Número 5 | 1

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Número 5 | 1

Número 5 |
1
ISSN 2178-8324
SEGURANÇA, JUSTIÇA E CIDADANIA
Indicadores de Desempenho
em Segurança Pública
ANO 03
2 0 1 1
Nº
5
2011 © Secretaria Nacional de Segurança Pública
Todos os direitos reservados. É permitida a reprodução total ou parcial desta obra, desde que seja citada
a fonte e não seja para venda ou qualquer fim comercial. As opiniões expressas nos trabalhos e artigos
são de inteira e exclusiva responsabilidade dos autores.
Presidente da República
Dilma Rousseff
Ministro da Justiça
José Eduardo Cardozo
Secretária Nacional de Segurança Pública
Regina Maria Filomena de Luca Miki
Departamento de Pesquisa, Análise da Informação e
Desenvolvimento de Pessoal em Segurança Pública
Isabel Seixas de Figueiredo
Coordenadora Geral de Pesquisa e Análise da Informação
Cristina Neme
Editores
Luciane Patrício Braga de Moraes (SENASP - MJ),
com a colaboração de Laiza Mara Neves Spagna
Conselho Editorial
Antônio Rangel Bandeira (VIVARIO) César Barreira (UFC)
Cláudio Beato (UFMG) Cristina Villanova (SENASP - MJ)
Guaracy Mingardi Ivone Freire Costa (UFBA)
Jorge Zaverucha (UFPE) José Vicente Tavares dos Santos (UFRGS)
Luciane Patrício B. de Moraes (SENASP - MJ) Maira Baumgarten (FURG)
Marcelo Ottoni Durante (UFV) Maria Stela Grossi Porto (UnB)
Michel Misse (UFRJ) Naldson Costa (UFMT)
Renato Lima (FBSP) Ricardo Balestreri
Roberto Kant de Lima (UFF) Rodrigo Azevedo (PUC - RS)
Sergio Adorno (USP) Wilson Barp (UFPA)
Tiragem: 1.200 exemplares
341.5514
Segurança, Justiça e Cidadania / Ministério da Justiça. – Ano 3, n. 5, (2011). -Brasília : Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), 2011.
[Irregular]
Continuação da Coleção Segurança com Cidadania.
ISSN: 2178-8324
1. Segurança pública, Brasil. 2. Políticas públicas, Brasil. I. Brasil.
Ministério da Justiça (MJ).
Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca do Ministério da Justiça
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA (MJ)
SECRETARIA NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA (SENASP)
Esplanada dos Ministérios, Bloco T, Edifício Sede
Brasília, DF - Brasil - CEP: 70064-900
Telefone: (61) 2025-3635
Impresso no Brasil
SUMÁRIO
Apresentação ...................................................................................................................... 5
Editorial ...............................................................................................................................7
A Importância dos Indicadores na Elaboração de Diagnósticos para o Planejamento no
Setor Público ..................................................................................................................... 11
Paulo Januzzi
Gestão para Resultados na Segurança Pública em Minas Gerais: uma análise sobre o
uso de indicadores na gestão da Polícia Militar e no Sistema de Defesa Social ................. 35
Renato Vieira de Souza / Gilberto Protásio dos Reis
Avaliação de Desempenho em Segurança Pública ............................................................. 63
Marcelo Durante / Doriam Borges
Sistema e Indicadores de Atividade Policial Militar ............................................................ 87
João Apolinário da Silva
Gestão por Resultados no Governo Federal Brasileiro: um breve histórico e perspectivas ..... 139
Marianne Nassuno
Gestão da Segurança Pública no Brasil: vetores de análise e dimensões de gestão de
projetos interorganizacionais de longo prazo ................................................................. 151
Gilberto Protásio
Instruções aos Autores ................................................................................................... 177
APRESENTAÇÃO
A Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça é
o órgão do Governo Federal responsável por conceber e implementar a Política
Nacional de Segurança Pública. Dentre suas atribuições está a de realizar e
fomentar estudos e pesquisas voltadas para a produção de conhecimento mais
aprofundado acerca das causas e as possíveis soluções que podem levar à redução
da criminalidade e da violência.
A Revista Segurança, Justiça e Cidadania, editada pela SENASP/MJ,
é um periódico cujo objetivo é a divulgação de estudos e pesquisas aplicadas
nos temas da Segurança Pública e da Justiça Criminal, oferecer um espaço para
discussão qualificada neste campo e, com isso, contribuir para o desenho e a
implementação de políticas públicas mais adequadas.
O Número 5 – Indicadores de Desempenho em Segurança Pública –
traz em seu conteúdo uma importante contribuição para os estudos voltados
para a produção e aplicação de indicadores de gestão nas políticas públicas de
segurança, com especial atenção aos instrumentos de monitoramento e avaliação
das ações implementadas pelas diversas instituições de segurança pública e
de seus profissionais. Sem dúvida alguma, o uso de indicadores em qualquer
processo decisório representa um salto qualitativo na administração pública e
contribuiu significativamente para melhorar e aprimorar a qualidade da gestão
dos recursos públicos.
Com isso, esperamos que esta publicação represente uma importante
contribuição para os diversos atores interessados neste campo, sejam eles gestores
públicos, profissionais das instituições de segurança pública, pesquisadores,
estudiosos e a sociedade em geral.
Boa leitura!
Regina Maria Filomena de Luca Miki
Secretária Nacional de Segurança Pública
Apresentação |
5
EDITORIAL
Nos dias atuais, uma das principais ferramentas utilizadas na gestão
pública é a produção da informação e do conhecimento como subsídio ao processo
de formulação de políticas públicas mais adequadas. Nesse sentido, a utilização
de indicadores no âmbito do diagnóstico de realidades sociais, bem como no
desenho, na implementação e na avaliação de políticas públicas, possibilita ao
gestor realizar a sua tomada de decisão de modo mais qualificado e segundo
o retrato da realidade que os dados revelarem. Por isso, o uso de indicadores
como subsídio ao processo decisório na administração pública brasileira mostrase fundamental para aprimorar e melhorar a qualidade de sua gestão.
Várias são as instituições de pesquisa que coletam e divulgam
sistematicamente informações sobre temas centrais para o país, como por
exemplo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) e o Instituto
de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Outras se ocupam na produção de
indicadores e índices para melhor compreender e avaliar a realidade social, como
a Fundação Getúlio Vargas (FGV), o Departamento Intersindical de Estatística e
Estudos Econômicos (DIEESE) e a Rede Interagencial de Informações para a Saúde
(RIPSA), apenas para dar alguns exemplos.
Além das áreas de educação, saúde, trabalho e emprego, renda, dentre
outros temas mais conhecidos e disseminados no campo das políticas sociais, é
fundamental a elaboração e o uso de indicadores de monitoramento e avaliação
das políticas públicas de segurança, cujas características e especificidades fazem
com que alguns de seus fenômenos sejam de complexa apreensão. Por isso, a
Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP) tem investido esforços para
que a coleta, a análise e a divulgação de dados referentes a este campo temático
seja cada vez mais abrangente, rigorosa e transparente. Nesse sentido, este quinto
número da Revista Segurança, Justiça e Cidadania lança luz sobre a discussão
acerca da elaboração adequada de indicadores no campo da segurança pública e a
sua disseminação, de modo que possam ser utilizados pelas instituições, gestores
e profissionais deste ramo para o melhor desenvolvimento das suas atividades.
O artigo de abertura deste número, de autoria de Paulo Januzzi, procura
tratar de uma das ferramentas fundamentais para o trabalho do gestor público
na condução de suas atividades de planejamento: os indicadores para elaboração
de diagnósticos setoriais. O autor afirma que ter um conhecimento estruturado
da realidade sociodemográfica, das potencialidades e fragilidades da economia,
da dinâmica conjuntural do emprego, das restrições e condicionantes ambientais
de um município, região ou estado é um bom ponto de partida para assegurar
Editorial |
7
que os programas e outras ações públicas estejam mais ajustadas às necessidades
de seu respectivo público-alvo e ao contexto da intervenção social, ampliando as
chances de sucesso e de efetividade das políticas públicas no país. O texto iniciase com a apresentação de um marco conceitual sobre Planejamento, base para
orientar, logo em seguida, a discussão sobre o uso de indicadores na elaboração de
diagnósticos socioeconômicos para políticas e programas públicos. Também são
apresentadas as principais fontes de dados e de indicadores, finalizando-se com
uma discussão conceitual acerca das suas principais propriedades e tipologias.
O texto seguinte é de autoria conjunta de Renato Vieira de Souza e
Gilberto Protásio dos Reis. Os autores descrevem a trajetória de implementação de
um arranjo organizacional de avaliação do desempenho por indicadores, aplicados
na Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG) no final dos anos 1990. Afirmam a
necessidade de serem construídos instrumentos de avaliação do desempenho
operacional das instituições policiais, tendo em vista o modelo de gestão para
resultados adotado pela administração estadual. Nesse sentido, enfocam a
necessidade de pactuação de metas com o governo do estado, mediante a
elaboração de indicadores ligados ao planejamento governamental de longo
prazo. Por fim, esboçam os avanços possíveis em termos da contribuição que a
PMMG vislumbra dar ao governo, em termos de desempenho de longo prazo do
sistema de defesa social deste estado.
No terceiro artigo, Doriam Borges e Marcelo Durante corroboram com
a premissa da necessidade de avaliação sistemática de instituições públicas como
estratégia de aperfeiçoamento dos seus métodos de trabalho, do seu produto final
e do desempenho das mesmas. Revelam que um dos grandes desafios no processo
de avaliação de desempenho está na dificuldade de criação de indicadores que
apreendam, quantifiquem e qualifiquem os objetivos da política pública que se
pretende avaliar. Por isso, o principal objetivo do texto é apresentar instrumentos
e subsídios fundamentais para a construção de indicadores de desempenho no
campo da segurança pública. Os autores apresentam, também, as principais
fontes de informações e bancos de dados produzidos nesta área, que podem
auxiliar na construção de tais indicadores.
O texto seguinte é produto do trabalho de pesquisa desenvolvida
por João Apolinário, junto ao grupo “Segurança Pública, Violência e Cidade1”
(fomentada pela Secretaria da Segurança Pública, juntamente com a Fundação de
Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia – Fapesb). Seu escopo busca desenvolver
conhecimentos para padronizar a coleta de dados dos serviços prestados
pela Polícia Militar nos municípios do estado da Bahia. O artigo descreve o
desenvolvimento deste trabalho de pesquisa, que teve como objetivo estruturar e
1
Este grupo de pesquisa, registrado no CNPq, deu origem ao Observatório de Segurança Pública do Estado da Bahia,
cujo líder é o Prof. Dr. Carlos Alberto da Costa Gomes - UNIFACS. (www.observatorioseguranca.org).
8 | Segurança, Justiça e Cidadania: Pesquisas Aplicadas em Segurança Pública
sistematizar o serviço de estatística produzido pela Polícia Militar da Bahia, a fim
de promover mudanças nas práticas administrativas e operacionais do emprego
de recursos públicos, bem como dar nova dinâmica ao aproveitamento das
informações coletadas a partir do sistema de registro de ocorrências da PMBA. O
autor apresenta as diretrizes metodológicas seguidas, as limitações do trabalho e,
por fim, o conjunto de indicadores produzidos.
O artigo assinado por Marianne Nassuno, retrata o desenvolvimento
do movimento de reformas na administração pública do país, como estratégia de
contextualização dos esforços que estão sendo realizados na área da segurança
pública. A autora descreve as reformas de gestão ocorridas no setor público em
diversos países, a partir da década de 1980, como pano de fundo para analisar
o desenvolvimento do modelo de gestão por resultados que vem sendo adotado
pelo governo federal nos últimos anos. Expõe os desafios que permanecem
presentes na gestão das políticas públicas de segurança, onde a dificuldade de
definição de indicadores de desempenho das suas ações e instituições contrastam
com a crescente demanda da sociedade pela redução dos níveis de criminalidade
e violência e pela preservação dos direitos individuais.
No artigo que encerra o número, Gilberto Protásio parte dos vetores
“incerteza” e “complexidade” para identificar conceitos e idéias em torno da gestão
interorganizacional de longo prazo na segurança pública brasileira. Demonstra a
utilidade deste modelo para entes federados que pretendam trabalhar com metas
cujo alcance dependa de grandes volumes orçamentários e extrapolem os limites
de duração de um governo.
Dessa forma, esperamos que este quinto número da Revista Segurança,
Justiça e Cidadania contribua para o desenvolvimento das atividades de gestão das
políticas e das instituições segurança pública, de modo que estejam mais afinadas
com a proposta de um planejamento estratégico baseado em informações
qualificadas. Em suma, o intuito desta edição é oferecer subsídios para o
aprofundamento do debate sobre as propostas de indicadores neste campo e que
possibilitem a construção de mecanismos mais eficazes para a compreensão e a
administração de demandas relativas à segurança, à avaliação das suas instituições
e de seus profissionais, assim como de questões conexas à prevenção da violência
e da criminalidade.
As Editoras
Editorial |
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A Importância dos Indicadores na Elaboração
de Diagnósticos para o Planejamento no
Setor Público1
Paulo de Martino Jannuzzi2
Somos arrastados ou conduzimos? Nós hoje vivemos o que antes
era o futuro e todos os problemas que agora que se colocam
diante de nós puderam ser evitados ou resolvidos. Pudemos
conduzir e fomos conduzidos para onde não queríamos? Eu
governo meu destino? Meu país governa seu destino?
....
Se planejar é sinônimo de conduzir conscientemente, não
existirá então alternativa ao planejamento. Ou planejamos ou
somos escravos da circunstância. Negar o planejamento é negar
a possibilidade de escolher o futuro, é aceitá-lo seja qual for.
(MATUS 1997:10-14)
INTRODUÇÃO
Como bem coloca Matus (1997) na epígrafe acima, sem planejamento
nas atividades governamentais só resta a improvisação, o voluntarismo e o
conseqüente descrédito da população acerca do papel e eficiência do Estado
no cumprimento de suas funções na alocação e coordenação de esforços na
distribuição de bens e serviços públicos e garantia de níveis crescentes de bem
estar à população. Com toda a incerteza que cerca o contexto econômico
contemporâneo, com toda movimentação e reposicionamento cotidiano dos
agentes políticos, com toda a pressão social por programas e serviços públicos
mais efetivos e eficientes, o Planejamento Público é, ao contrário do que se
poderia supor em uma perspectiva mais liberal-conservadora, cada vez mais
necessário. Como já alertava a Profa. Maria Conceição Tavares, no contexto da
discussão muito ativa na década de 1980 acerca do papel e tamanho do Estado e,
por conseguinte, da legitimidade e abrangência do Planejamento Governamental:
É preciso ter claro que a intervenção do Estado sempre foi absolutamente
relevante, seja para dar lugar a um processo de industrialização e
acumulação capitalista, seja em situações de guerra ou reconstrução. De
maneira que não adianta que o paradigma liberal diga que o mercado
funciona bem, que a intervenção deve ser a mínima possível, porque
em crise, em guerra, ou no surgimento industrial de qualquer nação, o
Estado intervém sempre” (TAVARES, 1988:p.26).
1
2
Este texto representa uma versão um pouco modificada de outro publicado anteriormente em capítulo de livro
organizado por BAENINGER (2010).
Professor da Escola Nacional de Ciências Estatísticas do IBGE e da Escola Nacional de Administração Pública. Pesquisador
CNPq. Mestre em Administração Pública pela EAESP/FGV, Doutor em Demografia pela Unicamp.
A Importância dos Indicadores na Elaboração de Diagnósticos para o Planejamento no Setor Público|
11
A construção, pois, de uma sociedade mais desenvolvida, mais justa,
menos desigual, com maior bem estar depende, em boa medida - ainda que
não somente - da capacidade de Planejamento nas diversas instâncias do setor
público: no governo federal, nos estados, nas prefeituras, nas secretarias e órgãos
públicos. Valendo-se ainda de Matus, um bom governo deve dispor, além de um
projeto político viável, de meios e recursos que assegurem sua governabilidade
e de capacidade técnica de planejamento, gestão e adequação das atividades
programadas para construção do projeto almejado (DE TONI 2009).
Essa rápida digressão conceitual sobre Planejamento Governamental
é importante para contextualizar a contribuição mais específica e pontual desse
artigo, que trata de uma das ferramentas de trabalho do gestor público na
condução de suas atividades de planejamento: os indicadores para elaboração
de diagnósticos setoriais. Ter um conhecimento estruturado da realidade
sociodemográfica, das potencialidades e fragilidades da economia, da dinâmica
conjuntural do emprego, das restrições e condicionantes ambientais de um
município, região ou estado é um bom ponto de partida para assegurar que os
programas e outras ações públicas estejam mais ajustadas às necessidades de
seus públicos-alvo e ao contexto da intervenção social, ampliando as chances de
sucesso e de efetividade das Políticas Públicas no país.
O texto está estruturado em quatro tópicos, além dessa introdução e
das considerações finais. Inicia-se com a apresentação de um marco conceitual
sobre Planejamento, base para orientar, em seguida, a discussão sobre o uso
de indicadores na elaboração de Diagnósticos socioeconômicos para Políticas
e Programas Públicos. Apresentam-se então as principais fontes de dados e de
indicadores, finalizando-se com uma discussão conceitual acerca das propriedades
e tipologias de indicadores.
PLANEJAMENTO NO SETOR PÚBLICO E A DEMANDA POR INFORMAÇÃO
ESTRUTURADA
É fato que o Brasil tem um longo histórico de experiências - bem e mal
sucedidas - de Planos Governamentais, começando no final dos anos 1930 com
o “Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional” do
Governo Vargas, passando pelo Plano de Metas de JK nos anos 1950 aos PNDs
– Planos Nacionais de Desenvolvimento – dos governos militares (PAGNUSSAT
2006). Mas é a partir dos anos 1990 que o foco exclusivamente orçamentário,
desenvolvimentista em termos de projetos econômicos ou voltado à estabilização
monetária, cede espaço para Planejamento Público em perspectivas mais
amplas de atuação do Estado Brasileiro. Respondendo às demandas de atuação
mais abrangente da esfera social, inscritas na Constituição Federal de 1988, as
atividades de planejamento no setor público no país vem sendo revalorizadas,
ainda que com matizes e ênfases diferenciadas nos diferentes contextos regionais
e âmbitos de governo.
Não se trata, vale ressaltar, do resgate do Planejamento nos moldes
tradicionais, do primado da racionalidade técnica sobre a política, com viés
economicista, sem diálogo com a sociedade e demais agentes públicos, que parte
da premissa tecnocrática de que detém conhecimento exaustivo da realidade, tem
plena capacidade de antecipação de cenários e tem total controle de atividades
programadas (DAGNINO, 2009; DE TONI, 2009;). É um processo de planejamento
com mais visão das estratégias a perseguir e mais situado no contexto dinâmico
na Gestão Pública.
Trata-se de uma abordagem de planejamento que, reconhecendo
a complexidade e diversidade da realidade socioeconômica brasileira, da
multicausalidade dos problemas e iniquidades sociais e dos limites cognitivos para
propor soluções para as questões colocadas na agenda pública, cede espaço da
“boa e neutra técnica de planejamento” ao “fazer” e “refazer” técnico-político
da análise situacional, de leituras mais multidisciplinares e plurais da realidade,
construído com maior participação de outros atores relevantes, com visão
mais estratégica das oportunidades e obstáculos externos, que vão orientar a
programação, monitoramento e reprogramação – periódica, se necessário – das
atividades previstas em um programa ou ação idealizados para solucionar os
problemas inscritos na agenda. Nesta abordagem de Planejamento Situacional,
o técnico deve se valer de um conjunto diverso de técnicas, da análise estratégica
voltadas à compreensão de macro-problemas e estruturação de Políticas Análise SWOT, Técnicas de Cenários Prospectivos, Análise Situacional de Atores
Revelantes – às ferramentas de aplicação a circunstâncias mais específicas e de
formulação de projetos – Construção de Árvore de Problemas e Soluções, Marco
Lógico de Programas e Projetos, Programação de atividades e recursos de projetos
(CKAGNAZAROFF, 2004). Aqui não há prevalência do critério técnico sobre o
político, pois mesmo o primeiro não é exclusivamente objetivo ou isento, mas
expressa um conjunto de valores ideológicos, nem o segundo é desprovido de
racionalidade. A abordagem técnico-política de planejamento aqui advogada
parte da premissa de que nem tudo que é politicamente desejável é tecnicamente
exeqüível, nem tudo o que seria tecnicamente viável é politicamente legítimo.
Não se trata também de um planejamento centralizado no Ministério
ou Secretarias de Planejamento. É necessariamente setorial ou idealmente interetorial (face a multicausalidade das questões sociais). Na realidade, Ministério de
Planejamento e Seplans cumprem hoje atividades mais ligadas à coordenação
estratégica, monitoramento da ação governamental e apoio ao planejamento
setorial como a produção de insumos (metodologias, cenários futuros, etc). E
13
não poderia ser diferente, afinal, só no que diz respeito às Políticas Sociais, a
complexidade das intervenções públicas aumentou consideravelmente. A análise
da evolução e da natureza do gasto social elaborada por Castro (2009) revela um
aumento real de 74% do gasto federal na área entre 1995 e 2005, com ampliação
de beneficiários e/ou programas nos diversos setores da Política Social.
Também não é – ou não deveria ser – um planejamento centrado no
Governo Federal. Afinal, as políticas públicas operam em uma lógica cada vez
mais descentralizada, levando a expansão do funcionalismo municipal de forma
muito significativa pelo país. Dados da Relação Anual de Informações Sociais
(RAIS) revelam que, de 2002 a 2008, houve um crescimento de 66% nos quadros
técnicos de nível superior nas três esferas de governo, com especial destaque
no âmbito municipal. Também nessa esfera há que se deter a capacidade de
planejamento em perspectiva mais estratégica e inter-setorial, a fim de que os
corpos técnicos municipais não constituam apenas a “burocracia avançada” dos
Ministérios setoriais, respondendo mais à Brasília que a seu próprio executivo e
sociedade local.
Sem dúvida, do ponto de vista institucional, a introdução da
obrigatoriedade da elaboração de Planos Plurianuais (PPA) a cada quatro
anos nos três entes federados, a necessidade de especificação de ajustes e
readequações a cada ano por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e
da Lei Orçamentária Anual (LOA), constituem bases importantes para fomentar a
cultura de planejamento de médio e longo prazos no Brasil e superação dos vieses
que, de longa data, acometem os técnicos da área3. Efetivamente, pelo menos
na esfera federal, isso vem se concretizando, como mostra Cavalcante (2007) em
sua análise do processo de formulação e abrangência dos PPAs ao longo dos
últimos 20 anos. Em que pesem ainda na qualidade e atualização dos indicadores
reportados, os PPA federais têm sido cada vez mais abrangentes nas temáticas
cobertas, mais consistentes na articulação das metodologias de formulação e
avaliação de programas, mais participativos na elaboração e mais transparentes
nos relatórios de gestão produzidos. Isso tem sido possível graças ao esforço
do corpo técnico do Ministério do Planejamento em desenvolver e disseminar
técnicas e ferramentas na área4.
3
4
Na área, tais vieses, são por vezes referidos como os sete pecados capitais do Planejamento: Volutarismo utópico,
Reducionismo econômico, Ritualização de normas e procedimentos, Pretensão globalizante, Viés setorializante,
Inconsistência macroenômica ou de financiamento, Vulnerabilidade institucional (pela descontinuidade administrativa).
Veja, neste sentido, o Manual de Elaboração do PPA (federal e de municípios) e o Guia metodológico para construção
de Indicadores em www.planejamento.gov.br .
Diagrama 1:
Etapas e atividades do Planejamento no setor público
1- Formação da Agenda de Políticas e Programas
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Relatórios de Gestões anteriores
Levantamento de Compromissos assumidos
Identificação de demandas sociais verbalizadas por diferentes atores sociais
Levantamento de Estudos de Condições Vida e Relatórios de Indicadores
Sociais
· Levantamento da Legislação e Normas que instituem obrigações e programas
públicos
2- Elaboração do Diagnóstico
Socioeconômico
3- Elaboração de Cenários
Futuros
(Análise retrospectiva do Contexto)
(Análise prospectiva do Contexto)
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Análise do público-alvo
Análise do contexto econômico
Análise dos condicionantes ambientais
Análise da Capacidade de Gestão
Análise da Participação Social
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Projeções de demanda Futura
Perspectivas de Investimentos
Impactos de novas tecnologias
Impactos de mudanças culturais
Impactos das Políticas Públicas
4- Identificação de potencialidades e fragilidades internas
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Recursos Humanos
Gestores e capacidade de gestão
Pessoal técnico para atividades-meio
Pessoal técnico para atividades-fim
Infraestrutura física e organizacional
Recursos financeiros para custeio e investimentos
Recursos tecnológicos e informática
5- Escolhas estratégicas para orientar a formulação do Plano
Essas abordagens mais modernas de Planejamento Público, com foco
mais estratégico e situacional, assentam-se em um processo de trabalho de cinco
conjunto de atividades, iniciando-se com a definição da Agenda de Prioridades
da ação governamental – do órgão setorial, prefeitura, governo estadual
ou federal – passando pela elaboração da Análise Retrospectiva, da Análise
Prospectiva, da Análise de Potencialidade e Fragilidades internas e terminando
com a sistematização de informações para as escolhas de estratégias a seguir na
formulação do Plano de Médio e Longo Prazo (Diagrama 1). Em todas as etapas,
demanda-se um conjunto específico de informações de natureza mais estruturada
ou semi-estuturada, mais gerais ou mais específicas.
Na Formação da Agenda é preciso dispor de informações sobre os
principais problemas e avanços no município, região ou área setorial objeto do
planejamento. Anuários estatísticos, audiências públicas, revisão de planos de
governo e levantamento da legislação que regulamenta ou orienta as ações do
poder público - Estatuto da Cidade, Lei de Diretrizes e Bases da Educação, para citar
15
dois exemplos - são instrumentos indispensáveis para isso. Com a identificação
da agenda prioritária de ação pública definida, passa-se ao detalhamento do
diagnóstico socioeconômico para formulação das Políticas, programas e projetos
– temática que interessa mais discutir neste texto e, portanto, abordada em tópico
a seguir. Tão importante quanto conhecer de forma mais estruturada a realidade
passada, é dispor de informações acerca do futuro a médio prazo, em termos das
perspectivas de expansão da demanda populacional por bens e serviços públicos,
os prognósticos de desenvolvimento econômico regional e possíveis impactos
tecnológicos e das políticas públicas sobre a realidade analisada. Conhecer os
pontos fortes e fracos do governo municipal, estadual ou do órgão setorial em
termos de recursos humanos, recursos financeiros e de equipamentos sociais
é outra etapa relevante para que, dimensionados os problemas e conhecidos
os desafios a enfrentar, sejam escolhidas as estratégias mais viáveis dentre as
formuladas para solucionar as questões compromissadas na agenda.
OS INDICADORES NA ELABORAÇÃO DOS DIAGNÓSTICOS SOCIOECONÔMICOS
Ouve-se com alguma frequência nos meios políticos e técnicos de que
“não é por falta de diagnósticos que a Política Pública não é mais efetiva” ou ainda
“De diagnósticos para programas, não precisamos mais”. Grande equívoco, de
técnicos ou dirigentes que não sabem ou querem diferenciar estudos gerais de
condições de vida, produzidos pelos centros de pesquisa e agências estatísticas,
dos relatórios de pesquisa elaborados nas universidades – parte deles na forma de
dissertações e teses – e das análises situacionais ou diagnósticos propositivos para
programas. O que os diferencia é o compromisso mais panorâmico e descritivo
do primeiro tipo de documento – certamente útil e relevante para o público geral
a quem se destina e para a primeira etapa do processo de planejamento, como
apresentado; o foco mais aprofundado e analítico de questões mais específicas do
segundo – afinal, este é o critério de avaliação de uma dissertação e tese – e o
balanceamento entre a análise mais macro/abrangente do contexto em que se insere
uma determinada temática que será objeto de intervenção pública e as demandas
de informação mais específicas para formulação da lógica de enfrentamento de tal
questão social. Exemplificando: a publicação “Síntese de Indicadores Sociais: uma
análise das condições de vida da população brasileira”, atualizada todo ano pelo
IBGE, com base nos dados de suas pesquisas amostrais e registros administrativos
dos Ministérios, ou as edições do “Relatório de Acompanhamento dos Objetivos
do Milênio” do IPEA e outros órgãos estaduais de planejamento e pesquisa são
bons exemplos de estudos gerais acerca da situação socioeconômica da população
brasileira; uma pesquisa sobre a diminuição da pobreza e seus determinantes ou
as causas do baixo rendimento escolar na região X no período Y, resultantes de
trabalhos de pesquisa nas universidades, são outros bons exemplos do segundo
tipo de investigação diagnóstica; por fim, como estudos e subsídios para programas
sociais, vale citar, por exemplo, o Diagnóstico para o Programa Estadual de
Qualificação Profissional realizado pela Fundação Seade para a Secretaria de Estado
do Emprego e Relações do Trabalho no final dos anos 20005, ou ainda, os modelos
de diagnósticos setoriais sugeridos pela interessante publicação “Construindo o
Diagnóstico Municipal” do Cepam (2009)6.
De modo geral, na elaboração de diagnósticos socioeconômicos para
programas públicos empregam-se informações de várias áreas temáticas analíticas
ou de atuação governamental. Afinal, para desenvolver programas no campo
da Educação Básica, por exemplo, é preciso conhecer não apenas as condições
de acesso à escola, a infraestrututura escolar, o desempenho dos alunos mas
também aspectos relacionados às condições de vida dos estudantes como as
condições de moradias, nível de pobreza e rendimento familiar, acesso a serviços
de saúde, escolaridade dos pais, fatores esses que certamente podem afetar ou
potencializar as ações programáticas específicas. Como mostrado no Quadro 1, um
bom diagnóstico para programas públicos, deve contemplar o levantamento de
informações sobre as características do público-alvo a atender, as potencialidades
e fragilidades da base econômica local e regional (que pode criar condições
melhores ou mais desafiadoras para o programa), os condicionantes ambientais
(que restringem certas estratégias de desenvolvimento e potencializam outras), a
capacidade e experiência de gestão local e regional (fator da maior importância
face a complexidade das intervenções públicas) e o nível de participação da
sociedade (que pode garantir maior controle social dos recursos e dos resultados
dos programas). A amplitude temática de um bom diagnóstico é sempre uma
decisão crítica: muito abrangente perde-se o foco, a objetividade; muito restrito,
pode comprometer a formulação do programa público, ao não explicitar as
dimensões que determinam ou afetam a problemática social, econômica ou
ambiental em questão.
Assim, um diagnóstico socioeconômico que se proponha a ser útil e
propositivo para Políticas Públicas deve se caracterizar como um estudo da situação
de uma determinada população e sua região, com textos descritivos ou analíticos,
tabelas de dados, cartogramas e, especialmente, indicadores específicos sobre
vários aspectos da realidade local e regional.
Indicador – social, econômico, ambiental – pode ser definido como uma
medida em geral quantitativa usada para substituir, quantificar ou operacionalizar
um conceito abstrato, de interesse teórico (para pesquisa acadêmica) ou
programático (para formulação de políticas). Os indicadores apontam, indicam,
aproximam, traduzem em termos operacionais as dimensões sociais, econômicas
5
6
Veja essas publicações citadas e outros estudos na área nos sítios www.ibge.gov.br, www.ipea.gov.br, www.abep.org.
br, www.emprego.sp.gov.br.
Disponível em www.cepam.sp.gov.br.
17
ou ambientais de interesse definidas a partir de escolhas teóricas ou políticas
realizadas anteriormente. Eles se prestam a subsidiar as atividades de planejamento
público e formulação de políticas nas diferentes esferas de governo, possibilitam
o monitoramento das condições de vida, da conjuntura econômica e qualidade
de vida da população (CARLEY, 1985; N.UNIDAS, 1988). Proporção de pobres,
taxa de analfabetismo, rendimento médio do trabalho, taxa de mortalidade
infantil, taxa de desemprego, variação média de compras no comércio, taxas de
inadimplência, índice de preços ao consumidor, taxa de desmatamento, índice
de salubridade das praias são, neste sentido, indicadores, ao traduzir em cifras
tangíveis e operacionais várias das dimensões relevantes, específicas e dinâmicas
da realidade de interesse da sociedade e do gestor público7.
Quadro 1:
A estrutura de tópicos tratados em um diagnóstico para Programa Social
Análise do público-alvo a atender

Tendências do crescimento demográfico
Perspectivas de crescimento futuro da população e público atendido
Características educacionais, habitacionais e saúde da população
Condição de atividade da força de trabalho, ocupação e rendimentos
Beneficiários de outros programas sociais

Tendências do desenvolvimento regional (indústria, comércio, agropecuária)
Perspectivas de investimento público e privado
Infraestrutura viária, transporte e comunicações
Estrutura do emprego e ocupações mais e menos dinâmicas
Análise do contexto econômico regional
Análise dos condicionantes ambientais

Identificação de áreas de Proteção e restrições
Passivos e agravos ambientais
Oportunidades de exploração do turismo e desenv. sustentável

Análise da Capacidade de Gestão Local
Estrutura administrativa já instalada
Quantidade e Características do pessoal técnico envolvido ou disponível
Experiência anterior na gestão de programas

Comissões de Participação Popular/Social existentes
Histórico/Cultura de Participação
Análise da Participação Social
Tal como as fotografias, os indicadores procuram retratar um aspecto
da realidade. Fotos reduzem a tridimensionalidade da realidade para o plano
bidimensional do papel fotográfico. Podem ser preto e branca ou coloridas, com
maior nitidez, luminosidade ou contraste dependendo da resolução da máquina
7
Uma introdução multimídia ao conceito de indicadores pode ser acessada através do Portal de vídeos do Yahoo http://
br.video.yahoo.com, digitando no campo de busca os termos Indicador, Seade. Uma apresentação um pouco mais
detalhada pode ser assistida no mesmo sítio, digitando no campo de busca os termos Indicador, Introdução.
fotográfica e da destreza do fotógrafo em escolher o momento e contexto
adequado para o que ele quer destacar. A imagem captada no indicador é também
uma redução da realidade, isto é, uma representação simplificada de um aspecto
da mesma, tão melhor quanto mais específico for o aspecto de interesse e quanto
mais confiável e precisas as informações usadas para cômputo do indicador.
Bons diagnósticos socioeconômicos empregam, com maior ou menor
abrangência, indicadores de saúde (leitos por mil habitantes, percentual de crianças
nascidas com baixo peso adequado, por exemplo), indicadores educacionais (taxa
de analfabetismo, escolaridade média da população de quinze anos ou mais, etc),
indicadores de mercado de trabalho (taxa de desemprego, rendimento médio real
do trabalho, etc), indicadores habitacionais (posse de bens duráveis, densidade de
moradores por domicílio, etc), os indicadores de segurança pública e justiça (mortes
por homicídios, roubos a mão armada por cem mil habitantes, etc), indicadores
de infra-estrutura urbana (taxa de cobertura da rede de abastecimento de água,
percentual de domicílios com esgotamento sanitário ligado à rede pública, etc),
indicadores de renda e desigualdade (proporção de pobres, índice de Gini, etc).
Além dos indicadores multitemáticos para “retratar” as condições de
vida, referentes à saúde, habitação, mercado de trabalho etc, também devem
ser fazer parte do diagnóstico os indicadores demográficos, em especial, aqueles
que permitem apresentar as tendências de crescimento populacional passado e as
projeções demográficas futuras (que dimensionam os públicos-alvo dos diversos
programas em termos de idade e sexo no futuro). As mudanças demográficas foram
bastante intensas pelo país nos últimos 30 anos, a ponto de que se prevê que a
população brasileira estaria se estabilizando por volta de 2040 com 215 milhões de
habitantes, cifra muito inferior ao que se imagina chegar nos estudos elaborados
na década de 1970. Tais tendências tem impacto significativo e regionalmente
diferenciado sobre a demanda de vagas escolares, postos de trabalho, crianças a
vacinar, idosos a atender nos hospitais etc. Como cada público-alvo de programas
sociais apresenta suas características em termos etários é preciso dimensioná-los
e analisar suas perspectivas de crescimento futuro de maneira específica. Assim,
diagnósticos para programas voltados à educação infantil devem estar trazer
informações sobre o quantitativo e tendências do crescimento da população
de 4 a 6 anos; para programas de qualificação profissional deve-se dispor de
informações sobre o tamanho e evolução passada e futura da força de trabalho de
16 a 64 anos; para programas de vacinação contra gripe, a população de pessoas
de 60 ou mais anos; etc8.
8
As informações sobre Projeções Populacionais para Brasil e estados - dados e metodologias- podem ser consultados
no sítio do IBGE, na barra horizontal superior População. Uma discussão sobre as “Projeções Populacionais no Brasil:
subsídios para seu aprimoramento” pode ser consultada em Borges et al. (2006), disponível em www.abep.org.br,
apontando Publicações, Anais dos Encontros Nacionais de Estudos Populacionais.
19
AS FONTES DE DADOS E DE INDICADORES PARA OS DIAGNÓSTICOS
Vencido o desafio de escolher os indicadores sociais relevantes para
delinear um retrato das Condições de Vida de uma região, é preciso buscá-los
nas fontes de dados e pesquisas indicadas ou, se necessário, computá-los. Tal
tarefa, a construção de indicadores a partir da combinação de dados e estatísticas
provenientes de diferentes fontes e pesquisas, pode não ser tão simples como
pode parecer à primeira vista.
Problemas no levantamento ou registro dos dados podem levar à
computação de indicadores com baixa confiabilidade ou com problemas sérios de
comparabilidade. As taxas de mortalidade por agressões ou taxas de ocorrências
policiais, por exemplo, padecem de tais vieses. Em outras situações é possível
dispor de dados de boa confiabilidade para o numerador de um indicador, mas o
mesmo não ocorre com o denominador, sobretudo se for de interesse computar
indicadores em nível municipal, em anos não coincidentes com o momento de
realização dos Censos Demográficos. Em que pesem os esforços do IBGE e outras
instituições, a elaboração de estimativas populacionais para o período intercensitário envolve dificuldades técnicas bastante significativas em função da
mobilidade intensa da população brasileira.
Dessa forma, se não se dispor de um bom conhecimento técnico das fontes
e dados em determinada temática social, é melhor que se empregue na elaboração
de diagnósticos socioeconômicos indicadores já computados anteriormente por
instituições com tradição e credibilidade. Pior do que não ter nenhuma informação
ou indicador para uma determinada dimensão da realidade social é dispor de um
dado pouco confiável, que conduza a análises ou decisões equivocadas.
Felizmente, há um conjunto amplo de instituições que disponibilizam
indicadores para diversos níveis territoriais e que também publicam dicionários
de variáveis ou glossários técnicos, trazendo definições, fórmulas de cômputo e
considerações metodológicas sobre as medidas9.
Algumas dessas instituições são apresentadas no Quadro 2, como os
“canais de informação” Cidades@, Estados@ e Países@, acessíveis pelo sítio
do IBGE, que sistematizam um conjunto amplo de dados e indicadores para
diferentes unidades territoriais. A “Síntese de Indicadores Sociais”, já citada,
disponível para download no sítio do IBGE, e o conjunto de tabelas organizadas
em “Indicadores e Dados Básicos”, elaboradas pela RIPSA e disponibilizadas no
DATASUS, são publicações de referência na área, pelo cuidado metodológico na
9
Material abrangente e de fácil disponibilidade acerca da fórmula de cômputo de indicadores é apresentado no livro
“Indicadores básicos para saúde no Brasil: conceitos e aplicações”, em cujas páginas são relacionadas fichas de
qualificação dos indicadores. O livro poder ser acessado através da página principal do Datasus - www.datasus.gov.
br. Vide também as definições de alguns indicadores sociais em http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/
condicaodevida/indicadoresminimos/conceitos.shtm
computação dos indicadores e pela periodicidade anual de atualização dos dados
estaduais apresentados. Também se enquadra nessa categoria o portal IPEADATA
do IPEA, que permite a produção de vários indicadores sociais e econômicos para
o país, estados e municípios. Indicadores municipais já previamente computados
podem ser obtidos, entre outros nos sítios do PNUD – por meio do aplicativo
Atlas do Desenvolvimento Humano –, nas planilhas dos Cadernos de Informações
Municipais do Ministério da Saúde e nos sistemas de informações das instituições
estaduais e municipais de planejamento, pesquisa e estatísticas, acessadas através
do Portal da Anipes10.
Esses sistemas de indicadores são atualizados a partir das diversas
pesquisas do IBGE, registros administrativos e cadastros públicos dos Ministérios e
Secretarias Estaduais. Pela abrangência temática e possibilidades de desagregação
espacial, a principal fonte de informação para construção de indicadores
municipais no país é o Censo Demográfico, realizado a cada dez anos (HAKKERT,
1996). A finalidade original dos Censos Demográficos nos séculos passados era
o de contabilizar o tamanho da população de um país e suas regiões para fins
militares e fiscais. Modernamente, além de quantificar a demanda potencial de
bens e serviços públicos e privados, os Censos se prestam ao levantamento de
uma gama variada de informações. No Censo 2000 foram levantados mais de 65
quesitos de informações nos boletins da amostra, versando sobre diversos temas:
características demográficas da população (sexo, idade, migração, nupcialidade,
fecundidade, mortalidade), características sócio-econômicas (rendimento,
posse de bens de consumo, situação de trabalho, ocupação, escolaridade, etc)
e características dos domicílios particulares (composição material, número de
cômodos, dormitórios, banheiros, formas de ligação de água e esgoto, etc).
No Censo 2010, o escopo temático foi ainda mais ampliado, com
outras informações sobre migração e características pessoais e familiares, além da
possibilidade de dispor do registro da posição geográfica do setor censitário ou
quadra do domicílio. Os setores censitários são pequenas divisões territoriais criadas
pelo IBGE por ocasião dos Censos e constituem-se em uma área geográfica contígua
de cerca de 300 domicílios na zona urbana e, por questões de sigilo estatístico,
isto é, para não expor publicamente as características específicas de cada domicílio
recenseado, eles representam a menor unidade de divulgação dos resultados do
Censo. Naturalmente, as informações estatísticas disponíveis nessa escala geográfica
são apenas aquelas levantadas no questionário básico do Censo. As informações
coletadas por meio do questionário da amostra do Censo – certamente as mais
ricas do ponto de vista analítico – são divulgadas em unidades agregadas de 10 ou
mais setores, as chamadas Áreas de Ponderação, para garantir que as estatísticas e
indicadores computados não sejam apresentadas com erro amostral muito elevado.
10 Vide www.anipes.org.br.
21
Esse detalhamento geográfico da informação estatística possibilita a
formulação de programas sociais com nível de detalhamento e alcance bastante
variados, adequados ao tamanho, volume de recursos, abrangência geográfica e
aos objetivos políticos das diferentes esferas de governo. Eles permitem delimitar
com uma razoável precisão geográfica, em uma escala infra-municipal, as áreas
não atendidas por serviços públicos, os bolsões de pobreza, os pontos ou manchas
urbanas que requerem programas de ação pública. Com esses dados pode-se
estimar demandas sociais para programas de atendimento universal nas áreas
da saúde, educação, emprego, assim como também o tamanho do público-alvo
específico de alguns programas sociais focalizados como Bolsa-Família, Frente
de trabalho ou outros programas na área da Assistência Social. Foram essas as
motivações que levaram o Ministério do Desenvolvimento Social a desenvolver
juntamente com o IBGE o aplicativo “Indicadores territoriais da população de
baixa renda por setores censitários”, que permite a elaboração de cartogramas e
tabelas com indicadores sociais em nível inframunicipal.
Esta possibilidade de dispor de informação estatística por setor
censitário (ou área de ponderação) não parece ter sido explorada em toda sua
potencialidade por parte de formuladores e gestores de programas sociais, seja
no âmbito federal, estadual ou municipal. Quando se trata de fazer diagnósticos
sociais mais detalhados territorialmente emprega-se, em geral, indicadores médios
computados para os municípios, “escondendo-se” os bolsões de iniquidades
presentes dentro de cada um dos municípios brasileiros. Os indicadores médios
de rendimentos ou infraestrutura urbana do Município de São Paulo ou do Rio
de Janeiro são, por exemplo, bem melhores que a média geral dos municípios
brasileiros. Contudo, se os indicadores forem computados ao nível de setores
censitários se poderá constatar no território paulistano a diversidade de
situações de condições de vida encontrada pelo território nacional. Ou seja, é
possível encontrar bolsões de pobreza na capital paulistana ou fluminense com
características de alguns municípios no Nordeste.
Além dos Censos, o IBGE realiza outra importante pesquisa, a Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios, a PNAD. Esta pesquisa tem o objetivo de
atualizar anualmente as informações levantadas pelo Censo Demográfico ao
nível do país, unidades da Federação e principais regiões metropolitanas. Como
a amostra é muito menor que a usada por ocasião do censo – por questões
de custo e agilidade na coleta – a pesquisa não prevê a desagregação de seus
dados na escala municipal. Foi criada em 1967 e, desde então, vem passando por
reformulações conceituais e metodológicas, constituindo-se em um levantamento
fundamental para atualizar os indicadores sociais do país e dos estados. Mercado
de trabalho, Educação, Características Demográficas, Migração e outros temas são,
pois, investigados todo ano na pesquisa, além de outros temas mais específicos,
de interesse dos ministérios. Um dos aprimoramentos importantes da pesquisa foi
realizado no início dos anos 1990, com a modificação de conceitos e protocolos
de coleta de informações acerca da condição de atividade e trabalho, além de
ampliação do conjunto de quesitos básicos, levantados anualmente. Em 2004
a pesquisa passou a coletar dados na zona rural dos estados da região Norte,
superando os desafios logísticos e financeiros que a operação de campo apresenta
nessa extensa e pouca adensada região brasileira. Há planos para, a partir de 2011,
tornar a pesquisa contínua, com levantamentos mensais, com maior possibilidade
de detalhamento e coleta de novas informações. Anualmente, além de publicação
com resultados gerais para o país e regiões, seus dados compõem a já citada
Síntese de Indicadores Sociais e o Brasil em Números, publicações fundamentais
para acompanhamento da conjuntura social brasileira.
Dentre as pesquisas sociais de natureza institucional do IBGE, um
levantamento particularmente importante é a Pesquisa de Informações Básicas
Municipais, ou simplesmente MUNIC. Trata-se de uma pesquisa anual de caráter
censitário junto às prefeituras dos mais de 5 mil municípios brasileiros, levantando
um conjunto básico de informações sobre a estrutura administrativa, nível de
participação e formas de controle social (existência de conselhos municipais),
existência de legislação e instrumentos de planejamento municipal (como a
institucionalização do Plano de Governo, Plano Plurianual de Investimentos, Plano
Diretor, Lei de Parcelamento do Solo, dentre outros) e outros temas gerais ou
mais específicos como a disponibilidade de recursos para promoção da justiça e
segurança (existência da delegacia de mulheres, juizados de pequenas causas etc.),
existência de equipamentos específicos de comércio, serviços da indústria cultural e
lazer, como bibliotecas públicas, livrarias, jornais locais, ginásios de esporte.
Vale registrar que uma das fontes mais antigas de informação periódica
para construção de indicadores sociais no país é o Registro Civil. As informações
básicas sobre nascimentos e óbitos são compiladas pelo IBGE e, em alguns casos,
também pelos órgãos estaduais de estatística. A qualidade desses registros –
sobretudo a cobertura efetiva dos eventos – ainda não está plenamente assegurada
pelo país, afetando o cômputo de indicadores de interesse para a área de saúde
como as taxas de mortalidade infantil e mortalidade por causas.
Além do IBGE, há também esforços de várias instituições públicas em
disponibilizar informações de seus cadastros e registros de forma mais periódica,
fato que se deve à necessidade não só de monitoramento da ação governamental,
mas também de facilidades que as novas tecnologias de informação e comunicações
têm proporcionado. Os órgãos estaduais de estatística, o Ministério da Saúde,
da Educação, do Trabalho, do Desenvolvimento Social, da Justiça, da Previdência
Social, das Cidades, a Secretaria do Tesouro Nacional disponibilizam, pela Internet,
informações bastante específicas – em escopo temático e escala territorial – a
23
partir de seus registros e sistemas de controle internos, que podem ser úteis para
construir indicadores de monitoramento de programas. No próprio site do IBGE
é possível conhecer essas fontes de informação, consultando os documentos do
Comitê de Estatísticas Sociais.
O Ministério do Trabalho foi uma das instâncias federais da Administração
Pública pioneiras no uso de dados administrativos para monitoramento social,
já no final dos anos 1970. Os dois sistemas de informação do Ministério são
RAIS – Relação Anual de Informações Sociais – e CAGED – Cadastro Geral de
Empregados e Desempregados. A Base de Dados RAIS é constituída e atualizada a
partir dos dados que as empresas e empregadores de mão-de-obra são obrigados
a enviar, anualmente, ao Ministério do Trabalho. Estes dados dispõem sobre as
características básicas dos empregados como sexo, idade, escolaridade, salário,
funções exercidas, e dos estabelecimentos como setor de atividade, número de
admissões e desligamentos. O sistema RAIS é, em tese, um censo administrativo
sobre mercado de trabalho, já que todos estabelecimentos e pessoas físicas que,
mesmo não tendo organização empresarial, tenham mantido como empregadores
alguma relação de emprego, em algum momento do ano, devem apresentar, no
início do ano subsequente, declaração anual à RAIS. Inclui-se pois nestes termos
os empregados celetistas, estatutários, trabalhadores temporários e avulsos,
mas estão fora do seu universo investigado parte significativa da força de
trabalho ocupada, como os trabalhadores autônomos, empresários sem vínculo
empregatício formal com sua organização e a mão de obra sem registro em
carteira de trabalho11.
Embora já existam há algumas décadas, as bases de dados nas áreas
de Educação e Saúde – áreas mais avançadas em termos da descentralização dos
programas – passaram por reformulações muito expressivas nos últimos anos.
Fazendo uso dos novos recursos tecnológicos da informática e telecomunicações,
os Ministérios da Educação e o da Saúde criaram interfaces de fácil operação na
consulta de suas bases de informação.
Na área da Educação, a principal base de dados e indicadores é o
EDUDATABRASIL, organizado e mantido pelo INEP – Instituto Nacional de Estudos
e Pesquisas Educacionais, a partir de informações levantadas anualmente no Censo
Escolar (ensino pré-escolar, fundamental e médio) e no Censo do Ensino Superior.
No sítio do INEP há informações acerca das matrículas, evasão e
aprovação, volume de alunos e suas características básicas, equipamentos
e edificações existentes, pessoal técnico-administrativo, professores e suas
11 O acesso a estas fontes de dados é viabilizado por meio da página do Programa de Disseminação das Estatísticas do
Trabalho do Ministério- www.mte.gov.br/pdet - , pela qual se pode obter também instruções didáticas de uso, vídeos
e cuidados na interpretação das tabelas produzidas com dados RAIS e CAGED. Há vários produtos informacionais
desenvolvidos como os boletins eletrônicos, o ISPER – Informações para o Sistema Público de Emprego e Renda-, o
Perfil do Município e os recursos on-line para tabulação específica, conforme necessidades do usuário.
características de formação e titulação. As séries históricas permitem análises
e diagnósticos para avaliação de programas implementados em estados e
municípios. Outras informações importantes para avaliação das políticas na
área são os resultados dos sistemas de avaliação do desempenho dos alunos e
instituições como o SAEB (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica),
o ENEM (Exame Nacional de Ensino Médio), a Prova Brasil e o IDEB – Índice de
Desenvolvimento da Educação Básica, já apresentado. Estas fontes de dados
passarão a ter papel cada vez mais importante na avaliação de políticas na área,
na medida em que a ênfase da avaliação passe a focar a qualidade de ensino e não
apenas a questão da universalização da educação básica12.
O sistema de informações para diagnóstico, monitoramento e ação do
Ministério da Saúde é composto de vários registros administrativos: Estatísticas
de Mortalidade, Programa de Vacinações, Notificação de Nascimentos e as
informações produzidas no âmbito dos Municípios e no Sistema Único de Saúde,
como os dados sobre internações hospitalares na rede conveniada. Todos eles
estão integrados em uma interface comum no sistema Datasus. Com isso,
é possível obter-se, por exemplo, informações desagregadas por estado ou
município (de residência ou ocorrência) da mortalidade por causas específicas,
cobertura vacinal, equipamentos físicos e leitos hospitalares por especialidade,
volume de internações hospitalares e consultas ambulatoriais, taxas de morbidade
por grupos de doenças, referidos a sexo e faixas etárias específicas. Algumas
séries históricas são relativamente extensas (em se tratando de estatísticas
públicas no Brasil). Estas bases constituem-se, pois, em fontes fundamentais para
planejamento de ações na área de saúde em todas esferas de governo no país.
Um dos produtos informacionais importantes, além do relatório “Indicadores e
Dados Básicos” já apresentado anteriormente, que sistematiza informações em
saúde na escala estadual, é o Caderno e Informação em Saúde, que apresenta
numerosos dados e indicadores para diagnóstico e monitoramento em Saúde ao
nível municipal. Há ainda o Painel Situacional de Saúde, com principais indicadores
de acompanhamento dos programas do Ministério13.
12 O acesso ao EDUDATABRASIL se dá pela página principal do INEP ou pelo endereço www.edudatabrasil.inep.gov.br .
Nesse sítio há um manual de ajuda para utilização do sistema e um Glossário de Indicadores Educacionais.
13 Os Cadernos de Informações em Saúde podem ser obtidos em www.datasus.gov.br , apontando para Informações em
Saúde e, em seguida, Indicadores de Saúde.
25
Quadro 2:
Algumas das principais ferramentas e publicações de Indicadores
Sítio
Conteúdo
IBGE
www.ibge.gov.br
Síntese de Indicadores Sociais
Brasil em Números
Cidades@
Estados@
Países@
Perfil dos Municípios Brasileiros
Comitê de Estatísticas Sociais
IPEA
www.ipea.gov.br
IPEADATA
Relatório de Acompanhamento dos ODM
Boletim de Conjuntura
ANIPES
www.anipes.org.br
Acesso aos sites de mais de 25
instituições subnacionais que compilam
dados e indicadores sociais e econômicos,
além de estudos para subsidiar o
Planejamento Governamental
PNUD
www.pnud.org.br
Aplicativo Atlas do Desenvolvimento
Humano
Relatório do Desenvolvimento Humano
Ministério da Justiça
www.mj.gov.br
Ocorrências policiais
Efetivo e Gastos em Segurança Pública
Ministério da Saúde
www.datasus.gov.br
Indicadores e Dados Básicos
Cadernos de Informações Municipais
Painel Situacional
Ministério das Cidades
www.cidades.gov.br
Sistema Nacional de Informações sobre
Cidades
Ministério da
Educação
www.inep.gov.br
Edudata Brasil
Sistema de Consulta ao IDEB
Ministério da
Previdência
www.previdência.gov.br
Infologo
Anuário da Previdência Social
Ministério do
Trabalho
www.mte.gov.br
Perfil do Município
Acesso on-line à RAIS e CAGED
Ministério do
Desenvolvimento Social
www.mds.gov.br
Matriz de Informações Sociais
Censo CRAS
Fonte
O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome também
vem se esforçando em disponibilizar as informações de seus cadastros e
programas para o público, sobretudo a sua Secretaria de Avaliação e Gestão da
Informação. Em sua página há uma série de recursos para consulta de consulta
entre os quais vale citar a Matriz de Informações Sociais. A MI Social é um
sistema de monitoramento dos programas, projetos e ações sociais conduzidos
pelo Ministério, no qual são disponibilizadas informações e indicadores sociais
para municípios, microrregiões e estados. Outro material importante disponível
é o acervo de publicações técnicas e os resultados de pesquisas de avaliação dos
programas sociais implementados pelo MDS.
O Ministério da Justiça vem há mais de dez anos se empenhando para
compilar estatísticas na área da Segurança Pública, campo em que as diferentes formas
e entendimentos sobre classificação dos eventos e a “sensibilidade política” – face à
visibilidade pública – não trazem nenhuma facilidade. Em sua página e nos Anuários
do Fórum Brasileiro de Segurança Pública são apresentados dados sobre Ocorrências
Criminais, Efetivo das forças, perfil e gastos das instituições de Segurança Pública.
Estatísticas de produção judiciária e recursos humanos do Poder Judiciário vêm sendo
organizados e disponibilizados pelo Conselho Nacional de Justiça.
Há ainda uma série de outros sítios onde se pode buscar informações
sobre diferentes temáticas de interesse para Políticas Públicas nos estados e
municípios, como aqueles pertencentes à ANIPES – Associação Nacional de
Instituições de Planejamento Pesquisa e Estatística, acessíveis por intermédio de
seu portal. Vale citar, neste sentido, os sistemas de indicadores desenvolvidos pela
Fundação Seade – como o aplicativo IMP – Informações dos Municípios Paulistas
–, Perfil Municipal e SIM-Trabalho14, assim como o sistema de indicadores e metas
da Prefeitura de São Paulo15.
DISCUSSÃO SOBRE PROPRIEDADES E TIPOLOGIA DE INDICADORES
Em geral, nem todas as fotografias tiradas para compor um relatório
de acompanhamento de projeto social ou diagnóstico socioeconômico de uma
comunidade são efetivamente usadas. Acabam sendo selecionadas as fotos mais
nítidas, mais representativas e com os melhores ângulos dos aspectos que se
quer destacar. O mesmo se dá com os indicadores e nesse caso, valemo-nos de
suas propriedades. Como discutido em Jannuzzi (2004), a escolha de Indicadores
Sociais para uso no processo de formulação e avaliação de Políticas Públicas
deve ser pautada pela aderência dos mesmos a um conjunto de propriedades
desejáveis, particularmente a relevância, validade e confiabilidade.
Relevância para a Agenda Político-Social é uma das propriedades
fundamentais que devem gozar os indicadores escolhidos para a elaboração de
diagnósticos socieconômicos ou avaliação de programas sociais específicos. Indicadores
como a taxa de mortalidade infantil, a proporção de crianças com baixo peso ao nascer,
a proporção de domicílios com saneamento adequado são, por exemplo, relevantes e
pertinentes para elaboração de diagnósticos e para acompanhamento de programas no
campo da Saúde Pública no Brasil, na medida em que referem às dimensões e aspectos
priorizados na agenda governamental na área nas últimas décadas. Indicadores de
desempenho educacional (como os resultados da Prova Brasil ou do SAEB – Sistema
de Avaliação da Educação Básica) são outros exemplos de indicadores relevantes para a
agenda de Políticas Públicas no Brasil Contemporâneo.
14 Os dois primeiros sistemas podem ser acessados em www.seade.gov.br e o último em www.emprego.sp.gov.br.
15 Vide em www.agenda2012.com.br.
27
Validade é outro critério fundamental na escolha de indicadores, pois
é desejável que se disponha de medidas tão “próximas” quanto possível do
conceito abstrato ou demanda política que lhes deram origem. Em um programa
de combate à fome, por exemplo, indicadores antropométricos – peso, altura – ou
referidos ao padrão de consumo familiar de alimentos certamente gozam de maior
validade que uma medida baseada na renda disponível, como a proporção de
indigentes. Afinal, Índice de Massa Corpórea, baixo peso ao nascer ou quantidade
de alimentos efetivamente consumidos estão mais diretamente relacionados à
nutrição adequada e desnutrição que a disponibilidade de rendimentos. Por outro
lado, é operacionalmente mais complexo e custoso levantar informações para
cálculo desses indicadores de maior validade, comprometendo o uso dos mesmos
para fins de monitoramento periódico do grau de “fome” na comunidade (daí o
uso de indicadores de rendimento como medidas de acompanhamento).
Confiabilidade da medida é outra propriedade importante para legitimar
o uso do indicador. Na avaliação do nível de violência em uma comunidade, por
exemplo, indicadores baseados nos registros de ocorrências policiais ou mesmo de
mortalidade por causas violentas tendem a ser menos confiáveis (e menos válidos)
que aqueles passíveis de serem obtidos a partir de pesquisas de vitimização, em
que se questionam os indivíduos acerca de agravos sofridos-roubos, agressões, etc
– em determinado período, como a realizada em 2010 pelo Ministério da Justiça
e também pelo IBGE. Naturalmente, mesmo nessas pesquisas, as pessoas podem
se sentir constrangidas a revelar situações de violência pessoal sofrida no contexto
doméstico, assédio sexual, discriminação por raça/cor, etc16. Vale observar que há
um esforço bastante meritório – já com resultados - do Ministério da Justiça em
melhorar a qualidade e cobertura dos registros de ocorrência policial pelo país.
Há estados em que os resultados são mais significativos e em que os indicadores
podem ser usados para dimensionar parcela da violência vivenciada ou mesmo
monitorar efeitos dos programas públicos voltados à reintegração de jovens em
situação de vulnerabilidade e aqueles voltados ao combate ao crime organizado.
Em outros estados, os indicadores construídos com base nos registros policiais
deveriam ser entendidos mais apropriadamente – ou, com maior validade – como
medidas de “registro de cobertura” de ocorrências, cujo aumento poderia ser
avaliado como positivo pois estaria retratando melhor captação da ação pública.
A grande dificuldade para o gestor comprometido com a melhora e transparência
das informações na área é conseguir explicar essa diferença entre validade e
confiabilidade dos indicadores de segurança pública, questão tratada, em outras
tantas, com muita clareza por Lima (2008).
Relevância, validade e confiabilidade são atributos que podem ser
16 Uma discussão mais extensa sobre as propriedades e outros aspectos metodológicos dos Indicadores Sociais pode ser
assistida na biblioteca digital multimídia da PUC-Minas, acessando o sitio www.virtual.pucminas.br/videoconferencia,
buscando no acervo a palestra “Indicadores sociais na formulação e avaliação de Políticas Públicas”.
melhor avaliados para indicadores analíticos ou primários, o que deveria torná-los
ainda mais preferíveis que os indicadores sintéticos na elaboração de diagnósticos
socioeconômicos. Como as denominações o sugerem, indicadores analíticos e
sintéticos guardam compromisso com a expressão mais analítica ou de síntese do
indicador. Taxa de evasão escolar, taxa de mortalidade infantil, taxa de desemprego,
exemplos de indicadores analíticos, são medidas comumente empregadas para
análise de questões sociais específicas no campo da educação, da saúde e do
mercado de trabalho. Medidas como Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)
ou o Índice de Desenvolvimento da Educação (IDEB), por outro lado, procuram
sintetizar várias dimensões empíricas da realidade social em um só indicador.
No caso do IDH, medidas relacionadas à cobertura escolar nos diferentes
níveis de ensino, alfabetização, renda média e esperança de vida são combinadas
e sintetizadas para produção de um indicador com escala de variação de 0 (pior
situação de Desenvolvimento Humano) a 1 (melhor situação de Desenvolvimento
Humano). O IDEB, por sua vez, é construído mediante a multiplicação da taxa de
promoção e nota padronizada de desempenho em avaliações de conhecimento
em Português e Matemática, situando-se em uma escala de 0 a 1017.
Há uma idéia subjacente a essa diferenciação entre indicadores
analíticos e sintéticos de que esses últimos, ao contemplarem no seu cômputo um
conjunto mais amplo de medidas acerca da realidade social de uma localidade,
tenderiam a refletir o comportamento “médio” ou situação “típica” da mesma em
termos do Desenvolvimento Humano, Qualidade de Vida, Vulnerabilidade Social
ou outro conceito operacional que lhes deu origem. Tem havido muitas propostas
de indicadores sintéticos no Brasil, com maior ou menor grau de sofisticação
metodológica, elaborados por pesquisadores de universidades, órgãos públicos
e centros de pesquisa, motivadas, por um lado, pela necessidade de atender as
demandas de informação para formulação de políticas e tomada de decisões nas
esferas públicas e, por outro, pelo sucesso do IDH e seu impacto nesses últimos 15
anos na disseminação da cultura de uso de indicadores junto aos círculos políticos.
Contudo, a aplicabilidade dos indicadores sintéticos como instrumentos
de avaliação da efetividade social das políticas públicas ou como instrumentos
de alocação prioritária do gasto social está sujeita a fortes questionamentos
(GUIMARÃES; JANNUZZI, 2005). Ao partir da premissa de que é possível apreender
o “social” através da combinação de múltiplas medições do mesmo não se sabe –
ao fim e ao cabo – quais as mudanças específicas ocorridas e qual a contribuição
ou efeito dos programas públicos específicos sobre sua transformação. Além disso
há questionamento acerca do grau de “proximidade” entre a medida e o conceito
original e da usual subsunção do último pelo primeiro, em que o indicador adquire
o status de conceito, como no caso da proporção de famílias com renda abaixo de
17 Para uma discussão metodológica acerca do IDEB vide o texto de Rezende e Jannuzzi (2008), disponível em www.enap.
gov.br, apontando Publicações, Revista do Serviço Público – n. 59, v.2.
29
determinado valor, que passou a designar a população indigente, que passa fome,
etc. Há questionamentos acerca do grau de arbitrariedade com que se define os pesos
com que os indicadores devem ser ponderados no cômputo da medida final. Há
ainda críticas com relação às distorções na seleção de públicos-alvo que o uso destes
indicadores sintéticos pode levar, sobretudo em casos de programas setoriais.
Por mais consistentes que sejam essas críticas é preciso reconhecer que os
indicadores sintéticos acabaram por se legitimar em diversos aspectos (SCANDAR et
al, 2008). A legitimidade social dessas propostas de indicadores tem se demonstrado
pela visibilidade e frequência que os Indicadores Sintéticos têm conferido às
questões sociais na mídia – pelo formato apropriado para a síntese jornalística – e
à instrumentalização política do movimento social e ONGs no monitoramento os
programas sociais. O fato de que alguns desses indicadores foram criados sob
encomenda – e mesmo com a participação – de Gestores Públicos e Legisladores
certamente lhes confere legitimidade política. O fato de que os índices acabam
aparentemente funcionando bem, apontando o que se espera que mostrem – as
iniquidades, os bolsões de pobreza, etc - garantem-lhes também legitimidade
técnica. Também desfrutam de legitimidade científica, já que vários desses projetos
têm obtido financiamento de agências nacionais e internacionais de fomento à
pesquisa. Por fim, a legitimidade institucional dessas propostas se sustenta no fato
de terem servido de instrumento de garantia do espaço institucional das instituições
de estatística e planejamento em um quadro de forte contingenciamento e corte de
verbas no setor público nos últimos 20 anos.
Todo indicador é, em si, uma tentativa de síntese da realidade. Analíticos
ou sintéticos, os indicadores podem ser instrumentos úteis para o gestor se ele
conhecer as potencialidades e limitações da medida e se ele não se deixar levar
pela burocratização da atividade de elaboração de diagnósticos propositivos para
programas sociais. Cada programa social tem seu público-alvo a atender, com
suas características específicas. É preciso, pois, buscar os indicadores sociais mais
relevantes, válidos e confiáveis para que o diagnóstico seja o mais consistente e
adequado possível. Se isso não garante o sucesso de um programa, potencializa,
com certeza, as chances de uma boa implementação.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este texto procurou contribuir na sistematização de algumas idéias
e técnicas acerca da aplicação dos Indicadores nas atividades de Planejamento
no setor público, focando, sobretudo, a elaboração de diagnóstico para o
planejamento municipal.
Há outros livros e textos que estendem essa discussão para outros
domínios do Planejamento, como o Planejamento Urbano e Regional, Planejamento
Estratégico Municipal, Planejamento Estratégico Governamental ou mais específicos
no campo dos Indicadores. Neste sentido, vale consultar a rica produção acadêmica
e técnica na temática ao longo dos últimos anos, com enfoques mais conceituais,
normativos ou analíticos ou com propósitos mais didáticos ou críticos, como os
reunidos em Vitte e Keinert (2009), CEPAM (2009), Dagnino (2009), De Toni (2009),
em Bueno e Cymbalista (2007), Santagada (2007), Torres (2006), Koga (2005),
Pfeifer (2005), em Bronzo et al (2004), Resende e Castor (2004), Dowbor (2004),
em Keinert e Karruz (2002), Nahas (2001), em Baeninger (2010), Jannuzzi e Pasquali
(1999), Jannuzzi (2004), dentre tantos outros.
Tal como os astrolábios, que no século XV permitiram orientar a
navegação nos mares desconhecidos e descobrir novos mundos, os indicadores
– devidamente escolhidos, computados e analisados – podem ser as bússolas a
guiar o Planejamento Público no caminho de um Brasil mais justo e pujante.
31
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33
Gestão para Resultados na Segurança Pública
em Minas Gerais: uma análise sobre o uso de
indicadores na gestão da Polícia Militar e no
Sistema de Defesa Social
Renato Vieira de Souza1
Gilberto Protásio dos Reis2
1. INTRODUÇÃO
É obrigação do Estado prestar contas aos cidadãos sobre o desempenho
dos seus funcionários. Este é um dos pilares justificadores do movimento de
transição conceitual e estrutural do papel desse ente, que tem havido em diversas
democracias desde o final dos anos 1970. Muitos autores denominam Nova
Gestão Pública (NGP) o conjunto de novos parâmetros que explica e sustenta esse
paradigma sociocêntrico.
Não existe, entretanto, um único modelo que possa esclarecer como
deve ser implementada uma agenda de mudanças em torno dessa tomada de
consciência a respeito da razão primeira de existir do Estado, que é a sociedade.
Uma das razões dessa falta de padrão parece consistir na peculiaridade de cada
organização pública, de modo que se depare com essa onda internacional de
transformações.
No Brasil, a NGP chegou em meados da década de 90, na Administração
Federal, produzindo efeitos também nas regras e fundamentos das contas públicas
dos entes subnacionais. A Lei de Responsabilidade Fiscal é uma evidência dentre
as mais conhecidas dessa modificação proveniente do aludido movimento3.
Dentre as muitas abordagens possíveis às implicações desse paradigma gerencial,
está a questão de como avaliar o desempenho das organizações de serviços de
segurança pública e defesa social.
Este artigo possui o objetivo de contribuir para a melhor compreensão
de soluções que vêm sendo encontradas no país, pelo Governo e pelas próprias
1
2
3
Comandante-Geral da Polícia Militar de Minas Gerais. Coronel da PMMG. Mestre em Administração Pública, Especialista
em Gestão Estratégica da Segurança Pública, em Administração de Empresas e Pós-Graduação em Criminalidade e
Segurança Pública. Vencedor do II Prêmio Excelência em Gestão Pública do Estado de Minas Gerais, com projeto sobre
uso de indicadores para avaliação do desempenho de agências policiais-militares. Co-autor e coordenador da execução
do projeto “Intervenção do Estado em conflitos agrários: proposta de um modelo para as Polícias Militares brasileiras”,
da SENASP/Ministério da Justiça. Membro-Fundador do Fórum Brasileiro de Segurança Pública.
Pesquisador Benemérito e Major da Polícia Militar de Minas Gerais. Mestre em Administração Pública e Especialista
em Gestão Estratégica da Segurança Pública. Vencedor do II e no III Prêmio Excelência em Gestão Pública do Estado
de Minas Gerais. Consultor da SENASP/Ministério da Justiça para a elaboração de uma plataforma nacional de
avaliação do desempenho das organizações policiais brasileiras, e da SEDS/Governo de Minas Gerais, sobre avaliação
do desempenho dos órgãos do sistema de defesa social. Co-autor de “Intervenção do Estado em conflitos agrários:
proposta de um modelo para as Polícias Militares brasileiras”, decorrente do projeto homônimo, selecionado no
Concurso Nacional de Pesquisas em Segurança Pública e Justiça Criminal.
BRASIL, Presidência da República. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000: Estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Brasília, DF: Diário Oficial, 5 maio 2000.
Gestão para Resultados na Segurança Pública em Minas Gerais |35
organizações policiais. Centra-se no caso de Minas Gerais, na intenção de
adicionar aos debates da Revista Segurança, Justiça e Cidadania a demonstração
de que há desafios, mas é possível aprimorar a gestão da segurança pública e,
com isto, melhorar as condições para que o Estado, enquanto ente, mereça vir
a ser considerado um exemplo positivo do paradigma gerencial nessa delicada e
complexa área de atuação estatal.
O artigo encontra-se estruturado sob os seguintes itens: na seção 2,
contextualiza a criação de um arranjo organizacional de avaliação do desempenho
por indicadores aplicados sobre agências policiais (Batalhões e Companhias) da Polícia
Militar de Minas Gerais (PMMG), no final dos anos 1990, quanto ao tipo de problemas
que era preciso superar e ao modo como esse sistema poderia ajudar nesse desafio.
Em seguida, na seção 3, identifica os entraves de natureza técnica que
dificultaram a implantação do sistema desde a sua concepção e adiaram por
cinco anos a concretização de todo o planejado. Na sequência (seção 4), enfoca
a necessidade da avaliação, no cenário do modelo de gestão para resultados do
Governo de Minas, como justificadora da reorganização do sistema de defesa
social mineiro e o modo como a PMMG adaptou-se a essa mudança.
Nessa linha de argumentação, o artigo explica, na seção 5, a
ampliação dos propósitos dos indicadores da Polícia Militar, como alternativa de
desdobramento de acordos de resultados firmados com o Governo em 2007 e
2008, e de uso na modernização do planejamento estratégico do Estado e, em
particular, da PMMG. Neste ponto do artigo, apresenta-se o conjunto de áreas
de resultados que passou a sustentar a coordenação estratégica da Organização.
Por fim, na seção 6, apresenta linhas gerais da nova fase da gestão
para resultados que está sendo implantada na Polícia Militar mineira e o modo
como se pretende agir preventivamente para que o sistema de avaliação não se
desvirtue de suas finalidades. Compreender o uso de indicadores do desempenho
operacional da PMMG passa pelo conhecimento de seu antecedente – o Programa
Polícia Orientada para Resultados.
2. A POLÍCIA ORIENTADA PARA RESULTADOS
No final dos anos 90, um grupo de oficiais da PMMG visitou o Estado
de Nova York, onde conheceu a estrutura de avaliações periódicas, relativa a
delitos registrados e mapeados pela polícia. Foi assim criado em Minas Gerais,
no mesmo ano, um programa de modernização organizacional, com a finalidade
de introduzir o uso de mapas georreferenciados como ferramenta complementar
do planejamento dos serviços de segurança pública. Essa iniciativa encontra-se
atualmente bastante disseminada em todo o Brasil.
As três características principais desse programa foram: o aumento
da autonomia das unidades policiais encarregadas do policiamento em cada
grupo de bairros da capital de Minas Gerais, denominadas Companhias de Polícia
Militar; a instituição de uma rotina de reuniões entre planejadores e executores do
policiamento, para analisar resultados e reorientar, se necessário, as prioridades
da prestação de serviços e, por fim, a mobilização comunitária para organizar-se
em ambientes de reunião e de apresentação de propostas a respeito de quais
deveriam ser as prioridades do policiamento. Atualmente, em boa parte dos
grandes municípios mineiros a PMMG baseia o planejamento operacional com uso
de dados geoprocessados de criminalidade e desde 2003 vem sendo incentivadas
as comunidades a se organizarem nesse sentido.
O tipo de problemas que era preciso superar tinha natureza social:
a Organização tencionava dar mais objetividade ao seu relacionamento com
a população, em termos de prestação de contas. Paralelamente, o sistema de
registros policiais georreferenciados poderia ajudar a melhorar a capacidade
de coordenação de agências policiais incumbidas de analisar os dados e cobrar
resultados dos Batalhões de Polícia Militar (BPM) e suas Companhias.
Com todas as limitações que apresentava, o novo sistema recebeu
elogios do Governo Federal, que passou a incentivar outros Estados e cidades a
fazerem o mesmo. Havia, porém, entraves de natureza técnica que dificultavam
a implantação de um elemento fundamental ao sistema, imaginado desde a sua
concepção mas que ainda seria adiado por cinco anos: a criação de indicadores
para fazer voltar-se toda a estrutura administrativa da PMMG para os objetivos
e resultados da atividade-fim. Em meados de 2004, a Polícia Militar encontrou a
resposta para esse desafio. Surgia o Controle Científico da Polícia.
3. O “CONTROLE CIENTÍFICO” COMO AVANÇO GERENCIAL
A PMMG chegou ao ano de 2004 num cenário preocupante:
baixa visibilidade conceitual da segurança pública4, com raras iniciativas que
extrapolassem a responsabilidade legal das polícias e os reflexos de uma longa
década de baixos investimentos na renovação da frota, na reposição do contingente
de policiais e exposição negativa em padrões inéditos, que comprometiam a
confiança da população e da imprensa na capacidade da Organização lidar com
um crescente índice de criminalidade violenta, especialmente na capital. O Gráfico
1, a seguir, permite observar a ascenção dos crimes violentos em Belo Horizonte
desde 1995, tendo o ano de 2003 como ponto de maior culminância.
4
SOARES, Luis Eduardo. Sísifo e as políticas de segurança no Brasil. Porto Alegre: Gráfica Santa Rita, 2005. Segundo o
autor, “Os governos se sucedem, no Brasil, e a violência criminal cresce dramaticamente, mas o problema não chega a
ser enfrentado com políticas públicas apropriadas e recursos correspondentes à magnitude da tragédia social envolvida.
É curiosa esta reiterada omissão, este silêncio, este imobilismo. A violência criminal parece sofrer de uma estranha
invisibilidade conceitual, cuja conseqüência parece ser a dificuldade em assumir e implantar políticas públicas específicas,
ainda que os efeitos da violência ocupem as primeiras páginas dos jornais, diariamente.” (SOARES, 2005, p. 30).
Gráfico 1
Variação dos Crimes Violentos – Belo Horizonte
Fonte: Centro Integrado de Informações de Defesa Social / 2009.
Ainda era muito recente a criação de uma agência governamental de
coordenação dos esforços operacionais dos órgãos do sistema de defesa social e
de defesa da necessidade de maiores recursos para sustentar as políticas públicas
de segurança do Estado5. Apesar de o governo recém-empossado vir realizando
há um ano (à época) investimentos em quantidades inéditas na segurança pública,
os reflexos do grande aporte de recursos que passou a caracterizar as atividades
desses órgãos não haviam quebrado a cultura de escassez logística e salarial que
caracterizara a maioria dos governos anteriores.
Na estratégia de atuação da PMMG eram também visível o esgotamento
do modelo reativo, enquanto meio de enfrentamento ao mais grave delito
– homicídio. Assim, operações de ocupação das regiões mais violentas, com
destinação de grande número de policiais e viaturas, mas com resultados efêmeros6,
não conseguiam minorar e controlar o fenômeno, a não ser durante o período da
grande mobilização de tropas nesses espaços urbanos em que as estatísticas e o
geoprocessamento mostravam serem de elevada concentração criminal.
Não bastasse isto, Minas Gerais fora cenário de um movimento
reivindicatório por melhores salários, que fizera dos anos de 1997 e 1998 marcos
preocupantes nas tradições não só da PMMG, mas de várias outras organizações
congêneres no país quanto à vedação legal contra a realização de paralisações
de policiais-militares. O controle basicamente por meio da hierarquia e disciplina,
foi, até então, o mais forte e duradouro bastião do modelo de administração
pública burocrática. Tanto a PMMG como as organizações congêneres do país
onde esse tipo de movimento ocorrera não poderiam mais sustentar o controle
interno fiando-se tão fortemente nesses pilares. Algo precisava auxiliar no seu
restabelecimento e, concomitantemente, auxiliar a PMMG a sair fortalecida
institucionalmente do episódio.
5
6
A Secretaria de Estado de Defesa Social de Minas Gerais havia sido criada em 2003 mas ainda estava se estruturando
em meados de 2004.
REIS, Gilberto Protásio dos. Avaliação do desempenho de agências policiais-militares: análise da cientificidade. Belo
Horizonte: Fundação João Pinheiro, 2006b. (Monografia da Pós-Graduação Lato Sensu em Segurança Pública)
Ainda que não tenha sido pensado para esse fim, o desenvolvimento
de indicadores do desempenho das agências policiais do tipo Batalhão e
Companhias veio cumprir em parte esse papel. A diferença que provavelmente
deu sustentabilidade aos indicadores foi que o seu desenvolvimento e implantação
fulcraram-se num amplo debate que envolveu desde o topo até a base da
Organização na capital do Estado. Assim, o “Controle Científico” foi implantado
democraticamente, após ficar evidente para todos os participantes do processo de
desenvolvimento dos indicadores que o controle da criminalidade, a reversão do
quadro de sucessivos aumentos do número de homicídios e o restabelecimento da
credibilidade social do serviço realizado por todos os policiais, eram dependentes
de uma relação mais objetiva e imparcial entre avaliadores e avaliados.
Foi nesse ambiente que se constituiu, em meados de 2004 na capital
do Estado, na agência policial da PMMG denominada Comando de Policiamento
da Capital, um conjunto de indicadores do desempenho de unidades a ela
subordinadas, na categoria Batalhões e Companhias. Essa inovação levou o
Governo Federal, por meio da SENASP/MJ, a solicitar apoio da PMMG no sentido
de iniciar a estruturação de um rol de indicadores afetos ao desempenho das
organizações da segurança pública do país. Esses parâmetros de avaliação
foram considerados modelo de excelência em gestão pública pelo Governo do
Estado, que o referendou ao premiar a PMMG com o Prêmio de mesmo nome,
em 2007. Por trazer a possibilidade de avaliações cuja metodologia e resultados
independiam de variações na pessoa de avaliadores e avaliados, essa inovação foi
denominada Controle Científico da Polícia.
Estavam assim postas as condições para transitar do modelo de
administração tradicional para um novo, de cunho mais científico e, como tal,
focalizado sobre o desempenho de unidades policiais e não diretamente dos
policiais. O Quadro 1, a seguir, dá alguns elementos dos contornos dessa transição.
QUADRO 1
Indicadores do Controle Científico, numa perspectiva comparada
INDICADOR
Absenteísmo
COMO ERA NO MODELO
TRADICIONAL
COMO PASSOU A SER COM O
“CONTROLE CIENTÍFICO”
Procedida a análise em caráter
dinâmico, pelo monitoramento da
Procedida em caráter estático, isto
situação de absenteísmo a partir
é, restrita a dados fornecidos por
de comparações percentuais entre
sistema, sem uso da informação
subunidades, bem como pela
para orientar política de pessoal.
definição de teto aceitável e de
medidas gerenciais de intervenção,
em caso de extrapolação desse limite.
Policiamento
Velado
Emprego do
Policiamento
a pé em
Áreas
Comerciais
Atendimento
Comunitário
Relacionamento
Comunitário
Aplicação do
PROERD
Análise de relatórios de serviço,
para detecção de eventuais
irregularidades.
Análise, com atribuição de valores
numéricos, da relação entre o
objetivo do lançamento e os
resultados alcançados.
Realizada através de impressões
subjetivas de supervisores que,
indo a “campo”, observam o
comportamento do policiamento.
Monitoramento sob indicador
técnico, que avalia a eficiência do
esforço operacional, na redução de
delitos cuja prevenção é pretendida
pelo policiamento a pé.
Disponibilidade inexplorada de
dados sobre tempo de resposta
ao clamor público. Inexistência
de outros indicadores. Controle
genérico.
Mensuração de um conjunto
de subindicadores (tempo de
resposta, iniciativa x acionamento,
tempo de permanência na
delegacia, reincidência de assaltos
a estabelecimentos comerciais na
subárea, ocorrências em postos fixos,
e demanda reprimida).
Feita mediante a atualização
anual da quantidade de CONSEP
existentes no Estado, bem como
pela fiscalização, pelo ComandoGeral, do comparecimento de
representantes de Unidades
subordinadas, a reuniões
comunitárias de discussão da
segurança pública, previamente
comunicadas à Polícia Militar.
Análise da combinação de
indicadores sobre comparecimento
do policiamento a reuniões
comunitárias, e solução de
problemas de segurança pública a
partir dessas reuniões.
Acompanhamento genérico
sobre metas traçadas pela
Coordenadoria Estadual do
PROERD.
Acompanhamento específico,
discriminado por Cia PM e
conjugando dados sobre população
discente nas 4ª e 6ª séries, em cada
subárea (espaço de responsabilidade
territorial de Cia PM).
Inexistente, porque não havia
esse conceito operacional. Até
Eficiência das
então, a prevenção à criminalidade
Patrulhas de
se fazia sem uma doutrina de
Prevenção
emprego específica e sem uma
Ativa
especialização de seus realizadores,
para o exercício da missão.
Avaliação do
Emprego de
Viaturas
Realizada quanto ao percentual
da disponibilidade da frota, para
emprego em geral (administrativo
e operacional).
A eficiência da atuação das
Patrulhas de Prevenção é medida
pela avaliação do seu efeito sobre
“zonas quentes de criminalidade”,
previamente identificadas com
auxílio do Geoprocessamento.
Análise da proporção de lançamento
por turno, a partir da realidade
criminal, e do acerto/erro dos
administradores nessa gestão do
emprego.
Indisponibilidade
de Viaturas
Opinião
Pública
(Jornalismo
Comparado)
Realizado de forma genérica, em
sistema informatizado próprio.
Modelo reativo, pelo qual a Polícia
enfrenta crises periódicas de
imagem pública e redução de sua
credibilidade, devido a exposição
na mídia, que estende para toda
a Instituição imagens distorcidas
sobre sua realidade.
Desempenho
Operacional
de
Companhia
PM
Busca pelo alcance de metas
aleatória e subjetivamente
definidas.
Desempenho
Operacional
de
Companhia
Tático Móvel
Acompanhamento do emprego
da tropa.
Capacidade
Técnica
Capacidade
Tática
Qualidade do
Atendimento
Eficiência do
Sistema de
Gerenciamento
do
Desempenho
Por treinamento básico (tiro,
defesa pessoal) e instruções
antes dos turnos de serviço, sem
mensuração do apreendido pelos
instruendos.
Pelo Treinamento Policial Básico
ou equivalente, em que se
simulam abordagens e incursões
em ambientes “montados” nas
academias de polícia.
Realizado de forma específica, com
atrelamento dessa informação à
eficiência no emprego dos recursos
disponíveis.
Modelo monitorado, diariamente,
com mensuração quantitativa e
qualitativa do noticiário, bem como
comparações com série temporal e
reuniões de avaliação mensal para
corrigir eventual exposição negativa
superior à positiva.
Busca pelo alcance de metas
automaticamente definidas pelo
sistema de geoprocessamento, a
partir de série histórica de delitos
específicos e predeterminados.
Acompanhamento a partir de banco
de dados sobre prisões, apreensões
de armas, drogas e repressão
imediata, flagrantes ratificados
pela Polícia Civil, cumprimento de
mandados judiciais e operações
desenvolvidas.
Verificação semestral – mediante
aplicação de metodologia científica
- do conhecimento individual dos
policiais sobre aspectos ligados a sua
demanda prática ordinária.
Verificação semestral, sob
metodologia científica, conhecimento
prático sobre realização de táticas
operacionais (atuações em grupo).
Proatividade, mediante aplicações de
metodologia científica à análise de
boletins de ocorrência, e a coleta de
opiniões dos cidadãos atendidos nos
casos registrados nesses boletins.
Visão sistemática (pela própria
Visão sistêmica inexistente.
criação do sistema), periódica, com
Níveis de assessoria controlando
definição clara de papéis no processo
os setores subordinados, via de
de gestão dos demais indicadores.
regra sem indicadores científicos e
Possibilidade de submissão de
impessoais. Avaliações empíricas,
setores desse gerenciamento a
esporádicas aleatórias, restrita a
verificações de Capacidade Técnica,
supervisões.
diante da clara definição referida.
Modelo reativo, que se aprimora
a partir de grandes casos de
exposição negativa da imagem da
polícia.
Fontes: Souza e Reis (2006); Reis (2006)
Excetuado o último deles – que cuida da avaliação do sistema de
desempenho -, todos os outros são caracterizados pelo trinômio métodometodologia-padrão. Isso se explica no fato de que, quando da montagem da
arquitetura do novo conjunto de indicadores, os autores do modelo (e deste artigo)
optaram por corrigir, desde logo, o que Silva (2004) demonstrara como sendo uma
deficiência estrutural da maioria das normas da PMMG: a ausência do tripé referido,
que mostrava ser vital a uma correta avaliação do desempenho.
Cada indicador foi organizado em três seções: a primeira – método
– consistiu na escolha da “direção”, isto é, o nome do que se iria avaliar e,
sempre que possível, a fórmula contendo as variáveis desse objeto de avaliação;
a segunda – metodologia – cuidou da definição das etapas a serem percorridas
para a aplicação do indicador, ou seja, a “receita de bolo”; a terceira – padrão –
formou-se da especificação do referencial a ser tomado por base, tendo em vista
afirmar-se acerca do alcance ou não do ideal em relação ao objeto da análise.
Nota-se, pelo último indicador do Quadro 1, que a idéia de sistema de indicadores
para gerenciamento do desempenho organizacional começava a fazer sentido. Ele
não chegou a ser implantado, porque mostrou-se extremamente difícil criar uma
fórmula só que agregasse todas as outras, relativas ao métodos-metodologiaspadrões aludidos7. Esse insight inicial na PMMG viria a ser retomado em breve,
como poderá ser observado nas seções 5 e 6, mais adiante.
4. ADEQUAÇÃO DO “CONTROLE CIENTÍFICO” DA PMMG AOS ACORDOS
DE RESULTADOS COM O GOVERNO
Em 2007, o Governo de Minas Gerais começou a contratualizar
resultados com os diversos órgãos e entidades da sua administração. Naquele
ano, chamou para esse fim apenas as Secretarias de Estado responsáveis pela
coordenação de grupos de órgãos, dentre elas a Secretaria de Estado de Defesa
Social (SEDS). Em 2008, cada agência governamental desdobrou os indicadores
pactuados em parâmetros específicos para cada órgão ligado a sua pasta de
governo. Na segurança pública, isso representou a propositura de referenciais
de desempenho por parte da PMMG, Polícia Civil, Corpo de Bombeiros Militar,
Defensoria Pública e Superintendência de Administração Penitenciária.
O sistema implantado em 2004 na Polícia Militar foi muito
importante porque uma parcela considerável dos gestores da Organização já
estava familiarizada com a linguagem e a lógica da avaliação do desempenho
organizacional. Desse modo, bastou adequar alguns aspectos para que boa parte
dos indicadores sobre a prestação de serviços da PMMG passasse a servir a um
propósito maior: a contratualização de resultados com o Governo. Basicamente,
o que a Organização fez foi chamar à propositura de metas regionalizadas os
comandantes das agências policiais de coordenação operacional, conhecidas por
Regiões da Polícia Militar (RPM’s).
7
REIS, Gilberto Protásio dos. A Engenharia de produção aplicada às organizações de serviços em segurança pública: um
estudo exploratório. In: Revista O Alferes. Belo Horizonte: Centro de Pesquisa e Pós-Graduação da Polícia Militar de
Minas Gerais, v. 20, nº 60, jul-dez. 2006a, p. 11-49.
Dois indicadores do Controle Científico, dentre os apontados no Quadro 1
– o de Desempenho Operacional de Companhia PM e o de Desempenho Operacional
de Companhia Tático Móvel – ajudaram muito a PMMG fazer essa adaptação ao
arranjo organizacional que começava a ser implantado na segurança pública pelo
Governo. Isso porque o interesse governamental, naquele momento, recaía sobre a
redução da criminalidade. Bastou então fazer com que a lógica desses indicadores
fosse utilizada para a contratualização de resultados entre o Comandante-Geral e
os Comandantes das RPM’s. O Quadro 2, a seguir, especifica esses parâmetros de
avaliação traçados pelo Governo8 e que alicerçaram a decisão de continuar utilizando
a mesma lógica (método-metodologia-padrão) dentro da PMMG.
QUADRO 2
Indicadores dos Resultados Finalísticos contratualizados entre o Governo e a
rede de órgãos do Sistema de Defesa Social – Minas Gerais – 2007
Metas
Indicador Finalístico
Unidade de
Medida
Valor de
Referência
Ano de
Referência
2007
2011
1. Reduzir a taxa de homicídios
por 100 mil habitantes.
número/
100 mil
19,8
2005
17, 6
14
2. Reduzir a taxa de homicídios
de jovens de 15 a 24 anos por
100 mil jovens.
número/
100 mil
47
2004
-
25
3. Reduzir a taxa de crimes
violentos contra o patrimônio
por 100 mil habitantes.
número/
100 mil
450
2005
364,5
307
4. Reduzir o medo de vitimização
da população total (percentual
da população que afirma ter
medo da vitimização).
%
60%
2005
54%
30%
Fonte: SEPLAG (MINAS GERAIS, 2007)
Assim, a necessidade da avaliação, no cenário do modelo de gestão
para resultados do Governo de Minas, funcionou como justificadora da
reorganização do Sistema de Defesa Social mineiro – que passou a responder por
desempenhos, na condição de rede de órgãos, tendo por referência o Acordo de
Resultados firmado entre o Governo e a SEDS. Análogo processo deu-se no modo
como a PMMG adaptou-se a essa mudança, no nível interno. A quantidade de
operações policiais realizadas foi um dos indicadores propostos pela Polícia Militar
e aprovados pelo Governo. No que se refere ao que havia sido pactuado para
8
Acordo de Resultados que entre si celebram o Governador do Estado de Minas Gerais e Secretaria de Estado de Defesa
Social, Corpo de Bombeiros de Minas Gerais, Polícia Civil do Estado De Minas Gerais, Defensoria Pública do Estado de
Minas Gerais, Polícia Militar do Estado de Minas Gerais, com a interveniência da Secretaria de Estado de Planejamento
e Gestão e da Secretaria de Estado da Fazenda. Belo Horizonte: Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão.
Disponível em: http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/acordo_resultado/ seds/acordo_de_resultados_
seds.doc. Acesso em: 28 jan. 2008.
todos os órgãos do sistema, no ano anterior, isso representou para a PMMG a
necessidade de mensurações de delitos do tipo homicídios, inclusive aqueles que
tivessem como vítima pessoas do sexo masculino, entre 15 e 24 anos de idade.
A Polícia Militar já vinha monitorando mediante um indicador a
apreensão de armas desde 2004 – monitoramento que já ocorria desde muito
antes, porém sem um indicador com o tripé aludido, do Controle Científico. Com
o Acordo de Resultados estabelecido com o Governo (Quadro 2), a Organização
continuou realizando esse acompanhamento, porém de forma institucionalizada,
em termos da obrigatoriedade de todas as Regiões de coordenação sobre
Batalhões e Companhias PM, direcionarem suas operações para a apreensão de
armas-de-fogo (dentre outros aspectos). Por essa via, toda a PMMG passou a
realizar o acompanhamento em moldes similares ao indicador de Desempenho
Operacional de Companhia Tático Móvel (Quadro 1), ou seja, com atenção a
aspectos como armas apreendidas e atuação contra crimes violentos. Os dados a
esse respeito já vinham fluindo na Polícia, por meio de um sistema – o “SM20” –
alimentado constantemente em todos os quartéis da Organização, até as frações
dos menores Municípios. Os lançamentos independiam da hierarquia funcional
entre Unidades da Organização. Com o início da contratualização de resultados
do Governo com a Polícia Militar e do Comando-Geral desta com as Regiões, o que
mudou foi o chamamento a estas agências de coordenação regional, para fazer
usar os dados do SM20 e transformá-los em informações que passaram a ficar no
centro do relacionamento entre cada Região, com as suas unidades subordinadas,
isto é, os Batalhões com suas Companhias PM (serviços preventivos em geral e de
resposta a crimes comuns), Companhias Tático Móvel (serviços reativos contra a
criminalidade violenta e para apreensões de armas), Companhias Independentes
de Meio Ambiente e Trânsito Rodoviário (mesmo status dos Batalhões perante cada
Região, para lidar com prevenção e reação contra delitos ofensivos à legislação de
meio ambiente e de trânsito nas rodovias estaduais).
Em síntese, o que a PMMG fez no Nível Estratégico, para melhor
acompanhar o desempenho nas questões de responsabilidade organizacional,
perante o contratualizado entre o Governo e todo o sistema de Defesa Social
(Quadro 2), foi redefinir o modo como as Regiões utilizavam os dados sobre os
registros de criminalidade. As Regiões passaram a ter um papel mais ativo no
processo de interpretação desses dados e sua utilização para cobrar resultados das
agências policiais diretamente responsáveis pela prestação de serviços de segurança
pública, já referidas. Esse rearranjo do fluxo informação foi bastante facilitado pela
então recente criação do Centro Integrado de Informações de Defesa Social (CINDS)
pelo Governo. A Figura 1, a seguir, ilustra essa convergência de informações para
um só lugar no Comando-Geral (representado no CINDS), provenientes de todas as
Regiões e decorrentes do acordo com o Governo (Quadro 2).
Essa Figura é uma das telas do sistema de monitoramento dos
indicadores pactuados dentro da PMMG, relativos à criminalidade em todo o
Estado. Alguns detalhes importantes chamam a atenção: na primeira coluna
vertical, à esquerda, encontram-se todas as Regiões; nas duas colunas seguintes,
as três categorias/grupos de crimes referentes ao contratualizado com o Governo
(Quadro 2); a seguir, na sequência da esquerda para a direita, duas colunas sobre
o que a PMMG avençou em termos de desempenho seu (operações policiais) e de
meio objetivo basilar (houve outros) para lidar contra os homicídios (apreensão de
armas-de-fogo). Ao fim de cada uma das colunas aludidas, bem como na coluna
final da tela, encontra-se a nota recebida pelas respectivas Regiões. Ao pé dessa
tabela de indicadores, pode-se visualizar o meio de interpretação dos resultados.
Essa lógica proveio do que a PMMG fizera já em 2004, ao estabelecer, na estrutura
de cada indicador, um padrão, para atribuir significado aos números obtidos
(SOUZA e REIS, 2006; REIS, 2006).
Figura 1
Indicadores de Balizamento da Gestão Operacional da PMMG
Fonte: CINDS (2009)
Do ponto de vista operacional, a Polícia Militar estava já num
considerável processo de alinhamento, de modo a atender as expectativas do
Governo e aprimorar-se internamente, quanto à pactuação de metas com as
Regiões, e destas com seus Batalhões e Companhias. Mas era preciso avançar. As
condições mostravam-se favoráveis para repetir o feito conquistado na Região
responsável pelo policiamento na capital do Estado, três anos antes. Em 2004,
tinha sido possível quebrar a regra do distanciamento dos setores tipicamente
administrativos do staff de uma agência regional, de modo que tais setores
passassem a funcionar mais atentos à atividade-fim da Organização.
A PMMG é representável por um triângulo com três divisões horizontais,
sendo a faixa intermediária correspondente às Regiões e unidades policiais de
mesmo status, incumbidas de gerenciar os assuntos (Figura 2). A experiência
da capital ainda não tinha se repetido na relação entre o nível imediatamente
acima dessas agências regionais – o staff do Comandante-Geral – e as próprias
representações regionalizadas e de coordenação intermediária em geral da Polícia
Militar (Regiões, Diretorias etc).
Figura 2
Estrutura básica da PMMG
Nível Estratégico
Comando-Geral e seu staff
Nível de Coordenação
Administrativa e Operacional
Regiões,
Diretorias etc.
Nível de Execução Operacional
Batalhões, Companhias etc.
Fonte: PMMG
O Controle Científico (Quadro 1) foi, então, uma experiência de
fortalecimento das Regiões perante os seus Batalhões e Companhias na capital
do Estado. O ano de 2007 foi o marco da superação desse novo desafio: expandir
os indicadores para todas as demais Regiões. O motivo externo dessa necessidade
surgiu do Acordo de Resultados com o Governo (Quadro 2). Restava envolver
as Diretorias e congêneres perante o Comando-Geral (Figura 2). A concretização
desse ideal tornaria possível monitorar, por indicadores, toda a PMMG, também
administrativamente. Da explicação sobre isto incumbe-se a seção 5, a seguir.
5. DO OPERACIONAL AO ESTRATÉGICO
No final de 2007, a expertise acumulada pela PMMG na capital
do Estado e em algumas Regiões do interior quanto ao uso de indicadores do
desempenho operacional, recebeu novo impacto de aprimoramento. Desta vez,
foi para atender a necessidade de modernização da gestão estratégica. Daquele
ano até fevereiro de 2009, a Organização mobilizou cerca de duzentos dos seus
integrantes, a maioria ocupante de cargos de gerenciamento, para construir o
Plano Estratégico 2009-2011.
Experiências anteriores, ligadas à elaboração do Plano Estratégico
antecedente, permitiram o aprendizado organizacional da insuficiência do
modelo burocrático, com um staff ligado a cada grupo de ações que deveriam ser
postas em prática na Organização, do topo à base. As informações da execução
do planejamento estratégico deveriam convergir para um só lugar, e tudo isso
precisaria ser acompanhado pelo menos em termos de percentuais de execução,
para que as unidades do staff pudessem manter o Comando-Geral atualizado a
respeito de se os grandes objetivos traçados estavam ou não sendo alcançados.
Na seção 3, tratou-se da importância que a adoção de indicadores na
coordenação de Batalhões e Companhias teve, enquanto compensação para os
efeitos da onda de movimentos reivindicatórios de policiais-militares que, em
1997 e 1998, quebrara a tradição da PMMG e de várias polícias brasileiras de não
serem palco de greves. Naquele contexto de surgimento do Controle Científico,
os indicadores vieram, como explicado, a fortalecer a capacidade de coordenação
operacional da Polícia Militar mineira, restabelecer o controle interno em níveis
capazes de gerar tanto eficiência como efetividade perante os cidadãos, e
fortalecer institucionalmente a Organização após o episódio.
O envolvimento de policiais militares em paralizações Brasil afora por
melhores salários, não refletira apenas sobre o mencionado nível de coordenação.
É importante lembrar que, sendo uma Organização baseada na hierarquia
e disciplina militares, também o seu Nível Estratégico ressentira-se desse
movimento grevista. Afinal, a autoridade de comando, foi questionada, ainda
que indiretamente, no momento em que policiais passaram a adotar uma postura
não permitida no regulamento. Assim, também o staff estratégico precisava de
um meio para dar maior sustentabilidade ao exercício de sua missão principal: o
auxílio mais ágil e o efetivo comando e controle de toda a PMMG.
Desse modo, foi criada a Assessoria da Gestão para Resultados (AGR),
uma espécie de escritório de projetos, associada ao caráter de unidade de
gestão estratégica. Não é objetivo deste artigo entrar em minúcias a respeito do
funcionamento, dos métodos e das técnicas que sustentam o trabalho desse novo
setor do Comando-Geral. Busca-se apenas destacar o modo como a idéia de gerir
com base em indicadores, adotada com êxito na coordenação operacional (Seção
3), incorporou-se ao funcionamento do staff de comandamento geral sobre a
Organização. A iniciativa de criação do referido setor foi de imediato referendada
pelo Governo do Estado, cujas instâncias técnico-científicas – Fundação João
Pinheiro (FJP) – e estratégica, a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão
(SEPLAG), logo manifestaram-se favoravelmente, premiando a Polícia Militar pelo
protótipo de implantação e funcionamento dessa Assessoria.
Estava sendo dado, com apoio externo, um importante passo de
transição do modelo de ênfase no controle (típica da administração burocrática),
para o de maior atenção aos resultados e aos processos gerenciais a estes ligados.
Por isso, em 2008, a PMMG recebeu do Governo do Estado, por meio da SEPLAG
e da FJP, o destaque no IV Prêmio Excelência em Gestão Pública, por organizar um
setor incumbido de viabilizar tecnicamente a convergência entre planejamento,
gestão e qualidade. A Figura 3, a seguir, torna possível notar que, dentre os
aspectos ligados à AGR, está a responsabilidade pela gestão do Nível Estratégico
sobre toda a Organização, por meio de indicadores. As bases da gestão contidas
nessa figura não se restringem a esta Assessoria, mas às unidades do staff do
Comandante-Geral como um todo.
Figura 3
Elementos básicos da Gestão para Resultados na PMMG
Gestão Estratégica
Sistema de Gestão para Resultados
Equipe de Apoio à Gestão Estratégica
Suporte Científico à Gestão para Resultados
Gestão por Cenários
Gestão de Projetos Complexos de Longo Prazo
Gestão decorrente de Projetos
Estruturadores
Gestão de Projetos do Plano
Gestão por Indicadores
Compromissos Anuais de Resultados
Avaliação da Capacidade Técnica
Plataforma de Gestão
Gestão de Projetos
Gestão de Qualidade
Fontes: Os autores.
Foi nesse cenário que se deu a ampliação dos propósitos dos indicadores
da Polícia Militar, originalmente adstritos à atividade-fim da Organização –
coordenação de Batalhões e Companhias por uma Região. Avançou-se para
uma dimensão ainda mais complexa que aquela utilizada, em 2007 e 2008, para
orientar a propositura de indicadores de contratualização de resultados com
o Governo, ou seja, de natureza operacional e de alcance sobre os órgãos do
sistema de Defesa Social como um todo (Quadro 2).
Desta feita, o objetivo era avançar rumo à modernização do
planejamento estratégico do Estado e, em particular, da PMMG. Nesse momento
foi que o arranjo organizacional que passou a sustentar a coordenação estratégica
da Organização extrapolou suas tradicionais bases de gestão, até aí limitadas ao
seguinte arranjo tradicional: cada comandante de Batalhão e Região e o próprio
Comandante-Geral com um staff de áreas de coordenação e com a denominação
comum de Estado-Maior. Indicadores geridos por staffs regionalizados haviam
sido em grande parte a plataforma de construção do modelo inicial (Quadro 1) e
sua expansão para o interior, focada em resultados operacionais contratualizados
com o Governo (Quadro 2).
Sob o novo arranjo decorrente da criação da AGR no staff do
Comandante-Geral, onze Áreas de Resultados passaram a alicerçar o processo de
avaliação do desempenho da Organização, sem que tenha sido preciso abandonar
a lógica de estabelecimento de acordos de resultados regionais com as RPM’s. O
indicador, enquanto construção conceitual, teve uma ampliação semântica: de
fórmula matemática destinada a apurar, mensalmente, um conjunto de aspectos
ligados à criminalidade e ao policiamento realizado para preveni-la9, evoluiu para
conjunto de parâmetros nos quais cada grupo de Unidades do Nível Estratégico
e Tático da Polícia Militar começou a transitar de uma gestão setorizada para um
modelo de gestão para resultados propriamente dito.
No momento em que foi fechado este artigo, a PMMG estava em fase
de conversações entre o Comando-Geral e as unidades do nível de coordenação
sobre Batalhões e Companhias – as RPM’s –, bem como com as Diretorias e
congêneres. Estas últimas têm o mesmo status das Regiões, com a diferença
de que coordenam unidades policiais de natureza administrativa, tecnicamente
conhecidas por Unidades de Apoio. Assim, os dois níveis de gerenciamento
referidos estão em tratativas com o objetivo de fazer com que sejam construídos,
em conjunto, indicadores de processos gerenciais, e não apenas de resultados.
Essa mudança fará a PMMG ser gerida dentro de um paradigma de
redes internas entre segmentos estratégicos antes fechados em si mesmos. Para
lidar com o vulto desse desafio, a Polícia Militar está começando a desenvolver um
arranjo que privilegia duas frentes de interações: a primeira fará o Comando-Geral
voltar-se mais para a atividade-meio (unidades de coordenação administrativa),
também com indicadores, semelhantes aos do Quadro 1. A segunda frente de
interações tende a fortalecer a Organização para atuar em redes intersetoriais (as
unidades de coordenação administrativa aglutinando-se em macro-processos de
gestão organizacional, por áreas de afinidade com o staff do Comandante-Geral).
Há também perspectivas de, com o aprendizado que decorrerá
desses rearranjos, a PMMG conseguir aprimorar sua capacidade de atuar com
indicadores, interorganizacionalmente, porque ela já integra uma grande rede – o
Sistema de Defesa Social – e já se encontra sob uma contratualização que alcança
toda a rede (Quadro 2). Porém, esta não se guia por indicadores de longo prazo,
que permitam lidar, por exemplo, com as incertezas orçamentárias que marcam
todo início de novo governo. Desse novo “movimento” trata a Seção 6, a seguir.
9
SOUZA, Renato Vieira de; REIS, Gilberto Protásio dos. O controle da polícia no Brasil: uma introdução ao “Controle
Científico da Polícia”. In: Revista O Alferes, n. 58. Belo Horizonte: Centro de Pesquisa e Pós-Graduação da Polícia Militar
de Minas Gerais. Jul-dez, 2005, p. 11-61.
6. DO ESTRATÉGICO AO INTERSETORIAL E INTERORGANIZACIONAL
Esta é uma seção um pouco mais complexa que as demais. Todo o debate
apresentado nas seções anteriores mostra-se útil para a melhor compreensão do
que vai ser apresentado a partir de agora. Por isso, cabe uma retomada sintética
dos pontos principais das seções anteriores. Na seção 2, foi descrito como e por
que a Polícia Militar mineira passou a realizar reuniões de avaliação e a usar mapas
georreferenciados contendo estatísticas dos registros de crimes.
Na seção 3, explicou-se o contexto de sinais de esgotamento do modelo
predominantemente reativo, no qual a Organização ainda estava baseada, mesmo
tendo incorporado os aludidos encontros gerenciais de avaliação de resultados, e
ainda que tendo inserido mapas do geoprocessamento na análise do fenômeno
criminal. Foi mostrado que, para a coordenação operacional da Região incumbida
do Município de Belo Horizonte, foram desenvolvidos e postos em prática, a
partir de meados de 2004, indicadores na coordenação dos serviços de segurança
pública (Quadro 1). Na seção 4, foi explicada a importância dessas experiências
no momento em que o Governo convidou a PMMG para contratualizar resultados
(Quadro 2; Figura 1).
Na seção 5, foi demonstrado que o uso de indicadores na Polícia
Militar, a partir de 2004, antes mesmo que o Governo começasse a contratualizar
resultados com o sistema de Defesa Social, em 2007, permitiu à PMMG utilizar
sua expertise para desdobrar (Figura 1) com maior rapidez e facilidade o Acordo
de Resultados entre os órgãos do sistema como um todo, e o Governo, bem
como o Acordo seguinte, de 2008, em que a Organização propôs à instância de
coordenação da aludida rede de organizações de Defesa Social, o acompanhamento
do desempenho da PMMG mediante indicadores de apreensão de armas e de
realização de operações policiais (Quadro 2).
Para o público leigo é importante esclarecer que estas informações
consistem na mobilização de um pequeno contingente de policiais para um
determinado local e horário, com uma finalidade específica. Por exemplo, realizar
blitz em busca de armas de fogo. Desse modo, operações é palavra que se distingue
do que a Polícia Militar faz rotineiramente, por iniciativa ou à pedido de cidadãos
em casos de emergência, ao que se denomina simplesmente por ação policial. Não
é possível contratualizar ações, porque sua quantidade, localização e motivação
encontram-se fora da possibilidade de previsão da PMMG. O que a Organização faz
é tentar reduzir as possibilidades de ocorrências de delitos – e aqui entra a utilidade
das operações –, medindo periodicamente se as previsões de redução foram
alcançadas. Ocorre que a Polícia Militar não realiza apenas ações e operações. Há
toda uma estrutura de gerenciamento interno, conhecida por atividade-meio, que
precisa ser acompanhada. O detalhe é que tal acompanhamento não costumava
dar-se por meio de indicadores. A Organização acostumara-se ao uso de um traço
típico da administração burocrática – o controle de gastos e de procedimentos,
por meio de rotinas de supervisões técnicas realizadas por suas Diretorias (Figura
2) nas Regiões, Batalhões e unidades subordinadas.
O Governo do Estado não se restringira a contratualizar resultados
operacionais com o sistema de Defesa Social a partir de 2007. Vinha aumentando
o volume de recursos para aquisição de viaturas, construção de prédios, etc.
Desde o primeiro mandato, em 2003. Tais destinações chegavam aos órgãos da
Administração estadual como um todo, dentro do que se convencionou chamar
de Projetos Estruturadores. Um exemplo, apropriado para a compreensão da
nova realidade entre a PMMG e o Governo, é o projeto destinado à integração
das polícias Militar e Civil, sem perder autonomias, mas passando a ter absoluta
coincidência entre os espaços de responsabilidade territorial.
Desse modo, quando a Polícia Militar e a Polícia Civil desdobraram o
Acordo de Resultados de 2007 (Quadro 2) para as suas instâncias de coordenação
operacional subordinadas (Figura 1, na PMMG), as organizações adaptaram-se
também para dar respostas aos investimentos que o Governo vinha realizando
ao construir sedes de Regiões Integradas de Segurança Pública. Desse modo,
onde a Figura 1 mostra, na coluna mais à esquerda, da 1a à 16a Região, está
implícito que os resultados obtidos estavam ligados ao relacionamento entre cada
comandante regional da PM e o seu correspondente da Polícia Civil, nos espaços
de responsabilidade territorial integrada.
Os conhecedores do funcionamento interno das polícias judiciárias
estaduais sabem que essas organizações atuam com base no princípio da
especialização: delegacias de homicídios, de furtos e roubos, de crimes contra as
mulheres e assim sucessivamente. Em Minas Gerais isso também foi respeitado,
porém com um ajuste organizacional na Polícia Civil que a fez passar a funcionar
também sob o princípio da responsabilidade territorial. Não é objetivo deste
artigo entrar nesse assunto, porque demandaria um estudo à parte. Está aqui
sendo citado porque ajuda a compreender por que a Polícia Militar está em um
momento de transição do uso de indicadores no Nível Estratégico (Figuras 1 e 3)
para o uso de indicadores interorganizacionais.
Nesta Seção apresentam-se linhas gerais da nova fase da gestão para
resultados que está sendo implantada na Polícia e o modo como se pretende
agir preventivamente para que o sistema de avaliação por indicadores referido na
Figura 1 não se desvirtue de suas finalidades.
No contexto que foi colocado, o próximo passo do Comando-Geral
da PMMG é fazer com que todas as Unidades internas do Nível Intermediário
(Figura 2) possam ser avaliadas em termos dos processos gerenciais em que elas
estejam integradas entre si, de acordo com afinidades temáticas. Por exemplo, a
Academia de Polícia Militar integrar-se à Corregedoria e às Regiões, em termos
de planejamento de cursos de capacitação conforme estatísticas da Corregedoria
sobre comportamentos individuais de policiais, contra parâmetros de atuação
administrativa e operacional. É preciso fazer desse tipo de integração um fluxo de
dados que respeite a estrutura básica da PMMG (Figura 2).
Mostra-se também necessário que esse fluxo seja “lido” pelo ComandoGeral em termos de indicadores não de resultados, mas de andamento de processos
gerenciais, dos quais participem grupos de agências do Nível Intermediário (Figura
2), sem perda do controle global pelo Nível Estratégico (Figura 3). Essa mudança
visa a preparar não só as agências de coordenação regionalizada do policiamento
(Regiões), mas também as Unidades policiais responsáveis pela atividade-meio
(Diretorias e congêneres), para atuarem em redes setoriais internas. A Figura 4,
mais adiante, ilustra como está sendo implantada essa modernização: grupos de
gestores pertencentes do Nível Intermediário (Figura 2) ligam-se a gestores do
Nível Estratégico, formando comitês, que por sua vez reúnem-se periodicamente
com o Comandante-Geral, a fim de analisar o desempenho administrativo e
operacional da Organização. Dando suporte a essas reuniões de avaliação estão
as chamadas Equipes de Apoio à Gestão Estratégica (EAGE’s).
Para facilitar a compreensão do que será mostrado na Figura 4, é
conveniente conhecer um pouco mais a respeito de dois princípios que orientam
esse novo tipo de relacionamento entre os níveis Estratégico e Intermediário
da Polícia Militar. O Quadro 3, a seguir, mostra em que bases está ocorrendo
a integração entre os setores administrativos e operacionais da Organização,
em termos de indicadores. Como é possível observar no Quadro 3, há dois
princípios de gerenciamento norteando a transição para essa nova etapa: o que
integra a atividade-meio à atividade-fim e o que vincula as diversas Unidades
(administrativas e operacionais) da PMMG a uma determinada repercussão que se
mostre desejável para os cidadãos.
Tais princípios, a seguir delineados, aplicam-se a todas as Áreas de
Resultados da PMMG. Estas também constituem uma inovação conceitual na
Polícia Militar, em termos de classificação dos dados afetos ao desempenho
das Regiões e das Diretorias. Assim, quanto ao primeiro princípio (Integração
entre Atividade-Meio e Atividade-Fim), cada agência do Nível Estratégico e um
grupo de agências do Nível Intermediário são co-responsáveis por uma Área de
Resultados. Em todas essas áreas, o trabalho está sendo norteado em relação a
um determinado efeito na atividade-fim. Comparando-se coluna da direita deste
Quadro 3, com a última coluna (à direita) do Quadro 1, é possível notar que se
manteve a inclinação, iniciada em 2004, para fazer a Organização atuar com mais
atenção ao que a sociedade (pelo menos em tese) gostaria.
Quadro 3
Integração entre Atividade-Meio e Atividade-Fim
ÁREA DE RESULTADOS/
GESTÃO
REPERCUSSÃO DESEJÁVEL NA ATIVIDADE-FIM
Pessoas
Educação Profissional
Policiais capazes técnica e conceitualmente, de prestar bons
serviços, confiáveis, em harmonia familiar, motivados e
saudáveis.
Educação Escolar
Saúde
Inteligência de Segurança
Pública
Não ocorrência de delitos nos quais a PMMG seja
surpreendida quanto à pronta capacidade de respostas,
em especial quanto a eventos em que haja participação de
organizações criminosas.
Operacional
Serviços planejados e executados de acordo com as
peculiaridades da segurança dos policiais e da boa
aceitação da população.
Logística
Policiamento realizado com recursos materiais distribuídos
com transparência e eqüidade às UEOp envolvidas.
Tecnologia da Informação e
da Comunicação
Eficácia operacional proporcionada por comunicações
suficientemente ágeis, segundo o delito enfrentado e
seguras.
Comunicação
Organizacional
Imagem positiva e verdadeira da PMMG, em todos os
atendimentos de ocorrências.
Orçamento e Finanças
Policiamento realizado com recursos financeiros
distribuídos com transparência e eqüidade às UEOp
envolvidas.
Disponibilidade constante de feedback aos planejadores e
Resultados gerais/Gestão do
executores dos serviços de segurança pública, a respeito da
Conhecimento
qualidade dos serviços prestados.
Fonte: Os autores, a partir do conjunto de ações e metas do Plano Estratégico 2009-2011, da PMMG (MINAS GERAIS, 2009).
Em resumo, todas as Áreas de Resultados estão tendo suas atividades
voltadas para resultados mediante os quais a Polícia Militar consiga estar
sempre em condições de funcionar norteada pelos interesses da sociedade. O
Governo de Minas está adotando a prudente medida de captar a percepção da
sociedade a respeito da satisfação com o trabalho de cada órgão do Sistema de
Defesa Social. Para tanto, contratou por licitação uma empresa de pesquisa, e
mobilizou a PMMG e os outros órgãos, para apoiar essa empresa na construção
do instrumento de pesquisa. A Polícia Militar pretende utilizar os resultados da
aplicação dos questionários para verificar se está de fato sendo alcançada a
repercussão desejável na atividade-fim, enfocada no Quadro 3. Esse Quadro foi
construído para facilitar a compreensão da Figura 4, que será mostrada mais ao
final desta seção. O nível de complexidade que a referida figura pode representar
para o público leigo exige ainda uma outra providência: explicar como a lógica da
maior objetividade e cientificidade na análise do desempenho, típica do Controle
Científico, permanece como um pilar no modo como a Organização está buscando
satisfazer os interesses: não os seus, mas os da sociedade.
Em 2004, a Polícia Militar começou a utilizar indicadores para avaliação
do desempenho de suas agências de prestação de serviços de segurança pública
(Batalhões e Companhias da capital do Estado). Em 2007, conseguiu fazer com
que essa lógica alcançasse todos os Batalhões e Companhias do interior (Figuras
1 e 3). Em 2008, o Nível Estratégico foi aprimorado (Figura 3) para conseguir
lidar com o volume de dados e de necessidades de interpretação decorrentes
dos desdobramentos internos do Acordo de Resultados (Quadro 2). No início de
2009, entrou em vigor o Plano Estratégico para vigência no período de 2009 a
2011. Esse planejamento foi organizado em onze Áreas de Resultados (Quadro
3), com as informações sobre os resultados convergindo para o Nível Estratégico
(Figura 2). Um setor foi criado nesse nível, para agregar as informações por meio
de indicadores de desempenho organizacional (Figura 3).
A estrutura piramidal da Organização (Figura 2) encontra-se, por isso,
em um movimento de modernização interna, a fim de assimilar e praticar a gestão
estratégica dentro de um paradigma novo, de gestão para resultados. Objetivando
dar sustentabilidade a essa transformação, foi constituída a Assessoria que, desde
o final de 2008, vem fazendo convergir a gestão estratégica, a gestão de projetos
e a gestão da qualidade (Figura 3). Há suficientes fontes na literatura especializada
sobre gestão estratégica para afirmar que esse tripé de funcionamento do aludido
novo setor explica separadamente o que, na verdade, existe junto. Mas a Polícia
Militar, reconhecendo os riscos de uma transição brusca, optou por adotar essa
tríade. A intenção é, no médio prazo, fazer com que o triângulo representativo
da gestão para resultados (Figura 3) sirva para explicar o funcionamento do Nível
Estratégico como um todo. Isto será possível quando a cultura organizacional
estiver já amadurecida para lidar com indicadores de relacionamento entre os
níveis Estratégico e Intermediário. Para isto, como visível na Figura 4 a seguir,
cada seção do staff do Comandante-Geral está incumbida de uma ou mais
Áreas de Resultados. E a cada uma dessas seções agrega-se um comitê de
representantes do Nível Intermediário. Uma Área de Resultados em particular
– a Gestão do Conhecimento e dos resultados globais – perpassa todo o staff
e, nessa condição, liga-se às demais Áreas de Resultados. Os comitês recebem
a numeração correspondente à seção staff à qual se vincula: 1 (Pessoal); 2
(Inteligência de Segurança Pública); 3 (Operações); 4 (Logística); 5 (Comunicação
Organizacional) e 6 (Controle do Orçamento). Com esse arranjo, preservou-se o
triângulo hierárquico (Figura 2), ao mesmo tempo em que foram introduzidas
inovações típicas do paradigma da chamada administração gerencial: Áreas de
Resultados, comitês e equipes apoiadoras da gestão estratégica.
FIGURA 4
Sistema de Gestão para Resultados da Polícia Militar de Minas Gerais
Fonte: Os autores, adaptado do Plano Estratégico 2009-2011 (MINAS GERAIS, 2009).
Nessa fase de transição, é necessário fazer com que os níveis Estratégico
e Intermediário (Figura 2) voltem suas atenções, juntos, para a atividade-fim da
Organização. Por isso, no Plano Estratégico foram traçados alguns indicadores
finalísticos, como se vê a seguir:
Quadro 4
Indicadores de Resultados Finalísticos da PMMG, para 2009-2011
RESULTADOS FINALÍSTICOS
RELATIVOS A EVENTOS
DE DEFESA SOCIAL
SITUAÇÃO
2007
SITUAÇÃO
2008
META
2009
META
2011
Reduzir a taxa de homicídios por 100
mil habitantes.
18,73 NESP/
FJP
17,87
16,5
14,58
Reduzir a taxa de homicídios entre
jovens de 15 a 24 anos por 100 mil
habitantes.
28,99
-
A definir
25
Reduzir o número de homicídios
relacionados com o tráfico e o uso de
drogas.
-
-
Ano Base
A definir
Reduzir a taxa de crimes violentos por
100 mil habitantes.
431,29
NESP/FJP
355,16
330
266
Reduzir a taxa de crimes violentos
contra o patrimônio por 100 mil
habitantes.
362,53
NESP/FJP
293,97
276
222
Reduzir o número de acidentes de
trânsito rodoviário com vítimas fatais.
1058
1121
1088
1024
Reduzir o número de acidentes de
trânsito urbano com vítimas fatais.
2043
1992
1932
1817
Reduzir a taxa de violência doméstica
contra mulher (homicídio e tentativa,
estupro e tentativa, lesão corporal,
ameaça, vias de fato/agressão) em que
o autor tenha relação familiar e/ou
afetiva com a vítima. (*1)
Ano Base
A definir
Reduzir a reincidência (local/
endereço) de registros de ocorrências
de Perturbação da Tranquilidade,
do Sossego e Trabalho, da Poluição
Sonora em níveis tais que resultem
danos à Saúde. (*2)
Ano Base
A definir
52%
30%
15780
16837
Reduzir o medo de vitimização da
60% (CRISP/
53,06%
população total (percentual da população
UFMG
(CRISP/
que afirma ter medo de vitimização).
2005)
UFMG 2005)
Aumentar a apreensão de armas de fogo.
12940
15866
Nota: (*1) A população feminina de Minas Gerais foi considerada como denominador para o cálculo da taxa de ocorrências de violência
doméstica. A projeção desta população, a partir de 2009, foi traçada conforme relatório do IBGE, e calculada pelo Prof. Liz
(*2) A fonte dos dados para a análise e avaliação será o REDS nos locais onde já foram implantados e planilha para os demais
locais sem implantação do sistema REDS.
Fonte: Plano Estratégico 2009-2011 (MINAS GERAIS, 2009a).
Conforme apresentado no Quadro 4, os primeiros cinco indicadores
definidos no planejamento estratégico da PMMG reportam-se ao que já havia sido
pactuado com o Governo em 2007 (Quadro 2). O último indicador finalístico do
Quadro 4 (“Aumentar a apreensão de armas de fogo”) tem relação com os aqueles
contratualizados pelo Comando-Geral da Polícia Militar com o Governo, em 2008,
ou seja, operações e apreensões de armas de fogo.
Esse Quadro de Indicadores Finalísticos contém resultados que não
dependem apenas da PMMG, a exemplo da redução do número de acidentes de
trânsito urbano. Esta cifra diz respeito também às políticas públicas municipais
específicas para educação no trânsito. Então, o sucesso da Polícia Militar perante
esse indicador exige um aprimoramento de sua relação com os municípios mineiros.
O mesmo pode ser afirmado quanto à redução de homicídios entre jovens de 15
a 24 anos, porque os entes federativos municipais, bem como a União e algumas
secretarias de Estado mineiras não diretamente ligadas à segurança pública, têm
um papel muito importante na criação de condições de empregabilidade dessa
faixa etária da população.
O que tudo isso indica é a necessidade que está posta para a PMMG,
no sentido de fortalecer-se interorganizacionalmente. Boa parte dos resultados
pretendidos exige a atuação continuada em mais de um mandato governamental.
Por isso, a Polícia Militar mobilizou-se prospectivamente e desenvolveu um
modelo de gestão de redes que tem por objetivo algum resultado na segurança
pública (REIS, 2009). Esse modelo teórico10 é aplicável a qualquer município ou
conjunto de órgãos liderados pelo Executivo, que tenha intenção de organizarse para atuações conjuntas no longo prazo. Os elementos básicos desse estudo
encontram-se em outro artigo, igualmente publicado nesta edição da Revista
Segurança com Cidadania.
No Gráfico 1, foi mostrado que os crimes violentos iniciaram uma
tendência de queda, coincidentemente alguns meses após a introdução do
Controle Científico, mediante o qual PMMG passou a controlar melhor seu
próprio desempenho. Essa inovação não pode ser considerada como a razão
única da mudança na trajetória – antes ascencional – desses delitos na capital
de Minas Gerais. Desde 2003, como já explicado na seção 2, o Governo de Minas
vem fazendo importantes investimentos na integração territorial entre as polícias,
dentre eles a melhoria salarial e o mais vultoso aporte de recursos logísticos
para o policiamento, dentre todos os governos mineiros. Entretanto, o uso de
indicadores na Polícia Militar ajuda a explicar esses resultados, pois foi o que
de mais significativo ocorreu. Como a PMMG tem responsabilidade direta pela
prevenção criminal, é possível que estudos posteriores possam aquilatar melhor
como o uso de indicadores pode ser utilizado para explicar a estabilização e queda
da criminalidade em Belo Horizonte, desde o final de 2004.
Os Gráficos 2 e 3 a seguir permitem notar que, no interior do Estado,
a criminalidade violenta caiu por cerca de dois anos, em relação à capital, no
período de 2003 a 2005. De certo modo isso pode ser explicado pela demora na
expansão do uso de indicadores para o interior do Estado. É importante frisar
10 REIS, Gilberto Protásio dos. Projetos complexos de longo prazo na segurança pública: um estudo sobre vetores de
análise e dimensões de gestão. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 2009. (Monografia da Pós-Graduação em
Gestão Estratégica da Segurança Pública)
que a queda da criminalidade no interior de Minas Gerais não pode ser atribuída
somente ao uso de indicadores e à melhoria da gestão interna da Polícia Militar.
GRÁFICO 2
Crimes violentos em Minas Gerais
Jan 1995 – Out 2009
GRÁFICO 3
Crimes violentos em Belo Horizonte
Jan 1995 – Out 2009
Fonte: CINDS (2009).
Fonte: CINDS (2009).
Pode-se então chegar a algumas conclusões, obviamente parciais e
instigadoras de novos estudos.
7. CONCLUSÃO
A NGP é um desafiador convite à reformulação das práticas de
planejamento e coordenação da segurança pública. Em Minas Gerais, a Polícia Militar
tem se mantido aberta às possibilidades e necessidades do uso de indicadores do
desempenho operacional. Iniciou nesse sentido uma trajetória no final dos anos
90, então adstrita à idéia de fazer do georreferenciamento de ocorrências policiais
a base para reuniões entre os responsáveis por unidades policiais diretamente
encarregadas da prestação de serviços de segurança pública.
Em meados de 2004, a Organização conseguiu desenvolver indicadores
para avaliar o desempenho dessas agências, já com uma lógica que tornaram
possíveis conclusões mais objetivas e independentes em relação à percepção de
avaliadores e avaliados. Em 2008, a PMMG expandiu a lógica de avaliação para
o Nível Estratégico, com o propósito de fazer convergir o planejamento, a gestão
e o controle de qualidade. Em ambos os movimentos de modernização recebeu
do Governo do Estado o Prêmio Excelência em Gestão Pública. As perspectivas
são animadoras e já se mostra possível a proposta ao Governo para que adote
indicadores que ajudem a gerir, no longo prazo, a visão descrita no planejamento
governamental de fazer de Minas Gerais uma referência nacional positiva, tanto
de gestão como de resultados na segurança pública.
Em muito sintética análise, é possível afirmar que a Polícia Militar mineira
está suficientemente amadurecida para começar a movimentar-se no sentido
da incorporação de técnicas mais avançadas de gestão. Dentre elas estão a que
permitirão a coordenação estratégica de longo prazo na segurança pública, perante
objetivos que extrapolem as missões constitucionais da Organização e perpassem
outros órgãos do Sistema de Defesa Social mineiro, ou ainda algum dos municípios
do Estado. Um recente estudo nesse sentido (REIS, 2009) permite antever condições
e tecnologias propícias para, a título de exemplo, o Comando da Polícia Militar
propor ao Governo o acompanhamento de dimensões de análise que extrapolem o
modelo de contratualizações em torno do tripé “custos-prazos-produtos”, que ora
norteia boa parte do modelo de gestão para resultados governamental.
Outro exemplo é a possibilidade de trabalhar com a gestão por cenários,
porque já se encontra desenvolvida tecnologia adequada às peculiaridades da
Organização11, para que as informações sobre desempenho em indicadores
pactuados com cada Governo sejam carreadas para uma percepção mais longeva,
em termos de se, de fato, a Polícia Militar está na direção certa, perante as
expectativas da sociedade, os desafios da criminalidade e a capacidade instalada
de respostas na prestação de serviços de segurança pública.
Um desafio interno ligado a isso é a gestão do conhecimento, que é uma
área nova no desenho de planejamento estratégico da PMMG e cuja operacionalização
passa necessariamente pela adoção de técnicas que permitam identificar, testar e,
se for o caso, disseminar boas práticas gerenciais compatíveis com a transição da
administração burocrática para a NGP. Dito de outro modo, é necessário que a
produção doutrinária da Polícia Militar seja alinhada a esse movimento, repetindo
assim um comportamento organizacional que tem garantido à PMMG, desde a
década de 1960, produzir planejamentos compatíveis com as necessidades sociais12.
A gestão para resultados na segurança pública em Minas Gerais foi
citada pela Veja (edição de 2 de novembro de 2009) como um dos principais
fatores responsáveis pelo êxito na estabilização e queda da criminalidade no
Estado. De sua parte, a PMMG está convicta de que o uso de indicadores na gestão
operacional e administrativa deve constar de quaisquer estratégias adotadas
doravante. A partir de agora, indicadores mais complexos poderão ser propostos
pela Organização ao Governo, para subsidiar a manutenção dos atuais rumos do
Sistema de Defesa Social em mandatos sucedentes.
11 FERNANDES, Sérgio Henrique Soares. Planejamento orientado por cenários: contribuições para aplicação na Polícia
Militar de Minas Gerais. Belo Horizonte: Academia de Polícia Militar; Escola de Governo da Fundação João Pinheiro,
2009. (Monografia da Especialização em Gestão Estratégica da Segurança Pública)
12 SOUZA, Renato Vieira de. Do Exército estadual à Polícia de Resultados: crise e mudança de paradigma na produção
doutrinária da Polícia Militar de Minas Gerais. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 2003. (Dissertação do Mestrado
em Administração Pública)
BRASIL, Presidência da República. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000:
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão
fiscal e dá outras providências. Brasília, DF: Diário Oficial, 5 maio 2000.
FERNANDES, Sérgio Henrique Soares. Planejamento orientado por cenários: contribuições
para aplicação na Polícia Militar de Minas Gerais. Belo Horizonte: Academia de
Polícia Militar; Escola de Governo da Fundação João Pinheiro, 2009. (Monografia da
Especialização em Gestão Estratégica da Segurança Pública).
MINAS GERAIS, Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Acordo de Resultados que
entre si celebram o Governador do Estado de Minas Gerais e Secretaria de Estado de
Defesa Social, Corpo de Bombeiros de Minas Gerais, Polícia Civil do Estado De Minas
Gerais, Defensoria Pública do Estado de Minas Gerais, Polícia Militar do Estado de Minas
Gerais, com a interveniência da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão e da
Secretaria de Estado da Fazenda. Belo Horizonte: Secretaria de Estado de Planejamento
e Gestão. Disponível em: http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/acordo_
resultado/ seds/acordo_de_resultados_seds.doc. Acesso em: 28 jan. 2008.
REIS, Gilberto Protásio dos. Criação do conhecimento interorganizacional na segurança
pública. Belo Horizonte: Escola de Governo da Fundação João Pinheiro, 2009a.
(Dissertação do Mestrado em Administração Pública).
______. Projetos complexos de longo prazo na segurança pública: um estudo sobre
vetores de análise e dimensões de gestão. Belo Horizonte: Centro de Pós-Graduação
e Pesquisa da Polícia Militar, 2009b (Monografia da Pós-Graduação Lato Sensu em
Gestão Estratégica da Segurança Pública).
______. A Engenharia de produção aplicada às organizações de serviços em segurança pública:
um estudo exploratório. In: Revista O Alferes. Belo Horizonte: Centro de Pesquisa e
Pós-Graduação da Polícia Militar de Minas Gerais, v. 20, nº 60, jul-dez. 2006a, p. 11-49.
______. Avaliação do desempenho de agências policiais-militares: análise da cientificidade.
Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 2006b. (Monografia da Pós-Graduação Lato
Sensu em Segurança Pública).
SOARES, Luis Eduardo. Sísifo e as políticas de segurança no Brasil. Porto Alegre: Gráfica
Santa Rita, 2005.
SOUZA, Renato Vieira de; REIS, Gilberto Protásio dos. O controle da polícia no Brasil: uma
introdução ao “Controle Científico da Polícia”. In: Revista O Alferes, n. 58. Belo
Horizonte: Centro de Pesquisa e Pós-Graduação da Polícia Militar de Minas Gerais.
Jul-dez, 2005, p. 11-61.
SOUZA, Renato Vieira de. Do Exército estadual à Polícia de Resultados: crise e mudança de
paradigma na produção doutrinária da Polícia Militar de Minas Gerais. Belo Horizonte:
Fundação João Pinheiro, 2003. (Dissertação do Mestrado em Administração Pública).
______. Intervenção dos Estados em conflitos agrários: proposta de modelo brasileiro para
as Polícias Militares. Brasília-DF, 2006. (Projeto desenvolvido a partir de seleção no
Concurso Nacional de Pesquisa em Segurança Pública e Justiça Criminal).
Avaliação de Desempenho em
Segurança Pública
Marcelo Durante1
Doriam Borges2
1. INTRODUÇÃO
As organizações que utilizam algum tipo de planejamento estratégico,
dentro do qual se definem objetivos e metas a serem atingidas, necessitam
de acompanhamento para o aperfeiçoamento das suas ações, baseado em
procedimentos científicos de coleta e análise de informação sobre o conteúdo,
estrutura, processo, resultados e/ou impactos de políticas, programas, projetos ou
quaisquer intervenções planejadas na realidade (Rua, 2000).
Conforme podemos ver na Figura 1, o Ciclo de Gestão de qualquer
organização passa por seis etapas: (1) verificar qual a demanda da sociedade;
(2) planejar um programa ou política pública que intervenha sobre o problema;
(3) executar o programa ou política pública; (4) monitorar o programa; (5)
avaliar o programa; e, finalmente, (6) analisar os resultados da avaliação e do
monitoramento com o objetivo de reorganizar o programa de maneira que este
seja mais eficiente, eficaz e efetivo.
A avaliação representa um potente instrumento de gestão na medida
em que pode (e deve) ser utilizada durante todo o ciclo da gestão, subsidiando
desde o planejamento e formulação de uma intervenção, o acompanhamento de
sua implementação, os consequentes ajustes a serem adotados, até as decisões
sobre sua manutenção, aperfeiçoamento, mudança de rumo ou interrupção.
Além disso, a avaliação pode contribuir para a viabilização de todas as atividades
de controle interno, externo, por instituições públicas e pela sociedade levando
maior transparência e accountability às ações de governo. Por isso, Mokate (2002)
defende que uma das características-chave da avaliação deve ser sua integração
a todo o ciclo de gestão, desenvolvendo-se simultaneamente a ele desde o
momento inicial da identificação do problema.
1
2
Doutor em Sociologia. Professor adjunto do Departamento de Sociologia da Universidade Federal de Viçosa.
Doutor em Sociologia. Professor e pesquisador da Universidade Estadual do Rio de Janeiro, UERJ (PNPD/CAPES).
Avaliação de Desempenho em Segurança Pública|63
Figura 1
Ciclo de Gestão
Avaliação
Monitoramento
Revisão dos
Programas
Impacto na
Sociedade
Execução
dos Programa
Problema ou
Demanda da
Sociedade
Planejamento
expresso em Programas
Fonte: PPA (Plano Plurianual) – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Dessa maneira, as organizações públicas devem ser sistematicamente
avaliadas, de tal maneira a provocar um processo de retroalimentação que permitirá
à organização rever estratégias e métodos de trabalho, e, por conseguinte,
minimizar os efeitos da tendência à entropia e ao isolamento burocrático, tão
comum em organizações públicas. Guimarães (1998) diz que é por intermédio da
avaliação do que é produzido, que a organização consegue se reciclar e sobreviver
em ambientes turbulentos e mutáveis. A avaliação do produto final de uma
organização ou do trabalho necessário a produzi-lo é uma função estratégica nas
organizações modernas.
A idéia de avaliação de desempenho diz respeito à averiguação dos
resultados obtidos de uma determinada ação, seja ela um projeto, programa
ou política pública. Esta ação, por sua vez, pressupõe a competência, que é a
capacidade de um indivíduo ou grupo em executá-la, e, em certos casos, a eficiência,
que é a virtude de produzir algum efeito tendo em vista uma relação de custos e
benefícios. Segundo Pereira (2001), avaliar o desempenho “significa julgá-lo ou
atribuir-lhe um conceito diante de expectativas preestabelecidas” (Pereira, 2001,
p.197). Sendo assim, a avaliação de desempenho é um instrumento que possibilita
ao gestor conhecer os resultados e impactos da ação de uma organização ou
instituição, visando estabelecer, periodicamente, contratos com os agentes
ligados ao projeto ou política avaliada acerca dos resultados que são esperados
da organização, buscando “acompanhar os desafios propostos, corrigindo os
rumos quando necessário, e avaliar os resultados alcançados” (Pontes, 2002,
p.24). Os resultados alcançados derivam do planejamento estratégico definido
pelos gestores da organização ou departamento avaliado.
De forma geral, um dos principais objetivos da avaliação de desempenho
é disponibilizar uma informação fidedigna a respeito do desempenho da
instituição, a fim de que esta possa apoiar a tomada de decisão nos diversos
subsistemas e gerenciamento. Além disso, a avaliação de desempenho permite
um controle sobre os resultados que ela exerce, contribuindo para o planejamento
organizacional, que, consequentemente, pode possibilitar o aumento da
produtividade das ações realizadas. Todas as organizações deveriam apresentar
resultados, independentemente de serem públicas ou serem privadas.
De acordo com Grateron (1999), o maior desafio da avaliação de
desempenho é a criação de indicadores que superem a dificuldade de fixar e
quantificar os objetivos sociais, sobretudo no que se refere a atividades realizadas
pela Administração Pública. Nesse sentido, nos próximos capítulos apresentaremos os
instrumentos para a construção de indicadores de desempenho de segurança pública.
2. O USO DE INDICADORES PARA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DE
SEGURANÇA PÚBLICA
As avaliações são fundamentais para a introdução da correção de rumos
no decorrer do processo de implementação de projetos e programas sociais,
planejamento estratégico e políticas públicas. Avaliar é atribuir valor, medir grau
de eficácia, eficiência, efetividade das ações. Assim compreendida, a avaliação
identifica processos e resultados, quantifica e qualifica dados de desempenho,
compara, analisa, informa e propõe, permitindo o aprimoramento das atividades
desenvolvidas do projeto ou programa estudado.
A definição do que seja avaliação, segundo a UNICEF (1990), é de um
exame sistemático e objetivo de um projeto ou programa, finalizado ou em curso,
que contemple o seu desempenho, implementação e resultados, com vistas à
determinação de sua eficiência, efetividade, eficiência e a relevância de seus
objetivos. Sendo assim, o propósito da avaliação é guiar os tomadores de decisão,
orientando-os quanto à continuidade, necessidade de correções ou mesmo
suspensão de uma determinada política ou programa.
Do ponto de vista conceitual, o trabalho de acompanhamento e
avaliação tem de abranger todo o ciclo de vida do projeto ou programa avaliado.
Por isso, a metodologia de avaliação contempla os três momentos distintos:
antes, durante e após o término da execução. Neste sentido, será apresentado
algum comentário sobre os métodos de avaliação de políticas públicas, chamados
de avaliação “antes e depois, com grupo de controle” e avaliação em processo.
No primeiro tipo de avaliação é preciso observar e medir o fenômeno que se
pretende modificar antes da intervenção da política pública. Freqüentemente
estas avaliações fazem parte de diagnósticos que podem ou não dar origem, na
sequência, a políticas públicas. Feita a intervenção, deve-se medir novamente o
fenômeno após certo tempo, para fazer um balanço dos resultados da política
ou do esforço, e com isso tirar lições sobre a experiência avaliada. A avaliação
realizada após a execução normalmente refere-se à análise da eficácia e efetividade
do programa e é útil para rever, repensar e redesenhar a política pública. Além
disto, para ter certeza de que a mudança no fenômeno não foi devida a fatores
externos à política pública, é preciso medir também, nos dois períodos, outro
grupo que não tenha sofrido esta intervenção. Este é chamado “grupo de
controle”, que deve ser, na medida do possível, o mais parecido com o grupo em
que foi implementada a política pública. Idealmente, a única diferença entre os
dois grupos deve ser a intervenção que está sendo realizada.
A avaliação em processo, por sua vez, tem a particularidade de ser preventiva
da eficiência e até mesmo da eficácia, dependendo da metodologia e dos instrumentais
que são utilizados. Este tipo de avaliação é fundamental para a introdução da correção
de rumos no decorrer do processo de implementação de políticas públicas. Essa
avaliação é muito sensível politicamente porque afeta diretamente os responsáveis
políticos e técnicos pela condução das políticas. A avaliação em processo destina-se a
problematizar, em profundidade, a direção, os produtos e os resultados que a política
esteja produzindo, mas enquanto ela está sendo implementada.
Em instituições públicas, entre elas destacamos as de segurança pública,
é de suma importância a avaliação de desempenho. O desempenho no âmbito das
instituições públicas é a capacidade da instituição atingir seus objetivos através da
implementação de estratégias adotadas dentro do seu processo de planejamento.
Esse desempenho deve ser medido e avaliado, de tal maneira que as instituições
públicas, seus departamentos ou até mesmo suas ações sejam aperfeiçoadas.
Como ferramenta essencial para realizar a avaliação de desempenho,
destacamos os indicadores de desempenho. A criação de um sistema de indicadores
de desempenho pode ser um instrumento para avaliação das instituições de
segurança pública e um autocontrole dos resultados do seu desempenho. Por
outro lado, permite comparar o desempenho da instituição gestora com outras
similares. Permite, ainda, destacar os pontos fortes e fracos dos diferentes setores
das entidades gestoras, de maneira que sejam adotadas medidas corretivas para
a melhoria da produtividade, dos procedimentos e das rotinas de trabalho. Por
fim, permite a monitorização dos resultados das decisões dos gestores facilitando
a implementação de um sistema de gestão da qualidade. Os indicadores de
desempenho devem proporcionar informações no que diz respeito aos objetivos
das instituições e facilitar as tomadas de decisão, bem como o redirecionamento
de ações que estão sendo desenvolvidas.
Segundo Teixeira e Santana (1995), um sistema de indicadores funciona
como um instrumento de racionalização e modernização da gestão. Esse sistema
delimita o campo observável da ação a ser desenvolvida, facilitando a identificação
dos objetivos e metas a serem perseguidos pela instituição. Um sistema de indicadores
de desempenho bem planejado e bem estruturado oferece a possibilidade de um
grau maior de compromisso com resultados durante a discussão e execução de
programas mediante a determinação de metas de desempenho que expressem os
sucessos esperados em termos de quantidade e qualidade dos serviços prestados
e da eficiência, eficácia e efetividade com que são oferecidos (Cardoso, 2001).
Entretanto, o que são indicadores? No sentido de fundamentar a definição de
critérios e indicadores de desempenho, são necessárias algumas considerações sobre
indicadores, suas características essenciais e critérios de geração e classificação.
Assim, na próxima seção discutiremos a definição de indicadores.
3. FUNDAMENTOS PARA A CONSTRUÇÃO DE INDICADORES DE
DESEMPENHO DE SEGURANÇA PÚBLICA
Em projetos sociais, indicadores são parâmetros qualificados e/ou
quantificados que servem para detalhar em que medida os objetivos de um projeto
foram alcançados, dentro de um prazo delimitado de tempo e numa localidade
específica, que permitem desta forma tirar conclusões sobre o desenvolvimento
dos fenômenos sociais que são o foco de abordagem do projeto social.
Sendo assim os indicadores são expressões numéricas de fenômenos
quantificáveis, representando fenômenos sociais politicamente relevantes, que
não podem ser medidos diretamente. Como o próprio nome sugere, os indicadores
são uma espécie de “marca” ou sinalizador, que busca expressar algum aspecto
da realidade sob uma forma que possamos observá-lo ou mensurá-lo. A primeira
decorrência desta afirmação é, justamente, que eles indicam, mas não são a
própria realidade. Baseiam-se na identificação de uma variável, ou seja, algum
aspecto que varia de estado ou situação, variação esta que consideramos capaz
de expressar um fenômeno que nos interessa.
Os indicadores sociais devem possuir duas características fundamentais:

Validade: A validade de um indicador corresponde ao grau de
proximidade entre o conceito e a medida, ou seja, sua capacidade
de refletir, de fato, o conceito abstrato que o indicador se propõe a
“operacionalizar” ou “substituir” (Jannuzzi, 2001, p.26).

Relevância: Enquanto propriedade desejável de um indicador
social, a relevância diz respeito à pertinência desse indicador para
a tomada de decisão acerca dos problemas sociais.
Os indicadores podem ser utilizados para medir ou revelar elementos
relacionados a diversos aspectos sociais. Podem, por exemplo, medir a
disponibilidade de bens, serviços e conhecimentos, ou captar processos em
termos de intensidade e sentido de mudanças. Dessa forma, os indicadores podem
se referir a aspectos tangíveis e intangíveis da realidade. Os tangíveis são os
facilmente observáveis e aferíveis quantitativa ou qualitativamente, como renda,
escolaridade, saúde, organização, gestão, conhecimentos, habilidades, formas de
participação, legislação, direitos legais, divulgação, oferta etc. Já os intangíveis
são aqueles sobre os quais só podemos captar parcial e indiretamente envolvendo
algumas manifestações: consciência social, auto-estima, valores, atitudes, estilos
de comportamento, capacidade empreendedora, liderança, poder, cidadania.
Um bom indicador para monitoramento e avaliação de resultados deve
apresentar as seguintes características:

Ser coerente com a visão e com a concepção que as organizações
têm sobre os objetivos;

Considerar as particularidades do contexto, e ser desenvolvido a
partir de um bom conhecimento da realidade na qual se vai intervir;

Ser bem definido, preciso e representativo no que se refere aos
aspectos centrais da estratégia do projeto, sem ter pretensão de
dar conta da totalidade;

Ser simples, capaz de ser compreendido por todos, e não apenas
por especialistas, sem ser simplista;

Ser viável do ponto de vista operacional e financeiro;

Fornecer informações relevantes e em quantidade que permite a
análise e a tomada de decisão;

Utilizar para a sua elaboração as fontes confiáveis de informação
existentes.
A utilização de indicadores de desempenho nas instituições de
segurança pública apresenta algumas vantagens, sejam elas:

Possibilita a avaliação do desempenho global da instituição de
segurança pública, por meio da avaliação de seus principais
projetos, ações e/ou departamentos;

Permite o acompanhamento e a avaliação de desempenho ao
longo do tempo;

Possibilita focar as áreas relevantes do desempenho e expressálas de forma clara, induzindo um processo de transformações
estruturais e funcionais que permite eliminar inconsistências entre
a missão da instituição, sua estrutura e seus objetivos prioritários;

Ajuda o processo de desenvolvimento organizacional e de
formulação de políticas específicas de segurança pública de médio
e longo prazo;

Melhora o processo de coordenação organizacional, a partir da
discussão fundamentada nos resultados e o estabelecimento de
compromissos entre os diversos setores de cada instituição de
segurança pública;

Possibilita a incorporação de sistemas de reconhecimento de bom
desempenho e alcance dos resultados esperados.
A escolha dos indicadores de desempenho em um projeto ocorre em
função dos ângulos que se quer avaliar:

Eficácia: É a medida do grau em que as metas fixadas para um
determinado projeto ou política pública foram alcançadas em
termos do trabalho executado.

Eficiência: Melhor relação custo versus produto/serviço entre os
recursos efetivamente utilizados para a realização de uma meta
para um projeto ou política pública frente a padrões estabelecidos.

Efetividade: O grau em que o projeto ou política pública alcança os
resultados e os impactos pretendidos junto ao seu público alvo e
sobre o problema social abordado. Cabe salientar que a eficácia e
a eficiência de um projeto não garante a sua efetividade.
3.1. INDICADORES DE EFICÁCIA
O objetivo de qualquer instituição de segurança pública é prover a
segurança e a qualidade de vida da população, ou seja, reduzir a incidência de
crimes, acidentes de trânsito e atos de desordem, procurando manter a ordem
na sociedade. Quando estamos medindo a eficácia das instituições de segurança
pública, somos capazes de verificar se a intervenção de alguma política ou programa
alcançou as metas estabelecidas ou cumpriu os objetivos pré-determinados em
termos do trabalho executado. Deve haver indicadores capazes de identificar em
que medida as ações pretendidas estão sendo executadas, com que frequência e
onde estão ocorrendo. Seguindo uma lógica de análise centrada na causa e efeito
das ações, nossa avaliação da eficácia estaria centrada, portanto, na quantificação
do remédio aplicado sobre a causa, ou seja, o trabalho executado. Este processo
envolve continuamente, tanto a sistematização de informações administrativas
das unidades operacionais, quanto à coleta de informações junto à própria
população que procurou à polícia (clientes do serviço prestado).
3.2. INDICADORES DE EFETIVIDADE
O objetivo dos indicadores de efetividade se relaciona, entre outras
coisas, com a avaliação acerca de como uma organização cumpre sua missão,
alcança seus propósitos e se adapta a novas e constantes mudanças no
ambiente, como afirma Bertucci (2000). Embora muitas vezes a definição de
efetividade organizacional esteja atrelada a outros indicadores organizacionais
de desempenho, como os de eficiência e eficácia, isso ocorre devido ao fato
de que todos esses indicadores buscam, na verdade, evidenciar a necessidade
da sobrevivência das organizações. A escolha das dimensões de desempenho e
efetividade e do modo como são mensuradas, em grande parte, é função de
quem está fazendo a avaliação, assim como a escolha do modo como serão
utilizados os dados obtidos. Seguindo uma lógica de análise centrada na causa
e efeito das ações, nossa avaliação da efetividade estaria centrada, portanto, na
quantificação do efeito atingido sobre o problema público a partir da intervenção
nas suas causas.
3.3. INDICADORES DE EFICIÊNCIA
As premissas decisórias estabelecidas pelo SUSP (Sistema Único de
Segurança Pública) deixam claro que não podemos aceitar a disposição que
predominou na gestão das ações de segurança pública nas últimas décadas,
traduzida pela seguinte expressão: “reduzir a violência e criminalidade a qualquer
custo”. Assim, verificamos que é necessário, além de mensurar o impacto das
ações, avaliar também o modo como esses resultados foram alcançados, ou seja,
avaliar se os órgãos de segurança pública estão executando as ações obedecendo
aos requisitos básicos necessários para alcançar os melhores resultados. Assim,
os indicadores de eficiência constituem uma poderosa ferramenta no auxílio à
tomada de decisão, uma vez que reflete o desempenho interno de produtividade
da organização e quão bem os recursos são utilizados. A utilização deste tipo
de indicadores pode ajudar aos gestores a minimizarem os custos de aquisição
dos recursos utilizados na consecução de uma ação, sem comprometer a
qualidade desejada. A eficiência pode ser medida pela relação entre os resultados
alcançados e os recursos utilizados. Seguindo uma lógica de análise centrada na
causa e efeito das ações, nossa avaliação da eficiência estaria centrada, portanto,
na quantificação da relação entre trabalho executado, ação empreendida sobre a
causa, e os recursos utilizados para a execução deste trabalho.
Tendo definido os ângulos de análise, é importante partir para a temática
que se quer avaliar. Para avaliar as instituições de segurança pública é importante
entender quais as suas atividades e o que representa “segurança pública”. Numa
sociedade em que se exerce democracia plena, a segurança pública garante a
proteção dos direitos individuais e assegura o pleno exercício da cidadania. A
segurança pública enquanto atividade desenvolvida pelo Estado é responsável
por empreender ações de prevenção e repressão e oferecer estímulos ativos para
que os cidadãos possam conviver, trabalhar, produzir e se divertir, protegendo-os
dos riscos a que estão expostos. As instituições responsáveis por essa atividade
atuam no sentido de inibir, neutralizar ou reprimir a prática de atos socialmente
reprováveis, assegurando a proteção coletiva e, por extensão, dos bens e serviços,
sejam elas: as Polícias Estaduais, a Polícia Federal, as Guardas Municipais, a Perícia
e os Corpos de Bombeiros.
Bailey (1996) comenta que é necessário avaliar as polícias nos termos
que reflitam as necessidades públicas e o que a própria instituição possa alcançar.
Além de apoio e de funções de gestão, as forças policiais são tradicionalmente
divididas em duas áreas fundamentais da atividade operacional: ostensiva e
investigativa. As funções destes dois papéis são tão diferentes que é necessário um
conjunto independente de indicadores para cada área de atividade. Estudos em
vários países mostram que as polícias que realizam o trabalho ostensivo passam
boa parte do tempo em atividades que não necessariamente se relacionam ao
controle do delito, ou seja, algumas atividades são de manutenção da ordem
e outras são assistenciais, como por exemplo, o controle de tráfego e grandes
eventos, auxílio de emergência etc. Vale ressaltar que as atividades assistenciais
contribuem para uma melhor imagem da organização e para uma melhor relação
com a comunidade em que os agentes de segurança pública estão inseridos,
reforçando a idéia de serviço à sociedade.
Na construção dos indicadores de desempenho de segurança pública é
muito importante verificar os resultados finais obtidos pela instituição avaliada, e
não apenas os esforços para consegui-los – do que adiantaria ter um maior efetivo
se este não consegue diminuir a insegurança da população.
Segundo Cano (2002) a avaliação policial deve ser dividida em três âmbitos:

O desempenho individual de cada polícia: este ponto é de grande
utilidade gerencial para os dirigentes das organizações policiais
que decidem sobre quais os agentes exercerão cada atividade;

O impacto do novo programa de trabalho policial: todas as
inovações operacionais devem ser avaliadas para conhecer os seus
resultados e limites;

A qualidade da organização policial e seu conjunto: temos uma
boa polícia? Como deveríamos melhorar nossa polícia? Este é o
mais difícil dos três tipos de avaliação, uma vez que precisa de uma
multiplicidade de dimensões, abordagens e indicadores, ademais,
é importante considerar as limitações dos dados existentes.
A sociedade quer conhecer o desempenho das instituições de segurança
pública, bem como os gestores dessas instituições também precisam ter uma
medida que avalie os resultados obtidos pelas suas ações, em parte para satisfazer
exigências de prestação de contas externas, ou então, para estabelecer uma
forma de responsabilização dentro das suas organizações que poderia centrar
a sua atenção no alcance de bons resultados. Assim, a criação de um sistema
de indicadores de desempenho de segurança pública torna-se fundamental no
exercício da gestão pública e para a qualidade dos serviços prestados à sociedade.
Para tanto, a seguir apresentaremos as principais fontes de dados para a
construção de indicadores de desempenho de segurança pública.
4. FONTE DE DADOS
Na construção de indicadores de desempenho de segurança pública
é necessário o uso de informações confiáveis que representem as instituições
avaliadas. Existem duas maneiras de obter dados sobre a incidência da
criminalidade para a construção de sistemas de indicadores de desempenho. Uma
através de pesquisas do tipo survey, também chamadas pesquisas amostrais. As
pesquisas do tipo survey são pesquisas quantitativas com questionário estruturado
aplicado apenas a uma parte da população estudada. Quando necessitamos de
informações sobre um grupo determinado, não precisamos investigar todos os
indivíduos, ou seja, não há a necessidade de realizar um censo (obter informações
sobre TODAS as pessoas do grupo). Podemos trabalhar com uma amostragem
estatística, que é um procedimento através do qual torna possível conhecer as
características de um grande grupo de pessoas referindo-se a um número bem
menor de indivíduos. Como exemplo de pesquisas do tipo survey, podemos citar
as de intenção de voto, as pesquisas de vitimização, e também as várias pesquisas
realizadas pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), como a
Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar, Pesquisa de Orçamento Familiar,
Pesquisa Mensal de Emprego etc.
Outra fonte de dados constitui os registros de ocorrência, os quais,
diferentemente das pesquisas amostrais, são resultados de procedimentos que
devem ser efetuados quando um tipo de crime ocorre ou a instituição recebe
algum chamado. Por exemplo, quando ocorre um crime, este deve ser comunicado
às autoridades, e nesse momento é preenchido um registro administrativo, neste
caso, o boletim ou registro de ocorrência; ou quando um guarda municipal é
chamado para atuar na mediação de algum conflito, um talão também é
preenchido com as descrições das atividades realizadas3. O agrupamento dos
vários registros das atividades conforma um banco de dados sobre o trabalho da
instituição. O mesmo ocorre com a declaração de óbito, que, segundo a legislação
3
Vale ressaltar que nem todas as guardas municipais, bem como outras instituições de segurança, possuem informações
sobre todas as suas atividades, mas já existem modelos interessantes que estão sendo aplicados.
brasileira, é um documento obrigatório para o sepultamento. E também neste
caso, o agrupamento das várias declarações de óbito constitui uma fonte de
dados que provem de registros oficiais.
Além destas duas maneiras de obter dados sobre criminalidade e
violência, outra fonte utilizada na construção de indicadores de desempenho
são os dados administrativos das instituições de segurança pública, que
possuem informações sobre os recursos humanos e materiais, os custos, enfim,
um conhecimento importante para controle, aperfeiçoamento e gestão das
instituições de segurança pública.
Por fim, outra fonte de informações para sistemas de avaliação de
desempenho está relacionada à realização de estudos de caso. Os estudos de
caso envolvem a descrição e explicação abrangente dos muitos componentes
de uma determinada situação social. Neste contexto, realiza-se uma pesquisa
sobre determinado indivíduo, família, grupo ou comunidade para examinar
detalhadamente aspectos variados da sua vida. A observação participante
constitui um tipo de estudo de caso e ocorre quando o pesquisador é participante
no evento ou grupo social estudado. A efetivação da observação participante
busca facilitar o processo de coleta de informações mais detalhadas, mas a sua
desvantagem é que o pesquisador dificilmente consegue manter procedimentos
sistemáticos de pesquisa. Enquanto a maioria das técnicas de pesquisas busca
chegar diretamente ao conhecimento generalizado, o estudo de caso busca o
conhecimento abrangente de um só caso. Para que o conhecimento elaborado a
partir do estudo de caso seja integrado continuamente ao sistema de avaliação
de desempenho, a realização do estudo de caso deve seguir um roteiro de coleta
de dados padronizado para as diversas regiões e instituições onde for aplicado.
Vale ressaltar que o levantamento dos dados por essas fontes é resultado
de diversas relações sociais, que devem ser cuidadosamente consideradas na
análise, para assegurar a credibilidade do estudo (Zaluar, 2001; Borges, 2004;
Lima, 2005). O modo com que o responsável pelo registro realiza sua tarefa, seja
ele um policial servindo na rua ou numa delegacia, um escrivão de justiça ou
ainda um médico no hospital ou no Instituto Médico Legal (IML), influencia a base
que caracteriza o sistema de dados estatísticos. E, mesmo existindo categorias
preestabelecidas, o registro sempre é feito baseando-se na interpretação de um
indivíduo sobre aquilo que presenciou ou percebeu como sendo realidade. Além
disso, muitas instituições de segurança pública no Brasil não possuem um sistema
de informação ainda. Assim, torna-se necessário que todas as organizações estejam
inseridas em uma cultura da informação, que venha ajudar na implementação de
indicadores de desempenho, bem como em planejamento estratégico baseados
em resultados.
4.1. FONTES DE INFORMAÇÃO: AS POLÍCIAS ESTADUAIS
De acordo com a Constituição de 1988, as polícias estaduais se dividem
em duas: a polícia militar, responsável pelo policiamento ostensivo, e a polícia
civil, responsável pelos procedimentos judiciários e investigativos. As estatísticas
criminais podem ser coletadas a partir dos BO – Boletim de Ocorrência – que é um
documento oficial emitido pelas delegacias de polícia quando é registrada uma
queixa. Na polícia militar o documento preenchido quando há algum atendimento
é chamado TRO – Talão de Registro de Ocorrência. Além do TRO preenchido,
a polícia militar recebe chamadas via telefone que configuram outra fonte de
informação. Fora estas fontes de informação relativas à situação da incidência
da criminalidade, vale ressaltar que as informações administrativas dos órgãos
estaduais de segurança pública também constituem uma importante fonte de
informações para os sistemas de avaliação de desempenho.
4.2. FONTES DE INFORMAÇÃO: GUARDAS MUNICIPAIS
A Constituição de 1988 autoriza os Municípios a constituírem Guardas
Municipais visando à proteção de seu patrimônio, bens e serviços. Esse papel
de segurança patrimonial tem sido bastante ampliado e redefinido sem que
se viole o preceito constitucional. Segundo o artigo 144, § 8º “os municípios
poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens,
serviços e instalações, conforme dispuser a lei”. Assim, as atividades das Guardas
Municipais são uma fonte de dados de suma importância para a construção de
indicadores de desempenho e para o alcance do desejo da sociedade, ou seja,
a redução da criminalidade e controle da ordem social. Através de informações
oriundas das atividades das Guardas Municipais é possível inferir um conjunto de
informações que oferecem um retrato geral da situação dos municípios no que diz
respeito à criminalidade e desordem nos municípios. Vale ressaltar também que
as informações administrativas das guardas municipais também constituem uma
importante fonte de informações para os sistemas de avaliação de desempenho.
4.3. FONTES DE INFORMAÇÃO: SENASP
A SENASP – Secretaria Nacional de Segurança Pública – é outra fonte
de informação para sistemas de avaliação de desempenho. Em 2009 administrava
dois sistemas nacionais de coleta de informações: Sistema Nacional de Estatísticas
de Segurança Pública e Justiça Criminal (SINESPJC) e o Sistema Nacional de
Monitoramento do Sistema Único de Segurança Pública.
O SINESPJC, que teve sua implantação iniciada em 2003, previa a
criação de 6 módulos que se inter-relacionavam dentro de uma perspectiva de
gestão:
(1) Ocorrências Criminais e Atividades de Segurança Pública
Unidade de Coleta: estado e municípios (maior que 100 mil habitantes)
Periodicidade: mensal
Instrumento: coleta via web junto às Secretarias Estaduais de
Segurança Pública que totalizarão os dados enviados pelas diversas
agências do sistema de justiça criminal
Instituições Pesquisadas: polícia civil, polícia militar e corpos de bombeiros
Informações Coletadas:
Atividades Policiais - Incidentes registrados, Incidentes encontrados,
Incidentes investigados, Crimes resolvidos, Crimes não resolvidos,
Suspeitos detidos e Serviços prestados.
Incidentes Criminais – Incidentes, Vítimas (sexo, raça e idade) e
Ofensores (sexo, raça e idade).
(2) Perfil das Instituições de Segurança Pública
Unidade de Coleta: órgãos de segurança pública e justiça criminal
Periodicidade: anual
Instrumento: questionários impressos distribuídos por correio
Instituições Pesquisadas: polícia civil, polícia militar, corpos de
bombeiros, guarda municipal, DEAMs, DPCAs, Institutos de Medicina
Legal, corregedorias, etc
Informações Coletadas: Recursos e Estrutura - Efetivo (formação,
idade, sexo, raça, posição hierarquia, atividade, etc), Recursos
financeiros gastos por atividade, Recursos materiais por tipo e atividade,
Edificações, Estrutura organizacional, Descrição dos processos internos
de decisão, Distribuição das unidades policiais por região geográfica,
Mecanismos de controle de ação policial.
(3) Cadastro Nacional de Mortes Violentas
Unidade de Coleta: incidentes de homicídio
Instrumento:
Coleta via web junto às Secretarias Estaduais de Segurança Pública que
totalizarão os dados enviados pelas delegacias da polícia civil e pelo
ministério público
Parceria com o Ministério da Saúde/DATASUS para coleta de informações
relativas ao perfil dos homicídios ocorridos em todos os municípios brasileiros.
Instituições Pesquisadas: polícia civil, ministério público e Ministério
da Saúde / DATASUS
Informações Coletadas:
Característica dos homicídios: localização espacial e temporal, número total
de ofensores e vítimas, tipo de arma empregada, latrocínio (especificação
do bem), situação da investigação, envolvimento com drogas
Característica das vítimas e ofensores: idade, sexo, raça, relação
entre vítima e ofensor.
Encaminhamento dos Inquéritos: datas do fluxo de encaminhamento
dos inquéritos e instauração das denúncias.
(4) Monitoramento da Ação Policial
Unidade de Coleta: órgãos de segurança pública em âmbito estadual e municipal
Instrumento: coleta via INFOSEG junto às ouvidorias e corregedorias e
via Rede EAD junto aos profissionais de segurança pública.
Instituições Pesquisadas: ouvidorias, corregedorias e profissionais de
segurança pública
Informações Coletadas: Resultados das ações empreendidas –
Caracterização dos processos empreendidos pelas Ouvidorias e
Corregedorias e opinião dos profissionais quanto a sua situação de
trabalho nos órgãos de segurança pública.
ARQUITETURA DO SINESPJC EM 2009
PERIODICIDADE
BASES DO SISTEMA
FONTES DE DADOS
Base 1
Ocorrências Criminais
e Atividades de
Segurança Pública
Polícia Civil
Polícia Militar
Corpo de Bombeiros
Guardas Municipais
Base 3
Cadastro Nacional de
Mortes Violentas
Polícia Civil
Sistema Único de Saúde
Base 4
Monitoramento da
Ação Policial
Ouvidorias
Corregedorias
Base 6
Fluxo Sistema
Justiça Criminal
Polícia Militar e Civil
Organizações do Sistema
de Justiça Criminal
Pesquisa Nacional
de Vitimização
Institutos de Pesquisa
Base 5
Base 2
Perfil das Instituições
de Segurança Pública
Polícia Cívil
Polícia Militar
Corpo de Bombeiros
Guardas Municipais
Institutos de Medicina Legal
Mensal
Anual
Anual
Anual
(5) Pesquisa Nacional de Vitimização
Considerando os altos custos relacionados à execução de pesquisas
de vitimização e a necessidade de que estas pesquisas sejam realizadas
periodicamente, sem a qual o rendimento dos seus resultados adquire pouca
relevância para o planejamento, execução e avaliação das políticas de segurança
pública, nosso departamento concebeu o projeto da seguinte forma:
Unidade de Coleta: representatividade de Unidades da Federação e
municípios com população acima e abaixo de 100 mil habitantes
Instrumento: pesquisa amostral por questionário em papel
Instituições Pesquisadas: comunidade
Informações Coletadas: Incidência da criminalidade, Perfil das
vítimas, Perfil dos agressores, Característica do delito, Relacionamento
entre polícia e comunidade, Caracterização do ambiente urbano onde
ocorrem os delitos e Presença de Armas de Fogo na Comunidade
(6) Fluxo do Sistema de Justiça Criminal
Unidade de Coleta: Unidades da Federação
Instrumento: questionário em papel
Instituições Pesquisadas: Polícia Civil, Ministério Público, Judiciário e
Organizações Prisionais
Informações Coletadas: Atividades Desenvolvidas – número de
atividades e caracterização do perfil das vítimas e ofensores atendidos.
O Sistema de Monitoramento da Implantação do SUSP foi criado em
2004 com o objetivo de promover um monitoramento anual de como as principais
ações preconizadas pelo Programa do Governo Federal em relação à implantação
do SUSP vêm sendo executadas pelos órgãos estaduais de segurança. Neste
contexto, a coleta de dados observou critérios qualitativos a respeito da situação
de execução das ações, onde se gradua em termos de execução plena, execução
intermediária e não-execução. Em 2009, os itens avaliados por este sistema para
cada Unidade da Federação eram:
GESTÃO DO CONHECIMENTO
1. Situação de alimentação do Sistema Nacional de Estatísticas de
Segurança Pública e Justiça Criminal - Módulo Ocorrências Criminais
e Atividades de Polícia (Polícia Militar).
2.
Situação de alimentação do Sistema Nacional de Estatísticas de
Segurança Pública e Justiça Criminal - Módulo Perfil das Instituições
de Segurança Pública.
3.
Situação da integração à rede INFOSEG - atualização de informações
em “tempo real”.
4.
Situação da integração à rede INFOSEG - consulta as informações
detalhadas em “tempo real”.
5.
Situação da equipe disponível para atendimento das funções de
Tecnologia da Informação no âmbito da segurança pública.
6.
Situação de implantação de programa visando integrar o sistema
de informações das Polícias Civis e Polícias Militares por meio do
registro de ocorrências unificado.
7.
Situação dos investimentos do Estado em ações de modernização
da área de gestão do conhecimento (ações devem envolver
a modernização tecnológica, capacitação dos profissionais e
implantação ou modernização dos sistemas de gestão da informação).
8.
Situação da existência de marco legal que preveja a divulgação periódica
e constante de estatísticas de criminalidade na internet, em nível
estadual, pelas secretarias estaduais ou diretamente pelas corporações.
REORGANIZAÇÃO INSTITUCIONAL
9.
Situação do processo de integração das organizações policiais
estaduais no planejamento tático e estratégico das ações de
segurança pública empreendidas por estas organizações.
10. Situação do nível de devolução do montante de recursos repassados para o
estado por meio de convênios celebrados com a SENASP no ano de 2006.
11. Situação da entrega das prestações de contas de todos os
convênios celebrados com a SENASP no ano de 2006, com todos os
documentos requeridos, dentro do prazo legal.
12. Número de reformulações executadas nos planos de trabalho dos
convênios celebrados com a SENASP, no ano de 2006.
13. Situação do processo de implantação do projeto de integração das
corregedorias de polícia na UF.
14. Situação dos gastos estaduais em segurança pública relacionados a
investimento e custeio nos últimos 3 anos (2006 a 2008) na UF.
15. Situação da conclusão de inquéritos policiais instaurados pela
Polícia Civil na UF.
16. Situação da conclusão de laudos instaurados pelo Corpo de
Bombeiros Militar na UF.
17. Situação da cooperação do Estado cedendo profissionais para
constituição do efetivo mobilizado da Força Nacional.
FORMAÇÃO E VALORIZAÇÃO PROFISSIONAL
18. Situação do processo de integração das instituições de ensino policial.
19. Situação de implantação de projeto de atendimento integral à
saúde (médico, odontológico e psico-social) com abrangência
institucional, ou seja, disponibilizado para todas as corporações.
20. Existência de programa de capacitação continuada nas instituições
de ensino policiais do estado.
21. Foram adotadas ações para garantir e promover a capacitação dos
profissionais de segurança pública pela Rede Nacional de Educação
à Distância em Segurança Pública.
PROGRAMAS DE PREVENÇÃO
22. Situação de implantação de programas estaduais de prevenção
primária e secundária com abrangência estadual.
23. Situação da participação da Polícia Comunitária no Sistema Estadual
24. Situação de implantação de programa visando modernização da rede
de proteção a grupos vulneráveis (mulheres, crianças e adolescentes,
idosos, GLBT, etc) envolvendo a capacitação de profissionais para
lidar com esses grupos, implantação ou modernização de delegacias
especializadas e campanhas educativas.
25. Situação de apoio à implantação do Estatuto do Desarmamento.
26. Situação de implantação de programa visando prevenção de danos
letais provocado pelo efetivo das organizações de segurança pública.
27. Situação da atuação formal da Secretaria Estadual de Segurança
Pública no âmbito de Comissões ou Conselhos Permanentes de
Direitos Humanos.
ESTRUTURAÇÃO E MODERNIZAÇÃO DA PERÍCIA
28. Situação do processo de descentralização (interiorização) das
estruturas dos IML’s, II’s e IC’s.
29. Situação dos investimentos do Estado em projetos para modernização
da área de perícia (projetos que visam ao mesmo tempo modernização
tecnológica, capacitação dos profissionais e implantação ou
modernização dos sistemas de gestão da informação).
CONTROLE EXTERNO E PARTICIPAÇÃO SOCIAL
30. Situação do processo de implantação das Ouvidorias de Polícia.
31. Situação de apuração e encaminhamento administrativo e legal das
denuncias de violação de direitos humanos oriundas da SENASP,
Secretarias Estaduais de Direitos Humanos, Sociedade Civil e
Comissões Legislativas de Direitos Humanos pela Secretaria Estadual
32. Situação da participação dos Conselhos Comunitários no Sistema
Estadual de Segurança Pública.
O principal obstáculo para a implementação e funcionamento destes
sistemas administrados pela SENASP foi, desde o início, e continua sendo a
inexistência de uma cultura de gestão na área de segurança pública. Por esta
razão, a falta de padronização das informações e mesmo a falta do envio das
informações pelos órgãos de segurança pública para a SENASP continua sendo
um problema para a gestão do sistema.
4.4. FONTES DE INFORMAÇÃO: SISTEMA DE INFORMAÇÃO SOBRE MORTALIDADE (SIM)
As taxas de mortalidade e as causas de morte são usadas mundialmente
como instrumentos de análise da situação de saúde de populações. A seleção da
Causa Básica de Morte é feita pelo médico segundo padronização da Organização
Mundial de Saúde, pela 10ª Revisão da Classificação Internacional de Doenças,
que tem sido utilizada desde 1996. No período de 1979 a 1995 utilizou-se a 9ª
Revisão desta classificação. Entre as causas do óbito, destacamos: Doenças dos
Aparelhos Circulatório, Respiratório e Digestivo, Neoplasias (tumores) e Causas
Externas (Homicídios, Acidentes e Suicídios).
Em 1976, o Ministério da Saúde criou o Sistema de Informação
sobre Mortalidade (SIM), com o objetivo de implementar um sistema nacional
de informações para o setor de saúde. O instrumento utilizado para captação
destas informações é a Declaração de Óbito. De acordo com a legislação4 vigente
no Brasil, nenhum sepultamento pode ser realizado sem a Declaração de Óbito.
Essa declaração deve ser preenchida, baseando-se no atestado médico, ou, na
ausência de médico, por duas pessoas qualificadas que tenham presenciado ou
constatado a morte. A Declaração de Óbito contém, basicamente, idade, sexo,
4
Lei nº 6.015, de 31/12/73, com as alterações introduzidas pela Lei nº 6.216, de 0/06/75.
estado civil, profissão, naturalidade, raça/cor e local de residência do(a) falecido(a),
a assistência médica, local, data e as causas do óbito. Além disso, para menores
de 1 ano ou óbitos fetais, são coletadas algumas informações sobre a situação da
mãe e da gravidez.
As causas externas ou mortes violentas são declaradas em formulário
padronizado, de preenchimento obrigatório pelos médicos legistas. Vale ressaltar
que a definição de morte violenta dada pelo SIM é diferente da dada pelas polícias.
Pelo SIM os homicídios são definidos segundo a Classificação Internacional de
Doenças, enquanto que para as polícias a definição é feita segundo o Código Penal.
Com isto, por exemplo, as mortes por homicídio classificadas pelo SIM abrangem
mais de um tipo de morte violenta registradas pelas polícias. Deste modo, as taxas
de homicídio contabilizadas pelos dados da saúde são sempre maiores que as
contabilizadas pelas polícias, uma vez que a polícia não registra como homicídios
os casos em que a vítima não morre imediatamente após a agressão.
Outra diferença entre as duas fontes é que para a polícia, os dados se
referem ao local da ocorrência do fato, enquanto que para o SIM se referem ao
local do óbito. Por exemplo, supondo que um indivíduo levou um tiro em um
município Y, e foi levado para um hospital no município X, e faleceu neste. Para
a polícia, o crime ocorreu no município Y, enquanto que para o SIM a morte é
registrada no município X. Logo, não é possível realizar comparações entre as
duas fontes de dados. Feito um estudo com os dados da saúde, é importante
considerar que os registros se referem ao local da morte e não o local de ocorrência
do crime, que é o mais importante no estudo da segurança pública.
O SIM abrange todas as regiões do país, e pode ser analisado aos níveis
nacional, estadual ou municipal. Por exemplo, podemos fazer uma análise de todo
o país, ou do estado do Rio de Janeiro ou da cidade de Nova Iguaçu, o que facilita
as comparações estaduais e/ou municipais.
Alguns problemas do SIM:

Falhas na cobertura, ou seja, em alguns estados, principalmente os do
Norte e Nordeste, alguns óbitos não são registrados.

Falhas no preenchimento da Declaração de Óbito. Em um grande
número de óbitos a Causa Básica de Morte é mal definida, não sendo
bem classificado o que causou a morte do indivíduo.

Atraso na liberação dos dados. Os dados são liberados para os usuários
com uma defasagem de dois a três anos. Por exemplo, em junho de
2006 só haviam sido divulgados os dados do ano de 2003.

No caso das causas externas, muitas vezes não é possível determinar
a intencionalidade da violência, ou seja, em muitos casos não se sabe
se a causa foi um homicídio (morte intencional) ou um acidente, com
isto uma parcela das mortes entra para o grupo de óbitos por causas
externas de intenção indeterminada.

Problemas de não preenchimento, ou preenchimento inadequado das
informações coletadas pela Declaração de Óbito, como por exemplo,
para o ano de 2003 no estado do Rio de Janeiro, 0,1% não tinham a
informação de sexo preenchida, 8,5% de idade, 11,5% de estado civil
e 30,3% de escolaridade, constituindo um conjunto de dados com
registros incompletos.
As bases nacionais de Mortalidade podem ser facilmente acessadas pelo
site http://www.datasus.gov.br, e analisadas a partir do Software de tabulação
TabWin, que permite tabular os dados das bases de dados citadas com grande
facilidade e flexibilidade, distribuído também pela Internet (http://www.datasus.
gov.br/tabwin/tabwin.htm).
4.5. FONTES DE INFORMAÇÃO: PESQUISAS QUANTITATIVAS OU
SURVEYS (PESQUISA DE VITIMIZAÇÃO)
Pesquisas Quantitativas ou Surveys são muito semelhantes ao Censo
realizado pelo IBGE, com a diferença de ser examinada apenas uma parcela
(amostra) da população (enquanto o censo geralmente implica na coleta de
informações de toda a população). Surveys são muito utilizados, por exemplo, em
pesquisas políticas para avaliação da intenção de voto.
Os Surveys amostrais têm por objetivo entender a população estudada,
baseando-se na montagem de amostras cuidadosamente elaboradas, que
representem fielmente esta população. As amostras referem-se a um pequeno
número de pessoas selecionadas da população, que deverá conter elementos que
representem integramente o universo a ser estudado, pois os resultados serão
projetados à população. Os resultados de uma pesquisa qualquer se referem
apenas aos números da amostra. Para fazer a passagem dos números da amostra
para o número total da população é necessário um peso, que é um número
multiplicador. Por exemplo, temos que numa amostra, um indivíduo acaba por
representar um número maior de indivíduos que não foram entrevistados, por
possuírem características mais ou menos parecidas com aquele que estava na
amostra, por isso não é necessário entrevistar todas as pessoas da população.
Através do processo de projeção é possível entrevistar poucos indivíduos e através
destes obter uma representação para a população estudada.
Antes de analisar os resultados de um survey é fundamental conhecer
a metodologia utilizada no trabalho para verificar a confiabilidade dos dados. Por
exemplo, o erro amostral é aquele que diz o quão perto a estatística da amostra
cai ou está em relação ao valor real da população, ou seja, os resultados de uma
pesquisa eleitoral podem revelar que o Candidato “A” possui 40% das intenções de
voto, com um erro amostral de 5% para mais ou para menos. Isso significa dizer
que, no resultado final das eleições o Candidato “A” pode ter entre 35% e 45%
do total de votos. O tamanho da amostra pode ser um problema. Pesquisas com
amostras muito pequenas para representar uma população grande, em geral, tem
significativas implicações nos resultados.
Usaremos como exemplo uma proposta de candidatura política. Para
analisar algum estudo, devemos tomar algumas precauções, tais como:

Não ter idéias preconcebidas acerca do resultado. Exemplo: realizar
uma pesquisa eleitoral já contando com a vitória do Candidato “A”;

Não desprezar fatos que contrariam o resultado a que se quer chegar.
Exemplo: aceitar que o candidato “B” tem mais intenções de voto que
o Candidato “A”;

Descobrir todas as causas e não indicar uma só. Exemplo: não aceitar
que a única explicação para que o Candidato “A” esteja melhor nas
pesquisas que o Candidato “B” seja porque ele “aparece mais bem
vestido na TV”, muito embora “aparecer bem vestido na TV” seja uma
das explicações possíveis da pesquisa.

Evitar o confronto de dados não-comparáveis (unidades ou épocas
diferentes). Exemplo: comparar os censos de 2000 com os dados da
Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílio de 2004;

Contentar-se com o grau de precisão necessário. Exemplo: se uma
pesquisa responde bem a um problema com uma margem de erro de
5%, não é necessário fazer uma pesquisa com margem de erro de 0,1%;

Tirar conclusões com um número suficiente de observações. Exemplo:
nas pesquisas quantitativas não podemos projetar os dados da
amostra utilizando apenas seis ou sessenta indivíduos.
As pesquisas de vitimização constituem uma pesquisa de survey, por
meio da qual os entrevistados são abordados em casa, em escolas ou no trabalho
e as entrevistas são feitas em uma amostra representativa da população, sendo
o entrevistado uma vítima ou não de um conjunto de crimes, dependendo da
metodologia adotada. Permitem conhecer o perfil das vítimas; informações sobre
a experiência das pessoas relacionadas ao crime; a propensão das vítimas em
registrar queixa policial; definir os grupos com risco de vitimização; e identificar
as atitudes da população em relação aos agentes encarregados da administração
da justiça (policiais, promotores, juízes). É preciso deixar claro, entretanto,
que as pesquisas de vitimização não substituem os registros oficiais. Estas são
complementares e constituem uma alternativa às estatísticas produzidas pelo
sistema policial.
Aparentemente, seria mais simples e econômico consultar as estatísticas
oficiais para conhecer a quantidade de crimes de que a sociedade tem sido vítima.
Acontece que, por uma série de motivos, os dados oficiais nem sempre refletem
com fidedignidade a situação real da criminalidade. As estatísticas oficiais
estariam corretas se todos os cidadãos vitimizados relatassem os crimes de que
foram vítimas às autoridades. Neste sentido, as pesquisas de vitimização foram
desenvolvidas, inicialmente, como uma tentativa de estimar a quantidade de
crimes sofridos pela população e não comunicados aos órgãos governamentais.
Como exemplo podemos dizer que tendo uma pessoa sofrido um furto e não
notificado à polícia sobre o acontecido, esta não-notificação faz com que os dados
oficiais (aqueles que representam todos os crimes registrados) não representem
todos os crimes ocorridos.
4.6. OUTRAS FONTES DE INFORMAÇÃO
Para o desenvolvimento dos indicadores de desempenho podemos
utilizar diferentes fontes de dados, além das apresentadas anteriormente. Entre
elas, destacamos as informações oriundas das seguradoras, que podem ser uma
fonte muito interessante no caso de roubos e furtos de veículo. Outra fonte
importante para a construção de indicadores de desempenho são as secretarias
e departamentos municipais e estaduais de segurança pública e afins. É possível
obter informações preciosas dessas instituições, que venham colaborar para um
melhor planejamento de políticas públicas de segurança.
Ademais, outras fontes de dados muito valiosas para o desenvolvimento
de indicadores de desempenho de segurança pública são aquelas oriundas dos
inquéritos policiais, processos judiciais e denúncias encaminhadas ao Ministério
Público. Além dessas, existem o SAIH (Sistema de Autorização de Internações
Hospitalares), que traz indicações de crimes para os que estão sendo internados,
o INFOPEN (Sistema de Informações do DEPEN) que possui informações sobre a
população do sistema prisional e o Sistema de Estatísticas da Justiça que possui
algumas informações sobre os processos.
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Sistema de Indicadores
de Atividade Policial Militar
João Apolinário da Silva1
1. INTRODUÇÃO
O presente estudo emergiu da necessidade de se estabelecer padrões de
comparação no serviço policial militar no Estado da Bahia. Após diversas discussões
em torno dessa problemática junto ao grupo de pesquisa em Segurança Pública,
Violência e Cidade2, surgiu a idéia do desenvolvimento da pesquisa que originou
os resultados aqui apresentados. Nesse interregno (ano de 2006), a Secretaria de
Segurança Pública, juntamente com a Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da
Bahia – Fapesb, lançam, com exclusividade, o edital temático de apoio à pesquisa na
área de Segurança Pública, culminando com a apresentação de projeto de pesquisa
que tinha como escopo a estruturação da estatística na Polícia Militar da Bahia.
A pesquisa teve como objetivo geral: estruturar e sistematizar o serviço
de estatística produzido pela Polícia Militar da Bahia para fins de promover
mudanças nas práticas administrativas e operacionais do emprego de recursos
públicos, bem como dar nova dinâmica ao aproveitamento das informações
no desenvolvimento de pesquisa científica no setor público de policiamento
ostensivo. Especificamente, buscou-se um conjunto de conhecimentos para:

padronizar a coleta de dados dos serviços prestados pela Polícia Militar
em todos os 417 municípios do Estado;

construir referencial bibliográfico que indicasse a metodologia para
coleta, apresentação e interpretação de dados de segurança pública
ostensiva;

criar indicadores que possibilitassem o acompanhamento das
atividades de policiamento ostensivo;

publicar anuário estatístico da atividade policial militar;

alimentar o sistema estadual e federal de segurança pública.
De modo geral, o serviço policial militar na Bahia, não tinha padrões
de comparação das atividades de policiamento ostensivo. A aplicação do
policiamento sempre foi realizada de forma arbitrária, isto é, de acordo com a
experiência de cada comandante. Os registros históricos sempre permaneceram
escritos em documentos físicos e sua visualização só é recorrente quando se tem
1
2
Oficial da PMBA – Capitão PM, Doutorando em Planejamento Territorial e Urbano – UNIFACS, Mestre em Análise
Regional – UNIFACS, Especialista em Métodos Quantitativos – UnB, Matemático – UCSAL, Administrador – FBB,
Psicanalista - EBPP e vice-líder do Observatório de Segurança Pública do Estado da Bahia – OSPBA.
Este grupo de pesquisa, registrado no CNPq, deu origem ao Observatório de Segurança Pública do Estado da Bahia,
cujo líder é o Prof. Dr. Carlos Alberto da Costa Gomes - UNIFACS. (www.observatorioseguranca.org).
Sistema de Indicadores de Atividade Policial Militar |87
uma necessidade imediata. Por outro lado, os valores estatísticos revelados por
esse conjunto de dados são compostos por freqüências absolutas de ocorrências
atendidas. Não se constituindo em nenhuma base de comparação relativa.
Outro fator motivador dessa pesquisa foi a necessidade de se aproveitar
os dados coletados a partir do sistema de registro de ocorrências policiais – SOPM,
o qual encontrava-se em uso até o início da pesquisa. Tinha-se, nesse cenário, a
coleta eletrônica de dados e isso facilitaria a incorporação de indicadores, os quais
promoveriam alterações profundas na análise e interpretação dos dados a partir
das diversas realidades sociais a que se aplicavam.
Buscou-se aprimorar a visão do administrador policial militar, no sentido
da busca da aplicação do policiamento com base na mensuração dos efeitos da
criminalidade e da carga dos recursos disponíveis para essa finalidade.
2. METODOLOGIA
A estruturação dos indicadores e do serviço de estatística na Polícia
Militar foi construída a partir da pesquisa-ação na qual se buscou conhecer as várias
atividades relacionadas à coleta de dados na Polícia Militar. Esse conhecimento
possibilitou a análise do ciclo do estado ativo de coleta, propiciando conceber o
planejamento, executar atividade e avaliar o quanto houve mudança no grupo
depois do novo conjunto articulado de trabalho com base em indicadores. Seguiuse assim, as seguintes etapas:
1) Fazer diagnóstico dos processos de coleta de dados nos segmentos
administrativo e operacional da Polícia Militar. Nessa fase, foram realizadas
diversas visitas às unidades administrativas e operacionais para avaliar o estágio
de desenvolvimento da estatística construída por elas. Foi feito um levantamento
das informações que eram coletadas para que se pudesse estabelecer um sistema
racional de coleta de dados.
2) Identificar a documentação que rege o processo de coleta de dados
e estatística no setor de segurança pública ostensiva. Nessa etapa da investigação,
foi realizada uma pesquisa de gabinete para fins de identificar quais as normas
presentes que definiam as regras e os casos de uso dos dados que eram produzidos
pela PM. Caso não existissem, seria preciso recorrer a outras organizações que já
tinham provado do mesmo processo para ter como modelo, a fim de reduzir o
tempo de desenvolvimento de novas regras.
3) Propor um modelo de coleta, apuração, apresentação e análise de
dados. Essa foi uma das fases mais importantes. Nela se propôs uma forma mais
adequada para se fazer a coleta de dados corporativa, com base nos resultados
encontrados e pelo desenvolvimento de novas estratégias estabelecidas para coleta.
4) Implantar um modelo de produção de dados estatísticos, a partir da
nova estrutura de coleta de dados. Essa etapa foi marcada pela necessidade de se
construir os instrumentos de coleta, os manuais norteadores para o preenchimento
dos formulários, correção dos sistemas de coleta de dados ou construção de novas
aplicações e preparar o efetivo para manipular os formulários e os sistemas eletrônicos.
5) Desenvolver um modelo de avaliação e controle do sistema de coleta
de dados. Depois de confirmada a consistência do processo de coleta de dados
foi necessário estabelecer indicadores operacionais e de qualidade do processo e
do serviço que são prestados pela PM e que são registrados por todas as unidades
da Corporação. Nessa etapa, confeccionou-se um anuário estatístico e outros
documentos necessários para disseminação da informação.
Através desta metodologia buscou-se superar as dificuldades na
coleta de dados e a análise aplicada ao emprego do policiamento nos diversos
territórios. O quadro existente naquela ocasião apontava para uma estatística
bastante deficiente. Aliado a esse fato, não se tinha pesquisadores ou pessoal
especializado e com dedicação exclusiva para realizar este tipo de trabalho. O
resultado pretendido com a implantação e sistematização da estatística na Polícia
Militar da Bahia era estabelecer uma coleta sistematizada de informações dos
serviços administrativo e operacional, tornando a apuração de tais dados numa
ação automatizada, evitando a interferência da de administradores temporais.
A partir da construção desta estrutura analítica de dados, espera-se
que haja utilização para o planejamento estratégico, planejamento tático, técnico
e operacional. Espera-se que as informações sejam utilizadas por pesquisadores
internos e externos para compreensão da atividade policial e criminal presentes
em todo Estado. A partir do pleno funcionamento da estrutura de estatística será
possível transmitir conhecimento específico sobre o processo de formação e de
construção da informação além de proporcionar a formação de novas equipes
capazes de continuar com o processo de coleta de dados, análise e interpretação.
3. LIMITAÇÕES DO TRABALHO
Em 2006, a Polícia Militar ainda não tinha um parque de tecnologia
de informática bem estruturado. Grande parte das unidades da PM, nos
municípios baianos, não possuía uma rede física e lógica que permitisse a conexão
eletrônica entre todas as unidades do orgânico da corporação. Essa realidade
ainda perdura, porém tem apresentado tendência de redução. A PM não tem
sistemas corporativos que consigam medir a sua produtividade ou a capacidade
de atendimento ao público. Os gestores limitam-se a obter dados, coletados de
forma difusa por outras organizações, os quais refletem apenas os quantitativos
de eventos existentes em certo período.
Nesse sentido, essa era uma das limitações que a estruturação do sistema
de coleta buscava solucionar. Outra limitação diz respeito à cultura de coleta de
dados. Seria preciso convencer o profissional da ponta do sistema da necessidade
de se preencher, corretamente os boletins de ocorrências policiais e ao escalão
intermediário para exercer uma cobrança eficiente sobre tal preenchimento.
Outra dificuldade a ser superada, durante a pesquisa, era que os
gestores deveriam ser requalificados para efetuarem boa interpretação dos dados,
a fim de não tenderem a interpretações espúrias dos resultados, tentando colocar,
apenas nos sujeitos, a responsabilidade única dos fatos sociais medidos.
Tais carências foram constatadas durante o diagnóstico realizado
na primeira fase do projeto. Para superar essa limitação, o projeto de pesquisa
teve que planejar e executar mini-cursos de introdução à análise de dados em
segurança pública, formando duas turmas. Outra limitação foi encontrada na
pouca capacidade de análise de fatos sociais relacionados ao meio urbano. Para
superar essa dificuldade foi ministrado, pelos integrantes do projeto, um minicurso de análise urbana aplicada à compreensão da criminalidade. Por fim, foi
construído um site de intranet para disseminar informações de segurança pública
com base em serviços prestados pela Polícia Militar.
4. O SISTEMA DE INDICADORES
Não é uma prática de se perscrutar as atividades de segurança pública
com base em indicadores. Alguns gestores ainda nutrem algumas desconfianças
no que diz respeito à coleta e disseminação de dados nesse setor, principalmente
quando esses dados devem chegar ao domínio público. A produção de dados
estatísticos através de freqüências já é algo muito difícil, quando tais dados
se transformam em indicadores, isso se converte numa dificuldade ainda mais
acentuada. As freqüências simples e suas comparações são comumente utilizadas
em vários sentidos, preferindo-se aqueles que demonstrem ineficiência da
atividade policial.
A publicidade desses indicadores ainda é um “tabu” em todo país. O
uso desses indicadores tem uma apropriação nefasta. Enquanto eles deveriam ser
úteis para aplicação de políticas públicas, o uso tem sido mais freqüente para o
deleite do sensacionalismo midiático. Deve-se reconhecer também que, em alguns
territórios, as autoridades públicas só reconhecem a exacerbação da criminalidade
quando os indicadores apontam para uma realidade completamente funesta.
Nesse ambiente, os indicadores buscam mediar as múltiplas realidades ao redor
dessa temática. Pretende-se criar a cultura do uso de indicadores para mudar as
políticas públicas do uso de recursos para melhorar a segurança da sociedade.
Os indicadores foram concebidos para revelar as modalidades dos serviços
desenvolvidos pela Polícia Militar (serviços administrativos e operacionais) e os
resultados da contagem dos crimes ocorridos nos territórios.
A primeira parte constitui-se na idealização do sistema de coleta de
dados, o qual se dividiu em: subsistema de coleta de dados administrativos,
subsistema de coleta de dados operacionais e subsistema de dados criminais. O
primeiro subsistema terá a utilidade de conhecer os serviços e recursos disponíveis
para a realização dos serviços de segurança, o segundo subsistema (operacional)
mede as atividades operacionais de polícia e de bombeiro militar e o último mede
os resultados da criminalidade.
A implantação desses subsistemas passa por algumas dificuldades de
ordem técnica e de recursos humanos. Os de ordem técnicas são adstritos às
mudanças de concepção dos aplicativos que mensuram as atividades de polícia.
Em grande medida existem sistemas de recursos humanos e de materiais, porém
não se tem relatórios que constroem tais indicadores. O mesmo ocorre com o
sistema de coleta de dados operacionais. Os problemas de ordem administrativa
residem no fato de que a administração do serviço operacional não é feita com
base em qualquer indicador numérico. O policiamento é dirigido para atender
uma necessidade requerida e poucas vezes uma realidade constatada.
Outro fator que dificulta a implantação dos indicadores consiste na
desconfiança de sua utilidade. Como não se aplica o policiamento com base em
indicadores, tem-se a idéia que a coleta de dados e os cálculos de indicadores
não serão suficientes para redirecionar o policiamento. Tem-se na cultura do
policiamento dirigido às solicitações o viés principal para construção das escalas de
serviços. Em verdade, tais escalas são construídas com base em fatores históricos
de aplicação de policiamento e pouco se modifica, exceto quando não se tem
efetivo para concorrer aos serviços.
Os fatores de ordem política são decisivos para a implementação
do sistema de indicadores. É preciso que os gestores tenham dependência
administrativa para a coleta de dados. A aplicação dos indicadores para prestação
de contas dos recursos públicos seria um bom motivo para seu estabelecimento.
Como os Estados, na figura dos Tribunais de Contas, ainda não se baseiam em
indicadores para determinar se houve boa aplicação dos recursos públicos, logo
não será objeto de preocupação dos gestores de segurança a implantação de um
sistema de indicadores.
No caso da Polícia Militar da Bahia há uma motivação legal para
implantação do sistema de indicadores. A Lei nº 11.356/2009 criou o prêmio por
desempenho do serviço policial, nesse sentido, tem-se uma ótima oportunidade
para se ter uma propulsão do sistema de indicadores aqui propostos.
O texto da lei nº 11.356/2009 diz o seguinte:
Art.11 – Fica instituído o Prêmio por Desempenho Policial para os
integrantes da Policia Militar, a título de remuneração variável de caráter
eventual e não obrigatório, em virtude do alcance de resultados e metas
pré-estabelecidas em regulamento próprio.
§ 1º - O Prêmio de que trata o caput deste artigo contemplará resultado
grupal ou institucional e não substitui ou complementa a remuneração
devida ao servidor, nem constitui base de incidência de qualquer
vantagem ou encargo, não se lhe aplicando o princípio da habitualidade.
§ 2º - O Prêmio por Desempenho Policial será concedido uma única vez
em cada período de 01 (um) ano civil e contemplará, no máximo, 30%
(trinta por cento) do total dos servidores de cada carreira de que trata o
caput deste artigo, que atuem, exclusivamente, nas respectivas áreas fim.
§ 3º - O valor máximo do Prêmio por Desempenho Policial a ser
concedido anualmente ao servidor corresponderá ao resultado da soma
do soldo com a Gratificação de Atividade Policial Militar – GAP do mês
anterior ao da concessão.
§ 4º - É vedado o pagamento de qualquer antecipação do Prêmio a que
se refere a este artigo.
§ 5º - O Prêmio por Desempenho Policial é incompatível com o Prêmio de
Desempenho Fazendário – PDF, Gratificação Especial por Produtividade,
prevista no artigo 4º da Lei nº 7.023, de 23 de janeiro de 1997 – GEP,
Gratificação de Incentivo à Melhoria da Qualidade de Assistência
Médica – GIQ, Gratificação pela Execução de Serviços do Programa de
Transportes – GET, Gratificação pela Execução de Serviços do Programa
de Edificações Públicas do Estado da Bahia – GEP.
§ 6º - As demais condições e limites para a concessão do Prêmio por
Desempenho Policial serão previstas em regulamento próprio.
§ 7º - A aferição do desempenho policial dar-se-á a partir de 2009, com
efeitos financeiros em 2010, conforme for definido no regulamento.
Essa oportunidade decorrente da lei modifica completamente o cenário
para a administração do serviço policial. O vínculo direto dos indicadores à melhoria
dos rendimentos dos policiais, mesmo que seja para uma parcela deles, será um
fator decisivo para o aperfeiçoamento do sistema de indicadores aqui propostos.
Ainda se tem muito a fazer. Preparar uma equipe que lide com esses
indicadores, estabilizar a coleta de dados e publicar periodicamente os resultados
da coleta são etapas importantes para a sedimentação desse sistema. Acredito que
os resultados da administração, avaliados através de indicadores, poderá produzir
um novo tipo de gestor de segurança pública. Os indicadores poderão produzir
alternativas para se alcançar resultados, assim como demonstrar que as decisões
não produziram efeitos desejados. Em alguns casos será preciso mudar as técnicas
administrativas, os recursos aplicados ou até mesmo alternar os gestores em
exercício de algumas atividades. Tudo isso para garantir a segurança da sociedade.
A concepção de indicadores é, verdadeiramente, uma tarefa árdua. A
expertise e a engenharia de sua construção passam por um profundo conhecimento
da atividade para o qual o indicador será construído. Por outro lado, quando ele é
apresentado para outros sujeitos que realizam a mesma atividade, tais indicadores
sempre serão incompletos ou não bem concebidos, isto é, cada ator dentro de um
processo desejaria ter seu próprio medidor ou ter sua atividade mensurada à luz
daquilo que acredita ser o melhor modo de medir.
Um indicador acaba trazendo consigo algumas necessidades e outros
aspectos que julgo importantes serem notificadas. A maior delas é: é preciso fazer
uma boa coleta de dados, sem isso é impossível construir e calcular os indicadores.
Por mais eficiente que pareça o sistema de indicadores, eles não terão valor algum
se não existirem dados para serem calculados.
Os outros aspectos que advêm dos indicadores dizem respeito ao
resumo das atividades executadas por certo segmento laborioso. Quando os dados
são apresentados, eles refletem o trabalho de quem os coletou. Nesse sentido,
tem-se alguns fatores que dificultam sua implementação. Um deles é a produção
super dimensionada de informações que servem para o cálculo de um indicador,
podendo-se construir indicadores que sejam favoráveis para certa administração
e, por outro lado, algumas administrações podem omitir dados cujos indicadores
medem uma atividade que demonstra uma inabilidade administrativa. Nos dois
casos, um sistema de indicadores é pouco produtivo e sua admissão, enquanto
processo de avaliação, fica comprometido.
O contraponto a esses dois vieses é que a existência de indicadores de
determinada atividade, principalmente atividade pública, serve apenas para os
administradores do serviço policial. Por outro lado, a sociedade não tem acesso direto a
tais informações, não tendo condições de aprovar o tipo de serviço que lhes é prestado.
Para além da atividade de avaliação, os indicadores servem para o
acompanhamento das transformações dos processos que envolvem a produção
ou a prestação de serviços. Ao se tratar de indicadores de serviços públicos no
segmento de segurança pública estes se revestem de importância extraordinária.
A evolução de determinados grupos de indicadores poderá revelar transformações
sociais não perceptíveis de forma qualitativa, podendo ser de grande utilidade
para estudos e planejamento tático e estratégico para a organização e para outros
órgãos da administração pública das várias esferas do governo.
A motivação da construção de tais indicadores teve origem na atividade
que este autor já vinha desenvolvendo, desde a década de 80, tendo como evento
acelerador o cumprimento do projeto de pesquisa junto à Fundação de Amparo a
Pesquisa do Estado da Bahia – FAPESB. Através deste impulso, que se deu através
do termo de outorga de número: PET0005/2006, foi possível reunir elementos
necessários para construir tal obra. Ressalto que não é uma literatura definitiva,
tampouco um conjunto esgotado de indicadores, mais ainda, tais indicadores não
podem ser considerados completos. Eles devem passar por processos contínuos de
revisão para avaliar e validar sua apuração ao longo do tempo.
O outro sentido encontrado para o estabelecimento de indicadores
do exercício da atividade pública deverá ser regido sempre pelo princípio da
publicidade de suas ações. Esta conduta é regulada pela Constituição Federal
(1988), norma esta que cita o seguinte:
Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade [...].
Tal publicidade se reveste de uma característica imprescindível para a
sociedade. O fato de se divulgar o macro planejamento das organizações públicas
indica que o seu cumprimento estará vinculado ao acompanhamento de suas
tarefas obrigatórias, as quais tiveram o investimento de recursos públicos. O
acompanhamento das atividades dos serviços públicos através de indicadores
pode medir a evolução do empenho de seus gestores e servidores públicos.
Servem, também, para medir a eficácia, a eficiência e a efetividade do trabalho de
seus funcionários, assim como avaliar o retorno dos investimentos em cada setor
da administração pública.
Por outro lado, a transparência do que é feito pelo serviço público
é útil para a sociedade conhecer seu progresso em determinadas áreas do
desenvolvimento social e do serviço público, assim como acompanhar áreas
estratégicas do Estado. Os indicadores são, em verdade, uma medida quantitativa
que expressa uma ação. Por exemplo: quando se deseja saber se um determinado
corpo humano está “febril”, utiliza-se um instrumento de medida (termômetro)
e de acordo com escalas previamente determinada para temperaturas de corpos
humanos, pode-se comparar com o indicador de temperatura medido. Desta
forma será possível afirmar se o corpo está acima ou abaixo da temperatura
considerada como “febre”.
Do exemplo dado é possível estabelecer algumas considerações: “febre”
é uma qualidade do corpo e pode ser sentida por outro corpo. A quantidade
de calor do corpo febril só pode ser mensurada a partir de um instrumento de
medida para fins de avaliação de sua intensidade. De outra maneira, para que um
estado de quentura seja considerado febre é preciso ter: instrumento de medida
e padrões para se estabelecer comparações.
O modelo mental que se tem diante do exemplo é o seguinte:
1.
Qualidade a ser identificada: “febre”
2.
Identificação da qualidade: corpo humano quente;
3.
Intensidade do calor exalado pelo corpo: temperatura;
4.
Mensuração do calor exalado: uso de instrumento medidor de
temperatura;
5.
Quantificação do calor: obtenção da medida termométrica;
6.
Classificar se há “febre”: comparar a medida obtida com padrões
de temperatura de corpo humano.
Através deste exemplo é possível conhecer alguns caminhos necessários
para se ter o processo de mensuração de uma atividade que, a priori, carece
o estabelecimento de regras para se medir variáveis qualitativas. Nesse sentido,
será preciso estabelecer o conceito de indicadores. Para tanto deve-se partir
do interesse básico de um indicador que é o de produzir quantificação de uma
realidade que se deseja avaliar. Quando se trata de uma atividade policial militar,
entende-se que este indicador parte de uma ação social, podendo também referirse a um processo de ação da sua atividade endógena (planejamento dos serviços
administrativo e operacional) para atingir um objetivo exógeno (redução da
criminalidade e violência). Nota-se, assim, que os indicadores admitidos para essa
atividade também serão considerados, em parte, como indicadores sociais. Para
tal grupo de indicadores, Jannuzzi (2001, p. 15) indica que:
Um Indicador Social é uma medida em geral quantitativa dotada de
significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou
operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse teórico (para
pesquisas acadêmicas) ou pragmático (para formulação de políticas). É
um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo
sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se
processando na mesma.
Nos termos da definição de Jannuzzi (2001), alguns dos indicadores
admitidos para mensuração da atividade policial revestem-se de características
propriamente sociais, onde se procura mensurar os impactos da atividade militar
estadual no contexto das estruturas socioeconômicas e nas diversas configurações
urbanas onde se tem aplicação do policiamento ostensivo fardado. Tal qual
propôs Jannuzzi, a estrutura da sistematização dos indicadores das atividades
desenvolvidas pelas polícias ostensivas (mais propriamente pela Polícia Militar da
Bahia) seguirá o seguinte esquema:
PROCESSO DE AGRESSÃO DE VALOR INFORMACIONAL DO INDICADOR
Atividades
desenvolvidas
pela PM
Dados obtidos a
partir dos bancos
de dados
administrativos e
operacionais
Informação
para análise e
decisão de
políticas de
planejamento
da ação policial
Adaptado de Jannuzzi (op. cit., p. 16)
Tomando-se por base a classificação de Jannuzzi, os indicadores
possuem amplitude de aplicação quando se trata da abrangência total ou parcial
da cobertura do serviço ou processo a ser mensurado. Por exemplo: um indicador
de homicídio por grupo de cem mil habitantes pode ter uma referência local,
regional ou global. Ainda dentro da perspectiva da aplicação do indicador,
este poderá ter aplicação em áreas temáticas bem diversas e tais indicadores
propiciarão a tomada de decisão com base na análise da interveniência de seus
aspectos teóricos e empíricos de suas métricas. Na atividade desenvolvida pela
Polícia Militar, em específico a da Bahia, o estudo em referência conclui que o
sistema de indicadores de atividade policial militar poderá ser decomposto em
vários subsistemas que podem agregar informações de natureza bem diferenciada.
O conjunto total dos processos e atividades de policiamento ostensivo
pode ser dividido em dois grandes segmentos: atividade administrativa e atividade
operacional (atividade meio e fim, respectivamente). A atividade operacional
pode ser dividida em atividade auxiliar e atividade fim propriamente dita. A
primeira consiste em atividades que auxiliam o policiamento de rua, e o último
é a atividade de linha do sistema. É através deste que a sociedade tem contato
mais incisivo com o serviço de segurança do Estado. A atividade auxiliar tem
importância para a realização do serviço fim das Corporações e, em alguns casos,
também tem contato imediato com a sociedade. É o caso dos tele-atendimentos.
Porém, algumas delas não possuem interface com a comunidade, exemplo:
serviços de refeitórios, sala de armamento, planejamento de ações policiais, entre
outros. Embora tais serviços sejam subsidiários da atividade de rua, eles não se
relacionam com a comunidade local.
Dentro dessa perspectiva, para cada conjunto de atividade deve-se
gerar três grupos de estatísticas, as quais propiciarão a concepção de indicadores
nos três ramos de atividades. O conjunto total dos valores indicativos das tarefas
será dividido em subsistemas, a saber: subsistema de estatísticas administrativas,
subsistema de estatísticas operacionais e subsistema de estatística criminal.
Pensou-se o sistema de indicadores a partir de três eixos norteadores.
Um deles é o Sistema de Indicadores de Atividade Administrativa – SIAA, o qual
incorpora todos os indicadores das atividades desenvolvidas para o exercício de
atividades meio, as quais que são dirigidas para a execução do policiamento
ostensivo fardado. O Sistema de Indicadores de Atividade Operacional – SIAO
reúne os indicadores de atividade fim da Corporação, mostrando o andamento
da atividade de policiamento que é executado nas ruas dos diversos territórios do
Estado da Bahia. O último é o Sistema de Indicadores de Criminalidade – SIC, que
reuniu o conjunto de indicadores que mostram, numericamente, o total de crimes
registrados pela Polícia Militar. Espera-se que a partir desta literatura possam-se
estabelecer novas regras de avaliação de atividade policial, bem como ter um
uso diversificado dos resultados dos indicadores para fins de planejamento da
atividade policial militar.
5. TIPOS DE INDICADORES
Os indicadores da atividade policial militar se constituirão de três
segmentos que indicarão grupos de atividades distintas, grupos estes que
passarão a ser descritos a seguir. Para tanto, serão expostas as definições dos
grupos agregados dos sistemas de indicadores propostos para medir as diversas
atividades da Polícia Militar, bem como a formalização dos construtos matemáticos
para sua contabilização.
5.1. SISTEMA DE INDICADORES DE ATIVIDADE DA POLÍCIA MILITAR-SIAPM
Este sistema consiste na agregação de todos os valores quantitativos
e qualitativos das atividades desenvolvidas pela Policia Militar (os indicadores
quantitativos) e a forma como este serviço é percebido pela sociedade (os
indicadores qualitativos). Este sistema será constituído por três subsistemas:
Subsistema de Indicadores da Atividade Administrativa – SIAA, Subsistema de
Indicadores de Atividade Operacional – SIAO e Subsistema de Indicadores de
Criminalidade – SIC.
Sistema de
Indicadores de
Atividades da Polícia
Militar - SIAPM
Subsistema de
Indicadores da
Atividade
Administrativa - SIAA
Subsistema de
Indicadores da
Atividade
Operacional - SIEO
Subsistema de
Indicadores de
Criminalidade - SIC
5.1.1. SISTEMA DE INDICADORES DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA-SIAA
Agregam-se neste sistema os valores representativos dos indicadores
das atividades administrativas desenvolvidas pela Polícia Militar, tomando-se com
exclusividade os índices da atividade meio da Corporação. Tais indicadores podem
ser representados por índices ou taxas. Os índices são proporções relativas que
expressam a razão comparativa entre valores de grandezas diferentes. Já as taxas
são a razão da parte de um conjunto de valores sobre o valor total, as taxas são
razões entre valores da mesma unidade de medida. É normalmente expresso em
porcentagem ou fração unitária.
Os indicadores da atividade administrativa terão a seguinte subdivisão:
Indicadores de Atividade de Ensino, Indicadores de Atividade de Saúde, Indicadores
de Gestão de Capital Humano, Indicadores de Atividade de Correição, Indicadores de
Atividade de Apoio Logístico, Indicadores de Atividade de Controladoria, Finanças
e Orçamento. Tais indicadores têm como origem o subsistema de estatística de
atividade administrativa e terá o seguinte método de coleta de dados:

a coleta deverá ser realizada por uma unidade específica de cada
setor, o qual deverá ter suas atribuições reguladas por publicação
explicita em Boletim Geral Ostensivo da Unidade;

a sistematização de dados estatísticos deverá ser contínua;

a síntese das estatísticas e o cálculo dos indicadores deverão ser
mensais; e

a remessa dos indicadores para a Unidade de Central de Estatística
deverá ser, também, mensal.
O Subsistema de Indicadores de Atividade Administrativa será composto
pelos seguintes indicadores: Ensino, Gestão de Capital Humano, Saúde, Apoio
Logístico, Controladoria, Finanças e Correição. Cada um deles é possuidor de estatísticas
e indicadores próprios de atividades bem peculiares. O Sistema de Estatísticas
Administrativas – SEA, será composto pelo computo numérico das atividades de:

Ensino – Academia de Polícia Militar (ensino superior de graduação
e pós-graduação), Centro de Formação e Aperfeiçoamento de
Praças (ensino tecnológico) e Colégios da Polícia Militar (ensino
pré-escolar, fundamental e médio);

Gestão de Capital Humano – essa atividade será composta por
estatísticas originárias da Diretoria de Pessoal;

Saúde – nesse grupo de estatísticas ter-se-á o computo de dados
das atividades direcionadas pela prestação de serviços médicos e
odontológicos aos policiais militares e seus dependentes;

Apoio Logístico – agrupa-se nesse conjunto de estatísticas o
computo de todas as atividades desenvolvidas para estruturação
da aplicação do policiamento ostensivo em todo território;

Controladoria e Finanças – agrupar-se-ão os registros estatísticos
das atividades de auditoria, finanças e orçamentário-financeiro da
Corporação;

Correição – serão agrupados, nesse ramo de atividade, as
estatísticas decorrentes das atividades de justiça e disciplina da
Polícia Militar.
Sistema de Estatística de Atividade
da Polícia Militar - SEAPM
Subsistema de Estatística
Administrativa - SEA
Operacional - SEO
Estatística Criminal
Estatística de Ensino
Estatística de Saúde
Estatística de Capital Humano
Estatística de Correição
Estatística de Apoio Logístico
Estatística de Controladoria,
Finanças e Orçamento
Já o Sistema de Estatísticas Operacionais será composto por dois
segmentos de atividade, a saber:

atividade de Policiamento Ostensivo Fardado – serão agrupados
neste segmento de coleta de dados as estatísticas decorrentes dos
registros dos serviços de policiamento preventivo ou repressivo
desencadeado pela Polícia Militar;

atividade de Bombeiros Militares – no caso específico do estado
da Bahia, as atividades de bombeiro e defesa civil são inerentes à
Polícia Militar e, desta forma, serão computados os registros desta
atividade nesse grupamento de estatística.
Por fim, tem-se um subsistema de estatísticas criminais que agregará os
dados territoriais de crimes e contravenções que tiveram a intervenção do efetivo
da Polícia Militar. Vale ressaltar que as medidas decorrentes destas estatísticas não
representam a totalidade de crimes e contravenções no território medido. Deve-se
considerar os dados registrados na polícia judiciária. De forma esquemática, temse abaixo a representação dos subsistemas de estatísticas operacionais e criminal.
Operacional - SEO
Sistema de Estatística
Criminal
Estatística de Atividade
Operacional PM
Operacional BM
O Subsistema de Estatísticas Operacionais de Polícia Militar – SEOPM,
será subdividido em partes agregadas de dados que servirá para favorecer uma
visão numérica relativa de diversos processos e atividades desenvolvidas em
determinados territórios. Nesse sentido, este grupo de estatística apresenta a
seguinte segmentação:

*HVWmRGHFDSLWDOKXPDQRQRWHUULWyULR²HVWHJUXSRGHHVWDWtVWLFD
agregará a relativização do efetivo da unidade operacional diante
do território, buscando identificar a relação das frações do efetivo
com o total de pessoal da própria unidade e sua aplicação com o
espaço territorial e a população local;

*HVWmR GH UHFXUVRV PDWHULDLV QR WHUULWyULR ² FRPSRVWR SRU XP
grupo de indicadores que revelará a distribuição territorial dos
recursos materiais no território e sua relativização com a população
em referência;

*UXSR GH HVWDWtVWLFDV GH Do}HV SUHYHQWLYDV ² EXVFD LGHQWLILFDU D
ação policial por meio de ações de prevenção desenvolvidas num
certo território e voltada para as comunidades; e

*UXSR GH HVWDWtVWLFDV GH Do}HV UHSUHVVLYDV ² EXVFD VLQWHWL]DU
o cômputo dos dados decorrentes das atividades repressivas
desenvolvidas no território da unidade operacional.
O Sistema de Estatística de Atividade Operacional de Bombeiros Militar
será composto do cômputo dos dados referentes às atividades de: estatísticas de
combate à incêndio, estatísticas de prevenção, estatísticas de assessoria técnica,
estatísticas de defesa civil, estatísticas de gestão de capital humano no território e
estatísticas de gestão dos recursos materiais no território. De forma esquemática, o
Sistema de Estatística da Atividade de Policia Militar - SEAPM terá a seguinte forma:
Operacional - SEO
Sistema de Estatística
Criminal
Estatística de ensino
Estatística de ensino superior
Estatística de ensino tecnológico
Operacional PM
Estatística de gestão de capital
humano no território
Estatística de ensino pré-escolar,
fundamental e médio
Estatística de gestão de recursos
materiais no território
Estatística de saúde
Estatística de ação repressiva
Estatísticas de serviço médico
Estatística de serviço odontológico
Estatística de ação preventiva
Estatística de Capital Humano
Operacional PM
Estatísticas de gestão de capital
humano
Estatística de atividade Assitencial
Estatística Correicional
Estatística de combate
a incêndio
Estatística de prevenção
Estatísticas de correição
administrativa
Estatística de assistência técnica
Estatística de correição criminal
Estatística de defesa civil
Estatística de Apoio Logístico
Estatística de recursos bélicos
Estatística de gestão de capital
humano no território
Estatística de recursos materiais
diversos
Estatística de recursos materiais
no território
Estatística de apoio automotivo
e aviação
Estatística de apoio animal
Estatística de apoio imobiliário
Estatística de Controladoria,
Finanças e Orçamento
Estatística de Auditoria
Estatística de Finanças
Estatística de Orçamento
Estatística de Ouvidoria
Estatísticas de Comunicação Social
Para cada um dos grupos de estatísticas será estabelecido um grupo de
indicadores para compor os valores individuais a serem coletados e agrupados em
cada grupo de valores.
6. ATIVIDADE DE SEGURANÇA PÚBLICA OSTENSIVA
A Polícia Militar passou a exercer, a partir de 02 de julho de 1969,
por meio do decreto-lei nº 667, a exclusividade do “policiamento ostensivo
fardado”. Na década seguinte, ela incorpora alguns agentes da Guarda Civil e
passa a exercer todas as atividades de segurança pública ostensiva no Estado da
Bahia e na sua capital. A estrutura organizacional do policiamento compreendia
unidades de policiamento especializado, as quais possuíam atribuições legais
para realizar, em todas as cidades, uma modalidade específica de policiamento
(policiamento de trânsito, a pé e de rádio-patrulha). Havia, então, dois batalhões
de policiamento ostensivo geral, um batalhão de policiamento de trânsito e
um quarto batalhão que era responsável pela representação3 da polícia e pela
segurança de estabelecimentos públicos e de autoridades públicas. Havia,
também, uma companhia de rádio-patrulhamento, a qual era responsável pelo
patrulhamento motorizado.
A partir do ano de 1974, essas unidades são dissolvidas e são criadas
quatro unidades que possuem responsabilidade de atuação em um território
próprio. A cidade de Salvador é dividida em quatro territórios e, em cada um deles,
é responsabilizada uma unidade de policiamento da Polícia Militar. Nesse instante,
tem-se a primeira transformação da prestação do serviço público de segurança
ostensiva. A partir desse momento, o foco não era a modalidade do policiamento
e sim a localidade onde ele era aplicado. Cada unidade era responsável por aplicar
todas as modalidades de policiamento em um único espaço territorial. Entretanto,
dentro de cada unidade, existia a divisão em subunidades especializadas, as
quais aplicavam uma única modalidade de policiamento em todo o território de
responsabilidade do batalhão de polícia. Dentro dessa concepção de distribuição
de policiamento, a reforma administrativa do Estado, em 1974, para a área de
Segurança Pública, dividiu Salvador em quatro áreas, as quais ficaram sob a
responsabilidade dos 5º, 6º, 7º e 8º Batalhões de Polícia Militar.
Segundo depoimento em entrevista dada por Borges (2003), as
unidades de polícia ostensiva se dividiam em subunidades especializadas em
policiamento ostensivo a pé, policiamento de rádio-patrulha e policiamento de
trânsito e atendiam a todas as ocorrências num determinado espaço físico da
cidade. Esse modelo de policiamento, conhecido como “policiamento integrado”,
iniciou-se em meados da década de 70 e prosseguiu até meados da década de
80, tempo em que ocorreriam algumas outras transformações significativas na
estrutura e na modalidade de execução do patrulhamento ostensivo da cidade.
O sucesso dessa mudança proporcionaria a implantação do projeto
piloto de policiamento integrado ao nível de batalhão que foi testado no 7º
3
Era uma tropa que participava de desfiles comemorativos e outras solenidades que exigiam destreza e habilidade marcial.
Batalhão de Polícia Militar, nos anos 80, conforme Borges e Boaventura (1991). Para
os autores, a continuação de uma estrutura de serviço especializado no interior de
um batalhão impediria a instalação de uma integração do serviço policial militar.
Nesse período, a especialização do policial no atendimento de uma ocorrência
fazia com que um homem especializado em um único tipo de policiamento não
se predispusesse a prestar um atendimento público de outro tipo por não deter a
atribuição funcional para o que naquele momento lhe era exigido, mesmo tendo
sido treinado para tal atividade. Esse quadro fazia com que um policial do serviço
de rádio-patrulha não realizasse a tarefa do policial de trânsito e vice-versa. As
suas diferenças estavam presentes desde a atitude no posto de trabalho até a
indumentária que compunha o seu uniforme de serviço. No ano de 1985, escolhese o 7º Batalhão de Polícia Militar para sediar o experimento do policiamento
integrado em nível de pelotão, que possuía a seguinte proposta:
Considerar o Pelotão como unidade básica, tática e operacional ideal para
execução da atividade-fim, atuando num espaço físico definido, sob um
só comando, em mais de um tipo de policiamento ostensivo, numa ação
integrada. Nessa proposta o Policial Militar também é integrado, ou seja,
no seu posto de serviço, faz dois ou mais tipos de PO (policiamento a
pé). Quer se dizer com isso que o efetivo componente de uma guarnição
de viatura, Posto Policial Militar, Trailer, a dupla ou até mesmo o homem
isolado executará todos e quaisquer tipos de PO necessário para sanar
uma ocorrência policial. (BORGES; BOAVENTURA, 1991, p. 7).
É notável que, neste ponto de evolução do policiamento na cidade
de Salvador, a polícia tente, no ano de 1985, uma integração do serviço policial
dentro do seu próprio efetivo. Constata-se que o termo “integração” é utilizado
para unir o serviço público de segurança pública dentro de uma unidade policialmilitar, e mais, em termos experimentais, em uma só unidade prestadora de serviço.
O experimento realizado na unidade policial-militar consistiu em transformar as
unidades especializadas em subunidades integradas e em fazer suas frações, os
pelotões, agirem num micro-território, com toda a responsabilidade de polícia
inerente à Polícia Militar, isto é, ter o domínio completo da ação de polícia ostensiva.
Os procedimentos necessários para a implantação do novo serviço
consistiram, segundo Borges e Boaventura (1991), em promover a conscientização
da tropa para realizar as novas tarefas, tornar as subáreas bem definidas e indicar
comandantes que tinham afinidades com a região. Os comandantes deveriam
escolher seus oficiais subalternos, os oficiais responsáveis deveriam reconhecer seus
limites territoriais e realizar o levantamento de todos os pontos que necessitariam o
emprego mais cuidadoso do policiamento. A escolha do posto de serviço, também,
estaria vinculada à escolha do policial, à construção de módulos policiais a fim de
criar um ponto referencial de prestação do serviço de segurança policial-militar. A
instalação do “módulo policial” estaria vinculada a um prévio “microlevantamento
estratégico de tudo que há em torno de um módulo ou posto PM num raio de
500 a 1.000 metros” (BORGES; BOAVENTURA, 1991, p. 8) e contaria com avaliação
periódica por parte do efetivo envolvido na realização do policiamento.
O sucesso do experimento levaria a Polícia Militar a expandir os
resultados para todas as outras unidades da corporação, que passariam a atuar
de maneira idêntica à que foi experimentada na unidade piloto. Essa medida
proporcionou o aumento considerável de postos e de módulos policiais, fazendo
com que a população tivesse, em cada bairro, durante vinte e quatro horas
diárias, a presença de policiais militares realizando o policiamento ostensivo. As
micro-instalações policiais passaram a representar um ponto de referência para a
população e, ao mesmo tempo, determinavam um lugar onde um tipo de serviço
público era prestado de maneira contínua.
Essa reestruturação do policiamento proporcionou diversas mudanças
na corporação. Algumas das companhias que tinham sua sede no interior de
um batalhão foram deslocadas para localidades mais próximas da comunidade
onde prestavam o serviço e, de acordo com sua importância estratégica local, se
transformaram em novos batalhões de polícia. A codificação das comunicações,
por meio da criação de um novo código fonético, foi reestruturada. Conforme
descrevem Borges e Boaventura (1991), o número de batalhões cresceu para
cinco, provocando uma subdivisão da área do 5º Batalhão. Em 1987, implantouse o esquadrão de Polícia Montada – cavalaria, a qual teve a atribuição de
policiamento ostensivo em toda a Região Metropolitana de Salvador. Em 1989,
surge a Companhia de Polícia feminina que tinha como missão:
[...] a execução do Policiamento Ostensivo geral e de trânsito, tanto na
RMS, quanto no restante do Estado, destina-se a promover ações que
visem a proteção de crianças, mulheres e idosos, além de missões outras
de apoio em operações de defesa civil, assuntos civis e/ou ação cívicosocial de interesse da Corporação. (BORGES; BOAVENTURA, 1991, p. 24)
Embora a intenção da nova modalidade de policiamento instalada
na Polícia Militar fosse a integração de todos os tipos de policiamento, ainda se
conservava a prática de criação de novas unidades especializadas. A explicação
para essa tendência é dada por Bayley:
A especialização da polícia, em parte, parece ter crescido porque a
filosofia administrativa nas Nações-Estado modernas assim exigiu;
acredita-se que a especialização seja útil, tanto em termos de garantir
não só controle adequado quanto aumento de eficiência. (2001, p. 29).
Apesar de a descrição do autor explicar a especialização da polícia nos
países que tiveram uma vertente ostensiva e outra judiciária, ajuda, também,
a compreender o mesmo fenômeno, quando se aplica à especialização dentro
dos corpos de polícia. Se, por um lado, elas tentam, melhorar sua eficiência na
prestação de um tipo de policiamento, por outro lado, afastam-se do propósito
principal, que é estar próximo das comunidades que necessitam de um serviço
de proteção, seja ele qual for, prestado por qualquer policial, usando a técnica
adequada que ajude a sanar o problema.
Com a criação de novas unidades, o serviço de segurança implantado pela
Polícia Militar busca descentralizar as sedes das unidades para que, isoladamente,
elas aumentem a sua eficiência e, com a ajuda de unidades especializadas, possam
prestar um serviço complementar aos que já são oferecidos à comunidade. Essa
dicotomia entre policiamento geral e especializado na Polícia Militar foi o que
motivou a instalação de um único modo para prestação de serviço, isto é, o
policiamento ostensivo integrado – POI, cuja justificativa para implantação incluía:

falta de uma doutrina operacional própria e adequada a sua
destinação histórica;

inexistência de acervo de experiência que indicasse outra e melhor
aplicação da Polícia Militar;

correção, retomada e aceleração do processo evolutivo da Polícia
Militar. (BORGES; BOAVENTURA, 1991, p. 66)
Essas observações demonstram a pouca experiência em práticas de
policiamento moderno por parte da polícia ostensiva e marcam o processo de
mudança interna na Polícia Militar, que tem o seu policial como referencial para
a transformação. Neste contexto, o policiamento integrado possui, numa de
suas linhas de ação, a valorização do homem visto que este é reconhecido como
sujeito possuidor de consciência profissional, indivíduo que deve ser ouvido, que
deve ser poupado em seus momentos de folga, que merece ser assistido social
e psicologicamente, juntamente com seus familiares. Sua estabilidade social e
financeira deve ser cuidada, bem como sua saúde física e mental a fim de que
possa prestar um bom serviço. Esse pensamento é novo na corporação, cujo
discurso, reproduzido pela caserna, é o de que “o soldado não pensa” e que “ele
é superior ao tempo”. Essa nova vertente torna o policial possuidor de direitos e
de importância crucial para que o serviço de segurança pública seja bem prestado.
Além de ter uma visão voltada para o “cidadão policial”, a integração
proposta pelo plano de ação que implanta o policiamento integrado também
incorpora a comunidade como parte importante do centro de decisão sobre o
tipo de policiamento que lhe será oferecido. A integração com a comunidade,
oferecendo-lhe uma relação de reciprocidade de tratamento, respeitando os
direitos do cidadão, faria com que as unidades policiais passassem a receber, em
seus quartéis, um contingente cada vez maior cidadãos que se sentiam, também,
responsáveis pelo policiamento do bairro.
O modelo de policiamento ostensivo integrado vigorou desde a sua
implantação até meados da década de 90, quando surge uma nova transformação
do serviço policial-militar, tanto na sua forma de atuação quanto na sua
constituição orgânica e funcional. No ano de 1996, por meio de um convênio
de cooperação técnica firmado entre a Polícia Militar e a Universidade Federal
da Bahia – através da Faculdade de Administração –, o serviço de segurança
ostensiva desenvolveu uma nova modalidade de policiamento que proporcionaria
uma melhor atuação junto à sociedade. Através de diversos projetos, dentre eles
o Projeto de Polícia Cidadã, a Polícia Militar direcionaria suas atividades para a
prática do policiamento comunitário.
Esse tipo de policiamento que, segundo Skolnick e Bayley (2002) nasceu
na cidade de Nova Iorque, nos Estados Unidos da América, entre os anos de 1914
e 1919 e “[...] utiliza-se da descentralização para ganhar flexibilidade necessária
para dar forma às estratégias policiais em certas áreas” (2002, p. 42). Ocorre que,
para se ter um bom policiamento comunitário, é necessário ter um maior número
de partições de um território e, sobre este, empregar um bom número de policiais.
Essa implantação levaria à completa reestruturação do policiamento integrado.
Considerando esse aspecto, a proposta do Projeto de Polícia Cidadã
atribuiria, com a descentralização, maior responsabilidade ao gerente do serviço
de segurança pública local, facilitando a identificação das áreas que possuíam
maior propensão ao aumento da criminalidade e, por conseguinte, haveria a
aplicação mais imediata de ações saneadoras para o problema. O grande objetivo
era promover a transformação das subáreas de policiamento integrado em novas
áreas que possuíam características homogêneas, tanto no perfil da comunidade
quanto no da criminalidade locais.
A implantação do policiamento comunitário seguiu o mesmo modelo
de instalação do policiamento ostensivo integrado. Estabeleceu-se uma unidade
piloto e, a partir dos resultados obtidos, expandiu-se o serviço para outras unidades
da corporação. Ressalta-se que havia similaridade entre as duas práticas em
diversos pontos, entretanto, para que se implantasse o policiamento comunitário,
era preciso fazer desaparecer algumas práticas importantes conquistadas durante
a implantação do policiamento integrado.
O planejamento para a estruturação do “processo operacional” do
policiamento comunitário, na sua forma ideal, incluía criar uma macro-unidade
administrativa, chamada batalhão gestor, que ficaria com todo o encargo burocrático
da vida administrativa das pequenas unidades, as quais se encarregariam de aplicar
e fiscalizar o policiamento comunitário. Nessa perspectiva, as micro-unidades
conhecidas como companhias independentes, não teriam vida administrativa e
possuiriam efetivo mínimo para gerir a segurança pública local.
Esse processo não foi implantado e, com o aparecimento explosivo de
diversas unidades descentralizadas e com autonomia administrativa, foi preciso
consumir uma quantidade maior de efetivo para as atividades burocráticas,
reduzindo sensivelmente a quantidade de policiamento nas ruas da cidade. O
policiamento realizado nos módulos e postos policiais foi reduzido, fazendo com
que a cidade tivesse menor quantidade de policiais durante o período noturno,
embora tivesse aumentado a sua presença em alguns bairros do centro da cidade
no período diurno e se preocupado em redimensionar e ocupar as áreas dos bairros
distantes do centro. O corolário dessa situação foi a inexistência do policiamento
ostensivo noturno e aumento da criminalidade.
Além do Projeto de Polícia Cidadã, o convênio de cooperação técnica
com a Universidade Federal da Bahia trouxe a reestruturação da carreira policial e
a mudança da estrutura administrativa da corporação. Processou-se, nesta última,
uma “reengenharia” dos departamentos administrativos, realizando fusões e
desmembramentos de atividades, adensamento dos postos e graduações, visando
tornar mais dinâmico o serviço policial e a possibilitar a realização de cursos de
pós-graduação dentro da Universidade, conforme relatou Silva (1997).
Com a filosofia do Projeto Polícia Cidadã, no qual estavam embutidas
as ferramentas do controle de qualidade do serviço prestado pela Polícia Militar,
o indivíduo da comunidade não é somente cidadão mas, também, “cliente”
do serviço de segurança pública, numa compreensão de que os indivíduos que
utilizam esse tipo de serviço sempre estão precisando dele de forma indistinta.
Os “clientes” do serviço de segurança possuem características próprias e são
diferentes de acordo com a especificidade do grau de necessidades de que são
portadores. Vanaguanas (2002, p. 50) compreende que “os consumidores reais
do policiamento não são constituídos por alguma noção ‘comunidade boa’ que
deve ser protegida e servida, mas por pessoas com dificuldade reais; vítimas,
queixosos e pessoas desesperadas”.
A diferença encontrada por Vanaguanas é que existem comunidades
que possuem necessidades diferenciadas no que toca à ação da polícia. Embora
o objetivo seja prestar um serviço de segurança para a dita “comunidade boa”,
o serviço policial se equipa e se instrui para se deparar com a “comunidade
não boa”, aquela que necessita de tratamento especial por parte do Estado. A
noção de que todo indivíduo é “cliente” sugere uma necessidade imediata de se
descrever qual tipo de serviço lhe será prestado.
A análise dos dados referentes às décadas estudadas constatou que o
policiamento ostensivo público teve, como transformação relevante, a inserção
do policiamento ostensivo integrado – POI. Essa prática foi a mais utilizada
por todas as unidades da Polícia Militar. O policiamento comunitário, à luz do
que foi implantado, é uma vertente muito forte da concepção de integração
com a comunidade, já preconizada pelo POI, adicionando-se as ferramentas de
controle de qualidade. A reestruturação ou “reengenharia” das atividades e dos
departamentos internos da corporação não implicou em resultados significativos
para redução da criminalidade.
Já nos anos subsequentes, a Polícia Militar repartiu suas grandes
áreas territoriais de policiamento ostensivo para unidades menores, criando-se
assim, novas unidades de Polícia Militar, fazendo uma grande partição do efetivo,
produzindo uma nova concepção do policiamento na atividade fim da Corporação.
6.1. AS ATIVIDADES INTERNAS
O cômputo das estatísticas dos serviços que são desenvolvidos na
Polícia Militar devem ter pelos menos duas segmentações bem definidas. A
primeira deve ressaltar as atividades puramente administrativas e que não tenham
interface com a comunidade, as quais não resultam em ações de prevenção ou
repressão a ação criminosa. São exemplos delas: atividade de ensino, atividade de
saúde, controller (controladoria, finanças, auditoria contábil financeira, auditoria
criminal, corregedoria, entre outras), etc.
Já o outro tipo de atividade interna é aquele em que o policial militar
é empregado na atividade auxiliar dentro de uma unidade operacional. Neste
caso, tem-se, através da ação desse tipo de serviço, uma interferência imediata do
seu emprego nas ações de prevenção e repressão da ação criminosa. Em grande
medida esse efetivo tem emprego mais imediato que aqueles que são empregados
na atividade meio. Vale ressaltar que, no caso específico da Bahia, o pessoal da
atividade meio tem emprego direto na operacionalidade por meio do Batalhão
de Apoio Operacional, fazendo com que a totalidade do efetivo das atividades
internas tenha emprego na atividade operacional.
Outro tipo de atividade interna que tem consumido uma quantidade
substancial de efetivo, em todas as corporações, são os empregos diversos da atividade
própria de polícia militar, exemplo: atividade de acompanhamento e segurança de
dignitários diversos dos chefes do poder executivo, acompanhamento de auditores
fiscais, serviços de assessorias diversas, entre outros. Para estes casos é preciso se
estabelecer níveis de controle para que não exceda as proporções de emprego em
atividades que não estejam voltadas diretamente para a segurança da sociedade.
6.2. OS SERVIÇOS PRESTADOS
Os indicadores devem trazer uma noção bem aproximada da totalidade
dos serviços que são prestados pelo policiamento ostensivo e outras atividades.
Cada grupo de estatística deverá revelar a quantidade do serviço prestado, assim
como a quem é dirigido. A construção dos indicadores deverá trazer a indicação de
localização espacial do seu cômputo, bem como a população em referência. Nesse
sentido, os indicadores serão relativizados de acordo com algumas referências
básicas: espaço, tempo e população.
6.3. OS RESULTADOS
Outro sentido dos indicadores é revelar o alcance das atividades que
foram programadas para serem executadas no tempo e espaço. Cada um deles
deve ter uma referência aos objetivos pretendidos. Cada um deles poderá revelar
um aspecto descritivo ou normativo, segundo Jannuzzi (2001). Um indicador
descritivo deverá revelar uma característica da realidade empírica do que está se
observando. Por exemplo: número de carros furtados. Este tipo de indicador é
pouco valorativo no que diz respeito ao processo social que está se desenvolvendo.
Por outro lado, ter um número maior ou menor de homicídio pode indicar alguma
transformação na criminalidade a qual deve estar se transformando em um
tipo mais violenta. Nesse aspecto, o índice de homicídio será tratado como um
indicador normativo, pois através dele pode-se tecer “juízos de valor” acerca do
processo social que está em andamento.
Cada indicador revela as transformações sociais bem distintas. A leitura
de cada um deles depende da ótica do observador e sua capacidade de reflexão
e interpretação segundo seu nível de conhecimento e seu desejo de despertar um
novo olhar sobre os eventos que são revelados através das cifras indicadas. Assim,
não se deve prescindir do uso dos indicadores para mensurar os resultados de
uma ação social ou policial decorrente planejamento desta.
7. INDICADORES DE ATIVIDADE DE POLICIAMENTO OSTENSIVO
Esses indicadores revelam a ação policial sob a perspectiva da prestação
de serviço realizada de maneira planejada e responsavelmente mensurada através
de valores numéricos. Os indicadores que adiante se seguem devem fazer parte
das medidas necessárias para se avaliar a aplicação do policiamento ostensivo
assim como prevê a melhorias desse tipo de serviço público.
7.1. INDICADORES DE APLICAÇÃO DE POLICIAMENTO
Dizem respeito a índices e taxas de aplicação de policiamento em
determinado território e em operações policiais ao longo do tempo.
7.1.1. ÍNDICE DE POLICIAL POR HABITANTE – IPH
Este indicador revela o número de policiais por habitantes num
determinado território. O seu cálculo é feito através do quociente entre o número
de habitantes de um determinado território e o número de policiais que prestam
serviço no território em referência.
IPH !
NHab
NPM
NHab – Número de habitantes de um determinado território.
NPM – Número de policiais militares empregados no território em referência.
O valor obtido a partir desta razão será interpretado como sendo a
quantidade de habitante para cada policial militar. O decorrente da razão será
arredondado segundo critérios matemáticos.
7.1.2. ÍNDICE DE POLICIAL POR HABITANTE (ESCALADOS EM SERVIÇO) - IPHES
Este indicador revela o número real de policiais escalados para o
serviço, por habitantes, num determinado território. O seu cálculo é feito através
do quociente entre o número de habitantes de um determinado território e o
número de policiais que prestam serviço no território em referência.
IPH ES !
NHab
NPM ES
NPMES – Número de policiais militares empregados e escalados em
O presente indicador deve ser calculado para cada turno de serviço.
7.1.3. ÍNDICE DE POLICIAL POR ÁREA TERRITORIAL POLICIADA - IPAP
Este indicador revela o número total de policiais responsáveis para o
serviço policial, pela área policiada, num determinado território. O seu cálculo é
feito através do quociente entre área (em km2) de um determinado território e o
IPAP !
NPM
Área(km)2
Área (km2) – Área em certo território em km2.
NPM – Número de policiais militares empregados e escalados em
7.1.4. ÍNDICE DE EMPREGO DE VIATURA POLICIAL POR HABITANTES - IVPH
Este indicador revela o número total de viaturas empregado para o
serviço policial, pelo número de habitantes, num determinado território. O
seu cálculo é feito através do quociente entre o número de habitantes de um
determinado território e o número de viaturas empenhadas no serviço no território
em referência.
IVPH !
NHab
NVtr
NVtr – Número de viaturas empenhadas no serviço no território em referência.
7.1.5. ÍNDICE DE EMPREGO DE VIATURA POR ÁREA POLICIADA – IVÁREA
Este indicador revela o número total de policiais responsáveis para o
serviço policial, pela área policiada, num determinado território. O seu cálculo é
feito através do quociente entre área (em km2) de um determinado território e o
Área(km)
NPM
2
IVÁrea !
Área (km2) – Área em certo território em km2.
NPM – Número de policiais militares empregados e escalados em
7.1.6. ÍNDICE DE ATENDIMENTO A OCORRÊNCIA POLICIAL – IAOP
Este indicador revela a relação entre o número de ocorrências atendidas
e o número de policiais empenhados no território onde as ocorrências foram
atendidas. Para seu cálculo deve-se dividir o número de ocorrências pelo número
de policiais militares responsáveis pelo policiamento da localidade.
IAOP !
NOcor
NPM
NOcor – Número de ocorrências registradas território em referência.
NPM – Número de policiais militares empregados no policiamento do
território em referência.
7.1.7. TAXA DE ATENDIMENTO NO TEMPO – TAP
A taxa de atendimento no tempo indica o quantitativo de ocorrência
registrado pelo policiamento ao longo de certo intervalo de tempo, podendo ser
horário, diário, semanal, mensal, semestral ou anual.
TAP !
NOcor
Tempo
7.1.8. ÍNDICE DE ABORDAGEM A PESSOA POR POLICIAL MILITAR - IAPM
Este valor indica a razão de abordagens a pessoas ou a veículos
efetuadas pelos policiais militares de certo território. O seu cálculo será realizado
por meio da razão entre o número de abordagens realizadas pelo número de
policiais responsáveis pelo policiamento em determinado território.
TAP !
NAPM
NPM
NAPM – Número de abordagens realizadas pelo policial militar no
7.1.9. TEMPO DE DEMANDA A OCORRÊNCIA POLICIAL – TDOP
O tempo de atendimento revela a diferença entre o tempo de chamada
e o tempo de chegado do policial até o local de origem da ocorrência.
TDOP ! HCheg " HCham
HCheg – Horário da chegada do policial até o ponto da chamada.
HCham – Horário da chamada do policiamento.
7.1.10. TEMPO DE ATENDIMENTO A OCORRÊNCIA POLICIAL – TAOP
O tempo de atendimento revela a diferença entre o tempo de chegada
no local de origem da ocorrência e o tempo de resolução da mesma.
TAOP = HCheg - HRes
HCheg – Horário da chegada do policial até o ponto da chamada.
HRes – Horário final da resolução da ocorrência.
7.1.11. ÍNDICE RECUPERAÇÃO DE VEÍCULO – IRV
Este índice calcula a relação entre o número de veículos recuperados
por policiais militares empregados no policiamento de determinada região.
IRV !
NVR
NPM
NVR – Número de veículos recuperados.
7.1.12. ÍNDICE DE DOCUMENTOS RECUPERADOS – IDR
Este índice calcula a relação entre o número de documentos recuperados
por policiais militares empregados no policiamento de determinada região.
IDR !
NDR
NPM
NDR – Número de documentos recuperados.
7.1.13. TAXA DE RUAS POLICIADAS COM POLICIAMENTO A PÉ – TRP
Esta taxa revela o quantitativo percentual de ruas do território que são
policiadas com o policiamento a pé. O cálculo é feito por meio da divisão do
número de ruas policiadas pelo total de ruas cadastradas na prefeitura da cidade,
vezes cem.
TRP !
NRP
" 100
TRC
NRP – Número de ruas policiadas.
TRC – Total de ruas cadastradas na prefeitura da localidade.
7.1.14. TAXA DE CRIMES POR RUAS PELO TOTAL DE RUAS DA CIDADE - TCR
A taxa de crimes em ruas pelo número total de ruas de uma cidade
expressa o percentual de ruas de um determinado território que sofre a ação
criminosa, considerando-se o numero total de ruas existentes no território.
TCR !
NRC
" 100
TRC
NRC – Número de ruas que tiveram crimes registrados.
TRC – Total de ruas cadastradas na prefeitura da localidade.
7.1.15. TEMPO DE DESPACHO PARA ATENDIMENTO A OCORRÊNCIA - TDA
Este tempo de despacho para atendimento a ocorrência policial é
encontrado fazendo a subtração da hora que a viatura (ou policial) foi acionada
pela hora que o cidadão teve seu telefonema atendido no serviço de emergência.
TDA = HChamada - HDespacho
HChamada – Horário da chamada do solicitante.
HDepacho – Horário do despacho do serviço.
7.1.16. TAXA DE TROTE – TT
Esta taxa calcula o percentual de chamadas telefônicas para o serviço
de emergência que resultaram uma declaração que não resultou numa intervenção
policial sobre o total de ligações que chegaram até o serviço de emergência, vezes cem.
TT !
NLigTrote
"100
LigTotal
NLigTrote – Número de ligações de trote.
LigTotal – Número de ligações totais para o serviço de emergência.
7.1.17. ÍNDICE DE ABORDAGEM POLICIAL – IAP
O índice de abordagem aponta para o nível de ação policial de caráter
preventivo a fim de coibir a ação criminosa. Embora uma abordagem se caracterize
como uma ação que interrompe o direito de ir e vir do cidadão, podendo ser
interpretada como uma ação repressiva, por outro lado compreende-se que essa
ação possibilita a prevenção do crime. Na perspectiva do policiamento, uma
abordagem é uma ação preventiva. Assim, espera-se que o aumento da ação de
abordagem reduza a frequência de certos crimes.
Este índice é calculado fazendo-se a divisão do quantitativo de
abordagens pelo número de policiais que atuam numa unidade operacional. A
sua leitura deverá ser entendida como sendo o número de abordagens por policial
militar.
IAP !
NAP
ETOPM
NAP – Número de abordagens a pessoas.
ETOPM – Efetivo total da Organização Policial Militar
7.1.18. ÍNDICE DE APREENSÃO DE ARMA DE FOGO – IAAF
O índice de apreensão de arma de fogo calcula a quantidade de armas
de fogo apreendida pelo efetivo empregado. Seu cálculo será feito por meio da
divisão do número de armas de fogo apreendidas pelo número total do efetivo da
Unidade Operacional. O indicador servirá para indicar a proporção de armas de
fogo apreendida por cada policial da Unidade.
IAAF !
NAFA
ETOPM
NAFA – Número de armas de fogo apreendidas.
ETOPM – Efetivo total da Organização Policial Militar.
7.1.19. ÍNDICE DE ABORDAGEM A VEÍCULO – IAV
O índice de abordagem a veículo calcula o quanto o efetivo empregado
realizou abordagem a veículo feita para fins de prevenção criminal ou a fim de
vistoriar documentação ou outro aspecto vinculado à segurança pública. Seu
cálculo será feito por meio da divisão do número abordagens a veículo realizadas
pelo número total do efetivo da Unidade Operacional. O indicador servirá para
revelar a proporção de abordagens a veículo realizadas por cada policial da
Unidade.
IAV !
NAV
ETOPM
NAV – Número de abordagem a veículo.
7.1.20. ÍNDICE DE OCORRÊNCIA ENVOLVENDO DROGAS – IOCORD
O índice de ocorrência envolvendo drogas calcula o quanto o efetivo
empregado atendeu ocorrências envolvendo uso ou tráfico de droga. Seu cálculo
será feito por meio da divisão do número ocorrências envolvendo uso ou tráfico
de drogas atendidas pelo número total do efetivo da Unidade Operacional. O
indicador servirá para revelar a proporção de ocorrências envolvendo uso ou
tráfico de drogas atendidas por cada policial da Unidade.
IOcorD !
NOcorD
ETOPM
NOcorD – Número de ocorrências envolvendo drogas.
7.1.21. ÍNDICE DE PRISÃO EM FLAGRANTE DE DELITO – IPFD
O índice de flagrante de delito calcula o quanto o efetivo empregado
realizou prisões em flagrante de delito em um determinado período. Seu cálculo
será feito por meio da divisão do número de prisões em flagrante realizadas pelo
número total do efetivo da Unidade Operacional. O indicador servirá para revelar
as prisões em flagrante realizadas em determinado período por cada policial da
Unidade.
IPFD !
NPFD
ETOPM
NPFD – Número de prisões em flagrante de delito.
7.1.22. ÍNDICE DE APREENSÃO DE ARMA BRANCA – IAAB
O índice de apreensão de arma branca calcula a quantidade de armas
brancas apreendidas pelo efetivo empregado. Seu cálculo será feito por meio da
divisão do número de armas brancas pelo número total do efetivo da Unidade
Operacional. O indicador servirá para revelar a proporção de arma branca
apreendida por cada policial da Unidade.
IAAF !
NABA
ETOPM
NABA – Número de armas brancas apreendidas.
7.1.23. TAXA DE DESPACHO COM CONSTATAÇÃO DA OCORRÊNCIA - TDCO
Esta taxa indica a proporção de ocorrências que realmente foram
atendidas, após ter sido dada a ordem de deslocamento para seu atendimento.
É sabido que depois de feito o despacho da viatura existe um grande número
de condicionantes para que, a viatura ao chegar ao local, não tenha o fato
gerador da chamada. Por exemplo: grande tempo de espera entre o chamado
até o atendimento, o fato teve desfecho em outra localidade, entre outros. Nesse
sentido, deve-se medir o quanto houve de atendimento realizado em razão do
deslocamento de policiamento para certa localidade. O cálculo do indicador será
feito pela divisão do número de atendimentos com constatação da ocorrência
pelo número total de despachos, multiplicado por cem.
TDCO !
NDCO
" 100
NTOcor
NDCO – Número de despachos com constatação de ocorrência.
NTOcor – Número total de ocorrências.
Outros indicadores devem ser calculados a partir das atividades
realizadas pelas unidades de policiamento ostensivo. Alguns desses indicadores
podem se revestir apenas de contagem de fatos, tais como:

número de operações policiais realizadas;

número de ordens de serviços atendidas;

número de eventos policiados;

número de ações policiais executadas, entre outras.
Qualquer novo indicador pode ser tomado como base para
planejamento de ações de policiamento preventivo. Recomenda-se que a criação
de novos indicadores sejam descritos através de representação matemática, bem
como sua fórmula de cálculo.
8. INDICADORES DE CRIMINALIDADE
Os indicadores de criminalidade se caracterizam pela mensuração da
atividade criminosa em determinado território. O crime, tomado sob a perspectiva
da atividade que quebra as regras sociais, deve ser considerado como conduta
regulada por lei e que tem sanção imposta a seus autores diretos ou indiretos.
A criminalidade, para efeito de seus indicadores, será dividida em dois grandes
grupos: criminalidade violenta e criminalidade não violenta.
A criminalidade violenta é formada pelo cômputo dos crimes que
atentam contra a integridade física ou coação psicológica de suas vítimas.
Já a criminalidade não violenta se constitui na agregação de todos os crimes
não violentos sofridos por pessoas dentro da comunidade. Os indicadores de
criminalidade ainda podem ser diferenciados segundo alguns grupos, tais como:

indicadores de crimes contravenções contra a pessoa;

indicadores de crimes contra o patrimônio;

indicadores de crimes e contravenções contra a paz pública;

indicadores de crimes contra o sentimento religioso;

indicadores de crimes e contravenções contra a administração
pública;

indicadores de crimes e contravenções contra os costumes;

indicadores de crimes contra a liberdade do trabalho;

indicadores de crimes e contravenções contra a fé pública;

indicadores de crimes e contravenções contra a incolumidade
pública;

indicadores de crimes de uso e tráfico de tóxicos e entorpecentes;

indicadores de ocorrências assistenciais;

indicadores de ocorrências diversas.
Para cada uma das categorias acima enumeradas pretende-se medir qual
a incidência dos crimes na sociedade tomados por grupos de 100.000 (cem mil)
habitantes. Pode-se calcular tais indicadores para grupos sociais, localidades específicas,
segmentados por gênero, idade, religião, raça, temporalidade, entre outras.
8.1. INDICADORES DE CRIMES E CONTRAVENÇÕES CONTRA A PESSOA
Os crimes contra pessoas são caracterizados por agressões que
produzem mortalidade ou morbidade nas suas vítimas, sendo uma das
modalidades criminosas mais repudiadas por todos.
8.1.2. ÍNDICE DE HOMICÍDIO – IH
Este índice indica a relação entre o número total de homicídios
ocorridos em uma comunidade pelo número total da população de moradores
dessa comunidade, tomando-se por grupo de 100.000 (cem mil) habitantes.
IH !
Número Homicídios
"100.000
População Total
Para o cômputo deste indicador deve-se considerar o número total de
mortes ocorridas em determinado período e num certo território, considerando-se
os homicídios em suas diversas modalidades (doloso e culposo), excetuando-se as
mortes no trânsito.
8.1.3. ÍNDICE DE CRIMES LETAIS – ICL
Neste indicador pretende-se agrupar o número de mortes ocorridas nas
diversas modalidades, excetuando-se as mortes por acidente de trabalho, que
são registradas pelo sistema de segurança pública (homicídio doloso, culposo,
resistência, latrocínio, etc.).
ICL !
Número Total de Mortes Violentas
"100.000
População Total
8.1.4. ÍNDICE DE FABRICAÇÃO, COMÉRCIO OU DETENÇÃO DE ARMA OU
MUNIÇÃO - IFCDAM
Este indicador retrata a incidência da Contravenção Penal, art. 18. que
descreve o seguinte ato: Fabricar, importar, exportar, ter em depósito ou vender,
sem permissão da autoridade, arma ou munição.
IFCDAM !
NFCDAM
"100.000
População Total
NFCDAM – Número de contravenções que envolvem Fabricação,
Comércio ou Detenção de Arma ou Munição.
8.1.5. ÍNDICE DE CRIME DE PORTE DE ARMA DE FOGO – ICPAF
Este indicador mede a relação entre o número de crimes por porte ilegal
de arma de fogo pela população em referência, tomando grupos de 100.000 (cem
mil) habitantes.
IFCDAM !
NCPAF
"100.000
População Total
NCPAF – Número de Crimes por Porte Arma de Fogo.
8.1.6. ÍNDICE DE VIAS DE FATO – IVF
O índice de Vias de Fato mostra a relação entre o número total da
contravenção de vias de fato pela população total, considerando-se grupos de
100.000 (cem mil) habitantes.
IVF !
NVF
" 100.000
População Total
NVF – Número de contravenções de Vias de Fato.
8.1.7. ÍNDICE DE TENTATIVA DE HOMICÍDIO – ITH
Este indicador revela a relação o número de crimes por tentativa de
homicídio pela população em referência. O crime é considerado uma tentativa
quando, iniciada a execução, não se consuma por circunstância alheias à vontade
do agente.
ITH !
NTH
"100.000
População Total
NTH – Número de Tentativas de Homicídios.
8.1.8. ÍNDICE DE SUICÍDIO – IS
O índice de suicídio mostra a relação entre o número de autos de lesão
fatal ocorrido em uma comunidade pelo número total de seus moradores.
IS !
NS
"100.000
População Total
NS – Número total de suicídios registrados.
8.1.9. ÍNDICE DE INFANTICÍDIO – IINFANT
Este indicador revela a relação entre o número de crimes de infanticídio
ocorridos numa determinada sociedade pelo total de crianças nascidas vivas.
IInfant !
NInfant
" 100.000
Número Total de Nascimentos Vivos
NInfant – Número de total de crianças nascidas vivas em uma
comunidade.
8.1.10. ÍNDICE DE ABORTO – IABORTO
O índice de aborto revela a relação entre o número total de abortos pelo
número total de mulheres em idade fértil, tomando-se por grupos de 100.000
mulheres.
IAborto !
NAborto
"100.000
Número Total de Mulheres Estado Fétil
NAborto – Número de abortos provocados no grupo de mulheres.
8.1.11. ÍNDICE DE LESÃO CORPORAL – ILC
Este indicador revela a relação entre o número de crimes de lesão
corporal ocorridos em uma comunidade pelo número total da população em
referência.
ILC !
NLC
" 100.000
População Total
NLC – Número total de registros de lesão corporal.
8.1.12. ÍNDICE DE RIXA – IRIXA
Busca-se, através deste indicador, avaliar o grau crescente de violência
presente em uma comunidade. Assim, será calculado por meio do quociente entre
o número de rixas ocorridas em uma comunidade pela população presente nela.
Embora não seja hábito mensurar este tipo de delito quotidianamente, fazendose apenas em eventos que envolvam grande aglomeração de pessoas, nota-se
que o crime mais violento tem, por vezes, início por questões menores. Este crime
se caracteriza por um tumulto, de modo que cada sujeito age por si mesmo
contra qualquer um dos contendores. É uma briga entre mais de duas pessoas,
acompanhada de vias de fato ou violência física recíproca. Não pratica este delito
quem se envolve para separar os contendores.
IRixa !
NRixa
"100.000
População Total
NRixa – Número de crimes de rixa registrados.
8.1.13. ÍNDICE DE SEQUESTRO E CÁRCERE PRIVADO – ISCP
Este indicador revela o quantitativo de crimes de sequestro e cárcere
privado que uma população foi acometida. O cálculo do indicador é feito por
meio da divisão do número de crimes de seqüestro e cárcere privado ocorridos
pelo número total da população em referência.
ISCP !
NSCP
"100.000
População Total
NSCP – Número de crimes de seqüestro e cárcere privado ocorridos.
8.2. INDICADORES DE CRIMES CONTRA O PATRIMÔNIO
8.2.1. ÍNDICE DE FURTO – IFI
Este indicador revela quantos crimes de furto ocorreram em uma
comunidade. Ele pode ser calculado para o total de furtos ocorridos ou para
uma categoria específica de determinado objeto ou animal. Seu cálculo será
feito através do quociente entre o número de furtos pelo quantitativo total da
população em referência.
IFi !
NFi
"100.000
População Total
NFi – Número de furtos de determinado bem (total ou de objetos/
animais) registrado.
8.2.2. ÍNDICE DE ROUBO – IRI
O índice de roubo será entendido como o quociente entre o quantitativo
de subtração de coisa móvel, para si ou para outrem, mediante grave ameaça
ou violência a pessoa, ou depois de havê-la, por qualquer meio, reduzido à
impossibilidade de resistência, pelo total da população em referência.
IRi !
NRi
"100.000
População Total
NRi – Número de roubos de determinado bem registrado.
8.2.3. ÍNDICE DE TENTATIVA DE ROUBO - ITRI
Aplica-se ao indicador de tentativa de roubo o mesmo critério para o
cálculo do índice de roubos.
ITRi !
NTRi
"100.000
População Total
NTRi – Número de tentativas de roubos de determinado bem registrado.
8.2.4. ÍNDICE DE EXTORSÃO - IE
Este indicador revela o número de extorsão ocorrido em certa
comunidade dividido pela população total.
IE !
NE
"100.000
População Total
NE – Número de extorsão registrado.
8.3. INDICADOR DE CRIMES E CONTRAVENÇÕES CONTRA A PAZ PÚBLICA
8.3.1. ÍNDICE DE CRIME DE FORMAÇÃO DE QUADRILHA E BANDO - IFQB
Procura-se calcular através deste indicador o número relativo de crimes
de formação de quadrilha pelo total da população residente em certo território.
IFQB !
NFQB
"100.000
População Total
NFQB – Número crime de formação de quadrilha ou bando registrado.
Os outros crimes presentes nesta categoria farão parte do indicador de
criminalidade.
8.4. INDICADOR DE CRIMES CONTRA O SENTIMENTO RELIGIOSO
8.4.1. ÍNDICE DE CRIME DE IMPEDIMENTO OU ULTRAJE A CULTO E
IMPEDIMENTO OU PERTURBAÇÃO DE ATO A ELE RELATIVO – IICULTO.
Este indicador revela a relação de crime de ultraje a culto e impedimento
ou perturbação de ato a ele relativo, dividido pelo número total da população.
IICulto =
NICulto
x 100.000
População Total
NICulto - Número crime de ultraje a culto e impedimento ou
perturbação de ato a ele relativo.
criminalidade.
8.5. INDICADORES DE CRIMES E CONTRAVENÇÕES CONTRA A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
8.5.1. ÍNDICE DE VIOLÊNCIA ARBITRÁRIA – IVA
Este indicador revela a relação da prática da violência, no exercício de
função ou a pretexto de exercê-la, contra a população de certo território.
IVA !
NVA
"100.000
População Total
NVA – Número crime de prática de violência arbitrária registrada.
8.5.2. ÍNDICE DE RESISTÊNCIA – IR
O índice de Resistência, com resultado morte, procura mostrar a relação de
óbitos ocorridos na ação policial. Esta resistência deve ser ativa, isto é, deve constituir
uma violência ou grave ameaça contra o funcionário no exercício de suas funções.
IR !
Número Total de Mortes Violentas Ação Policial
"100.000
População Total
criminalidade.
8.6. ÍNDICE DE CRIMES E CONTRAVENÇÕES CONTRA OS COSTUMES
8.6.1. ÍNDICE DE CONTRAVENÇÃO DE JOGO DE AZAR – ICJA
O indicador de contravenção de Jogo de Azar medirá a incidência deste
tipo de delito em relação ao total da população de uma comunidade.
ICJA !
NCJA
"100.000
População Total
NCJA – Número de contravenções de jogos de azar registrados.
8.6.2. ÍNDICE DE CONTRAVENÇÃO DE JOGO DO BICHO – ICJB
O indicador de contravenção de Jogo do Bicho medirá a incidência
deste tipo de delito em relação ao total da população de uma comunidade.
ICJB !
NCJB
"100.000
População Total
NCJA – Número de contravenções de jogos do bicho registrados.
8.6.3. ÍNDICE DE USO DE BEBIDA ALCOÓLICA – IUBA
O indicador medirá a incidência da contravenção e/ou crime de uso de
bebida alcoólica simultâneo ao ato de condução de veículo automotor em relação
ao total da população de uma comunidade.
IUBA !
NUBA
"100.000
População Total
NUBA – Número de contravenções ou crime de uso de bebida alcoólica
registrados.
8.6.4. ÍNDICE DE PERTURBAÇÃO DA TRANQÜILIDADE – IPT
Este indicador mostrará incidência da contravenção penal de
perturbação da tranqüilidade pública ou acinte por motivo reprovável produzido
por outrem a uma população em referência. Seu cálculo será feito por meio do
quociente do número de delito desta natureza pelo total da população residente
em determinado território.
IPT !
NPT
" 100.000
População Total
NPT – Número de registros de contravenções de perturbação da
tranqüilidade.
8.6.5. ÍNDICE DE ESTUPRO – IE
Este indicador mostra a incidência relativa entre o número de crimes de
estupros pelo total da população feminina residente em um território.
IE !
NE
"100.000
População Fe min ina Total
NE – Número de estupros registrados.
8.6.6. ÍNDICE DE CRIME DE ATENTADO VIOLENTO AO PUDOR - IAVP
Este indicador mostra a incidência relativa entre o número de crimes de
atentado violento ao pudor pelo total da população residente em um território.
IAVP !
NAVP
"100.000
População Total
NAVP – Número de atentados violentos ao pudor registrados.
8.6.7. ÍNDICE DE CORRUPÇÃO DE MENORES - ICM
O indicador de crimes de corrupção de menores calcula a proporção
de crimes que revelam o ato de corromper ou facilitar a corrupção de pessoa
maior de 14 (catorze) e menor de 18 (dezoito) anos, com ela praticando ato de
libidinagem, ou induzindo-a a praticá-lo ou presenciá-lo, em relação à população
com idade maior de 14 (catorze) e menor de 18 (dezoito) anos.
ICM #
NCM
$ 100.000
População Total! faixa etária "
NCM – Número de crimes de corrupção de menores registrados.
População Total(faixa etária) – População total com idade maior de 14 (catorze)
e menor de 18 (dezoito) anos.
8.7. INDICADORES DE CRIMES CONTRA A LIBERDADE DO TRABALHO
8.7.1. ÍNDICE DE ATENTADO CONTRA A LIBERDADE DO TRABALHO - IALT
Este indicador revela a relação entre as paralisações de trabalho e a
população empregada.
IALT #
NALT
$100.000
População Total!Empregada "
NALT – Número de crimes de atentados a liberdade do trabalho registrado.
População Total(Empregada) – População Total de uma comunidade que está
empregada formalmente.
8.7.2. TAXA DE PARALISAÇÃO DE TRABALHO DE INTERESSE COLETIV - TPTIC
Este indicador revela a participação de suspensão ou abandono coletivo
de trabalho, provocando a interrupção de obra pública ou serviço de interesse
coletivo (Ex: paralisação de transporte coletivo, abandonando o veículo em via
pública, prejudicando o trânsito). Seu método de cálculo é a divisão do número
de paralisações, em determinado período, pelo total de manifestações públicas
no mesmo período.
TPTIC !
NPTIC
" 100
NMP
NPTIC – Número de paralisação do transporte de interesse coletivo
registrado.
NMP – Número de manifestações públicas registrado.
8.8. INDICADORES DE CRIMES E CONTRAVENÇÕES CONTRA A FÉ PÚBLICA
8.8.1.TAXA DE MOEDA FALSA – TMF
Este indicador revela a proporção do crime de falsificar, fabricando-a
ou alterando-a, moeda metálica ou papel-moeda de curso legal no país ou no
estrangeiro sobre o total de crimes registrados.
TMF !
NRMF
" 100
NTOc
NRMF – Número de registros de ocorrências de moeda falsa.
NTOc – Número total de ocorrências registradas.
8.8.2. TAXA DE FALSIDADE IDEOLÓGICA – TFI
Este indicador revela a proporção do crime de falsidade ideológica
registrados sobre o total de ocorrências registradas.
TFI !
NFI
" 100
NTOc
NFI – Número de ocorrências de falsidade ideológica.
8.9. INDICADOR DE CRIME E CONTRAVENÇÃO CONTRA A
INCOLUMIDADE PÚBLICA
8.9.1. TAXA DE DISPARO DE ARMA DE FOGO – TDAF
Este indicador mostra a proporção de ocorrências de disparo de
arma de fogo em lugar habitado ou em ruas e adjacências, em via pública ou
em direção a ela. Incorre nas penalidades deste artigo, também, quem em lugar
habitado ou em ruas e adjacências, em via pública ou em direção a ela, sem
licença da autoridade, causa deflagração perigosa, queima de fogo de artifício ou
solta balão aceso, sobre o total de ocorrências registradas.
TDAF !
NDAF
" 100
NTOc
NDAF – Número de ocorrências de disparo de arma de fogo.
8.10. INDICADORES DE CRIMES DE USO E TRÁFICO DE TÓXICOS E ENTORPECENTES
8.10.1. TAXA DE CRIME DE TRÁFICO DE ENTORPECENTE – TTE
Este indicador mostra a proporção de ocorrências de tráfico de
entorpecente pelo total de ocorrências registradas.
TTE !
NTE
" 100
NTOc
NTE – Número de ocorrências de tráfico de entorpecente.
8.10.2. TAXA DE USO DE ENTORPECENTE – TUE
Este indicador mostra a proporção de ocorrências de uso de entorpecente
pelo total de ocorrências registradas.
TUE !
NUE
" 100
NTOc
NUE – Número de ocorrências de uso de entorpecente.
9. INDICADORES DE NÍVEIS DE VIOLÊNCIA E CRIMINALIDADE
Elencada essa totalidade de indicadores, pretende-se avaliar se uma
determinada região é ou não portadora de baixo ou alto nível de violência ou
criminalidade. Para tanto, deve-se estabelecer tais níveis para que se possam
determinar quais territórios precisam ter maior cuidado com os processos sociais
relativos aos conflitos interpessoais.
A metodologia adiante considerada para discriminar os níveis de
criminalidade existentes em seus territórios, tomando-se os intervalos fixos, tem
origem nos trabalhos de JENKS, George F. e CASPALL, Fred C. (1971). Esse método,
também utilizado no Estado de Minas Gerais, através do “Boletim de informações
Crimianais de Minas Gerais” traz uma classificação de áreas segundo o uso do
método: choropleth maps. Tal método, utilizado ainda por Maceachren (1994),
Kraak (1999) e Hallisey (2005), consiste na construção de mapas temáticos em
que as áreas hachuradas ou pintadas seguem uma padronização em proporções
calculadas a partir de certa variável estatística, onde tal variável faz parte de cada
região de um mapa em referência. Os mapas choropleth são construídos com
base em dados estatísticos agregados sobre regiões previamente definidas.
As regiões sombreadas são encontradas a partir do método natural break,
através do uso do software MapInfo ou outros softwares de georeferenciamento.
Para cada variável observada é construído um conjunto de intervalos diferenciados
de acordo com a medida dos valores observados. Não faz parte deste trabalho
a demonstração matemática para cálculo de tais intervalos. Para o grupo de
indicadores adiante especificado fez-se a relação para cada cem mil habitantes.
9.1. INTERVALOS DE CLASSIFICAÇÃO DO ÍNDICE DE HOMICÍDIO
O índice de homicídio foi definido como o total de homicídios
contabilizados para um território dividido para população local, multiplicado por
cem mil habitantes. Para o cálculo deste indicador levou-se em consideração os
seguintes delitos: homicídio doloso, lesão seguida de morte, outros crimes com
resultado morte e roubo seguido de morte. Para os intervalos acima do primeiro
deve-se excluir o seu limite inferior.
Até zero – nenhuma criminalidade.
De Zero até 10 – baixa criminalidade.
De 10 a 18 – média criminalidade.
De 18 a 30 – alta criminalidade.
Acima de 30 – muita alta criminalidade.
Adiante, tem-se um mapa temático construído com base nos
intervalos acima sugeridos para sombrear as áreas com seus intervalos de registros
de homicídio. Os dados são referentes ao ano de 2006.
9.2. INTERVALOS DE CLASSIFICAÇÃO DO ÍNDICE DE VIOLÊNCIA
Seguindo o padrão de determinação dos intervalos para o índice de
homicídio tem-se determinados intervalos para o Índice de Violência. Para o
cálculo dos intervalos deste indicador levou-se em consideração os seguintes
delitos: homicídio doloso, lesão seguida de morte, outros crimes com resultado
morte e roubo seguido de morte, lesão corporal dolosa, outras lesões corporais,
tentativa de homicídio, tentativa de estupro, estupro, extorsão mediante seqüestro
e tortura.
De 560 a 1.200 – alta criminalidade.
Acima de 1.200 – muita alta criminalidade.
Distribuição do índice de violência com base nos dados de 2006:
9.3. INTERVALOS DE CLASSIFICAÇÃO DO ÍNDICE DE CRIMINALIDADE
Para o cálculo dos intervalos deste indicador levou-se em consideração
todos os crimes registrados na base do Sistema Nacional de Estatísticas de
Segurança Pública e Justiça Criminal – SINESPJC. Tendo-se, para esta categoria, os
seguintes intervalos.
De 879 a 1.640 – média criminalidade.
De 1.640 a 2.967 – alta criminalidade.
Distribuição do índice de criminalidade na Bahia com base nos dados
de 2006:
9.4. INTERVALOS DE CLASSIFICAÇÃO DO ÍNDICE DE ROUBOS
Os intervalos que compõem este indicador foram calculados a partir
crimes típicos desta categoria, não se agregou nenhum outro delito similar. Nesse
sentido, obteve-se as seguintes classes de criminalidade:
Distribuição do índice de roubos na Bahia com base nos dados de 2006:
9.5. INTERVALOS DE CLASSIFICAÇÃO DO ÍNDICE DE FURTOS
De 520 a 1.110 – alta criminalidade.
Distribuição do índice de furtos na Bahia com base nos dados de 2006:
9.6. INTERVALOS DE CLASSIFICAÇÃO DO ÍNDICE DE MORTE NO TRÂNSITO:
Distribuição do índice de morte no trânsito na Bahia com base nos
dados de 2006:
9.7. INTERVALOS DE CLASSIFICAÇÃO DO ÍNDICE DE ROUBO DE VEÍCULO
Acima de 36 – muita alta criminalidade
Distribuição do índice de roubo de veículo na Bahia com base nos
dados de 2006:
9.8. INTERVALOS DE CLASSIFICAÇÃO DO ÍNDICE DE FURTO DE VEÍCULO
Os intervalos que compõem este indicador foram calculados a partir de
Distribuição do índice de roubo de veículo na Bahia com base nos
dados de 2006:
10. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este conjunto extenso de fórmulas pode ter pouco significado prático
para alguns administradores que consideram a atividade policial como algo
extremamente prático, não cabendo a atividade cartorial de contagem dos dados
estatísticos relativos as seus labores hodiernos. Para estes, a aplicação prática dos
indicadores propostos terá pouca serventia. Porém, para aqueles que primam pela
excelência do serviço e esperam tomar medidas de ordem prática e saber qual o
impacto de tais ações, crê-se que os indicadores podem ter muita utilidade.
Partindo do princípio de que o uso dos indicadores propostos, e outros
que podem ser construídos a partir dos já existentes, tenham aceitação e aplicação
na atividade de policiamento ostensivo, isto nos levará a análises e planejamento
mais racionais do uso dos recursos disponíveis para o controle da criminalidade. É
sabido que nem todos os indicadores poderão ter aplicação imediata, mas esperase que o uso particular de um conjunto deles já indique o início para o bom
acompanhamento das atividades de policiamento ostensivo.
Os indicadores podem ser usados de forma isolada ou em conjunto.
Não foi possível construir, a partir da mostra dos indicadores propostos, alguns
indicadores totalizantes das atividades administrativas ou operacionais, como foi
feito para as atividades criminosas. Neste caso, o desafio fica estabelecido. Espero
que se construam novos indicadores que possam mensurar o conjunto global das
atividades prestadas pelo policiamento ostensivo fardado.
A presente obra não é completa, tampouco definitiva. É apenas uma
provocação para que se possam experimentar tais quantificadores e, a partir
destes, termos críticas para mudá-los ou propor novos.
ASSIS, Marcelino Tadeu de. Indicadores de gestão de recursos humanos: usando indicadores
demográficos, financeiros e de processo de gestão de capital humano. Rio de Janeiro:
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BAYLEY, David H. Padrões de policiamento: uma análise comparativa internacional. Tradução
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Gestão por Resultados no Governo Federal
Brasileiro: um breve histórico e perspectivas
Marianne Nassuno1
1. INTRODUÇÃO
A Gestão Pública representa um desenvolvimento na teoria e prática
da administração pública, relacionada com reformas no setor público em diversos
países ocorridas a partir da década de 1980, em resposta a uma ampla crise
do Estado. Tal crise envolveu o esgotamento de mecanismos não-inflacionários
de financiamento do Estado, daí o seu aspecto fiscal e o questionamento do
papel do Estado tanto no modelo do Bem Estar Social, quanto nos processos
de desenvolvimento por ele liderados, caso do modelo de substituição de
importações, fato agravado pela derrocada de regimes socialistas do bloco
soviético. A problematização da convivência entre o quadro burocrático estatal e
o regime democrático2; a identificação da incompatibilidade do Estado como uma
instituição unitária, com estruturas e procedimentos rígidos em relação a uma
sociedade cada vez mais complexa e plural; o reconhecimento de sua incapacidade
em lidar com os novos temas da globalização, diversidade, meio ambiente e
implantar políticas públicas demandadas pela sociedade, aspecto conhecido
como crise de governança, são facetas que ilustram o caráter abrangente da crise
enfrentada pelo Estado desde então.
No cenário em que a crise do Estado é configurada como uma crise
fiscal; em que o Estado tem sua capacidade de atuação restrita, seja devido à
amplitude dos problemas a enfrentar, seja devido ao fato de que sua intervenção
é considerada fator limitador ao exercício da democracia, pois deixou de ser
referência e locus para a agregação de interesses. Sua forma de solucionar
problemas passa a ser questionada por resultar em apatia cívica e ampliar a
distância em relação sociedade, alimentando um círculo vicioso que o enfraquece
cada vez mais. As administrações públicas de diversos países passam a adotar
novos modelos de gerenciamento inspirados na Gestão Pública.
A multiplicidade de facetas assumida pela crise do Estado fez com que
nas reformas administrativas fossem adotadas iniciativas em diversas frentes,
incluindo: processos relacionados à redução de custos e aumento de eficiência,
1
2
Doutora em Sociologia pela Universidade de Brasília, Mestre em Administração Pública pela EAESP-Fundação Getúlio
Vargas. Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental atualmente em exercício no Ministério da Cultura.
Burocracia estatal é direta ou indiretamente associada a duas das razões porque a democracia real não alcançou
seus ideais: (i) a necessidade crescente de especialistas para a resolução de problemas políticos reduziu o espaço do
cidadão comum no processo de tomada de decisões e (ii) nas organizações burocráticas o poder é exercido de forma
hierárquica, oposta à democrática (Bobbio, 2000). Além disso, a população passa a ver com crescente ceticismo a
capacidade da burocracia de solucionar problemas contemporâneos apesar de sua esfera de atuação sobre a esfera
política ter-se ampliado (Sousa Santos e Avritzer, 2002).
Gestão por Resultados no Governo Federal Brasileiro|139
mecanismos para a melhoria da qualidade do atendimento e da prestação dos
serviços, englobando até formas de gestão que aumentam o universo dos atores
envolvidos nas diversas modalidades de intervenção pública; que viabilizam a
cooperação, a negociação, a busca de consenso; que aumentam a transparência
e a compreensão do público sobre as informações e meios de ação do Estado.
Este texto tem por objetivo apresentar, em linhas gerais, o
desenvolvimento desse movimento de reformas na administração pública, como
forma de contextualizar os esforços que estão sendo realizados na área de
segurança pública no setor público brasileiro. Conforme poderá ser verificado a
partir da descrição do caso da Inglaterra3 e da reforma administrativa brasileira,
um longo caminho já foi percorrido até o presente estágio de desenvolvimento
da gestão por resultados. Nas considerações finais do texto são apontados alguns
desafios que permanecem presentes para a reflexão, sobretudo por se tratar de
uma área sensível como a da segurança pública, na qual, ao mesmo tempo em
que a sociedade espera que resultados sejam alcançados em termos de redução
dos níveis de criminalidade e violência, direitos individuais devem ser preservados.
2. GESTÃO PÚBLICA NA INGLATERRA
A reforma inglesa, que teve início no governo Thatcher, é considerada a
iniciativa pioneira de Gestão Pública. Deu prioridade à implantação da gestão por
resultados, à eficiência e também promoveu a revisão dos tradicionais paradigmas
organizacionais do setor público em termos de: (a) valorização do papel dos
gerentes como líderes ativos do processo de mudança, para os quais foi conferida
maior autonomia; (b) adoção de princípios de administração do setor privado no
desempenho de funções sociais pelo setor público, com tentativas crescentes de
criação de concorrência entre fornecedores do setor público; e (c) privatização em
larga escala na esfera da atividade econômica (Ferlie e outros, 1999)4.
Embora a implantação da gestão por resultados tenha se iniciado no
Estado do Bem Estar5, somente nos anos 70 o controle por resultados passou a ser
empregado de forma sistemática no setor público inglês. A crise econômica ofereceu
a oportunidade para o governo conservador implantar sucessivas iniciativas
que, de um lado, flexibilizaram a atuação do administrador público, de outro,
3
4
5
A experiência inglesa foi uma das principais referências para a concepção da reforma administrativa brasileira. O
então ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, Bresser-Pereira menciona também a leitura do livro
“Reinventando o Governo” de Osborne e Gaebler, que trata da experiência dos Estados Unidos como uma das primeiras
fontes de inspiração para a reflexão sobre a reforma (Bresser-Pereira, 2008).
Embora uma nova administração pública esteja se configurando, o seu desenvolvimento não é completamente
coerente e, nem todos os países adotaram o modelo inglês como referência. Ademais, o novo modelo tem incorporado
diversas críticas à sua prática e modificado os seus componentes ao longo do processo, mostrando grande poder
de transformação (Abrúcio, 1998). Algumas experiências nacionais enfatizam certos aspectos da Gestão Pública que
diferem dos destacados em outras iniciativas de reformas. Assim, a Gestão Pública representa mais um conjunto de
sistemas alternativos de idéias - e não um movimento homogêneo e internamente coerente - que tem em comum o
distanciamento progressivo em relação à administração pública burocrática (Bresser-Pereira, 1998).
A Comissão Fulton, na Grã-Bretanha, nos anos 60, sugeriu a necessidade de tornar indivíduos e instituições na
Administração Pública responsáveis por seu desempenho e submetê-los a uma avaliação objetiva (Hughes citado por
Levy, 1999: 395).
criaram condições para responsabilizá-lo por seus atos e avaliá-lo pelos resultados
alcançados. O primeiro desses programas foi o Financial Management Iniciative,
que descentralizou o controle dos gastos, introduziu a cultura do controle de
custos enquanto que simultaneamente promoveu a difusão do uso de indicadores
de desempenho. É dessa época a disseminação da noção de ‘consciência de custos’
no setor público inglês. Com a implantação posterior do programa Next Steps,
foram criadas agências, unidades do setor público responsáveis pela prestação de
serviços, ao mesmo tempo em que serviços anteriormente prestados pelo Estado
eram contratados no setor privado. Tal medida permitiu a separação das etapas
de formulação da implantação de políticas. Liberdade e flexibilidade gerencial
foram concedidas às agências de forma que pudessem competir em condições
iguais com fornecedores de serviço do setor privado que atuassem na mesma
área de atividade. Nos setores que envolviam direitos sociais, representados por
bens e serviços públicos, o Estado passou a atuar como definidor de políticas e
de contratos que traduziam tais políticas em resultados concretos, específicos em
termos de prestação de serviço, a serem firmados com agências e prestadores de
serviços privados (Levy, 1999).
A partir de meados da década de oitenta, o foco da reforma se ampliou
para incluir uma preocupação com o alcance de certo padrão de qualidade na
prestação de serviços. A abordagem do foco no cliente, outra ferramenta de gestão
advinda do setor privado foi incorporada nos esforços de reforma e agregouse ao tema da consciência de custos dominante na fase anterior. Entretanto,
cabe lembrar que os serviços públicos não são prestados necessariamente em
contrapartida de pagamento direto, mas porque os indivíduos são portadores de
direitos e cumprem deveres junto a uma determinada coletividade organizada
e presidida por um Estado. Nessa condição, o indivíduo junto ao Estado não é
cliente, mas cidadão, usuário dos serviços públicos. Assim, a necessidade de levar
em conta a qualidade do serviço prestado praticamente induziu a administração
pública a considerar o cidadão que dele usufrui. A partir desse momento, a
gestão por resultados e a administração com foco no usuário-cidadão tornaramse convergentes e os mecanismos que as viabilizam passaram a se auto-reforçar.
A descentralização, que na fase anterior foi uma forma de definir unidades que
pudessem competir entre si visando maior eficiência, passou a ser entendida como
uma forma de aproximar o serviço o máximo possível do seu usuário, de forma a
aumentar o seu poder de fiscalização. Os contratos anteriormente firmados entre
instituições passaram a ser estabelecidos entre instituições e usuários para que
os cidadãos pudessem controlar e avaliar a prestação dos serviços6. O programa
6
As Cartas de Serviço, documentos nos quais as instituições divulgam os padrões dos serviços que prestam (p. ex. tempo
de espera na fila), podem ser consideradas exemplo de contrato (ainda que seus termos sejam, geralmente, definidos
unilateralmente pelo prestador de serviço) entre a organização e os indivíduos na perspectiva da administração com
foco no usuário-cidadão, além de se representar uma iniciativa de transparência. A prefeitura de Santo André na
gestão de Celso Daniel foi pioneira na adoção desse instrumento no Brasil.
mais importante desse período foi denominado Citizen’s Chart que consistia na
realização de avaliações periódicas de desempenho institucional com base em
dados colhidos junto aos usuários das organizações (Abrúcio, 1998).
A partir dessa breve descrição da experiência inglesa percebe-se que a
gestão por resultados se realiza junto a um conjunto de processos concomitantes:
descentralização, flexibilização, contratualização, responsabilização, definição
de indicadores de desempenho e foco no usuário cidadão. A descentralização
representa a forma pela qual são criadas as unidades (agências) administradas
de forma flexível e autônoma pelos gerentes, os quais por meio de contratos
são passíveis de responsabilização pelos resultados alcançados na sua gestão. Tais
resultados podem ser medidos por indicadores de desempenho. A autonomia
do gerente tem como contrapartida a responsabilização representada por uma
nova forma de controle, de resultados, exercida por intermédio de um contrato.
O contrato de resultados pode ser estabelecido tanto com o Ministério supervisor
quanto com o usuário-cidadão para quem os serviços são prestados. No último
caso, a divulgação dos resultados que uma instituição espera alcançar pode ser
considerada como uma medida que aumenta a transparência das ações públicas,
possibilita o controle social e contribui para a democratização das relações Estadosociedade.
3. GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL
A Gestão Pública foi introduzida no setor público brasileiro pela
Reforma do Aparelho do Estado do primeiro mandato do Governo Cardoso (19951998), concebida e executada pelo então Ministro da Administração Federal e
da Reforma do Estado MARE, Luiz Carlos Bresser-Pereira7. Com a reforma,
os princípios de orientação para o cidadão-usuário, controle de resultados e
competição entre unidades do setor público passam a conviver com características
da boa administração burocrática8. De acordo com o Plano Diretor da Reforma
do Estado (Brasil, 1995), documento que fundamenta o processo, a principal
inovação da mudança diz respeito à forma de controle, não mais baseado em
processos, mas sim em resultados. Também é apontada a necessidade de uma
7
8
Gaetani (2003) identifica na reforma administrativa de 1967, que culminou com a edição dos Decretos-Lei n. 200
e n. 900, de 1967, a implantação de elementos precursores das idéias que posteriormente viriam ser identificadas
com a Gestão Pública, sobretudo, por influência de Hélio Beltrão na comissão que a elaborou. Destaca, em especial,
os princípios da descentralização e da delegação, a transformação do controle externo em ex-post, a definição de
formatos organizacionais diferenciados para realizar diferentes funções do Estado etc., elementos que também
estavam presentes na Reforma do Aparelho de Estado de 1995. O fato de a reforma de 1967 ter sido implantada
sob uma ditadura militar e a de 1995 no contexto e sob a pressão do processo de pós-redemocratização, entretanto,
constitui um elemento diferenciador importante entre as duas iniciativas.
De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, embora a Gestão Pública avance e, em alguns
casos, rompa com a administração pública burocrática, isso não significa a rejeição de todos os seus princípios. Pelo
contrário, a administração gerencial está baseada no sistema burocrático anterior e manteve diversos de seus princípios
fundamentais, embora com um maior grau de flexibilidade, em especial os referentes à contratação de pessoal de
acordo com o mérito, a existência de um sistema de carreiras, salários e permanente avaliação de desempenho e
treinamento constante. Esta é a razão pela qual Gaetani (2003) identifica na Reforma de 1995 elementos do progressive
public management.
progressiva participação dos cidadãos na definição dos critérios e parâmetros a
serem utilizados na avaliação e controle dos serviços públicos (Brasil, 1995).
Segundo o Plano Diretor, três elementos traduzem a nova orientação:
(1) definição precisa dos objetivos que devem ser alcançados pelas unidades, (2)
garantia de autonomia de gestão de recursos humanos, financeiros e materiais
ao administrador da unidade de forma que possa realizar os objetivos definidos,
e (3) controle de resultados a posteriori e prestação de contas. Promovendo-se a
descentralização e a redução dos níveis hierárquicos da estrutura organizacional,
a administração pública torna-se mais próxima e aberta à participação de agentes
privados e de organizações da sociedade civil. Concomitantemente, incentiva-se
a competição administrada entre as unidades internas ao Estado (Brasil, 1995).
A reforma da administração pública brasileira baseou-se numa
concepção do Estado e de seu papel, procurando definir as atividades que deveria
realizar diretamente, as que deveria financiar ou promover e as que não eram
mais de sua competência (Bresser-Pereira, 1998). A partir dessa concepção, foram
identificados quatro setores distintos no Estado para os quais foram propostas
formas de gestão específicas (Brasil, 1995):
O núcleo estratégico no qual são formuladas as políticas e as leis
e exige a garantia de seu cumprimento. É o setor no qual decisões
estratégicas são tomadas;
Setor de atividades exclusivas de Estado engloba serviços que
apenas o Estado pode prestar, para cuja execução se pressupõe o
poder de Estado - de regular, fiscalizar e promover;
Setor de serviços não-exclusivos de Estado corresponde ao setor no
qual o Estado atua em conjunto com outros fornecedores públicos
não-estatais e privados. Para a prestação desses serviços não é
requerido o poder de Estado. A presença do Estado desses setores se
justifica pelo fato de que envolvem direitos humanos fundamentais
como educação e saúde e porque representam economias externas
relevantes9;
Setor de bens e serviços destinados ao mercado corresponde à área
de atividade específica do setor privado. São geridos pelo Estado porque o setor
privado não detém capital para realizar investimentos ou porque são atividades
monopolistas. São atividades que, se privatizadas, requerem regulação rigorosa.
No núcleo estratégico a qualidade da decisão é mais importante do
que a eficiência com que ela é tomada. Sendo assim, propõe-se como forma de
gestão mais adequada para este setor a combinação entre administração pública
9
As economias geradas são imediatamente disseminadas para o resto da sociedade e não podem ser apropriadas
privadamente sob a forma de lucros.
burocrática e a Gestão Pública. Para ampliar a eficiência do setor de atividades
exclusivas de Estado foi proposta a transformação das autarquias em entidades
semi-autônomas denominadas Agências Executivas, que se beneficiariam de um
conjunto de flexibilidades de gestão10, e tornar os serviços sociais competitivos mais
eficientes transformando-os em organizações públicas não-estatais denominadas
Organizações Sociais, que podem ser gerenciadas como instituições privadas.
Agências Executivas11 e Organizações Sociais12 se relacionariam com os Ministérios
Supervisores por meio de contratos de gestão nos quais estariam especificados os
resultados esperados para o seu desempenho.
A implantação da gestão por resultados no segundo mandato
do governo Cardoso (1999-2002) teve prosseguimento com a utilização de
ferramentas de gestão específicas do processo de planejamento e uso da
tecnologia de informação. Foi um processo orientado basicamente pela prática,
uma vez que se aproveitou do discurso da reforma administrativa iniciada no
mandato anterior, mesmo que tenha seguido outra linha de ação. Ao contrário
da fase anterior, a dimensão institucional foi deliberadamente pouco considerada
nessa fase. Os idealizadores do processo anteviam um conflito entre a estrutura
departamental da administração pública tradicional e uma atuação por objetivos
com a introdução da gestão por programas. De acordo com eles, esse conflito até
certa intensidade, contribuiria para:
o equilíbrio entre eficácia e eficiência dos resultados da organização.
O desafio, nessas circunstâncias, [seria] o de imprimir velocidade ao
processo de transformação da organização em seus vários aspectos, a
saber: estrutura, valores, liderança, estratégia, desenvolvimento de
pessoal e sistemas de informação e controle” (Garces e Silveira, 2002: 70).
O processo foi iniciado com a edição do Decreto n. 2.829, de 1998
que constituiu a base legal para a reestruturação de todas ações finalísticas do
Governo Federal. Nesse decreto, que trata do PPA 2000-2003 também conhecido
10 Tais flexibilidades de gestão foram concedidas pelo Decreto n. 2.488, de 2 de fevereiro de 1998: I. autorização para
edição de ato normativo próprio de registro de assiduidade e pontualidade dos servidores; II. não aplicação às agências
executivas dos limites anuais de realização de serviços extraordinários, desde que atestadas a existência de recursos
orçamentários disponíveis e a necessidade dos serviços para o cumprimento dos objetivos e metas do contrato de
gestão; III. possibilidade de delegação ao dirigente máximo da entidade de decisão sobre limites para a concessão de
suprimento de fundos para atender a despesas de pequeno vulto; IV. delegação às agências executivas de regulamento
próprio sobre valores de diárias no país e condições especiais para sua concessão; V. dispensa às agências executivas
da celebração de termos aditivos a contratos e convênios de vigência plurianual, quando objetivarem unicamente a
identificação dos créditos à conta dos quais devam correr as despesas relativas ao respectivo exercício financeiro; VI.
autorização para efetuar diretamente a inclusão, na folha de pagamento, dos valores referentes a exercícios ou meses
anteriores; entre outros benefícios não extensivos às autarquias comuns.
11 De acordo com o art. 51, §1º, da Lei n. 9.649, de 27/05/98, na União, o título de Agência Executiva é conferido mediante
decreto do Presidente da República. O Decreto nº 2.487, de 2/02/1998, disciplina a qualificação de autarquias e
fundações como Agências Executivas, estabelece critérios e procedimentos para a elaboração, acompanhamento e
avaliação dos contratos de gestão e dos planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional das
entidades qualificadas.
12 O processo de implantação das Organizações Sociais foi iniciado com a edição da Medida Provisória n. 1.591, de
26/10/1997, posteriormente convertida na Lei n. 9.637, de 15/05/1998, estabelecendo o marco legal do projeto
e dispondo sobre a qualificação de entidades como Organizações Sociais, a criação do Programa Nacional de
Publicização, a extinção do Laboratório Nacional de Luz Síncroton e da Fundação Roquete Pinto e a absorção de suas
atividades por Organizações Sociais.
como Avança Brasil, o programa tornou-se o elemento de integração entre
plano e orçamento para os quais foram alocados recursos e definidas metas e
resultados. Foi criada a figura do gerente de programa, foram definidas respectivas
competências e estabelecida a obrigação de realizar uma avaliação anual de
desempenho de todos os programas e do plano a partir de uma comparação entre
os resultados previstos e os alcançados (Garces e Silveira, 2002).
Durante o segundo mandato do Governo Cardoso foi também
promulgada Lei (n. 9.790, de 23/03/1999) disciplinando com base na gestão por
resultados, a relação entre o Governo Federal e instituições do chamado Terceiro
Setor. Pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos que cumprissem
determinados requisitos estabelecidos na lei poderiam ser qualificadas como
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público OSCIPs e firmar um instrumento
denominado Termo de Parceria com o Estado para receber recursos públicos com o
objetivo de cumprir metas e alcançar resultados de natureza social. Além disso, foi
publicado o Decreto do Sistema Nacional de Avaliação da Satisfação do Usuário
dos Serviços Públicos (n. 3.507, de 13/06/2000), sobre o estabelecimento de padrões
de qualidade no atendimento prestado aos cidadãos pelos órgãos e entidades da
Administração Pública Federal. Tais padrões deveriam ser observados na prestação de
todo serviço ao usuário-cidadão, avaliados periodicamente e divulgados ao público.
Todos os órgãos e entidades públicas federais deveriam divulgar os resultados da
avaliação de seu desempenho em relação aos padrões de qualidade do atendimento
fixados, pelo menos uma vez por ano.
No governo do presidente Lula, a gestão por resultados foi encampada
por uma iniciativa do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
denominada 1º Fórum Nacional de Gestão Pública, realizado em 30 de abril de
2009, que marca o início do “Ano Nacional da Gestão Pública”. O 1º Fórum teve
como objetivo agregar parceiros estratégicos, órgãos e instituições e mobilizar
servidores públicos em torno da agenda proposta pela Carta de Brasília, documento
originalmente assinado entre o Presidente do Conselho Nacional dos Secretários
de Estado de Administração e o Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão,
ao qual mediante Termos de Adesão outros dirigentes públicos são convidados
a participar, “comprometendo-se a apoiar, participar e contribuir ativamente no
desenvolvimento e implementação de ações voltadas a melhorar a organização, o
funcionamento e o desempenho da administração pública, com orientação para
resultados e foco no cidadão” (Brasil, 2009; grifos meus).
Após a realização do 1º Fórum foi divulgada uma Agenda de Gestão
sistematizando um conjunto de ações previstas ou em realização, sob o arcabouço
da Carta de Brasília. Entre as iniciativas, duas medidas merecem especial destaque.
A primeira refere-se à publicação do Decreto n. 6.932, de 11/08/2009, que retoma
as ideias básicas do Decreto n. 3.507, de 2000, como a definição e divulgação dos
padrões de atendimento em Cartas de Serviço ao Cidadão e a realização de pesquisa
de satisfação do usuário, agregando medidas de simplificação do atendimento
prestado ao cidadão. A segunda, de caráter mais inovador, diz respeito à edição do
Decreto n. 6.944, de 21/08/2009 que, dentre outras medidas, define regras para a
elaboração de projetos de estruturação ou reestruturação de órgãos ou entidades
da Administração Pública Federal, visando o fortalecimento de sua capacidade
institucional. De importância especial para a gestão de resultados, elenca a
“orientação para resultados” e o “alinhamento da proposta apresentada com as
competências da organização e os resultados que se pretende alcançar” entre as
diretrizes que devem nortear a elaboração do projeto.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Para encerrar este texto, destaco alguns temas suscitados pelo breve
relato da experiência inglesa e brasileira de reforma administrativa e pelo contexto
de crise do Estado que as motivou como desafios que permanecem a serem
enfrentados na discussão sobre a gestão por resultados.
Os temas podem ser classificados em duas categorias. A primeira diz
respeito aos resultados em si mesmos e considerando que eles podem (e talvez
devam) ser implantados no escopo de uma abordagem que também leve em
conta o usuário-cidadão, de forma que não apenas possam ser utilizados para
o controle da gestão, mas também para o controle social. Nesse caso podem ser
levantados questionamentos do tipo:

Os resultados / indicadores de desempenho utilizados para medilos são de fácil compreensão pelos usuários?

A divulgação dos resultados pode contribuir para aumentar a
transparência a respeito da instituição e suas ações?

Existe a possibilidade de discutir os resultados a serem alcançados
com os usuários?

Existe a possibilidade de os usuários participarem da avaliação da
instituição considerando os indicadores definidos?

Foi definido algum resultado/indicador de desempenho para
medir a satisfação/participação do usuário em algum processo da
organização?
O ponto a respeito do qual se pretende chamar atenção e que orientou
a elaboração da lista de questões diz respeito a não superestimar o papel da
técnica na definição dos indicadores de desempenho. Muitas vezes, dada a
dificuldade de definição de resultados e dos indicadores de desempenho para sua
medição, existe o risco de que, com o domínio da expertise, o processo acabe por
se tornar pouco transparente para o cidadão comum e distanciando ao invés de
aproximar a instituição daqueles a quem deve atender e com os quais pretende
se comunicar. Ao definir a metodologia de cálculo de um resultado ou de seu
indicador, deve-se ter em mente o público alvo para o qual ele se destina.
Isso não quer dizer, entretanto, que todo processo avaliativo tenha
como objetivo fornecer informações ao cidadão13. Em alguns casos, os resultados
podem ser importantes para alimentar processos internos à organização, ou no
caso da área de segurança pública, existe a necessidade do sigilo de informações
para o planejamento de operações. Essa consideração conduz ao segundo
conjunto de pontos para reflexão. O segundo tipo de tema que pode merecer
uma análise mais cuidadosa diz respeito às relações da gestão por resultados com
outros elementos de gestão da instituição. A primeira e mais importante questão
diz respeito a:

Como o resultado a ser alcançado pela instituição vai ser
transformado em metas a serem cumpridas pelas diversas unidades
administrativas e pelos indivíduos?
As demais perguntas são, de certa forma, decorrência da primeira:

Qual é a configuração institucional (estrutura, processos de
trabalho) a ser definida para a organização trabalhar em prol do
alcance dos resultados?14

Com que tipo de profissional a organização conta para trabalhar
em prol do alcance dos resultados e de que tipo de incentivo
dispõe para melhorar seu desempenho?15
O segundo conjunto de temas traz para a reflexão a idéia de que a
gestão por resultados é, sobretudo, um processo administrativo voltado para
melhorar o desempenho das instituições. Nesse sentido, resultados não são apenas
números. Precisam ser decodificados em metas a serem alcançadas pelas unidades
administrativas da organização, as quais devem ser retraduzidas para o nível da
contribuição de cada indivíduo. A instituição que alcança resultados também deve
ser pensada, não é uma organização qualquer: deve ter uma estrutura e processos
de trabalho adequados, tecnologia compatível e profissionais com determinada
qualificação, competências e expertise.
Por ocasião do lançamento da Reforma do Aparelho da Reforma do
Estado, nem todas as facetas da crise do Estado puderam ser trabalhadas de uma
só vez e a aderência dos setores de atuação do Estado ao processo também não
foi uniforme. A longo tempo, entretanto, as questões a serem tratadas foram
13 Nassuno (2003) apresenta uma reflexão sobre os objetivos a serem alcançado por processos avaliativos e defende a
idéia de que nem todos são compatíveis entre si.
14 Como exemplo de assunto suscitado por essa questão, poderia ser mencionada a contribuição da unificação da polícia
civil e militar no âmbito estadual para o alcance de resultados.
15 Nesse caso, poderia ser debatido o treinamento ideal a ser oferecido ao agente policial.
se tornando mais claras, o que viabilizou o amadurecimento das respostas, a
inclusão de novos atores ao processo aportando experiência acumulada com sua
participação.
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Legislação consultada
Decreto n. 6.944, de 21/08/2009
Decreto n. 6.932, de 11/08/2009
Decreto n. 3.507, de 13/06/2000
Decreto n. 2.829, de 29/10/1998
Decreto n. 2.488, de 2/02/1998
Decreto nº 2.487, de 2/02/1998
Lei n. 9.790, de 23/03/1999
Lei n. 9.649, de 27/05/98
Lei n. 9.637, de 15/05/1998
Medida Provisória n. 1.591, de 26/10/1997.
Gestão da Segurança Pública no Brasil: vetores
de análise e dimensões de gestão de Projetos
Interorganizacionais de longo prazo, para a
elaboração de indicadores estratégicos
Gilberto Protásio1
1. INTRODUÇÃO
Desde seus primórdios, após as duas crises do petróleo dos anos 1970,
a reforma da Administração de Estados soberanos, rumo à gestão pública por
resultados, constitui um marco de transformações na relação entre o Estado e
a sociedade. Este artigo situa-se na continuidade desse movimento, ao discutir
vetores de análise e dimensões de gestão de projetos complexos de longo prazo
na segurança pública, como alternativa de percepção a respeito de como lidar,
dentre outros, com o problema da descontinuidade que por vezes prejudica
esforços de reforma da administração pública.
A França, o Reino Unido, a Austrália e o Canadá (TROSA, 2001) são os
exemplos internacionais mais conhecidos da gestão por resultados. Em meados
da década de 90, essa lógica foi adotada na administração federal brasileira
(BRESSER PEREIRA e SPINK, 1998), mas falhou na tentativa de conciliar o ajuste
fiscal ao aumento da autonomia dos órgãos (REZENDE, 2002, 2008). No nível
subnacional brasileiro, Minas Gerais iniciou em 2003 a sua interpretação desse
movimento, por meio do que se costuma chamar de Choque de Gestão (VILHENA
et al, 2006) e, na sua fase mais recente, Estado para Resultados (GUIMARÃES,
2007; BORGES, 2008).
Tanto a União como Minas Gerais estão de algum modo situáveis como
parâmetros de gestão pública a serem seguidos. Nenhum desses entes federativos
apresenta, contudo, o direcionamento por meio de vetores que de fato contemplem
a complexidade e a incerteza como vetores de análise, tampouco assumem como
dimensões de gestão os conflitos de interesses que possam haver entre órgãos
públicos, ou as oscilações na predisposição dos cidadãos para cometer delitos ou
respeitar as leis.
Por esta razão, busca-se fazer aqui um debate que antecede à
formulação de indicadores para a segurança pública, porque parece aconselhável
1
Mestre em Administração Pública. Pós-graduado em Segurança Pública e Especialista em Gestão Estratégica da
Segurança Pública. Vencedor do II Prêmio Excelência em Gestão Pública do Estado de Minas Gerais (2007), com projeto
de utilização de indicadores para avaliação do desempenho de agências policiais-militares. Destaque no III Prêmio
referido, em 2008, com projeto de utilização de modelo de gestão por resultados para a coordenação estratégica da
segurança pública.
Gestão de Segurança Pública no Brasil
|151
primeiro definir que dimensões deveriam ser permanentemente monitoradas por
entes federativos brasileiros que desejem alcançar uma determinada meta de
longo prazo, nesse campo de atuação estatal.
Salvo linhas gerais de mudanças, não há um padrão que permita
unificar os arranjos adotados pelos países alcançados por essas reformas. É
imprudente acreditar que modelos bem-sucedidos em outros países tenham o
condão de resolver os problemas nacionais. Busca-se neste breve artigo contribuir
para uma solução que tenha como fundo de análises a constatação de que o país
precisa, com urgência, projetar soluções para a segurança pública que possam
ficar menos à mercê de oscilações político-partidárias.
Há pelo menos uma explicação para isto: o paradigma do Estado
gerencial, cuja existência funda-se na idéia de mudança da matriz estadocêntrica
para a sociocêntrica nas políticas sociais (VIEIRA, 2001, apud TEODÓSIO, 2008,
p. 27) e que tem reflexos também na segurança pública (SOUZA, 2004), não
responde a todas as questões suscitadas pelas respectivas políticas públicas
nacionais, porque estas costumam prender-se às peculiaridades de cada contexto
motivador.
Este artigo é parte da monografia produzida por este, no Curso de
Especialização em Gestão Estratégica da Segurança Pública, em 2009 (REIS,
2009a), co-promovido pelo Centro de Pesquisa e Pós-Graduação da Polícia Militar
de Minas Gerais e pela Fundação João Pinheiro. Explora, por isto, duas questões
estudadas na referida pesquisa: a necessidade de que as políticas públicas de
segurança no Brasil sejam geridas com base em cenários de longo prazo, e a
condição comum entre si, ocupada pelos entes federativos do país, como objetivos
potenciais de gestão pública por meio de projetos complexos longevos.
Desse modo, o artigo está dividido em três seções. Na próxima,
demonstra-se seis razões para que o planejamento estratégico do governo,
nos entes federados brasileiros, oriente-se por cenários de longo prazo. Na
seção 3, enfoca os elementos básicos da gestão de projetos complexos que
aconselham a atenção a pontos fundamentais para a continuidade desse tipo de
empreendimento, ao longo de governos que se sucedam no poder. Por fim, faz
algumas sugestões em termos do que seria interessante aos governos nacional e
subnacionais realizarem, caso venham a tentar fazer com que uma determinada
rede coordenada pelo Executivo lide com um desafio na segurança pública cuja
duração extrapole o período regular de um mandado político.
Antes de quaisquer outras considerações, é preciso ilustrar a metodologia
utilizada no desenvolvimento da pesquisa que sustenta este artigo. A Figura 1, a
seguir, permite observar que o método de abordagem foi uma combinação entre
o método hipotético-dedutivo de Popper (1985) e o Programa de Investigação
Científica (LAKATOS, 1978), que consiste em um núcleo de hipóteses básicas
das teorias levantadas, envolvido por um cinturão de hipóteses auxiliares e por
heurísticas positivas e negativas LAKATOS, 1978, apud MARTINI, 2008, p. 1):
Figura 1
Neuristicas negativas:
Os não-objetivos
Neurísticas
Negativas
Redes interorganizacionais
coordenadas pelo Executivo
Teorias sobre
as dimensões
de incerteza e
de complexidade
Necessidade de utilização
de cenários na segurança
pública brasileira
NÚCLEO
Hipóteses
Auxiliares
Projetos complexos
[complexidade x
incerteza]
Neurísticas
Positivas
Neurística
Positiva:
Entes federativos
são unidades
significativas
Como método de procedimento, a pesquisa original utilizou uma
associação do método Tipológico de Weber (1922), ao considerar como tipo
ideal o conceito de projeto complexo de longo prazo na segurança pública,
com o Paradigma da Complexidade de Morin (2000), neste caso para auxiliar na
percepção de interações teóricas entre os vetores de análise e as dimensões de
gestão do referido tipo idealizado na pesquisa (REIS, 2009a). A utilidade prática
do debate empreendido neste artigo é a de permitir pensar em indicadores
estratégicos para projetos coordenados pela União, Estados ou algum dos demais
entes subnacionais, a partir da identificação de dimensões de gestão, tendo por
base de análises os vetores tradicionais de projetos complexos. O caráter inovador
está em que tais vetores ou dimensões não foram, até o momento, utilizados (pelo
menos não conjuntamente) para sustentar a coordenação interorganizacional
nesses entes federados, na segurança pública.
Ser necessário, oportuno e viável constitui a tríade de motivações
justificadoras da realização da pesquisa em que se baseia este artigo (REIS,
2009a). NECESSIDADE: como será mostrado na Seção 2, o contexto brasileiro da
segurança pública apresenta as condições que recomendam a gestão de longo
prazo e a atenção aos vetores e dimensões de projetos complexos.
Quanto à OPORTUNIDADE, as dimensões dos vetores complexidade e
incerteza, debatidas na Seção 3, evidenciam que já é possível pensar em políticas
públicas de longo prazo pelo menos no nível federal e de Minas Gerais.
Por fim, a VIABILIDADE: a União e Minas Gerais já reúnem experiência,
respectivamente, na elaboração e na aplicação de cenários de longo prazo, bem
como (ambas), com a coordenação interorganizacional da segurança pública (REIS,
|153
2009a), aquela por meio da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) e
Minas, por meio do Programa Estado para Resultados (EpR), juntamente com a
Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS). Isto faz desses dois entes federativos
de potencial utilização mais imediata, das considerações contidas neste artigo.
Por seu turno, São Paulo e Rio de Janeiro, ambientes de demonstrações
de força da criminalidade organizada, em 2006 (FURUKAWA, 2008), e de
dificuldades no controle do acesso de armas a aglomerados urbanos, talvez
possam beneficiar-se também das potencialidades da gestão interorganizacional
de longo prazo, parcialmente trazidas para este artigo.
2. CENÁRIOS E LONGO PRAZO NO CONTEXTO BRASILEIRO DA SEGURANÇA
PÚBLICA
A expressão longo prazo é central ao debate sobre projetos interorganizacionais
de longo prazo na segurança pública. Para que se tenha maior clareza nesse sentido,
segue-se agora procedimento semelhante ao adotado por Schoemaker (1995), sobre
condições do contexto externo organizacional que recomendam a utilização de cenários,
ou seja, quando é importante trabalhar com cenários.
Esse vocábulo está sendo utilizado especificamente por aproximação
semântica com a expressão “longo prazo”, porque, de acordo com Schwartz
(2003), cenários são meios para se observar o futuro a longo prazo, com
metodologia que permite sair do campo da mera suposição. Schoemaker (1995,
apud WRIGHT e SPERS, 2006) afirma que a utilização de cenários
[...] beneficia especialmente situações que envolvem as seguintes
condições: Há alto grau de incerteza com relação à capacidade de
predizer o futuro ou corrigir rumos. Viveu-se um histórico marcado por
surpresas desagradáveis e onerosas. O pensamento estratégico tem
sido de baixa qualidade. Mudanças significativas no contexto ocorreram
ou estão prestes a ocorrer. Há necessidade de uma nova perspectiva e
linguagem comuns, sem perder de vista a diversidade. Coexistem fortes
diferenças de opinião, e muitas delas têm mérito.” (SCHOEMAKER,
1995, apud WRIGHT e SPERS, 2006, p. 15)
Quanto ao primeiro ponto suscitado por Schoemaker (1995 apud
WRIGHT e SPERS, 2006), na segurança pública brasileira há elevado grau de
incerteza quanto à capacidade de predizer o futuro ou corrigir rumos, porque
ainda é muito recente o debate sobre longo prazo. Um dos poucos nesse sentido
é o debate relativo à prevenção ao uso de drogas, em programas realizados por
todas as Polícias Militares brasileiras em escolas públicas e privadas, a alunos na
faixa etária média de 10 anos: o Programa Educacional de Resistência às Drogas
e à Violência (PROERD).
De acordo com Oliveira et al (2009),
O Programa Educacional de Resistência às Drogas (PROERD), aqui no
Brasil, é uma iniciativa da Polícia Militar voltada a alunos das 4ª e 6ª séries
do Ensino Fundamental ou equivalente em ciclos. Trata-se de uma parceria
com o projeto Drugs Abuse Resistence Education (DARE) – Educar para
Resistir ao Abuso de Drogas – implantado inicialmente em Los Angeles,
Califórnia, EUA, em 1983, atualmente presente em 58 países. O DARE
chegou ao Brasil em 1992, junto a Polícia Militar de São Paulo. Após
adaptações recebeu o nome de PROERD. Atualmente, é desenvolvido
em todos os Estados da Federação pelas respectivas polícias militares e já
formou mais de quatro milhões de crianças em todo o país.
O segundo ponto apontado por Schoemaker (1995 apud WRIGHT e
SPERS, 2006), é: “Viveu-se um histórico marcado por surpresas desagradáveis e
onerosas.” No Brasil, são três exemplos: o caso do ônibus 174 (PADILHA, 2002),
onde um menor foi morto pelo Estado após fazer uma refém no referido ônibus,
no Rio de Janeiro, em 2000; o “massacre de Eldorado dos Carajás” (BARREIRA,
1999), em que o Estado foi o responsável pela morte de ocupantes de terras
no Estado do Pará, em 1996; e a crise gerada no sistema de segurança pública
do Estado de São Paulo, pelos ataques da organização criminosa denominada
Primeiro Comando da Capital (PCC), em 2006 (FURUKAWA, 2008).
Os eventos mais recentes à época da construção deste artigo (outubro
de 2009), enquadráveis nesse item dado por Schoemaker (1995 apud WRIGHT e
SPERS, 2006), são a derrubada de um helicóptero policial por traficantes no Rio de
Janeiro, e o encontro de corpos em carrinhos de supermercados no mesmo ente
federativo, dias depois.
As mortes por homicídios de jovens, negros, na faixa etária entre 14 e
25 anos de idade, normalmente residentes em áreas de inexistente ou insuficiente
infra-estrutura urbana são um fenômeno brasileiro já apontado na literatura que
estuda a segurança pública. De acordo com Soares (2003, p. 76), “Ainda que o
problema da violência ou da criminalidade diga respeito a todos, a vitimização
apresenta um elevado grau de concentração entre jovens negros e pobres do
sexo masculino.” A condição de duas metrópoles brasileiras, São Paulo e Porto
Alegre, a partir do final dos anos 80 (ZALUAR, 1997), são exemplos de aumento
da criminalidade ligada ao tráfico de drogas que ajudam a ilustrar esse contexto:
A tendência que São Paulo e Porto Alegre revelavam no final dos anos 80
(especialmente a primeira, onde a taxa de homicídios duplicou e segue
crescendo) indica que o tráfico de drogas também está modificando o
panorama da segurança pública nessas metrópoles. (ZALUAR, 1997)2
Peres e Santos (2005, p. 59), ligando os homicídios a armas de fogo,
reforçam e ampliam geográfica e temporalmente esse fenômeno indicado por
Zaluar (1997), situando-o desde finais da década de 1970, e como tendência
observável, na maioria das capitais brasileiras, vitimando principalmente jovens
do sexo masculino, com destaque para Recife, Rio de Janeiro, São Paulo e Vitória.
2
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|155
Um outro estudo que demonstra a grave questão dos homicídios no
Brasil é o desenvolvido por Peres, Cárdia e Santos (2006), a respeito da vitimização
de crianças e jovens no Brasil, no período de 1980 a 2002, no qual as autoras
concluem que a mortalidade desse segmento aumentou, especialmente nas capitais
das regiões Nordeste e Centro Oeste. Acrescentam as autoras que
No período de 1980 a 2002, o número de homicídios entre crianças e
adolescentes de 0 a 19 anos foi 16% do total de homicídios em todo
o País. A maior parte desses homicídios ocorreu nas Regiões Nordeste
e Sudeste, especialmente nos Estados de São Paulo, Rio de Janeiro e
Pernambuco. O impacto dos homicídios na mortalidade das crianças
e jovens brasileiros apresenta diferenças importantes entre os grupos
etários, predominando os homicídios na faixa etária dos 15 aos 19 anos.
Nessa faixa, inclusive, a proporção de mortes por homicídios supera
as por acidentes de trânsito. Há diferenças também para os grupos
por gênero e, para cada óbito feminino, há sete óbitos masculinos.
Ressaltamos também o importante papel das armas de fogo, responsável
por 59% do total de homicídios nessa faixa etária. (PERES, CÁRDIA e
SANTOS, 2006, p. 211)
Por sua própria natureza de irreversibilidade da morte, os homicídios
são a vertente mais “onerosa” do histórico da segurança pública brasileira e,
como tal, fortalecem a necessidade da observação do futuro a partir de cenários,
de que fala Schoemaker (1995 apud WRIGHT e SPERS, 2006).
O terceiro aspecto afirmado por esse autor sobre as condições
especialmente beneficiadas pela utilização de cenários é: “O pensamento
estratégico tem sido de baixa qualidade” (SCHOEMAKER, 1995, apud WRIGHT e
SPERS, 2006, p. 15). Não é tarefa difícil constatar, pelos resultados, que a regra
no Brasil tem sido a subestimação e até a omissão governamental em relação ao
planejamento estratégico. Algumas evidências:
a) apesar de o Brasil ser uma democracia, restabelecida em 1988, o
controle externo da Polícia, por parte de Ouvidorias, ainda apresenta muitos
pontos de fragilidade como, de acordo com Lemgruber, Musumeci e Cano (2003),
pouco apoio dos próprios governos que as criaram, carência de pessoal e recursos
financeiros, baixo conhecimento pela população e outros problemas:
Limitadas em sua atuação, dependentes das estruturas das Secretarias
de Segurança, mal equipadas, trabalhando no improviso, agindo
reativamente [...] as Ouvidorias brasileiras estão muito longe de poderem
desempenhar com eficácia a tarefa do controle externo das polícias
que lhes foi legalmente atribuída em período recente.” (LEMGRUBER,
MUSUMECI e CANO, 2003, p. 171)
b) parca utilização de indicadores do desempenho das organizações
policiais, que ficam normalmente restritos, quando existem, a estatísticas
criminais, quando na prática esse tipo de indicador diz pouco sobre a Polícia
especificamente, quanto à sua responsabilidade na ocorrência ou não de
determinado fenômeno criminal (BORGES, 2008a), sendo ainda exceção no Brasil
os exemplos em contrário, dentre eles o de Minas Gerais (DURANTE e ZAVATARO,
2007, 2009), mais especificamente da Polícia Militar mineira (PMMG);3
c) apesar de as estatísticas criminais serem o “ponto forte” ou pelo
menos o elemento mais comum no acompanhamento de crimes no Brasil,
a contabilidade oficial de crimes no país, segundo Batitucci (2007), apresenta
inúmeras limitações. Dentre elas a tendência dos registros refletirem os valores,
atitudes e crenças das organizações policiais, as quais usam metodologias
diferenciadas em cada uma das Unidades da Federação. Além disso,
[...] mesmo dentro de um Estado, existem diferentes concepções legais
sobre o que deve ser medido, em virtude do fato de que ainda não
caminhamos na direção do amadurecimento de um instrumento de
coleta único, tal como o UCR americano. Assim, categorizações como
homicídios dolosos e culposos são comuns nas estatísticas oficiais do
Estado de São Paulo, mas totalmente ausentes naquelas referentes a
Minas Gerais; da mesma forma que a categoria “auto de resistência” é
utilizada para mensurar as pessoas mortas em confronto com a polícia
no Rio de Janeiro, enquanto em Minas Gerais nem mesmo existe uma
categoria oficial para este tipo de ocorrência no sistema de coleta de
dados. (BATITUCCI, 2007, p. 11)
Esse quadro de dificuldades apontado por Batitucci (2007), começa a
ser modificado por iniciativa do Ministério da Justiça, mediante a construção do
Sistema Nacional de Estatística de Segurança Pública e Justiça Criminal.
O quarto ponto levantado por Schoemaker (1995 apud WRIGHT e
SPERS, 2006) enuncia que “Mudanças significativas no contexto ocorreram ou
estão prestes a ocorrer”. Na segurança pública brasileira, duas mudanças de
considerável significação ocorreram, uma por volta do final do século XX e outra,
a partir de 2009. A primeira foi a extrapolação do conceito de segurança pública,
antes restrito predominantemente a “caso de polícia”.
A especificação temporal disto é imprecisa, mas ocorreu
aproximadamente após a eclosão das greves de policiais-militares, nos anos de
1997 e 1998. Nesse contexto de imprecisão temporal, pode-se identificar essa
expansão com a inclusão do tema segurança pública na agenda política. Soares
(2003) situa-o em 1982, como resultado da redemocratização do país e da
confluência de interesse pelo debate tanto pelas elites como pela camada média
da população. Cano (2006, p. 137) afirma que, até os anos 70, crime no Brasil era
um problema de polícia e que, nas duas décadas seguintes, as taxas de incidência
criminal ascenderam sem que o Estado tenha formulado políticas públicas, porque
isso era considerado um tema “de direita”.
Assim, uma modificação significativa no contexto da segurança
3
Os autores referem-se ao Controle Científico da Polícia, desenvolvido na PMMG a partir de meados de 2004, como uma
exceção à regra. Maiores informações estão disponíveis em Reis (2006); Souza e Reis (2006).
|157
pública brasileira foi a sua inclusão na agenda política nacional. A outra mudança
expressiva foi a modificação do conceito de “responsabilidade de todos” a que se
refere o legislador constituinte, ao definir no art. 144 da Constituição Federal de
1988, o que é a segurança pública.
Essa transformação deu-se neste ano, com o Programa Nacional de
Segurança Pública com Cidadania (Pronasci), cuja inovação é a transformação da
sociedade como sujeito ativo, mediante, por exemplo, o projeto Mulheres da Paz;4
deu-se também pela realização da 1ª CONSEG (CONSEG, 2009), sem dúvida o
mais abrangente e democrático evento realizado no país, desde a inclusão da
segurança pública na agenda política federal.
A respeito desse grande evento, o Texto-Base, preparado pelo Ministério
da Justiça informou:
A 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública é um marco histórico
na política nacional, apresentando-se como um valioso instrumento
de gestão democrática para o fortalecimento do Sistema Único de
Segurança Pública (Susp), dentro de um novo paradigma iniciado pelo
Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci).
Importantes decisões serão tomadas, de forma compartilhada, entre
a sociedade civil, poder público e trabalhadores da área. (1a CONSEG,
Texto-Base, p. 1)
Esses dois exemplos (Pronasci e 1a CONSEG) não esgotam a lista de
evidências de mudanças significativas no contexto da segurança pública que,
sob a lógica apontada por Schoemaker (1995 apud WRIGHT e SPERS, 2006),
demonstram a viabilidade de se estudar essa área de atuação do Estado numa
perspectiva de longo prazo.
A quinta condição suscitada por Schoemaker (1995 apud WRIGHT e
SPERS, 2006) é: “Há necessidade de uma nova perspectiva e linguagem comuns,
sem perder de vista a diversidade.” A segurança pública é uma seara de atuação
dos entes federativos – mormente a União e os Estados –, para a qual torna-se
mais evidente a necessidade da padronização de procedimentos, de conceitos, de
bases curriculares na formação e aprimoramento profissional dos policiais, enfim,
para que essa área possa receber o tratamento governamental adequado.
Movimentos nesse sentido são, dentre outros, a estruturação da Força
Nacional de Segurança Pública (SOARES, 2003, p. 94), cuja atuação demanda
comando único, apesar de os seus membros virem, por designação temporária, das
diversas Unidades Federativas subnacionais estaduais; a Rede Nacional de Ensino
em Segurança Pública (Renaesp), por meio da qual policiais de todo o país têm
podido aprimorar conhecimentos profissionais importantes para sua profissão, na
4
Por esse projeto, mulheres residentes em áreas de alta incidência criminal são pagas com recursos públicos para atuar
como intermediadoras da prevenção ao envolvimento de jovens com crimes.
respectiva organização a que pertencem, pois o ensino é à distância.5 Por outro
lado, a diversidade é um elemento de fundamental importância na segurança
pública, porque o crime, segundo Oliveira (2005, p. 2), é um fenômeno local.
A sexta e última condição levantada por Schoemaker (1995 apud
WRIGHT e SPERS, 2006), para justificar a observação de um dado contexto,
mediante estudo de longo prazo, é: “Coexistem fortes diferenças de opinião, e
muitas delas têm mérito”. A segurança pública, enquanto seara do conhecimento
científico, é interdisciplinar.
Essa multiplicidade de enfoques possíveis sobre a segurança pública
situam-na, dentre outros campos, na Economia (KAHN, 2000; FAJNZYLBER,
2000; OLIVEIRA, 2005), na Gestão da Informação (BATITUCCI, 2007; DURANTE e
ZAVATARO, 2007; REIS, 2006a); na Administração Pública (PAULA, 2009; CRUZ e
BATITUCCI, 2007; SLAKMON, MACHADO e BOTTINI, 2006; SENTO-SÉ, 2005), na
Gestão do Conhecimento (SILVA, 2009; REIS, 2009b), na Epistemologia (PEIXOTO,
LIMA, e DURANTE, 2004), na Antropologia, Sociologia, Direito, Criminologia,
Administração e ciências afins (FERREIRA, [s.d.]), dentre outros estudos e áreas do
conhecimento. Disso resulta, naturalmente, a coexistência de fortes diferenças de
opinião, todas elas procedentes e dignas de atenção.
Enfocar-se-á agora a questão apontada por Hamel e Prahalad (1996),
sobre comportamento estratégico em relação ao futuro. Esses autores, buscando
esclarecer por que a teoria tradicional sobre estratégia não dava conta de explicar
o fato de, na década de 80, empresas predominantemente japonesas terem
conseguido rivalizar com várias empresas norte-americanas de grande porte,
afirmaram que a razão era as novas concorrentes terem conseguido inovar em
vantagem competitiva e modificar profundamente as regras do envolvimento.
No Brasil contemporâneo, o ambiente externo dos entes federados,
na segurança pública, está marcado por fenômenos como o fortalecimento da
sociedade civil organizada e o aumento da capacidade e disposição organizativa
de criminosos. O primeiro é verificável, dentre outras evidências, pela metodologia
adotada na 1ª CONSEG, que garantiu maior participação social na formulação da
política nacional de segurança pública, bem como pela auto-inserção no debate
sobre segurança pública, por entidades de natureza civil, como o Fórum Brasileiro
de Segurança Pública (FBSP),6 e o Viva Rio.7
O segundo fenômeno do ambiente externo dos entes federados
brasileiros, na segurança pública, exprime-se, dentre outros exemplos, pelas ações
5
6
7
Administrada pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), a Renaesp é a rede decorrente do credenciamento
de Instituições de Ensino Superior (IES) para promover de cursos na área da Segurança Pública.
Organização não-governamental (ONG) apartidária e sem fins lucrativos, que visa ao auxílio na reflexão teórica e no
aprimoramento técnico na área da atividade policial e da gestão da segurança pública no Brasil.
ONG sediada no Rio de Janeiro, fundada em 1993, que se dedica a pesquisas de campo e ao apoio aos Governos na
formulação de políticas públicas para promoção da cultura de paz e o desenvolvimento social.
|159
do PCC em São Paulo, em 2006, ao orquestrar manifestações em presídios que
culminaram em atos de violência inusitados fora desses estabelecimentos, contra
agentes do Estado e cidadãos, colocando em crise a credibilidade do sistema de
segurança pública. Numa dimensão ainda mais ampla, está a internacionalização
de organizações criminosas, apontada por Castells (1999).
Esse contexto externo aos entes federativos brasileiros na segurança
pública requer, a partir da assertiva de Hamel e Prahalad (1996), inovação na
gestão pública. Azevedo (2006, p. 39) e Cano (2006) afirmam a crise do paradigma
reativo na segurança pública brasileira.
No cenário que está posto para a segurança pública, a gestão de projetos
complexos é uma possibilidade que se apresenta como meio de conciliação entre
duas vertentes centrais de análise – a complexidade e a incerteza (SHENHAR e
WIDEMAN, 2000, apud GIACOMETTI et al, 2007, p. 597; MAXIMIANO, 1997, p.
27; 2008, p. 7).
Essas colocações desses autores, combinadas, induzem a acreditar que
é possível inovar na segurança pública brasileira, por meio da gestão de projetos,
de modo que redes de órgãos públicos (predominantemente), integradas nos
entes federativos, sejam coordenadas em busca de objetivos desafiadores, de
longo prazo.
O desafio está, porém, em tornar possível aos cidadãos acompanhar
a trajetória dessas redes, rumo aos aludidos objetivos. É uma exigência da
democracia, a qual, vista na perspectiva da gestão pública por resultados, traduzse, de acordo com Trosa (2001), em maior accountability.
Esse acompanhamento pelos cidadãos é possível, no longo prazo,
dentro de um leque ainda restrito de opções, porque no Brasil essa atuação em
rede no longo prazo implicaria em aprimoramento da reforma do Estado, a qual
está em curso no Brasil desde meados dos anos 90 (BRESSER PEREIRA e SPINK,
1998), mas ainda não apresentou frutos dessa magnitude.
Passa-se agora aos elementos básicos (vetores de análise) da gestão
de projetos complexos que aconselham a atenção a pontos fundamentais para
a continuidade desse tipo de empreendimento, ao longo de governos que se
sucedam no poder, no país. O pressuposto natural é que tais governos, nacional
ou subnacionais, tenham decidido adotar esse tipo de projeto após identificar
objetivos de longo prazo num dos contextos analisados nesta seção, os quais
são condições que aconselham a gestão de políticas públicas longevas em que
possam ser observados os pontos analisados nesta seção.
3. VETORES DE ANÁLISE
Considerando que projetos complexos apresentam como vetores de
análise a compexidade e a incerteza (MAXIMIANO, 1997, 2008); SHENRAR e
WIDEMAN, 2000), são eles, num tipo ideal, os vetores de Análise de projetos
complexos de longo prazo na segurança pública (REIS, 2009a). A seguir, um breve
estudo sobre esses dois vetores.
3.1. VETOR DE ANÁLISE “INCERTEZA”
A adaptação dos enfoques dados por Shenrar e Wideman (2000) e por
Maximiano (1997, 2008) aproveita a estrutura básica de “ordenadas” e “abcissas”
e segue a noção de que os projetos de maior complexidade e incerteza estão no
quadrante direito superior direito (ver Figura 2).
De acordo com os fundamentos teóricos da Matemática,8 apontados
por Paul (2007), denominam-se vetores grandezas que possuem direção, sentido
e intensidade, ou simplesmente segmentos de reta que se orientam por uma
origem e uma extremidade (ponta da seta), sendo que a direção diz respeito
ao ângulo formado pelo vetor em relação ao plano horizontal, sentido significa
a definição sobre origem e extremidade do vetor, e intensidade é sinônimo de
comprimento. Vetores ortogonais, explica o autor, são aqueles que possuem um
ponto de origem comum e formam, entre si, um ângulo de 90º.
O conceito de vetor ortogonal serve meramente como ilustração neste
artigo, pois sua utilização decorre exclusivamente dos enfoques trazidos por
Shenrar e Wideman (2000) e por Maximiano (2008). Ambos os autores adotam a
divisão do plano formado pelos vetores complexidade e incerteza em quadrantes:
Shenrar e Wideman (2000) utilizam doze quadrantes, sendo três verticais, relativos
à complexidade, e quatro horizontais, afetos à incerteza. Maximiano (1997, p. 27;
2008, p. 8) utiliza quatro quadrantes.
Adota-se, como se vê Figura 2, a divisão adotada por este último
autor. Aqueles, por seu turno, ao apresentarem projetos em níveis de incerteza,
atribuem ao quadrante de máxima incerteza, o grupo de projetos relativos a meio
ambiente, clima e política.
Por conta deste último vocábulo e sua localização, é que projeto
político é identificado com alta incerteza, para fins gráficos, coincidindo com
a alta incerteza que é inerente à aprovação de orçamentos apresentados pelo
Poder Executivo ao Legislativo, em torno dos quantitativos de recursos a serem
destinados a empreendimentos que requeiram recursos públicos.
8
Álgebra Linear.
|161
Alta
Figura 2
Vetores de Análise da gestão de projetos complexos de longo prazo
na segurança pública
Alta Incerteza
Projetos políticos dos governos do
período de vigência do projeto
Baixa
INCERTEZA
Alta Complexidade
Gestão do Conhecimento
Análise de envolvidos
Mudança da cultura organizacional
Julgamento moral da população
Alta
Baixa
COMPLEXIDADE
Fonte: Reis (2009b), a partir de Maximiano (1997, p. 27)
A Figura 3, a seguir, apresenta a estrutura normativa básica do
processo de formação e aprovação do Orçamento Público: como se vê, há relação
descendente entre o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Figura 3
Ciclo Orçamentário no Brasil
SISTEMA ORÇAMENTÁRIO
PPA
PLANO PLURIANUAL
LDO
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
LOA
Fonte: Oliveira (2008, p. 9).
PPA, LDO e LOA são, de acordo com Oliveira (2008, p. 6), peças do
Orçamento Público, previstas no art. 165 da CRFB, as quais se interligam “[...] com
o objetivo de criar um processo de planejamento orçamentário de médio e curto
prazo.” O autor afirma também que, juntas, essas peças compõem o Sistema
Orçamentário.
A Figura 4, a seguir, desenvolvida pelo administrador público Porfírio
(2004, p. 2), ilustra melhor isto, ao mesmo tempo que apresenta elementos
preliminares importantes à boa compreensão da Figura 4, na qual está
evidenciado que a estrutura do planejamento orçamentário da União e dos
entes federativos subnacionais foi desenhada pelo legislador de modo a forçar
uma despatrimonialização9 do orçamento público, no sentido do seu uso mais
democrático.10
Figura 4
Estrutura do Planejamento Orçamentário
.
O referido dispositivo constitucional (art. 165 da CRFB) atribui ao
Poder Executivo a condição de proponente original das leis que estabelecerão as
mencionadas partes desse sistema. Em linhas gerais, o art. 165 a 167 da CRFB, de
5 de outubro de 1988, cria uma relação entre o Poder Executivo e o Legislativo
federais, de modo que aquele é o proponente e este, o apreciador da proposta,
vedando-se ao Executivo iniciar programas ou projetos que não estejam incluídos
na LOA (art. 167, I, CRFB).
A competência mencionada do Legislativo encontra-se no art. 64 da
CRFB, que define a atribuição de iniciar na Câmara dos Deputados a discussão e
votação dos projetos de lei de iniciativa do presidente da República.11
9
Campante (2003, p. 154), afirma que “[...] o patrimonialismo é intrinsecamente personalista, tendendo a desprezar a
distinção entre as esferas pública e privada.” Esse termo foi desenvolvido por Faoro (1993)..”
10 Sampaio (2000, p. 66) refere-se a esse contexto afirmando que a elite dirigente do país “[...] Transformou-se em um
segmento parasitário, obcecado em manter o seu dinheiro e os seus privilégios a qualquer preço, como o comprova a
onda de corrupção que tem acompanhado a desnacionalização da economia, o desmantelamento do Estado e a perda
da auto-estima do povo”. Nesse sentido, a LRF está na contra-corrente do movimento de desconsideração do interesse
público, coletivo, da sociedade brasileira, nos planejamentos das prioridades a serem enfrentadas pelo Estado, por
meio de seu Orçamento.
11 Essa mesma lógica vale para os demais entes federados, com a diferença de que, salvo na União, o Poder Legislativo é
unicameral.
|163
Este não é um estudo sobre o processo orçamentário brasileiro, da
União ou de qualquer dos seus entes. Toma o ciclo orçamentário como meio de
identificação do vínculo de negociações entre o Executivo e o Legislativo, para fins
de evidenciar que, no contexto de qualquer desses entes, o Poder incumbido da
proposta de lei sobre o PPA, a LDO e a LOA há necessidade de negociações.
Essas negociações têm um alto componente de incerteza, porque,
segundo Abranches (1998, p. 21-22, apud LIMONGI, 2006, p. 18).
O Brasil é o único país que, além de combinar a proporcionalidade,
o multipartidarismo e o ‘presidencialismo imperial’, organiza o
Executivo com base em grandes coalizões. A esse traço peculiar da
institucionalidade concreta brasileira chamarei, à falta de melhor nome,
‘presidencialismo de coalizão’.
Limongi (2006), propõe-se a verificar se essa forma de presidencialismo
seria de fato tipicamente brasileira. Não é propósito adentrar a essa análise, mas
apenas situar que de negociações vivem o Executivo e o Legislativo brasileiros, no
que concerne a projetos a serem implementados pelo Executivo.
Oliveira (2008, p. 7) afirma que Orçamento Público é “[...] o instrumento
de planejamento que expressa monetariamente, para um exercício financeiro, os
Programas de Governo, discriminando seus objetivos e metas a serem alcançados
pela Administração Pública” e que o governo redefine, anualmente, as metas a
serem alcançadas, dentro do limite do PPA.
As idéias mais importantes, nesse posicionamento expresso por
Oliveira (2008), são a de exercício financeiro e metas, porque o debate sobre
projetos complexos de longo prazo na segurança pública, nos entes federativos
que venham a traçar objetivos de longo prazo, passará necessariamente pelo
Orçamento Público do ente que adote esse tipo de projeto.12
Exercício financeiro, no Brasil, coincide com o ano civil,13 e a duração
de cada governo é de quatro anos, conforme se deduz da leitura combinada, do
Parágrafo único do art. 44, que delimita com esse período cada legislatura, e do
art. 82, ambos da CRFB, que limita em quatro anos o mandato do Presidente da
República.
O mandato dos membros do Poder Legislativo dos Estados é também
de quatro anos (art. 27, § 1o, da CRFB), o mesmo ocorrendo em relação aos
governadores dos Estados, aos prefeitos e aos Vereadores (arts. 28 e 29, I,
da CRFB). Apesar de o PPA ter também vigência por quatro anos, inicia-se no
segundo ano de cada governo/legislatura e termina no primeiro ano do governo
subseqüente, como se vê na Figura 5, a seguir:
12 O Orçamento Público não trata apenas de projetos. Mas restringem-se as considerações apenas a essa espécie de
objeto de análise contida no Orçamento.
13 Segundo Oliveira (2008, p. 10), os dispositivos legais contidos na CRFB e legislação decorrente são: “[...] o art. 2º e 34
da Lei nº 4.320/64; arts. 48, II, 165, III e § 5º, e 166 da CF/88.”.
Figura 5
Vigência dos Planos Plurianuais vis-a-vis a duração dos governos
PPA Y
PPA X
Ano 4 PPA
Ano 1 PPA
Ano 1
Ano 2
Ano 1 PPA
Ano 1 PPA
Ano 1 PPA
Ano 2
Ano 2
Ano 2
Governo X
INCERTEZA
Governo Y
Mandatos / Legislaturas
INCERTEZA
Fonte: REIS (2009a).
A relação entre o Executivo e o Legislativo, tendo por base o PPA,
extrapola os limites temporais de duração dos governos, pois até o primeiro ano
do Governo subseqüente valem as decisões decorrentes da coalizão da legislatura
anterior.
No que tange ao vetor incerteza, o projeto complexo de longo prazo
na segurança pública encontra-se entre o último ano de vigência de um PPA e o
primeiro ano de vigência de outro, ou seja, no primeiro ano de cada Governo,
em que este é obrigado a cumprir o planejado na LOA do seu antecessor e envia
ao Poder Legislativo a proposta de PPA, LDB e da primeira LOA do seu próprio
mandato. Dito de outra forma, o Governo começa a trabalhar com o PPA
decorrente de seu projeto político apenas no segundo ano de seu mandato.
Para aprovar seu respectivo PPA, cada Governo precisa convencer o
Legislativo nesse sentido, o que se dá no primeiro ano de cada mandato. Este
é o momento em que o projeto político tem o seu instante de maior incerteza,
porque os grandes direcionamentos governamentais durante o mandato serão
discutidos e aprovados ou emendados pelo Legislativo nessa fase. Graficamente,
esse primeiro ano localiza-se, portanto, no quadrante superior direito, dos vetores
ortogonais complexidade e incerteza da Figura 2.
No Brasil predomina o presidencialismo de coalizão, de que trata
Abranches (1998); nesse modelo, há pontos de veto no processo decisório. No nível
federal, estes são o bicameralismo e o poder dos governos subnacionais (LOUREIRO
e ABRUCIO, 2002, p. 58); nos demais entes federativos, a lógica se repete.
É preciso não confundir alta incerteza com alta probabilidade de
inviabilização. A coalizão que sustenta cada governo na federação brasileira não é
estável e, por isso, tem de ser renegociada constantemente ao longo do mandato
presidencial. Desse modo, “[...] a cada decisão o governo precisa renegociar a
sua base de apoio para aprovar seus projetos [...]” (SANTOS, HEIDTMANN NETO e
ARVATE, [s.d.], p. 8).
|165
A proposta do Executivo não está dependente do Legislativo de forma
tão determinante, do ponto de vista de negociações individuais com parlamentares,
porque, segundo Figueiredo e Limongi (2002, p. 319) “[...] As emendas individuais
não são as que recebem a maior parcela de recursos. A Resolução nº 2/95-CN
estabelece que as emendas coletivas têm prioridade sobre as demais”.
Não interessa se permanece o quadro levantado por Abranches (1998),
de baixa institucionalidade dos partidos políticos brasileiros14 – do que decorrem
negociações “homem a homem” do governo com parlamentares, para obter
maioria nas votações de seus projetos –, num contexto de relacionamentos do
Executivo com o Legislativo, em que este tem poder de veto mas aquele tem o
maior percentual de cargos para distribuir à base governista.
Importa neste artigo, apenas explicar por que o projeto político
representa a dimensão que evidencia o vetor incerteza, num gráfico de vetores
ortogonais em que se busque observar dimensões de complexidade e incerteza
em projetos complexos de longo prazo na segurança pública. Diante dessas
considerações, pode-se, na seqüência, especificar particularizadamente o outro
vetor: o de complexidade.
3.2. VETOR DE ANÁLISE “COMPLEXIDADE”
Conforme apontado na Figura 2, na gestão de projetos complexos
de longo prazo na segurança pública, encontram-se, graficamente, as
dimensões: gestão do conhecimento, análise de envolvidos, mudança da cultura
organizacional e julgamento moral dos indivíduos que compõem a população de
cada ente federativo, no ponto extremo do outro vetor ortogonal – complexidade.
O significado específico de cada uma dessas dimensões encontra-se explicado no
Quadro 1, a seguir.
Os entes federativos brasileiros podem ser considerados dentro de
um só conceito, para os fins da gestão de projetos complexos de longo prazo
na segurança pública. Tal conceito é o de “unidades significativas”, o qual foi
adaptado de Ferreira (1996, apud Appolinário, 2004, p. 187) e APPOLINÁRIO
(2004), para designar um aspecto do tipo ideal (projeto complexo de longo prazo
na segurança pública), qual seja, o de sua aplicabilidade a entes federativos
brasileiros (REIS, 2009b).
14 Esta expressão é utilizada para identificar o fato de que, no Brasil, os partidos políticos são instituições posteriores à
da formação dos outros elementos sociais que interferem nas decisões do governo. Carvalho (2004) identifica esse
fenômeno ao afirmar que a CRFB foi palco de um contexto em que predominou o corporativismo em vez da luta por
direitos sociais para todos.
Quadro 1
Os entes federativos brasileiros como unidades significativas da gestão de projetos
complexos de longo prazo na segurança pública
Característica-padrão das unidades
significativas
Conceito ligado à gestão de projetos
complexos de longo prazo na segurança
pública
Submissão de todos os entes federativos às
regras nacionais do Orçamento Público,(1)
num contexto de existência, em todos os
entes, do presidencialismo de coalizão.
Vetor Incerteza, quanto ao êxito dos respectivos
governos, ao início de cada mandato, sobre a
aprovação do Orçamento.
Vetor complexidade, quanto à formação de
rede (local, com outro ente federativo ou com
Todos os entes federativos possuem uma
organizações cujo alcance pode extrapolar os
estrutura da Administração responsável pelas
limites territoriais do Município), formada ou
políticas públicas locais (continua o tópico)
integrada por representação do federativo,
caso venha a adotar projeto complexo de longo
prazo na segurança pública.
(conclusão do tópico) Todos os entes
federativos possuem uma estrutura da
Administração responsável pelas políticas
públicas locais
Dimensão Gestão do Conhecimento: a rede
decorre a demanda por ela.
Dimensão análise de envolvidos: risco de
conflito por obtenção de verbas entre órgãos
envolvidos no projeto complexo, se o contexto
de atuação de órgãos passar pelo repasse de
verbas do Orçamento, e risco de uma política
pública gerar protestos na população, ou com
segmentos da criminalidade, ou com a oposição
política ao Governo.
Todos os entes apresentam, em maior ou
menor quantidade, os ambientes nos quais é
formado o julgamento moral dos indivíduos.
Dimensão julgamento moral dos indivíduos que
compõem a população de cada ente federativo
Todos os entes federativos possuem um
corpo administrativo de servidores públicos
Dimensão gestão da mudança da cultura
organizacional, do paradigma burocrático para
o gerencial
Existência, em todos os entes, de uma
demanda por segurança pública, com
problemas cuja solução possa extrapolar os
limites temporais de um só mandato eletivo(2)
Necessidade de política pública de longo prazo
na segurança pública.
Fonte: Reis (2009a, p. 95)
(1) Cf. Porfírio (2004, p. 3), a partir de dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (BRASIL, 2000), em cujo art. 1o, §
2o, encontra-se a definição dos destinatários da lei (todos os entes federativos brasileiros);
(2) Esta afirmação resulta de estudos como o desenvolvido por Oliveira (2005), que apontam a insegurança pública como um
problema nacional, que existe em todo o país mas, varia de acordo com características locais de cada ente federativo.
Entende-se, por complexidade, nesse contexto, o aspecto comum
ao conjunto de dimensões graficamente localizadas (Figura 2). Tais aspectos
encontram-se no quadrante superior direito, indicativo de alta complexidade,
numa relação de vetores ortogonais da gestão de projetos complexos de longo
prazo da segurança pública.
Como visto no Quadro 1, à luz do modelo teórico de Shenrar e
Wideman (2000) e de Maximiano (2008), os vetores e as dimensões levantadas
(REIS, 2009a) relacionam-se à idéia de gestão de projetos. Entretanto, o ponto
|167
específico de explicação agora é sobre o que torna possível situar, nos vetores
ortogonais complexidade-incerteza, no nível mais elevado de ambos os vetores,
cada uma dessas dimensões.
Shenrar e Wideman (2000, apud GIACOMETTI, 2007, p. 597), afirmam
que, no nível máximo de complexidade da gestão de projetos, encontra-se a
exigência mais elevada de controle de escopo, planejamento, documentação e
burocracia.
Por sua vez, Maximiano (2008, p. 7) afirma que a característica de um
projeto complexo é o grande número de variáveis nele contidas, que precisem ser
administradas. O autor faz exemplificações, as quais encontram-se correlacionadas
no Quadro 4, a seguir:
Quadro 2
Características de complexidade da gestão de projetos de longo prazo
na segurança pública
Característica teórica
Característica prática e
Dimensão de Gestão correlata
Multidisciplinaridade ou diversidade de
profissões necessárias para implementar o
projeto
Gestão do Conhecimento
Número de pessoas, organizações ou
instalações envolvidas
Grande quantidade de pessoas envolvidas,
provenientes das respectivas organizações da
rede (Gestão de Envolvidos, Gestão da mudança
da cultura)
Diversidade e volume de informações a
serem processadas
Gestão do Conhecimento, com informações
provenientes de todas as organizações da rede.
Duração
Longa duração da gestão de projeto, quanto ao
prazo (mais de quatro anos)
Condições a serem observadas
Concentração de esforços governamentais
perante o Legislativo, nos anos de maior
“incerteza” do projeto de longo prazo(1)
Fonte: o autor, a partir dos exemplos de Maximiano (2008, p. 7)
(1) Ver Figura 5.
Maximiano (2008, p. 8) faz duas afirmações que são capitais à evidência
de que essas dimensões localizam-se, de fato, no nível maior de complexidade e
incerteza: a primeira é que, dividindo a complexidade em escalas, afirma que são
pouco complexos aqueles projetos que requerem poucas pessoas de uma única
disciplina ou profissão, durante curto prazo, ainda que essas pessoas estejam
distantes geograficamente umas das outras.
Desse modo, como visto no Quadro 2, muitas pessoas precisariam
ser envolvidas nos projetos complexos de longo prazo na segurança pública, até
mesmo por uma simples lógica de promoções, aposentadorias, óbitos e outros
eventos que marcam o longo prazo, em temos de pessoal.
A segunda é que, nesse nível de complexidade (alta), há também
elevada incerteza quanto ao resultado final (MAXIMIANO, 2008, p. 8). Todo
projeto complexo de longo prazo na segurança pública tende a se caracterizar
por alta incerteza quanto a se os resultados pretendidos serão de fato alcançados.
Como já apontado neste artigo, um fator relacionado a essa impossibilidade de
determinar se vai ou não alcançar êxito o projeto é a própria dúvida sobre se cada
Governo conseguirá aprovar, junto ao Legislativo, seu PPA.
Concluídas as especificações de por que complexidade e incerteza são
vetores dos projetos complexos de longo prazo na segurança pública, passa-se
agora à Conclusão deste artigo.
4. CONCLUSÃO
Este artigo foi um esforço de síntese da pesquisa intitulada Projetos
complexos de longo prazo na segurança pública: um estudo sobre vetores de
análise e dimensões de gestão (REIS, 2009a). Por limitações de espaço, não foi
possível aprofundar considerações em torno das dimensões de gestão aludidas.
Deixou-se também, por limitação de espaço, de tratar das relações
entre projetos complexos, caracterizados pelo tipo ideal que os explica na
segurança pública (REIS, 2009a), e o contexto maior no qual eles estão inseridos,
ou seja, a democracia participativa. Análoga motivação justificou a decisão de
não trazer para este artigo a revisão de literatura sobre como modelos de gestão,
dentre eles o Balanced Scorecard (BSC) e ferramentas de diagnóstico como
a Matriz SWOT podem ser úteis para por em prática tanto indicadores como
debates interorganizacionais iniciais que venham a permitir a governos de entes
federativos interessados, gerir metas de longo prazo na segurança pública, com
uso do aludido tipo ideal.
Apesar desses constrangimentos de espaço, algumas conclusões
são possíveis desde já. No que tange ao vetor incerteza, tendem a enfrentar
problemas de continuidade nas políticas públicas de segurança que traduzam
projetos complexos de longo prazo. Aqueles entes federativos que resolvam
adotar projetos complexos como os debatidos neste artigo, sem atentar para a
questão do relacionamento entre o Executivo e o Legislativo, especialmente no
primeiro ano de cada governo, relativamente à aprovação do projeto (ou de sua
continuidade) no respectivo PPA. Ademais, quanto ao vetor complexidade, os
seguintes pontos conclusivos mostram-se possíveis e necessários:
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a) sem gestão do conhecimento entre as organizações da rede, a
agência coordenadora enfrentaria dificuldades para lidar com as transições de
pessoas nos cargos técnicos e de dirigentes, cujas trocas são prováveis no longo
prazo, especialmente em virtude da mudança na cúpula dos órgãos da rede, a
cada novo governo;
b) sem a gestão de uma matriz de envolvidos, a agência coordenadora
tende a ter reduzida capacidade de identificar, prevenir e administrar conflitos,
que podem ocorrer em função da tensão constante entre ajuste fiscal e aumento
da autonomia de cada órgão;
c) sem a gestão da mudança da cultura das organizações da rede, é
provável que o modelo burocrático e suas práticas tenda a persistir e até emperrar
a assimilação e exercício das ferramentas e das lógicas de trabalho do modelo
gerencial;
d) sem o acompanhamento das eventuais oscilações do julgamento
moral da população, há o risco de que o Estado seja lento ou inábil para perceber,
entender e agir sobre as condições ambientais das cidades que sejam conhecidas
por predispor mais facilmente ao envolvimento dos cidadãos com práticas ilícitas.
Castells (2003) reproduz um diálogo entre Zi-gong e Confúcio,
que parece útil para explicar por que projetos complexos de longo prazo na
segurança pública são um bom caminho a seguir: “– Você me acha um homem
lido, instruído? – Com certeza, respondeu Zi-gong. – Não é? – De jeito nenhum,
replicou Confúcio. – Simplesmente consegui achar o fio da meada. (QIAN, 1985,
p. 125, apud CASTELLS, 2003, p. 39).
Parece haver chegado o momento de, no Brasil, políticas públicas de
segurança serem sinônimo de continuidade, prestação de contas à população,
(accountability), possibilidade dos governos dialogarem com a sociedade civil
organizada a partir de indicadores que denotem responsabilidade e supremacia
do Estado contra organizações criminosas. Assim, o mais importante, consciência
de cada governante do rumo que está dando (ou prosseguindo), nessa seara
fundamental da vida da sociedade, sem a capacidade do Estado para garantir
liberdade, propriedade, dignidade e praticamente todos os sustentáculos
da democracia brasileira, continuará uma incógnita, sujeita a momentos de
elevada cobrança pela opinião pública e a surpresas desagradáveis de violência e
criminalidade.
O Brasil já se mostrou capaz de superar a inflação, a não universalidade
do ensino e da saúde públicos, crises financeiras internacionais, o descontrole das
contas públicas na relação entre a União e os entes subnacionais, a insuficiência
energético-petrolífera, a aversão à esquerda no poder, a distância antes
inconciliável entre esquerda e direita e a insivibilidade conceitual da segurança
pública. É hora de dar um novo passo, que torne possível mostrar que a segurança
dos cidadãos é uma questão de Estado e que, nesta seara, ele esteja no absoluto
controle.
Com todas as limitações que projetos complexos de longo prazo
apresentam, talvez eles sejam um ponto de sustentação dessa tomada de
consciência governamental, já deflagrada, de que é hora de aprimorar o modelo
de gestão por resultados no país, na segurança pública.
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INSTRUÇÕES AOS AUTORES
I. DA PUBLICAÇÃO
Os números de Segurança, Justiça e Cidadania são temáticos.
As chamadas para artigos serão destinadas a captar textos relacionados
especificamente ao tema do número do periódico em ocasião. Por isso, os
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II. FORMA DE APRESENTAÇÃO DOS ORIGINAIS
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6. As referências bibliográficas deverão ser apresentadas ao fim do
texto, ordenadas alfabeticamente pelo último sobrenome do autor, de acordo
com o seguinte:
- Em caso de livro:
GOLDSTEIN, Herman. Policiando uma Sociedade Livre. São Paulo:
Editora da Universidade de São Paulo, 2003.
Instruções aos Autores |177
- Em caso de artigo:
PROENÇA JUNIOR, Domício; MUNIZ, Jacqueline de Oliveira; PONCIONI,
Paula Ferreira. “Da governança de polícia à governança policial: controlar para
saber, saber para governar, in Revista Brasileira de Segurança Pública, vol. 3,
pp. 14-37, 2009.
- Em caso de coletânea:
GREENE, Jack R (org.) Administração do Trabalho Policial. São Paulo:
Editora da Universidade de São Paulo, 2007.
- Em caso de dissertação de mestrado ou de tese de doutorado:
RIBEIRO, Ludmila Mendonça Lopes. Administração da Justiça Criminal
na cidade do Rio de Janeiro: uma análise dos casos de homicídio doloso. Tese
de Doutorado. Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro, 2009.
III. OUTROS
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