Construção do Sistema Nacional de Indicadores para Cidades

Transcrição

Construção do Sistema
Nacional de Indicadores
para Cidades
Consultora:
MARIA INÊS PEDROSA NAHAS
Sistema Nacional de
Tema do Produto:
Carta de Acordo Nº 4700001201
Identificação dos indicadores
ideais
Informações das Cidades
Data de entrega do produto:
30 de agosto de 2005
Projeto PNUD: BRA/04/022
Número de páginas: 267
Ministério das Cidades
Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
Instituto de Desenvolvimento Humano Sustentável
DIRETORA:
Maria Beatriz Ribeiro de Oliveira Gonçalves
Coordenadora Geral:
Maria Inês Pedrosa Nahas
Coordenador Adjunto:
Maria Aparecida Machado Pereira
Colaborador:
Roberto Luiz de Melo Monte-Mór
Pesquisadores:
Éber Gonçalves
Renata Guimarães Vieira de Souza
Felipe Chaves Inácio
Fernando Gomes Braga
Patrícia Martinelli
Assistentes de Pesquisa :
Carine Martins Vieira
Carlos Júnior Viana
Flávio Apolinário
Estagiários:
Ana Luiza Peixoto Gonçalves
Danielle Duarte Biaggi
Lúcio Antônio Leite Alvarenga Botelho
Marcelo Felipe Costa Pinto
Rafaela Veríssimo Costa
PROJETO GRÁFICO E DIAGRAMAÇÃO:
Simone Nogueira
Sílvia Fonseca
TEMA DO PRODUTO:
Identificação dos indicadores ideais
Data de entrega do produto: 30 de agosto de 2005
Número de páginas:
267
PROJETO PNUD: BRA/04/022
SISTEMA NACIONAL DE INFORMAÇÕES DAS CIDADES
CARTA DE ACORDO Nº 4700001201
Sumário
Apresentação
1. Introdução ....................................................................................
6
2. Referências para construção do Índice .........................................
8
2.1. Referência 1 – O conceito de qualidade de vida urbana ...................................
8
2.2. Referência 2 – A Consulta Nacional ..................................................................
9
2.3. Referência 3 – Abrangência geográfica do índice ............................................. 11
2.4. Referência 4 – Estrutura do índice .................................................................... 11
3. Identificação dos Indicadores Ideais ............................................ 13
3.1. Agrupamento temático 1: Condições Habitacionais .......................................... 15
3.2. Agrupamento temático 2: Organização Urbana e Ambiental............................. 48
3.3. Agrupamento temático 3: Estrutura de Apoio à Cidadania................................ 86
3.4. Agrupamento temático 4: Economia Municipal..................................................130
3.5. Agrupamento temático 5: Felicidade em geral/Satisfação
com os Serviços Públicos ..................................................................................138
4. Proposição final para indicadores ideais ....................................... 146
Referências Bibliográficas.................................................................. 174
Anexos:
Anexo I:
Dos Pressupostos assumidos pelo Ministério
das Cidades para o desenvolvimento do índice .............................................182
Anexo II: Síntese dos Resultados da Consulta Nacional ...............................................194
Anexo III: Texto elaborado como consultoria ao Projeto MCidades por Jupira
Gomes de Mendonça para subsidiar a proposição de “indicadores ideais” ...254
Lista de Quadros:
Quadro I: Temas selecionados para a composição do índice ........................................ 10
Quadro II: Estrutura do índice.......................................................................................... 12
Quadro III: Proposição final dos indicadores ideais por tema ..........................................174
Apresentação
O presente documento apresenta o relatório referente às proposições teórico-metodológicas dos indicadores “ideais” para entrar na composição do
índice de qualidade de vida urbana dos municípios brasileiros.
As proposições foram elaboradas levando-se em consideração:
os pressupostos assumidos pelo Ministério das Cidades para desenvolvimento do índice;
os resultados da Consulta Nacional realizada como primeira etapa do projeto;
textos de referência abordando a concepção geral do índice;
literatura específica para cada tema a ser abordado pelo índice
discussões com especialistas, particularmente sobre a temática prioritária
do Ministério das Cidades: Habitação, Saneamento Ambiental; Mobilidade e
Transportes.
Para tornar mais claras as referências empregadas, foram elaborados textos
específicos contendo as bases teóricas e discussões envolvendo o dimensionamento de cada tema ou grupos de temas. Ao final de cada texto são apresentadas proposições para formular os indicadores considerados ideais.
Ao final apresenta-se um quadro contendo as proposições para formular os indicadores ideais.
Tais proposições, juntamente com os dados selecionados, serão utilizadas como subsídio para a formulação dos indicadores que efetivamente entrarão no
cálculo do índice.
1. Introdução
O presente documento representa a segunda etapa do Projeto MCidades e contém as proposições teórico-metodológicas de indicadores “ideais” para entrar na composição do
índice de qualidade de vida urbana das cidades brasileiras.
Tais proposições foram elaboradas a partir:
I. Dos PRESSUPOSTOS assumidos pelo Ministério das Cidades para o desenvolvimento do
índice (IDHS/ PUC MINAS, 2004), em especial:
i) o conceito de qualidade de vida urbana, e
ii) questões metodológicas relativas à formulação dos indicadores (Anexo I).
II. Da CONSULTA NACIONAL1 (ver síntese no Anexo II) realizada como primeira etapa do
Projeto MCidades (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2005-a), que resultou:
-
na escolha dos temas a serem abordados pelo índice
-
definição de certos aspectos teórico-metodológicos referentes ao modelo matemático para cálculo do índice e a questões sócio-espaciais a serem consideradas na
formulação dos indicadores.
III. LITERATURA QUE ABORDA OS TEMAS EM CONJUNTO, adotando o mesmo enfoque do índice
em desenvolvimento, particularmente:
-
Texto elaborado como consultoria ao Projeto MCidades por Jupira Gomes de Mendonça (MENDONÇA, 2005) para subsidiar a proposição de “indicadores ideais”, inserido no Anexo III.
-
Experiência de construção, resultados alcançados e processo de atualização do Índice de Qualidade de Vida Urbana de Belo Horizonte (NAHAS, 2002).
IV. LITERATURA ESPECÍFICA referente a cada um dos temas escolhido para entrar na composição do índice, citada nos textos apresentados a seguir.
1
A Consulta foi desenvolvida no período de dezembro de 2004 a maio de 2005, envolvendo cerca de 150 pessoas de diversas regiões brasileiras, entre pesquisadores, gestores públicos e membros de outras organizações da sociedade civil.
Foi adotado como referência metodológica o método Delphi, que consiste numa dinâmica de grupo à distância, por escrito e de forma anônima, visando estabelecer o consenso acerca das questões em debate. Ao final desta Consulta Nacional
foram definidos os temas para serem enfocados pelo índice, além de diversos aspectos teórico-metodológicos para cálculo do mesmo.
– Instituto de Desenvolvimento Humano Sustentável da PUC Minas
6
V. DISCUSSÕES COM GESTORES PÚBLICOS e ESPECIALISTAS nos temas “Habitação”2, “Transporte e Mobilidade”3 e “Saneamento Ambiental”4, prioridades do Ministério das Cidades.
A partir deste conjunto de documentos e definições foram consolidadas as referências descritas a seguir, para nortear a construção do índice de qualidade de vida urbana das cidades
brasileiras.
2
Foram consultados Júnia Santa Rosa, da Secretaria Nacional de Habitação (Ministério das Cidades) e o pesquisador Adauto Lúcio Cardoso do Instituto de Planejamento Urbano e Regional (IPPUR) da UFRJ. Rio de Janeiro/RJ.
3
Foi consultada a especialista Sabina Augusta Kauart Leite. Foram também consideradas as discussões do Encontro de
Especialistas em Transporte, organizado pela equipe do projeto, para discutir o estabelecimento da “medida de acessibilidade” a considerada no cálculo do índice, do qual participaram pesquisadores e gestores públicos. São eles: Fábio Parolin, Paulo César Marques da Silva; Tito Lívio Pereira Queiroz e Silva; Carlos Felipe Granjeiro Loureiro; Marcelo Cintra
do Amaral; Ramon Vítor César e Yaeko Yamashita.
4
Foram consultados Ernani Ciriaco e Ítalo Lopes da Secretaria Nacional de Saneamento (SNSA), Marcos Ubirajara, consultor da SNSA e Ricardo Aroeira, especialista na área de Saneamento.
7
2. Referências para Construção do Índice
2.1. Referência 1 - O conceito de qualidade de vida urbana
O conceito de qualidade de vida urbana assumido como pressuposto para a construção do
índice, acha-se sinteticamente discutido no artigo inserido no Anexo I, publicado no seminário sobre Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. Sinteticamente, pode-se dizer que o
conceito reporta-se ao meio urbano, às cidades, e sua mensuração inclui três elementos
fundamentais:
O dimensionamento da eqüidade na distribuição espacial (acesso espacial) e no acesso
da população (acesso social) a determinados serviços e recursos urbanos.
A avaliação da qualidade ambiental, a partir de aspectos sócio-ambientais e aspectos
ambientais “stricto-senso”, relacionados ao meio urbano.
A produção de elementos teórico-metodológicos para a discussão da sustentabilidade
do desenvolvimento humano.
Comentário
Apesar de ser fundamental na mensuração da qualidade de vida urbana, considerar o acesso social e espacial aos recursos urbanos, definiu-se, no decorrer do projeto, que o índice
em elaboração deverá abranger somente o aspecto espacial. Esta opção foi feita
levando-se em conta, primeiramente, o curto prazo estipulado para a construção do índice.
Ao mesmo tempo, levou-se em consideração o fato de que o acesso social é o enfoque
teórico-conceitual clássico dos indicadores sociais, desde a década de 60, existindo hoje no
Brasil, grande diversidade de metodologias para elaboração de indicadores com este enfoque. Entretanto, não existe um índice de abrangência nacional que mensure a oferta de
serviços e a possibilidade espacial de acesso aos mesmos pela população.
Desta opção metodológica decorrem duas características, que foram consideradas para
formular as proposições para formular os indicadores “ideais”:
Os indicadores devem se referir exclusivamente à oferta dos serviços e recursos urbanos
existentes no município.
Os indicadores devem ser georreferenciados nos municípios.
Além destas características, a mensuração do acesso espacial implica no estabelecimento
de uma “medida de acessibilidade” no cálculo do índice, a exemplo do que foi feito no Índice de Qualidade de Vida Urbana de Belo Horizonte. A introdução desta medida de acessibilidade é uma forma de ajustar as ofertas existentes em cada município, aos deslocamentos das populações entre municípios vizinhos (ou não), em busca de escolas, trabalho, hospitais, lazer e diversos outros serviços urbanos. O modelo matemático para o cálculo do
índice encontra-se em desenvolvimento e será apresentado juntamente com os resultados
finais do cálculo, previstos para divulgação em Novembro de 2005.
8
2.2. Referência 2 - A Consulta Nacional
A Consulta Nacional (Anexo I) foi realizada de dezembro de 2004 a maio de 2005 e através
dela foram estabelecidos:
Os temas que o índice deve enfocar.
A abrangência teórico-conceitual de cada um destes temas.
Aspectos sócio-espaciais a serem considerados no cálculo do índice
Comentário
A Consulta Nacional é uma referência importante, mas não implica, necessariamente, em
considerar todas as sugestões. Isto se aplica tanto aos temas e sua abrangência quanto às
questões teórico-metodológicas.
Assim, dentre os 26 temas propostos serão considerados 22. Optou-se por não considerar
os temas: “Pobreza”; “Poder de Compra e de Consumo”; “Estado Nutricional” porque estes
têm mais afinidade com a avaliação do acesso social do que o acesso espacial. Também foi
excluído o tema “Demografia” considerado pela equipe do projeto como referência fundamental para cálculo dos indicadores (no denominador), mas não como temática específica,
não se relacionando à oferta de recursos urbanos de forma direta. No que se refere às proposições teórico-metodológicas feitas pelos colaboradores, parte delas havia sido já assumida dentre os pressupostos teórico-metodológicos para construção do índice, e outra
parte, foi incorporada como novas referências.
9
No conjunto, as proposições incorporadas a partir da Consulta são:
I.
Os temas a serem considerados listados no Quadro I.
Quadro I: Temas selecionados para a composição do índice
1.
Abastecimento Alimentar
2.
Assistência Social
3.
Cultura
4.
Economia Municipal
5.
Educação
6.
Energia Elétrica
7.
Esportes
8.
Felicidade – Satisfação
9.
Habitação
10. Infra-estrutura de Saneamento
11. Infra-estrutura de Telefonia e Telecomunicações
12. Infra-estrutura de Transporte / Mobilidade
13. Justiça
14. Lazer
15. Meio Ambiente e Aspectos ambientais “strictu senso”
16. Participação, Associativismo e Organização Político-Institucional
17. Saúde
18. Segurança / Violência
19. Serviços Urbanos
20. Trabalho / Emprego
21. Urbanismo e Uso do Solo
II. Certas características dos indicadores:
-
Construir o índice na perspectiva de identificar um conjunto mínimo de indicadores
a serem calculados para todos os municípios brasileiros.
-
Considerar a possibilidade de calcular o índice a partir de grupos diferentes de indicadores para diferentes portes de cidades, mantendo-se um núcleo mínimo comum a todas, como citado acima.
-
Considerar a possibilidade de elaborar indicadores diferenciados ou estabelecer pesos de forma diferenciada, de forma a expressar as peculiaridades das diferentes
regiões brasileiras.
-
Para todas os temas elaborar indicadores de quantidade e de qualidade da oferta.
Aqui é importante assinalar que a regularidade da oferta, proposta na Consulta, está
sendo considerada como um dos atributos da qualidade.
-
Considerar a oferta de serviços públicos e privados para todas as variáveis temáticas, já que ambas influenciam na qualidade de vida urbana de uma cidade.
10
-
Construir o índice para que seja instrumento de monitoramento das condições retratadas, empregando dados atualizáveis em curto ou médio prazo para formulação dos
indicadores, possibilitando assim sua atualização periódica em tempo útil ao planejamento público.
2.3. Referência 3 – Abrangência geográfica do índice
O índice será calculado para a totalidade dos municípios brasileiros e não somente para
aqueles considerados urbanos ou conceituados como cidades. Após a análise de diversas
classificações e conceituações sobre os municípios brasileiros5, bem como o debate existente sobre os conceitos de “urbano”, “rural”, “cidade” e outros termos relacionados, a equipe
do projeto optou por considerar todos os municípios na mensuração. Assim, pretende-se
produzir ao final, uma hierarquia, um “ranking”, incluindo os 5560 municípios existentes hoje
no Brasil.
2.4. Referência 4 – Estrutura do índice
O índice será estruturado em diferentes níveis de agregação, propondo-se de forma geral a
estrutura representada no Quadro II que se segue.
5
CEF – Caixa Econômica Federal (2003). Taxonomia dos municípios brasileiros. Segundo sua dinâmica atual e potencial de crescimento e desenvolvimento urbano. Relatório Metodológico.
CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente. (2002). Resolução nº 303, de 20 de março de 2002.
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – Conceitos para utilizados nos microdados do Censo Demográfico
de 2000.
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. (2000). Rede Urbana Brasileira: Hierarquia das Cidades.
MONTE-MÓR, RL.(2005). O que é o urbano no mundo contemporâneo. Texto aceito para publicação em Cadernos
de Saúde Pública, Fundação Oswaldo Cruz, R.J., 2005.
MONTE-MÓR, RL (2004). A questão urbana e o planejamento urbano-regional no Brasil contemporâneo. Trabalho
encomendado pelo Ministério da Integração Nacional, dentro do projeto “Diretrizes para Formulação de Políticas de Desenvolvimento Regional e de Ordenação do Território Brasileiro”, contratado junto ao Cedeplar – Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional, da UFMG.
MOURA, R. (2003) Rede urbana e reestruturação do território nacional um percurso por entre representações.
Trabalho apresentado no VIII Simpósio Nacional de Geografia Urbana (SIMPURB), Cidade, Espaço, Tempo, Civilização: por “uma transformação radical da sociedade como sociedade política”, em Mesa de Debates. Recife, novembro de
2003.
11
Quadro II – Estrutura do índice
NÍVEIS DE AGREGAÇÃO
Índice Parcial 2
Índice Parcial 1
Indicadores
1.1.1-
Abordagem do Tema (1.1)
1.1.21.1.3- etc
Tema 1
1.2.1Abordagem do Tema (1.2)
1.2.21.2.3- etc
ÍNDICE SÍNTESE
etc
etc
2.1.1-
Abordagem do Tema (2.1)
2.1.22.1.3- etc
Tema 2
2.2.1Abordagem do Tema (2.2)
2.2.22.2.3- etc
etc
etc
etc
Com base nestas referências, foram elaboradas as proposições de indicadores “ideais” apresentadas a seguir, descritas por tema ou grupos de temas, em textos específicos redigidos pela equipe do projeto.
Para a organização geral das descrições que se seguem, foram adotados agrupamentos de
temas baseados na proposição de MENDONÇA (2005), inserido no Anexo III anteriormente
citado.
12
3. Identificação dos Indicadores Ideais
Os temas sugeridos a partir da Consulta Nacional serão apresentados em cinco agrupamentos temáticos6: Condições Habitacionais, Organização Urbana e Ambiental, Estrutura de Apoio à Cidadania, Economia Municipal, e Felicidade em geral/Satisfação com os Serviços
Públicos.
1. O primeiro agrupamento temático se define pela centralidade da habitação na avaliação da qualidade de vida urbana. Além da edificação residencial, um conjunto de serviços de infra-estrutura urbana está diretamente vinculado à moradia, como o saneamento
básico, energia elétrica, telefonia/telecomunicações, e transporte/trânsito. Os temas são
os seguintes:
Habitação,
Infra-estrutura urbana: saneamento básico, drenagem, coleta e disposição de resíduos sólidos,
Energia elétrica,
Telefonia e telecomunicações.
Transporte e trânsito.
2. O segundo agrupamento temático diz respeito à organização urbana e ambiental, a
ocupação e ao uso do espaço urbano e os equipamentos urbanos, sendo os temas:
Uso do solo,
Urbanismo,
Serviços urbanos,
Meio ambiente,
Abastecimento alimentar, e
Espaços públicos e equipamentos culturais: cultura, esporte e lazer.
6
Definição inspirada pelas considerações de Jupira Gomes de Mendonça, em documento elaborado como consultoria a
discussão sobre indicadores ideais. Professora do Núcleo de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo - Escola de Arquitetura/UFMG.
13
3. O terceiro agrupamento se refere a estrutura de apoio a cidadania, aos mecanismos
institucionais e ações da gestão pública voltados para a promoção do cidadão urbano.
Este grupo inclui os mecanismos de democratização dos processos decisórios, através
dos mecanismos de gestão participativa e as políticas e programas sociais voltados para
garantir aos cidadãos condições essenciais de vida, como segurança, educação, saúde,
trabalho, etc. Os temas são:
Educação,
Saúde,
Trabalho e emprego,
Segurança,
Assistência jurídica,
Assistência social, e
Participação, associativismo e organização político-institucional.
4. O quarto agrupamento se refere à economia municipal abordada em três aspectos: finanças públicas, economia municipal, e renda. Em finanças públicas trata-se das atividades da administração pública voltada para a arrecadação e a aplicação os recursos
públicos, como orçamento, gastos e investimentos, etc. No que diz respeito a economia
municipal propriamente dita estão os aspectos relacionados à dimensão, diversidade, dinâmica e maturidade econômica do município. Por último, os aspectos relacionados à
renda, como renda familiar, concentração e distribuição da renda, etc.
5. O quinto agrupamento trata da felicidade em geral e da satisfação com os serviços públicos. Este tema tem um enfoque do ponto de vista da percepção dos usuários dos serviços públicos podendo abordar assim todos os temas sobre esta perspectiva. A proposição se coloca a partir das possibilidades de medidas e de inclusão desta perspectiva
na elaboração do índice de qualidade de vida dos municípios brasileiros.
14
Agrupamento temático 1:
Condições Habitacionais
Habitação
Infra-estrutura de saneamento básico
Energia elétrica
Telefonia e telecomunicações
Transporte e trânsito
15
TEMA: HABITAÇÃO
Felipe Chaves Inácio7*
Maria Inês Pedrosa Nahas8
Ana Luísa Peixoto Gonçalves9
Pressupostos teóricos
O objetivo da presente proposta é reunir subsídios para orientar a discussão e construção
de indicadores ideais relacionados à realidade da habitação nos municípios brasileiros.
No que se refere às questões habitacionais no Brasil, existe relativo consenso a respeito da
gravidade do problema. Entretanto há considerável divergência quanto aos cálculos das necessidades habitacionais e grande discrepância entre os números apresentados, sendo que
cada versão sobre o déficit habitacional corresponde a uma metodologia diferente. No que
se refere a essas metodologias, o trabalho da Fundação João Pinheiro se constitui no mais
importante trabalho já realizado até agora no país. O principal mérito desse trabalho, segundo Cardoso (2004), foi “enfrentar o debate metodológico, discutindo, primeiro, os termos da
metodologia a ser utilizada para calcular o déficit” (Cardoso, 2004, p.95).
A Fundação João Pinheiro (FJP), desde seu primeiro trabalho, separou o conceito de déficit
habitacional do conceito de inadequação dos domicílios existentes, definindo um conceito
mais amplo: o de “necessidades habitacionais” que engloba o déficit habitacional e a inadequação. O conceito de déficit habitacional é entendido como a necessidade de construção de novas moradias, tanto em função da reposição quanto do incremento do estoque.
Por outro lado, a inadequação reflete problemas na qualidade de vida dos moradores que
não estão diretamente relacionadas ao estoque de moradias, mas às características internas do estoque existente. Nesse sentido, a FJP considera déficit habitacional, para fins operacionais, como o somatório de domicílios improvisados (aqueles que servem de moradia
sem que tenham sido construídos com essa finalidade), os domicílios rústicos (aqueles que
não apresentam paredes de alvenaria ou madeira aparelhada), coabitação familiar e ônus
excessivo com aluguel (famílias urbanas com renda até três salários mínimos que despendem mais de 30% de sua renda com aluguel). Por outro lado, o conceito de inadequação
7
Professor da UNIPAC – Ipatinga, Mestre em Estatística pela Universidade Federal de Pernambuco, Graduado em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais.
*
Discussão e revisão Maria Inês Pedrosa Nahas – Coordenadora do Projeto
8
Doutora em Ecologia e Recursos Naturais pela Universidade Federal de São Carlos, Coordenadora do Projeto
9
Graduanda do 5º período do curso de Relações Internacionais da PUC Minas.
16
engloba os domicílios com carência de infra-estrutura, com adensamento excessivo de moradores, com problemas de natureza fundiária, e aqueles sem unidade sanitária domiciliar
exclusiva.10
No presente texto, a problemática da habitação será tratada sob dois enfoques: o da habitabilidade e o da provisão habitacional. O enfoque da habitabilidade compreende o adensamento habitacional, o padrão da edificação, infra-estrutura, segurança habitacional e localização. Por outro lado, o enfoque da provisão habitacional engloba acesso ao crédito e a
novos parcelamentos, déficit habitacional e terras ociosas, capacidade de financiamento do
município e organização político-institucional para promover a urbanização de favelas e novas construções. Cabe ressaltar que essa divisão não é incompatível com aquela realizada
pela Fundação João Pinheiro. De fato, o conceito de inadequação habitacional da FJP pode
ser perfeitamente “encaixado” no conceito de habitabilidade aqui adotado, enquanto o conceito de déficit habitacional está explicitamente incluído no conceito de provisão habitacional.
Apontamentos da Consulta Nacional
O tema Habitação está entre os temas que obtiveram 100% de concordância, por parte dos
colaborados, para que seja incluído no cálculo do índice de qualidade de vida dos municípios brasileiros.
As abrangências e os tópicos sugeridos na Consulta Nacional são:
1. Oferta:
-
Programas de financiamento de moradias
-
Disponibilidade de moradia
2. Densidade domiciliar
10
-
Área construída por habitante
-
Número de cômodos
-
Distribuição de famílias por domicílio
-
Número de moradores
-
Medida de adensamento excessivo (moradores por cômodo e/ou por banheiro, em
cada domicílio)
-
Densidade de ocupação domiciliar (números de indivíduos por dormitório)
É importante ressaltar que não é possível chegar a um número final de domicílios inadequados, uma vez que os componentes desse conceito não são mutuamente excludentes, podendo um domicílio ser classificado em mais de um deles.
17
-
Indicadores de coabitação como o número de domicílios onde o uso de banheiro e
cozinha é compartilhado por várias famílias (cortiços)
3. Padrão construtivo
-
Qualidade de construção do domicílio: padrão, conforto, higiene, segurança, estrutura, insolação e ventilação e outros
-
Número de domicílios com risco de desabamento em função da precariedade/ inadequação dos materiais e da construção
-
Habitação adequada (abrigos construídos adequadamente contra intempéries, epidemias e vetores patogênicos)
4. Existência de infra-estrutura
-
Localização do domicílio
-
Moradias providas de redes de infra-estrutura urbana
-
Acesso a equipamentos públicos em suas várias modalidades
-
Condições físicas dos bairros
5. Segurança Habitacional
-
Domicílios em áreas de risco: sujeitas a enchentes, desmoronamentos, deslizamentos (áreas de risco geotécnico), incêndios, explosões, vazamentos de substâncias
químicas, e outros
-
Proximidade de córregos com problemas de poluição hídrica
6. Relação de posse
-
Situação de posse: porcentagem de habitações com direito assegurado à posse,
Proprietários x Locatários
-
Loteamentos clandestinos
-
Legislação Fundiária (Regulamentação fundiária)
-
Segurança da posse: número de domicílios cujos moradores não detém segurança
de posse e/ou domínio, seja por meio de título de propriedade registrado, de título de
concessão de uso ou outro documento válido
18
Proposição de Indicadores Ideais
No que se refere aos indicadores ideais propriamente ditos, dentro do conceito de habitabilidade, seriam interessantes indicadores que permitissem avaliar:
i.
Infra-estrutura do domicílio:
-
Existência de serviços de coleta de lixo, rede de abastecimento de água com canalização interna, energia elétrica e rede coletora de esgoto ou fossa séptica.11
-
Existência de banheiro de uso exclusivo do domicílio.
-
Existência de telefonia e telecomunicações.
-
Aqui, poderia também ser utilizado um indicador proposto por Piedade (2002) com
base nos conceitos de habitabilidade da Comissão das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos / Habitat, qual seja: Proporção de domicílios adequados =
Domicílios que satisfazem normas de “Habitabilidade” x 100 / Total de domicílios particulares. Ainda de acordo com Piedade (2000), entende-se por moradia
adequada “aquela que permite usufruir de privacidade, espaço, segurança da posse,
iluminação, ventilação, infra-estrutura de saneamento básico e de transporte, assim
como localização acessível em relação ao trabalho e outros equipamentos básicos
de saúde, educação, lazer, etc., que devem estar disponíveis à população a custos
razoávies.”
-
O indicador de estruturas permanentes, definido como a proporção de domicílios
que duram mais de vinte anos sob condições normais, é outro indicador proposto pelo programa Habitat que também poderia ser utilizado.
-
O indicador proporção das despesas municipais destinadas à infra-estrutura
habitacional poderia também ser utilizado. Se confrontado com as informações relacionadas à proporção de domicílios em situação de carência em infra-estrutura, esse
indicador permitiria avaliar a eficácia das ações governamentais destinadas a solucionar o problema dos domicílios inadequados nos municípios.
ii. Segurança:
11
-
Proporção de domicílios em áreas de risco de inundação e/ou deslizamentos.
-
Proporção de domicílios efetivamente atingidos por inundações e/ou deslizamentos.
-
Proporção de domicílios localizados em áreas alagadas e outras áreas inadequadas
à habitação.
Os domicílios que não contam com pelo menos um desses serviços são considerados carentes em infra-estrutura pela
FJP e computados no item inadequação habitacional.
19
iii. Localização:
-
Proporção de domicílios próximos a externalidades positivas como áreas verdes, por
exemplo.
-
Proporção de domicílios em áreas de favelas e/ou próximas a externalidades negativas como, por exemplo, fontes poluidoras12.
-
Proporção de domicílios em situação de inadequação fundiária.13
-
É importante verificar se os domicílios se localizam em locais que permitam o acesso
ao mercado de trabalho e a serviços de educação, saúde, lazer, etc. Nesse sentido,
talvez fosse interessante conhecer a proporção de domicílios em área urbana isolada, de acordo com definição do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)14.
iv. Conforto:
-
Entendido como adensamento habitacional, poderia ser medido pelo número de moradores por cômodo, assim como é feito pela FJP, ou pelo número de moradores por
unidade sanitária domiciliar.
-
Também seria interessante medir o adensamento de domicílios por área, como o
número de domicílios por Km2, por exemplo.
No que se refere à provisão habitacional, os indicadores deveriam ser capazes de mensurar:
i.
O acesso ao crédito habitacional por faixa de renda, especialmente para aquelas famílias cuja renda se encontra abaixo de 12 salários mínimos.
ii. A relação proporcional da área das novas produções habitacionais por faixa de renda. O
objetivo é saber se as novas produções habitacionais têm sido destinadas a condomínios fechados que atendem à famílias de alta renda ou a habitações populares, que atenda à população de baixa renda.
12
A proximidade em relação às externalidades positivas e negativas será contemplada nos temas referentes à urbanização,
uso do solo e meio ambiente.
13
A Fundação João Pinheiro acrescenta a inadequação fundiária no conceito mais amplo de inadequação habitacional. A
inadequação fundiária é caracterizada pela não propriedade do terreno onde se situa o domicílio.
14
Essas informações seriam ainda mais elucidativas se pudessem ser confrontadas com indicadores de transporte, uma vez
que os domicílios localizados em áreas afastadas da sede municipal podem estar bem integrados a ela através de um sistema de transportes adequado.
20
iii. O déficit habitacional15, entendido como “a noção mais imediata e intuitiva de necessidade de construção de novas moradias para a solução de problemas sociais e específicos
de habitação, detectados em um certo momento” (FJP, 2005). Aqui, poderiam ser incluídas as moradias sem condições de serem habitadas e a necessidade de incremento do
estoque devido à coabitação familiar e à moradia em domicílios improvisados, conforme
definição da Fundação João Pinheiro16.
-
Um indicador proposto pela Comissão das Nações Unidas para os Assentamentos
Humanos / Habitat e que poderia ser utilizado aqui é o produto habitacional, definido como o número total de unidades habitacionais produzidas no município nos setores formal e informal durante o ano, por mil habitantes.
iv. A proporção de domicílios vagos.
-
A existência de domicílios vagos em boas condições de habitabilidade pode minorar
o problema da falta de moradias nos municípios. As informações sobre domicílios
vagos poderiam ser confrontadas com informações sobre o déficit e a inadequação
habitacionais para se ter uma idéia melhor sobre a gravidade da questão da moradia
nos municípios. Deve-se, entretanto, ter em mente a baixa qualidade das informações a respeito dos domicílios vagos no país para evitar conclusões ingênuas e precipitadas no sentido de apontar a ocupação desses domicílios como uma solução do
problema do déficit habitacional nos municípios brasileiros17.
v. Existência de terras ociosas em boas condições de habitação.
-
O confronto entre o tamanho do déficit habitacional e das terras ociosas ou subtilizadas mostra, ao mesmo tempo, o grau de desigualdade habitacional presente no município e o grau de injustiça na distribuição dos recursos urbanos, bem como dos
custos da urbanização.
vi. A capacidade de obtenção de financiamentos por parte dos municípios. Nesse sentido,
seria interessante conhecer:
-
15
A proporção de famílias beneficiadas com programa de construção de unidades e
oferta de lotes.
Como proporção dos domicílios existentes no município.
16
Essas informações poderiam também ser estratificadas por faixa de renda.
17
Conclusões desse tipo podem ser “incentivadas” pela proximidade, muitas vezes observada, entre os dados referentes ao
déficit habitacional e à domicílios vagos.
21
-
A proporção de famílias beneficiadas com programa de urbanização de assentamentos regularização fundiária.
-
A proporção de famílias beneficiadas com programa de oferta de material de construção.
vii. A capacidade de autofinanciamento dos municípios para o enfrentamento dos problemas
habitacionais.
-
A política habitacional no Brasil é marcada por um forte movimento de municipalização a partir de meados da década de 80, fazendo com que os municípios deixassem
de ser meros executores de políticas. Esse movimento potencializou a eficácia e a eficiência das políticas habitacionais, tendo ainda a virtude de poder integrar e conciliar as políticas de provisão de moradias com as políticas de urbanização e uso do solo. Nesse sentido, seria interessante conhecer as potencialidades do município na
solução dos problemas habitacionais sem que ele dependa da existência e liberação
de linhas de crédito federais e/ou estaduais.
-
Um indicador construído nessas linhas teria ainda a vantagem de informar a respeito
do grau de dependência da municipalidade em relação a outros níveis de governo no
que diz respeito à problemática da habitação.
viii. Existência de organização político-institucional que atue na urbanização de favelas e na
produção de habitações (nos moldes da URBEL de Belo Horizonte).
ix. Existência de leis diretamente relacionadas ao direito à habitação / direito à posse. No
que tange o direito à posse, seria interessante considerar a proporção de:
-
Domicílios em cada item da “condição do domicílio”, conforme definição do IBGE
-
Domicílios ocupados pelos donos.
-
Famílias em unidades domiciliares do governo.
-
Famílias em unidades domiciliares privadas.
-
Famílias em invasões.
x. Existência de um mercado habitacional estável e bem desenvolvido no sentido de evitar
altas volatilidades no preço das moradias e permitir o acesso democrático à habitação.
-
Aqui, poderia ser utilizado um indicador proposto pela Associação das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos / Habitat, qual seja: A proporção entre o
preço médio de mercado de uma unidade habitacional e a renda média domiciliar.
22
-
Poderia também ser utilizado o coeficiente entre preço médio da terra (em m2) e
renda familiar.
xi. Existência de políticas municipais de habitação destinadas à provisão de novas moradias e reforma das moradias inadequadas existentes.
23
TEMA: INFRA-ESTRUTURA DE SANEAMENTO
Patrícia Martinelli18*
A preocupação e necessidade de cuidados com a salubridade e higiene nas áreas urbanas
não é recente. Todavia é com o advento da industrialização nos países europeus19, e mais
tardiamente nos periféricos, que a percepção dos agravos a saúde e deterioração do ambiente urbano toma um corpo de preocupação mais generalizado. Embora no planejamento
das cidades brasileiras tenha utilizado técnicas higienistas, desde meados do século XIX,
essas intervenções concentraram-se nas maiores cidades. Somente na década de 1970 é
que o Brasil apresenta seu primeiro plano para Saneamento (PLANASA) em âmbito nacional, conseguindo chegar a marca de 80% da população urbana brasileira com água tratada
(NEFUSSI;LICCO, s/d)
Contudo, a partir da década de 1970, os desafios para suprir a crescente demanda de saneamento em cidades em franco processo de crescimento populacional, aliado a complexidade das atividades humanas em áreas urbanas, fez do tema saneamento, no Brasil, ser o
que guarda as relações mais estreitas da desigualdade dos (e entre) centros urbanos até os
dias atuais.
Nesse percurso, a abrangência das atividades relacionadas a saneamento e, consecutivamente seu conceito, sofreram transformações pela complexidade de manter saneado um
ambiente cada vez mais diversificado em atividades e populoso.
Dessa maneira, saneamento normalmente refere-se, na literatura especializada, a um conjunto de medidas visando preservar ou modificar as condições do meio ambiente com a finalidade de prevenir doenças e promover a saúde e qualidade de vida das populações. Há algumas décadas, as políticas públicas de universalização dos serviços de saneamento fixamse mais sobre questões relativas ao saneamento básico20.
Entretanto, da crescente complexidade das atividades humanas, principalmente concentradas em áreas urbanas, emerge paulatinamente a necessidade de um conceito de saneamento que tivesse abrangência maior, abarcando as questões e novas problemáticas que
surgem na sociedade contemporânea.
18
Mestre em Geografia pela Universidade Estadual Paulista, UNESP - Rio Claro.
*
Discussão e Revisão: Maria Inês Nahas, Coordenadora do Projeto.
19
Munfod (1965,p.603) ao falar da cidade Industrial do sèculo XIX afirma: ”(...)Fica evidente que não existem precedentes,
na história escrita, de aglomerados tão grandes de pessoas a viver em ambientes tão degradadamente deteriorados(...)”
20
Por Saneamento básico, entende-se sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, sendo que eventualmente
há publicações que inserem a coleta e disposição de lixo nessa categoria (CARVALHO, 1981)
24
Dessa forma, o uso do conceito de Saneamento Ambiental adotado pelo Ministério das Cidades e pela Política Nacional de Saneamento Ambiental (PNSA) refere-se ao “Conjunto de
ações com o objetivo de alcançar níveis crescentes de salubridade ambiental, compreendendo o abastecimento de água; a coleta, tratamento e a disposição dos esgotos e dos resíduos sólidos e gasosos; e os demais serviços de limpeza urbana; o manejo das águas
pluviais urbanas, o controle ambiental de vetores e reservatórios de doenças e a disciplina
da ocupação do uso do solo, nas condições que maximizem a promoção e a melhoria das
condições de vida nos meios urbanos e rurais” e está de acordo com as tendências mais
recentes e adequadas de abordagem da questão.
Cabe destacar que o uso desse conceito de Saneamento Ambiental, em linhas gerais, amplia a gestão em saneamento para uma visão que inclui aspectos de sustentabilidade urbana. Dessa forma, as práticas que envolvem princípios de eqüidade, respeito às condições
locais na busca de soluções, uso responsável dos recursos naturais, informação e sensibilização da população, além do principio de precaução devem fazer parte da abordagem de
todos os sub-temas inseridos.
Pode-se confirmar essa postura ao avaliar, por exemplo, em relação à drenagem urbana,
que o Governo Federal, através do Ministério das Cidades (MC), possui o Programa Drenagem Urbana Sustentável. Segundo o seu Manual para Apresentação de Projetos, o programa “objetiva promover, em articulação com as políticas de desenvolvimento urbano, de uso
e ocupação do solo e de gestão das respectivas bacias hidrográficas, a gestão sustentável
da drenagem urbana com ações estruturais e não-estruturais”.
Assim, sempre que possível as medidas devem seguir as formas de controle baseadas em
infiltração, ou ainda, no princípio de LID (Low Impact Development); principio o qual é
descrito como uma tentativa de “atingir paisagens hidrológicas funcionais, com
comportamento mais similar ao natural, por controlar não somente o pico de vazões, mas o
volume, freqüência/duração além de qualidade dos escoamentos pluviais (TUCCI, 2005).
Do mesmo modo, seguindo uma visão de sustentabilidade, o saneamento básico para coleta de lixo e esgoto amplia-se para sistemas de coleta, tratamento e disposição final dos resíduos. E para o abastecimento de água surgem questões de escassez e/ou abundância em
curtos prazos de tempo, muitas vezes numa mesma localidade.
Quanto à drenagem urbana, limpeza pública, uso do solo e qualidade do ar, todos estes se
relacionam entre si e influenciam diretamente a salubridade do ambiente urbano. Para completar, há ainda, as redes de abastecimento de água e coletora de esgotos sanitários, a coleta, o tratamento e destinação final do lixo que também têm relação direta com as condições de higidez do meio ambiente e os indicadores de saúde.
Todavia questões relacionadas a controle de vetores, uso e ocupação do solo e controle de
resíduos gasosos, como consta na abrangência conceitual adotada para este trabalho, dada
pela Política Nacional de Saneamento Ambiental (PNSA), não foram contempladas pelos
especialistas entrevistados pela Consulta Nacional.
25
O tema “Infra-estrutura de Saneamento” está entre os temas que obtiveram 100% de concordância, por parte dos colaborados, para que seja incluído no cálculo do índice de qualidade de vida dos municípios brasileiros.
Especificamente para o Tema Infra-Estrutura de Saneamento foi sugerido utilizar somente o
termo Saneamento, ou ainda Saneamento Ambiental. Assim, os apontamentos da consulta
cabem no segundo conceito, por ser mais amplo e atual como se pode observar a seguir:
1. Água
-
Existência de rede de abastecimento de água
-
Existência de outras formas de abastecimento de água
-
Acesso à água tratada
-
Qualidade da água distribuída para a população
-
Regularidade no abastecimento de água
2. Esgoto
-
Existência de rede de esgotamento sanitário
-
Situação e tipo de esgotamento sanitário (rede, fossa séptica e outros)
-
Estação de tratamento de esgoto
-
Existência de estações de tratamento de esgotos para a bacia hidrográfica ou para a
área urbana em questão
3. Lixo
-
Acesso aos serviços públicos de coleta de lixo
-
Existência de coleta de resíduos sólidos
-
Cobertura de domicílios com coleta de resíduos sólidos
-
Coleta de lixo com periodicidade adequada
-
Sistema adequado de disposição final do lixo
-
Sistema adequado de tratamento do lixo
-
Reciclagem de lixo doméstico
-
Reciclagem do lixo industrial
4. Drenagem
-
Sistema de drenagem de águas pluviais
-
Sistemas adequados de drenagem de águas pluviais
26
5. Limpeza urbana
Todavia questões relacionadas a controle de vetores, uso e ocupação do solo e controle de
resíduos gasosos, como consta na abrangência conceitual adotada para este trabalho, dada
pela Política Nacional de Saneamento Ambiental (PNSA), não foram contempladas pelos
especialistas entrevistados pela Consulta Nacional.
Partindo das premissas conceituais acima descritas e que envolvem o objetivo deste trabalho podem ser sugeridos os seguintes indicadores ideais:
i.
Água:
-
Indicador de oferta à população de formas adequadas de abastecimento de água: incluir alternativas como abastecimento em fontes isoladas de qualidade; nascentes e poços:deve-se ainda considerar a quantidade de domicílios com canalização interna, em relação ao total de domicílios do município.
-
Indicador de Qualidade dos Serviços de Abastecimento de Água: tratar através
da regularidade do abastecimento (existência de interrupções, racionamentos no sistema de fornecimento de água, por número e tempo de ocorrência das mesmas/quantidade da população ou domicílios atingidos), e existência de atendimento
ao público disponibilizado pelas entidades prestadoras de serviço de abastecimento,
por número de reclamações.
-
Indicador de Qualidade da Água disponibilizada para população: avaliar a presença de desconformidades dos padrões de potabilidade da água distribuída nas redes de abastecimento de água bem como a de consumo pela população em fontes
isoladas (nascentes e poços).
-
Indicador Diferenciação Tarifária por Tipo de Consumo: verificar a existência de
cobrança do serviço de abastecimento de água e se há tarifas diferentes para cada
perfil de consumidor.
-
Indicador de Saturação dos Sistemas Produtores de Água (qualidade da oferta): comparação entre oferta (produção água tratada) e demanda (consumo água tratada) em relação ao crescimento da população do município e disponibilidade de
mananciais, para programar ampliações, instalações de novos sistemas ou controle
e redução de perdas.
-
Indicador de Qualidade da Água Bruta: desconformidades com os padrões definidos para classes de enquadramento dos cursos d´água.
27
ii. Esgoto:
-
Indicador de oferta à população de formas adequadas de esgotamento sanitário: considerar a alternativa de tanque séptico (fossa séptica) como alternativa adequada, dada pela quantidade de domicílios com esgotamento adequado em relação
ao total de domicílios do município. Pode-se ainda utilizar neste indicador: banheiro
ou sanitário no domicílio ou na propriedade de uso de somente um domicílio como
adequação das instalações sanitárias.
-
Indicador de Qualidade dos Serviços de Esgotamento Sanitário: verificar o número de vazamentos da rede coletora, existência de Serviço de Atendimento ao Público, por número de reclamações, bem como o número de extravasamentos de esgotos.
-
Indicador de Controle dos Esgotos Industriais: avaliar o volume de efluentes industriais coletados e tratados (médias anuais/diárias).
-
Indicador de Tratamento de Esgotos Domésticos: avaliar o volume de efluentes
domésticos coletados e tratados (médias anuais/diárias).
-
Existência de Cobrança para Serviço de Esgotamento Sanitário: aferir possibilidade de autofinanciamento de obras de melhorias/ampliações.
iii. Limpeza Urbana e Resíduos Sólidos (Lixo):
-
Indicador de Coleta de Resíduos Sólidos Domiciliares Adequada: avaliar a coleta feita pelo diretamente pelo serviço de limpeza urbana; quantidades de domicílios
com coleta adequada de lixo.
-
Indicador de Qualidade dos Serviços de Limpeza Urbana e Resíduos Sólidos
(lixo): avaliar a regularidade adequada da coleta de lixo, existência de Serviço de Atendimento ao Público disponibilizado pela entidade prestadora de serviço, por número e tipo de reclamações.
-
Indicador de Limpeza Urbana Adequada: existência de serviço de varrição e capina de logradouros públicos, por abrangência e regularidade de serviços para as referidas áreas.
-
Manejo de Resíduos: volume de resíduos totais gerados per capita X resíduos manejados adequadamente, e volume de lixo produzido X volume reciclado; deve ainda
avaliar a área de degradada por deposito de lixo (ano).
-
Indicador de Controle do Lixo Industrial: avaliar o volume coletado, tratamento,
disposição final adequada.
-
Indicador de Controle do Lixo Séptico: existência de coleta nas unidades de saúde, por volume coletado e disposição adequada
-
Indicador de Saturação dos Locais de Destinação Adequada dos Resíduos: relação entre a oferta de áreas de disposição adequada dos resíduos urbanos e demanda (produção lixo municipal) para determinada população.
28
iv. Drenagem:
-
Indicador de Qualidade dos Serviços de Drenagem: existência e regularidade dos
serviços de manutenção dos sistemas de drenagem/oferta de serviço de alerta à população (uso de sistemas de previsões de chuvas torrenciais).
-
Indicador de Impacto sobre População por Problemas de Drenagem: presença
de assentamentos informais ou formais em áreas de risco (planícies de inundação,
deslizamentos, manguezais), por número de domicílios.
-
Riscos Ambientais21: avaliar a existência e extensão de áreas urbanas ocupadas
com possibilidade de inundação (planícies de inundação) por áreas e extensão de
ocupação em encostas íngrimes ou áreas de proteção ambiental.
v. Controle de Vetores:
-
Indicador de Controle de Vetores: avaliar a ocorrência das principais doenças causadas por vetores, inclusive considerando as doenças endêmicas que apresentam
diferenciações regionais dadas, principalmente, pelas doenças de veiculação hídrica22
-
Indicador de acompanhamento e medidas preventivas para vetores urbanos:
identificar a necessidade de programas de redução e eliminação de vetores transmissores e/ou hospedeiros da doença (dengue, esquistossomose, etc.) e nível de informação e envolvimento da comunidade para o sucesso dos referidos programas.
Indicadores Ideais Possíveis:
Abastecimento de Água Adequado: este indicador foi calculado para o Índice de Condições de Vida (ICV) considera abastecimento adequado domicílio ligados a rede geral
com água canalizada em ao menos um cômodo e por poço ou nascente (também com
canalização interna).
Esgotamento Sanitário Adequado: este indicador foi calculado para o Índice de Condições de Vida (ICV): considera adequado o esgotamento sanitário ligado à rede ou com
fossa séptica em domicílios com instalações sanitárias não compartilhadas.
21
Os riscos ambientais podem ser naturais, humanos (explosões por materiais perigosos da Indústria) ou uma combinação
de ambos.
22
Doenças de Veiculação Hídrica são aquelas transmitidas pela água. Muitas das doenças que afetam o homem podem ser
transmitidas pelos microorganismos presentes no meio ambiente, e cerca de 80% das doenças dos países em desenvolvimento (como o Brasil) são provenientes da água de qualidade ruim. As enfermidades mais comuns que podem ser transmitidas pela água são: Febre Tifóide, Disenteria, Cólera, Diarréia, Hepatite, Leptospirose, Giardíase, dengue, febre amarela, tracoma, conjuntivites, poliomielite, escabioses, tifóide, esquistossomose e malária.
29
TEMA: ENERGIA ELÉTRICA
Renata Guimarães Vieira de Souza23*
Carlos Júnior Viana24
Carine Martins Vieira25
Os indicadores de energia elétrica serão analisados a partir da quantidade da oferta, sendo
a qualidade mensurada pelo acesso da população ao serviço, incluindo alguns atributos como regularidade, cobertura e outros.
Pressuposto Teórico
No modelo atual do setor elétrico brasileiro as atividades socioeconômicas tornam-se cada
vez mais dependentes dos recursos energéticos. O suprimento de energia elétrica tem-se
tornado fator indispensável ao bem-estar social e ao crescimento econômico do Brasil, contudo, é ainda muito deficitário em várias regiões, seja pela falta de acesso ou pela precariedade do atendimento (ANEEL, 2002).
Salgado (2001) afirma que a sustentabilidade energética pode ser encarada a partir de três
dimensões: econômica, social e ambiental. A dimensão econômica avalia a dependência
que o setor produtivo de um país tem em relação a sua capacidade de geração de energia.
A segunda dimensão mostra que “o grau de acessibilidade a algumas fontes de melhor qualidade pode diferir segundo o grau de urbanização e pela amplitude da pobreza. Nas áreas
rurais apresentam-se situações muito variadas no que se refere a abundância de opções de
abastecimento energético e graus muito variados de cobertura elétrica” (tradução livre). A
terceira e última dimensão destaca que “um maior uso de recursos renováveis significa menor exploração de recursos fósseis, menor dependência de fatores externos e menor emissão”.
No Brasil, o mercado de distribuição de energia elétrica é atendido por 64 concessionárias,
estatais ou privadas, de serviços públicos que abrangem todo o País. As concessionárias
estatais estão sob controle dos governos federal, estaduais e municipais. Em várias concessionárias privadas verifica-se a presença, em seus grupos de controle, de diversas empresas nacionais, norte-americanas, espanholas e portuguesas. São atendidos cerca de 47 mi-
23
Mestranda em Demografia pelo CEDEPLAR/UFMG e graduada em Ciências Econômicas pela PUC Minas.
*
24
Graduando do 8º período do curso de Geografia da UFMG
25
Graduanda do 8º período do curso de Geografia da UFMG
30
lhões de unidades consumidoras, das quais 85% são consumidores residenciais, em mais
de 99% dos municípios brasileiros (ANEEL, 2002).
Em agosto de 2000, mais de 50% dos brasileiros viviam em cidades com população superior
a 100 mil habitantes e a concentração demográfica do país é ainda mais expressiva em virtude da existência de grande número de pequenas cidades próximas dos grandes centros
urbano-industriais.
A desigualdade socioeconômica brasileira reflete também no setor elétrico através distribuição desigual de energia elétrica. O mapa da exclusão elétrica no país revela que as famílias sem acesso à energia estão majoritariamente nas localidades de menor Índice de Desenvolvimento Humano e nas famílias de baixa renda. Cerca de 90% destas famílias têm
renda inferior a três salários-mínimos e, 80% estão no meio rural.
As regiões Sul, Sudeste e parte do Centro-Oeste apresentam as melhores taxas de eletrificação residencial. Entre as regiões com baixas taxas, destacam-se a do Alto Solimões, no
Amazonas, e grande parte do Estado do Pará, desde a fronteira com Mato Grosso até o Oceano Atlântico. Ainda na região Norte, observam-se índices muito baixos na região central
do Acre, no sudoeste do Amazonas e leste do Tocantins. Na região Nordeste, verificam-se
várias regiões com baixos índices, entre elas grande parte do Maranhão e Piauí e algumas
regiões do Ceará e da Bahia. O maior déficit de atendimento está na área rural, principalmente nas regiões Norte e Nordeste, o que dificulta a contabilização do contingente de brasileiros que vivem às escuras. Na zona rural, o índice de atendimento de energia elétrica é
de 70,7% e, na urbana, é de 99,2% (ANEEL, 2002).
Com o intuito de universalizar a distribuição de energia elétrica, o Governo Federal e a ANEEL elaboraram um programa para diminuir a exclusão elétrica, o LUZ PARA TODOS
(MME, 2005). O objetivo do governo é utilizar a energia como vetor de desenvolvimento social e econômico destas comunidades, contribuindo para a redução da pobreza e aumento
da renda familiar. O acesso à energia elétrica facilitará a integração dos programas sociais
do governo federal, além do acesso a serviços de saúde, educação, abastecimento de água
e saneamento.
O prazo das metas foi baseado nos dados do Censo Demográfico do IBGE, que mostram
que, atualmente, 2,5 milhões de domicílios brasileiros - cerca de 11 milhões de habitantes não têm acesso à energia elétrica. De acordo com as metas fixadas estima-se que em 2005
a universalização será concluída em 2.400 dos 5.507 municípios do país (43% do total). Em
termos populacionais, o programa beneficiará cerca de 1,7 milhão de habitantes em 2004.
Até o final de 2008, aproximadamente 4 mil municípios estarão universalizados, e cerca de 7
milhões de habitantes que hoje não têm acesso à energia terão atendimento pleno (MME,
2005).
Paula (1997) afirma que a expansão da oferta de energia elétrica depende de duas condições. A primeira delas é o Capital para investimentos, uma vez que a implantação de uma
Usina Hidrelétrica é bastante onerosa. Além disso, essa implantação traz problemas ao
meio ambiente, tanto com relação ao custo de medidas mitigadoras dos impactos ambien– Instituto de Desenvolvimento Humano Sustentável da PUC Minas
31
tais nas obras para fornecimento de energia, como também o custo com conservação e manutenção do ambiente entorna a mesma. Por isso, torna-se cada vez mais importante investimentos na diversificação das fontes de produção de energia, a co-geração e à conservação, além de priorizar os remanescentes hídricos próximos aos mercados consumidores.
No Brasil, há uma predominância na geração de energia hidráulica que ainda é responsável
por 84% da capacidade instalada no país. As fontes de energia alternativas são pouco exploradas no país devido à falta de informação consistente e atualizada. Há uma tendência
de aumento na geração de energia através das Usinas Termelétricas e nas fontes renováveis, tais como a energia eólica e a biomassa (ANEEL, 2002).
Para 93,2% dos colaboradores, o tema Energia Elétrica deve ser incluído no cálculo do índice de qualidade de vida urbana dos municípios brasileiros.
Os tópicos sugeridos para a oferta de serviços em energia elétrica são:
Distribuição de energia no município (cobertura do serviço)
Porcentagem da extensão da malha viária urbana que dispõe de iluminação pública
Iluminação pública adequada
i.
Índice de Atendimento de Energia Elétrica: diferença entre o número de domicílios com
energia e o total de domicílios estimados pelo Censo 2000.
ii. Medida de continuidade dos serviços: conceito vinculado à duração e freqüência das interrupções no fornecimento de energia elétrica (CAPELLETO, 2005). Entre esses indicadores destaca-se:
-
Duração equivalente de interrupção de energia elétrica por consumidor – DEC
Sendo:
i - número de interrupção de 1 a n
n - número de interrupções
Ca (i) - número de consumidores atingidos pela i-ésima interrupção de energia elétrica
T(i) - tempo de duração da i-ésima interrupção
Cs - número total de consumidores do conjunto
32
-
Freqüência equivalente de interrupção de energia elétrica por consumidor – FEC
Sendo:
i - número de interrupção de 1 a n
n - número de interrupções
Ca (i) - número de clientes atingidos pela i-ésima interrupção de energia elétrica
Cs - número total de consumidores do conjunto
-
Tempo médio de restabelecimento da energia ao consumidor após o comunicado à
concessionária – TAC
Sendo:
n - número de interrupções de energia elétrica
ti - tempo decorrido entre a reclamação e o restabelecimento do i-ésimo consumidore. Indicador desdobrado em TAC urbano e TAC rural.
-
Índice de Satisfação dos Consumidores – ISC
Sendo:
Pop.S - parcela da população satisfeita (Soma dos conceitos bons e ótimos ou soma dos conceitos satisfeito e muito satisfeito) com os serviços prestados pela empresa. Não incluir os conceitos regular
(mais ou menos ou indiferente), ruim e péssimo ou insatisfeito e muito insatisfeito.
Pop.T - população total
iii. Medida de qualidade comercial: conceito vinculado à obrigatoriedade de garantir a defesa dos consumidores nas suas relações com as empresas concessionárias de energia
elétrica, incluindo-se alguns aspectos de natureza técnica do atendimento (CAPELLETO,
2005). Destaca-se os seguintes indicadores:
-
Taxa percentual de reclamações de consumidores resolvidas em prazo inferior a 24
horas – TS
33
Sendo:
RR – número de reclamações de consumidores resolvidas satisfatoriamente (na ótica do consumidor)
em 24 Horas
R – número total de reclamações do período
-
Número de reclamações de consumidores por grupo de 100 mil consumidores – TRC
Sendo:
R – número de reclamações de consumidores à concessionária
NC – número de consumidores do conjunto considerado
-
Percentual de reclamações de queda de tensão – PRTR
Sendo:
NRTR – número de reclamações de tensão resolvidas em menos de 60 dias
NRT – número total de reclamações de tensão existentes
iv. Medidas de universalização dos serviços26
-
Universalização dos serviços de energia elétrica na área urbana - NUE(u)
-
Universalização dos serviços na área rural - NUE(r)
Sendo:
NDA(u) - número de domicílios urbanos atendidos por energia elétrica do conjunto no período
NDA(r) - número de domicílios rurais atendidos por energia elétrica do conjunto no período
NTD - número total de domicílios do conjunto considerado
26
Informação retirada de CAPALLETO, 2005.
34
Indicadores Possíveis
Percentual de pessoas que vivem em domicílios com energia elétrica e geladeira
Percentual de pessoas que vivem em domicílios com energia elétrica e TV
Percentual de pessoas que vivem em domicílios com energia elétrica
Proporção de domicílios localizados em ruas com iluminação pública
Proporção de moradores localizados em ruas com iluminação pública
35
TEMA: INFRA-ESTRUTURA DE TELEFONIA E TELECOMUNICAÇÕES
Fernando Gomes Braga 27*
Considerações Preliminares
O objetivo deste texto é propor indicadores ideais para o tema de infra-estrutura de telefonia
e telecomunicações. A importância da expansão dos domínios da telecomunicação tem sido
crescente nas últimas décadas, quando se defende que a humanidade entra na “Era da informação”. Levando este aspecto em consideração, é de se esperar que os meios de transmissão e controle das informações ampliem a sua importância estratégica em todos os níveis. A velocidade com que os meios de telefonia e telecomunicação evoluem em termos
aporte tecnológico tornam a mensuração do alcance e da eficiência destes equipamentos
uma tarefa complexa. No entanto é indispensável criar formas de medir a oferta destes equipamentos entre os municípios brasileiros, considerando que a inclusão das populações
nas novas dinâmicas tecnológicas, encabeçadas pelos meios de transmissão de informação, são poderosos promotores da qualidade de vida.
Como o objetivo central do índice aqui proposto é a medida da possibilidade espacial de acesso, mediada pela oferta, o tema Infra-estrutura de Telefonia e Telecomunicações não
será abordado a partir de suas características mais técnicas, mas sim a partir da qualificação da diversidade de equipamentos proporcionados por estes meios e sua cobertura entre
os municípios.
Pressupostos Teóricos
Para orientar a proposição de indicadores ideais de medição da oferta de infra-estrutura de
telefonia e telecomunicações, foram considerados marcos teóricos que indiquem a importância do sistema técnico na sociedade atual. Para este tema, o trabalho de Milton Santos é
uma contribuição valiosa. Segundo este geógrafo, a noção de espaço, hoje, passa por uma
reformulação. Se nos períodos anteriores à Revolução Industrial o aparato técnico da humanidade encontrava-se disperso pelo planeta, sem uma unidade perceptível, as sucessivas revoluções tecnológicas iniciadas nos séculos XVIII e XIX fizeram com que os objetos
técnicos que recobrem o espaço (sejam as infra-estruturas físicas, sejam os maquinários de
apoio à produção) convergissem em direção a uma mesma lógica de reprodução social.
27
Mestre em Geografia pelo Instituto de Geociências da Universidade Federal de Minas Gerais.
*
Discussão e Revisão: Maria Inês Pedrosa Nahas, Coordenadora do Projeto.
36
Desta maneira Milton Santos (2002) considera que o espaço, hoje, constitui-se dentro da
noção de sistemas, tanto de objetos como de ações. Os objetos técnicos vêm recobrindo os
lugares de maneira crescente e o que antes se configurava como um conjunto de coisas
transformou-se em um sistema de elementos artificiais, produtores e dependentes de informação, que formam uma camada sob a qual a sociedade atual repousa. O manejo da complexidade técnica destes objetos impõe uma lógica mais rígida às ações dos indivíduos, que
se tornam também um conjunto sistêmico direcionado a organização da vida cotidiana.
Sistemas de objetos e de ações, mediados pela técnica, transformam o espaço em um conjunto de fixos e fluxos, que colonizam o território de forma desigual, segundo a lógica do capital hegemônico. Baseado nos conceitos de Milton Santos, DUARTE (2002) discute a possibilidade de formulação de uma “lógica universal formadora do espaço, à qual todos os espaços conhecidos ou a conhecer estariam submetidos”. Se esta discussão ainda não traz
resposta mais conclusiva ela também não deixa dúvidas sobre a emergência de grandes
transformações na organização dos espaços, que, ao que tudo indica, convergem no sentido de constituir redes28 mais ou menos densas.
Segundo SANTOS (2002), uma história geral dos instrumentos utilizados pelo homem poderia ser resumida em 3 palavras: a ferramenta, a máquina e o autônomo, no qual o homem
evolui de um trato artesanal com as ferramentas, passando pelo desenvolvimento de máquinas que aceleram a produção até o momento em que se desenvolvem automatismos em
função do controle de formas de energia e avanço tecnológico. No período pós-revolução
industrial o domínio da técnica é caracterizado pelo avanço na mecanização e exploração
de fontes de energia e matéria prima, seguido pelo posterior desenvolvimento de engenharias que possibilitaram a produção em massa culminando com expansão de tecnologias que
trouxeram o domínio da informação e da comunicação29. A era da informação, que resulta
da união entre várias tecnologias, imprime um grau de homogeneização na sociedade pela
utilização de recursos e pelo domínio do tempo.
Essa passagem corresponderia à transição entre três períodos distintos: i) o do meio natural, no qual a técnica incipiente convivia em simbiose com a natureza, sendo determinada e
limitada por ela; ii) o do meio técnico que dá início a sobreposição do artificial no natural,
com intensidades diferenciadas por todo o planeta, e onde a técnica já permite controle diferenciado do tempo; e iii) o do meio técnico-científico-informacional, que surge no pós-guerra
e se estabelece definitivamente na expansão dos mercados globais durante a década de 70.
Ele é o resultado da expansão, por todo o mundo, de um ambiente artificializado a partir dos
28
GEIGER (2000) afirma que a circulação de objetos, pessoas e informações em rede são o novo valor estratégico
proveniente do aumento das velocidades no processo de desenvolvimento sócio-histórico. As redes seriam um
rebatimento sobre instâncias sociais precedentes que, em cada local, reconstituem e renovam as formas de circulação de
mercadorias e pessoas, atribuindo maior conteúdo técnico às relações econômicas e as redes já existentes.
29
Na sua versão atual, a técnica, aliada à ciência, esta na base material da ideologia, do discurso e da prática da globalização.O sistema técnico atual se diferencia dos restantes pela velocidade de assimilação das tecnologias e capacidade de invadir o mundo com as mesmas, numa relação direta com o nível de divisão do trabalho de cada lugar. Ela é capaz de estabelecer estilos de vida e produção que não mais podem dispensá-las SANTOS (2002).
37
objetos tecno-científicos e informacionais, ligando os espaços e atendendo aos agentes hegemônicos do processo. Neste contexto a facilidade de conhecimento sobre um território vai
definir novos condicionantes da DIT, as economias nacionais se internacionalizam abalando
os limites físicos e conceituais de Território30.
Desta maneira, a compreensão do presente passa pela consideração das potencialidades
da informação, que agora se torna um recurso distribuído desigualmente sobre o espaço e
atende as necessidades de reprodução do meio técnico-científico-informacional. O uso da
informação no território brasileiro não é uma novidade do fim do século XX, entretanto, nunca houve uma convergência dos sistemas técnicos em um objetivo comum como se observa
atualmente. Inicialmente os esforços de produção de informação sobre o território trilhavam
caminhos independentes e produziam efeitos circunscritos. Atualmente as técnicas e as informações convergem produzindo conhecimento ampliado do território31.
A informação torna-se globalmente organizada e, por isso, exige novos objetos técnicos que
integrem sistemas em todo o planeta, a exemplo dos satélites. As imagens de satélite, a cada dia com melhor resolução, produzem conhecimento sobre a evolução da paisagem em
tempo real. Os sistemas de localização criam novas possibilidades de controle sobre o território e ampliam a exploração econômica da produção de informações. Além das pesquisas
meteorológicas, que, a disposição de agricultores e empresas contribuem para a eficiência
produtiva. Evidentemente tais sistemas estão à disposição nas áreas mais concentradas do
país, e as informações geradas necessitam de um esforço de tradução que automaticamente as tornam seletivas. As redes informatizadas ligam lugares diferentes ao mesmo tempo,
permitindo que as ações decisórias tenham efeito imediato sobre pontos dispersos no espaço. A transmissão on-line de bancos de dados e capitais converte a informação em um elementos essencial a criação e reprodução da mais valia. Tais instrumentos de trabalho “colonizam o território de forma seletiva” criando espaços de maior densidade técnica, que aumentam sua disparidade com os lugares a margem destas inovações (SANTOS, 2001).
A constituição recente do meio técnico-científico-informacional emana da integração dos sistemas de engenharia por todo o território. Estes sistemas sempre se restringiram a escala
de ação local ou regional, mas, atualmente, eles já são construídos na intenção de promover
a integração de certos agentes e certas regiões. Os chamados “macrossistemas técnicos”
30
Em função disto os lugares vão se aprofundar na especialização com vistas a atrair investimentos e consumidores, a “produtividade espacial” dá inicio à competitividade dos lugares. Entre aqueles pouco integrados nesta lógica, observa-se
uma desorganização da produção socioeconômica e cultural a fim de introduzir pontos mais distantes do globo no que
Milton Santos denomina de “alargamento dos contextos”, que seria a união de lugares, pelos sistemas de engenharia,
dentro de um mesmo contexto de desenvolvimento SANTOS (2002).
31
Como exemplo SANTOS (2001) lembra do Sistema de Vigilância da Amazônia Legal (Sivam), que produz informações
sobre áreas antes pouco exploradas: “abrangendo uma área de 5,2 milhões de quilômetros quadrados, o Sivam foi concebido para monitorar o trafego aéreo e terrestre, as queimadas, a meteorologia, a mineração ilegal, a devastação ambiental e o narcotráfico, assim como para elaborar uma cartografia das bacias hidrográficas, das jazidas de minérios e
das plantas medicinais, além de inventariar outros recursos naturais” (p.94,95).
38
promovem o povoamento do território por redes materiais e imateriais que transportam lugares isolados para o nível de interesse de capitais globais (SANTOS, 2001).
Desta maneira, considera-se que a importância crescente das redes de telefonia e telecomunicações se explica pela difusão do meio técnico no período moderno. Assim, a identificação de áreas onde estas infra-estruturas estão mais bem ofertadas pode ser um importante indicativo dos níveis de inserção das diferentes áreas do país na lógica da era da informação.
No que diz respeito à telefonia e telecomunicações, 86,7% dos colaboradores concordam
que deve ser incluído no cálculo do índice de qualidade de vida urbana dos municípios brasileiros.
Quanto aos elementos a serem abordados na infra-estrutura de telefonia, é preciso reconhecer a divisão entre o sistema fixo e o sistema móvel, com relação à abrangência das redes de serviço telefônico e a infra-estrutura especifica de cada uma delas.
Em relação à telecomunicação podem ser consideradas as redes de TV paga, a abrangência de provedores de Internet, discriminando aqueles que trabalham com a conexão discada
e a conexão de banda larga. Deve ainda ser considerada a abrangência dos meios de comunicação e difusão de informações de acordo com o a taxa de atendimento destes a população.
Os tópicos sugeridos para a oferta de Telefonia e Telecomunicações são respectivamente:
1. Oferta em telefonia
-
Rede de telefonia fixa
-
Telefonia móvel
-
Cobertura à telefonia
-
Número de linhas telefônicas
2. Oferta em telecomunicações
-
TV a cabo
-
Redes telemáticas
-
Provedores.
Proposição de indicadores ideais
Oferta de redes de telefonia fixa. Relação entre o número de domicílios atendidos pela
rede de telefonia fixa e o total de domicílios. Mede a abrangência da oferta.
39
Oferta de redes de telefonia móvel. Relação entre o número de celulares e a população total. Também busca avaliar a abrangência da oferta.
Nível de concorrência das redes de telefonia. Índice que mede o nível de concorrência a partir do número de empresas de telefonia que atendem determinado município. A
medida parte do pressuposto que a concorrência é um indicador de qualidade da oferta,
já que significa um maior leque de opções ao consumidor.
Número de ligações realizadas por telefones fixos e celulares. Mede a efetiva utilização dos equipamentos e demonstra a capacidade de atendimento das empresas.
Preços das tarifas telefônicas. Mede a variação das tarifas telefônicas em quatro níveis: ligações locais e interurbanas e as ligações para fixos e celulares. Pressupõe-se
que a o preço baixo de tarifas significa qualidade da oferta para os clientes.
Existência de estações de radio. Verifica se os municípios possuem estações de radio
AM ou FM. O indicador mostra se há oferta de comunicação local nos municípios e sintetiza a oferta de determinados equipamentos.
Cobertura dos canais de TV aberta. Número de canais da TV aberta captados pelos
aparelhos receptores em cada um dos municípios. Mede a qualidade da oferta.
Número de antenas parabólicas. Mede a quantidade de antenas parabólicas, este indicador deve considerar as cidades que tem um fraco sinal de transmissão das ondas de
televisão.
Numero de domicílios com TV por assinatura. Mede o alcance da oferta dos planos
de TV por assinatura. Seria desejável discriminar aquelas disponibilizadas a cabo e aquelas com conexão por satélite.
Número de provedores de internet. Verifica se o município é atendido por provedores
de acesso a internet. O indicador qualifica a oferta diferenciando os lugares onde há
maior concorrência.
Número de usuários de Internet. Mede o número de usuários da Internet em cada município, discriminando aqueles que se utilizam de conexão discada e conexão por banda
larga.
Número de empresas com “web site”. Verifica se as empresas oferecem a população
acesso a informações e serviços pela Rede Mundial de Computadores.
Domicílios com equipamentos de acesso. Indicador que mede o numero de domicílios
com TV, radio e microcomputador. Esta medida avalia a abrangência da oferta real dos
meios de comunicação.
Número de estabelecimentos que oferecem acesso à Internet. Verifica a existência
de “ciber” café, “lan house” e outros estabelecimentos do gênero.
40
TEMA: TRANSPORTE E MOBILIDADE
Maria Inês Pedrosa Nahas32
Renata Guimarães Vieira de Souza33
Considerações preliminares
Preliminarmente é necessário esclarecer que a variável temática “Transportes e Mobilidade”
será considerada no índice, de duas maneiras:
I - Como “medida de acessibilidade” a ser incluída no modelo de cálculo do índice
Uma vez que o índice deve expressar a oferta de recursos urbanos e a possibilidade espacial de acesso à mesma, por parte da população, é fundamental considerar tanto a oferta
localizada no município quanto nos municípios vizinhos, estejam estes situados mais ou
menos distantes do município de referência. Para isto, será estabelecida uma “medida de
acessibilidade”, baseada nas condições de transporte existente entre municípios (e/ou no
tempo de deslocamento), como forma de ajustar os valores das ofertas locais, à possibilidade de espacial de acesso às ofertas existentes em outros municípios34. Portanto, a oferta de
serviços de transportes entre municípios não está colocada no debate aqui proposto uma
vez que já está incluída no cálculo do índice.
II - Como possibilitador de acesso a serviços no interior do município
Em cidades de médio e grande porte, a oferta de serviços está distribuída de forma heterogênea no espaço. Em grandes cidades, a exemplo de Belo Horizonte e São Paulo, indicadores e índices intra-urbanos georreferenciados35 demonstram claramente que serviços como
os de Saúde, Cultura e Esportes, por exemplo, localizam-se de forma concentrada em determinadas regiões da cidade. Neste contexto, o serviço de Transportes se torna fundamental para possibilitar à população o acesso a tal oferta e é nesta perspectiva que se propõe
aqui a elaboração de indicadores para a variável “Transportes e Mobilidade”. Da mesma
forma, em cidades médias e grandes, o serviço de Transportes possibilita também, à popu-
32
Doutora em Ecologia e Recursos Naturais pela Universidade Federal de São Carlos, Coordenadora do Projeto
33
34
O modelo matemático para cálculo do índice encontra-se em desenvolvimento e foi objeto de debate organizado pela
equipe do projeto. A Reunião de Trabalho intitulada “A acessibilidade no índice de qualidade de vida urbana das cidades brasileiras”, realizou-se nos dias 07 e 08 de julho de 2005, em Belo Horizonte/MG, e contou com a participação de
especialistas na área de transporte e trânsito.
35
O Índice de Qualidade de Vida Urbana de Belo Horizonte (IQVU-BH) e o Índice de Exclusão/Inclusão Social da cidade
de São Paulo (IEX-SP).
41
lação de baixa renda, a mobilidade necessária para acessar oportunidades de trabalho e
renda.
Assim, mesmo não se tratando aqui de um índice intra-urbano, considera-se fundamental a
inclusão de alguma medida de quantidade e qualidade da oferta de serviços de Transportes
no interior dos municípios, para que o índice pretendido esteja mais próximo do conceito de
qualidade de vida urbana. Naturalmente que mensurar tal oferta não será fundamental para
a totalidade dos municípios brasileiros, mas somente para aqueles que abrigam acima de
determinada tamanho de população, tornando tornam necessários serviços públicos de
Transporte intra-urbano.
A partir destas considerações, apresenta-se a seguir uma proposição de indicadores de
“Transportes e Mobilidade” para entrar na composição do índice, baseada em:
Opinião de gestores públicos do Ministério das Cidades, colhida em reunião organizada
para este fim, da qual participaram: Lia Bergman e Lúcia Malnati da Secretaria de Nacional de Transportes e Mobilidade Urbana, além de Tito Lívio Pereira Queiroz e Silva,
da Secretaria Executiva.
Documento de consultoria de Jupira Gomes de Mendonça (Dra. Em Planejamento Urbano) ao Projeto MCidades (MENDONÇA, 2005), inserido no ANEXO IV.
Opinião de pesquisadores doutores em Transportes, colhida na Reunião de Trabalho36 já
mencionada, da qual participaram: Fábio Parolin, Paulo César Marques da Silva; Sabina
Augusta Kauart Leite; Tito Lívio Pereira Queiroz e Silva; Carlos Felipe Granjeiro Loureiro;
Marcelo Cintra do Amaral; Ramon Vítor César e Yaeko Yamashita.
Opinião dos colaboradores que participaram da Consulta Nacional (Anexo III, já
mencionado)
As proposições formuladas na Consulta Nacional e pela Secretaria de Transportes e Mobilidade Urbana são bastante abrangentes, detalhando aspectos da quantidade e qualidade da
oferta, tanto no que se refere à infra-estrutura de transportes e mobilidade quanto no que se
refere à qualidade da circulação de veículos e pessoas. De forma geral, entretanto, a síntese que se segue cobre a maior parte destas proposições.
Pressuposto teórico
A variável aqui discutida foi proposta na Consulta Nacional sob a denominação “Infraestrutura de Transportes e Mobilidade”. Entretanto, tomando-se como referência documento
específico do Ministério das Cidades e debates com especialistas na área, optou-se pela
denominação “Transportes e Mobilidade”, que é mais abrangente e está de acordo com as
concepções contemporâneas acerca da temática.
36
A reunião foi organizada com outro objetivo, mas, durante as discussões os especialistas colocaram diversas opiniões
pertinentes à presente discussão.
42
Neste contexto, assumiu-se como pressuposto teórico, da mesma forma que propõe o Ministério das Cidades, o conceito de “mobilidade sustentável” abaixo, para orientar a formulação dos indicadores:
“... conjunto de políticas de transporte e circulação que visa proporcionar o acesso
amplo e democrático ao espaço urbano, através da priorização dos modos nãomotorizados e coletivos de transporte, de forma efetiva, que não gere segregações
espaciais, socialmente inclusivas e ecologicamente sustentáveis – baseado nas
pessoas e não nos veículos 37...”
Apesar da importância dos modos não-motorizados, a mensuração dos mesmos é muito difícil. A identificação de cidades que utilizam as bicicletas de forma mais intensa é complicada por que o registro da mesma como veículo de transporte não é obrigatório, de forma que
a inclusão de um indicador com base nesse modo pode gerar distorções muito distintas da
realidade. Além disso, a nível nacional, a infra-estrutura cicloviária ainda é pouco expressiva.
A mobilidade é um indicador do potencial da cidade de usufruir os serviços existentes, ou
seja, indica se a cidade permite o deslocamento da população. Além disto, a literatura que
demonstra que em regiões metropolitanas brasileiras, a população que vive com menos de
3 salários mínimos não têm acesso ao transporte público, sendo este um aspecto que contribui para o agravamento da exclusão social e para a produção de lugares segregados, no
espaço intra-urbano.
A análise do serviço de transporte e da mobilidade intra-urbana deve ser baseada no porte
da cidade. Não existem estudos que contemplem a amplitude necessária para a definição
de porte com segurança, para isso, é necessário um estudo mais aprofundado sobre as
condições de prestação dos serviços de transporte. A melhor aproximação seria utilizar o
plano Diretor de cada município, que de acordo com o estatuto das cidades é de elaboração
obrigatória em municípios com mais de 20 mil habitantes e integrantes de regiões metropolitanas. No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes deve haver um plano de
transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido.38
O tema transporte e mobilidade estão dentre aqueles em que 100% dos colaboradores concordaram com a sua inclusão no índice de qualidade de vida urbana dos municípios brasileiros
37
Ministério das Cidades. Cadernos MCidades, v.6. Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável. Brasília, novembro de 2004.
38
Informação prestada pela consultora do tema “Transporte e Mobilidade”
43
As abordagens e tópicos sugeridos pelos colaboradores são os seguintes:
1. Pavimentação de vias
-
Malha viária pavimentada
-
Porcentagem da extensão da malha viária urbana pavimentada
-
Tipo de pavimentação
-
Rodovias pavimentadas de acesso à cidade
-
Densidade da malha de transporte
-
Estado de conservação das vias
2. Transporte Público
-
Rede de transporte público municipal (ônibus, metro, trem,etc)
-
Acesso ao transporte público (ônibus, metro, trem, etc)
-
Cobertura espacial dos sistemas de transporte público
-
Variação temporal da cobertura dos sistemas de transporte público
-
Existência de transporte público intermunicipal
-
Existência de transporte público interestadual
-
Qualidade do transporte público
-
Custo do transporte público
-
Segurança do transporte público
-
Tempo de espera do transporte público
-
Existência de linhas regulares de transporte público
-
Atendimento a todas as partes da cidade
-
Grau de lotação média das viagens por transporte coletivo
-
Extensão do sistema viário principal dotado de soluções de prioridade à circulação
do transporte coletivo em relação à extensão do sistema viário principal total
3. Mobilidade
-
Mobilidade intra/extra-urbana: possibilidade de deslocar-se motorizado ou não, dentro e para fora da cidade.
-
Existência de equipamentos e infra-estrutura para deficientes
-
Número de viagens por dia por habitante incluindo viagens a pé
-
Modo de transporte intra-urbano
-
Adequação do sistema viário ao tipo de terreno
-
Adequação do sistema viário ao tipo de veículo
-
Adequação do sistema viário aos usos das vias (calçadas suficientes para o fluxo de
pedestres, faixa para bicicletas e outros)
44
-
Oferta de espaço físico para deslocamentos a pé
-
Oferta de espaços físicos para deslocamento de bicicleta
-
Participação do modo bicicleta e a pé no total de viagens não motorizadas
-
Participação dos modos coletivo e individual nos modos de transporte motorizados
4. Trânsito e tráfego
-
Condições de circulação de pedestres e bicicletas
-
Tempo de espera no trânsito
-
Tempo médio de viagem das pessoas por modo de transporte
-
Controle de trânsito e tráfego de cargas
-
Velocidade média do tráfego de automóveis e de ônibus
-
Sinalização e demais ações em circulação urbana
-
Extensão média de vias com congestionamento de tráfego
Para analisar esse serviço em todos os municípios brasileiros é necessário calcular um indicador mais geral, que espelhe as distorções mais graves entre os municípios brasileiros, de
forma a orientar e priorizar a alocação dos recursos públicos a serem investidos na melhoria
de qualidade da vida urbana, concorrendo para a redução das desigualdades e também para a otimização dos gastos públicos. Assim, o indicador deve trabalhar dados de oferta de
serviços (linhas e número de viagens), frota de ônibus e de automóveis, sistema viário existente etc.
Nesta perspectiva teórica e a partir das opiniões já mencionadas, podem-se sugerir como
indicadores ideais, aqueles que permitissem avaliar:
i. Facilidade com que os habitantes da cidade acessam locais onde se concentram as
oportunidades de trabalho, as redes públicas de saúde e de educação incluindo: tempo de
deslocamento;; condição econômica para acesso ao transporte coletivo avaliada pelo número de deslocamentos a pé para vencer grandes distâncias e/ou pela relação entre a renda
familiar média e o gasto familiar médio com transporte coletivo (também denominada acessibilidade econômica ).
ii. Sustentabilidade vista pelos meios de transporte utilizados no município: relação entre
meios não motorizados e transporte coletivo versus outros meios motorizados.
iii. Condições de segurança e infra-estrutura de apoio para mobilidade através de
meios não-motorizados (ou acessibilidade física): existência e condições de ciclovias, particularmente em localidades com grande freqüência no uso da bicicleta, além da sinalização
e existência de equipamentos de apoio, como pontos de embarque e desembarque.
45
iv. Condições de circulação de pedestres, considerando-se todos os meios de transporte utilizados no município: condições físicas do espaço de circulação, incluindo-se
passeios públicos, existência e condições das vias exclusivas de pedestres, da sinalização
viária, equipamentos e dispositivos para garantir a mobilidade de pessoas com restrição de
mobilidade39 e portadores de necessidades especiais.
v. Quantidade e qualidade da oferta de serviços de transporte coletivo ponderada pelo
porte da cidade, que pode ser avaliada: pelo percentual de pessoas que se locomovem a
pé para vencer grandes distâncias; adequação entre itinerários existentes e demandas de
deslocamento da população do município; relação entre o número de viagens de transporte
coletivo e a demanda da população (freqüência e horários de circulação); existência de integração entre itinerários e entre diferentes meios de transporte, principalmente em cidades
de grande porte. É importante considerar ainda a informalidade do transporte coletivo, ou
seja, a existência de transporte não regulamentado e a relação entre o total de passageiros
que utilizam o serviço formal e informal de transporte coletivo.
vi. Qualidade do trânsito: tempo médio de deslocamento (tempo de deslocamento casatrabalho / casa-escola, tanto para transporte coletivo quanto individual), condições de segurança avaliadas pela sinalização e pavimentação (existência e qualidade de ambas), bem
como por taxas de mortalidade decorrente de acidentes de trânsito.
vii. Aceitabilidade do sistema de transporte coletivo por parte dos usuários.
viii. Transporte rodoviário: oferta de acesso pavimentado à rede principal (federal+estadual), oferta de linha regular de ônibus interurbano; frota de veículos registrados.
viii.Transporte aéreo, ponderado por região de importância e tipo de região: distância
até o aeroporto mais próximo; oferta de linha aérea regular.
ix. Transporte hidroviário, valido para determinadas regiões: oferta regular de transporte de pessoas e existência de terminal com infra-estrutura básica.
39
Em função da idade, estado de saúde, estatura e outras condicionantes, várias pessoas têm necessidades especiais para
receber informações, chegar até os terminais e pontos de parada, entrar nos veículos e realizar seu deslocamento através
dos meios coletivos de transporte, ou, simplesmente, se deslocar no espaço público. Essas pessoas são consideradas como
Pessoas com Restrição de Mobilidade e, neste grupo, estão incluídas as Pessoas com Deficiência. As deficiências podem
ser divididas em cinco grupos que são deficiências físicas, mentais, sensoriais, orgânicas e múltiplas. Cada deficiência gera determinados tipos de incapacidades e desvantagens ocupacionais, de orientação, de independência física e de mobilidade. Ministério das Cidades, 2004b.
46
Indicadores Ideais Possíveis
i. Índice de Mobilidade (IM) é possível que se utilize este índice que foi calculado a partir
de pesquisa do Ministério das Cidades40, feita para municípios acima de 60 mil habitantes.
Este índice avalia, para cada município, a quantidade de deslocamento motorizado e não
motorizado, por faixa de renda. Tal indicador, entretanto, não faria parte do conjunto mínimo
de indicadores a serem calculados para todos os municípios brasileiros.
ii. Índice de Adequação do Transporte Público (IATP): na literatura consultada identificou-se este índice (GOMIDE et al, 2004) sinteticamente descrito abaixo, que foi considerado
como proposição metodológica adequada aos propósitos do índice de qualidade de vida urbana das cidades brasileiras. Isto porque, por um lado, atende ao pressuposto de mobilidade sustentável - já que enfoca o Transporte Coletivo – e, por outro, trata-se de uma medida
de adeqüabilidade do serviço no interior de uma grande cidade, como o que se pretende, já
que foi calculado para Belo Horizonte.
ATRIBUTO
Acessibilidade financeira
Média de viagens
Disponibilidade
Tempo de viagem
Confiabilidade (ou
Pontualidade)
Acessibilidade
Distância a pé
Segurança
Aceitabilidade
Capacidade
INDICADOR
% da renda média mensal do chefe de família, gasto com transporte, por setor censitário
Número médio de viagens por período de tempo, considerando-se
dia/noite, dias de semana e finais de semana
Distância do centróide do setor, ao principal local de oferta de trabalho
Tamanho da menor rota entre o setor e o principal local de oferta
de trabalho
Média de 6 meses por rota* (jan-jun, 2003) de acompanhamento
de horários de chegada e saída dos veículos
Média da distância entre o setor e a parada de ônibus mais próxima
Número de ocorrências policiais por mês, por rota *
Índice médio de ocupação dos veículos em horários de pico da
manhã e da tarde, por rota* e por direção
* Por frota
40
Até o momento não foi possível ter acesso aos resultados da pesquisa por município: conhecem-se somente os resultados
organizados em classes.
47
Organização Urbana e Ambiental
Urbanismo e Uso do solo
Serviços urbanos
Meio ambiente
Abastecimento alimentar
Espaços públicos e equipamentos culturais: Cultura, Esporte e Lazer
48
TEMA: URBANISMO E USO SOLO
Roberto Luiz de Melo Monte-Mór41
Preliminarmente é necessário esclarecer que essa variável temática “Urbanismo e Uso do
Solo” foi consolidada a partir de duas variáveis inicialmente tratadas de forma isolada: Urbanismo e Uso do Solo. Entretanto, considerou-se que qualquer tentativa de separar esses
dois aspectos da realidade urbana, para os fins aqui pretendidos, implicaria em recortes arbitrários necessariamente duplicando aspectos comuns. Em verdade, recortes temáticos no
complexo contexto urbano atual são necessariamente arbitrados segundo diversos aspectos
e objetivos desejados na organização dos dados.
Neste caso, serão privilegiados três aspectos principais: aqueles ligados à qualidade urbanística e ambiental dos espaços e equipamentos urbanos; aqueles referentes à ocupação e
apropriação do solo em suas relações com as atividades básicas que determinam a qualidade de vida urbana; e aqueles ligados à legislação e gestão urbanística e ambiental.
É importante salientar que a questão ambiental foi incorporada mais recentemente às questões urbanas e merece, portanto, uma atenção específica. De fato, existe uma temática em
separado tratando das variáveis ambientais. No entanto, diversos dos aspectos ambientais
não podem ser separados dos aspectos urbanísticos e do uso do solo, razão pela qual os
aspectos ligados à legislação e gestão ambiental estarão também incluídos nesta temática.
De modo similar, os serviços urbanos poderiam ser também tratados em conjunto com a
temática do urbanismo e uso do solo, aqui abordada, como de fato foi proposto por diversos
dos colaboradores da Consulta Nacional realizada. Entretanto, face a algumas especificidades dos serviços e considerando a experiência anterior do IQVU-BH, em que se baseia este
trabalho, optamos por tratar essa temática em separado.
É importante ressaltar que um dos princípios que orientam a elaboração do índice de qualidade de vida urbana é o acesso aos espaços urbanos e a distribuição relativa dos equipamentos considerando-se, portanto, a equidade na apropriação das vantagens e amenidades
que o espaço urbano oferece aos seus habitantes.
Neste sentido, aspectos relacionados ao caráter público do espaço urbano, em oposição à
apropriação individual, classista ou corporativa de benesses e vantagens locacionais devem
ser privilegiados. De forma similar, o caráter diversificado do espaço urbano e do uso e ocupação do solo urbano devem também ser considerados como parâmetro, considerando que
41
Professor Doutor do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional - CEDEPLAR/UFMG. Especialista em Planejamento Urbano e Regional, fundador e diretor da Associação Nacional de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional
(ANPUR).
49
grandes concentrações de uso afeitas a dinâmicas hegemônicas funcionais, como o uso industrial ou de serviços produtivos, podem provocar ou acentuar impactos degradantes sobre
o espaço urbano, como também excluir ou marginalizar populações dos recursos naturais e
espaços que deveriam estar disponíveis para o conjunto dos habitantes. De modo similar, a
diversidade sócio-espacial na apropriação do espaço é referencial para a avaliação da qualidade de vida urbana na medida em que promove o convívio entre os diversos grupos sociais e contribui para o fortalecimento da vida política local.
O tema “Urbanismo” foi consenso entre os colaboradores; 84,1% deles opinaram que o tema deve ser incluído no cálculo do índice de qualidade de vida urbana dos municípios brasileiros. Já o tema ”Uso do Solo” não atingiu o consenso, considerado como 2/3 de concordância entre os colaboradores; 56,8% deles afirmaram que o tema deveria ser incluído no
cálculo do índice.
As abrangências e tópicos sugeridos pelos colaboradores na Consulta nacional “Urbanismo”
e “Uso do Solo” são respectivamente:
Urbanismo:
1. Qualidade Urbanista e ambiental:
-
Existência de praças e jardins
-
Existência de áreas de preservação ambiental
-
Áreas verdes e parques públicos
-
Parques lineares
-
Área de calçadas em relação à área viária
-
Distribuição de parques públicos em relação à área urbana (distâncias médias)
-
Tipologia viária (extensão do sistema viário em relação à largura das vias)
-
Indicativo de horizonte de vista e condições de insolação
-
Extensão viária sem pavimento de qualquer tipo
-
Existência de áreas urbanas de preservação ambiental
-
Calçadas e passeios urbanos limpos e em bom estado
-
Obsolência de partes das cidades
-
Relação entre área verde e área urbanizada
-
Presença de favelas e similares
-
Área urbanizada sem rede de esgoto em relação à área urbanizada total
-
Área urbanizada sem rede de água em relação à área urbanizada total
-
Extensão de córregos e outros cursos d'água sem tratamento de suas margens ou
canalizações em relação à área urbanizada
50
2. Legislação e Gestão Urbana e Ambiental
-
Legislação de ordenamento territorial urbano
-
Existência de Plano Diretor
-
Existência de Plano e/ou Legislação de Controle ambiental
-
Existência de Órgãos/Serviços de conservação de vias públicas
-
Existência de Órgãos/Serviços de controle de tráfego
-
Existência de Órgãos/Serviços de segurança pública
-
Existência de mecanismos jurídicos de estímulo a padrões urbanísticos sustentáveis
-
Existência de legislação urbanística e de proteção ambiental
-
Efetividade da legislação urbanística/ ambiental e existência de serviço público
capacitado para impor a legislação existente
-
Regularidade das construções frente à legislação urbanística
Uso do Solo:
1. Legislação
-
Uso e ocupação do lote, tipo de uso, gabarito, ampliação
2. Regularização e Controle
-
Acesso à terra urbana
-
Conflitos de uso do solo
-
Regularização fundiária
-
Urbanização e controle de assentamentos precários
-
Controle de ambulantes
-
Áreas centrais, edificações vazias, terreno e imóveis abandonados e/ou com pouca
manutenção.
A partir destas considerações e considerando-se o conjunto disponível de contribuições para
a temática42, apresenta-se a seguir uma proposição de indicadores ideais de “Urbanismo e
Uso do Solo” para entrar na composição do índice. Como dito acima, os indicadores estão
organizados em três agrupamentos principais, apresentados a seguir:
Qualidade Urbanística e Ambiental:
-
42
Existência e distribuição de espaços públicos de convívio social
São eles: documento de consultoria de Jupira Gomes de Mendonça a discussão sobre indicadores ideais (MENDONÇA,
2005); Opinião dos colaboradores que participaram da Consulta Nacional; e bibliografia especializada sobre o tema.
51
-
Existência de espaços urbanos para pedestres
-
Existência de áreas urbanas degradadas ou em processo de degradação
-
Existência de cursos d’água tratados e/ou apropriados para lazer
-
-
-
Preservação e valorização de áreas urbanas lindeiras a rios e maciços florestais
Ocupação e apropriação do solo:
-
-
Percentual de terra urbana não regularizada
-
Utilização de vias para comércio ambulante
-
Existência de áreas de uso residencial exclusivo
-
Existência de áreas habitacionais massivas não-urbanizadas (periferias)
-
Existência de áreas habitacionais massivas ilegais (favelas)
-
Existência de cursos d’água com suas margens ocupadas por habitações clandestinas Concentrações de áreas industriais
-
Concentrações de áreas de serviços produtivos
-
Existência de lotes não-ocupados
-
Existência de edificações vazias e/ou abandonadas
-
Distribuição de centralidades de comércio local e serviços
Gestão e legislação urbanística e ambiental:
-
-
Existência de legislação de ordenamento territorial urbano
-
Existência de Legislação Municipal de controle ambiental
-
Existência de órgãos/serviços de conservação de vias públicas
-
Existência de órgãos/serviços de segurança pública
-
Existência de mecanismos jurídicos de controle e estímulo a padrões urbanísticos
-
Existência de órgãos/serviços de fiscalização urbanística e ambiental
-
Existência de conselhos municipais de planejamento e controle urbanístico e ambiental
-
Existência de conselhos municipais de patrimônio urbano e ambiental
52
TEMA: SERVIÇOS URBANOS
Roberto Luiz de Melo Monte-Mór43
Preliminarmente é necessário esclarecer que essa variável temática “Serviços Urbanos” foi
separada da temática Urbanismo e Uso do Solo. Considerou-se sua especificidade, por não
se tratar de áreas massivas tais como expressas no Uso do Solo, ou de elementos isolados
estritamente urbanísticos, como no Urbanismo, sendo assim necessário que fosse tratada
de forma específica para abranger seu caráter funcional implicando a consideração de alguns serviços que possam expressar a dinâmica municipal diferenciada relativa à qualidade
de vida urbana.
Além disso, esta variável já foi tratada de forma isolada na metodologia do IQVU-BH, que foi
tomado como referencial para este trabalho. Entretanto, dado o caráter intermunicipal do
presente índice, diferentemente do IQVU-BH, um conjunto de outros serviços não contemplados deverão agora ser objeto de estudo. A definição de serviços urbanos é bastante ambígua e variada na literatura, podendo incluir aspectos físico-territoriais ligados à infraestrutura, como também aspectos funcionais relativos às condições sócio-econômicas, administrativas e culturais do município.
De fato, os serviços urbanos podem incluir diversas outras categorias de serviços coletivos,
tais como serviços de lazer, de educação, de saúde, de saneamento, de transporte, entre
outros. Aqui, entretanto, serão considerados aqueles serviços coletivos que têm por característica precípua sua implantação na cidade (ou vila), referindo-se a serviços institucionais
locais, serviços administrativos e alguns serviços produtivos básicos que expressam o acesso diferenciado de parcelas da população às vantagens da concentração urbana.
O IQVU-BH apresenta uma distinção em dois grupos: serviços pessoais e serviços de comunicação44. Para a construção de um índice inter-municipal, entretanto, outros serviços
principais necessitam ser considerados, envolvendo aspectos ligados à função políticoadministrativa, como também a serviços urbanos contemporâneos centrais ligados ao consumo coletivo e individual que hoje contribuem para definir, de forma diferenciada, a qualidade de vida urbana. Alguns desses serviços são necessariamente demandados pela popu-
43
Professor Doutor do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional - CEDEPLAR/UFMG. Especialista em Planejamento Urbano e Regional, fundador e diretor da Associação Nacional de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional
(ANPUR).
44
Ver Nahas, Maria Ines P. Bases Teóricas, metodologia de Elaboração e Aplicabilidade de Indicadores Intra-Urbanos na
Gestão Municipal da Qualidade de Vida Urbana em Grandes Cidades: o caso de Belo Horizonte. (Tese de Doutorado).
São Carlos, SP: Universidade Federal de São Carlos, 2002.
53
lação no exercício da cidadania e/ou na vida quotidiana, em muitos casos implicando deslocamentos para municípios vizinhos para seu acesso.
Além da bibliografia, a seleção dos “Serviços Urbanos” se baseou nos seguintes textos:
Documento de consultoria de Jupira Gomes de Mendonça (Dra. Em Planejamento Urbano) ao Projeto MCidades (MENDONÇA, 2005), inserido no ANEXO IV.
Tese de Doutorado de Maria Ines P. Nahas, que apresenta a metodologia de construção
dos indicadores intra-urbanos para a montagem do Índice de Qualidade de Vida Urbana
em Belo Horizonte – IQVU-BH (NAHAS, 2002), do programa de pós-graduação em Ecologia e Recursos Naturais da Universidade Federal de São Carlos.
Opinião dos colaboradores que participaram da Consulta Nacional (Anexo III, já
mencionado)
Para 88,9% dos colaboradores o tema Serviços Urbanos deve ser incluído no cálculo do índice de qualidade de vida urbana dos municípios brasileiros.
Os tópicos sugeridos para Serviços urbanos são os seguintes:
Postos de gasolina (combustíveis)
Atividades comerciais diversificadas
Presença de prestadoras de serviços
Presença de instituições financeiras
Comércio
Cartórios
Agência dos correios
Meios de comunicação
A partir desta perspectiva teórica e das considerações apresentadas, sugere-se que os indicadores ideais de Serviços Urbanos sejam organizados em quatro agrupamentos: Serviços
Urbanos Pessoais, Serviços Urbanos de Comunicação, Serviços Urbanos PolíticoAdministrativos e Serviços Urbanos de Consumo.
Serviços Urbanos Pessoais
Os serviços urbanos pessoais visam atender às demandas individualizadas de pessoas
e/ou empresas, incluindo:
-
Agências bancárias
-
Serviços de táxi (incluindo, diferencialmente, moto-taxi)
-
Postos de gasolina
54
-
Oficinas de reparo automotor
-
Serviços de advocacia
-
Serviços de contabilidade
-
Empresa de construção civil
Serviços Urbanos de Comunicação
Os serviços urbanos de comunicação devem qualificar o acesso no município a serviços
considerados essenciais à integração funcional do espaço social e econômico e assim,
eventualmente definidores de hierarquias diferenciadas na rede urbana:
-
Agências de Correios
-
Bancas de jornais e revistas
-
Telefones públicos
-
Serviço de telefonia celular
-
Serviço de televisão a cabo
-
Provedor de acesso à Internet
-
Centro de serviços de computação (público e privado)
Serviços Urbanos Político-Administrativos
Os serviços urbanos administrativos dizem respeito à organização política e social, bem
como às demandas administrativas que se colocam à população local, tais como agências de secretarias e autarquias estaduais e de órgãos federais, entre outros:
-
Cartórios
-
Serviço de proteção ao consumidor
-
Existência de agências estaduais reguladoras e/ou prestadoras de serviços
-
Existência de agências federais reguladoras e/ou prestadoras de serviços
Serviços Urbanos de Consumo
Os serviços urbanos de consumo dizem respeito a equipamentos comerciais que hoje
expressam a contemporaneidade da vida urbana, permitindo o acesso a serviços e produtos próprios da vida quotidiana neste século:
-
Existência de shopping center
-
Existência de super mercado
-
Existência de loja de informática
-
Existência de revendedor de veículos automotores
-
Existência de livraria
-
Existência de cinema, teatro e/ou centro cultural
-
Existência de locadora de vídeos
55
TEMA: MEIO AMBIENTE
Para que se possa ter um entendimento mais específico sobre o ambiente urbano e sua
qualidade é necessário elencar algumas considerações que fazem emergir a discussão da
problemática ambiental nos centros urbanos.
COSTA (2001, p. 12) sublinha que ao buscar as origens da questão ambiental, nem sempre
se encontra uma única fonte, não há uma genealogia única para o tema. Consecutivamente,
no presente trabalho, parte-se da história mais recente das cidades e determinados eventos
de grande impacto nas mesmas, que levaram à cristalização gradativa da temática. Essa
postura leva-nos a destacar os primeiros episódios que deixaram a população e opinião pública mundial em alerta para com um problema ambiental. Trata-se de ocorrências de poluição atmosférica aguda, em regiões altamente industrializadas46. Em seguida acontecimentos de contaminações por metais pesados, como a contaminação por mercúrio na Baía de
Minamata, Japão em 1956 (COSTA, 2001, p23).
Esses casos tornaram-se emblemáticos na percepção mais generalizada de como a degradação do ambiente, a industrialização acelerada afetavam a saúde das populações nas cidades.
A partir da Conferência de Estocolmo, em 1972, o debate sobre ambiente nas cidades ganha notoriedade47 e resulta na publicação do Plano e Ação Mundial. Outros documentos internacionais foram sendo elaborados48 sobre questões ambientais e suscitaram, por sua
vez, discussões sobre este tema em todas as escalas territoriais, influenciando as posturas
político-ideológicas e inclusive, refletindo-se sobre o planejamento do espaço urbano.
Já em 1975, o Governo Brasileiro demonstra sua preocupação ao reunir meio ambiente e
ambiente urbano no capítulo do Projeto do II PND intitulado “Desenvolvimento Urbano: Controle da Poluição e Preservação do Meio Ambiente” cujo tema continua sendo atual. Dessa
forma, deve-se ter o cuidado ao pensar que esses temas só agora estão sendo discutidos, e
por isso não tiveram resolução.
45
Mestre e graduada em Geografia pela Universidade Estadual Paulista, UNESP - Rio Claro.
*
46
Embora as cidades Industriais desde o século XIX fossem extremamente insalubres, é com o Desastre em Donora, na
Pennsylvania em 1948, que pela primeira vez há um esforço de investigação científica (registrada) de uma manifestação
pública da repercussão de poluição atmosférica urbana.
47
O Programa Man And Biosphere reconhece, na década de 1970, o sentido ecológico das cidades (NUCCI, 1996, p. 06)
48
Entre eles Nosso Futuro Comum (1987), Agenda 21(1992), Agenda Habitat II, Declaração de Honnover – Cidades
Sustentáveis(2000).
56
Sobre as problemáticas que causam a queda da qualidade do ambiente nas cidades, as
mais comumente abordadas, no Brasil, são questões de sistemas de saneamento inadequadas para suportar o fluxo de matérias e energias acumuladas e residuais, a perda de
qualidade do ar e do solo (edáfica), deterioração da paisagem urbana, degradação da flora e
fauna, mudanças climáticas, falta de áreas verdes e de lazer, falta de insolação, níveis de
ruído, contaminação de corpos d’água superficiais e subsuperficiais, problemas de uso do
solo relacionados ao grau de impermeabilização dos mesmos e por usos incompatíveis ou
com fonte emissora de poluições sonoras, químicas, visuais, congestionamentos.
NUCCI (1996,p. 123) ressalta que a alta densidade demográfica está diretamente relacionada a uma ampla incidência de uma gama maior de problemas de ambiente urbano. Entretanto, CAVALHEIRO (1991) afirma que os problemas ambientais urbanos também afetam
cidades de médio e até pequeno porte, contudo, estes são menos visíveis.
É fato que há uma forte relação entre industrialização, crescimento de população e meio
ambiente. Todavia, sabe-se também que a atividade de extração mineral, por exemplo, pode
ser fonte tanto de desenvolvimento econômico em áreas menos populosas, quanto podem
causar degradação de ambientes urbanos de médio e pequeno porte.
De uma maneira mais ampla, pode-se dizer que os problemas ambientais urbanos são frutos de uma lógica de produção do espaço/território. Assim, os problemas ambientais aparecem em localidades aparentemente distantes dos grandes centros, mas que sobretudo estão incluídas numa lógica de produção capitalista que busca sempre externalizar ônus,
transferindo-o para o ambiente.
Para 97,7% dos colaboradores da Consulta nacional o tema Meio ambiente deve ser incluído no cálculo do índice de qualidade de vida urbana dos municípios brasileiros.
As abrangências e tópicos sugeridos pelos colaboradores para o tema Meio Ambiente e a
Aspectos Ambientais Stricto Senso são:
1. Disponibilidade de áreas verdes
-
Número de áreas verdes (parques, praças, jardIns)
-
Áreas verdes disponíveis para o lazer
-
Densidade de áreas verdes
2. Preservação / proteção ambiental
-
Disponibilidade de áreas de preservação ambiental
-
Existência de áreas verdes públicas ou particulares, legalmente protegidas, internas
à área urbana considerada
-
Indicadores de proteção ambiental das pessoas
57
-
Indicadores de proteção ambiental da fauna
-
Indicadores de proteção ambiental da flora
-
Indicadores de proteção ambiental dos recursos hídricos
-
Reservas ambientais
-
Taxas locais referentes à conservação do suporte
-
Taxas referentes à biodiversidade e seus componentes
3. Paisagem urbana
-
Projetos urbanísticos
-
Projetos paisagísticos
-
Paisagem urbana com qualidade estética e provedora de condição de conforto térmico
-
Adequação entre ambiente construído e o meio natural
-
Arborização pública (de ruas, calçada gramada, vizinhança de áreas verdes e de lazer)
-
Identificação de desertos florísticos - cobertura vegetal e permeabilidade
-
Cobertura vegetal (jardim, quintal, etc, existência de inertes ou lixo)
-
Grau de arborização
-
Controle da poluição visual
4. Conforto ambiental
-
Clima
-
Índices de poluição sonora / ruídos
-
Níveis de poluição visual (cartazes, outdoors, etc.)
-
Conforto térmico / Ilhas de calor
5. Qualidade ambiental
-
Qualidade da água de lagos e rios
-
Qualidade das águas urbanas
-
Qualidade das águas
-
Qualidade do solo
-
Conservação e melhoria da qualidade ambiental.
-
Disponibilidade de água para paisagismo e lazer.
58
6. Poluição / contaminação ambiental
-
Índice de poluição do ar (ou, qualidade do ar)
-
Poluição e contaminação da água
-
Poluição e contaminação do solo
-
Porcentagem da população que utiliza combustíveis sólidos
-
Emissão de poluentes
7. Exposição da população à contaminação / risco ambiental
-
Moradias em: vias expressas, áreas centrais (ambientes com maior poluição do ar),
próximas a lixões, aterros ou áreas contaminadas por atividades industriais; próximas a cursos d´água que recebem esgotos.
-
População exposta a: abalos sísmicos (devido à proximidade com represas, por exemplo), enchentes, deslizamentos de encostas, fontes significativas de poluição atmosférica, hídrica e sonora (devido às atividades industriais e mineradoras, como em
MG)
-
Risco Ambiental
-
Injustiça ambiental
-
Exposição à poluição e contaminação
8. Controle da qualidade ambiental
-
Indicadores de fiscalização
-
Existência de mecanismos de aferição e controle da poluição hídrica e atmosférica
-
Existência de serviços de vigilância sanitária e ambiental
Para cada uma das abrangências foram pontuados alguns tópicos os quais foram também
utilizados como referenciais para tratar as questões ambientais urbanas no presente trabalho.
De acordo com o arcabouço teórico e as referências acima descritas, propõe-se os indicadores em dois blocos temáticos oferta de serviços e qualidade do ambiente49:
49
Cabe ressaltar que os tópicos de fiscalização e legislação serão contemplados no Tema “Urbanismo e Meio Ambiente”.
59
i.
Qualidade do Ambiente Urbano:
-
Qualidade do ar para a população: deve permitir avaliar as seguintes situações;
emissões de poluentes por fontes fixas (industrias) e móveis (automóveis) em t/ano
bem como Partículas Totais em Suspensão (PTS); o número de dias do ano em desacordo com as normas da OMS (Organização Mundial da Saúde) e programas e
redes de monitoramento para controle da qualidade do ar.
-
Indicador estético: existência de controle e manejo dos espaços residuais; harmonização e alinhamento de fachadas; existência de tombamentos de patrimônio histórico-cultural; e existência de instrumentos reguladores para veicular propagandas.
-
Indicador de águas urbanas: deve possibilitar avaliação da qualidade das águas
subterrâneas e de corpos superficiais em área urbana e consumo per capta (em
m³/habitante).
-
Qualidade dos solos: presença e extensão de áreas urbanas com contaminação de
solos; área de perda de solo; grau de impermeabilização50,
-
Vegetação urbana: avaliar a quantidade total de manchas verdes51 na área urbana
(m²/habitante ou porcentagem de manchas verdes pelo total áreas urbanizada), bem
como a quantidade de área verde por habitante (m²), a acessibilidade destas áreas
em tempo e sua adequada manutenção; existência considerável de espécies locais
e diversidade florística em áreas urbanas.
-
Conforto climático: avaliar existência de alterações de vento, queda de insolação
no nível do solo; aumento de pluviosidade em relação ao entorno com menores
graus de urbanização; verticalização.
-
Áreas protegidas: existência de extensão de áreas urbanas protegidas; existência
de parques lineares ao longo de planícies de inundação freqüentes.
-
Emissão de ruídos: deve possibilitar avaliar o desconforto causado pela poluição
sonora seja pela identificação de pontos críticos, por vias de tráfego intenso; usos incompatíveis residencial e industrial ou presença de oficinas mecânicas em áreas residenciais, por exemplo, aeroportos em áreas centrais, outros.
-
Indicador de potencialidade de carga poluidora: abarca o número de pontos de
lançamento do esgoto in natura em corpos d´água, por tipo de corpos receptores e
existência de uso a jusante.
-
Indicador de reciclagem municipal: proporção de reciclagem de resíduos domésticos, industriais e materiais diversos, do total de lixo coletado pelo serviço de limpeza urbana.
50
O Grau de impermeabilização pode ser dado pela classificação entre áreas Construídas, Livres de Construção e de
Integração do Sistema viário, sendo que quanto maior a porcentagem de áreas livres de construção, melhor drenagem.
51
Manchas Verdes diferencia-se de áreas verdes pelo fato de considerar qualquer área vegetada inclusive trecho viários,
rotatórias, etc. Enquanto área verde refere-se a áreas vegetadas e para uso de lazer da população.
60
-
Indicador de qualificação da macro-drenagem: tipo de tratamento dos fundos de
vale (porcentagem de canalização X preservação do leito com vegetação nas margens).
-
Indicador de qualificação de micro drenagem: redes pluviais com presença de
esgotamento sanitário conjuntamente X sistemas de drenagem de águas pluviais.
-
Indicador de permeabilidade do solo urbano: porcentagem de áreas construídas
X porcentagem de áreas com maior permeabilidade (áreas de recreação ou verdes/solo exposto/estacionamentos não pavimentados/paisagens multifuncionais/coberturas verdes leves).
ii. Oferta dos Serviços:
-
Institucional: qualifica a existência de Organizações não Governamentais, Programas de recuperação ambiental de áreas degradadas, Programas de Educação Ambiental e sua abrangência populacional.
-
Qualidade no sistema de controle do monitoramento de padrões adequados de
ar: extensão da rede de monitoramento, substâncias avaliadas, por número e frequência de amostras.
-
Indicador de controle de fontes fixas: capacidade instalada de equipamentos para
redução de NOX e SO2.
-
Indicador de impacto da queda de qualidade do ar na saúde da população: índice de incidência de doenças respiratórias (número de atendimentos em unidades de
saúde por doenças respiratórias), taxa de morbidade ou mortalidade por doenças
respiratórias em idosos e infantes.
-
Indicador de uso responsável: existência de programas de reuso e nãodesperdício por parte dos usuários, e índices de qualidade de água bruta a montante
e jusante do município.
61
TEMA: ABASTECIMENTO ALIMENTAR
Fernando Gomes Braga52*
Este texto tem como objetivo a proposição de indicadores que sejam capazes de avaliar a
oferta de abastecimento alimentar para os municípios brasileiros. Inicialmente, cabe considerar toda a complexidade de envolve esta temática, em função das diferentes visões que
existem sobre a questão da alimentação. Tal diversidade decorre do fato de que a alimentação, mais do que uma necessidade básica de qualquer ser vivo, é, desde milênios de história das sociedades, um elemento de coesão cultural, que expressa valores e identidades
típicos das civilizações.
Desta maneira torna-se fundamental esclarecer qual enfoque será dado a esta temática, visto que sua abrangência excede aos propósitos mais específicos da formulação do Índice de
Qualidade de Vida Urbana aqui proposto. Considerando que o enfoque principal é a avaliação da oferta, o abastecimento alimentar será considerado no âmbito da disponibilidade e
diversidade de estruturas de produção e distribuição de alimentos para as populações dos
municípios brasileiros. Desta maneira, não serão aqui considerados elementos referentes à
possibilidade de acesso das populações aos produtos alimentares em função da sua condição social, tampouco aspectos relacionados às peculiaridades regionais envolvidas nos tipos de alimentos que compõe o cardápio básico dos diferentes grupos populacionais.
O pressuposto implícito neste recorte temático é a idéia de que a qualidade de vida, considerada em termos da possibilidade espacial de acesso, deve ser medida em função da oferta de alimentos para a população nos diferentes níveis em que esta pode ocorrer.
As bases conceituais da Segurança Alimentar
Considerando que o “tema” da alimentação acompanha a humanidade desde os primórdios
da história e que possui uma amplitude considerável de sub-temas, é importante lembrar
que a abordagem aqui realizada concentra-se na idéia do abastecimento alimentar. Durante
o século XX, as questões relativas ao acelerado crescimento populacional e as dificuldades
de acesso à alimentação vivida pelos paises assolados pelas duas guerras mundiais, cria-
52
*
62
ram novas preocupações em termos das demandas por abastecimento alimentar que deram
origem ao conceito de Segurança Alimentar53.
É importante ressaltar, no entanto, que as preocupações em relação à capacidade das sociedades de fornecer alimentos a toda população não é nova. Para citar um exemplo mais
próximo, a teoria do crescimento populacional de Malthus, formulada no século XVIII, abalou
as concepções a respeito da manutenção de níveis de produção de alimentos que atendessem a toda humanidade54. Mesmo que o quadro catastrófico previsto por Malthus tenha se
mostrado inadequado, a repercussão que sua teoria alcança inicia uma preocupação sistemática com a questão do abastecimento alimentar aliado ao crescimento populacional.
Mesmo considerando que em períodos passados a questão do abastecimento alimentar já
tenha aparecido, a formulação do conceito de Segurança Alimentar foi o marco decisivo para que o tema da alimentação ganhasse maior sistematização e entrasse na agenda das
prioridades dos paises. Num primeiro momento as preocupações em torno do abastecimento alimentar referiam-se mais propriamente a capacidade das nações de possuírem uma estrutura de produção auto-suficiente. A possibilidade de garantir, por meios próprios, a alimentação de toda a população ganha o “status” de prioridade estratégica, da mesma forma
que a posse de recursos minerais e energéticos.
Os primeiros esforços neste sentido foram concentrados na criação de políticas de subsídios
para a produção agrícola, visando uma ampliação da produção. Esse princípio ganha força
nas ações dos paises desenvolvidos ao ponto de, mesmo que a importação de alimentos
básicos para o país fosse a alternativa economicamente mais atrativa, o beneficio da produção autônoma compensaria o alto investimento55. Juntamente com a criação de subsídios
há, também, uma preocupação com o acesso diferenciado da população aos alimentos, expresso na criação de uma série de programas sociais, com vistas a possibilitar o consumo
das camadas sociais inferiores56.
53
CUNHA e MACHADO (2003:1) relata que “o conceito de Segurança Alimentar (SA) tem origem nas políticas e iniciativas articuladas levadas à cabo em diversos países centrais - notadamente os países da CEE e Japão - no período do
pós-guerra. A essência das iniciativas e políticas cobertas pelo guarda-chuva do conceito de SA está no reconhecimento
dos alimentos como bem estratégico nacional”.
54
Analisando o crescimento populacional da população americana nas primeiras décadas do século XVIII, Thomas Malthus
postula uma teoria na qual denuncia que, se não houver barreiras ao crescimento populacional este tenderia a ocorrer em
escala geométrica, enquanto a produção de alimentos, segundo a teoria econômica dos rendimentos decrescentes, somente poderia ampliar-se de forma aritmética (DUPUY e POUSIN, 1975).
55
Sobre este aspecto CUNHA e LEMOS (1997) considera: “A visão de independência e soberania alimentar prepondera
sobre a idéia de especialização e vantagens comparativas. Independente do fato de determinado país possuir desvantagens econômicas na produção de alimentos básicos (em relação a outros países que podem produzir estes alimentos a
menores custos) este enfoque de Segurança Alimentar pressupõe um grau de auto-suficiência produtiva nacional que
permite o fornecimento mínimo essencial para as necessidades nutricionais para a população destes países.” (p.3).
56
O sucesso destas duas formas de intervenção no abastecimento alimentar dos paises desenvolvidos logrou tanto sucesso
que, atualmente, há incentivos no sentido de impedir a ampliação das áreas plantadas, em função da produção de excedentes em determinados produtos (CUNHA e LEMOS, 1997).
63
Embora a experiência vivida pelos paises desenvolvidos tenha sido positiva, ela não se reproduziu com os mesmos efeitos entre as outras nações. Não obstante a execução de programas de acesso a subsídios agrícolas e a resultados das pesquisas de inovação tecnológica, estimulados por organismo internacionais criados a favor da melhoria das condições
de vida nos paises em desenvolvimento, a questão do abastecimento sofreu poucos avanços57. Entre as possíveis justificativas para esse fenômeno está o fato de que, nestes paises, tais políticas favoreceram mais os produtores para exportação, que obtinham melhores
condições de acesso às inovações tecnológicas.
Diante de tais avanços e retrocessos, os fóruns de discussão realizados nas últimas décadas elaboraram um conceito de Segurança Alimentar baseado em quatro pilares principais:
i) A suficiência, entendida enquanto capacidade de produzir em quantidade suficiente para
atender a necessidade de consumo básico. ii) A estabilidade, como criação de uma estrutura de produção que possibilite a regularidade da oferta de alimentos, sempre que possível.
iii) A autonomia, visando a criação de mecanismos para redução da dependência das importações, mesmo que isso possa significar, as vezes, aumento de custos e, iv) A sustentabilidade, focada na promoção de um sistema produtivo que respeita o meio ambiente, a fim de
que a oferta a longo prazo não venha significar o esgotamento de recursos naturais (CUNHA e LEMOS, 1997).
A relação entre estes princípios pode produzir diversas leituras a respeito da forma de ação
das políticas de Segurança Alimentar, dependendo do conceito de “alimento” a ser tomado.
Diante destas questões CUNHA e LEMOS (1997) propõe nove concepções possíveis sobre
o conceito de alimento, a saber: alimento como bem salário, alimento seguro, alimento saudável, alimento prático, alimento típico, alimento natural, alimento produzido dignamente,
alimento produzido com eficiência e alimento produzido como qualidade de vida urbana.
Cada uma destas visões, não excludentes, é vista abaixo:
1) O alimento como bem salário é visto sob a ótica do acesso amplo a todos os cidadãos
sob um preço cabível, já que a redução dos custos com alimentos leva a uma ampliação
do salário real. As políticas públicas associadas a esta idéia centram-se na melhoria das
técnicas de produção e distribuição e na criação de programas sociais de acesso a grupos específicos.
2) O alimento seguro seria aquele que, na sua produção e distribuição, oferece qualidade
sanitária e comercial. Essa visão parte de organismos ligados a questão da saúde, que
exigem a criação de leis específicas quanto a questões de ordem sanitária, normas de
embalagem e conservação, além do estabelecimento e respeito aos prazos de validade.
57
CUNHA e LEMOS (1997) destaca a continuidade de vários problemas graves como: “a fome e doenças endêmicas, mortalidade infantil, o êxodo rural sem a incorporação urbana dos migrantes, a concentração da propriedade da terra, o alto custo de vida representado pelos alimentos para as classes mais baixas tornaram-se problemas de natureza supranacional.” (p.3)
64
3) O alimento saudável complementa a idéia da segurança sanitária ampliando a discussão
para o acesso a uma quantidade balanceada de nutrientes. Dentro desta idéia três perspectivas de políticas podem aparecer associadas: i) para as populações que possuem
um consumo alto de calorias, mas baixa quantidade de nutrientes necessários, evidenciando a “fome oculta”; ii) para a alteração dos hábitos alimentares urbanos, geralmente
associados a déficits nutricionais sérios; iii) para o atendimento de necessidade nutricionais associados a grupos especiais, como é o caso de nutrizes, gestantes, crianças e
portadores de enfermidades específicas como diabéticos ou alérgicos a determinados
nutrientes.
4) O alimento prático envolve noções associadas a recentes modificações na organização
familiar e nas relações de trabalho. Com a entrada das mulheres no mercado de trabalho
e a aceleração das relações cotidianas cresce a necessidade de criação de estratégias
para a produção de alimentos de preparação rápida e fácil, que possuam maiores prazos
de validade e possam ser armazenados sob condições especiais. Tal demanda requer
um nível alto de reorganização dos estabelecimentos comerciais que lidam com o comércio de alimentos.
5) O alimento típico seria uma visão associada à necessidade dos programas de Segurança Alimentar se concentrarem nas especificidades regionais do consumo. Mesmo que a
alteração de alimentos por regiões possa trazer complicadores para as questões sanitárias, sobretudo ao desejar-se manter as formas de preparo, é preciso reconhecer que a
alimentação é parte importante da identidade regional e da sociabilidade das civilizações, aspectos que não podem ser ignorados em políticas que visam a qualidade de vida.
6) O alimento natural vincula-se as novas exigências dadas por uma parte do mercado consumidor de que haja uma redução do processamento industrial dos alimentos e da adição de produtos químicos, como agrotóxicos ou conservantes e estabilizantes. Tais
exigências também requerem uma renovação das formas de produção especialmente se
considerar que elas partem das camadas sociais com maior poder aquisitivo e, por isso,
maior capacidade de consumo.
7) O alimento produzido dignamente é aquele que não envolve, em nenhuma instância (por
que passa até o consumidor final), o trabalho servil ou escravo, bem com o trabalho infantil. As políticas neste sentido envolvem a criação de leis específicas, a fiscalização e a
punição dos contraventores.
8) O alimento produzido com eficiência concentra-se na idéia de que os esforços de produção e comercialização devem ser amplamente otimizados para um acesso mais democrático em todo o mundo. Os defensores desta corrente pregam que o livre comércio e a
redução das barreiras tarifárias iriam melhorar a disponibilidade de alimentos, contrariando, assim, a visão de autonomia. Essa discussão, altamente polêmica e contraditória,
encontra-se em pleno vigor nos fóruns de discussão sobre o comércio internacional.
65
9) O alimento como qualidade de vida urbana envolve noções a respeito do papel social do
alimento, considerando que ele possui uma função de sociabilidade, já que a alimentação deve ser considerada também como uma atividade de lazer, que possui padrões estéticos e contribui para a qualidade de vida neste nível. Assim, os esforços neste sentido
referem-se a proximidade espacial dos estabelecimentos que oferecem produtos alimentares, a limpeza e a qualidade do atendimento destes estabelecimentos, entre outros elementos.
Tais definições mostram a amplitude que o conceito de Segurança Alimentar alcançou nas
ultimas décadas. A abrangência das concepções sobre os alimentos requerem a formulação
de políticas que atendam interesses diversos, que vão desde a necessidade de disponibilização de uma quantidade mínima de calorias para as populações carentes até as mais sofisticadas demandas das populações de alta renda dos grandes centros urbanos. Tendo em
conta tais necessidades, a Carta de Roma, formulada como resultado do Encontro Mundial
sobre Alimentação, realizado em 1996, traz sete compromissos firmados entre as organizações participantes com respeito à questão do abastecimento alimentar nos paises:
“1) Assegurar um ambiente político social e econômico que permita a criação de melhores condições de erradicação da pobreza e paz duradoura, baseado na participação completa e igualitária
de homens e mulheres, que conduzirá a uma Segurança Alimentar Sustentável para todos. 2) A
implementação de políticas direcionadas a erradicação da pobreza e da desigualdade, aperfeiçoando o acesso físico e econômico de todos, em todos os lugares e a qualquer momento a uma alimentação nutricionalmente adequada, suficiente e segura e a sua efetiva utilização. 3) Buscar políticas sustentáveis e participativas de desenvolvimento das atividades agrícolas, de pesca e exploração florestal em regiões com alto ou baixo potencial, que serão essenciais na adequação do abastecimento alimentar nos níveis familiar, regional, nacional e global, e ainda, no combate às pestes, desertificação e secas, considerando o caráter multifacetado da agricultura. 4) Assegurar que
as políticas de comércio de alimentos e produtos agrícolas possibilitem a Segurança Alimentar em
um sistema de mercado mundial justo. 5) Prevenção e preparação para os desastres e quaisquer
emergências, originadas pela natureza ou pelo homem, que criem demandas transitórias de
alimentos, ou então a criação de caminhos que estimulem a recuperação, reabilitação e desenvolvimento dos meios de satisfazer as futuras necessidades. 6) Promover a alocação e uso adequado
dos investimentos públicos e privados para utilização dos recursos humanos, alimentação sustentável, agricultura, pesca e exploração florestal, além do desenvolvimento rural nas áreas de alto e
baixo potencial. 7) Implementar, monitorar e seguir este plano de ação em todos os níveis de cooperação da comunidade internacional.” (FAO, 1996).
Com base nestes pressupostos é que têm sido formuladas as mais bem sucedidas políticas
de abastecimento alimentar. Desta maneira, resta ainda, nesta breve abordagem sobre o
tema, levantar alguns aspectos norteadores das políticas de abastecimento no âmbito municipal.
66
Segurança Alimentar e políticas locais de abastecimento
No Brasil, as políticas de subsídios implementadas desde a década de 70 favoreceram a
concentração da terra e a criação de monoculturas de exportação, criando um quadro antagônico: Enquanto o país figura entre os maiores produtores de grãos, leite e carne, é também um dos maiores importadores destes produtos, prejudicando o acesso destes bens a
população total58 (CUNHA e LEMOS, 1997b).
As políticas de abastecimento nacionais são marcadas pela heterogeneidade, resultado da
dispersão dos esforços pelas várias estruturas administrativas do Poder Federal, o que impede a criação de um sentido de unidade para todas as ações. Esse quadro faz com que os
municípios tenham pouco incentivo concentrado na formulação de suas políticas locais, impedindo uma avaliação sistemática dos resultados por todo o país. A falta de acesso e comunicação em relação às práticas e metodologias faz com que as localidades desenvolvam
projetos similares de forma autônoma, atrasando o melhor desenvolvimento das intervenções. Em outros casos a marca partidária dada a uma determinada política cria resistências
para sua ampla aplicação em função das disputas políticas, podendo também comprometer
a continuidade de bons projetos, que não resistem a uma mudança de mandato em função
da ausência de planejamento e de metas bem formuladas (CUNHA et al, 2000).
Tendo em conta tais questões CUNHA et al (2000), propõem que as políticas de abastecimento locais devem levar em conta quatro aspectos na sua dimensão organizacional, a saber:
1) A hierarquia da principal unidade administrativa: Revela o quanto à política de abastecimento alimentar ganha prioridade no governo, já que, se existem secretarias diretamente
ligadas a prefeitura, com orçamentos próprios, as políticas podem ganhar maior autonomia e campo de ação.
58
“Esta contradição levou o Brasil a uma situação peculiar: grande produtor mundial de grãos, com vasta área agricultável, possuidor do maior rebanho comercial bovino do mundo, o Brasil é, atualmente, um dos principais importadores
mundiais de leite e trigo, além de expressivo importador de milho e arroz. O acesso da população à proteína de origem
animal é restrito e o consumo ponderado de carnes por faixas de renda é fortemente desigual.” (CUNHA e LEMOS,
1997:4).
67
2) Grau de nucleação de políticas: Trata da necessidade da existência de um agente nucleador das diferentes iniciativas, com vistas a conferir unidade a políticas de caráter diverso. Desta maneira o autor propõe que três eixos devem ser favorecidos na formulação de uma política conjunta: eixo da regulação, eixo das políticas compensatórias e o
eixo das práticas urbanas59.
3) Parcerias, participação popular e articulação interinstitucional: Seria o incentivo a participação da população na elaboração e fiscalização das políticas, bem como maior interação entre as iniciativas dos governos Federal, Estadual e Municipal.
4) Os indicadores de cobertura e eficácia: Seria a formulação de indicadores que pudessem avaliar a eficiência da cobertura e do atendimento dos equipamentos e dos programas de abastecimento alimentar.
Desta maneira conclui-se que o tema do abastecimento alimentar pode ser visualizado sob
a perspectiva da Segurança Alimentar, considerando que esta visão trata de boa parte das
atuais questões relacionadas ao tema da alimentação. Assim, entende-se que a medição da
oferta destes produtos, em termos da qualidade de vida urbana, deve refletir o atendimento
as exigências que o sistema de produção e consumo tem desenvolvido nas últimas décadas.
Para 84,8% dos colaboradores da Consulta Nacional, o tema Abastecimento Alimentar deve
ser incluído no cálculo do índice de qualidade de vida urbana dos municípios brasileiros.
Os colaboradores da Consulta Nacional indicaram algumas direções analíticas para o tema
do abastecimento alimentar. De forma resumida, pode-se colocar que, primeiramente, em
termos da abrangência que o tema poderia alcançar, ressalta-se a necessidade de verificação da existência de estruturas de oferta de alimentos para as populações mais carentes,
entre elas a merenda escolar e os restaurantes populares, bem como os estabelecimentos
59
Entre as prioridades para cada um dos eixos o CUNHA et al (2000) ressalta: Eixo da Regulação - “i) controle de preços;
ii) aumento da competição visando melhores serviços; iii) ampliação da oferta de produtos agroalimentares; iv) criação
de oportunidades comerciais para produtos específicos e v) viabilização de circuitos comerciais que possibilitem a inserção de produtores ou comunidades rurais na cidade.” (p.5). Eixo das políticas compensatórias – “i) Fornecimento
regular de refeições para instituições da rede pública municipal de ensino, com verbas próprias ou por repasse (transferências), ii)Fornecimento regular de gêneros alimentícios para rede pública/ou conveniada de saúde (hospitais, centros
de saúde) e assistência social (asilos, creches, centros de apoio à infância e juventude, centros comunitários, etc.); iii)
Fornecimento de suplementação alimentar para instituições sociais e de saúde consideradas de utilidade pública; iv)
Fornecimento e coordenação de doações de alimentos para grupos sociais em situações de risco v) Comercialização
subsidiada, seletivamente (focalizada) ou não, de refeições e gêneros alimentícios.” (p.6). Eixo das praticas urbanas –
“i) Difusão de informações sobre preços praticados em estabelecimentos comerciais;. ii) Atendimento e informações diretamente aos cidadãos, através de balcões, telefones públicos, pela mídia ou pela internet; iii) Difusão e apoio a iniciativas de produção individual ou comunitária de alimentos; iv) Oficinas e material informativo sobre aproveitamento de
alternativas alimentares e valores nutricionais; v) Oficinas ecológicas ou agro-ecológicas.” (p.6).
68
de comércio que disponibilizem os alimentos a baixo preço, como os sacolões. Outro aspecto da abrangência seria a identificação de estabelecimentos do comércio de gêneros alimentícios com maior porte, como as mercearias e os supermercados.
Os consultores destacaram a importância da utilização do conceito de Segurança Alimentar,
ressaltando que os alimentos devem ser considerados na perspectiva da qualidade. Assim,
as propostas de abordagem concentraram-se em algumas linhas básicas: o reconhecimento
de serviços que subsidiem a alimentação em cada município, a existência de projetos que
facilitem o acesso a alimentação, a articulação dos indicadores com um referencial de abastecimento mínimo (cesta básica), a consideração das condições sanitárias dos estabelecimentos, o trabalho com diferenças regionais em termos da dieta alimentar, uma maior valorização desta temática nas cidades de maior porte.
Resumidamente, as abordagens e tópicos sugeridos pelos colaboradores são os seguintes:
1. Alimento de baixo custo
-
Fornecimento de merenda escolar
-
Alimentação em creches
-
Restaurantes populares
-
Comércio de gêneros alimentícios de baixo custo: sacolões e assemelhados
2. Equipamentos de abastecimento
-
Hiper e supermercados
-
Mercearias e assemelhados
Cobertura dos investimentos para o desenvolvimento tecnológico da produção agrícola. Quantidade de municípios cobertos por investimentos públicos ou o privados direcionados para o aperfeiçoamento tecnológico da produção agrícola. Este indicador
busca dialogar com questões acerca das demandas recentes por otimização da produção.
Cobertura dos investimentos em infra-estrutura produtiva. Quantidade de municípios atendidos pelos programas de apoio governamental. Assim como a anterior, esta
medida avalia a distribuição espacial dos incentivos a ampliação produtiva.
Disponibilidade de recursos públicos gastos. Total de investimentos direcionados à
otimização do abastecimento alimentar, desde o nível da produção até a comercialização.
Existência de órgãos de planejamento do abastecimento alimentar. Verifica se os
municípios possuem algum órgão específico (secretarias, conselhos) de planejamento
69
do abastecimento alimentar. O objetivo desta medida é captar o grau de nucleação que
as políticas locais de abastecimento possuem.
Existência de órgãos de fiscalização sanitária dos estabelecimentos de comércio
de alimentos. Verifica se os municípios possuem estrutura de fiscalização sanitária para
os estabelecimentos de comércio. O propósito deste indicador é medir a qualidade da
oferta.
Oferta de estabelecimentos de comércio diversificados. Mede o número de estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios nas cidades, discriminados segundo a especialização dos mesmos. A medida baseia-se na idéia de que o aumento da
qualidade da oferta tem relação direta com o aumento da diversificação dos estabelecimentos.
Cobertura dos estabelecimentos de grande porte. Segundo CUNHA e MACHADO
(2003) os grandes estabelecimentos, como os supermercados e hipermercados, tem
ampliado a sua ação no mercado brasileiro, sendo responsáveis por cerca de 85% do
comércio interno de alimentos e produtos de limpeza. Desta maneira, um indicador que
avalie os municípios atendidos por estes estabelecimentos pode identificar os lugares incluídos nos maiores círculos de oferta.
Porte dos estabelecimentos de comércio. Relação entre o número de funcionários (ou
área) dos estabelecimentos e o total da população atendida. O índice verifica se a estrutura existente de abastecimento é capaz de atender a população, a partir da definição de
níveis que signifiquem déficits na oferta.
Amplitude da oferta de opções de equipamentos de alimentação (restaurantes e
lanchonetes). Relação entre a quantidade de lanchonetes e restaurantes e a população
total atendida. Este índice considera a concepção de alimento como qualidade de vida,
considerando que os restaurantes e lanchonetes são, entre outras atribuições, opções
de lazer para a população. Assim, quanto maior a oferta deste tipo de serviço, maior
possibilidade de utilização dos mesmos como opção de entretenimento.
Presença de cooperativas de produtores. Verifica a existência de cooperativas de
produtores nos municípios. As cooperativas são um indicador de que há canais de oferta
de produtos alimentares fora os grandes eixos de comércio, o que pode significar preços
mais reduzidos no produto final.
Cobertura dos programas de merenda escolar. Verifica a oferta de merenda escolar
para a população que freqüenta a escola. Esse indicador avalia um dos principais aspectos do caráter social da Segurança Alimentar.
Cobertura dos programas sociais de acesso. Número de municípios atendidos por
programas sociais de acesso a alimentação (como o bolsa alimentação). Busca, também, identificar os lugares onde há mecanismos de ampliação do acesso.
Presença de estabelecimentos de comércio subsidiados. Existência de sacolões populares ou outros tipos de incitativas que ofereçam alimento a baixo custo para a população. A medida verifica a existência de medidas compensatórias por parte do poder público.
70
Presença de restaurantes populares. Existência de restaurantes subsidiados, que oferecem refeições a baixo custo para a população carente. Igualmente à proposta anterior,
este índice verifica a cobertura das medidas de compensação.
Relação entre preço do alimento e custo de vida. Mede a relação entre os valores da
cesta básica e o salário mínimo praticado nos municípios.
71
TEMA: CULTURA
Esse breve texto tem como objetivo apresentar proposições de indicadores ideais a respeito
do tema “cultura”. Identificar maneiras de medir a oferta cultural disponível em um município
é tarefa indispensável para quem deseja tratar da questão da qualidade de vida urbana. No
entanto, é fundamental reconhecer que a expressão cultural é imensurável na sua totalidade. O fato da cultura se relacionar a todos os campos da ação humana, desde características da organização dos territórios até simples relações domésticas, impõe severos limites à
identificação dos elementos que sintetizariam a manifestação cultural de forma completa.
Desta maneira, considerando a abordagem de qualidade de vida aqui proposta, serão priorizados alguns aspectos mais específicos da dimensão cultural. O tema é abordado a partir
de alguns eixos básicos de interpretação, mais relacionados à oferta cultural em termos de
infra-estrutura, equipamentos e organizações sociais que promovam uma difusão da cultura
e/ou de valores culturais diversos para a população. A opção por este tipo de tratamento
temático justifica-se diante dos propósitos mais específicos do índice, expressos em dois
pressupostos básicos relacionados à definição de oferta de cultura: em primeiro lugar, admite-se que, em espaços onde há mais infra-estrutura, equipamentos e organizações de natureza cultural, a população encontra maior liberdade para expressão da sua cultura. Em segundo lugar, é necessário reconhecer que, para a formulação de políticas públicas voltadas
para ampliação da oferta e do acesso à cultura é imprescindível a alimentação de um banco
de dados que indique as tendências e comportamentos mais importantes no tempo.
As possibilidades de abordagem teórica a respeito da cultura são amplas dentro dos vários
campos do conhecimento das ciências humanas. Disciplinas como economia, sociologia,
antropologia, história, geografia, psicologia, comunicação social, entre outras, se utilizam de
matrizes de explicação articuladas a questões culturais para a descrição de fenômenos de
natureza diversa. Tendo em conta o recorte conceitual proposto pelo índice para avaliação
do tema, esta subseção apresenta algumas idéias gerais a respeito da amplitude do conceito de cultura e das possibilidades de intervenção do poder público na questão.
60
*
72
No período atual, talvez a discussão mais calorosa a respeito do tema da cultura esteja relacionada à questão da diversidade. O relatório de desenvolvimento humano, publicado pelo
PNUD em 2004, alerta que, mesmo que a convivência entre diferentes culturas não seja
uma novidade na história humana, a grande interatividade entre as pessoas e espaços, acelerada pelas dinâmicas da globalização, tem produzido a necessidade de pensar a questão
da diversidade cultural em outros níveis. Mais do que a possibilidade de geração de um ambiente de conflito, a diversidade cultural tem se tornado a lógica de organização dos territórios, abalando velhas perspectivas e conceitos a respeito da idéia de nação.
“O que é novo, hoje, é a ascensão das políticas de identidade. Em contextos muito diferentes e de
modos muitos diversos – desde os povos indígenas da América Latina às minorias religiosas na Ásia do Sul e às minorias étnicas nos Balcãs e na África, até aos imigrantes na Europa Ocidental –
as pessoas mobilizam-se de novo em torno de velhas injustiças segundo linhas étnicas, religiosas,
raciais e culturais, exigindo que a sua identidade seja reconhecida, apreciada e aceita pela sociedade mais ampla. Sofrendo de discriminação e marginalização em relação a oportunidades sociais,
econômicas e políticas, também exigem justiça social. Igualmente nova é a ascensão de movimentos coercivos que ameaçam a liberdade cultural. E, nesta era de globalização, emergiu um novo tipo de reivindicações e exigências políticas dos indivíduos, comunidades e países que sentem que
as suas culturas locais estão a ser eliminadas. Querem manter a sua diversidade num mundo globalizado” (PNUD, 2004:1).
GERACE (2004) discute o papel da cultura como elemento de identidade nacional. O autor
argumenta que os elementos justificadores da idéia de nação têm se tornado frágeis em
função da acelerada miscigenação de culturas na atualidade. Fatores como raça, lingua, cor
e etnia não aparecem de forma única na maioria das nações atuais, e, a cada dia, se enfraquecem como elementos de coesão. Esse quadro realça o papel da história como elemento
de integração interna dos territórios. O nacionalismo seria, assim, fruto de construções simbólicas que reúnem os indivíduos sob a esfera de um passado comum, nascendo, portanto,
antes da nação, já que a construção de uma unidade territorial é simplesmente a legitimação
destes sentimentos coletivos.
Elementos como esses corroboram a tese de que a “cultura” passa por um processo de reformulação dentro dos Estados Nacionais. Os governos atuais encontram um dilema grave
nas mãos. Atualmente, a manutenção de políticas que não reconhecem as identidades culturais podem atravancar o desenvolvimento econômico, pela criação de um clima de instabilidade e incentivo ao aumento da violência. A diversidade cultural é um fato do mundo moderno e o desafio atual é encontrar modos de forjar a unidade nacional no meio da diversidade. Na era da globalização, as exigências de reconhecimento cultural precisam ser consideradas por todas as instâncias de participação política. A possibilidade de um aumento exponencial de conflitos envolvendo intolerância cultural por todo o mundo mostra o quanto
são necessárias soluções mais eficazes para estes problemas. Assim, percebe-se a urgente
necessidade de construir movimentos sociais que quebrem velhos mitos pautados na crença
73
de que a diversidade cultural é oposta à unidade nacional61, expressos no incentivo ao crescimento das manifestações culturais de todos os tipos, em um clima de tolerância e respeito
(PNUD, 2004).
Desta maneira, é possível falar de uma cultura brasileira? O texto de ROSSI e SILVEIRA
(2005), ao tratar da relação entre “marketing” e cultura, aponta alguns aspectos relevantes
na compreensão do tema das culturas nacionais. Se, por um lado, a globalização estimula o
crescimento das diversidades, tornando complexa a definição de tipos culturais separados
territorialmente, por outro ela estimula o ressurgimento ou o fortalecimento de determinadas
práticas culturais enraizadas, como um movimento de reação à imposição da cultura global62.
Os autores propõem quatro elementos que podem servir de referência para identificação de
comportamentos coletivos construídos dentro de certos preceitos culturais: a) A relação das
populações com o poder, que identifica se as pessoas esperam que o poder seja distribuído
de forma igual ou desigual entre os indivíduos. b) Existência de grande ou pequena aversão
a incertezas, ou seja, a presença de comportamentos no sentido de evitar situações ambíguas, por meio de regras rígidas, não tolerância de desvios e crença em verdades absolutas. c) A masculinidade ou a feminilidade, indicando a influência que valores masculinos ou
femininos possuem no comportamento coletivo. d) O individualismo e o coletivismo, diferenciando as culturas onde se valoriza a busca pelo crescimento pessoal e aquelas onde o altruísmo é incentivado (ROSSI e SILVEIRA, 2005).
ESTANISLAU (1995) argumenta que os elementos da cultura urbana brasileira tiveram fortes influências das formas de vida das civilizações colonizadoras européias, aspecto expresso com muita clareza nas formas arquitetônicas. Entretanto, o que ocorreu aqui não foi
uma reprodução fiel das condições existentes na Europa, em função da presença de outras
populações com culturas diferenciadas e de que, em termos espaciais, havia sérias diferen-
61
Segundo o relatório do PNUD (2004) existem pelo menos cinco grandes mitos envolvendo a questão da incompatibilidade entre unidade nacional e diversidade cultural. Entretanto, os milênios de história conjunta de várias populações e as
experiências reais de tolerância entre culturas precisam atuar na superação destes mitos, a saber: i) As identidades étnicas
das pessoas concorrem com a sua ligação ao Estado, pelo que existe um “trade-off” entre reconhecer a diversidade e unificar o Estado. ii) Os grupos étnicos têm inclinação para o conflito violento mútuo, num choque de valores, pelo que existe um “trade-off” entre o respeito pela diversidade e a sustentação da paz. iii) A liberdade cultural exige a defesa das práticas tradicionais e, por isso, poderá haver um “trade-off” entre o reconhecimento da diversidade cultural e outras prioridades do desenvolvimento humano, tais como o progresso no desenvolvimento, na democracia e nos direitos humanos.
iv) Os países etnicamente diversificados são menos capazes de se desenvolver, pelo que existe um “trade-off” entre o
respeito pela diversidade e a promoção do desenvolvimento. v) Algumas culturas têm mais probabilidades de alcançar
progressos desenvolvimentistas do que outras e algumas culturas têm valores democráticos inerentes, enquanto outras
não, pelo que existe um “trade-off” entre a conciliação de certas culturas e a promoção do desenvolvimento e da democracia.
62
“Todavia, mesmo diante da universalização de alguns hábitos de consumo, os tempos da globalização não foram (nem
parece que venham a ser) capazes de neutralizar o consumo de vinho dos franceses, o ritual do chá dos japoneses, a obsessão perfeccionista dos alemães, o espírito competitivo dos norte-americanos, a discrição dos suíços, o swing dos caribenhos, o carnaval dos brasileiros, o fundamentalismo dos iranianos ou o fervor budista dos tailandeses. Todos estes
traços de identidade são autênticas e legítimas expressões de cultura em diferentes níveis de profundidade, abarcando
valores, símbolos, rituais e heróis” (ROSSI e SILVEIRA, 2005).
74
ças que influenciavam na organização do território. Assim, de uma matriz cultural européia,
nasce uma cultura particular, que é o somatório das relações estabelecidas entre brancos,
negros e índios63.
Neste ponto cabem algumas considerações. Admitindo que a cultura é um elemento dinâmico no tempo, transformando-se continuamente e que, no período atual, as civilizações tem
vivido um período de expansão da diversidade, como pensar em um projeto nacional para o
tratamento do tema? A resposta para essa questão não é fácil, é necessário aceitar que a
unidade nacional, hoje, deve ser construída em meio à diversidade cultural. Ao considerar a
existência de uma cultural nacional, é preciso reconhecer que civilizações diferentes com
um passando comum necessitam ampliar o espaço de manifestação das culturas, entendendo que a multiplicidade pode ser fator de coesão. Em um contexto de promoção da qualidade de vida, o incentivo à liberdade cultural torna-se fundamental, e a construção de mecanismo que possibilitem essa liberdade é papel do Estado e da sociedade civil.
Discutindo formas de alcançar o desenvolvimento sustentável, o texto de VECCHIATTI
(2004) propõe que o âmbito cultural deve ser priorizado entre as políticas públicas. O autor
propõe três campos de ação para a promoção do desenvolvimento sustentável: o primeiro
foca a questão de que, mesmo que determinados problemas tenham um caráter pontual eles devem ser pensados no nível da abrangência dos seus efeitos a longo prazo. O segundo
reivindica a criação de uma gestão do espaço responsável, com a preservação ambiental e
com a informação da população, a fim de mitigar os efeitos de uma exploração discriminada
dos recursos naturais. No terceiro encontra-se a valorização das políticas de incentivo a cultura64 como forma de aperfeiçoar a identidade dos diferentes grupos e a responsabilidade
dos mesmos em garantir a continuidade das políticas de produção social sustentável:
“Pensar na cultura como fator de desenvolvimento significa valorizar identidades individuais e coletivas, promover a coesão em comunidades e levar em consideração que as características da cultura podem ser um fator de crescimento em determinado território, como é o caso de diferentes regiões rurais com relação aos seus produtos agrícolas, seus costumes e paisagens aproveitadas pelo
turismo. Assim, não há fronteiras territoriais. A cultura é tão essencial em grandes metrópoles como
em áreas rurais. Em cada local, diferentes agentes são envolvidos, com tarefas e formatos variados
e, conseqüentemente, resultados distintos. Mas os processos são sempre muito similares, envolvendo, por meio de parcerias de médio e longo prazos, os agentes públicos, privados e do terceiro
setor.” (VECCHIATTI, 2004)
63
“Acontece que um território não se esgota no projeto explorador da Metrópole. O território tem marcas próprias, tem sua
particular dinâmica de relacionamento com o real, capaz de refazer ou pelo menos expor as regras do jogo dominante.
Não se operou aqui nenhuma reprodução mecânica da urbanização ou da arquitetura estrangeiras, mas simulações. A cultura burguesa transplantada para o Brasil (simulando uma verdade para todos, quando era adorno de uma minoria), deixava ver que a cópia de esquemas intelectuais e espaciais europeus era excludente da maioria do povo.” (ESTANISLAU,
1995:36).
64
Sobre as possibilidades de ação do poder público no incentivo a cultura VECCHIATTI (2004) comenta: “o
desenvolvimento e sua conciliação com o crescimento econômico não se darão a partir da implantação de um elemento
específico da cultura, mas sim pela interação entre diferentes centros de influência (as artes, as escolas, as instituições
públicas e privadas, por exemplo) e pelas políticas públicas, como balizadoras e direcionadoras das ações
governamentais, certamente capazes de impulsionar o aperfeiçoamento e a interação desses centros”.
75
Tendo em conta esses referenciais, como trabalhar a questão da oferta cultural? Em termos
gerais, medir esta oferta é demasiadamente complexo, já que os indivíduos podem ter acesso à cultura que desejam simplesmente no seu convívio familiar, pela reprodução hereditária
das práticas e costumes. Mesmo considerando a importância deste aspecto da oferta cultural, é possível identificar certos elementos dentro das cidades que permitam uma avaliação
da importância da cultura para o poder público e para a população. A existência de bens culturais ou de organizações sociais de produção cultural são um forte indicativo de que há canais de oferta para uma manifestação mais ampla das culturas. Em função disto os bens
culturais não podem ser encarados segundo a ótica do mercado, já que reúnem mais do que
a oportunidade de ganhos econômicos, sendo canais de expressão e legitimação dos costumes e práticas que permeiam a vida dos habitantes das cidades.
Finalizando, cabe citar as considerações do relatório do PNUD (2004) sobre o tratamento
com os bens culturais:
“Portanto, tratar os bens culturais como qualquer outro bem comercial, ou torná-los uma exceção,
passou a ser uma questão discutida acaloradamente nas negociações comerciais internacionais.
As posições continuam polarizadas. De um lado estão os que consideram os produtos culturais tão
comerciais como as maçãs, ou os automóveis e, por isso, sujeitos a todas as regras do comércio
internacional. Do outro, estão aqueles que vêem os produtos culturais como ativos portadores de
valores, idéias e significados e que, por isso, merecem tratamento especial” (PNUD, 2004:97).
Para 95,6% dos colaboradores da Consulta Nacional concordam que o tema Cultura deve
ser incluído no índice de qualidade de vida urbana dos municípios brasileiros.
A consulta contribuiu com algumas indicações para a seleção de elementos que medissem
a oferta e a qualidade da oferta de bens culturais para a população dos municípios brasileiros. Em termos da abrangência que o índice deveria ter, os consultores indicaram três grandes conjuntos de elementos a serem avaliados: os equipamentos culturais, compreendendo todos os tipos de espaço existentes na cidade que se destinam a divulgação ou produção de cultura; as atividades culturais, que se referem à existência de eventos culturais
abertos ao público e o patrimônio cultural, que abrange tanto a proteção de espaços que
possuem significado cultural para a população como os canais de valorização e incentivo a
cultura local e regional. Foram ainda sugeridas abordagens que identifiquem a presença de
técnicos e pessoal qualificados em termos da produção cultural nas cidades, os níveis de
participação popular e a presença de leis e programas de incentivo a cultura.
Resumidamente, as abordagens e tópicos sugeridos pelos colaboradores da Consulta Nacional são os seguintes:
1. Equipamentos culturais
-
Existência de centros culturais
-
Espaços de cultura
76
-
Existência de teatros, cinemas, centros culturais, centros de espetáculos.
-
Bibliotecas, Museus, Salas de música, Livrarias
-
Existência de centros coletivos onde a comunidade possa se reunir.
2. Atividades culturais
-
Eventos abertos ao público (Festivais de música, teatro e artes em geral, Concertos,
Shows, Ruas de Lazer, Feiras, Eventos Esportivos, etc.),
3. Patrimônio cultural
-
Preservação do patrimônio histórico material e imaterial
-
Preservação da Cultura
-
Preservação de valores culturais
-
Preservação do patrimônio arquitetônico, urbanístico e cultural
-
Acesso às diversas formas de cultura
-
Existência de manifestações culturais de diferentes ordens
-
Taxas referentes ao Patrimônio natural e histórico
-
Existência de manifestações culturais da identidade local
-
Produção cultural local.
-
Valorização da cultura local/regional nas suas diversas formas de manifestação.
-
Indicadores de produção cultural própria
No documento redigido por MENDONÇA (2005) a importância dos equipamentos culturais é
ressaltada. Segundo a autora eles compreendem “edificações e espaços públicos especificamente voltados para programas governamentais e para manifestações públicas culturais e
de identidades locais (bibliotecas, museus e centros culturais a sedes de associações e grupos culturais).” (p.10).
Oferta de patrimônio cultural. Cobertura, em área, das construções e bens tombados
como patrimônio histórico e cultural em relação às áreas construídas na cidade ou em
relação a população local. Esta medida busca avaliar a carga cultural existente na cidade, bem como a eficiência na ação do poder público no sentido de proteger os bens culturais.
Existência de grupos culturais. Avalia a existência de grupos culturais em cada cidade, com o objetivo de reconhecer a existência de canais de manifestação da cultura.
77
Porte ou quantidade de grupos culturais. A relação entre o tamanho dos grupos culturais e a população, introduz a idéia de qualidade da oferta.
Oferta de equipamentos de cultura. Existência de teatros, cinemas, bibliotecas, livrarias, galerias de arte e exposição e outros espaços culturais, em relação a população total. O indicador deve captar a diversidade e a qualidade da oferta dos equipamentos.
Freqüência aos equipamentos culturais. Mede a taxa de freqüência da população aos
equipamentos e eventos culturais. Avalia as condições da oferta, captando os municípios
que possuem capacidade de atração dentro de suas respectivas regiões, funcionando
como pólos de oferta cultural.
Oferta de atividades culturais. Número de eventos culturais anuais realizados no município. O índice dimensiona a oferta de eventos culturais no município e a sai regularidade.
Existência de legislação específica de apoio à cultura. Verifica a exigência de legislação de apoio a cultura no município. É um indicador de qualidade da oferta.
Existência de profissionais na área de cultura. Número de profissionais em diferentes
ramos da expressão cultural (escritores, poetas, atores, artistas em geral, dançarinos,
cantores, etc.) em relação ao número de habitantes. A medida verifica o grau de
especialização e a profundidade da produção cultural em cada município, a partir do
nível de profissionalização.
Oferta de cursos de graduação na área de cultura. Existência de cursos que confiram
alguma formação vinculada à produção cultural (dança, música, belas artes, artes cênicas, cinema, teatro, etc.). Relacionar a quantidade de matriculas nestes cursos com a
população total ou as matriculas totais fornece uma leitura interessante dos níveis de oferta.
78
TEMA: ESPORTES
Felipe Chaves Inácio65
Carine Martins Vieira66
Ana Luísa Peixoto Gonçalves67
O objetivo da presente proposta é reunir subsídios para a discussão e construção de indicadores ideais relacionados às atividades esportivas nos municípios brasileiros como instrumento de inclusão social e cidadania.
Para 71,8% dos colaboradores da Consulta Nacional o tema Esportes deve ser incluído no
cálculo do índice de qualidade de vida urbana dos municípios brasileiros.
Na Consulta Nacional o tema a sugestão dos colaboradores é apresentada em duas abrangências: Oferta de equipamentos, e Equipamentos e atividades esportivas. Na primeira
abrangência, estão relacionados tópicos como existência de áreas de esporte, existência de
ginásio de esportes, centros coletivos, etc. Na segunda abrangência, estão incluídos tópicos
como existência de programações esportivas gratuitas, oferta de atividades esportivas e práticas e expressões de esporte e de conhecimento construtivo.
Resumidamente, as abrangências e os tópicos sugeridos pelos colaboradores da Consulta
Nacional são os seguintes:
1. Oferta de equipamentos
-
Existência de áreas de esportes
-
Existência de praças esportivas
-
Centros coletivos
-
Existência de ginásios de esportes
-
Existência de clubes e piscinas
-
Campos de futebol de várzea
65
Professor da UNIPAC – Ipatinga, Mestre em Estatística pela Universidade Federal de Pernambuco, Graduado em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais.
66
Graduanda do 8º período do curso de Geografia da UFMG
67
Graduanda do 5º período do curso de Relações Internacionais da PUC Minas.
79
2. Atividades esportivas
-
Programações esportivas acessíveis / gratuitas
-
Oferta de atividades esportivas
-
Práticas e expressões de esporte e de conhecimento construtivo
Outra estratificação possível, na temática dos esportes, é aquela que discrimina o Esporte
de Participação do Esporte de Alto Rendimento. O esporte de participação expressa a
idéia de prevalência do “sentido lúdico, caracterizado pela livre escolha, busca de satisfação
e construção, pelos próprios sujeitos envolvidos, dos valores éticos, políticos a serem materializados” (Ministério das Cidades, 2005). Por outro lado, o esporte de alto rendimento se
caracteriza pela “prática que busca a máxima performance do atleta, visando recordes na
modalidade em que é praticado” (Ministério das Cidades, op. cit).
Cabe ressaltar, no entanto, que o presente documento dará maior ênfase ao esporte de
participação, por se entender que se trata daquele que, de fato, mais contribui para a qualidade de vida dos habitantes.
Nesse sentido, em concordância com os tópicos da consulta, seriam interessantes indicadores que permitissem avaliar:
i.
68
A oferta de equipamentos68.
-
É interessante saber se o município conta com áreas específicas para a prática de
esportes, como quadras, praças de esportes, ginásios esportivos, etc. Algumas características dessas áreas também são importantes conhecer: os ginásios existentes
são cobertos? As quadras são próprias para a prática de mais de uma modalidade?
Os espaços existentes estão em pleno funcionamento? Aqui, talvez pudesse ser utilizado o número de quadras, ginásios, etc. por km².
-
Também seria interessante conhecer a proporção desses equipamentos que se localizam no interior de escolas municipais, estaduais e particulares, além da qualidade
dos mesmos.
-
Proporção de quadras, ginásios e outras áreas destinadas à prática esportiva que se
localizam em favelas e regiões de maior vulnerabilidade social.
O conceito de equipamentos é adotado, neste documento, num sentido mais amplo que inclui áreas destinadas à prática
de esportes e equipamentos propriamente ditos, como redes, bolas, petecas, etc.
80
ii. O acesso a equipamentos.
-
Proporção de crianças e adolescentes atendida pelos espaços e equipamentos destinados à prática de esportes.
-
Proporção de crianças e adolescentes atendida por programações esportivas.
iii. Existência de atividades esportivas e oferta de serviços relacionados ao esporte.
-
Seria interessante saber se existem, no município, programas oficiais e não oficiais
de incentivo ao esporte como forma de inclusão social e qual o número de pessoas
beneficiadas por esses programas em relação ao tamanho da população.
-
Proporção de crianças e adolescentes que vivem em áreas de favelas e que são atendidos por programas/atividades relacionadas ao esporte.
-
Proporção das despesas totais do município destina à promoção da prática de esportes.
-
Também seria interessante saber qual a proporção dos recursos destinados ao esporte que é proveniente de repasses do estado ou da união. Esse indicador poderia
ser utilizado para medir o grau de dependência da municipalidade em relação a outras esferas de governo, no que se refere a essa temática.
-
Existem, no município, programas e/ou atividades que buscam integrar os deficientes
físicos através da prática de esportes? Qual a proporção de deficientes físicos atendidos por tais programas/atividades?
-
Existência de programas e/ou atividades específicas para pessoas idosas. Proporção
de idosos atendidos por tais programas/atividades.
-
Seria interessante também conhecer o número de profissionais do esporte (por habitante) atuando no município.
-
Proporção da população atendida por programas relativos ao esporte desenvolvidos
pela sociedade civil (ou Organizações Não Governamentais).
iv. Existência de organização político-institucional e jurídica para a questão do esporte.
-
O município conta com secretaria de esporte? A questão do esporte, no município, é
tratada por diretoria, departamento, etc. ou não há, no município, estrutura similar?
-
O município possui Conselho Municipal de Esporte?
-
Existência de convênios entre a prefeitura e outros órgãos, visando ao desenvolvimento de ações, projetos e programas na área do esporte. Qual a proporção da população atendida por tais projetos?
-
A temática do esporte é tratada na Lei Orgânica Municipal? Existem outras leis municipais que regulamentem o esporte?
81
No que se refere ao esporte de alto rendimento, conforme definição adotada no presente
texto, entende-se que sua maior contribuição para a qualidade de vida dos habitantes de um
município é a externalidade que ele gera como “efeito multiplicador”, especialmente sobre
crianças e adolescentes. Nesse sentido, seriam interessantes indicadores que permitissem
avaliar:
i.
O número de atletas profissionais por habitante.
ii. Existência, no município, de ligas esportivas regularmente constituídas e o número de
atletas participantes de tais ligas, por habitante.
82
TEMA: LAZER
A relação entre lazer e Qualidade de Vida na sociedade contemporânea não pode ser separada do entendimento da forte relação de como a sociedade atual se organiza através do
trabalho, ou seja, de como o lazer pode também ser vivenciado através da lógica de se ter
que consumir e dar uma funcionalidade ao tempo de “não trabalho”.
Assim, pode-se notar que o binômio trabalho-lazer são faces de uma mesma moeda e podem ser abordados por três diferentes enfoques: o primeiro trata o lazer subordinado ao trabalho; o segundo onde o lazer é o grande objetivo da vida e o trabalho é o meio de alcançálo e, finalmente o terceiro, onde trabalho e lazer são vistos como partes igualmente importantes para uma vida saudável, e via de regra, são entendidos como fontes de enriquecimento recíproco.
Partindo destes três enfoques, pode-se notar as diferentes formas de como as pessoas assumem uma postura de vida (atribuindo maior prioridade ao trabalho, ao lazer ou equilibrando ambos). Outras formas de associação entre lazer e trabalho são do o trabalho como
atividade que desenvolve traços psicológicos, sociais e comportamentais no indivíduo, propiciando estilos de vida; o trabalho ao privar vontades do indivíduo, leva-o a buscar compensações no período de lazer. Na avaliação da importância relativa, que um indivíduo atribui na relação entre o trabalho e lazer, deve-se pontuar a “escolha feita pelas pessoas entre
ter mais renda ou mais lazer” (PARKER, 1978 p. 81).
Seguindo esses pressupostos, o lazer pode ser considerado: “continuador”, quando é escolhido em função do trabalho; “Lazer Escolhido ou Independente” (Ideal Grego); “Lazer Complementar”, que se refere àquele que é determinado por fatores estruturais sociais e do trabalho, mas que não tem relação direta com o trabalho e o “Lazer de Recuperação”, que é
determinado pelo trabalho e relacionado a esse. Essa importância, dada atualmente ao lazer, nasce das conquistas sociais do movimento proletário que, com a diminuição da jornada
de trabalho, aumenta o tempo de ócio. Os finais de semanas livres e férias remuneradas
são os maiores exemplos. Tais direitos ganharam escalas nos mais diversificados estágios
de desenvolvimento das sociedades industriais e um maior impulso no pós-guerra (RODRIGUES, 1999 p. 106).
69
Mestre em Geografia pela Universidade Estadual Paulista, UNESP - Rio Claro.
*
83
O Lazer, portanto, é uma construção histórica e deve ser vista como um direito social. A
própria constituição Federal brasileira de 1988 assegura o direito ao lazer, quando no capítulo II, dos direitos sociais, fica definido “são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer (...)”
OLIVEIRA (S/D) lembra que, ao contrário do que normalmente se imagina, são os trabalhadores assalariados que possuem uma melhor distinção entre os tempos de trabalho e não
trabalho, ou seja, tempo livre. Pois são estes últimos que possuem sua vida regida por horários fixos e podem destinar, com regularidade, certos horários ou dias para si. Assim, trabalhadores com rotação de turnos e dias de folga, por exemplo, têm prejudicado seus horários
de tempo livre e lazer, pelo fato de seu período de lazer não ser compatível com o de outras
pessoas: como o da própria família, por exemplo.
Outras questões que não se pode ignorar, em relação ao lazer no Brasil, é o fato de que a
maior parte dos indivíduos ainda tem como principal atividade o trabalho, gastando nela
quase toda sua energia. Além do fato de crises econômicas sucessivas no Brasil terem provocado achatamentos salariais, o que levou, mesmo os trabalhadores das classes formais,
a encontrarem-se em situação de não gozar integralmente de seus direitos, ou seja, da redução da carga de trabalho assegurada pela legislação (CLT), e verem-se obrigados a trabalhar em mais de um turno, fazer horas extras e até mesmo venderem seus benefícios de
férias para assegurar uma sobrevivência mais digna. Esses fatos comprometem o lazer de
uma grande proporção de brasileiros.
Em pesquisa qualitativa recente (FUNDAÇÃO PROCOM-SP) foram entrevistadas pessoas
de diferentes classes sócio-econômicas (A,B,C,D e E). Nela, o tempo foi apontado, pela
maioria dos entrevistados, como o principal dificultador para as atividades de lazer, mesmo
para o lazer gratuito.
Esse aspecto de “falta de tempo para lazer” que une diferentes classes sociais na pesquisa
citada, esconde realidades muito diversas entre dificuldade de se ter tempo livre para usufruir o que se produz, de um lado, e, por outro lado, indivíduos que mesmo tendo algum
tempo livre são expropriados da possibilidade de lazer pelo fato de entenderem, através da
ideologia dominante, que o lazer é acima de tudo, a possibilidade de consumir. Até mesmo
pelo fato, principalmente nos grandes centros, das possibilidades de lazer serem concentradas e necessitarem, no mínimo, de um deslocamento por transporte público (que é pago).
Mas além dos trabalhadores formais, há na sociedade uma gama imensa de outros agentes
sociais que também demandam oferta de lazer. Pode-se notar uma variedade enorme de
demandas por lazer, seja na maior participação de idosos em atividades de lazer, de crianças e jovens de áreas carentes ou portadores de necessidades especiais, por exemplo.
A partir das considerações feitas acima, pode-se entender que há ma necessidade de se
contemplar nas cidades brasileiras, espaços públicos, principalmente, que propiciem uma
alternativa de convívio e lazer sem necessariamente remeter ao consumo diretamente, considerando inclusive por grupos etários.
84
O tema Lazer está entre aqueles em que 100% dos colaboradores concordaram que deve
ser incluído no cálculo do índice de qualidade de vida urbana dos municípios brasileiros.
Os tópicos sugeridos para a oferta de lazer são os seguintes:
Áreas de Lazer
Equipamentos de Lazer
Centros Coletivos de Lazer
Áreas e equipamentos voltados para o turismo
Políticas de Incentivo ao Uso do espaço ao ar livre (público)
População Atendida por Áreas de lazer (em espaços públicos); deve possibilitar avaliar a
disponibilidade de espaços públicos s (para um lazer cotidiano de adolescentes, crianças
e idosos principalmente).
Números de Áreas de lazer, por faixa etária, para total da população.(disponibilidade de
áreas destinadas as diferentes faixas etárias da população)
Programas Locais de Incentivo ao Uso do Espaço Público ao Ar Livre.(programas que
incentivem a população a utilizar espaços públicos, inclusive garantindo segurança para
que viabilize tal fomento)
Número de Equipamento de lazer públicos e privados, por tipo de equipamentos, para o
total da população urbana. (avalia a oferta geral de equipamento de lazer)
Existência de Áreas de Conservação Ambiental (municipais, estaduais ou federais), com
Programas de Uso Público e (Monitoria e Recreação).
Existência de Manutenção Adequada das Áreas Públicas de lazer.
85
Estrutura de Apoio à cidadania
Educação
Saúde
Trabalho e emprego
Segurança
Justiça
Assistência social
Participação, associativismo e organização político-institucional
86
TEMA: EDUCAÇÃO
Para a proposição de indicadores de qualidade de vida urbana há um consenso, sobretudo
no período atual, que a educação deve figurar entre as principais variáveis. Isto ocorre, seja
pela importância que o processo educacional alcançou ao longo da história da humanidade,
adquirindo o “status” de direito universal dos cidadãos, seja pelas grandes implicações que a
formação escolar possui na inserção dos indivíduos em esferas sociais que ampliam a qualidade de vida, segundo elementos já consagrados por estudos na área, a exemplo do acesso ao emprego, a cultura, as artes e a informações.
No entanto, se não há dificuldades em considerar a temática da “educação”, os problemas
se multiplicam na definição mais restrita do que compreenderia esta variável, sobretudo no
âmbito da qualidade de vida urbana. Conceitualmente, o termo educação pode alcançar variadas concepções, que, pela sua multiplicidade, implicariam na consideração de uma gama
sobremodo extensa de elementos, nem sempre diretamente associados à qualidade de vida
da população. Tendo em conta estas dificuldades, a abordagem aqui referida a respeito da
educação restringe-se as necessidades mais diretas da formulação do índice proposto neste
trabalho. Isso significa que a educação será considerada na perspectiva da acessibilidade
espacial, ou seja, na possibilidade das populações dos municípios brasileiros que precisam
da educação acessar este serviço.
Ao se admitir este recorte, evidentemente ficam de fora vários aspectos afeitos à temática
da educação. Como exemplo tem-se: as relações mais diretas entre condição social e acesso (já que o indicador valoriza o acesso espacial), os elementos relacionados à dimensão do
ensino, como as diferentes metodologias e abordagens pedagógicas, a discussão sobre os
conteúdos programáticos vigentes. Assim, mesmo considerando que cada um destes aspectos tem importância fundamental dentro de determinadas abordagens sobre a educação,
considera-se, dentro de uma perspectiva teórica direcionada para a formulação de indicadores de acessibilidade espacial, apenas os aspectos do fenômeno que traduzam a possibilidade que as populações têm, dentro do arcabouço urbano em que estão inseridas, de utilizar-se do sistema educacional brasileiro.
70
*
87
Em termos históricos, as concepções sobre educação no Brasil nascem sobre as bases do
colonialismo português. Os fundamentos que permeavam a unidade territorial no período
eram a língua e a fé cristã, além da busca pela ocupação e dominação da terra, consubstanciada pela submissão dos povos indígenas e a proteção dos limites territoriais. De outro
lado, a formação econômica diferenciada regionalmente segundo as intenções do colonizador e as vocações produtivas de cada porção do espaço viriam a sedimentar as características da sociedade brasileira, que também recebe fortes contribuições do escravismo e da
atividade agrícola (LOURENÇO FILHO, 1944).
A submissão do país a uma nação externa impedia que um projeto educacional alinhado
com os anseios e necessidades da população fosse formulado. Mesmo após a independência isso não torna-se realidade, visto que as velhas bases do poder perpetuam sua permanência no controle do país. Apenas com as mudanças políticas da década de 1930 a educação veio a encontrar mais espaço dentro do projeto de desenvolvimento nacional, especialmente pela criação do Ministério da Educação e da Cultura. As constituições de 1934 e
1937 estabeleciam as competências da Governo Federal como elaborador e fiscalizador de
uma política educacional para todo o país. Neste momento, em consonância com o processo socioeconômico vivido internamente e com as tendências observadas nos mercados de
todo o mundo, a educação se estabelece dentro da perspectiva da preparação para o trabalho, havendo um estímulo para os cursos de formação técnica (LOURENÇO FILHO, 1944).
Desta maneira, o sistema educacional brasileiro, quando conquista o status de projeto nacional, já nasce alinhado com as demandas mais recentes da sociedade moderna no que
diz respeito ao processo produtivo e a organização social. Dentro desta perspectiva, três
marcos teóricos podem balizar o entendimento sobre as discussões mais recentes em torno
dos rumos da educação no mundo e também no Brasil. São eles: i) O predomínio da era da
Ciência e Tecnologia (C&T); ii) A entrada das sociedades no denominado período pósmoderno; e iii) A inserção da produção social no paradigma da Qualidade Total (QT).
Os acontecimentos dos últimos 150 anos marcaram, segundo alguns estudiosos, a entrada
de algumas sociedades na era da Ciência e Tecnologia, considerando que as bases deste
processo já estavam lançadas desde o século XVI. No período recente, a linguagem da C&T
invade todos os campos do agir humano, tornando imprescindível considerá-la na elaboração dos projetos de ensino modernos. No entanto, vários autores alertam para o fato de que
a tecnologia, utilizada como ponte para o conhecimento científico, deve ser utilizada como
meio e nunca como um fim, visto que ela representa apenas uma “ferramenta”. Acredita-se
que a C&T será capaz de ampliar a interface entre os diferentes campos do conhecimento,
criando novas possibilidades de abordagem da realidade (OLIVEIRA et all, 2000).
Assim, a educação do futuro deveria visar à formação de indivíduos capazes de trabalhar
com tais linguagens, de modo a ser um articulador do conhecimento. A flexibilidade dos conteúdos deve ser ampla o bastante para exceder a formação de simples especialistas para
profissionais com capacidade transdisciplinar:
88
“Num quadro de crescente interação entre as diversas áreas do conhecimento, a expectativa é que
o profissional do futuro formado pelo sistema de ensino venha a ser um “híbrido”, e não tão somente um especialista, seja ele, por exemplo, físico ou biólogo. Além de saber lidar com o formalismo
das ciências duras e com o empirismo das ciências biológicas, tal profissional deverá cultivar a intuição do artista, de forma que desse cruzamento surjam características novas que não são contempladas em nenhuma das três opções isoladas.” ( OLIVEIRA et all, 2000:320).
Debatendo com esta visão da realidade outros autores acreditam que a segunda metade do
século XX conheceu a entrada de um novo período histórico: a pós-modernidade. Essa concepção, ainda não consensual entre historiadores e cientistas sociais, postula que as sociedades industriais clássicas vivem um período de ascensão da linguagem da informática e
declínio das “metanarrativas”71. Entre os novos determinantes deste período está o aumento
dos conflitos entre Estado Nação, Empresas e Sociedade Civil. Enquanto certos poderes
dos Estados se enfraquecem e as grandes corporações tomam espaço no âmbito da ação
política e econômica, a nova linguagem computacional proporciona aos indivíduos a níveis
de conhecimento nunca antes alcançados, reconfigurando o binômio saber/poder. Desta
forma, coloca-se o conflito entre a posse e o direito à informação (D’ANGELO, 2002).
Tal embate insere a educação em discussões sobre a sua conversão em uma simples mercadoria, estabelecendo meios mais rigorosos de controle dos conhecimentos disponíveis e
transmitidos. Isso funciona como uma contraproposta à democratização do conhecimento,
observado com as atuais possibilidades de acesso dadas pela Rede Internacional de Computadores (Internet) e pelo Ensino à distância. De outra feita, o período pós-moderno é marcado por um incentivo a ampliação da formação técnica de uma parcela cada vez maior da
população. Esse movimento se explica pelos novos requisitos que essa convergência de
linguagens vem criando: se em períodos passados a formação superior destinava-se a criação de uma elite que dominaria as nações, hoje ela se presta a criação de uma inteligência
profissional, que dará o suporte ao regime econômico mundial (D’ANGELO, 2002).
Finalmente, é preciso também considerar como a educação se insere na atual discussão
sobre a Qualidade Total. O percurso do conceito de Qualidade durante o século XX sofreu
várias alterações em função dos processos históricos e econômicos vividos pelas nações.
Durante a década de 60, os sistemas produtivos consideravam a qualidade sob a perspectiva da produção, assim, na medida que o lucro máximo fosse alcançado mediante a redução
do erro no processo produtivo alcançar-se-ia a QT. Nas décadas seguintes essa concepção
sofre alterações em função do reconhecimento das demandas dos consumidores, que pas-
71
Isso significa que as formas de comunicação e transmissão de informações no mundo moderno tendem a ser adequar
unicamente aos padrões dados pela linguagem da informática, suprimindo construções anteriores: “Ao desuso desse dispositivo de legitimação da ciência corresponde a crise da filosofia metafísica e da instituição universitária que dela dependia. Com a incidência das transformações tecnológicas e da informática, tudo o que no saber constituído não puder
ser traduzido para a linguagem de máquina tende a desaparecer. O declínio das metanarrativas está associado, portanto, ao domínio da linguagem da informática. O conhecimento desta tecnologia constitui uma condição indispensável para a circulação e legitimação dos saberes.” (D’ANGELO, 2002:65).
89
sam a ser considerados sob a ótica de clientes e controladores da qualidade dos produtos.
Neste momento emerge, ao lado da busca pelo aperfeiçoamento do processo produtivo, a
importância do marketing e das opiniões e gostos do cliente na conformação do produto final. Por fim, nos últimos anos, o conceito de QT amplia-se para além das relações empresa/produto ou empresa/cliente, aperfeiçoando a noção da relação empresa/sociedade. Nesta perspectiva a busca pelo erro zero e pela satisfação plena deve considerar as condições
de trabalho dos funcionários, os danos relativos ao meio ambiente, a contribuição social da
instituição, etc. Assim, entende-se que o conceito de Qualidade Total aproxima-se da concepção de Qualidade de Vida (GOLDBARG, 1998).
Os desafios impostos à escola na atualidade possuem uma relação intrínseca com os elementos colocados nesta mais recente formulação do conceito de qualidade. Na medida em
que as atividades de ensino e aprendizagem não podem ser consideradas como um negócio
qualquer, visto a complexa demanda dos sujeitos envolvidos e o papel social destas instituições, colocam-se sérias questões aos gestores. Ao mesmo tempo em que se deve buscar
otimizar os processos de ensino e formar indivíduos preparados para o mercado de trabalho, é preciso considerar o papel de formação para a vida, de conscientização da cidadania,
da construção de um espírito altruísta, mesmo dentro de uma sociedade competitiva. Tais
demandas se justificam diante do consenso social de que uma maior escolarização reflete
diretamente na qualidade dos indivíduos em qualquer parte do mundo (GOLDBARG, 1998).
Tendo em conta tais referenciais teóricos, uma abordagem sobre a oferta e a possibilidade
espacial de acesso a educação precisa levar em conta a maneira como as instituições e as
formas de ensino se inserem nos novos condicionantes do período moderno. Se há acesso
a poucas ou a várias escolas, resta indagar como tais instituições estão preparadas para
formar seus alunos dentro de um contexto que visa a preparação para o mercado de trabalho sem perder de vista as funções mais essenciais que o ensino possui na formação de cidadãos.
Para 97,8% dos colaborados da Consulta Nacional, o tema educação deve ser incluído no
A Consulta reuniu um conjunto de apontamentos sobre o tema da educação, que se prestam como subsídio para a seleção de indicadores ideais. As sugestões reunidas a partir das
contribuições podem ser agrupadas em dois níveis de abrangência do tema, a saber: a oferta e a qualidade.
Como oferta entende-se a existência de escolas em todos os níveis de ensino, a cobertura
espacial das mesmas e o número de vagas. Considera-se também os recursos disponíveis
na escola, como os equipamentos básicos e também o número de professores, como atributos da qualidade da oferta.
90
Também como atributo da qualidade da oferta, considera-se a disponibilidade de instituições
de instituições de ensino nas diferentes categorias administrativas, a possibilidade de utilização de equipamentos de inclusão digital ou então da existência de modalidades de ensino
técnico ou profissionalizante. A presença de incentivos do poder público para a freqüência a
escola, como o pagamento do Bolsa Escola e a quantidade de gasto público total e per capita em todos os níveis de ensino foram outros aspectos considerados.
O conceito de qualidade foi tratado ainda com base na avaliação do perfil dos alunos e do
desempenho dos mesmos no percurso escolar. Entre as variáveis citadas estão: o analfabetismo, a escolaridade média, as taxas de repetência e evasão, a eqüidade de participação
na escola segundo o sexo e a cor dos alunos. Outra abordagem deste conceito toca na
questão do número de alunos por classe, bem como da qualificação dos professores, indicando que as condições oferecidas pela escola podem ser indicadores de qualidade do ensino.
1. Oferta
-
Nº de Escolas por rede de ensino e nível (1º, 2º grau e superior)
-
Equipamento escolares (todos os níveis)
-
Taxa de cobertura (todos os níveis)
-
Nº de Professores por rede de ensino e nível
-
Oferta de vagas por rede de ensino e nível de educação (em relação ao tamanho da
população alvo)
-
Taxa Líquida e Bruta de Escolaridade
-
Oferta de vagas em cursos profissionalizantes
-
Oferta de vagas em curso superior por área
2. Qualidade
-
Taxas de analfabetismo
-
Média de anos de estudo
-
Média de anos de estudo dos responsáveis
-
Taxas de promoção, repetência e evasão (por nível e rede de ensino)
-
Equidade de participação entre meninos e meninas nos níveis fundamental, médio e
superior
-
Equidade de participação entre brancos e negros nos níveis fundamental, médio e
superior
-
Número de alunos por classe / turma (todos os níveis e rede de ensino)
91
-
Qualificação dos educadores: Média de anos de estudo dos professores
-
Disponibilidade ao sistema de educação de qualidade
-
Fluxo e processo escolar
-
Indicadores de desempenho do ensino formal
Dentro das concepções teóricas apontadas, bem como a contribuição dos colaboradores na
consulta nacional, propõe-se os seguintes indicadores ideais:
Oferta de Instituições de ensino em diferentes níveis. Relação entre a população em
cada faixa etária específica e as matriculas nos níveis de ensino, a saber: Creche, Préescola, Fundamental (1ª a 8ª séries), Médio, além da educação de Jovens e Adultos,
que pode ser expresso na Taxa de Escolarização72 e Taxa de Atendimento73. O objetivo
seria captar os lugares onde a população poderia estar excluída da escola, tanto na análise simples de cada nível de ensino, como na comparação entre os diferenciais dos
mesmos.
Indicadores disponíveis
Fonte
Taxa de escolarização
INEP
Taxa de atendimento
INEP
Taxa bruta de freqüência à escola
IPEADATA
Oferta de escolas com equipamento escolar de qualidade. Participação das escolas,
em cada município, que possuam o equipamento básico, configurado, entre outros elementos, pelas bibliotecas, laboratórios, quadras de esporte, sistemas de água, esgoto e
energia elétrica. A medida poder indicar elementos diretos e indiretos da relação entre
qualidade de ensino e qualidade de vida.
Cobertura do ensino superior. Relações entre a população segundo faixas etárias, ou
outros recortes de interesse, e os dados de oferta do ensino superior: número de vagas,
inscritos no vestibular e ingressos nas instituições. A comparação entre os três valores
pode indicar elementos de grande interesse na compreensão de como o ensino superior
tem atendido a população. Primeiramente uma avaliação da oferta simples, demonstrada
pela relação entre vagas e número de ingressos, sobretudo considerando certas caracte-
72
Taxa de Escolarização Bruta: Trata-se de um indicador que permite comparar o total de matrículas de determinado nível
de ensino com a população na faixa etária adequada a esse nível de ensino. Taxa de Escolarização Líquida: Trata-se de
um indicador que identifica o percentual da população em determinada faixa etária matriculada no nível de ensino adequado a essa faixa etária (Fonte: INEP).
73
Taxa de Atendimento: Trata-se de um indicador que permite avaliar o acesso da população ao sistema educacional. É o
percentual da população em idade escolar que freqüenta a escola, independente de nível/modalidade de ensino, podendo
ser calculada para as faixas de 0 a 6, 7 a 14, 15 a 17, e 18 a 24 anos (Fonte: INEP).
92
rísticas dos ingressos, como o sexo, a cor e os níveis de renda. Ademais, o número de
inscritos fornece uma visão ampla da demanda pelo ensino, que, considerada por município, é capaz de mostrar a relação entre procura pelo ensino superior e a proximidade
espacial das instituições.
Oferta de oportunidades de inclusão digital. Participação das escolas que possuem
microcomputadores e/ou acesso à Internet e laboratórios de informática. Podem ser
considerados também, mas em separado, a presença de TV e Vídeo, como um princípio
de hierarquização da capacidade das instituições de ensino em fornecer aos alunos algum tipo de acesso ao universo digital. Esse indicador tem importância capital dentro
das considerações teóricas anteriormente colocadas, já que verifica a possibilidade das
escolas de fornecerem aos alunos um instrumental de inserção na linguagem da informática.
Disponibilidade de corpo docente. Avaliação do número de docentes em relação ao
número de alunos. Cumpre o objetivo de especificar melhor a qualidade do ensino, partindo do principio que um mais professores per capita significaria um melhor atendimento
as necessidades dos alunos.
Níveis de formação do corpo docente. Participação dos professores em cada nível de
formação no total dos professores de cada município. Esse indicador aperfeiçoa a idéia
do anterior, agregando ao conceito de qualidade do ensino a formação acadêmica dos
professores.
Fonte
Percentual de docentes com curso superior
INEP
Oferta de instituições de ensino técnico e profissionalizante. Presença de instituições que oferecem ensino profissional, bem como a relação entre a população interessada e as vagas ou matriculas. Cumpre outro importante objeto das considerações teóricas, relacionado à emergência da formação para o mercado de trabalho de um corpo
técnico de suporte a um número cada vez maior de atividades.
Cobertura dos programas governamentais de acesso à escola. Número de municípios ou escolas atendidos pelo Bolsa Escola ou outros projetos de acesso à educação.
Capta como o poder público tem agido no sentido de otimizar o acesso a lugares onde
as condições socioeconômicas criam barreiras. No âmbito do acesso espacial, este indicador pode mostrar onde há uma impossibilidade de acesso e em que medida existem
ações do governo na reversão de iniqüidades sociais.
Disponibilidade de recursos públicos aplicados em investimentos na educação:
Gastos com a educação em cada município, discriminando os investimentos em assistência social e aqueles destinados à construção de estruturas físicas ou aparelhamento
das instituições. Além de proporcionar uma visão das prioridades do governo em termos
93
de investimento, identifica os locais mais e menos dinâmicos em termos da demanda por
recursos públicos.
Condições do sistema de ensino ofertado. Número médio de alunos por turma e de
horas aula diária. Verifica aspectos da qualidade da educação acessada, partindo do
princípio de que a qualidade estaria associada a um número menor de alunos por turma,
bem como uma capacidade de atendimento por um maior número de horas, o que, evidentemente contemplaria, ao menos nos níveis regulares de ensino, um conteúdo programático mais extenso74.
Fonte
Número médio de alunos por turma
INEP
Número médio de horas aula diária
INEP
Rendimento escolar. Considerando os atributos da qualidade da oferta, as taxas de aprovação, reprovação e abandono75. Esses valores qualificam a regularidade do acesso
ao ensino e o desempenho dos alunos.
Fonte
Taxa de aprovação
INEP
Taxa de reprovação
INEP
Taxa de abandono
INEP
Idade Mediana
INEP
Idade Mediana de Conclusão
INEP
Nível de oferta/demanda dos municípios. Relação entre a população que freqüenta a
escola e que acessa esse serviço em municípios diferentes da residência e a população
total que freqüenta a escola. Tal indicador revelaria a capacidade atração dos municípios
pólos em relação à oferta de educação, além do nível de dependência das localidades
desprovidas ou pouco providas de determinados níveis de ensino.
Nível de mobilidade da população em idade escolar. Percentual de alunos em todos
os níveis de ensino que são migrantes. O principio deste calculo seria captar os indivíduos que necessitam se deslocar definitivamente de município visando obter acesso à
74
Ao considerar que o aumento do número de horas aula possui uma relação positiva com a qualidade de vida da população, deve-se destacar que esta posição não é consensual entre os pesquisadores da educação. O debate sobre a validade de
uma escola de tempo integral ainda é amplo, visto que há correntes de pensamento que reivindicam o papel formador a
outras instancias diferentes da escola, como a família, os amigos, o trabalho e a igreja (GOLDBARG, 1998).
75
Taxa de Aprovação: É a proporção de alunos da matrícula total na série k, no ano t, que são aprovados. Taxa de Reprovação: É a proporção de alunos da matrícula total na série k, no ano t, que são reprovados. Taxa de Abandono: É a
proporção de alunos da matrícula total na série k, no ano t, que abandonaram a escola (Fonte: INEP).
94
educação, como uma indicação das possibilidades de acesso espacial, sobretudo se forem considerados movimentos em curta e longa distância.
Atração das esferas administrativas nas suas respectivas competências. Segundo
a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) cabem competências diferentes
a União, aos Estados e aos municípios, que se responsabilizam, respectivamente, pela
educação Superior, Básica e Infantil76. Esse indicador poderia verificar a realização destas competências e os lugares onde existem distorções, ou seja, níveis de ensino vinculados a dependências administrativas estranhas as competências previstas na LDB. Os
valores do índice podem indicar os locais de intensa demanda e, que, por isso, requerem
atendimento de todas as dependências ou então aqueles em que a carência de recurso
impõe uma ação corretora de instâncias superiores.
Relação público/privado na Educação. Segundo todos os níveis de ensino, avaliar a
cobertura das escolas públicas e privadas. Tendo em consideração que a educação é
um direito garantido, pelo menos no nível infantil e básico, cabe considerar a capacidade
de atendimento do ensino privado, como sintoma de um maior status socioeconômico da
população e da existência de alternativas a investimentos maiores do governo na ampliação do sistema de ensino.
76
Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, artigos 9, 10 e 11.
95
TEMA: SAÚDE
A temática da Saúde é muito importante para mensurar a qualidade de vida urbana, e a eqüidade é um elemento fundamental nessa mensuração. A eqüidade pode ser entendida
como a superação de desigualdades que, em determinado contexto histórico e social, são
evitáveis e consideradas injustas, implicando obviamente que necessidades diferenciadas
da população sejam atendidas por meio de ações governamentais também diferenciadas.
Parte-se do pressuposto que as desigualdades entre as pessoas não são dadas “naturalmente” e sim criadas pelo processo histórico e modo de produção e organização das sociedades (JUNQUEIRA, 2000). Assim, pessoas com o mesmo problema de saúde, independentemente de sua condição social e econômica, deveriam ter a mesma oportunidade de
utilizar serviços de saúde e receber cuidados médicos adequados.
O padrão de utilização de serviços em saúde de um determinado grupo populacional é explicado por seu perfil de necessidades em saúde. A disponibilidade, o tipo, a quantidade de
serviços, recursos (financeiros, humanos, tecnológicos), a localização geográfica, a cultura
médica local, a ideologia do prestador, entre outros, são aspectos da oferta que influenciam
o padrão de consumo dos indivíduos (PINHEIRO, 2002).
De acordo com PORTO (2002) a eqüidade pode ser dividida em várias categorias:
Igualdade de despesa “per capita”: que parte do pressuposto de que a distribuição é
eqüitativa quando efetuada em função do tamanho populacional.
Igualdade de recursos “per capita”: que incorpora à distribuição realizada em base
populacional correções em função das diferenças de preços observadas em cada região.
Igualdade de recursos para necessidades iguais: estabelece que para obter distribuição eqüitativa devem ser consideradas as diferentes necessidades sanitárias existentes,
efetuando-se correções a partir tanto do perfil demográfico quanto do epidemiológico.
Igualdade de oportunidade de acesso para necessidades iguais: reconhece que além das diferentes necessidades determinadas pelos perfis demográfico e epidemiológico existem desigualdades no custo social do acesso, como por exemplo, a distância aos
serviços de saúde. Sendo, nesse caso, o fator geográfico de extrema importância, pois
mostra a capacidade da população de diferentes locais de acessar serviços de saúde.
Igualdade de utilização para iguais necessidades: considera não só a distribuição da
oferta e os custos sociais, mas também outros fatores condicionantes da demanda. Nes-
77
96
te caso, deverá efetuar-se uma discriminação positiva em favor dos grupos regionais ou
sociais com menos predisposição para a utilização dos serviços de saúde.
Igualdade de satisfação de necessidades marginais: parte do pressuposto de que as
necessidades mantêm a mesma ordem de prioridades nas diferentes regiões. Assim, a
eqüidade seria alcançada se, dado um incremento ou um corte nos recursos, o aumento
ou a diminuição na cobertura das necessidades fosse o mesmo em todas as regiões.
Igualdade nas condições de saúde: tem por objetivo a igualdade nos indicadores de
saúde. Este conceito de eqüidade, diferentemente dos anteriores que priorizam a distribuição dos recursos, toma como ponto central os resultados obtidos.
Os indicadores utilizados para medir a eqüidade no acesso aos serviços de saúde podem,
então, ser agregados em três grandes blocos:
1. Tratamento igual para necessidades iguais;
2. Igualdade de acesso; e
3. Igualdade de saúde.
Além disso, o acesso deve ser analisado não só no município em estudo, uma vez que alguns municípios não dispõem de hospitais ou postos de saúde. Por isso, a população que
acessa um serviço de saúde não é somente a residente no município e sim a população da
área de influência que corresponde àquela atendida pelas unidades de saúde.
Outro importante fator a ser observado na análise de Saúde é a urbanização, que pode ser
vista como um fenômeno descontrolado e um crescente problema de saúde pública. Os danos são expressos pelo rápido e intenso crescimento da população das grandes cidades,
acompanhado do aumento excessivo da densidade populacional. Com isso há um aumento
da ocupação de terras propensas a deslizamentos e inundações, da prevalência da pobreza, do aumento da poluição do ar, da água e da terra (em razão da industrialização, do
transporte, da produção de energia e da administração imprópria do lixo), além da insuficiência de infra-estrutura física, social e de cuidados com a saúde (MACHADO, 2004).
A urbanização crescente das cidades aumenta a possibilidade de contrair doenças que, na
maioria das vezes, são atribuídas ao subdesenvolvimento e ao desenvolvimento. Com relação ao subdesenvolvimento, as doenças são originadas da escassez e da pobreza, como as
infecciosas e parasitárias. As do desenvolvimento estão associadas ao estresse provocado
pela vida urbana e fatores ambientais, tais como as doenças crônicas, homicídios, suicídios,
acidentes de trânsito e outros provocados pela violência.
De acordo com MACHADO (2004), em uma sociedade desigual, os grupos populacionais
que não atingem patamares mínimos que lhes permitam acesso a bens e serviços básicos,
sofrem privações similares tanto de bens materiais (principalmente alimentação, moradia e
saneamento) como de bens culturais (educação, informação, entre outros). O primeiro caso
dá origem às desigualdades observadas na ocorrência de doenças infecciosas e daquelas
97
provocadas por deficiências nutricionais. O segundo caso origina as desigualdades observadas entre os sujeitos acometidos por doenças cardiovasculares e cânceres, entre aqueles
expostos a agentes químicos.
O tema Saúde está entre aqueles em que 100% dos colaboradores concordaram com a sua
inclusão no cálculo do índice de qualidade de vida urbana dos municípios brasileiros.
As sugestões foram divididas em diferentes abrangências como: oferta, qualidade, políticas
públicas e riscos à saúde. Os tópicos sugeridos são respectivamente os seguintes:
1. Oferta
-
Rede hospitalar de saúde
-
Oferta de serviços públicos e privados de saúde
-
Equipamentos de saúde (postos de saúde, hospitais, pronto socorro, núcleos de especialidades médicas, etc)
-
Quantidade de leitos disponíveis em hospitais da rede pública com relação à população da cidade e do município
-
Disponibilidade de médicos
-
Existência de atendimento de emergência
-
Existência de hospitais de média e alta complexidade
-
Enfermeiros por habitantes
-
Farmácias comunitárias
-
Disponibilidade de serviços privados de saúde altamente especializados
2. Qualidade
-
Qualidade do atendimento em saúde
-
Mortalidade infantil
-
Mortalidade materna
-
Mortalidade nas diversas faixas etárias
-
Expectativa de vida, etc
3. Políticas Públicas
-
Cuidados de Saúde Apropriados (cuidados para a redução da mortalidade, recursos,
medicina preventiva)
-
Existência de serviços ativos municipais de controle epidemiológico
-
Saúde pública: Destaque para a existência de políticas públicas ativas de planejamento familiar de acesso universal à população
98
-
Controle de vetores e de doenças de veiculação hídrica.
-
Coberturas de equipes de PSF
4. Riscos à saúde
-
Morbidade: Relacionada aos fatores do ambiente que interferem na saúde da população - Inclui riscos químicos, microbiológicos, criadeiros de mosquitos vetores.
-
Mortalidade: Relacionada aos fatores do ambiente que interferem na saúde da população
-
Prevalência de determinadas moléstias
-
População exposta em áreas de risco de contaminação (atmosférica ou por agrotóxicos)
-
População exposta em áreas próximas a depósitos de resíduos perigosos
-
Imunização contra doenças (vacinação)
Os indicadores ideais devem estar relacionados a oferta e disponibilidade do serviço e não
ao acesso social. Com isso, a partir da teoria e dos aspectos da consulta, os seguintes indicadores para avaliar a quantidade e a qualidade da oferta devem ser analisados:
i – Indicador de Qualidade da Oferta - Brechas Redutíveis de Mortalidade: é a diferença
entre taxas do país ou grupo observado e aquelas tomadas como referência, ou seja, o
quanto a taxa de mortalidade de local em estudo poderia diminuir, em relação ao local
comparado. Os coeficientes de mortalidade infantil, neonatal e infantil tardia podem ser
utilizados nessa medida.
Brecha Coeficiente de Mortalidade Infantil (CMI) =
CMI l − CMI r
CMI r
Onde:
CMI l é o coeficiente de mortalidade infantil do local de análise
CMI r é o coeficiente de mortalidade infantil de referência
ii – Oferta de serviços: pode ser medida pelo número de hospitais, número de serviços de
pré-natal de risco, número de leitos hospitalares e leitos de UTI disponíveis em hospitais
da rede pública com relação à população do município, e ainda a quantidade de equipamentos de saúde (postos de saúde, hospitais, pronto socorro).
iii – Recursos Humanos: número e disponibilidade de médicos e enfermeiros por habitantes, número de consultas por hora médica, número de intervenções cirúrgicas por hora
99
de cirurgiões. Esse indicador é conhecido como Coeficiente de Atendimento e pode ser
calculado da seguinte forma:
CA =
atendiment os / dia
horas médico / dia
iv – Medidas de qualidade e eficácia da oferta: taxa mortalidade infantil, taxa de mortalidade materna, expectativa de vida, mortalidade nas diversas faixas etárias, cobertura
vacinal.
v – Outras medidas de quantidade e qualidade da oferta: acesso aos serviços públicos e
privados de saúde, proximidade de centros de saúde, percentual de pessoas que procuram um mesmo serviço de saúde quando necessitam de atendimento, freqüência de
consulta ao médico e ao dentista.
vi – Medidas de utilização dos serviços de saúde:
Taxa de utilização de serviços de saúde:
É um indicador que permite avaliar a utilização de hospitais, leitos e outros equipamentos de saúde. Se um município tem uma sobreutilização, significa que tem mais pessoas
procurando o serviço do que o número de serviços utilizados. Por outro lado, um município com uma baixa taxa de utilização mostra que o número de pessoas atendidas é menor do que a população. A fórmula de cálculo é a seguinte:
TU =
número de pessoas atendidas
* 100 habitantes
população
Taxa de Ocupação Hospitalar:
Relaciona a produção de ações de saúde com os recursos físicos existentes. A fórmula
de cálculo é a seguinte:
TOH =
Média de permanênci a (dias) * número de saídas
número de leitos * 365
Coeficiente de utilização de leitos, consultórios e equipamentos:
Reflete a utilização dos equipamentos por mês. Pode ser calculado da seguinte forma:
100
CU =
número de consultórios * total de atendiment os por mês
capacidade de atendiment o por mês
Prevalência de Atendimento:
Mostra a proporção de pessoas que foram atendidas pelo serviço de saúde. É importante pois um município que tem uma alta prevalência mostra que está absorvendo a demanda por serviços de saúde. Por outro lado, uma baixa prevalência no atendimento indica que o município não consegue absorver toda a demanda. A fórmula de cálculo é a
seguinte:
Pr ev´=
número de pessoas atendidas por um serviço de saúde
* 100
número de pessoas que procuraram serviço
vii – População da área de influência:
A população da área de influência de um sistema de saúde é calculada através de um
Índice de Dependência. Este índice mede a proporção da população que abrange cada
unidade de saúde em uma área geográfica determinada (REZENDE, 2003). Por exemplo, o Índice de Dependência da Região A com o município 1 é:
ID = total de atendimentos de pessoas do município 1/total de atendimentos na região A
Indicadores ideais possíveis
Alguns indicadores classificados como ideais já estão calculados para todos os municípios
do Brasil, podendo, assim, ser utilizador para medir a qualidade e a oferta de serviços, são
eles:
1. Esperança de vida ao nascer;
2. Mortalidade Infantil;
3. Consultórios médicos por mil habitantes;
4. Número de leitos por cem habitantes;
5. Número de internações por cem habitantes.
101
TEMA: TRABALHO E EMPREGO
Éber Gonçalves78*
Rafaela Veríssimo Costa79
Considerações preliminares
Faz-se, neste texto, uma breve discussão de alguns aspectos da temática “Trabalho/Emprego”, tendo em vista a construção de indicadores que possam ser considerados
ideais do ponto de vista da mensuração da qualidade de vida urbana. Foram utilizados, basicamente, quatro tipos de referências para nortear a discussão aqui desenvolvida: (1) relatório da Consulta Nacional; (2) documento de consultoria de Jupira Gomes de Mendonça;
(3) relatório do levantamento de indicadores já calculados, realizado no âmbito do projeto de
elaboração do índice de qualidade de vida urbana das cidades brasileira; e (4) outras referências bibliográficas que versam sobre trabalho e emprego.
Desta forma, destacam-se, na seção seguinte, os principais pontos levantados pelos colaborados no processo de Consulta Nacional. Na segunda seção serão destacadas as proposições da consultora Jupira Gomes de Mendonça relacionadas com a temática do trabalho e
do emprego. Algumas questões discutidas na literatura de trabalho e emprego serão expostas na terceira seção. Finalmente, com os elementos apresentados nas seções anteriores,
procura-se propor, na quarta seção, um conjunto de indicadores para medir as condições de
trabalho e emprego do ponto de vista da quantidade e da qualidade da oferta nos municípios
brasileiros.
O tema “Trabalho/Emprego” é um dos sete (7) temas que obtiveram maior concordância entre os colaboradores, dentre os 26 propostos na Consulta Nacional, para constituição do índice de qualidade de vida. Todos os colaboradores (100%) concordam que o tema deve ser
incluído. Esse número mostra que o grau de importância atribuído às questões de trabalho e
emprego é expressivo.
Dois aspectos (ou abrangências) foram considerados dentro do tema: (1) Oferta; e (2) Condições de Trabalho. Assim, os colaboradores consideram que a quantidade de trabalho ofertada em um município tem relevância na determinação da qualidade de vida de seus cidadãos. A forma, o ambiente, os instrumentos, a intensidade são aspectos relacionados às
78
Mestre em Economia pela Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade Federal de Minas Gerais.
*
Discussão e revisão Maria Inês Nahas, Coordenadora do Projeto
79
Graduanda do 8º período do curso de Ciências Econômicas da PUC Minas
102
condições em que o trabalhador realiza a sua atividade produtiva. Esses aspectos, segundo
os colaborares, também devem ser levados em conta na mensuração da qualidade de vida
urbana.
Destacam-se alguns tópicos relacionados dentro das três abrangências: emprego formal e
informal, emprego com carteira assinada, desemprego, rendimento, duração da jornada de
trabalho, autonomia do trabalhador. Esses tópicos deveriam ser considerados na elaboração
de indicadores, de acordo com os colaboradores.
Nacional são:
1. Oferta
-
Empregos e atividades geradoras de trabalho e renda
-
Empregos existentes
-
Emprego formal e informal
-
Ambiente de trabalho desprovido de riscos
2. Condições de Trabalho
-
Formas de trabalho que limitam a autonomia do trabalhador
-
Jornadas prolongadas
-
Ocupação
Portanto, pode-se sintetizar os pontos levantados na Consulta Nacional da seguinte maneira. A primeira condição para a qualidade de vida no município dentro do tema “Trabalho/Emprego” é a capacidade de criar e, ou, disponibilizar oportunidades de trabalho para os
seus cidadãos. Essa é a condição de oferta. Partindo do pressuposto que oportunidades de
trabalho são oferecidas, não deve existir impedimento ao seu acesso. Ou seja, as pessoas
precisam conhecer as oportunidades e, muito mais do que isso, ter a possibilidade de ocupar as posições oferecidas. Uma vez ocupadas, as condições em que o trabalho é realizado
tomam importância.
Trabalho e Emprego dentro de “Conceitos temáticos de qualidade de vida urbana para a construção do índice de
qualidade de vida urbana para as cidades brasileiras” (MENDONÇA, 2005)
MENDONÇA (2005), primeiro, destaca a questão da eqüidade na oferta e no acesso dos
recursos urbanos citando o conceito de renda real de Harvey (1979) que tem um significado
103
que vai além do monetário real. Nesse sentido, a questão da distribuição dos recursos, inclusive da renda, é colocada como importante na avaliação da qualidade de vida.
Em nossa sociedade, o trabalho é principal instrumento de acesso a renda que, por sua vez,
é o principal meio de acesso social. Partindo dessa proposição, a condição de acesso ao
trabalho é colocada como fator que merece consideração na avaliação da qualidade de vida.
“Em cidades que representam centralidade no espaço regional, polarizando regiões, é mais importante a presença de determinados serviços urbanos de suporte ao desenvolvimento econômico regional – e aqui trata-se de qualidade de vida, na medida em que significa distribuição regional de
oportunidades de emprego e renda” (MENDONÇA, 2005, p. 2).
A autora postula que a relação entre a localização da moradia e a localização das oportunidades de trabalho e renda é de importância capital. Assim, toda a infra-estrutura urbana deve favorecer o acesso das pessoas aos locais de trabalho.
“..., o primeiro aspecto a ser avaliado é a facilidade com que os habitantes da cidade acessam os
locais onde se concentram as oportunidades de trabalho, bem como as redes públicas de saúde e
de educação” (MENDONÇA, 2005, p. 7).
Verifica-se que MENDONÇA (2005) focaliza a questão do acesso espacial ao trabalho; o
que, por conseguinte, vem sugerir que aspectos relacionados ao deslocamento do trabalhador para o local de exercício de suas atividade devem ser contemplados na construção dos
indicadores.
Algumas Questões Levantadas na Literatura
Nesta seção, serão apresentadas algumas questões que aparecem recorrentemente na literatura de mercado de trabalho e emprego. A recorrência dessas questões pode indicar pontos importantes que se deve ter em mente no momento de construção de indicadores relacionados ao tema.
Um primeiro ponto a destacar é a reestruturação produtiva por que passou a economia brasileira, que trouxe consigo grandes transformações no mercado de trabalho. A reestruturação reduziu a capacidade de geração, ou criação, de oportunidades de trabalho, uma vez
que se adotam tecnologias e processos que otimizam a utilização da força de trabalho. Como conseqüência, observa-se uma elevação dos patamares das taxas de desemprego,
principalmente nas regiões metropolitanas.
“Resultam dessas transformações a redução do emprego industrial, a expansão e a consolidação
das atividades de serviços e a deterioração das condições de inserção no mercado de trabalho na
Região Metropolitana, expressa pela redução dos empregos regulamentados e pela elevação do
patamar das taxas de desemprego” (MONTALI, 2003, p. 125).
104
Com o intuito de superar a falta de oportunidades de trabalho, surgiram as formas alternativas de contratação. É o que se denomina de flexibilização das relações de trabalho. Em
muitos casos, a flexibilização está associada à precarização das condições de trabalho. O
contrato de trabalho na sua forma tradicional possibilitava ao trabalhador uma série de garantias que são reduzidas ou, até mesmo, deixam de existir nas modalidades alternativas.
Apesar de existir alguma controvérsia na caracterização da informalidade, observa-se que o
trabalho informal cresceu consideravelmente nos últimos anos. Trabalho formal sempre foi
sinônimo de segurança. A formalidade assegurava um estado de “welfare ocupacional”, conforme expressa NORONHA (2003). O autor coloca ainda que a noção de formalidade esteja
associada às noções de cidadania e de direito social.
Outra questão a destacar nessa discussão é o processo de descentralização das políticas
públicas, inclusive das políticas públicas de emprego. A responsabilidade por gerir serviços
públicos e até por criar condições que propiciem a geração de oportunidades de trabalho
tem recaído sobre os municípios. BAVA (1996) destaca a importância do governo local na
melhoria das condições de vida dos cidadãos:
“... importância crescente do processo de descentralização das políticas públicas e o fortalecimento
dos governos locais para enfrentar o desafio da melhoria da qualidade de vida num mundo que a
cada dia se torna mais urbano” (BAVA, 1996, p. 5).
O autor discute, ainda, como o governo local pode agir para criação de oportunidades de
trabalho e emprego, propondo uma série de caminhos:
“É importante concretizar as mudanças institucionais que facilitem a geração de emprego e renda,
a formação de cooperativas e micro e pequenas empresas, o acesso de linhas de crédito à população de baixa renda, a participação dos trabalhadores do setor informal em licitações públicas e a
abertura de mercados para produtos alternativos de consumo de massa. E tudo isso requer vontade política, um processo amplo de debate social, novas leis, a efetiva participação da cidadania na
gestão da coisa pública” (BAVA, 1996, p. 5).
Um dos argumentos, freqüentemente colocado na literatura, que contribui para explicar a
persistência do desemprego, é a falta de empregabilidade do trabalhador. O termo empregabilidade é uma nomenclatura recente para a capacidade de adequação da força de trabalho às mudanças no mercado de trabalho. Essa capacidade de adequação está estreitamente relacionada à qualificação do trabalhador. Nesse sentido, as políticas de emprego, trabalho e renda devem estar sempre associadas com programas de formação e/ou qualificação.
É com essa visão que o Programa Nacional de Qualificação, do Ministério do Trabalho e
Emprego, tem sido concebido:
“..., a Qualificação é: parte indissociável das políticas públicas de emprego, trabalho e renda, voltadas à construção de um Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda no país” (BRASIL, 2005,
p. 2).
105
Uma série de outras questões relativas ao trabalho e ao emprego poderia ainda ser levantada. No entanto, o objetivo desse texto é apenas dar um direcionamento para a proposição
de indicadores ideais. Dessa maneira, acredita-se que os pontos aqui levantados já podem
contribuir nesse sentido.
Os indicadores aqui propostos são de quantidade e de qualidade da oferta de trabalho e
emprego:
Razão entre as taxas de crescimento do número de postos de trabalho e da população
economicamente ativa
Número de oportunidades de trabalho oferecidas no mercado em relação ao tamanho da
população economicamente ativa
Duração do desemprego: tempo médio que uma pessoa fica desempregada
Existência de conselho municipal de emprego (ou número de conselhos municipais de
emprego)
Taxa de desemprego
Taxas específicas de desemprego
Número de agências de emprego em relação à população total
Tempo de deslocamento entre a moradia e o local de trabalho
Número de vagas em cursos profissionalizantes em relação a população em idade ativa
Razão entre o número de empregos formais e informais
Duração média da jornada de trabalho
Percentual de trabalhadores que realizam trabalho de risco
Razão entre o número de empregados com carteira e sem carteira
Percentual de estabelecimentos de trabalho que oferecem benefícios ao trabalhador
(opções de lazer, espaço de convivência, dentre outros, planos de saúde, creche, dentre
outros)
Segue-se uma lista de alguns indicadores já existente no Brasil:
Quantidade de trabalhadores com emprego formal sobre a população em idade adulta
Percentual de pessoas ocupadas por setor de atividade
Taxa de crescimento da população economicamente ativa
Pressão demográfica no mercado de trabalho: relação entre a população de 5 a 14 anos
e a população de 55 a 64 anos
Proporção de trabalhadores com carteira assinada
Tempo de permanência no emprego
Número de trabalhadores por nível de formação em relação ao total de trabalhadores
106
Número de trabalhadores por faixas de remuneração em relação ao total de trabalhadores
Razão entre o total de empregados e o total de estabelecimentos
Percentual de trabalhadores sem carteira
Percentual de pessoas ocupadas por gênero
Percentual de trabalhadores por posição na ocupação
Tempo médio da jornada de trabalho semanal
Taxa de atividade
Taxa de ocupação
107
TEMA: SEGURANÇA
Renata Guimarães Vieira de Souza80*
Lúcio Antônio Leite Alvarenga Botelho81
O tema aqui denominado “Segurança” foi proposto na Consulta Nacional sob a denominação “Segurança/Violência”. A substituição da nomenclatura se deve ao fato de que o índice
em desenvolvimento destina-se a mensurar o conceito de qualidade de vida urbana, referindo-se, portanto, a um atributo “positivo” da vida nas cidades. Assim sendo, imputar uma denominação “negativa”, ou seja, “Violência”, seria um contra-senso.
Posta esta questão, é importante assinalar ainda que o tema será tratado aqui do ponto de
vista da oferta dos serviços, procurando-se mensurar tanto a quantidade quanto a qualidade
desta oferta. A quantidade da oferta é medida pelo número de equipamentos de segurança,
tais como, número de policiais e delegacias. Por outro lado, a existência de violência pode
ser vista como medidor da qualidade da oferta, uma vez que em um local com pouca segurança, espera-se que haja uma maior incidência de violência.
De acordo com a Constituição Federal de 1988 “a segurança pública, é dever do Estado,
direito e responsabilidade de todos e é exercida para a preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do patrimônio”, através dos seguintes órgãos: polícia federal,
rodoviária federal, ferroviária federal, civil, militar e corpo de bombeiro. A polícia militar é
uma força terrestre, armada, ostensiva e fardada e é subordinada ao Governo Estadual.
Tem como principais atribuições o Policiamento ostensivo, visando a preservação da ordem
pública e das pessoas e do patrimônio. Já a polícia civil é uma força terrestre, civil e armada,
auxiliar do Poder Judiciário e tem como principais atribuições a Polícia Judiciária e apuração
de infrações penais, resguardada a competência da União e excluídos os delitos militares
(MUSUMECI, 2000).
Alguns fatores são condicionantes que contribuem para o agravamento da segurança pública. Entre eles destaca-se o fluxo migratório para as grandes cidades associado a ocupação
desordenada do solo urbano, o desemprego associado à situação de distribuição de renda,
o apelo ao consumo aliado as péssimas condições de infra-estrutura, equipamentos urbanos
80
*
Discussão e revisão Maria Inês Pedrosa Nahas – Coordenadora do Projeto.
81
Graduando do 8º período do curso de Geografia da Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras de Sete Lagoas
108
e serviços públicos às quais estão submetidas as comunidades populares que vivem em favelas, as demandas por cidadania associadas ao modelo institucional de distribuição de justiça .... (BRANCO, 2000).
Com isso o crime está associado a fatores socioeconômicos que impedem o cidadão de ter
acesso aos meios legais de ganhar a vida. A deterioração nas condições de vida ocorre, por
um lado, devido ao acesso restrito de parte da população a oportunidade no mercado de
trabalho e de bens e serviços, e por outro, na má socialização a que as pessoas são submetidas no convívio familiar, escolar e com subgrupos desviantes (BEATO, 2005).
Logo, o controle da criminalidade passa por duas bases: Reformas sociais de profundidade
e Reformas individuais de reeducação e de socialização Para tentar reduzir a criminalidade,
algumas políticas deveriam ser implementadas: Políticas convencionais de geração de emprego e Políticas convencionais de combate à fome e a miséria. Estas ações ensinam novos
valores aos jovens candidatos potenciais ao crime a partir de: Educação, Prática de Esportes, Ensino profissionalizante, Aprendizado das artes e Convivência pacifica e harmoniosa
com seus semelhantes (BEATO, 2005).
O modelo de segurança deve estar preocupado com a contenção e o controle do Estado em
relação ao direito dos cidadãos, já que a segurança é um direito humano reconhecido. Por
outro lado, o sistema de justiça criminal em geral e a atuação policial em particular, serão
tanto mais eficientes no exercício de suas funções de dissuasão, quanto mais amparados
pelas pessoas e comunidades na qual atua. O crime é muito sério para ficar somente no
âmbito policial e judiciário, pois envolve vários fatores que dependem do Estado, sobretudo
mobilização de forças importante na sociedade (BEATO, 2005).
Nas últimas décadas, a violência urbana vem aumentando consideravelmente e é um dos
fenômenos que mais preocupa os habitantes das grandes cidades brasileiras. Essa violência é caracterizada pelas experiências da população com crimes violentos, tais como: homicídio tentado e consumado, seqüestro e cárcere privado, roubo consumado, roubo à mão
armada consumada, latrocínio, extorsão mediante seqüestro, estupro tentado, estupro consumado.
O processo de violência urbana tem alterado paisagens e comportamentos. O medo tem
transformado as cidades, principalmente de grande porte, em “cidades defensivas”, ou seja,
sempre preparadas para defesa através de equipamentos de segurança. Do mesmo modo
os cidadãos têm se transformado em “cidadãos defensivos”, passando a evitar certos pontos
da cidade e agindo sempre desconfiados de tudo e de todos (DINIZ et al, 1997).
Alguns fatores históricos, tais como, pobreza, desigualdades sociais e exclusão social, estão
associados à criminalidade. Existem cinco grandes abordagens sintetizadas que explicam
as causas da violência. São elas:
Crimes violentos, sobretudo os homicídios, a distúrbios de personalidade.
Crimes cometidos em legitima defesa.
Homicídios e agressões como atos racionais.
109
Relações sociais específicas, nas quais vítima e agressor encontram-se “jogando com
suas vidas”.
Associação da criminalidade violenta a frustrações e agressões oriundas da exclusão
social e da pobreza.
É necessário cautela ao analisar esse tema, pois nenhum fator isolado tem o potencial de
explicar o fenômeno da violência urbana e da segurança. Apesar de haver associação com
a desigualdade social, grande parte da população pauperizada não envereda pelo mundo
da delinqüência. Outro aspecto importante está relacionado com a estrutura e a composição populacional, de forma que áreas mais densamente povoadas tendem a ser mais acometidas por crimes violentos. O incremento da violência urbana está acompanhado também, da sensação de impunidade entre os cidadãos, juntamente a aspectos como: fragilidade do sistema de justiça criminal, a corrupção nos órgãos estatais, uso da força letal pela
policia, emergência de cidades defensivas e de cidadãos defensivos, o vigilantismo, chacinas, linchamentos e o papel da mídia.
O tema Segurança está entre aqueles em que 100% dos colaboradores concordaram com a
sua inclusão no cálculo do índice de qualidade de vida urbana dos municípios brasileiros.
Na Consulta Nacional, a temática da Segurança foi sugerida em quatro diferentes abrangências: segurança em geral, violência, equipamentos de segurança e segurança privada.
Os tópicos para cada abrangência são:
1. Segurança em geral
-
Condições de Segurança e Proteção aos cidadãos
-
Serviço de defesa civil, incluindo sistema de combate a incêndio
-
Serviço de controle da segurança de edificações e equipamentos que podem oferecer riscos
-
Segurança em relação à pessoa
-
Segurança em relação à propriedade
-
Segurança pública
2. Violência
-
Risco de ser objeto de violência
-
Ocorrências criminais (furtos, roubos, etc)
-
Mortes por causas externas (homicídios, acidentes de trânsito,...)
110
-
Número de acidentes de trânsito com vítimas (fatais e não fatais) com relação à população da cidade
-
Número de acidentes de trânsito com vítimas (fatais e não fatais) relacionado à extensão da malha viária urbana e ao número de veículos em circulação
-
Número de vítimas envolvidas em ocorrências policiais
-
Crimes notificados (homicídios, roubos, furtos, violência contra mulheres, prostituição
infantil, abuso de menores)
-
Número de acidentes de trânsito (atropelamentos, colisões)
-
3. Equipamentos de segurança
-
Equipamentos e efetivo policial
-
Postos Policiais
-
Existência de serviços e equipamentos de segurança eficientes e atuantes
-
Condições das prisões e encarceramentos
-
Situação dos presos
-
Tratamento dado aos atos infracionais de adolescentes
4. Segurança privada
-
Gastos sociais com segurança privada
Indicadores de crimes violentos: Ocorrências de: homicídios, tentativas de homicídio,
roubos e furtos consumados a pessoas, roubo a mão armada consumado e estupro consumado, em relação à população do município.
Indicadores de crimes contra a pessoa: Ocorrências de: homicídios, tentativas de
homicídio, violações de domicilio e de estupros por habitantes.
Indicadores de crimes contra a propriedade: Ocorrências de roubos e furtos consumados a pessoas, roubos e furtos tentados, qualificados e consumados a veículos, moradias e estabelecimentos, a mão armada ou não por habitantes.
Indicadores de violência no trânsito: Ocorrências de diversos tipos de acidentes de
transito (colisões, abalroamentos, capotamentos, direção perigosa de veiculo, choques,
tombamentos e atropelamento) com e sem vitimas por habitantes.
Indicadores de segurança: distribuição espacial do efetivo e das viaturas das polícias e
da guarda municipal.
Indicadores de cobertura policial: número de habitantes por policial militar ou civil efetivo existente, ou seja, por total de policiais na ativa.
111
Taxa de atendimento policial: composta pela Taxa de Oferta de equipamentos policiais
(delegacias e batalhões), número de viaturas, efetivo policial e tempo de espera para atendimento pelo serviço 190.
Existência de guarda municipal;
Existência de guarda municipal, por tipo de atividade exercida;
Número de guardas municipais na ativa por habitantes;
Existência de delegacias de mulheres;
Existência de defesa civil.
112
TEMA: JUSTIÇA
Lúcio Antônio Leite Alvarenga Botelho83
A Constituição Federal de 1988 reconhece inúmeros direitos a todas as pessoas e um desses é o de amplo acesso à Justiça. De acordo com a constituição, todas as pessoas podem
levar ao poder judiciário qualquer conflito em que esteja envolvida, independente da condição financeira e social (MAFFEZOLI, 2004).
O acesso jurídico dá condições ao cidadão de reivindicar seus direitos e/ou resolver seus
litígios (CÉSAR, 2005). Acessar a justiça significa, ainda, aprimorar os caminhos processuais e institucionais que garantam a igualdade individual e coletiva, sem preconceitos de raça, cor, sexo, crença ou classe social para, assim, aumentar a possibilidade de adentrar no
sistema jurídico caso dele necessite.
É sabido que os pobres têm acesso precário à Justiça, porque carecem de recursos, para
contratar bons advogados e que o patrocínio gratuito se revelou de alarmante deficiência.
Por outro lado, os ricos, não têm acesso precário à Justiça, porque não carecem de recursos, para contratar bons advogados (PAULA, 2002).
Para que haja igualdade no acesso é necessário um sistema jurídico moderno e igualitário,
igualmente acessível a todos e que produzam resultados que sejam individual e socialmente
justos (OLIVEIRA, 2001). Mas, para alcançar a equidade é preciso que as vias de chegada
do cidadão à justiça sejam modificadas, pois existem muitos fatores de obstáculo ao acesso
jurídico. Dentre esses fatores Carvalho (2005) destaca:
Fator Econômico: impede que pessoas com situação econômica desfavorável consigam
acessar a justiça devido ao elevado custo de uma demanda judicial, tais como despesas,
taxas cartorárias, honorários advocatícios e periciais;
Social: as pessoas mais pobres não se sentem seguras com a presença de desconhecidos e, muitas vezes, elas temem o poder judiciário;
Cultural: A educação e os meios de comunicação social exercem um papel fundamental
no acesso à justiça, pois esclarecem quais são os direitos fundamentais do indivíduo e
da coletividade e quais os instrumentos jurídicos para sua reivindicação e proteção, além
de estimular a busca da efetividade dos direitos.
82
83
Graduando do 8º período do curso de Geografia da Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras de Sete Lagoas
113
Nalini (2005) destaca a existência de uma vertente institucional e outra pessoal, que também constituem barreiras ao acesso à justiça. Na vertente institucional, poderia haver uma
diminuição nos empecilhos por parte das empresas através de uma maior divulgação de informações básicas que poderiam auxiliar o cidadão no processo jurídico. Além disso, os tribunais deveriam manter um serviço de atendimento facilitado para conseguir manter a população informada. Por outro lado, a vertente pessoal crê que o principal problema está na linguagem judiciária que dificulta o acesso e, nesse caso, a clareza se torna um importante
caminho para tornar a população mais acessível.
A justiça brasileira tem como função defender o Estado através da Advocacia Pública e as
pessoas através do Ministério Público, Defensoria Pública e Advocacia Privada. A Defensoria Pública Estadual é muito importante no acesso à justiça pois funciona como um grande
escritório de advocacia que atende gratuitamente a população carente. Dispõe também de
assistentes sociais, psicólogos e estagiários, onde atendem assuntos jurídicos dos mais variados, desde uma simples separação até crime de homicídio, atende tanto a área criminal
como a área cível. Mas a quantidade de defensores públicos é insuficiente para atender à
demanda. Por isso, algumas ONGs estão elaborando projetos para tentar completar o atendimento das pessoas pertencentes à camada popular. Entre esses, destaca-se os Agentes
Comunitários de Justiça, que são pessoas treinadas e capacitadas para atuar em questões
que envolvem a defesa, a promoção e a prevenção de violação de direitos (FEIX, 2004). Em
nível municipal, existe outro importante órgão, o Procon, que é responsável pela proteção e
defesa do consumidor.
É importante ressaltar que para os fins de administração da justiça o território do estado é
dividido em comarcas. Cada comarca compreende vários municípios que são agrupados
obedecendo ao critério de continuidade territorial, facilidade de comunicação e transporte
em relação às respectivas sedes. Muitos serviços não estão disponíveis por município e sim
por comarca.
Outro problema que deve ser levado em conta na análise do Acesso à justiça é a lentidão
dos processos, uma vez que toda Justiça, deve ser rápida. Por isso, a justiça tardia é rematada injustiça, ou seja, inacesso à justiça. Mas não pode haver justiça rápida para uns e lenta para outros, pois é considerada discriminação vedada pela Constituição, na medida em
que todos são iguais perante a lei. O acesso à justiça, repetimos, não pode significar um
mero adentrar com uma petição inicial. Há de ser solução efetiva, efetivação dos direitos
fundamentais, obrigação primeira do Estado, que se pretende democrático e de Direito
(PAULA, 2002).
Portanto, a possibilidade de acesso à Justiça não é efetivamente igual para todos: são gritantes as desigualdades econômicas, sociais, culturais, regionais, etárias, mentais. A primeira onda nas soluções práticas para os problemas de acesso à Justiça deve ser a assistência
judiciária para os pobres, já que se a distribuição de renda e a miséria não forem amenizadas com urgência, não se justificará a preservação do equipamento estatal chamado Justiça.
114
Alguns autores apresentaram algumas sugestões para aumentar o acesso. Carvalho (2005)
defende que a Internet vem exercendo papel fundamental na inclusão e facilitação ao acesso à justiça. Os portais das instituições oferecem inúmeros serviços e produtos para facilitar
a comunicação com a clientela efetiva ou potencial. Já Oliveira (2001) acredita que o caminho pode ser através das Faculdades e Universidades de Direito, que podem contribuir de
forma efetiva para o acesso do Povo à Justiça. Se em cada Instituição fossem instalados
Juizados Especiais, haveria uma grande contribuição para enfrentar a crise e também uma
melhoria do ensino jurídico.
Para 91,3% dos colaboradores da Consulta Nacional o tema Justiça deve ser incluído no
Na Consulta nacional, a Justiça foi tratada a partir da oferta da sua oferta a partir da existência de:
Equipamentos de justiça, tais como, Promotorias, Defensorias Públicas, Procons e outros órgãos de representação dos direitos dos consumidores.
A temática da Justiça será abordada do ponto de vista do acesso à justiça, analisando a
quantidade e a qualidade dessa oferta. Com isso, é possível identificar alguns indicadores
para medir o acesso, dentre eles destaca-se:
Assistência judiciária para os pobres: tendo em vista que, no Brasil, a maioria da
população pertence à classe média baixa, esse indicador é fundamental para verificar se
justiça é acessível a todos;
Agilidade e eficácia no processo judicial: importante para medir a qualidade desta
oferta;
Participação ou atuação do Ministério Público na defesa dos interesses coletivos,
uma vez que nem todas as cidades possuem Ministérios Públicos envolvidos e atuantes
na vida das comunidades, defendendo o interesse público;
Qualidade dos serviços quanto a sua correta aplicação
Tempo médio que um processo tramita até ser concluído
Oferta de serviços jurídicos gratuitos nos municípios por habitante
Existência de PROCONs e Defensorias Públicas por habitante: instituições que lidam
com questões relativas ao direito do cidadão.
115
Oferta: existência de comissão de defesa do consumidor, existência de tribunal ou juizado de pequenas causas;
Conselho de Direito da Criança e do Adolescente: existência de Conselho municipal
de direito da criança e do adolescente, existência de Fundo municipal especial na área
de direito das crianças e dos adolescentes, etc;
Conselho Tutelar da Criança e do Adolescente: existência de Conselho tutelar da criança e do adolescente, total de conselhos tutelares existentes, etc;
116
TEMA: ASSISTÊNCIA SOCIAL
Flávio Apolinário84*
A assistência social é uma importante variável no contexto da qualidade de vida dos indivíduos e das comunidades. Será tratada no âmbito da oferta de programas sociais, observando-se o aspecto quantitativo e qualitativo desses serviços. A quantidade da oferta pode ser
medida tanto pelo número de programas e ações sociais bem como pelo número de pessoas envolvidas. Já a qualidade da oferta pode ser avaliada pelo universo atendido, em relação ao universo que demanda. O estudo do tema em questão visa ainda subsidiar as políticas públicas quanto à acessibilidade aos programas sociais e a aceitação dos programas
pela população.
Historicamente a assistência social baseia-se na caridade, filantropia e solidariedade religiosa, perdurando essa corrente até a década de 40. Em 1947 foi criada a Legião Brasileira de
Assistência com o objetivo de atender as famílias dos pracinhas combatentes da 2ª Guerra
Mundial, que inicialmente fazia atendimentos materno-infantis. Mas com o crescimento desta instituição, a linha programática foi ampliada de acordo com as demandas do desenvolvimento econômico e social do país e da população em estado de vulnerabilidade social.
(MDS, 2000)
O ano de 1985 foi o marco das mudanças do setor assistencial, que exigia práticas inovadoras para demandas impostas pela nova realidade nacional de transição democrática, em
que eram exigidas respostas mais ágeis e efetivas de uma política assistencial.
Desde então foi discutido de forma mais intensa o caminho para se formular uma política
pública de assistência social através da inclusão de direitos sociais e, mais especificamente,
do direito à seguridade social, acompanhado pela garantia à saúde, à assistência e previdência social na Constituição Federal.
Vários movimentos sociais, como sindicatos, partidos políticos, trabalhadores da área, intelectuais, profissionais liberais, parcelas da igreja, organizações públicas e privadas entre ou-
84
Graduado em Geografia pelo PUC Minas
*
85
117
tros, foram percussores na construção de uma proposta de Lei Orgânica e de Política de
Assistência Social em favor das pessoas em situação de vulnerabilidade e exclusão.(MDS,
op. Cit.)
De acordo com o artigo primeiro da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), "a assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas".
Segundo Neto (1997), durante sua palestra na II Conferência Nacional de Assistência Social:
"Como componente da seguridade social, a assistência social é medida legal e legítima que visa
oferecer segurança social aos cidadãos não cobertos (ou precariamente cobertos) pelo lado contributivo da seguridade social. A assistência social visa livrar esses cidadãos não só dos infortúnios
do presente, mas também das incertezas do amanhã, protegendo-os das adversidades causadas
86
por enfermidades, velhice, abandono, desemprego, desagregação familiar, exclusão social." .
No artigo 194 da Constituição Federal de 1988 é definido o novo perfil histórico da assistência social no País, que a qualifica como política de seguridade social:
“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social.
Parágrafo único - Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com
base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - eqüidade na forma de participação no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados.”
Na Constituição de 1988, há ainda uma seção específica para a Assistência Social, prevendo, inicialmente, em seu artigo 203, os destinatários deste segmento da ordem social. Já o
artigo seguinte, o 204, não somente indica a fonte primária dos recursos que custearão tais
ações, mas, sobretudo dita as diretrizes a serem adotadas na política de assistência social.
No que diz respeito às ações a serem desenvolvidas neste setor, dois princípios contidos
86
Anais da II Conferência Nacional de Assistência Social – 1997, Pág.33.
118
nesse artigo são inovadores e de indiscutível importância para o seu completo êxito: o que
se refere à descentralização político-administrativa e o relativo à participação da sociedade
brasileira na discussão dos temas afetos ao setor. (MDS, 2000)
A assistência social está diretamente ligada ao tema “pobreza”, pois ela é a causa direta das
ações implementadas pelos governos. De acordo com UGÁ (2004) “o conceito de pobreza
refere-se a um marco teórico bem definido – proposto pelo neoliberalismo –, que, ao priorizar os “pobres” como alvo de suas políticas, implica o deslocamento da política social da
noção universalizada de “direito” e, em última instância, sugere a supressão da idéia e da
realidade da cidadania social.”
Além da pobreza, o assistencialismo social também tem interligação com outros temas. Entre eles destaca-se a educação, que em nosso país recebe pequenos investimentos, cerca
de 3,6%, contra 12% investidos na seguridade social. Essa opção por não investir na formação de capital humano tende a perpetuar a pobreza, já que “o principal bem dos pobres é o
tempo para trabalhar. A educação aumenta a produtividade deste bem e o resultado, no nível individual, é uma renda mais alta” (BANCO MUNDIAL, 1990 p.85). A idéia presente seria, portanto, que, à medida que o nível educacional aumenta, o indivíduo torna-se mais apto
a competir com os outros por um emprego melhor no mercado e, conseqüentemente, a obter uma renda maior. Assim, haveria uma contínua necessidade dele buscar ser mais competitivo que os outros, por meio do aumento de sua “empregabilidade” (UGÁ,2004)
Outros temas, tais como, saúde, saneamento e trabalho também estão interligados a Assistência Social, pois a menor ou maior oferta desses serviços ou oportunidades de trabalho
faz com que os índices de pobreza cresçam proporcionalmente a eles.
Ao tratar da questão da assistência social deve-se levar em conta também a extensão territorial do Brasil e suas diferenças econômicas, culturais e regionais. Essas diferenças determinam condicionantes do fator pobreza, uma vez que não se pode traçar metas ou ações
inflexíveis com relação à assistência social sem levar em conta que as pessoas pobres de
uma determinada região podem não ser assim consideradas em outra.
Como, geralmente, os programas sociais adotados não levam em consideração esses questionamentos, temos uma universalização dos atendimentos sociais, o que faz com que as
pessoas que realmente se encontram em situação de extrema pobreza no país tenham uma
perda na qualidade dos programas devido ao uso dos recursos pela população que os acessa indevidamente.
Desta forma, a qualidade de um determinado programa social, no sentido de atingir os objetivos propostos pela sociedade, depende:
i.
da escolha correta da clientela à qual está direcionado o programa;
ii. do desenho do programa garantir que os recursos sejam efetivamente apropriados por
esta clientela;
119
ii. do desenho do programa estar de acordo com as necessidades desta clientela, gerando
os incentivos corretos, ou seja, induzindo as pessoas a se comportarem de tal forma que
os objetivos sejam atingidos.
Os gastos do governo brasileiro com programas sociais na área de educação, saúde, previdência social, assistência social e trabalho chegam à casa dos R$200 bilhões anuais. Os
gastos poderiam ser reduzidos a 4% desse total se as verbas fossem direcionadas exatamente àquelas pessoas que vivem em situação de extrema pobreza, promovendo uma eqüidade entre os diferentes grupos sociais que se encontram abaixo da linha de pobreza.
A persistência da pobreza não decorre da falta de recursos investidos nos programas sociais, mas sim do mau direcionamento dos mesmos. O desenho dos programas sociais no
país faz com que mais de 60% destes recursos sejam apropriados pelos 40% mais ricos da
população.
Alguns conceitos relacionados à Assistência Social
Vulnerabilidade:
“A vulnerabilidade pode ser entendida como a incapacidade de uma pessoa ou de um domicílio para aproveitar-se das oportunidades, disponíveis em distintos âmbitos sócio-econômicos, para melhorar sua situação de bem-estar ou impedir sua deterioração.” KAZTMAN (2001, pág.171 tradução
livre)
Pobreza:
Segundo CAMAROTTI (2003, pág.13):
“a pobreza retrata não apenas uma condição de insuficiência de renda, impedindo a aquisição de
gêneros e bens, mas também a impossibilidade de acesso a serviços imprescindíveis ao bem-estar
social. Nesse sentido, os pobres das diversas regiões brasileiras estariam, sobretudo, destituídos
de seus direitos básicos e, portanto, privados ou com nível insuficiente de escolaridade, acesso a
políticas de educação, atendimento médico-hospitalar, moradia digna, água potável, coleta de lixo,
trabalho formal e segurança pública.”
Exclusão:
É a impossibilidade coletiva (e não individual) de se partilhar da sociedade hegemônica e/ou
dominante (num certo período de tempo). Desta forma a exclusão social deve ser vista como um processo que segundo SPOSATI (1996):
”leva à vivência de privação, da recusa, do abandono e da expulsão, inclusive com violência, de
uma parcela significativa da população. Não se restringe à insuficiência de renda ou escassez de
bens, mercadorias e serviços como apontam alguns conceitos analisados. Vai além, ao incorporar
outros aspectos econômicos, sociais, políticos e culturais de caráter objetivo ou subjetivo, vivenciados de forma coletiva.
120
Para 82,2% dos colaboradores da Consulta Nacional o tema Assistência Social deve ser incluído no cálculo do índice de qualidade de vida urbana dos municípios brasileiros.
Os tópicos sugeridos pelos colaboradores para a oferta de serviços de Assistência Social, medida pela oferta de Programas de Assistência Social, são os seguintes:
Existência, acesso e cobertura de ações e programas de assistência social no município,
frente à demanda potencial.
Programas de solidariedade
Programas de inclusão social
Acesso à bolsa família
Acesso à bolsa escola
Acesso Creches
Acesso a Programas de geração de emprego e renda
Acesso a ensino profissionalizante
O cuidado com as pessoas com necessidades especiais
Atendimento a crianças e adolescentes em situação de risco social
Proteção à infância (desenvolvimento cognitivo, social e emocional da criança).
Segurança no planejamento familiar, na gestação e no parto (necessidades das mulheres)
Recursos Humanos envolvidos no atendimento às famílias carentes em relação ao
total de atendimentos. Através da quantidade de pessoas envolvidas nos trabalhos sociais em relação ao número de pessoas atendidas, pode se ter uma idéia da qualidade
dos serviços.
Proporção de famílias atendidas nos programas assistenciais em relação às famílias carentes existentes em cada município. Tendo sempre como denominador o número de pessoas, indivíduos ou comunidades pobres, podemos medir o nível de acessibilidade aos serviços sociais levando em conta o número de atendimentos realizados.
Número de atendimentos em programas sociais em relação ao número de indivíduos considerados pobres. A razão entre a oferta dos programas sociais e o respectivo acesso por parte das comunidades é um indicador relevante.
Número de pessoas atendidas pelos programas sociais em relação ao montante
da verba destinada aos programas de assistência social de cada município. Quando calculamos a razão entre o valor repassado ao município e o número de atendimentos feitos por programas sociais, podemos saber o custo per capita de cada individuo
beneficiado.
121
Percentual de jovens beneficiados por programas de profissionalização. O aumento da especialização da mão-de-obra nos dias atuais faz com que seja de grande relevância que se conheça a oferta em relação à demanda de programas de profissionalização.
Existência de programas assistenciais no município, frente à demanda potencial.
Em nosso país ainda existem municípios que não são contemplados com programas sociais, embora necessitem deles. Esse é um índice importante.
Número de portadores de necessidades especiais atendidos em relação à demanda .
Número de programas de planejamento familiar em relação ao número de pessoas
que os acessam. O planejamento familiar é um importante fator de contenção da perpetuação da pobreza, por isso saber a oferta em relação a demanda desse serviço é um
indicador importantíssimo.
Nível de aceitabilidade das pessoas em relação aos programas de assistência social existentes. A funcionalidade de um programa social, pode ser medida se considerarmos o nível de aceitação das pessoas que o acessam. Um programa que oferece determinados serviços e não é acessado pela população pode estar subutilizando verbas
públicas, merecendo atenção dos órgãos competentes.
Número de profissionais especializados envolvidos em relação ao número de famílias atendidas. Podemos medir a qualidade do serviço oferecido, pelo grau de especialização dos profissionais envolvidos, tendo sempre como denominador o número de
pessoas que acessaram o referido serviço.
122
TEMA: PARTICIPAÇÃO POLÍTICA, ASSOCIATIVISMO
E ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ORGANIZACIONAL
Éber Gonçalves87*
Patrícia Martinelli88
Carlos Júnior Viana89
Danielle Duarte Biaggi90
Apresentam-se, neste texto, algumas referências teóricas para nortear a construção de indicadores do tema “Participação, Associativismo e Organização Político-Institucional”. O ponto
de partida para uma discussão sobre esses indicadores é relatório da Consulta Nacional. Os
principais pontos levantados pelos colaboradores sobre o tema são discutidos na primeira
seção. A segunda referência é o texto de MENDONÇA (2005), produzido especialmente para esta finalidade. Na terceira seção, apresentam-se algumas questões discutidas na literatura sobre o tema. Na quarta e última seção, propõe-se uma série de indicadores relacionados à “Participação, Associativismo e Organização Político-Institucional”.
64,4% dos colaboradores da Consulta Nacional opinaram que o tema Participação, Associativismo e Organização Político-Institucional deve ser incluído na elaboração do índice de
qualidade de vida urbana dos municípios brasileiros. Embora o percentual não tenha atingido o que foi chamado de consenso (2/3 do total), este percentual tem uma proporção expressiva entre os colaboradores.
A discussão entre os colaboradores gerou quatro abrangências dentro do tema: (1) Redes
de Interação Social; (2) Participação Política; (3) Organização Político-Institucional; e (4) Políticas Públicas. Observa-se que a temática é bem abrangente e cobre a participação social
em diversos níveis.
Dentro da abrangência “Redes de Interação Social” estão consideradas, basicamente, as
questões relativas à existência e ao grau das interações sociais e de solidariedade. Na a-
87
*
Discussão e Revisão: Maria Inês Pedrosa Nahas - Coordenadora do Projeto.
88
Mestre e graduada em Geografia pela Universidade Estadual Paulista, UNESP - Rio Claro.
89
Graduando do 8º período do curso de Geografia da UFMG
90
Graduanda do 5º período do curso de Relações Internacionais da PUC Minas
123
brangência “Participação Política” levantou-se alguns pontos relativos à articulação, organização e participação das comunidades. No tocante à abrangência “Organização PolíticoInstitucional”, pontuaram-se os aspectos da participação direta e indireta da comunidade nos
processos de tomada de decisão, no controle das ações públicas e em outras questões de
interesse público. Foram colocados, ainda, pontos relativos à existência de instituições e organismos que propiciem a participação pública; à existência de uma estrutura administrativa
descentralizada, que favoreça a proximidade da comunidade com o poder público; e à existência de aparato legal para regulamentar o uso do espaço e do bem público.
A existência de postos de atendimento do governo local é o único tópico relacionado pelos
colaboradores na abrangência “Políticas Públicas” do relatório da Consulta Nacional.
Assim, resumidamente as abrangências e os tópicos sugeridos pelos colaboradores na
Consulta Nacional são os seguintes:
1. Redes de Interação social
-
Grau de interação social (redes de relacionamento diversificadas)
-
Redes de Integração social
-
Existência de redes de integração social e de solidariedade entre os diferentes segmentos da sociedade local
2. Participação Política
-
Articulação e organização das comunidades, associações etc
-
Participação comunitária
3. Organização Política Institucional
-
Participação nos processos de tomada de decisão
-
Participação política efetiva no controle das ações públicas.
-
Presença do poder público local
-
Participação social, especialmente popular, em assuntos de interesse público
-
Existência de secretarias setoriais
-
Existência de estruturas institucionais relativas às atividades de planejamento urbano
-
Existência de cadastros técnicos básicos referentes à organização da cidade
-
Organização da cidade em administrações regionalizadas
-
Existência de conselhos para controle das políticas públicas: conselhos de saúde; do
meio ambiente; do bem estar da criança e do adolescente; conselho da cidade
-
Instituições de viabilização dos direitos de cidadania
-
Instrumentos de incentivo à participação comunitária na gestão de recursos públicos
124
-
Orçamento participativo
-
Código de obras claro e transparente
-
Leis de uso do solo claras, explícitas e que não mudem toda hora
-
Leis que regulamentem o ruído urbano respeitadas
-
Controle de invasões de áreas públicas e privadas
-
Indicadores da existência e aplicação de ferramentas de planejamento urbano.
-
Existência e aplicação de Plano Diretor
-
Regulamento do uso e ocupação do solo e sua aplicação
-
Indicador de eficiência e eficácia de agentes públicos e privados
-
Grau de modernização administrativa
4. Políticas Públicas
-
Postos de atendimento do governo local
“Participação, Associativismo e Organização Político-Institucional”
em MENDONÇA (2005)
Um ponto, relacionado ao tema, que pode ser tirado da leitura de MENDOÇA (2005) é a
preocupação com o exercício pleno da cidadania. Seria muito desejável que as instituições,
o governo local, estivessem estruturados, organizados, de maneira que o cidadão pudesse
gozar de direitos que lhe permitisse participar ativamente da vida pública.
A questão da participação e de organização político-institucional é tratada por MENDONA
(2005) no terceiro agrupamento temático. Esse agrupamento é concernente à gestão pública e à democratização dos processos decisórios. Segundo a autora:
“A qualidade de vida urbana depende muito da capacidade do governo local de exercer o planejamento e o controle do território da cidade, da sua estruturação para implementar políticas e fiscalizar o cumprimento da regulação urbana e da sua capacidade de investimento em equipamentos,
serviços e infra-estrutura urbana” (MENDONÇA, 2005, p. 11).
A autora lista uma série de questões que deveriam ser investigadas para se avaliar a capacidade do governo local com relação aos pontos levantados no parágrafo anterior. Essas
questões estão divididas em quatro grupos: (1) Controle urbano e ambiental; (2) Democratização da gestão; (3) Estrutura de apoio à cidadania na cidade; e (4) Capacidade de investimento. Os três primeiros grupos estão relacionados com o tema ora desenvolvido.
No que se refere ao “Controle urbano e ambiental”, a autora propõe que se investigue a existência e a qualidade dos processos de controle e regulação dos recursos urbanos. Com
relação à “Democratização da gestão”, deve-se avaliar: (1) a quantidade e os tipos de mecanismos de gestão participativa e (2) o grau de democratização da informação. A “Estrutura
125
de apoio à cidadania na cidade” trata do conjunto de mecanismos e ações voltados para a
organização da vida cotidiana.
Pontos levantados a partir de outras referências
Nesta seção, apresentam-se alguns conceitos e levantam-se questões a partir de outras referências que podem contribui na construção de indicadores ideais. A começar pela visão do
Ministério das Cidades, coloca-se em destaque o compromisso desse Ministério com uma
gestão pública participativa e a sua intenção em estimular o desenvolvimento desse tipo de
gestão nos governos locais. Para cumprir seus objetivos, o Ministério das Cidades formula e
implementa uma política de desenvolvimento urbano e regional.
“..., iniciamos um grande pacto de construção da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano –
91
PNDU, pautado na ação democrática, descentralizada e com participação popular , visando a
coordenação e a integração dos investimentos e ações.” (BRASIL, 2004, p. 3).
“Quando se abre a oportunidade de participação nas decisões àqueles que nunca tiveram vez e
voz, objetiva-se fazer a justiça social. A democracia adquire outra dimensão quando a sociedade
participa da elaboração, do acompanhamento e da execução dos programas que se referem às políticas públicas.” (BRASIL, 2004, p. 7).
Entre os princípios da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, encontra-se o princípio
da gestão democrática e do controle social:
“Devem ser garantidos mecanismo de gestão descentraliza e democrática, bem como o acesso à
informação, à participação e ao controle social no processo de formulação, tomada de decisão, implementação e avaliação da política urbana. A gestão democrática deve reconhecer a autonomia
dos movimentos sociais, sem discriminação, e estar sempre comprometida com o direito universal
à educação, saúde, moradia, trabalho, previdência social, transporte, meio ambiente saudável, cultura e lazer.” (BRASIL, 2004, p. 25).
Destacam-se, ainda, duas diretrizes da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano e Políticas Nacionais. A primeira se refere à estrutura institucional e a segunda a participação social. Portanto, o Ministério das Cidades pretende (BRASIL, 2004, p. 27):
“1) Implementar a estrutura institucional pública necessária para efetivação da política urbana, promovendo a participação e a descentralização das decisões.”
“2) Promover a organização de um sistema de conferências, conselhos em parcerias com usuários;
setor produtivo; organizações sociais (movimentos sociais e ONGs); entidades profissionais, acadêmicas e de pesquisa; entidades sindicais; operadores e concessionários de serviços públicos; e
órgãos governamentais para viabilizar a participação social na definição, execução, acompanhamento e avaliação da política urbana de forma continuada, respeitando a autonomia e as especifi-
91
Negrito do autor.
126
cidades dos movimentos e das entidades, e combinando democracia representativa com democracia participativa.”
Observa-se que, dentre os muitos compromissos assumidos, o desenvolvimento da cidadania e da a participação social tem um lugar importante para o Ministério das Cidades. Desta
forma, os pontos levantados da visão desse Ministério são uma boa referência que deve ser
levada em consideração na construção de indicadores relacionados à “Participação, Associativismo e Organização Político-Institucional”.
Em um estudo sobre o associativismo e participação política no meio urbano brasileiro,
FERREIRA (1999) mostra que a estes são muito baixo no país. O autor coloca ainda que,
além de baixa, a participação é desigual. Questiona-se sobre quais seriam os motivos para
os baixos percentuais de associativismo, uma vez que não existem impedimentos para a
participação.
O associativismo e a participação política são mensurados por FERREIRA (1999) a partir de
10 variáveis: (1) filiação a sindicato; (2) filiação a associação de bairro; (3) filiação a partido
político; (4) filiação a associação esportiva/cultural; (5) filiação a associação religiosa/filantrópica; (6) reivindicação a político; (7) reclamação a político; (8) pedido a político; (9)
sugestão a político; e (10) filiação a associação de empregados.
Analisando os dados dessas 10 variáveis no período entre 1988 e 1996, o autor verifica que
o número de associações cresceu, mas este crescimento não está relacionado à participação individual nesses movimentos. Segundo ele a sociedade brasileira ainda continua
desarticulada, apesar dos avanços socioeconômicos e da democracia. O autor ainda coloca
que “..., a alienação associativa por ser entendida como uma resposta de vastas parcelas da
população à total ausência do aparato estatal no seu cotidiano.” (FERREIRA, 1999, p. 99).
Outro conceito muito presente na literatura recente é o de capital social. Capital social “...
refere-se aos aspectos da organização social, tais como redes de comunicações, regras e
confiança, que facilitam a coordenação e cooperação para a obtenção de benefício mútuo.
Está falando sobre confiabilidade, na forma como as pessoas cooperativamente se comportam evitando lesar umas às outras. O capital social aumenta os benefícios do investimento
em capital material e humano.” (JOHANNPETER, 2003). Esse conceito está fortemente associado com os pontos da temática da “Participação, Associativismo e Organização PolíticoInstitucional”.
De acordo com PAVARINA (2003), o associativismo, o civismo e confiança entre membros
de uma comunidade podem ser elementos representativos do capital social nos municípios.
A autora utilizou a informação da presença de organizações e entidades que contribuem para a socialização dos indivíduos como medida do associativismo. O civismo foi tomado a
partir de dados da participação eleitoral e nos meios de comunicação em massa. Na falta de
informações melhores, a criminalidade foi utilizada, pela autora, como proxy da falta de confiança entre os cidadãos.
127
Acredita-se que os pontos destacados acima serão fonte de ajuda para se pensar nos indicadores ideais do tema “Participação, Associativismo e Organização Político-Institucional”,
que são propostos na próxima seção.
Proposição de Indicadores
Proposição de indicadores ideais:
Número de associações de bairros ativas em relação ao número total de bairros
Percentual de famílias que participam das reuniões das associações de bairro em relação ao total de famílias
Existência de orçamento participativo
Média de participação das comunidades nas reuniões do orçamento participativo em relação ao total de comunidades
Existência de associações de qualquer tipo
Parcela da população filiada em algum tipo de associação
Parcela da população engajada em algum tipo de luta social
Número de redes de interação social
Sugeridos por MENDONÇA (2005, p. 11-12):
Existência de legislação de controle do uso e ocupação do solo e de legislação ambiental
Presença na legislação municipal e utilização efetiva de instrumento de política urbana
previstos no Estatuto da Cidade
Existência de aparato administrativo para licenciamento e fiscalização (corpo técnico,
estrutura organizacional)
Grau de articulação entre as políticas urbanas e as políticas sócias;
Capacidade administrativa e institucional para gestão intermunicipal compartilhada
Quantidade e tipos de mecanismos de gestão participativa (conselhos municipais e
comitês gestores de programas públicos)
Grau de democratização da informação
Programas de capacitação de lideranças populares
128
Segue-se uma lista de alguns indicadores já existente no Brasil:
Existência de conselhos municipais por tipo (paritários, deliberativos, que administram
fundos, dentre outros)
Instrumentos de gestão
Instrumentos de planejamento
Número de estabelecimentos na administração pública
Número médio de conselhos regulamentados e instalados
Participação político-eleitoral: relação entre o número de votantes na última eleição e o
de eleitores
Peso da imprensa local
Peso eleitoral
Taxa de crescimento eleitoral
Número de eleitores por Km2
129
Economia Municipal
Finanças públicas, Economia municipal e Renda
130
TEMA: ECONOMIA MUNICIPAL
Felipe Chaves Inácio92*
Éber Gonçalves93
Os indicadores econômicos podem ser classificados, segundo Lourenço & Romero (2002),
em cinco “subconjuntos de variáveis macroeconômicas relevantes”:
1) Nível de atividade;
2) Preços;
3) Setor externo;
4) Agregados monetários;
5) Setor público.
Os indicadores do nível de atividade funcionam como “um termômetro das condições gerais dos elementos mais sensíveis às flutuações cíclicas do lado real da economia.” Esses
indicadores traduzem o comportamento do produto interno bruto, da produção industrial e da
situação do emprego e desemprego.
Os indicadores de preço são aqueles que trazem consigo informações sobre o nível de
inflação, considerando seus mais diversos fatores. Os indicadores relacionados ao setor
externo trazem informações a respeito das exportações / importações de bens e serviços,
bem como informações sobre dívida externa. No que se refere aos agregados monetários,
os indicadores mais comuns são taxa de juros e poupança. Por fim, os indicadores da situação do setor público são aqueles que trazem informações sobre variáveis como dívida
líquida, necessidade de financiamento e o grau de dependência da municipalidade em relação a outros níveis de governo.
É importante ressaltar que essa divisão “clássica” dos indicadores econômicos, bem como
alguns dos indicadores em si, possa não ser muito funcional para o propósito a que se destina o presente trabalho, uma vez que se pretende calcular indicadores que sejam válidos
92
Professor na UNIPAC – Ipatinga, Mestre em Estatística pela Universidade Federal de Pernambuco, Graduado em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais.
*
Discussão e revisão: Maria Inês Pedrosa Nahas – Coordenadora do Projeto
93
131
para todos os municípios brasileiros e meçam a acessibilidade espacial aos serviços urbanos.
Uma das referências consultadas para se pensar em indicadores da economia municipal
que sejam determinantes para a qualidade de vida foram as sugestões dos colaboradores
da Consulta Nacional. 91,2% dos colaboradores responderam que o tema Economia Municipal deve ser contemplado no cálculo do índice de qualidade de vida dos municípios brasileiros. Portanto, acredita-se que indicadores econômicos sejam importantes para aferição da
qualidade de vida nos municípios.
Na sugestão dos colaboradores, o tema Economia Municipal está dividido em três abrangências: Finanças Públicas, Economia Municipal, e Renda. Finanças Públicas trata das
atividades realizadas pela administração pública para gerir a riqueza e o patrimônio público
pela arrecadação e aplicação de recursos. Nesta abragência estão contidos tópicos como
“Orçamento municipal”, “Gastos públicos”, “Investimentos Públicos”, dentre outros. Na abrangência Economia Municipal propriamente dita estão inseridos aspectos relacionados à
dimensão, diversidade, dinâmica e maturidade econômica do município. A terceira abrangência contemplada no tema Economia Municipal é a renda. Nesta abrangência estão relacionadas as informações relativas à renda familiar, concentração e distribuição da renda.
1. Finanças Públicas
-
PIB municipal
-
Orçamento municipal (reais por habitante)
-
Riqueza Municipal
-
Investimento público
-
Gastos públicos
-
Capacidade econômico financeira do município
-
Políticas geradoras de renda
-
Grau de dependência da municipalidade de outros níveis de governo
2. Economia municipal
-
Maturidade dos setores primário, secundário e terciário de produção
-
Criação de novos empreendimentos
-
Relação entre postos de trabalho e PEA
-
Informalidade
132
-
Fator de inserção produtiva e funcional
-
Custo marginal de oferta de serviços urbanos para cada novo habitante.
-
Diversidade das atividades econômicas
-
Falências/ fechamento de empresas
-
Diversidade Econômica
3. Renda
-
Padrão de renda média da população
-
Média salarial da cidade
-
Distribuição de renda
-
Concentração de renda
-
Desigualdade de renda
-
Desigualdade de acesso a bens e serviços públicos por renda
Como o tema Economia Municipal é significativamente abrangente, suas abrangências serão tratadas, neste texto, de maneira separada.
Finanças Públicas
No que se refere ao tema Finanças Públicas, pode-se dizer que se trata do conjunto de atividades realizadas pela Administração Pública, direta e indireta, dos três poderes, de todas
as unidades federadas e da União, com o objetivo de definir as riquezas do Estado, arrecadar receitas estabelecendo a aplicação e realização das despesas, bem como gerir o patrimônio público.
O Índice de Qualidade Municipal - Sustentabilidade Fiscal (IQM-SF), da Fundação CIDE
(Centro de Informações e Dados do Rio de Janeiro), é o único sistema de indicadores municipais no Brasil que trata especificamente de finanças públicas municipais, que é um tópico
árido e excessivamente técnico. Por esse motivo, é interessante deter-se um pouco no conhecimento dos indicadores e das propostas do IQM-SF.
O objetivo do IQM-SF, segundo seus autores, é contribuir para tornar a administração pública municipal mais eficiente. Para tanto, realizou-se um estudo do Impacto do Potencial
Tributário a partir do Indicador de Esforço Fiscal Ajustado.
Inicialmente, os autores levantam algumas questões sobre o federalismo fiscal no Brasil. A
Constituição de 1988 reforça a natureza descentralizada do sistema federativo brasileiro.
133
Mais do que descentralização, houve um processo de municipalização das Finanças Públicas.
Aos municípios cabe explorar as taxas relativas a:
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS)
Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU)
Imposto sobre Transmissão de Bens Intervivos (ITBI)
Imposto sobre Venda a Varejo de Combustível (IVVC) (revogado)
i. Transferências federais:
-
Fundo de participação dos municípios (FPM)
ii. Transferências estaduais:
-
Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)
-
Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA)
“O sistema tributário proposto pela Constituição instituiu os pilares de uma descentralização fiscal
baseada no aumento da capacidade de gasto municipal, tendo como contrapartida o correspondente aumento da receita” (CIDE, 2002, p. 7).
“A responsabilidades de cada nível de governo não foram definidas rigidamente pela Constituição
de 1988, gerando um processo desordenado de descentralização das políticas públicas, cuja regulamentação vem sendo realizada paulatinamente” (p. 8).
“Atualmente, os municípios respondem pela oferta de infra-estrutura urbana (transporte e saneamento) e gradualmente vêm aumentando sua participação na educação e saúde, através de políticas próprias ou em consórcio com outros entes da federação (Estados e Municípios), contribuindo
assim para a melhoria da qualidade de vida da população” (p. 8).
Uma citação recorrente no trabalho é a Lei de Responsabilidade Fiscal, que tem a finalidade de assegurar o equilíbrio fiscal intertemporal.
iii. Sustentabilidade Fiscal
No capítulo seguinte, os autores apresentam o conceito de Sustentabilidade Fiscal sobre
o qual foi embasada a construção do IQM-SF. Seguem alguns pontos levantados no texto.
“A defesa da transparência como um dos pressupostos da gestão fiscal está associada à concepção de sustentabilidade. O equilíbrio financeiro intertemporal supõe manter sob controle as variáveis fiscais” (p. 9).
“A sustentabilidade fiscal, atrelada à transparência nas contas públicas, afastaria a possibilidade de
surgimento de déficits no futuro” (p. 9).
134
A sustentabilidade fiscal, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal;
“..., transparece na vinculação das despesas de caráter permanente à geração de receita (através
de medidas como o aumento de alíquotas), assim como no tratamento conferido ao endividamento
e aos Restos a Pagar. Uma das questões enfatizadas por esta Lei diz respeito à necessidade de
cada ente da federação maximizar a sua base de arrecadação” (p. 9).
“A sustentabilidade fiscal sugere uma concepção intertemporal de equilíbrio nas contas públicas, ou
seja, um equilíbrio concebido como resultado de uma política fiscal ao longo do tempo” (pág. 10).
No restante de do texto, os autores apresentam alguns conceitos e a definição de uma
série de indicadores utilizados na elaboração do Índice de Qualidade Municipal –
Sustentabilidade Fiscal.
iv. Conceitos
-
Carga Tributária (ou Carga Tributária Efetiva): relação entre receita tributária e
PIB. A carga tributária foi estabelecida como critério para avaliar o esforço fiscal dos
municípios.
-
Esforço Fiscal: A eficiência na exploração dos tributos representa a capacidade dos
municípios aproximarem a carga tributária efetiva da carga tributária potencial.
“..., a arrecadação tributária no âmbito municipal deveria ser a mais próxima da potencial”.
v. Indicador Principal
-
Indicador de Esforço Fiscal: relação entre a carga tributária efetiva e a potencial.
Permite avaliar a capacidade dos municípios de aumentar a Receita Tributária.
-
Carga Tributária Potencial é a carga tributária desejável para uma determinada
classe de municípios.
vi. Indicadores Secundários
-
Indicador da Capacidade Potencial de Gasto (ICG): tem por finalidade detectar o
potencial de gasto dos municípios.
-
Indicador de Receita Total (IRT): é a soma da Receita Corrente com a de Capital,
tendo como parâmetro o PIB.
-
Indicador de Geração de Poupança (IPO): expressa o montante de recursos disponíveis. Contribui para a avaliação da saúde financeira dos municípios, em conjunto
com informações sobre endividamento.
-
Indicador de Capacidade de Investimento (ICI): tem a finalidade de averiguar a efetiva capacidade de investimento dos municípios.
135
-
Participação da Receita Corrente Líquida no PIB (PRP): exprime a relação da Receita com a atividade econômica do município.
-
Comprometimento de Receita com Despesas de Pessoal (CRP): mostra a participação da Despesa de Pessoal na Receita Corrente.
-
Comprometimento de Receita com Serviço da Dívida (CRS): revela o quanto da
Receita Corrente Líquida está comprometida com os Serviços da Dívida.
-
Participação das Receitas no financiamento corrente dos governos municipais:
para avaliar a composição da receita estadual. Tem finalidade de mensurar o peso
de cada item de receita no financiamento corrente dos governos locais.
-
Participação das Transferências ICMS no PIB (ICP)
-
Relação da Dívida Fundada junto a Secretaria do Tesouro Nacional (DFR): relaciona o grau de endividamento (passivo) com a capacidade de pagamento dos municípios.
vii. Indicadores Complementares
-
Indicador de Equilíbrio Orçamentário (IEO): mostra como ocorre a execução orçamentária revelando o quanto da Receita Arrecadada cobre a Despesa Realizada.
-
Indicador de Autonomia Financeira (IAF): relação entre Receita Tributária e Despesa Total
-
Indicador de Dependência Financeira (IDF): revela a participação das transferências no total das despesas.
viii. Indicador existente
Outro indicador que pode ser utilizado como um indicador do grau de dependência do
município em relação a outros níveis de governo é Receita corrente X dívida que representa a relação entre a dívida do município e as suas receitas correntes líquidas e
mede a capacidade do município quitar essa dívida no tempo.
Economia municipal propriamente dita
Os tópicos relacionados a essa abrangência, conforme mencionado anteriormente, dizem
respeito à dimensão, diversidade, dinâmica e maturidade econômica do município, dentre os quais, se destaca aquele tópico relativo à informalidade. Nesse sentido, seria importante um indicador que permitisse medir a pujança do setor informal dos municípios brasileiros, tendo em vista que esse se constitui num dos grandes problemas econômicos atuais,
especialmente no que tange à arrecadação de impostos e contribuição previdenciária.
Também seriam interessantes indicadores que permitissem avaliar a produção de bens e
serviços como um todo, a produção industrial e o produto per capita dos municípios. Esses
136
indicadores trariam informações a respeito da riqueza do município, tópico também considerado no relatório da Consulta Nacional.
Seriam igualmente importantes indicadores que dessem alguma medida do nível de desemprego no município e da relação entre postos de trabalho e população economicamente
ativa, uma vez que a modernização tecnológica, a abertura econômica pouco criteriosa e
outros fatores estruturais e conjunturais vêm agravando o desemprego e com isso diminuindo a qualidade de vida nos municípios.
Outros tópicos que, do ponto de vista da oferta de postos de trabalho, têm grande importância e para os quais seria interessante construir indicadores são aqueles relacionados à falência/fechamento de empresas e criação de novos empreendimentos. Tais indicadores trariam informações sobre o que o município oferece em termos de possibilidade de emprego
ou trabalho.
No que se refere à dimensão e diversidade da economia municipal, seria interessante um
indicador que informasse sobre as relações internacionais do município. Tais indicadores
poderiam levar em consideração informações sobre o saldo da balança comercial, saldo em
transações correntes, etc. A necessidade do cálculo de um indicador das relações comerciais internacionais dos municípios se justifica pelo fato do comércio exterior ser um importante agente da dinâmica econômica, além de ser, por si só, um indicador da qualidade dos
bens produzidos no município, uma vez que bens destinados à exportação possuem, geralmente, qualidade superior para atender a mercados mais exigentes. Também as empresas
que produzem para o mercado externo possuem uma estrutura tecnológica e de custos mais
adequada para uma economia dinâmica94.
Renda
No relatório da Consulta Nacional, esta abrangência inclui tópicos referentes à renda dos
habitantes e não à renda do município especificamente. Do ponto de vista do acesso à oferta de serviços, a renda da população estaria mais relacionada ao acesso social e não ao
acesso espacial, objetivo do presente trabalho. De qualquer forma, seria interessante indicadores que permitissem avaliar, por exemplo, a desigualdade de acesso a bens e serviços
por faixa de renda.
Também poderia ser utilizado o Índice de desigualdade, calculado pela razão entre a
quantidade de chefes de família que ganham acima de dez salários mínimos sobre o número de chefes de família que ganham abaixo disso. Este indicador foi calculado por Campos
et al (2003) com dados do Censo Demográfico.
94
Não é demais ressaltar que um indicador do comércio exterior municipal deveria contar com algum tipo de ponderação
que levasse em conta o tamanho da economia do município para fins de comparação.
137
Felicidade em geral/Satisfação com os serviços públicos
138
TEMA: FELICIDADE E SATISFAÇÃO COM OS SERVIÇOS URBANOS
Maria Aparecida Machado Pereira95
A “Felicidade em geral” e a “Satisfação com a administração pública” estão entre os temas
sugeridos pelos colaboradores da Consulta Nacional. Embora a opinião sobre a inclusão
deste tema não tenha sido consensual (apenas 37% dos colaboradores manifestaram a favor da inclusão do tema no cálculo do índice), o interesse sobre este tema na discussão sobre indicadores de qualidade de vida urbana é crescente. Isso coloca a necessidade de
uma discussão cuidadosa sobre os seus significados, possibilidades de medidas e de sua
inclusão em um índice de qualidade de vida urbana.
Como se pode ver abaixo, o entendimento desses colaboradores é o de que o conceito de
qualidade de vida urbana deve levar em conta, além das informações objetivas das diferentes temáticas, o aspecto subjetivo relacionado à satisfação dos indivíduos com o “local onde
vivem”, com a “administração pública em geral” (em seus diferentes níveis, federal, estadual
e principalmente municipal), com os “serviços urbanos específicos oferecidos” e a “felicidade
pessoal, familiar ou social”:
“Partindo do texto, que define muito bem o termo “urbana” ao lado de “qualidade de vida” como
ponto fundamental, para definirmos os indicadores relacionados com o desenvolvimento das cidades e seus problemas sócio-ambientais, pensamos que para construir o IQVU-BR precisamos trabalhar com os indicadores sociais, ambientais e urbanos, já conhecidos e mencionados no texto,
acrescidos de indicadores que demonstrem o nível de satisfação dos usuários.” (Colaborador da
Consulta Nacional, Projeto Ministério das Cidades, 2005)
“A qualidade de vida urbana está diretamente relacionada com o grau de satisfação, não só do indivíduo, mas também de toda a coletividade, frente à oferta de serviços que ele tem acesso como:
infra-estrutura, trabalho e renda, vida social e cultural, meio ambiente, lazer, saúde e educação.”
(Colaborador da Consulta Nacional, Projeto Ministério das Cidades, 2005)
“Este aspecto é de difícil mensuração por ser muito subjetivo e talvez só possa ser medido através
de pesquisa quantitativa, envolvendo todas as camadas sociais e faixas etárias. Estes indicadores
terão como finalidade cruzar informações objetivas com informações subjetivas, fornecidas pelos
moradores do local.” (Colaborador da Consulta Nacional, Projeto Ministério das Cidades,
2005)
“Associar a satisfação às condições de vida; dada pelas relações sociais e não somente pela gestão municipal.” (Colaborador da Consulta Nacional, Projeto Ministério das Cidades, 2005)
95
Socióloga, Doutoranda em Ciências Humanas: Sociologia e Política pela Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da
Universidade Federal de Minas Gerais.
139
O contexto o qual se coloca a demanda de se levar em conta o levantamento sobre “a percepção dos indivíduos” deve considerar dois entendimentos fundamentais: um metodológico
e outro enquanto instrumento para subsidiar à formulação de políticas públicas. O entendimento desses dois aspectos do levantamento sobre a percepção dos indivíduos está intrinsecamente vinculado na sua origem e desenvolvimento.
Pressupostos Teóricos-metodológicos: Origem Histórica da Pesquisa de Survey e da
pesquisa de opinião
Do ponto de vista metodológico, a pesquisa quantitativa para estudo da “percepção dos indivíduos” – denominada “survey” – se caracteriza pela busca de procedimentos cientificamente válidos, empregando-se técnicas de amostragem e questionários, bem como aplicando-se técnicas de análise multivariada para análise de resultados96.
Para a idéia de amostragem buscou-se princípios probalilísticos na teoria estatística para
garantir a representação do universo pesquisado. O método de survey propõe estudar uma
parcela (de população) amostrada para fazer estimativas sobre a natureza ou as características da população total. O grande inspirador da amostragem para o survey nas ciências
humanas foi Leslie Kish97 que desenvolveu a aplicação da teoria probabilística para o survey
por amostragem. Um princípio básico e fundamental da amostragem probabilística é a de
que todos os membros da população a ser estudada tenham igual oportunidade de ser selecionada para a amostra, sendo assim a amostra será representativa. Embora nenhuma amostra seja perfeitamente representativa do universo a ser pesquisado, com a amostragem
probabilística há maior possibilidade de ser representativa. Além disso, a teoria probabilística permite estimar a precisão ou representatividade da amostra. Para isso, é preciso conhecer a probabilidade de cada elemento envolvido na amostra de ser selecionado para se conhecer a sua precisão ou representatividade.
Quanto à coleta de dados através de entrevista esta evolui da idéia de um “informante especializado” para uma a estruturação tendo em vista a entrevista direta, com respostas individualizadas – o questionário. Além disso, a estruturação do questionário vinculava-se à idéia
de padronização da redação das questões com o objetivo de garantir a padronização dos
significados (entre a intenção do pesquisador e o entendimento do entrevistado) para a
comparabilidade dos dados. Como desdobramento da padronização a preocupação com os
viesses introduzido pelos entrevistadores. A atenção quanto à elaboração do questionário
ganhou novo significado, o que era orientado pela “intuição” que se intitulou como uma “arte”
sustentada pela experiência pessoal, passou a preocupação com o entendimento das questões, que vai de encontro à contribuição dos estudos da psicologia social e da linguística,
entendendo o processo de elaboração das respostas do entrevistado na sua dimensão cog-
96
Ver BABBIE, Earl. (2001) Métodos de Pesquisa de Survey Belo Horizonte: Editora UFMG.
97
Ver KISH, Leslie. (1965) Survey Sampling. New York: John Wiley & Sons.
140
nitiva e como interação social. Na década 50, Payne em The Art of Asking Questions (1951),
representou a preocupação com a elaboração das questões e a construção do questionário
baseando-se não só na experiência e intuição, mas também em evidências obtidas em experimentação rigorosa (os chamados split ballots). Outra referência clássica, já na década
de 80, é Schuman & Presser – Question and Answer in Attitudes Surveys: experiments on
question form, wording and context – que buscou na experimentação medidas rigorosas para apontar os efeitos do formato das questões na produção das respostas. Tornou-se fundamental a elaboração de instrumentos de avaliação antecipada do questionário através do
preteste, como a entrevista cognitiva, que busca avaliar o entendimento das questões
garantindo a confiabilidade e validade das medidas (Beatty 1995; Shuman and Presser
1981; S. Sudman, N. Bradburn, N. Schwarz 1996).
E, por último, a análise dos dados de survey que buscou na análise multivariada o seu rigor
científico. Do survey descritivo ao survey analítico. O survey descritivo tem por objetivo
retratar das características dos indivíduos, situações ou grupos (em termos de
comportamento, atitudes e disposição a ações) determinando a freqüência com que tais
comportamentos ou atitudes ocorrem na população amostrada. Já o survey analítico está
preocupado com o teste de hipóteses sobre as relações entre variáveis para compreender e
explicar fenômenos. No seu desenvolvimento, os dois tipos de survey se desenvolveram
simultaneamente e consolidaram em campos independentes. Até a década de 50, enquanto
o survey com interesse mais estatístico e técnico crescia, poucos pesquisadores tinham
interesse no survey orientado teoricamente. Uma referência clássica sobre o
desenvolvimento do raciocínio causal no survey passa inevitavelmente por Paul Lazarsfeld.
A sua capacidade intelectual, sua habilidade matemática e sensibilidade política e
organizacional o colocaram a frente do Bureau for Apllied Social Research numa importante
investida para o desenvolvimento do survey. Sua mais significativa contribuição é
considerada a abordagem de análise do survey. Lazarsfeld estava preocupado em abordar
uma complexa elaboração e explicitação do padrão de causalidade na associação de
variáveis. Esta abordagem foi desenvolvida por autores como Rosemberg (1968) que
destacou a importância da lógica analítica do survey, que pensa o levantamento de dados
do ponto de vista da significação teórica “ao evidenciar como os princípios metodológicos
gerais enunciados podem ser aplicados às questões de relevância teórica, e assim
preocupar-se de que maneira os processos de análise de dados podem contribuir para
enriquecer, comunicar vida e vigor à nossa compreensão dos fenômenos”. Assim, a ênfase
no processo efetivo da análise de dados objetiva à simplicidade; “uma lógica de análise
onde é colocado a claro os seus processos ao identificar o tipo de relação entre as variáveis
e a introdução de uma terceira variável de análise, além da relação entre conceitos e
índices, análise contextual, etc”. Esse processo analítico é o que veio receber o nome de
“modelo de elaboração” inicialmente desenvolvido por Lazarsfeld (e associados na
Universidade de Columbia) que ao tornar explícita a relação entre variáveis, demonstra os
processos lógicos da análise científica (Babbie, 2001). A lógica do “modelo de elaboração”
ofereceu a possibilidade de uma análise dos dados de survey mais sofisticado, como outras
técnicas de análise de dados também utilizadas como correlação, regressão, fatorial, etc.,
enfatizadas quando o objetivo é o da explicação.
141
Do ponto de vista de um instrumento para subsidiar à formulação de políticas públicas, o
desenvolvimento se deu através de uma demanda por informação capaz de proporcionar
maior racionalidade nas decisões seja empresarial, marketing, política ou governamental.
De um modo geral, as referências às técnicas e métodos de quantificação podem ser encontradas desde a antiguidade, onde os governantes já se preocupavam com contagem e descrição dos seus súditos; o que se identificaria hoje com o censo da população. O segundo
momento em que se refere às técnicas e métodos de quantificação data no decorrer dos séculos XVII, XVIII e até o século XIX, correspondendo ao período em que o capitalismo trouxe grandes modificações na estrutura social e com isso a preocupação com o crescimento
da população nas grandes cidades. Este segundo momento, se refere à origem da investigação social sistemática na Inglaterra com ênfase na idéia de “contagem dos fatos” ou como
“informações estatísticas” identificadas com um interesse utilitarista na “cura das condições
sociais patológicas” ou como “denúncia das condições miseráveis geradas pela industrialização”. A “aritmética política” associada aos nomes de Graunt e Petty, como uma primeira
tentativa de uma ciência social sistemática na Inglaterra, e ao primeiro “estudo sociográfico”
de Zeisel com uma detalhada descrição da pobreza da população, acreditando, como reformador que era, que os estudos da população proporcionaria maior racionalidade governamental (Babbie 2001; Marsh 1983). O representante clássico da pesquisa social (usando
questionário estruturado) como denúncia das condições de vida da população na Inglaterra
é Marx & Engels que se preocupava em descrever as condições de vida dos trabalhadores
ingleses naquela fase de industrialização articulada à problemática marxista (Thiollent
1985).
Tais atividades de pesquisa do final do século XIX e início do século XX marcam o desenvolvimento da pesquisa de survey culminando com o estabelecimento do welfare state e a
intervenção regular dos governantes na mudança de vida dos seus cidadãos (Marsh 1982).
A partir da década de 70, a ampla utilização dos métodos de survey aplicado como instrumento capaz de gerar subsídio para a formulação de políticas públicas, de ações empresariais, de marketing, ou mesmo como controle das ações dos governantes ao levantar a “opinião” dos cidadãos sobre suas ações se concretizou como pesquisa de opinião.
Dos vários usos da pesquisa de opinião, hoje, o gestor público busca medir a satisfação dos
cidadãos com os serviços públicos prestados com o objetivo de avaliar, por exemplo, a adequação dos investimentos segundo as necessidades e anseios da população, a qualidade
dos serviços prestados, ou mesmo o desempenho das ações públicas no sentido mais político, etc. A avaliação feita é capaz de apontar setores a serem priorizados os quais demonstram maior insatisfação por parte dos cidadãos, focalizando as estratégias de atuação mais
adequadas, maximizando o uso dos recursos públicos e atendendo melhor as necessidades
dos cidadãos.
No Brasil, o uso das pesquisas de opinião pelos gestores públicos é amplo tanto no nível
federal, estadual ou municipal (ou utilizando outros recortes territoriais como bairros, vizinhanças, cidades, regiões, estados ou países). A avaliação dos padrões de qualidade do
142
atendimento ao cidadão pelos órgãos públicos já foi formalmente estabelecido através do
Sistema Nacional de Avaliação dos Serviços Públicos (Decreto federal n.º 3.507,
13/06/2000), que obriga todos os órgãos federais que atendem diretamente aos cidadãos a
realizarem pesquisas de satisfação com os seus serviços.
A necessidade de inclusão de indicadores “subjetivos” de satisfação com os serviços urbanos na análise de indicadores de qualidade de vida urbana já produziu algumas experiências no Brasil. As experiências em geral utilizam da pesquisa de opinião para analisar os
resultados paralelamente aos resultados indicadores clássicos, como o trabalho de Adagenor Lobato Ribeiro, Modelo de indicadores para mensuração do desenvolvimento sustentável na Amazônia (2002). Em uma amostragem para o estado do Pará, a pesquisa de opinião
abordou itens como: o que a população paraense pensa acerca do conceito de qualidade de
vida; avaliação das políticas públicas adotadas pelo governo para a região e o reflexo dessas políticas na qualidade de vida da população; questões ligadas ao meio ambiente, como
desmatamento e poluição, e do grau de influência desses fatores na qualidade de vida; bens
e serviços disponíveis na sociedade, aos quais a população pode ou não ter acesso; e,
questões sobre a participação sócio-política da comunidade e de recursos de comunicação.
Em abrangência nacional temos como experiência a 1a Pesquisa Nacional de Satisfação do
Usuário dos Serviços Públicos (1999) que abordou os temas específicos educação, saúde e
previdência social e a pesquisa a qual produziu o Índice de Satisfação com os Serviços Públicos (FGV, 2002) que propôs avalizar os serviços públicos básicos: coleta de lixo; polícia;
limpeza das ruas e calçadas; manutenção das ruas e calçadas da cidade; controle dos camelôs, mesas de bar e bancas de lojas; quadras, praças e espaços de lazer da cidade; escolas públicas; serviço de saúde pública; iluminação das ruas e praças; serviço de água; e
serviço de esgoto. Além dessas experiências, o próprio IBGE já incorporou questões de percepção em suas pesquisas como a Pesquisa de Orçamentos Familiares (2002-2003). Além
de investigar sobre as estruturas de consumo, dos gastos e dos rendimentos das famílias, a
pesquisa levantou a avaliação de alguns aspectos da qualidade de vida dos moradores (através de entrevista com a pessoa responsável pela família): o grau de dificuldade ou de facilidade da família para chegar ao fim do mês com seu rendimento; o valor monetário mínimo necessário para cumprir com este objetivo e, de forma equivalente, o valor necessário
para cobrir os gastos com alimentação; a avaliação quanto à quantidade e o tipo de alimentação consumida, e as razões de não estar se alimentando como quer; as condições de sua
moradia em relação a alguns serviços e a existência de problemas nos domicílios e vizinhança; e a capacidade de pagamento de algumas despesas98.
Certamente estas experiências são importantes para o entendimento do conceito de qualidade de vida urbana, e como estratégia metodológica na utilização de diferentes instrumentos para medir diferentes aspectos do conceito de qualidade de vida urbana. Do ponto de
98
Todas essas experiências utilizaram de estratégias amostrais que representasse o universo como um todo ou por regiões,
mas não uma representação por município.
143
vista da construção de um índice de qualidade de vida urbana para as cidades brasileiras o
maior desafio que se coloca é metodologicamente associar os dados “objetivos” aos dados
de “percepção sobre a qualidade de vida urbana”. Como produzir uma pesquisa de representativa de cada município brasileiro para que pudéssemos produzir um “valor” de qualidade de vida urbana para cada um deles? Como abordar a diversidade de temas que fizesse
sentido para todos os municípios brasileiros? Várias definições conceituais colocadas para o
modelo do índice também estariam colocadas para a pesquisa de opinião sobre a qualidade
dos serviços urbanos, como as especificidades regionais, a inserção regional, o porte da cidade, etc. A viabilidade operacional e financeira de um trabalho como este em âmbito nacional se coloca como um desafio, mas que já pode ser desenhado conceitualmente a partir
do que já pode ser pensado em âmbito estadual ou municipal.
Como medir a percepção sobre a qualidade de vida urbana? Se a própria consulta revelou a
amplitude das temáticas e suas abordagens, este seria um desafio colocado para definir a
abordagem sobre os diferentes setores ou áreas de prestação de serviços públicos.
Quanto à natureza da medida a ser utilizada se faz necessária a distinção entre medidas de
comportamento e medidas de atitude (que pode ser opinião, conhecimento, crenças, valores), ou o comportamento relatado e as medidas dos fenômenos subjetivos; diferença fundamental para o entendimento da natureza de cada medida e a relação entre essas dimensões para a análise dos dados.
Segue abaixo uma sugestão de tópicos (que consideram temáticas e tipos de medidas) para
serem desenvolvidos para uma pesquisa de opinião sobre serviços urbanos:
i. Variáveis atitudinais:
Entendimento, mais geral, sobre o conceito (a idéia) de qualidade de vida urbana
Grau de satisfação com o local de moradia (bairro, município, região, etc)
Percepção sobre mudança, no tempo, da qualidade de vida (melhor ou pior)
Percepção sobre a perspectiva futura da qualidade de vida urbana.
Percepção sobre dimensões diferentes da qualidade de vida urbana, como: condições
econômicas, acesso a bens e serviços ofertados, etc.
Percepção, mais geral, sobre a relação entre investimentos públicos e qualidade de vida urbana
Percepção sobre políticas públicas específicas e a qualidade de vida urbana:
-
Coleta de lixo doméstico
-
Serviço de água
-
Serviço de esgoto
-
Limpeza e manutenção das ruas e calçadas da cidade
-
Controle dos camelôs, mesas de bar e bancas de lojas
144
-
Iluminação das ruas e praças
-
Disponibilidade de quadras, praças e espaços de lazer da cidade
-
Disponibilidade de espaços e equipamentos culturais
-
Disponibilidade de escolas públicas e qualidade do ensino
-
Serviço de saúde pública
-
Transporte coletivo/público e condições do trânsito
-
Condições ambientais: áreas verdes, qualidade do ar, da água, ruído, etc
-
Policiamento
-
Comércio e serviços
-
Oportunidade de trabalho e renda
-
Outros....
Percepção sobre prioridade de investimento público para cada serviço
Percepção sobre comportamentos que têm impacto na qualidade de vida urbana (positivo e negativo)
Percepção sobre problemas sociais, ambientais, econômicos e políticos existentes.
Percepção sobre o impacto dos problemas sociais, ambientais, econômicos e políticos
existentes na vida cotidiana.
ii. Variáveis Comportamentais:
Uso de meios de comunicação em geral: internet, rádio, tv e jornal.
Uso dos meios de comunicação sobre política e políticas públicas
Pertencimento e participação em associações comunitárias, entidades política, religiosa ou profissional.
Utilização efetiva dos serviços urbanos especificamente
iii. Variáveis sócio-demográficas:
Ocupação
Situação de trabalho
Setor de atividade
Escolaridade
Renda
145
4. Proposição final para indicadores ideais
Apresenta-se a seguir Quadro III com a proposição final dos indicadores ideais por tema,
a serem calculados para cada município brasileiro. As proposições estão baseadas nos textos referentes a cada tema e na experiência do IQVU-BH.
146
Organização do
poder público
local
1ABASTECIMENTO
ALIMENTAR
Oferta de alimento de baixo custo
Oferta de equipamentos de abastecimento alimentar
Investimentos
governamentais
ABORDAGENS
Existência de cooperativas de produtores agrícolas (nº de cooperativas)
Existência de hiper e supermercados (área dos estabelecimentos/habitantes)
Existência de restaurantes, lanchonetes e similares (Número de estabelecimentos/habitantes)
Existência de outros equipamentos de abastecimento alimentar (Nº de Mercearias e Similares/habitantes)
Porte médio dos equipamentos de comércio de alimentos (Área dos estabelecimentos/habitantes ou Vínculos no estabelecimento/habitantes)
Incentivos para a ampliação produtiva por unidade e tipo de produção - (Valor
em R$ do investimento por tipo de produção).
Investimentos direcionados à otimização do abastecimento alimentar, desde a
produção até a comercialização por unidade e tipo de produção - (Valor em
R$ do investimento por tipo de produção).
Existência de órgãos locais de fiscalização sanitária para os equipamentos de
comércio alimentício
Investimentos para desenvolvimento tecnológico por unidade e tipo de produção – (Valor em R$ do investimento por tipo de produção)
Existência de órgãos locais de planejamento do abastecimento alimentar
(número de órgãos)
INDICADORES DE QUANTIDADE
Cobertura em relação ao total
da produção
Qualidade do alimento fornecido
Cobertura da fiscalização
Cobertura dos investimentos
Cobertura dos incentivos
Cobertura dos investimentos
INDICADORES DE QUALIDADE
QUADRO III: PROPOSIÇÃO FINAL DE INDICADORES IDEAIS PARA O INDICE DE QUALIDADE DE VIDA URBANA
DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS
TEMA
147
148
TEMA
Fiscalização
ABORDAGENS
Nº de órgãos fiscalizadores dos estabelecimentos
Existência de equipamentos de comércio de alimentos subsidiados (Nº de
estabelecimentos/População)
Existência de restaurantes populares (Presença de restaurantes populares)
Escolas com merenda escolar (matriculados em escolas com merenda/população na faixa etária do nível de ensino).
Existência de programas sociais de acesso à alimentação (Existência do bolsa alimentação entre outros)
– fiscalização
Cobertura (oferta / demanda)
Cobertura dos programas sociais de acesso ao alimento (População atendida/População
que demanda o atendimento)
Cobertura do atendimento da
merenda (Nº de escolas com
merenda/Nº total de escolas)
Produção / demanda
149
2- ASSISTÊN-CIA
SOCIAL
TEMA
Mobilização local
Oferta de programas de assistência
social
Número de pessoas atendidas pelos programas
sociais em relação ao montante da verba destinada
aos programas de assistência social de cada município. (recursos disponibilizados/nº de atendidos –
R$ per capita)
Número de portadores de necessidades especiais
atendidos em relação à demanda. (PNE atendidos/
PNE que carecem de atendimento)
Existência de redes locais de assistência social (tipo “Rede Criança”)
Taxa de jovens submetidos a medidas sócioeducativas
Cobertura das redes (número de assistidos / público
demandatário)
Recursos Humanos especializados envolvidos em
relação ao número de famílias atendidas (Profissionais qualificados na área/ nº de atendidos)
Recursos Humanos envolvidos no atendimento à famílias carentes em relação ao total de atendimento.
(Total de profissionais da área/nº de atendidos)
Oferta / demanda
Oferta / demanda
Existência de programas de profissionalização e
capacitação de jovens (pop. de 15-18 anos)
Existência de programas destinados a famílias carentes
Oferta / demanda
Existência de órgãos locais de planejamento da assistência social
Organização do poder público local
Existência de equipamentos
Equipamentos para 0 a 6 anos (creches)
ABORDAGENS
TEMA
3CULTURA
150
Profissionais
Patrimônio cultural
Eventos culturais
Número de profissionais da área de cultura (músicos, atores, pintores, escritores, etc.) por habitante
Número de cursos de graduação ofertados para
formação na área de cultura.
Número de bens tombados pelo patrimônio público
Ocorrência de grandes eventos culturais (grandes
shows e outros grandes eventos culturais localizados)
Numero de eventos culturais por ano e habitante
Número de grupos culturais locais/habitante
Existência de equipamentos culturais: Teatros, Museus, Galerias, Espaços culturais em geral (Área
/habitante ou Capacidade de atendimento)
Existência de órgãos locais de planejamento cultural (nº de órgãos)
Existência de leis de incentivo/proteção à cultura
Existência de grandes equipamentos culturais: (Área dos estabelecimentos/habitante)
Organização do poder público local
Legislação local
Oferta de equipamentos
ABORDAGENS
Cobertura do tombamento (área ou no. de bens tombados/demanda)
No. de eventos gratuitos anuais/habitante
Comparecimento de público (público/população)
Existência de formas de acesso para pessoas com
restrição de mobilidade
Estado de conservação dos equipamentos
Alternativas de uso dos equipamentos/ faixa etária
No. de equipamentos de acesso gratuito
Existência de formas de acesso para pessoas com
restrição de mobilidade
TEMA
4ECONOMIA
MUNICIPAL
151
Maturidade Econômica
Renda
Economia Municipal
“stricto-senso”
Finanças Públicas:
Sustentabilidade
Fiscal
ABORDAGENS
Desigualdade de renda no município
Relações comerciais internacionais do município: (saldo da
balança comercial, em transações correntes e outros)
Taxa de informalidade no município
Produção Industrial per capita
PIB per capita municipal
Taxa de Desemprego (p.ex. Postos de Trabalho/ PEA)
Taxa de falências X Taxa de abertura de novos empreendimentos/ ano (ou outro indicador de oferta de trabalho ou emprego)
Indicador de Esforço Fiscal
Carga Tributária Potencial
Indicador da Capacidade Potencial de Gasto (ICG)
Indicador de Receita Total (IRT)
Indicador de Geração de Poupança (IPO)
Indicador de Capacidade de Investimento (ICI)
Participação da Receita Corrente Líquida no PIB (PRP)
Comprometimento de Receita com Despesas de Pessoal
(CRP)
Comprometimento de Receita com Serviço da Dívida (CRS)
Participação das Receitas no financiamento corrente dos governos municipais
Participação das Transferências ICMS no PIB (ICP)
Relação da Dívida Fundada junto a Secretaria do Tesouro
Nacional (DFR)
Indicador de Equilíbrio Orçamentário (IEO)
Indicador de Autonomia Financeira (IAF)
Indicador de Dependência Financeira (IDF)
Receita corrente X dívida
152
5EDUCAÇÃO
TEMA
Cobertura da Oferta - Taxa de Atendimento (população em idade escolar que freqüenta a escola/População em idade escolar)
Disponibilidade de corpo docente (nº de docentes
/nº de alunos).
Infantil, Fundamental, Médio,
Especial
Especial
Taxa de escolarização Bruta (matriculas/faixa etária
adequada)
Taxa de escolas que possuem TV e Vídeo por nível
de ensino
Taxa de escolas que possuem computadores e/ou
acesso à Internet e laboratórios de informática por
nível de ensino.
Oferta total de escolas no município segundo as
faixas etárias adequadas.
Existência de órgãos locais de planejamento local
da Educação (Nº absoluto de órgãos)
Existência de programas governamentais de acesso à escola (p. ex. Bolsa Escola)
Taxa de Recursos públicos aplicados em investimentos na educação (em relação a outros setores
de serviços) (recursos aplicados na educação/recursos totais)
Especial
Inclusão digital
Oferta de instituições
Organização do
poder público local
ABORDAGENS
Condições do sistema de ensino ofertado. (nº médio
de horas aula diária)
Condições do sistema de ensino ofertado. (nº médio
de alunos por turma)
Relação público/privado na Educação. (Matriculas
totais no ensino Publico / Matriculas totais no Ensino
Privado)
Nível de oferta/demanda dos municípios. (População
que estuda fora do município / População total que
está estudando).
Índice de cumprimento da LDB, em todas as esferas
administrativas, para cada nível de ensino. (Quanto
maior o índice, mais as outras esferas de governo
atendem no nível de ensino que não consta das suas
competências)
Recursos “per capita” aplicados na educação segundo a demanda. (Recursos aplicados na educação/população que demanda o serviço)
Taxa de analfabetismo
153
TEMA
Ensino Superior
Fundamental, Médio, Especial
Especial
Especial
ABORDAGENS
Disponibilidade de corpo docente (nº de docentes
/nº de alunos).
Cobertura do ensino superior. (Vagas nas Universidades/ população por faixa etária)
Taxa de escolas com equipamento escolar de qualidade (Existência de infra-estrutura básica, laboratórios, bibliotecas e outros)
Demanda do Ensino Superior. (Inscrições no Vestibular/População por faixa etária)
Níveis de formação do corpo docente. (Percentual de
Docentes com Curso Graduação, Especialização,
Mestrado e Doutorado).
Rendimento Escolar. (Taxas de Aprovação, Taxa de
reprovação e Taxa de Abandono)
Níveis de formação do corpo docente. (Percentual de
Docentes com Curso Superior ou Fundamental ou
Média).
154
7ESPORTES
6ENERGIA
ELÉTRICA
TEMA
No. de eventos anuais
No. de eventos gratuitos anuais/ hab
No. de ligas esportivas
Proporção de crianças e adolescentes atendidas pelos espaços e equipamentos destinados
à prática de esportes.
Dinâmica esportiva
local
Acesso a equipamentos
Existência de equipamentos esportivos em geral (campos, piscinas, quadras, clubes, etc)
Universalização dos serviços de energia elétrica
na área urbana e na área rural
Existência de equipamentos esportivos de
grande porte (capacidade/ hab)
Eventos esportivos
Equipamentos esportivos
Universalização dos
serviços
Razão entre o número de consumidores e o
total da população
Qualidade comercial
Oferta de redes de
energia
Índice de Atendimento de Energia Elétrica
Área do município atendida por redes de energia elétrica
Taxa de domicílios atendidos por rede de energia elétrica
Taxa de ruas com iluminação pública
Continuidade dos
serviços
ABORDAGENS
Freqüência de público/ hab
Equipamentos de acesso gratuito/ hab
Equipamentos com acesso para pessoas com restrição de mobilidade
Freqüência de público
Existência, no município, de ligas esportivas regularmente constituídas e o número de atletas participantes de tais ligas, por habitante.
Existência programas oficiais e não oficiais de incentivo ao esporte como forma de inclusão social (capacidade/ hab)
Cobertura do serviço
Regularidade do fornecimento de energia
Duração equivalente de interrupção de energia elétrica por consumidor; Freqüência equivalente de interrupção de energia elétrica por consumidor; Tempo
médio de restabelecimento da energia ao consumidor
após o comunicado à concessionária; Índice de Satisfação dos Consumidores
Taxa percentual de reclamações de consumidores
resolvidas em prazo inferior a 24 horas e Número de
reclamações de consumidores por grupo de 100 mil
consumidores
155
8FELICIDADE
– SATISFAÇÃO
TEMA
Percepção da população do município
Esporte profissional
Organização políticoinstitucional e jurídica
Oferta de serviços
ABORDAGENS
Medida (grau) de satisfação da população dos
municípios com a oferta passível de acesso
espacial, referente a cada tema
Proporção das despesas totais do município
destinados à promoção da prática de esportes
Proporção da população atendida por projetos e
programas da prefeitura e outros órgãos na área do esporte
Número de atletas profissionais por habitante.
Existência de programas e/ou atividades específicas para pessoas idosas (capacidade/ hab)
Número de profissionais do esporte (por habitante) atuando no município.
Número de pessoas beneficiadas por programas de incentivo ao esporte em relação ao tamanho da população.
Proporção de crianças e adolescentes que vivem em áreas de favelas e que são atendidos
por programas/atividades relacionadas ao esporte.
Proporção de idosos atendidos por tais programas/atividades.
TEMA
9HABITAÇÃO
156
NAL
PROVISÃO
HABITACIO-
LIDADE
HABITABI-
Capacidade do município de
obtenção
de financiamento
Organização do poder público
local
Adensamento domiciliar
Segurança
Conforto
domiciliar
ABORDAGENS
Infraestrutura
domiciliar
Proporção de famílias beneficiadas com programa de oferta
de material de construção
Proporção de famílias beneficiadas com programa de urbanização de assentamentos regularização fundiária
Proporção de domicílios que dura mais de 20 anos
Proporção das despesas municipais destinadas à infraestrutura habitacional
Produto habitacional: número total de unidades habitacionais produzidas no município nos setores formal e informal
durante o ano, por mil habitantes.
Existência de organização político-institucional que atue na
urbanização de favelas e na produção de habitações
Existência de políticas municipais de habitação destinadas
à provisão de novas moradias e reforma das moradias inadequadas existentes
Proporção de famílias beneficiadas com programa de construção de unidades e oferta de lotes
Oferta de redes de abastecimento de água com existência
de canalização interna ao domicílio;
Oferta de redes coletoras de esgoto (e fossa séptica)
Oferta de serviços de coleta de lixo
Existência de banheiro de uso exclusivo do domicílio
No. de moradores por cômodo ou número de moradores por
unidade sanitária domiciliar
Existência de telefonia no domicílio
Existência de acesso à Internet no domicílio
Número de domicílios por Km2
Taxa de Inadequação fundiária (não propriedade do terreno onde se situa o domicílio)
Insegurança na relação de propriedade
(Proporção de todos os domicílios não
próprios e nem alugados)
Proporção de domicílios com padrão
construtivo precário
157
TEMA
Mercado
habitacional
Acesso à
terra
ABORDAGENS
Proporção de famílias beneficiadas por programas financiados com recursos municipais/ outros recursos
Proporção de famílias que obtiveram crédito habitacional/
famílias demandatárias (por faixa de renda)
Proporção entre novos parcelamentos de terra destinados a
habitações populares (pop. baixa renda)/ destinados a condomínios fechados (alta renda)
Proporção de domicílios vagos
Existência de terras ociosas em boas condições de habitação
Proporção entre o preço médio de mercado de uma unidade
habitacional e a renda média domiciliar. OU: Coeficiente
entre preço médio da terra (em m2) e renda familiar.
158
BIENTAL
SANEAMENTO AM-
10-
TEMA
Oferta de esgotamento sanitário
Oferta de abastecimento de
água
ABORDAGENS
Quantidade de domicílios com esgotamento
em Relação ao total de domicílios do município
Numero de entidades prestadoras de serviços
de abastecimento de água por município
Proporção do município servido abastecimento de água
Proporção do município servido por abastecimento de água – Consumo Médio per Capita
Diferenciação Tarifária por Tipo de
Consumo
Atendimento ao público disponibilizado pelas entidades prestadoras
de serviço de abastecimento de
água, por número de reclamações
Domicílios com esgotamento adequado em relação ao total de domicílios do município
Disponibilidade de mananciais
Desconformidades dos padrões de
potabilidade da água consumida
pela população
Qualidade da Água Bruta: desconformidades com os padrões definidos para classes de enquadramento dos cursos d´água
Saturação dos Sistemas Produtores de Água: Relação entre a oferta (produção água tratada) e a demanda (consumo água tratada) em
relação ao crescimento da população do município
Regularidade no abastecimento
Proporção do município servido por abastecimento de água
Proporção do município servido por
formas de adequadas de abastecimento de água (rede, nascentes
e poços)
159
TEMA
Oferta de limpeza urbana e resíduos sólidos
ABORDAGENS
Regularidade Adequada da Coleta
de Lixo, Existência de Serviço de
Atendimento ao Público disponibilizado pela entidade prestadora de
Serviço, por número e tipo de reclamações
Tipo de reclamações
Extensão da área de coleta de lixo no município
Existência de Serviço de Atendimento ao Público disponibilizado pela entidade prestadora
de Serviço, por número e tipo de reclamações
Ausência de Contaminação hídrica
ou do solo por efluentes Industriais
Número de Extravasamentos de
Esgotos
Existência de serviços de Esgotamento Sanitário no município
Controle dos Esgotos Industriais: Volume de
efluentes Industriais Coletados/Tratados (médias anuais/diárias), por município
Tratamento de Esgotos Domésticos: Volume
de efluentes domésticos Coletados/Tratados
(médias anuais/diárias), por município
Existência de Cobrança para Serviço de Esgotamento Sanitário, por município
Coleta de Resíduos Sólidos Domiciliares:
quantidades de domicílios com coleta adequada de lixo por município
Existência de serviços de Esgotamento Sanitário pela área do município
Verificar o número de Vazamentos
da rede coletora
Existência de Serviço de Atendimento ao Público, por número de
reclamações
Adequação das instalações sanitárias
Proporção de banheiro ou sanitário no domicílio ou na propriedade de uso de somente um
domicílio
Existência de serviços de Esgotamento Sanitário pela área do município
99
160
Oferta de serviços de drenagem
ABORDAGENS
Existência e extensão do Sistema e Serviço
de Drenagem
Número de Manutenções realizadas no sistema de drenagem
Controle do Volume do Lixo Séptico nas unidades de saúde
Relação entre a oferta de áreas de disposição
adequada dos resíduos urbanos e demanda
(produção lixo municipal) para determinada
população
Controle do Volume de Lixo Industrial
Volume de resíduos gerados per capita X resíduos manejados adequadamente
Volume de lixo produzido X volume reciclado
Regularidade Existência de Serviços de Manutenção dos Sistemas
de Drenagem
Controle de Vetores: ocorrência
das principais doenças causadas
por vetores, inclusive considerando
as doenças endêmicas que apresentam diferenciações regionais
dadas, principalmente, pelas doenças de veiculação hídrica99
Disposição Adequada Lixo Séptico
Disposição Adequada de Lixo Industrial
Área degradada por deposito de
lixo (ha/ano)
Doenças de Veiculação Hídrica são aquelas transmitidas pela água. Muitas das doenças que afetam o homem podem ser transmitidas pelos microorganismos presentes no meio ambiente, e
cerca de 80% das doenças dos países em desenvolvimento (como o Brasil) são provenientes da água de qualidade ruim. As enfermidades mais comuns que podem ser transmitidas pela água
são: Febre Tifóide, Disenteria, Cólera, Diarréia, Hepatite, Leptospirose, Giardíase. , dengue, febre amarela, tracoma, conjuntivites, poliomielite, escabioses, tifóide, esquistossomose e malária.
TEMA
161
11INFRA-ESTRUTURA
DE TELEFONIA E
TELECOMUNICAÇÕES
TEMA
Área degradada por deposito de
lixo (há/ano)
Disposição Adequada de Lixo Industrial
Volume de resíduos gerados per capita X resíduos manejados adequadamente
Volume de lixo produzido X volume reciclado;
Controle do Volume de Lixo Industrial
Oferta de redes
de telefonia
Oferta de serviços de Internet
Oferta de serviços de Telecomunicação
Nível de concorrência das redes de telefonia:
Número de empresas de telefonia que atendem determinado município
Número de provedores de internet
Número de empresas com web site
Numero de domicílios com TV por assinatura
Número de estações de radio AM ou FM.
Número de canais da TV aberta captados pelos aparelhos receptores em cada um dos
municípios
Número de antenas parabólicas
Relação entre o número de celulares e a população total
Tipo de disponibilidade (a cabo e
ou com conexão por satélite)
Número de usuários de Internet
Numero de estabelecimentos que
Preços das tarifas telefônicas: variação das tarifas telefônicas em
quatro níveis: ligações locais e interurbanas e as ligações para fixos
e celulares
Disposição Adequada Lixo Séptico
Controle do Volume do Lixo Séptico nas unidades de saúde
Relação entre o número de domicílios atendidos pela rede de telefonia fixa e o total de
domicílios
Oferta de redes
de telefonia móvel
Oferta de redes
de telefonia fixa
ABORDAGENS
162
TEMA
Oferta de linha regular de ônibus interurbano
Condições de segurança avaliadas
pela sinalização e pavimentação e
idade média da frota
Número de veículos por habitantes.
Acesso pavimentado à rede principal (federal+estadual)
Transporte rodoviário
Oferta de linha regular de ônibus interurbano
Tempo médio de deslocamento.
Existência de vias exclusivas de pedestres
Facilidade com que os habitantes
acessam locais onde se concentram as oportunidades de trabalho,
as redes públicas de saúde e de
educação.
Adequação entre itinerários existentes e demandas de deslocamento da população do município.
Existência de integração entre itinerários e entre diferentes meios
de transporte, principalmente em
cidades de grande porte.
Circulação de
pedestres
Relação entre meios não motorizados e
transporte coletivo versus outros meios motorizados.
Relação entre o total de passageiros que utilizam o serviço formal e informal de transporte
coletivo.
coletivo.
coletivo.
oferecem acesso a Internet (existência de “ciber café”, “lan house” e
outros estabelecimentos do gênero)
Condições físicas do espaço de
circulação, incluindo-se passeios
públicos sinalização viária, equipamentos e dispositivos para garantir a mobilidade de pessoas com
restrição de mobilidade.
Sustentabilidade
Oferta de equipamentos de
transportes
Domicílios com equipamentos de acesso
Oferta dos meios de comunicação
Percentual de pessoas que se locomovem a
pé para vencer grandes distâncias
ABORDAGENS
163
13JUSTIÇA
MOBILIDADE
DE TRANSPORTE /
INFRA-ESTRUTURA
12-
TEMA
Assistência judiciária para os
pobres
Agilidade e eficácia no processo judicial
Participação ou
atuação do Ministério Público
Qualidade dos
serviços
Tempo de tramitação do processo
Oferta de serviços jurídicos
gratuitos
Transporte hidroviário, valido
para determinadas regiões
Oferta de linha aérea regular
Transporte aéreo
Tempo médio que um processo
tramita até ser concluído
Existência de assistência judiciária, por habitante
Oferta de serviços jurídicos gratuitos nos municípios, por habitante
Participação do Ministério Público na defesa
dos interesses coletivos, por habitante
Agilidade e eficácia do processo
judicial
Participação ou atuação do Ministério Público na defesa dos interesses coletivos
Qualidade dos serviços quanto a
sua aplicação
Existência de assistência judiciária para os
pobres, por habitante
Oferta regular de transporte de pessoas e existência de terminal com infra-estrutura básica.
Distância até o aeroporto mais próximo.
ABORDAGENS
164
LAZER
14-
TEMA
Existência de comissão de defesa do consumidor e de tribunal ou juizado de pequenas
causas, por habitante
Acesso à Justiça
Programas Locais de Incentivo ao Uso do
Espaço Público
ao Ar Livre
Equipamento de
lazer públicos e
privados
Áreas de Conservação Ambiental com Programas de Uso
Público
Manutenção das
áreas públicas
de lazer
Área de lazer
Disponibilidade das equipamentos
de lazer
Disponibilidade das áreas de conservação
Manutenção adequada
Existência de Áreas de Conservação Ambiental com Programas de Uso Público, por município
Existência de Manutenção Adequada das Áreas Públicas de lazer
Freqüência da realização dos programas
Disponibilidade das áreas de lazer
Disponibilidade das áreas de lazer
Número de Equipamento de lazer públicos e
privados, por tipo de equipamentos, para o
total da população urbana
Existência de Programas Locais de Incentivo
ao Uso do Espaço Público ao Ar Livre em determinado período, por município
Proporção da população atendida por área de
lazer em espaços públicos
Números de Áreas de lazer, por faixa etária,
para total da população
Existência de Conselho Tutelar da criança e
do adolescente, por habitante
Existência de Conselho de direito da criança e
do adolescente, por habitante
Existência de Procons e defensorias Públicas
por habitante
Existência de
Procons e defensorias Públicas
Conselho de
direito da criança e do adolescente
Conselho Tutelar da criança e
do adolescente
Área pública de
lazer
ABORDAGENS
165
15MEIO AMBIENTE E
ASPECTOS AMBIENTAIS “STRICTO
SENSO”
TEMA
Vegetação Urbana
Qualidade dos
Solos
Indicador de
Águas Urbanas
Indicador estético
Qualidade do ar
para a população
ABORDAGENS
Existência de espécies locais em áreas urbanas por município
Quantidade de área verde por habitante ( M²)
Quantidade total de manchas verdes na área
urbana (m²/habitante)
Presença e extensão de áreas urbanas por
município
Dias do ano em desacordo com as normas da
OMS por município
Número de Programas e redes de monitoramento por município
Existência de controle e manejo dos espaços
residuais no Município
Existência de Tombamentos de Patrimônio
Histórico-Cultural por município
Existência de instrumentos reguladores para
veicular propagandas.por município
Existência de harmonização e alinhamento de
fachadas por imóvel
Captação de recursos hídricos subterrâneos
por município
Existência de corpos superficiais por municípios
Consumo per capita de água (em
m³/habitante)
município
município
Presença e extensão de áreas urbanas com contaminação de Solos
Presença e extensão de áreas urbanas com perdas de solo
Presença e extensão de áreas urbanas com grau de impermeabilização
Acessibilidade em tempo às manchas verdes na área urbana
Acessibilidade em tempo à área
verde
Manutenção adequada de espécies locais em áreas urbanas por
município
Qualidade de corpos Superficiais
em área urbana
Qualidade das águas subterrâneas
Harmonização e alinhamento de
fachadas
Emissões de poluentes
Índice de Emissões de poluentes
166
TEMA
Indicador de
potencialidade
de carga poluidora
Indicador de
Reciclagem Municipal
Indicador de
Qualificação da
MacroDrenagem
Indicador de
Qualificação de
Micro Drenagem
Emissão de Ruídos
Áreas Protegidas
Conforto Climático
ABORDAGENS
Proporção de Redes Pluviais com Esgotamento Sanitário Conjuntamente X Sistemas
de Drenagem Pluvial
Proporção entre canais de drenagem canalizados X fundos de Vale preservados
Volume de Lixo Reciclado no Município
Número de pontos de Lançamento de Esgoto
in natura e corpos receptores
Existência e extensão de áreas urbanas protegidas por município
Existência de parques lineares ao longo de
planícies de inundação freqüentes, por município
Existência de Tráfego Intenso em vias centrais
Existência de Usos Incompatíveis residencial
e Outros
Pluviosidade média em Áreas urbanizadas/verticalizadas
Ausência de enchentes em leito de
rios
Índice de Qualidade das águas dos
Corpos Receptores
Desconforto causado por emissões
Desconforto causado pela poluição
sonora
Aumento de Pluviosidade em relação ao entorno com menores graus
de urbanização/verticalização
Manutenção adequada de diversidade florística em áreas urbanas
por município
Existência de diversidade florística em áreas
urbanas por município
Existência de alterações de Vento por município
Existência de Falta de insolação nas ruas e
prédios (no nível do solo por município)
167
16- PARTICIPAÇÃO,
ASSOCIATIVISMO E
ORGANIZAÇÃO POLÍTICOINSTITUCIONAL
TEMA
Associativismo
Participação
Existência de orçamento participativo
Existência de associações de bairro
Quantidade de corpos D’água a Jusante e a
Montante do município com Poluição
Número de associações de bairros ativas em
relação ao número total de bairros
Número de Programas de Reuso da água e
Não Desperdício
Número de Atendimentos em Unidades de
Saúde por doenças Respiratórias
Número de Equipamentos Instalados para
Controle de Fontes Fixas
Percentual de famílias que participam das reuniões das associações
de bairro em relação ao total de
famílias
Média de participação das comunidades nas reuniões do orçamento
participativo em relação ao total de
comunidades
Índice de Qualidade das Águas a
Jusante e a Montante do Município
Taxa de Mortalidade por doenças
Respiratórias entre Idosos e Crianças
Índice de Qualidade do Ar
Institucional
Número de substâncias e Freqüência de Amostras Coletadas
Índice de Qualidade do
Ar
Porcentagem de áreas Construídas X Porcentagem de área com Maior Permeabilidade
Número de Programas de Recuperações de
Áreas Degradadas
Número de Organizações Não Governamentais
Número e Extensão da Rede de Monitoramento
Qualidade no
sistema de Controle do Monitoramento de padrões adequados de Ar
Indicador de
Controle de
Fontes Fixas
Indicador de
Impacto da
queda de Qualidade do Ar
Indicador de
Uso Responsável
ABORDAGENS
168
SAÚDE
17-
TEMA
Número de hospitais por habitante.
Número de serviços de saúde por habitante.
Número de médicos e enfermeiros por habitantes.
Recursos Humanos
Medidas de utilização de serviços de saúde
Número de equipamentos de saúde (hospitais, leitos hospitalares e leitos de UTI) por
habitante.
Mortalidade Infantil, neonatal e tardia.
É a diferença entre taxas do país
ou grupo observado e aquelas tomadas como referência
Qualidade e eficácia da oferta: Taxas de mortalidade infantil, taxa de
mortalidade materna, expectativa
de vida, mortalidade nas diversas
faixas etárias, cobertura vacinal.
Coeficiente de atendimento: Razão
entre o número de atendimentos
por dia e hora médica por dia.
Taxa de utilização de serviços de
saúde
Taxa de Ocupação Hospitalar
Parcela da população filiada em
algum tipo de associação
Existência de associações de qualquer tipo
Parcela da população engajada em algum tipo
de luta social
Número e tipo de redes de interação social
Presença na legislação municipal e utilização
efetiva de instrumento de política urbana previstos no Estatuto da Cidade
Grau de articulação entre as políticas urbanas
e as políticas sociais;
Capacidade administrativa e institucional para
gestão intermunicipal compartilhada
Quantidade e tipos de mecanismos de gestão
participativa (conselhos municipais e comitês
gestores de programas públicos)
Grau de democratização da informação
Programas de capacitação de lideranças populares
Oferta de Serviços
Brechas Redutíveis de Mortalidade
Organização
PolíticoInstitucional
ABORDAGENS
169
19 SERVIÇOS URBANOS
cial
SEGURANÇA
Serviços Pessoais
Serviços de
comunicação
Cobertura poli-
População da
área de Influência
ABORDAGENS
18-
TEMA
Prevalência de atendimento: proporção de pessoas que foram atendidas.
Número de serviços de saúde por habitante.
Ocorrências de crimes violentos,
crimes contra a pessoa, contra a
propriedade e violência no trânsito.
Número de delegacias, batalhões, companhias por habitantes.
No. de bancas de revista/ hab
No. de postos de gasolina/ veículos automotores (ou área/ hab)
No. de agências bancárias/ hab (ou ainda área ou recursos humanos/ hab)
Existência de pontos de táxi (no./ hab)
No. de agências dos correios/ hab
Taxa de atendimento policial: composta pela
Taxa de Oferta de equipamentos policiais (delegacias e batalhões), número de viaturas,
efetivo policial e tempo de espera para atendimento pelo serviço 190.
Número de habitantes por policial militar ou
civil efetivo existente, ou seja, por total de policiais na ativa.
Distribuição espacial do efetivo e das viaturas
das polícias e da guarda municipal.
Coeficiente de utilização de serviços
Número de equipamentos de saúde (hospitais, leitos hospitalares e leitos de UTI) por
habitante.
Índice de Dependência: mede a proporção da
população que abrange cada unidade de saúde em uma determinada área geográfica.
170
lho
Oferta de Traba-
20 - TRABALHO /
EMPREGO
ABORDAGENS
TEMA
Razão entre as taxas de crescimento do número de postos de trabalho e da população
economicamente ativa
Duração do desemprego: tempo médio que
uma pessoa fica desempregada
Taxas específicas de desemprego
Taxa de desemprego
Percentual de estabelecimentos de
trabalho que oferecem benefícios
ao trabalhador (opções de lazer,
espaço de convivência, dentre outros, planos de saúde, creche, dentre outros)
Razão entre o número de empregados com carteira e sem carteira
Percentual de trabalhadores que
realizam trabalho de risco
Duração média da jornada de trabalho
Razão entre o número de empregos formais e informais
Tempo de deslocamento entre a
moradia e o local de trabalho
171
TEMA
Qualificação do
Trabalhador
Instituições de
Trabalho
ABORDAGENS
Existência de conselho municipal de emprego
(ou número de conselhos municipais de emprego)
Número de agências de emprego em relação
à população total
Número de vagas em cursos profissionalizantes em relação à população em idade ativa
Presença de externalidades positivas no município (áreas verdes, águas termais,etc)
Taxa de ocupação
Quantidade de trabalhadores com
emprego formal sobre a população
em idade adulta
Razão entre o total de empregados e o total
de estabelecimentos
Percentual de trabalhadores por
posição na ocupação
Percentual de trabalhadores sem
carteira
Número de trabalhadores por faixas de remuneração em relação ao
total de trabalhadores
Tempo de permanência no emprego
Proporção de trabalhadores com
carteira assinada
172
21 URBANISMO E USO
DO SOLO
TEMA
ABORDAGENS
Presença de externalidades negativas no município (estações de tratamento de lixo, grandes áreas favelizadas, ...)
Proporção de domicílios sub-normais no município (=proporção de domicílios em favelas
no município; área proporcional ocupada por
favelas)
Existência de legislação de controle do uso e
ocupação do solo e de legislação ambiental
Existência de espaços urbanos para pedestres
Existência de áreas urbanas degradadas ou
em processo de degradação
Existência e distribuição de espaços públicos
de convívio social
Existência de cursos d’água tratados e/ou apropriados para lazer
Existência de áreas urbanas de preservação
ambiental
Preservação e valorização de áreas urbanas
lindeiras a rios e maciços florestais
Percentual de terra urbana não regularizada
Existência de conselhos municipais de planejamento e controle urbanístico e ambiental
Existência de conselhos municipais de patrimônio urbano e ambiental
Existência de mecanismos jurídicos de controle e estímulo a padrões urbanísticos
Concentrações de áreas industriais
173
TEMA
ABORDAGENS
Concentrações de áreas de serviços produtivos
Existência de lotes não-ocupados
Existência de órgãos/serviços de segurança
pública
Distribuição de centralidades de comércio local e serviços
Existência de edificações vazias e/ou abandonadas
Existência de legislação de ordenamento territorial urbano
Existência de áreas habitacionais massivas
não-urbanizadas (periferias)
Existência de aparato administrativo para licenciamento e fiscalização (corpo técnico,
estrutura organizacional)
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181
Anexo I
182
INDICADORES SOCIAIS COMO INSTRUMENTOS PARA FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS E MONITORAMENTO DA QUALIDADE DE VIDA URBANA NAS CIDADES
BRASILEIRAS
Profa. Dra. MARIA INÊS PEDROSA NAHAS1
O uso de indicadores pelo planejamento público não é novo. Os Romanos usavam
números para acompanhar o desenvolvimento de governos e políticas, interesse que foi
revitalizado com o advento do iluminismo e cresceu amplamente auxiliado pelo
desenvolvimento do cálculo por Descartes e Leibnitz.
O conceito de indicadores sociais e o movimento que levou este nome tiveram
origem nos anos 60, quando os primeiros trabalhos na linha de Indicadores Sociais
ganharam forma, inicialmente nos Estados Unidos. O movimento dos indicadores sociais
que então emergiu, representou uma tentativa governamental de enfrentar a situação social
do país, já que dominava o descontentamento cívico. A situação evidenciou o fato de que o
progresso econômico, por ele mesmo, não era capaz de gerar o que era então chamado de
“bem-estar social”. Tornava-se necessário enfocar novos ângulos e buscar novos
indicadores – indicadores sociais – para revelar aspectos que não podiam ser captados pela
abordagem estritamente econômica dominante na concepção de desenvolvimento.
Condições e pressões sociais análogas acompanharam, na Europa e na América
Latina, a emergência dos trabalhos de Indicadores Sociais. Muitos esforços foram
empreendidos pela Comunidade Econômica Européia, Organização de Cooperação e
Desenvolvimento Econômico, e posteriormente, pelo Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), visando dimensionar os impactos sociais do desenvolvimento,
bem como a proposição de programas de estudos e temas para construção de indicadores
na área social.
Assim, os primeiros anos da década de 1970 marcaram a tendência de difusão de
Indicadores Sociais que, ao final da década, já se havia consolidado em grande parte dos
países ocidentais.
Também na década de 70, ganha força a preocupação com a qualidade ambiental,
especialmente devido ao acelerado processo de urbanização e o conseqüente agravamento
da degradação ambiental e dos problemas ambientais globais. Neste contexto se inicia
também a produção de indicadores ambientais, vistos como instrumentos a serem inseridos
nos processos de tomada de decisões na esfera do planejamento público. Esta tendência se
aprofunda nos anos 80, gerando inúmeros debates e proposições teórico-metodológicas
para formulação de indicadores ambientais, por parte de órgãos internacionais de
estatísticas.
Ao final dos anos 80 e início dos 90 é notório, mundialmente, o aumento da
criminalidade, exclusão social e pobreza, aliados aos grandes problemas de habitação,
transporte, infra-estrutura urbana e acesso a serviços, além da degradação ambiental
crescente nas cidades. Observa-se que, ao contrário do início do século, quando as grandes
cidades do mundo pertenciam a países que se industrializaram rapidamente, ao final deste
século, são os países pobres, com grande quantidade de problemas, que abrigam a maior
parte das grandes cidades, provocando o rompimento da conexão histórica entre tamanho
de cidade e desenvolvimento econômico ou poder político.
1
Consultora do Ministério das Cidades. Professora e pesquisadora do IDHS/Instituto de Desenvolvimento
Humano Sustentável da PUC Minas, Belo Horizonte/MG. Doutora em Ecologia/UFSCar.Contatos:
[email protected] - [email protected].
183
Este cenário marca a tendência mundial de fortalecer os governos no nível local e
remetem para a necessidade de desenvolver sistemas para monitorar o desenvolvimento
das cidades, gerando também um novo olhar para os indicadores.
Assim, ao longo dos anos 90, multiplicaram-se as iniciativas locais de desenvolvimento
dos denominados “indicadores de sustentabilidade” usando novas tecnologias da Rede
Mundial de Computadores (Internet) e estratégias de mensuração menos acadêmicas,
visando dotar as cidades de capacidade para conceber, desenhar e implementar projetos
para aumentar a sustentabilidade local.
Ao mesmo tempo, se dá a criação do IDH/ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO,
elaborado inicialmente para comparar o nível de desenvolvimento entre países. A
elaboração deste índice pelo PNUD reflete e reforça este novo olhar para os indicadores,
estimulando iniciativas semelhantes por parte de governos e instituições. Estes passaram a
buscar métodos para mensurar o desenvolvimento humano, as condições de vida e/ou a
qualidade de vida, em áreas espaciais distintas − estados, regiões e cidades −
impulsionando de maneira fundamental a elaboração e uso de indicadores para avaliar o
meio urbano.
Este “novo movimento de indicadores” (NAHAS, 2002) centra-se particularmente no
espaço urbano, representando a busca por instrumentos para auxiliar as cidades na tarefa
de monitorar seu desenvolvimento, incluindo iniciativas governamentais e não
governamentais, além de cidadãos ativistas.
No plano teórico, fortalecem-se os vínculos entre desenvolvimento sustentável, justiça
social e qualidade ambiental e, neste contexto, os indicadores sociais passam a ser vistos
como parte de um sistema holístico para monitorar o progresso das cidades.
SISTEMAS DE INDICADORES MUNICIPAIS NO BRASIL
A construção de indicadores sociais como subsídio ao planejamento público é
tendência crescente no Brasil, desde 1990, quando se desenvolveu o IDH.
A partir de então, cresce a produção de indicadores sociais como iniciativas de
órgãos de planejamento público, visando mensurar conceitos como: condições de vida,
qualidade de vida, desenvolvimento humano, pobreza, qualidade de vida urbana,
vulnerabilidade social e/ou desenvolvimento sustentável.
Em 1991, foi produzido o Índice de Desenvolvimento Social, próximo ao IDH na
concepção teórica e na metodologia de cálculo, visando comparar as grandes regiões
brasileiras (RODRIGUES, 1991).
A partir de 1996 registra-se a elaboração do IDH-M, ou seja, o IDH ajustado ao nível
municipal, calculado para dimensionar o desenvolvimento humano na totalidade dos
municípios brasileiros. Atualizado periodicamente, este é o índice mais amplamente
reconhecido para avaliar, comparativamente, o conjunto dos municípios no Brasil (PNUD;
IPEA & FJP, 2000).
Entretanto, desde 1995 já se produziram outros índices que permitem também
comparar as condições de vida de municípios, como é o caso do Índice Social, que permite
comparar 187 grandes municípios brasileiros e Índice Social Municipal, para comparar os
maiores municípios do estado de São Paulo, ambos produzidos pelo Instituto Pólis (SOUTO
et al, 1995). Também se podem citar os indicadores urbanos propostos pelo Habitat II e
tomados para Curitiba, Rio de Janeiro, Brasília e Recife (MPO, 1996), além do ICV / Índice
de Condições de Vida, calculado para a totalidade dos municípios do estado de Minas
Gerais (FJP & IPEA, op. cit).
Mais recentemente, governos de diversas Unidades da Federação criaram sistemas
de indicadores para avaliar o conjunto dos municípios de sua área de abrangência, alguns
dos quais citados abaixo:
184
-
Índice Social Municipal Ampliado, do Rio Grande do Sul (FEE,1997), substituído, em
2004, pelo Índice de Desenvolvimento Socioeconômico (FEE, 2004)
Índice de Desenvolvimento dos Municípios do Espírito Santo (IPES, 2000)
Índice de Qualidade dos Municípios do Rio de Janeiro (CIDE, 2002)
IDS/Índice de Desenvolvimento Social de Resultados e o IDS/de Oferta dos
municípios do Ceará (SEPLAN & IPECE, 2003)
Paralelamente, foram também produzidos outros índices de abrangência nacional
como o Índice de Exclusão Social (AMORIM & POCHMANN, 2003) e o Índice de
Desenvolvimento Infantil (UNICEF, 2003), este calculado para a população até 6 anos de
idade, em cada município.
Todos estes índices e respectivos sistemas de indicadores se mostram úteis para
instrumentalizar o planejamento urbano em nível estadual, regional ou federal.
A partir de 1996, observa-se no Brasil, o desenvolvimento de uma segunda linha de
indicadores, voltados para o planejamento local de cidades de maior porte (grandes e
médias) e/ou Regiões Metropolitanas, para possibilitar a identificação e dimensionamento
das desigualdades no interior destas cidades ou regiões.
É importante lembrar que as cidades latino-americanas, principalmente as
metrópoles, mostram quase completa dualidade social e espacial. De um lado, vive uma
minoria da população que concentra volumes crescentes da riqueza (em vários países 10%
da população concentra 40% da renda nacional) e constituem uma cidade legal, amparada e
protegida por leis e mecanismos econômicos. De outro, uma maioria empobrecida, com
escassas oportunidades de informação e progresso social que conforma, juntamente com a
primeira, a cidade real. Em resumo, trata-se de pequeno grupo de ‘ilhas’ de bem-estar,
rodeadas por um ‘mar de pobreza’.
Neste contexto, é fundamental o emprego de indicadores georreferenciados no
espaço intra-urbano, visando retratar o mosaico espacial de serviços, equipamentos,
padrões de ocupação, condições ambientais e, naturalmente, de condições sociais,
existentes no interior destas cidades.
Nesta linha, as experiências brasileiras mais consolidadas são:
-
Índice Sintético de Satisfação da Qualidade de Vida de Curitiba (IPPUC, 2001)
Índice de Qualidade de Vida Urbana de Belo Horizonte (PBH, 1996; NAHAS et al,
1996)
Índice de Exclusão/ Inclusão Social da cidade de São Paulo (SPOSATI, 1996)
Mapa da Pobreza de Curitiba (UFPR; IPARDES & IPPUC, 1997)
Índice de Vulnerabilidade Social de Belo Horizonte (NAHAS et al, 2000)
Índice de Vulnerabilidade Juvenil (SEADE, 2000)
Índice Geral de Qualidade de Vida Urbana Belém (CORRÊA et al, 2001)
Entretanto, enquanto se aprofundam nas administrações públicas a necessidade de
se trabalhar com o uso de indicadores e refinam-se metodologias e recursos para produção
dos mesmos, o Ministério das Cidades (MC) ainda não dispõe de um sistema de indicadores
municipais adequado à sua linha de intervenção nas cidades, que sirva como referência
para o estabelecimento de prioridades e definição de seus programas e projetos.
UM SISTEMA DE INDICADORES PARA O MINISTÉRIO DAS CIDADES
Como explicitado nas resoluções da Conferência Nacional das Cidades, a missão do
Ministério das Cidades é:
“Garantir o direito à cidade a todos os seus habitantes, promovendo a universalização do
acesso à terra urbanizada e à moradia digna, ao saneamento ambiental, à água potável,
185
ao trânsito e à mobilidade com segurança, e ao ambiente saudável, por meio da gestão
democrática. O direito à cidade implica na formulação e implementação de uma política
de desenvolvimento urbano e regional, com a garantia de respeito aos direitos humanos
relacionados à vida urbana, de forma sustentável para as gerações presentes e futuras.”
(MC, 2003. Pág.2)
Pode-se contatar que o interesse do MC é focado fundamentalmente no espaço
urbano, na dimensão física deste espaço, incluindo-se aí a localização de serviços e
equipamentos urbanos. Portanto, um sistema de indicadores adequado à sua missão deve
possibilitar o dimensionamento das desigualdades sócio-espaciais existentes entre as
cidades brasileiras, a partir desta abordagem.
No entanto, não é este o foco das metodologias de abrangência nacional hoje
existentes no Brasil, ou seja, o IDH Municipal, o Índice de Exclusão Social (IES) e o Índice
de Desenvolvimento Infantil (IDI), já mencionados. Resguardada a relevância do
desenvolvimento de cada um destes índices, é importante observar que,
independentemente dos indicadores que os compõem, todos têm o mesmo objetivo:
dimensionar o acesso da população - acesso social - aos bens e serviços oferecidos nos
municípios. Assim, o IDH enfoca educação, renda e saúde e, o IES, além destas dimensões
inclui aspectos demográficos, acesso ao trabalho e violência, temática vinculada ao
processo de exclusão social, da mesma forma que o IDI, porém com recorte na população
infantil. Para a formulação destes sistemas de indicadores utilizaram-se essencialmente
dados demográficos (ou domiciliares), ou seja, informações centradas nas pessoas, na
população.
Tais índices, entretanto, não enfocam a dimensão física do espaço urbano e, menos
ainda, a questão da localização de recursos urbanos e nem foram desenvolvidos com este
objetivo. Tais metodologias não se destinam a avaliar, por exemplo, a qualidade ambiental
urbana ou a eqüidade na oferta de recursos urbanos habitacionais e de saneamento. Assim,
para o cálculo dos indicadores não se utilizam dados que reflitam aspectos físicos - naturais
ou construídos - dos municípios e que criariam condições para avaliar a oferta recursos
urbanos e a qualidade ambiental nestes municípios.
Por esta razão, o Ministério das Cidades pretende desenvolver um índice que atenda
à esta necessidade e, para tanto, optou por adotar o conceito contemporâneo de “qualidade
de vida urbana” como referência teórica para elaboração deste índice.
O ÍNDICE DE QUALIDADE DE VIDA URBANA DAS CIDADES BRASILEIRAS
O conceito de “qualidade de vida urbana” vem se construindo, historicamente, a
partir dos conceitos de bem-estar social, qualidade de vida, qualidade ambiental, pobreza,
desigualdades sociais, exclusão social, vulnerabilidade social, desenvolvimento sustentável
e sustentabilidade, e, desta maneira, sua história encontra-se estreitamente vinculada à
história dos indicadores formulados com base nestes enfoques (NAHAS, 2002).
De fato, o conceito tomou forma principalmente nos anos 70 e 80, face ao
crescimento e expansão das cidades em todo o mundo, particularmente nos países em
desenvolvimento. Como se sabe, o processo de urbanização foi uma das características
marcantes do último século, fazendo com que, em nossos dias, mais de 50% da população
mundial viva em cidades. O emprego da expressão “qualidade de vida urbana” resulta,
assim, do enfoque nas conseqüências do desenvolvimento e expansão das cidades e seus
problemas sócio-ambientais e da necessidade de monitorar este desenvolvimento no nível
local. Por esta razão, esta foi a tendência marcante da formulação de indicadores sociais e
ambientais na década de 90.
Neste quadro de complexidade crescente, o dimensionamento da qualidade de vida
urbana também cresce em complexidade, revestindo-se de dificuldade adicional quando o
objetivo da mensuração é embasar políticas públicas que promovam a eqüidade no acesso
da população aos benefícios da vida nas cidades.
186
De fato, pode-se afirmar que, em nossos dias, o conceito de qualidade de vida
urbana reporta-se ao meio urbano, às cidades e sua mensuração requer a inclusão de três
elementos fundamentais:
i)
O dimensionamento da eqüidade na distribuição espacial e no acesso da população
a determinados serviços e recursos urbanos, ou seja, a mensuração do acesso espacial a
serviços (ou seja, da possibilidade espacial de acesso) e do acesso social. Este é um
aspecto fundamental, especialmente em se tratando de municípios de médio porte e
Regiões Metropolitanas – alvos prioritários do MC. É essencial considerar que o acesso aos
bens de cidadania implica no deslocamento até os mesmos, já que estes podem estar
próximos ou muito distantes do local de moradia, exigindo tempo e recursos para acessálos. Portanto, para definir prioridades de investimentos, não basta dimensionar as condições
em que se encontra a população desta ou daquela cidade: é indispensável saber também as
condições materiais, físicas, oferecidas nos lugares, que possibilitam (ou não) o acesso da
população aos bens e serviços urbanos.
ii)
A avaliação da qualidade ambiental, a partir de aspectos sócio-ambientais e
aspectos ambientais “stricto-senso”, relacionados ao meio urbano.
iii)
A produção de elementos teórico-metodológicos para a discussão da
sustentabilidade do desenvolvimento humano.
Este é o referencial teórico no qual será baseada a construção do Índice de
Qualidade de Vida Urbana das cidades brasileiras (IQVU/BR).
Para elaboração deste índice, o Ministério das Cidades desenvolverá um processo
de consultas de abrangência nacional. A aplicação de um processo desta natureza para
construção do IQVU/BR se baseia na constatação de que, para se tornar útil à formulação
de políticas públicas, como aqui se pretende, o sistema de indicadores deve contar com a
validação política e institucional da sociedade.
Em outras palavras, pouco adianta promover melhorias na qualidade de vida nas
cidades com determinados critérios, se tais melhorias e critérios não são reconhecidas como
legítimos e válidos pela sociedade. Considera-se fundamental que as decisões tomadas a
partir do índice e as melhorias decorrentes de tais decisões, sejam reconhecidas como
justas e adequadas à solução dos problemas.
Naturalmente, este é um objetivo difícil de ser alcançado mas o Ministério das
Cidades parte do princípio de que tal validação pode ser alcançada, ao menos em parte,
através da participação direta de atores sociais na definição dos aspectos a serem
considerados na mensuração do conceito e em outros momentos do processo de
construção do índice.
A consulta será desenvolvida tomando-se o Método Delphi como referência, técnica
de dinâmica de grupo que promove um debate entre diversos participantes, buscando
estabelecer um consenso entre os mesmos acerca das questões em discussão. Pretendese incluir cerca de 100 colaboradores, originários de universidades, centros de pesquisa,
administração pública (municipal, estadual e federal), além de organizações da sociedade
civil (ONGs e outras). A composição do grupo de colaboradores contempla também o
critério espacial, incluindo-se colaboradores das diversas regiões do país.
Os participantes responderão a uma primeira questão que deverá dar origem às
perguntas subseqüentes, até se alcançar o consenso. As respostas às questões serão
emitidas de forma anônima e por escrito, através da Internet. Encerradas as consultas será
iniciada a elaboração do índice propriamente.
Esta estratégia foi adotada em Belo Horizonte, na construção do Índice de Qualidade
de Vida Urbana e do Índice de Vulnerabilidade Social, desenvolvidos com a participação de
gestores públicos municipais e representantes de segmentos sociais diversos
(universidades e organizações da sociedade civil). Tais índices gozam de amplo
reconhecimento na cidade, em seus diversos segmentos - sociedade civil, academia e
administração municipal - e são intensamente utilizados pela Administração Municipal na
187
distribuição de recursos, na formulação de projetos e para definir a localização de
investimentos.
Outro aspecto importante a ser assinalado é que para o desenvolvimento do
IQVU/BR serão consideradas as metodologias existentes no Brasil para comparar
municípios, além das experiências de indicadores intra-urbanos. Entretanto, é fundamental
assinalar que, tais experiências não foram desenvolvidas para mensurar a qualidade de vida
urbana, da forma como aqui conceituada, e nem tão pouco tiveram como objetivo enfatizar a
temática prioritária do Ministério das Cidades.
O Quadro I adiante apresenta a relação de temas considerados nos sistemas de
indicadores elaborados para comparar os municípios de todo o Brasil de algumas Unidades
da Federação. Os temas estão organizados segundo a freqüência em que aparecem nas
experiências consideradas: os temas “Educação” e “Renda”, por exemplo, foram
contemplados em todas as experiências.
Quadro I: Freqüência dos temas nos sistemas de indicadores intermunicipais de
abrangência nacional e de algumas Unidades da Federação*
ORDEM DE FREQÜÊNCIA
TEMAS
Educação
I
Renda
Saúde
II
Saneamento
Pobreza
Habitação
Energia Elétrica
III
Transportes
Telecomunicações
Trabalho
Violência
IV
Governo Municipal
Agropecuária
Comércio
Demografia
Esportes
V
Infra-estrutura para empreendimentos
Meio Ambiente “stricto-senso”
Serviços urbanos
Controle do uso do solo
*
Rio Grande do Sul, Espírito Santo, Rio de Janeiro e Ceará.
Como se pode observar, tais metodologias não se centram no espaço urbano e a
algumas delas nem abordam a temática da Habitação, Saneamento, Transporte e/ou a
qualidade ambiental urbana.
Além disto, em sua maior parte, tais sistemas consideram apenas o acesso social,
enfocando somente a população. Algumas das metodologias abrangem também a questão
espacial, embora parcialmente. Para ilustrar esta análise o Quadro II apresenta os
indicadores mais freqüentes e seu enfoque, dentre os temas presentes em todas as
experiências.
188
Quadro II: Enfoque dos indicadores intermunicipais, mais freqüentemente empregados
para dimensionar os temas “Educação” e “Renda”.
ORDEM DE
ENFOQUE
INDICADORES
TEMAS
FREQÜÊNCIA
- Taxa de escolaridade
Escolarização
I
- Anos de estudo
(população)
- Matrículas
- Aproveitamento escolar
Qualidade do ensino
- Evasão escolar
II
(população)
EDUCAÇÃO
- Recursos humanos
Equipamentos
- Oferta de vagas
III
(lugar)
Acesso à escola
- Analfabetismo
IV
(população)
I
- PIB “per capita”
- Renda familiar “per
II
capita”
Gastos e consumo familiar
RENDA
(população)
- Desigualdade (de
III
renda)
IV
- Consumo de energia
Cabe ainda assinalar que índices intermunicipais desenvolvidos mais recentemente
incorporam, ao menos em parte, a questão da oferta de serviços e equipamentos. A
tentativa mais recente é o Índice de Desenvolvimento Social dos municípios do Ceará,
composto por um bloco de Resultados (IDS-R) e outro de Oferta (IDS-O). Embora boa parte
dos temas ainda não tenha sido efetivamente incluída na mensuração (devido à inexistência
de informações), sua concepção geral é um dos caminhos a ser considerado na construção
do sistema de indicadores do Ministério das Cidades.
No que tange aos sistemas de indicadores intra-urbanos, a maior parte das
experiências também inclui somente o acesso social aos bens e recursos considerados,
embora, diferentemente dos sistemas intermunicipais, a temática do MC seja enfocada de
forma mais abrangente.
O Quadro III mostra a distribuição dos temas, de acordo com a freqüência em que
aparecem nas experiências de grandes cidades brasileiras aqui consideradas. Observa-se
que os temas “Educação” e “Saúde” são contemplados em todos os sistemas.
Quadro III: Freqüência dos temas considerados nos sistemas de indicadores intra-urbanos de
grandes cidades brasileiras*
ORDEM DE FREQÜÊNCIA
TEMAS
Educação
I
Saúde
Renda
II
Habitação
Saneamento
Pobreza
Trabalho
III
Transporte
Violência
Assistência Social
Cultura
IV
Esportes
Serviços Urbanos
Justiça
Meio Ambiente
* Curitiba, Belo Horizonte, São Paulo e Belém.
189
Da mesma forma que ocorre com os sistemas intermunicipais, tais experiências
privilegiam, na escolha dos indicadores a abordagem do acesso social aos serviços, através
de indicadores populacionais e domiciliares. O Quadro IV apresenta os indicadores e o
enfoque considerado na mensuração dos temas mais freqüentes, dentre as experiências
contempladas na análise.
Quadro IV: Enfoque dos indicadores mais freqüentes nos temas “Educação” e “Saúde” nos
sistemas de indicadores intra-urbanos de grandes cidades brasileiras*.
ORDEM DE
ENFOQUE
INDICADORES
TEMAS
FREQÜÊNCIA
I
Taxas de escolaridade
II
III
EDUCAÇÃO
IV
V
VI
I
II
III
IV
SAÚDE
V
VI
VII
Taxas de alfabetização
Analfabetismo
Escolaridade do chefe de
família
Aproveitamento escolar
Qualidade do ensino
Defasagem idade/série
(população)
Qualidade do ensino (diversos)
Mortalidade geral
Mortalidade / Longevidade
Longevidade
(população)
Mortalidade na infância
Doenças
Incidência
de
doenças
(população)
transmissíveis
Oferta de equipamentos de
Acesso a serviços de saúde saúde
(população e lugar)
Peso ao nascer
Segurança alimentar
Nível de escolarização
(população)
*Curitiba, Belo Horizonte, São Paulo e Belém.
Cabe ainda assinalar que, dentre os sistemas de indicadores intra-urbanos, a
experiência que mais se aproxima da conceituação de “qualidade de vida urbana” adotada
pelo Ministério das Cidades, é o denominado “Sistema de Indicadores Intra-urbanos de Belo
Horizonte”, composto pelo IQVU/Índice de Qualidade de Vida Urbana - indicador da
possibilidade espacial de acesso a recursos e serviços urbanos - e pelo IVS/Índice de
Vulnerabilidade Social, considerado como indicador de acesso social a tais bens (PBH, 1996
e 2000).
O IQVU procura dimensionar a oferta de serviços e recursos urbanos referentes a 10
setores: Abastecimento Alimentar, Cultura, Educação, Esportes, Habitação, Infra-estrutura
Urbana, Meio Ambiente, Saúde, Segurança Urbana, Serviços Urbanos. O IVS visa mensurar
o efetivo acesso da população a 5 “Dimensões de Cidadania”: Ambiental (acesso à moradia
de qualidade), Cultural (acesso à escolaridade adequada ao mercado de trabalho),
Econômica (acesso ao trabalho formal e à renda), Jurídica (acesso à assistência jurídica de
qualidade) e Segurança de Sobrevivência (acesso a serviços de saúde, ao alimento e à
segurança na velhice). Estes dois índices – tomados como sistema para mensuração da
qualidade de vida urbana – propiciam o dimensionamento das desigualdades intra-urbanas
no que se refere à distribuição espacial e ao acesso, por parte da população, aos bens
considerados. Desta maneira, o sistema se torna útil à formulação de políticas públicas de
promoção da eqüidade.
Além disto, propiciam importante subsídio para avaliar a qualidade ambiental em Belo
Horizonte, permitindo identificar os lugares “mais sustentáveis” e “mais insustentáveis” da
cidade. Estes últimos são lugares onde a população vive em situação de risco, em áreas
onde se registram, ao mesmo tempo, os maiores valores da cidade para densidade
populacional, vulnerabilidade social e predisposição do solo ao risco geológico.
190
Tal experiência sem dúvida será também um dos caminhos a serem considerados na
construção do IQVU-BR, já que, em nossos dias, se mostra como a experiência mais
consolidada no Brasil no enfoque do ambiente urbano.
Finalmente, cabe discutir a questão do monitoramento, que deverá ser um aspecto
norteador fundamental na construção do IQVU-BR. As experiências de indicadores
intermunicipais e intra-urbanos aqui analisadas são, em sua maioria, iniciativas pontuais,
desenvolvidas para um único período de tempo.
É fundamental considerar que a garantia de atualização de um índice reside,
primeiramente, no desenvolvimento de um modelo formal de cálculo consistente e que se
mantenha estável ao longo do tempo, comportando a inclusão e/ou exclusão de novos
temas e indicadores que se façam necessários à medida que se alterem as condições
retratadas pelo sistema. Novas questões podem ser incluídas e algumas podem perder o
sentido de serem consideradas na avaliação.
O outro aspecto básico a ser considerado para garantir o uso do IQVU-BR enquanto
ferramenta de monitoramento é a seleção das fontes de dados empregadas. Além da
consistência metodológica na coleta dos dados e do alcance geográfico, será necessário
considerar a temporalidade de atualização das informações já que o índice deverá ser
atualizado a intervalos de tempo que atendam aos interesses e objetivos do Ministério das
Cidades.
191
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NAHAS, M.I.P. Bases teóricas, metodologia de elaboração e aplicabilidade de indicadores
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de Belo Horizonte. Tese de Doutorado. Programa de Ecologia e Recursos Naturais.
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192
RODRIGUES, M.C.P. O desenvolvimento social nas Regiões Brasileiras. Ciência Hoje, Rio
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SOUTO, A. S. e outros. Como reconhecer um bom governo? O papel das Administrações
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SPOSATI, A .Mapa da Inclusão/Exclusão Social da Cidade de São Paulo. São Paulo:
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UNICEF - O Índice de Desenvolvimento Infantil. 2003
UFPR ; IPARDES & IPPUC – UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ; INSTITUTO
PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SOCIAL & INSTITUTO DE
PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Mapa da Pobreza de Curitiba.
Curitiba, 1997.
193
Anexo II
RESULTADOS DA CONSULTA NACIONAL
Temas: denominação, abrangências
e outras sugestões
194
SUMÁRIO
1. Texto da Primeira Consulta ................................................... 196
2. Resultados Finais ................................................................... 199
2.1. Aspectos Teóricos Metodológicos ................................... 200
2.2. Temas .............................................................................. 201
2.2.1 Sugestões sobre a abrangência de cada tema ................
202
1 - Texto da Primeira Consulta
196
1a. consulta para embasar a construção do
ÍNDICE DE QUALIDADE DE VIDA URBANA das cidades brasileiras
Prezados colaboradores,
Conforme previamente discutido, iniciamos aqui a consulta a 100 colaboradores –gestores públicos,
acadêmicos e membros de organizações da sociedade civil – que concordaram em participar, como Juízes,
neste processo de consultas que deverá subsidiar a construção do IQVU -BR / Índice de Qualidade de Vida
Urbana das cidades brasileiras. Este índice deverá possibilitar comparações entre as cidades brasileiras, de
forma a instrumentalizar o planejamento das ações do Ministério das Cidades, na formulação de políticas e
programas que permitam o alcance de sua missão.
Por que mensurar a qualidade de vida urbana? O que é qualidade de vida urbana?
O conceito de “qualidade de vida urbana” vem se construindo historicamente, a partir dos conceitos de
bem-estar social, pobreza, qualidade de vida, desigualdades sociais, exclusão social, vulnerabilidade social,
qualidade ambiental, desenvolvimento sustentável e sustentabilidade e, sua história encontra-se estreitamente
vinculada à dos indicadores sociais, ambientais e urbanos formulados com base nestes conceitos.
A literatura demonstra que o acréscimo do termo “urbana” ao lado da expressão “qualidade de vida” não
é desprovido de significado. Diferente de qualidade de vida - que remete ao indivíduo, à pessoa - o conceito de
qualidade de vida urbana resulta do enfoque no desenvolvimento das cidades e seus problemas sócioambientais. Hoje se reconhece amplamente que a qualidade de vida urbana é influenciada pela eqüidade no
acesso da população a certos ‘bens de cidadania’ (bens considerados essenciais à satisfação das necessidades
básicas de uma sociedade, num dado momento) e pela qualidade ambiental urbana. Estas são, inclusive, a
questões centrais no debate político e científico internacional acerca da sustentabilidade (ou insustentabilidade)
do desenvolvimento humano, no mundo contemporâneo.
Além disto, estudos mais recentes sobre a qualidade de vida urbana em grandes cidades, regiões
metropolitanas e outras concentrações urbanas, demonstram que é fundamental enfocar a dimensão espacial do
acesso aos bens, na mensuração do conceito, além da dimensão social avaliada pelos índices e indicadores
sociais tradicionais.
Assim tomado, o conceito qualidade de vida urbana se mostra como referência teóricometodológica para a construção do IQVU-BR, que deverá a ser empregado como mais um subsídio à
formulação de políticas e programas do Ministério das Cidades, de acordo com sua missão, expressa
nas resoluções da Conferência das Cidades:
“Garantir o direito à cidade a todos os seus habitantes, promovendo a universalização do
acesso à terra urbanizada e à moradia digna, ao saneamento ambiental, à água potável,
ao trânsito e à mobilidade com segurança, e ao ambiente saudável, por meio da gestão
democrática. O direito à cidade implica na formulação e implementação de uma política
de desenvolvimento urbano e regional, com a garantia de respeito aos direitos humanos
relacionados à vida urbana, de forma sustentável para as gerações presentes e futuras
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2003).”
De fato, no caso do Brasil, o processo de urbanização caracterizou-se pelo agravamento da
desigualdade na repartição da renda entre regiões e classes sociais, pelo crescimento desordenado das cidades,
pela degradação do meio ambiente e pelo uso predatório dos recursos naturais. Assim, a maioria das cidades
brasileiras apresenta sérios problemas sócio-ambientais de tal forma que exclusão social, poluição do ar e dos
197
recursos hídricos, transportes ineficientes, acidentes de trânsito e violência urbana são alguns dos temas
recorrentes no cotidiano da vida urbana contemporânea no país.
O IQVU-BR destina-se a embasar a formulação de políticas de promoção da eqüidade, entre os
municípios brasileiros, no acesso da população aos benefícios da vida nas cidades, bem como políticas de
melhoria da qualidade ambiental urbana nestes municípios. A mensuração produzirá elementos para a discussão
da sustentabilidade do desenvolvimento, incluindo-se aí, em especial, questão do monitoramento das condições
retratadas. Este conjunto de idéias embasa o debate a ser travado neste processo de consultas.
Baseando-se nelas, responda à questão que se segue.
“QUE ASPECTOS DEVEM SER CONSIDERADOS NA MENSURAÇÃO DA QUALIDADE DE VIDA
URBANA NAS CIDADES BRASILEIRAS?”
198
2 – Resultados Finais
199
2.1 – Aspectos Teóricos Metodológicos
Quadro 1
Aspectos teórico-metodológicos a serem considerados na construção do índice
Quanto à oferta de serviços urbanos:
Sim (%)
Que o índice reflita a diversidade do conjunto dos serviços ofertados
100,0
Os indicadores avaliem também a regularidade da oferta
95,6
Que se considere “o fator de sustentabilidade como o de maior relevância analítica”
91,1
Que se considere a inclusão medidas subjetivas de satisfação com a oferta e/ou com o acesso
82,2
Quanto a questões territoriais:
Sim (%)
Que se considere o porte das cidades no cálculo do índice
97,8
Que se considere a inserção regional, ou seja, a articulação do município
e sua função na rede urbana
95,6
Que se considere as diferenças e peculiaridades regionais na delimitação da abrangência dos temas
e na formulação dos indicadores
95,6
Quanto à acessibilidade a serviços, considerar também os aspectos demográficos:
Sim (%)
Faixa Etária
95,7
Gênero
78,0
Raça/Cor
70,0
Quanto ao enfoque teórico dos indicadores:
Formular os indicadores a partir da abordagem dos Direitos Humanos
Sim (%)
81,8
200
2.2 – Temas
Quadro 2.
Temas a serem incluídos na composição do índice
Temas
Sim (%)
Habitação
100,0
Infra-estrutura de Saneamento
100,0
Lazer
100,0
Saúde
100,0
Segurança / Violência
100,0
Trabalho / Emprego
100,0
Infra-estrutura de Transporte / Mobilidade
100,0
Educação
97,8
Meio Ambiente e Aspectos ambientais “stricto senso”
97,7
Cultura
95,6
Energia Elétrica
93,2
Justiça
91,3
Economia Municipal
91,2
Serviços Urbanos
88,9
Infra-estrutura de Telefonia e Telecomunicações
86,7
Pobreza
86,7
84,8
Urbanismo
84,1
Assistência Social
82,2
Demografia
80,4
Alimentação – Estado nutricional
76,1
Esportes
71,8
Participação, Associativismo e Organização Político-Institucional
64,4
Poder de Compra e de Consumo
63,7
Uso do Solo
56,8
Felicidade - Satisfação
37,0
201
2.2.1 Sugestões sobre a abrangência de cada tema
Tema: Abastecimento Alimentar
Abrangência: Acesso ao alimento de baixo custo
Tópicos:
Fornecimento de merenda escolar
Alimentação em creches
Restaurantes populares
Comércio de gêneros alimentícios de baixo custo: sacolões e assemelhados
Abrangência: Equipamentos de abastecimento
Tópicos:
Hiper e supermercados
Mercearias e assemelhados
Sugestões sobre denominação, abrangências, agregações,
e comentários gerais:
Abastecimento Alimentar - Sugestões
Denominação
Abrangência
Proposta 1:
Proposta 1:
Serviços e projetos que subsidiam a
suplementação alimentar ou que influam na
regulação e controle dos preços
Proposta 2:
Acesso à Alimentação de Qualidade
Proposta 2:
Abastecimento alimentar não é importante,
mas sim o preço desses alimentos
(subsidiados pelo poder público?).
Proposta 3:
Articular com a cesta básica regional ou, por
exemplo, merenda escolar regional.
Proposta 4:
Retirar “baixo custo”
Proposta 5:
Considerar as condições sanitárias dos
equipamentos.
Proposta 6:
Retirar "equipamentos de abastecimento"
202
Abastecimento Alimentar - Agregações sugeridas
“Alimentação - Estado nutricional” e “Abastecimento Alimentar”
“Alimentação - Estado nutricional” em Estado de Saúde;
“Uso do Solo” e “Abastecimento Alimentar”
Abastecimento Alimentar - Comentários gerais
Comentário 1:
O importante é apontar o estado nutricional da população e não o preço dos alimentos.
Comentário 2:
Abastecimento Alimentar - Abordar as diferenças regionais. Há regiões em que não se têm acesso a
grande diversidade de alimentos, mas o acesso a produtos locais garante condições satisfatórias de
nutrição. O tema não exige a presença de supermercados ou similares.
Comentário 3:
Abastecimento Alimentar - Articulá-lo às diretrizes da política de segurança alimentar e nutricional
otimizando os programas destinados às áreas urbanas.
Comentário 4:
Abastecimento Alimentar - A abrangência deve se ater à escala regional e a cidades de porte médio
para cima.
203
Tema: Estado Nutricional
Abrangência: Situação Nutricional da população
Tópicos:
Índice de desnutrição e assemelhados
Obesidade e assemelhados
Abrangência: Perfil nutricional da população
Tópicos:
Perfil nutricional da população, guardadas as peculiaridades regionais quanto à dieta praticada.
Abrangência: Qualidade da alimentação
Tópicos:
Alimentação nutritiva
Considerações sobre denominação, abrangências, agregações,
Alimentação - Estado nutricional - Sugestões
Denominação
Abrangência
Proposta 1:
Segurança Alimentar e Nutricional
Proposta 1:
Programas e Políticas de Segurança Alimentar e
Qualidade nutricional;
Programas municipais de agricultura familiar e
cooperativas de abastecimento;
Programas municipais de parcerias de qualidade
nutricional da merenda escolar.
Proposta 2:
Alimentação-Estado Nutricional da População de
baixa renda
Proposta 3:
Segurança Alimentar
Proposta 2:
Subnutrição
Proposta 4:
Alimentação de Qualidade - Estado nutricional
Proposta 5:
Estado Nutricional
Alimentação/Estado nutricional - Agregações sugeridas
“Alimentação - Estado nutricional” e “Abastecimento Alimentar”
“Alimentação - Estado nutricional” em Estado de Saúde;
204
Alimentação/Estado nutricional – Comentários gerais
Comentário 1:
É difícil medir isso em escala municipal.
Comentário 2:
Alimentação - Estado nutricional - Excluir “Alimentação - Estado nutricional” não tem a ver com a
dimensão urbana.
Comentário 3:
Alimentação - Estado nutricional - A avaliação da "qualidade da alimentação" é muito subjetiva.
Comentário 4:
Alimentação - Estado nutricional - A avaliação da alimentação e nutricional se for considerando o
impacto de programas de alimentares do governo como Fome Zero; distorceria a análise da
capacidade da população em adquirir gêneros alimentícios e assegurar um bom nível nutricional com
recursos próprios e não assistenciais?
Comentário 5:
Alimentação - Estado nutricional - Subnutrição - Nos paises mais pobres cerca de um quarto da carga
de doenças esta relacionada com a desnutrição infantil e materna.
Comentário 6:
Alimentação - Estado nutricional - Contemplar no debate: alimentos naturais e o combate a produtos
geneticamente modificados.
205
Tema: Assistência Social
Abrangência: Oferta e acesso a programas de assistência social
Tópicos:
Existência, acesso e cobertura de ações e programas de assistência social no município, frente
à demanda potencial.
Programas de solidariedade
Programas de inclusão social
Acesso à bolsa família
Acesso à bolsa escola
Acesso Creches
Acesso a Programas de geração de emprego e renda
Acesso a ensino profissionalizante
O cuidado com as pessoas com necessidades especiais
Atendimento a crianças e adolescentes em situação de risco social
Proteção à infância (desenvolvimento cognitivo, social e emocional da criança).
Segurança no planejamento familiar, na gestação e no parto (necessidades das mulheres)
Assistência Social - Sugestões
Denominação
Abrangência
Proposta 1:
Promoção e Inclusão Social
Proposta 1:
Promoção social para a emancipação cidadã
Proposta 2:
Reinclusão Social ou Resgate Social
Proposta 2:
Oferta e acesso a equipamentos sociais no
território
Acesso ao programa Bolsa Família
Proposta 3:
Oferta e acesso a programas de promoção social
Acesso e oferta de equipamentos de promoção
social
Proposta 4:
Programas para a superação dificuldades
transitórias
Programas voltados à emancipação
Proposta 5:
Separar assistência social governamental e
assistência social de iniciativa privada
206
Assistência Social - Agregações sugeridas
“Assistência social”, “Justiça” e “Segurança”.
“Esporte” em “Assistência Social”
Assistência Social - Comentários gerais
Comentário 1:
Avaliar a continuidade das políticas sociais já adotadas e a serem adotadas.
Comentário 2:
Assistência Social - Os programas que não têm uma preocupação no sentido de emancipar os
cidadãos deveriam ter um caráter transitório.
Comentário 3:
Assistência Social - Os temas ligados ao Desenvolvimento Humano devem dar visibilidade à fronteira
entre projetos de Promoção e de Resgate
Comentário 4:
Assistência Social - Distinguir os municípios habilitados no Fundo de Assistência Social que
disponibiliza orçamento federal para programas relevantes na área social (Fome Zero; Escola Circo;
Bolsa Alimentação; Auxílio Gás; etc.)
207
Tema: Cultura
Abrangência: Equipamentos culturais
Tópicos:
Existência de centros culturais
Espaços de cultura
Existência de teatros, cinemas, centros culturais, centros de espetáculos.
Bibliotecas, Museus, Salas de música, Livrarias
Existência de centros coletivos onde a comunidade possa se reunir.
Abrangência: Atividades culturais
Tópicos:
Eventos abertos ao público (Festivais de música, teatro e artes em geral, Concertos, Shows,
Ruas de Lazer, Feiras, Eventos Esportivos, etc.),
Abrangência: Patrimônio cultural
Tópicos:
Preservação do patrimônio histórico material e imaterial
Preservação da Cultura
Preservação de valores culturais
Preservação do patrimônio arquitetônico, urbanístico e cultural
Acesso às diversas formas de cultura
Existência de manifestações culturais de diferentes ordens
Taxas referentes ao Patrimônio natural e histórico
Existência de manifestações culturais da identidade local
Produção cultural local.
Valorização da cultura local / regional nas suas diversas formas de manifestação.
Indicadores de produção cultural própria
Abrangência: Acesso
Tópicos:
Acesso a espaços de cultura (bibliotecas, museus, espetáculos teatrais e musicais, etc)
Acesso a eventos, bens e serviços culturais
208
Cultura - Sugestões
Denominação
Abrangência
Proposta 1:
Cultura Regional
Proposta 1:
Produção Cultural;
Distribuição de equipamentos e eventos culturais;
Perfil do consumo cultural;
Patrimônio Cultural edificado e não edificado
(material ou imaterial)
Proposta 2:
Cultura Local
Proposta 2:
Técnicos e pessoal qualificado de gestão cultural;
Programas de cultura continuados e permanentes
Proposta 3:
Participação do cidadão como sujeito ativo
Proposta 4:
Apoio ou estímulo às tradições culturais e sua
diversidade.
Proposta 5:
Leis locais de incentivo a cultura.
Proposta 6:
Cultura popular e cultura formal
Cultura - Agregações sugeridas
“Cultura”, “Esportes” e “Lazer”
Cultura – Comentários gerais
Comentário 1:
Acesso à cultura é vago. Como medir acessibilidade: distância? renda?
Comentário 2:
Cultura – Quer-se medir a provisão ou a apropriação e acesso à cultura?
Comentário 3:
Cultura - Valorizar a promoção do acesso à cultura do lugar e da região.
Comentário 4:
Cultura - Muitos programas sociais existentes nessa área - atuando diretamente sobre os jovens;
crianças e adolescentes.
Comentário 5:
Cultura - O Segmento Cultural tem relevância em relação à apresentação pois Cultura é
Desenvolvimento e Socialização.
Comentário 6
Cultura - Considerar a questão étnica
209
Tema: Demografia
Demografia – Sugestões
Denominação
Abrangência
Proposta 1:
Raça, gênero e idade
-
Proposta 2:
Considerar também a relação com o espaço
geográfico.
Proposta 3:
Mobilidade da população;
migração e emigração
Demografia - Agregações sugeridas
Desigualdade na distribuição de renda e “Pobreza” em Demografia
Demografia – Comentários gerais
210
Comentário 1:
Entendo que as características demográficas são um dado a ser correlacionado com os indicadores e
não compô-los.
Comentário 2:
Demografia - Não sei o que caracteriza o tema Demografia (este termo designa uma ciência com
alcance muito amplo)
Comentário 3:
Demografia - Demografia é elemento de análise do resultado e não aspecto de construção desse
resultado.
Comentário 4:
Demografia - Não consigo ver a abrangência deste item. O que se quer avaliar aqui? Penso que o
problema no caso tem uma conseqüência; ou seja, pode-se concluir que cidades de determinado perfil
demográfico apresentem, por exemplo, uma avaliação melhor. Penso que não se deve; em
principio,definir esta questão como um parâmetro do indicador.
Comentário 5:
Demografia - Os dados de demografia quase sempre são incluídos no conceito de qualidade de vida
como tema do grupo de critérios para classificação de informações; na Dimensão de Desenvolvimento
Humano do Censo Demográfico.
Comentário 6:
Demografia – A demografia vista de forma isolada me parece inadequada para avaliar a qualidade de
vida na cidade. Ela deve ser considerada como elemento para o cálculo de índices associados à
avaliação da qualidade.
Comentário 7:
Demografia - O tema em pauta já agrega inúmeros medidores; o que nos remete à questão de fundo
de agregação nos indicadores, medidores e variáveis, onde, até esta fase, não compreendemos o
tratamento a ser dado para a hierarquia desses fatores na construção do IQVU-BR.
Comentário 8:
Demografia - O tema é indispensável porque permitirá verificar a relação população e serviços aos
quais os diferentes segmentos têm acesso.
Comentário 9:
Demografia - O índice demográfico indubitavelmente é imprescindível, pois, é a partir dele, que se
podem estabelecer critérios econômicos sociais de saúde etc. para a população existente.
211
Tema: Economia Municipal / Finanças Públicas / Renda Municipal
Abrangência: Finanças Públicas
Tópicos:
PIB municipal
Orçamento municipal (reais por habitante)
Riqueza Municipal
Investimento público
Gastos públicos
Capacidade econômico financeira do município
Políticas geradoras de renda
Grau de dependência da municipalidade de outros níveis de governo
Abrangência: Economia municipal
Tópicos:
Maturidade dos setores primário, secundário e terciário de produção
Criação de novos empreendimentos
Relação entre postos de trabalho e PEA
Informalidade
Fator de inserção produtiva e funcional
Custo marginal de oferta de serviços urbanos para cada novo habitante.
Diversidade das atividades econômicas
Falências/ fechamento de empresas
Diversidade Econômica
Abrangência: Renda
Tópicos:
Padrão de renda média da população
Média salarial da cidade
Distribuição de renda
Concentração de renda
Desigualdade de renda
Desigualdade de acesso a bens e serviços públicos por renda
212
Economia Municipal - Sugestões
Denominação
Proposta 1:
Algumas metodologias (SEADE) indicam Finanças
Públicas ao invés de Economia Municipal. Seria
interessante considerar a universalização do
tema.
Proposta 2:
Destaque para a desigualdade na distribuição de
renda.
Abrangência
Proposta 1:
Renda do município (per capita)
Saneamento fiscal (finanças públicas)
desigualdade de renda
Proposta 2:
Deve ser restrito aos itens: renda do município e
desigualdade na distribuição da renda
Proposta 3:
Economia municipal e economia local são
"abrangências" que se confundem.
Proposta 4:
Desigualdade na distribuição da renda e
prosperidade econômica e renda familiar.
Proposta 5:
Detalhar nos seguintes aspectos:
Renda do responsável pelo domicílio; Renda
familiar e desigualdade na distribuição da renda;
Posse de bens; Atividades econômicas principais;
Arranjos produtivos locais; Número e tipos de
estabelecimentos; Número de empregados;
Tamanho da economia informal
Proposta 6:
O item renda familiar pode trazer dificuldade de
entendimento quanto a uma relação de causa e
efeito com os demais.
213
Proposta 7:
Capacidade fiscal e financeira
Dinâmica econômica
IDH-M
Proposta 8:
Finanças Familiares poderia ser excluído; uma
vez que já estaria coberto pela renda familiar
média e por uma medida de desigualdade na sua
distribuição.
Proposta 9:
Economia Municipal, economia local,
prosperidade econômica e renda do município
expressam a mesma coisa. A abrangência pode
ser resumida em: Finanças públicas, Renda
familiar, Renda do Município e Distribuição de
renda.
Proposta 10:
Arrecadação per capita de ICMS; IPTU e ISS
Receita Municipal Total per capita
Cota parte do FPM per capita
Rendimento médio das pessoas responsáveis
pelos domicílios
Proposta 11:
O aspecto da desigualdade na distribuição de
renda poderia ser mais destacado; pois a
prosperidade econômica do município estaria
comprometida se a renda estiver concentrada; ou
seja; os benefícios dos rendimentos não se
refletem na sociedade.
Proposta 12:
Deverá haver uma distinção entre renda do
município e economia local.
Proposta 13:
O componente "prosperidade econômica" pode se
transformar numa armadilha metodológica, pela
subjetividade de valores ideologizados na sua
medição, devendo qualquer indicador em tal item
se referenciar à função regional da cidade e aos
limites conjunturais do seu crescimento
econômico para, enfim, cotejá-lo perante a
evolução demográfica local.
Proposta 14:
Substituir o termo renda do município por receita
própria (arrecadação de tributos municipais).
214
Economia Municipal - Agregações sugeridas
“Economia municipal”, “Poder de Compra e Consumo” e “Trabalho e Emprego”
Agregar, ou rever as abrangências: “Economia Municipal”, “Poder de compra e consumo” e “Pobreza”
As abrangências “Renda familiar ou domiciliar”; “Poder de compra e de consumo”; Finanças familiares;
Prosperidade econômica; “Disponibilidade de bens de consumo” em Economia Familiar
A abrangência Associatividade local em “Economia Municipal”
Economia Municipal – Comentários gerais
Comentário 1:
A diversidade de resultados no gráfico mostra que esse tema merece ser melhor especificado.
Comentário 2:
Economia Municipal - Foram selecionados muitos itens. Alguns deles muito difíceis de serem
mensurados como finanças familiares e economia familiar.
Economia Municipal - Desagregações sugeridas
A abrangência“Renda da população” retirada de “Economia Municipal”
215
Tema: Educação
Abrangência: Oferta
Tópicos:
Nº de Escolas por rede de ensino e nível (1º, 2º grau e superior)
Equipamento escolares (todos os níveis)
Taxa de cobertura (todos os níveis)
Nº de Professores por rede de ensino e nível
Oferta de vagas por rede de ensino e nível de educação (em relação ao tamanho da população
alvo)
Taxa Líquida e Bruta de Escolaridade
Oferta de vagas em cursos profissionalizantes
Oferta de vagas em curso superior por área
Tópicos:
Acesso aos serviços de educação públicos e privados em todos os níveis
Acesso à biblioteca e/ou tele-centros (equipamentos de inclusão digital)
Acessibilidade à instituição de ensino técnico
Acessibilidade à instituição de ensino profissionalizante e superior
Distribuição da bolsa escola
Gasto público em percentual do PIB
Gasto público por aluno da rede pública em todos os níveis
Abrangência: Qualidade
Tópicos:
Taxas de analfabetismo
Média de anos de estudo
Média de anos de estudo dos responsáveis
Taxas de promoção, repetência e evasão (por nível e rede de ensino)
Equidade de participação entre meninos e meninas nos níveis fundamental, médio e superior
Equidade de participação entre brancos e negros nos níveis fundamental, médio e superior
Número de alunos por classe / turma (todos os níveis e rede de ensino)
Qualificação dos educadores: Média de anos de estudo dos professores
Disponibilidade ao sistema de educação de qualidade
Fluxo e processo escolar
Indicadores de desempenho do ensino formal
216
Educação - Sugestões
Denominação
Abrangência
Proposta 1:
Número de anos de permanência na escola.
Proposta 2:
Disponibilidade de educação infantil de zero a
cinco anos.
Proposta 3
Nível de escolaridade
Taxa de evasão escolar
Taxa de analfabetismo
Programas de formação e instrução complementar
-
Proposta 4:
Devem ser também consideradas iniciativas de
adaptação do currículo escolar às particularidades
regionais e à educação ambiental.
Proposta 5:
Inclusão da distribuição espacial dos
equipamentos
Proposta 6:
Evasão escolar
Analfabetismo
Educação de jovens e adultos.
Educação - Agregações sugeridas
“Educação”, “Saúde” e Renda em Condição de Vida (indicadores de Responsabilidade Social).
Educação – Comentários gerais
Comentário 1:
Designação perfeita; se referenciada precisamente à função regional da cidade para incluir ou não as
ofertas para os graus superiores de ensino.
217
Tema: Energia Elétrica
Tópicos:
Distribuição de energia no município (cobertura do serviço)
Porcentagem da extensão da malha viária urbana que dispõe de iluminação pública
Iluminação pública adequada
Tópicos:
Tarifas de energia elétrica (Tarifas de energia elétrica subsidiadas)
Energia elétrica domiciliar
Acesso à iluminação pública
Acesso à rede de energia elétrica
Energia Elétrica - Sugestões
Denominação
Abrangência
218
Proposta 1:
Iluminação pública.
Proposta 1:
Iluminação pública e privada parece vago.
Já Consumo Médio Familiar de Energia, como
proxy de renda como proposto pela Fundação
Seade no IPRS é mais claro.
A iluminação pública, seria medida pela cobertura
da iluminação das ruas? Neste caso, só das ruas
legalizadas?
Proposta 2:
Nível de intermitência na prestação dos serviços
de energia elétrica, de forma territorializada.
Proposta 3:
Comparar custo da conta de energia com a renda
do domicílio
Proposta 4:
Incluir outras fontes de energia como as naturais e
as fósseis (combustíveis).
Proposta 5:
Consumo anual de energia elétrica: no comércio,
na agricultura, na indústria, nos serviços e na
residência.
Número de domicílios com iluminação elétrica (em
%): informações presentes no censo demográficoIBGE
Proposta 6:
Incluir o consumo médio per capita; nas categorias
residencial, comercial, industrial e etc.
Proposta 7:
Quantitativo de pagantes e de isentos.
Programas de distribuição a famílias de baixa
renda.
Como contabilizar o acesso ilegal?
Energia Elétrica - Agregações sugeridas
“Energia Elétrica” e Infra-estrutura urbana
“Energia Elétrica”; e as abrangências Medidores em redes de Comunicação; “Iluminação Pública”;
“Saneamento”; “Drenagem”; “Arborização” e Sistema Viário em “Infra-estrutura”
“Energia Elétrica”, se estiver restrita à iluminação pública e às redes de eletricidade, à “Infra-estrutura
Urbana”.
Energia Elétrica – Comentários gerais
Comentário 1:
São poucos os municípios que não dispõem deste serviço. Neste caso deve ser considerado um
provimento de serviço básico que precisa ser implementado prioritariamente. Mas como um aspecto a
compor um conjunto de indicadores; talvez seja dispensável; por sua própria universalidade.
219
Tema: Esportes
Abrangência: Oferta de equipamentos
Tópicos:
Existência de áreas de esportes
Existência de praças esportivas
Centros coletivos
Existência de ginásios de esportes
Existência de clubes e piscinas
Campos de futebol de várzea
Abrangência: Acesso a equipamentos
Tópicos:
Acesso a equipamentos de esportes
Acesso ao desporto
Acesso e freqüência a áreas de esporte e lazer, parques, ginásios de esportes
Acesso a equipamentos esportivos públicos e privados
Abrangência: Atividades esportivas
Tópicos:
Programações esportivas acessíveis / gratuitas
Oferta de atividades esportivas
Práticas e expressões de esporte e de conhecimento construtivo
Esportes - Sugestões
Denominação
Abrangência
Proposta 1:
Atividades aqui são modalidades e acesso?
-
Proposta 2:
Oferta de programas de esporte.
Inclusão social, cidadania.
Proposta 3:
Aspectos de integração comunitária e de
desenvolvimento de jovens.
Esportes – Agregações sugeridas
“Esportes” e “Lazer”
220
Esportes – Comentários gerais
Comentário 1:
Item importante para a medida de opções de lazer para crianças e adolescentes vivendo em risco
social.
221
Tema: Felicidade/Satisfação
Abrangência: Satisfação com o poder público
Tópicos:
Grau de satisfação da população com a gestão municipal.
Nível de satisfação de cada indivíduo em relação à cidade, por faixa etária e renda
Abrangência: Felicidade
Tópicos:
Felicidade pessoal
Felicidade familiar
Felicidade social
Felicidade/Satisfação - Sugestões
Denominação
Abrangência
222
Proposta 1:
Retirar a palavra felicidade por se tratar de um
termo muito subjetivo.
Proposta 2:
Substituir felicidade em geral por satisfação em
geral.
Proposta 1:
Não é possível a junção de dois aspectos tão
distintos (Satisfação com a gestão municipal e
Felicidade em Geral).
Proposta 2:
Associar ao tema às Condições de Vida
Proposta 3:
Tema muito subjetivo; que pode ser demonstrado
pelo resultado nas urnas.
Proposta 4:
Associar a 3 indicadores universais de Condições
de Vida como: riqueza, longevidade e
escolaridade; dado pelas relações sociais e não
somente pela gestão municipal.
Proposta 5:
Por ser muito subjetiva esta informação;
idealmente deveria ser captada de outras formas;
por meio de outros indicadores.
Proposta 6
No item felicidade em geral deveriam ser definidos
critérios que expressassem a abrangência do
conceito.
Proposta 7
As possibilidades desse tema dependem de uma
definição clara e precisa do conceito de
"felicidade". Sugere-se introduzir a avaliação de
resultados da ação pública em todos os campos
de atuação podendo incluir percepção dos
beneficiários.
Proposta 8
Talvez desmembrar ou renomear o item
"Felicidade Geral". Deveria haver uma referência
clara à felicidade das pessoas no núcleo familiar e
em sociedade; bem como outro item sobre a
felicidade em seu ambiente de trabalho e/ou com
a própria situação de emprego em sua cidade.
Proposta 9
Incluir a satisfação com a gestão municipal com
relação aos governos Estaduais e Federais.
Felicidade/Satisfação - Agregações sugeridas
As abrangências “Felicidade pessoal” (Nível de Satisfação) em “Organização Político-Institucional”
Felicidade/Satisfação – Comentários gerais
223
Comentário 1:
Eta conceito abstrato. Como medir? Pesquisando!!.O que é ser feliz? Felicidade é uma casinha
pequenina com gerânios em flor na janela uma rede de malha branquinha e nós dois a sonhar dentro
dela (de uma música bem popular)? Conceito extremamente relativo e conjuntural. Felizes para
sempre...Só nos contos de fadas.
Comentário 2:
Felicidade - Satisfação - Não gostaria de perder a dimensão de avaliação da gestão, dada tanto por
indicadores que apontassem para os "esforços" do poder público na melhoria de indicadores da
cidade, quanto por avaliação da população. Talvez fosse importante avançarmos em propostas como
a formulação de um questionário padrão, que devesse ser seguido em qualquer pesquisa avaliativa principalmente quando paga pelo poder público, para acumularmos neste campo. Por outro lado, não
gostaria que suprimíssemos de vez a reflexão sobre o tema da felicidade das pessoas...
Comentário 3:
Felicidade - Satisfação - Dá forma como está colocado o tema me parece de extrema dificuldade e
subjetividade para utilização na determinação do índice.
Comentário 4:
Felicidade - Satisfação - Por ser aspecto de grande subjetividade talvez possa comprometer as
informações.
Comentário 5:
Felicidade - Satisfação - Impossível evitar os riscos de subjetividade já apontados para este tema,
acima de tudo entre os indivíduos que responderão esse quesito. Não acreditamos em medidores
nacionais; ou sequer macrorregionais; ou entre cidades; bairros ou pessoas. Há padrão de felicidade;
afinal? Parece que o mais influente está na novela das oito de certa emissora nacional...
Comentário 6:
Felicidade - Satisfação - Acreditamos que Felicidade e Satisfação sejam critérios que não devam ser
incluídos, pois, os pontos fundamentais são disponibilidade e qualidade na gestão municipal, a
felicidade certamente será uma conseqüência.
Comentário 7:
Felicidade - Satisfação - Felicidade e satisfação juntos suscitam dúvidas. Satisfação, como já
mencionamos, pode ser uma forma de aferição da qualidade dos serviços oferecidos. Nesse sentido
somos favoráveis à inclusão. Felicidade parece muito subjetivo.
224
Tema: Habitação
Tópicos:
Acesso de moradia
Tópicos:
Programas de financiamento de moradias
Disponibilidade de moradia
Abrangência: Densidade domiciliar
Tópicos:
Área construída por habitante
Número de cômodos
Distribuição de famílias por domicílio
Número de moradores
Medida de adensamento excessivo (moradores por cômodo e/ou por banheiro, em cada
domicílio)
Densidade de ocupação domiciliar (números de indivíduos por dormitório)
Indicadores de coabitação como o número de domicílios onde o uso de banheiro e cozinha são
compartilhados por várias famílias (cortiços)
Abrangência: Padrão construtivo
Tópicos:
Qualidade de construção do domicílio: padrão, conforto, higiene, segurança, estrutura,
insolação e ventilação e outros
Número de domicílios com risco de desabamento em função da precariedade/ inadequação dos
materiais e da construção
Habitação adequada (abrigos construídos adequadamente contra intempéries, epidemias e
vetores patogênicos)
Abrangência: Existência de infra-estrutura
Tópicos:
Localização do domicílio
Moradias providas de redes de infra-estrutura urbana
Acesso a equipamentos públicos em suas várias modalidades
Condições físicas dos bairros
Abrangência: Segurança Habitacional
Tópicos:
Domicílios em áreas de risco: sujeitas a enchentes, desmoronamentos, deslizamentos (áreas
de risco geotécnico), incêndios, explosões, vazamentos de substâncias químicas, e
outros
Proximidade de córregos com problemas de poluição hídrica
Abrangência: Relação de posse
Tópicos:
Situação de posse: porcentagem de habitações com direito assegurado à posse, Proprietários x
Locatários
Loteamentos clandestinos
Legislação Fundiária (Regulamentação fundiária)
225
Segurança da posse: número de domicílios cujos moradores não detém segurança de posse
e/ou domínio, seja por meio de título de propriedade registrado, de título de concessão de
uso ou outro documento válido
Habitação - Sugestões
Denominação
Proposta 1:
Talvez o termo "habitação" seja muito restrito por
se referir apenas à unidade habitacional. O
conceito de "habitabilidade" é mais amplo
sugerindo o tema "Acesso à habitabilidade".
Proposta 2:
"Habitação de Interesse Social", medindo os itens
acima sugeridos, especificamente nos domicílios
cuja renda de chefe está inferior à metade de
renda mediana macrorregional; por exemplo.
Proposta 3:
Alterar a "situação de posse" por "situação
fundiária".
Abrangência
Proposta 1:
Situação e/ou segurança da posse?
Proposta 2:
Junto com a densidade da moradia, incluir
densidade de ocupação territorial (dos lotes e da
área urbana em geral).
Proposta 3:
Disponibilidade e oferta de infra-estrutura
Conselho e Fundo Municipal de Habitação
Indicadores de Regularização Fundiária de AEIS
Instrumento urbanístico de ZEIS
Indicadores de demanda habitacional por
município, percentual de domicílios inadequados
(censo demografico-IBGE)
Produção habitacional: número de unidades per
capita
Habitação – Agregações sugeridas
As abrangências dos temas “Habitação” e “Serviços Urbanos”
“Habitação” e “Uso do Solo”
“Habitação” e “Urbanismo”
“Habitação” e Infra-estrutura urbana.
O tema “Infra-Estrutura de Saneamento” em “Habitação”
Habitação – Comentários gerais
Comentário 1:
Observa-se na Habitação que não é de interesse social ou em assentamentos com maior poder
aquisitivo, mesmo nas disfunções urbanísticas de alta densidade como Copacabana, recupera-se
razoável qualidade de vida mediante ações mitigadores ou compensatórias. Motivo porque se pode ir
direto ao ponto, onde se sabe que indicador Habitação compromete a Qualidade de Vida Urbana da
cidade como um todo, em proporção à produção "de mercado" na oferta de unidades habitacionais e à
concentração de metros construídos por domicílio.
226
Tema: Infra-estrutura de Saneamento
Abrangência: Água
Tópicos:
Existência de rede de abastecimento de água
Existência de outras formas de abastecimento de água
Acesso à água tratada
Qualidade da água distribuída para a população
Regularidade no abastecimento de água
Abrangência: Esgoto
Tópicos:
Existência de rede de esgotamento sanitário
Situação e tipo de esgotamento sanitário (rede, fossa séptica e outros)
Estação de tratamento de esgoto
Existência de estações de tratamento de esgotos para a bacia hidrográfica ou para a área
urbana em questão
Abrangência: Lixo
Tópicos:
Acesso aos serviços públicos de coleta de lixo
Existência de coleta de resíduos sólidos
Cobertura de domicílios com coleta de resíduos sólidos
Coleta de lixo com periodicidade adequada
Sistema adequado de disposição final do lixo
Sistema adequado de tratamento do lixo
Reciclagem de lixo doméstico
Reciclagem do lixo industrial
Abrangência: Drenagem
Tópicos:
Sistema de drenagem de águas pluviais
Sistemas adequados de drenagem de águas pluviais
Abrangência: Limpeza urbana
Tópicos:
Limpeza urbana
227
Infra-estrutura de Saneamento - Sugestões
Denominação
Proposta 1:
Saneamento ambiental (que inclui: a
universalização do abastecimento de água e dos
serviços de esgotamento sanitário; coleta e
tratamento dos resíduos sólidos; drenagem
urbana e controle de vetores e reservatórios de
doenças transmissíveis)
Proposta 2:
Saneamento ambiental
Proposta 3:
Alterar o termo rede de esgoto para destino
adequado dos dejetos. O mesmo com coleta de
lixo substituir para destino adequado dos resíduos
sólidos ou coleta e destino final do lixo
Proposta 4:
Ou se tira a palavra Infra-estrutura e usa somente
Saneamento, ou então se agrega neste tema os
demais componentes de Infra-estrutura Urbana e
retira-se a palavra saneamento.
Proposta 5:
Substituir "rede e serviços de"por "fonte de
abastecimento" (rede; poço;etc.).
Substituir "rede de esgoto.." por "sistema de
esgotamento sanitário" (coleta e tratamento)
Substituir "limpeza urbana" por "sistema de
limpeza urbana" (coleta e destino final).
Abrangência
Proposta 1:
Inclusão de Tratamento de esgotos e forma de
disposição final do lixo
Proposta 2:
Universalização do abastecimento de água e dos
serviços de esgotamento sanitário; Coleta e
tratamento dos resíduos sólidos; Drenagem
urbana e controle de vetores; Reservatórios de
doenças transmissíveis
Proposta 3:
Tratamento ou não do esgoto domiciliar.
Proposta 4:
Os indicadores e variáveis associados à
sistemática do SNIS-Sistema de Informações
sobre Saneamento do Ministério das CidadesSecretaria Nacional de Saneamento Ambiental:
Coleta seletiva de Resíduos Domiciliares;
Serviços de Coleta; Manejo de RSU; Unidades de
Processamento de RSU; Coleta de RSS Saúde;
Catadores; Serviços de Varrição; etc....
Proposta 5:
Incorporar o tratamento dos resíduos sólidos (lixo
urbano) e dos efluentes de esgoto.
Proposta 6:
Considerar também as soluções individuais fossas sépticas - como destino adequado dos de
objetos (esgoto).
Proposta 7:
Na parte relativa à Água e Esgotamento Sanitário,
inserir o quantitativo de prestadores de serviços
no município, identificando suas respectivas
esferas administrativas e constituições jurídicas.
Infra-estrutura de Saneamento - Agregações sugeridas
“Infra-estrutura de Saneamento”; “Infra-estrutura de Transporte/ Mobilidade”; “Infra-estrutura de
Telecomunicações”; “Infra-estrutura de Telefonia”; “Energia Elétrica”; “Acessibilidade” em “Serviços
Urbanos”
O tema “Infra-Estrutura de Saneamento” em “Habitação”
228
229
Tema: Infra-estrutura de Telefonia
Tópicos:
Rede de telefonia fixa
Telefonia móvel
Cobertura à telefonia
Número de linhas telefônicas
Tópicos:
Acesso à telefonia fixa
Acesso à telefonia móvel
230
Tema: Infra-estrutura de Telecomunicações
Tópicos:
TV a cabo
Redes telemáticas
Provedores
Tópicos: - TV a cabo
Acesso à internet
Redes telemáticas
Acesso público à internet através de banda larga
Infra-estrutura de Telefonia e Telecomunicações - Sugestões
Denominação
Proposta 1:
Telecomunicação
Abrangência
Proposta 1:
Acessibilidade/oferta de programas de inclusão
digital.
Proposta 2:
Contemplar neste item também a oferta do velho
"orelhão" ou telefone público fixo por setor
censitário ou bairro/distrito.
Infra-estrutura de Telefonia e Telecomunicações - Agregações sugeridas
Urbanos”
A abrangência “Meios de Comunicação” presente no tema “Serviços Urbanos”. em “Infra-estrutura de
Telefonia e Telecomunicações”
“Infra-estrutura de Transporte/Mobilidade” e Comunicações. Mobilidade tende a ser tratada como
comunicação na sociedade dos fluxos que começamos a vivenciar.
Infra-estrutura de Telefonia e Telecomunicações
Comentário 1:
Este tema tem sua importância ampliada tendo em vista a política do MEC de explorar de maneira
mais estruturada e enfática o ensino à distância. Pode ser um instrumento importantíssimo na
complementação dos meios tradicionais utilizados na educação. Nesta perspectiva torna-se essencial
que todos os recantos do país tenham acesso às tecnologias de telecomunicações.
231
Tema: Infra-estrutura de Transporte/Mobilidade Transporte
Abrangência: Pavimentação de vias
Tópicos:
Malha viária pavimentada
Porcentagem da extensão da malha viária urbana pavimentada
Tipo de pavimentação
Rodovias pavimentadas de acesso à cidade
Densidade da malha de transporte
Estado de conservação das vias
Abrangência: Transporte Público
Tópicos:
Rede de transporte público municipal (ônibus, metro, trem,etc)
Acesso ao transporte público (ônibus, metro, trem, etc)
Cobertura espacial dos sistemas de transporte público
Variação temporal da cobertura dos sistemas de transporte público
Existência de transporte público intermunicipal
Existência de transporte público interestadual
Qualidade do transporte público
Custo do transporte público
Segurança do transporte público
Tempo de espera do transporte público
Existência de linhas regulares de transporte público
Atendimento a todas as partes da cidade
Grau de lotação média das viagens por transporte coletivo
Extensão do sistema viário principal dotado de soluções de prioridade à circulação do
transporte coletivo em relação à extensão do sistema viário principal total
Abrangência: Mobilidade
Tópicos:
Mobilidade intra/extra urbana: possibilidade de deslocar-se motorizado ou não, dentro e para
fora da cidade.
Existência de equipamentos e infra-estrutura para deficientes
Número de viagens por dia por habitante incluindo viagens a pé
Modo de transporte intraurbano
Adequação do sistema viário ao tipo de terreno
Adequação do sistema viário ao tipo de veículo
Adequação do sistema viário aos usos das vias (calçadas suficientes para o fluxo de pedestres,
faixa para bicicletas e outros)
Oferta de espaço físico para deslocamentos a pé
Oferta de espaços físicos para deslocamento de bicicleta
Participação do modo bicicleta e a pé no total de viagens não motorizadas
Participação dos modos coletivo e individual nos modos de transporte motorizados
Abrangência: Trânsito e tráfego
Tópicos:
Condições de circulação de pedestres e bicicletas
Tempo de espera no trânsito
Tempo médio de viagem das pessoas por modo de transporte
Controle de trânsito e tráfego de cargas
Velocidade média do tráfego de automóveis e de ônibus
Sinalização e demais ações em circulação urbana
Extensão média de vias com congestionamento de tráfego
232
Infra-estrutura de Transporte/Mobilidade - Sugestões
Denominação
Abrangência
Proposta 1: Mobilidade e Transporte Público.
Proposta 1: Focar mobilidade - Origem/Destino
Proposta 2: Mobilidade e Acessibilidade de
Transporte e Trânsito.
Proposta 2: Análise da satisfação de políticas
públicas.
Proposta 3: Retirar a palavra Infra-estrutura ou
usar Estrutura.
Proposta 3: Acrescentar mobilidade dos
portadores de necessidades especiais.
Infra-estrutura de Transporte/Mobilidade – Agregações sugeridas
Urbanos”
“Infra-estrutura de Transporte/Mobilidade” e Comunicações. Mobilidade tende a ser tratada como
comunicação na sociedade dos fluxos que começamos a vivenciar.
As abrangências “Pavimentações (pistas; calçadas e ciclovias)”; Equipamentos públicos para serviços
coletivos; Equipamento de suporte ao transporte público; “Parques de lazer” etc. em Estrutura Urbana
Infra-estrutura de Transporte/Mobilidade – Comentários gerais
Comentário 1:
Análise da satisfação de políticas públicas
Infra-estrutura de Transporte/Mobilidade – Desagregações sugeridas
A abrangência “Oferta e acesso a rede de transporte público” de “Infra-estrutura de Transporte”
“Mobilidade” de “Infra-estrutura de transporte”
233
Tema: Justiça
Tópicos:
Acesso à justiça
Tópicos:
Existência de órgãos de representação dos direitos dos consumidores
Justiça – Sugestões
Denominação
Abrangência
-
Proposta 1: Tema mais vago do que os demais.
O que está sendo medido: Existência de
promotorias e defensorias públicas? Existência
de Tribunais? Existência de assessoria jurídica
acessível?
Agregações sugeridas
Justiça – Comentários gerais
Comentário 1:
A medição do acesso à justiça é metafísica.
Comentário 2:
Tema mais vago do que os demais. O que está sendo medido:
Existência de promotorias e defensorias públicas?
Existência de Tribunais?
Existência de assessoria jurídica acessível?
234
Tema: Lazer
Tópicos:
Áreas de lazer
Equipamentos de Lazer
Centros coletivos de lazer
Áreas e equipamentos voltados para o Turismo
Políticas de incentivo ao uso de espaço ao ar livre, público
Tópicos:
Acesso aos espaços de lazer
Acesso a equipamentos de lazer públicos e privados
Lazer - Agregações sugeridas
“Esportes” e “Lazer”
“Meio Ambiente e Aspectos Ambientais ‘stricto senso’ e “Lazer”
235
Tema: Meio Ambiente / Aspectos Ambientais "Stricto Senso"
Abrangência: Disponibilidade de áreas verdes
Tópicos:
Número de áreas verdes (parques, praças, jardIns)
Acesso às áreas verdes (parques, praças, jardIns)
Áreas verdes disponíveis para o lazer
Densidade de áreas verdes
Abrangência: Preservação / proteção ambiental
Tópicos:
Disponibilidade de áreas de preservação ambiental
Existência de áreas verdes públicas ou particulares, legalmente protegidas, internas à área
urbana considerada
Indicadores de proteção ambiental das pessoas
Indicadores de proteção ambiental da fauna
Indicadores de proteção ambiental da flora
Indicadores de proteção ambiental dos recursos hídricos
Reservas ambientais
Taxas locais referentes à conservação do suporte
Taxas referentes à biodiversidade e seus componentes
Abrangência: Paisagem urbana
Tópicos:
Projetos urbanísticos
Projetos paisagísticos
Paisagem urbana com qualidade estética e provedora de condição de conforto térmico
Adequação entre ambiente construído e o meio natural
Arborização pública (de ruas, calçada gramada, vizinhança de áreas verdes e de lazer)
Identificação de desertos florísticos - cobertura vegetal e permeabilidade
Cobertura vegetal (jardim, quintal, etc, existência de inertes ou lixo)
Grau de arborização
Controle da poluição visual
Abrangência: Conforto ambiental
Tópicos:
Clima
Índices de poluição sonora / ruídos
Níveis de poluição visual (cartazes, outdoors, etc.)
Conforto térmico / Ilhas de calor
Abrangência: Qualidade ambiental
Tópicos:
Qualidade da água de lagos e rios
Qualidade das águas urbanas
Qualidade das águas
Qualidade do solo
Conservação e melhoria da qualidade ambiental.
Disponibilidade de água para paisagismo e lazer.
Abrangência: Poluição / contaminação ambiental
Tópicos:
Índice de poluição do ar (ou, qualidade do ar)
Poluição e contaminação da água
236
Poluição e contaminação do solo
Porcentagem da população que utiliza combustíveis sólidos
Emissão de poluentes
Abrangência: Exposição da população à contaminação / risco ambiental
Tópicos:
Moradias em: i) vias expressas, ii) áreas centrais (ambientes com maior poluição do ar), iii)
próximas a lixões, aterros ou áreas contaminadas por atividades industriais; iv) próximas
a cursos d´água que recebem esgotos.
População exposta a: i) abalos sísmicos (devido à proximidade com represas, por exemplo), ii)
enchentes, iii) deslizamentos de encostas, iv) fontes significativas de poluição
atmosférica, hídrica e sonora (devido às atividades industriais e mineradoras, como em
MG)
Risco Ambiental
Injustiça ambiental
Exposição à poluição e contaminação
Abrangência: Controle da qualidade ambiental
Tópicos:
Indicadores de fiscalização
Existência de mecanismos de aferição e controle da poluição hídrica e atmosférica
Existência de serviços de vigilância sanitária e ambiental
Meio Ambiente e Aspectos Ambientais “stricto senso” - Sugestões
Denominação
Abrangência
Proposta 1: Há muitos aspectos diferentes sendo
avaliados neste tema.
Proposta 2: Separar em Disponibilidade/oferta e
Controle.
Meio Ambiente e Aspectos Ambientais “stricto senso” – Agregações sugeridas
“Uso do Solo”, “Meio Ambiente e Aspectos Ambientais” e “Lazer” em “Urbanismo”
“Urbanismo”, “Uso do solo” e “Meio Ambiente e Aspectos Ambientais ‘stricto senso’”.
Rever abrangências de “Meio Ambiente e Aspectos Ambientais ‘stricto senso’” e de “Urbanismo”
inserindo-os nos temas: Qualidade Ambiental Urbana e Gestão Urbana
“Meio Ambiente e Aspectos Ambientais ‘stricto senso’” e “Lazer”
Meio Ambiente e Aspectos Ambientais “stricto senso” – Comentários gerais
237
Comentário 1:
Há muitos aspectos diferentes sendo avaliados neste tema.
238
Tema: Participação-Organização Política Institucional
Abrangência: Redes de Interação social
Tópicos:
Grau de interação social (redes de relacionamento diversificadas)
Redes de Integração social
Existência de redes de integração social e de solidariedade entre os diferentes segmentos da
sociedade local
Abrangência: Participação Política
Tópicos:
Articulação e organização das comunidades, associações etc
Participação comunitária
Abrangência: Organização Política Institucional
Tópicos:
Participação nos processos de tomada de decisão
Participação política efetiva no controle das ações públicas.
Presença do poder público local
Participação social, especialmente popular, em assuntos de interesse público
Existência de secretarias setoriais
Existência de estruturas institucionais relativas às atividades de planejamento urbano
Existência de cadastros técnicos básicos referentes à organização da cidade
Organização da cidade em administrações regionalizadas
Existência de conselhos para controle das políticas públicas: conselhos de saúde; do meio
ambiente; do bem estar da criança e do adolescente; conselho da cidade
Instituições de viabilização dos direitos de cidadania
Instrumentos de incentivo à participação comunitária na gestão de recursos públicos
Orçamento participativo
Código de obras claro e transparente
Leis de uso do solo claras, explícitas e que não mudem toda hora
Leis que regulamentem o ruído urbano respeitadas
Controle de invasões de áreas públicas e privadas
Indicadores da existência e aplicação de ferramentas de planejamento urbano.
Existência e aplicação de Plano Diretor
Regulamento do uso e ocupação do solo e sua aplicação
Indicador de eficiência e eficácia de agentes públicos e privados
Grau de modernização administrativa
Abrangência: Políticas Públicas
Tópicos:
Postos de atendimento do governo local
239
Participação-Organização Política Institucional - Agregações sugeridas
As abrangências “Felicidade pessoal” (Nível de Satisfação) em “Organização Político-Institucional”
A abrangência Associatividade local em “Economia Municipal”
Participação-Organização Política Institucional - Exclusões sugeridas
“Participação Associativismo” e “Organização Político-Institucional”, são elementos para a análise.
240
Tema: Pobreza
Abrangência: Público alvo – Demanda
Tópicos:
Famílias abaixo da linha de pobreza
Famílias com problemas de necessidade especiais, saúde física e mental
Abrangência: Incidência de políticas sociais
Pobreza - Sugestões
Denominação
Abrangência
Proposta 1: Renda da População
Proposta 1: Renda e concentração de renda e
não demandas políticas sociais .
Proposta 2: Incluir geração de emprego e renda
Pobreza - Agregações sugeridas
Desigualdade na distribuição de renda e “Pobreza” em Demografia
“Pobreza” e “Poder de compra e consumo”
As abrangências de “Pobreza em “Poder de Compra” e “Trabalho/Emprego”
Pobreza – Comentários gerais
Comentário 1:
Identificação de público-alvo é fim e não meio
Pobreza - Exclusões sugeridas
“Pobreza”, já está coberto por outros.
241
Tema: Poder de Compra / Consumo Familiar
Abrangência: Disponibilidade e Oferta
Tópicos:
Oferta de bens de consumo duráveis e não duráveis
Tópicos:
Acesso aos bens de consumo duráveis e não duráveis
Acesso da população aos bens
Abrangência: Capacidade de Endividamento/consumo
Tópicos:
Endividamento das famílias/ empresas
Cheques sem fundo
Segurança Econômica, resiliência individual e coletiva
Capacidade e a possibilidade de consumo de bens e serviços
Poder de compra e de consumo - Sugestões
Denominação
-
Abrangência
Proposta 1: Excluir Capacidade de
endividamento e consumo.
Poder de compra e de consumo – Agregações sugeridas
“Pobreza” e “Poder de compra e consumo”
As abrangências “Renda familiar ou domiciliar”; “Poder de compra e de consumo”; Finanças familiares;
Prosperidade econômica; “Disponibilidade de bens de consumo” em Economia Familiar
Poder de compra e de consumo – Comentários gerais
Comentário 1:
Serve para avaliar o nível de desenvolvimento da região.
242
Tema: Saúde
Tópicos:
Rede hospitalar de saúde
Oferta de serviços públicos e privados de saúde
Equipamentos de saúde (postos de saúde, hospitais, pronto socorro, núcleos de especialidades
médicas, etc)
Quantidade de leitos disponíveis em hospitais da rede pública com relação à população da
cidade e do município
Disponibilidade de médicos
Existência de atendimento de emergência
Existência de hospitais de média e alta complexidade
Enfermeiros por habitantes
Farmácias comunitárias
Disponibilidade de serviços privados de saúde altamente especializados
Abrangência: Qualidade
Tópicos:
Qualidade do atendimento em saúde
Mortalidade infantil
Mortalidade materna
Mortalidade nas diversas faixas etárias
Expectativa de vida, etc
Tópicos:
Acesso aos serviços públicos e privados de saúde
Proximidade de centros de saúde
Abrangência: Políticas Públicas
Tópicos:
Cuidados de Saúde Apropriados (cuidados para a redução da mortalidade, recursos, medicina
preventiva)
Existência de serviços ativos municipais de controle epidemiológico
Saúde pública: Destaque para a existência de políticas públicas ativas de planejamento familiar
de acesso universal à população
Controle de vetores e de doenças de veiculação hídrica.
Coberturas de equipes de PSF
Abrangência: Riscos à saúde
Tópicos:
Morbidade: Relacionada aos fatores do ambiente que interferem na saúde da população - Inclui
riscos químicos, microbiológicos, criadeiros de mosquitos vetores.
Mortalidade: Relacionada aos fatores do ambiente que interferem na saúde da população
Prevalência de determinadas moléstias
População exposta em áreas de risco de contaminação (atmosférica ou por agrotóxicos)
População exposta em áreas próximas a depósitos de resíduos perigosos
Imunização contra doenças (vacinação)
243
Saúde - Agregações sugeridas
“Educação”, “Saúde” e Renda em Condição de Vida (indicadores de Responsabilidade Social).
244
Tema: Segurança / Violência
Abrangência: Segurança em geral
Tópicos:
Condições de Segurança e Proteção aos cidadãos
Serviço de defesa civil, incluindo sistema de combate a incêndio
Serviço de controle da segurança de edificações e equipamentos que podem oferecer riscos
Segurança em relação à pessoa
Segurança em relação à propriedade
Segurança pública
Abrangência: Violência
Tópicos:
Risco de ser objeto de violência
Ocorrências criminais (furtos, roubos, etc)
Mortes por causas externas (homicídios, acidentes de trânsito,...)
Número de acidentes de trânsito com vítimas (fatais e não fatais) com relação à população da
cidade
Número de acidentes de trânsito com vítimas (fatais e não fatais) relacionado à extensão da
malha viária urbana e ao número de veículos em circulação
Número de vítimas envolvidas em ocorrências policiais
Crimes notificados (homicídios, roubos, furtos, violência contra mulheres, prostituição infantil,
abuso de menores)
Número de acidentes de trânsito (atropelamentos, colisões)
Abrangência: Equipamentos de segurança
Tópicos:
Equipamentos e efetivo policial
Postos Policiais
Existência de serviços e equipamentos de segurança eficientes e atuantes
Condições das prisões e encarceramentos
Situação dos presos
Tratamento dado aos atos infracionais de adolescentes
Abrangência: Segurança privada
Tópicos:
Gastos sociais com segurança privada
Segurança / Violência - Agregações sugeridas
245
Tema: Serviços Urbanos
Abrangência: Equipamentos/Serviços urbanos
Tópicos:
Postos de gasolina (combustíveis)
Atividades comerciais diversificadas
Presença de prestadoras de serviços
Presença de instituições financeiras
Comércio
Cartórios
Agência dos correios
Meios de comunicação
Abrangência: Acesso aos Serviços Urbanos
Tópicos:
Acesso às redes e meios de comunicação (impresso, digital, etc.)
Serviços Urbanos - Agregações sugeridas
“Urbanismo” e “Serviços Urbanos”
“Urbanismo”, “Uso do Solo” e “Serviços Urbanos” = Planejamento Urbano
Urbanos”
A abrangência “Meios de Comunicação” presente no tema “Serviços Urbanos”. em “Infra-estrutura de
Telefonia e Telecomunicações”
Serviços Urbanos - Exclusões sugeridas
“Serviços Urbanos”, já contemplado em outros temas.
246
Tema: Trabalho/ Emprego
Tópicos:
Empregos e atividades geradoras de trabalho e renda
Empregos existentes
Emprego formal e informal
Ambiente de trabalho desprovido de riscos
Tópicos:
Acesso ao emprego formal( com carteira assinada)
Desemprego
Oportunidades de Trabalho e Renda
Abrangência: Condições de Trabalho
Tópicos:
Formas de trabalho que limitam a autonomia do trabalhador
Jornadas prolongadas
Ocupação
Trabalho/Emprego - Agregações sugeridas
247
Tema: Urbanismo
Abrangência: Qualidade Urbanista e ambiental
Tópicos:
Existência de praças e jardins
Existência de áreas de preservação ambiental
Áreas verdes e parques públicos
Parques lineares
Área de calçadas em relação à área viária
Distribuição de parques públicos em relação à área urbana (distâncias médias)
Tipologia viária (extensão do sistema viário em relação à largura das vias)
Indicativo de horizonte de vista e condições de insolação
Extensão viária sem pavimento de qualquer tipo
Calçadas e passeios urbanos limpos e em bom estado
Obsolência de partes das cidades
Presença de favelas e similares
Área urbanizada sem rede de esgoto em relação à área urbanizada total
Área urbanizada sem rede de água em relação à área urbanizada total
Extensão de córregos e outros cursos d'água sem tratamento de suas margens ou
canalizações em relação à área urbanizada
Abrangência: Legislação e Gestão Urbana e Ambiental
Tópicos:
Legislação de ordenamento territorial urbano
Existência de Plano e/ou Legislação de Controle ambiental
Existência de Órgãos/Serviços de conservação de vias públicas
Existência de Órgãos/Serviços de controle de tráfego
Existência de Órgãos/Serviços de segurança pública
Existência de mecanismos jurídicos de estímulo a padrões urbanísticos sustentáveis
Existência de legislação urbanística e de proteção ambiental
Efetividade da legislação urbanística/ ambiental e existência de serviço público capacitado para
impor a legislação existente
Regularidade das construções frente à legislação urbanística
Urbanismo - Agregações sugeridas
“Uso do Solo” e “Urbanismo”
“Urbanismo” e “Serviços Urbanos”
Rever abrangências de “Meio Ambiente e Aspectos Ambientais ‘stricto senso’” e de “Urbanismo”
inserindo-os nos temas: Qualidade Ambiental Urbana e Gestão Urbana
248
“Habitação” e “Urbanismo”
Urbanismo – Comentários gerais
Comentário 1:
O nome urbanismo pode suscitar outras dimensões já consideradas em outros temas.
Comentário 2: Difícil medição, mas muito importante dependendo do porte.
Urbanismo – Desagregações sugeridas
A abrangência “Existência da legislação urbanística” e aspectos físico-territoriais de Urbanismo, os
quais apresentam superposição com meio ambiente, infra-estrutura de transporte, etc.
249
Tema: Uso do Solo
Abrangência: Legislação
Tópicos:
Uso e ocupação do lote, tipo de uso, gabarito, ampliação
Abrangência: Regularização e Controle
Tópicos:
Regularização fundiária
Urbanização e controle de assentamentos precários
Controle de ambulantes
Áreas centrais, edificações vazias, terreno e imóveis abandonados e/ou com pouca
manutenção.
Uso do solo - Sugestões
Denominação
Abrangência
Proposta 1: Destacar: acesso à terra urbana e
regularização e controle fundiário
-
Uso do solo - Agregações sugeridas
“Uso do Solo” e “Abastecimento Alimentar”
“Uso do Solo” e “Urbanismo”
Uso do solo – Comentários gerais
Comentário 1:
De difícil mensuração e não retrata qualidade de vida e não permite a leitura da existência de conflitos
de uso.
Uso do solo – Exclusões sugeridas
250
“Uso do Solo”, já contemplado em outros temas.
251
COMENTÁRIOS GERAIS SOBRE A CONSULTA
Comentários sobre critério para seleção de temas:
Comentário 1:
O conceito de qualidade de vida é extremamente relativo e opcional. Fica difícil optar, defender ou
desabonar algum tema. O ministério tem que definir primeiro as respostas que almeja com o índice.
Comentário 2:
Considerar na definição dos temas: qualidade e a cobertura dos registros (dados) muito heterogênea
entre os estados brasileiros.
Comentário 3:
Considerar os pesos para definir os cortes para a reduzir o número de temas.
Critério de agregação:
Comentário 1:
Na 1a. Consulta sugeri um quadro contendo os 5 critérios de classificação do Sistema Urbano
Brasileiro, considerando uma universalização, hierarquização e padronização territorial e espacial para
efeito comparativo:
1.CENTRALIDADE : indicadores
2.CENTROS DECISÓRIOS : indicadores
3.ESCALA DE URBANIZAÇÃO : indicadores
4.COMPLEXIDADE: indicadores
5.DIVERSIFICAÇÃO SETOR TERCIÁRIO: indicadores
Inclusão
Comentário 1:
Presença de favelas como tema à parte da habitação.
Comentário 2:
Inclusão Digital e Turismo.
Comentário 3:
Previdência Social Pública
Número de aposentados do regime geral x número de salários;
Aposentadoria por invalidez concedida;
Número de pessoas acima de 60 anos sem nenhum benefício (IBGE X DATAPREV);
Número de regimes próprios municipais;
Número de contribuintes para o Regime Geral de Previdência (INSS).
Comentário 3:
Incluir o tema Riqueza, incluindo, entre outros, “Energia Elétrica”.
Sugestão sobre a acessibilidade
Comentário 1:
Considerar a possibilidade de usufruir os serviços a partir das condições financeiras para arcar com os
serviços não gratuitos e a disponibilidade de transporte necessários à vida urbana de qualidade
(cobertura espacial e temporal da rede de transporte público, valor das tarifas frente ao poder
aquisitivo dos cidadãos, conservação da malha viária, possibilidade do uso de transporte não
motorizado com segurança, em termos da extensão e qualidade da rede de calçadas e ciclovias,
dentre outros)
252
Dificuldade de mensuração
Comentário 1:
Situação nutricional da população, o poder de compra e de consumo. Vai ser feito um inquérito? Toda
vez que o índice for atualizado o inquérito vai ser refeito?
Críticas à formulação dos temas
Erro na formulação do tema Uso do solo.
253
Anexo III
254
CONCEITOS TEMÁTICOS DE QUALIDADE DE VIDA URBANA PARA CONSTRUÇÃO
DO ÍNDICE DE QUALIDADE DE VIDA URBANA PARA AS CIDADES BRASILEIRAS
Jupira Gomes de Mendonça*
Antes de sistematizar reflexões acerca dos temas urbanísticos a serem avaliados na
construção de um índice de qualidade de vida urbana, agrupando-os em conjuntos
temáticos, é necessário tecer algumas considerações sobre aspectos mais gerais para a
avaliação da qualidade de vida nas (ou das) cidades, tendo em vista os princípios de
universalidade, eqüidade, sustentabilidade e gestão democrática da Política Nacional de
Desenvolvimento Urbano, em construção, cujos principais objetivos são a inclusão social e
territorial e a justa distribuição dos ônus e dos benefícios da urbanização.
Em primeiro lugar, é importante lembrar que um elemento fundamental na discussão sobre o
conceito de qualidade de vida é o dimensionamento da equidade na distribuição espacial e
no acesso social a determinados serviços e recursos urbanos (Nahas, 2004:100), ou seja, é
necessário ter em conta a equidade (ou o seu contrário, o grau de desigualdade) na oferta e
também no acesso aos recursos urbanos. Pode-se, aqui, utilizar o conceito de renda real de
Harvey (1979), que engloba o acesso a recursos – o controle dos recursos, que é nossa
definição geral da renda real, está em função da acessibilidade e proximidade da localização
(p.67).
Como o poder sobre os recursos escassos de uma sociedade não pode ser determinado
sem levar em conta a acessibilidade e o preço de tais recursos (Harvey,1979:49), aspectos
como a relação entre a distribuição territorial da população e a distribuição dos recursos,
bem como a distribuição de renda apresentam-se como importantes componentes na
avaliação da qualidade de vida urbana.
Deste modo, na construção de indicadores de qualidade de vida, é estreita a relação entre o
IQVU, medidor da oferta de serviços e recursos urbanos, e o IVS, medidor do efetivo acesso
da população às dimensões de cidadania. Não há como dissociar ambos aspectos: a oferta
é esvaziada se não há possibilidade de efetivo acesso (ou é injusta se o acesso é
absolutamente desigual), e o acesso só é pertinente na hipótese da existência da oferta.
*
Professora do Núcleo de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo - Escola de Arquitetura/UFMG
255
Ambos compõem o sistema para mensuração da qualidade de vida urbana (Nahas, 2004:
103).
Em segundo lugar, é importante considerar a questão regional na avaliação da qualidade de
vida urbana. Em cidades que representam centralidade no espaço regional, polarizando
regiões, é mais importante a presença de determinados serviços urbanos de suporte ao
desenvolvimento econômico regional – e aqui se trata de qualidade de vida na medida em
que significa distribuição regional de oportunidades de emprego e renda. Além disto, em
especial nas regiões de baixa renda e baixa variação do PIB1 a presença de – e o acesso a
– determinados serviços de educação e saúde terão maior peso na qualidade de vida, não
só urbana, como também regional, na medida em que se tratam de recursos que são mais
escassos do que nas regiões de maior dinamismo e maior renda onde uma rede urbana
mais densa significa mais opções de acesso. Assim, a questão regional interfere na
avaliação da qualidade de vida, no que diz respeito ao acesso espacial a recursos e
serviços urbanos.
Por fim, é importante considerar, na avaliação da qualidade de vida urbana, a centralidade
da habitação: a inserção cidadã (a inclusão, o direito à cidade) pressupõe um endereço.
Mas o endereço com o significado de inclusão, por sua vez, pressupõe três condições: em
primeiro lugar, que não implique a estigmatização negativa; em segundo lugar, que
signifique acessibilidade a trabalho e renda. Em terceiro lugar, que signifique moradia
servida de saneamento básico, acesso a equipamentos urbanos e controle ambiental.
Primeiro conjunto temático
Dadas as considerações iniciais, e tendo em vista, ainda, a importância capital da relação
entre localização da moradia e localização das oportunidades de trabalho e renda, um
primeiro agrupamento temático já se faz presente: habitação, infra-estrutura urbana e
transporte e trânsito. Entende-se aqui por infra-estrutura urbana o conjunto de redes e
serviços que compõem a moradia, além da edificação residencial: saneamento básico,
drenagem, coleta e disposição de resíduos sólidos, energia elétrica, telefonia e
telecomunicações.
1
Para a classificação das regiões e sua conceituação, ver Bacelar, T.A. e Galvão, A.C. (2004).
256
Vejamos os aspectos mais importantes a serem abordados na avaliação de cada um desses
componentes.
Habitação
Dois aspectos devem balizar a avaliação da qualidade de vida, do ponto de vista da
habitação: o déficit habitacional (quantitativo e qualitativo)2 e a presença de terras ociosas
em boas condições de ocupação. O tamanho do déficit habitacional, comparativamente ao
número total de domicílios indica o grau de precariedade das condições de vida urbana na
localidade. Por outro lado, o conjunto de glebas e lotes ociosos localizados no interior da
malha urbana, com acessibilidade e infra-estrutura, é indicativo da retenção especulativa de
terras e da ausência do controle público sobre esse processo. O confronto entre o tamanho
do déficit habitacional e das terras ociosas ou subtilizadas mostra, ao mesmo tempo, o grau
de desigualdade habitacional presente no município e o grau de injustiça na distribuição dos
recursos urbanos, bem como dos custos da urbanização.
Alguns aspectos indicarão, stricto senso, a qualidade de vida do ponto de vista da edificação
residencial, particularmente o padrão da edificação, as condições naturais da sua
localização e a situação fundiária.
a) A avaliação do padrão da edificação abrange os aspectos considerados no que
chamamos de déficit qualitativo. Interessa, neste caso, não apenas a avaliação do
padrão físico (materiais utilizados e existência de banheiro interno, por exemplo), mas
também aspectos relativos ao conforto: adensamento domiciliar, especialmente
em
relação ao número de dormitórios, e adequação climática.
b) A avaliação da moradia, do ponto de vista do lugar onde ela se situa, tem implicações
que vão além das questões relativas à presença de infra-estrutura ou acessibilidade a
serviços públicos e oportunidades de trabalho. A proximidade de externalidades
2
Compõem o déficit quantitativo, segundo estudo da Fundação João Pinheiro (2002): em primeiro lugar, o déficit
por reposição de estoque (domicílios que devem ser restaurados ou substituídos, devido à qualidade dos
materiais usados na sua construção - os domicílios rústicos - e os que se encontram fortemente deteriorados,
tanto os muito antigos como os que apresentam estrutura física danificada - depreciação); em segundo lugar, o
déficit por incremento de estoque, que inclui a soma da coabitação familiar com os domicílios improvisados, e
também os domicílios com ônus excessivo com aluguel. Podemos classificar como déficit qualitativo o que o
estudo da FJP denominou moradia inadequada: relaciona-se às necessidades de melhorias habitacionais ou
precariedade de infra-estrutura - carência de serviços de infra-estrutura, adensamento excessivo, inadequação
fundiária urbana e inexistência de unidade sanitária domiciliar interna.
257
negativas e de externalidades positivas dá ao lugar possibilidades concretas de conforto
ou desconforto (proximidades de fontes poluidoras, ou, ao contrário, proximidade de
áreas verdes exuberantes, por exemplo) e também um (re)conhecimento social –
posição de prestígio, ou, ao contrário, estigma3 . Além disto, a presença de moradias em
áreas de risco, seja de inundação ou de deslizamento, em áreas alagadas e outros tipos
de áreas inadequadas à ocupação é representativa de baixa qualidade de vida urbana.
c) A avaliação da situação fundiária também é importante na avaliação da qualidade de
vida urbana, sob o aspecto da habitação, uma vez que a posse ou o uso legalizado do
imóvel residencial (seja qual for o tipo de reconhecimento) implica segurança, muitas
vezes lastro que permite capacidade de endividamento e outras vezes signo de
mobilidade social ascendente.
Infra-estrutura e serviços urbanos
Superar as carências em abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de
resíduos sólidos e de águas pluviais é um requisito fundamental para a saúde e a qualidade
de vida das pessoas (Ministério das Cidades, 2004a: 9)4.
Mas, do ponto de vista da infra-estrutura e dos serviços urbanos, é importante avaliar, além
dos aspectos referentes ao saneamento básico (água, esgoto, lixo e drenagem), também
aqueles referentes aos demais serviços de limpeza urbana, controle de vetores e
reservatórios de doenças, e, ainda, os serviços de telefonia, energia elétrica e
telecomunicações. Esse conjunto de serviços urbanos compõem as condições de
habitabilidade e, portanto, permitem medir a qualidade da moradia em seu sentido amplo.
Do ponto de vista do saneamento básico, obviamente é importante medir não apenas a
extensão dos serviços, relativamente ao tamanho da população e do perímetro urbano, mas
3
A observação de dados do Censo Demográfico mostra, por exemplo, que, comparando-se os trabalhadores
moradores de favela com outros, de mesma ocupação, que não moram em favela, os primeiros, em geral, têm
renda menor.
4
O serviço público de saneamento básico é considerado universalizado em um território quando assegura o
atendimento, no mínimo, das necessidades básicas vitais, sanitárias e higiênicas, de todas as pessoas,
independentemente de sua condição sócio-econômica, em todos os domicílios e locais de trabalho e de
convivência social, de modo ambientalmente aceitável e de forma adequada às condições locais (Projeto de Lei
que Institui as diretrizes para os serviços públicos de saneamento básico e a Política Nacional de Saneamento
Básico – PNS, Art. 6o, Inciso XXIII, Parágrafo Único).
258
também a qualidade dos serviços. Além disto, pode-se verificar a relação entre o custo dos
serviços e a renda da população (verificada a sua distribuição), de modo a verificar as reais
possibilidades de acesso. Particularmente, é preciso avaliar:
a) abastecimento de água
extensão do abastecimento -
extensão da rede; freqüência do abastecimento;
quantidade de domicílios com canalização interna, em relação ao total de domicílios;
existência de fonte pública de água potável em áreas com baixo acesso à rede.
qualidade da água – condições de proteção do manancial de captação; tratamento da
água.
b) esgotamento sanitário
extensão do extensão da rede; quantidade de domicílios com canalização interna, em
relação ao total de domicílios X quantidade de domicílios com lançamento através de
fossa negra, diretamente nos cursos d’água ou na superfície do terreno.
qualidade ambiental - destino dos esgotos (tratamento X lançamento in natura);
existência e extensão relativa de interceptores de esgotos.
c) limpeza urbana
extensão da limpeza – área abrangida pela coleta de lixo doméstico; abrangência de
varrição e de capina;
qualidade ambiental – disposição do lixo doméstico (“lixão” a céu aberto X aterro
sanitário); segurança e adequação do transporte; presença de lixo em cursos d’água ou
em áreas costeiras; tratamento de esgoto industrial; coleta específica de lixo hospitalar;
existência e quantidade relativa de coleta seletiva e reciclagem.
d) drenagem
qualificação da macro-drenagem – tipo de tratamento dos fundos de vale (canalização X
preservação do leito e de vegetação marginal); presença de assoreamentos; presença
de voçorocas;
qualificação da micro-drenagem – presença de esgotos domésticos na rede pluvial.
Do ponto de vista do controle de vetores e reservatórios de doenças, a avaliação do grau de
controle poderia ser medido pela existência de políticas públicas de combate a vetores,
legislação pertinente (código sanitário), fiscalização etc. No entanto, a eficácia da política e,
portanto, o grau de controle são avaliados com maior precisão a partir da observação da
presença de doenças transmissíveis por vetores e da quantidade de indivíduos doentes em
relação à população total.
259
Com relação aos demais serviços urbanos – telefonia, energia elétrica e telecomunicações –
mantém-se o critério de avaliar quantitativa e qualitativamente, isto é, a extensão dos
serviços e a sua qualidade e custo, além das possibilidades de acesso: quantidade de
domicílios atendidos, em relação ao total de domicílios; continuidade no funcionamento do
serviço; abrangência das redes de telefones públicos e de iluminação pública. Com relação
às telecomunicações, é importante ainda, face à necessidade de democratização da
informação, avaliar o grau de universalização do acesso à internet internamente às
residências e o acesso público à internet.
Por fim, ainda que o controle ambiental não constitua um serviço ou infra-estrutura urbana, é
importante, nesta seção, lembrar que o controle de emissão de poluentes é também aspecto
fundamental a ser medido, na avaliação da qualidade de vida urbana. Os aspectos da
poluição do solo na área urbana, bem como dos recursos hídricos, são observados na
avaliação do saneamento básico, particularmente nos aspectos referentes à coleta,
disposição e tratamento dos esgotos domésticos e industriais, bem como dos resíduos
sólidos. É importante ainda considerar os aspectos referentes à poluição do ar (tanto por
emissores de origem industrial como por veículos automotores) e à poluição sonora
(presença de agentes poluidores; existência de canais de denúncia e fiscalização).
Mobilidade urbana, transporte e trânsito
A avaliação da qualidade de vida urbana do ponto de vista da mobilidade deve partir do
princípio da Mobilidade Urbana Sustentável, entendida como um conjunto de políticas de
transporte e circulação que visa proporcionar o acesso amplo e democrático ao espaço
urbano, através da priorização dos modos não-motorizados e coletivos de transporte, de
forma efetiva, que não gere segregações espaciais, socialmente inclusiva e ecologicamente
sustentável – baseado nas pessoas e não nos veículos ((Ministério das Cidades, 2004b: 14
– grifos nossos).
Deste modo, o primeiro aspecto a ser avaliado é a facilidade com que os habitantes da
cidade acessam os locais onde se concentram as oportunidades de trabalho, bem como as
redes públicas de saúde e de educação. Quanto menor o tempo de acesso, por meios nãomotorizados ou por sistema de transporte coletivo, melhor o nível da mobilidade.
O segundo aspecto diz respeito às condições para a mobilidade através de meios nãomotorizados (bicicleta, charrete, carroça, cavalo, canoa), em especial segurança e infra260
estrutura de apoio. A existência de boas condições, neste caso, é indicativo de melhor
qualidade da mobilidade dos mais pobres, além de denotar aspecto favorecedor de
melhores condições ambientais, na medida em que se tratam de modalidades não
poluentes. No caso das ciclovias, principalmente em localidades com grande freqüência no
uso da bicicleta, é importante avaliar a qualidade do pavimento e da sinalização, verificar a
existência de separação das pistas de circulação de veículos motorizados e a extensão das
vias, em relação ao sistema de circulação de veículos motorizados. Nos demais casos, as
condições dizem respeito principalmente à sinalização e equipamentos de apoio, em
especial em pontos de embarque e desembarque, por exemplo.
O terceiro aspecto é relativo às condições de circulação de pedestres: as condições dos
passeios públicos; área de vias exclusivas de pedestre, principalmente nos espaços
comerciais centrais, em relação às vias destinadas a veículos automotores; condições da
sinalização viária; existência de equipamentos e dispositivos para garantir a mobilidade de
pessoas com restrição de mobilidade, incluindo idosos, pessoas com deficiência5 e
portadores de necessidades especiais, de modo seguro e confortável.
Por outro lado, o percentual de pessoas que se locomovem a pé para vencer grandes
distâncias pode ser indicativo do alto custo do transporte coletivo e, por conseqüência, da
falta efetiva de acesso aos sistemas existentes ou pode ser indicativo, ainda, da ineficiência
do transporte (itinerários inadequados, baixa freqüência, insegurança, falta de integração
entre diversos modos de transporte, entre outros). Desta forma, a modalidade de transporte
tem uma relação com as distâncias a serem percorridas.
Com relação ao sistema de transporte coletivo, há dois grandes fatores que limitam a sua
utilização e, portanto, colocam obstáculos à acessibilidade como fator de inclusão social: em
primeiro lugar, o custo, vale dizer, o percentual de comprometimento da renda com
transporte. Em segundo lugar, a inexistência de integração multimodal torna ainda mais
onerosa a utilização do sistema e implica maior tempo de descolamento. Nas grandes
cidades, é fator de qualidade de vida a existência de uma rede estrutural integrada de média
5
Em função da idade, estado de saúde, estatura e outras condicionantes, várias pessoas têm necessidades
especiais para receber informações, chegar até os terminais e pontos de parada, entrar nos veículos e realizar
seu deslocamento através dos meios coletivos de transporte, ou, simplesmente, se deslocar no espaço público.
Essas pessoas são as consideradas Pessoas com Restrição de Mobilidade e, neste grupo, estão incluídas as
Pessoas com Deficiência. As deficiências podem ser divididas em cinco grupos que são deficiências físicas,
mentais, sensoriais, orgânicas e múltiplas. Cada deficiência gera determinados tipos de incapacidades e
desvantagens ocupacionais, de orientação, de independência física e de mobilidade. (Ministério das Cidades,
2004b: 39).
261
e alta capacidade. As redes serão tanto mais eficazes quando compatibilizadas com as
estratégias desenvolvimento urbano e as políticas de uso do solo.
A informalidade no transporte coletivo, qual seja, a existência de transporte não
regulamentado, é perniciosa para o funcionamento do sistema – a informalidade inicia a
desregulamentação do setor de transporte coletivo, baseada na disputa pelo passageiro nas
ruas e na sua auto-regulamentação, através das associações ou cooperativas, substituindo
o Estado na organização do Transporte Público. Com o passar do tempo, os operadores
evitam a queda de tarifa, estabelecem reserva de mercado, demarcam seus pontos de
parada, criam terminais particulares e evitam a entrada de novos operadores (Ministério das
Cidades, 2004b: 36).
Por fim, alguns aspectos relativos especificamente ao trânsito devem ser objeto de
avaliação: percentual de vias pavimentadas, principalmente aquelas que compõem os
itinerários de ônibus, e sinalização adequada.
A relação de mortes decorrentes de acidentes de trânsito em relação ao número total de
óbitos é indicativo da qualidade do trânsito. Contribuem ainda, políticas de educação para o
trânsito, as quais podem ser implementadas no nível municipal.
Fator indicativo da qualidade e gestão do trânsito é também o tempo médio de locomoção:
tempos muito baixos são produtos de congestionamentos viários, os quais têm impactos
negativos também sobre a economia local.
Segundo agrupamento temático
Algumas questões decorrem do primeiro agrupamento temático acima desenvolvido: em que
medida os governos locais estão aparelhados para alterar a qualidade de vida urbana? Que
tipo de políticas públicas estão sendo implementadas nas cidades? Que instrumentos de
controle urbano e gestão da cidade estão sendo utilizados? As respostas a estas questões
ensejam outros dois agrupamentos temáticos: de um lado, a organização políticoinstitucional, o controle urbano e ambiental e a capacidade de investimento público
municipal e, de outro, as formas de organização urbana e ambiental resultantes das políticas
públicas. Comecemos por este último.
262
Uso do solo
A análise da estrutura urbana resultante do processo de formação e crescimento de uma
cidade permite identificar o grau de desigualdade socioespacial presente nessa estrutura.
Nesse sentido, dois aspectos podem ser avaliados: em primeiro lugar, o grau de
concentração ou, o seu contrário, de mescla de grupos sociais no território urbano. Este
aspecto
é importante, na medida em que alguns grupos sociais têm maior poder de
pressão, não só econômico-financeira, como também política, na distribuição dos recursos.
O segundo aspecto a ser avaliado é o grau de concentração e de centralização do uso do
solo. Excetuando-se a concentração do uso industrial, que se justifica pelos impactos
ambientais negativos, particularmente sobre o uso residencial, a concentração de usos
residenciais ou de usos comerciais e de serviços tem resultados negativos para a qualidade
de vida urbana: no último caso, vai representar ociosidade de infra-estrutura em períodos
fora do horário comercial; no primeiro caso, em geral é indicativo de auto-segregação de
grupos sociais elitizados, que buscam, no uso exclusivamente residencial, o controle da
utilização do seu espaço de moradia por pessoas “de fora”. Ademais, a mescla de usos no
território da cidade favorece maior proximidade na relação trabalho/moradia, com
conseqüências favoráveis, como a locomoção a pé e por outros modos não-motorizados.
Estas considerações não eliminam a possibilidade das concentrações comerciais e de
serviços, desejáveis na medida em que permitem a competitividade e a complementaridade
de atividades econômicas. No entanto, estas concentrações não necessariamente são
expulsoras do uso residencial.
Por outro lado, em cidades médias e grandes é desejável ainda a descentralização dos
núcleos comerciais e de serviços, de modo a aproximar esse tipo de concentração das
áreas mais residenciais, com impactos positivos no desenvolvimento econômico das
diversas regiões da cidade e na mobilidade urbana.
Espaços públicos e equipamentos culturais
A existência e distribuição eqüitativa de espaços públicos e de equipamentos culturais é
outro aspecto importante a ser abordado na avaliação da qualidade de vida urbana.
Espaços públicos configuram conjuntos de áreas públicas de lazer, de prática esportiva, de
encontro e de descanso, incluindo, praças, áreas verdes, calçadões e centros esportivos. Os
263
equipamentos culturais são edificações e espaços públicos especificamente voltados para
programa governamentais e para manifestações públicas culturais e de identidades locais
(de bibliotecas, museus e centros culturais a sedes de associações e grupos culturais).
É
importante avaliar: o seu tamanho, face à população moradora dos bairros dentro do seu
raio de abrangência; a diversidade de usos propiciados, em relação às diversas faixas
etárias; estado de conservação; acessibilidade a pessoas com restrições de mobilidade e a
pluralidade social na sua utilização.
Terceiro agrupamento temático
O terceiro agrupamento temático diz respeito à gestão pública, em especial, capacidade de
planejamento, ação e financiamento, além da democratização dos processos decisórios, nos
diversos aspectos relativos à gestão da cidade. A qualidade de vida urbana depende muito
da capacidade do governo local de exercer o planejamento e o controle do território da
cidade, da sua estruturação para implementar políticas e
fiscalizar o cumprimento da
regulação urbana e da sua capacidade de investimento em equipamentos, serviços e infraestrutura urbana.
264
Controle urbano e ambiental
O controle urbano e o controle ambiental, no nível local, constituem ações públicas que
permitem orientar o processo de expansão urbana de forma racional e ecologicamente
equilibrada, bem como promover a justa distribuição dos recursos urbanos. Não basta
identificar, no entanto, a existência de processos de controle e regulação (ainda que estes
são aspectos a serem abordados): é necessário qualificar o tipo de controle6. Desta forma, é
importante avaliar:
- existência de legislação de controle do uso e ocupação do solo e de legislação ambiental
no nível municipal;
- presença na legislação municipal e utilização efetiva de instrumentos de política urbana
previstos no Estatuto da Cidade;
- aparato administrativo para licenciamento e fiscalização (corpo técnico, estrutura
organizacional);
- grau de articulação entre as políticas urbanas e as políticas sociais;
- capacidade administrativa e institucional para gestão inter-municipal compartilhada,
particularmente
nos
municípios
situados
em
aglomerações
urbanas
e
regiões
metropolitanas.
Democratização da gestão
Não há dúvidas de que a gestão democrática da cidade resulta em melhor distribuição dos
recursos e, portanto, em melhor qualidade de vida urbana. Sob esse aspecto é importante
avaliar:
- quantidade e tipos de mecanismos de gestão participativa – conselhos municipais (caráter
deliberativo ou não; paridade; autonomia de escolha da representação; freqüência de
reuniões); comitês gestores de programas públicos (grau de participação das comunidades
locais; grau de autonomia e poder de deliberação); orçamento participativo (avaliação
qualitativa do grau de autonomia e da capacidade de decisão real sobre os investimentos);
6
Os seus resultados são avaliados no conjunto que compõe o primeiro agrupamento temático aqui proposto.
265
- grau de democratização da informação – formas de divulgação das contas públicas;
existência, freqüência e abrangência de programas de capacitação.
Estrutura de apoio à cidadania na cidade
O que chamamos aqui de estrutura de apoio à cidadania é um conjunto de mecanismos e
ações voltados para a organização da vida cotidiana na cidade, e que também devem ser
avaliados no dimensionamento da qualidade de vida urbana:
- aparato de assistência técnica e jurídica de apoio à habitação;
- política de educação para o trânsito;
- programas de capacitação de lideranças populares.
Capacidade de investimento
A capacidade de investimento mostra as condições locais para intervenções e o potencial de
melhoria da qualidade de vida. É necessário medir:
- tamanho das receitas próprias (captação pelo próprio Poder Público local), em relação ao
total da receita;
- grau de comprometimento das receitas com o custeio da máquina pública (pessoal, gastos
administrativos e gastos com manutenção de equipamentos, serviços e infra-estrutura
urbana) e conseqüente disponibilidade de receita para investimento urbano;
- capacidade de endividamento.
Referências bibliográficas
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Instituto de Desenvolvimento Humano Sustentável da PUC Minas
Rua Espírito Santo, 1.059 • 12º andar • Centro
CEP 30160-922 • Belo Horizonte • MG
www.virtual.idhs.pucminas.br

Construção do Sistema Nacional de Indicadores para Cidades

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