Federalismo fiscal no Brasil: a importância dos governos municipais

FEDERALISMO FISCAL NO BRASIL:
A IMPORTÂNCIA DOS GOVERNOS MUNICIPAIS
José Roberto Rodrigues Afonso*
Erika Amorim Araujo*
Amir Khair*
1. INTRODUÇÃO
A descentralização fiscal, medida pela participação dos governos subnacionais (conjunto
formado pelas administrações dos Estados e dos Municípios, além do Distrito Federal) na
receita e no gasto público total e pela autonomia na condução das políticas típicas de governo,
revelam que o Brasil constitui uma Federação, de direito e de fato, com alto grau de
autonomia fiscal, comparado ao de outras Federações mais avançadas.
Os antecedentes históricos do federalismo no Brasil apontam que houve uma tendência cíclica
em torno do grau de (des)centralização política e fiscal experimentado pelo país.
Acompanhando os momentos de abertura e fechamento do regime de governo, foram
registradas fases de maior ou menor participação dos governos estaduais e municipais na
arrecadação e no dispêndio público. As transformações experimentadas pela Federação
brasileira nas últimas três décadas são uma clara evidência neste sentido.
Com a imposição do regime militar nos anos sessenta e as reformas promovidas no período,
observou-se uma profunda centralização de recursos tributários nas mãos do governo central,
que os redistribuía através de repasses regulamentares ou via convênios – resultantes de
negociação política.
A partir da década de oitenta, à medida que o sistema político se abria, foi iniciado um
movimento desconcentração de receitas tributárias. O processo culminou com a Assembléia
Constituinte de 1988, que caracterizou-se por consolidar uma ampla redistribuição de recursos
tributários, com grande autonomia sobre sua utilização, em benefício dos Estados e,
principalmente, dos Municípios.
A Constituição de 1988, por outro lado, não previu meios para se desenvolver um processo
ordenado de descentralização de encargos e despesas. Dentre outros fatores, as profundas
disparidades regionais, seja do ponto de vista econômico e de padrão de financiamento
*
Respectivamente, economista do BNDES, economista pelo convênio BNDES/Cepal e consultor financeiro.
Como de praxe, o artigo reflete opiniões dos autores e não necessariamente das instituições a que pertencem.
Para contactar os autores: [email protected]. Elaborado com base em informações disponíveis ao final de
setembro de 2001.
1
público, tornaram extremamente difícil articular e padronizar a atuação de cada uma das três
esferas de governo nas diferentes regiões e localidades do país.1
As mudanças introduzidas pela Constituição de 1988 em direção à consolidação e o
aprofundamento do processo de descentralização foram claras e previamente negociadas entre
as partes no que tange ao estabelecimento de uma rígida divisão das competências e receitas
tributárias. No que diz respeito à desconcentração de encargos, o processo não obedeceu a
nenhum planejamento prévio, tendo os governos subnacionais assumido um papel cada vez
mais fundamental em termos de divisão de responsabilidade e prestação de serviços públicos,
com a descentralização de encargos seguindo um padrão desordenado.
O processo de descentralização fiscal ocorreu em meio a um quadro de alta inflação,
estagnação e deterioração dos serviços públicos tradicionalmente ofertados pela União. A
queda do volume de gastos e da qualidade dos serviços prestados pelo governo central foi tão
acentuada e rápida, que uma crise social de maior proporção pode ter sido contornada com o
aumento dos gastos estaduais e municipais em ensino, saúde, habitação, urbanismo e
segurança pública.
A descentralização fiscal no Brasil, tanto em termos de participação dos governos
subnacionais na receita quanto no gasto público total, é uma realidade e encontra-se em
estágio avançado. Trata-se de um longo processo, de estreita relação com nossa história
política recente, que não permite mais questionamentos acerca de sua viabilidade,
especialmente agora com a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF.
A LRF certamente proporcionará uma importante contribuição no crescimento da receita
própria da União, Estados e Municípios e melhor aproveitamento dos recursos em benefício
da população, na medida em que estabelece novas regras para a disciplina fiscal e garante
maior nível de transparência às ações das três esferas de governo. Obriga a instituir e
arrecadar todos os tributos de competência do ente da Federação, dificulta a renúncia de
receita e estabelece parâmetros e limites para as despesas. Impede heranças financeiras
desastrosas de uma gestão para a outra, permitindo ao governante que assume iniciar seu
mandato realizando seu plano de governo, ao invés de ficar pagando dívidas pesadas deixadas
pelo antecessor. Estabelece a participação popular na discussão da LDO (Lei de Diretrizes
Orçamentárias) e proposta orçamentária, ajudando a direcionar a ação do governo no interesse
da maioria da população.
Dentro do subconjunto dos governos subnacionais, é importante ressaltar a importância
crescente dos Municípios. Nos anos recentes, os governos municipais, muito mais que os
estaduais, têm se tornado importantes atores no federalismo brasileiro. O papel dos
Municípios está mudando e muito no Brasil, não somente do ponto da vista de sua maior
capacidade de geração de recursos tributários próprios, mas também no tocante ao papel mais
ativo que têm desempenhando na prestação de serviços, particularmente na área social.
1
Para entender o contexto em que vem se processando a descentralização fiscal no Brasil é preciso considerar as
profundas disparidades econômicas, políticas e mesmo culturais a que estamos submetidos. As regiões mais
pobres do norte e nordeste do país apresentam indicadores de desenvolvimento muito inferiores à média e, ao
mesmo tempo, detém representação política superior, em termos relativos, às regiões mais ricas, situadas no
centro-sul.
2
O objetivo deste trabalho é traçar um breve diagnóstico sobre o estágio atual da
descentralização fiscal no país, enfatizando a importância dos Municípios em termos de
receita e despesa. Para tanto, são apresentados alguns indicadores sobre a divisão federativa
da receita tributária e dos encargos públicos e comentados aspectos acerca das perspectivas e
desafios do federalismo fiscal no país.
2. A DIVISÃO FEDERATIVA DA RECEITA TRIBUTÁRIA
Em 1964, o advento do regime militar, abriu uma fase de duas décadas de centralização, que
serviu tanto à reforma fiscal, na primeira metade do período, concentrando receitas e comando
dos gastos em mãos da União, quanto ao controle político e social de que o regime ditatorial
necessitava. No auge da centralização financeira, em 1980, o governo central respondia por
75% da arrecadação direta e quase 70% da receita tributária disponível (após transferências as
constitucionais), contra uma participação da ordem de 64% e 60% em 1960 (Tabela 1).2
O movimento de centralização começou a ser revertido na primeira metade da década de
oitenta face ao afrouxamento do regime militar e o clamor pela abertura política que
enfraqueceram o poder central. A nova Constituição de 1988 aprofundou e consolidou o
movimento de desconcentração de recursos tributários em poder do governo federal.
A fração dos dois principais impostos federais – sobre a renda (IR) e sobre o valor adicionado
pela indústria (IPI) – transferida aos fundos de participação dos Estados (FPE) e dos
Municípios (FPM) aumentou de 18% para 44% entre 1980 e o sistema vigente. Se incluirmos
todas as transferências constitucionais,3 chega-se a uma parcela transferida de 47% do IR e de
57% do IPI. Em 1980, esse total era de 20%.
A partir da nova Constituição, também foi fortalecida e consolidada a capacidade de
tributação própria das esferas subnacionais de governo. No caso dos Estados, por exemplo, foi
ampliada a base de incidência do imposto estadual sobre circulação para todas as mercadorias
e os serviços de comunicações e transportes: o novo ICMS absorveu cinco antigos impostos
federais. Além disso, foram flexibilizadas suas alíquotas e sua administração, inteiramente
delegadas aos próprios Estados. Paralelamente, foram aumentadas em 25 por cento as
transferências desse imposto aos Municípios.
2
Os dados da série histórica utilizada nesse artigo foram extraídos das contas nacionais – que incluem impostos,
taxas e todas as contribuições, inclusive dos servidores para seus regimes próprios de previdência. Embora se
baseie nas contas nacionais, a carga tributária aqui adotada apresenta algumas discrepâncias em relação à
conceituação do IBGE. No caso dos Municípios, é acrescentado aos tributos e retirado das transferências o
montante do imposto de renda que retêm na fonte e incorporam às suas receitas (sem recolher para a União).
Além disso, foram incorporadas as taxas e contribuições de melhoria, que não são consideradas “tributos” pelo
IBGE. Em 1998 e 1999, a arrecadação direta dos Municípios foi estimada a partir dos balanços contábeis das
principais capitais estaduais tomando-se por base a estrutura da arrecadação de 1997. Em 2000, a arrecadação
direta municipal foi estimada com base no levantamento feito pela STN e CEF junto aos próprios Municípios.
3
São destinados três por cento aos programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, através das instituições financeiras federais de caráter regional; 10 por cento do IPI são destinados
a um fundo dos Estados para “compensar” a não incidência do ICMS sobre exportações de manufaturados.
3
As mudanças implementadas na década de oitenta promoveram, como esperado, uma queda
da participação do governo federal nos recursos tributários nacionais, sobretudo, no conceito
de receita tributária disponível (arrecadação direta menos transferências constitucionais). Em
1988, esta esfera de governo detinha cerca de 70% da arrecadação direta e 62% da receita
disponível. Em 2000, estes índices passaram para 67% e 57%, aproximadamente (Tabela 1).
TABELA 1:
EVOLUÇÃO DA RECEITA TRIBUTÁRIA POR NÍVEL DE GOVERNO - 1960/2000
(conceito contas nacionais)
Central
Estadual
Local
Total
Central
Carga - % do PIB
Estadual
Local
Total
Composição - % do Total
ARRECADAÇÃO DIRETA
1960
11,1
5,5
0,8
17,4
64,0
31,3
4,8
100,0
1980
18,5
5,4
0,7
24,6
75,1
22,0
2,9
100,0
1988
15,8
6,0
0,7
22,4
70,5
26,5
2,9
100,0
2000e
22,0
9,1
1,6
32,7
67,3
27,7
5,0
100,0
1960
10,4
5,9
1,1
17,4
59,4
34,0
6,6
100,0
1980
17,0
5,5
2,1
24,6
69,2
22,2
8,6
100,0
1988
14,0
6,0
2,4
22,4
62,3
26,9
10,8
100,0
2000e
18,5
8,6
5,5
32,7
56,7
26,4
16,9
100,0
RECEITA DISPONÍVEL
Fonte: Elaboração própria, a partir de STN, SRF, IBGE, FGV, MINIFAZ, Ministério da Previdência, CEF, Governos Estaduais e Balanços Municipais.
Inclui todas contribuições para seguridade social.
e/ Estimativa preliminar.
Na realidade, a descentralização dos recursos tributários, consolidada pela Constituição de
1988, foi acima de tudo um movimento de municipalização da receita. Enquanto a
participação dos Estados na arrecadação direta e na receita disponível praticamente não se
alterou entre 1988 e 2000, a dos Municípios aumentou sensivelmente. Isto porque além de
contarem com um maior nível de repasses da União e dos Estados, também promoveram um
significativo esforço pela melhoria da arrecadação própria.
A receita própria municipal (não computadas as transferências recebidas) vem apresentando
excelente desempenho nos últimos anos. Desde a promulgação da Constituição de 1988 até
2000, o volume de recursos próprios dos Municípios elevou-se em cerca de R$ 11,6 bilhões,
um acréscimo de aproximadamente 187%. Seu crescimento médio anual foi duas vezes mais
rápido que o dos tributos estaduais e que o dos federais (Tabela 2). Em 2000, a receita
tributária municipal atingiu um dos maiores níveis históricos: cerca de 1,6% do PIB, quase R$
18 bilhões anuais, montante que supera a principal transferência federal líquida, o Fundo de
Participação Municipal (FPM), da ordem de R$ 13 bilhões.4
Isto demonstra que, pelo menos em termos agregados, o crescimento da receita dos
Municípios após a Constituição de 1988, ao contrário do que normalmente é divulgado, não
se deve somente ao aumento das transferências federais e estaduais. Nas grandes cidades, os
resultados tendem a ser explicados pela modernização fazendária e, após a estabilização
4
Este valor representa 75% do total de recursos destinados ao FPM posto que, com a criação do FUNDEF em
1998, 15% são designados ao novo fundo que, posteriormente, é redistribuído aos Estados e Municípios.
4
provida pelo Plano Real, pela melhoria dos sistemas de avaliação do valor das propriedades
imobiliárias e pelo crescimento dos serviços à frente da indústria e do comércio. Nas cidades
de pequeno porte e de regiões muito pobres, o incremento da arrecadação tende a ser
explicado pela simples regulamentação e início de cobrança de impostos e taxas, posto que na
maioria dessas unidades nada era cobrado até uma década atrás.
TABELA 2:
DESEMPENHO DA ARRECADAÇÃO TRIBUTÁRIA POR NÍVEL DE GOVERNO: 1988/2000e
Anos
UNIÃO
R$ Milhões de 2000 1/
ESTADOS
MUNICÍPIOS
UNIÃO
Ano-base 1988 = 100
ESTADOS
MUNICÍPIOS
1988
153.630
56.518
6.227
100
100
100
1989
162.089
67.280
6.327
106
119
102
1990
186.273
73.622
8.122
121
130
130
1991
154.844
72.520
11.758
101
128
189
1992
154.913
66.140
10.074
101
117
162
1993
168.886
60.779
8.981
110
108
144
1994
186.989
75.387
9.647
122
133
155
1995
198.741
83.501
13.404
129
148
215
1996
210.099
95.280
16.321
137
169
262
1997
224.233
97.636
16.787
146
173
270
1998
229.858
94.425
18.743
150
167
301
1999
235.497
93.089
17.370
153
165
279
2000e
238.768
98.387
17.844
155
174
287
Em R$ Milhões
85.138
41.869
11.616
Em %
55,4%
74,1%
186,5%
3,7%
4,7%
9,2%
Crescimento 00/88
Média Anual
Fonte: Elaboração própria, a partir de STN, SRF, IBGE, FGV, MINIFAZ, Ministério da Previdência, CEF, Governos Estaduais e Balanços Municipais. Inclui
todas contribuições para seguridade social.
1/ Valores deflacionados pelo IGP-DI.
e/ Estimativa preliminar.
O exame mais detalhado da situação brasileira mostra que a arrecadação tributária própria dos
Municípios provém, sobretudo, dos impostos sobre a venda de serviços – ISS – e sobre a
propriedade imobiliária urbana – IPTU. Segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacional
(STN) relativos ao exercício de 1997 e cobrindo uma amostra de 5.046 prefeituras, verifica-se
que 99% (5.017) coletavam alguma receita tributária, sendo que 95% cobravam ISS (4.807),
90% IPTU (4.527), 94% taxas (4.749) e 18% contribuições de melhoria (887). Apesar de o
imposto sobre a propriedade ser tradicionalmente mais afeto à esfera local de governo, nota-se
que há um número maior de Municípios aplicando o ISS do que o IPTU no Brasil – embora,
confrontados os montantes desses dois impostos por localidade, em apenas 45% (2.171) das
prefeituras que cobravam ISS esta receita superava a do IPTU.
Apesar do ótimo desempenho da arrecadação direta municipal desde a Constituição de 1988,
revertendo a centralização promovida pela reforma de 1965/67 e levando a uma participação
relativa no "bolo" tributário superior à observada no início dos anos 60, os Municípios
arrecadam apenas 5% de todos os tributos cobrados no país, aí incluídas as contribuições
5
sociais. Para atingir o atual patamar de 17% da receita tributária disponível,5 as participações
municipais na receita de impostos federais e estaduais ainda são preponderantes (Tabela 1)
Um acompanhamento atualizado da evolução mensal da carga dos principais tributos
cobrados no país, bem como da divisão de sua receita entre os três níveis de governo, reforça
os resultados anteriores. O acompanhamento é feito através dos Termômetros da Tributação e
da Descentralização – disponíveis no site do BNDES, no link especializado do Banco
Federativo.6 Os índices dos termômetros, que contemplam cerca de 90% dos tributos
nacionais e não consideram a arrecadação própria municipal, revelam que, desde 1988, tem
sido acentuado o grau de descentralização fiscal do país em termos de crescimento dos
recursos a disposição de cada esfera de governo.
Conforme mencionado, os Municípios foram os que mais se beneficiaram do processo de
descentralização. Sua receita disponível (nesse caso, apenas a receita de transferências
constitucionais), em comparação com a da União e dos Estados, foi a que mais cresceu entre
1988 e 2000. Quando é levado em consideração que, a partir de 1995, a União, além das
transferências constitucionais, também passou a efetuar repasses voluntários (cuja finalidade é
o financiamento de obras ou a prestação de serviços) às instâncias inferiores de governo, o
processo de descentralização fiscal torna-se ainda mais evidente e, em particular, a crescente
participação dos Municípios no "bolo" tributário nacional (Tabela 3).
TABELA 3:
EVOLUÇÃO DA DIVISÃO FEDERATIVA DOS RECURSOS TRIBUTÁRIOS - 1989/2001 1/
TERMÔMETROS FISCAIS: Acumulado em 12 meses por período
Divisão Federativa da Receita Tributária
Ano
Carga
Tributária
Em % do PIB
Jun/89
Jun/97
21,9
27,0
100,0
100,0
65,2
62,2
23,9
25,7
10,9
12,1
59,4
26,9
13,7
Jun/98
Jun/99
26,7
28,7
100,0
100,0
62,3
63,0
25,2
24,2
12,5
12,7
59,0
58,8
26,8
25,7
14,2
15,5
Jun/00
Jun/01
30,0
30,9
100,0
100,0
63,4
62,2
23,9
24,9
12,6
12,9
59,7
58,3
25,1
26,2
15,2
15,5
Total
União
Disponível 2/
Disponível Ampliada 3/
Estados Municípios União Estados Municípios
Fonte: Elaboração própria da AFE/BNDES, a partir de STN, SRF, IBGE, FGV, MINIFAZ, Ministério da Previdência, CEF e Governos
Estaduais .
1/ Não inclui arrecadação tributária própria dos municípios. A receita própria da União e dos estados abrange 90% da carga tributária
global.
2/ Receita Tributária Disponível = Arrecadação Direta +/- Trasferências Constitucionais (apenas as principais transferências).
3/ Receita Tributária Disponível Ampliada = Receita Tributária Disponível +/- Trasferências Voluntárias (apenas as federais).
5
A receita disponível municipal inclui a arrecadação própria mais as transferências recebidas da União e dos
Estados. Dentre as principais transferências aos Municípios consideradas nesse trabalho, encontram-se o FPM
(federal), a cota-parte do ICMS e do IPVA (ambas estaduais) e o FUNDEF (fundo composto por 15% das
transferências federais aos Estados e Municípios e de 15% do ICMS, destinado ao financiamento dos gastos
destas esferas de governo com ensino fundamental).
6
Site na Internet administrado pela Área de Assuntos Fiscais e de Emprego do BNDES (AFE/BNDES). Para
acesso direto, digite o endereço http://www.federativo.bndes.gov.br .
6
Uma vez que os principais tributos municipais têm características eminentemente urbanas, as
propriedades mais valorizadas e as atividades de serviços encontram-se mais concentradas nos
grandes centros e nas regiões mais desenvolvidas. Por esta razão é que, a despeito do
substancial incremento, em termos agregados, da receita própria municipal, a arrecadação
também é concentrada nas regiões mais ricas. As transferências, em particular as do FPM,
cumprem, portanto, o papel de minimizar a enorme variância no padrão de financiamento dos
Municípios brasileiros (Gráfico 1).
Gráfico 1:
Distribuição Regional da Receita Própria e Disponível dos Municípios - 1999
RECEITA DISPONÍVEL
ARRECADAÇÃO PRÓPRIA
CentroOeste
5%
Sudeste
71%
CentroOeste
6%
Norte
2%
Nordeste
8%
Norte
5%
Sudeste
55%
Nordeste
19%
Sul
14%
Sul
15%
Fonte: Elaboração própria a partir de STN (as transferências federais e tributos municipais); CONFAZ (transferências estaduais). Estimativa
de tributos municipais por UF leva em conta a distribuição percentual verificada em 1997.
Uma análise mais desagregada dos Municípios ratifica a função redistributiva do sistema de
transferências. Os dados da STN referentes ao exercício de 1997, que consideram uma
amostra de 5.046 Municípios, revelam que as transferências correntes da União e dos Estados
são a principal fonte de financiamento (mais de 50% da receita corrente) para a maior das
prefeituras.
Não é demais acrescentar que o FPM, se representa, por um lado, a primeira fonte de
financiamento para a grande maioria das prefeituras, por outro, tem uma relevância
inversamente proporcional ao tamanho do Município. Nos últimos anos, as regras de
repartição do FPM incentivaram a proliferação de centenas de novas unidades municipais, na
maioria dos casos muito pequenas e sem a menor condição de se sustentarem sem os repasses
do governo federal.
Em um país onde as unidades locais são caracterizadas por enorme heterogeneidade de
tamanho e renda, as transferências cumprem e deverão continuar cumprindo um importante
papel na busca pela equalização da capacidade de gasto dos Municípios brasileiros. Não
obstante, isto não significa que esta esfera de governo não tenha realizado importantes
avanços em direção ao incremento de um esforço próprio de arrecadação. Apesar da
diversidade de situações individuais, tanto o desempenho recente da arrecadação direta
municipal quanto o fato de que a maioria das prefeituras brasileiras coletam alguma receita
tributária contrariam esta tese.
7
Não se pode afirmar que a concentração regional e a disparidade entre as prefeituras no
tocante à arrecadação tributária direta seja fruto apenas do desestímulo ao esforço tributário
próprio criado pelas transferências. É verdade que o Brasil é um caso raro de Federação que
não adota nas fórmulas de partilha qualquer mecanismo de prêmio àquele esforço. Porém,
devem ser considerados também fatores como a estreiteza da base econômica e as maiores
dificuldades e custos administrativos para se coletar os tributos municipais, que podem pesar
mais na explicação da concentração da arrecadação do que o desestímulo dado, em especial,
pelas regras de distribuição do FPM. Existe, na realidade, um grande potencial de geração de
recursos próprios não aproveitado que, em boa medida, está relacionado com os obstáculos
encontrados na cobrança dos tributos cuja competência é atribuída aos Municípios.
Comparações internacionais contribuem para evidenciar a existência de um potencial
arrecadatório a explorar, pois a importância relativa dos Municípios brasileiros na geração da
carga tributária nacional ainda é bastante inferior à de outros países. Mesmo no conjunto de
países de renda média ou baixa, há várias situações em que a participação municipal na
receita nacional é superior que a do Brasil. Além disso, o Brasil, um dos países de maior
extensão territorial, apresenta um grau de concentração da arrecadação tributária muito maior
do que nações onde, teoricamente, a maior parcela do poder tributário poderia caber ao
governo central (Gráfico 2).
Gráfico 2:
Participação dos Governos Locais na Arrecadação Tributária
Japão/1989
37,7 %
Suécia/1993
35,2%
Dinamarca/1994
30,3%
Noruega/1992
24,5%
Polônia/1988
22,2%
EUA/1993
16,3%
França/1992
12,2%
Alemanha/1991
11,0%
Bolívia/1993
10,9%
Canadá/1989
10,8%
Espanha/1992
9,6%
África do Sul/1994
8,8%
Hungria/1990
8,2%
Reino Unido/1992
6,2%
BRASIL/2000
5,5%
Austrália/1994
5,6%
Itália/1989
4,6%
Portugal/1990
4,5%
México/1987
1,1%
Fonte: FMI – “Government Finance Statistics Yearbook” para amostra de países; elaboração própria para o Brasil
(estimativa para 2000).
A análise da realidade da tributação nos Municípios brasileiros e da situação internacional
deixa claro que a utilização das incidências atualmente à disposição das prefeituras pode ser
ampliada, constituindo-se não apenas em uma fonte estável de receita, mas também em uma
8
possibilidade de diminuição da disparidade regional e entre prefeituras da capacidade de gasto
desta esfera de governo.
3. DIVISÃO FEDERATIVA DO GASTO PÚBLICO E
MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO
A crescente e expressiva participação dos governos subnacionais nos principais grupos de
despesas das contas nacionais indica, de forma inequívoca, a ocorrência de um processo de
descentralização de encargos e despesas no país. Sua percepção não é tão disseminada porque
o processo se deu de forma silenciosa, imposto por fatores conjunturais, sem ter sido
adequadamente planejado e coordenado.
Em 1999, os Estados e Municípios responderam por cerca de 68% da folha de pagamento de
servidores públicos em atividade e da compra de bens e serviços para custeio e – este é o
principal aspecto – 80% dos investimentos fixos. O governo central só predomina no caso das
transferências a pessoas (basicamente benefícios previdenciários) e pagamentos de juros da
dívida pública – onde responde por mais de 80% dos gastos consolidados. Assim, ao contrário
da cultura prevalecente no Brasil, quando se fala em setor público, excluindo-se gastos
financeiros e previdenciários, os Estados e os Municípios brasileiros exercem um predomínio
incontestável (Tabela 4).
TABELA 4:
ITENS SELECIONADOS DE DESPESAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS NAS CONTAS NACIONAIS: 1991 e 1999
1999
Itens Selecionados de Despesa
UNIÃO
Remuneração de Empregados
Consumo Intermediário
Formação Bruta de Capital Fixo
Benefícios Sociais
Juros 1/
3,0
2,0
0,4
11,8
4,4
Remuneração de Empregados
Consumo Intermediário
Formação Bruta de Capital Fixo
Benefícios Sociais
Juros 1/
Fonte: IBGE, Contas Nacionais do Brasil, 2000.
1/ Os dados referem-se aos anos de 1991 e 1998.
31,6
32,7
19,7
80,8
85,1
ESTADOS E
MUNICÍPIOS
Em % PIB
6,5
4,1
1,6
2,8
0,8
Em % do Total
68,4
67,3
80,3
19,2
14,9
1991
TOTAL
UNIÃO
9,5
6,1
1,9
14,6
5,2
2,6
2,5
0,7
7,0
20,3
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
30,6
43,9
24,1
78,7
94,9
ESTADOS E
MUNICÍPIOS
Em % PIB
5,9
3,2
2,2
1,9
1,1
Em % do Total
69,4
56,1
75,9
21,3
5,1
TOTAL
8,5
5,7
2,9
8,9
21,4
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
No que tange à distribuição das despesas públicas por funções de governo, se a Constituição
da República discrimina uma série de competências exclusivas, comuns e concorrentes entre
as três esferas governamentais, seguindo um princípio de cooperativismo, na prática é outra a
situação. Em contraste com a distribuição federativa de competências e receitas tributárias, as
despesas funcionais não são repartidas entre as três esferas de governo de forma claramente
definida, conduzindo frequentemente a uma duplicação de atribuições e funções entre União,
Estados e Municípios.
9
Especialmente no caso das políticas sociais, experiências recentes nas áreas de ensino
fundamental e de saúde indicam que um movimento mais organizado e eficaz de
descentralização somente ocorre quando o governo central assume uma postura mais ativa e
de coordenação do processo. Sem maiores poderes institucionais para obrigar os governos
subnacionais a assumirem mais responsabilidades, a coordenação federal depende do aporte
de recursos financeiros, complementares às transferências tributárias constitucionais. Assim,
para avançar com a descentralização nas duas áreas mencionadas, o governo federal ora
ofereceu repasses para estimular a assunção de encargos pelos Estados e Municípios (caso do
ensino), ora precisou assegurar regularidade nos repasses (caso da saúde). Mais que isso, o
governo federal ainda precisou oferecer garantias de que as regras do jogo, especialmente os
repasses, seriam respeitados na forma de emendas à Constituição Federal e leis
complementares que regularam vinculações de recursos para o ensino fundamental, primeiro,
e para o sistema único de saúde, mais recentemente.
Especial atenção tem sido dispensada à questão da educação, e em particular, ao ensino
fundamental desde a promulgação da Constituição de 1988 quando foi assumido o
compromisso de conferir prioridade à universalização e melhoria da qualidade do ensino
obrigatório às crianças de 7 a 14 anos.
Mediante essas preocupações, a legislação constitucional estabeleceu a compulsoriedade na
realização de um nível mínimo de gasto em educação, através da vinculação de 25% das
receitas dos Estados e dos Municípios e de 18% das receitas da União. Com esta medida, a
educação como um todo passou a contar com uma significativa massa de recursos
disponíveis.
O problema é que o alcance dessa obrigatoriedade mostrou-se limitado para produzir as
mudanças estruturais e qualitativas requeridas pelo ensino fundamental. A legislação não
contemplava mecanismos reguladores capazes de assegurar a efetiva aplicação das verbas
destinadas à educação e, além disso, era marcada pela ausência de uma definição clara das
responsabilidades a serem assumidas pelos Estados e Municípios.7
Em 1998, um grande passo foi dado no sentido de corrigir essas falhas quando se aprovou
uma emenda constitucional criando o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério – o Fundef. Por meio desta medida, procurou-se:
a) constituir uma fonte estável de recursos ao financiamento dos gastos subnacionais e, ao
mesmo tempo, definir critérios explícitos para sua aplicação e distribuição entre estas esferas
de governo; e b) assegurar a equalização horizontal da capacidade de gasto dos Estados e
Municípios.
Em cada Estado, 15% das transferências constitucionais estaduais e municipais e 15% da
arrecadação do ICMS passaram a ser destinados ao Fundef, obrigando as esferas subnacionais
a aplicarem no ensino fundamental 60% das suas receitas anteriormente vinculadas à
educação como um todo.
7
A respeito das considerações acerca das mudanças e resultados promovidos pela Constituição de 1988, ver
“Balanço do Fundef 1998-2000” disponível para download no site do Ministério da Educação na Internet:
http://www.mec.gov.br/sef/fundef/default.shtm.
10
Outra grande inovação trazida pelo Fundef, além da vinculação explícita de recursos a uma
dada modalidade de ensino, consiste no critério adotado de sua distribuição entre o Estado e
seus respectivos Municípios. O rateio de cada Fundef estadual é proporcional ao número de
alunos matriculados na respectiva rede de ensino fundamental.
Os recursos destinados ao custeio do ensino fundamental através do Fundef passaram a
guardar estreita relação com os encargos assumidos pelo Estado e por cada um dos seus
Municípios. Foi possível avançar em direção a uma repartição mais justa de recursos e, com
isso, estabelecer parâmetros mais claros de divisão de responsabilidades entre as esferas
estaduais e municipais.
A equalização da capacidade de gasto é obtida tanto pelo critério de distribuição de recursos
entre as esferas estaduais e municipais quanto pela definição de um piso mínimo nacional de
gasto por aluno. No caso em que um ente federado não consiga atingir esse piso, a União se
compromete a transferir recursos complementares ao Fundef no montante necessário para que
o mesmo seja alcançado.
A implantação do Fundef constitui um exemplo claro de iniciativa que visa estabelecer
parâmetros mínimos para o gasto e o financiamento de uma política pública descentralizada,
vale dizer, ainda inédita no país. Da forma como foi idealizado, o fundo constitui um
instrumento para redistribuição intergovernamental de parcela da receita tributária dentro de
cada território estadual, baseado em critério explícito e pré-definido, e possibilita a
manutenção de um nível mínimo de despesas anuais.
Como esta redistribuição pode ocorrer em benefício do Estado (como no caso de São Paulo)
ou dos Municípios (caso do Rio de Janeiro), pode haver uma espécie de disputa por alunos.
Contudo, na prática, o que se tem observado é a crescente atuação municipal no ensino
fundamental e a expectativa futura é alcançar a municipalização definitiva, deixando para os
Estados o ensino de 2º grau.
Em 1996, quando o Fundef ainda não havia sido criado, os Estados e Municípios responderam
por cerca de 63% e 37% das matrículas da primeira à oitava séries da rede pública,
respectivamente. Em 1999, já sob a vigência do Fundef, estas esferas de governo passaram a
ser responsáveis por 51% e 49% das matrículas, respectivamente.
A crescente atuação dos Municípios na oferta de matrículas na rede fundamental tem reflexos
diretos na distribuição do Fundef entre os mesmos e os Estados. Entre 1998 e 2000, os
recursos do fundo apresentaram uma taxa anual de crescimento real da ordem de 10,9%;
enquanto a parcela estadual aumentou a uma taxa de 6,4%, a parcela municipal cresceu a uma
taxa de 17,9%. Os Municípios que, em 1998, detinham 38,2% do fundo passaram a se
apropriar de 43,2% em 2000.8
No caso da saúde, a Constituição de 1988 consolidou um sistema único nacional de saúde – o
SUS –, tendo como princípios básicos a universalização do acesso e a descentralização na
execução – apesar de que, historicamente, o governo federal sempre teve nesta área uma
atuação mais marcante, tanto no financiamento, quanto na efetiva execução do gasto.
8
Para maiores detalhes, ver GARSON e ARAUJO (2001) e OLIVEIRA (2001).
11
O financiamento federal do SUS foi mantido atrelado ao padrão global da seguridade social,
de modo que, nos primeiros anos de sua implantação, sofreu profunda crise com o aumento
exponencial das despesas e do déficit do regime geral de previdência. Além disso, havia a
dificuldade para se financiar junto ao orçamento fiscal, também comprimido pela
descentralização de impostos e pela política fiscal contencionista. O pior efeito da crise
financeira do SUS era a incerteza e a irregularidade dos pagamentos federais, o que
desestimulou tanto o setor privado a prestar serviços ao sistema, como, principalmente, os
governos subnacionais a assumirem responsabilidades diretas.
Na segunda metade da década de noventa, quando passou a contar com uma fonte vinculada
de financiamento, ainda que para um aumento marginal de seu orçamento (caso da
contribuição provisória sobre transações financeiras – a CPMF), foram regularizados os
fluxos mensais de pagamentos à rede hospitalar e fortalecidos programas de repasses diretos
às prefeituras. O governo federal formulou e, o principal, implementou uma clara política para
municipalização da prestação de serviços de saúde.
Entre 1995 e 1999, os gastos nacionais com saúde totalizaram em média 3,6% do PIB. Mais
de 1/3 dos mesmos foram financiados por transferências provenientes da União. Os repasses
do SUS foram preponderantemente efetuadas em benefício dos Municípios, que receberam
mais de 70% do total transferido, anualmente.
As transferências são de fundamental importância à descentralização da prestação dos
serviços de saúde, e em particular, à municipalização. Sem as mesmas, entre 1995 e 1999, a
União, os Estados e os Municípios responderam em média por 58%, 16% e 26% dos gastos
totais com saúde, respectivamente. Após sua realização, as aplicações efetuadas diretamente
por cada uma destas esferas de governo corresponderam em média a 23%, 25% e 52% das
despesas nacionais com saúde, respectivamente.
Atrelada à municipalização, observou-se também uma atenção cada vez maior à chamada
medicina preventiva, em detrimento da assistência hospitalar – com a criação de fundos nos
governos municipais alimentados por transferências federais regulares e vinculados a
programas bem específicos. Com o repasse regular e crescente de recursos diretos, os
Municípios, tanto assumiram formalmente a gestão das unidades da rede hospitalar e
ambulatorial do governo federal e, por vezes, estadual, como passaram a responder por quase
toda expansão da rede pública, de modo que, em poucos anos, mudou radicalmente a
distribuição dessa rede.
O número de leitos e hospitais da rede pública municipal, por exemplo, dobrou entre abril de
1992 e novembro de 2000, mais do que compensando o declínio observado na rede estadual e
federal. No tocante à rede ambulatorial, embora o acréscimo não tenha sido tão grande, dado
que o período considerado é menor (jul/1998 e nov/2000), o aumento da atuação municipal,
em termos absolutos, também foi suficiente para mais do que compensar a queda da
participação das demais esferas de governo. 9
9
Para maiores detalhes acerca dos índices de descentralização na prestação de serviços de saúde, ver GARSON
e ARAUJO (2001) e OLIVEIRA (2001).
12
Do lado do financiamento das ações de saúde, a perspectiva é promissora. A aprovação da
Emenda Constitucional n° 29/2000 obriga um aporte de recursos crescentes ao setor,
principalmente por Estados e Municípios. Até 2004, os Estados deverão aplicar 12% de suas
receitas próprias e transferências constitucionais, e os Municípios, 15%. A diferença entre os
aportes programados e a situação atual está sendo reduzida desde o corrente ano.10 É
importante destacar que esta Emenda Constitucional permitiu a cobrança do IPTU
progressivo, o que propiciará um maior crescimento deste imposto com maior justiça fiscal.
As experiências nas áreas de ensino fundamental e saúde apontam para um crescente e
avançado processo de descentralização e, em particular, de municipalização. A participação
do governo federal ainda é relevante, quer em termos de financiamento ou de coordenação do
processo, mas é inegável que foram obtidos resultados positivos em direção ao
aprofundamento e consolidação da descentralização de encargos. Além disso, a médio e longo
prazo, a expectativa é de que a União reduza os aportes financeiros destinados aos gastos
nestas áreas e que seja crescente a participação dos governos subnacionais por meio de maior
aplicação de recursos próprios.
A permanência de uma certa indefinição quanto a divisão federativa de competências e
atribuições, bem como a existência de padrões ainda diferenciados de organização e
realização do gasto público retratam os profundos contrates do Brasil. Não há como propor
soluções idênticas para regiões e máquinas administrativas tão díspares, como as do centro-sul
e as do norte-nordeste, ou dos grandes governos e dos ex-territórios, ou das metrópoles e
demais capitais, e entre estas e demais Municípios do interior.
Atualmente, diante de uma conjuntura onde é preciso buscar o equilíbrio orçamentário, tanto
por parte do governo federal quanto dos governos subnacionais, o desafio que vem sendo
enfrentando na condução e organização do processo de descentralização de encargos é a
prestação de mais e melhores serviços com os mesmos (ou até menos) recursos públicos
disponíveis. Isto é facilitado pela LRF que tem como ênfase, o controle e contenção das
despesas. Particularmente as despesas com pessoal, serviço de terceiros e despesas
obrigatórias de caráter continuado.
As despesas com pessoal devem ficar abaixo de 60% da RCL (Receita Corrente Líquida) em
2 exercícios, a Câmara Municipal não poderá gastar mais de 70% de sua receita com folha de
pagamento, deve ser observado o limite legal aplicado às despesas com pessoal inativo e está
proibido o aumento da DP expedido nos últimos 180 dias do mandato. Para o cumprimento
dos limites estabelecidos, durante o prazo fixado, os Municípios farão a redução em pelo
menos 20% das despesas com cargos em comissão e funções de confiança e exoneração dos
servidores não estáveis. Se essas medidas não forem suficientes, o servidor estável poderá
perder o cargo.
As despesas com serviço de terceiros não poderão ultrapassar o percentual da RCL verificada
em 1999 até 2003 e o ato que criar a despesa obrigatória de caráter continuado deverá ter seus
efeitos financeiros compensados.
10
Para maiores detalhes acerca da Emenda Constitucional, ver BIASOTO et alli (2201).
13
Essas limitações forçam a administração municipal a racionalizar suas despesas, caso
contrário incorrem no corte de transferências voluntárias e demais sanções penais e políticas.
Diversas experiências exitosas no campo da racionalização de despesas, vêm ocorrendo nas
prefeituras, encontrando-se consolidadas no livro 125 dicas do Instituto Polis. O livro,
patrocinado pelo BNDES, é composto de relatos sobre experiências bem sucedidas em
diversas áreas da administração municipal. Estas experiências podem ser encontradas no site
do Banco Federativo.11
O grande movimento de transferência regular de receita entre as esferas de governo, ocorrido
após 1988, encontra-se consolidado. Diante da grave crise fiscal e mesmo da estabilização,
que amplia a transparência e a comparabilidade entre orçamentos, é praticamente impossível
que um movimento tal qual o observado nos últimos quinze anos se repita. Neste sentido, é
preciso que Estados e, principalmente Municípios, busquem maior eficiência e racionalidade
nas despesas e alternativas de financiamento para seus gastos dentro de seus próprios
sistemas, pois dificilmente terão sucesso pela via de maiores transferências. O melhor
caminho para tanto é a racionalização dos procedimentos administrativos de forma a ganhar
eficiência e a utilização das bases tributárias já existentes.
As perspectivas fiscais apontam que as tendências em torno da Reforma do Estado brasileiro
deverão dar menos ênfase às mudanças legislativas e crescente atenção para melhoria da
gestão governamental. Uma nova cultura de disciplina, transparência e responsabilidade fiscal
– mais que lei, um novo padrão de governar – já está sendo, paulatinamente, estabelecida.
Exemplo disto é a utilização crescente pelos governos municipais do orçamento participativo.
A LRF vai estimular a prática do orçamento participativo ao estabelecer como condição
prévia a participação popular e a realização de audiências públicas na elaboração e discussão
da LDO e da LOA (Lei Orçamentária Anual).
O orçamento participativo amplia e aprofunda a democracia e desenvolve a cidadania, na
medida em que estabelece melhor controle social sobre o Estado, reduz o clientelismo, cria
maior co-participação entre governo e comunidade e, no processo de seu desenvolvimento,
são aprimoradas as regras de discussão, deliberação e acompanhamento orçamentário das
prioridades pactuadas com o governo.
Por um lado, se ainda não foram resolvidos os problemas mais básicos de parcela expressiva
da população, que vive abaixo da linha mínima de miséria, com taxas elevadas de
analfabetismo e mortalidade infantil, por outro lado, muitos governos e em muitas ações e
serviços públicos lançam mão dos recursos mais modernos disponíveis.
Nada mais exemplar que a eleição municipal (voto direto para chefes dos Executivos e
membros dos Legislativos), em 1/10/2000, na qual o país realizou a maior eleição
informatizada do mundo. Em todas as 5.559 cidades do país, com mais de 108 milhões de
eleitores inscritos, o processo eleitoral foi completamente automatizado – desde o cadastro
dos eleitores e candidatos até a votação e a apuração. Mesmo em 16 mil zonas eleitorais em
11
Site na Internet administrado pela Área de Assuntos Fiscais e de Emprego do BNDES (AFE/BNDES). Para
acesso direto, digite o endereço http://www.federativo.bndes.gov.br .
14
áreas rurais nas quais não havia energia elétrica, foram utilizadas urnas eletrônicas com
baterias internas.
Na mesma linha pode ser mencionado o impressionante avanço do chamado governo
eletrônico entre todas as esferas de governo. É crescente o uso da Internet por muitos
governos brasileiros, não apenas para divulgar contas e informações, como para prestação
efetiva de serviços. Basta citar que o processo de entrega de declarações do imposto de renda,
de empresas e indivíduos, é reconhecido internacionalmente como mais avançado do que o
adotado por muitos países ricos. Muitos Estados também estão processando através da
Internet a maior parte das transações com seus contribuintes de ICMS, inclusive mantendo
uma ligação exclusiva e on line com os maiores contribuintes.12 E, agora, no passo mais
ousado, o governo federal e São Paulo, dentre outros Estados, começam não apenas a
cadastrar fornecedores e dar transparência aos seus atos, como a utilizar a Internet para
concretizar a compra eletrônica de bens e serviços, através de leilões eletrônicos. 13
A modernização da gestão vem, na verdade, se tornando uma prioridade dos investimentos e
das ações nas mais diferentes unidades e áreas de atuação do governo. A cobrança local por
melhores serviços públicos, combinada com a falta de perspectivas de maiores aportes
financeiros decorrentes do aumento de transferências federais ou de fontes externas de
financiamento, tornaram os governos subnacionais um rico celeiro de experiências bem
sucedidas e criativas.
Programas de modernização tributária e fiscal, visando apoiar a melhoria da administração
tributária e da gestão financeira dos governos subnacionais, foram lançados na década de
noventa.
O BNDES lançou, em setembro de 1997, um programa especialmente desenhado para os
Municípios – o Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos
Setores Sociais Básicos (PMAT). O programa, ainda em andamento, já apresentou uma rápida
e ampla aceitação. Há muitos casos inclusive em que não é preciso investimentos, mas
simplesmente alteração de leis municipais ou mesmo apoio no sentido de se reunir a
jurisprudência na matéria, de forma a possibilitar a defesa dos interesses da fazenda
municipal.
A carteira geral de operações do PMAT totaliza, em setembro de 2001, mais de 100 projetos,
alcançando em solicitações de financiamento o valor de R$364 milhões, num investimento
total de R$466 milhões. Sua composição abrange Municípios que representam mais de 66%
da receita tributária própria do país e 25% da população brasileira. Atendendo inicialmente às
capitais, o programa atualmente contempla projetos de diferentes portes de Municípios e
regiões do país, além de largo espectro político-partidário.
12
Uma análise sobre a disponibilização de serviços pela Internet por parte das administrações tributárias
estaduais revelou que, entre agosto de 2000 e setembro de 2001: 5, 15, 4 e 3 Estados, respectivamente,
prestavam até 4 serviços pela Internet, entre 5 e 14 serviços, entre 15 e 24, e mais de 25 serviços. Para maiores
informações, acessar site na Internet, que trata de um programa de modernização das administrações estaduais,
no endereço http://www.fazenda.gov.br/ucp/pnafe.
13
Para maiores detalhes, ver ARAUJO e FERREIRA (2000) e FERNANDES (2000).
15
Na mesma linha do PMAT, o Ministério da Fazenda em parceria com o BID, lançou outros
dois programas de modernização: o PNAFE (Programa Nacional de Apoio à Administração
Fiscal para os Estados Brasileiros) e o PNAFM (Programa Nacional de Apoio à
Administração Fiscal para os Municípios Brasileiros).
Em geral, os programas de modernização, inicialmente focados na administração tributária, ao
poucos, passam a dar atenção às demais áreas fiscais (financeiro, contabilidade, patrimônio,
compras) e, num estágio mais avançado, a setores sociais básicos (saúde, ensino, iluminação,
segurança...). A maioria dos projetos implica em reestruturação de serviços e crescente uso de
planejamento estratégico, com forte componente de informatização.
Os projetos de investimentos em modernização, em geral, têm baixo custo e um elevado
retorno, ainda que a médio e longo prazo, em termos de aumento permanente de arrecadação e
melhoria de produtividade do gasto. Porém, mais do que resultados financeiros, os
desdobramentos mais importantes dos atuais programas de fomento à modernização respeitam
a uma mudança de cultura e de padrão de administração. A perspectiva é de que tais ações nos
governos estaduais e locais, ainda que partam de um projeto, passem a ser uma atividade
permanente e auto-financiada (dispense os empréstimos federais e não sejam afetados por
mudanças de mandatos e autoridades superiores) e envolvam uma contínua reciclagem (ainda
mais que informática tem um peso preponderante nos projetos e, naturalmente, é muito
acelerada a obsolescência de equipamentos e rotinas). São promissoras as expectativas dessa
mudança de comportamento.14
até menos) recursos públicos disponíveis
Há um grande elenco de medidas administrativas, nos mais variados segmentos, que
permitem caminhar em direção à modernização da gestão. São alternativas de baixíssimo
custo e elevado retorno social, ou mesmo financeiro, que já têm sido implementadas com
sucesso por alguns governos subnacionais. Neste caso, a maior tarefa que cabe ao governo
federal é conceder visibilidade a estas iniciativas. Por esta razão, o BNDES implementou um
grande banco de informações e dados especializado em finanças públicas, passível de acesso
gratuito e universal pela Internet – o Banco Federativo http://www.federativo.bndes.gov.br.15
4. DESAFIOS E PERSPECTIVAS
O maior de todos desafios estruturais do federalismo fiscal brasileiro, a médio e longo prazo,
é romper o ciclo histórico do século XX, quando funcionou como um pêndulo entre forte
concentração de poderes e recursos no governo central e acentuada descentralização em prol
dos Estados e Municípios. São otimistas as perspectivas de que a atual onda de
14
Uma
avaliação
recente
do
PNAFE
(disponível
na
Internet
no
endereço
http://www.fazenda.gov.br/ucp/pnafe/docs/E-fisco&Benchmark.pdf), mostrou que os resultados obtidos pelas
administrações tributárias estaduais na disponibilização de serviços pela Internet: são comprovadamente bem
sucedidos, com vantagens para o fisco e contribuintes; representam parte importante na experiência brasileira de
governo eletrônico e de transparência fiscal. Além disso, a comparação com sites na Internet de administrações
tributárias européias e americanas, demonstrou que a quantidade e abrangência dos serviços oferecidos pelas
administrações tributárias estaduais brasileiras é maior.
15
Dentre outras informações, o Banco Federativo possui 1,3 mil arquivos para download. Entre maio de 2000 e
julho de 2001, o site foi acessado 236 mil vezes e foram realizados 341 mil downloads.
16
descentralização seja mais estável e duradoura, a começar por se fundamentar em extensas
garantias constitucionais.
Pelo lado da receita, os governos subnacionais extraem parcela expressiva de seus recursos de
fontes próprias ou de transferências constitucionais e automáticas, de modo que cada vez
menos dependem de empréstimos e de ajuda financeira do governo central. Pelo lado do
gasto, são executados com pessoal e estruturas operacionais próprias, mais uma vez com
ingerência praticamente nula das instâncias superiores de governo.
Em termos institucionais, a maior inovação recente do federalismo brasileiro são os
Municípios: como nunca na história, esta esfera teve participação tão importante e crescente,
especialmente na execução do gasto público em ações sociais básicas. A esfera municipal é
vista como o lócus preferencial para executar políticas públicas, que, ao mesmo tempo,
combatam a pobreza, melhorem a eficácia e a eficiência do gasto e não conflitem com a
necessária globalização e harmonização das políticas de caráter macro. Isto tudo sem contar
que a história dos governos locais é de menor propensão ao endividamento e déficit público16
e no período recente, é a esfera de governo na qual se experimenta (e o eleitorado cobra) cada
mais resultados pragmáticos de suas ações administrativas.
A crise federativa brasileira, se existe, hoje é eminentemente uma crise do nível intermediário
de governo. É curioso como o poder político dos governadores não tem contrapartida em
termos fiscais e financeiros. As alianças e políticas dos governadores, desde a criação da
República ao final do século XVIII, sempre tiveram grande peso nas discussões nacionais de
políticas, especialmente em torno das questões federativas e fiscais, inclusive historicamente
protagonizando os maiores conflitos políticos e fiscais, de modo que dominaram as discussões
e decisões da reforma tributária durante a Assembléia Constituinte de 1987/88. Se lutaram e
efetivamente ganharam muita autonomia para cobrar seus impostos e a exerceram de modo
extremado (ao moverem uma generalizada e autofágica guerra fiscal), por outro, perderam
para os Municípios, primeiro as receitas efetivas – as tributárias (com o aumento da cota do
ICMS) e as block grants vinculadas ao gasto social (com a nova forma de vinculação ao
ensino fundamental e a crescente municipalização da saúde) – e, depois, o comando e a
efetiva execução de parcelas crescentes do gasto (além de ensino e saúde, são quase os únicos
agentes públicos a intervirem em habitação, urbanismo e saneamento; sem contar que até
mesmo a segurança pública, antes ação exclusiva estadual, vem assistindo uma crescente
presença local através da criação e expansão das guardas municipais).
Não muito diferente da situação do governo central, a grande maioria dos Estados brasileiros
têm parcelas expressivas de seus orçamentos (após as transferências obrigatórias para os
Municípios) comprometidos com as despesas de pessoal (em que aumenta crescente e
assustadoramente o peso da folha dos inativos e pensionistas) e o serviço da dívida. Sem
poupança própria e sem acesso ao crédito (limitado a aportes esporádicos das instituições
multilaterais), a maioria dos Estados não tem recursos livres para coordenar, articular ou
16
É fato que as duas megalópoles do país contrariam essa regra – o Rio de Janeiro quase falindo ao final da
década de oitenta, e São Paulo, ao final dos noventa. Ambas cidades com um grande peso no conjunto das contas
públicas municipais do país. Porém, constituem notórias exceções relativamente aos outros mais de cinco mil
governos locais, especialmente porque eles não tiveram (e agora nenhum mais tem) a possibilidade de emitir
títulos da dívida municipal de forma descontrolada, bem assim de acessar os bancos oficiais e os mercados
externos, da mesma forma que puderam fazê-lo as grandes capitais do país.
17
mesmo impor políticas e práticas aos Municípios de sua jurisdição. Se isto não traz tantos
prejuízos para ações tipicamente locais (como ensino fundamental ou desenvolvimento
urbano), por outro, está criando sérias dificuldades para ações e serviços nas regiões
metropolitanas ou que exijam uma visão regional – o caso mais exemplar é a falência do
sistema de saneamento básico, em que nem as empresas estaduais tem capacidade de retomar
investimentos, nem se desata os nós institucionais que impede a desestatização do setor (as
concessões são municipais, mas a maioria das atuais prestadoras de serviços são estaduais).
É difícil a perspectiva dos governos subnacionais negociarem entre si e aí encontrarem
soluções, ou até melhor se organizarem para pressionar em bloco e de forma duradoura o
governo federal. Não existem fóruns formais para tal articulação institucional, o único que
existe em nível nacional, o de secretários estaduais de fazenda para acordarem sobre o ICMS
– o CONFAZ –, está combalido, pois as próprias partes simplesmente não respeitam as
decisões no que tange à concessão de incentivos fiscais, sua principal atribuição legal. E
mesmo a organização voluntária de associações ou reuniões não resultaram em ações
permanentes e de grande peso político nacional devido as profundas divergências entre
governadores e prefeitos, movidas muito mais pelos interesses regionais conflitantes, e menos
pelas posições ideológico-partidárias.
A divisão de responsabilidades entre governos avança com base em arranjos peculiares, na
ausência de planos e fóruns de negociações. É curioso que mesmo sendo absolutamente
desordenado o processo de descentralização de encargos no Brasil vem encontrando, de
alguma forma, um equilíbrio, que permite ao poder público prestar razoavelmente a maioria
dos serviços sociais básicos. Se o governo federal ficou à frente das ações de caráter mais
geral de proteção social, como é o caso da previdência social, do seguro-desemprego e da
assistência social, por outro lado, os governos municipais assumem cada vez mais e com
razoável autonomia de atuação às ações de ensino fundamental, atenção básica à saúde e
desenvolvimento urbano.
Face à ampla autonomia política e financeira assegurada pela Constituição Federal, o governo
central só consegue exercer um papel maior de coordenação quando oferece transferências
financeiras adicionais para induzir a transferência ou a assunção de novos encargos pelos
governos subnacionais, e ainda assim foram precisas garantias constitucionais para dar
confiança àqueles governos para assumirem novas responsabilidades e, ao mesmo tempo, para
exigir alguma contrapartida financeira deles. Dessa forma, estão sendo logrados avanços na
área de ensino básico e prestação de serviços de saúde, e se tenta repetir o processo no caso da
assistência social. Por outro lado, foram menores os avanços onde o governo federal não teve
uma política mais clara, especialmente de mobilização de aportes financeiros – caso típico de
saneamento e habitação popular –; aqui, ficou-se na pendência das ações isoladas e das
disponibilidades financeiras dos governos subnacionais.
O federalismo brasileiro, de uma ou outra forma, encontra um ponto de equilíbrio que resulta
de uma teia de arranjos complexos e formas peculiares de relações intergovernamentais. Não
há um planejamento e nem uma intervenção mais ordenada, nem imposta pelo governo
central, nem negociada entre governos em fóruns especializados; cada vez mais o federalismo
brasileiro se aproxima de um padrão que muitos autores chamam de marmore cake.17
17
Ver, por exemplo, SHAH (1990).
18
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