o sistema da Guiana - Diamond Development Initiative

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Sistema de rastreio
da produção de
diamantes da
Guiana:
um modelo para
os diamantes
de mineração
artesanal
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Indice
Sobre a DDI International
Resumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A DDII é uma organização internacional, não lucrativa de beneficência
que tem por objectivo reunir todas as
partes interessadas num processo que
irá visar, de uma forma abrangente, os
desafios políticos, sociais e económicos enfrentados pelo sector da mineração artesanal de diamantes, com vista
a optimizar o impacto de desenvolvimento benéfico da mineração artesanal
de diamantes sobre os mineiros e as
suas comunidades no seio dos países
onde existem as minas de diamantes.
Um objectivo principal é o de envolver
organizações de desenvolvimento e
mais investimento sólido com vista ao
desenvolvimento nas áreas de mineração de diamantes, para encontrar formas de tornar a programação do
desenvolvimento mais eficaz e para
ajudar a trazer o sector da mineração
informal de diamantes para a economia
formal.
Mais informação sobre a DDI
International pode ser encontrada em
www.ddiglobal.org, e pode contactarnos
através
do
e-mail
[email protected].
Porquê a Guiana? Uma resposta ao desafio do KPCS . . . . .
Principais intervenientes da indústria de
diamantes da Guiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Um modelo comprovado: o sistema do Processo de
Kimberley da Guiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Filosofia subjacente: administração apenas quando
for necessário. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Os elementos do sistema da Guiana . . . . . . . . . . . . . . . .
• Administrar concessões minerais . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Registar os garimpeiros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Registar unidades de produção . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Registar comerciantes e exportadores . . . . . . . . . . . . . . .
• Rastrear os diamantes através das folhas
de produção. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• O caso do pessoal de implementação baseado
em campo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Aplicar o sistema guianense em África e em outras
partes? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Administrar concessões minerais . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Registar os garimpeiros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Registar unidades de produção . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Registar comerciantes e exportadores . . . . . . . . . . . . . . .
• Rastreio de diamantes desde a fonte até à exportação
• O caso do pessoal de implementação baseado
em campo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Pesquisa e publicação financiada por: Governo da Suécia e
Tiffany & Co. Foundation
Créditos fotográficos: Shawn Blore
Traduzido do inglês para português por: Services d’édition
Guy Connolly
Desenho gráfico: Marie-Joanne Brissette
ISBN: 978-0-9809798-4-8
A DDII agradece a ARD Inc. pela contribuição à tradução desse
documento.
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Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal
Resumo
Em muitos países em vias de desenvolvimento, o processo de rastreio da produção de
diamantes aluviais é imprevisível e ineficaz. Muitas vezes, requisitos administrativos
onerosos, instituições civis corruptas ou negligentes ou elevados custos de operação
aniquilam os processos destes países. Como resultado disso, o cumprimento do Esquema
de Certificação do Processo de Kimberley (KPCS) nestes países pode muitas vezes não ser
eficaz.
Contudo, o rastreio da produção de diamantes aluviais não é impossível. Durante décadas,
a Guiana implementou com êxito um sistema de rastreio da produção de diamantes
aluviais relativamente fácil de administrar e relativamente económico de operar. Pode ser
implementado por pessoal com níveis moderados de competência.
A Diamond Development Initiative International (DDII) oferece este manual sobre o
sistema de registo e rastreio de produção da Guiana como um modelo para outros países,
particularmente países africanos produtores de diamantes com predomínio da mineração
artesanal. Para além de ser relativamente económico e simples de operar, o sistema da
Guiana funciona no seio de um ambiente político e socioeconómico semelhante ao dos
muitos países africanos produtores. Igualmente importante, o sistema da Guiana é flexível.
Pode ser facilmente alterado para se adequar às condições únicas de produção de
diamantes em muitos países africanos.
O sistema da Guiana é composto por seis elementos:
• a administração de concessões mineiras,
• o registo de garimpeiros,
• o registo de dragas,
• o registo de compradores e exportadores,
• o rastreio de diamantes desde a fonte até à exportação e
• a utilização de pessoal de implementação baseado em campo.
Sustentar o sistema da Guiana é uma filosofia que visa a manutenção de uma administração simples, acessível em termos de custo e eficiente. Estas qualidades permitem ao
governo da Guiana trazer produtores, compradores e exportadores para o regime regulador
e incentivar estas pessoas a realizar as transacções legalmente.
Uma observação em termos de terminologia
1
Apesar dos meios de produção de diamantes na Guiana reflectirem aproximadamente os de muitos
países africanos produtores de diamantes, o léxico guianense e africano varia. Na Libéria e na Serra
Leoa, por exemplo, os operários que retiram o cascalho de poços de diamantes aluviais são conhecidos como garimpeiros, enquanto o chefe responsável pela operação que obtém a licença e dirige os
garimpeiros é conhecido como mineiro. Apesar destes termos não serem utilizados na Guiana, foram
utilizados neste relatório em benefício dos leitores africanos.
1
Porquê a Guiana?
Uma resposta ao desafio
do KPCS
Na maior parte dos países produtores de
diamantes de todo o mundo, os sistemas
de rastreio de produção de diamantes aluviais são recentes em termos administrativos, criados em 2003 para cumprir as
exigências do Esquema de Certificação do
Processo de Kimberley (KPCS). O
pequeno país sul-americano da Guiana é
uma excepção a esta regra. O sistema de
rastreio de produção de diamantes de
Guiana existe há décadas e necessitou
apenas de algumas alterações pouco significativas para cumprir as novas normas
exigidas pelo Processo de Kimberley.
A Guiana é um dos melhores sistemas de
rastreio de produção do mundo. Apesar
de não estar de todo isento de falhas, o
sistema é um modelo para rastrear eficazmente os diamantes aluviais no caminho
que percorrem desde a extracção até à
exportação.
Mais importante, não existe nada no sistema guianense que exclua sua fácil
adopção nos países produtores artesanais
de diamantes de África. Sendo ela própria
um país em vias de desenvolvimento, a
Guiana enfrenta muitos desafios idênticos
aos da Libéria e Serra Leoa, por exemplo.
A Guiana possui uma economia fortemente virada para os recursos naturais,
com falta de pessoal especializado, uma
base de infra-estruturas subdesenvolvida,
orçamentos governamentais reduzidos,
2
uma administração pública relativamente
fraca e níveis moderados de corrupção na
função pública.
Apesar destas limitações, o sistema de
rastreio do KPCS da Guiana consegue
atingir um grande número de objectivos
importantes. Por exemplo, fornece dados
fiáveis relativamente ao comportamento
do produtor, exportador e comprador,
garante que os impostos e royalties em
dívida ao estado provenientes da produção de diamantes são pagos e permite
que a autoridade mineira estatal esteja
presente nas regiões do interior onde se
efectua a mineração de diamantes.
Igualmente importante, do ponto de vista
dos países africanos produtores de diamantes, é o facto de o sistema ser relativamente simples de implementar: não
requer um pesado investimento em computadores e tecnologia de informação
nem pessoal altamente especializado. É
também relativamente económico de
administrar, mesmo com níveis de produção baixos.
Por fim, o sistema da Guiana é flexível.
Pode ser facilmente adaptado, à medida
que se desenvolvem novas condições ou
exigências. Por exemplo, com apenas
pequenos ajustes, pode realizar funções
muito importantes como o rastreio da produção de diamantes por região.
Em suma, o sistema da Guiana é eficaz,
eficiente, robusto e flexível. Pode ser
prontamente adaptado às condições em
África sem ser necessário recorrer a anos
de estudo ou milhões de dólares em
empréstimos de desenvolvimento.
Apesar de não estar de todo isento de falhas, o sistema é um
modelo para rastrear eficazmente os diamantes aluviais no
caminho que percorrem desde a extracção até à exportação.
Principais intervenientes da indústria de diamantes da Guiana
A indústria de diamantes da Guiana é dominada por dois grupos principais: A Comissão de Geologia e
Minas da Guiana, que é o órgão regulador da indústria mineira, e os mineiros e exportadores, que
extraem e vendem os diamantes.
A Comissão de Geologia e Minas da Guiana
A Comissão de Geologia e Minas da Guiana (GGMC) foi formada em 1979 e é o produto de uma fusão
entre o Geologic Survey e o departamento de minas da Guiana. Apesar de se reportar ao PrimeiroMinistro, a GGMC é uma comissão pública autónoma, muito semelhante a uma empresa paraestatal ou
estatal. Define o seu próprio orçamento e prioridades de financiamento, aumenta as suas próprias
receitas e gere o seu próprio pessoal. O seu Comissário reporta-se a um conselho de administração
composto por cinco membros nomeados pelo Primeiro-ministro.
As receitas da GGMC provêm de uma combinação de taxas de licenciamento e administrativas e pagamentos de royalties relativos à produção de ouro e diamantes de pequena e média escala. A GGMC
deve enviar um lucro anual para o governo mas pode reter numerário para investimentos a longo prazo
ou manter uma reserva de numerário. A rentabilidade financeira de 2004 mostra que a GGMC gerou mais
de 6 milhões de dólares americanos de receitas, incorreu em 2,9 milhões de dólares americanos em
despesas — incluindo 1,3 milhões de dólares americanos em salários e 200 mil dólares americanos em
despesas de capital — transferiu 500 mil dólares americanos para o governo nacional e adicionou outros 2,8 milhões de dólares americanos às suas próprias reservas de numerário.
A GGMC nunca calculou o seu custo de administração do KPCS do país. Contudo, uma vez que o sistema requer um investimento de capital pouco significativo, o seu custo principal são os salários do pessoal administrativo. Em 2004, os royalties da produção de diamantes geraram cerca de 1,8 milhões de
dólares americanos, o que é consideravelmente superior à factura total de salários pagos ao pessoal
da GGMC nesse ano. Dado que apenas uma pequena fracção do pessoal da GGMC trabalha na administração do sistema do processo de Kimberley, é justo assumir que o sistema da Guiana mais do que se
paga a si próprio, mesmo quando os rendimentos da produção são baixos.
Dragas, mineiros e exportadores da Guiana
Na Guiana, a vasta maioria da produção de diamantes aluviais é proveniente de gabaritos mecânicos
de pequenas dimensões, conhecidos como dragas. A maior parte encontra-se situada em terra, apesar
de algumas dragas de maiores dimensões flutuarem em barcos e trabalharem os leitos dos rios. Cada
draga é operada por uma equipa composta por quatro a seis garimpeiros que recebem alimentação e
alojamento gratuitos em locais junto das minas e são pagos à percentagem (normalmente entre 25% e
35%) do valor total de produção.
Numa equipa de draga, é o mineiro (o operador da draga) que vende os diamantes, normalmente a um
comprador de campo localizado numa comunidade situada no mato, perto do local de mineração. Por
sua vez, estes compradores de campo vendem os diamantes a exportadores, sendo que a maior parte
opera na capital da Guiana, Georgetown.
Os exportadores de diamantes embalam os diamantes, preparam os formulários do Processo de
Kimberley e exportam os diamantes para clientes no estrangeiro.
3
Um modelo comprovado:
o sistema da Guiana
Um dos aspectos fortes do sistema da
Guiana é a simplicidade com o qual é
administrado. As autoridades governamentais compreendem que os mineiros
da Guiana não têm a inclinação ou recursos financeiros ou de capital humano para
se sujeitarem a um longo processo de registo burocrático. Tendo essa preocupação
em mente, o governo adoptou um sistema
simples que permite a adesão dos
mineiros com um esforço mínimo e
despesas de capital muito reduzidas e que
regista a origem precisa de cada pedra.
Filosofia subjacente: administração apenas quando for
necessário
Regra geral, as autoridades guianenses
adoptaram a noção de que o registo
mineiro deve ser acessível e eficiente. O
governo acredita que esta abordagem irá
incentivar os intervenientes da indústria a
entrar e permanecer no seio do sistema
legal. As taxas de licença e outros encargos administrativos são reduzidos (iguais
ou inferiores aos de recuperação de custos), os requisitos de documentação são
mantidos simples e os tempos de processamento destinam-se a ser rápidos.
dade de mineração ou comercialização de
diamantes enfrentam poucos obstáculos
monetários ou administrativos. Por conseguinte, um maior número de intervenientes obedece aos requisitos reguladores e a competitividade no mercado é
forte.
Em parte, esta abordagem é fruto de anos
de esforço por parte da GGDMA
(Associação de Mineiros de Ouro e
Diamantes da Guiana), que tenta influenciar o governo a limitar as regulamentações mineiras. A abordagem é também
o resultado de lições que foram aprendidas durante os anos de socialismo de um
único partido da Guiana, quando a regulamentação e tributação excessiva quase
levou a produção de diamantes para a
clandestinidade.
Os elementos do sistema da
Guiana
O sistema de regulamentação mineral e os
controlos do Processo de Kimberley são
compostos por seis elementos distintos:
• administração de concessões mineiras,
• registo de garimpeiros,
• registo de dragas,
• registo de compradores e exportadores,
• rastreio de diamantes desde a fonte até
à exportação e
• pessoal de implementação baseado no
campo.
O resultado final é que todos os que pretenderem encetar legalmente uma activi-
4
Por conseguinte, um maior número de intervenientes obedece aos
requisitos reguladores e a competitividade no mercado é forte.
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Administrar concessões
minerais
Os direitos subsuperficiais na Guiana são
detidos pelo governo nacional, que
administra este património através da
GGMC. As pessoas que pretendam aceder
ao subsolo, quer para prospecção quer
para mineração, necessitam de estabelecer concessões de mineração. No sector
dos diamantes aluviais, a maior parte das
pessoas apresenta concessões de média
escala (em locais que abrangem entre 150
e 1.200 acres), as quais são abertas a
cidadãos guianenses e residentes legais.
Na prática, os mineiros que trabalham
nos locais raramente detêm conjuntos de
concessões. Pelo contrário, são os compradores de diamantes, cidadãos guianenses ou residentes de longa duração,
que detêm as concessões. Os detentores
das concessões cobram aos mineiros o
direito de trabalhar nas suas concessões e
colocam encarregados nas concessões
para verificar a produção.
Registar os garimpeiros
Oficialmente, o sistema de registo de
garimpeiros da Guiana requer que todas
as pessoas que trabalhem em campos de
diamantes estejam registadas. O registo
custa 1.000 dólares guianenses (5 dólares
americanos) e tem de ser renovado anualmente. A seu favor, os funcionários da
GGMC fixaram o preço de registo bem
dentro do alcance do mineiro médio , e
mantiveram os requisitos burocráticos e
de documentação bastante simples. Por
6
exemplo, os mineiros podem registar-se
em qualquer uma das estações da GGMC
no interior— ao contrário do que acontece na capital, Georgetown — para
preencher este requisito. Infelizmente,
apesar destas medidas de boa fé, algumas
barreiras administrativas fizeram com que
o sistema não funcionasse em pleno.
Apesar do registo estar aberto a cidadãos
guianenses e residentes legais, muitos dos
garimpeiros que trabalham na Guiana são
cidadãos estrangeiros com um estatuto de
residência questionável. A política do
governo da Guiana é de acolher estes
recém-chegados e os funcionários da
GGMC permitiram que estrangeiros que
demonstrem ter emprego nas minas possam obter residência legal. Contudo, a
residência é da responsabilidade do
Ministério da Administração Interna, não
da GGMC. Por conseguinte, o processo só
pode ser concluído no Ministério da
Administração Interna, em Georgetown.
O processo em si demora pelo menos um
dia e os custos de deslocação e alojamento associados a uma viagem à capital são
suficientemente significativos para que
muitos dos garimpeiros prefiram permanecer sem estarem registados.
Todavia, dado que o registo de
garimpeiros individuais apenas é
acessório para a solução do Processo de
Kimberley de Guiana, a falta de um registo abrangente de garimpeiros não afecta a
eficácia do KPCS do país. O sistema de
registo e rastreio da Guiana depende antes
do registo abrangente de unidades de produção.
Registar unidades de
produção
O requisito de registo de dragas de mineração é o primeiro de três elementos essenciais do sistema do Processo de Kimberley
da Guiana. As dragas devem estar registadas ou ser renovadas anualmente na
sede da GGMC, em Georgetown. Podem
ser registadas por cidadãos guianenses ou
residentes legais a um custo de 10.000
dólares guianenses (50 dólares americanos). Desde 2007, foram registadas
mais de 4.100 dragas.
Quando procedem ao registo das suas
dragas, os proprietários necessitam de
fornecer não só informações pessoais à
GGMC, mas também informações técnicas relativas ao equipamento das dragas.
O pessoal administrativo na sede da
GGMC regista estes pormenores numa
lista principal de dragas e abre processos
individuais para cada draga.
Com cada registo ou renovação, o proprietário da draga recebe um livro de produção, que contém folhas de produção
para aproximadamente um ano (folha
com papel químico e em triplicado).
Espera-se que o proprietário ou operador
da draga registe todos os diamantes produzidos por essa draga no seu livro de
produção. As cópias destas folhas de produção viajam com os diamantes quando o
proprietário da draga os vende ao comprador de campo e, depois, ao exportador
de diamantes, e são enviadas para a
GGMC como parte do processo de exportação. Quando as folhas chegam à sede da
GGMC, o pessoal administrativo coloca
uma cópia de cada uma delas no processo da draga. Deste modo, cada processo
de uma draga contém um registo completo de todos os diamantes produzidos por
essa draga.
Quando um exportador envia uma
encomenda de diamantes para exportação, os registos de produção do exportador são verificados em relação às folhas
de produção guardadas no processo da
draga.
A GGMC começou recentemente a colocar em computador a informação que
conserva sobre dragas registadas.
Contudo, os registos informáticos só complementam o sistema central de processos
e formulários em papel. A ênfase colocada pela solução guianense na capacidade
humana dos funcionários administrativos, em oposição aos sistemas de tecnologia de informação importados, pode
muito bem ser uma das características
mais atractivas do sistema para os produtores africanos.
Note-se também que a GGMC se concentra nas dragas simplesmente porque,
nesse país, a draga é a unidade de produção mais comum. O sistema do
Processo de Kimberley da Guiana iria funcionar igualmente bem se a unidade básica de produção fosse um grupo de
mineiros a trabalhar para um único chefe.
O baixo custo de estabelecimento como comerciante de
diamantes na Guiana abriu o sistema de produção a
muitos intervenientes.
7
Registar comerciantes e
exportadores
Na Guiana não existe qualquer diferença
entre as licenças de comerciante interno e
de exportador. Oficialmente denominados
licenças de comercialização, estes documentos custam 15.000 dólares guianenses
(75 dólares americanos) por ano e estão
disponíveis a cidadãos guianenses, residentes legais da Guiana e empresas
integradas nesse país. Os comerciantes
também necessitam de possuir um local
de negócio registado (o pessoal da GGMC
inspecciona as instalações antes de emitir
uma licença).
O baixo custo de estabelecimento como
comerciante de diamantes na Guiana
abriu o sistema de produção a muitos
intervenientes. Desde 2007, registaram-se
várias centenas de compradores de diamantes no país. Desse total, 50 iniciou
actividades de exportação.
Ao manter o custo das suas licenças de
comercialização reduzido, o governo da
Guiana renuncia a receitas. Licenças de
diamantes semelhantes custam substancialmente mais na Serra Leoa, Libéria ou
República Democrática do Congo (apesar
dos volumes de produção nestes países
terem tendência a ser superiores aos da
Guiana). Alguns comerciantes sugeriram
que a GGMC devia restringir o número de
licenças como forma de fazer a procura
corresponder aos volumes de produção.
Contudo, da perspectiva dos mineiros, os
obstáculos de entrada reduzidos e o
grande número de comerciantes garantem
melhores preços.
Rastrear os diamantes através
das folhas de produção
O âmago do sistema de rastreio de diamantes da Guiana é a folha de produção,
que segue cada encomenda de diamantes
na Guiana, desde a extracção até à exportação. (Consulte a Figura 1.)
Aquando do registo ou renovação de uma
draga, cada proprietário recebe um livro
de produção que contém folhas de produção para aproximadamente um ano.
Estas folhas de produção são impressas
em triplicado e possuem um número
exclusivo. Cada folha documenta um
período de uma semana na vida útil da
draga.
Na parte superior da folha, o proprietário
ou operador da draga regista o número de
concessão, distrito de mineração e localização da draga. Introduz também o seu
nome e o nome do proprietário do conjunto de dragas.
Registar unidades de produção em África
O sistema da Guiana pode ser facilmente adaptado às condições em Angola, Serra Leoa e Libéria, onde
um único chefe de uma equipa ou patrão de um grupo emprega uma equipa de garimpeiros e lhe paga
um subsídio de refeição e uma percentagem dos ganhos da produção de diamantes. Nestes casos, o
mineiro ou patrão iria registar-se como a unidade de produção e receber um livro de produção no qual
registaria os diamantes produzidos pela sua equipa.
Figura 1: Uma folha de produção típica
COMMISÃO DE GEOLOGIA E MINAS
Formulário 14
12345
(Número de série)
N.o distrito de mineração:____
Localização:___
Número de concessão: _____
N.o draga:______
Proprietário:_____
Dia
Data
Actividade
Consumo de
combustivel
Segunda-feira
12/01/2008
Trabalho
20g
Terça-feira
13/01/2008
Trabalho
20g
Quarta-feira
14/01/2008
Trabalho
20g
Quinta-feira
15/01/2008
Trabalho
20g
Sexta-feira
16/01/2008
Trabalho
20g
Sábado
17/01/2008
Lavagem
20g
Total
Assinatura
Operador:____
Nome do detentor: _____
Pedras
Quilate
500
20
500
20
Assinatura
Operador/Agente autorizado
Data
Na parte principal da folha, o operador
regista a actividade de produção da draga
para a semana. As entradas da grelha tendem a ser descrições simples de uma ou
duas palavras, tais como “limpar terra”,
“escavar”, “trabalho” ou “lavagem”*.
Uma equipa típica de uma draga encontra-se de segunda a sexta-feira a extrair
minério com mangueiras de alta pressão.
Esta actividade é descrita como “escavar”
ou “trabalho”. No sexto dia, passam este
cascalho pelo gabarito. Esta actividade é
introduzida como “lavagem”. Os diamantes produzidos por esta lavagem são
introduzidos no formulário, utilizando a
convenção guianense de introduzir tanto
Detentor da concessão/Encarregado
Data
o peso em quilates como o número aproximado de pedras.
Na parte inferior do formulário existem
dois locais que se destinam a assinaturas.
O proprietário ou o operador da draga
assina no primeiro local e o documento é
novamente assinado por um encarregado
da concessão — um empregado do proprietário da concessão que se encontra
estacionado no local. O trabalho do encarregado da concessão consiste em verificar
a produção de cada draga na concessão e
assegurar que o proprietário da mesma
recebe uma taxa de 10% dos mineiros.
Por sua vez, o encarregado da concessão
Os diamantes transportados sem folhas de produção
podem ser apreendidos.
* Existem motivos históricos para este nível de pormenor na Guiana; este não teria necessariamente de ser aplicado
noutros locais.
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recebe um décimo das taxas dos mineiros,
pelo que tem um interesse pessoal em
apresentar com exactidão os valores neste
formulário.
cionário da GGMC para serem inspeccionados. Os diamantes transportados
sem folhas de produção podem ser
apreendidos.
No sétimo dia da semana, enquanto as
equipas de mineração descansam, o proprietário ou operador da draga viaja até à
povoação mais próxima para vender os
seus diamantes a compradores de campo.
Ao abrigo da lei guianense, os diamantes
devem ser acompanhados por duas
cópias da folha de produção no seu percurso desde a mina até ao comprador de
campo; a terceira cópia mantém-se permanentemente no livro de produção da
draga.
Quando se encontram em Georgetown, os
compradores de campo enviam ambas as
cópias das suas folhas de produção para
os exportadores a quem vendem os diamantes.
Do comprador de campo ao exportador
Aquando da compra de diamantes, o
comprador de campo recebe ambas as
cópias do livro de produção e introduz as
suas aquisições num formulário de
transacções diárias, que também deverá
ser enviado para a GGMC. (Infelizmente,
os formulários de transacções diárias
foram de certa forma negligenciados pela
GGMC, ao ponto de neste momento ser
dada pouca importância a este requisito.)
10
Em intervalos regulares, o comprador de
campo reúne todos os seus diamantes e
folhas de produção e viaja para a capital
para vender os diamantes a um exportador. Os compradores de campo viajam
normalmente num pequeno avião, aterram num aeroporto nacional na capital,
Georgetown, onde a GGMC possui um
escritório de inspecção. Por lei, os comerciantes devem apresentar os seus diamantes e folhas de produção ao fun-
Registar diamantes para exportação
Um exportador deve, em primeiro lugar,
reunir um conjunto de diamantes e folhas
de produção de vários compradores de
campo (e ocasionalmente de mineiros
individuais). Note-se que não há qualquer requisito de fazer corresponder uma
determinada folha a um diamante específico. O que importa é que os totais do
peso em quilates e da quantidade das
pedras de todas as folhas do conjunto
para exportação coincidam com os diamantes efectivos que serão exportados.
Em segundo lugar, o exportador paga os
royalties ao governo relativos aos diamantes a ser exportados.
Para pagar este imposto, o exportador
entrega um duplicado de cada folha de
produção na sua encomenda para exportação à Administração Fiscal da Guiana. O
total da produção de diamantes registado
nessas folhas é utilizado para calcular os
royalties que devem ser pagos. O exportador paga à Administração Fiscal e recebe
um recibo como prova de pagamento. A
Administração Fiscal fica com as folhas de
produção, que depois envia para a
GGMC. Na sede da GGMC, os fun-
cionários do arquivo ordenam estas folhas
de produção por número de draga e colocam cada uma delas no processo correspondente à draga.
Entretanto, o exportador prepara um conjunto de pedido de exportação do
Processo de Kimberley para enviar para a
GGMC. O conjunto é composto pelos
seguintes elementos:
• uma declaração aduaneira,
• uma declaração ajuramentada que
atesta que os diamantes em bruto
“foram legitimamente obtido na
Guiana e não foram obtidos de qualquer outra fonte ou actividade proveniente da comercialização de “diamantes de conflito”"
• um pedido para obtenção de uma
licença de exportação que apresenta
datas e números de série de todas as
folhas de produção na encomenda de
exportação, juntamente com o seu peso
em quilates e contagem das pedras,
• os duplicados das folhas de produção
para todos os diamantes da encomenda,
• um recibo da Administração Fiscal da
Guiana a comprovar que os royalties
foram pagos,
• cópias dos formulários de transacções
diárias de diamantes do exportador,
apresentando as datas de aquisição dos
diamantes que serão exportados e
• os diamantes que serão exportados.
Diamantes armazenados na GGMC
antes da exportação
A Guiana é o único país no mundo que
requer aos exportadores que armazenem
os seus diamantes junto de uma autori-
dade governamental enquanto o Processo
de Kimberley e a documentação de exportação estão a ser processados. Os exportadores reclamam da prática e, apesar desta
levantar preocupações de segurança, a
DDII acredita que as nações africanas que
visam reforçar os seus controlos do
Processo de Kimberley deveriam considerar fortemente esta medida. Os funcionários da GGMC acreditam que, devido ao facto dos exportadores saberem que
os seus diamantes podem ser confiscados
e do governo poder facilmente executar
um arresto, os exportadores são muito
mais cuidadosos com a sua documentação, e existe muito menos probabilidade
de obterem diamantes de origem questionável.
Depois da recepção de uma encomenda
para exportação, os funcionários da
GGMC “depositam" primeiro os diamantes. Numa sala na sede da GGMC, o
exportador abre e pesa a sua encomenda
para exportação para demonstrar que os
diamantes correspondem ao peso em
quilates e tamanhos de pedras indicados
na folha de produção. Três funcionários
diferentes da GGMC testemunham e verificam separadamente o peso e a contagem
das pedras. Quando este processo estiver
concluído, os diamantes são colocados
numa caixa-forte de metal, do qual apenas o exportador possui uma chave. A
caixa-forte é então selada dentro de um
contentor inviolável e guardada no cofre
da GGMC.
Os funcionários administrativos começam
então a processar o pedido do Processo de
Kimberley. Analisam todas as folhas de
produção para verificar se o conjunto de
concessões apresentado na parte superior
11
da folha é válido, se o proprietário e localização apresentados estão correctos e se
as assinaturas válidas estão presentes.
Em seguida, o pessoal da GGMC confirma
os valores de produção, comparando
primeiro os dados contidos no pedido de
exportação com as folhas de produção
fornecidas pelo exportador e, depois, verificam estes valores em comparação com
as folhas de produção guardadas nos
processos das dragas. Se todos os valores
estiverem correctos, o pessoal remete o
pedido para o comissário da GGMC, que
analisa o pedido e, caso não existam
quaisquer questões adicionais, assina o
certificado do Processo de Kimberley.
Se o comissário da GGMC tiver questões,
quer relativas a discrepâncias nos dados,
quer relativas ao tamanho ou qualidade
dos diamantes enviados para exportação,
suspende o pedido para proceder a uma
investigação adicional. A natureza única
do sistema guianense, que rastreia a produção de diamantes até um mineiro identificado num local de concessão identificado, permite à GGMC rastrear uma produção suspeita novamente até à sua
fonte. A GGMC decretou este processo em
diversas ocasiões.
Modernizar os dados de produção
Ao longo dos últimos anos, os funcionários administrativos da GGMC introduziram dados de produção numa base
de dados electrónica. Ao informatizar os
dados, a GGMC espera facilitar o processo de verificação dos dados de produção.
Um grande conjunto de dados computor12
izado irá também permitir ao governo
guianense analisar a indústria de diamantes do país, quer por motivos de
segurança dos diamantes, quer para
encontrar tendências económicas e
impacto social mais profundos.
Por exemplo, um estudo realizado em
2007 utilizou os extensos dados de produção de diamantes da Guiana para estabelecer alguns dos primeiros pontos de
referência para os rendimentos dos
garimpeiros e a margem comercial aplicada aos diamantes à medida que sobem na
cadeia, de mineiros para comerciantes e
para exportadores. Estes dados podem
eventualmente permitir aos produtores
africanos tirar plenamente partido dos
seus recursos de diamantes aluviais.
O caso do pessoal de
implementação baseado em
campo
A GGMC possui pessoal estacionado em
todo o interior de Guiana que se dedica à
mineração. Ao todo, cerca de 20 oficiais e
encarregados de minas patrulham o país.
Estes oficiais e encarregados são essenciais para o sistema guianense. Como presença governamental permanente em
zonas de mineração, ajudam a fomentar o
respeito pelo estado de direito e regulamentação governamental.
Durante as suas viagens de inspecção regulares, os oficiais asseguram que as dragas cumprem as regulamentações ambientais e do Processo de Kimberley. Ao
abrigo da lei mineira da Guiana, os oficiais podem ordenar a um mineiro ou
garimpeiro que pare de trabalhar se a pessoa ou equipa não cumprir as regulamentações mineiras. Estas ordens de interrupção do trabalho são muito mais eficazes para incentivar o cumprimento das
regulamentações do que o programa de
coimas apresentado no âmbito da lei.
Para além da execução diária, o pessoal
das minas possui autoridade para investigar preocupações acerca da origem de
uma encomenda de diamantes.
Aplicar o sistema
guianense em África
e em outras partes?
A transferência do sistema administrativo
de um país para outro raramente é fácil.
Os governos funcionam de forma ligeiramente diferente e as políticas legais quase
nunca se adequam a mais do que uma
13
jurisdição. Apesar desta dificuldade se
aplicar absolutamente à indústria de produção de diamantes, o sistema de produção de diamantes da Guiana pode ser
adoptado nos países produtores africanos
com uma intervenção mínima.
Nesta secção, discutimos a oportunidade
de adaptar o sistema de produção da
Guiana ao contexto africano. Vamos
examinar elementos específicos do sis-
tema guianense, tais como o processo
pelo qual administra concessões minerais,
regista os garimpeiros e dragas e rastreia
os diamantes desde a produção até à
exportação e recomenda formas através
das quais estes processos podem ser alterados para serem utilizados nos principais
países produtores de diamantes de África,
tais como a Serra Leoa, Angola, Libéria e
República Democrática do Congo.
O sistema guianense em Angola
O sistema da Guiana poderia ser facilmente adaptado às concessões minerais de empresa comum de
grandes dimensões que caracterizam o sector de diamantes de Angola, por exemplo. Neste caso, o sistema ao estilo guianense iria criar um mecanismo de monitorização através do qual os detentores de
concessões de empresa comum poderiam começar a cobrar receitas a um corpo de mineiros artesanais legalizados. Este sistema seria uma melhoria nítida na organização actual, na qual os diamantes
são extraídos informalmente por garimpeiros ilegais mas tolerados, que não são monitorizados pelo
estado e que não fornecem receitas aos detentores das concessões.
O sistema guianense na RDC
A adaptação do sistema da Guiana ao regime de concessões minerais actualmente implementado na
República Democrática do Congo (RDC) poderia ser um desafio ainda maior. O código de concessões
mineiras da RDC está principalmente direccionado para concessões de grande escala por empresas de
extracção mineira industriais extremamente capitalizadas. Contudo, existe um número relativamente
pequeno deste tipo de empresas na RDC. A maior parte, se não mesmo a maioria, dos diamantes do país
provêm de zonas não abrangidas por concessões minerais sancionadas pelo governo. Em vez de concessões formais, as autoridades locais e tradicionais determinam em larga medida direitos de escavação. A implementação do sistema ao estilo guianense poderia então envolver o reconhecimento da
legitimidade das autoridades locais tradicionais e dar-lhes poder para verificar a produção local.
A longo prazo, a DDII acredita que a DRC deveria formalizar um sistema de concessões mineiras de
pequenas dimensões e que os funcionários do governo deveriam trabalhar em conjunto com as autoridades locais sempre que tal fosse possível, de forma a que um sistema de rastreio obtivesse aceitação
máxima no espaço rural de extracção de diamantes.
1. Administrar concessões
minerais
A primeira vantagem do sistema da
Guiana é o facto de funcionar de forma
independente às leis de concessões minerais existentes de um país. O sistema
guianense requer que o trabalho dos
mineiros em terra seja abrangido por um
tipo de concessão mineira legal e que o
proprietário da concessão, ou pessoa designada por este, verifique a produção de
cada mineiro numa folha de produção. (O
proprietário da concessão tem interesse
pessoal em realizar esta função. É desta
forma que recebe a sua parte dos diamantes produzidos na concessão).
2. Registar os garimpeiros
Apesar das regulamentações de extracção
de diamantes exigirem o registo de
garimpeiros individuais, as autoridades
guianenses têm tido resultados muito díspares nos seus esforços em registar todas
as pessoas que trabalham nos campos de
diamantes. O principal obstáculo tem sido
o acesso. Os funcionários da GGMC
definiram taxas de registo (5 dólares
americanos) bem dentro do alcance do
mineiro médio, e mantiveram os requisitos burocráticos e de documentação bastante simples. Apesar disto, muitos
garimpeiros têm adiado o registo devido
ao tempo, esforço e (para os garimpeiros
estrangeiros) custo necessários para se
deslocarem dos campos de extracção
mineira à capital para obterem as autorizações de residência e de registo de mineração necessárias.
O êxito limitado do esforço de registo de
mineiros na Guiana fornece uma lição aos
oficiais de minas africanos. Os
garimpeiros não vão, evidentemente, percorrer longas distâncias para se
inscreverem em programas de registo,
especialmente quando podem continuar a
trabalhar sem estarem registados.
Em África, os oficiais de minas devem
deslocar o processo de registo para um
local o mais próximo possível dos
mineiros — idealmente, para os próprios
campos de extracção mineira. Para facilitar o registo, os requisitos burocráticos
devem ser mantidos o mais simples possível e as taxas deverão ser acessíveis em
termos de custo (entre 1 e 5 dólares americanos). Os benefícios do registo completo irão ultrapassar em muito a perda de
receitas através de taxas mais reduzidas.
Elemento essencial do registo
Na Guiana, a falta de um registo completo de mineiro tem tido pouco ou nenhum
efeito no sistema. Isto deve-se ao facto do
elemento crítico do sistema guianense ser
o registo da unidade básica de produção:
a draga. Existem instalações de produção
mecanizada de pequena escala semelhantes em muitas partes de África. Por
Os garimpeiros não vão, evidentemente, percorrer longas
distâncias para se inscreverem em programas de registo
15
exemplo, em alguns países africanos,
grandes grupos de garimpeiros trabalham
sob a direcção de um único patrão ou
mineiro. O mineiro recolhe os diamantes
produzidos pelos garimpeiros, vende as
pedras e distribui uma parte dos lucros
aos garimpeiros.
Num sistema deste género, toda a equipa
de garimpeiros e mineiros pode ser considerada como uma unidade de produção
única e, por conseguinte, pode ser registada da mesma forma que uma pequena
draga guianense.
Desafios de registo
Verificam-se duas situações em que o registo dos garimpeiros pode ser particularmente difícil: quando trabalham de forma
independente dos mineiros (quer por
conta própria, quer em pequenos grupos
autónomos) e quando recebem pedras
como forma de pagamento. Este último
sistema é comum na Serra Leoa e na
RDC.
Numa escavação de diamantes em Kasai
Oriental na RDC, por exemplo, dos 100
sacos de terra escavada de um poço aluvial, 15 podem ser entregues ao detentor
da concessão ou chefe da aldeia, 25 ao
conjunto de garimpeiros, 10 à equipa de
mulheres que transportam o cascalho do
poço para a margem do rio para ser lavado e os restantes 50 ao mineiro, que dirige
a escavação e fornece alimentação e ferramentas aos garimpeiros. Cada um destes
agentes irá lavar os seus próprios sacos de
cascalho, encontrar e vender os seus diamantes.
16
Em qualquer das situações, as probabilidades de registar todos os garimpeiros e,
em seguida, convencê-los a trabalhar com
folhas de produção que necessitam de ser
assinadas e novamente assinadas pelo
encarregado da concessão ou chefe da
aldeia, parecem ser de facto muito remotas. Como pode então o sistema de rastreio de produção guianense ser adaptado
a esta situação?
Uma possibilidade seria tentar seguir a
produção no ponto em que um
garimpeiro vende os seus diamantes a um
comprador de campo. Aquando da compra dos diamantes, o comprador de
campo poderia ser obrigado a registar o
nome e número de registo do garimpeiro,
juntamente com o peso e características
dos diamantes e outros dados importantes, tais como a localização da produção.
Coloca-se a questão de saber que incentivos obteriam os compradores de campo
ou garimpeiros em registar as suas
pedras. Na Guiana, um dos principais
incentivos é a legalidade. Apenas os diamantes acompanhados por folhas de produção podem ser transportados legalmente dentro do país. É possível que
incentivos pudessem ser bem sucedidos
em países como Angola e a RDC.
3. Registar unidades de
produção
O registo das dragas ou de outros sistemas
de produção mecanizada de pequenas
dimensões não deveriam colocar grandes
obstáculos em países africanos produ-
tores de diamantes. Muitos destes países
já possuem regimes de licenciamento
para esse tipo de equipamento.
Tal como foi referido anteriormente, é
comum em muitas partes de África que
um grupo de garimpeiros trabalhe sob a
direcção de um único patrão, conhecido
normalmente como mineiro. O mineiro
recolhe todos os diamantes produzidos
pelos seus garimpeiros, vende-os e distribui uma parte dos lucros aos
garimpeiros. Num caso destes, uma
equipa de garimpeiros e mineiros pode
ser considerada como uma unidade de
produção única e, por conseguinte, pode
ser registada da mesma forma que uma
pequena draga. Neste caso, o mineiro
ficaria incumbido da obtenção de uma
licença e do registo da produção da
equipa numa folha de produção. O
número desses mineiros ou líderes de
equipa é suficiente para que a tarefa de
licenciamento da sua totalidade seja relativamente simples. Esses mineiros possuem ainda normalmente formação sufi-
ciente para tratar destes requisitos administrativos.
Administração simples
O que é preocupante quando se procede
ao licenciamento de mineiros é o risco de
se criarem requisitos de documentação
onerosos. Os governos devem ser cuidadosos para não criar sistemas administrativos que confiram permanentemente a
classes de mineiros o direito de exploração de concessões minerais às custas
dos garimpeiros comuns. Afinal, o objectivo do sistema consiste em rastrear a produção de diamantes, não impor sistemas
de trabalho ou classe específicos nos campos de diamantes.
4. Registar comerciantes e
exportadores
Uma vez que a maior parte dos países
africanos já licencia e regista os comerciantes e exportadores de diamantes,
Unidades de pequenas dimensões em África
A médio prazo, em muitos países africanos produtores de diamantes, é provável que gabaritos de
pequenas dimensões semi-mecanizados comecem a substituir as equipas artesanais. Este processo já
se encontra em curso na Libéria e pode avançar rapidamente em Angola se o governo do país criar um
regime legal para extracção mineira artesanal de pequena escala. É provável que as grandes equipas
de garimpeiros de diamantes totalmente artesanais persistam mais tempo na RDC, onde os depósitos
estão amplamente disseminados e, muitas das vezes, são de valor reduzido para justificar o investimento relativamente modesto de um gabarito pequeno. Ao contemplar revisões nos sistemas destes países, devem ter-se em consideração tendências como estas.
estes países não devem ter grandes problemas em adoptar o sistema guianense.
5. Rastreio de diamantes
desde a fonte até à exportação
Os países africanos têm, geralmente, duas
classes de licenças, uma para comerciantes nacionais e outra para exportadores. A Guiana, por outro lado, não faz
distinção entres estas categorias.
Apesar da maior parte do sistema da
Guiana poder ser adoptado de forma simples nos países africanos, dois desafios
muito importantes limitam a utilização do
sistema de folhas de produção guianense.
Entre estas dificuldades encontra-se principalmente a questão do local onde registar e seguir a produção de diamantes.
Grandes equipas de mineiros/garimpeiros
como as encontradas na Libéria, Serra
Leoa e Angola poderiam ser integradas no
sistema como unidades de produção únicas, registadas e criadas para trabalhar
com folhas de produção.
Em alguns países, entre eles principalmente a RDC, os governos podem considerar a introdução de duas categorias distintas de comerciantes nacionais: comerciantes de pequenos volumes situados
junto aos poços e comerciantes de volume superiores estabelecidos em cidades.
Este sistema iria permitir ao governo
seguir os diamantes o mais próximo possível nos seus pontos de produção.
A RDC diferencia-se devido ao grande
número de garimpeiros que trabalha em
parcelas individuais. Estas zonas de
escavação estão frequentemente rodeadas
por pequenos compradores de diamantes,
que os adquirem directamente aos
garimpeiros e, em seguida, os vendem a
grandes comerciantes estabelecidos em
cidades próximas. A criação de uma
classe de comerciantes estabelecidos
junto aos poços (talvez limitada em termos de volume) iria incentivar estes comerciantes a registar-se.
Os comerciantes estabelecidos junto aos
poços poderiam receber formulários de
seguimento de produção e registar os
envios de diamantes à medida que
recebessem pedras dos garimpeiros individuais.
18
Contudo, este encargo administrativo adicional poderia tornar-se demasiado pesado para os garimpeiros individuais e
equipas mais pequenas não organizadas
que se encontram com maior frequência
na DRC, por exemplo. Um sistema de
comerciante de diamantes estabelecido
junto ao poço faz mais sentido nestas
situações.
Assim que os governos tiverem determinado que membro da equipa de produção
irá registar em primeiro lugar os diamantes do grupo, devem também decidir
quem fornece a segunda assinatura na
folha de produção para atestar a sua autenticidade. A pessoa que atesta a autenticidade da folha de produção confirma que
os valores nela contidos correspondem
aos diamantes físicos efectivos. Na
Guiana, esta segunda assinatura é fornecida pelo detentor da concessão (ou pelo
seu encarregado).
6. O caso do pessoal de
implementação baseado em
campo
Por fim, se o sistema guianense fosse
adoptado em países africanos produtores
de diamantes, os governos destes países
iriam beneficiar de escritórios de campo,
nos quais iriam trabalhar funcionários de
minas, nas regiões em que a extracção
mineira é mais significativa. Os funcionários de minas guianenses não verificam folhas de produção ou comerciantes.
Em vez disso, patrulham a zona interior
que se dedica à extracção mineira e realizam controlos no local para garantir que
os mineiros cumprem as regulamentações
de produção e registo. Os funcionários de
minas representam uma autoridade governamental permanente nos campos de
diamantes e um meio de transmissão para
o fluxo de informação entre mineiros e
governo.
A Libéria arrancou em força neste sentido, criando 10 escritórios de diamantes
regionais; contudo, os seus oficiais de
minas passam muito tempo nos seus
escritórios a verificar as folhas de produção e pouco tempo no campo.
Na RDC, uma necessidade semelhante de
monitorização dos diamantes que
chegam às comptoirs (casas de aquisição)
assegura que o pessoal de minas está ligado a centros de aquisição regionais.
Deste modo, o controlo dos campos de
diamantes caiu, na melhor das hipóteses,
nas mãos de autoridades tradicionais
locais e, na pior das hipóteses, sob o controlo de paramilitares. Para controlar melhor os seus vastos campos artesanais de
diamantes, a RDC necessita urgentemente
de criar um corpo de inspectores de
minas que, talvez em cooperação com
chefes locais, possa trazer alguma ordem
aos campos artesanais de diamantes.
Em Angola, onde a extracção mineira
artesanal continua a ser oficialmente ilegal, o controlo das zonas de produção
caiu nas mãos da Polícia Nacional
Angolana. Para rectificar esta situação,
Angola necessitaria em primeiro lugar de
legalizar a extracção mineira artesanal e,
em seguida, criar um corpo de funcionários de minas para patrulhar e
inspeccionar escavações artesanais. Desta
forma, os oficiais de minas poderia separar a aplicação do código de extracção
mineira da aplicação do código penal.
dois desafios muito importantes limitam a utilização do
sistema de folhas de produção guianense.
19
Rastreio em Angola
Em Angola, onde este sistema será implementado, os proprietários das maiores concessões de empresa comum iriam provavelmente fornecer encarregados de concessões para verificar a produção como
forma de cobrarem as receitas que lhes são devidas como detentores das concessões. Por sua vez, se
fosse garantido aos mineiros que, por registarem a sua produção, pudessem transportar diamantes
legalmente dentro do país e vender as pedras onde quisessem (ao contrário de serem forçados a vender
os seus diamantes ao detentor da concessão), também estes teriam fortes incentivos para registar a
sua produção de diamantes.
Sistema de rastreio da Libéria
A Libéria, que implementou recentemente uma versão do sistema de folhas de produção, optou por ter
pessoal estatal de minas a verificar a produção de diamantes. Os mineiros trazem os seus diamantes a
um dos dez escritórios de campo regionais estabelecidos nas zonas de extracção mineira. Os funcionários de minas pesam e inspeccionam os diamantes e, em seguida, preenchem e assinam formulários que registam as características da produção de diamantes. Estas folhas acompanham os diamantes à medida que estes são vendidos na capital.
Rastreio na RDC
Num país como a RDC, uma combinação destes dois sistemas poderia gerar um sistema razoável. Na
ausência de um sistema de concessões em pequena escala a funcionar, é possível que os detentores
de concessões não possam verificar a produção. Dada a limitação de recursos governamentais e o
vasto número de zonas de produção, é possível que o governo tenha dificuldade em estabelecer
escritórios de campo em todas as zonas de produção. A solução poderia ser colocar os comerciantes
estabelecidos junto dos poços a iniciar o processo de registo da produção. Estes diamantes e folhas de
produção poderiam então ser inspeccionados e verificados pelo pessoal de minas no centro regional
mais próximo, ou em aeroportos regionais. Qualquer que seja a abordagem adoptada, os valores declarados na folha deveriam ser verificados por um agente externo antes dos diamantes chegarem à capital
para serem exportados.
21
© DDI International, 2009: Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal

o sistema da Guiana - Diamond Development Initiative

Transcrição

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