a função social da propriedade e os conflitos sobre a terra ou

A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
E OS CONFLITOS SOBRE A TERRA
OU A FUNÇÃO SOCIAL DA TERRA E OS
CONFLITOS SOBRE A PROPRIEDADE
Artigo classificado em 3° lugar na XII Jornada
De Iniciação Científica de Direito da UFPR - 2010
Daniela Pessoa de Goes Calmon
David Bachmann Pinto
106
107
“Do ponto de vista de uma formação econômica superior da sociedade, a propriedade
privada da terra, por parte de alguns indivíduos, parecerá tão absurda como a propriedade privada de um homem por um outro homem.”
Karl Marx
diferentes formas históricas, que inclusive lograram condicionar ou impedir o
acesso de determinadas classes sociais à terra. Ao contrário do postulado pelo
senso comum, a apropriação privada da terra é bastante recente na história
humana e a forma da propriedade capitalista moderna data de apenas alguns
1. Considerações iniciais
séculos, diferindo-se radicalmente das formas anteriores de apropriação da
terra.
Conforme explica Ellen WOOD, nos modos de produção pré-capita-
1.1 A história da terra e do Direito que a cercou
listas já divididos em classes, os produtores (camponeses), em geral, tinham
Se devemos sempre ter cautela ao usar, na caracterização dos hábitos
a posse dos meios de produção (a terra) e, conseqüentemente, o acesso direto
humanos, a expressão “natural”, já tendo sido ela empregada historicamente
aos seus meios de reprodução: a apropriação do trabalho excedente dos produ-
das formas mais perversas e desprovidas de fundamento126, ao menos em uma
tores era realizada pelas classes dominantes através de meios extra-econômi-
situação podemos usá-la seguramente: para referir-nos à função natural da
cos, como a tributação. Apenas no capitalismo os produtores vêm a perder até
terra de prover alimentos, de prover abundância e de prover vida, e como a
a sua posse da terra, através da expropriação128 (forçada diretamente ou pela
história humana se construiu naturalmente em torno dela. Diz MARÉS que
competição incitada pelo crescente mercado capitalista), o que permite que os
“as sociedades humanas sempre tiveram, em todas as épocas e formas de or-
mesmos sejam forçados a vender a sua força de trabalho e que a apropriação
ganização, especial atenção ao uso e ocupação da terra. A razão é óbvia: todas
do trabalho excedente realize-se por meios econômicos (a mais-valia). Nas
as sociedades tiraram dela seu sustento.”127 A terra, para o ser humano, cumpre,
origens (agrárias) do capitalismo na Inglaterra, é notável a construção de uma
portanto, uma função social primordial, que possibilita toda a produção e re-
nova forma de propriedade, “não apenas privada, mas excludente, literalmente
produção da vida. A relação do homem com a terra, embora natural, assumiu
128
Para absolutizar direitos historicamente construídos, para enaltecer a propriedade privada, para manter incólumes os papéis de gênero, para reprimir formas de sexualidade alternativas à forma heteronormativa, enfim: para manter e legitimar uma realidade histórica opressiva, naturalizando-a.
Isso explica em grande parte por que “o capitalismo constitui a primeira sociedade que, mediante
a estrutura e força social, condena classes inteiras da população a lutar quotidianamente pela satisfação das necessidades existenciais puras e simples, desde a época da acumulação primitiva até hoje.” PEREIRA,
Potyara A. P., Necessidades humanas: subsídios à crítica dos mínimos vitais. apud ALFONSIN, Jacques Távora. O acesso
à terra como conteúdo de direitos humanos fundamentais à alimentação e à moradia, p. 23.
127
129
126
108
MARÉS, Carlos Frederico. A função social da terra, p. 11
WOOD, Ellen. As origens agrárias do capitalismo, p. 14.
109
excluindo outros indivíduos e a comunidade, através da eliminação das regu-
e que seu sentido de provedora de alimento seja esquecido em favor de sua
lações das aldeias e das restrições ao uso da terra, pela extinção dos usos e
função de reprodutora do capital. O capitalismo maduro e seus juristas de
direitos costumeiros”129. Até então, havia não apenas terras estabelecidas como
plantão irão ainda além de Locke ao permitir que o proprietário tenha o direito
comunais, que podiam ser eventualmente usadas por membros da comunida-
até de destruir seus bens ou de sequer os usar, especulando ociosamente (ou
de, como havia mesmo uma série de direitos de uso sobre terras privadas.130
contra-produtivamente) sobre o valor deles. A própria terra, cujo valor de uso
Em acompanhamento a essa nova forma histórica de relação com a terra,
constrói-se também a forma jurídica capitalista da propriedade, caracterizada
é essencial ao sustento humano, passa a ser medida primordialmente pelo seu
valor de troca no mercado capitalista.
como um poder absoluto e exclusivo sobre coisa determinada131, e sustentada
Fez-se necessária ainda outra construção jurídica para que as cercas –
por teorizações do século XVII e XVIII, em especial, pela teoria de John Lo-
físicas e jurídicas – se fechassem por inteiro: a distinção entre a posse (relação
cke. Locke quebra de vez com a noção de propriedade como utilidade para
de fato entre o homem e a terra) e a propriedade (relação jurídica abstrata).
configurá-la como direito subjetivo independente, cuja origem é o trabalho ou
Segundo BALDEZ, a abstração jurídica da propriedade serviu também para
o melhoramento promovido pelo homem132. MARÉS nota que, embora Locke
garantir que as classes dominantes mantivessem seu domínio sobre a terra
defenda que a apropriação esteja limitada à possibilidade de uso, essa regra
mesmo à distância (sem a posse), uma vez transferida a estrutura econômica
só se aplica verdadeiramente aos bens corruptíveis – portanto, a acumulação
do campo para a cidade. Porém, toma-se o cuidado de garantir que os poderes
ilimitada seria legitimada desde que fosse feita em capital (isto é, desde que
típicos da posse (uso, fruição e disponibilidade) sejam atribuídos à proprieda-
se troque os bens não-duráveis por bens duráveis, ou por moeda)133. O pensa-
de e sejam identificados como próprios dela134.
mento lockeano apresenta não apenas a legitimação teórica moderna da propriedade, como fornece a base para que a terra possa ser considera mercadoria
130
Percebe-se que o capitalismo e a propriedade privada típica desse modo
de produção (não por acaso) esquecem a função social que a terra sempre
cumpriu - impedindo o seu acesso mesmo àqueles que só pretendem tirar dela
Como o direito ao recolhimento dos restos da colheita em certos períodos do ano.
131
COMPARATO, Fábio Konder. Direitos e deveres em matéria de propriedade. O autor especifica as duas características básicas do direito subjetivo de propriedade como “a submissão da coisa à utilidade própria do seu
titular (usus, fructus, abusus) e a exclusão de todos os demais sujeitos de direito”. Idem, p. 133.
132
Ver, nesse sentido, a interessante crítica de Ellen Wood à origem do termo improvement (melhoramento) e o
sentido que ela atribui ao “trabalho” na justificativa lockeana da propriedade. WOOD, Ellen. Op cit., p. 12-15.
133
110
MARÉS, Carlos Frederico. Op cit., p. 23-26.
134
BALDEZ, Miguel. A terra no campo: a questão agrária, p. 97. Ainda,“a propriedade burguesa capitalista deixa [...] de ser
uma posse flutuante e instável, uma posse puramente de fato, passível de ser contestada a todo momento [...] transformase numa direito absoluto, estável, que segue a coisa por todo lado...”. PRESSBURGER, Miguel. Terra, Propriedade, Reforma
Agrária e Outras Velharias, p. 299.
111
o seu sustento - e qualificam-na primariamente como mercadoria. Se o poder
a propriedade privada, individualista e absoluta, sufoca-a, podemos dizer que,
sobre a terra deveria se ligar ao seu cultivo, ao seu uso (e assim já o foi por
no século XX, esse modo de produção e seu sistema jurídico, pressionados
milênios), no capitalismo é possível concentrá-la apenas para fins de especu-
pelas insurgências dos oprimidos e pela contraproposta socialista, vêem-se
lação, ou é possível produzir somente commodities que nunca chegarão aos
forçados a redescobrir a função social da terra através do instituto da “função
pratos dos famintos.
social da propriedade”. Já no século XIX expandem-se as teorias e movimen-
Deve se ressaltar, ainda, que o desenvolvimento da apropriação da terra no Brasil tem as suas próprias especificidades135, passando por um processo
ainda mais violento de expulsão, escravização e extermínio dos povos nativos
e logrando configurar uma estrutura agrária concentradora e excludente desde
o início da colonização136, voltada para a satisfação do mercado externo e para
tos contestatórios do capitalismo, centrados na organização dos proletários em
luta de sua emancipação e tendo como ápice as tentativas revolucionárias ao
final da Primeira Guerra Mundial. Os camponeses também não estiveram parados, buscando uma distribuição mais justa da terra: PRESSBURGER aponta
que, apesar de não ser considerada essencialmente uma classe revolucionária,
nenhuma revolução à época do imperialismo foi feita sem os camponeses138 .
o enriquecimento de uma poderosa classe latifundiária.
É com o fortalecimento da “ameaça socialista” e da mobilização trabalhadora,
1.2 O Direito redescobre a função social
que o sistema capitalista vê-se forçado a estabelecer uma série de concessões
“O uso ou função da terra e de outros bens sempre existiu na sociedade, mas há
pouco tempo o Direito passou a reconhecê-lo e integrá-lo na chamada Ordem Jurídica.
Isto quer dizer, a transformação da terra em propriedade privada foi um processo teórico,
ideológico contrário à realidade, à sociedade e aos interesses das pessoas em geral, dos
grupos humanos e dos povos, porque todos dependem da terra para viver. Exatamente
por isso foram se criando exceções, no início chamadas públicas, hoje coletivas ou difusas, estreitando, ou aproximando da realidade, a idéia da propriedade”.
137
e reformas que permitam a manutenção do modo de produção. Não por acaso, a Constituição alemã de 1919 que contém uma das primeiras referências
constitucionais à função social é consolidada no momento em que a Alemanha
também enfrenta a maior efervescência revolucionária. Surge, assim, na Europa uma proposta apaziguadora de Estado de bem-estar social, que promete não
Carlos Frederico Marés
Se o capitalismo essencialmente esquece a função social da terra e se
mais ignorar as necessidades sociais e preocupar-se com o trabalho, o pleno
emprego, a educação e a distribuição de renda. O surgimento da “função social
138
135
Para conhecer as especificidades brasileiras, vide MARÉS, Carlos Frederico. A função social da terra.
136
Embora a propriedade no formato tipicamente capitalista só passe a se consolidar no Brasil a partir da Lei de Terras de 1850.
137
MARÉS, Carlos Frederico. Op cit, p. 48.
112
PRESSBURGER, Miguel. A reforma inacabada, p. 115. Nesse sentido também, MARÉS aponta que as “insurgências
latino-americanas [...] viriam a ter um forte acento camponês”, em razão da terra ter se submetido ao capital com ainda
mais força na América Latina em sua situação colonial e pós-colonial, com sua produção agrária voltada para mercados
externos. MARÉS, Carlos Frederico. Op. cit., p. 81.
113
da propriedade” enquanto instituto jurídico reconhecido insere-se, portanto,
as necessidades dos sem-terra e camponeses, embora dentro das contradições
dentro desse movimento de rearranjo capitalista, e contém essa ambiguidade
e limites inerentes ao capitalismo: a atenção constitucional à função social,
de ser conquista e concessão, avanço e freio, transformação e manutenção do
como bem aponta MARÉS, é uma exceção. Porém, uma exceção com efeitos
status quo.
jurídicos e sociais da maior importância, dentre os quais se encontra a própria
No Brasil, o reconhecimento jurídico da função social da propriedade
e da necessidade de reforma agrária não se dá somente por uma importação de
tais conceitos. Os trabalhadores e desterrados brasileiros também se insurgem
e influenciam significativamente a conjuntura brasileira – pode-se entender
a própria instalação da ditadura civil-militar em 1964 como reação sufocante às demandas por reforma agrária, reivindicada principalmente pelas Ligas
Camponesas nas décadas de 1950 e 1960. Não por acaso, em 1964 é editado
o Estatuto da Terra, que representa um avanço escrito, mas não tem implementação real nas décadas seguintes.139 Com o fim da ditadura, ganham força
da propriedade rural e da reforma agrária contribuiu, ainda, para o fortalecimento da construção do ramo do Direito Agrário, que tem como referência
maior a Constituição, mas que engloba também o Estatuto da Terra, as leis
agrárias (como a Lei 8.629/93) e a vasta matéria infraconstitucional pertinente
à terra. A expansão do ramo evidencia que a terra não pode ser confinada ao
Direito Civil, uma vez que os efeitos da Constituição e da previsão da função
social da propriedade espraiam-se para todo o ordenamento e que se deve
atentar para a realidade da questão agrária brasileira.
novamente os movimentos sociais de luta pela terra, em especial, com a fun-
A Constituição Federal de 1988 opera uma transformação da proprie-
dação do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), em 1984.
dade, em razão não apenas de sua funcionalização explícita, mas também da
É nesse contexto, de ascenso das lutas populares e de redemocratização, que é
interpretação da propriedade à luz da totalidade dos valores constitucionais,
promulgada a Constituição Federal de 1988, a qual incorpora definitivamente
em especial na atenção dada ao meio ambiente, aos índios, ao objetivo fun-
a “função social da propriedade”. É através dessa Constituição que o Direito
damental de redução das desigualdades sociais, etc. Não cabe mais dúvida de
brasileiro finalmente acorda para a existência da função social da terra e para
que a Constituição tornou-se norte e fundamento do ordenamento jurídico,
139
140
Segundo Miguel BALDEZ, a intenção do Estatuto da Terra era justamente congelar as reivindicações num documento
jurídico que não seria implementado. BALDEZ, Miguel. Op. cit., p. 99. Marés ressalta também a dimensão do Estatuto como
resposta às pressões dos Estados Unidos para que o Brasil realizasse uma reforma agrária de mercado (útil aos moldes
capitalistas), sendo, portanto, somente “para americano ver”. MARÉS, Carlos Frederico. Op. cit., p. 108.
114
mudança no conceito jurídico de propriedade. O novo regime constitucional
“Em suma: a Constituição figura hoje no centro do sistema jurídico, de onde irradia sua força normativa, dotada de
supremacia formal e material. Funciona, assim, não apenas como parâmetro de validade para a ordem infraconstitucional,
mas também como vetor de interpretação de todas as normas do sistema.” BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo. p. 364.
115
ao que só pode corresponder realmente uma ressignificação do conteúdo e
2. Três contornos da função social
um redirecionamento da hermenêutica de todo o direito infraconstitucional.
da propriedade
Nesse sentido, a concepção de normas constitucionais como meramente programáticas não pode ser mais admitida, eis que a Constituição se torna ponto
de partida e limite para as estipulações infraconstitucionais. Estabelece-se, por
Se a propriedade, com o advento da Constituição, é efetivamen-
conseguinte, que a interpretação dos institutos jurídicos deve ocorrer à luz da
te outra é porque o princípio da função social se aplica imediatamente141,
Constituição, verificando a conformidade daqueles a ela140.
como integrante do direito de propriedade. Ademais, pode-se compreender
É em vista das transformações empenhadas pela Constituição Federal
de 1988 e das construções do Direito Agrário informadas por ela que descreveremos os novos contornos da função social da propriedade – com ênfase na
propriedade rural - no ordenamento brasileiro e seus efeitos sobre as ações
reivindicatórias e possessórias.
a função social como um dever fundamental aliado à garantia da propriedade no texto constitucional. Em linhas gerais, está-se a falar que a função
social é indissociável do direito de propriedade segundo o nosso sistema
constitucional.142A seguir, então, exploraremos três contornos desse princípio: enquanto conteúdo do direito de propriedade, percepção da convergência de direitos sobre a terra e como retomada do valor de uso da terra.
2.1 Função social como conteúdo do direito de propriedade
Conforme já se disse, a concepção individualista e absoluta de
propriedade foi abandonada em prol de uma nova forma de legiti141
Nesse sentido, há de se concordar com José Afonso da SILVA: “A norma que contém o princípio da função
social da propriedade incide imediatamente, é de aplicabilidade imediata, como o são todos os princípios constitucionais.” SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 282.
142
Fábio Konder COMPARATO entende a função social como um dever fundamental ligado ao direito de pro-
priedade estipulado na Constituição, de modo que assevera: “Importa não esquecer que todo direito subjetivo
se insere numa relação entre sujeito ativo e sujeito passivo. Quem fala pois em direitos fundamentais está
implicitamente reconhecendo a existência correspectiva de deveres fundamentais. Portanto, se a aplicação
das normas constitucionais sobre direitos humanos independe da mediação do legislador, o mesmo se deve
dizer em relação aos deveres fundamentais.” COMPARATO, Fábio Konder. Direitos e Deveres Fundamentais em
Matéria de Propriedade, p. 142.
116
117
mação da propriedade privada no direito capitalista: a função social 143.
pela função social.
Fruto que também é da pressão política dos trabalhadores144, deve-se tomá-la
como determinante de um novo conteúdo ao direito de propriedade. Ou seja, a
previsão constitucional que assegura a propriedade privada para logo em seguida
enunciar que “a propriedade atenderá a sua função social” (arts. 5º, XXII e XXIII),
sendo que tal sequência se repete no elenco dos princípios orientadores da ordem
econômica (art. 170, II e III), significa que o direito de propriedade sofreu mudança em sua estrutura interna145: a função social consubstancia aquilo que justifica,
no nosso ordenamento jurídico, a atribuição dos poderes inerentes à propriedade.146. O usar, gozar e dispor só podem ocorrer a partir da autorização concedida
Aqui cabe discordar, consequentemente, da posição que afirma a função
social como referência apenas ao uso ou exercício do direito de propriedade. É
que a função social não se destina meramente a coibir abusos do proprietário ou
delimitar a forma de atuação dos poderes do domínio; com a Constituição, ela efetivamente refundou o conteúdo do direito de propriedade. Pode-se argumentar, nessa
mesma linha, que no direito de propriedade reverbera uma ordem de atendimento aos
valores constitucionais: seria absurdo tomar como legítima a proteção da propriedade
que fira o princípio da função social, eis que ele define o conceito de propriedade estipulado constitucionalmente.
Por isso não se admite que a função social diga respeito tão somente aos limites
143
Eros Roberto GRAU afirma que “a consagração do princípio da função social da propriedade em si, tomada isoladamente, pouco significa, ao par de instrumentar a implementação de uma aspiração autenticamente capitalista:
a de preservação da propriedade privada dos bens de produção – à função social está assujeitada porque é privada.”
GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988, p. 248.
144
A função social foi alçada aos textos constitucionais como forma de preservação do modo de produção, mas
também como resultado de lutas concretas das classes oprimidas. Assim, não se deve entendê-la como uma
evolução do direito em direção a uma dimensão mais solidária, buscando acriticamente sua origem em autores
remotos como Tomás de Aquino (filósofo cristão do século XIII) sem considerar que o direito se constitui a partir
de uma materialidade histórica imbuída de contradições. Por outro lado, é necessário rechaçar tentativa de, dentro
dos limites do direito capitalista, identificar a propriedade com a função social, como o fez León DUGUIT, já que a
propriedade privada jamais será função social; ela é em seu fundamento anti-social, excludente, conforme se viu
anteriormente no ponto 1.1.
145
Eros Roberto GRAU esclarece que “o princípio da função social da propriedade, desta sorte, passa a integrar o
conceito jurídico-positivo de propriedade [...], de modo a determinar profundas alterações estruturais em sua interioridade.” GRAU, Eros Roberto. Op. cit., p. 247. Já José Afonso da SILVA diz: “Enfim, a função social se manifesta na
própria configuração estrutural do direito de propriedade, pondo-se concretamente como elemento qualificante
na predeterminação dos modos de aquisição, gozo e utilização dos bens.” SILVA, José Afonso da. Curso de Direito
Constitucional Positivo, p. 284.
146
Ver SILVA, José Afonso da. Op cit., p. 283. Para TEPEDINO e SCHREIBER, “a funcionalização da propriedade é introdução de um critério de valoração da própria titularidade”. TEPEDINO, Gustavo; SCHREIBER, Anderson. O Papel do
Poder Judiciário na Efetivação da Função Social da Propriedade, p. 122.
118
do direito de propriedade.147 Além de impor abstenções (não fazer), a função social
impõe também comportamentos positivos (fazer) “ao detentor do poder que deflui da
propriedade”: este tem “o dever de exercê-lo em benefício de outrem e não, apenas,
de não o exercer em prejuízo de outrem”, o que revela uma “vinculação inteiramente
distinta, pois, daquela que lhe é imposta mercê de concreção do poder de polícia.”148
Para Pietro PERLINGIERI, “o conteúdo da função social assume um papel do tipo
promocional, no sentido de que a disciplina das formas de propriedade e as suas
147
“A função social da propriedade não se confunde com os sistemas de limitação da propriedade. Estes
dizem respeito ao exercício do direito ao proprietário; aquela, à estrutura do direito mesmo, à propriedade.”
SILVA, José Afonso da. Op cit., p.281-282.
148
GRAU, Eros Roberto. Op cit., p. 246.
149
PERLINGIERI, Pietro. Perfis de Direito Civil, p. 226.
119
interpretações deveriam ser atuadas para garantir e promover os valores sobre
as necessidades básicas humanas, que os deveres impostos ao proprietário pela função
os quais se funda o ordenamento.”149
social da propriedade têm como correlato os direitos fundamentais ligados ao acesso à
Por fim, necessita-se retornar à questão de se abordar a função social como
terra.
um dever fundamental correlato do direito de propriedade. A Constituição alterou
Se, como expusemos anteriormente, a propriedade capitalista em sua origem
a propriedade de forma a não ser mais viável concebê-la como mera pertinência
busca encobertar ou excluir os direitos costumeiros das comunidades sobre a terra,
de bens a um sujeito, como um vínculo monolítico. Do contrário, concebe-se con-
a função social da propriedade revela novamente que a terra é um bem sobre o qual
temporaneamente a propriedade como uma situação jurídica complexa, da qual se
convergem diversos direitos alheios ao do proprietário, em especial os direitos funda-
extraem direitos, deveres, ônus etc.150 E é nesse aspecto que se evidencia a função
mentais de alimentação e de moradia dependentes do acesso à terra. ALFONSIN bem
social como um dever fundamental frente ao conjunto de faculdades do proprietá-
traduz esse significado da função social: “à função social da propriedade corresponde,
rio, demonstrando-se, assim, o conteúdo largo da propriedade.
então, um interesse difuso dos não proprietários, aí compreendidos, evidentemente, os
2.2 Função social como reconhecimento da convergência de direitos sobre a terra
Estabelecemos que a propriedade sob o princípio constitucional da função
social da propriedade é uma situação complexa constituída por direitos e deveres,
sendo o interesse social componente de seu próprio conteúdo. Cabe agora perguntar: os deveres fundamentais em matéria de propriedade correspondem, no pólo
ativo, a que direitos? De que sujeitos? Quando falamos em “social”, falamos num
sentido apenas abstrato, ou referimo-nos a sujeitos concretos? Parece-nos evidente,
pela própria função social cumprida naturalmente pela terra e seu estreito vínculo com
necessitados de terra para se alimentar e para morar.”151 Conclui ele: “a satisfação de
necessidades vitais de alimentação e moradia dos não proprietários integra o conteúdo
dos seus direitos humanos fundamentais à terra, podendo ser exigida de qualquer proprietário desse bem, enquanto bem de produção, que deixa de respeitar o dever (função) que, por sua vez, integra, também, o conteúdo de seu direito”152. Sérgio Sérvulo
da CUNHA inclusive põe essa relação jurídica entre proprietários e não-proprietários
nos termos de uma obrigação: “o credor da obrigação concernente ao exercício social
da propriedade rural é o trabalhador rural necessitado de terra como condição de sua sobrevivência.” Isso implica que, em casos concretos, é possível, em referência ao mesmo
150
“A propriedade afasta-se, deste modo, de sua tradicional feição de direito subjetivo absoluto, ou, ainda, limitado
apenas negativamente, para converter-se em uma situação jurídica complexa, que enfeixa poderes, deveres, ônus
e obrigações, e cujo conteúdo passa a depender de interesses extra-proprietários, a serem regulados no âmbito da
relação jurídica de propriedade.” TEPEDINO, Gustavo; SCHREIBER, Anderson. Op cit., p. 123.
120
151
ALFONSIN, Jacques Távora. O acesso à terra como conteúdo de direitos humanos fundamentais à alimentação
e à moradia, p. 170.
152
Idem, p. 185.
121
bem, a colisão de direitos patrimoniais e direitos fundamentais, o que impõe ao juiz a
3. A função social da propriedade
ponderação de valores constitucionais.
rural e seus efeitos
2.3 Função social como reencontro da propriedade com a posse
Constatamos acima que o capitalismo opera uma distinção jurídica entre a pro-
Cabe-nos agora descobrir quais as principais consequências
priedade e a posse, permitindo o domínio sobre a terra à distância – garante-se o direito
previstas no ordenamento jurídico brasileiro para o descumprimento
real e os poderes decorrentes dele mesmo sem a posse. Conforme também vimos,
da função social da propriedade rural. É evidente, de acordo com
isso possibilitou que o valor de uso da terra fosse substituído por um mero valor de
troca. “Essa é a propriedade capitalista, em que o trinômio “uso, gozo e disposição”
pende fatalmente para a possibilidade de disposição, ou seja, para o caráter de valor de
troca, não para o valor de uso dos bens sob apropriação individual,”153 constata Tarso
de MELO. Porém, a função social da propriedade rural prevista na Constituição tenta
primento da função social possibilita a desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária, do imóvel rural, mediante
prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária. Com essa
previsão, deparamo-nos logo com uma contradição: segundo Carlos
Frederico MARÉS, a desapropriação mediante indenização em caso
um retorno ao valor de uso, o que pode ser interpretado como uma busca por fazer
de descumprimento da função social, ao invés de contestar, reafirma
coincidir a posse e a propriedade. Nesse sentido, a aplicação da função social à posse
o conceito liberal de propriedade, uma vez que remunera a proprie-
é explicada pelo posicionamento de Fredie DIDIER JR, que afirma ser a posse “o
dade mal-utilizada (premia o descumprimento da lei): a desapro-
instrumento da concretização do dever constitucional de observância da função
priação não seria, em sua essência, nada mais do que “um contrato
social da propriedade.”155
público de compra e venda” 156 157 . Mas se a função social integra o
154
153
próprio conteúdo do direito de propriedade, se obriga a atenção aos
MELO, Tarso de. Direito e ideologia: um estudo a partir da função social da propriedade rural, p. 56.
154
Diz MELO, ainda: “De certo modo, o princípio da função social da propriedade rural significa um esforço
no sentido de fazer coincidir a propriedade a posse, para que, segundo os critérios fixados, as propriedades
rurais sejam efetivamente utilizadas, a fim de impedir o simples exercício da propriedade, que, em regra, é
apenas especulatório.” Idem, p. 56. Poderia-se argumentar, então, que a exigência do “aproveitamento racional
e adequado” (art. 186, CF) pretende que o exercício de propriedade seja exercido também segundo seu valor
de uso, mediado pela posse.
155
122
as disposições do art. 184 da Constituição Federal, que o descum-
DIDIER Jr., Fredie. A função social da propriedade e a tutela processual da posse, p. 12.
direitos alheios aos do proprietário que convergem sobre a terra, se
156
MARÉS, Carlos Frederico. A função social da terra, p. 109.
Note-se tendência em sentido contrário da doutrina que defende que a “justa indenização” prevista corresponde não ao preço de mercado, mas a uma indenização inferior – a justiça no caso requer sanção.
157
123
a função social deve ter eficácia real (devendo, então, aquele que
cerne da questão -, torna-se evidente que a desapropriação não é
a descumpre sofrer sanção), como se explica tal contradição? Eros
a única consequência para o descumprimento da função social, e
Grau também nota esse tratamento ambíguo e comenta que, partindo
talvez sequer seja a principal. A função social integra, sim, o con-
da premissa que é o cumprimento da função social que legitima o
teúdo do direito de propriedade e tem plena eficácia. Isso implica,
direito, seu descumprimento deveria implicar no simples perdimento
no nosso ordenamento, em caso de descumprimento da função so-
do bem, e se a “propriedade” que não cumpre função social sequer
cial, não na eliminação do direito de propriedade por inteiro, mas
propriedade é, a “desapropriação” com indenização prevista seria
na modificação substantiva de sua eficácia, que se traduz na perda
injustificada e geraria pagamento ilícito e enriquecimento sem cau-
das proteções que não lhe sejam constitucionalmente previstas, em
sa – porém, tal conclusão não se coaduna com a Constituição e é,
especial, na perda da proteção possessória 161. Conforme explica Luiz
segundo ele, insustentável 158.
Edson FACHIN, “o descumprimento da função social da propriedade
A explicação para essa (aparente) contradição é dupla. Primeiramente, impõe-se reconhecer que a previsão de desapropriação
com indenização, conforme o art. 184, foi uma escolha conservadora da Constituinte de 1987-1988, ligada à articulação realizada
na ocasião pela UDR e do “pacto” feito com ela pelo “Centrão” 159.
A Constituição brasileira poderia (e deveria) ter sido muito mais
audaciosa (e muito mais sensível à questão agrária brasileira), se
não permite dar-lhe garantias outras que a Constituição não lhe defere. [...] Isto posto, é defensável concluir que é incongruente com
a norma constitucional e a mens legis deferir proteção possessória
ao titular de domínio cuja propriedade não cumpre integralmente
sua função social.” 162 De fato, seria inconcebível conferir tratamento
igual à propriedade que cumpre e à que não cumpre sua função social (afinal, qualquer propriedade pode ser desapropriada 163 mediante
tivesse esclarecido que a “propriedade” que não cumpre função social, propriedade não é. 160 Em segundo lugar – e aqui chegamos ao
158
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988, p. 314.
Ver a descrição do tratamento do tema da reforma agrária na Constituinte em GOMES DA SILVA, José. O
Buraco Negro.
160
Nesse sentido, as Constituições Mexicana, Boliviana e Colombiana foram muito mais avançadas, segundo
se lê em MARÉS, Carlos Frederico. A função social da terra.
159
124
161
A propriedade que não cumpre função social não perde toda proteção. Parece-nos que ela perde todas as
proteções, exceto uma: a previsão constitucionalmente explícita, de ser desapropriada dentro dos moldes do
art. 184, mediante indenização. Está para além do escopo desse artigo investigar se o proprietário cujo bem
descumpre função social pode vendê-lo: deixamos a questão para outros ponderarem.
162
FACHIN, Luiz Edson. A Justiça dos Conflitos no Brasil, p. 285.
163
A desapropriação para fins de reforma agrária difere-se da desapropriação genérica principalmente pela
sua finalidade pré-estabelecida e pela indenização em títulos da dívida agrária, mas não são essencialmente
distintas.
125
indenização – esta não é uma diferença substancial).
Expliquemo-no de outro modo. Como já dito, a propriedade
sob a Constituição de 1988 apresenta-se como uma situação jurídica
complexa, constituída não apenas de direitos e poderes, mas também
deveres, ônus e obrigações. Diz Pietro PERLINGIERI que “colocar
em evidência as obrigações, os ônus, os vínculos, os limites, etc.,
é importante na medida em que, se de tal situação tem-se uma concepção unitária, a inadimplência de um deles se reflete sobre toda a
situação.” 164 A conseqüência do descumprimento do dever social do
proprietário reflete sobre toda a situação da propriedade, removendo-lhe as garantias normais, em particular a garantia de exclusão
das pretensões possessórias de outrem, conforme aponta COMPARATO 165. O descumprimento do dever acarreta a perda de garantias
dentro dessa situação jurídica complexa.
função social é a perda da proteção possessória 166. E esta sanção é
aplicada por razões claras: “ao não cumprir essa condição imposta
pela lei [a função social], não pode o detentor de um título invocar
a mesma lei para proteger-se de quem quer fazer daquela terra o que
a lei determina que se faça.” 167 Em outros termos, “o proprietário da
terra cujo uso não cumpre a função social não está protegido pelo
Direito, não pode utilizar-se dos institutos jurídicos de proteção,
como as ações judiciais possessórias e reivindicatórias, para reaver
a terra de quem as use, mais ainda se quem as usa está fazendo cumprir a função social, isto é, está agindo conforme a lei.” 168 Encaixa-se
nessa abordagem, especialmente, as ocupações massivas de terras
empreendidas pelos movimentos sociais de luta pela terra. A função
social da propriedade clama, pois, por uma “nova proteção possessória”
A questão, em síntese, é simples: o proprietário cujo imóvel não
Um último argumento deve ser apresentado nesse sentido. De
acordo com MARÉS, a desapropriação para fins de reforma agrária,
comumente chamada de “desapropriação-sanção”, não é verdadeiramente uma sanção, e sim uma política pública de implementação
da reforma agrária. A verdadeira sanção para o descumprimento da
164
PERLINGIERI, Pietro. Perfis do Direito Civil, p. 224.
COMPARATO, Fábio Konder. Direitos e deveres fundamentais em matéria de propriedade, p.145.
166
MARÉS, Carlos Frederico. Desapropriação sanção por descumprimento da função social?
167
MARÉS, Carlos Frederico. A função social da terra. p. 117.
165
126
.
169
cumpre a função social não tem direito à proteção possessória, mais
especificamente, perde o “direito de reavê-la [a coisa] do poder de
quem quer que injustamente a possua ou detenha” 170(art. 1228 do
Código Civil), independente do instrumento que utilize para tentar
169
A expressão faz referência à doutrina de Sérgio Sérvulo da CUNHA.
Até porque, como afirmamos, quem ocupa uma terra que não cumpre função social não a possui ou detém
171
injustamente, mas está, ao contrário, fazendo cumprir a lei.
171
A ação reivindicatória é uma ação petitória, assim como as ações de imissão na posse.
170
127
reavê-la. Se o Processo Civil é instrumento a serviço do direito ma-
que tenha ocorrido incômodo ao exercício da posse, a turbação.
terial consoante pensamento assente, isso significa que essa conse-
A terceira contém caráter inibitório e tem por fundamento evitar
qüência imposta pela função social repercute inevitavelmente sobre
atos de agressão à posse, concretizáveis em turbação ou esbu-
as ações reivindicatórias e possessórias.
lho. 173
3.1 Implicações da função social da propriedade rural no
Processo Civil
Não obstante serem as ações possessórias o freqüente instrumento processual utilizado pelos proprietários, há também a possibilidade de se propor ação reivindicatória 171. Nesta última se discute
o domínio 172, de modo que fica mais fácil a constatação da necessidade de se apresentar prova do cumprimento da função social:
tutelar a propriedade sem atentar para a função social é algo que
não se coaduna com a Constituição.
As ações possessórias, por sua conta, são três: a reintegração
Destarte, o art. 927 do Código de Processo Civil trata daquilo que incumbe ao autor provar nas ações de manutenção e reintegração de posse. 174 Diz Laércio Alexandre BECKER que: “em primeiro
lugar, é preciso lembrar que, desde a Constituição de 1988, há no
art. 927 do CPC um ‘inciso V’ implícito, ou seja, que além da
prova da posse e de sua perda, além do esbulho e de sua data, cabe
ao autor - e não ao réu, como bem frisa o caput - o ônus de provar
o cumprimento da função social.”
175
Ou seja, em primeiro lugar,
fica claro que ônus probatório recai sobre o autor; em segundo lugar,
este só pode ter sua posse protegida quando provar o cumprimento
de posse, a manutenção de posse e o interdito proibitório. A primeira consiste na ação que corresponde à situação em que a posse
foi perdida por ato de agressão, o esbulho. Já a segunda requer
172
“[...] e por isso as alegações de defesa são ampliadas.” MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz.
Procedimentos Especiais, p. 90.
173
Idem, p. 97 e 109.
174
“Segundo descreve o art. 927 do CPC, na ação de manutenção e de reintegração de posse, deve o autor
alegar e provar: (a) a existência de sua posse; (b) a violação a essa posse, pela turbação ou pelo esbulho; (c) a
data do ato violador (que terá importância para a aferição do rito a ser empregado); (d) o prosseguimento da
posse, embora turbada, no caso de manutenção, ou a perda da posse, na medida reintegra tória.” MARINONI,
Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz. Procedimentos especiais, p. 103.
128
175
E prossegue o autor: “Isso é fruto da doutrina de no mínimo sete doutrinadores brasileiros: Nilson Marques,
Sérgio Sérvulo da Cunha, Gustavo Tepedino, Jacques Távora Alfonsin, Rui Portanova, Fernando Antônio
Nogueira Galvão da Rocha e Antonio Jurandy Porto Rosa.” BECKER, L. A.; SILVA SANTOS, E. L.. Elementos para
uma teoria crítica do processo, p. 119. Inclua-se Fredie DIDIER JR, que aduz: “Deste modo, pode-se afirmar que a
Constituição de 1988 criou um novo pressuposto para a obtenção da proteção processual possessória: a prova
do cumprimento da função social. Assim, o art. 927 do CPC, que enumera os pressupostos para a concessão
da proteção possessória, deve ser aplicado como se ali houvesse um novo inciso (o inciso V), que se reputa um
pressuposto implícito, decorrente do modelo constitucional de proteção da propriedade. A correta interpretação dos dispositivos constitucionais leva à reconstrução do sistema de tutela processual da posse, que passa a
ser iluminado pela exigência de observância da função social da propriedade.” DIDIER JR, Fredie. A função social
da propriedade e a tutela processual da posse, p. 14. Ver também FOWLER, Marcos Bittencourt; PASSOS, Cynthia
Regina L.. O Ministério Público e o direito à terra, p. 241-244.
176
MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz. Procedimentos especiais, p. 109.
129
da função social. Confirma-se o diagnóstico dos parágrafos antece-
se discute domínio, apenas posse. Já apontamos que a perda do di-
dentes. Necessário fazer referência também ao que preceitua o art.
reito de reaver a coisa em caso de descumprimento da função social
928 do Código de Processo Civil: neste encontramos a disposição de
independe do instrumento processual utilizado. Mas é possível en-
que o deferimento de mandado liminar, sem citar o réu, nos casos
dereçar a questão de outras formas. Há autores que afirmam que, em
de reintegração e manutenção de posse, depende da apresentação
geral, a proteção da posse visa sobretudo à proteção da propriedade.
de petição inicial devidamente instruída. Ora, petição devidamente
Teria-se que a garantia legal que tem o possuidor de ser mantido na
instruída é aquele que contém em seu bojo a prova do cumprimento
posse no caso de turbação e ser restituído no caso de esbulho (CC
da função social, pois quem lesa a ordem constitucional não pode
art. 1.210) embasaria as ações possessórias, de modo que o termo
invocar a lei para ter sua posse salvaguardada. Quanto ao interdito
possuidor aí inscrito haveria de ser entendido a partir da visão de
proibitório, “aplicam-se [...] as normas que tratam das demais ações
Jhering de que a proteção possessória é a guarda avançada da pro-
possessórias” 176, conforme o art. 933 do CPC.
priedade. Nessa linha, o possuidor é definido pelo art. 1196 do Có-
No entanto, tudo o que foi dito em relação a esses dispositivos do CPC depende de um pressuposto: a possibilidade de se exigir
a função social nas ações possessórias, nas quais teoricamente não
digo Civil como “todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou
não, de algum dos poderes inerentes à propriedade.”
177
De fato, his-
toricamente, o objetivo de proteger a propriedade permeou a construção da proteção possessória, conforme aponta BALDEZ. 178 São
177
Fredie DIDIER JR assevera que: “a tutela jurídica da posse (enérgica e bastante minuciosa) justifica-se como
um mecanismo de tutelar, ainda que mediatamente, o titular do domínio. Protege-se o possuidor, pois ele,
porquanto exerça poderes inerentes ao domínio, muito provavelmente é o titular do direito sobre a coisa.”
DIDIER JR, Fredie. Op. cit., p. 11.
178
“Durante o século XIX, com inspiração formal nos princípios do Direito Romano (modo de produção antigo), dando um salto sobre o feudalismo, construiu-se o sistema de proteção da posse, o que significa proteção
à propriedade. Foi no fim desse século, na Alemanha, que um importante jurista burguês, Ihering, explicitou
que a posse era o indicativo da propriedade cuja proteção deveria dar-se com presteza, e eficiência.
Com
o aperfeiçoamento dos interditos possessórios e a sua caracterização como procedimento especial de caráter
administrativo (embora no campo judicial) caracterizado pela previsão de medida liminar, cercou-se a posse
de modo absoluto da proteção exigida pela propriedade. Na proteção da posse, veja-se bem, sem cogitar-se
da propriedade, o que na verdade se protege é a propriedade mesma. Perguntado a Ihering se se protegendo
a posse não se estaria, eventualmente, protegendo o ladrão, Ihering respondeu que melhor seria proteger a
posse do ladrão do que correr o risco de perder-se a propriedade.” BALDEZ, Miguel Lancelotti. A terra no campo:
a questão agrária, p. 97.
130
os proprietários de terra, efetivamente, os maiores desfrutadores da
proteção possessória, sendo que, na maior parte das vezes, as ações
possessórias acabam por serem apresentadas com base tão somente
178
BECKER, Laércio Alexandre. A repercussão da função social da propriedade no Processo Civil. apud DIDIER JR,
Fredie. A função social da propriedade e a tutela processual da posse, p. 15.
179
A Constituição delineia um quadro jurídico para a relação dos sujeitos com a terra. No mínimo do que se
possa falar, a Constituição não tolera que quem na terra trabalhe o faça sem as garantias das leis trabalhistas,
nem que essa relação com a terra seja a de destruição (com lesão das leis ambientais), nem que dessa relação
resulte frutos a menos do que a sociedade espera e do que a terra possibilita, nem que não haja nenhuma
relação, deixando-se a terra a relento, como sórdida especulação individualista.
131
3.2 Poder Judiciário e outras tutelas possíveis
no título dominical, contrariando o art. 927 do CPC e confirmando
certa aderência ao art. 1.196 do Código Civil. Laércio Alexandre
BECKER, então, trata de estabelecer que “na ação possessória, o
descumprimento da função social desqualificaria a posse; e tanto nas
possessórias quanto nas petitórias, para a prova da propriedade não
bastaria o título, sendo também necessário provar o cumprimento da
função social.” 179
que obriga o juiz a avaliar o cumprimento dela nas ações reivindicatórias e possessórias, é fato notório que o comportar generalizado
do Poder Judiciário tem sido ainda a rápida (por vezes, fulminante) concessão de liminares em favor do proprietário, muitas vezes
sequer levando em conta os princípios constitucionais. 181 Segundo
Para finalizar o tema, diremos que, se nas ações possessó-
ALFONSIN, é comum os juízes até reconhecerem em suas sentenças
rias acaba-se por discutir domínio, a necessidade de cumprimento
a gravidade da miséria brasileira, a necessidade da reforma agrária,
da função social é, por todo o visto, inquestionável. Por outro lado,
mas logo em seguida escusarem-se, atribuírem a responsabilidade
mesmo se admitirmos que só se discute posse, a exigência é também
de resolução desses problemas exclusivamente aos outros Poderes 182.
inquestionável, tendo em vista o caráter amplo da função social, que
Não é possível, sob a égide da Constituição Federal de 1988, conti-
atinge, em última análise, a relação dos sujeitos com o bem terra.
nuar a permitir que o Poder Judiciário se esquive da responsabilida-
Se, como afirma MARÉS, a função social faz referência em verdade
de, compartilhada pelos três Poderes, de zelar pela função social da
ao bem terra e a sua utilização 180, há de se reconhecer que o cumpri-
propriedade e de implementar a reforma agrária, enfim, de tutelar os
mento da função social atravessa também a posse e tem implicações
direitos fundamentais ligados à terra. E tem havido julgados nesse
também sobre ela. As ações possessórias, afinal, não podem consti-
sentido, construindo-se aos poucos uma jurisprudência que garante
tuir atalho para escapar da incidência da função social anunciada na
a eficácia plena do princípio da função social da propriedade. Nes-
Constituição.
se sentido, é notável a decisão da ação de reintegração de posse nº
181
Pensamos que já deixamos claro que o juiz não pode se ater à mera aplicação mecânica dos institutos do
direito infraconstitucional, sendo-lhe obrigado em seu julgamento a garantir a eficácia plena da Constituição.
Nesse sentido: “a função social é também critério de intepretação da disciplina proprietária para o juiz e para os
operadores jurídicos.” PERLINGIERI, Pietro. Perfis de Direito Civil, p. 216.
182
ALFONSIN, Jacques Távora. O acesso à terra como conteúdo de direitos humanos fundamentais à alimentação
e à moradia, p. 239-242.
132
Apesar dessa eficácia da função social da propriedade,
02100885509/RS da Comarca de Passo Fundo: o juiz Luiz Christia-
183
Ver esse despacho na Revista de Direito Agrário nº 18.
133
no Enger Aires indeferiu liminar, afirmando que “apesar de terem
E é preciso ir mais além: vários julgados também já reconhecem
os autores juntado comprovante de terem adquirido a área em ques-
que os conflitos de terra envolvem ampla gama de direitos fundamen-
tão há longo tempo e afirmarem sua produtividade, deixaram de de-
tais, frequentemente ocorrendo a colisão entre os direitos patrimoniais
monstrar a adequação legal do exercício do direito de propriedade,
do autor e os direitos à moradia, à alimentação, à vida digna, à reforma
através do atendimento de sua função social. [...] Para alguém exigir
agrária, entre outros, dos não-proprietários. 184 Ainda, a função social da
a tutela judicial de proteção à sua posse ou propriedade, necessita
propriedade rural e os princípios constitucionais com um todo deman-
fazer prova adequada de que esteja usando ou gozando desse bem
dam não apenas a “defesa” do réu que tem seus direitos fundamentais
secundum beneficium societatis [...]”. 183
violados por quem quer removê-lo da terra que ocupou, mas também a
Também podemos encontrar esse raciocínio na ementa da de-
garantia de proteção ativa, concreta desses direitos fundamentais.
É simples: da Constituição (art. 5º, XXXV) extrai-se que a todo
cisão unânime do Tribunal de Alçada de Minas Gerais no agravo de
instrumento 468384-9:
direito corresponde uma ação. O direito infraconstitucional tem apresentado, até hoje, uma vasta gama de opções para o proprietário defen-
“Agravo de instrumento com pedido efetivo ativo – Reintegração liminar da posse denegada em 1º grau. Grande propriedade invadida pelo MST – Não cumprimento da função
social da propriedade – Imóvel improdutivo – Descumprimento dos requisitos elencados
no art. 186 da Cf/88 – Não satisfação dos elementos econômico, ambiental e social
necessários ao atendimento da função social – Requisito para proteção possessória – improvimento. Não havendo o agravante comprovado tratar-se seu imóvel de propriedade
produtiva, tem-se que dito imóvel não cumpre sua função social na forma prevista no
art. 186 da CF/88.
Com a interpretação sistemática de seu texto constitucional, a função social da propriedade passa a ser requisito para a proteção possessória, de forma que, apenas se o imóvel
atender aos requisitos previstos no art. 186 da CF/88, é que deve ter ele proteção na
forma dos arts. 1210 do NCC e 927 do CPC.”
der sua propriedade ou posse – mas quais opções de ação oferece aos
que têm seus direitos fundamentais violados? Assim, Laércio Alexandre
BECKER enuncia: “quando falamos que a função social deve também
repercutir sobre o pólo ativo da relação processual, queremos dizer que
o processo civil brasileiro deveria pôr à disposição dos jurisdicionados
ações, procedimentos especiais, o que for necessário, para conferir aos
interessados o direito à terra, o direito à moradia, o direito à reforma agrária.” 185 Não há dúvida: novas tutelas processuais precisam ser
pensadas em leitura constitucional do Processo Civil.
184
Nesse sentido, vide agravo de instrumento 698360402, da 19ª Câmara Cível do TJRGS, de 1998. Consta
em sua ementa: “Prevalência dos direitos fundamentais das 600 famílias acampadas em detrimento do direito
puramente patrimonial de uma empresa.”
134
185
BECKER, Laércio Alexandre. Elementos para uma teoria crítica do processo, p. 121. Nas páginas seguintes, o
autor arrola o que já foi ensaiado nesse sentido.
135
4. Para além das cercas
estruturais da função social da propriedade, o qual não podemos deixar de
e para além do Direito
observar: a sua falta de eficácia real, ou efetividade186. Apontamos já que
o Poder Judiciário frequentemente ignora esse princípio, havendo
praticamente uma presunção em favor do proprietário que ingressa
4.1 Limites estruturais do princípio da função social
com ações possessórias. Também o Poder Legislativo e Executivo
da propriedade
negam-se a dar efetividade à Constituição, não tendo havido no país
Expusemos ao início desse artigo que a função social da propriedade representa o despertar do Direito capitalista para a importância
da terra para a vida humana – ou, podemos especificar, para a vida das
classes oprimidas cujo acesso a ela é restringido ou impedido tipicamente no capitalismo. Tal despertar, porém, como também assinalamos, não se dá por uma “evolução” ou “sensibilização” do Direito, e
sim como reação direta às contestações anticapitalistas e às mobilizações
uma reforma agrária e mantendo-se uma política permissiva quanto
à concentração de terras e à permanência dos latifúndios 187. A partir
dessas constatações, é mais do que razoável questionar-se até que
ponto a previsão da função social pode fazer a propriedade contrariar a sua função capitalista ou pode opor-se às determinantes
econômicas. Voltaremos a esse ponto ao final, após perquirir quais
determinantes e quais atores estão envolvidos nesse processo.
das classes oprimidas, como tática de permitir reformas para impedir revo-
Outras críticas podem ser feitas à qualificação dada em nos-
luções. Assim, a função social da propriedade cumpre não apenas a função
so ordenamento à função social da propriedade rural: em particular,
de legitimação do capitalismo como um todo, mas cumpre uma função bem
específica de legitimação ideológica: esconde-se os objetivos reais das classes
dominantes e o funcionamento estrutural do capitalismo atrás de promessas
belas, que são garantidas por escrito – e, como nota Tarso de MELO, muitas
vezes são garantidas somente por escrito. Aqui entramos num dos problemas
186
Quando falamos em eficácia anteriormente, referimo-nos à eficácia jurídica, da qual, sem dúvida, a função
social é dotada plenamente. Mas o Direito e a realidade, ou melhor, o discurso jurídico e a realidade, como
sabemos, raramente coincidem.
136
187
Brasil está em último lugar no índice comparativo de reforma agrária da América Latina: entre 1985 e 2002,
7,6% das terras cultiváveis foram distribuídas entre 3,4% dos camponeses. Em comparação, na Bolívia, em 2,4
anos, 30% das terras foram distribuídas entre 52,7% dos camponeses e em Cuba, 81,2% das terras foram distribuídas entre 75% dos camponeses em 4,6 anos. Mesmo com os ditos avanços do governo Lula, a reforma
ao total beneficiou apenas 5% da força de trabalho agrícola e distribuiu 11,6% das terras cultiváveis. CARTER,
Miguel. Desigualdade social, democracia e reforma agrária no Brasil, p. 50-51, 61. Quando falamos em reforma
agrária, referimo-nos à uma política de desconcentração de terras que altera as relações de poder no campo, e
não uma mera política de assentamentos. As provas de que esse tipo de reforma agrária não ocorreu minimamente estão no Censo Agropecuário do IBGE de 2006, que constata que o GINI rural (índice de concentração
de terras) do país aumentou de 1985 a 2006. Também segundo o Censo, menos de 1% dos estabelecimentos
rurais têm área acima de 1000 hectares e concentram cerca de 44% da terra. Ver COCA, Estevan Leopoldo de
Freiras; FERNANDES, Bernardo Mançano. Uma discussão sobre o conceito de reforma agrária: teoria, instituições e políticas de governo para as conceituações de reforma agrária.
137
pela escolha de não integrar a esse princípio um limite à proprieda-
Bernardo Mançano FERNANDES prefere explicar essa contra-
de da terra, um “módulo máximo”. “Até quando a não previsão de
dição não em termos de luta de classes (uma vez que, segundo ele, o
um máximo permitirá a sobrevivência dos mínimos, conhecido que
campesinato não é uma classe propriamente inserida no capitalismo),
é o apetite expansionista ilimitado do poder econômico aplicado à
mas em termos de disputa pela territorialização. Diz ele: “No Brasil,
terra?” 188 indaga acertadamente ALFONSIN. Não há como atentar
existem hoje 360 milhões de hectares de terras agriculturáveis, mas
à função social da terra quando se permite concentração ilimitada
somente em torno de 100 milhões estão produzindo. Portanto, existem
dela. Ainda, há de se reconhecer que as ações possessórias e reivin-
260 milhões de hectares que podem ser utilizados. Assim sendo, os
dicatórias, quando aplicadas frente a ocupações de terras por movi-
sem-terra constituem, antes de mais nada, um contingente populacio-
mentos sociais, representam uma individualização, uma juridicização
nal organizado disposto a recriar a condição camponesa ao ocupar os
de um conflito social de extensão muito maior. A tradução de conflitos
260 milhões de hectares de terras ‘que não estão produzindo’, mas que
sociais em categorias jurídicas permite a sua neutralização, e o enco-
são, em grande parte, potencialmente produtivas para a agricultura.” 190
bertamento da extensão real do conflito 189.
Esses 260 milhões, apesar de improdutivos, “produzem” lucros ou ex-
4.2 A extensão do conflito e a conjuntura
atual do campo brasileiro
pectativas de lucros para seus proprietários, através da especulação e da
reserva de valor.
O conflitos jurídicos que têm, em um pólo, grandes proprietá-
Apesar de não configurarem as classes centrais do capitalismo,
rios de terras e em outro, sem-terra, posseiros ou camponeses em geral,
pode-se colocar a relação entre latifúndio e camponeses em termos de
são a juridicização de contradições estruturais entre o latifúndio e o
campesinato (ou agricultores familiares) e sem-terra.
188
ALFONSIN, Jacques Távora. O acesso à terra como conteúdo de direitos humanos fundamentais à alimentação e à moradia, p. 122.
189
“Quando os fatos são tomados pela ótica viciada das categorias jurídicas e, assim, interpretados segundo
dogmas consagrados, em que se cristalizam as ideologias dominantes, o Direito encobre a problemática real
em que se inserem os problemas tratados separadamente. Assim, ao menos provisoriamente, evita-se que se
revelem as dimensões sociais dos conflitos, para impedir um avanço que inviabilize o sistema como um todo,
na sua relação com a sociedade.” MELO, Tarso de. Direito e ideologia, p. 29.
138
190
FERNANDES, Bernardo Mançano. Das ocupações de terra à reforma agrária: territorialização, renda capitalizada e sobretrabalho, p. 87.
191
PRESSBURGER, Miguel. A reforma inacabada, p. 115. O autor, conforme já se assinalou, ressalta também que
apesar de o campesinato não ser considerado uma classe revolucionária, teve um papel significativo em toda
revolução importante do século XX.
“Desde o século XVI, com o sistema das sesmarias, passando pela concessão de terras devolutas instituídas em
1850, sempre houve no Brasil uma política de impedimento aos pobres, camponeses e indígenas de viverem
em paz na terra. Uma permanente e nem sempre surda luta entre o latifúndio e os camponeses cada vez mais
despossuídos esteve latente no Brasil desde 1500, e foi severamente agravada nos últimos 150 anos.” MARÉS,
Carlos Frederico. A função social da terra, p. 103-104.
139
classe (ainda mais, por sua inserção dentro da totalidade das relações).
garantiram que o capital pudesse ingressar com força no campo, resolven-
Segundo PRESSBURGER, a luta pela terra está inexoravelmente ligada
do-se, em grande escala as possíveis contradições195 . Assim, o capital e o
a uma questão de classe e de etnia: os que lutam pela terra são “clas-
latifúndio não só se unem, como se fundem no projeto do agronegócio.196
ses sociais cuja sobrevivência, inclusive física, depende da posse e do
uso da terra.” 191 Na história brasileira, sistematicamente perseguiu-se
aqueles que tentaram ocupar a terra de forma não voltada à produção
agroexportadora 192. Em contraposição, as eventuais contradições entre latifúndio e capital 193 não se apresentaram da maneira clássica no
Brasil: explica PRESSBURGER que houve uma certa junção entre essas
classes em nosso país, no qual possibilitou-se que o capitalista se tornasse
proprietário da terra e o proprietário se tornasse empresário rural194 . BALDEZ aponta que os incentivos e benefícios tributários da ditadura militar
A atual conjuntura brasileira é, de fato, de preocupante fortalecimento do
agronegócio, cuja produção, segundo DELGADO, apareceu como “solução”
nos momentos de crise de liquidez internacional (notadamente, 1983-1993,
2000-2005), fornecendo um saldo positivo na balança comercial. Os camponeses, que em geral não adotam a estratégia tipicamente capitalista197,
são excluídos desse processo – e, politicamente, muitos dos movimentos
campesinos e sem-terra apresentam não a vontade de serem incluídos, mas rejeitam frontalmente o projeto do agronegócio e da agricultura capitalista, que
produz para o lucro e não para a vida198. Apresenta-se, assim, uma resistência:
192
“Desde o século XVI, com o sistema das sesmarias, passando pela concessão de terras devolutas instituídas em 1850, sempre houve no Brasil uma política de impedimento aos pobres, camponeses e indígenas de
viverem em paz na terra. Uma permanente e nem sempre surda luta entre o latifúndio e os camponeses cada
vez mais despossuídos esteve latente no Brasil desde 1500, e foi severamente agravada nos últimos 150 anos.”
MARÉS, Carlos Frederico. A função social da terra, p. 103-104.
193
As quais buscou-se resolver nos países centrais através da reforma agrária de mercado, a qual, usando-se
da desapropriação mediante indenização, transforma terra improdutiva em produtiva e ainda libera dinheiro
(público) para novos negócios, conforme é explicado em MARÉS, Carlos Frederico. A função social da terra.
194
organizações como o MST, em escala nacional, e a Via Campesina, em escala
internacional, contestam não apenas a concentração da terra, o não-cumprimento da função social, mas todo o projeto agrário capitalista, que necessariamente exclui e explora.
Por fim, voltamos a indagar sobre
a possibilidade de o Direito – e da função social da propriedade – con-
PRESSBURGER, Miguel. Op. cit., p. 118.
195
BALDEZ, Miguel. A terra no campo: a questão agrária, p. 100. Note-se que esse foi também o período da
“modernização conservadora”, no qual se muda a base técnica da agricultura e aumenta-se a quantidade de
insumos e maquinário, na chamada “Revolução Verde”. Quanto a isso: DELGADO, Guilherme Costa. A questão
agrária e o agronegócio no Brasil, p. 85-88.
196
“Observe-se que agronegócio na acepção brasileira no termo é uma associação do grande capital agroindustrial com a grande propriedade fundiária. Essa associação realiza uma aliança estratégica com o capital
financeiro, perseguindo o lucro e a renda da terra, sob patrocínio de políticas do Estado.” DELGADO, Guilherme
Costa. A questão agrária e o agronegócio no Brasil, p. 93-94.
140
197
Embora lhes sejam forçados, cada vez mais, os “pacotes tecnológicos” que os colocam nas mãos das empresas de sementes, insumos, etc.
198
Não por acaso é a agricultura camponesa que produz cerca de 70% dos alimentos que os brasileiros consomem, apesar de ocupar apenas 24,3% da área dos estabelecimentos agropecuários brasileiros, segundo o
Censo Agropecuário do IBGE de 2006.
199
MELO, Tarso de. Direito e ideologia, p. 36.
141
seguir se opor a tal conjuntura. Tarso de MELO afirma que “decisões
REFERÊNCIAS
jurídicas que se sustentam são aquelas a que correspondem fatores reais
do poder” 199 . Apresentamos neste trabalho conclusões jurídicas – por
óbvio, não neutras – de que o princípio da função social da propriedade impõe àqueles que não a cumprem que não tenham sua propriedade
protegida, frente aos que querem usar a terra para fazer cumprir sua
ALFONSIN, Jacques Távora. O acesso à terra como conteúdo de direitos humanos fundamentais à alimentação e à moradia. Porto Alegre: Sérgio
Antonio Fabris, 2003.
função social. A efetividade dessas conclusões depende não apenas dos
ALFONSIN, Jacques Távora. A terra como objeto de colisão entre o
esforços de juristas, mas da correlação de forças, isto é, da capacidade
direito patrimonial e os direitos humanos fundamentais. Estudo crítico de
de organização e mobilização das classes oprimidas. Chega-se, não
um acórdão paradigmático. In: STROZAKE, Juvelino José (org.). A questão
estranhamente, à conclusão de que os mesmos atores que ocupam as
agrária e a Justiça. São Paulo: RT, 2000.
terras, que querem produzir, se alimentar e viver, são os que podem
dar, em última instância, a efetividade ao Direito
200
que lhes permita
fazer isso: realizam-se, assim, como sujeitos históricos plenos.
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Artigo classificado em 4° lugar na XII Jornada
De Iniciação Científica de Direito da UFPR - 2010
Eduardo Borges Araújo*
Evandro de Nadai Sutil**
*Acadêmico do 4º ano diurno da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paraná
**Acadêmico do 4º ano diurno da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paraná
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