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Sumário
INTRODUÇÃO
3
O protecionismo e a crise de 2008
5
1. Visão geral do protecionismo antes da crise de 2008
5
2. Aumentou o protecionismo como resposta à crise?
6
3. O Brasil no contexto da crise global
11
POLÍTICA INDUSTRIAL E PROTECIONISMO
15
1. Por que política industrial?
15
2. Respondendo a falhas 16
2.1. Externalidades no Aprendizado
16
2.2. Externalidades entre Setores e Problemas de Coordenação
16
2.3. Externalidades Informacionais e Diversificação
17
2.4. Barreiras à Entrada e Externalidades Associadas à Exportação
18
2.5. Externalidades do Investimento Direto Estrangeiro
18
3.Conclusões
19
ESTUDO DE CASO: BENS E SERVIÇOS DO SETOR DE PETRÓLEO E GÁS (P&G)
20
1.Introdução
20
2. Política industrial no setor de P&G
20
20
2.1. Levantamento das Ações (A) Política de Conteúdo Local em E&P
(B) PROMEF e Congêneres
(C) Outras Medidas
2.2. Avaliando as Ações (A) Quais são os Objetivos? Qual a Melhor Maneira de Alcançá-los?
(B) Quais Setores?
(C) Regras de Saída
(D) Competição e Inovação
(E) A Regra de Conteúdo Local Ótima
(F) Investimento Direto Estrangeiro
3.Conclusões
22
26
ESTUDO DE CASO: EQUIPAMENTOS MÉDICOS, HOSPITALARES E ODONTOLÓGICOS (EMHO)
1.
28
Introdução28
2. Política industrial para Emho
28
28
2.1. Levantamento das Ações
(A) Margem de Preferência nas Compras Públicas
(B) Outras Medidas
2.2. Avaliando as Ações
28
(A) Quais são os Objetivos? Qual a Melhor Maneira de Alcançá-los?
(B) Quais Setores?
(C) Regras de Saída
(D) Competição e Inovação
(E) A Regra de Margem de Preferência em Compras Públicas
(F) Investimento Direto Estrangeiro
3.Conclusões
33
Anexos
34
Política industrial na Coreia do Sul
34
Política industrial na Noruega
35
CONCLUSões FINAIS
37
NOTAS
39
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
42
TABELAS, FIGURAS E GRÁFICOS (por ordem de aparição)
Gráfico 1: Percentual (%) das medidas de proteção do G-20 por grandes grupos
9
Gráfico 2: Indicador de cobertura das medidas de comércio do G-20
9
Gráfico 3: Participação (%) dos principais grupos de produtos no total das exportações brasileiras
11
Gráfico 4: A valorização do real e os preços das commodities
12
Figura 1: Classificação das Políticas Públicas
15
Figura 2: O PROMEF – Resumo Esquemático
21
Figura 3: E&P – Cadeia de Fornecimento
24
Tabela 1: Margens de Preferência em EMHO
30
Figura 4: Determinantes do Aprimoramento Tecnológico para Países em Desenvolvimento
32
Introdução
N
o Brasil, o debate sobre as diretrizes da política industrial voltou a
ganhar importância com o lançamento da Política Industrial, Tecnológica
e de Comércio Exterior (PITCE), em 2003. No entanto, foi com a valorização da moeda brasileira, a partir de 2008 (breve interrupção entre
setembro de 2008 a abril de 2009), junto com a crise econômica mundial,
que o debate ganhou destaque na agenda de políticas públicas.
A valorização cambial poderia levar a uma possível desindustrialização (doença holandesa) da economia, mas esta não seria a única causa. O acirramento da concorrência chinesa
no mercado doméstico, e em terceiros mercados, apontava para questões já enfatizadas nas
políticas governamentais. O tema da inovação tecnológica trazido pela PITCE, e reforçado com
a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) de maio de 2008, já era identificado como um
dos principais desafios a serem enfrentados pelas políticas públicas e o setor empresarial, se
o objetivo era conferir competitividade à indústria brasileira. O aumento da participação do
Brasil nas exportações mundiais estaria diretamente dependente da elevação da produtividade, onde a inovação tecnológica teria um papel crucial.
Em setembro de 2008, a crise mundial passou a ser o centro das atenções. O Brasil, como
membro do G-20, foi um participante ativo na defesa do monitoramento e do alerta para que
a recessão não fosse motivo de medidas protecionistas, postura que é mantida até hoje nas
reuniões do grupo.
Em abril de 2011, o governo lançou um novo plano, que foi depois ampliado, em 2012,
o ”Plano Brasil Maior”. O núcleo central do plano seguiu as diretrizes dos planos anteriores — inovação como elemento chave para o aumento da produtividade — e consolidou
como objetivo o adensamento produtivo e tecnológico das cadeias produtivas. Entre os
instrumentos que foram eleitos para assegurar esse adensamento constam as políticas
de conteúdo local.
Entretanto, políticas de conteúdo local podem configurar exigências de desempenho
para o investidor estrangeiro e, logo, estariam em desacordo com as regras da Organização Mundial do Comércio (OMC). A justificativa para essa interpretação é que medidas de
conteúdo local distorcem os fluxos de comércio ao reduzirem o potencial de importações
e, logo, seria uma medida protecionista. Contudo, este estudo parte da seguinte premissa:
antes de rejeitar qualquer consideração sobre o tema de conteúdo local, à luz das regras da
OMC (sempre passíveis de interpretações), a questão principal é analisar se o instrumento
cumpre as funções que os governos desejam.
Guimarães (2012) distingue duas motivações para as políticas de conteúdo local. Uma
de natureza macroeconômica e de curto prazo com o objetivo de garantir a demanda doméstica. A segunda com objetivos específicos e de longo prazo associados ao desenvolvimento industrial.
3
No Brasil, a restrição cambial, de natureza macroeconômica, foi concomitante ao modelo de industrialização via substituição de importações (uma perspectiva de longo prazo,
desde os anos 50 até o final da década de 80). As exigências de conteúdo local procuravam
minimizar o gasto com divisas ao mesmo tempo em que promoviam a produção doméstica.
Como argumenta Tavares Jr.(2012), essa política teve efeitos positivos em termos da criação
e consolidação de um parque industrial diversificado, mas sua permanência foi uma das
causas do baixo investimento em inovação tecnológica no país.
No momento atual da economia brasileira, a volta de exigências de conteúdo local não
se justificaria por razões de restrições cambiais. No entanto, ao eleger o tema do adensamento das cadeias produtivas locais nas diretrizes da política industrial, o conteúdo local
parece ser entendido como um dos instrumentos que podem contribuir para esse objetivo,
num contexto em que a questão da inovação tecnológica continuaria a ser o foco principal
da política industrial. Nesse caso, a questão é avaliar em que medida a política de conteúdo local atende aos objetivos propostos. Ademais, qualquer análise deve ser realizada
por setores, uma vez que o potencial de resposta da oferta doméstica às restrições de
importações varia. Outra perspectiva sobre as exigências de conteúdo local é a de que seu
uso foi fortalecido pela crise mundial. Embora a questão do conteúdo local já estivesse
presente em alguns setores no Brasil (petróleo e gás), a crise mundial teria propiciado um
cenário em que o tema do protecionismo ganhou força. Nesse caso, o debate seria centrado no tema da crise e o protecionismo.
O objetivo geral do estudo é, portanto, apresentar uma reflexão sobre o tema da política
industrial em termos de objetivos e seus instrumentos que contribua para o debate da política brasileira, levando em consideração o que foi dito anteriormente. Assim, na primeira
seção é apresentada uma breve análise do contexto geral mundial pós 2008. Haveria indícios de uma nova onda protecionista? Como o Brasil tem respondido a esse novo contexto? A
razão para essa seção é avaliar em que medida os efeitos da crise contribuíram para as diretrizes da política industrial pós-crise. Ressalta-se que a seção não pretende analisar de forma detalhada o tema. A ideia é a de apresentar algumas observações gerais que permeiam
a reflexão sobre políticas industriais e protecionismo no Brasil. A segunda seção apresenta
uma análise teórica sobre as diretrizes da política industrial, onde o tema das falhas de
mercado e as externalidades são destacados como guia para intervenções do governo. A
terceira e quarta seções partem da premissa de que a heterogeneidade das características
que definem cada cadeia produtiva obriga a uma análise de estudos de casos. Além disso, de
que o efeito de cada instrumento deve ser analisado separadamente. Logo, foi selecionada
a avaliação da exigência de conteúdo local no setor de petróleo e gás e no de equipamentos
médicos, hospitalares e odontológicos1. A escolha se justifica pelos seguintes motivos: são
setores intensivos em tecnologia; são prioritários na agenda governamental (a exploração
das reservas de petróleo e a melhora nos serviços de saúde); e, para ambos, a participação
do investimento direto estrangeiro é um fator que influencia a questão de acesso às novas
tecnologias e fornecimento de insumos. A quinta seção conclui o trabalho.
4
O pr o te ci o n i s m o e
a cr i s e de 2 0 0 8
Na reunião do G-20 de abril de 2009, foi solicitado aos orga-
barreiras protecionistas de caráter não multilateral carac-
nismos internacionais pertinentes o acompanhamento das
terizaram esse período (Pereira, 1998).
medidas de comércio e investimento dos países membros
Nos anos 90, imperou um relativo consenso quanto
do grupo. O temor que a crise econômica repetisse a onda
aos benefícios da liberalização comercial/financeira. Na
protecionista dos anos 30 era um tema constante no deba-
América Latina, o debate sobre o esgotamento do modelo
te sobre os efeitos da recessão mundial.
de substituição de importações marcou o final da década
A seção apresenta uma visão geral do tema do pro-
de 80 (Pereira, 2003). A criação da Organização Mundial do
tecionismo. Em seguida, analisa o tema das diretrizes da
Comércio (OMC), que selou o término das negociações da
política industrial brasileira no contexto pós-2008.
Rodada Uruguai, consolidou o compromisso com a disciplina multilateral em direção a uma ordem liberal no comércio de mercadorias e serviços. Mesmo o aumento dos
1.
acordos preferenciais de comércio foi considerado um passo positivo para a liberalização. Um exemplo foi o Merco-
Visão geral do protecionismo
antes da crise de 2008
sul, associado ao ”regionalismo aberto”. A tarifa externa
comum adotada para a criação da união aduaneira entre
O tema do protecionismo pode ser analisado a partir de
Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai promoveu uma re-
duas perspectivas. Na primeira, o protecionismo é enten-
dução tarifária nas pautas nacionais dos países membros.
dido como uma resposta a crises internacionais e/ou do-
O consenso sobre os benefícios da liberalização co-
mésticas. Nesse caso, a proteção é justificada como forma
mercial/financeira começou a diluir no final dos anos 90.
de atenuar a queda no emprego/renda decorrente da crise.
As crises nos países asiáticos, o baixo crescimento em
Aqui se insere a crise de 1930 com a adoção generalizada
grande parte dos países latinos, a crise da Argentina, en-
de instrumentos de proteção comercial. Na segunda, o pro-
tre outros problemas, foram apontados como exemplos
tecionismo é visto como parte integrante das políticas de
de que apenas a liberalização não assegurava o cresci-
desenvolvimento industrial. O modelo de substituição de
mento econômico esperado. Nota-se que não é possível
importações adotado na América Latina até meados da dé-
atribuir somente à liberalização comercial/financeira dos
cada de 80 seria um exemplo.
anos 90 as crises que ocorreram em países latinos e asiá-
As perspectivas não são excludentes. Uma das premis-
ticos nesse período. No Brasil, a valorização cambial (uma
sas que orientou o modelo de substituições de importa-
das principais âncoras do programa anti-inflacionário de
ções foi a restrição cambial (uma questão macroeconômi-
1994) junto com a liberalização comercial conviveu com
ca), entendida como um dos entraves ao desenvolvimento
um cenário de baixas taxas de crescimento econômico e
dos países latinos na década de 50. Na primeira metade
redução dos postos de trabalho em vários setores. Como
da década de 80, a proliferação de barreiras não tarifárias,
Cordoba e Laird (2006) ressaltam, a liberalização comer-
como o aumento das investigações sobre práticas desle-
cial é um instrumento que requer um entorno institu-
ais, e acordos voluntários de restrição às exportações le-
cional e econômico para que seus benefícios sejam as-
varam ao conceito de ”novo protecionismo” aplicado, em
segurados. Na ausência dessas condições, os custos da
especial, à política de comércio exterior dos Estados Uni-
liberalização levam a pressões protecionistas.2
dos. A forte valorização do dólar aprofundou e deixou mais
A Rodada de Doha, iniciada em 2001 como a ”Roda-
claro as mudanças no padrão de vantagens comparativas
da do Desenvolvimento”, refletia a demanda de países
que estavam ocorrendo no comércio mundial. A prolifera-
em desenvolvimento que consideravam que os ganhos
ção de investigações sobre práticas desleais e os acordos
prometidos com os compromissos da Rodada Uruguai
voluntários de restrição às exportações, que constituíam
não haviam se materializado de forma satisfatória. Não
5
sim por um maior grau de autonomia das políticas locais.
2.
Nesse sentido, revisão do acordo de investimentos, direi-
Aumentou o
tos compensatórios, propriedade intelectual passaram a
protecionismo como
fazer parte da agenda de países como a Índia e o Brasil
resposta à crise?
havia uma demanda por ”mais proteção comercial”, mas
(um exemplo é o tema da propriedade intelectual).
O impasse agrícola, a partir de 2003, levou à relativa
Os relatórios elaborados pela OMC para a publicação
estagnação da Rodada de Doha. Por outro lado, porém,
conjunta com a OECD e a UNCTAD sobre as medidas
o crescimento da economia mundial até 2008 foi um fa-
de comércio introduzidas pelos países do G-20 após
tor que contribuiu para afastar demandas protecionistas,
a crise não sugerem o surgimento de uma nova onda
mas não o debate sobre as diretrizes das políticas de de-
protecionista, conforme o Box sobre ”Medidas de co-
senvolvimento industrial.
mércio do G-20” sugere. No entanto, alguns pontos
No caso brasileiro, como antes mencionado, a valo-
são destacados.
rização cambial levou a crescentes déficits no saldo de
transações correntes do balanço de pagamentos. O efei-
i)em todos os relatórios é expressa a preocupação
to contágio das crises asiáticas, moratória russa, além
com a baixa taxa de retirada das medidas protecio-
de questões macroeconômicas levaram ao abandono da
nistas adotadas;
política cambial como âncora do programa de estabiliza-
ii)é ressaltada a elevada frequência de medidas de
ção da inflação em janeiro de 1999. No entanto, o deba-
caráter setorial voltadas para setores que já eram
te sobre a ”vulnerabilidade externa” do país reacendeu
considerados sensíveis em alguns países mesmo
a questão do papel da política industrial e de comércio
antes da crise. Dessa forma, a crise, ao se eleger
exterior (Pinheiro, 2002).
medidas de proteção como alívio temporário/per-
No ano de 2003, o tema da política industrial ganhou
manente, estaria postergando os ajustes estrutu-
força com o lançamento da ”Política Industrial, Tecnológica e de Comércio exterior” (PITCE). As políticas passadas
rais necessários face a mudanças nos padrões de
privilegiavam a criação da capacidade produtiva (modelo
vantagens comparativas;
de substituição de importações) ou eficiência de proces-
iii)u ma clara indicação de preocupação com o au-
sos produtivos (anos 90), mas não o tema da competi-
mento do protecionismo não se dá imediatamen-
tividade no comércio mundial (Salerno e Daher, 2006). A
te após a eclosão da crise, mas a partir de meados
novidade da PITCE seria a ênfase conferida ao tema da
de 2011, onde as incertezas quanto aos rumos da
inovação tecnológica. Em 2008 foi lançado a ”Política de
recuperação econômica passam a dominar o ce-
Desenvolvimento Produtivo” (PDP), com maior grau de
nário internacional;
abrangência e de propostas de articulação entre as cadeias produtivas.3 Nenhum desses programas pode ser
iv)a lém do tema dos setores sensíveis, passam para
identificado com a questão do protecionismo. Ressaltam,
o rol das motivações protecionistas os desalinha-
porém, o papel do Estado na promoção do desenvolvi-
mentos cambiais; e,
mento industrial, em especial, nos setores associados às
v)os três últimos relatórios destacam o aumento de
novas tecnologias.
medidas não tarifárias associadas às diretrizes de
políticas industriais.
6
Medidas de comércio do G-20
1º Relatório: setembro de 2009
Ressalta a questão das políticas setoriais voltadas para setores considerados sensíveis pelos governos (automotivo,
Abrangeu o período de abril a agosto de 2009. As projeções
siderurgia, têxteis e vestuário). Seriam setores que já apre-
para a queda no volume de comércio e do investimento para
sentavam problemas antes da crise, em alguns países, mas
2009 configuravam o aprofundamento da recessão mundial.
que estariam sendo alvo de medidas de apoio com potencial
No entanto, não havia indicação de uma escalada de medi-
de efeitos restritivos sobre os fluxos de comércio.
das protecionistas de comércio. Haviam sido observados:
aumento de tarifas; medidas não tarifárias (em especial,
4º Relatório: novembro de 2010
nos setores siderúrgico e automotivo); e, novos subsídios
Abrangeu o período de maio a outubro de 2010. O relató-
às exportações agrícolas. Os pacotes fiscais e financeiros
rio coincidiu com um período que a economia e o comércio
foram considerados positivos para a recuperação da eco-
mundial começavam a se recuperar. As medidas restritivas
nomia mundial. No entanto, alguns pontos que integram
de comércio continuavam a ser introduzidas, mas a um rit-
esses pacotes constituem restrições ao comércio como, por
mo mais lento. O mesmo ocorria, porém, com o ritmo de
exemplo, cláusulas de desempenho que favorecem a indús-
retirada das medidas implementadas após 2008. Logo, o
tria local em detrimento das importações. Logo, a incidência
monitoramento ao protecionismo deveria continuar. Duas
das medidas protecionistas seria condizente com episódios
questões estariam contribuindo para a demanda por prote-
anteriores de recessão.4 Os riscos apontados seriam de que
ção, mesmo com um cenário internacional mais favorável: o
novas medidas continuassem a ser introduzidas e que alí-
elevado desemprego em alguns dos países do G-20; e, va-
vios temporários passassem a ser permanentes.
lorizações cambiais percebidas como fruto de políticas deliberadas por parceiros que desejavam ganhar ”vantagens
2º Relatório: março de 2010
competitivas” – beggar-my-neighbor policies.
Abrangeu o período de setembro de 2009 a fevereiro de
2010. Não foi observado aumento no número de medidas
5º Relatório: maio de 2011
restritivas ao comércio em relação ao primeiro relatório. No
Abrangeu o período de meados de outubro de 2010 a abril
entanto, as novas medidas de comércio introduzidas foram
de 2011. O número de restrições ao comércio aumentou. O
concentradas em setores intensivos em trabalho. Continu-
relatório destaca as restrições às exportações de alimentos
ava a preocupação com as cláusulas de desempenho asso-
e minerais, aumento de tarifas de importações e licenças
ciado aos pacotes de financiamento. Em adição, o pacote de
não automáticas. É a primeira vez que o relatório expressa
estímulos à recuperação econômica via compras do gover-
claramente uma preocupação com o possível aumento do
no acentuou a preferência por empresas/produtos locais.
protecionismo.
O relatório chamou a atenção para a lenta recuperação da
economia mundial e o desemprego gerado que sugeriam a
6º Relatório: outubro de 2011
continuidade de demandas por medidas de proteção.
Abrangeu o período de maio a outubro de 2011. O relatório destaca os indícios de um aumento do protecionis-
3º Relatório: junho de 2010
mo como resposta às questões cambiais e desequilíbrios
Abrangeu o período de novembro de 2009 a meados de
macroeconômicos em alguns países, já percebidos no
maio de 2010. Não há diferenças substanciais em relação
relatório de novembro de 2010. Ademais, políticas indus-
ao relatório anterior, pois cobrem quase o mesmo período.
triais que envolvem medidas de substituição de importa-
Destaca, porém, que as principais medidas de comércio se
ções voltaram a ser utilizadas. O compromisso com a re-
referem às investigações de dumping, subsídios e salva-
tirada das medidas protecionistas como resposta à crise
guardas, que são instrumentos legais de defesa comercial.
continuava em ritmo lento.
7
Medidas de comércio do G-20
Logo, embora os relatórios do G-20 não apontem
para um acirramento do protecionismo que possa lem-
7º Relatório: maio de 2012
brar os anos 30, chama a atenção para uso de medidas
Abrangeu o período de meados de outubro de 2011 a meados
que teriam o potencial de distorcer os fluxos de comér-
de maio de 2012. O relatório inicia com a seguinte afirma-
cio. A questão seguinte é, portanto, como medir esse
ção ”Os últimos sete meses não testemunharam nenhuma
protecionismo?
desaceleração na imposição de novas medidas restritivas
Segundo Cadot e Malouche (2012), as tarifas de im-
de comércio das economias do G-20”. Concomitantemente,
portação caíram ao longo das duas últimas décadas nos
ressalta a questão do viés protecionista nas diretrizes das
países desenvolvidos e em desenvolvimento, além de
políticas industriais de alguns países do G-20. Compras go-
ter aumentado o número de países que consolidaram
vernamentais como instrumento de estímulo às indústrias
as suas tarifas de cláusula de nação mais favorecida na
domésticas, políticas setoriais voltadas para aumento do
OMC.5 No entanto, cresceu o número de medidas não ta-
conteúdo local, são exemplos citados como formas de prote-
rifárias (MNT) tanto nos países desenvolvidos como nas
cionismo, embora difíceis de monitorar (avaliar). No cômputo
grandes economias emergentes. Aqui entramos num
geral das medidas protecionistas, as mais utilizadas ao lon-
terreno nebuloso. Algumas MNT, como as barreiras fitos-
go dos períodos são as investigações sobre dumping.
sanitárias e normas técnicas, visam assegurar normas
e padrões de segurança e qualidade que são considera-
8º Relatório: outubro de 2012
dos importantes para o bem estar das sociedades. Me-
Abrangeu o período de meados de maio de 2012 a mea-
didas de defesa comercial, como as investigações sobre
dos de outubro de 2012. Não destaca nenhuma mudança
dumping e subsídios, embora restrinjam o comércio, são
nas políticas comerciais dos países do G-20. Alerta para
instrumentos legais reconhecidos pela OMC e podem ser
a insistente continuação de medidas que deveriam ser
alvo de painéis de solução de controvérsias, se o seu uso
temporárias. Somente 21% das medidas relativas ao co-
for considerado improcedente.
mércio que foram introduzidas desde outubro de 2008
O gráfico 1 mostra o percentual das medidas restri-
foram removidas.
tivas, por principais grupos coletadas pela OMC, referen-
Fonte: WTO/OECD/UNCTAD (2012) Report on G20 Trade and Investment Measures, vários relatórios.
te aos países do G-20. Desde o início da publicação, em
2009, dos relatórios foram identificadas 710 medidas
relativas ao comércio. Fica evidente, porém, a concentração de medidas de defesa comercial, o que seria esperado em tempos de crise associada com desalinhamentos cambiais.
Em segundo lugar, estão computadas as medidas na
fronteira, com mudanças tarifárias, licenças de importações, barreiras técnicas e fitossanitárias.
Em terceiro lugar, estão as medidas de exportação, as
quais se referem às limitações impostas às exportações
de produtos agropecuários e minerais e/ou subsídios às
exportações agrícolas.
Embora seja desejável a estimativa de algum indicador quantitativo do protecionismo, aqui se esbarra no
tema de como mensurar o efeito restritivo de MNTs de
8
forma agregada. Seria preciso estimar os equivalentes
cionistas após 2009 e o seu uso mais frequente a partir
tarifários de todas as MNTS, uma tarefa nem sempre
de meados de 2011.
possível. Assim, numa primeira abordagem, pode-se
Utilizando-se o mesmo método, relatório publicado
utilizar indicadores de incidência para dar uma visão ge-
pela WTO (2012), o qual agrega as medidas de todos os
ral do uso de medidas de comércio. O relatório do G-20,
seus membros, aponta que a diferença entre medidas de
por exemplo, mostra o indicador de cobertura , ilustrado
defesa comercial e de fronteira diminuem, pois muitos
no gráfico 2.
países em desenvolvimento não possuem recursos hu-
6
7
A cobertura do índice não chega a 1,5% em nenhum
manos qualificados e arcabouço institucional que per-
período. Em termos cumulativos, 3,5% das importações
mita a utilização de investigações sobre práticas desle-
mundiais e 4,4% das importações do G-20 foram alvo de
ais.9 Os dados permitem comparar o período de meados
medidas de comércio.8 Observa-se que os resultados
de outubro de 2010 a meados de maio de 2012. No total
confirmam a desaceleração do uso das medidas prote-
acumulado das medidas, o percentual atribuído às me-
Gráfico 1: Percentual (%) das medidas de proteção do G-20 por grandes grupos*
70
Defesa comercial
60
Transfronteiriça
50
Exportações
40
Outras
30
20
10
0
05
10
/2
/2
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01
2-
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/2
00
00
9-
9-
02
08
/2
/2
01
00
0
9
Fonte: WTO/OECD/UNCTAD (2012)
* O número de medidas em cada um dos
períodos, seguindo a ordem descrita no
gráfico foi de: 80; 95; 56; 54; 122;
108; 124; e; 71.
Gráfico 2: I ndicador de cobertura das medidas de comércio do G-20
1,2
Part% nas import. mundiais
1
Part% nas import.do G-20
0,8
0,6
0,4
0,2
2
2
01
2-
05
11
/2
/2
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01
1-
10
05
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/2
10
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10
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1
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01
0-
10
/2
905
00
/2
11
01
0
01
0
01
9
00
/2
810
00
/2
10
1
0
9
Fonte: WTO/OECDE/UNCTAD (2012)
didas do grupo dos países do G-20 foi de 47%. E, mesmo
Em outro artigo, de 2010, Kee, Neagu e Nicita procu-
excluindo as medidas de defesa comercial, o percentual é de
raram responder à seguinte pergunta ”Has protectio-
40%. Logo, os países do G-20 têm uma participação elevada
nism been rising since fall 2008?”11. Para tanto, os auto-
na introdução das medidas protecionistas. Não surpreende,
res compararam o Overall Trade Restrictiveness Indices
portanto, que as conclusões sejam similares aos relatórios
(OTRI) de diversos países entre 2008 e 2009.12 Os resulta-
sobre o G-20. No último relatório global do G-20 (meados de
dos dos cálculos, que levou em conta apenas as políticas
outubro de 2011 a meados de 2012) é destacado que alguns
comerciais tarifárias e os direitos antidumping dos paí-
países estão se voltando para políticas de substituição de
ses, mostram que não houve um aumento generalizado
importações. Ademais, teria crescido o número de restri-
do protecionismo decorrente da crise financeira global. O
ções associadas a políticas de compras governamentais.
aumento de tarifas e de direitos antidumping nos países
analisados explica, em conjunto, menos de 2 por cento do
Outra fonte de monitoramento das medidas protecionistas é o Global Trade Alert (GTA) elaborado sob a coor-
colapso do comércio mundial.
denação de Evenett (2012). No último relatório publicado
Apesar de muitas nações terem aumentado suas ta-
em junho de 2012, foi ressaltada a participação do G-20 no
rifas em produtos selecionados, apenas alguns poucos
aumento do protecionismo. Segundo o relatório, no ano de
países, como Malawi, Rússia, Argentina, Turquia e China
2009, o grupo era responsável por 60% de todas as medi-
apresentaram impactos decrescentes significativos sobre
das de proteção. Esse percentual aumentou para 75% em
os seus fluxos comerciais. Os Estados Unidos e a União
2011 e no primeiro semestre de 2012 para 79%. Da mesma
Europeia, por sua vez, utilizaram como um dos principais
forma que os relatórios da OMC, o GTA é sujeito a críticas,
instrumentos de política comercial a aplicação de direi-
pois são incluídas como proteção medidas que precisam ser
tos antidumping para proteger a sua indústria nacional.
analisadas para que se avalie o efeito restritivo no comércio,
No entanto, mesmo depois de levar em conta os direitos
além da verificação das medidas não seguir o rigor da OMC
antidumping, as evidências fornecidas no artigo sugerem
que precisa responder aos seus membros. No entanto, as-
que o impacto comercial, devido a alterações na política
sim como nos relatórios da OMC, a principal mensagem é
comercial durante o período analisado, foi mínimo.
10
de um aumento no protecionismo em relação ao momento
Datt e outros (2011) analisam os relatórios da OMC e
imediato pós-crise com a volta de um cenário de incertezas
do GTA. Chamam atenção para o fato de que a resposta à
sobre a recuperação mundial a partir de 2011.
crise de 2008 englobou medidas de liberalização comercial,
Segundo Henn e Mc Donald (2011), a análise dos da-
promoção ao comércio e restrições ao comércio na forma
dos de medidas de política comercial discriminatórias,
de MNT, todas privilegiando o recorte setorial. Encontra-
implementadas desde julho de 2008 até abril de 2010,
ram no crescimento das cadeias de ofertas globais (a es-
mostra que, em termos agregados, houve uma queda de
pecialização vertical ao longo das cadeias produtivas), uma
apenas 0,2% no comércio mundial decorrente do aumento
das razões para a não proliferação do protecionismo como
do uso de medidas discriminatórias. Por outro lado, a nível
resposta à crise. Concordam com as observações da OMC
de produto, concluiu-se que a queda variou entre 5% (bor-
e do GTA, que o prolongamento da crise e os desequilíbrios
der measures) e 7% (behind the border measures). Nesse
macroeconômicos expressos na questão cambial poderiam
artigo, os autores inferem ainda que medidas como apli-
estar levando a uma mudança no contexto mundial — o
cação de direitos antidumping, e outras medidas prote-
risco do aumento do protecionismo não estaria descartado.
cionistas menos convencionais como MNTs, políticas de
Em suma, os estudos citados não sinalizam um efeito
compras discriminatórias, subsídios domésticos e me-
significativo no comércio mundial em função das medidas
didas de socorro, contribuíram mais fortemente para a
de proteção. Esse resultado, porém, pode estar associado
queda recente dos fluxos de comércio mundial.
ao caráter seletivo setorial no uso de vários instrumentos.13
10
O primeiro se refere à forte recuperação nos preços
3.
das commodities, a partir de meados de 2010. De um lado,
O Brasil no contexto da crise global
contribuiu para minimizar o efeito da crise via elevação
14
nos termos de troca e aumento das reservas internacio-
O país acompanhou a crise. Em 2009, o produto interno
nais. Por outro lado, intensificou a valorização da moeda
bruto caiu (-0,3%), depois recuperou (7,5%, em 2010) e vol-
nacional, o que trouxe à tona o debate sobre a desindus-
tou a desacelerar (2,7% em 2011) com a piora das condi-
trialização e a primarização da pauta de exportações bra-
ções internacionais em meados de 2011.
sileira (Pereira, 2011, Pereira e Souza, 2011). O gráfico 3
Segundo Irwin (2012), a crise de 2008 não repetiu a
ilustra a questão da primarização da pauta de exportações
onda protecionista de 1930 devido aos diferentes regimes
e o gráfico 4 mostra a forte valorização da taxa efetiva de
cambiais. Na crise de 30, muitos países adotavam o pa-
câmbio associada à elevação dos preços da commodities.16
drão-ouro e na crise atual o regime preponderante é o do
O segundo remete ao tema da competitividade dos
câmbio flexível. O câmbio flexível dá maior autonomia para
produtos industriais brasileiros. No comércio mundial, a
os governos no manejo das políticas monetárias, além de
participação do Brasil nas exportações mundiais aumen-
funcionar como atenuador de um choque externo.15 Em
tou de 0,9% para 1,4% entre 2000 e 2011. Esse aumento é
suma, os governos dispõem de um maior número de ins-
explicado pelo desempenho das exportações de produtos
trumentos para lidarem com choques externos. No caso
agrícolas, pois as manufaturas brasileiras mantiveram
do Brasil, entretanto, outros fatores devem ser considera-
sua participação abaixo de 1% nesse período. 17
dos na análise do efeito cambial.
Gráfico 3: Participação (%) dos principais grupos de produtos no total das exportações brasileiras
70
Básicos
Semimanuf.
60
Manuf.
50
40
30
20
10
Ja
n-
O
ut
20
12
11
20
10
20
09
20
08
20
07
20
06
20
05
20
04
20
03
20
02
20
01
20
20
00
0
Fonte: SECEX/MDIC
11
Gráfico 4: A valorização do real e os preços das commodities*
180
160
140
120
100
80
09_12
07_12
05_12
03_12
01_12
11_11
09_11
07_11
05_11
03_11
01_11
11_10
09_10
07_10
05_10
03_10
01_10
11_09
09_09
07_09
05_09
03_09
01_09
11_08
09_08
07_08
05_08
03_08
01_08
60
* Os índices estão na base janeiro
de 2008. O índice de preço é composto pelas 23 principais commodities destacadas pela SECEX. O ín-
Índice de preços commodities
Índice da taxa de câmbio efetiva real
dice da taxa de câmbio real efetiva
é composto pelo: euro; dólar; peso
argentino; moeda japonesa; moeda
chinesa; e, a libra esterlina.
Elaboração: IBRE/FGV (2012)
O terceiro ressalta o aumento nos coeficientes de
O que essas observações querem indicar?
importação na indústria como sinal da baixa competi-
A valorização cambial e a ”primarização da pauta expor-
tividade dos produtos brasileiros, acentuada pela ques-
tadora” pós-crise trouxeram à tona, de forma mais con-
tão cambial. Pelo cálculo da FIESP (2012) o coeficiente
tundente, questões que permeiam o debate da agenda
importado da indústria geral aumentou de 16,2% para
de política industrial e de comércio exterior do Brasil. Não
23,1%, entre 2006 e 2011 e da indústria de transforma-
se trata de uma questão de caráter conjuntural ou que se
ção de 14,4% para 21,9%. Os resultados variam entre os
exaure no tema cambial. Como melhorar a competitivida-
setores, mas a acentuada elevação dos coeficientes
de dos produtos brasileiros é um tema presente no debate
passou a ser parte integrante da agenda entre o gover-
brasileiro, desde a década de 90. A agenda de competitivi-
no e segmentos dos setores empresariais.
dade inclui questões como infra-estrutura, sistema tribu-
18
O quarto fator a ser ressaltado se refere aos resulta-
tário, educação, entre outros (Bonelli, 2011). No entanto,
dos da balança comercial, que continuaram superavitá-
embora haja consenso sobre a agenda de políticas hori-
rios, mesmo com a valorização cambial. No ano de 2008,
zontais que favoreçam a competitividade dos produtos
o saldo comercial foi de US$ 24 bilhões, seguido de um
brasileiros, não há consenso sobre as diretrizes da po-
saldo de US$ 25 bilhões (2009), US$20 bilhões (2010) e
lítica industrial e do comércio exterior quando se trata
US$29 bilhões (2011).
de medidas de caráter seletivo. Como será analisada na
12
seção seguinte, a correção das falhas de mercado como
Bloco 4: Sistemas produtivos do agronegócio
argumento para o uso de instrumentos da política in-
Bloco 5: Comércio, logística e serviços
dustrial requer cuidado. Ademais, quando são utilizadas
Como já mencionado, a participação nas cadeias produ-
medidas de proteção há sempre o risco de serem criadas
tivas globais foi uma das forças que atenuou as demandas
novas distorções.
por proteção. No caso do Brasil, entretanto, esta mesma
O lançamento do Plano Brasil Maior de 2011 foi
motivação teria aumentado a demanda por proteção. Foi
realizado num contexto internacional de incertezas
conferida maior ênfase ao tema do aumento do valor adi-
quanto à recuperação da economia mundial, e de acir-
cionado localmente, o que tem sido alvo de debate e susci-
ramento do debate no Brasil sobre o risco da desin-
ta controvérsias. Não se trata, entretanto, de debater se o
dustrialização associada à valorização cambial. 19 A
Brasil está ou não mais protecionista, mas se as medidas,
questão do adensamento das cadeias produtivas ga-
como as exigências de conteúdo local, auxiliam no objetivo
nhou força, ainda mais que o governo identificou no
de criar um parque industrial tecnologicamente eficiente e
crescimento da demanda associado aos novos inves-
inserido nas cadeias globais. Algumas observações são re-
timentos (petróleo, construção naval, energia, saúde)
levantes para esclarecer tal consideração.
uma oportunidade de estimular a oferta doméstica ao
No último relatório da OMC sobre o G-20, consta a ele-
longo das cadeias produtivas.
vação temporária das tarifas de importações para 100 pro-
Assim, as orientações estratégicas do Plano Brasil Maior
dutos (classificação a 8 dígitos) anunciadas pelo governo
(2011)20 foram:
brasileiro, em setembro de 2012. A média das tarifas des-
Promover a inovação e o desenvolvimento tecnológico;
ses produtos passou de 13,6% para 23,4% e, nesse conjunto,
Criar e fortalecer competências críticas da econo-
predominam bens intermediários, o que encarece o custo
mia nacional;
dos produtos finais. A representatividade dos produtos na
pauta de importações é pequena (3,1%), mas acumularam
Aumentar o adensamento produtivo e tecnológico
um déficit de US$ 1,5 bilhões no período de janeiro a julho
das cadeias de valor;
de 2012. No mesmo relatório, porém, consta a redução tem-
Ampliar os mercados interno e externo das empresas
porária de cerca de 800 produtos dos setores de bens de
brasileiras;
capital, informática e telecomunicações.22
Uma vez que consideramos que avaliar o uso de
Garantir crescimento socialmente inclusivo e ambien-
instrumentos e os objetivos da política industrial é um
talmente sustentável;
caminho que pode contribuir para o debate no lugar de
Ampliar os níveis de produtividade e competitividade
questionar se há ou não um viés protecionista na política
da indústria brasileira.
inaugurada no ano de 2011, caberia questionar se o au-
O cerne continuava como nos planos anunciados ao
mento observado nas tarifas não teria seguido alguma
longo dos anos 2000. Na questão da inovação tecnológi-
lógica ditada pelas diretrizes da política industrial. Ade-
ca, porém, foi conferida uma maior ênfase ao tema das
mais, se a redução das tarifas não sinalizaria a preocu-
cadeias produtivas locais. Desta forma, foram definidos
pação com a competitividade dos produtos.
cinco Blocos de Sistemas Produtivos:
Um segundo esclarecimento se refere ao tema das cadeias produtivas. No passado, exigências de conteúdo local
Bloco 1: Sistemas da Mecânica, Eletroeletrônica e Saúde21
associadas às compras governamentais desempenharam
Bloco 2: Sistemas produtivos intensivos em escala
um papel importante na construção da oferta doméstica
ao longo das cadeias. No cenário atual, onde o ritmo da
Bloco 3: Sistemas produtivos intensivos em trabalho
13
inovação tecnológica acelerou, as exigências de conteúdo
local poderiam consolidar ofertas domésticas em contínua defasagem com o quadro internacional. O efeito China
também precisaria ser considerado. Se antes havia sempre a possibilidade de garantir vantagens comparativas
em bens intensivos em trabalho e atender às demandas
de países com menor grau de desenvolvimento, agora isso
se tornou mais difícil com a concorrência chinesa.
Por fim, cabe considerar que a estratégia de política
industrial que priorize questões de conteúdo local pode
criar entraves para a realização de acordos de livre comércio, os quais têm sido, justamente, um dos canais
para a construção das cadeias produtivas globais e regionais, como observado na região asiática (Baumann, 2010).
14
Política Industrial e
Protecionismo
1.
estrutura, garantir direitos de propriedade e reduzir a
POR QUE POLÍTICA INDUSTRIAL? 23
burocracia nos negócios são exemplos de políticas ho-
Idealmente, medidas de política industrial devem ter
rizontais na provisão de bens públicos. Criar universi-
Prover educação de qualidade, investir em infra-
dades de engenharia, por exemplo, implica na provisão
como objetivo a diversificação da economia para novos
de bens públicos, mas de natureza vertical, pois atende
setores, de modo a garantir o incremento da produ-
a determinados setores (eletrônicos, por exemplo), mas
tividade da economia. Sendo assim, é importante que
não a outros. Nesse ponto, cabe a distinção entre setores
os setores contemplados pela política industrial se
desenvolvam em bases competitivas. Embora eventu-
e atividades. Atividades são ações que potencialmente
almente implique algum tipo de proteção temporária,
perpassam diversos setores e que normalmente não são
o sucesso da política industrial passa pela exposição
atividades-fim das empresas (inovação, por exemplo).25
dos setores beneficiados à competição internacional.
Por sua vez, no quadrante inferior direito (Figura 1) são
Nesse sentido, boa parte das políticas adotadas pelos
classificadas políticas que distorcem os preços relativos
países em resposta à crise, inclusive no Brasil (ver ca-
de setores específicos (subsídios e proteção comercial
pítulo anterior), dificilmente se encaixa nessa concep-
para determinados setores, por exemplo). Finalmente,
ção de política industrial.
há intervenções de mercado que buscam atingir deter-
Para efeito de organização das ideias, as políticas
minadas atividades (subsídios para pesquisa e desenvol-
públicas serão classificadas de acordo com duas di-
vimento, subsídios para treinamento de mão-de-obra,
mensões: quanto ao seu tipo – provisão de bens pú-
subsídios para investimento em capital, por exemplo), e,
blicos ou intervenções no mercado – e quanto à sua
não, determinados setores (quadrante inferior esquerdo).
transversalidade – vertical (limitada a alguns poucos
Dito isso, define-se política industrial como sendo
setores) ou horizontal (de alcance setorial mais amplo)
ações voltadas para alterar a estrutura produtiva da eco-
(ver Figura 1).
nomia de modo a incrementar a produção e a capacitação
24
tecnológica em determinados setores. Em outras palaFigura 1: Classificação das Políticas Públicas
vras, a política industrial é definida como seletiva, ou seja,
está associada às políticas verticais, mas também podem
TRANSVERSALIDADE
Horizontal
incluir medidas horizontais de intervenção no mercado
Vertical
(área colorida da Figura 1). Com base nesta definição de
Provisão de
Bens Públicos
política industrial leve (quadrante superior direito, asso-
Política
Industrial
Leve
ciado a bens públicos; e quadrante inferior esquerdo, que
alteram preços relativos de atividades, em particular de
pesquisa e desenvolvimento) e política industrial pesada
(quadrante inferior direito, associado a intervenções que
Intervenções
no Mercado
TIPO DE POLÍTICA
política industrial, alguns autores fazem a distinção entre
Política
Industrial
Leve
distorcem preços relativos de setores).26
Política
Industrial
Pesada
Sendo assim, cabe a pergunta: em que circunstâncias
ações de política industrial são justificadas? A resposta
se refere à correção de falhas de mercado e provisão de
bens públicos, com balanço a ser feito com relação às falhas de governo. Se não há falhas de mercado significati-
Fonte: Adaptado de Stein (2011).
vas (ou se essas são inferiores às falhas de governo), não
15
há espaço para política industrial. A seção seguinte iden-
atrasadas. Nesse caso, a proteção excessiva de um de-
tificará as principais falhas de mercado que teoricamente
terminado setor pode levá-lo a se desenvolver usando
justificariam o uso de política industrial, avaliando empi-
tecnologias ou modos de produção defasados, com pouco
ricamente se há evidências de que essas distorções são
potencial de geração de externalidades. Sendo assim, fica
grandes o suficiente para merecer a atenção do governo
claro que políticas que distorcem os preços – promoção
e, se for o caso, qual tipo de política seria mais adequado.
de exportações ou proteção comercial, por exemplo – não
A resposta a essas questões depende do tipo de falha de
necessariamente levam ao aumento do bem-estar.32
mercado em jogo. Aqui são avaliados três tipos: exter-
Nessas circunstâncias, embora possam se desenvolver,
nalidades no aprendizado, externalidades entre setores e
os setores contemplados pela política industrial acabam
externalidades informacionais.
não proporcionando ganhos de produtividade expressivos para a economia.
2.
2.2 E xternalidades entre Setores e Problemas
de Coordenação
RESPONDENDO A FALHAS 27
A motivação para política industrial associada à ”indús-
2.1 Externalidades no Aprendizado 28
tria nascente” é construída a partir de externalidades
Um dos argumentos mais antigos para justificar a neces-
que se manifestam dentro da indústria (ou setor). No
sidade de política industrial é o de ”indústria nascente”.
entanto, podem existir externalidades entre setores
Um dos pré-requisitos para a validade deste argumen-
que, em última instância, também justificariam o uso de
to é a presença de externalidades no aprendizado dinâ-
política industrial.
mico, ou seja, diminuição do custo de cada firma com o
No caso da ”indústria nascente”, a política industrial
volume produzido por todas as firmas ao longo do tem-
pode ser pensada como uma ferramenta para resolver
po (learning by doing).29 Como as firmas pioneiras não
problemas de coordenação entre os agentes privados. O
internalizam a redução de custos que sua produção irá
mesmo pode ser dito das externalidades intersetoriais.
proporcionar para as demais firmas no futuro, existe a
Mas, enquanto as externalidades associadas ao argu-
possibilidade de que, se o custo inicial de produção for
mento de ”indústria nascente” são eliminadas conforme
suficientemente alto, a economia não produza esse bem
o setor atinge determinado tamanho, usualmente isso
sem intervenção do governo.
não ocorre com as externalidades entre setores. Em ou-
Nesse caso, prover proteção para o setor que apre-
tras palavras, embora ambas sejam problemas de coor-
senta aprendizado dinâmico faz sentido econômico se o
denação, a solução, em termos de política industrial, ten-
aprendizado for rápido o suficiente (o que reduziria o cus-
de a ser diferente nos dois casos.
to da política). Cabe lembrar que, mesmo quando a pro-
O argumento de big push se encaixa perfeitamente
teção é a escolha ótima, esta deve ser diminuída ao longo
na descrição de externalidade introduzida no parágrafo
do tempo, na medida em que os custos das firmas forem
anterior. 33 De forma resumida, determinados investi-
sendo reduzidos, e deve ser eliminada quando esgotadas
mentos somente se tornariam economicamente viáveis
as possibilidades de aprendizado.
se realizados simultaneamente e, nesse caso, haveria
30
As externalidades associadas ao aprendizado dinâmi-
espaço para atuação do governo na coordenação das
co têm sido recorrentemente relacionadas aos spillovers
decisões individuais.
de conhecimento.31 Além disso, muitas vezes as indús-
Entretanto, o argumento somente faz sentido se a
trias com potencial de learning by doing podem se de-
economia é fechada, ou seja, se não é possível a compra
senvolver com tecnologias modernas ou com tecnologias
de insumos intermediários no mercado internacional.
16
Sendo assim, a sua relevância repousa somente nos in-
No entanto, essas prescrições devem ser ponderadas
sumos intermediários não-comercializáveis, tais como
pela presença de outros países (em particular de países
infraestrutura, educação e serviços. Nesse caso, ou o
grandes, como a China) na mesma região do espaço de
argumento recai na importância de políticas horizontais
produção. Em outras palavras, eventualmente pode ser
(no caso da infraestrutura e educação) ou perde o apelo
melhor permanecer em áreas menos densas ou sofisti-
se o insumo intermediário pode ser ofertado por firmas
cadas do espaço de produção, mas cuja competição de
multinacionais via investimento direto estrangeiro.
outros países seja menos intensa.37
34
Sendo assim, deve-se dar preferência ao que foi antes
Note-se que essa abordagem mais recente tem al-
definido como política industrial leve. Como se trata de
guma semelhança com a abordagem mais tradicional de
um problema de ação coletiva, basta que o governo adote
encadeamento.38 Basicamente, alguns setores – espe-
políticas que garantam a coordenação adequada entre os
cialmente da indústria manufatureira – possuiriam for-
agentes econômicos. Ademais, se a externalidade estiver
tes encadeamentos com o restante da economia, pois
associada à inovação, faz mais sentido econômico fomen-
demandariam muitos insumos de outros setores em seu
tar essa atividade, e, não, o setor que dela se beneficia.
processo produtivo. Analogamente, também existiriam
Recentemente, as externalidades entre setores têm
setores que são muito demandados pelos demais. Nes-
sido exploradas de forma um pouco diferente. De forma
se caso, por conta dessas externalidades, faria sentido
bem resumida, determinados produtos estariam relacio-
deslocar a economia para os setores que promovem mais
nados entre si, de modo que a produtividade em um de-
fortemente esses encadeamentos.
terminado produto seria maior se o país já tivesse alcançado alta produtividade em um produto próximo. Vários
fatores poderiam explicar a proximidade entre produtos
2.3 E
xternalidades Informacionais
e Diversificação
– intensidade semelhante de fatores de produção, nível
Outro tipo de falha de mercado está relacionado ao fato
similar de sofisticação tecnológica e compartilhamento
de que a utilização local de tecnologias que já são empre-
da cadeia de suprimentos – e determinados produtos
endidas em outros países não é imediata e necessita de
pertenceriam a áreas mais densas do espaço de produ-
adaptações. Dito de outro modo, a função de produção de
ção (ou seja, teriam muitos produtos próximos de si).35
um determinado bem não é a mesma em todos os paí-
Nesse sentido, tudo mais constante, países que al-
ses, pois boa parte da tecnologia é tácita ou depende do
teram sua estrutura produtiva na direção de áreas mais
ambiente econômico e institucional em que está inserida.
densas do espaço de produção e, portanto, mais sujei-
Desse modo, existe incerteza se determinada atividade é
tas ao aproveitamento das externalidades, tenderiam a
passível de ser produzida localmente, ou seja, se as firmas
crescer mais. Usualmente, as áreas mais densas esta-
envolvidas na nova atividade serão suficientemente pro-
riam associadas a produtos mais sofisticados ou cuja
dutivas. Então, se a revelação dessa informação sobre a
produtividade é mais alta. Desse modo, países que res-
produtividade só ocorre após o investimento e o retorno
tringem sua estrutura produtiva a regiões do espaço de
desse investimento não é inteiramente capturado, há es-
produção mais afastadas desses produtos mais sofisti-
paço para intervenção do governo.39
cados e de maior produtividade, usualmente produzidos
Sendo assim, o equilíbrio de mercado gera investi-
pelos países ricos, teriam mais dificuldade de convergir
mento muito pequeno em novas atividades e um nível
para os níveis de renda das nações mais avançadas.
de diversificação muito baixo. Trata-se de um problema
Sendo assim, a política industrial deveria tentar posi-
semelhante ao enfrentado pelas firmas que investem
cionar os países tão perto quanto possível da cesta de
em inovação mas, nesse caso, o retorno do investimento
exportação dos países ricos.
pode ser protegido por leis de patente e de proprieda-
36
17
de intelectual. Assim, sugere-se uma política industrial
Nesse sentido, a presença de multinacionais parece gerar
que, em linhas gerais, deve incentivar o investimento em
externalidades associadas à criação de novas conexões
novos setores ex ante e eliminar setores pouco produti-
exportadoras (maior diversidade de produtos e destinos),
vos ex post. O incentivo deve ser dado somente à firma
pelo menos para empresas chinesas.41
pioneira, e, não, às imitadoras. Proteção comercial e sub-
Ademais, se os consumidores incorrem em custo para
sídios à exportação seriam pouco adequados, pois não
experimentar novos produtos e conhecem a qualidade do
é possível a discriminação entre pioneiros e imitadores.
produto local, mas não a do produto importado, esse custo
Empréstimos e garantias por parte do governo, embora
se transforma em barreira à entrada para as exportações
consigam atingir as firmas de forma discriminada, sofrem
de outros países.42 Nesse caso, algum tipo de subsídio à
de sérios problemas associados à influência política no
exportação poderia ser justificado, mas apenas quando a
direcionamento dos recursos, corrupção e moral hazard.
diferença entre o produto de alta qualidade e o de baixa
qualidade é significativa, quando a diferença no custo de
produção entre esses produtos é baixa, quando o grau de
2.4 B
arreiras à Entrada e Externalidades
Associadas à Exportação
diferenciação entre o produto exportado e o produzido no
exterior é alto, e quando o mercado de destino da expor-
Alguns autores argumentam que existem externalida-
tação é muito protegido. De qualquer modo, o subsídio
des associadas à atividade exportadora. Nesse caso, se-
deve ser diminuído ao longo do tempo, conforme o proble-
ria reforçada a necessidade de algum tipo de política pú-
ma de assimetria for sendo reduzido. No entanto, em vez
blica. A esse respeito, Aitken, Hanson e Harrison (1997)
de subsídios, parecem ser mais adequadas medidas que
utilizam microdados de firmas mexicanas e encontram
reduzam diretamente a assimetria informacional, como,
evidências de que a probabilidade de uma firma expor-
por exemplo, promoção do país como produtor de bens de
tar é maior se esta se localiza nas proximidades de uma
qualidade e investimentos na certificação de produtos.
empresa multinacional, mas não é alterada com a proximidade de uma firma exportadora doméstica.
2.5 Externalidades do Investimento Direto
Estrangeiro
Esse resultado parece indicar que as externalidades
não estão relacionadas à atividade exportadora em si,
Muitos países lançaram mão de políticas de atração de in-
mas a algum outro aspecto da atividade das empresas
vestimento direto estrangeiro, com a justificativa de que
multinacionais. Elas podem ser geradas, por exemplo,
existem externalidades associadas a ele. Basicamente,
pelo aumento de produtividade das firmas domésticas
as firmas multinacionais poderiam gerar spillovers para
por meio da transferência de tecnologia e modelos de
organização mais modernos (mais detalhes na próxima
as firmas domésticas por três canais: (i) pela geração de
seção). Essa conjectura é reforçada por evidências de
externalidades na atividade exportadora; (ii) pelo aumento
que, para empresas de países em estágios mais de-
da competição no mercado local; (iii) pela transferência de
senvolvidos, normalmente mais atualizadas em ter-
tecnologia e de métodos organizacionais.
O primeiro canal foi objeto da seção anterior. Com rela-
mos tecnológicos e organizacionais, as externalidades
ção ao segundo canal, Greenaway, Sousa e Wakelin (2004)
associadas à exportação não são significativas. 40
Também é possível argumentar que existem barreiras
encontram indícios de que o principal canal pelo qual o in-
à entrada de firmas domésticas em mercados estrangei-
vestimento direto estrangeiro aumenta as exportações de
ros. Além de barreiras tarifárias, quotas de importação
firmas britânicas é pelo aumento da competição. De qual-
e especificações sanitárias, existem também barreiras
quer modo, existem outros instrumentos mais apropria-
à entrada associadas ao estabelecimento de contatos
dos do que a promoção de investimento direto estrangeiro
comerciais e ao conhecimento do mercado estrangeiro.
para garantir e reforçar a competição no mercado domés18
3.
tico, em especial política de defesa da concorrência e abertura da economia à concorrência internacional.
CONCLUSÕES
O terceiro canal merece maior atenção. Diversos auto-
Medidas de política industrial, em particular de política
res ressaltam que as externalidades somente são apro-
industrial pesada, somente são justificadas na presença
priadas pelas firmas domésticas sob certas condições.
de falhas de mercado, em particular de externalidades.
Por exemplo, os spillovers das firmas multinacionais são
Nesse sentido, mostra-se útil separar as iniciativas de
mais bem aproveitados na presença de um mercado de
política industrial de acordo com o seu objetivo. Se o objeti-
crédito doméstico desenvolvido, que permita a inserção
vo é preservar setores já estabelecidos ou diversificar o te-
dos fornecedores locais na cadeia produtiva das empre-
cido industrial para segmentos correlatos aos já existentes
sas estrangeiras.43 Desse modo, caso a intenção do gover-
– política industrial in the small –, a melhor opção é remover
no seja incentivar o investimento direto estrangeiro, cabe
obstáculos que impedem o desenvolvimento desses seto-
combinar essa política com intervenções que aumentem a
res, em lugar de protegê-los. Assim, devem ter prioridade
intermediação financeira em âmbito doméstico.
iniciativas que destravem o crescimento da produtividade, e
Além disso, há evidências de que o investimento di-
não as ações voltadas a compensar a falta de competitivi-
reto estrangeiro aumenta a produtividade das empre-
dade. Promoção da qualificação do capital humano, investi-
sas domésticas somente se o estoque de capital huma-
mento em infraestrutura, melhora do ambiente de negócios
no for grande o suficiente.44 Nesse caso, vale combinar
e redução da complexidade tributária e da incerteza regu-
promoção de investimento direto estrangeiro com po-
latória devem estar no topo da agenda.48 Ou seja, trata-se
líticas educacionais e de treinamento de mão-de-obra,
basicamente de uma agenda de política industrial leve.
ou manter o foco em setores nos quais já exista um nú-
Entretanto, se o objetivo é fazer grandes apostas,
mero razoável de trabalhadores qualificados.
pela criação de setores inteiramente novos na economia
A relação entre investimento direto estrangeiro e
– política industrial in the large –, é bastante provável que
mercado de trabalho é uma via de mão dupla. Na verda-
seja necessário o uso de medidas de política industrial
de, se a mão-de-obra qualificada é condição necessária
pesada. Nesse sentido, a literatura econômica e a experi-
para que investimento estrangeiro gere externalidades
ência histórica sugerem que é preciso ter regras simples
para as empresas domésticas, as multinacionais tam-
e caminhar com cuidado.
bém geram externalidades positivas para os trabalha-
Políticas industriais pesadas devem ter prazo de-
dores domésticos em termos de melhores salários. 45
terminado para acabar: quando utilizado, o esquema
Finalmente, as evidências sobre as externalidades do
de promoção e proteção (como barreiras à importação e
investimento direto estrangeiro e os canais pelos quais
políticas de conteúdo nacional) deve ser gradualmente
elas se manifestam ainda são, em grande medida, incon-
removido. Mais do que escolher vencedores, a política in-
clusivas.46 Desse modo, em vez de políticas de incenti-
dustrial deve ser capaz de eliminar perdedores, sob pena
vo ao investimento direto estrangeiro, faz mais sentido
de desenvolver setores pouco competitivos e incapazes
políticas para eliminar as barreiras que impedem que
de se inserirem no mercado internacional.
as firmas domésticas construam relacionamentos com
Além disso, dada a necessidade de burocracia estatal
as multinacionais, melhorando o acesso a insumos de
muito bem preparada, de arranjo institucional complexo
qualidade, crédito e tecnologia.47 Ademais, como no Bra-
(para dar conta da coordenação entre diferentes atores
sil ainda há muitos entraves ao investimento direto (es-
do governo e entre eles e o setor privado) e de acompa-
trangeiro ou doméstico), faz mais sentido políticas para
nhamento sistemático, é preciso ter foco. Não é possível
removê-los do que algum tipo de subsídio ao influxo de
fazer muitas apostas estratégicas ao mesmo tempo, sob
capital externo.
pena de não conseguir sucesso em nenhuma delas.
19
Es tu do d e C a s o :
B e ns e S e rv iç o s d o S e t o r
d e Pe tr ó l e o e G á s (P& G )
1.
tamares mínimos discriminados por itens e subitens.
INTRODUÇÃO
aberta a possibilidade de o regulador autorizar o não-
A partir da discussão teórica e das evidências empíricas
-cumprimento da cláusula de conteúdo local em caso
elencadas nas seções anteriores, pretende-se analisar
de não disponibilidade do produto ou serviços no mer-
um caso específico de política industrial adotada no
cado doméstico. 50
Entretanto, ao contrário das rodadas anteriores, foi
Brasil. Nesse sentido, o setor de P&G foi escolhido por já
Em segundo lugar, a definição de conteúdo local
ter acumulado mais de uma década de experiência com
também sofreu alterações. Na Rodada 1, o critério de
políticas de conteúdo local no segmento de exploração
conteúdo local foi definido pela localização da empresa
e produção (E&P), o que permite analisar os resultados
(no caso de produtos) ou localização da prestação dos
e deles tirar lições para outros setores. Assim, a aná-
serviços. Na Rodada 2, o conteúdo local de produtos
lise da literatura sobre o tema foi complementada com
passou a ser auferido de acordo com a definição de bem
a realização de um workshop com empresas do setor
de produção nacional, ou seja, máquina ou equipamento
(doravante Workshop-P&G) e entrevistas com interlo-
cujo valor alcance pelo menos 60% de índice de naciona-
cutores do Governo.
lização. Na Rodada 3, esse conceito é ampliado para os
49
serviços pela definição de serviço prestado no país, ou
seja, aqueles em que materiais e serviços importados
2.
correspondam a menos do que 20% do preço de venda.
POLÍTICA INDUSTRIAL NO SETOR DE P&G
de ser dicotômico. Para cada item e subitem a parcela
Por fim, na Rodada 7, o conceito de conteúdo local deixa
de conteúdo local passou a ser calculada como a razão
2.1 Levantamento das Ações
entre a soma dos valores dos componentes que não fo-
(A) Política de Conteúdo Local em E&P
ram importados e a soma dos preços dos produtos. Em
A partir da liberalização do mercado, foram realizadas
outras palavras, a definição de conteúdo local passou a
diversas rodadas de licitação de blocos de petróleo e
ser mais rigorosa.
gás. Desde a primeira, em 1999, todas incluíram regras
Por fim, os procedimentos requeridos para a com-
de conteúdo local. No entanto, essas regras foram sen-
provação da exigência de conteúdo local também foram
do alteradas ao longo do tempo.
alterados ao longo dos anos. Até a Rodada 2, não era
Essas mudanças podem ser classificadas em pelo
necessária nenhuma comprovação específica. A partir
menos três planos. Em primeiro lugar, a natureza da
da Rodada 3, o regulador passou a exigir relatórios de
exigência de conteúdo local sofreu algumas modifica-
gastos trimestrais com separação do que foi feito lo-
ções ao longo das Rodadas. Até a Rodada 4, não exis-
calmente e do que foi importado. Além disso, também
tia compromisso mínimo de conteúdo local, embora
passou a ser exigida a apresentação de declaração de
esse quesito fizesse parte dos critérios de escolha
origem por parte dos fornecedores. Da Rodada 7 em
nas licitações (com peso de 15%). Nas Rodadas 5 e 6,
diante, a comprovação passou a exigir a certificação jun-
foram fixados patamares mínimos de conteúdo local,
to a entidades credenciadas pelo regulador.
podendo as empresas ofertar percentuais adicionais
em algumas atividades, os quais eram considerados
(B) PROMEF e Congêneres
na definição do lance vencedor. Por fim, a partir da
Criado em 2004, o Programa de Modernização e Expan-
Rodada 7, foram instituídos percentuais máximos e
são da Frota (PROMEF) tem como objetivo a revitaliza-
mínimos de conteúdo local em termos globais e pa-
ção da indústria naval brasileira, a partir da encomenda
20
de navios por parte da Transpetro. Na verdade, o pro-
Marinha Mercante (AFRMM), cobrado sobre os serviços
grama foi criado a partir da necessidade de a Transpetro
de frete realizados em território brasileiro. No entanto,
modernizar e aumentar a sua frota de navios para atin-
com o aumento dos financiamentos com os recursos do
gir a meta de atender a Petrobras em 100% na cabota-
fundo, a União foi autorizada a conceder crédito de até
gem e 50% no longo curso.
R$ 15 bilhões aos agentes financeiros do FMM (Lei nº
12.249/2010).
O PROMEF foi desenvolvido com base em três premissas essenciais: ( i ) construir os navios no Brasil; ( ii)
Ademais, dado que os agentes econômicos têm uma
alcançar um nível mínimo de nacionalização (65% na
percepção alta dos riscos associados ao financiamento dos
primeira fase e 70% na segunda); ( iii) oferecer condições
estaleiros domésticos, o governo criou o Fundo de Garantia
para os estaleiros nacionais conquistarem competitivi-
para a Construção Naval (FGCN), Lei nº 11.786/2008, modi-
Embora tenda sido idealizado a
ficada posteriormente pela Lei nº 12.058/2009. Trata-se de
partir das necessidades da Transpetro, pode ser anali-
fundo com finalidade de garantir o risco de crédito – aquele
sado como uma política pública de fomento à constru-
associado à incerteza no recebimento tempestivo do valor
ção naval (e à indústria de navipeças). Nesse sentido, a
contratado, por conta do não-cumprimento pelo estaleiro
análise do programa será contextualizada no conjunto
brasileiro do cronograma de construção – e de desempe-
de medidas recentes adotadas para apoiar o setor, que
nho – aquele associado às incertezas quanto ao não-cum-
são resumidas na Figura 2.
primento de todas as obrigações por parte do estaleiro ou
dade em nível global.
51
da qualidade da embarcação – das operações de financia-
No âmbito do PROMEF , o financiamento – da
Transpetro e dos estaleiros – é feito com recursos do
mento à construção naval brasileira com recursos do FMM.
Fundo da Marinha Mercante ( FMM ), cujo agente finan-
O FGCN é um fundo de natureza privada, e a União está
ceiro é o BNDES . As condições desses financiamentos
autorizada a participar com até R$ 5 bilhões da formação
seguem as regras gerais estabelecidas para os recur-
de seu patrimônio.52
Por fim, a Petrobras mantém programas de natu-
sos do FMM .
Saliente-se que os recursos do FMM são usualmente
reza semelhante ao PROMEF . Ressalte-se o Programa
provenientes do Adicional ao Frete para Renovação da
de Renovação da Frota de Apoio Marítimo (PROREFAM),
Figura 2: O PROMEF – Resumo Esquemático
TRANSPETRO
NAVIOS
Financiamento pelo FMM
Garantia pelo FGCN
ESTALEIROS BRASILEIROS
Desonerações Tributárias
Capacitação Tecnológica
Treinamento de Mão-de-obra
INSUMOS
Requerimento de Conteúdo
Local Mínimo (65%-70%)
INDÚSTRIA LOCAL
Fonte: IBRE (2011).
21
voltado para construção de navios de apoio no Brasil
também a indústria petroquímica). Entretanto, assim
com índice de nacionalização de 75%, e o Programa
com em boa parte dos fundos setoriais, apenas uma
Empresa Brasileira de Navegação ( EBN ), no qual arma-
pequena parcela dos recursos é efetivamente liberada
dores brasileiros são contratados pela Petrobras por
pelo governo. Por fim, também há previsão legal de
15 anos, sob a condição de construir seus navios em
que, nos campos que pagam participação especial, 1%
estaleiros domésticos.
das receitas seja alocada pelas empresas para investimento em pesquisa e desenvolvimento.
(C) Outras Medidas
Ainda na esfera da inovação e da capacitação de ca-
Embora as políticas de conteúdo local sejam a face mais
pital humano, ressaltem-se diversas iniciativas de trei-
aparente e importante da política industrial no setor de
namento de mão-de-obra colocadas em prática pelo
P&G, outras medidas foram adotadas concomitantemen-
Prominp. Ademais, no âmbito do PROMEF, saliente-se
te. Nesse sentido, sem a pretensão de ser exaustivo ou
a criação da Rede de Inovação para Competitividade da
de realizar análise mais aprofundada, algumas dessas
Indústria Naval e Offshore (RICINO), em 2009. Essa rede
medidas serão listadas a seguir.53
contempla parceria entre uma importante instituição de
Especificamente com relação ao PROMEF, foi conce-
pesquisa nessa área, o Centro de Excelência em Enge-
dida uma série de desonerações tributárias. Essas de-
nharia Naval e Oceânica (CEENO), e órgãos ligados aos
sonerações se referem tanto à venda de embarcações
estaleiros e empresas de navegação.
(no Brasil e para outros países) como à compra de insumos para construção naval (domesticamente ou via
2.2 Avaliando as Ações
importação). No caso das atividades ligadas à E&P, algo
semelhante foi feito com relação aos bens de capital,
com a instauração de um regime aduaneiro especial, o
(A) Q
uais são os Objetivos? Qual a Melhor Maneira de
Alcançá-los?
Repetro. Nos dois casos, o objetivo é desonerar a produ-
A primeira característica que chama atenção na política
ção local para alinhar a sua tributação com as importa-
industrial associada ao setor de petróleo – em particular
ções (para os insumos) ou para as exportações (para os
no que diz respeito à política de conteúdo local – é a difi-
produtos finais). No entanto, dado que o sistema tribu-
culdade de se identificar claramente os objetivos. Por um
tário brasileiro é, em grande medida, cumulativo, essa
lado, um dos objetivos, aparentemente, seria a geração
desoneração somente alcança as empresas adjacentes
de renda e emprego em âmbito doméstico. Por outro, pa-
aos setores beneficiados (e não toda a cadeia). Ademais,
rece também haver uma preocupação com a diversifica-
há dificuldades em se receber os créditos tributários, o
ção da economia brasileira na direção de novos setores
que fragiliza o mecanismo de desoneração.
ou cadeias produtivas ligadas ao petróleo, em particular
aquelas mais intensivas em tecnologia.
Além disso, foram criadas linhas especiais de financiamento, tanto voltadas para investimento em
Na verdade, essa percepção também foi levantada
capital ( BNDES P&G e Prominp Participações, por
por diversos agentes do setor durante o Workshop-P&G
exemplo) e capital de giro ( Prominp Recebíveis ), quan-
e por autores que se debruçaram sobre o tema.55 No caso
to para investimento em inovação ( Inova Petro ). 54
do PROMEF, esses dois objetivos aparecem de forma
Especificamente com relação à inovação, também
mais explícita (ver seção 2.1).
existem recursos provenientes do fundo setorial CT-
A princípio, os dois objetivos não são incompatíveis,
-Petro, cuja fonte de receita é uma parcela dos royal-
mas demandam políticas públicas distintas. Tomando-
ties de petróleo. Esses recursos podem ser usados
-se o arcabouço descrito no capítulo anterior (ver Fi-
para financiar atividades de inovação no setor (inclui
gura 1), o desenvolvimento de novos setores ou de
22
cadeias produtivas pode eventualmente necessitar de
dústrias não deveriam ter como objetivo maximizar o
políticas industriais pesadas, principalmente se as ex-
conteúdo local, mas os ganhos para a sociedade. Avan-
ternalidades associadas a esses setores forem gran-
çar em demasia nos requerimentos de conteúdo local
des. Em muitas circunstâncias, essas externalidades
tende a gerar resultados negativos e, no limite, inviabi-
não são levadas em conta pelos agentes privados. É
lizar o setor objeto do investimento inicial em termos
justamente o descolamento entre o valor privado e so-
de competitividade internacional.
cial do investimento que gera oportunidades para po-
Além disso, políticas de conteúdo local tendem a tra-
líticas de conteúdo local. Para os setores que já estão
zer mais benefícios em situações em que a diferença de
estabelecidos, faz mais sentido econômico a adoção
competitividade entre os insumos locais objeto da polí-
de políticas horizontais ou políticas industriais leves,
tica e a sua contrapartida importada é relativamente pe-
o que seria o caso do setor de P&G, para torná-los ca-
quena. Nesse caso, as penalidades em termos de custo
pazes de aproveitar a demanda gerada pelos investi-
tendem a ser menores.
mentos neste setor.
(B) Quais Setores?
Entretanto, aos requerimentos de conteúdo local
Essa distinção entre objetivos também pode ser tradu-
também estão associados custos. Se os insumos são or-
zida em termos de diferenciação de setores e cadeias
denados em ordem crescente de competitividade inter-
de produção contempladas pela política. A Figura 3 des-
nacional, a decisão privada das empresas será avançar
creve sucintamente a cadeia de valor e de suprimentos
até certo ponto na escala de nacionalização. A política
do segmento de E&P. No centro aparece o operador, e
pública usualmente implica forçar as empresas a avançar
quanto mais longe dele menos específico ao setor pe-
mais nessa escala. Esse avanço tem benefícios – as ex-
tróleo é o produto ou serviço. Sendo assim, para os pro-
ternalidades mencionadas – mas também custos, asso-
dutos e serviços mais próximos do centro, as externali-
ciados à aquisição de insumos relativamente mais caros.
dades tendem a ser mais fortes, e algum tipo de política
Ressalte-se que esses custos se materializam mesmo
industrial pesada (em particular de conteúdo local) pode
em casos de sucesso na política de desenvolvimento de
fazer sentido.
fornecedores locais.
Entretanto, para produtos e serviços mais afasta-
A título de ilustração, existem amplas evidências de
dos do centro, mais adequadas são políticas industriais
que, após o relaxamento da política de conteúdo local
leves e/ou políticas horizontais. Por exemplo, embora
na indústria de petróleo norueguesa, houve grandes
a indústria siderúrgica possa se beneficiar da demanda
ganhos de produtividade associados a maiores graus
do setor petróleo, ela não deveria ser objeto de política
de liberdade para compra de insumos. 56 Esses ganhos
são um indicador de que há custos associados à polí-
de conteúdo local, mas de medidas que a torne capaz
tica de fomento, mesmo quando os requisitos de con-
de aproveitar esse incremento de demanda.
Essa percepção, de certo modo, também foi exter-
teúdo local mínimo não são muito altos, como no caso
nada por grande parte dos agentes econômicos do se-
norueguês. 57
tor durante o Workshop-P&G . Uma das preocupações
Desse modo, políticas de conteúdo local são dese-
levantadas diz respeito ao fato de que a regra de
jáveis enquanto os benefícios sociais associados a ela
conteúdo local em E&P perpassa toda a cadeia pro-
forem maiores que as perdas resultantes do aumen-
dutiva, mas que os operadores somente têm algum
to nos custos de produção. Sendo assim, do ponto de
controle sobre os seus fornecedores diretos. O mes-
vista da sociedade, existe um nível ótimo de conteúdo
mo foi dito pelos fornecedores diretos, com relação
local, a partir do qual as perdas superam os ganhos.
aos seus fornecedores.
Em outras palavras, políticas de fomento a novas in23
Figura 3: E&P – Cadeia de Fornecimento
Petroquímicos
Apoio
Logístico
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Setores Relacionados
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Fornecedores Diretos
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Drivers da Cadeia
Com
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en
tes
Equipamentos Mecânicos
s
tro
Ou
Fonte: ONIP (2011).
Obviamente, nem todos os setores próximos do cen-
particular, a literatura teórica (ver capítulo anterior) e as
tro da Figura 3 devem ser, necessariamente, objeto de po-
experiências internacionais indicam que políticas desse
lítica de conteúdo local. Conforme salientado no capítulo
tipo devem ser transitórias, e que a proteção ao mercado
anterior, dados os custos associados às políticas indus-
doméstico deve ser gradualmente reduzida.
triais pesadas, elas devem ser usadas com moderação.
Nesse sentido, a contraposição das experiências bra-
Deveria se restringir, portanto, somente a casos em que
sileiras a de países do Leste Asiático em política industrial
o desenvolvimento do setor implique salto significativo
ajuda a ilustrar o ponto. Tome-se o exemplo da Coreia do
em termos das capacitações existentes e não puder ser
Sul. As empresas e setores objeto de política industrial
alcançado apenas com políticas industriais leves. Foge
sempre foram expostos a mecanismos que combinavam
ao escopo deste documento entrar em uma discussão
incentivos e punições. Algum tipo de meta sempre era fi-
mais detalhada sobre os setores que devem e os que não
xado, normalmente associado à exportação, que caso não
devem ser objeto da política de conteúdo local. De todo
fosse atingida implicava penalidades ou retirada de be-
modo, alguns levantamentos a esse respeito – inclusive
nefícios. Além disso, o governo sinalizou, de forma crível,
com a ponderação de custos e benefícios – já foram fei-
que a proteção seria reduzida ao longo dos anos (o que
tos.58 Além disso, já se tem razoável conhecimento dos
efetivamente ocorreu). Os dois mecanismos levaram a
gargalos de cada setor.
ganhos significativos de produtividade, necessários para
59
se conseguir atingir as metas de exportação e para se de-
(C) Regras de Saída
fender no mercado doméstico, diante do prognóstico da
Uma vez definidos os setores que serão contemplados
retirada da proteção.60 Note-se que se trata, exatamente,
com a política de conteúdo local, é necessário que os
da prescrição de política descrita no capítulo anterior. No
incentivos sejam construídos de forma adequada. Em
Brasil, ao contrário, o mercado doméstico se manteve du24
rante muito tempo isolado da competição internacional e
O mesmo pode ser dito para o Japão.64 Mesmo a China,
nenhuma sinalização de redução da proteção foi emitida
que usa políticas de requerimento de conteúdo local
para as empresas. Desse modo, embora tenha consegui-
mais ativamente, tem uma postura bastante pragmática
do diversificar sua economia, o país não conseguiu al-
quanto ao encadeamento local de suas indústrias, indu-
cançar competitividade internacional em boa parte dos
zindo a compra doméstica somente se esta não ameaça
setores contemplados pela política industrial.
a competitividade internacional do setor. Na verdade, boa
Voltando para o setor de P&G, não se identificou qual-
parte da exportação chinesa ainda se refere à mera mon-
quer sinalização de que a política de conteúdo local asso-
tagem de produtos a partir de insumos importados.65
ciada seja transitória ou de que a proteção ao mercado
Novamente, a política de conteúdo local, ao fornecer
doméstico será reduzida gradativamente. Sendo assim,
proteção excessiva e por tempo indeterminado a deter-
corre-se o risco de que os setores contemplados pela po-
minados setores, tende a desestimular investimentos
lítica, excessivamente protegidos, se desenvolvam usan-
em inovação, cruciais para que sejam alcançados padrões
do tecnologias defasadas, incapazes de garantir compe-
internacionais de competitividade. Nesse caso, conforme
titividade no mercado internacional.
salientado na seção 2.1, corre-se o risco de se condenar
os setores contemplados pela política a se desenvolver
(D) Competição e Inovação
com tecnologias defasadas, o que impediria o aproveita-
Um tema relacionado à discussão sobre o caráter tran-
mento das externalidades associadas ao aprendizado e
sitório da política industrial diz respeito ao seu efeito no
a inserção nas cadeias produtivas globais. Aliás, as em-
incentivo ao investimento em inovação. Nesse sentido, a
presas do setor de P&G localizadas no Brasil investem
proteção excessiva e por tempo indeterminado reduz os
menos do que a de outros países.66
incentivos para investimento em pesquisa e desenvolvimento e inovação. Novamente, do ponto de vista teórico
(E) A Regra de Conteúdo Local Ótima
e no que diz respeito à provisão de incentivos adequados
Ainda que possa ser uma alternativa para alavancar
para inovação, a política industrial tem de ser tal que a
determinados setores ligados ao setor de P&G, a re-
indústria doméstica seja exposta gradativamente à com-
gra de conteúdo local pode ser aperfeiçoada. Durante
petição internacional.61 As evidências empíricas confir-
o Workshop-P&G, foram levantadas algumas questões
mam esse entendimento, indicando que uma das princi-
sobre esse tema, muitas delas relacionadas à dificulda-
pais alavancas do investimento em inovação é a pressão
de e burocracia excessivas na medição. Ressalte-se que
competitiva exercida pelos concorrentes (sejam eles do-
muitas das questões também foram identificadas pela
mésticos ou de outros países).62
literatura que aborda o tema.67
Novamente, tome-se o exemplo da Coreia do Sul. O
Em primeiro lugar, atualmente estão associados mui-
foco da política industrial naquele país foi em atingir com-
tos custos (monetários e de transação) a essa política.
petitividade internacional em determinados setores. Se
O nível de detalhamento e a burocracia são excessivos,
fosse possível atingir esse objetivo com algum encade-
principalmente quando a comprovação do conteúdo local
amento da economia doméstica na direção dos insumos,
envolve certificação (a partir da Rodada 7).68
melhor. Se não, nenhum tipo de barreira à importação
Além disso, os operadores precisam se comprometer
dos insumos era imposta. Pelo contrário, muitas vezes a
com os requerimentos de conteúdo local quando da realiza-
importação de determinados insumos recebia incentivos.
ção dos leilões de blocos de petróleo e gás. No entanto, os
Não por acaso, a relevância das importações, em especial
investimentos somente se materializam entre sete e dez
de bens de capital, para o aumento da produtividade da
anos depois. Nesse sentido, os operadores argumentam
indústria sul-coreana é ressaltada por diversos autores.
que é muito difícil definir com tanta antecedência o conteú-
63
25
do local a ser utilizado, pois existe muita incerteza sobre as
caso a política de conteúdo local torne muito onerosas a
condições em que o petróleo será extraído e a tecnologia a
exploração e produção de petróleo e gás ou crie obstá-
ser usada, bem como sobre a existência de capacidade de
culos muito grandes aos operadores, corre-se o risco de
fornecimento doméstica dos insumos e equipamentos.
que o investimento direto estrangeiro migre para outros
Por fim, a política de conteúdo local brasileira voltada
países. O mesmo pode ser dito para outros elos da cadeia
para o setor de P&G, em grande medida, tem como prin-
de produção do setor.
cipal instrumento a exigência de percentuais de aquisição
Ademais, o sucesso da política de fomento ao setor de-
de insumos domesticamente. Trata-se de uma política
pende, em grande medida, da capacitação das empresas
de demanda. Existem outras políticas voltadas para a
domésticas ao longo da cadeia de produção. Experiências
oferta – inovação, financiamento de investimento e ca-
de outros países indicam que a parceria com empresas es-
pacitação de mão-de-obra (ver seção 2.1) –, mas elas são
trangeiras é uma ferramenta poderosa para atingir esse
claramente menos importantes.
objetivo. A esse respeito, o caso da Noruega é emblemáti-
Entretanto, outros países basearam sua estratégia de
co. Foram concebidos os chamados Goodwill Agreements,
adensamento da cadeia produtiva em incentivos, e, não,
acordos voluntários nos quais empresas estrangeiras ti-
em exigências de conteúdo local. A Noruega é um exemplo.
nham suas chances aumentadas em licitações futuras,
Embora a política de demanda fosse parte relevante da
caso investissem em inovação – financeiramente ou com-
estratégia norueguesa, as medidas voltadas para a oferta
partilhando conhecimento – junto a instituições norue-
foram o aspecto mais importante. Nenhuma meta ou re-
guesas de pesquisa voltadas para o setor de P&G.71
querimento de conteúdo local foi imposto. As operadoras
indicaram uma lista de fornecedores, na qual o governo
3.
norueguês poderia incluir empresas locais. Quem, de fato,
contratasse fornecedores noruegueses tinha suas chan-
CONCLUSÕES
ces de vitória aumentadas nas escolhas subsequentes
O eixo central da política industrial brasileira voltada para
para exploração de blocos de petróleo e gás. Nesse senti-
o setor de P&G, no Brasil, é a definição de requerimentos
do, a ênfase dada à internacionalização dos fornecedores
mínimos de conteúdo local. Trata-se de política industrial
noruegueses foi tão importante quanto às preocupações
com o aumento do conteúdo local.69
pesada que, portanto, deveria ser exceção e não a regra.
(F) Investimento Direto Estrangeiro
uso indiscriminado dessa ferramenta não é aconselhável.
Está claro que o desenvolvimento do setor de petróleo
A política de conteúdo local para o segmento de E&P e
e gás no Brasil depende criticamente de investimentos
para o setor naval precisa ser mais seletiva e contemplar
diretos estrangeiros. Em primeiro lugar, estimativas in-
um número menor de setores, preferencialmente aque-
dicam que a demanda gerada pelo segmento de E&P no
les com um bom balanço entre as externalidades geradas
Brasil, até 2020, é de aproximadamente US$ 400 bilhões,
e os custos da política (inclusive custos do governo em
sendo boa parte disso investimento.70 Trata-se de valor
termos de acompanhamento e coordenação dos agentes
expressivo que, dificilmente, poderá ser inteiramente
envolvidos).
Nesse sentido, o primeiro aspecto a ser destacado é que o
arcado por operadores brasileiros (Petrobras, principal-
Além disso, mesmo nos (poucos) setores esco-
mente). Nesse sentido, embora o Brasil tenha se tornado
lhidos é preciso que a proteção fornecida pela regra de
uma grande fronteira de produção de petróleo e gás, com
conteúdo local seja temporária e progressivamente re-
a descoberta do pré-sal, o país ainda compete com ou-
duzida ao longo do tempo. Boa parte do sucesso da expe-
tros países por investimentos nesse setor. Desse modo,
riência da Coreia do Sul, recorrentemente apontada como
26
exemplo de política industrial bem-sucedida, está em se-
E, mesmo em caso de atração de investimentos, os cus-
guir essa recomendação. Caso contrário, é bastante pro-
tos provavelmente serão superiores aos benefícios.
vável que, ainda que os setores consigam se desenvolver,
A esse respeito, comparadas com políticas baseadas
eles não alcancem competitividade internacional. A ex-
em exigências de conteúdo local, os benefícios de polí-
periência brasileira com política industrial está repleta de
ticas que garantem condições para que as empresas
exemplos a esse respeito. Não por acaso, os resultados
domésticas se insiram competitivamente nas cadeias
indicam que, de fato, a política de conteúdo local em E&P
produtivas globais usualmente se mostram superiores.72
não tem sido capaz de garantir a inserção das empresas
Trata-se do que no capítulo 2 foi definido como políti-
brasileiras na cadeia internacional de fornecimento. Ali-
ca industrial leve. Aliás, mesmo para os (poucos) setores
ás, a prescrição de maior seletividade para a política de
em que políticas de conteúdo local podem ser adequadas,
conteúdo local (ver parágrafo anterior) é reforçada pelo
tem-se que os resultados são melhores, ou seja, as ex-
fato de que, mesmo quando são definidos prazos, muitas
ternalidades são mais bem aproveitadas, quando acom-
vezes é difícil que o governo consiga se comprometer de
panhadas de medidas de política industrial leve.
Sendo assim, no caso brasileiro, seria desejável a re-
forma crível com a extinção da política na data prevista
dução na ênfase aos requerimentos de conteúdo local
para o seu término.
A proteção demasiada e por tempo indetermi-
(inclusive com a redução dos custos envolvidos pela sim-
nado também tende a reduzir os incentivos para inves-
plificação da regra). Mais importância deveria ser dada às
timento em inovação. Embora políticas voltadas para a
políticas industriais leves e a sua articulação com a polí-
redução do custo dessa atividade sejam importantes,
tica de conteúdo local, nos (poucos) casos em que ela for
é preciso que a inovação seja um imperativo para as em-
utilizada. Nesse sentido, as experiências da Noruega e da
presas brasileiras. Nesse sentido, a exposição gradual
Coreia do Sul são bastante ilustrativas. É verdade, contu-
das empresas brasileiras à competição é uma ferramen-
do, que à época já tinham feito grande esforço de inves-
ta poderosa para atingir esse objetivo e evitar que os se-
timento em educação básica e infraestrutura e já possu-
tores objeto da política se desenvolvam com tecnologias
íam um ambiente de negócios e um sistema tributário
defasadas. Novamente, a experiência brasileira com polí-
bastante favorável. Além disso, nos setores objeto de po-
tica industrial referenda essa conclusão.
lítica industrial, investiram pesadamente na qualificação
Ademais, embora a política industrial no setor de P&G
de mão-de-obra pela criação de universidades e centros
possa ser justificada pelas externalidades verticais, ou
voltados especificamente para essas áreas.73 Em vez de
seja, aquelas geradas ao longo da cadeia, isso não signifi-
proteção demasiada e por tempo indeterminado para os
ca que o encadeamento doméstico tenha que ser perse-
setores intensivos em inovação, os governos deram sub-
guido a qualquer preço. Em outras palavras, o objetivo da
sídios às atividades privadas de pesquisa e desenvolvi-
política não deve ser a maximização do conteúdo local,
mento e investiram eles próprios nessa atividade.
mas dos benefícios (líquidos dos custos) gerados em termos de bem-estar para a sociedade. Se o adensamento
da cadeia produtiva local é conseguido à custa de insumos significativamente mais caros, em última instância,
coloca-se em perigo a competitividade do segmento objeto da política (E&P ou construção naval). Nesse caso,
como nesses setores o Brasil necessita e disputa investimentos diretos estrangeiros com outros países, corre-se
o risco de que esses capitais migrem para outras nações.
27
Estudo de Caso: Equipamentos
Mé di co s , H o s p i t a l a re s e
O do ntoló g ic o s ( E m h o )
1.
prática no setor de EHMO. Nesse sentido, sem a pretensão
INTRODUÇÃO
algumas dessas medidas serão listadas a seguir.74
de ser exaustivo ou de realizar análise mais aprofundada,
Em primeiro lugar, no âmbito da articulação das ações
Se o setor de P&G foi escolhido pela longa experiência com
de governo para o setor, foi criado em 2008 o Grupo Exe-
políticas de conteúdo local nas atividades de exploração e pro-
cutivo do Complexo Industrial da Saúde (GECIS), coorde-
dução (E&P), o setor de EMHO foi selecionado por conta do
nado pelo Ministério da Saúde (MS).
uso de uma ferramenta nova – pelo menos no período recente
No que tange ao financiamento, o BNDES possui dois
– de política industrial, as margens de preferências em com-
programas que atendem ao setor de EHMO. O primeiro de-
pras públicas. Como no setor de P&G, também foi realizado
les é o BNDES-Profarma, voltado para o complexo industrial
um workshop com empresas do setor (doravante Workshop-
da saúde, mas que tem beneficiado mais fortemente o setor
-EMHO) e entrevistas com interlocutores do Governo.
de medicamentos. Esse programa tem linhas específicas
voltadas para aumento de capacidade, exportação, inovação
2.
e de apoio a fusões e aquisições que criem grandes empre-
POLÍTICA INDUSTRIAL para EMHO
cífico ao setor, há também um fundo voltado ao apoio de
2.1 Levantamento das Ações
áreas na fronteira tecnológica (BNDES-Funtec). Novamen-
(A) Margem de Preferência nas Compras Públicas
uma pequena parcela dos desembolsos.75 Por fim, assim
A Lei nº 12.349/2010 e o Decreto nº 7.546/2011 regula-
como no setor de P&G, existe um fundo setorial de fomento
mentaram o uso do poder de compra do governo para o
à inovação voltado para o setor de saúde (CT-Saúde). Entre-
fomento da indústria doméstica, permitindo margem de
tanto, são verificados os mesmos problemas de contingen-
preferência de até 25% dos produtos nacionais sobre os
ciamento de recursos dos demais fundos.
sas de capital nacional. Além disso, embora não seja espe-
te, os equipamentos médicos têm respondido apenas por
importados em licitações da administração pública fede-
Finalmente, também cumpre ressaltar o papel da
ral. Esta margem de preferência é de, no máximo, cinco
Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) que,
anos. Os critérios para definição da margem incluem: (i)
ao regular o padrão de qualidade dos produtos e equi-
geração de emprego e renda; (ii) efeito na arrecadação de
pamentos médicos, afeta as barreiras à entrada no se-
tributos federais, estaduais e municipais; (iii) desenvolvi-
tor. Ademais, ela também é responsável pelo registro e
mento e inovação tecnológica realizados no país; (iv) cus-
autorização para comercialização dos produtos. Dada a
to adicional dos produtos e serviços.
complexidade do processo, são formadas filas de registro. Ao dar prioridade a certos produtos, a ANVISA afeta a
Por sua vez, o Decreto nº 7.767/2012 definiu as mar-
dinâmica competitiva do mercado doméstico.76
gens de preferência do setor de EMHO. A definição de produto nacional seguirá as regras do Processo Produtivo Bá-
sico – PPB (quando for aprovado) ou declaração de origem
2.2 Avaliando as Ações
(na inexistência de PPB), de acordo com a Portaria/MDIC
(A) Quais são os Objetivos? Qual a Melhor Maneira de
Alcançá-los?
nº 279/2011. Foram incluídos materiais de uso em saúde
e equipamentos hospitalares com margens de preferência
Como no setor de P&G (ver capítulo anterior), a política in-
definidas entre 8% e 25%, de acordo com a Tabela 1.
dustrial voltada para o setor de EMHO, em grande medida
(B) Outras Medidas
consubstanciada na definição de margens de preferência
Além das margens de preferência em compras públicas, ou-
para produtos nacionais em compras públicas, é baseada
tras medidas de política industrial têm sido colocadas em
em ações voltadas para criação de demanda. Além disso,
28
assim como em P&G, ela parece ter múltiplos objetivos, o
Nesse sentido, é bastante sintomático que, no âmbi-
que novamente levanta a questão do uso de uma mesma
to do Plano Brasil Maior (PBM), as medidas que envolvem
política para atingir objetivos distintos.
margens de preferência em compras públicas tenham sido
No entanto, no caso da política voltada para o setor de
listadas no grupo de ações voltadas para a defesa da in-
EMHO, essa multiplicidade de objetivos é apresentada de
dústria e do mercado interno. Em outras palavras, aparen-
forma mais transparente do que no setor de P&G. A Lei nº
temente não são vistas como um instrumento (transitório)
12.349/2012 define quatro critérios para estabelecimento
para alavancar o desenvolvimento de novos setores, mas
das margens de preferência nas compras públicas, deixan-
como medidas de proteção do mercado doméstico.
do clara a tensão entre objetivos macroeconômicos (criação
(B) Quais Setores?
de emprego e renda) e objetivos mais específicos e de longo
Mais uma vez, a distinção no que diz respeito aos objetivos
prazo (desenvolvimento de setores intensivos em tecnologia).
pode ser traduzida em termos de diferenciação de segmen-
Novamente, para setores já estabelecidos que precisem
tos industriais. Novamente, o estudo prospectivo da ABDI
aumentar a sua competitividade, mais adequadas são po-
ajuda a ilustrar este ponto. Foram selecionados quatro seg-
líticas industriais leves, que permitam a esses setores ob-
mentos prioritários: (i) neonatal; (ii) imagens médicas (radio-
ter ganhos de produtividade. O uso de políticas industriais
logia digital e ultrassom); (iii) equipamentos de hemodiálise;
pesadas, como a definição de margens de preferência em
(iv) equipamentos médicos fundamentados em óptica (en-
compras públicas, não somente são desnecessárias, como
doscópios e similares). Esses quatro segmentos aparecem
podem dificultar ganhos adicionais de competitividade, ao
na lista de produtos contemplados pelas margens de prefe-
isolar os produtores domésticos da competição internacio-
rências (ver Tabela 1), mas acompanhados de uma série de
nal. Nesse caso, dificilmente os benefícios na geração de
outros equipamentos e componentes.
emprego e renda justificam os custos em termos de au-
Nesse sentido, há desde componentes e produtos com
mento de preços. Esse balanço desfavorável tende a ser
baixo grau de sofisticação tecnológica até itens mais sofis-
especialmente grave no caso de produtos da área da saúde.
ticados. Em alguns setores, o Brasil já possui indústria de-
Tome-se um exemplo concreto para ilustrar esse
senvolvida e competitiva (incubadoras, por exemplo), mas
ponto. Em estudo prospectivo da Agência Brasileira de
em outros, não (imagens médicas, por exemplo). Essas di-
Desenvolvimento Industrial (ABDI) sobre o setor, identifi-
ferenças implicam distintas necessidades em termos de
cou-se o segmento neonatal, em particular de incubado-
política industrial, e dificilmente as margens de preferên-
ras, como uma das prioridades da política industrial.77 O
cia são a solução mais adequada para todos os setores.
estudo aponta que se trata de segmento em que o Brasil
Além disso, conforme salientado no capítulo 2, dados
domina o padrão tecnológico e possui mão-de-obra qua-
os custos associados às políticas industriais pesadas, elas
lificada no setor privado e na academia. Não por acaso,
devem ser usadas com moderação. Somente em casos em
as empresas domésticas exportam parte considerável
que o desenvolvimento do setor implica salto significativo
de sua produção, inclusive para países desenvolvidos.
em termos das capacitações existentes e não puder ser al-
Claramente, não se trata de desenvolver novo segmento
cançado somente com políticas industriais leves (e, mesmo
industrial e, portanto, inexistem motivos para políticas
assim, com um criterioso balanço entre custos e benefícios).
industriais pesadas. Certamente, existe espaço para ga-
Em outras palavras, se o objetivo das margens de preferên-
nhos de competitividade, o que justificaria o uso de polí-
cia vai além da mera proteção do mercado doméstico, é ne-
ticas industriais leves, o que é apontado pelo próprio es-
cessário que essa política seja mais seletiva na escolha dos
tudo da ABDI. Entretanto, incubadoras infantis e berços
setores. A esse respeito, os quatro setores selecionados no
aquecidos aparecem na lista de produtos contemplados
estudo da ABDI são um bom ponto de partida.
com margens de preferência de 15% (ver Tabela 1).
29
Tabela 1: Margens de Preferência em EMHO
Margem de
Preferência
Materiais de uso em Saúde
Produto
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
Cateter balão para angioplastia, cateter guia, cateter duplo J, e aplicação médico-hospitalar
Válvulas cardíacas
Implante coclear
Teste rápido para doenças transmissíveis
Dialisador para hemodiálise
Enxertos e Preenchimentos fabricados com biomateriais
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
Bomba centrífuga descartável para uso em circulação extracorpórea ou circulação assistida
Coils para aneurisma
Grampeador linear cortante
Endopróteses vasculares (enxertos e stents)
20%
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
Bolsa de Sangue
Bolsas para colostomia, ileostomia e urostomia
Preservativo masculino e feminino
Luvas cirúrgicas e de procedimento
Equipos para bomba de infusão, para soro e para sangue
Agulhas hipodérmicas
Oxigenador de Membrana
Filtro de Sangue Arterial
Instrumentais Odontológicos e Cirúrgicos
Seringas
Implantes ortopédicos, odontológicos e mamários
15%
Equipamentos de uso em Saúde
▪▪ Campos cirúrgicos descartáveis
▪▪ Paramentação Cirúrgica Descartável
25%
8%
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
Monitor de Gases Sanguíneos
Aparelho de Anestesia
Aparelho auditivo com transmissor para implante
Coclear
Marcapasso cardíaco
Cardiodes fibriladores automáticos
Tomógrafos Computadorizados por Raios-X
Angiógrafos
Arco em C cirúrgico
Máquinas de Hemodiálise
Aceleradores Lineares
Equipamentos de imagem por ultrassom
Ecógrafos com análise espectral Doppler
Endoscópios
Prótese mioelétrica para membro superior e inferior
25%
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
Glicosímetro
Holter
Monitores multiparamétricos
Monitor de ECG
Peças de Mão e micromotores odontológicos
Máquina de Circulação Extracorpórea
Ventiladores pulmonares e de transporte
Aparelho auditivo
Mamógrafos
Analisador bioquímico
Citometro de Fluxo
Aparelhos de Raios-X para Densitometria óssea e para Uso Odontológico
Aparelho de Raios-X
20%
30
Margem de
Preferência
Equipamentos de uso em Saúde
Produto
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
Eletrocardiógrafo e Eletroencefalógrafo
Colonoscópios
Oxímetro de pulso
Bomba de infusão
Bisturis elétricos
Incubadoras infantis e berços aquecidos
Autoclave
Fototerapia
Desfibriladores cardíacos e cardioversores
Lavadora de instrumentais
Refrigerador ou freezer laboratorial/hospitalar
Microscópio para cirurgia oftalmológica
Lavadora e desinfetadora de produtos médicos
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
Mesa cirúrgica
Cadeiras de rodas para banho, sem mecanismo de propulsão e motorizadas
Cadeiras odontológicas
Cama hospitalar
Foco cirúrgico
15%
8%
Fonte: Decreto nº 7.767/2010.
Por fim, há uma excessiva ênfase no uso do desequi-
tura teórica (ver capítulo anterior) e as experiências in-
líbrio da balança comercial como critério de escolha dos
ternacionais indicam que políticas desse tipo devem ser
setores contemplados pela política, mesmo na seleção
transitórias e que a proteção ao mercado doméstico deve
mais parcimoniosa de setores feita no estudo da ABDI.
ser gradualmente reduzida.
Se esta métrica fazia sentido quando a escassez de di-
A Lei nº 12.349/2012 indica que as margens po-
visas em moeda estrangeira era um gargalo importante,
dem ter duração máxima de cinco anos, o que é seguido
atualmente não existe justificativa econômica para o uso
no Decreto nº 7.767/2012. No entanto, deve-se ressaltar
desse critério. Não é possível ser competitivo em todos
que nada impede que ao fim dos cinco anos as margens
os elos e segmentos do complexo industrial da saúde. O
de preferência sejam renovadas, o que já ocorreu com di-
importante é que sejam criadas condições para que seto-
versas iniciativas de proteção à indústria doméstica com
res nos quais potencialmente o Brasil tenha vantagens
data marcada para terminar.78 Nesse sentido, é impor-
comparativas se desenvolvam. Aliás, em setores como o
tante que o compromisso de remoção da proteção por
de EHMO, a competitividade internacional pressupõe in-
parte do governo seja crível.
tenso fluxo de comércio na compra de insumos e venda
(D) Competição e Inovação
de produtos. Na verdade, vários países em estágio de de-
Assim como no setor de P&G, uma agenda crítica para
senvolvimento similar ao brasileiro e muitos dos países
o desenvolvimento de novos segmentos industriais no
desenvolvidos possuem balanças comerciais deficitárias
setor de EHMO é a de inovação. Além de políticas espe-
em equipamentos e produtos médicos.
cíficas (ver mais detalhes em seguida), é importante que
(C) Regras de Saída
a inovação se torne um imperativo para as empresas do
Uma vez definidos os (poucos) setores que serão con-
setor. Nesse sentido, uma das ferramentas mais podero-
templados com a política de margens de preferência em
sas de incentivo à inovação é a pressão competitiva dos
compras públicas, é necessário que os incentivos sejam
rivais. Sendo assim, no caso de setores que já têm ca-
construídos de forma adequada. Em particular, a litera-
pacitação tecnológica (incubadoras, por exemplo), o isola31
mento das empresas domésticas da competição interna-
(E)A
Regra de Margem de Preferência em Compras Públicas
cional por tempo indefinido tende a reduzir os incentivos
Embora o uso do poder de compra do governo em certas
para inovação. A literatura teórica e a própria experiência
situações seja uma boa alternativa de política industrial,
brasileira com outros setores indicam que, nesse caso, o
a regra de margem de preferências em compras públicas
setor tende a se estabelecer em bases pouco competitivas,
pode ser aperfeiçoada em alguns aspectos. Nesse sen-
diminuindo, significativamente, a possibilidade de inserção
tido, as empresas do setor (durante o Workshop-EMHO)
internacional das empresas domésticas.
levantaram pelo menos dois pontos relevantes.81
79
Em primeiro lugar, a demanda de produtos e equipa-
Além disso, é pouco provável que setores mais atrasa-
mentos médicos no SUS é bastante descentralizada e he-
dos consigam deslocar a fronteira tecnológica, a não ser
terogênea, o que dificulta um processo de compra mais
no longo prazo. Para esses setores, mostra-se mais im-
unificado (estados e municípios têm políticas de saúde
portante a absorção (e adaptação) de tecnologias já desen-
diferentes, com padrões distintos de compra de mate-
volvidas. Nesse sentido, o fluxo internacional de pessoas,
riais e equipamentos). A esse respeito, há um esforço do
mercadorias e investimentos é uma ferramenta poderosa.
MS em incentivar alguma padronização dessas compras.
Esse fluxo deve ser combinado com políticas industriais
Ademais, o orçamento do MS é limitado, o que pode
leves que capacitem empresas domésticas para receber e
comprometer a potência desse instrumento de política
lidar com essas tecnologias (ver Figura 4). Essa conclusão
industrial. Nesse sentido, trata-se de mais uma justifi-
ganha mais relevo à luz da evidência de que a importação
cativa para ser mais seletivo no uso dessa ferramenta.
de insumos é um importante canal pelo qual empresas de
setores em desenvolvimento absorvem tecnologia. A im-
(F) Investimento Direto Estrangeiro
portância deste aspecto no desenvolvimento dos países
Assim como no setor de P&G, o investimento direto es-
do Leste Asiático é enfatizada por vários autores.
trangeiro é parte importante da política industrial do se-
80
Figura 4: Determinantes do Aprimoramento Tecnológico para Países em Desenvolvimento
Absorção de
Tecnologia
Capacidade de
Absorção de Tecnologia
Canais de
Transmissão
FRONTEIRA TECNOLÓGICA
Comércio
Internacional
Investimento
Direto
Estrangeiro
Redes Internacionais de
Conhecimento
Governança e Ambiente de Negócios
Conhecimento Tecnológico Básico
Financiamento de Empresas Inovadoras
Políticas para:
- criar competências
- construir infraestrutura
- fomentar um ambiente
amigável para inovação
Políticas Proativas
Externalidades
Retornos de
Escala
DOMÍNIO DOMÉSTICO DA TECNOLOGIA
32
Efeitos dinâmicos
amplificam a
transferência de
tecnologia
Fonte: World Bank (2010).
tor de EHMO. Conforme já salientado, trata-se de meca-
leves, que melhorem a competitividade das empresas
nismo importante de difusão e absorção de tecnologia e
domésticas. Na verdade, embora seja possível identificar
tende a gerar externalidades em termos de qualificação
algumas iniciativas nessa direção, elas claramente têm
de mão-de-obra.
se mostrado insuficientes para atingir o objetivo almeja-
Nesse sentido, o estudo prospectivo da ABDI levanta a
do. Por exemplo, mesmo nos programas voltados espe-
preocupação com o fato de que boa parte da produção do-
cificamente para financiamento das empresas do com-
méstica de EMHO é feita por grandes empresas multinacio-
plexo industrial de saúde, as empresas do setor de EHMO
nais. Em particular, há o temor de que decisões da matriz
têm uma participação muito pequena. O mesmo pode ser
impliquem descontinuidade da produção de determinado
dito sobre iniciativas mais horizontais como a Lei de Ino-
equipamento em território brasileiro de forma repentina.
vação e Lei do Bem.
Desse modo, segundo o mesmo estudo, haveria necessi-
Em suma, mais do que maximizar a produção domés-
dade de manter o centro decisório de determinados seg-
tica (ou minimizar o déficit na balança comercial do se-
mentos no Brasil, para não ficar dependendo de escolhas de
tor), o objetivo da política industrial para EHMO deveria
investimento feitas por multinacionais.
ser alcançar a competitividade internacional em alguns
No entanto, entende-se que, mais do que determinar a
segmentos. Nesse caso, o uso de políticas industriais pe-
necessidade de manutenção do centro decisório das em-
sadas, quando necessário, deve ser feito com moderação
presas do setor no Brasil, essa realidade sinaliza, de fato, a
e em alguns poucos setores. Caso contrário, os custos
necessidade de se manter um ambiente propício para o in-
da política industrial em termos de bem-estar provavel-
vestimento e produção em bases competitivas. Os mesmos
mente irão superar os benefícios.
fatores de competitividade que levam uma empresa mul-
Nesse sentido, essa prescrição se mostra ainda mais
tinacional a fechar uma fábrica no Brasil são enfrentados
importante do que no setor de P&G. Um dos custos as-
pelos produtores de capital nacional, podendo igualmente
sociados à definição de margens de preferência nas com-
culminar com a interrupção da produção.
pras públicas de EHMO é o aumento dos preços pagos
por esses produtos no âmbito do MS. Em outras palavras, como o orçamento do MS é limitado, menos pessoas
3.
terão acesso a esses componentes e equipamentos na
rede pública de saúde. Em se tratando de um país onde o
Conclusões
acesso à saúde ainda é limitado, esses custos não deve-
O eixo central da política industrial brasileira voltada para
riam ser negligenciados.
o setor de EHMO parece ser a definição de margens de
preferência em compras do Governo. Embora o poder de
compra do Governo possa ser usado como ferramenta poderosa de política industrial, aparentemente o objetivo da
política é a proteção do mercado doméstico, e não o fomento à inovação ou ganhos de competitividade.82 Nesse
sentido, a proteção excessiva e por tempo indeterminado
tende a desestimular o investimento em inovação. Embora estejam previstas para durar cinco anos, nada impede
que as margens sejam renovadas no final desse período.
Desse modo, sugere-se que a ênfase da política industrial do setor seja desviada para políticas industriais
33
Anexos POLÍTICA INDUSTRIAL NA
Coreia do Sul
83
Com a ocupação da península coreana pelo Japão em
tários na importação de insumos, depreciação acelerada
1905 houve transferência das instituições econômicas
em bens de capital importados e preços subsidiados para
e práticas japonesas, o que gerou um considerável surto
eletricidade e transporte ferroviário.
de industrialização e aprendizado tecnológico. A indus-
Também foi feita uma reforma do sistema financeiro,
trialização começou com indústrias leves, mas na década
com o progressivo aumento da taxa de juros, o que enco-
de quarenta do século passado o país já apresentava um
rajou a poupança doméstica (dobrou entre 1965 e 1970),
razoável parque industrial pesado (em particular na in-
o desenvolvimento do setor financeiro e o uso mais efi-
dústria química).84
ciente do capital. Entretanto, esta reforma foi revertida
Com a divisão do país após o final da Segunda Guerra
em 1972, com nova redução da taxa de juros e aumento
Mundial, a Coreia do Norte herdou a maior parte da in-
do controle direto do governo sobre o sistema bancário,
dústria, pois até então a Coreia do Sul era especializada
canalizando crédito para setores e empresas prioritários.
em atividades agrícolas. Com a Guerra da Coreia (1950-
Em particular, o foco passou a ser em setores da indús-
1953), o estoque de capital foi quase completamente
tria pesada e química, e a política industrial tomou um
destruído, mas a migração de pessoas do norte para o
rumo mais seletivo e discricionário. Para os setores prio-
sul gerou um aumento de capital humano não despre-
ritários, o acesso a crédito em condições favoráveis foi re-
zível. Como o Japão, a Coreia do Sul detinha à época um
forçado por incentivos fiscais e proteção da concorrência
estoque de capital humano (em termos de escolaridade
externa. Assim como no caso japonês, o direcionamento
média da força de trabalho) superior ao padrão de países
de crédito (e outras ferramentas de controle do governo)
com renda similar, e que foi incrivelmente incrementado
resultou em uma economia com grandes conglomerados
nos anos posteriores.
(chaebols).
Ademais, no imediato pós-guerra, além da extrema
No final da década de setenta do século passado, a
dependência econômica dos Estados Unidos, a economia
deposição do governo militar e o choque do petróleo re-
sul-coreana era caracterizada por altas taxas de prote-
sultaram no desmonte gradativo do aparato mais sele-
ção, taxas de juros reais negativas e um sistema bancário
tivo de política industrial. Nesse sentido, a despeito das
quase que totalmente público, que direcionava o crédito
idas e vindas, é possível verificar que a proteção a de-
para grupos de interesse organizados.
terminados setores – consubstanciada principalmente
Entretanto, este panorama mudou drasticamente
nas tarifas de importação, nos abatimentos de impostos
após o golpe militar em meados da década de sessenta
e em taxas de juros subsidiadas – foi sendo reduzida ao
do século passado. O sistema de taxas múltiplas de câm-
longo dos anos. Especificamente com relação à prote-
bio foi abandonado e metas de exportação foram formu-
ção comercial, não somente a diferença entre os setores
ladas. Embora empresas que não atingissem suas metas
prioritários e não-prioritários foi reduzida, mas também a
não sofressem penalização, há evidências de que aquelas
proteção efetiva média da economia. Além disso, o crono-
que as cumprissem tinham tratamento favorável do go-
grama de redução gradual da proteção foi anunciado com
verno em termos de tributação e outros incentivos.
antecedência e de forma crível.85
Concomitantemente, foram colocadas em prática diversas medidas de fomento à exportação. Além da
desvalorização do câmbio, os exportadores passaram a
receber acesso preferencial a capital, abatimentos tribu-
34
POLÍTICA INDUSTRIAL NA
Noruega
86
Com as descobertas de petróleo e gás no Mar do Norte,
Outra medida adotada foi a exigência de que as ope-
o governo norueguês decidiu pelo fomento ao desenvol-
radoras fornecessem ao Ministério de Petróleo e Energia
vimento de uma indústria local competitiva associada
a lista de empresas que iriam participar do processo de
à extração desses recursos naturais. A esse respeito, o
concorrência para fornecer bens e serviços.89 De posse da
primeiro passo foi escolher o local de instalação dessa in-
lista, o governo poderia inserir empresas norueguesas no
dústria. A principal justificativa para a escolha de uma só
conjunto de potenciais fornecedores. Adicionalmente, o
localidade era a necessidade de concentrar as atividades
governo deveria ser informado de quais empresas seriam
econômicas de forma a obter economias de aglomeração,
as efetivas fornecedoras antes mesmo que as operado-
que permitissem o aumento de produtividade das em-
ras informassem as escolhidas. O objetivo era dar ao mi-
presas norueguesas pela proximidade com as empresas
nistério o direito de mudar a decisão. No entanto, somen-
estrangeiras que já dominavam a tecnologia necessária.
te em uma única ocasião, o governo acabou mudando a
Adicionalmente, foram colocadas em prática diversas
decisão da empresa. Com maior frequência, as influên-
medidas para fomentar o surgimento de uma indústria
cias eram feitas em estágios anteriores na tentativa de
local associada à extração de petróleo e gás. A Lei de Con-
promover o conteúdo local.
cessões de 1963 representa a mais relevante medida do
O governo norueguês usou também outras estratégias
governo norueguês nesse sentido. Essa lei foi o primeiro
para a promoção de competência local, como o retarda-
mecanismo visando o desenvolvimento de fornecedores
mento da quarta rodada de concessões. A terceira rodada
de bens e serviços locais, visto que determinava: (i) em-
ocorreu na primeira metade da década de 1970 e a seguin-
presas multinacionais que entrassem no país deveriam
te só ocorreu em 1978, justamente para que as empresas
subcontratar empresas norueguesas; (ii) agências do go-
norueguesas tivessem tempo para conseguir ficar mais
verno tinham autorização para dar benefícios a empresas
competitivas frente às demais. Essa rodada ocorreu jus-
de acordo com a defesa dos interesses da Noruega.
tamente quando o preço do petróleo dobrou, gerando um
87
Nas primeiras licenças em 1965, o governo norue-
ímpeto adicional para que as autoridades norueguesas
guês não detinha muito poder de barganha com relação
e empresas de extração de petróleo e gás chegassem a
às grandes companhias de petróleo. No entanto, a situ-
um consenso quanto a objetivos comuns com relação ao
ação mudou após o início da década seguinte, quando
desenvolvimento da indústria local. A ingerência política
muitas empresas de petróleo foram excluídas de várias
aumentou nesse período, mas houve também maior in-
regiões do mundo. Com as descobertas do Mar do Nor-
fluência de sindicatos, empresas locais e entidades gover-
te mostrando-se cada vez mais promissoras e o preço
namentais que, em conjunto, conseguiram interferir até
internacional do petróleo subindo, o governo norueguês
mesmo na escolha da tecnologia a ser adotada.90
viu seu poder de barganha incrementado. Como conse-
Embora diversos tipos de medidas governamentais
quência, em 1972 decretou-se uma lei dando preferência
voltadas para o desenvolvimento de empresas locais
às empresas norueguesas em processos de concorrên-
tenham sido adotados, nunca foram especificados re-
cia quando elas fossem competitivas. No entanto, não
querimentos de conteúdo local a partir de percentuais
havia razão para que o governo norueguês fizesse valer
mínimos ou algo semelhante.91 No entanto, as autorida-
essas exigências de contratação de firmas locais, dado a
des norueguesas sempre deixaram claro que a escolha
falta de capacidade ou interesse em fornecer bens e ser-
de fornecedores locais poderia facilitar negociações de
viços para a indústria de extração de petróleo e gás.
licenças futuras.
88
35
Aparentemente, as medidas governamentais surti-
desenvolvimento até meados da década de 1990. Desde
ram o efeito desejado. A Noruega é atualmente um dos
então, os fundos privados passaram a financiar mais de
líderes mundiais na produção de petróleo e gás natural.
50% das despesas com a atividade.94
Adicionalmente, algumas empresas norueguesas – Aker
Além disso, o governo norueguês adotou políticas
Kvaerner e StatoilHydro – fazem parte de um seleto gru-
para o desenvolvimento dos recursos humanos locais,
po de multinacionais do setor. O país também conta com
visando basicamente dois objetivos: (i) facilitar a transfe-
uma estrutura industrial repleta de pequenos e médios
rência de know-how entre os funcionários das empresas
fornecedores, totalizando mais de 500 empresas. A re-
nacionais e estrangeiras por meio de instituições especí-
levância do setor na economia é crescente. Em 2002, o
ficas; (ii) incentivar a capacitação de mão-de-obra espe-
setor correspondia a 18,6% do PIB norueguês. No entanto,
cializada por meio de instituições de ensino.95
o setor aumentou sua participação para 23,7% em 2007,
Foi criada a Norwegian Petroleum Consultants – NPC,
mesmo com redução de quase 30% na produção de pe-
instituição voltada para facilitar a interação e troca de
tróleo e gás. Tal resultado é explicado pelas exportações
informações entre empregados de empresas transnacio-
de bens e serviços relacionados ao setor, visto que 10%
nais e domésticas para o desenvolvimento das capacita-
de toda a receita mundial com serviços nessa indústria
ções locais. Ela foi criada por dez empresas norueguesas
estão com fornecedores da Noruega.92
e tinha como objetivo torná-las aptas para competir com
Um dos pilares das políticas de fomento à indústria
empresas estrangeiras em termos de abrangência e pro-
local associada à extração de petróleo na Noruega foi
fundidade de capacitações.96
o incentivo não somente para o desenvolvimento da
Também foi fundada a Universidade de Stavanger em
economia local, mas também para a transferência de
1969, com foco no atendimento às necessidades locais
tecnologia. Exemplos desse esforço foram os Goodwill
de mão-de-obra para indústria de petróleo e gás. A lo-
Agreements, acordos que garantiam aumento das chan-
calização da universidade, perto da indústria de petróleo
ces em licitações futuras para empresas de outros países
e gás, proporcionou melhor interação entre academia e
que investissem em pesquisa e desenvolvimento junto a
iniciativa privada. Inicialmente, a indústria influencia-
instituições norueguesas de pesquisa voltadas para o se-
va fortemente nos cursos oferecidos pela universidade,
tor de petróleo e gás. Quanto maior fosse o envolvimen-
pois ela fazia parte dos comitês de desenvolvimento dos
to, maiores eram as chances. Se a empresa fornecesse
currículos. Adicionalmente, havia um grande intercâmbio
somente suporte financeiro, suas chances aumentariam
de pessoas entre a universidade e as empresas, o que
para a próxima rodada de concessões. Se além dos re-
proporcionava uma sintonia mais fina entre os cursos
cursos financeiros, houvesse também a transferência de
universitários e as práticas nas empresas.97 O sucesso da
93
know-how, a empresa ganharia ainda mais pontos para a
universidade pode ser evidenciado pelo fato de ser hoje
concessão seguinte. Esse sistema só foi abolido quando
em dia a principal formadora de mestres em áreas asso-
a Noruega ingressou na União Européia.
ciadas a petróleo e gás na Noruega.
O governo norueguês também incentivou investimentos em pesquisa e desenvolvimento por meio de redução de tributos. As despesas com essa atividade eram
dedutíveis, o que significava um investimento do governo
de 78% dos custos dessas despesas, visto que isso seria o
imposto caso não houvesse a dedução. Além de estímulos tributários, o governo norueguês também foi a principal fonte de recursos para investimentos em pesquisa e
36
Co nclu s õ e s f in a is
A
crise mundial de 2008 suscitou o temor que a onda protecionista da re-
cessão de 1929 se repetisse. Essa preocupação levou a que os governos das
principais economias mundiais representadas no G-20 solicitassem a organismos internacionais que monitorassem as medidas de comércio e investimento que os países por ventura adotassem. Até o final de 2010, o risco de que
medidas protecionistas agravassem a crise mundial foi descartada. Isto não
significava, contudo, que os países tivessem ignorado políticas de comércio
e/ou investimento que pudessem estimular a demanda doméstica. Pacotes
de estímulos fiscais e financiamentos foram os instrumentos preferidos pela
maioria dos governos. Sendo esses pacotes direcionados para os setores considerados sensíveis, havia preocupação de um possível efeito distorcivo nos
fluxos de comércio. No entanto, a sua contribuição para atenuar a queda da
demanda era considerada essencial para o não agravamento da crise. As principais medidas de comércio foram as de defesa comercial, que são práticas
legais e não sinalizariam uma mudança no rumo das políticas comerciais dos
países. A disciplina multilateral da Organização Mundial do Comércio (OMC), os
acordos de comércio regionais e bilaterais que limitam o grau de liberdade no
uso de medidas protecionistas e a integração dos países através das cadeias
produtivas globais foram ressaltados como um dos principais fatores para explicar o pequeno aumento do protecionismo identificável.
No final de 2010, começou a ficar claro que a recuperação da economia mundial teria alguns anos pela frente. A crise do euro, os problemas na economia estadunidense, entre outros, levaram a um quadro mundial marcado pelas incertezas. Ademais, os países não conseguiam terminar a Rodada Doha que selaria o compromisso com a disciplina multilateral. Nesse
cenário, os relatórios produzidos de acompanhamento das medidas de comércio e investimento do G-20 chamam atenção para o ressurgimento de políticas associadas a estratégias
de ”desenvolvimento para dentro”. Aqui se incluem margens de preferências para produtores
domésticos e exigências de conteúdo local nas compras governamentais, aumentos de tarifas de importações, defesa de subsídios para produtores domésticos e novas regras para
investimentos diretos estrangeiros. A motivação é, em parte, debitada aos desalinhamentos
cambiais que levavam em alguns países a uma forte valorização da moeda nacional.
37
No Brasil, a forte elevação nos preços das commodities e uma acentuada valorização
cambial, após 2009, levaram a que o debate sobre a primarização das exportações e a desindustrialização passasse a ocupar posição prioritária nas discussões sobre os rumos da
política industrial. O lançamento do Plano Brasil Maior de 2011, ao lado de outras medidas
que o governo adotou desde então, identificadas como protecionistas (elevação de alíquotas
de importações), têm sido interpretadas como um possível viés em direção às práticas do
passado, do modelo de ”desenvolvimento para dentro”.
Neste contexto, o estudo argumentou que o debate sobre as estratégias de política industrial brasileira remonta ao início dos anos 2000. Um consenso foi formado, desde então,
e se refere à importância da inovação tecnológica no aumento da produtividade e competitividade dos produtos e serviços brasileiros. Por outro lado, o tema das políticas seletivas
setoriais e do uso de instrumentos que interferem diretamente nos preços relativos nunca
foi abandonada, embora nunca tenha sido consensual. A conjuntura pós 2008, ao propiciar um aumento acentuado nos coeficientes de importações em setores industriais, acirrou
esse debate. No entanto, o cerne da política industrial, conforme salientado no Plano Brasil
Maior, continua ser a inovação tecnológica e mais o adensamento das cadeias produtivas
locais. Nesse último caso, se insere o tema das políticas de conteúdo local.
Foi analisado o uso da política de conteúdo local nos setores de petróleo e gás e de
equipamentos médicos hospitalares, pelas razões apresentadas na introdução. Partiu-se
da premissa que a ênfase da análise seria a de avaliar a relação entre o instrumento e o
objetivo da política industrial — inovação tecnológica. No caso dos equipamentos médicos,
devem ser incluídos os objetivos das políticas de saúde pública. Não se repete aqui, contudo,
as conclusões específicas da análise de cada setor que estão nas subseções finais desses
estudos de casos. Apenas ressalta-se que, nos dois casos, foi argumentado que essas políticas podem afastar ainda mais o país de alcançar melhorias no padrão tecnológico.
Por último, chamou-se atenção da questão do adensamento das cadeias produtivas locais e as estratégias das políticas de comércio exterior e industrial. Não é possível repetir
as décadas passadas, quando o ritmo da inovação tecnológica era mais lento e as cadeias
produtivas podiam ser abastecidas com fornecedores locais com ”custos administráveis”.
É preciso considerar os benefícios de se integrar às cadeias produtivas globais (o que exige menores tarifas de importações para bens intermediários, investimentos em logística)
e/ou estimular as cadeias produtivas regionais. Políticas de conteúdo local, se não forem
bem administradas e limitadas, podem alijar o país dessa integração produtiva. O resultado
seria uma estrutura produtiva com custo elevado o que contradiz o objetivo de melhorar a
competitividade brasileira no mercado mundial.
38
N ota s
1
13 O Plano Brasil Maior define cinco blocos de
competitividade setorial que identificam as áreas
consideradas prioritárias na agenda governamental. As
indústrias do setor de petróleo e do complexo de saúde
fazem parte dos blocos de competitividade setorial.
N ão era a proposta deste estudo listar as medidas
adotadas pelos países.
14 F oge ao escopo do relatório examinar detalhadamente
os instrumentos que o governo utilizou para lidar com
os efeitos da crise de 2008.
2 V
er Pereira (2006) para uma avaliação dos efeitos da
liberalização na economia brasileira.
15
A desvalorização cambial decorrente de uma queda na
demanda externa reduz o impacto negativo sobre a
renda doméstica.
16
Também influenciou a valorização do câmbio o aumento
na entrada de investimento em carteira (títulos de
renda fixa, em especial) o que levou o governo a
aumentar o imposto sobre operações financeiras (IOF)
no ano de 2011 (WTO/OECD/UNCTAD 2011)
3 Para uma análise das políticas ver Canêdo-Pinheiro (2011)
e Cano e Silva (2010).
4 Nota-se que o relatório não cita os episódios anteriores
de recessão para ilustrar o seu argumento. Pode-se
inferir que a principal mensagem se refere a momentos
de crise/ baixo crescimento como a crise da dívida
externa nos países latinos e o início dos anos 80 nos
Estados Unidos (valorização cambial, baixo crescimento e
desemprego) onde proliferaram medidas protecionistas.
17 O s produtos brasileiros explicavam 2,8% das exportações
mundiais, no ano 2000, e 5%, em 2010.
18 E m alguns setores, os coeficientes ultrapassaram
50%, em 2011, como: material eletrônico; máquinas
industriais; indústrias extrativas; e, equipamentos
de informática. No entanto já eram setores com
coeficientes elevados em 2006 (acima de 35%). Chamou
atenção, porém, a elevação de coeficientes em setores
com baixos coeficientes como o de produtos de metal
(7,3%, em 2006 e 14,3%, em 2011), vestuário (passou de
4,1% para 10,2%) e automóveis (10,8% para 22,4%).
5 Esse é o caso, por exemplo, do Brasil e da maior parte dos
países latinos.
6 Um exemplo ilustra essa dificuldade. Na Rodada Uruguai,
uma das questões principais era como transformar
em equivalentes tarifários ou medidas quantitativas
os subsídios concedidos na agricultura pelos países
desenvolvidos. Na crise de 2008, onde foram utilizados
vários pacotes de financiamentos subsidiados, como
mensurarmos o efeito dessas medidas nos fluxos
comerciais não é uma tarefa simples.
7
19 A descoberta das jazidas de petróleo do Pré-Sal e a
alta nos preços das commodities agrícolas levou ao
debate sobre o risco da doença holandesa no Brasil
(Bonelli, 2011)
Indicador de frequência: calcula a razão entre o número
de linhas tarifárias com medidas de comércio e o número
total de linhas. Indicador de cobertura: calcula a razão
entre o valor das importações sujeitas às medidas e o
valor das importações totais.
20 Para uma descrição do Plano Brasil Maior ver www.
brasilmaior.gov.br.
21 Nesse bloco estão a indústria de petróleo e gás e o
complexo de saúde que serão analisados nos próximos
capítulos.
8 Não há estimativas para os anos anteriores, o que não
permite realizar comparações com os períodos pré-crise.
9 No período de outubro de 2011 a meados de maio de
2012 foram identificadas 182 medidas restritivas,
sendo que 43% eram de defesa comercial e 40% de
medidas na fronteira.
10
22 A s reduções, em sua maioria, são explicadas pelo
regime ex-tarifário. Esse permite reduções temporárias
por razões de falta de similar nacional e/ou outro
argumento que comprove a relevância da redução para
assegurar a oferta do produto no mercado doméstico.
No GTA, a definição de medidas de proteção é mais
abrangente. No período de 42 meses cobertos pelos
relatórios da OMC, a média mensal de medidas
restritivas ao comércio foi de 17% e no período de 44
meses analisados pelo GTA, de 25%.
23
Parte dessa seção baseou-se em Canêdo-Pinheiro (2012).
24 Classificação extraída de Stein (2011).
25 O bviamente, nem sempre é clara a distinção entre
setor e atividade, ou entre política horizontal e
vertical. No entanto, essas distinções são úteis para
organizar a discussão.
11 N ossa tradução: O protecionismo tem aumentado desde a
crise de 2008?
12 A nossa tradução para a medida é Índice Global de
Restrição ao Comércio. O índice procura abranger todos
os países.
26 Ver Harrison e Rodríguez-Clare (2010), por exemplo.
39
27 52 Mais detalhes sobre o FGCN ver NUNES e LOBO (2008).
P arte dessa seção baseou-se em Canêdo-Pinheiro et alli
(2007) e Canêdo-Pinheiro (2012).
53 O bviamente, existem medidas que não são voltadas
especificamente ao setor de P&G, mas que podem ter
efeito sobre ele. Essas medidas, embora importantes, não
serão listadas.
28 O conceito de externalidade refere-se ao impacto da
decisão de um agente econômico sobre aqueles que não
participaram da mesma.
29 54 O Prominp – Programa de Mobilização da Indústria
Nacional de Petróleo e Gás Natural – é um programa
criado pelo governo para coordenar e colocar em prática
ações de política industrial no setor de petróleo e gás.
Ver Melitz (2005) para referências.
30 Ver Miravete (2003) e Melitz (2005).
31 N esse contexto, o termo spillover está sendo usado como
sinônimo de externalidade.
55 Ver, por exemplo, Guimarães (2012).
32 56 33 57 Ver Rodríguez-Clare (2007) e Sauré (2007).
Ver Kashani (2005).
Este argumento foi pioneiramente enunciado em RosensteinRodan (1943) e mais tarde formalizado em Murphy et alii
(1989) e, mais recentemente, em Rodrik (1996).
A experiência norueguesa será detalhada mais adiante.
58 Ver, por exemplo, ONIP (2010).
34 59 35 60 Ver Pack e Saggi (2006).
Ver, por exemplo, Oliveira e Rocha (2012).
Ver Hidalgo et alii (2007).
V er Lee (1997). Outros aspectos da política industrial
sul-coreana serão ressaltados mais adiante, inclusive no
anexo.
36 Ver Hausmann et alii (2007).
37 Ver Harrison e Rodríguez-Clare (2010).
61 38
Este argumento remonta a Hirschman (1958).
62 Ver, por exemplo, Miyagiwa e Ohno (1999).
Ver Aghion e Griffith (2005) para referências.
39 Ver Hoff (1997) e Hausmann e Rodrik (2003).
63 V er Rodrik (1995), por exemplo. Para um descrição da
relação da política tecnológica e de comércio exterior na
Coreia do Sul ver Tigre (2002).
40 Ver Barrios, Görg e Strobl (2003) e Bernard e Jensen (2004).
41 Ver Moran (2011) para referências.
64 Ver Noland e Pack (2003) para referências a este respeito.
42 Ver Raff e Kim (1999).
65 Ver Wang e Wei (2010).
43 Ver Alfaro et alli (2004, 2010).
66 Ver Oliveira e Rocha (2012) para mais detalhes.
44 Ver Borensztein, De Gregorio e Lee (1998) e Xu (2000).
67
45 Para mais detalhes ver Moran (2011).
Ver ONIP (2011) e Guimarães (2012), por exemplo.
68 Ver Guimarães (2012) para mais detalhes.
46 Ver Crespo & Fontoura (2007) para discussão a esse respeito.
69 P ara mais detalhes sobre a experiência norueguesa em
política industrial no setor de P&G ver Bain & Company e
TozziniFreire Advogados (2009) e IBRE (2011).
47 Ver Alfaro & Rodríguez-Clare (2004).
48 Ver Hausmann, Rodrik e Sabel (2008).
70 Para mais detalhes ver ONIP (2011).
49 R essalte-se que o segmento de E&P é um subconjunto do
setor de P&G. Como a política de conteúdo local em E&P
é a principal iniciativa de política industrial em P&G, será
dada ênfase à exploração e produção nesse capítulo.
71 A esse respeito ver Gronhaug (1989).
72 V er Moran (2011) para referências e discussão a esse
respeito.
50 P ara mais detalhes, ver Guimarães (2012), em que a
descrição da evolução da regra de conteúdo local nas
licitações de blocos de petróleo e gás foi baseada.
73 A liás, a escassez de mão de obra qualificada e a
impossibilidade de treinar uma quantidade muito grande
de trabalhadores em tempo hábil, mais um motivo para
que a política de conteúdo local no setor de P&G seja mais
seletiva.
51 Ver Transpetro (2011).
40
74 82 E xistem medidas que não são voltadas especificamente
ao setor de EMHO, mas que podem tem efeito sobre ele.
Estas medidas, embora importantes, não serão objeto
desta seção.
V er OECD (2011) para mais detalhes sobre o uso de
políticas de demanda, em particular compras do governo,
no fomento à inovação.
83 E sta seção foi adaptada de Canêdo-Pinheiro (2012). Para
lições da experiência sul-coreana para o caso brasileiro
ver também Ferreira Jr e Canuto (1990) e Canuto (1993).
75 Para mais detalhes ver Interfarma (2012).
76 O utros países em desenvolvimento também perseguem
políticas industriais voltadas para o complexo
industrial da saúde, mas com ênfase muito maior em
medicamentos. Mais detalhes ver ABDI (2011).
77
Ver ABDI (2008).
78
Um exemplo é o setor de informática. Em sua fase
mais recente, a Lei de Informática remonta à Lei nº
8.248/1991, mas vários de seus dispositivos foram
renovados ao longo dos anos e o setor continua protegido
das importações.
84
Ver Noland e Pack (2003), no qual boa parte da descrição
da experiência sul-coreana foi baseada.
85 Ver Lee (1997) para detalhes.
86 Seção adaptada de IBRE (2011).
79 A esse respeito, o setor de eletrônicos é um bom exemplo.
Com relação aos computadores, evidências indicam que
a reserva de mercado implicou defasagem de preço ou
desempenho de pelo menos três anos nos computadores
produzidos (e usados) no Brasil com relação ao padrão
internacional e gerou perdas de bem-estar da ordem de
20% do gasto observado com esses equipamentos [Luzio e
Greenstein (1995)].
80 Ver, por exemplo, Pack (2001).
81 A lguns estudos também abordam esses pontos. Ver
Interfarma (2012) para uma abordagem mais voltada
para os medicamentos, mas que também se aplica ao
setor de EHMO.
41
87
Ver Hanisch e Nerheim (1993).
88
Ver Hatakenaka et alli (2006)
89
Ver Nordas et alli (2003)
90
Ver Engen (2007).
91
Ver Nordas et alli (2003)
92
Ver Bain & Company e TozziniFreire Advogados (2009).
93
Ver Engen (2007).
94
Ver Bain & Company e TozziniFreire Advogados (2009).
95
Ver Bain & Company e TozziniFreire Advogados (2009).
96
Ver Hatakenaka et alli (2006)
97
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44
CEBRI – Centro Brasileiro de
Relações Internacionais
O CEBRI é um think tank - centro de pensamento
- que tem por objetivo desenvolver o conhecimento e promover o debate sobre temas das relações
internacionais, oferecendo subsídios para a definição de políticas públicas. Busca também fomentar
o diálogo entre diferentes atores, públicos e privados, visando a um melhor entendimento da agenda internacional, bem como do papel do Brasil no
cenário global.
É reconhecido pelo Ministério da Justiça como
uma entidade privada sem fins lucrativos que desenvolve atividades de interesse geral da sociedade, que lhe confere a classificação de Organização
da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).
Conselho Curador
Presidente de Honra
Fernando Henrique Cardoso
Presidente
Luiz Augusto de Castro Neves
Vice-Presidente
Tomas Zinner
Vice-Presidentes Eméritos
Daniel Miguel Klabin
José Botafogo Gonçalves
Luiz Felipe Palmeira Lampreia
Armando Mariante
Arminio Fraga Neto
Carlos Mariani Bittencourt
Celso Lafer
Claudio Frisc htak
Gelson Fonseca Junior
Georges Landau
associe-se
Henrique Rzezinski
O CEBRI oferece às pessoas físicas e jurídicas a possibi-
José Luiz Alquéres
lidade de serem seus associados, mediante contribuição
José Pio Borges de Castro Filho
anual. O apoio financeiro assim obtido permite ao CEBRI
Marcelo de Paiva Abreu
cumprir sua missão de fomentar o conhecimento, pro-
Marco Aurélio Garcia
mover o debate e produzir cada vez mais informação. O
Marcos Castrioto de Azambuja
caráter multidisciplinar do Centro e o seu poder de pene-
Marcus Vinícius Pratini de Moraes
tração em veículos de imprensa e mídias sociais atraem
Maria Regina Soares de Lima
um público crescente e diversificado e conferem grande
Pedro Sampaio Malan
visibilidade a seus associados.
Roberto Pinto Mameri Abdenur
Por ser uma Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIP), seus apoiadores podem usufruir da dedução do Imposto de Renda prevista na Lei n.º 9.790/99.
O associado do CEBRI dispõe dos seguintes benefícios:
Garantia de presença em eventos públicos
Acesso a eventos reservados
Sugestão de temas para estudos
Sugestão de temas para projetos e pesquisas
José Aldo Rebelo Figueiredo
Roberto Teixeira da Costa
Ronaldo Veirano
Sebastião do Rego Barros Netto
Vitor Sarquis Hallack
Winston Fritsch
Conselho Consultivo
Internacional
Albert Fishlow
Andrew Hurrell
Para maiores informações sobre como se associar,
Julia Sweig
entre em contato no telefone +55 [21] 2206-4444
Kenneth Maxwell
ou e-mail [email protected]
Leslie Bethell