Tema 1 O ESTADO DO MUNDO Dia 5 O ESTADO DO MUNDO

Tema 1
O ESTADO DO MUNDO
Dia 5
O ESTADO DO MUNDO: BALANÇO E PERSPECTIVAS
• A harmonização da Política de Asilo e a C/G 1996 - Perspectivas da
protecção de refugiados nos países da União Europeia.
Luise Drüke
Representante do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os
Refugiados, em Portugal.
• Um mundo em profunda mutação: As Nações Unidas à procura de
uma nova identidade.
Fernando Reino
Embaixador de Portugal.
163
Actas dos IV Cursos Internacionais de Verão de Cascais (30 de Junho a 5 de Julho de 1997).
Cascais: Câmara Municipal de Cascais, 1998, Vol. l, pp. 165 a 218.
A HARMONIZAÇÃO DA POLÍTICA DE ASILO
E A CIG 1996 - PERSPECTIVAS DA PROTECÇÃO
DE REFUGIADOS NOS PAÍSES DA UNIÃO EUROPEIA
D.LuiseDrüke* (1)
l - Introdução
A adopção do Protocolo ao Tratado da União Europeia (UE) durante a Cimeira de
Amsterdão, em 17 de Junho de 1997, revestiu-se de grande importância para a
harmonização europeia da política de asilo. No contexto dessa harmonização e concluindo
o processo da Conferência Intergovernamental (CIG 96), foi prevista uma limitação no
acesso ao procedimento de asilo ao aceitar que os Estados possam tratar de forma
discricionária a admissão dos pedidos de asilo apresentados por cidadãos da UE.
Trata-se de uma questão preocupante já que, se os Estados da UE aplicarem limitações
à Convenção de Genebra de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados, a qual prevê o
acesso ao asilo sem restrições, o exemplo poderá ser seguido por outros Estados fora da
UE, enfraquecendo assim o carácter universal deste instrumento para a protecção
internacional de refugiados. Por conseguinte, no futuro, o acesso dos refugiados aos
territórios e aos procedimentos de asilo poderá sofrer algumas limitações, uma vez que foi
decidido em Amsterdão introduzir restrições geográficas ao procedimento de asilo que são
inconsistentes com as responsabilidades internacionais assumidas pêlos Estados ao
ratificarem a Convenção de 1951.(2)
_____________
* Representante do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, em Portugal.
(1)
As opiniões manifestadas neste artigo expressam o ponto de vista pessoal da autora e não reflectem,
necessariamente, as opiniões do ACNUR ou da ONU.
(2)
Comunicado de Imprensa em 20 de Junho de 1997 pelo ACNUR Genebra: «ACNUR Preocupado com
Acesso Restrito ao Procedimento de Asilo na Europa», traduzido por ACNUR Lisboa, 30 de Junho de 1997.
165
A interpretação e a aplicação do termo «refugiado», como definido na Convenção de
Genebra de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados, não têm sido efectuadas de modo
harmonizado nos Estados Membros da União Europeia. Tanto a Convenção de Genebra de
1951, como a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, proporcionam à Comunidade
um enquadramento legal comum em direito de asilo substantivo, a que pode recorrer para
avaliar se uma pessoa tem direito ou não a protecção. As diferenças evidentes entre os
Estados Membros na concessão do estatuto a certas categorias de refugiados, deve -se, em
grande medida, ao facto da aplicação de regras de asilo estar condicionada pêlos diferentes
interesses nacionais e, sobretudo, pêlos diferentes procedimentos para reconhecimento do
estatuto. Esta constatação tem sido realçada por especialistas e académicos, nomeadamente
pelo Professor K. Hail-bronner, que afirmou no seu trabalho sobr e este tema:
«Um estudo de direito comparativo mostra que, mesmo dentro da CEE (actualmente
UE), existem diferentes percepções sobre a forma como deverão ser organizados os
procedimentos administrativos, bem como até onde deve ir o recurso judicial no que se
refere às decisões administrativas negativas.(3)
Os principais problemas que advêm da harmonização europeia do asilo prendem-se com
políticas e práticas cada vez mais restritivas do acesso aos procedimentos de asilo,
nomeadamente:
a) imposição de vistos a nacionais de países considerados geradores de refugiados,
bem como a imposição de sanções às transportadoras que aceitam passageiros sem os
devidos documentos de viagem e/ou autorizações de entrada;
b) a denominada política de «país terceiro seguro»;
c) a introdução de procedimentos acelerados para tratar os pedidos abusivos ou
manifestamente infundados.(4)
____________
(3)
Hailbronner K., «Perspectives of a Harmonization of the Law of Asylum after the Maastricht Summit»,
in: Common Market Law Review, Vol. 29, 1992, p.931.
(4)
Current protection problems in Western Europe, preparado por A. Fortin, Sénior Regio nal Legal
Advisor for Western Europe, ACNUR Genebra, para a reunião PARinAC de 8 de Abril 1997, em Lisboa,
organizada pelo ACNUR-Portugal.
166
Para além dos três pontos acima mencionados, o ACNUR está também preocupado com
a interpretação cada vez mais restritiva da definição de refugiado, formalizada na Posição
Comum sobre a Aplicação Harmonizada da Definição de Refugiado, adoptada em 1996
pelo Conselho da União Europeia.(5) De acordo com a Convenção de Genebra de 1951
relativa ao Estatuto dos Refugiados, toda a perseguição praticada por terceiros cai no
âmbito de aplicação da Convenção. Logo, uma pessoa vítima de perseguição por agentes
não estatais poderá ser considerada refugiada não só quando o Estado encoraja ou permite
a perseguição, mas também quando este recusa ou se revela incapaz de fornecer a
protecção adequada. Uma interpretação mais restritiva pode ter graves consequências,
aumentando as já existentes lacunas na protecção («protection gap»).
2 - Harmonização: Enquadramento Histórico de 1985-1995
2.1 -A primeira geração do processo de harmonização
(Schengen/ Dublim)
A primeira geração do processo de harmonização de asilo começou com o Acordo de
Schengen de 1985 (6) , o «Programa 1992»(7) , o Acto Único Europeu (8), a Convenção de
Aplicação do Acordo de Schengen (daqui em diante referida como CAS) de 14 de Junho
de 1990 e a Convenção de Dublim de
_______________
(5)
«Posição Comum de 4 de Março de 1996 definida pelo Conselho com base no Artigo K.3 do Tratado
da União Europeia sobre a Aplicação Harmonizada da Definição do Termo 'Refugiado'» na acepção do
Artigo 1° da Convenção de Genebra de 28 de Julho de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados, Jornal
Oficial das Comunidades Europeias. N.° L 63, 13 de Março de 1996.
(6)
Acordo Relativo à Supressão Gradual dos Controlos nas Fronteiras Comuns, assinado em Schengen, a
14 de Junho de 1985.
I7)
Livro Branco, que estabeleceu o mercado interno, abolindo as fronteiras internas (Junho de 1985).
(8)
Acto que serviu de emenda ao Art. 0 8A sobre a Liberdade de Circulação de bens, serviços, capitais e
pessoas (Fevereiro de 1987).
167
19 de Junho de 1990 (9). A fim de estabelecer a liberdade de circulação das pessoas,
incluindo a dos refugiados, foram criadas medidas compensatórias à abolição das
fronteiras internas, nomeadamente o reforço do controlo das fronteiras externas, através da
Convenção Provisória sobre a Passagem através das Fronteiras Externas de 1991 (10). O
Acordo de Schengen, inicialmente criado por cinco Estados Membros da Comunidade
Europeia(11), em 1985, tendo a Itália aderido em Dezembro de 1990, e a Espanha e
Portugal em Junho de 1991, prevê, nos seus capítulos principais, a abolição gradual das
fronteiras internas, incluindo a livre circulação de pessoas, especificando formas de lidar
com os pedidos de asilo (cooperação judicial e policial e o Sistema de Informação de
Schengen - SIS).
Neste processo da primeira geração da harmonização, seguiu-se a adopção das
chamadas Resoluções de Londres, em Dezembro de 1992, relativas ao tratamento dos
casos de pedidos manifestamente infundados; à questão dos países terceiros de
acolhimento; e conclusões sobre países de origem segu-ros (12). O ACNUR deu um
contributo activo para o processo de desenvolvimento destas novas regras e procedeu à
compilação dos seus comentários e recomendações em diferentes documentos, como o
Estudo Sobre Assuntos de Protecção na Europa Ocidental (13) ; Procedimentos de Asilo
Justos e Céle_____________
(9)
Convenção sobre a Deteminação do Estado Responsável pela Análise de um Pedido de Asilo
Apresentado num Estado Membro das Comunidades Europeias, assinada a 15 de Junho de 1990, em Dublim,
no fim da Presidência da Comunidade Europeia e ratificada a 21.09.94 pela Alemanha, a 10.08.95 pela
Bélgica, a 13.06.91 pela Dinamarca, a 10.04.95 pela Espanha, a 10.05.94 pela França, a 03.12.92 pela Grécia,
a 26.02.93 pela Itália, a 22.07.93 pelo Luxemburgo, a 19.02.93 por Portugal, a 01.07.92 pelo Reino Unido e a
13.06.97 pela Irlanda e Holanda. The Developing Immigration and Asvlum Policies of the European Union.
Kluwer Law International, Haia, 1996, p. 111.
(10)
Convenção Provisória sobre a Passagem através das Fronteiras Externas, de Julho de 1991, assinada,
mas não ratificada, devido a divergências entre o Reino Unido e Espanha sobre as fronteiras externas em
Gibraltar.
(11)
Bélgica, Alemanha, França, Luxemburgo, e Holanda.
(12)
Resoluções de Londres, 30 Novembro/1 Dezembro 1992: Resolução relativa aos pedidos de asilo
manifestamente infundados, Resolução relativa a uma abordagem harmonizada das questões referentes aos
países terceiros de acolhimento e Conclusões sobre os países onde, em geral, não se verificam graves riscos
de perseguição, tradução oficial do Secretariado do Conselho da União Europeia, in Colectânea de Estudos e
Documentação sobre Refugiados. Vol. I, ACNUR, Lisboa, Agosto de 1996.
(13)
Estudo Sobre Assuntos de Protecção na Europa Ocidental: Tendências Legislativas e Posições
Tomadas pelo ACNUR, ACNUR, Bureau Regional para a Europa, Séries Europeias Vol. I, N.0 3, Setembro
de 1995 (traduzido pelo ACNUR Lisboa, Janeiro de 1996).
168
res (14) ; e Acordos de Readmissão. Protecção em País Terceiro Seguro e Políticas de
Asilo(15) , (16). Após a conclusão da ratificação do processo do Acordo de Schengen e
medidas necessárias tomadas pêlos países do Benelux, França, Alemanha, Espanha e
Portugal, a implementação deste instrumento teve início nestes países em 25 de Março de
1995. Entretanto, ficando concluída a ratificação da Convenção de Dublim, está agendada
a sua entrada em vigor em l de Setembro de 1997 para os doze Estados da UE signatários
deste instrumento desde 1990, o qual substitui as disposições de asilo pertinentes do Título
II, Capítulo VII, Artigos 28-38 do Acordo de Schengen(17).
2.2 - A segunda geração do processo de harmonização
(Resolução de Londres/ Tratado da UE/ Garantias Mínimas/
Posição Comum da UE • Art. l A)
Com a entrada em vigor, em Fevereiro de 1992, do Tratado da União Europeia, a
discussão sobre assuntos do III Pilar e de política de asilo que, até então, tinha decorrido
num contexto puramente intergovernamental, passou a efectuar-se num quadro
institucional único conforme o Art.° C do Tratado (18).
____________
(14)
Procedimentos de Asilo Justos e Céleres. ACNUR, Genebra, Novembro de 1994.
(15)
Acordos de Readmissão. Protecção em Pafs Terceiro Seguro e Políticas de Asilo. ACNUR, Genebra,
Agosto de 1994.
(16)
Documentos da sede do ACNUR em Genebra que encontram traduzidos em português. Foram
publicados pelo ACNUR Lisboa na Colectânea de Estudos e Documentação sobre Refugiados. Vol.II,
ACNUR, Lisboa, Fevereiro de 1997.
(n) VAN DER KLAAUW Johannes, The Dublin Convention, the Schengen asylum chaper and the
treatment of asylum appllcations - Em 1997, espera-se que entre em vigor a Convenção sobre a
Determinação do Estado Responsável pela Análise de um Pedido de Asilo Apresentado num Estado Membro
das Comunidades Europeias (Convenção de Dublin), após um período de sete anos para o processo de
ratificação. A Convenção, dada a sua semelhança, tanto em âmbito como em objectivos, destina-se a
substituir as disposições de asilo pertinentes do Título II, Capítulo 7.°, Artigos 28-38 da Convenção de
Aplicação de Schengen (CAS) que se encontra em vigor desde 26 de Março de 1995. Esta substituição foi
decidida num encontro do Comité Executivo do Grupo de Schengen realizado em Bona a 26 de Abril de
1994. Ao assinarem um protocolo, os Estados de Schengen consideravam esta decisão como mais um
exemplo da função de «laboratório» da CAS para uma cooperação intergovernamental reforçada no quadro
do Terceiro Pilar do Tratado da União Europeia (TUE).
(18)
«A União dispõe de um quadro institucional único, que assegura a coerência e a continuidade das
acções empreendidas para atingir os seus objectivos, respeitando e desenvolvendo simultaneamente o acervo
comunitário. A União assegurará, em especial, o conjunto da sua acção externa no âmbito das políticas por si
adoptadas em matéria de relações externas, de segurança, de economia e de desenvolvimento. Cabe ao
Conselho e à Comissão a responsabilidade de assegurar essa coerência. O Conselho e a Comissão
assegurarão a execução dessas políticas de acordo com as respectivas atribuições».
169
Assim começou a segunda geração da harmonização, ao abrigo da qual foram adoptados
actos em aplicação do Título Vl do Tratado da União Europeia, nos quais se incluem como
documentos mais importantes, a Resolução do Conselho, de 20 de Junho de 1995, relativa
às garantias mínimas dos processos de asilo (19). A Resolução relativa às Garantias Mínimas
concede ao requerente de asilo alguns direitos consentâneos com o direito internacional
dos refugiados, tendo em consideração as conclusões do EXCOM N.os 8 (20) e 30 (21),
contemplando a análise do pedido de asilo por uma entidade independente e especializada,
sejaqual for o modo como chegam ao país de acolhimento, o acompanhamento pelo
ACNUR e ONGs especializadas na matéria e, ainda, a fundamentação da recusa do pedido,
com direito a interpor recurso com efeito suspensivo. Contudo, a ténue referência ao efeito
suspensivo do recurso, cria limitações na protecção do requerente de asilo, na área da UE.
A Posição Comum sobre o Art. l A da Convenção de 1951, de 4 de Março de 1996,
adoptada sob reserva por alguns Estados Membros, nomeadamente a França e a Alemanha
(22)
, no que se refere ao conceito de agentes de perseguição, reconhece apenas as vítimas de
perseguição estatal. Trata-se de uma restrição que abre uma lacuna na protecção,
constituindo motivo de preocupação para o ACNUR, pois, na prática, muitas situações de
refugiados são criadas devido a perseguições movidas por agentes não estatais.
Para o ACNUR, recusar o reconhecimento do estatuto de refugiado a pessoas que
foram, ou receiam ser, perseguidas por agentes não estatais, é contrário à Convenção de
1951. Pois, «a perseguição que não envolve a cumplicidade do Estado continua a ser
perseguição. A Convenção é aplicada quando o Estado é incapaz de proteger essas
pessoas» (23).
No caso dos requerentes de asilo não preencherem os requisitos da Convenção de 1951,
e por forma a que essas pessoas fiquem protegidas até que seja seguro regressar, têm sido
encontradas várias fórmulas, nomeadamente,
____________
(19)
Jornal Oficial das Comunidades Europeias, C 274, 19 Setembro 1996, p. 13.
(20)
Conclusão N.° 8 (XXVIII) do EXCOM sobre Determinação do Estatuto de Refugiado, 1977.
(21)
Conclusão N.° 30 (XXXIV) do EXCOM sobre O Problema dos Pedidos Manifestamente Infundados
ou Abusivos do Estatuto de Refugiados ou Asilo, 1983.
(22)
Posição Comum sobre a Aplicação Harmonizada da Definição do Termo 'Refugiado', Jornal Oficial
das Comunidades Europeias. N.* L 63, 13 de Março de 1996.
(23)
«Asilo sob Ameaça», Christiane Berthiaume, in Refugees Magazine n.° 101 III, 1995, «Asylum in
Europe», p. 6.
170
a «protecção temporária»(24) utilizada no caso de centenas de milhares de bós-nios(25), bem
como disposições prevendo o «estatuto humanitário» (Portugal e outros), «estatuto de
tolerância» (Duldung- Alemanha) e «autorização excepcional de permanência»
(excepcional leave to remain - Reino Unido), aplicáveis em situações de requerentes de
asilo que fogem de guerras e conflitos armados e não podem ou não querem voltar até que
as condições do seu país o permitam.
3-Protecção dos refugiados: desafios enfrentados e medidas judiciais(26)
Foi na Europa Ocidental, após a Segunda Grande Guerra, que se estabeleceu num
quadro legal, pela primeira vez, o instituto de asilo, e é agora, nesta mesma região, que ele
é mais posto à prova. Os Governos da Europa Ocidental envidam esforços procurando
gerir a imigração ilegal e reduzir os abusos ao procedimento de asilo, deixando de fora
várias categorias de requerentes que, todavia, precisam de protecção em qualquer lugar.(27)
Nos pontos que se seguem, referem-se os desafios enfrentados na implementação das
medidas desenvolvidas na primeira e segunda gerações da harmonização do asilo.
3.1 - Desafios enfrentados na Protecção dos Refugiados
Apesar de não se terem concretizado as previsões mais alarmantes sobre o fluxo de
milhões de pessoas vindas da ex-União Soviética para a Europa Oci__________
(24)
Survey on lhe Implementation of Temporary Protection, Humanitarian Issues Working Group of the
Intrenational Conference on the Former Yugoslavia, 8 Março 1995; Report on Temporary Protection in
States in Europe, North America and Austrália, Secretariat of the Inter--governamental Consultations on
Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North America and Austrália, Genebra, Agosto 1995;
Discussion Paper on The Temporary Protection of Refugees: A Solution-Oriented and Rights -Regarding
Approach. under the Research Project: «Toward the Reformulation of International Refugee Law»,
patrocinado pela Ford Foundation e a MacArthur Foundation e coordenada pelo Centre for Refugee Studies,
York University, 17 Julho 1996.
(25)
Implantado pelos Estados Membros em conjunto com o ACNUR, a partir de 1992.
(26)
Baseado no artigo «Asilo sob Ameaça», Christiane Berthiaume, in Refugee Magazine n.° 101 III,
1995, «Asylum in Europe», pp. 2-7.
(27)
J.Van der Klaauw «Refugee Protection in Western Europe: A UNHCR Perspective» in Europe and
Refugees: A challenge? 1997 Kluwer Law International, p.227
171
dental, verificou-se, até recentemente, uma subida no número de pedidos de asilo em
alguns dos Estados da União Europeia (UE). Por exemplo, em 1970, a Europa contou com
cerca de 30000 requerentes de asilo num ano. No final dos anos 80 os números subiram
para 300000 e, em 1992, chegaram a quase 700000. Esse enorme influxo levou os países
da União Europeia a reconsiderarem a sua política de «portas abertas». Em 1993, a
Bélgica, Holanda, França, Alemanha, Portugal e Inglaterra começaram a tomar medidas
para conter o fluxo, seguidos em 1994, pela Dinamarca, Itália e Áustria, através da revisão
das respectivas legislações e/ou políticas de asilo.
Pouco a pouco, os países da Europa foram erguendo os muros da sua fortaleza
procurando novas formas para manter os falsos requerentes de asilo longe das suas
fronteiras. Infelizmente, essas mesmas medidas podem ser um meio de negar o acesso aos
verdadeiros refugiados.
Como já foi mencionado na introdução, primeiro apareceu a imposição de requisitos de
visto para pessoas provenientes de países tidos como geradores de refugiados, incluindo a
ex-Jugoslávia, Roménia, Iraque ou Sri Lanka. Podem-se imaginar os obstáculos que
alguém na clivagem da guerra na Bósnia-Herzegovina, tem de ultrapassar para obter um
visto para qualquer parte.
Depois, vieram as sanções e as multas às transportadoras aéreas que aceitavam
passageiros sem a devida documentação. Ora, os funcionários das transportadoras aéreas
não possuem as qualificações requeridas para determinar quem necessita, ou não, de
protecção internacional. Nalguns países, em particular no Terceiro Mundo, são colocados
nos aeroportos funcionários europeus de imigração para verificarem a identificação e os
documentos de viagem antes mesmo dos passageiros embarcarem nos aviões com destinos
europeus.
Mais recentemente, surgiu a noção do chamado «país terceiro seguro», em que alguns
governos recusam mesmo analisar o mérito dum pedido de asilo de alguém que tenha
anteriormente transitado por um país considerado «seguro». Segundo Michel Petersen,
conselheiro jurídico regional para a Europa, na perspectiva do ACNUR, para este conceito
operar, há que poder provar que essa pessoa teria de facto acesso a procedimentos de asilo
adequados e a protecção no país para onde é devolvida, o que, infelizmente, nem sempre
acontece (28).
____________________
(28)
Idem, ibid., Refugee Magazine n.0 101 III, 1995, «Asylum in Europe», p. 5.
172
Também se encontram em estudo conceitos como «alternativa interna de fuga» e
«regionalização». Nos termos do primeiro, alguém que receie perseguição, deveria em
primeiro lugar tentar procurar refúgio numa zona segura do seu próprio país. Na
impossibilidade disto, o requerente de asilo deve permanecer dentro da região geográfica,
com o pretexto de que um ambiente cultural mais familiar é menos traumatizante. Pode
parecer que estas alternativas não apresentam problemas de maior, mas, se forem aplicadas
de maneira indiscriminada, podem constituir um perigo para a segurança do requerente.
3.1.1 - Acesso ao território e ao processo (procedimentos no aeroporto)
Não pretendendo chegar à conclusão de que o estabelecimento de um mercado interno e
a livre circulação de bens, serviços, capitais e pessoas, assim como as medidas
compensatórias postas em prática para este efeito, sejam a causa das dificuldades
crescentes no acesso ao território da UE e de Schengen, a experiência e estatísticas
demonstram que o número de requerentes de asilo tem vindo a diminuir gradualmente
desde 1993, na maioria dos Estados Membros. No que se refere a Portugal, desde 1993 que
tem havido uma redução de pedidos de asilo de cerca de 50% cada ano, ou seja, dos 1659
pedidos em 1993, os números decresceram para 614 em 1994, 332 em 1995 e 216 em 1996
(29)
. O modo de entrada no território e de transporte dos requerentes de asilo também se
alterou significativamente. Também em Portugal, no ano de 1995,71% chegaram via
terrestre, 17% via marítima e 12% via aérea, e em 1996, a análise dos indicadores revelou
que 32,7% chegaram por terra, 38,3% por mar e 28,9% via aérea(30) .
Uma das questões mais difíceis de tratar consiste no número substancial de pessoas que
se encontra nas zonas internacionais dos aeroportos dos vários Estados Membros, a
maioria das quais considerada inadmissível à chegada,
______________
(29)
As estatísticas de 1996 incluem os casos de Schengen transferidos para Portugal. Fonte SEF, Janeiro 1997.
(30)
Análise feita pelo ACNUR Lisboa, tendo como base as decisões do Ministério da Administração Interna, na Primeira Instância, Março 1997.
173
por não cumprir todos os requisitos necessários, exigidos, por exemplo, no Art. 5.° da
Convenção de Aplicação de Schengen (31).
O número de requerentes de asilo chegados por via aérea tem aumentado, com a
possibilidade de não cumprirem os requisitos regionais ou nacionais para apresentarem o
pedido de asilo no aeroporto ou dentro do território.
Com o aumento das medidas de controlo das fronteiras externas nos países que
implementam Schengen (32), e se estas forem aplicadas indiscriminadamente a todas
pessoas, existe um risco potencial dos verdadeiros requerentes de asilo não terem acesso ao
território, nem a um procedimento de asilo com a análise do mérito do caso e de ficarem,
assim, sujeitos a refoulement, directo ou indirecto, para um terceiro ou um quarto país
«seguro», onde não é possível garantir um tratamento adequado.
3.1.2- Lacunas na protecção («Protection gaps»)
A experiência tem demonstrado que interpretações diversas da essência da lei,
nomeadamente da definição do termo refugiado no Art. l A da Convenção de Genebra de
1951 (33), tem conduzido a lacunas na protecção, especialmente
__________________
(31)
Artigo 5.° da CAS «Em relação a uma estada que não exceda três meses, a entrada no território das Partes Contratantes pode ser autorizada ao estrangeiro que preencha as seguintes condições:
a) Possuir um documento ou documentos válidos, determinados pelo Comité Executivo, que
permitam a passagem da fronteira;
b) Ser titular de um visto válido, se este for exigido;
c) Apresentar, se for caso disso, os documentos que justifiquem o objectivo e as condições da
estada prevista e dispor de meios de subsistência suficientes, quer para a duração dessa estadia,
quer para o regresso ao país de proveniência ou o trânsito para um Estado terceiro em que a sua
admissão esteja garantida, ou estar em condiç ões de adquirir legalmente estes meios;
d) Não estar indicado para efeitos de não admissão;
e) Não ser considerado como susceptível de comprometer a ordem pública.a segurança nacional
ou as relações internacionais de uma das Partes Contratantes...»
(32)
A partir de 25 de Março de 1995, os países do Benelux, França, Alemanha, Portugal e Espanha, esperando-se que a Itália, a Grécia, a Áustria e os países nórdicos cumpram os requisitos,
até ao fim de 1997, para começar a sua implementação.
(33)
«Para os fins da presente Convenção, o termo 'refugiado' aplicar-se-á a qualquer pessoa: (...)
(2) Que, em consequência de acontecimentos ocorridos antes de l de Janeiro de 1951, e receando
com razão ser perseguida em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filia ção em certo grupo
social ou das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de.que tem a nacio nalidade, e não
possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a protecção daquele país; ou que, se não tiver
nacionalidade e estiver fora do país no qual tinha a sua residência habitual após aqueles
acontecimentos, não possa ou, em virtude do dito receio, a ele não queira voltar.(...)» (Convenção
de Genebra de 1951).
174
nos países em que a Posição Comum sobre o Artigo l A da Convenção de 51 foi adoptada
com reserva, no que se refere aos agentes de perseguição não estatais (França e
Alemanha), nos casos em que os requerentes apresentam um pedido de asilo considerando se vítimas de perseguição por agentes não estatais.
Espera-se que a jurisprudência possa contribuir para garantir os direitos fundamentais
das pessoas que necessitam de protecção, ainda que temporariamente. Assim aconteceu
com a decisão do Tribunal Federal Administrativo alemão de 6 de Agosto de 1996, que
reconheceu a necessidade de protecção no caso dos requerentes bósnios, mesmo quando
perseguidos por agentes não estatais. Embora os requerentes tivessem fundamentado os
seus pedidos com perseguição não estatal, o tribunal considerou que o princípio da
protecção se mantinha para todos os que dela tivessem necessidade .(34)
3.1.3- Transferência para um país terceiro (no contexto da implementação de Schengen e
da Resolução da UE sobre País Terceiro Seguro de 1992)
A Convenção de Aplicação de Schengen combinada com a Resolução da Comunidade
Europeia sobre «País Terceiro Seguro», tem sido a causa, em certos casos, de
«refoulementem cadeia», motivando a elaboração do Estudo Sobre Terceiro País Seguro,
de Fevereiro 1995, do Conselho Europeu para os Refugiados e Exilados (CERE/ECRE) (35).
A título de exemplo, se requerentes iraquianos entrarem na Alemanha, viajando via Rússia
e Polónia, mas pedirem
_____________
(34)
BverwG 9 C 172.95,6 de Agosto de 1996, relativo à protecção para vítimas de perseguição
de agentes não estatais, da Bósnia -Herzegovina, na «Republika Srpska». Na altura do recurso, em
Maio de 1995, a «Republika Srpska» exerceu uma soberania quase estatal, e foi considerada, deste
modo, capaz de perseguição política, de acordo com o Artigo 16 A, da Grundgesetz (alemã). Isto,
por si, não justifica a concessão de asilo, mas visto que a probabilidade de perseguição servia
estava aliada às catastróficas condições económicas, que não permitem a sobrevivência,
considerou-se justificado a protecção contra o reenvio à «Republika Srpska» (tradução de excertos
da decisão acima citada).
«SitRep Abril 1997 - Alemanha», 8 Maio 1997. Segundo decisão do Tribunal Federal Administrativo Alemão de 15 de Abril, os requerentes de asilo Somalis não tinham direito ao estatuto de
refugiado ou a ser-lhes concedido asilo na Alemanha, devido à ausência de «autoridade estatal» na
Somália. O tribunal decidiu também que não poderiam ser protegidos contra o reenvio, nos termos
do Artigo 3 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem [Lei de Estrangeiros Alemã, Artigo 53
(4)], visto que qualquer perigo de perseguição, segundo estes artigos, deverá emanar de agentes
estatais.
(35)
Traduzido pelo Conselho Português dos Refugiados e publicado em Novembro de 1995.
175
apenas asilo na Holanda: o governo holandês aplica o Artigo 29.° com os critérios de
Schengen sobre a responsabilidade pela análise do pedido de asilo; a Alemanha, aplica o
conceito de «país terceiro seguro» e reenvia os requerentes para a Polónia, mencionada
explicitamente corno um dos países terceiros seguros no Ane xo do Artigo 26.° das
disposições relativas ao asilo, de 1993, juntamente com a Finlândia, Noruega, Áustria,
Suécia, Suíça e República Checa(36) . Ora, se as pessoas são reenviadas para a Polónia, este
país tem capacidade para tratar os pedidos de asilo, mas quando o reenvio é feito para a
Rússia, embora sendo um Estado signatário da Convenção de Genebra, podem surgir-lhes
dificuldades no acesso ao procedimento de asilo.
3. l .4 - Qualidade dos procedimentos para determinação do estatuto de
refugiado
Se bem que no procedimento de grupo prima facie, especialmente em situações de
fluxo em larga escala, o tratamento individual seja difícil ou impossível de aplicar, nos
processos individuais de determinação do estatuto de refugiado é importante a qualidade
dos procedimentos, de forma a que fiquem salvaguardadas as garantias apropriadas a quem
necessita de protecção.
As Conclusões do EXCOM N. 08 6 e 8 sobre a Determinação do Estatuto de Refugiado
traçam os requisitos elementares para um procedimento adequado, nomeadamente na
alínea e) da Conclusão N.° 8, ou seja:
- Funcionários competentes, que baseiem a sua actuação de acordo com o princípio
de non-refoulement;
- Que seja dada a orientação necessária ao requerente sobre o procedimento a seguir.
- Identificação clara da autoridade com responsabilidade para examinar os pedidos
de estatuto de refugiado e para tomar urna decisão em primeira instância;
- Acesso a um intérprete e ao ACNUR;
- Notificação e emissão de documentos comprovativos, no caso de lhe ser concedido
o estatuto de refugiado;
- Um período de tempo razoável para interpor recurso formal, no caso de decisão
negativa;
____________
(36)
Fluchtziel Europa. Strategien fur eine neue Fluchtlingspolitik. (eds) Luise Drüke/ Klaus
Weigelt, Verlag Bonn Aktuell, Novembro 1993, p. 239.
176
- A possibilidade de permanecer no país em que está pendente a decisão sobre o
pedido, excepto no caso de pedidos claramente abusivos e enquanto estiver pendente o
recurso;(37)
A Resolução da UE relativa às Garantias Mínimas (38), que está a ser incorporada nas
legislações nacionais pêlos Estados Membros, contempla quase todas estas indicações
suplementares, excepto o recurso com efeito suspensivo para todos os casos. Assim, a
Conclusão N.0 30 do EXCOM sobre o Problema dos Pedidos Manifestamente Infundados
ou Abusivos do Estatuto de Refugiado ou Asilo permanece como orientação de carácter
universal, mesmo sendo insuficiente, nomeadamente através da alínea e) (iii), prevendo
que «um requerente, cujo pedido tenha sido recusado, deve ter a possibilidade de requerer
a revisão da decisão negativa antes da rejeição na fronteira ou do seu afastamento forçado
do território.» Esta conclusão serviu de base nos contactos havidos entre o ACNUR e as
presidências da CE/ UE sobre os requisitos para o recurso com efeito suspensivo aquando
da elaboração da resolução relativa aos pedidos manifestamente infundados.(39)
3.2 - Medidas judiciais
3.2.1- Medidas judiciais visando o fortalecimento da cooperação
Normalmente, pretende-se que o procedimento judicial se distancie do procedimento
político e assuma, a longo prazo, uma visão de carácter mais imparcial e menos emotiva.
As entidades legislativas e judiciais desempenham um papel difícil, mas essencial,
simultaneamente progressista e conservador, criativo e prudente, procurando construir
mecanismos para a solução dos problemas com base nos compromissos assumidos
internacionalmente. As enti-
_____________
(37)
Conclusão N. 0 8 (XXVIII) do EXCOM sobre a «Determinação do Estatuto de Refugiado»,
1977.
(38)
«A Resolução da UE sobre Garantias Mínimas nos Processos de Asilo», Conselho da UE
reunido em Bruxelas, em 20/21 Junho de 1995. Jornal Oficial das Comunidades Europeias. C 274,
19 Setembro de 1996.
(39)
«Resolução relativa aos pedidos de asilo manifestamente infundados», Resoluções de
Londres, 30 Novembro/ l Dezembro 1992, in Colectânea de Estudos e Documentação sobre
Refugiados. Vol.I, ACNUR, Lisboa, Agosto de 1996.
177
dades judiciais são o aliado indispensável do ACNUR nos esforços para desincentivar
práticas jurídicas com motivações políticas nesta área sensível.
Apesar das dificuldades, têm-se verificado também progressos notáveis. O Serviço para
a Imigração e Refugiados do Canadá, por exemplo, desenvolveu um sistema de
determinação do estatuto de refugiado dos mais liberais e abrangentes do mundo. As
decisões judiciais sobre pedidos de asilo apresentados por mulheres, como grupo social,
contribuíram para fazer da Convenção relativa aos Refugiados, um instrumento
contemporâneo, ao reconhecerem que estas enfrentam perseguições de tipo específico. Em
diversos países, houve magistrados que se opuseram a tentativas executivas ou legislativas
para estabelecer ónus da prova excessivamente rigorosos para os requerentes de asilo.
Contudo, noutros lugares, houve magistrados que validaram alterações ao espírito da
Convenção, decidindo, por exemplo, que um governo com peso a nível internacional não
precisa de se restringir aos tratados quando impede a passagem de requerentes de asilo nas
suas fronteiras. Esta posição judicial significa que, para aquele Estado, o princípio sagrado
de «non-refoulement», não impede a expulsão dos requerentes de asilo da fronteira.
Em todos estes processos, deve existir um equilíbrio total entre o direito legítimo e
soberano dos Estados protegerem as suas fronteiras e a responsabilidade internacional de
lidar equitativamente com o problema do asilo e da imigração. O que é claro, contudo, é
que o escudo absoluto da soberania tem--se fragilizado nos últimos vinte anos facilitando,
assim, o fortalecimento da protecção dos direitos humanos fundamentais. Os Estados não
podem sistematicamente invocar a soberania nacional para restringir as obrigações de
carácter internacional e humanitário a que estão vinculados.
Mas certos princípios básicos - o direito a uma entrevista justa, a oportunidade de
interpor recurso com efeito suspensivo, a não sujeição a detenção sem ordem judicial - são
fundamentais para qualquer regime de asilo credível. São princípios que devem ser
aplicados do mesmo modo a todas as pessoas, incluindo os requerentes de asilo (ou, na
nossa opinião, talvez mais ainda, estes últimos). Contamos com as entidades judiciais para
garantir estes princípios, visando proteger os grupos mais vulneráveis das redes de
imigração clandestina.
Talvez o aspecto mais preocupante seja o facto dos autores dos regimes de protecção
internacional de refugiados - que têm sistemas jurídicos mais desenvolvidos - serem
aqueles que detêm a liderança a nível legislativo, administrativo e jurisprudencial. Isto
acontece num momento particularmente crítico
178
em que um grupo de Estados emergentes lida pela primeira vez com os princípios de
refugiados - muitas vezes, cingindo-se ao Direito Internacional e a procedimentos judiciais
formais. Por exemplo, muitos Estados da Europa Central e da Comunidade de Estados
Independentes (CEI) aderiram em 1991 à Convenção de 1951 relativa aos Refugiados, mas
a maioria tem ainda que compatibilizar a legislação ou criar procedimentos adequados para
determinação do estatuto de refugiado.
Estabelecer procedimentos de asilo justos faz parte de uma tarefa judicial enorme que
estes países têm de enfrentar, sendo poucos os que dispunham anteriormente de estruturas
judiciárias independentes ou que permitissem aos cidadãos recorrerem de decisões ou
acções administrativas. Estamos conscientes de que a maior parte dos magistrados de hoje,
além do excesso de trabalho, têm de lidar com todo um conjunto de novos regimes
jurídicos - sendo os direitos humanos e o direito de refugiados apenas uma parte e, talvez,
nem sempre, considerada como principal prioridade.
Para o ACNUR, uma das suas principais prioridades consiste em ajudar os juristas,
funcionários e ONGs que se ocupam destas matérias. À semelhança das iniciativas
realizadas em França (Maio de 1995), em Inglaterra e na Alemanha (Dezembro de 1995)
destinadas a entidades judiciais, é com satisfação que o ACNUR presta o seu apoio a
iniciativas conjuntas, como a coordenada pelo Conselho Português para os Refugiados
(CPR) e o Centro de Estudos Judiciários, a 7 de Fevereiro de 1996, em Portugal, desejando
que venha a ter, no futuro, resultados positivos para o fortalecimento da protecção judicial
dos refugiados.(40)
__________
(40)
Texto baseado na apresentação do Director de Protecção Internacional, Dennis McNamara,
em Londres, no Conferência para Magistrados, organizada pelo ACNUR em Dezembro de 1995.
Foi traduzido para português e apresentado pela Doutora Luise Drüke em Portugal, no Colóquio
«O Princípio do Contraditório nos Procedimentos Aplicáveis aos Requerentes de Asilo», organizado conjuntamente pelo Centro de Estudos Judiciários e o CPR, em Lisboa, 7 de Fevereiro de
1996.
179
3.2.2 - Decisão do Tribunal Constitucional Alemão de 14 de Maio de 1996 - um novo
caminho para a repartição de encargos? (41)
No dia 14 de Maio de 1996, a muito aguardada decisão do Tribunal Constitucional
sobre os três pilares da legislação de asilo, manteve a constitucio-nalidade da emenda da
Constituição de 1993. A decisão abarca três itens principais:
- O conceito de país terceiro «seguro»;
- O procedimento acelerado no aeroporto;
- O conceito de país de origem «seguro».
Para efectivar a sua decisão, o Tribunal introduziu uma nova definição legal - normative
Vergewisserung, ou seja, «normativa para certificação» (42). De acordo com esta noção, o
legislador estabelece, por lei, a certificação de que um país terceiro é «seguro» para os
refugiados. Assim, o Tribunal confirma a regra de país terceiro país «seguro», como base
efectiva para o reenvio dos requerentes de asilo a países vizinhos e, ao mesmo tempo,
estabelece os alicerces para um sistema de repartição de encargos na Europa, que poderá
eventualmente substituir o mecanismo unilateral de retorno.(43)
Para os requerentes de asilo, que atravessaram os de nominados países «seguros» para
chegarem ao país de destino, o tribunal prevê o retorno a esses países, mesmo quando não
se pode determinar ao certo quais foram os países. Contudo, nem sempre o país «seguro»
está disposto a recebê-los, pelo que, nesse caso, os pedidos de asilo são examinados com
base na Secção 51 da Lei de Estrangeiros, que contém uma referência à Convenção de
Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados. (44)
Pouco depois da entrada em vigor da nova legislação, vários requerentes de asilo
desafiaram a «segurança» dos países terceiros. Com todas as opções legais esgotadas,
pouco demorou para que os primeiros casos chegassem ao
_____________
(41)
Baseado no artigo de LUMPP, Katharina, MARX, Reinhard, «The German Constitucional
Court's Decision of 14 May 1996 on the Concept of 'Safe Third Countries' - A Basis for Bur-denSharing in Europe?» in International Journal of Refugee Law. Vol. 8, N. 0 3, Oxford Univer-sity
Press, 1996, pp. 419-439.
(42)
Idem, ibid., pp. 419-439
(43)
Idem, ibid., p. 420.
( 44)
Idem, ibid., p. 421.
180
Bundesverfassungsgericht, o Tribunal Federal Constitucional alemão. Dois exemplos
ilustrativos da situação, foram os casos 2 BvR 1938/93 e o 2 BvR 2315/93 (45). O primeiro
caso referia-se a um requerente de asilo iraniano, que entrou na Alemanha, por terra,
passando pela Hungria e Áustria, e que foi reenviado para a Áustria em Julho de 1993,
com base na regra de país terceiro «seguro». O segundo caso refere-se a uma mulher
iraquiana, que viajou do Iraque para a Alemanha, onde chegou por via aérea em Agosto de
1993, passando primeiro pela Turquia e Grécia. O seu pedido de asilo foi considerado
inadmissível com base na regra de país terceiro «seguro». Em 13 de Setembro de 1993, o
Tribunal Constitucional alemão impediu o seu reenvio à Grécia, pois, segundo a lei grega,
um pedido de asilo pode ser considerado inadmissível se o requerente não vier
directamente do seu país de origem. Como a requerente de asilo tinha passado pela
Turquia, corria o risco de ficar sujeita a refoulement(46)
O tribunal indeferiu os casos, porque considerou que a regra de país terceiro «seguro»,
agora presente na Constituição e na Lei do Procedimento de Asilo, não respeitava o direito
constitucional de recurso efectivo contra decisões administrativas (47) . Além disso, se um
estrangeiro pode ser reenviado para um país terceiro «seguro», poderá não conseguir
levantar obstáculos contra futuras deportações, como previsto na Secção 51 § l ou a
Secção 53 da Lei de Estrangeiros («direitos relativos»).(48)
Ao excluir o recurso individual ao princípio denon-refoulement, consagrado do artigo
33.° da Convenção de Genebra de 1951 (Secção 51 §1 da Lei de Estrangeiros), ou à
protecção contra tratamentos cruéis, desumanos e degradantes, prevista no artigo 3.° da
Convenção Europeia para a Salvaguarda dos Direitos do Homem e Liberdades
Fundamentais (Secção 53 §4 da Lei de Estrangeiros), o tribunal está em discordância com
o direito internacional (49) . De acordo com o artigo 33.° da Convenção de Genebra de 1951,
terá que ser estabelecido individualmente se existe protecção efectiva e duradoura contra
__________
(45)
Idem, ibid., p. 422.
Decisão do Tribunal Federai Constitucional, 13 Setembro 1993, NvwZ-Beilage 2.
(47)
Artigo 19 §4.
(48)
LUMPP, Katharina, MARX, Reinhard, «The German Constitutional Court's Decision of 14
May 1996 on the Concept of 'Safe Third Countries' - A Basis for Burden-Sharing in Eu-rope?» in
International Journal of Refugee Law. Vol. 8, N.° 3, Oxford University Press, 1996, p. 423.
(49)
Idem, ibid. p. 423
(46)
181
refoulement num país terceiro, isto é, se será dado acesso ao requerente a um procedimento
de asilo. A posição do ACNUR, bem como de especialistas independentes é que a
presunção de segurança de um país terceiro tem que ser refutada em processo individual.
Com a noção recentemente criada «normaíive Vergewisserung», e as funções que lhe
foram definidas, o tribunal criou uma base legal para as suas decisões futuras. Será,
portanto, necessário estabelecer de forma substantiva se o país terceiro de acolhimento
protegerá o requerente de asilo, de acordo com a Convenção de Genebra de 1951 e a
Convenção Europeia dos Direitos do Homem de 1950. Tem ainda uma função processual
permitindo que a definição dos países terceiros seguros seja feita pelo legislador. O
tribunal estabeleceu, assim, critérios pêlos quais o legislador se deverá reger, ou seja, o
impedimento de interposição de recurso dessa decisão, por exemplo junto dos tribunais
administrativos, e o impedimento de a ilidir individualmente. Deste modo, o requerente de
asilo individual não terá nenhum direito processual de interpor recurso contra a decisão de
reenvio ou de deportação para o país terceiro «seguro» estabelecido.(50)
Como um dos critérios da «normative Vergewisserung» sobre país terceiros seguros, o
Tribunal estabeleceu que o princípio de non-refoulement proíbe não só o reenvio directo
para o país em que a pessoa foi sujeita a perseguição, como também o reenvio para países
onde exista o risco de refoulement. Assim, permanece a possibilidade de «refoulement em
cadeia», quando os pedidos não são analisados individualmente com base no seu mérito.
Todo o processo de determinação do estatuto de refugiado deverá ser efectuado de modo a
conceder a máxima protecção ao requerente contra o refoulement, reduzindo ao mínimo o
risco de essa situação se verificar. Bastará que as pessoas perseguidas tenham direito a um
protecção efectiva, na prática, e que possam invocar a responsabilidade do país terceiro
«seguro» de tomar uma decisão sobre os seus pedidos. O Tribunal afirmou explicitamente
que os padrões definidos na Conclusão N.° 8 (XXVII) do EXCOM não são vinculativos
para os Estados, fazendo, todavia, a ressalva de que os Estados não poderão negligenciar as
obrigações que lhes incumbem enquanto partes da Convenção de
___________
(50)
LUMPP, Katharina, MARX, Reinhard, «The German Conslitutional Court's Decision of 14
May 1996 on the Concept of 'Safe Third Countries' - A Basis for Burden-Sharing in Eu-rope?» in
International Journal of Refagee Law. Vol. 8, N.* 3, Oxford University Press, 1996, p. 424.
182
Genebra de 1951. Se um requerente não tem acesso a um procedimento de asilo num país
terceiro, isso não implica que o país deixe de ser considerado «seguro», mas que o Estado
fique com a responsabilidade de examinar individualmente a aplicação do princípio de
non-refoulement. Assim, o processo que oferece mais garantias contra o non-refoulement é
mesmo o acesso a um procedimento de asilo, quer no país de destino, quer no país terceiro
«seguro» para onde a pessoa é reenviada.(51)
Tendo em conta, ainda, toda a cadeia de reenvios a que um requerente de asilo pode
estar sujeito, o Tribunal afirmou que, nos termos da lei, não será possível a um país terceiro
«seguro» enviar um requerente para um «quarto» país, onde a pessoa possa ficar sujeita a
novo reenvio para um país onde poderá ser perseguida, se nesse «quarto» país não existir
um processo formal de assegurar o respeito pelo artigo 33.0 da Convenção de Genebra de
1951 e o artigo 3.° da Convenção Europeia de Direitos do Homem, ou se outros métodos
de protecção não forem definidos. Ou seja, um país terceiro não será «seguro» se enviar o
requerente para um «quarto» país onde a pessoa poderá ser sujeita a refoulement. Assim,
um país terceiro só será considerado seguro se o pedido de asilo for considerado no
«quarto» país, com base no mérito do pedido e individualmente. A possibilidade de
reenvio para um quarto país também emerge da noção de «normatíve Vergewisserung»,
não havendo lugar a análise individual, impedindo a pessoa de parar o processo de
deportação para um país terceiro «seguro», onde poderá ser sujeita a refoulement, uma vez
que não terá possibilidade de interpor recurso a título individual.(52)
Existem, contudo, algumas excepções à noção de «normative Vergewisserung» que
poderão permitir ao indivíduo refutar a decisão de envio para um país terceiro «seguro». Se
estas circunstâncias se verificarem, o indivíduo não será enviado para o país terceiro sem
primeiro ser analisado o mérito do seu caso. As excepções que o Tribunal prevê são as
seguintes:
- Não poderá ser reenviado um requerente de asilo que possa estar sujeito à pena de
morte no país terceiro «seguro». Porém, o Tribunal esqueceu-se de mencionar o
Protocolo Adicional N.° 6 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, no qual a
pena de morte foi abolida estando prevista apenas em casos de guerra, protocolo este de
que são signatários todos os países considerados seguros pela Alemanha;
________________
(51)
(52)
Idem, ibid., pp. 426, 427.
Idem, ibid., pp. 428 - 430.
183
- Se existe perigo concreto do requerente ser vítima de atentado à vida em caso de
reenvio;
- Se a situação no país terceiro se alterar dramaticamente e, consequen-temente, a
observância dos tratados e convenções internacionais que lhe incumbe;
- Se se tornar evidente que o país terceiro recusa sistematicamente a protecção a
requerentes de asilo provenientes de certos países de origem;
- Quando o próprio país terceiro recorre à perseguição política ou a tratamentos
desumanos, tornando-se assim um «país de perseguição».
Na prática, as cinco categorias acima mencionadas dificilmente serão relevantes. O
Tribunal reiterou que as excepções só serão consideradas se os dados apontarem
claramente para uma situação fora da «normative Verg-ewisserung». Além disso, o
Tribunal não define, em concreto, o modo como a pessoa poderá invocar uma destas
excepções, a título individual. Aparentemente, a decisão de aceitar excepções e determinar
a validade do pedido, é deixada a cargo da Polícia Fronteiriça, do Departamento Federal ou
dos Tribunais administrativos. O Tribunal também prevê excepções decorrentes de
situações de carácter pessoal ou humanitário, como por exemplo, doença ou gravidez em
estado avançado. (53)
O Tribunal Constitucional confirmou que um requerente deverá pedir asilo no primeiro
país em que tenha oportunidade de fazê-lo, ainda que para isso seja necessário interromper
a fuga. Esta interpretação não está em consonância com a Conclusão N.° 15 (XXX) do
EXCOM do Programa do ACNUR de 1979 sobre «Refugiados Sem País de Asilo» (54) .
Desta forma, o requerente, independentemente da sua vontade, terá que requerer asilo no
país terceiro «seguro». Se não pedir asilo no primeiro país em que tiver oportunidade de o
fazer, será excluído do procedimento de asilo, mesmo que não se possa determinar com
toda a certeza qual o país ou países por onde tenha passado. Portanto, o percurso do
requerente de asilo torna-se mais importante do que as razões da fuga. Parece assim
evidente a dicotomia existente entre o direito internacional e a legislação alemã sobre asilo.
(55)
____________
(53)
Idem, ibid., pp. 430, 431.
Idem, ibid., p. 432.
(55)
Idem, ibid., p. 433.
(54)
184
O Tribunal aprovou legislação contrária ao sistema internacional de repartição de
encargos. O Tribunal incita o legislador a afastar-se da abordagem tradicional em que,
tomando conhecimento dos grandes movimentos migratórios e de refugiados, lida depois
com os mesmos apenas com a legislação nacional. Deste modo, o Tribunal considerou que
a «normative Verg-ewisserung» iria fazer com que os requerentes de asilo sendo
reenviados, o mais rapidamente possível, para um país terceiro, isso levaria a uma efectiva
repartição de encargos. Os países terceiros «seguros», para a Alemanha, são os países
signatários da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, ou seja, os 39 membros do
Conselho da Europa, neste momento. Assim, a poderosa Alemanha, poderá
unilateralmente transferir a sua responsabilidade em relação aos refugiados, para países
vizinhos, menos poderosos. Ciente deste perigo, o Tribunal confirmou a precedência do
Artigo 16a §5 sobre a regra do país terceiro «seguro», prevista no Artigo 16a §2,
confirmando que o Artigo 16a §5 proporciona a base constitucional para um sistema
europeu de protecção de refugiados através de acordos internacionais.(56)
Na Europa Ocidental, está a criar-se, ainda que de forma incompleta, um sistema
multilateral de repartição de encargos, se bem que, mais do que uma partilha de encargos,
este permita, sobretudo, uma transferênc ia de encargos para Leste.(57) Uma análise
individual e a possibilidade de ilidir a presunção de segurança de um país terceiro em
processo individual, só poderão ser substituídas pela garantia de que um Estado aceitará a
responsabilidade da análise do mérito do pedido de asilo. Assim, o reenvio de requerentes
de asilo na Alemanha para países da Europa Central, continuará a reger-se por acordos de
readmissão bilaterais, que não contêm garantias específicas de protecção destinadas aos
refugiados e aos requerentes de asilo.(58)
O acesso ao procedimento de asilo está, assim, em princípio, assegurado, desde que a
transferência não se processe para países não signatários da Convenção de Schengen. A
harmonização do conceito de país terceiro «seguro» e a sua concordância com o direito
internacional, é ainda inadequada.(59) Fora do círculo dos países de Schengen, não existem
garantias de cumprimento dos direitos dos requerentes. O Tribunal não se debruçou sobre a
prevenção do reenvio para países terceiros fora do espaço Schengen. Não clarificou se a
___________________
(56)
Idem, ibid., p. 434.
Idem, ibid., p. 435.
(58)
Idem, ibid., pp. 435, 436.
(59)
Idem, ibid., p. 436.
(57)
185
Alemanha pode invocar o Artigo 29 §2 da Convenção de Aplicação de Schengen (CAS) e
reenviar o requerente de asilo a um terceiro país, com base na regra de país terceiro
«seguro», uma vez que tenha sido estabelecida a responsabilidade da Alemanha, nos
termos da CAS.(60)
Segundo o Tribunal, todas as alterações legislativas se destinam à criação de um
sistema europeu de repartição de encargos e protecção de refugiados, através de acordos
internacionais que determinem o país responsável pela análise do pedido de asilo e pelo
reconhecimento mútuo das decisões tomadas na área de asilo. Isto poderá ser interpretado
como uma orientação para a criação desse tal sistema com repercussões imprevisíveis no
campo da protecção de refugiados.
4 - HARMONIZAÇÃO EUROPEIA EM CURSO
4.1 - Trabalho recente de Schengen na área de asilo
Em resposta ao Memorando do ACNUR de Maio de 1996, apresentado à Presidência
Holandesa de Schengen, a Presidência que se seguiu, do Luxemburgo, forneceu algumas
indicações em nome dos outros Estados de Schengen, nomeadamente.(61)
Reconhece a utilidade de formação adequada dos funcionários nas fronteiras, sobretudo
das autoridades nacionais dos países de Schengen no que se refere à questão das sanções
às transportadoras. Indica uma série de disposições nacionais que foram adoptadas no
processo de ratificação do Acordo de Schengen, que incorporam as salvaguardas
necessárias para cumprimento dos requisitos da Convenção de Schengen de 1990, a qual,
por sua vez, refere que todas as suas disposições serão implementadas no respeito pela
Convenção de Genebra de 1951 (Artigo 135).
No que se refere à determinação do Estado responsável pela análise do pedido de asilo,
as partes contratantes poderão subscrever o conteúdo das recomendações do ACNUR
sobre esta matéria, que propõe uma colectânea de jurisprudência relacionada com os
problemas com que os Estados contratantes se têm deparado na implantação do processo
de determinação do Estado responsável pela análise do pedido de asilo.
__________
(60)
Idem, ibid., p. 437.
Nota da Presidência do Luxemburgo sobre o Memorando do ACNUR, datada de 29 de
Novembro de 1996, SCH/II - As (96) 41 Rev 1.
(61)
186
A questão do reenvio a um «país terceiro seguro» fora do espaço de Schengen foi
também tratada na segunda reunião do Subgrupo de Asilo, tendo a Presidência Portuguesa
emitido uma nota sobre esta matéria.(62)
Nos trabalhos da Presidência Portuguesa, no Subgrupo de Asilo, foram abordados
vários temas relacionados com o asilo, nomeadamente:
a) Substituição das disposições sobre asilo da CAS pela Convenção de Dublim;
b) Harmonização do sistema de recolha de dados estatísticos;
c) Elaboração de uma compilação de decisões administrativas, emitidas de acordo
com o Capítulo VII da CAS;
d) Retirada de pedidos de asilo;
e) Expulsão para um "país terceiro seguro"; e
f) Critérios para a aplicação da questão do reagrupamento familiar.
Comentando alguns elementos desta matéria e, como é do conhecimento geral, a
prioridade do ACNUR, no contexto da aplicação da noção de «país terceiro seguro», deriva
da responsabilidade de assegurar que os requerentes de asilo tenham acesso a
procedimentos de asilo justos e eficientes. Como indicado no Memorando do ACNUR de
Maio de 1996 à Presidência Holandesa, o ACNUR sugeriu que a adopção das medidas
adicionais, na aplicação do Artigo 29, §2 da CAS (63), não deveria resultar em expulsão do
espaço Schengen, sem garantias da análise substantiva do pedido de asilo noutro lugar.
Nesse sentido, esperamos que os seguintes elementos possam ser tomados em consideração
no futuro:
a) Dado que existem diferentes interpretações e aplicações da noção de «país terceiro
seguro», e na ausência de garantias suficientes, deverão ser dadas ao requerente de asilo
garantias de protecção efectiva num país terceiro, com a possibilidade de interpor
recurso contra a expulsão do território dos Estados Schengen.
_____________
(62)
Nota da Presidência Portuguesa de Schengen, datada de 17 de Abril de 1997, SCH/II -As
(97) 9.
(63)
«Esta obrigação não implica para uma Parte Contratante a obrigação de autorizar em todos
os casos o requerente de asilo a entrar ou residir no seu teritório. Qualquer Parte Contratante
mantém o direito de interditar a entrada on expulsar um requerente de asilo para um Estado terceiro, com base nas suas disposições nacionais e em conformidade com os seus compromissos
internacionais.»
187
b) No caso de reenvio de um Estado de Schengen para um país terceiro, considera-se
que se deve solicitar o consentimento desse país terceiro para:
I) Readmitir esse requerente de asilo,
II) Examinar o mérito do pedido,
III) Fornecer protecção efectiva pelo tempo que for necessário.
c) Seria útil que a aplicação das disposições para determinação de Estado
responsável pela análise do pedido de asilo, por razões humanitárias especiais ou por
motivos de reagrupamento familiar, fosse considerada no contexto do Artigo 29 (2) e 29
(4) (64).
Concluindo, espera-se que estas considerações e comentários possam ser úteis aos
Estados de Schengen nas suas deliberações futuras em relação aos elementos de «país
terceiro seguro» das disposições relativas ao asilo, tanto na aplicação de Schengen como
da Convenção de Dublim, a qual se prevê que a partir de l de Setembro de 1997 substitua
as disposições de Schengen nesta matéria.
4.2 - A Conferência Intergovernamental de 1996 e o Conselho Europeu de Amsterdão
de Junho 1997
Aquando da conclusão do Tratado da UE, assinado em Maastricht em 7 de Fevereiro de
1992, foi decidido pela Conferência dos Representantes dos Estados-Membros, conforme
consta na Acta Final, na declaração 16 relativa à hierarquia dos actos comunitários, a
convocação para 1996 de uma nova Conferência Intergovernamental. O Conselho Europeu
de Amsterdão constituiu o culminar da segunda Conferência Intergovernamental,
esperando-se que seja dada continuidade aos trabalhos para ulteriores revisões durante a
primeira metade da próxima década.
__________
(64)
«Sem prejuízo do disposto no n. 0 3, todas as Partes Contratantes mantêm o direito de
assegurar o tratamento de um pedido de asilo, por razões específicas decorrentes, nomeadamente,
do direito nacional, ainda que a responsabilidade, na acepção da presente Convenção, incumba a
uma outra Parte Contratante.»
188
4.2.1 - Posição Portuguesa sobre a CIG 96 que reflecte as várias posições do ACNUR a
esse respeito
A eventual dificuldade de conseguir, desde já, um consenso numa matéria política e
juridicamente tão sensível obrigará, porventura, a optar por uma alternativa pragmática de
sujeição progressiva e casuística destas matérias aos métodos e procedimentos
comunitários, através de novos instrumentos normativos, novas competências das
instituições e de extensão da regra de votação por maioria qualificada. Poderia, igualmente,
em casos a definir em função da sua eventual sensibilidade muito específica, considerar-se
a hipótese de utilização do sistema de maioria superqualif içada. As áreas apontadas como
susceptíveis de comunitarização poderiam constituir prioridades de acção.
No plano da salvaguarda dos direitos dos cidadãos, Portugal defende que seja reforçado
o papel do Parlamento Europeu (PE) no III Pilar, sendo favorável à atribuição de maiores
competências ao Tribunal de Justiça neste âmbito. No intuito de uma maior
democraticidade dos trabalhos desenvolvidos num domínio tão sensível e com tantas
implicações nas liberdades públicas, seria de toda a conveniência promover uma
aproximação dos parlamentos nacionais entre si e com as instâncias da União,
assegurando-se a possibilidade de troca de informações e mecanismos de auscultação.
Nesta CIG, Portugal procurará garantir que o seu poder relativo de influenciar o
projecto europeu e nele afirmar os seus interesses específicos não saia diminuído. Daí o
nosso objectivo em garantir que a reforma institucional se não torne num momento de
menorização para os pequenos e médios países (votos no Conselho, comissários, exercício
das presidências, estatuto das línguas), nem num factor de diluição das políticas da União
(correcta interpretação da subsidariedade, flexibilidade/diferenciação temporária limitada).
Entendemos, além disso, que é importante que a reforma institucional torne mais leves os
mecanismos da União (simplificação e redução dos procedimentos da decisão), dê uma
maior agilidade aos processos de decisão (extensão ou novos critérios de maioria
qualificada, com limites precisos) e garanta uma mais fácil leitura pêlos cidadãos do
funcionamento da União (simplificação dos tratados, processos de transparência) e uma
maior implicação das estruturas nacionais representativas no seu funcionamento
(parlamentos nacionais).
No plano institucional, consideramos ainda que o actual equilíbrio entre as diversas
instituições deve manter-se no essencial, com a Comissão a deter o exclusivo da iniciativa
nas matérias comunitárias, alargando o papel do PE
189
através da extensão da co-decisão, devendo o Conselho continuar a ser o centro essencial
do processo decisório. Entendemos ainda que se torna importante assegurar uma maior
eficácia aos processos de consulta ao Comité Económico e Social, bem como ao Comité
das Regiões, e que aos Tribunais europeus devem ser concedidos meios mais adequados de
intervenção. Neste particular, entendemos que o Tribunal de Justiça deve ser dotado de
uma particular capacidade de actuação no âmbito do III Pilar (Justiça e Assuntos
Internos).(65)
4.2.2 - Resultados do Conselho Europeu de Amsterdão de Junho de 1997 relativamente
ao asilo
Após a Cimeira de Amsterdão, que terminou a 20 de Junho de 1997, o ACNUR emitiu
um comunicado oficial exprimindo a sua preocupação acerca da decisão da União
Europeia, no sentido de restringir o acesso dos cidadãos da UE ao procedimento de asilo.
O Protocolo ao Tratado da CE adoptado no dia 17 de Junho, pelos 15 Estados-Membros da
UE, durante a Cimeira de Amsterdão, traduz-se numa limitação no acesso ao procedimento
de asilo, ao aceitar que os Estados possam tratar de forma discricionária a admissão dos
pedidos de asilo apresentados por cidadãos da UE. Tal decisão contraria a Convenção de
1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados que garante acesso sem restrições ao
procedimento de asilo, pois se a UE aplicar limitações à Convenção, outros poderão seguir
o exemplo, enfraquecendo assim o carácter universal deste instrumento para a protecção
internacional dos refugiados. Por conseguinte, o ACNUR não concorda com a declaração
do preâmbulo em que se afirma que o Protocolo respeita a Convenção. O mandato do
ACNUR confere-lhe a promoção da aplicação universal c incondicional da Convenção
internacional de Refugiados. Embora reconhecendo os elevados padrões de direitos
humanos atingidos nos Estados-Membros da UE, bem como a legítima preocupação dos
Estados em salvaguardar de abusos os procedimentos de asilo, especialmente por parte de
presumíveis terroristas, o ACNUR continua a manter a sua posição de que estes assuntos
podem ser tratados através da correcta aplicação da Convenção dos Refugiados ou através
da legislação nacional. O ACNUR expressou a sua preocupação aos Estados-Membros
sobre a intro-
_________________
(65)
«Portugal c a Conferência Intcrgovernamental para a Revisão do Tratado da União Europeia», Ministério dos Negócios Estrangeiros, Lisboa, Março de 1996.
190
dução de restrições geográficas ao procedimento de asilo que são inconsistentes com as
responsabilidades internacionalmente assumidas pêlos Estados que ratificaram a
Convenção .(66)
O ACNUR recebeu com agrado a Declaração Belga, afirmando que a Bélgica
continuará a tratar cada caso de asilo individualmente, mesmo que provenha de um cidadão
da UE. Quanto à Declaração do Acto Final, esta prevê, que o ACNUR e outras
organizações internacionais relevantes da área de política de asilo sejam consultadas
durante o processo. Os participantes da Cimeira comprometeram-se também a integrar o
Acordo de Schengen no Contexto da União Europeia. Declararam também a sua intenção
de acelerar os procedimentos para tratamento dos casos de pedidos de asilo manifestamente infundados. Quanto aos Artigos C e G, respeitantes à «comunitarização» de políticas de
asilo, foi decidido que os instrumentos de asilo continuariam a ser adoptados por
unanimidade durante um período de cinco anos, após a entrada em vigor do Tratado de
Amsterdão. Após este período, o Conselho poderá, mediante voto unânime, dispor se os
instrumentos de asilo futuros serão decididos por maioria qualificada. Segundo fontes
competentes, a versão final do tratado, traduzida e pronta para ratificação, estará pronta em
Setembro de
1997. (67)
Com estes novos resultados da CIG e do Conselho Europeu de Amsterdão, os assuntos
relacionados com o asilo foram transferidos do chamado Terceiro Pilar de cooperação
intergovernamental para um novo título denominado «Livre Circulação de Pessoas, Asilo e
Imigração», em que instituições da Comunidade, nomeadamente o Tribunal Europeu de
Justiça, terão alguma competência, mas o problema principal consistirá não no facto destes
assuntos serem tratados no Terceiro ou no Primeiro Pilar, mas de serem decididos por
unanimidade. Como consequência, e apesar deste novo título, a efectiva livre circulação de
pessoas, que supostamente deveria estar operacional desde 3 de Janeiro 1993, terá que
esperar provavelmente até ao ano 2002, se tudo correr de modo favorável.
Um aspecto interessante desta nova situação consiste no facto da Dinamarca, Inglaterra
e Irlanda não estarem obrigadas ao disposto neste novo título. No caso do Reino Unido e
da Irlanda, a cláusula «opting out» é clara con-
______________
(66)
Comunicado de Imprensa de 20 de Junho de 1997: «ACNUR Preocupado com Acesso
Restrito ao Procedimento de Asilo na Europa», ACNUR Genebra.
(67)
Nota informativa sobre a Cimeira de Amsterdão, ACNUR Bruxelas, de 20 de Junho de
1997.
191
tinuando a ter oportunidade de escolher quais os capítulos do «menu» de Schen-gen que
desejam adoptar. Porém, para a Dinamarca a situação é diferente por ser Estado-Membro
do Acordo de Schengen. Terá que se ver como é que se irão resolver as diferentes
possibi lidades, incluindo estas cláusulas «opt out», da incorporação do chamado acquis de
Schengen no artigo A deste novo Tratado da UE. Diz-nos a experiência que levará algum
tempo até que os 15 Estados-Membros da UE ratifiquem este novo texto, o qual não tem
uma redacção fácil para o cidadão comum.(68)
O enquadramento histórico e os trabalhos em curso no que diz respeito à harmonização
europeia de asilo, demonstram uma estreita ligação quer a nível nacional quer europeu
(Schengen e UE), contrariamente à natureza informal da cooperação entre Estados, tanto a
nível individual como com as Presidências, e com o ACNUR, os resultados mais
importantes da Cimeira Europeia de Amsterdão de Junho 1997, incluem a Declaração para
a Acta Final - «proceder--se-á a consultas com o Alto Comissariado das Nações Unidas
para os Refugiados (...) no que se refere às questões relacionadas com a política de asilo»(69) .
Assim, os Estados reconheceram formalmente o papel das consultas com o ACNUR em
matéria de asilo. Além disso, o resultado da CIG 96, adoptado pelo Conselho Europeu de
Amsterdão acordou que o Conselho adoptaria algumas medidas, no prazo de cinco anos,
após a entrada em vigor de medidas relativas ao asilo, em conformidade com a Convenção
de Genebra de 1951 e o Protocolo de Nova Iorque de 1965. Estas medidas incluem:
a) Critérios e mecanismos para a determinação do Estado-Membro responsável pela
análise de um pedido de asilo;
b) Normas mínimas que regulam o acolhimento dos requerentes de asilo nos
Estados-Membros;
c) Normas mínimas relativas às condições que os nacionais de países terceiros
devem preencher para obter o estatuto de refugiado;
d) Normas mínimas relativas aos procedimentos para concessão ou retirada do
estatuto de refugiado nos Estados-Membros.
__________
(68)
Migration News Sheet, Julho 1997, o 172/97/07,
(69)
Projecto de Tratado de Amsterdão da Conferência de Representantes dos Governos dos
Estados-Membros, Bruxelas, 19 de Junho de 1997, CONF/4001/97, p. 19. Este tratado foi acordado pelo Conselho Europeu de 16 de Junho de 1997, como conclusão da CIG que começou em
Março de 1995, sob a Presidência Italiana, Council of Europe Publications, DAP/PR/INF 1997,
210, 23 Junho 1997.
192
Além disso, acordaram-se medidas em matéria de protecção temporária e de repartição
equilibrada dos esforços assumidos pêlos Estados-Membros, ao acolherem refugiados e
pessoas deslocadas (70).
5 - Conclusão
A questão de saber se todos estes esforços de harmonização europeia por parte dos
Estados, do ACNUR e das ONGs conseguirão manter uma protecção efectiva para quem
dela necessita só terá resposta mais tarde, à luz da experiência e da aplicação do novo
sistema de regras, cada vez mais complexas e de difícil cumprimento para os requerentes
de asilo. Na Europa Ocidental, constituída pêlos países directa ou indirectamente
envolvidos no processo de harmonização de asilo, região onde foi estabelecido o instituto
de asilo e em que agora a sua força e eficácia são mais postas à prova, e onde se excluem
requerentes de asilo que necessitam, todavi a, de protecção em qualquer lugar.
É compreensível que, num processo de integração englobando um número crescente de
Estados, tendo cada um deles obrigações históricas, interesses políticos e económicos
próprios - se corra o risco de que a protecção dos refugiados seja nivelada pelo mínimo
denominador comum. Por estas razões, é indispensável manter uma postura construtiva, se
quisermos salvaguardar os princípios fundamentais da protecção de refugiados nos países
da UE.
A tendência para sermos confrontados com o perigo de duplos padrões («double
standards»), poderá fazer com que a Europa perca a posição que ocupa em relação ao resto
do Mundo como exemplo em matéria de Direitos Humanos e também de Refugiados. Esta
situação poderá ter um efeito contraproducente, na medida em que os restantes Estados
(não europeus) poderão ter assim uma justificação para o não desenvolvimento e/ou
diminuição dos seus próprios níveis de protecção.
Em última análise, tudo isto poderá conduzir a um enfraquecimento global dos níveis de
protecção dos refugiados, pois se o instrumento internacional de base (a Convenção de
Genebra de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados) visse o seu papel diminuído, como
ponto de referência e pilar universal nesta matéria, graves implicações daí advi riam para o
futuro.
___________
(70)
Idem, ibidem, CONF/4001/97, p. 15.
193
6 - Anexos
1 – Estatísticas
a) Dados comparativos dos requerentes de asilo na UE em 1996
Tabela Comparativa do Número Aproximado de Requerentes
de Asilo nos Estados-Membros da União Europeia
1996
Alemanha
150. 000
Áustria
7.000
Bélgica
Dinamarca
12.430
5.900
Espanha
4.730
Finlândia
710
França
17.150
Grã Bretanha
(1)
27.900
(1)
Grécia
1.560
Holanda
Irlanda
22.860
200
Itália
680
Luxemburgo
100
Portugal
270
Suécia
5.750
Total estimado
223.610
Casos.
ACNUR Lisboa, 5 Fevereiro 1997
194
b) Portugal 1974-1996
Fonte l: 1974/1968 - Carta da Comissão Consultiva para os Refugiados, MAI, 31 -Dez-88.
Fonte 2: ACNUR - Relatório Anual sobre Protecção, 1989.
Fonte 3: 1990/1994 - SEF, Fax de 22-Mai-95.
Fonte 4: SEF - 4-Jul-96 (extrapolado).
ACNUR Lisboa, 9-Jul-96
195
c) Portugal 1990 –1997
Requerentes de Asilo em Portugal
1990-1997
Ano
(2)
Pedidos Membros N.° Total
de Asilo da Família Requerent
es de Asilo
1990
61
14
75
1991
234
21
255
1992
535
151
686
1993
1659
431
2090
1994
614
153
767
1995
332
125
467
1996
216
53
269 (2)
1997
128
23
151 (3)
As estatísticas de 1996 incluem casos do espaço Schengen transferidos para Portugal.
Estes dados referem-se apenas ao primeiro semestre de 1997.
(3)
ACNUR, Lisboa
196
2-Documentos em português e inglês sobre Refugiados em CD-ROM e na Internet.
I. CD-ROM «REFWORLD»
1. REFWORLD em CD-ROM é uma colecção de bases de dados desenvolvida pelo
Centro de Documentação sobre Refugiados (CDR) do ACNUR. REFWORLD contém
informação oficial sobre refugiados, incluindo relatórios actuais dos países, documentos de
âmbito jurídico e político e referências académicas.
2. Esperamos que os dados REFWORLD sejam um instrumento de trabalho útil e que o
CD-ROM REFWORLD, cuja entrega ao SEF, ao CNR e ao CPR está a ser providenciada
pelo ACNUR, possa ajudar a reforçar a qualidade da determinação do estatuto de
refugiado em casos individuais e constitua uma base fundamentada de investigação e
formulação política.
3. Informação contida na base de dados REFWORLD:
q
Instrumentos jurídicos de carácter internacional e nacional, de direitos humanos e
humanitários em inglês e francês, com listas actualizadas dos Estados-Membros e as
reservas;
q
Leis e regulamentos nacionais sobre asilo e cidadania e disposições constitucionais
relevantes;
Sinopses seleccionadas de decisões relacionadas com refugiados que abrem
precedentes legais;
q
q
q
Estatísticas sobre refugiados em todo o mundo desde Janeiro de 1995;
Breves análises globais, relatórios aprofundados sobre a situação dos países,
preparados pelo ACNUR, o Serviço de Imigração e Refugiados do Canadá, o Serviço
de Imigração e Naturalização dos EUA, o Serviço Federal para Refugiados da Suíça,
Writenet, uma rede de especialistas regionais, Amnistia Internacional e outros;
q
Uma base de dados de referências bibliográficas sobre refugiados e literatura sobre
países e de jornais totalmente catalogada.
q
Discursos do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados desde 1992;
q
O Manual de Procedimentos e Critérios a Aplicar para Determinar o Estatuto de
Refugiado, do ACNUR, em inglês e francês;
197
q
O Estado dos Refugiados no Mundo 1993; The Refugee Survey Quar-terly (RSQ),Vo l.
13, N.°s l, 2 e 3,1994;
q
Conclusões sobre a Protecção Internacional de Refugiados adaptadas pelo Comité
Executivo (EXCOM) do Programa do Alto Comissariado das Nações Unidas para os
Refugiados; Notas do ACNUR sobre Protecção Internacional apresentadas ao
EXCOM;
q
Resoluções da Assembleia Geral das Nações Unidas desde 1990; Resoluções do
Conselho e Segurança das Nações Unidas desde 1974; Declarações Presidenciais ao
Conselho de Segurança; todos os relatórios por país e por temáticas apresentados à
Comissão dos Direitos Humanos desde 1992.
II. CD-ROM «ACNUR Lisboa»
Este CD-ROM contém os documentos traduzidos para português pelo ACNUR Lisboa,
uma grande parte deles incluída no CD-ROM «REFWORLD», cujo conteúdo está descrito
no parágrafo anterior. A informação disponível pode ser acedida através dos programas de
«navegação» mais populares em Windows (Netscape Navigator, Internet Explorer, etc.).
Os documentos contêm inúmeras ligações em hipertexto, muitas delas externas,
possibilitando neste último caso, para os utilizadores com acesso à Internet, a consulta de
documentos on Une com um simples clique do rato. Os documentos estão, ainda,
disponíveis nos formatos dos processadores de texto mais vulgarizados, permitindo que a
grande maioria dos utilizadores possam imprimir os documentos que desejem com os
programas que lhe são familiares.
III. INTERNET
Procedendo apenas a uma simples pesquisa na Internet podem ser encontrados mais de
2000 documentos sob o termo «refugiados» e mais de 40 000 com a palavra «refugees». O
ACNUR em Genebra está ligado à Internet (endereço: http://www.unhcr.ch) com
informação e legislação referente aos refugiados. O sistema das Nações Unidas e das suas
diversas agências especializadas possui cerca de 60 computadores ligados à rede onde
também se pode encontrar informação relevante sobre refugiados e direitos humanos.
Outras Delegações do ACNUR no Mundo estão ligadas à rede, como a Alemanha,
198
Arménia, o Azerbeijão, a Bélgica, a Espanha, a França ou a Roménia, partilhando as
diversas experiências nas áreas do asilo, protecção e informação sobre países de origem. A
Delegação do ACNUR em Lisboa possui uma home page com o endereço
http://www.cidadevirtual.pt/acnur, a partir da qual se poderá aceder à maioria dos
documentos do ACNUR traduzidos para português. O Conselho Português para os
Refugiados (CPR), através da sua home page, em http://www.cidadevirtual.pt/cpr,
disponibiliza a quase globalidade da legislação portuguesa sobre refugiados e outra
informação relevante. O ACNUR pode ser contactado via correio electrónico através do
endereço [email protected].
3 - Temas para Formação e Investigação Futura sobre Refugiados e Deslocações
Forçadas (71)
l - Assuntos prementes em curso:
1.1) A militarização dos campos de refugiados: como poderá o pessoal
humanitário manter a natureza civil dos campos e, ao mesmo tempo, manter a
sua segurança e da população civil? Há algum limite, a partir do qual o ACNUR
deverá deixar de dar apoio e assistência aos campos?
1.2) Quais foram as causas que contribuíram para políticas de asilo mais restritivas
em países de acolhimento?
1.3) Deverá o trabalho do ACNUR centrar-se sobretudo em situações de
refugiados, ESPECIALMENTE quando as opções reais são quase inexistentes
e a única que se afigura viável é regressar a casa, mesmo quando as condições
no país de origem não são aceitáveis e os padrões normais de regresso
«voluntário» não se aplicam; isto é, até que ponto o regresso deverá ser uma
solução em vez de um princípio?
1.4) Quão activamente deverá o ACNUR estar envolvido nos países de origem,
participando nas operações de repatriamento em larga
__________
(71)
Baseado no trabalho do ACNUR, com ideias e comentários de especialistas internos e
externos, sobretudo no âmbito do CDR (Centre for Documentation and Research), Sede do
ACNUR em Genebra, e ERAC (Externai Research Advisory Committee), traduzido e adaptado
pelo ACNUR Lisboa, 12 Maio de 1997.
199
escala, por exemplo, para acompanhamento da situação dos direitos humanos e
para assegurar princípios humanitários básicos, tanto nos países de origem como
nos de asilo?
1.5) Deverá o ACNUR pronunciar-se mais quando as acções humanitárias são usadas
como substituto de intervenções militares ou políticas? O ACNUR tem sido
frequentemente confrontado com situações em que não havia alternativas nem
outros intervenientes, não havendo também qualquer vontade política internacional
coesa para encontrar soluções.
1.6) Terá sido um problema básico da estratégia de comunicação do ACNUR o facto de
não explicar, adequadamente, ao público em geral e à comunidade internacional, a
complexidade das situações que enfrentou? Embora sejam necessárias críticas
construtivas, estas têm, frequentemente, beneficiado de distanciamento em relação
aos problemas, sem terem em devida conta a falta de opções com que se
confrontou o ACNUR.
1.7) Foram sendo tomadas no dia-a-dia decisões sobre situações críticas, sem, por
vezes, ter o tempo necessário para reflexão. Ainda assim, uma contextualização ou
análise da complexidade das questões tratadas, poderiam explicitar as opções
disponíveis e tornar o processo de decisão mais focalizado. A contribuição da
investigação externa e da comunidade académica poderiam ajudar o ACNUR a ter
uma percepção mais profunda de todas as questões envolvidas, proporcionando
assim um contributo valioso para o seu trabalho, assegurando que as
recomendações não se limitem a um plano meramente teórico e possam ser
directamente aplicáveis às situações concretas enfrentadas pelo ACNUR.
2 - Agenda de pesquisa, planificada:
2.1) «Repatriamento em situações de transição da guerra para a paz»: Este tópico é
indicativo da mudança operada a nível das respon-sabilidades do ACNUR; até há
pouco tempo, os refugiados só regressavam quando as circunstâncias do país de
origem tivessem mudado significativamente. Cada vez mais, se verificam repatriamentos, mesmo quando a situação do país de origem não melhorou
consideravelmente.
200
2.2) «Deslocações forçadas de população»: Num número crescente de casos, as
deslocações em massa não são consequência, mas propósito do conflito. O direito
internacional ainda não providencia qualquer resposta, no entanto, exigem-se
opções políticas concretas.
2.3) «Acção humanitária no contexto da construção da paz»: Análise da posição de
activistas dos direitos humanos em situações de crise, opções visando acções
multilaterais e a cooperação numa base regional, com especial incidência no
continente africano.
3 - Agenda de pesquisa comentada e recomendada:
3.1) A actual falta de investigação nas áreas sugeridas, deve -se, em parte, à dificuldade
de acesso à informação necessária;
3.2) Os limitados fundos gastos pelo ACNUR na análise e avaliação política; sugeriu-se
que o ACNUR seguisse o exemplo de instituições, como os estabelecimentos
militares, que dedicaram, a essas actividades, esforços e fundos consideráveis;
3.3) Possível colaboração com outros intervenientes nas crises humanitárias, como, por
exemplo, instituições vocacionadas para a prevenção de conflitos e organismos de
direitos humanos;
3.4) O ACNUR tem responsabilidades morais, há muito reconhecidas, como guardião
dos princípios de protecção dos refugiados e deverá ser apoiado por forma a manter
a posição de destaque que ocupa nesta área.
4 - Outras áreas para análise:
4.1) As políticas de asilo dos países do Primeiro Mundo e as suas implicações nos
países do Terceiro Mundo; por exemplo, quando a Tanzânia fechou as fronteiras,
só estava a seguir o exemplo dos EUA, que tinham feito o mesmo aos requerentes
de asilo haitianos;
4.2) Implicações de possíveis abusos sobre os direitos dos requerentes de asilo e
refugiados, através de uma recolha sistematizada de informação sobre potenciais
requerentes de asilo, como a implementada com o Acordo de Schengen, assim
como com os acordos de readmissão;
201
4.3) Possibilidades de dar poder às populações civis para enfrentarem desafios e
perseguições colectivas e individuais em situações de conflito armado;
4.4) Problemas económicos e métodos para resolver ou atenuar os problemas. Como se
poderão direccionar os fundos, de modo a que os tribunais e a polícia não necessitem
de recorrer ao suborno e à extorsão, para sobreviverem; (R. Jolly salientou o estudo
desenvolvido pelo Programa de Desenvolvimento da ONU e pela UNICEF em que se
tece uma série de recomendações específicas);
4.5) Custos e eficiência das várias alternativas propostas: custos de prevenção vs custos
dos conflitos; uma investigação mais aprofundada poderia fornecer dados úteis para
futuras decisões políticas;
4.6) Como se forma a opinião pública e qual a melhor maneira da informar; como se
formam opiniões e qual o papel dos grupos latentes. É de salientar, que as técnicas de
informação de massas desenvolvidas no Sudeste Asiático resultaram muito bem nesta
região, mas, ao serem aplicadas ao contexto dos Grandes Lagos, falharam
rotundamente;
4.7) Percepção e formação de estereótipos que precedem os conflitos;
4.8) Melhores estatísticas e relatórios visando proporcionar uma melhor compreensão das
dimensões dos problemas em causa;
4.9) Possibilidades de cooperação com activistas locais e regionais na área de prevenção
dos conflitos e cooperação com organismos de direitos humanos. O ACNUR
começou este trabalho, por exemplo, com a Comunidade de Desenvolvimento da
África Austral, embora possam ser exploradas ainda outras relações;
4.10) Papel potencial de governos «mediadores» como, por exemplo, o da África do Sul;
4.11) Sistemas de apoio para refugiados, visando suportar a sua própria autonomia e
independência em relação aos organismos humanitários, segundo o princípio de que
«as pessoas que vivem livremente solucionam os seus problemas, por vezes, até
melhor»- evitando a perpetuação indefinida da situação de refugiado;
4.12) Questões de responsabilidade legal relacionadas com as deslocações; possibilidades
de pressão moral referentes ao «direito a sair», «direito a permanecer» e «direito a
regressar»;
202
4.13) Determinantes das deslocações internas/ externas, a analisar mais
detalhadamente:
a) Magnitude e demografia da pobreza, a nível micro e macro--económico;
b) Acesso à terra e degradação ecológica;
c) Extensão da dívida e o efeito, a nível micro e macro-económico, dos
programas de ajustamento estrutural (Structural Adjust-ment Programmes SAPs);
d) Crescentes lacunas na distribuição do rendimento, tanto a nível interno como
entre países, e consequências da pobreza. Constataram -se quatro tendências
principais: em muitos países africanos, apesar do declínio da economia, não
se tem verificado um aumento proporcional de migração; há uma grande
diversificação no que se refere aos destinos dos migrantes, quer quando
migram a nível inter-regional como a nível intercontinental; registou-se uma
mudança nos padrões, composição e características dos migrantes - os
padrões de migração tornaram-se mais criat ivos seguindo rotas
diversificadas; feminização da migração internacional e alteração nos papéis
a desempenhar por cada sexo.
4 - Bibliografia
I. Publicações em Português - ACNUR Lisboa:*
«Colectânea de Estudos e Documentação sobre Refugiados», Vol. I, ACNUR, Lisboa,
Agosto de 1996*.
A. «Estatuto do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados», Resolução da
Assembleia Geral das Nações Unidas 428 (V) de 14 de Dezembro de 1950.
B. «Convenção de Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados», 28 de J ulho de 1951.
C. «Protocolo de Nova Iorque», adicional à Convenção relativa ao Estatuto dos
Refugiados, 31 de Janeiro de 1967.
D. Manual de Procedimentos e Critérios a Aplicar para Determinar o Estatuto de
Refugiado. Janeiro de 1992.
203
E. «Convenção da Organização de Unidade Africana (O.U. A.) que Rege os Aspectos
Específicos dos Problemas dos Refugiados em África», Adis-Abeba, 10 de Setembro de 1969.
F. «Declaração de Cartagena sobre a Protecção Internacional dos Refugiados na América
Central, México e Panamá: Problemas Jurídicos e Humanitários», Novembro 1984, e
«Declaração de San José sobre Refugiados e Pessoas Deslocadas», Dezembro de 1994.
G. «Conclusões Adoptadas pelo Comité Executivo do ACNUR sobre Protecção
Internacional de Refugiados (EXCOM)», HCR/IP/2/eng/REV.1994.
H. «Introdução à Protecção Internacional dos Refugiados», ACNUR, Genebra, Junho
1992.
I. «Determinação do Estatuto de Refugiado - Guia de Formadores», ACNUR, Genebra,
1993.
J. «Determinação do Estatuto de Refugiado - Módulo de Capacitação», ACNUR, Genebra,
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218
LISTA DE PARTICIPANTES
1. Daniel dos Santos Tavares
2. José Manuel Silva Pereira
3. Maria Paula Reis de Lima Duarte
4. Maria José Santos Gomes
5. Maria Rita Beenken
6. Maria Helena Barata Marques
7. Maria Alice S. M. Mareira da Silva
8. Maria Gabriela Beiard Monteiro da Silva
9. Maria João de Castro Caldas Schalk
10. Rui Manuel Branco Neves
11. Carlos Manuel Lopes de Lemos
12. Aldina Alice Veloso
13. Cecília Mestre Revez Guerreiro de Gois
14. Maria de Fátima S. C. S. Tavares
15. Manuela L. M. Femandes
16. Manuel dos Santos Victor
17. René Charles Rodrigues da Silva
18. Victor Freitas de Sousa
19. António Augusto Simões Duarte Ribeiro
20. Diná Jesus dos Santos Pinto Barbosa
21. Maria Fernanda Oliver Soares de Costa
22. Elisa Maria Lopes da Costa
23. Maria Isaura Girão Rodrigues da Silva
24. Maria Helena G. T. Natividade Ferreira de Almeida
25. João Vasconcelos
26. Maria João Dantas Pereira dos Santos Borges
27. Mário Angelo Rodrigues da Silva
28. Cristina Maria da Conceição Baptista do Carmo
29. Joaquim Maria da Costa
219
30. Isabel Maria Pereira da Silva
31. Acácio Figueiredo Pereira
32. Elisa Maria Frugnoli
33. Maria de Lourdes Morgado de Castilho Rodrigues
34. Elvira Maria Bugalho F. Santos
35. M. Aida V. de Sousa
36. José Jorge Cerqueira Ramada Pinto
37. João Pedro do Rego dos Santos Vasconcelos
38. Carlos M. Vinhas
39. Fernando Rama da Silva
40. Paula Cristina Martins de Carvalho Minas
41. Maria dos Remédios Gabirro da Silva Teixeira do Amaral
220
SUMÁRIO
Dia 30 - Sessão de Abertura: Discursos
José Tengarrinha...................................................................................
7
Maria João Seixas................................................................................... 9
Carlos Alberto Medeiros........................................................................ 11
José Manuel Simões .............................................................................. 13
José Jorge Letria ..............................................................................…... 15
Dia 30 - Conferência de Abertura
Environmental challenges five years after Rio.
Rémi Parmentier...................................................................................
21
Dia 30 –Ambiente
O estado global do Ambiente: Tendências e perspectivas.
Francisco Ferreira......................................................................….... 41
Challenges to international environmental politics: The security dimension.
Alexander Carius e Sebastian Oberthür.............................................. 49
Dia l - Direitos Humanos
Exclusão e cidadania.
Helena Cidade Moura........................................................................ 73
A economia política do racismo.
Francisco Louçã................................................................................
87
Dia 2 - Desenvolvimento e Subdesenvolvimento
AS utopias
do fim do século e as previsões metódicas.
Adriano Moreira.........................................................................….
A Educação.
221
95
Roberto Carneiro.............................................................................
105
Dia 3 - População Mundial e Cidade
População e desenvolvimento: Cenários para o século XXI.
Dulce Pimentel.................................................................................. 121
Cidades.
Jorge Silva................................................................................……. 131
Dia 4-Saúde e Nutrição
As doenças do século.
J. A. Machado Caetano ..................................................................... 153
Dia 5 - O Estado do Mundo: Balanço e Perspectivas
A harmonização da Política de Asilo e a C/G 1996 - Perspectivas de protecção dos
refugiados nos países da União Europeia.
Louise Druke...................................................................................
165
Um mundo em profunda mutação: As Nações Unidas à procura de uma nova
identidade.
Fernando Reino.................................................................................
219
Dia 12 - Sessão de Encerramento: Discursos
José Jorge Letria...................................................................................
237
Elisa Maria Lopes da Costa.................................................................
241
José Tengarrinha...................................................................................
245
Guilherme d'Oliveira Martins .............................................................
247
Lista de Participantes.............................................................................
251
222