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ALGUMAS
PECULIARIDADES E POLÊMICAS DOS ELEMENTOS
DA AÇÃO CIVIL POR IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
Doutor e Mestre em Direito Processual na PUC-SP, Professor-adjunto
Professor do Programa de Mestrado
da Unaerp. Membro do Instituto
BRUNO FREIRE E SilVA
de Teoria Geral do Processo na UERJ.
Brasileiro de Direito Processual e do
Instituto dos Advogados de São Paulo.Advogado.
R~ttbido \"m; 04.10.2013
Aprovado em: 16.12.2013
ÁREA 00 D1REI~O:Administrativo;
RESUMO: O presente
trabalho
Processual
tem como escopo o
estudo de algumas peruliaridades
elementos
e polêmicas dos
da ação civil por improbidade
anrninis-
trativa: partes, causa de pedir e pedido. Analisa,
ainda, os conceitos e definições de Improbidade
.A.dministrativa. Também invoca na abordagem
materia a JUrisprudência do STJ
da
PALAVRAS-CHAVE: Ação civil - Improbidade administrativa - Elementos - Partf',) - Causa de pedir - Pe.
dido.
ABSTRAcr:
peculiarities
The present worl( airns studving
and
controversial
Civil Action by AdmHllstrative
elements
Impropriety:
some
of
lhe
parties,
cause of actlon and application. It also analyzes
the roncepts <lnd definjtion~
of adnllnlstrative
misronduct. Furthermore, the issue is addres~('c1 in
the light Df the Superior Court Jurispruoence.
KEYWORDS:
Civil artion - Administrative
imprnpriety
- EJemf'nts - Parties - Cause of Artion - Application.
A ação civil por improbidade administrativa - 2. Conceitos e definições de improbidade administrativa - 3. Algumas peculiaridades e polêmicas dos elementos da ação civil por
improbidade administrativa: 3.1 Partes; 3.2 Causa de pedir - 3.3 Pedido - 4. Conclusão _ 5.
Bibliografia.
SUMARIO: 1.
1. A
AÇÃO CIVIL POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A ação prcvista na Lci 8.429/1 992 já foi
iuris, porém, não é u que caracteriza
mentos constitutivos e o seu conteüdo, uma
inominada, isto é, indcpcnde de sua titulação
lIomem
objcto dc inúmeras adjetivaç<ies. O
uma demanda, mas sim os seus elevez que a açào, por sua naturrza, é
para existência.
Para os fins do prcscntc trabalho utihzaremos a dcnominação ação civil por
improbidadc administrativa.
E isto porque os dircitos tutelados nos arls. 9." a II
da Lei de Improbidade Administrativa e as san~'<ies prcvistas no art. 12 dcsta lei
são de natureza civil {"os alos qw ..' ensejarão a propositura c desenvolvimento
da
IIL~I)I'"
demanda
Assim,
4.V'
-,.
• 'U
são de improbidade
da demanda
passivos
VI. , nV\..L.J.Ju
"U
•.••.•
v
I Ultl.J\
administrativa,
é a prática da improbidade
011
seja, a causa de pedir próxima
administrativa
•
num trabalho que se dispõe
a analisar, mesmo
CONCEITOS E DEFINiÇÕES DE IMPROBIDADE
A Administração
locupletamento
que de forma breve, ai.
e, assim, deve observar dois importantes
O agente público ou administrador,
princípios
05
do
ou mandato.
pois, no exercicio de sua função pública,
deve atuar com estrita observância
jamais na busca de satisfação
de seus interesses
da probidade
ad-
pessoais.
Na Constituição Federal há regras e garantias que se relacionam com a probidade administrativa como a que O) lrata do abuso de poder (arl. 5.°, LXVIII), Oi)
garame o direito ao mandado de segurança contra ato ilegal ou abusivo (art. 5.°,
LXIX), (iii) assegura a qualquer cidadão, o ajuizamento de ação popular para desconstituição de ato lesivo ã moralidade (art. 5.°, LXXIII), (iv) instillli regras com
previsão de punição pela prática de atos de improbidade administrativa (arl. 37,
~ 4.°) e (v) possibilita a sustação pelo Congresso Nacional, via provocação de seu
órgão auxiliar de comas, de despesas ofensivas ã moral administrativa (arl. 72, ~
2.°), entre outras.
Nessa linha, agir com probidade administrativa é "o exercício de qualquer função pública com honestidade, moralidade e eficiência, abstendo-se. portamo, do
abuso das prerrogativas inerentes ao mandato, cargo, emprego ou função pública
para angariar vamagem ilícita (econõmica ou não). para si ou para outrem, bem
como o de praticar condutas imprudentes graves que comprometam o bom funcionamento
da administração"
. .l
ilícito
t'
subsidiariamente.
Sl'na. PriflctpiLJ
p. 112.
do juiz natural
I'
sua opliwçtio
l1a
Ld ele lmprobidadf
Ad.
a reparaçâo civil do dano c
•'"
ilegítima
ti
incorpora-
A Constituição de 1946. no art. 141, ~ 3.°, lratou da possibilidade de regulamentaçãQ legal sobre o sequestro e a perda de bens, no caso de enriquecimento
de pessoa que exercesse
ilícito, por inflUência nu com abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em
entidade autárquica, euja regulamemação legal adveio com a Lei 3.16411957 (Lei
Pitombo-Godói) .
O Congresso Nacional editou, ulteriormente, a Lei 3.50211958 (Lei Hilac Pinto).
estabelecendo
as providências
para o combate ao enriquecimento
ilícilO.
"Da mesma forma que a Constituição de 1946 estabeleceu a possibilidade de
regulament~çào legal sobre o confisco e perua de hens por danos causados ao ETilrio ou no caso de enriquecimento
ilícito no exercicio
de cargo, função ou emprego
na Administração Pública direta e indireta. O Agln 14/69 nesse mesmo sentido
estabeleceu nova redação ao art. 150, ~ li, da Constituição Federal. com ulterior
rcnomeação para o art. 153. li, da Carta Magna, pela EC 1/69."
ª
A Constituição Federal de 1988, conforme dispositivos acima expostos, foi mais
além do que a simples pre\'isão de perda de bens. Em seu art. 37, ~ 4.°, determina
que os atos de improbidade
administrativa
importarão:
a suspensão
dos direitos
políticos; a perda da função pública; a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento
ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuizo da ação penal cabível.
Assim, em atendimento à Constituição Federal, foi editada a Lei 8.429/1992 que
estabeleceu
as sanções aplicáveis aos agentes públicos
ilícito, atentado
contra princípios
fundamentais
nos casos de enriquecimento
e prejuízo ao erário no exercício
do mandato, cargo, emprego ou função Administrati"a
fundacional.
Pública direta, indireta ou
A Lei 8.429/1992 é resultado do Projeto de Lei 1.44611991 que, por ironia do
destino, foi enviado pelo ex-Presidente da República Fernando Collor de Mello,
que sofreu 05 efeitos da própria lei que sancionou por atos de corrupção que ensejaram o seu illlpeachmellt. Na exposição de motivos, o Ministro da Justiça Jarbas
ressaltou a necessidade
de combate à corrupção
por se tralar de "uma
das maiores mazelas que, infelizmente, ainda afligem o país".'
3. MORAb, AJcxandn' dt'o Dirt'ifo eOtlstilUeional
Administraçâo".
ministrativa.
n Dcc.-
r
Passarinho
1. Quanro à importância
t."destaque dessl's principias no direito administrativo.
é a liçào
de Bandeira de Melo. Curso dt."direito adminisfrativo,
p. 48: "Iodo o sistema de dirdlO
administrativo.
a nosso ver. se constrói sobre os mencionados
principios da suprl'macia
do inll'resse público sobre o partit"ular t' indisponibilidade
do inlereSSI' público pela
2. MIMND.".Gustavo
COtn
,
I
direito administrativo: (I) a supremacia do imeresse público sobre o privado; e (11)
indisponibilidade, pela Administração, dos imeresses públicos.'
ministrativa,
no campo civil iniciou-se
ção ao patrimõnio pliblico de bens de aquisição
ou tivesse exercido [unçào pública.'
,
ADMINISTRATIVA
Pública é a atividade do ESlado que gera os negócios e
da coletividade
cargo, emprego
administrativa
res de crimes que resultaram prejuízo para a f'azenda Publica, desde que resultasse
para a causa.
~.
interesses
à improbidade
Lbj
-lei federal 3.HO, de 08.05_1941, que pre\'ia o sequestro c a perda dos hens d" auto-
por um dos legitimados
guns aspectos dos elementos da ação civil por improbidade administrativa, não se
pode olvidar a análise dos conceitos e definições de improbidade admllllslrallva.
Vejamos.
2.
o combatl'
Ulttl-lltllllAlJi'
4.
aJ/JIinisflativo,
p. 338-339.
Exposição de Motivos do PL 1.++6/1991. Diário do Congrl'sso
1991, p. 14.114.
Nacional.
Seção I. 17 ago ..
Ila illllllH.'ras ddiniçôes
nativa,
seja panindo
cncontradas
na doutrina
da ética, das raIzes rtimologll'as
para a improhidade
do cOllceito
ás institlli('Ól'~,
ac.!minls-
contas,
\..lUda moralidade
11,10 r tarefa das mais
1\:la~,
sem dúvida ncnhuma, ha a nccessidade dc se partir da ideia '1ue comumenle se
tem de éliea. Nesse campo da gcslrto pública, a élica eSlá ligada à moralidade adtninistrativa,
improhidade
adminisrrativa
mas precisamente
aos deveres
publica. Dai a razão pela qual a probidade
legalmente
adminislrativa
impostos
simples.
ao gestor
está inlimamenlc
à legalidade.
A ideia de improbidade administrativa eSla normalmcllle relacionada com a de
prejuizo ou lesão aos cofres públicos: "a improbidade adminislraliva consisle na
eondula econômiea eticamenle reprovável pralicada pelo agcnle eSlatal, consislenle no exercício indevido de eompelências adminislralivas '1ue acarrele prejuizo
aos cofres
ohlenção
agente
publicos,
com a frustração
de vanlagcm
a punição
de valores
pecuniciria inde\'ida
complexa
c unitária,
constitucionais,
visando
para si ou para outrem,
de natureza
,
da re.s
ligada
ou não a
•
c civil, tal
Illlllilllll
Ilt) Ira\{)
da
coisa
De i.llllro lado,
('ClllhHlIicil1adr
puhlica,
di'
prestal";itl
a imoralidadi'
.ldllll-
publiu', illlpcs:->lJalidad .....lTOlll1lllicid"de
interesse
(gravidade
intensil), úHljl1gando-~e
lodos
(1.'111
puhll\.. id.tdL
grau clc\'adllL
da lI111rali-
esse.., tllPÍL'O~ na formatação
dade constitucional - que e base da aç,io popular, da a,cio civil pública por alo d"
improbidade administraliva e caIba de nuli,bde do aIO administrativo - qUl' se
exige do selor público";
Apesar das distilllas conceiluações da improbidade administraliva, e possiwl
qUl' LOdas p~ulel11 de lima origem comum, qual seja a violação pelo agente
público dos prinClpios da probidade e honeslidade de modo a trazer prejulzos
constatar
.
,h'
ente público .
Mas, enfim. quais sáo as peculiaridades e polêmicas dos e1cmentos da dcmanda
pelos ll"gill1mH.lll~ que buscal11llllla tutela jurisdicional
contra a pralica dl"
j
que sujeita o
penal. administrativa
IUlll'ional
nislralÍvH rC~lIha l'oldihurad.l ~1partir da agrcs:-..lll .1 l.llllro:, princípios que regelll ,t
Administr<l(,.'all Puhill'a. l.li~como raz.oJhilid.HIc, pnlpull'it1Ilalidade,
supn,'ll1,tl i.1 d,l
publica. VejanHl>.
Conceituar
preparo
Cfil'il'lll"l;I 11IlllúHla!.
proposta
•
tal
aLO,
drllllllllllóldJ
de ill;iiu civil pnl' alO
de
improhidade
administrativa?
como definido em lei".'
Na verdade e partindo-se do que se disse, o alO dilO improbo é aquele desrespeitoso à moralidade administraliva e violador das normas juridicas que alribuem
3,
IMPROBIDADE ADMINISTRAIIVA
deveres ao adminislrador.
Nessa linha de raciocínio, Marcelo Figueiredo parte das raízes elimolôgicas para
conceilUar a improbidade administrativa:
"do Lalim illll'mbitacc. Desonestidade.
No ãmbito do direito o termo vem associado à conduta do administrador
amplameme eonsiderado. Há sensível difieuldade doutrinária em fixar-se os Iimiles do
coneeito de 'improbidade'. Assim, genericamente, comete maus tratos à probidade
o agenle público ou o particular que infringe a moralidade adminislrativa.
A lei,
como veremos, enumera e explicita situaçôes tidas como violadoras da 'probidade'.
Parece ter circunscrito a punição aos atos e condUlas lá eSlabelecidos. Então, associa as figuras do enriquecimento
ilícito, do prejuízo ao erário e da infringência aos
princípios constilucionais,
que enumera, como causas suficientes à tipificação das
condutas
ALGUMAS PECULIARIDADES E POLÊMICAS DOS ELEMENTOS DA AÇÃO CIVIL POR
lidas por alentalórias
à probidade""
A definição
de
tisconsôrcio,
elementos:
5. JU~TfN FILtIO,
FIGI.'flRHX),
CIlI!'iO
Marn.ln,
at' di/rilo
wl"lltli~lIafi\,(l.
I'I(lhiàch!r
a"llljfll~u-{ui\,(j,
litispendência,
a in~titulOS hásicos
conexüo,
entre Utllr05, Admite-se
que merecem
a existência
de
três
re(Jexão, Vejamos,
Partes
A lcntaliva de definir a pane como o liHdar do direito malerial objelo da a",io já
eSlá superada. Conforme já ressahou Enrico Tullio Liebman:
"t\ noçào
rcla,ào
de parte em scnlido
controvertida
é l'slranha
subslancial.
que seria o sujeitl1
(e que um selor da doutnna
à lei e ao SiSICl11óldc direito
contrapóe
processual.
p. óQq,
p. 23.
para :-.nlw;üu
do procfs~u civil, C0l110 li-
panes, pedido e causa de pedir.
aos seus elementos
processual),
6.
dos rlcmenLos da ,lção são importantes
Na açrto civil por alo de improbidade administrali\'a, por se tratar de demanda
especial. regida por uma lei especial (8.-\29/1992)
e, somente suhsidiariamenle,
pelo Código de Processo Civil, algumas peculiaridades e polêmicas surgem quanlo
3.1
Já Fábio Medina Osório parte da moralidade administrativa para chegar ao conceito final de improbidade: "a moralidade administraliva, dentro de uma concepção
mais objetiva, é um prinCIpio constitucional
que guarda autonomia em relação
à legalidade slrietll S(,IlSI', com caráler plenamente
vinculante, que direciona os
agentes públicos aoS deveres, dentre outros, de probidade, honestidade, lealdade
l' ickntificação
qucsl0cS relacionadas
inumeras
l"'''l1Rlll,
Fahlll \1cdllla, fmpl'I,h[(ltltlc
wllJ1lt1;"lll/[\'ll.
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da lide lnt da
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p.utt'
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1 r.U\.l.).)U
LU
t'm st'l1l idp "'uhstancial.
apcnas
I'"
quando
nào
<.
olllcidc (om a parte em ~enlÍdo prtlc("~su,,1. ('
.-\tualmcl1(c,
portanto,
a 110(.'1l)
de
parte
e
C<;,(rJlalllentf
"Las panes son los sujetos de los derechos )' de las cargas procesuales.
cl\'il han de intcrvenir
dos; no se concibe
la quanto
procc~suaL reladonada
a prestaç,10 Jurisdicional
pleiteada em juizo. Df'f1nl'~sl' partc simplesmentC' como
aquele que pede e conlra quem se pede a rderida prestação. que pode ou não estaI
relacionado com a pane subslancial. ou seja, aquela titular da relação jurídica dc
direilO material. Nesse sentido, e1ãssicas as lições de Goldsehmidt:
proccso
etIl seu palri11l01lín
ou t..:1I1"'lia rnt.'i1a
,1Iluai -Ial
pode ~cr c.\t1,lId.1 dn
C0I1Slalaç;10
art. I."da lei 8.42lJ/ll)l)2'"
um tcrcciro."'ti
una demanda
contra
En todo
si mesmo,
ni siquiera en calidad de rcpresentante de otra persona. Se lIama acIDr ai que solicita la tutela Jurídica (is qui rem ill judirilllll deuir), y demandado aquél contra quien
si pide esta tutela (is contra ,/uem res illjuriirium). No es preciso que las partes sean
necesariamente los sujelOs dei derecho o de la obligación controvertidos (es decir.
de la rcs lIIjwlirilllll
dcduclll). EI concepto de parte es, por consiguiente, de earáte,
formal. ""
A noção substancial de pane é aquela peninente à relação jurídica de direito
material c está relacionada com a legitimidade para a demanda como condição da
ação. Não se pode olvidar, entretanto, que, quando o juiz reconhece a caréncia da
açáo e ,I e'lingue por faha de legitimídade da pane, aquele que pediu ou contra
quem se pediu a !luela jurisdicional, mesmo sendo pane ilegitima, não deixa de ler
sido detivamen'e
pane formal na ação proposta. Mas, enfim, quem são as panes
legitimas para a ação civil por improbidade administrativa?
É possl\.el classificar os sujeitos da improbidade
administrativa.
de acordo
eom a Lei 8.429!l992, em ativos, aqueles que praticam o alO e poderão ser réus
na açáo e passivos, as pessoas juridicas que sofrem as consequéncias dos atos de
improbidade e poderão figurar no 1'010 alivo ou passivo da ação conforme será
visto,
Cllrlforlllt'
titularidade .uh.a l<lmhl.?1ll é ht'm "Miada i.1 legitimidade do'" .lgl.llIl' ..•.
do art. 2.'1 da Lel ~.42qlll}92 i..' .dargado II con •...
ciltl de ,1gl'lllt
pt.'nnitinJ(l.~c alcançai
publico.
riamente,
011
~l
a Irilllra
1I1da pt.'SSIJa
rom ou Sem re 111lIIH'raçâo
que excrce.
, rm virtude
vínculo, cargo, emprego ou função na administração
fundacional,
de empresa incorporada
permanente
de qualquer
llll
lri.\l1 •.•iltl-
forma de invesli<iura
pública direta, indireta ou
ao patrimônio
públicn ou de ente para cup
criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra, ou ainda, de ente subn."ncio nado, beneficiado ou incentivado por órgão püblico.
Ainda no tocante ,10 tema, não se pode olvidar os denominados pela doutrina
de sujeitos ativos impróprios," extTaldos da redação do art .. ~n da Lei 8.424/92: "as
disposições desta Lei são aplicáveis, no que couber. àquele que, mesmo I"'O sendo
agente püblic(), induza ou l'Onwrra para a pratica do ato de improbidade ou dele se
bcncficie Sl)I;qualquer forma ,lircta ou indireta".
Gustavo Senna Miranda enulllera os seguintes
requisitos
para que se po~sa
aplicar as sançõcs da Lei de Improbidade Administrativa a,,, sujeitos atin)s Ullpróprios: "(a) indução do agente publico a prática do ato de improbidade; (b) o
concurso para sua concorrrncia:
(c) o dcsfrUI(' delp ainda que por forma indireta
ASSIm ba\'endo qualquer uma dessas situações será POSSI\.e1ao tl'Tceiro ser ,esponsabilizado. Porém, logicamente que o terceiro sõ sera responsabilizado desde que
o ato de improbidade tenha sido praticado por um agente publieo, requisito indbpensál'e1 à incidéncia da Lei 8.429/1992, tratando-se de um \'erdadeiro concurso
necC'ssário"
.12
lO, Art. 1.0 da Lt:i 8.42\)/1992:
Os sujeitos da ação civil por improbidade administrativa
podem ser, além da
administraçáo
central, a autarquia ou a fundação pllbliea (pessoas jurídicas de
direito pllblico interno) ou as pessoas jurídicas de direito privado (empresa 1'11blica, sociedade de economia mista ou qualquer cmpresa com envolvimenlO de
capitais publicas).
blicn, sl'rvidor
Em suma, a titularidade para a ação civil por improbidade
qualquer entidade pública ou particular que tenha participação
entidade
dos Poderes
empresa
(lU
da Uni,hl, dos Estados,
incorporada
ao patrimônio
erário haja concorrido
nio
(lU
J.t
('o
ou concorra
do Distrito
publico
praLicadns
direta, indireta
Federal,
por qualquer
fundacional
Oll
dos Municípios,
ou de entidade
mais dl~50% (cinqucnta
ClJIll
uesta lei 0"- aIOs dt., improbidadt'
que reccha suh\Tnç.io,
hl'lll como
com menos
-se, nestes
daquelas
bt.'lld1l'it) ou inct.'ntivo,
para rUja niaç{w
dr 50% (dIl4Ut.'nta
casos,
a sanção
POI
ou tusteio
Cl'IHO)
patrimonial
a
único:
dt.
ou custeio
o
do patrimóEstão tamhem
contra o patrImónio
lisral ou ncdilicio,
de
de orgào pübli.
() CTilrÍo haja <.'ol1corrido Dl! cOllcorra
do patrimônio
repercussão
de Trrritürio,
por cento)
praticados
agclllC' püde qualquer
pari.l cuja criação
leceil::l aflual, serão pUl1Idos na forma desta Lei. Parágrafo
sujrilOs às penalid.tues
administrativa é de
de dinheiro público
.'05 aios de improhidade
não, contra a administração
ou da Tl.'Tcil<.lanual,
do ilícito
lil11Í1andn.
sobre a cOlltribull.''-W dos
cofrt's públicos".
H
LIH\~I.\~,I:nricn
Tulho, MWlUal tle dl/l"ihl 11/(lc t'ssutll dvil
Hio til' Janclro:
Clllll"l..ll~tllll.lamt"s.
Iqt'H,
11. "n
12,
p.40.
9
fon:n~l',
DoallOf>,oastllll\'jl,
Barn'lllOil.
Lólhor, liJ36. p. 191.
SANTO"',
MIRANPA.
Carlos
Gustavo
Administrativd.
Frednico
~elllla
p. 173.
UTIIll dos. 11II/"o/Jltladf
P'ill(
'I'io ,lI)
jlllz
Iltllllrtll
admini'ioarinl,
j1.
I" \IU!
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lIJlPlllj",ldC/I'
L
11l1~1\.'1 It'gblli.ll
que <t Ihl .••~lhdh.l.H_k
t'.1,tlldc:"> ,l\-.lI1l"tl •..•da Lei K.--f~q/lql)2
bll)
de
d ipllllll<l legal
i..'~ll'
de
H..':'lhllb.mdi:.II,;ao
em l"tHllparal".".-ld"
IÜ~)pll~:-.uir
do
<lnlt'rhn
dispo:::.ilJH1 equi\.aiclllc.
Il'I"lTlrO
Ll"
do~
L' UIll
IlIlld"
<l dl' Jill'ilu
puhllco Illtt'I"l':-.:-.ada na causa t' intim.u!;1 p.lI.1
prazo de 15 di, ..... \ ,li ((lIl1e .••[ar a dt'lIli.tnda IIl1ll.tl. (b) ahsl('r-~l"de COlllt' ...•I;lI, plI
(c) coloGH-sl" .hl I.ld\) dll .llildl" Pcrgllllt;,t.~C. tJual a Il~Hurl'za junJil-a do papLl ,I"
"'llmicio pela PfS~l'..l JlIlldll.;l llL' dll'cito puhlic(}~ I . \....(olllld4.1 a posit:ãu IH1h l.Y"ll,t1
pode da alterar l,1I Jl\.\~I,;h\ duralHe il cur~o d.1 rt'I.I~'i.ltl processual?
;\S~illl,;I pt'~,"'(ld
-L)02!1~),)?'l. ()
!lO
lIll'g~l\L'IIlll'IlIL' (0111-
prollll'lia o (Plllhale:1 illlprohitLtdt.' aJminislrarh.a.
l:m ~ullla.
~k)(.Il'1l1 ser partt.'~
da at.:aoL'1\'il por illlprtlbidíltk
les legitimados pela lei a pralicarem o ato de improhidade
(Omo aqueles que sofrem as (onsequências do relerido ato.
admilllSlrali\';l aqllf-
administrativa,
bem
Sll~cila.nos dU\'ld.b a rt'spo~la para a primcira indagat..'ãu. Integrando um dll'"
palas da ação, seja o ali\() ou p'lssivo, contestando ou abslendo-se de contestar a
demanda, a pessoa Juridica de direito público seria parte ou assisteme? Parece-uos
que a melhor solu,',íO e dada por Cassio Scarpinella Bueno quando invoca um terceiro instituto na resposLn, o (/1lI;CIIS
(IIr;a,.I' Afinal, nao há possibilidade em nosso
Quamo a noção de parte formal, algumas peculiaridades da aç,io civil por improbidade administraliva merecem anãlise. Por exemplo, não se pode oh-idar que
para invalidação do ato improho e necessário o chamamento de lOdos os sujei los
que participaram do ato para o processo na qualidade de litisconsortes passivos
sistema de o litisconsorte
necessários
grar, o que nos Icva a adotar o instituto
c unit ..i.rios.
Conforme ressalla Paulo Henrique dos Santos Lucon, tal se da ta mo pela necessidade do çontraditório quamo da eficácia do pronunciamento
jurisdicional a seI
dado na açáo civil por improhidadc adminislraliva.
Outro
aspecto.
igualmente
relevante
e de repercussão
imediata
justificar
a produçào
de efeitos
da dccis<in
Hei)' Lopes \lrirdles
com a ordel11
Il<l
~ua
°
de Impmbid.ldt"
tlllhll.\,
dos SanIO~. l.ili~("on~ôrcio
Adlllillislraliva.
Ill'('cssario
In: IIlIP"(lhidlld('lldmítli.'itrclli\'ll
l" eficácia
_
como
solução.
f
d,'ulrina-
possivel. ou seja, após a escnlh,1 do>
ira atuar, ill\'iavrl
a esta se torna a tnudan,'a
de
•
oposta f a Iiçáo de I.uiz Manoel Gomes Jr.:
"Deste modo, não só pode, como dew o represemanle da pessoa jurídica de
direito público poslular a alteraçao do 1'010 da relação jurídica processual atê enláo
ocupado em sede de ação popular, desde que se afigure útil para a defesa do interesse público."17
Com todo o respeito á opinião do primeiro autor, optamos pela segunda posiçáo, que admite a possihilidade de alteração. Náo enxergamos óbice na mudança
de 1'010 na relação juridiea processual, porém, limitadas a restrila situação de demandas que tratam de illleresse publico como a presente e tratando-se, como já
exposto, de (I/lliCll.' [[II';ac. Enlendemos '1ue, tralando-se de normas de proteçao ao
da Sl'Iltenl,;a lU
QllC.\(Õt''\ poléllliUls
I'). HIIU\tl. C<1~~ioSl'.upinclla.
t'
fil'tl.
As dlspl)siçôe~ dl'sla Lei são apliravcb. nu que ulUbcr. a4uek
1lll'511Wl1ão :;,endo a~l'Il1t' publico. induZit ou nlllrorra para a pratica do aIO de i1111"10huiadc \lll dek 'l' hCllcfich' 'uh ljU.tlqlh.'1 fllfmJ direla ou indirct<l.
q~le.
'1ue não
Puhlica
Em posiÇão diamelralmcme
p, 306
14. Art. 3." da Lei ti,429/l99l:
(11";(/('
ação processual assumida por seus antecessores" .10
"A pessoa juridica de direilo público ou de direito pri\'ado, cujo alo seja objeto
de impugnaçáo, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lad,)
do aUlor, desde que isso se aligure útil ao interesse público, a juizo do respecti\'o
representanle legal ou dirigente."
1.("i
WHkllS
posiçao: "tomada qualquer dessas posiçóes, ddine-se a lide, não mais p"dendo
alterar-se a defesa, Illt'smo que mude o governante ou a direção da enlidade. Se
assim não fossc. a cada Il1Ud.1I1(a 0(' go"erno ou 5uhslitllit.,~<10 de diretoria ahrir-,~.i:l
nllVa oportunidade de defesa, Íncompaltscl com a fixaçao da lide. A Administraçá"
Pública é uma e perene. dai porque a mudança de seus agemes nao modifica a silU-
Afinal, não e possivd que
alo de improhidade seja praticado sozinho e isoladamente pelo particular, o qual, inclusive, é igualado ao agente público conforme
os termos do ano 3." da Lei 8.-129/1992,14 o que enseja solidariedade entre os pralicantes do ato de improbidade administrativa.
13. LI'l(V\, Paulo Henriqm'
entende
polo que a Adminislr,H;;io
f'SfCf<l
Ainda no que lange as peculiaridades da parte na ação civil por improbidade
adminislraliva, miSler a análise do art, 17, ~ 3,°, da Lei 8.-129/1992 que faz remissão
a aplica,'ão nessa açáo especial do ~ J." do ano h." da Lei -1,717/65, ill I',r/,is:
du
Quanto a segunda indagaç'io, a resposta tambem enseja divergências
rias.
constitucional.
diz respeito
à necessária observãncia do contraditório
conHl
meio apto a legilimar o produto final judidario.
Sem a participa,'ão dos imercssados
não ha como
Jurídica.ll
poder escolher o 1'010 da relaçáo processual que ira !lHe-
1b
•
r
AmiClh ('uriae
IJ(I
(l/llU'
••')O
(;\11 JlI"lhilrim -Um
rrrrril't11"llígmtl.
2ó),
t\lllftt"11 L:-,
I lei) L\lPt.'~. ,\I,I'lIlal1(1
tlt' _'Q':It. (111((1, a\{/(l
l'0pU/ll',
ll(ÜII
CJvi/l'ltblitd,
IIlllll,l,hl(l
j"jlln~tio (' habl''''' dala. p 1 H .
17, Gtl~ll~J~-. Luiz f\.tallod. A(,,';)opnpular
-
;\ltn;tc.:<lo
d\) plllo procl's~ual.Rd1f(1 125/1 t..}2
ai
lI11eressl'
puhlico,
IIltcrprcta.;ào,
n;io
plli~, t'
podem !'-ohrepó-Ia:, qualquer t":-.ptYIl' de prrclus.in. r\ Illclhor
aquela que pri\'ilq .!,ia o illl('r~ssl' puhliclJ.
Essa PO~it.'(lll mais liheral c que privilegia
sin', pelo ~T./. COl11o se
l"<lllstala
li
illtl'r{':->~l'
Náo ~c p\ldc
Illnta.
du
púhlico e- a adolada. inclu-
do seguinlt.' jlllgadn:
neste recurso. Ainda que assim não fosse, o recurso, nesta parte, não lograria êxito
porque o arl. ó. ", ~ 3.", da Lei 4.717/1965, autoriza pessoa jurídica de direito público
ou de direito privado, cujo alo seja objeto de impugnaçào, a ficar ao lado do aulor
popular. No caso concreto, a Vasp, inicialmenle conteslOu a açào, mas passado certo
tempo, llludados a diretoria e o próprio governo de São Paulo, resolwu ficar ao lado
dos aUlores populares, pleitear pela procedência da açào e pela decretaçào de nulidade dos aIos impugnados nesta ação. É claro que ria poderia agir desta forma. O
que ela não podia era continuar defendendo a persisLéncia de aIos a elas dallosos e
se conformar COI11 os vultosus prejuízos a ela por elcs causados. Com a IllUdallt. ..a da
Vasp do polo passi,'o para o ativo não houve Itludança do pedido. Os autores não alleraram a sua prell'nsão ou a causa de pedir, I];iOse podendo faiar em contrariedade
ao aTl. 264 do Cpc. Tambem ncio foi \'Ulnerado o ano 303 do CPC. A Vasp passou a
ficar do lado dos aUlores populares por expressa aUlorizaçào legal (art. 6.", ~ 3.", da
Lei 4.7 J 7/(5) e podia deduzir novas alegações (an. 303, 111,do CPC),""
as peculiaridades e polémicas relacionadas à pane, veda açcio civil por improbidade administraliva: a causa
3.2 Causa de pedir
A causa de pedir, conforme a melhor doutrina, subdivide-se em próxima c remota. A primeira consiste na mera indicaçào dos fatos e relaçào juridica e a segunda nos fundamentos jurídicos da demanda, No que tange a esla ultima, conforme
Iiçào de Jose Rogerio Cruz e Tucci: "a fundamentação da demanda corresponde essencialmente ao conjunto de fatos constituti\'OS e o fato coutrário ao direilo (causa
!,ctcndi rcmola) quc justificam a pretensào do autor contida em sua afirmação",'"
Assim, a causa de pedir na açào civil por improbidade administrativa consistirá
na modificaçào da condu la do reu que se tem por qualificável como ato de improbtdade admllllslrativa, nos termos do art. 9." a 11 da Lei 8.42911992.
IH. ST). [{lOsl' 9hh\)/SP,j.
}l..). ll'L,n,José
Lh5.
nh
Idal. t'IlIIl'lanh).
lld c\lI11igllra(:.lo
r1CIllt.'IltO \'tl!lll\il
que p~H.l l onflgura(.in
do
i.U()
(cillin ou ma-Ie) na
dt'
IIllIHdi)J(laLic
CI)ndllla
das
tia
causa
t.~ Ilet:l'ssaria
partes.
II(J pl"OtC ••••(1
pedll
l"t'
a plt'''i'lh .• t
"ral peculiand.ult
l
•
l
.'Para que ~c i.:t.lntiglllc a condUla de imlll"l)hldade administrativa
ê nl'n's ...~\rl.i ,I
perquiriçáo do elemento volitivo do agente púhlico e de terceiros (dolo ou culpai.
náo sendo suficiente.
para tanlO, a irregularidade ou a ilegalidade do alo. I,,,,
porque 'náo se pode confundir legalidade com improbidade. A improbidade c 11,'galidade tipificada e qualificada pelo elemento subjelivo da conduta do agentc' No
caso concreto, o aClÍrd<\o recorrido. ao concluir quc os des\'ios dos dilamcs da Le,
8.66611993, por si só, seriam suficientes para a subsunçào automática das cond tllas
dos demandados a", tip"s pre\"istos na Lei de Improbidade, não se desincumhiu clt'
aferir a culpa "u d"I" d"s agentes püblicos e tcrceiros, que são elemcntos ",hJcu\'os ncccssarios à configuração da conduta de improhidade."liJ
n TISi'
lamhem seguc na mcsma linha'
.'Oe qualquer
,
f
modo, também
11•.
1.0
se
dCllll)Jblrou,
por meio idôneo,
(I\'il. São Paulo: Ec!. RT, 20nH, p
qut'
li,:">
acionistas agiram ({)Ill dolo (' llliÍ-fl', visando lesar o enírio, COIllO é' sabido, p.U<1
que o agente público seja responsahilizado
com base na Lei de Improbidade Administratl\'~l
(''Xige.-.;c a demon!'-tra(;10
de "ua má-f£', pois nem sempre a ll1ern ikgalidade de um determinado
alo é sufiricnte para caraclerizar a improhidade.
Na \'Crdade, a objetividade juridíca da lei aludida e a defesa da probidade I' da
fidelidade na administração do palrimônio pühlico, merecendo enlão uma interpretação os seus aTlS. 9." a 11 que deflllem as modalidades de atos de improbidade, haja vista a gravidade das sanções cominadas, náo se podendo prescindir da
análise do e1emenlo subjetivo.""
Pois bem. As ron,equéncias da caracterizaçào dn alo de improbidade administrativa são as sanções previslas no art. 12 desla lei: (a) devoluçcio de valores i1il"ÍLamenle acrescidos ao patrimônio do agenle público: (b) ressarcimento do dano ao
erário: (c) multa civil: (d) suspenscio de direitos polilicos: e (e) perda de função
püblica e proibiçào de contratar com o Poder Púhlico ou receber benefIcios ou
incenlivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio
de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário.
As referidas sanções congregam o tnceiro elemento da açào: o pedido. ESLe
consiste no ol~i{'lo desta, ou seja, no qUl' o autor pretende conseguir com a sua
demanda.
1O.02.1\)\)H. reI. Mm. GarCIaVil'Íra.lJjU 27.0-1.1998.
Rogerio Cruz e. A causa pctendi
de
rCl"olllwcúb na plno;;pl'ttdcTleia dn 5T):
"Assim. houve a preclusào da queslào da Illl"lan,'a da Vasp do 1'010 passivo para
ficar ao lado dos aUlores populares, nào podendo a mesma questào ser discutida
. Pois bem. Ultrapassadas
jamos o segundo elemento
de pedir.
rOIlC;hll~lllC
20.
STJ, REsp 997.50-1. reI. Min. lklll'lliltl
21.
TJSP,Ap 37b.372..5/l-00,j.
11.l18.20JO.
alH~, i 18 ll1.2l11O.
('l)flí •.
rl'1.lk~. P•.Hllll DlIllas Ma .•l'an'ui.
I.U
t\tVI~I.\
U'
r
t
II
,.,lI
(.\/
I •..••.
"
Quanto a
3.3 Pedido
F. mistl'1
apliraç.1.o
rl'~~altar, inidalmcntt:", que n pedidu IIJ <.u.;aL)Ll\"i! pnr improbidade
das ~an•...
'ôl'~ do arl,
12 da Lei H,42{)1l9Q2,
i.ldministrati\'<l Ilao :-.c limita a .'plicaç,lo
descritas
dn
dt~ pedidl) .•..não h:l duvida de lal possihilidade, <.Iiallle dil
arl. 2l)2 do CPL. A dnulrinó.l admite de forma padlil.l lal
clIlllula<;.lo, cOnlOfllll' rl'~sa1tam
EJl1CT.,Ul1
<..~alrii.ll' Rogerio
Pacheco
AI\'l'~. "~l'lllPIl'
que lal solw..;âo se apn..
'~l'lltar .,mais adC411.HIaou Ill'rl'~óari;lÜ tutela do IMlrinlôlllu
puhlico".
aCima.
rlll1l11Ia~:.lO
subsidiaria
que "onlinanalllclltl',
se lel'<1{) cUlllulo de pretl'llao rt'SSi.lI"cimenlO do possi\'c1 dano a apliCô.lCílll das
san(,;ões previstas
no art. 12) e con~litllli\'<h
(principalmente
constituti\'a~
l1egati.
\'as ou desconstiluti\'ílS).
ImagiIu>-sc lima contratação decorrente de procedimento
licitatorio viciado, prc~cnlc o dano ao patrimônio
público. Ou mesmo a irregular
cessão gratuita de bem público", em ambas as situações haverá cumulação sucesConclul'm
tais
<lllLOll'S
O pedido na ação civil por improbidade administrali,'a decorre logicamente da
causa de pedir invocada pelo demandante e. em suma, pode compreender: (a) declaração de invalidade do alO ou negócio juridico administrativo
praticado pelo
agente improbo uos moldes previstos no ano 9. a 11 da Lei 8.429/1992; (b) aplicaçáo das sanções ao alO de improbidade administrativa previstas no ano 12 desta
mesma lei; e (e) reparaçáo de dano material ou Illoral decorreme da conduta do
sôes l'OndCnalurias
agente públieo se for o caso.
Conforme pondera Teori Albino Zavasckl. a ação civil por improbidade administrativa "e ação de dupla face: e repressiva-reparatõria.
no que se refere ,\ san<:;:10de ressarcimcnto ao enirio: (' (> reprc5si\"a-puniti\'a, no que se refere ~\S demais
0
Ocorre que diame da complexidade do pedido aduzido nl'Ssa especic de açáo.
algumas düvidas surgem, como por exemplo: pode o autor da açáo de improbidade
administrativa pedir a aplicaçáo táo somente de algumas das penas previstas em lei
ou num patamar
inferior
ao teto estabelecido?
U juiz, nesses
casos tle\-e fIcar <.uh-
trito ou mio ao pleiteado pelo autor? Os pedidos podem ser cumulados, ou melhor,
há necessidade de declaraçáo de invalidade do negócio jurídico para aplicaçáo das
sanções ou reparação de c\'cntual dano?
Conforme multo bem destaca HeilOr Vitor I\lendonça SlCa em eSlUdo espccilico
solire o tema," o aUlOr da açáo civil por improbidade administrativa de antemão já
realiza um JUIZOde valor acerca da gravidade do ato e dosimetria das sanções, o que
deve ser respeitado pelo magistrado diame da regra da congruência esculpido nos
arts. 128 e -lbO do CPC. E iSIO porque se aplica a açáo civil por improbidade administrati,'a o sistema processual ci"il e as regras do Código dc Processo Civil. Dai o
õnus de o autor formular pedido ceno e determiuado e, em alguns casos gcnerieo ou
amplo no que tange ã imposiçáo das penas (ans. 282, 11I,e 286 do CPC) e ojuiz ficar
adstrito a tal postulação, diame do principio da inércia da jurisdiçáo, a despeito de
reconhecermos que a jurisprudência e doutrina muilas vezes se manifestam de fonna
diametralmente oposta ao aqui defendido. Ressalta Heitor Vitor Mendonça Sica que:
"No caso de o juiz considerar existente o ato de improbidade. mas náo concordar com o enquadramento
feito pelo demandaIlle na inicial (que configura uma
simples "proposta" de qualificaçáo), deverá aplicar as penas previstas para a hipótese que reputa correta, mas, ainda sim, lhe e defeso desconsiderar os limites do
(condenaçàl)
siva de pedidos"."
sa nçocs ,. ,~i
QlIe~lâ() polêmica. enlletalHu. reSide na lIl'cC'~~idaJt.'dc pedido til' dl'CL,lra,Jw
de invalidade do alO ou negócio jundico administrativo para aplica,'áo das ,ançôes previstas na lei elou pedido de aplicaç:-1Ode,las para evenlUal repara(oio de
dal1o~. Tais cumulações
são obrigatorias?
Ou seja. é nClcss;;\ria anterior drciarac.;üo
de 1I1\'aliJadc do ato LlU IH.:'~LK'illJunda.:i.l ;tlllllilllSlratin) p.U<l aplicaçâd d.i~:-.,III"lk'~
do art. 12 da Lei 8.-l2tl/1992? E. ainda. é lll'cess<iria anterior aplica,',io de alguma
sançáo para poslUlacáo de ressarrimeIllo de danos?
'o que tange oiprimeira indagação. Heitor Vitor Mendonça Sica entende que
a resposta e negaliva, ao afirmar quc "a aplicaçáo das penas previstas no ano 12
da Lei 8.42911992 náo carere obrigatoriameIlle
da prévia declaração de nulidade
dos alOS improbos. Não há óbice algum para que o ato permaneça higido e válido e, ao mesmo tempo. sejam aplicadas aos agentes as penas do art. 12 da Lei
8.429/1992".'0
Nesse ponto, com todo respeito aos argumentos utilizados pelo colega. discordamos de sua posiçáo. E iSIO por que entendemos ser incompatível a exislêneia
legal. válida, eficaz e com probidade de um aIO, mas, contraditoriamente,
a aplicaçáo de penalidades ao seu agente. As penas previstas no art. 12 da Lei 8.-+2l)/Jl192
não S(;O efeitos secundários da sentença. O reconhecimento,l'l'Íllcil'"liler.
do alll de
improhidade administrativa e. na realidade. consequencia do pr(lI'imento de mérito
pedido fixados pela peça inicial.""
24. G-\ttu.\, Emerson; AI "''':I, Rl)~rrill
1.2 SI(', 1leitor
\'ih)f
t\kndonça. thpl"(:tn~ do rJt'didll na
,\(,".1\1
dt' improbidade
administri1U,"a
25
Z.\\'-\":I( ••..1. TUlftl
26.
ASPL'CIl)S
f,,,, p.
f~,'Pr" 178/H6
Alhlllll,
PIO. c\w
PJdU'UI, JIIII',o/luladc £Ic1",i"íSInHi\,íl,
(t11frntl
IUrc/li de tli,dhlS
(olt'lj\().\
114.( H
Jl)
pl'llido
113 óll.;J.l)t1t' illlprobuladL'
"dmini •.lrall\'a.
p. l}b.
I'
p. 7Il.
wfcl<1 (0/1'11\11 tk ,11'1'1
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qUl' dt.'d.lI'.1 l' Ill\'alida
pctÍl.,.jo inicial
.-\ tln:laraç;lo
resuham
(I alo lomn
nl ...;;
...•
e .•elllido.
L'
IInproho,
~t'nd{) 1lt'I.e~ ••,UIO ('xprl':-.~i.I
para que ('Ol1sle caplIulo
a desconSlillli(:án do ..111) juridicl1
adminislr;jli\'o
mandado
que
~;io nilÜiallll'IlIC prcju-
ao quI' condena a pane ao rc~sarCil1ll'lllll
do~ dano~ (an. 5."') t a~ s.t1H.;ües
re'lrili,''''
de direilo (ar!' J 2). Ha v•.•.dadeiro nexo de prejudicialidade sempre que
a decisão a ser tomada em uma das açôes, POllloS 011 queslões determinar
n leor do
julgamento de uma ddas.
diciab
Na c1assica lição de Barbosa Moreira. são prejudiciais "as queslàes de cuja solução dependa o tcor 011 ((IIlUlído da solução de outras"," Difercm. assim, das queslões preliminares, na mcdida em quc a s"lução deslas dependc da "solução dc outras, não no seu mocio til' scr, Illas no seu próprio ser": são preliminart~s aquelas que
'.('onl"onn(' o senlido em que sejam resol\'idas, oponham
Oll,
um impedimemo à solução de outras. sem inlluírem.
sentido cm que estas oUlras h,io de ser resolvidas".'.
no segundo
ao l'ontnirio,
removam
18.
Idl'l11.
José
Car!ns. QUí'~ltk.'i l"fjuc1ícitlh
t'
UJb(l.iul~(lda,
Amônio
jlldi(hÚ\, p.37.
•.,
,:1 ~('gulldaintiaga(:.h),
Quanto
P'I:illd1t"iali£1a£1c
-
(Oll(filO,
IWIIHI'Zll
I~ll
1.1 Ih1rqlll
r nec("ss(iria
anlerior
aplicação
de danos, enlendemos
algu-
dl'
que, lambcm
sob o prisma da prcjudicialidade, a respOSla e po,iliva. A probidade admini'lrali,"a
é um bem dc inlere"e publico e. a;sim, lambém se revela incompatível um pedid"
acessório dt' ressarCÍmell(O sem um prc,.io pedido de aplicação das sançüt'~ prl'\"I-;las na Lei 8.429/1992
'"o flt:'dido de rcssart'Ímenrll
Não sc pode oh'idar, por fim, que a jurisprudi:nria
para o t~fetivo acnlhilllL'llln
dn pedido
c;lusauo
minimamente
cntn.'ver
do
a ocorr('ncia
demonstrado
li quc
na açào,
"Não havcndo enriquecimento
ilicilll e nem prejuízo ao erário municipal, mas
inabilidadc do adminislrador, não cabem as punições prcvistas na Lei 8.429/1992.
a lei alcança o administrador dcsonesto nào o inabiJ. Rccurso improvido."JI
4,
CONCLUSÃO
O presente trabalho analisa dc forma perfunelória algumas peculiaridades t' polêmicas sobre os dcmcmos da ação eh"i! por improbidade adminislraliva sem qnalquer
pretensão
de
esgolar
Efei!o:, da scmcnl.;a
lidade.
11'.\ clt'
pclll
impedia o dcsate condcnatório prelcndido - Prestação inlegral dos serviços e adequação dos preços aos praticados peJo mercado realizada na fase adminislrali'"a.""
p. lI.). 30.
jw "li((l. 1"1'('(
de
d" ST.J exige prova do dano
411c não permilem
nelll sequer
ao (,fario.
de aplicação
de rpssarcilllcnlo.
"Elementos de con\'Íl"",.ào coligados
prejuizo
não pa~~ildl'
de dano~. na al,.'<lo de improhidade,
pedido acessório, nl'cL:~si.lrialllt'llte cumulado com pedido
menos urna das sanções puniti\'as cominadas ao ilícito. "3J
UIIl
o lema.
na df,,'ànde lInpmhldadc
In: JOR(;F., F1á\'io Chl'im;
ord.). n:nlLl~ de im(1lObicltlde
SCaralll.T
ou seja, se
para POStU1<11,.';'lO
de ressarcimento
ma sançãu
ibidem.
FI:I{'\.\'\;flr
~1I"t.
5.1' £1,1I i.1 ~
cOIH!cllalorio):
capitulo
111
.lI. OI'
21).
dtl
n ~1I11
c de imprtlhidade <ldllllllhlrali\'~l. Ini dC";Cllllstillll<!o c n'~I()lI dt'1I1Plhll.ILI.I
ndpa gr;wl' t' dolo d,) .ldllllllhlr.Hlol.
ha condcnac,;í"lo i.lS pl'lla~ prnblas Ih) ,1Il. 12
I. da Lei R-f19, de ll2.0{) /l)lI] \ segundo momento lógico condell<llllrio); fl p\ 'I"lllh'
I'XiSlCI1l(,~ t.'ssc~dircilllS. lTJa.~l'
IJlulul'.\l:'ctltivll
h~\bilpara exigir Sl'lll'Umpnml'lllll
(terceiro
momcnto
logiru condenalorio
_ sanç,lo executiva)".
30.
M....
\Rm{.\,
ll11ll1ll'nln Idgll.'O
Nesse senlido e a li\'<Íode Temi Albino Zavaseki:
E, nessc diapasão, concluímos: "Em síntcse, a lógica do provimcnlo de mérito
em dcmanda quc se funde em ato de improbidade administrativa deve ser a seguintc: a) o alo (p. ex., a contratação) foi de improbidade administrativa
(declaração
constame no r. dccisl/lII); b) porque foi Ímprobo, o demandante
podc prelender
a sua desconstiluição,
lendo direito a ela (primeiro momento lógico do capnulo
desconstilulivo);
c) por ter sido rcconhecido esse direilo, o ato foi deseonslituído
(segundo mamemo lógico do capítulo desconslitutivo);
d) porque o ato é de improbidade adminislrativa, foi desconstiluído e nitidamente lesivo, condena-se o de-
ll.l,RI)\l-.\
(pnmClrtl
caso, sobre o
.la tiwmos oponunidade
de esclareeer lal ponlO em trahalho escrilo cm coauloria com Paulo Hcnrique dos Santos Lucon, n" qual ressallamos que: "claro esta
que a prcjudicialidade abrange apenas c/'H'S/licsI'révias dc lIIérito e sua cssência csta
na relação que a solução de uma qucslão excrcc sohre a solução de outra. A /Jrcjlldíría/ic/ac/e
é uma relação enlre duas ou mais situ,lções jurídicas, eO'buhslanciada
na inlluência que o julgamemo da causa [,rcjlldirial
podcrá Icr sobre o da I'r('jl/<li«/c/a. São c1emcmos esscnciais da prcjudicialidadc: a) a amerioridade lógica; h) a
neccssaricdadc da subordinaçao; c) a autonomia - possibilidade de se constiluir em
objeto de processo autànomo-'" Os dois primeiros representam elementos logicos
e " ultimo, elcmento jurídico. Só se caraeterizara a prejudicialidade se os dois c1cmentos, lógico c jurídico, eSlivcrem associados".
2.7.
.10 rl'••~alcillll'nlu do.., dann .... l.tln"'oan!l' o dispn<;lollo
de lll.{l(l.Il)l)2
Illlprnbo
1 .•• 1
na
pt"dlllo
t'1I11dcll•.1l1Hh) lU ~l"IHt"llça.
nus caplll1ll1~ drc!aral()rio l' l"(lllSliltlliyp negati\"ll
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r-.1arn'lo .Ahelha:
o pnn<:ipio
da proporClollíl-
ARRl'O,<\ :\1\1\1,
Rio de Janeiro: Lumen .!lIrís,
Eduardo
(rll-
20l 0, jl. -f I ~.-f\K
1'.115.
(1'('-
32.
I"JSI~ ApCh. 45'5.30b.j/l)-OO,
31
511. REsp. 1I.l.44;./l)41MG,
t{.~ Lllll
de Dirl'1l1l Puhllco,
1 .• T.. I. 17.04,2000,
rl'!.
Min
reI. Palllll I)ím<ls
Garcia
\.Ít"Jnl
Ma<;CltTIII
f) 11 I 17 n4
lql)t)
.o aln lI11proho é aquele Jesrl'~pritoS() ,\ 1l1lH"alidade .l(II1l111i~lrall".l l" que \'illla
norma ...jundicas que atrihuem devcres ao administrador.
plt.'visla~ llUS art!'o. 9.'\ a
I1 da Lei de Improhidade ;\dminislrtlli,'a
t' que enst'jalll
as Si.ltH;{)CSdo art. 12 desla
Lei. Os elrnH'lllus
da ac.:âo civil IhlT lI11prohidadl' i.H.llllinistn.lll\'a, (1l111l) de qualqlll'l
oUlr.l aç<itl. ~i.hl a~ panes, CJlbil de prdir c pediJo.
As partes da ,,,",io civil por improbidade
pela lei a pralicarem o alO de improbidade
sofrcm as consequências do referido alO.
adminisnaliva
administrativa,
"io aqueles legitimados
bem como aquclcs quc
A invalidaçáo do ato ímprobo na açáo civil por improbidade administrativa
mio dispcnsa o chamamemo
dc lOdos os sujcitos quc participaram do ato, para
participarcm do proccsso na qualidadc dc litisconsortes
passil'os ncccssários c
unilários, haja I'ista a ncccssidade do contradilório c eficácia do pronunciamcnto
jurisdicional.
o
de
pnlld(l
pedido
rc ••••.•
arl'llllcllIlI
tIL- dalltls 1);1 ,,\1:,10
act.'~:-:.órill. I1l.lc•.•.••
anamcJ1(l'
da",
Ih)~ lima
Enfim.
~illll,"th'''llllllill\~b
r •.•sa,;, ..•;10 ~lJ)(,l1.b
mos num b!"eH'estudo
BARBl.l'\A
t\IORHk-\,
JJllfiro:
JI'sé Larli.l~.
F()ren~('.
J1L'utliiltid3dt''';;
(. pnlhllÍL"as
que l!l.lgnll""lll.1
rehuin) an ..•ell'llh'llltl •..•
da a(ao <'."í\'i1por implohid.1
um eSludo mai" aprofundado da maléria rnsl'(anl.\
l.iIL~(tlIIS(lrrill
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o
IIl1il{jl"/ll.
Rio
Roherto dos ~anlOs.
Pilei,,,
,O"'f o I"OlT.\\II, ••.•••
ll' Palito: \Ltlhl'iTtl~.
administrativa, e~ta COI1qllalific{l,-el como ato
dc improbidade administrativa
nos tcrmos da LeI 8.429/1992. Para configuraçáo
da causa dc pedir remota, consistcme na eonfiguraçáo do ato dc improbidadc "
neccssária presença do elemento volitivo (dolo ou má-fê) na condula das partes,
conforme cxige a jurisprudência
do 51] c do TJ5P
Quanto a cumulação de pedidos, não há dúvida de tal possibilidade, diantc da
aplicação subsidiária do art. 292 do CPC. A aplieaç'io das pcnas previstas no art. 12
da Lei 8'-+29/1992, Outrossim, cst,i inlrinsecunenlC
ligada <iprc\'la declaração dc
nulidade dos atos ímprobos. N<io ha como o alo permanecer \'<ilid", higido e eficaz
c. ao mesmo lempo, aplicarem-se aos agent •...
s as penas do art. 12 da Lei 8.429/1992.
dl' Janeiro:
Jose
I.h F:L'\). Clssin
~t'arpill('II.l
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___
o
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1l)72.
hllTll"ol',
Amicus
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Kor~oi. 1967,
í,,[hu'tlfÍlI
P/{I(('S.\;l.
direito
dll
U/lllnlll!
IlJtJ')
(i\'il
ntríae 1I11I'fll(C\.\lI
JJlfl!'lildnl
-
Um 1('l(C11'11
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C'RNf[ UTTi. Francesco.
L.Hlll\ I :'-,I)A.Gluse)lpt'.
19>5.
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Ci\'i1. 7. ed, I{io de
dt'l'w(fsSO
e ctli~lljulb(/(ICl. Ril) de lanl'lro'
QHf.Ht)('.\ prejlldiciais
Bt-.D.\QIT.
por
No caso dc o juiz considerar cxistcntc o alo dc improbidade, porém, não concordar com o cnquadramento
feito pelo demandante na inicial, dcverá aplicar as penas
previslas para a hipótcse '1ue repula correta, porém, dcvc-sc ater aos limites do pcdido fixados pela pClição inicial, sob pc na dc violação dos arts. 128 e -t60 do CPC.
£ltl ct/{hgo
Clllllt"Il(il;(l~
19LJR.
Quanlo à causa de pedir da a,,'ão civil por improhidade
Já o pcdido na ação civil por improbidade administrativa decorre logicamente
da causa de pcdir im'ocada pelo demandante e, em suma, pode compreender: (a)
declaração dc it1\"alidade do alO ou ncgócio jurídico adminístralivo pralicado pelo
agenlc ímprobo nos moldcs previstos no art. 9." a 11 da Lci 8.429/1992; (b) aplicação das sanções ao alo dc ímprobidadc administrativa prevista no art. 12 dcsta
mesma Ici; e (c) reparaç;;o dc dano malcrial ou moral decorrcnle da condula do
agenle público se for o caso.
li ti I
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.tlgulll.b
dO\l'lIl(l
l'uigm(1li({I. São Paulo' Sarai\'a.
se lem
di' Illllll"tlhidade
não pa .••••.•••dl
pedido dl' aplic<.H,:üo de pclll
BIBLIOGRAFIA
Na aplicaç'io do 9 3.° do art. n." da Lei -to 717/1965 náo enxcrgamos óbicc para
mudança dc polo na relaç;;o jurídica proccssual pela pcsso"-iurídica de dircilo público, porem, nas limitadas Iiipótcscs justificadas pelo inlcrcsse público c facc á sua
natureza de tl1l1inlS (uriaf.
si::.lira na nhJ<.1ifilil<.:áo da c~mdlll,-l do n.;1I que
rnlll
i.."ullIlllad.l•.•i10 t1IClhl
de adminblrativa,
Certamente.
localíza<.;ão de muitos oulros.
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I'm(f.'iS() (i\'illtlodflllO.
l. l'tI. São Paulo: ~lalhl'iro~. 2000.
FundamcllltJ.\ d,!
Liliscon,;,oTcio IIt"Cl'ss,lrio - COlllw!r IUTlstliClllll.li
Rnisla fon'lISt'. \ l)1. ~ BRio dl' Janeiro: Fort"llsl-'. Jt)Y6.
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AlVl:~, Rogério
II\IIf)I.james.
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111: RliENO,
Paulo l-knriqw:
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G.\RlI..\. Emerson;
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LilisclHlSorcio
miIllSlfati\'ít.
Elias; P-\71A(,UNI F1LH(), Marlno. l111pn1hidmif lldmida drIna do património
pliMico. 4. cd. ,)ào Paulo:
FtIU\.\NDt.:-.,
1(.1I1~\'1
nceessann
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7.
• A ação prevista na lei de improbidade administrativa,
RePro 132f.186IDTR\2011\ 16491;
de Angeia Carboni Martinhoni
Cintra _
• Ação Civil publica: defesa do patflmànio publico e da moralidaoe administrativa, de Nilo
Spinola Salgado Filho e Wallace Paiva Martins Junior - RT 735/161 (DTR\2011\2531);
Pi.lri~: :-',n'y, 19lJ I.
p/i\['.
Veja também doutrina
eu. Coimhra:
AiltH'<!ina.
• Aspectos do pedido na ação de Improbidade administrativa,
- RePro 178/76 (DTR\2009\680); e
• Improbidade administrativa
IDTR\2012\606)
de Heitor Vitor Mendonça Sica
- Dano ao erário, de Nelson Nerv Junior, Soluções Prática5, 1,'G,l7