trabalho

A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
ANÁLISE DO PROGRAMA PAULISTA DA AGRICULTURA DE
INTERESSE SOCIAL – PPAIS
CARLOS DE CASTRO NEVES NETO1
Resumo: O artigo tem por objetivo analisar as ações do Programa Paulista da Agricultura de
Interesse social - PPAIS. Esta política pública do Governo do Estado de São Paulo de compra
coletiva de alimentos vem sendo executada desde 2012 e busca fortalecer a agricultura familiar, ao
criar um canal institucional de aquisição de produtos dos agricultores familiares, bem como garantir a
segurança alimentar, ao oferecer alimentos de qualidade às instituições, entidades e pessoas em
situação de vulnerabilidade familiar. Não obstante as intenções positivas do programa, o PPAIS tem
enfrentado dificuldades na sua operacionalização que tem se refletido no baixo número de produtores
inseridos no programa, mas também no número reduzido de instituições participantes dessa política
pública. Para a elaboração do artigo, foram realizadas entrevistas com engenheiros agrônomos da
CATI, com a gestora do PPAIS no Estado e com nutricionistas. Também foi feita uma análise dos
documentos oficiais e dos resultados parciais do programa.
Palavras-chave: agricultura familiar, política pública, PPAIS
Abstract: The paper is intended to analyze the São Paulo state Program for Family Farming
Concerns – PPAIS - actions. This public policy by São Paulo state government for collective purchase
of food has been executed since 2012 and seeks to strengthen family farming by creating an
institutional channel for acquisition of family farmers’ products, as well as ensuring food safety by
offering quality foods to institutions, entities and people under family vulnerability situation. Despite the
program positive intentions, PPAIS has been facing operational difficulties, which is reflected on the
low number of producers enrolled in the program, and also on the reduced number of institutions
participating in this public policy. For this paper, interviews with CATI agronomists, PPAIS state
manager and nutritionists were carried out. An analysis of official documents and the program partial
results was also performed.
Key words: family farming, public policy, PPAIS
1 – Introdução
Reconhecendo a importância da agricultura familiar na produção de
aproximadamente 70% dos alimentos consumidos pela população, o Estado
brasileiro tem elaborado políticas públicas específicas para essa categoria de
produtores rurais.
1
- Estagiário do Pós – Doutorado em Geografia na FCT/UNESP, campus de Presidente Prudente –
SP, bolsista PNPD/CAPES. Supervisionado pela Prof. Dr. Rosangela Ap. Medeiros Hespanhol.
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O texto se propõe a discutir uma dessas políticas que é o Programa Paulista
da Agricultura de Interesse Social (PPAIS), elaborado pelo Governo do Estado de
São Paulo em 2011, que cria um canal institucional para os agricultores
comercializarem a sua produção.
Essa política de compra coletiva de alimentos possui semelhanças com o
Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e com o Programa Nacional de
Alimentação Escolar (PNAE), executados pelo Governo Federal.
Assim, o artigo está dividido em três partes, além da introdução e das
considerações finais. Inicialmente, faremos uma análise do funcionamento do
PPAIS, destacando os órgãos gestores, os documentos exigidos para a participação
dos agricultores e a estrutura dessa política pública. Em seguida, serão discutidas
algumas características do PPAIS que se aproximam do PAA e do PNAE. E a última
parte do texto fará uma discussão dos resultados do programa, apontando os
principais problemas na sua execução.
Para a elaboração do artigo, os procedimentos metodológicos adotados foram
à análise da Lei 14.591, que instituiu o PPAIS e do Decreto nº 57.755, de 24 de
janeiro de 2012, que regulamentou o programa, assim como foi feito um
levantamento dos resultados e funcionamento do PPAIS nos sites da Coordenadoria
de Assistência Técnica Integral (CATI) e da Fundação Instituto de Terras do Estado
de São Paulo “José Gomes da Silva” (ITESP). Foram realizadas entrevistas com os
engenheiros agrônomos da CATI dos municípios de Dracena e Tupi Paulista, com a
gestora (funcionária do ITESP) do programa no estado de São Paulo, com a
presidente da Associação de Produtores Rurais de Dracena, com os diretores
administrativos da Penitenciária de Tupi Paulista e da Universidade Estadual
Paulista, Câmpus de Presidente Prudente, instituições que estão adquirindo
alimentos, por meio dessa política pública estadual.
Por ser uma política bastante recente, foram encontrados poucos trabalhos
referentes ao tema, o que dificultou a realização de uma revisão bibliográfica acerca
do PPAIS.
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2 – A estrutura de funcionamento do PPAIS
Por meio da Lei 14.591, de 14 de outubro de 2011, o Governo do Estado de
São Paulo criou o Programa Paulista da Agricultura de Interesse Social (PPAIS) que
tem como objetivos: modernizar a produção e facilitar o escoamento da produção
familiar; incitar a produção dessa categoria de agricultores, concorrendo para a
prática de preços adequados, expansão do mercado de consumo e propiciar a
aquisição dos produtos oriundos da agricultura familiar nas compras realizadas pelos
órgãos públicos estaduais (SÃO PAULO, 2015a). O PPAIS foi regulamentado pelo
Decreto nº 57.755, de 24 de Janeiro de 2012 (SÃO PAULO, 2015b).
Também ficou determinado, através da Lei 14.591 e do Decreto nº 57.755,
que o Estado se torne o principal comprador dos produtos da agricultura familiar
estabelecendo que no mínimo 30% dos recursos orçamentários estaduais serão
destinadas à compra de alimentos dos produtores cadastrados ao PPAIS. Cada
unidade familiar poderá comercializar a sua produção até o valor máximo de R$
22.000,00 por ano, salvo quando se tratar de aquisição efetuada de associação ou
cooperativa. Neste caso, o valor deverá ser multiplicado pelo número de seus
integrantes. O valor inicial máximo estabelecido por ano/por produtor que era de R$
12.000,00 foi alterado pelo Decreto nº 57.755, de 24 de janeiro de 2012 para R$
22.000,00 (SÃO PAULO, 2014).
Dessa forma, o Governo de São Paulo busca estimular a produção e
assegurar a comercialização dos produtos da agricultura familiar, no intuito de elevar
a renda desses agricultores (CATI, 2015).
Essa política pública estadual de compra coletiva é gerida pela Fundação
Instituto de Terras do Estado de São Paulo (ITESP), vinculada à Secretaria de
Justiça e Defesa da Cidadania (SJDC); e pela Coordenadoria de Assistência
Técnica Integral (CATI), subordinada à Secretaria de Agricultura e Abastecimento
(SAA). Além dessas instituições, a Comissão Gestora, que administra o PPAIS, é
formado por integrantes da Casa Civil; da Secretaria da Administração Penitenciária;
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da Secretaria do Desenvolvimento Social; da Secretaria da Educação; da Secretaria
da Saúde; da Procuradoria Geral do Estado; da Fundação Prefeito Faria Lima CEPAM; das entidades de agricultores, indicado pelo Conselho Estadual do
Desenvolvimento da Agricultura Familiar (CEDAF) e do Poder Legislativo Estadual.
A Comissão Gestora tem como funções: formular os valores que servirão de
parâmetros para as compras do programa; definir as regras para a elaboração das
chamadas públicas, divulgar o programa entre os produtores rurais e as instituições
públicas compradoras de alimentos e dirimir as dúvidas e questionamentos desta
política pública estadual (SÃO PAULO, 2015a).
Para participar do programa, os agricultores devem requerer a Declaração de
Conformidade ao Programa Paulista da Agricultura de Interesse Social – DCONP
por unidade familiar2, que é emitida pela CATI para os agricultores familiares 3; e pelo
ITESP para os assentados da reforma agrária e comunidades quilombolas e
indígenas. A DCONP tem validade por quatro anos. O produtor também deve se
enquadrar em alguns critérios para comercializar sua produção no PPAIS, tais como:
possuir
estabelecimento
rural
de
até
quatro
módulos
fiscais;
utilizar
predominantemente mão de obra da própria família nas atividades econômicas da
sua propriedade rural; possuir uma renda familiar majoritariamente originada de
atividades econômicas vinculadas ao próprio estabelecimento rural; ter percentual
mínimo da renda familiar oriunda de atividades econômicas do seu estabelecimento
ou empreendimento, na forma definida pelo Poder Executivo (Lei nº 12.512, de
2011) e administrar seu estabelecimento ou empreendimento com sua família.
Com a posse da DCONP, o agricultor familiar poderá participar das
Chamadas Públicas e comercializar a sua produção, que será destinada às
2
- Entende-se por unidade familiar aquela constituída pelo marido ou companheiro e mulher ou
companheira, bem como pelos filhos e eventuais agregados (as) que explorem o mesmo
estabelecimento rural sob as mais variadas condições de posse, sob gestão estritamente da família,
além dos casos em que o estabelecimento seja explorado individualmente.
3
- Considera-se agricultor familiar todo produtor rural do Estado de São Paulo que se enquadre nas
condições do artigo 3º da Lei federal nº 11.326, de 24 de julho de 2006.
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penitenciárias, escolas, hospitais, creches, asilos entre outras. O edital das
Chamadas Públicas do PPAIS deverá ser divulgado com antecedência mínima de
trinta dias, através da Internet, do Diário Oficial do Estado e de jornal de circulação
local, regional ou estadual e contará com a descrição dos produtos a serem
adquiridos e respectiva quantidade; preço máximo a ser pago pela aquisição; local,
prazo de entrega e período de fornecimento; critérios de admissão do produtor;
forma e prazos de pagamento (SÃO PAULO, 2015b).
Assim, com a dispensa dos processos licitatórios na compra de alimentos, o
PPAIS busca estimular o agricultor tradicional a participar do programa e com isso
garantir a melhoria de vida da população rural.
3 – Semelhanças do PPAIS com o PNAE e PAA
Como nos aponta em entrevista, a presidenta da Comissão de Gestora do
PPAIS, essa política pública estadual é resultado do sucesso do Programa de
Aquisição de Alimentos (PAA) no Estado de São Paulo4. No entanto, a gestora
destaca que ao contrário do PAA, o PPAIS não é assistencialista, ou seja, não foi
elaborado para atender o produtor descapitalizado. As semelhanças dessas duas
políticas são facilmente notadas, através da exigência da DCONP, documento
bastante parecido com a Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP), utilizado no
PAA e na busca dos Governos do Estado de São Paulo e Federal em garantir a
segurança alimentar da população e, também, possibilitar aos agricultores familiares
um canal institucional para a comercialização de sua produção.
Ao ser questionado por que o PPAIS não utilizaria a DAP em suas Chamadas
Públicas, o diretor do ITESP ressalta que foi necessário elaborar um novo
documento (DCONP) para evitar os diversos casos de fraudes ocorridas na emissão
da DAP5. Nota-se uma disputa política presente na elaboração do programa em São
4
5
- Entrevista realizada em 16/04/2015.
- Entrevista realizada em 28/04/2014.
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Paulo, que tem o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) no comando do
Governo, seja na ênfase em ressaltar os casos de corrupção do PAA, que é
executado pelo Partido dos Trabalhadores (PT), seja em realçar a baixa qualidade
dos alimentos entregues pelo Programa de Aquisição de Alimentos.
Não obstante haja similaridades entre as duas políticas públicas de compras
coletivas, o programa do governo de São Paulo não tem conseguido alcançar
resultados expressivos como o PAA. Um dos motivos é a baixa articulação entre os
agricultores, os extensionistas da CATI e ITESP e as prefeituras municipais. A falta
desse arranjo institucional tem dificultado bastante a execução do PPAIS. Outro
fator, destacado pelo agrônomo da CATI do município de Tupi Paulista, é a falta de
diálogo dos formuladores do programa com os agricultores, organizações rurais e
engenheiros agrônomos do Estado6. Isso tem se refletido na dificuldade de
entendimento do PPAIS, bem como numa baixa adesão dos produtores ao
programa. O mais adequado seria elaborar uma política pública que contasse com a
contribuição dos agricultores e, também, das pessoas responsáveis pela
operacionalização do programa.
O PPAIS também apresenta características que se aproximam do Programa
Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), sobretudo, em relação às Leis 12.512, de
2011 e 11.947, de 16 de Junho de 2009. A primeira determinou que ao menos, 30%
do total dos recursos orçamentários estaduais sejam destinados à compra de
alimentos dos agricultores familiares. Já a lei federal institui que do total de recursos
financeiros repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
(FNDE) no âmbito do PNAE, no mínimo 30% devem ser utilizados na aquisição de
gêneros alimentícios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar
rural ou de suas organizações e a aquisição pode ser realizada com a dispensa do
procedimento licitatório (BRASIL, 2015).
No entanto, enquanto o PNAE tem como objetivo garantir a alimentação
escolar dos alunos da rede pública de ensino, o PPAIS tem alcançado resultados
6
- Entrevista realizada em 13/08/2014.
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mais satisfatórios em Penitenciárias e em regiões do Estado de São Paulo que
tenha concentração de assentamentos da reforma agrária. Até o momento, a única
Chamada Pública do PPAIS com a Diretoria de Ensino aconteceu no município de
Araçatuba em 2014.
Outra similaridade entre o PPAIS e o PNAE é a regularidade (semanal ou
durante o ano letivo) na entrega dos alimentos, o que desestimula muitos
agricultores familiares a participar dessas políticas públicas de compra coletiva, pois
boa parte dos produtores possui dificuldade para produzir, não contam com mão de
obra e são idosos, fatores que dificultam a produção de alimentos e,
consequentemente, a inserção nos programas.
Portanto, geralmente, os agricultores que comercializam sua produção, por
meio do PPAIS e PNAE são diferenciados, possuindo uma escala de produção que
os permitem entregar os alimentos regularmente, dentro do prazo estipulado nas
Chamadas Públicas. De acordo com a presidente da Associação dos Produtores
Rurais de Dracena (APRD), o ideal é o produtor entregar nas duas políticas públicas,
além do PAA; no entanto, ele fica com receio em não cumprir o compromisso
acordado no contrato. A entrevistada também faz uma crítica em relação ao PPAIS
por dificultar a participação das associações de produtores rurais no programa7.
Assim, o agricultor mais descapitalizado, com baixo nível tecnológico e com uma
produção reduzida não consegue participar desses dois programas, se inserindo
apenas no PAA, que tem como público – alvo o agricultor familiar mais pobre.
4 – A execução do PPAIS no Estado de São Paulo
Não obstante o Programa Paulista da Agricultura de Interesse Social tenha
surgido em 2011, por iniciativa do ITESP, a primeira chamada pública só ocorreu em
2012 e os alimentos foram entregues à Penitenciária do município de Reginópolis no
ano de 2013. Desde sua efetivação em 2012, o programa beneficiou 800
7
- Entrevista realizada em 05/04/2014.
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agricultores familiares, sendo realizados 2,5 mil contratos, o que corresponde a uma
movimentação orçamentária que ultrapassa R$ 6 milhões (ITESP, 2015a). Foram
emitidas pela CATI e ITESP 1.864 DCONPs, conforme informa, em entrevista, a
gestora do PPAIS.
Em todo o Estado de São Paulo há aproximadamente 150 mil agricultores
familiares, público alvo do PPAIS, e são gastos, pelo Governo, em torno de R$ 90
milhões na compra de gêneros alimentícios (ITESP, 2015b). No entanto, apenas
6,6% desses recursos estão sendo destinados para os agricultores familiares e
somente 0,53% deles estão participando do programa. Assim, a maior parte dos
recursos do Estado, destinados à aquisição de alimentos, continua sendo
direcionados aos atravessadores e/ou às grandes empresas.
Nos dezesseis municípios que compõem o Escritório de Desenvolvimento
Rural de Dracena (EDR), a Cati emitiu apenas trinta e cinco DCONPS para os
produtores familiares convencionais de Adamantina (6), Dracena (11), Flórida
Paulista (2), Irapuru (3), Junqueirópolis (6), Nova Guataporanga (1), Pacaembu (2) e
Tupi Paulista (4). O extensionista da CATI de Dracena ressalta que a Secretaria de
Administração Penitenciária (SAP), principal instituição que participa dessa política
pública, não tem feito a sua parte, pois compra apenas 30% de um único produto,
por meio do PPAIS, não cumprindo a Lei que determina a destinação de, no mínimo,
30% dos recursos orçamentários estaduais para a aquisição de alimentos da
agricultura familiar8. Verificamos esse fato na Penitenciária de Tupi Paulista e a
diretora administrativa da penitenciária ressaltou que os alimentos entregues pelos
agricultores familiares são de ótima qualidade9.
Esses baixos resultados do programa corroboram com as críticas dos
agrônomos entrevistados em relação à dificuldade que o agricultor familiar tem em
se inserir no programa.
8
- Entrevista realizada em 01/08/2014.
9
- Entrevista realizada em 13/08/2014.
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Até o momento, a Secretaria de Administração Penitenciária é a principal
“parceira” do PPAIS e realizou a maioria das Chamadas Públicas. Em seguida,
aparecem as Secretarias da Saúde e da Educação. As Universidades também estão
participando do programa e a FCT/UNESP, Câmpus de Presidente Prudente foi a
primeira Universidade a utilizar dessa política pública de compra coletiva para
adquirir alimentos para o Restaurante Universitário e para a creche. Os Câmpus da
Unesp de Rio Claro, de Araraquara e de Jaboticabal também estão adquirindo
gêneros alimentícios, por meio dessa política pública estadual (ITESP, 2015b).
Ao contrário do PAA que repassa os recursos para as organizações rurais e
estas distribuem para os produtores, o PPAIS repassa o dinheiro diretamente na
conta do agricultor familiar. Isso tem dificultado a participação das Associações de
Produtores Rurais, já que estas não ficam com uma parte dos recursos do programa
e, consequentemente, não se interessam em participar dessa política pública
estadual. Dessa forma, o produtor rural tem que arcar com todo o custo do frete da
entrega dos alimentos nas entidades e/ou instituições que recebem alimentos do
PPAIS.
De acordo com o diretor administrativo da FCT/UNESP, responsável pela
elaboração da Chamada pública, deveria haver um estímulo maior ao produtor para
participar do PPAIS, como por exemplo, a flexibilidade na troca de produtos, caso
aconteça algum problema na produção, assim como uma maior divulgação dessa
política pública de compra de alimentos10. O entrevistado também ressaltou que o
preço pago aos agricultores familiares, por meio do PPAIS, é bem mais baixo ao
pago no pregão11 às empresas. Ou seja, sai mais barato comprar alimento pelo
PPAIS do que pelo pregão. Assim, percebemos que o programa também tem gerado
uma economia para as instituições.
10
- Entrevista realizada em 26/08/2014.
11
- É uma modalidade de licitação do tipo menor preço, para aquisição de bens e de serviços
comuns, qualquer que seja o valor estimado, e a disputa é feita por propostas e lances sucessivos,
em
sessão
pública,
presencial
ou
eletrônica
(CONLICITAÇÃO). Disponível
em:
https://portal.conlicitacao.com.br/o-que-e-licitacao/sobre-pregao/, acesso em 6/7/2015.
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Outro entrave na execução do PPAIS é o preço oferecido nos editais que
normalmente não leva em consideração os períodos de sazonalidade dos produtos
agropecuários. Isso desestimula o produtor rural a participar, levando-o a entregar a
produção para o intermediário ou utiliza-se de outras formas de comercialização,
como a venda em feiras, em mercados etc. Portanto, buscar um preço justo tanto
para quem vende (agricultor familiar), quanto para quem compra (instituições
públicas) é um desafio que os gestores do PPAIS ainda não conseguiram
solucionar.
5 - Considerações Finais
Inspirado nos programas de compra coletiva de alimentos do Governo
Federal, o PPAIS tem apresentado dificuldades na sua operacionalização, o que tem
se refletido em um reduzido número de agricultores familiares inseridos no
programa.
Entre os principais problemas do PPAIS estão a falta de diálogo entre a CATI
e o ITESP, a falta de entendimento dos objetivos do programa, por parte dos
extensionistas e dos agricultores familiares, a baixa divulgação, a falta de estímulo
para a participação das organizações rurais, as referências de preços pagos aos
produtores e a reduzida participação de instituições públicas, com exceção das
Penitenciárias.
Não obstante esteja na sigla do PPAIS, o interesse social não tem se
efetivado na prática, pois uma pequena parcela das instituições públicas e dos
agricultores familiares está participando do programa. Essa política pública estadual
já se encontra em seu terceiro ano de execução e os resultados estão muito aquém
de satisfatório, já que o número de agricultores familiares participantes não chega a
1% do total presente no estado de São Paulo e os alimentos entregues beneficiam
uma reduzida parcela da população paulista.
Assim, seria mais adequado fazer uma reformulação no PPAIS, buscando
ampliar o número de participantes, bem como a quantidade de instituições e/ou
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entidades beneficiadas pelo programa. Caso isso não seja feito, continuaremos com
uma política pública de compra coletiva de alimentos bastante seletiva e pontual,
que não conseguirá alcançar seus objetivos traçados inicialmente que são elevar a
renda da maior parte dos agricultores familiares do Estado de São Paulo e garantir
gêneros alimentícios de qualidade à população.
6 – Referências
BRASIL. FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO.
Perguntas
Frequentes
do
FNDE,
2015.
Disponível
em:
https://www.fnde.gov.br/fndelegis/action/ActionDatalegis.php?acao=abrirTreeview&c
od_menu=741&cod_modulo=21, acesso em 01/07/2015.
CONLICITAÇÃO.
Sobre
o
Pregão.
Disponível
em:
https://portal.conlicitacao.com.br/o-que-e-licitacao/sobre-pregao/,
acesso
em
6/7/2015.
SÃO PAULO (ESTADO). Lei 14591/11 | Lei nº 14.591, de 14 de outubro de 2011 de
São Paulo. Cria o Programa Paulista da Agricultura de Interesse Social –
PPAIS. Disponível em http://www.cati.sp.gov.br/ppais/docs/Lei14591.pdf, acesso em
01/07/2015a.
SÃO PAULO (ESTADO). DECRETO Nº 57.755, de 24 de Janeiro de 2012.
Regulamenta a Lei nº 14.591, de 14 de outubro de 2011, que cria o Programa
Paulista da Agricultura de Interesse Social - PPAIS e dá providências
correlatas. Disponível em: http://www.cati.sp.gov.br/ppais/docs/Decreto57755.pdf,
acesso em 30/096/2015b;
SÃO PAULO (ESTADO). DECRETO Nº 60.055, de 14 de Janeiro de 2014. Dá nova
redação a dispositivos do Decreto nº 57.755, de 24 de janeiro de 2012, que
regulamenta o Programa Paulista de Agricultura de Interesse Social - PPAIS,
criado pela Lei nº 14.591, de 14 de outubro de 2011, disponível em
http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/decreto/2014/decreto-6005514.01.2014.html, acesso em 25/06/2015.
CATI. COORDENADORIA DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA INTEGRAL. SECRETARIA
DE AGRICULTURA E ABASTECIMENTO. PPAIS: O Programa Paulista de
Agricultura
de
Interesse
Social.
Disponível
em
http://www.cati.sp.gov.br/ppais/oprograma.html, acesso em 29/07/2015.
ITESP.FUNDAÇÃO INSTITUTO DE TERRAS DO ESTADO DE SÃO PAULO.
Governador Geraldo Alckmin recebe produtos adquiridos pelas penitenciárias
da
Região
Noroeste
por
meio
do
PPAIS.
Disponível
em:
http://201.55.33.20/page.php?tipo=91, acesso em 01/07/2015a.
ITESP. FUNDAÇÃO INSTITUTO DE TERRAS DO ESTADO DE SÃO PAULO.
PPAIS. Programa Paulista de Interesse da Agricultura Famliliar. Disponível em:
http://www.itesp.sp.gov.br/itesp/acoes-detalhes.aspx, acesso em 01/07/2015b.
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