Equipe Ernesto M. Guedes Filho Fernando B. Botelho Amaryllis

Transcrição

Equipe
Ernesto M. Guedes Filho
Fernando B. Botelho
Amaryllis C. M. Romano
Solange M. G. Scorsatto
O SETOR DE BIODIESEL NO BRASIL
02/JULHO/2008
Rua Estados Unidos, 498 Jardim Paulista 01427-000 – São Paulo – SP
Tel: 5511 3052 3311 Fax: 5511 3884 9022 wwwv.tendencias.com.br
ÍNDICE
SUMÁRIO....................................................................................................................... 3
1. INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 5
2. VANTAGEM DOS BIOCOMBUSTÍVEIS.............................................................. 7
3. BIOCOMBUSTÍVEIS VERSUS ALIMENTOS.................................................... 11
4. ORIGINAÇÃO DA MATÉRIA-PRIMA ............................................................... 15
5. O PROGRAMA NACIONAL DE PRODUÇÃO E USO DE BIODIESEL ........ 17
5.1 OBJETIVOS SOCIAIS E ESTRATÉGICOS NACIONAIS ................................................. 18
5.2 MECANISMOS DE INCENTIVO ................................................................................. 19
5.3 MODELOS DE DESENVOLVIMENTO ........................................................................ 21
5.4 ORIGEM DA MATÉRIA-PRIMA E CUSTO RELATIVO ................................................ 22
5.5 DISTORÇÕES NO MERCADO ................................................................................... 23
6. PERSPECTIVAS PARA A EXPORTAÇÃO DE BIODIESEL........................... 25
6.1 ENTRAVES ÀS EXPORTAÇÕES BRASILEIRAS............................................................ 27
6.2 MERCADO EXTERNO POTENCIAL ............................................................................ 29
7. CONCLUSÕES......................................................................................................... 31
REFERÊNCIAS ........................................................................................................... 33
2
“Aqui no Brasil, tenho alertado alguns
produtores de biodiesel de que não é possível
construir uma matriz energética pensando na
soja.”
Presidente Lula, 21/02/2008.
Sumário
A empresa Brasil Ecodiesel, importante agente no setor de produção de biodiesel no
Brasil, patrocinou um estudo sobre:
(i)
As vantagens ambientais, econômicas e sociais da produção de
biocombustíveis, e de biodiesel em particular;
(ii)
A viabilidade da produção de biodiesel a partir de matérias-primas
alternativas, como mamona e pinhão-manso (jatropha), em relação ao óleo
derivado da soja ou do girassol;
(iii)
O custo relativo da produção de uma cadeia baseada na agricultura familiar,
como preconizado no Programa Nacional de Produção de Biodiesel (PNPB),
vis-à-vis a alternativa de produção segundo o modelo de negócios
predominante nas cadeias mais maduras e desenvolvidas; e
(iv)
A possibilidade de exportação de biodiesel pelo Brasil, diante dos
diferenciais de custos de produção existentes entre o Brasil e os países
consumidores e das barreiras comerciais existentes.
Este trabalho apresentará as conclusões obtidas a partir da análise e compilação de
material técnico relevante sobre o setor. Dentre as principais conclusões devemos
destacar:
O uso mais intensivo do biodiesel é desejável sob o prisma econômico e
ambiental, constituindo uma oportunidade ímpar de associar segurança
energética e redução de pobreza rural;
O dilema entre alimentos e energia coloca-se com menos intensidade
para o caso brasileiro, o que é reforçado pela possibilidade de
aproveitamento de solos marginais;
Para evitar impactos na disponibilidade de commodities alimentares no
futuro, é importante a opção por oleaginosas adaptadas a áreas com clima
adverso. No caso de a trajetória da demanda por alimentos continuar em
sua trajetória atual, a produção de biocombustíveis pode se tornar viável
somente a partir destas oleaginosas. Com os hiatos de adaptação e
aprendizado, esta poderia se tornar um diferencial competitivo
importante a favor do Brasil;
3
Os incentivos presentes no programa brasileiro necessitam de correção
para que seja possível e economicamente viável o cumprimento desta
meta, enfatizando o uso de oleaginosas alternativas e ambientalmente
corretas. Sem cumprir estes requisitos, é improvável que o produto
brasileiro tenha qualquer penetração nos mercados internacionais
relevantes;
O mercado externo, embora caracterizado por intenso protecionismo, é
promissor. Para que possa tirar maior proveito desta alternativa, devem
ocorrer investimentos em infra-estrutura logística e revisão da estrutura
tributária, que hoje penaliza a exportação de produtos mais elaborados.
Desta forma, o trabalho organiza-se da seguinte forma: após uma breve introdução, a
seção 2 apresentará as diversas vantagens do uso mais intensivo de biocombustíveis. A
seguir, a seção 3 discutirá a situação do Brasil no contexto do dilema entre energia e
alimentos. A seção 4 discorrerá brevemente acerca das vantagens das oleaginosas
alternativas sobre a soja. A seção 5 tratará do Programa Brasileiro de Biodiesel,
apontando seus méritos e as lacunas que podem comprometer sua sustentabilidade a
médio e longo prazo. A seção 6 é uma discussão sobre o papel do mercado externo no
desenvolvimento do setor. Finalmente, a seção 7 conclui com um sumário das principais
conclusões.
4
1. Introdução
A necessidade de substituição de insumos na matriz energética mundial por questões
ambientais ou geopolíticas e econômicas não está mais em discussão. A questão que se
coloca de maneira bastante acalorada é sobre qual seria a melhor alternativa de energia
para substituir o uso de petróleo e seus derivados.
Também não parecem restar dúvidas a respeito de que a solução passa pela utilização de
combustíveis “verdes”, em substituição à gasolina e ao diesel na grande frota de
veículos existente no planeta, desde automóveis leves até os caminhões mais pesados.
Mesmo não discutindo o fato de que em um horizonte de longo prazo (mais de 25 anos)
a solução desta questão deverá premiar alternativas ainda não economicamente viáveis
(e muitas vezes nem tecnicamente disponíveis), a melhor opção no momento é aquela
que permite a utilização de combustíveis que melhor se adaptem a esta frota já
existente, em qualquer percentual de mistura ou mesmo puros, como é o caso do etanol
no Brasil.
Na esteira do maior interesse por estas alternativas ao petróleo, cresce no mundo a
disputa em torno dos biocombustíveis e persistem as dúvidas na opinião pública sobre
as suas vantagens e desvantagens. Instituições como o Fundo Monetário Internacional –
FMI e a Organização das Nações Unidas – ONU têm alertado que a disponibilidade de
alimentos pode ser prejudicada diante do crescimento da produção de biocombustíveis.
Esta preocupação é sustentada por países como a Grã-Bretanha que já manifestaram
preocupação na disputa por grãos como milho e soja entre as indústrias alimentícias e as
usinas de etanol.
A crescente procura por biocombustíveis associada ao crescimento da demanda por
alimentos tende a colocar pressão sobre os recursos naturais – e terras agriculturáveis
em particular. Este é o dilema crucial que se coloca aos elaboradores de políticas
públicas, o que conduz à reflexão sobre as condições de sustentabilidade da produção de
biocombustíveis a médio e longo prazo. Uma conclusão extraída desta discussão é a
seguinte: em um cenário provável de alta demanda por alimentos, a única forma de
assegurar a viabilidade de programas de biocombustíveis é garantir que a produção dos
mesmos não reduza a oferta de alimentos.
Sem garantias de que a produção de biocombustíveis não será realizada em prejuízo da
oferta de alimentos e da preservação do meio-ambiente, haverá resistência por parte de
outros países para abrir seus mercados domésticos ao produto brasileiro. Desta forma, se
o país deseja se tornar um importante ator no comércio internacional de
biocombustíveis, é imprescindível que o Brasil adote imediatamente para assegurar o
cumprimento de determinadas metas. Nesta direção, diversos países têm criado
certificação de sustentabilidade ambientas, de forma a qualificar potenciais fornecedores
de biocombustíveis que respeitam normas ambientais e sociais.
Uma forma de obedecer estas metas é utilizar terras marginais e degradadas para a
produção de biocombustíveis. Desta forma, regiões com solos inapropriados para
5
culturas alimentares, já degradados e sub-aproveitados podem ser utilizados para plantio
de diversas culturas destinadas à produção de biocombustíveis.
Há hoje variedades de oleaginosas, como mamona e pinhão-manso, que se adaptam bem
a regiões com solos pobres e regime hídrico instável. Estas culturas já são efetivas em
termos de custo frente a outras alternativas, e a possibilidade de incrementos em sua
produtividade são animadoras. Uma vez que o amadurecimento destas culturas demanda
tempo e não pode ser realizado em um prazo curto, o domínio deste setor pode conferir
ao país uma vantagem estratégica sobre os competidores no futuro, em um cenário de
escassez de alimentos e solos apropriados para produzi-los.
As plantas adaptadas a climas secos, regime hídrico instável, e solo pobre, pela sua
resistência às intempéries climáticas, colocam dificuldades adicionais para a
mecanização, exigindo naturalmente o maior emprego de trabalho humano em seu
cultivo. Desta forma, além de eliminar o dilema biocombustíveis versus alimentos, a
utilização de terras que não são produtivas para o plantio de alimentos incentiva a
utilização de mão-de-obra, possibilitando, de forma natural, a inclusão social e a
redução da pobreza rural.
6
2. Vantagem dos Biocombustíveis
Esta seção discutirá a vantagem as vantagens ambientais do biodiesel e dos
biocombustíveis em geral e em relação aos combustíveis fósseis, derivados do petróleo
e do carvão mineral, destacando:
Biocombustíveis (combustíveis renováveis) equilibram a emissão líquida de
gases causadores do efeito estufa ao longo do ciclo de produção e uso.
Possibilidade de produzir em áreas degradadas elimina a necessidade de
expansão das culturas sobre florestas nativas ou outros biomas de grande
importância ecológica.
Culturas alternativas adaptam-se bem a climas instáveis e solos pobres,
extraindo menos recursos do meio, como água e fertilizantes, contribuindo para
a sustentabilidade.
Possibilidade de recuperação de solos degradados e em processo de
desertificação.
Redução da dependência do petróleo oriundo de regiões politicamente instáveis
e conturbadas.
Programas de incentivo à produção de biocombustíveis servem como
escoadouro de excedentes agrícolas, principalmente na Europa, com custos
fiscais substanciais.
Para países com elevada pobreza no campo, como o Brasil, o biodiesel apresenta
a vantagem adicional de geração de emprego e renda, pois o cultivo de
oleaginosas alternativas exige o emprego mais intensivo de mão-de-obra.
Segundo estudo da consultoria EcoSecurities, produção de biodiesel a partir de
óleo de mamona em Iraquara, BA, produz mais de nove unidades de energia
limpa e renovável a partir do uso de uma unidade de combustível fóssil.
As vantagens aqui apontadas indicam a necessidade de se incentivar o uso de
biocombustíveis diante da necessidade de reduzir as emissões de gases causadores do
efeito estufa.
Em primeiro lugar, por ser produzido a partir de matéria vegetal, o biodiesel emite, em
termos líquidos, menos dióxido de carbono ao longo do ciclo de produção e uso do
combustível. Isto ocorre porque o gás carbônico emitido durante a queima do
combustível é reabsorvido pela planta em seu período de crescimento. Desta forma, este
produto não contribui para o acúmulo de CO2 na atmosfera, reduzindo a intensidade do
efeito estufa. Esta conclusão só é verdadeira se descontarmos a emissão a partir de
combustíveis fósseis durante a produção do biodiesel, como o uso de adubos e o diesel
mineral utilizado em máquinas e equipamentos. Há algumas evidências de que, em
geral, estas emissões são pequenas comparadas àquelas originadas na queima do
7
combustível fóssil em si, confirmando a tese de que o consumo de biodiesel, de fato,
reduz a geração de gases causadores do efeito-estufa.
Grande parte das emissões brasileiras decorre da queima de floresta nativa e do
desmatamento. De acordo com o World Energy Outlook 2006 (WEO 2006), a emissão
de CO2 relacionada à energia cresceu 3,8% ao ano no Brasil entre 1990 e 2004. Aqui
reside a segunda razão pela qual o biodiesel pode contribuir para a redução das emissões
de dióxido de carbono: por ser viável sua produção a partir de oleaginosas adaptadas a
terras marginais e degradadas, é possível a expansão do seu cultivo sem a necessidade
de avançar sobre áreas hoje ocupadas por florestas nativas ou outros biomas de
grande importância ecológica, como o cerrado. Este é o caso em particular do
pinhão-manso e da mamona.
Uma terceira vantagem, correlata à segunda, decorre da interação da cultura utilizada na
produção de óleo com a disponibilidade e a sustentabilidade de outros recursos naturais.
Algumas culturas de oleaginosas demandam uma baixa quantidade de recursos
hídricos do meio, via irrigação artificial, assim como adubos, fertilizantes, e
defensivos. Por exemplo, o pinhão-manso é uma oleaginosa que tem condições de se
desenvolver em terras marginais e sem uso alternativo, não havendo a necessidade de
deslocar recursos hídricos de outras atividades para seu plantio. Assim, pode ser factível
cultivar oleaginosas sem aumentar a pressão sobre os recursos hídricos e o desgaste dos
solos, como ocorre em outras culturas. Ao contrário, o manejo adequado pode reduzir
a erosão e recuperar solos degradados.
Além das vantagens ambientais do uso de biocombustíveis, há razões de natureza
estratégica e de segurança nacional para sua utilização. O diesel mineral, por ser
produzido a partir do petróleo, tem seu mercado severamente afetado pelas intempéries
políticas que assolam os países do Golfo Pérsico, região onde se encontram os
principais produtores. O biodiesel, por outro lado, pode ser produzido a partir de
diversas oleaginosas, cultivadas em quase todo o planeta. Desta forma, reduz-se a
sensibilidade a flutuações no conturbado mercado de petróleo, estabilizando o preço
deste precioso derivado nos respectivos mercados domésticos, aumentando assim a
segurança energética das nações ocidentais frente à dependência hoje existente junto aos
países árabes.
No caso do Brasil, há também a possibilidade de re-equilibrar o parque de refino no
Brasil. Por restrições técnicas, a produção de derivados a partir do petróleo ocorre de
forma relativamente fixa. Com o advento do etanol combustível, houve redução na
demanda por gasolina sem uma queda concomitante na procura por diesel. Assim, o
Brasil tornou-se exportador de gasolina e importador de diesel. O uso mais intensivo de
biodiesel seria uma forma efetiva de restaurar a balança.
Para os governos nacionais, especialmente da Europa, os programas de biodiesel e de
outros biocombustíveis apresentam uma vantagem adicional. Diante da pressão exercida
por parte de países em desenvolvimento e pela Organização Mundial do Comércio
(OMC) para que os incentivos aos produtores domésticos e as exportações de produtos
8
agrícolas subsidiados sejam reduzidos, os programas nacionais de biocombustíveis
passam a constituir um sorvedouro potencial para os excedentes da agricultura.
Desta forma, as iniciativas de promoção de biocombustíveis adquirem um caráter de
programas de sustentação da renda agrícola, razão pela qual estes mercados são ainda
marcados por elevado protecionismo dos produtores domésticos. Este quadro não deve
se alterar substancialmente nos próximos anos, a menos que eventos no mercado do
petróleo elevem significativamente a competitividade do biodiesel produzido pelos
agricultores europeus, ou a pressão dos consumidores tornem insustentáveis a
manutenção destas políticas, por motivos ambientais (redução da emissão de gases
causadores do efeito estufa) ou econômicos (custo fiscal excessivo de subsídios e/ou
preço elevado dos biocombustíveis produzidos domesticamente).
Para um país como o Brasil, o biodiesel apresenta uma oportunidade ímpar para
conciliar sustentabilidade ambiental, economia de recursos, e combate à pobreza
rural. Há um grande contingente de famílias em situação de pobreza assentadas em
terras marginais e utilizando técnicas de baixa produtividade na produção de alimentos
para subsistência, como mandioca e feijão. Estas terras são bem adaptadas à produção
de oleaginosas alternativas – como mamona e pinhão-manso – que poderiam
incrementar substancialmente a renda destas famílias, e, portanto, contribuir para a
redução da pobreza naquelas regiões. Embora, como discutido mais adiante, um modelo
de negócios centrado na utilização de matéria-prima originada da agricultura familiar
apresente alguns obstáculos, na análise de sua viabilidade também devem ser
considerados seus efeitos colaterais positivos de redução da pobreza rural. Desta forma,
para a implantação deste modelo deverão ser criados mecanismos de incentivos
adequados para a adoção deste modelo.
Finalmente, podemos julgar o biodiesel a partir do critério de eficiência energética, que
mede a relação entre a energia de origem fóssil utilizada na produção e o conteúdo
energético do produto final. Este é um dos principais indicadores da viabilidade
econômica e sustentabilidade ambiental de um biocombustível. A empresa de
consultoria EcoSecurities, líder mundial no setor, calculou em 2007 esta relação para a
produção de biodiesel a partir de óleo de mamona na planta de Iraquara, BA, da Brasil
Ecodiesel. O resultado foi um coeficiente de 9,4. Ou seja, naquelas condições, a
produção de biodiesel produz mais de nove unidades de energia limpa e renovável
a partir do uso de uma unidade de combustível fóssil. Note que este processo utiliza
metanol fóssil no processo de transesterificação. Se este for substituído por etanol
renovável, o valor deste coeficiente pode saltar para aproximadamente 40.
Este número é surpreendente quando comparado com o de outras alternativas de
biocombustível. No caso do etanol derivado da cana, atividade na qual o país já desfruta
de uma vasta experiência, este número gira em torno de 8. No caso do álcool norteamericano produzido a partir do milho esta cifra é pouco superior a 1, revelando a
ineficiência daquela via.
A despeito da limitada experiência com a produção de biodiesel no Brasil – em
particular com o óleo de mamona – esta alternativa para transformar biomassa em
9
energia renovável já apresenta um elevado aproveitamento energético. Este fato mostra
o elevado potencial de desenvolvimento do setor a partir de um melhor aproveitamento
não só na fase industrial mas, principalmente, na fase agrícola, com o cultivo de
variedades de oleaginosas mais produtivas.
10
3. Biocombustíveis versus alimentos
Um dos potenciais dilemas que se coloca para a sociedade em geral decorre do conflito
que pode surgir entre a produção de biocombustíveis e o cultivo para alimentação
humana. Esta questão é particularmente relevante para os elaboradores de políticas
públicas, diante do crescente volume de críticas às conseqüências econômicas e sociais
dos biocombustíveis. Nesta seção destacamos as principais razões deste dilema:
Biocombustíveis competem diretamente com alimentos quando utilizam culturas
alimentares em sua produção, como o milho.
Ocorre competição por terras e outros insumos, reduzindo a oferta de alimentos,
mesmo que culturas alimentares não sejam utilizadas na produção de
biocombustíveis.
Aumento recente no preço dos alimentos pode ser explicado por diversos fatores
estruturais e conjunturais:
O crescimento acelerado de países asiáticos, como China e Índia, com a
concomitante urbanização da população.
A elevação no preço do petróleo.
Quebras sucessivas de safra em regiões produtoras.
Uma bolha especulativa nos mercados de commodities.
Crescimento da produção de biocombustíveis no EUA.
A maior parte das críticas aos biocombustíveis é relevante para o caso do etanol
de milho, produzido nos EUA.
A questão da competição com os alimentos também não se coloca de maneira
imediata para o Brasil.
A expansão continuada de culturas voltadas à produção de biocombustíveis pode
colocar alguns desafios para o país no médio a longo prazos.
Uma forma de evitar o dilema entre a produção de biocombustíveis e de
alimentos é a utilização de recursos que não concorram direta ou indiretamente
com as culturas para alimentação humana.
Possibilidade de conciliação das culturas para biocombustíveis em consórcio
com outros cultivares de alimentos.
Há uma preocupação de que estímulo à produção de biocombustíveis, decorrente dos
parâmetros de mercado ou de políticas fomentadoras, possa drenar recursos antes
dedicados ao cultivo de alimentos. O conseqüente aumento no preço dos alimentos
pode ter conseqüências deletérias sobre a sociedade, ameaçando a própria
sustentabilidade da produção de biocombustíveis.
Há dois canais pelos quais a produção de biocombustíveis a partir de commodities
agrícolas pode reduzir a oferta de alimentos. Por um lado, temos uma competição
11
direta quando se trata de bens utilizados para alimentação humana, como soja e
milho. Por exemplo, a utilização de milho para a produção de etanol reduz a
disponibilidade do produto para a alimentação humana, afetando imediatamente o seu
preço e de seus derivados diretos. O caso da soja é menos nocivo sob esta perspectiva,
pois o farelo de soja, um dos subprodutos da moagem, ainda pode ser utilizado como
ração animal.
Historicamente, a razão entre o consumo de farelo e óleo é de 2 para 1. O crescimento
exagerado da produção de soja com vistas à extração do óleo pode aumentar a oferta de
farelo e reduzir a oferta de óleo, desequilibrando esta relação. Neste caso, ocorreria uma
queda no preço do farelo e um aumento no preço do óleo, o que colocaria em xeque a
própria viabilidade econômica do setor.
Por outro lado, há o canal que opera através da competição por insumos. Este
mecanismo pode funcionar mesmo que a matéria-prima não seja utilizada diretamente
na alimentação humana ou como ração animal. Por exemplo, quando uma cultura se
expande, pode haver redução na área disponível para outras culturas voltadas à
cultura de alimentos. Esta é a razão pela qual o aumento no preço do milho, causado
em parte pela expansão no programa americano de etanol, tem causado acréscimo no
preço de outras commodities, contaminando assim o restante do setor agrícola.
Nos dois casos, o resultado final seria o mesmo: a expansão dos biocombustíveis levaria
à redução da oferta e ao encarecimento de gêneros alimentícios. E, de fato, o preço das
commodities agrícola em geral apresentou um substancial crescimento, que se tornou
mais intenso em 2008. Segundo dados do Banco Mundial, desde 2006 o preço dos bens
alimentares – gorduras e óleos vegetais, grãos, carne, frutas, açúcar e leite – aumentou
75%. Só nos três primeiros meses deste ano o aumento foi de 17%.
É possível enumerar diversos fatores estruturais e conjunturais que provocam este
fenômeno:
•
•
•
O crescimento acelerado de países asiáticos, como China e Índia, com a
urbanização de enormes contingentes populacionais. Com o aumento da
renda nestes países, um grande número de pessoas incrementa o mercado de
consumidores de proteínas (principalmente carnes e grãos), elevando a demanda
por alimentos. Como argumentaremos a seguir, este componente deve ser
determinante para traçarmos a trajetória de médio e longo prazo dos preços
agrícolas, com profundas implicações de política econômica;
A elevação no preço do petróleo, que eleva o custo dos insumos do setor
agrícola e as despesas com transporte. Neste período, o preço dos fertilizantes,
muitos deles à base de petróleo, foi o campeão de alta;
Quebras sucessivas de safra em regiões produtoras, como a Austrália e o
Sudeste da Ásia. O sul do Brasil também se enquadra nesta categoria. Muitos
destes eventos climáticos adversos podem ser atribuídos ao próprio aquecimento
global;
12
•
•
Uma bolha especulativa nos mercados de commodities, como em muitos
outros mercados, resultado da política monetária flexível e da elevada liquidez
no mercado internacional; e
Crescimento da produção de biocombustíveis nos EUA, que desloca recursos
de outros setores da economia e competem com a produção de alimentos,
conforme já apontamos.
A produção de biocombustíveis tem sido apontada como um dos principais responsáveis
pelo aumento no preço dos alimentos. Diversas autoridades, ativistas e pesquisadores
têm condenado a produção de biocombustíveis, e clamado pela suspensão das políticas
de incentivo ao seu uso.
A maior parte das críticas não se aplica diretamente ao Brasil, mas pode ser
relevante no caso do etanol de milho, produzido nos EUA. O balanço energético e
ambiental do etanol de milho é praticamente nulo: sua produção absorve a mesma
quantidade de energia contida no produto, e a redução na emissão de CO2 ao longo do
ciclo é ínfima. Alguns cientistas dizem que essas magnitudes são negativas. Mais da
metade do crescimento da demanda por milho teve origem na produção de etanol. Este
crescimento da demanda elevou os preços, estimulando a substituição de outras culturas
pelo milho, propagando o aumento no preço do milho para outras commodities
agrícolas, como a soja.
O álcool brasileiro, produzido a partir da cana, é diferente. Sua produção consome 1/8
da energia que produz, e reduz a emissão de CO2 em até 70%. A questão da
competição com os alimentos também não se coloca de maneira imediata para o
Brasil. A área ocupada pela lavoura de cana é de aproximadamente 7 milhões de
hectares – ou 2% da área agriculturável do país, frente aos mais de 200 milhões de
hectares ocupados por pastagens. Embora a lavoura de cana ocupe áreas produtivas e
com logística privilegiada, acreditamos que sua expansão recente não tenha ocorrido em
prejuízo das outras culturas.
Entretanto, a expansão continuada de culturas voltadas à produção de
biocombustíveis pode colocar alguns desafios para o país no médio a longo prazos.
Em primeiro lugar, as culturas para biocombustíveis podem exigir qualidades especiais
de terra e de clima. Neste caso, somente uma parcela das terras ocupadas com pecuária
extensiva estaria de fato disponíveis para a expansão de culturas voltadas para a
produção de biocombustíveis. A segunda qualificação é de natureza logística: muitas
destas terras encontram-se em regiões remotas e com dificuldades de acesso aos
principais mercados consumidores. O seu pleno desenvolvimento agrícola exigiria
investimentos em estruturas viárias para facilitar o escoamento da produção.
Uma maneira de evitar o conflito entre a produção de biocombustíveis e de
alimentos é a utilização de recursos que não concorram direta ou indiretamente
com as culturas para alimentação humana. Este é o cenário preconizado pelo PNPB,
com a produção sendo realizada prioritariamente em terras impróprias para culturas de
alimentos, com deficiência hídrica, e regime pluvial inadequado. Mesmo com o elevado
13
preço dos alimentos, sua produção seria inviável nestas regiões, pela baixa
produtividade ou o elevado risco climático envolvido.
Alternativamente, deve-se procurar modelos que permitam a conciliação das culturas
para biocombustíveis em consórcio com outros cultivares de alimentos. Ao
incentivar um modelo de negócios baseado na agricultura familiar, o PNPB vislumbra a
manutenção de parte da área para o cultivo de culturas alimentares pelo pequeno
produtor.
Uma vantagem do cultivo da cana-de-açúcar no tocante à redução na oferta de
alimentos é a necessidade de consorciá-la com cereais durante a rotação de cultura. Uma
possibilidade que se abre é o desenvolvimento de pecuária intensiva nas regiões
canavieiras, com gado confinado e alimentado a partir de rações produzidas com os
cereais cultivados na área. Naturalmente, este modo de produção estimula a formação
de uma cadeia paralela e anexa que produz alimentos e diversifica a atividade
econômica, não se verificando a especialização produtiva completa, como é
freqüentemente colocado pelos críticos.
14
4. Originação da Matéria-Prima
Como enfatizado na seção anterior, a produção a partir de oleaginosas alternativas
apresenta algumas vantagens em relação às vias tradicionais. São elas:
Com consorciamento adequado e maior produtividade, produção de alimentos
pode aumentar.
Há um enorme espaço para aprimoramento das técnicas de cultivo das culturas
alternativas, com incrementos significativos de sua produtividade.
Paralelo com o Proálcool: custos elevados no início mas decrescentes ao longo
do tempo.
Em primeiro lugar, certas oleaginosas – como a mamona e o pinhão-manso – podem ser
cultivadas em terras marginais e degradadas, hoje ocupadas por atividades de baixa
produtividade. Em termos de produção de alimentos, a ocupação destas terras não
envolve custos, pois dificilmente seriam utilizadas para cultura de alimentos em larga
escala. Ao contrário, ao permitir o consorciamento com outras culturas – como
milho e feijão – com maior produtividade, a organização da cultura de mamona
pode até elevar a oferta de alimentos em relação à situação atual. Este fato ajuda a
isolar o programa baseado nestas culturas das críticas recentes à expansão dos
biocombustíveis e seus efeitos deletérios sobre a oferta de alimentos.
De fato, há uma sinergia entre o cultivo de mamona e feijão em consórcio, com uma
cultura contribuindo para aumentar a produtividade da outra. Em termos de recuperação
de solos, a mamona melhora a cobertura vegetal, que protege o solo da chuva, e ajuda a
preservá-lo.
Este fator é crucial para promover a sustentabilidade do programa e a inserção do
produto em outros mercados onde há preocupação de natureza ambiental e econômica
com o uso dos biocombustíveis. Ou seja, este aspecto do programa, se bem
implementado e divulgado, pode constituir uma vantagem estratégica para o país.
Um outro aspecto relativo a estas culturas deve ser destacado: o enorme espaço para
aprimoramento de suas técnicas de cultivo com incrementos significativos da
produtividade. Enquanto a soja já é uma cultura madura, com grande evolução na sua
produtividade observada nos últimos 30 anos, as oleaginosas alternativas ainda foram
pouco pesquisadas, havendo provavelmente um significativo espaço para pesquisa
aplicada, aprendizado e melhorias de sua produtividade.
Imaginemos uma curva de aprendizado, em que o custo médio de produção dependa da
produção acumulada até o momento. A soja, pela enorme experiência acumulada,
encontra-se em uma parte da curva onde os ganhos futuros esperados são menores vis-àvis a uma cultura incipiente como a mamona. Pela pequena quantidade produzida até
então, nosso conhecimento acumulado sobre esta cultura ainda é reduzido. Entretanto,
existe o potencial de ganhos de produtividade significativos no futuro, à medida que
caminharmos sobre a curva de aprendizagem.
15
Não se trata de afirmar que já se esgotou o potencial de crescimento da produtividade da
soja. Diante dos avanços da genética e da química fina que foram obtidos mais
recentemente, há uma enorme capacidade para avanços ainda maiores neste setor. No
caso das culturas alternativas, além destas perspectivas, deve naturalmente ocorrer um
aumento maior na produtividade, decorrente da posição deste na curva de aprendizado.
A figura a seguir ilustra o argumento.
Neste ponto devemos traçar um paralelo entre o Programa Brasileiro de Biodiesel e uma
experiência semelhante: o Proálcool. Os dois casos guardam diversas similaridades.
Inicialmente a produção e o uso do álcool eram economicamente ineficientes frente
ao combustível fóssil. Foram necessários grandes gastos do governo, via subsídios e
normas exigindo o uso, para que o programa permanecesse ativo. Com a experiência
acumulada, o custo de produção do álcool foi sucessivamente reduzido. Neste
momento, o etanol de cana é viável frente à gasolina e os subsídios da fase inicial já não
se fazem mais necessários para a atividade, que se tornou auto-sustentável.
O biodiesel parece seguir uma trajetória semelhante. Os subsídios necessários ao
programa neste estágio inicial parecem muito inferiores àqueles concedidos ao setor
sucro-alcooleiro durante a etapa inicial do Proálcool. Deve-se questionar, no entanto,
qual seria o conjunto de mecanismos de apoio mais eficazes nesta fase inicial do
programa.
16
5. O Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel
Diante das enormes possibilidades oferecidas pelo uso do biodiesel, o governo federal
decidiu articular uma iniciativa de grande envergadura para explorar todas as
potencialidades do programa, principalmente no que se refere à utilização de insumos
alternativos e produzidos pela agricultura familiar. Estas iniciativas foram reunidas no
âmbito do Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB), que prevê
diversos mecanismos de incentivo ao uso deste combustível alternativo –
principalmente via obrigatoriedade de adição de biodiesel ao diesel mineral – e confere
especial ênfase ao produto originado na agricultura familiar – via desoneração tributária
diferenciada.
A estratégia original pretendida pelo programa era integrar ações para incentivar o uso
de matérias-primas alternativas com o combate à pobreza nas áreas menos
desenvolvidas do País. Um dos objetivos desta seção é investigar em que medida os
custos do modelo de negócios preconizado no programa original são sustentáveis diante
da estrutura de cadeia mais maduras e desenvolvidas – como, por exemplo, a da soja,
mas que têm menos potencial para gerar efeitos colaterais positivos no tocante à
redução da pobreza no campo.
O Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB) visa destacar os
seguintes pontos:
Possibilidade de associar de forma natural à produção de combustível limpo com
o combate à pobreza na região mais carente.
Estruturação de cadeia baseada em oleaginosas alternativas e agricultura
familiar, embora envolva benefícios colaterais positivos, apresenta dificuldades
adicionais e custos mais elevados.
Embora um modelo de negócios centrado na agricultura familiar seja desejável
como mecanismo de redução de pobreza em regiões carentes, sua
implementação efetiva requer algumas precauções e a superação de certas
dificuldades.
Em termos estratégicos, a produção de diesel é de suma importância para o País,
que é um importador líquido do produto.
Existe a perspectiva de o produto ser exportado no futuro se os custos caírem
para níveis razoáveis vis-à-vis o preço do diesel mineral. Este cenário depende
também das políticas comerciais adotadas pelos países europeus, potenciais
importadores de biocombustíveis.
A obrigatoriedade da adição ao diesel mineral é um mecanismo de estímulo ao
setor como um todo, pois cria mercado cativo e reduz incertezas.
Incentivos fiscais (desoneração) procuram incentivar o uso de oleaginosas
alternativas e a agricultura familiar, mas têm se mostrado imperfeitos e
insuficientes.
17
Dificuldades em linhas de crédito subsidiado para a agricultura familiar via o
PRONAF.
Regras distorcidas para a obtenção do chamado Selo de Combustível Social.
5.1 Objetivos Sociais e Estratégicos Nacionais
Em termos de programa de governo de interesse público, um dos principais
objetivos do programa de produção de biodiesel é a promoção de maior inclusão
social, à medida que há possibilidade de cultivo de diversas opções de oleaginosas
no formato da agricultura familiar. Na região Semi-Árida brasileira e no norte do
país, onde se concentram os piores Índices de Desenvolvimento Humano (IDH), o
potencial de cultivo de mamona e de dendê é bastante promissor. Isso cria novas
perspectivas para geração de emprego e renda no local, uma vez que a mamona e a
palma, por exemplo, são oleaginosas adaptadas às regiões e conhecidas pelos
agricultores locais.
O grande e crescente mercado brasileiro de diesel poderá ser importante na
sustentação de um programa de geração de emprego e renda a partir do biodiesel
a partir de sua integração com a agricultura familiar. Assim, este modelo de
negócios pode constituir um importante instrumento alternativo para o combate à
miséria no país, que também é um objetivo de governo. É importante ressaltar que o
cultivo da mamona pode ser alternado com outras culturas, como milho e feijão,
permitindo ao pequeno agricultor diversificar seu risco e aliviando preocupações com a
segurança alimentar do país.
Embora um modelo de negócios centrado na agricultura familiar seja desejável
como mecanismo de redução de pobreza em regiões carentes, sua implementação
efetiva requer algumas precauções e a superação de certas dificuldades. Como
discutiremos com maior detalhe adiante, uma cadeia produtiva dependente da
agricultura familiar deve desenvolver mecanismos para integrar o pequeno produtor, até
então dedicado a culturas de baixo valor agregado, a uma estrutura que requer maior
dinamismo. Estes produtores, por exemplo, ocupam terras de forma precária em termos
legais, sem título permanente de propriedade, o que dificulta o acesso a crédito junto ao
sistema financeiro e a programas oficiais de fomento. A baixa instrução desses
pequenos proprietários, e a falta de experiência com técnicas mais modernas de cultivo
e manejo podem prejudicar a produtividade da cultura e a qualidade do produto obtido.
Para que haja desenvolvimento da produção de biodiesel a partir deste modelo de
negócios podem se fazer necessários incentivos governamentais complementares à ação
do setor privado.
Em termos estratégicos, a produção de diesel é de suma importância para o País,
que é um importador líquido do produto. Em 2003, cerca de 10% do diesel
consumido foi importado, a um custo estimado em US$ 800 milhões1. Embora o país
seja auto-suficiente em petróleo, nosso parque produtivo – extração e refino – não é
1
Fonte: http://www.biodiesel.gov.br/faq.html, acesso em 20/04/2008.
18
capaz de atender a toda a demanda doméstica por óleo diesel. Na configuração atual, o
diesel é importado enquanto a gasolina é exportada. A utilização do B10 permitiria a
substituição total desse diesel importado, tornando a economia mais robusta a choques
externos.
Ao ser incluído em nossa matriz energética, o biodiesel aumenta a participação de
fontes limpas e renováveis, somando-se à hidroeletricidade e ao álcool, e coloca o Brasil
em uma posição de destaque no cenário internacional em termos de emissão de gases do
efeito estufa para a produção de eletricidade.
Em termos de custos e eficiência relativa, existe a perspectiva de o produto ser
exportado no futuro se (i) os países desenvolvidos mantiverem a trajetória de
mistura obrigatória crescente de biodiesel ao diesel mineral, e (ii) o produto
brasileiro tiver um custo de produção menor que o de outros ofertantes. Este
cenário depende também das políticas comerciais adotadas pelos países europeus,
potenciais importadores de biocombustíveis. Conforme já destacamos, os mercados
domésticos de combustível ‘verde’ ainda são marcados por elevado protecionismo com
o intuito de reservá-los aos produtores locais, cuja renda pretende-se preservar.
Entretanto, políticas de incentivo ao consumo por razões econômicas e ambientais pelos
países desenvolvidos, associadas a pressões de organismos internacionais por uma
política mais liberal deve elevar as importações e beneficiar países com baixo custo de
produção, como o Brasil.
5.2 Mecanismos de Incentivo
Para cumprir seu objetivo de incentivar a agricultura familiar, o Programa Nacional de
Produção e Uso de Biodiesel - PNPB prevê diversas modalidades de incentivo.
A primeira categoria envolve o estímulo ao uso do biodiesel via a exigência da mistura
compulsória ao diesel mineral. Esta estratégia já foi implementada com êxito no caso
do etanol a partir da década de 70. Embora este combustível fosse ainda inviável do
ponto de vista econômico naquele instante do tempo, a produção e a maturação do setor
permitiram a realização de economias de escala dinâmicas, que aumentaram
substancialmente a eficiência da produção, tornando o setor sustentável. Além disso, a
obrigatoriedade da mistura, por criar um mercado cativo para o produto, elimina
algumas incertezas para os produtores, incentivando o investimento em capacidade.
Com vistas a este movimento, a Lei No 11.097, de 13 de janeiro de 2005, determinou
que fosse adicionado 2% de biodiesel ao diesel mineral vendido no Brasil a partir de
janeiro de 2008. Atualmente, o percentual de mistura obrigatória já é de 3%. E esta
mistura obrigatória deve atingir 5% até 2013. Este tipo de iniciativa confere ao produtor
a garantia de mercado para o produto, reduzindo a incerteza e estimulando o
investimento diante da necessidade de vultosas inversões em estruturas específicas para
a fabricação do produto.
A segunda dimensão do programa procura estimular o uso de oleaginosas
alternativas, obtidas junto a pequenos produtores das regiões Norte e Nordeste. O
19
Decreto nº 5.297, de 6 de dezembro de 2004, e posteriormente o Decreto nº 5.457, de 6
de junho de 2005, determinou desoneração de 67,63% de PIS/PASEP e COFINS
incidentes sobre a produção de biodiesel. Com esta medida, a tributação do biodiesel
torna-se equivalente à do diesel mineral, que é de R$ 217,96 por m3. Além disso,
estabeleceram-se alíquotas diferenciadas segundo a região de origem da matériaprima, a oleaginosa utilizada, e o modelo de negócios. O quadro abaixo ilustra.
Tabela 1.
Alíquota de PIS/PASEP e COFINS por 1.000 litros*
Regiões Norte,
Nordeste e
Resto do Brasil
Semi-Árido
Mamona e
palma
Agricultura familiar
0 (100%)
70,02 (67,90%)
Agronegócio
151,5 (30,50%)
217,96 (0%)
Outras
oleaginosas
Agricultura familiar
70,02 (67,90%)
70,02 (67,90%)
Agronegócio
217,96 (0%)
217,96 (0%)
Fonte: MME / Elaboração: Tendëncias;
* Valor entre parênteses é o percentual de redução em relação ao diesel mineral
A situação mais vantajosa em termos de desoneração de PIS/PASEP e COFINS é a dos
produtores que utilizam óleos derivados de mamona e dendê oriundos da agricultura
familiar das regiões Norte e Nordeste, ou do Semi-Árido. Nesta situação a alíquota é
reduzida para zero. Para o produto obtido junto à agricultura familiar, independente da
oleaginosa e da região, a alíquota é de R$ 70,02 por m3. Finalmente, o biodiesel obtido a
partir da mamona e do dendê nas regiões Norte, Nordeste e Semi-Árido incorre em uma
alíquota de R$ 151,50 por m3 (redução de 30,5%), a despeito de não provir do
agronegócio.
Um importante instrumento de estímulo no programa é o chamado Selo de
Combustível Social. Este é um certificado concedido pelo Ministério do
Desenvolvimento Agrário (MDA) aos produtores de biodiesel que preenchem certas
exigências relacionadas aos aspectos sociais do programa.
O produtor de biodiesel que possui o Selo de Combustível Social, além da desoneração
tributária mencionada acima, pode obter empréstimos com condições privilegiadas junto
a instituições oficiais de fomento, como o BNDES, assim como participar dos leilões
oficiais de compra em condições favorecidas.
Além destas vantagens, os pequenos produtores teriam acesso aos recursos do PRONAF
– Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, recebendo crédito de
instituições oficiais de crédito com juros menores que os praticados no mercado. Estes
recursos deveriam ser utilizados para complementar aqueles empenhados pelas
empresas produtoras de biodiesel para o desenvolvimento da cultura de oleaginosas.
Nas próximas seções discutiremos o funcionamento efetivo destes mecanismos,
apresentando as razões para sua ineficácia e as distorções que daí surgiram.
20
5.3 Modelos de Desenvolvimento
Uma das rotas para a obtenção do biodiesel é a partir do óleo de soja. Desta forma, os
agentes que produzem biodiesel a partir de oleaginosas alternativas encontram-se em
uma situação de competição direta e desfavorável com atores da cadeia da soja.
Mostraremos a seguir que esta cadeia, pela sua maturidade, não sofre de algumas das
vicissitudes que assolam as cadeias baseadas em culturas alternativas. Em contrapartida,
um modelo baseado na cadeia de soja não tem o potencial para o desenvolvimento rural
e a recuperação de terras degradadas, como é o caso da mamona e do pinhão-manso.
Além disso, no caso da soja, é mais direta a competição com uma commodity agrícola
amplamente utilizada no consumo humano – o óleo de soja, advindo daí as críticas aos
biocombustíveis.
A cultura da soja desenvolveu-se intensamente no Brasil desde os anos 70. Com o
aprimoramento de técnicas de plantio e de correção de solo, vastas extensões de terra na
região Centro-Oeste do Brasil tornaram-se viáveis para esta atividade. Por esta razão, o
Brasil ocupa hoje uma posição de destaque no setor.
O cultivo da soja é dominado por pequenos e médios produtores, capitalizados e
estáveis, que muitas vezes organizam-se em cooperativas para comercializar a produção
e adquirir insumos em melhores condições. Com a aplicação de técnicas avançadas, e o
uso intensivo de equipamentos e outros implementos, estes produtores conseguem
auferir da atividade uma renda generosa. Pelo seu elevado grau de desenvolvimento, o
acesso a crédito é facilitado, seja junto ao sistema financeiro ou à própria cooperativa.
A partir das cooperativas, a soja pode ser exportada – em geral com a intermediação de
tradings – ou vendida para uma empresa beneficiadora. Este setor de beneficiamento é
dominado por quatro grandes multinacionais – ADM, Cargill, Bunge e Louis
Dreyfus, empresa integradas que processam a soja para transformá-la em uma vasta
gama de produtos alimentícios, rações animais, sementes, e biodiesel. A produção de
biodiesel para estas empresas é uma atividade secundária e utiliza somente óleo de soja
excedente para este fim.
O quadro é diametralmente oposto para as cadeias focalizadas na agricultura familiar do
Semi-Árido brasileiro. Aqui encontramos pequenos agricultores em condições de
grande precariedade. Com baixa escolaridade, propriedade precária da terra, e pouca
iniciativa empresarial, estes não têm condições de empregar as técnicas avançadas e os
implementos modernos que permitiriam o aumento da produtividade. Por esta razão,
dedicam-se à agricultura de subsistência – cultivo de mandioca, milho e feijão, e criação
de algumas cabeças de gado de corte e de leite, com baixo retorno, que gera poucos
excedentes comercializáveis.
A capacidade de absorção e emprego de técnicas modernas é limitada. Para capacitar
estes produtores para a produção comercial é necessário um longo processo de
aprendizagem de técnicas agrícolas. Esta atividade também é intensiva em mão-de-obra,
em geral proveniente da própria família do agricultor, que trabalha em condições
precárias e com baixa remuneração. Nestas condições, intempéries climáticas – como
21
estiagem prolongada – têm efeito devastador sobre o bem-estar destas famílias, que não
têm acesso a instrumentos de mitigação de risco (seguro).
É com este cenário adverso que se defrontam as empresas que optaram por utilizar
insumos originários da agricultura familiar. Não se trata de simplesmente adquirir
matéria-prima de agentes organizados, como as cooperativas no setor de soja. Deve-se,
em primeiro lugar, estruturar uma cadeia produtiva, composta na sua base por agente
em condição precária, incorrendo os enormes custos aí envolvidos.
Uma das dificuldades destes agricultores é o acesso a crédito: muitos têm títulos
precários da terra, que não pode ser utilizada como colateral, e/ou já se encontram
inadimplentes em operações de crédito realizadas anteriormente. Assim, os
instrumentos do PRONAF mostram-se pouco efetivos para os agricultores nesta
situação, ao contrário das experiências bem sucedidas de financiamento de pequenos
produtores no sul do Brasil. Assim, as despesas para financiar a aquisição de
implementos, adubos, fertilizantes, defensivos, e sementes devem ser incorridos pela
empresa compradora da matéria-prima, elevando seus custos.
Ademais, é necessário transmitir ao produtor as melhores técnicas de manejo da
cultura, com a qual ele não está habituado. Em muitas comunidades faz-se necessário
até mesmo investimento em infra-estrutura básica (eletrificação rural, acesso a rede de
esgoto e água encanada) e benfeitorias sociais (construção de escolas e postos de saúde,
arruamento e urbanização), funções típicas de Estado.
Destaca-se também a ausência – ou insuficiência – de cooperativimo entre estes
produtores. Pelo tamanho limitado de suas propriedades, a aquisição de maquinário e
certos implementos só se torna viável se o custo fixo puder ser diluído entre diversos
agentes. A constituição de cooperativas, que também pode fornecer apoio técnico e
comercial aos associados, é a solução natural nestes casos.
Em suma, a opção pelas alternativas que dependem da agricultura familiar, embora
promova grandes benefícios sociais para as comunidades afetadas, envolve elevados
custos para as empresas produtoras de biodiesel, o que é uma desvantagem
comercial frente à opção por um insumo originário de cadeias mais maduras – como a
soja – em que o único custo é o de aquisição da matéria-prima.
5.4 Origem da Matéria-Prima e Custo Relativo
Diante dos custos – dos benefícios sociais mais elevados – das empresas que utilizam
insumos originados da agricultura familiar, devemos questionar os benefícios fiscais a
eles concedidos para manter sua competitividade frente às outras alternativas.
Encontramos aqui regras distorcidas para a obtenção do Selo de Combustível
Social: é necessário adquirir uma parcela das matérias-primas junto à agricultura
familiar, o que envolve todo o suporte e os custos adicionais descritos acima. A regra
ora em vigor prevê que, na região Nordeste e no Semi-Árido, é necessário obter 50%
das matérias-primas da agricultura familiar para obter o selo. Nas regiões Sul e Sudeste,
22
este percentual cai para 30%, enquanto nas regiões Centro-Oeste e Norte este percentual
é de somente 10%!
Ou seja, uma empresa que adquire somente 10% da matéria-prima junto à agricultura
familiar na região Centro-Oeste compete em condições de absoluta igualdade nos
leilões com uma empresa que adquire 50% da matéria-prima originária da agricultura
familiar na região Nordeste, a um custo superior e com grande impacto social positivo.
Esta regra tem permitido a grandes empresas esmagadoras de soja obter o Selo,
mesmo diante do fato de sua atuação ter um impacto social de redução de pobreza
ínfimo quando comparado ao das empresas que genuinamente investiram recursos
na constituição da agricultura familiar do Nordeste.
Desta forma, parte dos benefícios fiscais concedidos aos agentes que investem na
estruturação produtiva são na verdade ilusórios, pois lacunas na lei vêm permitindo que
atores que geram menor benefício social, estratégico, e ecológico tenham acesso a parte
destes benefícios. Esta constatação tem conseqüências concorrenciais perversas para a
meta de associar o programa de biodiesel à redução de pobreza, pois reduz
sobremaneira o estímulo econômico para a aquisição de matéria-prima junto à
agricultura familiar no Nordeste.
No longo prazo, estas distorções podem ter conseqüências políticas que ameacem a
sustentabilidade do próprio programa brasileiro de biodiesel.
5.5 Distorções no Mercado
Outras distorções surgiram no processo de comercialização do biodiesel.
Para fomentar o mercado em seu estágio inicial, a ANP organizou leilões de compra do
produto. Entretanto, o preço anunciado para venda no leilão não inclui despesas de
transporte até as bases de mistura, que devem ser incorridos pelo comprador – a
Petrobrás. Esta regra cria distorções severas na decisão locacional das empresas,
privilegiando aquelas instaladas em regiões mais remotas, que têm acesso a insumos
mais baratos. Por outro lado, a regra penaliza aquelas que empresas que, pela decisão de
se instalar próximo a uma planta da Petrobrás, reduziram o custo logístico do setor.
Uma parte substancial do custo do produto corresponde aos custos de frete. Do ponto de
vista econômico, seria importante que este custo fosse internalizado pela empresa
produtora de biodiesel, para que sua decisão locacional leva-se a uma alocação
eficiente. Esta regra, ao contrário, favorece as empresas que se instalaram em regiões
remotas, com menor custo de produção, mas maior custo de transporte, que é então
repassado a toda a sociedade.
Uma outra distorção nas regras do leilão decorre da homologação pela autoridade
reguladora de capacidade produtiva inexistente no setor, permitindo que certas
empresas ofereçam volumes elevados e deprimam os preços. Este volume não é
entregue no futuro, por uma decisão econômica das mesmas e de falta de capacidade de
produção efetiva, prejudicando a rentabilidade do setor e o próprio abastecimento do
23
combustível. É necessário criar regras mais claras e efetivas, que levem em conta a
capacidade instalada e a disponibilidade de matéria-prima para a produção de biodiesel.
Existem ainda os problemas derivados do modelo de comercialização do biodiesel no
Brasil, onde há a concentração das compras em um único comprado, a Petrobrás, e as
possibilidades de distorção do mercado em função disto, amplificadas pelo fato deste
único comprador pretender se estabelecer enquanto produtor de biodiesel.
24
6. Perspectivas para a Exportação de Biodiesel
O desenvolvimento do mercado internacional de biodiesel deve ser fundamental para
determinação da viabilidade da produção brasileira deste combustível nos próximos
anos, enquanto a demanda nacional ainda não estiver totalmente consolidada e o
percentual de mistura for inferior a 10%. Esta afirmação é particularmente relevante
diante do assombroso crescimento da capacidade de processamento observado nos
últimos anos, muitas vezes em descompasso com a realidade do mercado.
A seguir destacamos os principais pontos que permitiriam o aprimoramento do setor:
Exportação do excedente é fundamental para a rentabilidade do setor.
Perspectivas de aumento do protecionismo no mercado internacional.
Manutenção da participação do biocombustível no mercado de energia
resultando em aumento do comércio internacional.
Incentivo à exportação, tributação branda e boa logística de escoamento
beneficiam produtores argentinos.
União Européia continua a ser o maior comprador de biodiesel no mercado
internacional; continua não tributando a importação do produto brasileiro.
Lei Kandir – incentivou a exportação de bens de menor valor agregado.
Falta de incentivo para a exportação do biodiesel.
Adequação da produção nacional aos requisitos internacionais.
Melhorias na infra-estrutura para escoamento da produção.
Vantagens do Brasil: terras disponíveis e recursos naturais já esgotados em
economias desenvolvidas.
Não se pretende aqui colocar um paralelo muito exato com o mercado de etanol.
Entretanto, é fato que, apesar da crescente demanda interna por álcool hidratado – em
função dos carros flex e do relativo de preços favorável ao álcool – as exportações já
representam algo em torno de 16% da produção, exercendo importante papel na
regulação do mercado doméstico. No caso do biodiesel, frente à demanda mandatória
atual e à capacidade de produção já instalada no País, a via de exportação dos
excedentes produzidos tende a ser determinante na rentabilidade setorial, e,
portanto, na sustentabilidade do setor a médio e longo prazo.
Todavia, a exemplo do mercado internacional de etanol, as perspectivas globais
apontam para o recrudescimento do protecionismo em vários paises. Programas de
incentivo à produção de biocombustíveis, de maneira semelhante àquela implementada
no Brasil, pretendem – além de minimizar os problemas ambientais provenientes da
utilização do combustível fósseis e a redução da dependência externa – também mitigar
a pobreza rural existente em várias partes da Ásia e África. Outro objetivo é resgatar a
rentabilidade da atividade rural em países mais ricos, garantindo a fixação de parcela da
25
população no campo. Estas ambições estão em linha com a elevação no protecionismo
que observamos no setor.
Mesmo com os recentes questionamentos sobre seu impacto econômico e ambiental, é
fato que as metas para elevação na participação de biocombustíveis no mercado de
energia – já estabelecidas em vários paises e blocos – deverão ser mantidas, o que
implica ampliação do comercio internacional tanto do etanol quanto do biodiesel.
Segundo projeções do FAPRI – Food and Agricultural Policy Rsearch Institute, o
comércio internacional de biodiesel deverá mais que dobrar entre 2007 e 2017, quando
chegará a 2,3 bilhões de litros, relativamente ao 1,11 bilhão de litros comercializados
em 2007.
Nestes dez anos, a produção global nos principais países produtores (Argentina, Brasil,
Indonésia, EUA e União Européia) deve passar de 9,5 bilhões de litros para 18,7
bilhões, com seu consumo aumentando de 9,0 bilhões de litros para 18,3 bilhões de
litros, com destaque para a produção da União Européia, cuja produção que deve chegar
a 9,5 bilhões de litros. Porém a demanda local deve ser de 11,3 bilhões, gerando uma
necessidade de importação de 1,8 bilhão de litros.Com esta demanda, este bloco
continuará como principal comprador de biodiesel no mercado internacional
Há que se destacar, no entanto, que estas projeções não incorporam os excessivos
aumentos no custo das matérias-primas ocorridos neste ano. Em decorrência da
valorização do petróleo no mercado internacional – principal balizador dos preços de
biocombustíveis – algumas metas de produção e consumo regionais podem se tornar
inviáveis. Também não está incorporada a recente elevação da mistura mandatória
brasileira para 3%, a partir de meados deste ano, com possibilidade de antecipação dos
5% previstos inicialmente para 2013.
Nas projeções a Argentina aparece como principal fornecedora (exportadora) global de
biodiesel, com uma participação de 41,6% do total em 2017 (950 milhões de litros),
seguida pelos EUA, com 21,1%, e Indonésia com 17%. O Brasil ocupa a quarta posição,
com uma participação de 14%, o equivalente a 318 milhões de litros por ano.
A expectativa é de que a produção Argentina siga impulsionada pela legislação local
que prevê a mistura de 5% de biocombustíveis (biodiesel e etanol) à gasolina e ao
diesel, até 2010, assim como pelos benefícios concedidos nas exportações. Atualmente,
e ao longo do período em análise, as exportações Argentinas de biodiesel devem manter
a tributação de 5%, com 2,5% de desconto, enquanto que o farelo e o óleo de soja
possuem uma alíquota de 24,5%. Esta posição de destaque da Argentina, além da
questão dos incentivos à exportação, deriva da elevada competitividade da produção
nacional de soja (o país é o terceiro maior produtor mundial), da existência de boa
logística de escoamento, e da produção local de óleos vegetais, uma vez que na região
de Rosário há a maior concentração mundial de unidades de esmagamento de
oleaginosas.
Na União Européia ainda não há imposto sobre a importação do biodiesel
proveniente do Brasil, e a tarifa é de 6,5% quando a compra é feita dos EUA.
26
Neste último, onde a produção deste biocombustível ficou quase que inviabilizada pela
elevação de preços das oleaginosas, há um subsídio à exportação de US$ 1,00/galão (=
US$ 0,26/litro, ou cerca de R$ 0,44/litro) para o biodiesel proveniente de óleos vegetais
e de gordura animal, sempre que for adicionado pelo menos 1% de diesel mineral.
Tabela 2.
País
União Européia
EUA
Brasil
Indonésia
Argentina
Balanço de Suprimentos de Biodiesel – em bilhões de litros
2007
2017
Produção Consumo Déf./Sup. Produção Consumo Déf./Sup.
6,72
1,68
0,40
0,38
0,20
7,38
1,50
0,27
0,06
0,05
-0,66
0,18
0,14
0,33
0,23
9,51
4,27
2,72
0,42
1,77
11,28
3,79
2,40
0,03
0,82
-1,77
0,48
0,32
0,39
0,95
Fonte: FAPRI – Agricultural Outlook
Atualmente, a União Européia é a maior produtora de biodiesel, com os EUA em
segundo lugar e o Brasil em terceiro. A adição da produção de etanol altera este
ranking, com os EUA como principal produtor global de biocombustíveis, seguido pelo
Brasil e pela União Européia.
Tabela 3.
Produção de biocombustíveis (biodiesel e etanol) em 2007
País
Participação no
total
EUA
43%
Brasil
32%
União Européia
15%
China
3%
Índia
1%
Tailândia
1%
Oceania
1%
Outros da Am do Norte e Central
2%
Outros-Am.. do Sul
1%
Outros - Ásia
1%
Fonte: F.O.Lichts
6.1 Entraves às exportações brasileiras.
Enquanto não são introduzidas novas barreiras tarifárias às exportações brasileiras de
biodiesel, o que já acontece no etanol, os custos locais de logística e a carga tributária
são os principais entraves à venda externa do excedente produzido no mercado nacional.
Todavia há fortes indícios de que muito brevemente serão introduzidas novas barreiras à
entrada da produção nacional de biocombustíveis no que deverá ser o maior mercado
importador, a Europa, mais especificamente na União Européia. Estas novas barreiras
serão relativas a restrições sobre área de produção da matéria-prima (proibição de
produção na região amazônica, por exemplo), balanço ambiental e energético efetivo
(problema das queimadas na colheita da cana-de-açúcar), qualidade do tratamento da
mão-de-obra utilizada no processo produtivo (bóias frias), etc. Ou seja, haverá
necessidade de uma certificação e qualificação cada vez maior do produto nacional,
muitas vezes implicando em alguma elevação nos custos de produção, para sua
adequação.
27
Enquanto isto, em alguns casos, especificamente quando a relação é feita com biodiesel
proveniente da produção asiática, dependendo da matéria-prima utilizada, esta
competitividade nacional fica comprometida, mesmo no caso de utilização da produção
com Selo Social e todos os incentivos com que ela conta.
Além destas questões também há que se pontuar a inexistência de uma política de
incentivo a esta prática comercial, a exemplo do que ocorre na Argentina. Ao contrário,
a legislação tributária nacional vigente incentiva a exportação de produtos primários
(Lei Kandir).
De toda maneira, o maior entrave ainda em vigor é efetivamente o custo de produção.
Embora de difícil estimação pela insuficiência de dados estatísticos desagregados, a
hipótese de trabalho para aferimento dos custos de produção é que estes são, via de
regra, compostos por 80% relativos a esta matéria-prima, 10% ao etanol ou metanol e
10% de custos industriais.
A figura a seguir mostra um comparativo entre o que seria uma proxy do custo do
biodiesel no Brasil e nos EUA, considerando-se o custo de 1 tonelada de óleo de soja, –
a preços de mercado em cada um dos países – representando 80% do custo de produção
de 1 litro de biodiesel. Para este cálculo, utilizamos a conversão da FAPRI, que
considera a relação de uma tonelada de óleo para 1.136,36 litros de biodiesel.
O preço brasileiro utilizado é o do óleo de soja, em São Paulo, com ICMS. No caso dos
EUA a cotação é a do primeiro futuro na CBOT – Chicago Board of Trade. Talvez esta
não seja a relação mais correta para ilustrar a competitividade da produção nacional,
mas a intenção é apenas dar uma indicação de que, diferentemente do que ocorre em
outras cadeias do agronegócio nacional, neste caso, a maior vantagem do produto
nacional não é o custo de produção, mas sim o fato de que há possibilidade, como
demonstrado anteriormente, de elevar substancialmente a produção brasileira sem
prejuízo da produção de alimentos e com claros benéficos sociais e ambientais.
Figura 1.
Custos de produção do biodiesel – US$/litro
2,10
1,80
1,50
1,20
0,90
0,60
0,30
jan/00
jan/01
jan/02
jan/03
Brasil
jan/04
EUA
jan/05
jan/06
jan/07
jan/08
Brasil*
Brasil* = descontados 12% de ICMS
Fonte = CBOT,CEPEA/Esalq/USP. Elaboração Tendências.
28
Assim, de maneira geral, no período apresentado, o custo de produção do biodiesel
brasileiro, em dólar, ficou acima do custo norte-americano na maioria absoluta dos
meses. Porém, a retirada de 12% de ICMS cobrado no mercado nacional altera
substancialmente esta relação, elevando a competitividade da produção nacional na
maior parte dos meses analisados.
Outro ponto a ser destacado nesta simulação é a inviabilidade da produção atual do
biodiesel a partir do óleo de soja, devido aos custos de produção. No Brasil, estes custos
são (abril/maio de 2008) de US$ 1,01/l – ou US$ 0,89/l quando não contabilizamos o
ICMS. Já nos Estados Unidos o custo é de US$ 0,88/l (sem considerar os subsídios).
Quando compararmos estes custos com o preço FOB do biodiesel ma Europa Central –
US$ 0,943/l – percebemos que a diferença é muito pequena para justificar o transporte e
a margem de distribuição. Medidas de redução de custo no Brasil e de estímulo ao
consumo na Europa podem alterar este quadro.
6.2 Mercado externo potencial
Os pontos abordados são fundamentais na montagem da estratégia de desenvolvimento
e consolidação do mercado de biodiesel, com vistas a incrementar a participação
marginal que é projetada para o Brasil.
Outro fato de extrema relevância se refere à necessidade de estabelecimento de
padrões de excelência desta produção nacional de maneira a adequá-la ao uso nos
demais países. É preciso seguir, de maneira irrestrita, através de forte fiscalização, as
normas de padronização internacional de biodiesel de maneira a torná-lo compatível
com o diesel mineral, permitindo a mistura sem prejuízo de eficiência energética. Além
disso, é imprescindível a superação das restrições impostas ao escoamento da
produção, oriunda da ineficiência da infra-estrutura viária, hidroviária,
ferroviária e dos portos nacionais.
Um ponto a favor é a posição nacional privilegiada em termos de terras disponíveis
e também de outros recursos já escassos em várias economias desenvolvidas (como
mão-de-obra com baixo custo). Entretanto é necessário o dimensionamento dos gargalos
e o estabelecimento de políticas adequadas de incentivo à produção nacional de
biocombustíveis, especificamente de biodiesel.
29
Tabela 4.
País
Brasil
Canadá
China
União Européia
Índia
Indonésia
Malásia
Tailândia
EUA
Composição do mercado mundial de biocombustíveis
Matéria-Prima
Mistura
Etanol
Biodiesel
E25, E100, B2, B3
Cana-de-açúcar
Mamona,soja, dendê
(jul2008) e B5 em 2013
Gorduras animais e E5 em 2010 e B2 em
Milho, trigo, palha
óleos vegetais
2012
Jatropha, óleos
Milho,trigo,
5 províncias já usam
vegetais reciclados
mandioca e sorgo
B10 e E10
ou importados
Trigo,colza,todos
5,75% de mistura em
outros grãos,
Colza, girassol e
todo combustível de
açúcar de
soja
transporte até 2010 e
beterraba, vinho e
10% até 2020.
álcool
Melaço, cana-deJatropha e óleo de
E10 em 2008 e B5 em
açúcar
palma importado
2012
Cana-de-açúcar e
Jatropha e óleo de
B10 e E10 em 2010
mandioca
palma
B5 em todos os veículos
públicos. Previsão de B5
Não tem
Óleo de palma
para todos veículos à
diesel em breve
Óleo de palma e
Melaço, mandioca,
dobrar utilização de E10
óleos vegetais
cana-de-açúcar
até 2011 e B10 em 2012
reciclados
Soja, outras
7,5 bilhões de galões em
oleaginosas, gordura
Milho
2012 e 36 bilhões de
animal e óleos e
galões em 2022
gorduras reciclados
Fonte = USDA –Biofuel Outlook 2007
30
7. Conclusões
Dentre as conclusões mais importantes que decorrem de nossa análise e diagnóstico dos
problemas do setor, podemos enfatizar:
Alta no preço do petróleo e, principalmente, preocupações ambientais crescentes
estimulam a produção do biocombustível. Neste contexto, o interesse estratégico
do País aponta para a necessidade de desenvolver um combustível
reconhecidamente ‘verde’ e limpo, que possa ser facilmente absorvido no
mercado dos países desenvolvidos.
A disponibilidade de terras pouco produtivas viabiliza a produção de oleaginosas
alternativas, não ocorrendo assim conflito com a produção de alimentos.
Necessidade de estruturar a cadeia produtiva estimulando a agricultura familiar e
a incorporação de mão-de-obra necessária para a produção que utiliza plantas
mais resistentes a riscos climáticos.
Aperfeiçoamento da logística para escoamento da produção.
Reestruturação da estrutura tributária pertinente ao setor – e da Lei Kandir em
particular – tornando a exportação mais viável.
Este estudo apresentou alguns elementos para uma reflexão mais profundo acerca do
programa brasileiro de biodiesel. Por encontrar-se ainda em um estágio pouco
amadurecido – pelo menos em termos de volume de produção e substituição do diesel
mineral – ajustes em sua estrutura e foco ainda podem ser feitos sem grande prejuízo
aos investimentos já realizados.
Em primeiro lugar, destacamos a importância da produção dos biocombustíveis frente
aos problemas ambientais causados pela queima de combustíveis fósseis. Atualmente, a
produção destes tem sido estimulada pelo próprio crescimento do preço do petróleo, o
que viabilizou diversas alternativas.
No caso do biodiesel no Brasil, há uma vantagem extra: a possibilidade de utilizar terras
marginais, hoje ocupadas por atividades de baixa produtividade, para cultivar
oleaginosas alternativas, como mamona e pinhão-manso. Desta forma, não há conflito
direto com a produção de alimentos. A sustentabilidade deste programa a médio e longo
prazos depende da capacidade de utilizar estas terras. Caso contrário, o programa corre
o risco de tornar-se econômica e ambientalmente insustentável
Pela sua vasta extensão territorial e disponibilidade de terras, o Brasil é um candidato
natural a líder neste setor. A liderança prematura neste setor pode conferir ao país uma
grande vantagem estratégica para tornar-se um grande produtor e exportador de
biodiesel.
Ademais, cultivares alternativos, pela sua própria insipiência, têm um maior potencial
de ganhos de produtividade dinâmicos, decorrentes do aprendizado.
Eventualmente, estes cultivares podem ser associados ao estímulo à agricultura familiar.
Entretanto, observamos que esta alternativa, pela precariedade em que se encontram os
31
atores, apresenta custos maiores do que aqueles incorridos pela via que utiliza insumos
originados de cadeias mais maduras. Este fato decorre dos enormes investimentos
necessários para estruturar uma cadeia produtiva formada por pequenos agricultores, e
os entraves que esta via deve superar.
Argumentamos que os incentivos a esta via podem não ser suficientes para torná-la
viável frente à competição de outras cadeias, em parte pelas distorções embutidas em
alguns mecanismos, como o Selo de Combustível Social. A legislação cria lacunas que
são exploradas por grandes multinacionais, movimento contrário à filosofia do
programa.
Finalmente, discutimos as dificuldades hoje presentes no mercado internacional.
Destacamos o potencial futuro deste mercado, a despeito do marcante protecionismo, se
forem fixadas metas mais ambiciosas de substituição dos combustíveis fósseis. Neste
quadro, um dos grandes desafios do Brasil é, por um lado, realizar inversões que
aperfeiçoem a cadeia logística existente, facilitando o escoamento – e a exportação do
biodiesel. Do outro lado, é necessário reconsiderar os incentivos presentes na estrutura
tributária que hoje onera excessivamente a exportação de produtos mais elaborados.
32
Referências
Bio-Fuels – USDA China, Peoples Republic of. Annual 2007.
FAPRI- Agricultural Outlook 2008
FO.Lichts - International Ethanol & Biofuel Report – vários nº entre 2006 e 2008
FO.Lichts - International Sugar & Sweetenerl Report – vários nº entre 2006 e 2008
Elobeid A.; Tokgoz S.; Hayes D.; Babcock B.; Hart C. The Long-Run Impact of CornBased Ethanol on the Grain, Oilseed, and Livestock Sectors: A Preliminary
Assessment. CARD Briefing Paper 06-BP 49. Center for Agricultural and Rural
Development. Iowa State University. November 2006.
European Commission. Directorale-Gernerale for Agriculture and Rural Development.
Directorate G. Economic analysis, perspectives and evaluations -G.2. Economic
analysis of EU agriculture. Brussels, 2007
Tokgoz S.; Elobeid A. An Analysis of the Link between Ethanol, Energy, and Crop
Markets. Working Paper 06-WP 435. Center for Agricultural and Rural
Development. November 2006. Iowa State University.
♦♦♦
33

Equipe Ernesto M. Guedes Filho Fernando B. Botelho Amaryllis

Transcrição

Documentos relacionados

menu kids - la cuisine des amis

Controle de Qualidade de Biocombustíveis

Volkswagen libera caminhões e ônibus para o B5

INSTITUTO BIOLOGIGO tF

Biodiesel Congress 2009 - V-Agro

Ere :ffi INSTITUTO BIOLOGIGO

Curso de culinária em domicílio

telub fc - Technical

comunicação oral lista de trabalhos aprovados

d - Broto Legal