ministério público de contas e controle popular via movimentos

MINISTÉRIO
PÚBLICO DE CONTAS E CONTROLE POPULAR VIA
MOVIMENTOS SOCIAIS: PERSPECTIVAS E MECANISMOS DE ATUAÇÃO
CONJUNTA NO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL
Cléia Aparecida Montezano de Souza1
Mário de Souza Martins2
RESUMO
Este estudo tem por objetivo propor a institucionalização de métodos de atuação
conjunta entre o Ministério Público de Contas e os movimentos sociais do Estado de
Mato Grosso do Sul com vistas à fiscalização da coisa pública, tomando como
referência os meios administrativos e legais já existentes na Administração Pública
no que diz respeito ao controle exercido sobre a mesma. Expõe a necessidade
desses movimentos sociais refletirem sobre suas participações diretas no controle
da Administração Pública e comenta sobre a atuação do Ministério Público de
Contas, frisando sua importância relevante enquanto agente fiscalizador dos atos
do erário, concluindo pela busca da construção e da criação de subsídios para que,
tanto o controle externo já exercido pelos órgãos e entidades já referidos quanto o
controle popular proposto, cheguem à eficiência e à efetividade na fiscalização
almejada pela sociedade sul mato grossense, rumo à consolidação da democracia
realmente socializada. Tanto o desenvolvimento quanto o raciocínio teórico utilizado
para a proposta que ora se apresenta será baseado nas perspectivas atuais de
verificação objetiva da realidade brasileira e nas referências bibliográficas correlatas
ao assunto em questão.
Palavras-chave: Controle da Administração Pública. Ministério Público de Contas.
Movimentos Sociais
INTRODUÇÃO
O controle tanto interno quanto externo da Administração Pública, previstos
na Constituição Federal de 1988, tem como objetivo a fiscalização financeira de
suas pessoas, a averiguação de legalidade, ou não, dos atos administrativos.
1
Graduada em Direito pela FUCMT - Assessora de Procurador no Ministério Público de
Contas do Estado de Mato Grosso do Sul
2
Professor-Orientador, Graduado pela UERJ, Mestre pela UFCE, Doutor pela Universidade
Oldenburg
2
Este trabalho propõe-se a tratar de temas concernentes tanto ao Ministério
Público de Contas quanto aos movimentos sociais em busca de uma atuação
conjunta no que diz respeito à fiscalização da coisa pública por meio do instituto do
controle.
Busca-se, com essa atuação conjunta, maior disponibilidade de meios para
que haja uma participação efetiva desses movimentos, muitas vezes colocados à
margem das discussões presentes na sociedade brasileira e na verificação dos
recursos públicos, no sentido se os mesmos estão, de fato, sendo aplicados para o
bem comum, alcançando todas as camadas da população.
Este tema, apesar da escassa literatura diretamente ligada ao mesmo, fora
construído com base em investigação na doutrina já existente relacionada a temas
correlatos, firmando, dessa forma, bases teóricas suficientes para o estudo inicial e
exploratório a respeito, propiciando uma maior familiaridade com uma questão que,
na maioria das vezes, é vista com preconceito e marginalização, qual seja, a
existência concreta de movimentos que se insurgem contra o status quo.
Fora realizada uma breve revisão bibliográfica sobre os temas Estado,
Administração Publica, Controle Popular e Ministério Público de Contas.
Por fim, e não menos importante, chega-se à conclusão da possibilidade
dessa atuação conjunta por meio de métodos já utilizados pela Administração
Públicas, como a sistemática da Ouvidoria e a comunicação via Internet, rumo a
uma maior democratização do acesso à informação e à fiscalização dos recursos
públicos e dos agentes por eles responsáveis.
1 O ESTADO, SUA EVOLUÇÃO HISTÓRICA E VISUALIZAÇÃO CONTEXTUAL
NO SÉCULO XX
Reportando-se ao período anterior ao século XVII, especificamente na
Europa Ocidental, a maior parte do povo vivia sob uma ordem estatal onde a
desesperança e a fome prevaleciam, caracterizada quer na forma feudal, quer na
forma despótica, tirânica, quer pela exploração, pela estagnação de castas
3
estanques, sendo que a liberdade, nesse contexto, tinha essa chamada “Velha
Ordem” como sua grande e poderosa inimiga. Esse status teve seu fim em virtude
de dois fatores:
“Um deles, a expansão da indústria e do comércio por entre os interstícios
da ordem feudal (a indústria inglesa, v.g., desenvolveu-se em regiões
rurais, fora do alcance de restrições feudais do Estado),e, outro, uma série
de revoluções de grandes proporções, que se constituiu no elemento mais
importante para a desarticulação do status quo – especialmente a
Revolução Norte-Americana e a Revolução Francesa -, todas necessárias
para a abertura de caminhos para a revolução industrial e as vitórias da
liberdade individual, do laissez faire, da separação entre a Igreja e o
Estado, etc.(ROTHBARD, 1986, p.23)
Surge, então, o Estado Moderno, resultado de uma evolução que pode ser
retratada por meio de três tipos de Estado: Liberal, Social e Socialista.
Como primeira forma de Estado Constitucional, o Estado Liberal, cujos
marcos podem ser consideradas a Constituição da Federação Norte-Americana
(1787) e a Revolução Francesa (a partir de 1789), caracteriza-se pela omissão
frente a problemas sociais e econômicos, priorizando a não intervenção no domínio
econômico, predominando, nesse período, os direitos individuais tendo como
alicerce a propriedade privada e a proteção aos interesses individuais.
Fruto do não atendimento às promessas de seus formuladores teóricos em
virtude da concentração de riqueza desequilibrar o mercado, elevando-se a miséria
e a exclusão social, no século XIX esse modelo de Estado investe no combate à
marginalidade, à criminalidade e às revoltas sociais de trabalhadores, usando, com
o intuito de justificar seus atos, a força policial combinada com reformas urbanas
que permitissem esse combate e controle.
Na segunda metade do século XIX, com o surgimento de uma proposta
científica como alternativa ao Estado Liberal advinda da luta da organização
internacional dos trabalhadores, a elite, buscando manter sob controle as tensões
sociais, começa a incorporar gradativamente as reivindicações dos trabalhadores e
as propostas dos socialistas na tentativa de amenizar as distorções sociais e
econômicas que ali se encontravam.
Esse fato esboça uma transição entre esse Estado e o Estado de Bem Estar
Social (impulsionado a partir do final da Primeira Grande Guerra), período acelerado
4
pela crise surgida dessa guerra, nascendo, então, a primeira Constituição Social
(1917, México), inaugurando o Estado Social e ampliando a gama de direitos
fundamentais, como os direitos sociais e os econômicos.
No entanto, será a Constituição de Weimar (1919, Alemanha) a mais
importante do constitucionalismo social, modelo que também, apesar de mudanças
sociais ocorridas, não fora capaz de oferecer respostas imediatas para o caos social
e econômico que emergia da situação econômica e política em que se encontrava a
Europa após a Primeira Guerra Mundial.
Com a implementação do Estado Socialista (1917, Rússia), houve uma
ruptura radical com o modelo de economia e de sociedade capitalistas e com
valores liberais, contrariando as propostas alemãs e mexicanas surgidas com as
Constituições acima referidas, período assim contextualizado:
O socialismo remonta a período muito anterior, entretanto, “quando surgiu
o movimento socialista, no início do século XIX, incorporado às teorias
anarquistas, ninguém pretendia, e seus líderes também não admitiam, que
se pensasse num Estado Socialista. Com efeito, as injustiças sociais, a
miséria do proletariado, a existência ostensiva de uma pequena classe de
privilegiados, tudo isso, segundo os primeiros socialistas, só se mantinha
graças ao Estado. E não se pensava que o Estado pudesse ter outra
utilidade que não a manutenção e a proteção dos privilégios.
Em 1847, no Congresso da Liga dos Comunistas, MARX e ENGELS foram
encarregados de redigir um programa para orientar o movimento
comunista, surgindo, em 1848, o Manifesto Comunista o qual previa que:
“O proletariado utilizará sua supremacia política para arrancar, pouco a
pouco todo o capital à burguesia, para centralizar todos os instrumento de
produção nas mãos do Estado, isto é, do proletariado organizado em
classe dominante, e para aumentar, o mais rapidamente possível, a massa
das forças produtivas.”(DALLARI, 2000, p. 283-284)
Mesmo com a preocupação social surgida nesse Estado, a influência do
liberalismo estava presente com o primado do não intervencionismo estatal, modelo
que fora sendo modificado no Estado Social em virtude da pressão dos
trabalhadores, dos movimentos sociais, das internacionais socialistas, da crise
social, da ameaça socialista e até da própria pressão dos liberais para preservar
suas posições econômico-financeiras, comprometidas pela concentração de
riquezas.
Essa modificação implantara a idéia de que o intervencionismo estatal
poderia evitar a continuidade do processo de concentração, preservando,
5
entretanto, o modelo de repartição econômica de riquezas, tática que culminara
com o crescimento de movimentos nacionalistas e, portanto, com o nascimento do
fascismo europeu e o próprio nazismo, sendo que o exagero desse nacionalismo
conduziu ao maior conflito militar mundial, saindo, como maior vitorioso desse fato,
o grande capital que financiou o fascismo.
A idéia de Estado Social é retomada no pós guerra com a implementação, na
Europa Ocidental, do Estado de Bem Estar Social, ocasião em que se firma a idéia
de que a liberdade aos indivíduos parta da ação do Estado visando ao alcance da
verdadeira cidadania.
Partindo da análise acima, chega-se, no final do século XX, a novos
contextos e alternativas, considerando-se, para tanto, uma nova configuração de
relações mundiais, tanto no plano econômico, como de relacionamento, com
modificações visíveis aos modelos de Estados já adotados, sendo que, em um
primeiro momento, houve uma debilitação do Estado-Nação com a materialização
do neoliberalismo e da globalização, idéias que retiraram-lhe competências
tradicionais, tornando-o mais vulnerável às corporações econômicas transnacionais.
O neoliberalismo que, segundo Bobbio (1997, p. 87), é entendido como “uma
defesa intransigente da liberdade econômica, da qual a liberdade política é apenas
um corolário”, efetivamente fora implantado no final da década de 70 (eleição do
governo Thatcher), alcançando seus objetivos mais precisamente na década de 80
(deflação alcançada, recuperação de lucros, crescimento da taxa de desemprego,
acentuação do grau de desigualdade econômica), gerando, com seus conceitos de
concorrência capitalista extremada, uma perniciosa competição até mesmo no
âmbito interno do Estado.
Já a globalização econômica, conceituada por Gomes (2000, p. 18) como “a
constituição de uma economia mundial sem fronteiras, juntamente com a
capacidade de comunicação e controle em tempo real que as inovações
tecnológicas permitem” passou a ser a mola propulsora dos chamados processos
de integração, conduzindo o Estado para uma nova conceituação, que passa
necessariamente pelos conceitos de soberania e supranacionalidade, não
6
“irmanando” povos e condições de vida, agravando prodigiosamente a polarização
mundial entre ricos e pobres.
De fato, a globalização possibilitou que o neoliberalismo lançasse seus
tentáculos sobre o mundo inteiro, modificando, de forma radical, os supostos da
própria convivência mundial, demonstrando ser uma ideologia nociva ao cidadão.
Recentemente, surgiram duas alternativas visando às transformações do
Estado: a terceira via e o garantismo jurídico.
A primeira situa-se em uma proposta de um sociólogo inglês chamado
Anthony Giddens (1999, p. 173), fruto de um artigo apresentado na campanha
eleitoral inglesa (Partido Trabalhista Inglês) no ano de 1998 defendendo o novo
trabalhismo, baseando-se em um encontro entre o então presidente norte
americano Bill Clinton e o primeiro ministro inglês Tony Blair buscando um
consenso de centro-esquerda para o século 21. Representaria um movimento de
modernização do centro, pois embora aceitasse o valor socialista básico da justiça
social, rejeitava a política de classe, buscando uma base de apoio que perpasse as
classes da sociedade, e apesar de repudiar o autoritarismo e a xenofobia, não se
caracteriza como uma alternativa libertária. Em síntese: a liberdade individual
depende de recursos coletivos e implica justiça social.
Já o garantismo jurídico partiu de um mestre italiano chamado Luigi Ferrajoli
(professor de Filosofia do Direito e de Teoria Geral do Direito da Università de
Camerino – Itália), fundamentando na validade das normas jurídicas, especialmente
no seu aspecto material (ou substancial), tendente a criar uma identidade de
propósitos entre cidadão e Estado, através do aproveitamento de facetas positivas
do Estado Liberal e do Estado Social (o Estado não interfere nos direitos do
cidadão, mas também não está isento de propiciar seu bem estar), cujo
embasamento teórico pode ser assim definido:
O garantismo é visto, nos limites desta abordagem, como uma maneira de
fazer democracia dentro do Direito e a partir do Direito. Como 'tipo ideal', o
garantismo reforça a responsabilidade ética do operador do Direito. É
evidente que o garantismo não se constitui em uma panacéia para a cura
dos 'males' decorrentes de um Estado Social que não houve no Brasil,
7
cujos reflexos arrazadores deve(ria)m indignar os lidadores do Direito. O
que ocorre é que, em face da aguda crise do positivismo jurídiconormativista, não se pode desprezar um contributo para a operacionalidade
do Direito do porte do garantismo,q ue prega, entre outras coisas que a
Constituição (em sua totalidade) deve ser o paradigma hermenêutico de
definição do que seja uma norma válida ou inválida, propiciando toda uma
filtragem das normas infraconstitucionais que, embora vigentes, perdem
sua validade em face da Lei Maior. Dito de outro modo, o garantismo não
significa um retorno a um 'Estado bom' que já houve. Nos países
avançados da Europa, beneficiários do welfare state, isso até seria
possível. No Brasil, ao contrário, onde o Estado Social foi um simulacro, o
garantismo pode servir de importante mecanismo na construção das
condições
de
possibilidades
modernidade. (STRECK,
para
o
resgate
das
promessas
da
1998, p. 25)
Nessa contextualização, por fim, esboçou-se uma síntese do surgimento do
Estado, sua evolução histórica e os debates que democratizaram os defeitos e os
benefícios dos modelos já implantados e em fases de adequações.
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: CONCEITO E RESPECTIVOS CONTROLES NA
ORDEM SOCIAL VIGENTE
A expressão administração pública, para Carvalho Filho (2005, p. 362),
abrange mais de um sentido. No sentido objetivo, exprime a idéia de atividade,
tarefa, ação, enfim a própria função administrativa, constituindo-se como o alvo que
o governo quer alcançar. No sentido subjetivo, ao contrário, a expressão indica o
universo de órgãos e pessoas que desempenham a mesma função.
A conceituação supra não substitui a visão proposta pelos autores
Alexandrino e Paulo (2005, p. 16-17) quando, nesse sentido subjetivo (tratado pelos
mesmos como também sentidos formal ou orgânico), a expressão Administração
Pública (grafada com iniciais maiúsculas) engloba todos os órgãos e agentes que,
em qualquer dos Poderes do Estado, em qualquer das esferas políticas, estejam
exercendo função administrativa.
8
Em sentido objetivo (sentido material ou funcional), aludidos autores (Op. Cit.
p. 17) tratam da expressão “administração pública” (com iniciais minúsculas em
razão de cuidar a expressão da atividade administrativa propriamente dita) como a
própria atividade administrativa executada pelo Estado por meio de seus órgãos e
entidades.
Dentre os inúmeros temas abordados e relacionados à Administração
Pública, encontra-se o referente ao seu controle.
Nessa vertente, considerando-se a Administração Pública como parte
integrante do Estado, fala-se em duas espécies genéricas de controle: o político
(objeto de estudo do Direito Constitucional, condicionando-se na necessidade de
equilíbrio entre os poderes estruturais da República, quais sejam, o Executivo, o
Legislativo e o Judiciário) cujo delineamento se encontra na Constituição Federal e
o administrativo, que alveja os órgãos incumbidos de exercer uma das funções do
Estado – a função administrativa (estudo visado no presente trabalho).
O objetivo do controle visualiza a fiscalização financeira das pessoas da
Administração Direta e Indireta, a verificação de legalidade, ou não, dos atos
administrativos, com a conveniência e oportunidade de condutas administrativas
etc.
Segundo Diez (1980, p. 36), se a Administração tem vários fins, um deles, e
dos mais importantes, é o de controle de sua própria atividade, razão pela qual
todos os mecanismos de controle nos casos acima devem ser empregados com
vistas à função, aos órgãos e aos agentes administrativos.
Atrelando-se à extensão dada ao instituto do “controle”, a doutrina majoritária
faz referência a dois tipos, quais sejam, o interno e o externo.
O interno se refere àquele exercido dentro de um mesmo Poder,
automaticamente ou por meio de órgãos integrantes de sua própria estrutura,
previsto no artigo 74 da Constituição Federal.
O externo, por sua vez, é aquele exercido por um Poder sobre os atos
administrativos praticados por outro Poder, como, por exemplo, a norma
preconizada no inciso V, art. 49 da Constituição Federal que estabelece a sustação,
9
pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do
poder regulamentar e, ainda, as auditorias realizadas pelos Tribunais de Contas
Municipais, Estaduais e da União sobre despesas realizadas pelos poderes
executivos de suas respectivas esferas.
Em relação ao papel dos Tribunais de Contas quanto à fiscalização dessas
despesas, há que se destacar a atuação do Ministério Público junto a essas cortes,
conhecido como Ministério Público de Contas (artigo 130 da CF).
Alguns autores, no entanto, estendem a aplicabilidade de controle na
Administração Pública a outros mecanismos.
Melo (2005, p. 877), frisando a sujeição da Administração à legalidade,
aponta algumas medidas jurídicas específicas para enfrentar atos ou omissões de
“autoridades públicas”, como o hábeas corpus, o mandado de segurança individual
ou coletivo, o hábeas data, o mandado de injunção, a ação popular, a ação civil
pública e a ação direta de inconstitucionalidade (por ação ou omissão),
denominando esse controle como jurisdicional.
Com discussões mais atuais, há autores, dentre eles, Alexandrino e Paulo
(Op. Cit., p. 525), que, além de aludirem às normas constitucionais que prevêem a
possibilidade de o cidadão controlar os atos administrativos, estendem essa
previsão no sentido de que esse mesmo cidadão participe diretamente junto aos
Tribunais de Contas. A esse tipo de controle referidos autores denominam
“popular”, como as previsões insertas no parágrafo 3º, art. 31 e no inciso LXXIII, art.
5º da CF/88.
De fato, o controle popular tem refletido os anseios da sociedade quanto aos
atos praticados pela Administração Pública.
Por fim, fala-se, ainda, em Controle Social da Administração Pública
(Carvalho; Neves, 2005), baseado nas transformações decorrentes de reformas
administrativas e nos meios disponíveis para que a sociedade fiscalize os recursos
públicos.
10
Por meio desse tipo de controle, leciona-se que a sociedade, no que diz
respeito a sua organização, age formal e informalmente para controlar não apenas
os comportamentos individuais, mas:
para controlar as organizações públicas, o que pode ocorrer tanto de baixo
para cima (quando a sociedade se organiza politicamente para controlar ou
influenciar instituições sobre as quais não possui poder formal) ou de cima
para baixo (quando se exerce por meio de conselhos diretores de
instituições públicas). (Bresser Pereira apud Carvalho -Op. Cit., p.
5)
No entanto, diferentemente do tipo de controle tratado neste tópico, o
presente artigo fará uma proposição específica concernente ao papel dos
movimentos sociais enquanto agente de fiscalização paralela às instituições que
detêm essa atribuição, cuja nomenclatura proposta configura-se também como
“controle popular”.
3 CONTROLE POPULAR EXERCIDO PELOS MOVIMENTOS SOCIAIS
Não obstante o termo referido e defendido por Alexandrino e Paulo (Op. Cit.,
p. 525), o controle popular que o presente trabalho se propõe a discutir não se
coaduna com o constante naquela obra.
A proposta que se coloca refere-se à possibilidade concreta de os
movimentos sociais (neles incluídos os ditos movimentos populares) atuarem
ativamente na fiscalização da coisa pública, apresentando, para tanto, a tática de
denúncias e exigências.
Diferencia-se daquele instituto chamado de controle popular quando prevê a
atuação desses grupos, às vezes chamados de multitudinários3, em conformidade
com a atual ordem constitucional e as viabilidades de acesso às instituições cujas
atribuições
estejam
diretamente
relacionadas
ao
acompanhamento
e,
conseqüentemente, ao controle dos gestores que administram os recursos públicos.
3
Os movimentos multitudinários são decorrentes de fatos sociais, políticos ou econômicos perpetrados
por populares.(GANDINI.RANGEL.MARTINS, 2011)
11
Nesse caso, não se deve confundir controle popular com o instituto
“participação popular”, até porque esta, enquanto princípio constitucional, ocorre
quando o cidadão, sem interesse individual imediato, objetiva o interesse comum,
recorrendo às vias administrativas ou judiciais, como, por exemplo, utilizando dos
institutos do plebiscito e do referendo, assim como via audiências públicas.
Em suma, participação popular, constituindo uma forma de controle da
Administração Pública
é, para Lock (Set-Nov/2004) “o direito de participação
política, de decidir junto, de compartilhar a administração, opinar sobre as
prioridades e fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, confirmar, reformar ou
anular atos públicos.”
Portanto, sob essa nova ordem constitucional, para que se efetive o controle
popular objeto do presente estudo, deve-se aludir à importância dos movimentos
populares na sociedade brasileira, frisando que o “cunho” desses movimentos
poderá ser atribuído também como a visibilidade/conceituação dos movimentos
sociais.
Analisando a sistemática de tais movimentos, há que se referir tanto quando
se tratam do espaço urbano com um leque amplo de temáticas como, por exemplo,
as lutas por creches, por escola pública, por moradia, transporte, saúde,
saneamento básico, sem-tetos, comunidades eclesiais de base, movimento
estudantil, movimento feminista, movimento sindical, movimento GLBT,movimento
indígena etc., quanto ao espaço rural, cuja diversidade de temáticas expressa-se
nos movimentos de bóias-frias (das regiões cafeeiras, citricultoras e canavieiras,
principalmente), de posseiros, sem-terra, arrendatários e pequenos proprietários.
Esses movimentos caracterizam-se baseados em pautas, fundamentam-se
por meio de uma propositura social, pois defendem suas respectivas causas e
contestam uma verdade que está posta como senso comum.
A auto-organização popular é um fenômeno presente historicamente no
Brasil, tanto nas zonas rurais quanto nas periferias urbanas, desde as primeiras
ocupações populares em São Paulo na década de 40 quanto nas ocupações
coletivas da terra que vêm ocorrendo há muito tempo.
12
Segundo Melucci (2001, p. 123), o papel dos movimentos sociais é “provocar
a visibilidade do poder, obrigando-o a tomar forma” e, desse modo, explicitar
“conflitos e necessidades de mudança”, operando “como motores de transformação
e como reveladores dos pontos mortos, das contradições, dos silêncios que os
aparatos dominantes tendem a ocultar”.
Quanto aos movimentos sociais presentes no Estado de Mato Grosso do Sul,
hoje
enfrentam
vários
problemas
para
se
organizarem
e
concretizarem
enfrentamentos políticos com a elite concentradora.
Faz-se necessário o desenvolvimento de processos emancipatórios com a
retomada de formação de novas lideranças e a promoção da organização popular,
com uma metodologia que permita ao povo se sentir como sujeito histórico, retomar
as demandas por políticas públicas, fortalecer a participação desses movimentos
sociais na defesa da coisa pública no Estado de Mato Grosso do Sul, trabalho que
poderá ser desenvolvimento conjuntamente com o Ministério Público de Contas,
cujo objeto de discussão será adiante proposto.
4 MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS: DE SEU SURGIMENTO A SUA
CONFORMAÇÃO CONSTITUCIONAL E INSTITUCIONALIZADORA
Já no século XIX (17/10/1892), com a edição do Decreto Provisório n. 1.166,
de 17 de dezembro de 1892, citado por Fernandes (2005, p. 699), o perfil do TCU
fora delineado, incluindo o MP, na forma do seu art. 19: “O pessoal do Tribunal de
Contas compor-se-á de cinco membros, o Presidente e quatro Diretores, com voto
deliberativo, um dos quais representará o Ministério Público.”
Para Fernandes (Op. Cit., p. 699), com o advento do Decreto sob o n. 392,
de 8 de outubro de 1896 (reorganizou o Tribunal de Contas dispondo sobre o
controle da legalidade e sobre outras funções assemelhadas), a figura do Ministério
Público fora elevada a guarda da observância das leis fiscais e dos interesses da
Fazenda perante o Tribunal de Contas, tendo inteira liberdade de ação em virtude
de sua personalidade própria.
13
No entanto, somente com o Decreto-Lei n. 426, de 12 de maio de 1938
(artigo 23), o Ministério Público passou a integrar a Corte de Contas, cujas funções
passaram a ser consideradas de relevância, tendo por missão (Brasil, 2010) “de
promover, completar instrução e requerer no interesse da administração e da
Fazenda, é o guarda da lei e o fiscal de sua execução.”
Sobre essa evolução histórica:
Muito embora o Ministério Público se tivesse iniciado como órgão no Brasil
desde 1828, por lei de setembro desse ano, segundo Mário Dias (apud
Fernandes, Op. Cit. P. 699), o legislador pátrio não investiu um dos
membros do parquet ordinário de autoridade para atuar no Tribunal de
Contas. Ao contrário, criou órgão próprio. Ali, delineou-se com maior
isenção do que o Ministério Público comum, porque este deveria primar
pela defesa da Fazenda Pública e aquele, especial, deveria atender aos
interesses da lei, da Justiça e, também, da Fazenda Pública.
Assim se fez porque o Ministério Público ordinário não poderia,
efetivamente, participar da função de controle exercida pelo Tribunal de
Contas, se mais não fosse, porque à época integrava a estrutura jurídica do
executivo,poder que se submetia à jurisdição da Corte. A garantia de um
Ministério Público separado, independente daquele comum, representaria a
própria independência da ação do controle. (FERNANDES, Op. Cit., p.
699)
A Constituição Federal de 1988 instituiu o Ministério Público de Contas para
atuar junto aos Tribunais de Contas com a função de promover a defesa da ordem
jurídica e interpor recursos admitidos na forma da lei em todos os assuntos sujeitos
à deliberação da Corte de Contas, estendendo, conforme seu artigo 130, (Brasil,
2011) aos seus membros os mesmos direitos, vedações e forma de investidura
garantidos ao parquet4 comum, institucionalizando-o.
O Supremo Tribunal Federal reconhecera a importância da função do
Ministério Público de Contas, conforme leitura extraída da Adin n. 789-1:
O Ministério Público que atua perante o Tribunal de Contas da União
qualifica-se como órgão de extração constitucional, eis que sua existência
jurídica resulta de expressa previsão normativa constante na Carta Política
(Art. 73, 2º, I e Art. 130), sendo indiferente,para efeito de sua configuração
jurídico-institucional, a circunstância de não constar do rol taxativo inscrito
4
Parquet, no ramo do Direito, significa Ministério Público ou faz referência a um membro do
Ministério Público. Apesar do termo não ter referência direta no texto das leis, é de uso frequente no
meio judiciário, inclusive em despachos e sentenças, quando o juiz se refere ao representante do
Ministério Público (WIKIPEDIA, 2011).
14
no Art. 128,I, da Constituição, que define a estrutura do Ministério Público
da União. (TCE/PB, 2011)
O Ministério Público em questão deve ser estruturado de forma independente
da delineada ao Ministério Público comum, entendimento que fora pacificado pelo
Superior Tribunal de Justiça, segundo citação a seguir:
O Ministério Público que funciona junto ao Tribunal de Contas não dispõe
de fisionomia institucional própria e encontra-se consolidado na intimidade
estrutural dessa Corte de Contas, malgrado as prerrogativas que lhe são
peculiares (art. 73 da C. Federal). / O Ministério Público Especial junto ao
Tribunal de Contas tem existência institucional específica e funciona
independentemente de intervenção do Ministério Público do Estado, não
lhe guardando subordinação ou dependência. (PAREJA, 2008, p. 279)
Esse mesmo entendimento fora reforçado por Silva apud Pereira (2008, p.
28) quando conclui que o Ministério Público de Contas é instituição autônoma em
face do Ministério Público comum, da união ou dos Estados, ou do Distrito Federal,
repelindo a tese que hoje já está superada de que aquele Ministério Público seria
uma simples representação do Ministério Público comum junto aos Tribunais de
Contas por membros integrantes de seus próprios quadros.
Em Mato Grosso do Sul, o Ministério Público de Contas (antes Ministério
Público Especial e, após a Emenda Constitucional sob o n. 42. de 8 de dezembro
de 2009, com essa nova designação), surgido com a implantação do Tribunal de
Contas/MS (há que se ressaltar que, muito embora tenha sido previsto na Lei
Complementar n. 1/79, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul
somente se efetivou em 24 de março de 1980), está previsto no artigo 81 da
Constituição do Estado, cujas estrutura, atribuições e competências estão
estabelecidas na Lei Complementar Estadual sob o n. 148, de 11 de agosto de
2010 (Lei Orgânica).
5 MECANISMOS DE ATUAÇÃO CONJUNTA ENTRE O MINISTÉRIO PÚBLICO
DE CONTAS E OS MOVIMENTOS SOCIAIS NO ESTADO DE MATO GROSSO
DO SUL
15
Há que se destacar que, hoje, a existência do Ministério Público de Contas é
uma realidade, cujo renascimento, apesar de ser uma instituição secular, se dera
por meio da Constituição Federal.
Após traçados os pontos fundamentais acerca do tema que ora se
contextualiza, abre-se uma perspectiva no sentido de os movimentos sociais de
Mato Grosso do Sul atuarem conjuntamente com Ministério Público em questão.
Sendo um tema novo cuja projeção poderá estabelecer diretrizes visando a
um trabalho conjunto na fiscalização dos recursos públicos, faz-se imprescindível o
estudo de mecanismos que poderão propiciar essa atuação conjugada.
A Resolução Normativa TC/MS n. 57/2006, que aprova e consolida o
Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul, prevê,
em seus artigos 168 a 184, formas para que os cidadãos e entidades correlatas
possam apontar ilegalidades e prejuízos ao erário, procedimento que está sendo
encampado pelo projeto do novo Regimento Interno.
A Lei Orgânica do MPC/MS (Lei Complementar Estadual n. 148/2010), dentre
as competências atribuídas ao seu Procurador-Geral de Contas, insertas no artigo
7º, prevê procedimentos que coadunam com a proposição de levantamento
minucioso acerca de irregularidades e ilegalidades pertinentes às despesas
públicas:
XVIII - denunciar perante o Tribunal de Contas do Estado, quaisquer
irregularidades ou ilegalidades praticadas pelos ordenadores de despesas
e demais responsáveis da administração direta e indireta do Estado e
Municípios, seguindo-se o rito estabelecido pelo Regimento Interno do
Tribunal;
XIX - formular e propor ao Pleno do Tribunal de Contas do Estado Pedido
de Informação, para o esclarecimento sobre ação, omissão ou abstenção
de ato de competência do jurisdicionado, que possa implicar quebra de
legalidade, legitimidade e economicidade da despesa pública, obedecendo
ao rito estabelecido no Regimento Interno do referido Tribunal;
XX - propor perante o Pleno do Tribunal de Contas do Estado, Pedido de
Averiguação Prévia, quando tiver conhecimento de indícios de dano ao
erário ou ilegalidade de despesa pública, veiculada pela imprensa ou
formalmente apresentada por qualquer cidadão ao Ministério Público de
Contas, obedecendo ao rito estabelecido pelo Regimento Interno do citado
Tribunal; (MS, 2011)
16
A forma mais representativa desses movimentos,
por meio de suas
respectivas direções, de acessarem a instituição em comento e solicitarem uma
“prestação de serviços de verificação” (termo utilizado por Fernandes, Op. Cit., p.
365) reflete-se no instrumento da denúncia, formalizada através de uma
Representação.
A Administração deve apurar as denúncias a ela formuladas, desde que
identificadas as autorias e apontados os indícios dos fatos e, após, proceder às
diligências necessárias, instaurando, se necessário, os respectivos processos
administrativos.
Em se possibilitando um meio mais ágil para que esses movimentos sociais
tenham acesso à Administração quando do conhecimento de aludidos indícios,
revela-se o interesse em se preservar a legalidade da conduta dos agentes
públicos.
No âmbito do MPC/MS, fruto de inovações trazidas nos últimos doze anos,
há um instrumento que poderá servir de auxílio para a instrumentalização dessa
atuação conjunta, qual seja, o Termo de Cooperação Mútua celebrado entre o então
Ministério Público Especial junto ao tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso
do Sul e o Ministério Público Estadual, na data de 13 de novembro de 2000.
Nesse instrumento, cujo objeto visa a maior eficácia no controle e na
fiscalização dos atos da Administração Pública, na apuração de possíveis delitos
praticados por agentes públicos e, eventualmente, por terceiros envolvidos nas
ações delituosas, estão consignados os meios pelos quais essas duas instituições
devem proceder para que aquele intento seja realizado.
Por outro lado, a existência desse controle social requer projetos
educacionais de massa de longo prazo, pois muito dificulta a implementação desse
controle a desinformação, o desinteresse, a cultura de não-participação por medo
de represália, talvez até, pela origem histórico cultural brasileira.
O despreparo da população converge com afirmação seguinte:
Para que o controle social funcione é preciso conscientizar a sociedade de
que ela tem o direito de participar desse controle; é preciso criar
instrumentos de participação, amplamente divulgados e postos ao alcance
de todos. Enquanto o controle social não fizer parte da cultura do povo, ele
17
não pode substituir os controles formais hoje existentes.
(DI PIETRO,
2011)
O pilar desse controle social se reflete na fiscalização das ações públicas,
mas para que isso realmente se efetive, deve haver meios que indiquem caminhos,
com proposição de idéias e promoção da participação efetiva da comunidade nas
decisões de cunho público.
Além das bases jurídicas legais e constitucionais visando àquela fiscalização,
os movimentos sociais em questão devem intervir diretamente a respeito, utilizandose, para tanto, como um dos acessos, o direcionado ao Ministério Público de
Contas.
Assim, ainda na busca de meios que possam instrumentalizar a atuação
conjunta proposta pelo presente trabalho, deve-se considerar a importância das
ouvidorias implantadas nos órgãos, entidades e instituições da Administração
Pública.
Antunes et al (2010) consideram o instituto da ouvidoria como “ponto de
intersecção entre o controle interno e social”. No entanto, em sede de controle
externo, o instituto poderá ser utilizado como forma de agilização do processo que
ora se levanta.
Esse instrumento constitui um canal de comunicação social que colabora na
solução de questões de forma ágil, não burocrática, com vistas ao auxílio do
parquet nos procedimentos acima citados. Essa estrutura, mesmo tendo recebido
críticas em relação a sua origem – Ombudsman, tem obtido sucesso quando
valorizada pela Administração. Constitui um recurso de gestão pública eficaz,
eficiente e efetivo ao assumir o interesse do cidadão no cumprimento de seu papel extensivo aos movimentos sociais como se propõe no momento -, fornecendo
informações que oportuniza à gestão maiores subsídios visando a possíveis
levantamentos e/ou apurações quanto a irregularidades e ilegalidades concernentes
às despesas públicas.
18
No Tribunal de Contas do Estado/MS há uma experiência com o instituto da
Ouvidoria, cuja normatização se encontra no artigo 42 de seu Regimento Interno, na
Lei Estadual n. 2.634/2003 e na Resolução Normativa TC/MS n. 50/2003.
Para efeito de implantação no Ministério Público de Contas/MS pode-se
considerar a experiência implantada pelo MPC/DF, quando, por meio do Ato
Interno/MPC n. 1/2020, de 30 de agosto de 2010, que dispõe sobre a organização e
competência do MPC DO DF, delimitou, em capítulo próprio (artigo 34), as
atribuições de sua Ouvidora, quais sejam:
I - receber as denúncias oferecidas ao Ministério Público e delas dar
ciência ao Procurador-Geral;
II - levar ao conhecimento do Procurador-Geral fatos de que tenha notícia
que exprimam mal uso de dinheiro público, traduzam-se em ilegalidade e
outros de interesse da Instituição, em seu mister da guarda da lei e fiscal
de sua execução. (DF, 2011)
Por fim, pelo método de aplicação da Ouvidoria, os movimentos sociais de
Mato Grosso do Sul poderão, contribuindo para o bom desempenho das
competências do MPC deste Estado, formular denúncias por escrito a respeito de
irregularidades praticadas pela Administração Pública do Estado, facilitando,
referida instituição, a adoção de um formulário próprio a respeito, além dos meios
eletrônicos propiciados pela Tecnologia da Informação.
Propõe-se a implantação desse mecanismo importante no Ministério Público
de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul, orientado e institucionalizado pelos
meios administrativos e legais pertinentes.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após apresentados os aspectos históricos, de formação e procedimentais
das instituições apontadas no presente trabalho, conclui-se que a preparação dos
movimentos sociais para se tornarem atores das novas formas de atuação
propostas requer mobilizações em suas respectivas bases, conscientizações por
meio de fóruns e seminários, além dos espaços já costumeiramente aproveitados,
buscando representações ativas junto ao Ministério Público de Contas.
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As mudanças ocorridas com o engajamento às inúmeras causas sociais
dos excluídos devem ser levadas em consideração, propiciando às minorias o
acesso à Administração Pública rumo à defesa direta dos recursos públicos via
fiscalização dos agentes responsáveis pelo erário.
Com a busca da historização da vitalidade das trajetórias desses
movimentos sociais, além das experiências na constituição de uma paisagem social
vivida
a
partir
de
uma
multiplicidade
de
antagonismos,
chega-se
ao
amadurecimento na atuação em outras esferas sociais, incluindo o ambiente da
gestão pública.
Dos conceitos abordados, entende-se que a atuação conjunta entre o
Ministério Público de Contas e os movimentos sociais poderá ser implementada via
novas formas de gestão na organização em rede (papel exercido pela Internet),
conciliando a atualidade com procedimentos ágeis viabilizados pelas Ouvidorias,
esta identificadora de oportunidades de melhoria à gestão da coisa pública,
instrumentalizando-se o controle popular em discussão.
Para tanto, o que se busca é a construção e a criação de subsídios para
que, tanto o controle externo já exercido pelos órgãos e entidades já referidos
quanto o controle popular que ora se propõe, cheguem à eficiência e à efetividade
na fiscalização almejada pela sociedade sul mato grossense, rumo à consolidação
da democracia realmente socializada.
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