Política externa brasileira

Transcrição

a política das práticas
e as práticas da política
a política das práticas
e as práticas da política
Leticia Pinheiro e Carlos R. S. Milani
(organizadores)
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Os conceitos emitidos neste livro são de inteira responsabilidade dos autores.
1a edição — 2011
Preparação de originais: Maria Lucia Leão Velloso
Revisão: Eduardo Carneiro Monteiro
Capa e diagramação: Leo Boechat
Ficha catalográfica elaborada pela
Biblioteca Mario Henrique Simonsen/FGV
Aos estudantes que, junto conosco, procuram refletir sobre
as distintas práticas da política externa brasileira.
Sumário
Prefácio
Monica Hirst 9
Introdução
Leticia Pinheiro e Carlos R. S. Milani 13
PARTE I Direitos humanos
1. Atores e agendas no campo da política externa brasileira
de direitos humanos
Carlos R. S. Milani 33
2. O Brasil e o Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas:
a participação social em ampliação
Thiago Melamed de Menezes 71
PARTE II Cultura
3. Entre o Palácio Itamaraty e o Palácio Capanema: perspectivas
e desafios de uma diplomacia cultural no governo Lula
Mônica Leite Lessa, Miriam Gomes Saraiva e Dhiego de Moura Mapa 95
4. Mobilidade artística internacional e a política cultural
internacional da Bahia
Monique Badaró 121
PARTE III Educação
5. Política externa e educação: confluências e perspectivas
no marco da integração regional
Leticia Pinheiro e Gregory Beshara 149
6. Educação e política externa: por uma parceria
diplomacia-universidade
Alessandro Candeas 181
PARTE IV Saúde
7. Saúde pública, patentes e atores não estatais:
a política externa do Brasil ante a epidemia de aids
André de Mello e Souza 203
8. Brasil e saúde global
Paulo Marchiori Buss e José Roberto Ferreira 241
PARTE V Paradiplomacia
9. A dimensão subnacional da política externa brasileira:
determinantes, conteúdos e perspectivas
Mónica Salomón 269
10. Um olhar brasileiro sobre a ação internacional
dos governos subnacionais
Alberto Kleiman, com Gustavo de Lima Cezario 301
Conclusão
Leticia Pinheiro e Carlos R. S. Milani 331
Sobre os autores 347
Prefácio
Monica Hirst*
São tantos os caminhos temáticos e analíticos que este livro sugere que é
difícil decidir por onde começar. Talvez o ponto de partida mais adequado
seja a simples e acertada afirmação de Christopher Hill em seu livro The
Changing Politics of Foreign Policy: “Mudança é um desafio perpétuo para
a ciência social e a Análise de Política Externa não é exceção.” Este constitui a primeira e, eu diria, mais importante mensagem transmitida pelo
conjunto de capítulos e pela própria concepção deste livro. Os tempos das
Relações Internacionais do Brasil e da Análise de Política Externa (APE)
são outros; tanto do ponto de vista do contexto internacional como dos
processos domésticos.
O que chama atenção, não obstante, é que o fator institucional que
supostamente seria responsável por conter as forças de transformação no
plano concreto da formulação e implementação da política externa — o
Itamaraty — represente no plano cognitivo a chave da compreensão do
processo de mudança em questão. Seria impossível elaborar uma narrativa
sobre a entrada em cena de atores, a inclusão de temas de interesse e de interações interestatais e intersocietais, sem considerar em primeira instância esta agência, os limites e os alcances de suas capacidades para lidar com
questões que passaram a demandar ou mesmo a gerar espontaneamente
* Professora da Universidade di Tella e bolsista do Programa de Cooperação Internacional
do Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (Ipea).
1
Christopher Hill, The Changing Politics of Foreign Policy. London: Palgrave, 2033, p. 15.
10
dinâmicas descentralizadas de gestão e que se alimentam de expertises que
vão além do profissionalismo diplomático ensinado pela cartilha do Rio
Branco. É correta e generosa a ideia, transmitida na introdução assinada
por Pinheiro e Milani, de que este mesmo processo possa representar uma
fonte de oxigenação e aggiornamento, a ser percebido como um estímulo e,
por que não, como um desafio a ser compartilhado por uma das mais tradicionais corporações do Estado brasileiro. Observa-se aqui certa dualidade: por um lado a “casa” deixou para trás a reação defensiva inicial, tão
presente nos anos 1980, aos novos temas da agenda global e, por conseguinte, ao surgimento de novas vozes e pressões, muitas vezes associados
ao aprofundamento do processo democrático doméstico; mas, por outro,
também perdeu-se a capacidade de centralização da agenda internacional
do país. A diversidade de vínculos intergovernamentais e intersocietais
superam a capacidade de gestão deste ator na condução cotidiana das relações do país com o mundo. Seu desafio já não seria o de manter as rédeas
sob controle, mas sim o de evitar uma visão de mundo obsoleta.
Observa-se de fato um processo de crescente e veloz “internacionalização” de segmentos da estrutura estatal brasileira; a configuração de novos campos de interação externa por parte de agências ministeriais que
se dão muitas vezes de forma autonomizada.2 Este movimento estimula
novas capacidades técnicas alimentadas por dinâmicas interativas com a
agenda global. Dito de outra forma, a ampliação das capacidades do Estado está vinculada à articulação do país com o processo de globalização, seja
em áreas como meio ambiente, direitos humanos, produção agrícola, saúde, cultura, entre outros. Além do aprimoramento de capacidades técnicas
canalizadas para a produção de bens públicos internos, a internacionalização do Estado leva a novos vínculos com a comunidade internacional que
enriquecem e redimensionam a projeção externa do país. Estudos recentes indicam que a lógica dispersiva deste processo é um efeito do perfil da
própria estrutura administrativa federal. Ainda neste contexto, soma-se o
caráter recente das funções desempenhadas no âmbito internacional de um
conjunto de agências estatais e paraestatais e de um número expressivo de
2
DA FRANÇA, Cassio Luiz; RATTON SANCHEZ BADIN, Michelle. Análises e Propostas. A inserção internacional do poder executivo federal brasileiro, n. 40, São Paulo, Fundação
Friedrich Ebert, ago. 2010.
Prefácio
11
organizações sociais. Estes são temas tratados em vários dos textos reunidos neste volume.
Como foi sublinhado pelos organizadores deste volume, uma consequência crucial deste processo é a reconfiguração do campo de estudo da
política externa brasileira. Torna-se inevitável introduzir um viés interdisciplinar para abordar esta problemática que vá além das pontes já estabelecidas em etapas anteriores com os campos da economia política, do
direito e da história. Tal como é apontado em alguns capítulos do livro,
nos tempos que correm, é preciso dialogar com a medicina, com as políticas sociais e culturais, com as áreas de estudos ambientais e demográficos.
Se as práticas desenvolvidas nestes campos da gestão de bens públicos
constituem atualmente insumos que fertilizam a política externa brasileira, é essencial que elas abram espaço para o seu enquadramento como
parte de um acervo comum de conhecimentos que enriquecem e conduzem a formas inovadoras do pensar local sobre a inserção internacional do
país. Esta constitui uma entre tantas das consequências cognitivas do processo de globalização. Ao mesmo tempo, esta “interdisciplinaridade” renovada traz consigo um movimento virtuoso, já que estimula a ampliação
da gama de interesses a serem convocados na configuração de um debate
público sobre a política externa, uma faceta fundamental da democracia
brasileira no século XXI.
Por último, cabe fazer menção ao caráter fundacional deste livro. Não
há dúvida sobre o valioso sentido instrumental e político de organização
de uma comunidade epistêmica a partir da rede de APE. Esta iniciativa
abre caminho para o acompanhamento crítico de um novo campo de estudos em Relações Internacionais e ao mesmo tempo cria condições para
o que se poderia chamar um “monitoramento analítico” de um processo de
mudança em plena gestação da política externa brasileira. Seu dinamismo
constitui em si uma fonte de reflexão de inestimável riqueza para novas safras de estudos, elaboração de teses e possíveis interações externas regionais
e globais. Este último ponto será um aspecto a ser perseguido no futuro
próximo; a comparação da experiência brasileira com outras, começando
com aquelas que se dão no entorno regional e no âmbito de outros círculos
do Sul, poderá enriquecer ainda mais os resultados desta iniciativa. Fica registrada a sugestão.
Introdução
Leticia Pinheiro
Carlos R. S. Milani
No campo de estudos da política externa brasileira já foi recorrente, quase
consensual, atribuir a um único indivíduo ou a uma única instituição a fonte das decisões de política exterior. Não que hoje seja impossível apontar
indivíduos e instituições que se destaquem nesse processo, mas há muito
ficaram para trás os tempos em que se acreditava que fatores como a presença de lideranças carismáticas ou o monopólio de agências pudessem explicar sozinhos a definição dos interesses do país no plano internacional.
Da mesma forma, se era comum atribuir à diplomacia brasileira somente o
trato de questões de alta sensibilidade política e estratégica, a chamada alta
política, atualmente tal atribuição sofre da própria dificuldade de distinção
entre o que seria alta e baixa política. Por fim, se a forte presença da agência
diplomática, o Itamaraty, na arena decisória de política externa e seu alegado insulamento do debate público levaram alguns a adotar para o Brasil
a máxima de que a política exterior começaria onde terminasse a política
doméstica, essa hipótese está infinitamente distante da concepção de política externa que compartilhamos neste livro.
Mas nem sempre o processo decisório, a diversidade temática e a dinâmica política estiveram presentes nos estudos da política externa brasileira, ou mesmo da política externa de outros países. No entanto, desde
que se constituiu como subárea da disciplina “Relações Internacionais”,
após a publicação do trabalho seminal de Snyder, Bruck e Sapin (1954),
a Análise de Política Externa passou a considerar o plano doméstico, em
particular o processo decisório, como variável explicativa para o comportamento dos Estados no plano internacional. Ao resgatar a contribuição da
14
corrente liberal para o campo de reflexão das relações internacionais, em
especial o papel dos indivíduos e das instituições no processo de formulação das políticas, a Análise de Política Externa afirmou o poder do agente
nas escolhas dos Estados. Convergindo com essa visão, Margaret e Harold
Sprout (1956) sublinharam a importância das percepções e interpretações
acerca do contexto internacional dos indivíduos e grupos que constituem
a arena decisória, de modo a melhor explicar a política externa.
O conflito do Vietnã (1965-1973) e as controvérsias geradas no Congresso e junto à opinião pública nos Estados Unidos viriam se somar à
constatação de que a compreensão das motivações e das estratégias da política externa norte-americana não poderia deixar de lado as variáveis domésticas. Assim, com a publicação, em 1967, do clássico Domestic sources of
foreign policy, Rosenau reforçou a premissa de que atores e fatores domésticos não eram menos relevantes para o conteúdo e a formulação da política
externa do que o contexto internacional, somando esforços à sua contribuição de 1966, na qual já apontara para a necessidade de desenvolvimento de
uma teoria que considerasse os diferentes níveis de análise para explicar a
política externa dos Estados. Sem dúvida, a contribuição teórica dessa coletânea foi crucial para que os eventos políticos e as tendências sociais no
plano nacional não fossem mais desconsiderados nas análises sobre política
externa, mesmo em plena Guerra Fria.
Alguns anos depois, outro estudo seminal viria a contribuir para o
desenvolvimento da Análise de Política Externa e, portanto, para o fortalecimento da tese de que era necessário “abrir a caixa-preta” do Estado,
como informalmente se diz, para uma melhor compreensão dos conteúdos
da política exterior. Trata-se do estudo de Graham Allison (1971) sobre a
crise dos mísseis soviéticos em Cuba, ocorrida em outubro de 1962. Desta
feita, talvez por força de uma característica da academia norte-americana,
onde a disciplina Relações Internacionais se institucionalizou sob o abrigo
da ciência política, essa contribuição foi por muito tempo associada mais
a esta última do que à primeira e à subárea da Análise de Política Externa.
Ainda assim, a Análise de Política Externa foi se robustecendo e desenvolvendo diferentes abordagens para o estudo do comportamento internacional dos Estados até o surgimento do realismo estrutural. Com a publicação
em 1979 — e grande aceitação — de sua obra Theory of international politics, Kenneth Waltz muito contribuiu para lançar a Análise de Política Externa numa zona de sombra.
Introdução
15
Em que pese esse momento de baixa visibilidade da Análise de Política Externa, nos anos seguintes os pesquisadores com essa perspectiva de
análise não deixaram de oferecer importantes contribuições para o entendimento da política externa dos Estados. Mesmo nos países periféricos,
como o Brasil, onde a disciplina “Relações Internacionais” foi tardiamente desenvolvida (Hirst, 1992), estudiosos atentos às margens de manobra
e aos comportamentos desses Estados foram buscar nos modelos teóricos
sobre processos decisórios algumas ferramentas analíticas a fim de entenderem a atuação mais autônoma dos Estados periféricos, apesar da hegemonia norte-americana. De fato, as teses sistêmicas e estruturais eram
insuficientes, quando não totalmente equivocadas, para explicar tal fenômeno (Moura, 1980; Hirst, 1996).
Até chegarmos aos dias de hoje, em que há um inegável reconhecimento das qualidades heurísticas da Análise de Política Externa, a subárea absorveu e refletiu os efeitos dos processos internacionais em sua
institucionalização e desenvolvimento. Mas os acontecimentos das duas
últimas décadas do século XX foram sem dúvida fundamentais para que
houvesse um misto de resgate e renovação das teses da Análise de Política Externa na área das Relações Internacionais. Foi nesse momento que
diversos analistas de relações internacionais e política externa começaram a se referir ao surgimento de uma nova política externa (Hill, 2003;
Neack, 2003; Hudson, 2005). A simultaneidade de fatores, como o fim
da competição bipolar, as dinâmicas da diversificação de parcerias políticas daí decorrentes, os processos de globalização e liberalização econômica, as crises financeiras de natureza sistêmica, a revolução tecnológica
na área da informação e a ação transnacional de redes de ativismo e movimentos sociais, teria produzido uma inflexão nas concepções contemporâneas do papel do Estado e em suas práticas no campo da política
externa. Teriam surgido novas possibilidades de ação internacional dos
Estados, mas também novos constrangimentos.
Esse diagnóstico complexo e paradoxal decorreu da constatação de
que as relações internacionais na atualidade não só englobariam um leque
mais amplo de questões — meio ambiente, direitos humanos, internacionalização da educação, da saúde e da cultura etc. —, que demandam conhecimentos e expertises particulares, como também implicariam, de forma
cada vez mais densa e institucionalizada, uma diversidade de atores agora
envolvidos em inúmeros assuntos internacionais. Empresas, organizações
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não governamentais, meios de comunicação social, movimentos sociais, organismos públicos da esfera municipal ou estadual, por exemplo, teriam
passado a atuar internacionalmente de maneira mais orgânica e articulada,
agindo em muitas ocasiões à revelia do próprio Estado, em nome de interesses privados ou ainda na defesa de causas políticas as mais diversas. Parafraseando Bertrand Badie (2009:49), a arena de formulação e implementação
das políticas teria sido “povoada de atores sociais de toda espécie”.
Disso tudo resulta que, nos dias de hoje, se tenha tornado inegável e
ainda mais presente a conexão entre problemas internacionais e temas de
natureza doméstica. As crises financeiras globais afetam o cotidiano dos
cidadãos, a difusão midiática do aquecimento planetário influencia comportamentos no âmbito local, a defesa dos direitos humanos em países
distantes mobiliza pessoas de inúmeras nacionalidades, pondo em xeque
a própria crença na distinção entre o doméstico e o internacional e, nesse sentido, abalando um dos pilares de sustentação do realismo como corrente teórica hegemônica nas relações internacionais durante quase todo
o século XX.
De fato, separar o interno do externo facilitava aos teóricos realistas a
defesa, filosófica e epistemológica, da construção de um sentido do Estado
como uma casa de portas e janelas sempre fechadas, cuja realidade doméstica das relações econômicas, sociais, culturais e políticas não deveria merecer
a atenção dos analistas de sua política externa. Embora essa casa chamada
Estado tenha, em muitas ocasiões, mantido suas janelas e portas na verdade bem abertas — migrações, trocas econômicas, intercâmbios educativos
e cooperações as mais diversas —, a concepção realista logrou por muitas
décadas conquistar as percepções e motivar a construção de marcos interpretativos de estadistas, diplomatas, militares e, de certa forma, da própria
sociedade no sentido de que a política externa seria um campo distante do
cotidiano dos cidadãos. Hoje, mais de 50 anos após a publicação dos livros
de Snyder, Bruck e Sapin (1954) e dos Sprout (1956), quase 45 anos depois
da publicação de Rosenau (1967) e 40 após a análise de Allison (1971), essa
realidade mudou, tanto do ponto de vista teórico quanto na perspectiva empírica e histórica de muitos países, inclusive do Brasil.
Como corolário dessas evidências que ilustram e sustentam a hipótese da natureza constitutiva dos assuntos internacionais na atualidade, torna-se imperativo adotar um ângulo de observação distinto, a partir do qual
se possa desenhar um conjunto renovado de categorias teóricas e marcos
interpretativos, a fim de melhor compreender e analisar a política externa
Introdução
17
dos Estados e, mais particularmente, a política externa brasileira. Referimonos à revitalização do campo de Análise de Política Externa no âmbito das
Relações Internacionais, ou seja, ao retorno dos pressupostos analíticos que
concebem a política externa como resultado de iniciativas tomadas por diferentes atores — principalmente, mas não exclusivamente, o Estado —,
em interação com o ambiente internacional. Para ser compreendida, a política externa necessita de parâmetros que incorporem os diversos atores no
estudo de seu processo decisório. Assim, como afirma outro conhecido especialista da área, Christopher Hill (2005), apesar de sua perene relevância,
o campo de reflexão sobre o que é e como se formula a política externa ganhou um novo despertar.
Fica claro que os fundamentos do realismo, ao reificarem a noção de
interesse nacional sem proporem uma teoria abrangente do Estado, não logram abarcar concepções sobre essas transformações contemporâneas no
campo da política externa. As premissas que aqui anunciamos de fato dialogam diretamente com uma série de desafios lançados por especialistas
em Análise de Política Externa. Por exemplo, Hill (2003:15-17) afirma
que a política externa permanece um lócus importante, porém transformado, de agência nas relações internacionais. Para além dos Estados, ele se
pergunta, que outros atores seriam dotados de agência em política externa? Se os planos doméstico e externo das relações de poder foram diluídos,
como então se integrariam as políticas e os mecanismos? Como pensar a
política como um continuum entre o nacional e o internacional? Na tentativa de distinguir o conteúdo da política externa do das relações exteriores,
tudo o que se projeta política e estrategicamente para além das fronteiras
do Estado seria definido como política externa? Nesse sentido, o autor lança a interrogação: não seria necessário distinguir política externa de ação
externa? Em termos normativos, considerando-se que a política externa
envolve valores, identidades e princípios, ela deveria ser transparente aos
cidadãos? Seria relevante prestar contas, publicamente, sobre temas de política externa? Como lidar com a noção de responsabilidade no campo da
política externa? O Estado e seus agentes deveriam ser considerados responsáveis perante quem?
Se esse conjunto de questões já é bastante visível nos países centrais
do Ocidente sob regimes representativos, não é menos verdadeiro em países em desenvolvimento e periféricos, muito embora a sua adesão — ou
seu retorno — a regimes democráticos de governo seja relativamente mais
18
recente. Ademais, a combinação entre a condição de jovens democracias
e a implementação recente de programas de liberalização econômica gerou nesses países o aumento do número de atores e uma significativa diversificação de interesses, em um contexto que poderíamos rotular de demanda reprimida. Como explica Lima (2000:295) sobre o caso brasileiro,
a coincidência entre os dois movimentos — liberalização política e abertura econômica — deu início a uma nova fase da política externa do país,
chamada pela autora de “integração competitiva”. Nesta, assiste-se a uma
nova realidade, uma vez que a política externa antes caracterizada pela
condução de políticas sem efeitos distributivos passou a ter que contemplar interesses setoriais, que se refletiram na alegada histórica autonomia
relativa do Itamaraty na condução da política externa.1
No Brasil, sabe-se que a década de 1980 testemunhou um movimento
de êxodo de diplomatas para outras agências governamentais,2 ao passo que
a década de 1990 foi palco de um movimento distinto, embora não antagônico ao anterior: a incorporação crescente de temas de política externa por
outras agências do governo. A nosso ver, embora esse segundo movimento tenha ocorrido principalmente em função da mudança na natureza das
questões domésticas — que, com os efeitos da globalização sobre a política,
a economia e a cultura, foram se tornando, dia após dia, mais próximas dos
temas internacionais —, a presença, nas agências, de pessoal formado nos
quadros do Instituto Rio Branco em muito colaborou para que se atentasse
para a potencialidade, as articulações e as tensões desses temas “domésticos”
com as agendas da política externa brasileira. Como resultado, passou-se a
1
A esse respeito, gostaríamos de sublinhar que, embora correta a afirmação de que a agência
diplomática brasileira, em função de suas características institucionais, foi fortemente preservada de injunções políticas ao longo de sua história, não seria correto postular sua completa autonomia ou insulamento. Se em seus primórdios, como instituição de um Estado independente,
os interesses públicos em muito se confundiam com os interesses privados em função do patrimonialismo que caracterizava a política nacional de um modo geral (Cheibub, 1985), passado
esse período, interesses setoriais sempre tiveram acesso à arena de formulação das políticas públicas, inclusive a política externa. A diferença estaria fundamentalmente na ausência de canais
regulares de transmissão das demandas dos interesses sociais para as agências do Estado, assim
como, et pour cause, na possibilidade de essas agências absorverem seletivamente as demandas
da sociedade.
2
Conforme Cheibub (1985:130), esse movimento teve como causa principal os baixos salários percebidos pelos diplomatas quando em serviço na Secretaria de Estado. Deve-se sublinhar, entretanto, que a absorção dos diplomatas de carreira por outras agências só foi possível graças ao reconhecimento por parte dessas agências da alta qualidade de sua formação
profissional.
Introdução
19
questionar o que antes parecia ser senso comum, ou seja, a relativa autonomia e insulamento burocrático do Itamaraty no processo de formulação e
condução da política externa. De fato, porta-vozes da própria instituição
(Oliveira, 1999; Amorim, 2009) reafirmam em diversos veículos a necessidade de essa agência buscar conhecimento especializado em outras instâncias, haja vista a complexidade crescente e a multidisciplinaridade evidente
das relações exteriores. Da mesma forma, porém, há quem lembre a necessidade de preservar sua capacidade de coordenação (Barros, 1996).
Toda essa discussão diz respeito ao perfil e ao papel das agências diplomáticas em alguns países como o Brasil, à renovação das ideias no campo da política externa, à relação entre política doméstica e política externa,
à disputa interburocrática, bem como às relações Estado-sociedade. No entanto, em parte devido à ainda reduzida dimensão da comunidade acadêmica dedicada a estudos de política externa nos países periféricos (Tickner,
2002), ao contrário do que se percebe no mundo universitário dos países
centrais, em que os estudos de política externa vêm incorporando essas novas realidades, a investigação dos efeitos desses vetores simultâneos sobre o
conteúdo da política externa de países em desenvolvimento ainda é bastante tímida. É certo que no Brasil, por exemplo, encontramos estudiosos que
procuram entender a política externa sem a rigidez com que o realismo costuma engessar algumas pesquisas, ainda que seja necessário reconhecer que
muitos trabalhos realizados através do prisma realista tenham contribuído
para a compreensão de diversos movimentos da política externa brasileira.
No entanto, ainda são escassas as iniciativas e, a nosso ver, carecem de um
esforço que as reúna em torno de um eixo comum de investigação que permita um intercâmbio mais regular e profícuo de ideias.
Foi com base nesses questionamentos teóricos e empíricos que a Rede
Expansão, Renovação e Fragmentação das Agendas e Atores da Política
Externa (doravante chamada Rede AAPE3) foi concebida e lançada em
2006, tendo obtido, para o seu desenvolvimento, o apoio do CNPq, por
meio do Programa Renato Archer de Apoio à Pesquisa em Relações Internacionais.4 As pesquisas desenvolvidas no âmbito da Rede AAPE compartilham uma premissa comum, segundo a qual, a fim de compreender a
3
4
http://agendasdepoliticaexterna.com.br/.
Ver Edital MCT/CNPq/CTInfra/CTVerde Amarelo no 29/2006.
20
política externa dos Estados, é fundamental integrar o olhar sobre os diferentes atores, a análise de distintos temas e uma pluralidade de perspectivas
teórico-metodológicas. Cabe ainda esclarecer que, embora voltada preferencialmente para a realidade brasileira, a Rede AAPE tem contemplado
o estudo da realidade de outros países periféricos, seja como objeto principal, seja a partir de uma perspectiva comparada com a realidade brasileira,
seja, finalmente, em decorrência do fato de que, em sua grande maioria, os
temas contemplados pelas pesquisas tocam, direta ou indiretamente, ações
de cooperação internacional entre países em desenvolvimento.
Por meio da Rede AAPE, pretendeu-se abrir um viés de pesquisa
ainda pouco explorado nas relações internacionais no Brasil, em que pese
a sua importância para as relações exteriores contemporâneas: a identificação de nichos de ação tradicionalmente não associados às agendas de política externa, bem como de agências governamentais (vinculadas ou não
ao Poder Executivo) e de atores não estatais cujo campo de atuação não se
volte diretamente para a política internacional. Ao adotar esse caminho
metodológico, pretendeu-se avaliar se e como esses novos temas são trazidos para a agenda de política externa pela agência classicamente responsável por sua condução ou em que medida se trata de iniciativas tomadas
por outras agências governamentais ou organizações não governamentais.
Em ambos os casos, as pesquisas da Rede AAPE visam avaliar o impacto
dessas ações não tradicionais sobre os conteúdos da política externa, uma
vez que esses atores promovem novos campos de atuação para o Estado
no exterior. Por oposição, pretende-se verificar se essa tendência de expansão tem sido, ao mesmo tempo, responsável por causar inconsistências na
linha de atuação internacional do Estado, haja vista que, eventualmente,
pode fragmentar seus interesses e suas estratégias de ação internacional.
Portanto, pretende-se entender como as agências tradicionalmente responsáveis pela condução da política externa vêm reagindo a esses movimentos, buscando compreender sua capacidade de adaptação institucional, sem
perder sua capacidade de controle e manutenção da coerência e da consistência da política externa.
A Rede AAPE defende, teórica e metodologicamente, que não só
é possível, mas recomendável, trabalhar com diferentes arenas decisórias e
suas competências substantivas. Assim, não se trata apenas de examinar as
consequências ou repercussões internacionais de temas nas áreas de saúde,
educação, cultura, ciência e tecnologia etc., mas também de vê-los como
Introdução
21
temas de relações internacionais e como formas distintas de cooperação/
conflito cuja promoção e estímulo, nos planos doméstico e internacional,
causam efeitos significativos, embora nem sempre explorados, na relação
entre os Estados no sistema internacional. A esse respeito vale mencionar
as iniciativas tomadas por distintos tipos de atores, em grande parte não
vinculados à burocracia responsável pela formulação e execução da política
externa, no campo da cooperação internacional, por exemplo, com vistas ao
combate a doenças infectocontagiosas, à defesa dos direitos humanos em
seu sentido amplo, ao combate ao analfabetismo e à defesa do acesso a bens
culturais, à formação de redes de pesquisa, ao acesso livre a softwares livres
e à defesa do conhecimento tradicional e de recursos biológicos (genes, sementes, medicamentos), todas essas iniciativas exemplos do que estamos
nos referindo.
O objetivo indireto da Rede AAPE, em parte concretizado neste livro,
é trazer para o campo de investigação sobre a formulação e os conteúdos da
política externa questões que, embora já tenham chegado às áreas de estudos de economia política internacional, de gênero e de desenvolvimento,
entre outras, ainda não conseguiram vencer a barreira daqueles que pensam
a política externa como área de pesquisa sobre as relações tradicionais entre os Estados (Smith, 2004:509). Da mesma forma, trata-se de enfrentar
a questão da politização da política externa, como veremos ao longo dos
capítulos deste livro, uma vez que os interesses que a constituem inevitavelmente partem de atores distintos, sendo, portanto, passíveis de contradizerem ou de por em xeque os interesses considerados mais permanentes
da política externa.
As perguntas gerais que orientam o desenvolvimento das pesquisas
abrigadas neste livro são de duas ordens. A primeira diz respeito à possibilidade de que a diversificação das agendas e dos atores de política externa
gere contradições na linha geral de atuação internacional do Estado, tendo
em vista as disputas de natureza política e burocrática. A segunda tem sentido mais ou menos inverso, ou seja, o de que essa diversificação de temas e
atores também pode provocar renovação e “oxigenação” no campo da política externa, fazendo com que temas, áreas, nichos antes não identificados
como recursos ou instrumentos de política externa comecem, assim, a se
tornar temas da agenda pública de debates.
Para atingir tais objetivos, este livro compreende dois tipos distintos e
complementares de contribuição. Cada parte temática — direitos humanos,
22
cultura, educação, saúde e paradiplomacia — contém uma primeira abordagem de caráter mais acadêmico, em linguagem clara, concisa e evitando os
jargões excessivamente herméticos do mundo universitário, além de um segundo tipo de contribuição de autoria de operadores responsáveis por práticas e estratégias, e que elaboraram suas reflexões a partir de experiências e
análises de sua própria atividade profissional. A presença desses dois tipos
de reflexão em uma mesma publicação busca ensejar um diálogo entre o
mundo da produção de conhecimento em política externa e o campo político das práticas, da diplomacia e da negociação. Busca igualmente promover o debate já existente entre as políticas públicas de caráter doméstico e o
campo da política externa brasileira.
É importante salientar, porém, que não são poucas as dificuldades
metodológicas e teóricas enfrentadas principalmente pelos acadêmicos
quanto ao uso de diferentes denominações para conceituar fenômenos
iguais, ou de denominações idênticas ou muito semelhantes para conceituar objetos distintos. Tal dificuldade não foi superada, permanecendo o
desafio, nas Relações Internacionais e na Análise de Política Externa —
como em muitas áreas do conhecimento em ciências sociais e humanas —,
de construção de categorias do social que traduzam e permitam ler a complexidade da política externa na atualidade. Acreditamos que essa diversidade expressa em grande medida o estágio atual da discussão, revelando
interpretações distintas sobre a natureza da política externa. Afinal, é parte da pesquisa que gerou os capítulos que se seguem a indagação sobre o
que atualmente definimos como política externa. Tal foi inclusive a principal razão que nos desestimulou a incluir um glossário de conceitos nesta publicação. Acreditamos que, neste momento, nossa contribuição seria
mais rica se, em vez de avançarmos na direção de consensos mínimos, acolhêssemos a pluralidade em direção a uma reflexão posterior sobre a nova
configuração da política externa.
A primeira parte temática diz respeito aos direitos humanos. Em
“Atores e agendas no campo da política externa brasileira de direitos humanos”, Carlos R. S. Milani reflete sobre a mudança de concepção e de
tratamento político dos direitos humanos nas agendas da política externa brasileira, com foco nos governos FHC e Lula. O autor discute alguns
dos arranjos institucionais que resultam, no plano doméstico, do processo
de democratização do Estado e das relações de cooperação e conflito entre
distintas agências governamentais e organizações da sociedade civil, mas
Introdução
23
também analisa as influências das transformações institucionais ocorridas
no próprio regime multilateral de direitos humanos. Parte da hipótese de
que as mudanças de ênfase e de posicionamento advindas nesse capítulo
temático da política externa brasileira ocorrem principalmente em função
de três ordens de fatores: a) a securitização da ordem internacional pós11/9 e a retomada das estratégias de seletividade no uso das medidas de
denúncia e condenação dos Estados violadores dos direitos humanos; b) a
transnacionalização dos direitos humanos e a judicialização da política externa; e c) no plano doméstico, a emergência de demandas de atores não
governamentais favoráveis ao estabelecimento de canais de diálogo e consulta no campo da política externa. Por conseguinte, o capítulo procura,
conceitualmente, contribuir para o desenvolvimento da concepção de política externa enquanto política pública e, empiricamente, renovar alguns
dos marcos interpretativos sobre as mudanças recentes da política externa
brasileira de direitos humanos.
Em “O Brasil e o Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas:
a participação social em ampliação”, Thiago Melamed de Menezes relembra que muito vem se falando sobre a participação do Brasil no Conselho
de Direitos Humanos da ONU, em contexto no qual os temas de política
externa ganham, pouco a pouco, importância inédita no debate político brasileiro. A ênfase, porém, recai, no mais das vezes, sobre os votos do Brasil e
as atitudes que o país toma em relação às violações aos direitos humanos cometidas em outros países. O capítulo procura relatar, a partir da experiência funcional do autor na Secretaria de Direitos Humanos da Presidência
da República, como incide sobre o plano interno o sistema de proteção dos
direitos humanos da ONU. São examinadas as dificuldades intraburocráticas para garantir a implementação das resoluções emanadas pelo conselho,
bem como analisadas as relações entre Estado e sociedade civil no campo
dos direitos humanos. O autor reflete sobre o funcionamento dos mecanismos existentes de controle social sobre a política externa.
A segunda parte temática trata da cultura nas agendas de política externa. Em “Entre o Palácio Itamaraty e o Palácio Capanema: perspectivas e desafios de uma diplomacia cultural no governo Lula”, Mônica Leite
Lessa, Miriam Gomes Saraiva e Dhiego de Moura Mapa apresentam um
panorama geral da política externa brasileira no campo da cultura, enfatizando a participação do Ministério da Cultura (Minc) e de outros atores
não estatais na diplomacia cultural do Ministério das Relações Exteriores
24
(Itamaraty), principalmente no governo de Luiz Inácio Lula da Silva. Os
autores partem da hipótese de que o papel de destaque dado à cultura no
governo Lula visou a ampliar a projeção do Brasil no cenário internacional, por meio de uma diversificada agenda internacional articulada à agenda de países com proeminência no mundo em desenvolvimento. Refletem
partindo da perspectiva de que a colaboração entre a corporação diplomática e outros atores é um fenômeno mundial crescente, influenciado principalmente pelos processos de globalização e pelo desenvolvimento acelerado
nos meios de comunicação e na circulação de bens e pessoas. Além disso, no
caso específico da política externa do Brasil no campo da cultura, pode-se
observar uma notável carência na formação do corpo diplomático brasileiro, tradicionalmente preparado para tratar dos temas clássicos das relações
internacionais, como as esferas política, econômica e militar. Em quatro seções, os autores discutem os desafios da diplomacia cultural e seu destaque
no governo Lula, o processo de formulação e implementação das políticas
culturais no âmbito externo, destacando a participação do MinC e de outros atores, além da atuação do Brasil na arena internacional dos chamados
negócios culturais.
Monique Badaró, em “Mobilidade artística internacional e a política
cultural internacional da Bahia”, procura apresentar a política cultural internacional baiana, seus objetivos, formas e resultados, mostrando como a
mobilidade artística pode se configurar como um instrumento estratégico
de política externa. A autora caracteriza a mobilidade artística internacional e a atuação internacional dos estados federados no âmbito da cultura,
conceituando a mobilidade das artes como uma das formas pelas quais os
entes subnacionais se utilizam da cultura para projetar sua imagem externa. Também procura verificar de que maneira se dá a inserção da mobilidade das artes nas agendas públicas de cultura e política externa. Por fim,
o capítulo apresenta o caso do programa de apoio à mobilidade da Bahia
e delineia as limitações e os desafios do apoio à mobilidade artística tendo
como pano de fundo a realidade baiana.
Na parte temática sobre educação, em “Política externa e educação:
confluências e perspectivas no marco da integração regional”, Leticia Pinheiro e Gregory Beshara abordam como educação e política externa se
encontram no campo das relações internacionais contemporâneas, as origens desse encontro e algumas de suas implicações. Para tanto, o capítulo
examina o envolvimento do Ministério da Educação (MEC) na política
Introdução
25
externa brasileira, como um exemplo particular de uma nova configuração
da arena decisória de política externa, na qual outros ministérios, além do
Itamaraty, vêm se engajando com assuntos externos. A título de conclusão,
os autores sugerem que os projetos de natureza educacional examinados
buscaram contribuir com as iniciativas de integração e coesão em direção
à formação e à consolidação de novas comunidades políticas imaginadas, um
instrumento da política externa brasileira em direção à construção de
um novo ente político e de uma identidade regional. Além disso, os autores postulam que, embora a participação do MEC não desfrutasse o grau
de autonomia necessário para ser caracterizado como uma unidade decisória de política externa, isso não impediu o reconhecimento do impacto
substantivo da sua presença sobre o conteúdo da política.
Alessandro Candeas, em “Educação e política externa: por uma parceria diplomacia-universidade”, defende uma agenda positiva no campo da
diplomacia acadêmica, intelectual e científica, a partir, principalmente,
da cooperação Sul-Sul. O autor argumenta que a elevação do Brasil a patamares mais importantes de poder e influência no cenário internacional,
além do prestígio externo da agenda educacional do Brasil, resultam na
afirmação do país como agente impulsionador de cooperação e intercâmbio nesse campo, respondendo dessa forma a uma demanda cada vez maior
de seus parceiros, notadamente países em desenvolvimento. Reflete também sobre o fato de que o sucesso dessa agenda depende, além da própria
produção brasileira, da ruptura de um certo “paroquialismo epistemológico” anglo-saxônico e do mundo desenvolvido, que tende a minorar a qualidade da ciência produzida de forma mais ampla no Hemisfério Sul.
A parte temática sobre saúde é introduzida por André de Mello e
Souza. Em “Saúde pública, patentes e atores não estatais: a política externa do Brasil quanto à epidemia de aids”, o autor trata da influência de
atores não estatais, nacionais e estrangeiros, na política externa brasileira
para a aids. O argumento parte da apreciação da resposta brasileira à epidemia, especificamente da política de acesso gratuito e universal, desde
1996, às terapias antirretrovirais, fato que, devido ao seu sucesso, permitiu
ao Brasil ocupar lugar de destaque em negociações bilaterais, regionais e
multilaterais relativas ao comércio, à propriedade intelectual, à saúde e aos
direitos humanos. O autor desenvolve seu argumento em quatro seções,
abordando desde a participação de ONGs domésticas e governos municipais, estaduais e federais no programa de tratamento da aids no Brasil,
26
sob influência de uma visão de saúde pública proveniente do movimento
sanitarista, passando pela disputa do Ministério da Saúde com empresas
farmacêuticas multinacionais sobre a quebra do monopólio de patentes e
a redução nos preços dos antirretrovirais. No âmbito das iniciativas do governo brasileiro no tratamento da aids no país, o autor destaca o contencioso
entre o Brasil e os Estados Unidos relativo às patentes, demonstrando como
o apoio de ONGs e redes de ativismo domésticas, estrangeiras e transnacionais, ao Brasil contribuiu para a decisão dos Estados Unidos de retirar
sua queixa contra o país na OMC quase que incondicionalmente. Por fim,
a última seção do capítulo trata das consequências das políticas brasileiras
para a aids, e de como esse processo condicionou o Brasil a atuar em fóruns
regionais e multilaterais.
Paulo Marchiori Buss e José Roberto Ferreira, em “Brasil e saúde global”, analisam a cooperação internacional do Brasil no campo da saúde,
considerando o papel de relevo assumido pela política externa brasileira
nos últimos 10 anos, notadamente no âmbito da cooperação Sul-Sul. Os
autores analisam esse processo a partir de quatro componentes: a) necessidades de cooperação internacional em saúde; b) modelo dominante de
cooperação internacional em saúde; c) alternativas ao modelo dominante; e d) experiência da cooperação Sul-Sul do Brasil na África de língua
portuguesa e na América do Sul. Refletem sobre a assimetria nas atividades relacionadas à saúde internacional, reflexo da própria ordem política e econômica internacional, na qual os países ricos e industrializados
são provedores de assistência técnica aos países pobres e subdesenvolvidos. Apontam como alternativa ao modelo tradicional de cooperação em
saúde a cooperação Sul-Sul e a cooperação regional, destacando o Plano
Estratégico de Cooperação em Saúde no âmbito da CPLP, e a Agenda
Sul-Americana de Saúde no âmbito da Unasul.
Na quinta e última parte temática, Mónica Salomón, em “A dimensão
subnacional da política externa brasileira: determinantes, conteúdos e perspectivas”, aborda a ação externa dos governos subnacionais como atividade
planejada e institucionalizada, também conhecida como “paradiplomacia”,
que está cada vez mais generalizada no mundo. No Brasil, a autora argumenta que a paradiplomacia começou a se desenvolver já nos anos 1980 e
atualmente está presente em boa parte dos estados e das grandes cidades.
Sem dúvida, a atual política externa brasileira tem uma dimensão subnacional. Explica como a paradiplomacia se desenvolveu no Brasil, com que
Introdução
27
especificidades, e como ela se encaixa no quadro mais amplo da política externa nacional. A autora destaca ainda as características peculiares que fazem da paradiplomacia brasileira uma “paradiplomacia do Sul”.
Alberto Kleiman, com a colaboração de Gustavo de Lima Cezario,
em “Um olhar brasileiro sobre a ação internacional dos governos subnacionais”, discute a cooperação internacional descentralizada a partir de uma
ótica que compreende os governos subnacionais (entendidos como todas as
unidades governamentais infraestatais, como municípios, estados, províncias, departamentos, aglomerações urbanas, regiões etc.) inseridos em sua
dinâmica sócio-político-econômico-cultural nacional, diferente da perspectiva tradicional (eminentemente europeia), que interpreta a cooperação
descentralizada a partir de uma posição de aparente neutralidade, como se
esse tipo de cooperação fosse uma atividade uniforme em todos os contextos, acessível da mesma forma a todos os governos locais do mundo. Os
autores desenvolvem sua análise tomando o caso do Brasil como exemplo,
levando em conta sua posição de país em desenvolvimento e ex-colônia
portuguesa, sendo importador não só de produtos e tecnologias, mas, sobretudo, de conhecimento, o que dificultaria a compreensão das especificidades da cooperação internacional descentralizada no Brasil.
Os capítulos analisam algumas das distintas dimensões hoje presentes no campo da política externa brasileira. Por um lado, contemplam a
investigação sobre a atuação das agências diplomáticas em áreas que tradicionalmente fogem (ou fugiam) ao campo da política externa; por outro,
fazem uma reflexão sobre como o conteúdo da política externa é influenciado (positiva ou negativamente) pela ação de outras agências estatais e
não estatais. Abrem a discussão sobre a dimensão subnacional e local da
política externa, buscando compreender as iniciativas tomadas por estados
federados e municípios brasileiros nesse campo. Apresentam, assim, a discussão sobre a diversidade de temas e de atores que compõem as agendas
da política externa brasileira contemporânea, atendendo a um público diversificado, que demanda uma melhor compreensão da nova realidade das
relações exteriores do Brasil. Nesse universo, incluímos professores e estudantes de cursos de graduação e de pós-graduação lato e stricto sensu de
relações internacionais, sociologia, política, ciências sociais, direito, história, administração e economia, que encontrarão neste livro as informações
e reflexões necessárias para melhor compreender o universo da política
externa brasileira. Pretendemos ainda alcançar um público mais amplo,
28
constituído por jornalistas, funcionários de organizações governamentais e não governamentais, empresas, entre outros, que, no âmbito de suas
áreas de atuação, devem agir fundamentados na compreensão abrangente e criteriosa da realidade internacional e da inserção brasileira na ordem
mundial contemporânea.
Não foram poucos os que contribuíram com trabalho, sugestões e críticas para chegarmos a este conjunto de reflexões. Seria tarefa hercúlea citar todos e, ainda assim, não escaparíamos do risco de deixar de mencionar
colegas, da academia ou não — operadores, diplomatas, bolsistas, assistentes de pesquisa, estudantes — que nos acompanharam nas várias etapas
que percorremos desde o início de nossas pesquisas. Entre eles, entretanto,
não poderíamos deixar de citar Maria Regina Soares de Lima e Monica
Hirst, que generosamente aceitaram transpor para este livro algumas reflexões que por diversas vezes trocaram conosco; e Paula Vedoveli, que, com
sua competência, nos ajudou na organização e formatação dos originais e
no mapeamento minucioso dos principais conceitos e expressões utilizados ao longo de todos os capítulos. A todos somos imensamente gratos, e
contamos com seu olhar crítico para darmos continuidade a essa agenda de
pesquisa, que, em cada capítulo deste livro, pretendeu trazer para o debate,
dentro e fora dos muros da universidade e da diplomacia, as diversas práticas da política externa brasileira, juntamente com a reflexão sobre a política
inerente a essas práticas.
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PARTE I
Direitos humanos
1.
Atores e agendas no campo da política
externa brasileira de direitos humanos*
Carlos R. S. Milani
Neste capítulo refletimos sobre as distintas práticas da política externa
brasileira no campo dos direitos humanos (PEB-DH), levando em consideração o papel dos três poderes — Executivo, Legislativo e Judiciário —
e também a relevância dos partidos políticos e das organizações da sociedade civil, tão atuantes na promoção desses direitos. O emprego do termo
“práticas” não é inocente, pois defendemos aqui a hipótese de que a multiplicação dos atores, com suas visões, seus discursos e suas incursões no
campo dos direitos humanos, conduz à conformação de um novo campo
de conflitualidade política em que se insere a PEB-DH. A diferenciação
das práticas e a pluralização dos atores implicam, qualitativamente, uma
nova política, da qual decorrem demandas por novos arranjos institucionais
e mudanças nos marcos interpretativos da PEB-DH. Buscaremos, ao longo deste capítulo, entender tais mudanças, mormente no que diz respeito à
* Nossos sinceros agradecimentos a Maria Regina Soares de Lima, Monica Hirst, João Martins Tude e André L. Nascimento dos Santos por seus comentários e sugestões. Também
agradecemos à secretaria da ONG Conectas — Direitos Humanos pelos anuários que nos
foram gentilmente enviados. Pelo tempo concedido e pela riqueza das trocas, o nosso reconhecimento aos entrevistados: Alexandre Ciconello, Edélcio Vigna e Iara Pietricovsky
(Inesc), Cristina Timponi (Presidência da República), Fabrina Furtado (Rede Brasil), Fernando Coimbra (Itamaraty), José Renato Martins (Presidência da República), Lucia Nader
(Conectas), Magali Naves (Seppir), Mariângela Rebuá (Itamaraty), Milton Rondó (Itamaraty), Rafael J. Rodrigues (Ministério do Meio Ambiente — MMA), Thiago M. Menezes
(Itamaraty/Presidência da República). As entrevistas foram realizadas graças ao apoio do
CNPq, por meio da Rede Expansão, Renovação e Fragmentação das Agendas e Atores da
Política Externa, coordenada pela professora Leticia Pinheiro.
34
concepção e ao tratamento político da temática dos direitos humanos nas
agendas mais recentes da política externa brasileira, com foco nos governos
FHC e Lula.
Ao reconhecermos a existência de múltiplas “práticas” — elas próprias
reveladoras de relações de poder —, estamos afirmando que a política externa brasileira não é linear nem estanque. Contrariamente à sustentação do
mito da continuidade e à defesa da imutabilidade de seus princípios doutrinários, consideramos que a política externa brasileira, como toda política pública, sofre mudanças em suas agendas e em seus atores por motivos
sistêmicos e de acordo com as agendas dos governos. A hipótese do insulamento burocrático do Itamaraty não nos parece mais expressar a realidade
empírica da política externa brasileira em tempos de globalização e democratização do Estado, processos políticos que acabam por tornar as agendas decisórias mais complexas e por obrigar diplomatas, em sua maioria
generalistas, à consulta de especialistas das mais diversas áreas. São, portanto, várias as visões, os discursos e as práticas da política externa brasileira
que merecem a atenção da academia, impondo-nos o dever científico de
analisarmos essa política pública para além da ação do Ministério das Relações Exteriores. Como lembram Hill (2003) e Milner (1997), na análise da política externa, a forma pela qual evoluem os processos decisórios e
suas etapas também resulta das escolhas dos atores que participam desse
campo, dos conteúdos abordados e das visões por eles adotadas. Os atores envolvidos nessas agendas trazem suas visões e percepções sobre direitos humanos, que não são objeto de consenso nem isentas de contradições.
Diferentes atores são portadores, ademais, de representações sociais e marcos interpretativos (Herz, 1994; Hudson, 2005) que resultam, entre outros
fatores, de distintas formas de conflitualidade e cultura política. Com a
chegada de novos atores, também tende a mudar a problematização sobre
como o Estado deve comportar-se internacionalmente na defesa dos direitos humanos e como essa problemática se relaciona com os campos da segurança, do desenvolvimento e da cooperação internacional.
Tal constatação torna-se ainda mais relevante na análise das práticas
internacionais de proteção e intervenção em nome dos direitos humanos,
porquanto estas muitas vezes revelam dilemas, ambivalências discursivas
e incoerências comportamentais que se situam entre dois polos: o da necessária denúncia de uma retórica do poder e o da adesão ao princípio
filosófico de uma sociedade cosmopolita de cidadãos do mundo (Trindade, 1997; Costa, 2003; Wallerstein, 2007). Costa (2003:19) aponta que
Atores e agendas no campo da política externa brasileira de direitos humanos
35
o motor da defesa de uma democracia cosmopolita seria um verdadeiro
“wishful thinking, levado ao paroxismo, que transforma o imperativo categórico da ordem cosmopolita em materialidade empírica e o dever-ser da
justiça além-fronteiras no ser generalizado de pessoas e Estados nacionais
altruístas”. Wallerstein indica duas premissas básicas que teriam servido
(e continuariam servindo) de apelo ao universalismo europeu, a saber: a)
a política dos líderes do mundo pan-europeu, que defende os direitos humanos e promove a democracia, mas que tem legitimado intervenções de
caráter cultural e militar; e b) a que acompanha o jargão do alegado choque entre civilizações, em que se pressupõe que a civilização euro-ocidental
seria sempre superior às outras, porque estaria fundamentada em valores e
verdades universais. No entanto, como construir e efetivar tal universalismo em um sistema interestatal capitalista? A lógica estatal tem enormes
dificuldades em prover uma ação desse tipo; a “esquizofrenia” evidencia-se,
por exemplo, na recusa norte-americana em assinar o tratado que estabelece o Tribunal Penal Internacional (TPI) ou o Protocolo de Kyoto (Braga, 2008:161). Bull (2002:152) lembra que, “levada ao seu extremo lógico,
a doutrina dos direitos e deveres humanos sob a lei internacional é subversiva de todo o princípio segundo o qual a humanidade deveria ser organizada como uma sociedade de Estados”.
No bojo das tensões produzidas entre a tentativa de construção de
uma utopia universalista e a política dos direitos humanos, a problemática
da mudança sempre foi um desafio teórico, tanto para as ciências sociais
em geral quanto para a análise de política externa em particular. No caso
da política externa, a mudança envolve desde pequenos ajustes, ênfases retóricas, diferenças nos objetivos até transformações mais abrangentes das
metas e das concepções sobre o projeto político nacional de inserção no
cenário mundial (Hermann, 1990; Vigevani e Cepaluni, 2007). Para compreender a mudança, torna-se relevante identificar quem são os agentes
primários das transformações, em que espaços institucionais as decisões
ocorrem e também com que intensidade. Fica claro, com base no que acabamos de afirmar, que os fundamentos do realismo, ao reificarem a noção
de interesse nacional sem proporem uma teoria abrangente do Estado,
não logram abarcar essas concepções sobre a mudança no campo da política externa. A nosso ver, pensar a mudança implica, em última instância,
retirar a política externa brasileira do “tabuleiro de xadrez” (Lima, 2000)
e colocá-la na arena pública de discussão, deliberação e decisão, haja vista
36
que o interesse nacional é plural e a construção republicana de seus sentidos deve romper com o monopólio de uma organização burocrática, um
grupo de interesse ou uma classe de dirigentes em particular.
Assim, neste capítulo, após uma breve introdução ao debate conceitual e a apresentação de algumas mudanças de concepção e tratamento
político dos direitos humanos nas agendas da política externa brasileira,
tentaremos construir hipóteses explicativas a fim de pensar a mudança dos
marcos interpretativos e a emergência de novos arranjos institucionais no
campo da PEB-DH por meio de três níveis analíticos: primeiro, os choques externos produzidos pelo fim da separação clássica entre o in e o out,
em que os processos de globalização muito colaboram para recontextualizar os campos da high e da low politics; segundo, a evolução do próprio
regime de direitos humanos (o reconhecimento pelo Brasil, em 1998, da
competência jurisdicional da Corte Interamericana de Direitos Humanos e o estabelecimento, em 2006, do Conselho de Direitos Humanos
na ONU) e seus efeitos em termos de judicialização da política; terceiro,
o nível das transformações domésticas (democratização, transição FHCLula, evolução do padrão organizacional das ONGs de direitos humanos),
que tornam os direitos humanos objeto de interesse da mídia nacional,
muito embora o tema ainda esteja longe de fazer parte de um amplo debate público e de mobilizar a opinião, tal como ocorre, de maneira mais contundente, na vizinha Argentina.
O debate conceitual: a política externa enquanto
política pública
É notório o crescimento dos estudos de políticas públicas no Brasil e no
mundo. Várias áreas do conhecimento, órgãos governamentais, organizações não governamentais, movimentos sociais e centros universitários vêm
realizando pesquisas sobre o que o governo faz ou deixa de fazer.1 A re1
Como lembra Souza (2006:24), “não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que
seja política pública”. Aqui adotamos a definição de política pública como o conjunto das
atividades do governo que, agindo direta ou indiretamente (por exemplo, por delegação ou
pela ação de agentes não governamentais), acabam por influenciar o cotidiano dos cidadãos.
Tais ações do governo se inspiram em um modelo institucional e em uma tradição histórica de Estado.
37
novação e a expansão do campo dos estudos sobre políticas públicas têm
provocado uma série de novas interpretações e olhares possíveis, incidindo inclusive nas análises sobre política externa (Ingram e Fiederlein, 1988;
Ratton Sanchez et al., 2006). Tradicionalmente, a política externa tendeu,
por muito tempo, a ser considerada desconectada das demais políticas públicas (domésticas). Carregava sobre si uma mística de particularidade, especialização extrema e confidencialidade que a tornava acessível somente
a alguns poucos “magos” capazes de operá-la. Também corroborava essa
concepção o fato de que, para muitos autores, seriam políticas públicas
somente as políticas domésticas, ou seja, aquelas que impactariam diretamente na sociedade nacional e no curto prazo, a exemplo das políticas de
saúde, assistência social ou educação.2
No entanto, a política externa pode ser entendida e analisada como política pública, semelhante às políticas públicas domésticas. Do ponto de vista conceitual, há autores que definem a política externa como uma junção
de comportamentos que traduzem as preocupações de um Estado no plano internacional (Breuning, 2007). Outros a consideram uma linha de ação
que seus operadores seguem a fim de apresentar ou modificar uma situação
no sistema internacional de modo que este se torne compatível com os objetivos definidos por eles mesmos ou por seus predecessores (Rosenau, 1967
e 1968). Outros ainda a definem como o conjunto de orientações, engajamentos e ações que caracterizam o âmbito nacional de um Estado (Holsti,
2001). Nessas concepções, o que se pode perceber é a concordância em torno da proeminência do Estado como ator preponderante, se não exclusivo,
do processo de formulação e implementação da política externa.
Já Christopher Hill (2003:3) a define como “o somatório das relações exteriores oficiais conduzidas por um ator independente (mais frequentemente o Estado) nas relações internacionais”. A expressão “ator independente” faz alusão ao Estado, mas também a atores distintos, tais como a
União Europeia ou o Mercosul; a indicação de relações “oficiais” remete-nos
a várias instâncias do ator estatal (suas agências, entidades subnacionais etc.)
2
Como lembra o professor francês Frédéric Charillon (2002), a análise da política externa se
organiza como campo científico em meados dos anos 1950. Seu desenvolvimento fez-se essencialmente com base em três dimensões principais: a) a teoria de política externa como instrumento de comparação entre as ações externas dos Estados; b) a análise dos contextos da política
externa; e c) a análise dos processos de tomada de decisão de política externa. São essas três dimensões que estão presentes em quase todas as teorias e conceitos de política externa.
38
ou do operador empresarial (a sede de uma empresa, as filiais de uma firma
transnacional etc.); finalmente, trata-se de uma política porque envolve intenção, coordenação, tomada de decisão, implementação, avaliação e adoção
de procedimentos de rotina. Tal definição bastante abrangente de política
externa é corroborada pelo contexto movente desde meados da década de
1980, momento marcado pelo fim do conflito Leste-Oeste, pela superioridade militar dos Estados Unidos, pelo surgimento de novos temas na agenda internacional, por crises financeiras sistêmicas, pela emergência de novas
potências regionais e globais, pela intensificação dos processos de integração
regional, mas também pelo desenvolvimento de novas tecnologias de comunicação e o consequente desafio posto às formas básicas de solidariedade,
hierarquia, autoridade e fronteira.
Desse conjunto de fatores resultou a crescente complexificação das
agendas políticas — domésticas e internacionais —, fazendo com que os
atores tradicionais da política externa fossem levados, se não constrangidos,
a considerar cada vez mais as visões e as demandas de atores não centrais
e não estatais nos processos decisórios. O diplomata e o soldado, descritos
por Aron como os protagonistas clássicos da política externa,3 passaram
a ter de se acostumar com a companhia, embora por vezes tímida e nem
sempre assídua, de burocratas do setor da saúde (ou da cultura, da educação, do desenvolvimento agrário etc.), de deputados e senadores (e seus
assessores legislativos), prefeitos e governadores, operadores econômicos,
líderes de ONGs, movimentos sociais, organismos da mídia e personalidades da academia, como mostra o quadro 1.
Assim, a partir do momento em que a política externa passa a afetar
mais diretamente uma porção significativa da população, um grupo cada
vez mais amplo de cidadãos tende a se interessar pelas decisões tomadas
nesse âmbito do governo e, além disso, a demandar maior transparência
nas ações de política externa (constituencies).4 O aumento de interesse e o
3
Aron (1986:52) afi rma que os “dois — e somente eles — agem plenamente não como membros, mas como representantes das coletividades a que pertencem: o diplomata, no exercício
das suas funções, é a unidade política em nome da qual fala; no campo de batalha, o soldado
é a unidade política em nome da qual mata o seu semelhante” (grifos do autor).
4
No mundo anglo-saxão, o termo constituency remete a qualquer grupo coeso de indivíduos
ligados por identidades compartilhadas, laços culturais, valores, interesses e lealdades comuns. O termo pode ser usado para descrever um conjunto de eleitores, apoiadores de uma
fundação, clientes ou acionistas de uma empresa. Portanto, o membro de uma constituency
seria um constituent (Bogdanor, 1985).
39
debate público podem conduzir a um processo lento e gradual de abertura
e politização do campo da política externa, embora ainda em termos bastante reduzidos quando esta se compara com outras políticas públicas, como
a educação, a saúde, a assistência social, por exemplo. Segundo Lima (2000)
e Velasco e Cruz (2004), tal processo depende mais diretamente da existência de impactos distributivos internos, que ocorrem quando os resultados
da ação externa deixam de ser simétricos para os diversos segmentos sociais
(importação de bens, negociação de acordos comerciais bilaterais ou multilaterais, adesão a regimes internacionais).5 Quando, ao contrário, os custos
e benefícios não se concentram em setores específicos, ou os resultados da
ação externa são neutros do ponto de vista do conflito distributivo interno, a
política externa produz bens coletivos, aproximando-se do seu papel clássico
(por exemplo, política de defesa para garantir a paz interna).
As principais consequências do adensamento dos processos de globalização para a politização do campo da política externa podem ser pensadas sob duas óticas essenciais: a) a da ampliação das agendas de política
externa e sua complexificação, de forma que as ações externas do Estado
passam a influenciar mais nitidamente a vida cotidiana dos cidadãos comuns (e a serem percebidas dessa maneira por eles próprios); b) a do aumento da demanda por participação nos processos de formulação e execução das políticas do Estado em geral e da política externa em particular,
processo este influenciado pela onda democratizante de finais da década
de 1980 e pelo chamado boom das organizações não governamentais no
início dos anos 1990.
5
Souza (2006:28) apresenta a tipologia de políticas públicas elaborada originariamente por
Theodore Lowi em 1964, partindo da seguinte máxima: a política pública faz a política, ou
seja, cada tipo de política pública enfrenta diferentes formas de apoio e de rejeição, fazendo
com que disputas em torno de sua decisão passem por distintas arenas de negociação. O primeiro modelo é o das políticas distributivas, decisões tomadas pelo governo que desconsideram a questão dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais,
ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões em detrimento do todo. O segundo é o das
políticas regulatórias, que são mais visíveis para o público, envolvendo burocracia, políticos
e grupos de interesse. O terceiro é o das políticas redistributivas, que atinge maior número
de pessoas e impõe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos
incertos e futuros para outros (as políticas sociais universais, o sistema tributário, o sistema
previdenciário, de regra, de mais difícil encaminhamento). O quarto é o das políticas constitutivas, que lidam com procedimentos. Cada uma dessas políticas públicas gera pontos ou
grupos de vetos e apoios diferentes, processando-se, portanto, dentro do sistema político de
forma também diferente.
40
Quadro 1
Configuração dos atores domésticos envolvidos na formulação
e na implementação da política externa brasileira
1o nível — atores governamentais
• Poder Executivo federal
• Agências de primeiro nível de relevância (abrangência nacional)
• Agências de segundo nível de importância (regionais e locais, mas também atuantes
no plano internacional)
• Entidades subnacionais (estados federados e municípios)
• Poder Legislativo federal (Senado e Câmara dos Deputados) e Poder Judiciário
2o nível — atores não governamentais
• Partidos políticos (atores sui generis, pois podem fazer parte do governo diretamente)
• ONGs, organizações empresariais e sindicatos
• Meios de comunicação e opinião pública
• Think tanks, organizações religiosas e grupos étnicos
Tais processos contribuem para que aspectos antes relegados ao âmbito da low politics ganhem relevância política e despontem em discussões
prioritárias de política externa. Destacam-se, por exemplo, os temas ambientais, narcotráfico, redução da pobreza, direitos humanos etc. Muitas
dessas questões foram discutidas nas conferências organizadas pela ONU
ao longo da década de 1990 — Jomtien-90, Rio-92, Viena-93, Cairo-94,
Beijing-95, Istambul-96 —, que incentivaram a internacionalização do Estado e de suas agendas domésticas, mas também o fortalecimento de redes
mais ou menos autônomas de organizações da sociedade civil. Desde os
anos 1990, esse processo vem desafiando a formulação de decisões tradicionais no campo da política externa (Saraiva, 2003), passando a exigir de
seus formuladores um conhecimento mais amplo e uma expertise a ele associada a fim de dar conta da complexidade técnica e científica de muitas das
novas questões internacionais. Organizações da sociedade civil, especialistas, acadêmicos, experts, organizações sindicais, grupos empresariais passam a dialogar mais atentamente com diplomatas e operadores clássicos
das agendas de política externa. É claro que existem variações em termos
de graus e tipos de participação desses novos atores no campo da política
externa. No entanto, paulatinamente, torna-se fato que a política externa
41
não logra mais escapar aos processos de tomada de decisão aos quais as
políticas públicas estão submetidas e que são característicos dos regimes
democráticos modernos, quais sejam: relação entre Poder Executivo e Legislativo, possibilidade de intervenção do Poder Judiciário, existência de
trâmites burocráticos (e uma política burocrática) e participação da sociedade civil, dos operadores empresariais e sindicais.
Além disso, no bojo do processo de redemocratização do Estado, a
Constituição de 1988 colaborou para a desconcentração da política externa brasileira. Mesmo com a manutenção quase que irretocável das disposições do Executivo federal referentes às relações exteriores, a Carta Magna
ampliou o papel do Poder Legislativo no processo decisório. No próprio
texto constitucional podem ser encontrados os princípios norteadores da
ação do Estado na política internacional (art. 4o do título I),6 que, apesar de
bastante generalistas na definição de algumas orientações da política externa brasileira, impactaram na capacidade de ação dos poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário. Assim, o tradicional processo decisório da política
externa brasileira, centrado na atuação decisiva do Executivo e no papel do
Itamaraty, passou a ser objeto dos efeitos de democratização das políticas
públicas. Como afirma Lima (2000), a política externa passou a refletir não
só os constrangimentos sistêmicos, provenientes da própria estrutura da
ordem internacional, mas também, e principalmente, as estratégias estabelecidas pelos atores domésticos no contexto da distribuição de interesses e
preferências no interior do Estado.
Além dos dispositivos constitucionais, outros fatores contribuíram
para a politização do campo da política externa brasileira, notadamente nos
últimos 20 anos, como: a) a própria abertura proporcionada pelo Itamaraty por meio de foros consultivos e da formação de delegações mistas (compostas por diplomatas e representantes da sociedade civil) para encontros
internacionais; b) a midiatização da política externa, o que atraiu a atenção
dos cidadãos comuns para as decisões tomadas pelo Estado brasileiro em
6
Os princípios são os seguintes: I — independência nacional; II — prevalência dos direitos
humanos; III — autodeterminação dos povos; IV — não intervenção; V — igualdade entre
os Estados; VI — defesa da paz; VII — solução pacífica dos confl itos; VIII — repúdio ao
terrorismo e ao racismo; IX — cooperação entre os povos para o progresso da humanidade;
X — concessão de asilo político. Parágrafo único: a República Federativa do Brasil buscará
a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à
formação de uma comunidade latino-americana de nações.
42
relação às suas relações internacionais; c) o relativo aumento de visibilidade
das agendas de política externa durante as disputas eleitorais presidenciais das décadas de 1990 e de 2000; d) o aumento do interesse dos acadêmicos e especialistas pelo acompanhamento da política externa e pela
ampliação dos cursos de graduação de Relações Internacionais. Como
afirmam Faria (2008) e Pinheiro (2009), o caráter insulado do processo de produção da política externa brasileira tem sido amplamente reconhecido; isso não significa, porém, que não existam indícios de alterações
importantes nesse padrão institucional, sobretudo a partir do início da
década de 1990, e pressões crescentes para que tal processo se torne mais
permeável a articulações, interesses e demandas de uma diversidade de
outros atores, governamentais, privados e sociais.
Ora, essa ampliação dos atores e a ruptura com o insulamento burocrático do Itamaraty aproximam a política externa das políticas públicas
domésticas. É necessário, no entanto, ter em conta que esse processo acarreta igualmente a necessidade de mudança institucional e de revisão da
cultura organizacional da Casa de Rio Branco.7 As duas décadas de globalização e redemocratização foram essenciais para que a política externa
brasileira adquirisse um caráter mais transparente e democrático, permitindo maior acesso da sociedade brasileira às decisões de política externa.
Começa a haver uma interação mais frutífera entre atores governamentais,
operadores privados e organizações sociais. O próprio site do Itamaraty
apresenta os temas de política externa de modo mais acessível e organizado para o público não especialista. É evidente, como veremos, que o grau
de participação da sociedade civil e a institucionalização desse processo no
campo da política externa dependem, entre outros fatores, da conjuntura
interna e externa, do grau de abertura do governo dirigente, da natureza da
temática em debate. Com isso, precisamos ter em mente que as generalizações são precipitadas e que, para cada temática da agenda externa, é preciso
7
A antropóloga Cristina Patriota de Moura (2009) realizou uma pesquisa detalhada sobre
alguns dos aspectos relacionados ao capital social e ao capital simbólico, bem como à cultura
organizacional das redes do Itamaraty. Em seu livro, salienta, por exemplo, que a tradição e
a renovação são valores caros ao ministério, que também demonstra crescente preocupação
com a representatividade do corpo diplomático em relação à diversidade da população brasileira. As políticas de reconhecimento do Itamaraty (bolsas de estudos para negros e, medida anunciada para viger a partir de 2011, cotas no processo seletivo de diplomatas), apesar
da retórica e da midiatização excessiva, apresentam o potencial de, no longo prazo, produzir
efeitos sobre a cultura organizacional do Itamaraty.
43
discernir, por exemplo, o grau de institucionalização e a capacidade propositiva de atores não governamentais, a receptividade da burocracia estatal às
demandas da sociedade, a capacidade de coordenar interesses divergentes,
bem como a variação de padrões de relacionamento de acordo com o estilo
de cada administração federal (Oliveira e Pfeifer, 2006).
Apesar de recente e de ainda não ser objeto de um verdadeiro consenso na própria academia, a perspectiva aqui adotada parece-nos pertinente por permitir a ampliação do escopo de compreensão do conteúdo
político e ético da política externa, mormente no que diz respeito aos direitos humanos. Também por implicar um debate mais abrangente sobre
a autoridade (a capacidade do exercício do poder) e a responsabilidade dos
agentes envolvidos no processo de formulação e implementação da política externa brasileira no campo dos direitos humanos (PEB-DH), bem
como a necessidade de prestar contas à sociedade de modo transparente (o
sentido público da accountability8) acerca dos objetivos planejados e resultados atingidos. Finalmente, dessa perspectiva pública também decorre o
aumento de credibilidade e a legitimação social da PEB-DH nos âmbitos
nacional e internacional, e isso ante os demais países da comunidade internacional, agências e órgãos internacionais, firmas, investidores estrangeiros e organizações não governamentais internacionais, atores tão relevantes
na condução das agendas da PEB-DH.
Os direitos humanos nas agendas de política externa
Desde o ingresso simbólico do Brasil na cena multilateral durante a Segunda Conferência de Paz em Haia, em 1907, a diplomacia brasileira tem se
caracterizado pela adesão aos princípios da negociação e da formação mais
ampla de consensos (Amorim, 2007). No caso do regime de direitos humanos, a trajetória da política externa, ao longo da Guerra Fria, sofreu variações entre o paradigma da integração internacional — globalista — e o
da defesa da soberania — autonomista, em alguns casos nacionalista. Depois de reiteradas demonstrações de reticência quanto a possíveis intrusões
8
O termo accountability refere-se à obrigação, para governantes, parlamentares, membros do
Judiciário e gestores públicos em geral, de prestar contas aos cidadãos e à sociedade acerca da
gestão dos bens e políticas públicas, inclusive em matéria de política externa.
44
de superpotências em assuntos nacionais, foi no âmbito da política externa
independente (1961-1964) que o tema dos direitos humanos acabou sendo retomado, com ênfase particular nos direitos sociais. Durante a ditadura
militar, o tema “praticamente desapareceu das intervenções definidoras de
posições de política externa” (Alves, 2009:74). O governo militar silenciouse a respeito dos pactos de direitos humanos de 1966, e o Brasil foi objeto, entre 1974 e 1976, de procedimento confidencial, ferramenta política
usada pela Comissão de Direitos Humanos a fim de investigar denúncias
de Estados violadores. A mudança deu-se em 1977, quando o Brasil passou a integrar a comissão e as agendas de política externa foram se tornando crescentemente mais receptivas aos princípios e às normas multilaterais
de direitos humanos. Em 1985, o presidente José Sarney anunciou à Assembleia Geral da ONU a decisão do governo brasileiro de aderir aos dois
pactos (direitos civis e políticos; direitos sociais, econômicos e culturais) e à
Convenção contra a Tortura.
Portanto, desde o início do processo de redemocratização do Estado,
e, mais ainda, desde a promulgação da Carta Magna de 1988, o governo
brasileiro tem se pautado por uma política de respeito às regras do regime
multilateral de direitos humanos. O art. 4o (inciso II) da Constituição estabelece que os direitos humanos devem ter prevalência nas relações internacionais do Brasil. Seguindo as recomendações da Convenção de Viena
(1993), o governo federal formulou, em 1996, o primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos, sendo a segunda e a terceira edições lançadas,
respectivamente, em 2002 e 2008. No governo FHC, o Itamaraty estabeleceu o Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais e, em 1997, a
Secretaria Nacional (depois Especial) de Direitos Humanos junto à Presidência da República. Em 1998, o governo reconheceu a jurisdição da Corte Interamericana de Direitos Humanos e, em 2000, assinou o Estatuto de
Roma, que criou o Tribunal Penal Internacional, ratificando-o em 2002.
Como afirmou Paulo Vannuchi (2010:20), ministro da Secretaria Especial
dos Direitos Humanos durante o governo Lula: “Vejo no governo FHC
três elementos mais destacados como balanço de seus oito anos: estabilização da inflação, introdução da responsabilidade fiscal e afirmação dos direitos humanos. Este último tópico se deveu, em grande parte, ao trabalho
do ministro José Gregori e a Paulo Sérgio Pinheiro”.
Hoje, o Brasil pode ser considerado um país que desempenha papel
de relativo destaque no regime internacional de direitos humanos. Em
45
2002, o governo logrou inclusive a nomeação de Sérgio Vieira de Mello
como alto-comissário das Nações Unidas para os Direitos Humanos. O
padrão qualitativo de adesão do Brasil ao regime multilateral pode ser
comparado ao de algumas superpotências e outras potências médias do
sistema internacional (ver quadro 2). O país é signatário e já ratificou praticamente todos os instrumentos internacionais no campo dos direitos
humanos, embora ainda esteja ausente da Convenção Internacional para
a Proteção de Todas as Pessoas contra Desaparecimentos Forçados e da
Convenção Internacional para a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e suas Famílias (Conectas, 2010). O Brasil é, dessa
forma, um dos países em desenvolvimento que mais ratificaram convenções e tratados internacionais no campo dos direitos humanos, ao lado de
Argentina, Chile, México e Uruguai, que também se destacam.
Quadro 2
O Brasil e os acordos internacionais de direitos humanos
Instrumento Assinatura
internacional pelo Brasil
Ratificação
pelo Brasil
Protocolos
facultativos
Possibilidade
de envio de
petições
individuais
Comparação
com alguns
Estados
Pacto
Internacional
sobre os
Direitos Civis e
Políticos (1966)
24-1-1992, por adesão
e sem reservas
Ratificação dos
dois protocolos
em 2009
(Protocolo
sobre petições
individuais,
1966; Abolição
da pena de
morte, 1998)
Sim (petições
individuais
relativas aos
Estadosmembros)
167 Estadosmembros
Pacto
Internacional
sobre os
Direitos
Econômicos,
Sociais e
Culturais
(1966)
24-1-1992, por adesão
e sem reservas
Não assinou
o protocolo
facultativo
sobre petições
individuais
Não, pois o
Brasil ainda não
o ratificou
160 Estadosmembros.
Assinado por
Cuba (2008),
EUA (1977) e
África do Sul
(1994), mas não
ratificado pelos
três Estados
46
Ratificação
pelo Brasil
Protocolos
facultativos
Possibilidade
de envio de
petições
individuais
Comparação
com alguns
Estados
Convenção
sobre a
Eliminação
de Todas as
Formas de
Discriminação
contra as
Mulheres
(1979)
31-3-1981
1-2-1984
Ratificou-o em
28-6-2002
Sim
Assinada
pelos EUA em
1980, mas não
ratificada
Convenção
Internacional
sobre a
Eliminação
de Todas as
Formas de
Discriminação
Racial (1965)
7-3-1966
27-3-1968,
sem reservas
Sem protocolo
facultativo
Sim
174 Estadosmembros
Convenção
sobre os
Direitos da
Criança (1989)
26-1-1990
24-9-1990
Convenção
contra a Tortura
e Outros
Tratamentos ou
Penas Cruéis,
Desumanos ou
Degradantes
(1984)
23-9-1985
28-9-1989,
sem reservas
Não (o Comitê
Ratificou os
dois protocolos não as examina)
em 27-1-2004
(crianças
em conflitos
armados
e venda/
pornografia)
193 Estadosmembros. Os
EUA assinaram
em 1995, mas
ainda não
ratificaram
Ratificou-o em
12-1-2007
147 Estadosmembros. A
Índia assinou em
1997, mas ainda
não ratificou
Sim
Possibilidade
de envio de
petições
individuais
47
Comparação
com alguns
Estados
Ratificação
pelo Brasil
Protocolos
facultativos
Convenção
Internacional
para a Proteção
dos Direitos
de Todos os
Trabalhadores
Migrantes e
suas Famílias
(1990)
Não assinou
Não ratificou
Sem protocolo
facultativo
Não, pois o
Brasil ainda não
o ratificou
Tampouco
assinaram:
África do Sul,
Alemanha,
China, EUA,
França, Índia,
Japão etc.
Convenção
sobre os
Direitos das
Pessoas com
Deficiência
(2006)
30-3-2007
1-8-2008,
sem reservas
Ratificou o
protocolo
sobre petições
individuais em
1-8-2008
Sim
97 Estadosmembros
Convenção
Internacional
para a Proteção de Todas as
Pessoas contra
Desaparecimentos Forçados
(2006)
6-2-2007
29-11-2010
Sem protocolo
facultativo
Protocolo
previsto, mas
ainda inexistente
21 Estadosmembros.
Também:
Alemanha,
Argentina,
Cuba, França,
Japão, Paraguai,
Uruguai etc.
Convenção
sobre
Prevenção
e Punição
do Crime de
Genocídio
(1948)
11-12-1948
11-4-1952,
sem reservas
Sem protocolo
facultativo
Não
141 Estadosmembros.
Muitos não
reconhecem a
competência
automática
da Corte
Internacional de
Justiça
Fonte: Dados compilados a partir da Conectas (2010) e <http://treaties.un.org>.
48
Além disso, o governo brasileiro tem desenvolvido uma política de
reassentamento dos refugiados que devem trocar de país de acolhimento
(Moreira, 2010). Em 2006, o Brasil foi o 12o país que mais reassentou refugiados, em sua maioria colombianos e palestinos. Hoje, segundo dados disponibilizados pelo Comitê Nacional para os Refugiados (Conare), eles são
4.294 no Brasil (64,9% oriundos da África e 22,3% da América Latina).9
Interessante notar que o Conare é presidido pelo ministro da Justiça, sendo
seu vice o ministro das Relações Exteriores; ademais, inclui a participação
da sociedade civil — Caritas Arquidiocesana de São Paulo e Rio de Janeiro — e a representação, embora sem direito a voto, do Alto-Comissariado
das Nações Unidas para Refugiados.
Também merecem destaque as iniciativas do governo brasileiro no
campo da saúde (direitos humanos e acesso a medicamentos), da luta contra o racismo e a discriminação, do combate à fome, bem como em relação ao impacto da crise financeira mundial sobre os direitos humanos. Ao
longo de 2009, o ativismo da PEB-DH pôde ser evidenciado, ademais, nos
seguintes exemplos: visita ao Brasil do presidente do Conselho de Direitos Humanos e presença do presidente Lula na sua 11a sessão; reeleição do
Brasil para o conselho em 2008, com mandato de três anos, até 2011; introdução, pelo governo brasileiro, de cinco das propostas levadas a votação e copatrocínio de 36, além de participação no mecanismo de Revisão
Periódica Universal de 48 países, fazendo comentários, perguntas e recomendações aos países revisados (Conectas, 2010:74).10
Finalmente, o governo brasileiro mantém o convite aberto a todos os
relatores especiais (standing invitation), muito embora, mais recentemente, tenha emitido críticas a algumas das recomendações feitas.11 No caso
9
Dados do portal do Ministério da Justiça, disponíveis em: <http://portal.mj.gov.br/data/
Pages/MJ7605B707ITEMID5246DEB0F8CB4C1A8B9B54B473B697A4PTBRIE.htm>.
10
A leitura atenta das recomendações feitas pelo governo brasileiro aos países durante o processo de Revisão Periódica Universal (UPR, Universal Periodic Review, ferramenta de monitoramento criada pelo Conselho de Direitos Humanos) revela tendências que merecem ser
explicitadas: para os países africanos, prevaleceram, até agora, recomendações sobre questões de gênero; os direitos da criança foram enfatizados no caso dos países do Leste europeu;
a política de migrações e os direitos dos migrantes, para a Europa ocidental e os Estados
Unidos (que também receberam recomendações sobre o combate à tortura e detenções sem
julgamento); temas relativos a migrações, comunidades indígenas e populações negras, para
a América Latina (Conectas, 2010:152).
11
O embaixador Gilberto Vergne Saboia, que foi secretário de Estado para os Direitos Humanos (entre 2000 e 2001) e presidente do Comitê de Redação da Conferência de Viena (em
49
de Olivier de Schutter, relator especial sobre Direito à Alimentação, que
visitou o Brasil entre 12 e 18 de outubro de 2009, a embaixadora Maria
Nazareth Farani, chefe da Missão Permanente do Brasil junto à ONU
em Genebra, chegou a afirmar que o relator deslocou seu foco da segurança alimentar e tendeu a lidar com questões relacionadas à agricultura
“sempre dentro da perspectiva dos interesses dos ricos e protecionistas”.
Além disso, no caso do relatório apresentado por Philip Alston em junho
de 2009, a embaixadora chamou a atenção para o fato de que o relator especial para Execuções Extrajudiciais, Sumárias ou Arbitrárias não havia
mencionado o Brasil no debate com o Conselho de Direitos Humanos,
mas horas depois alegara, em uma coletiva com a imprensa, que os dados oficiais disponibilizados pelo governo não teriam credibilidade por
não serem certificados por fontes independentes. Em sua reação, a embaixadora abandonou o tradicional tom diplomático e afirmou: “[…] o sr.
Alston está errado. Ao compartilhar seu preconceito com a imprensa, e
não com este Conselho, o relator violou seriamente o Código de Conduta dos mandatários de procedimentos especiais do Conselho de Direitos
Humanos […]. O código requer dos procedimentos especiais imparcialidade, veracidade, boa-fé […]. Com esse comportamento o sr. Alston falhou em fazer jus aos padrões de sua posição”.12
Nesse contexto, como entender as mudanças na política externa brasileira no campo dos direitos humanos (PEB-DH) no decorrer do mandato do presidente Lula? O quadro 3 apresenta esquematicamente a alteração
mais marcante quanto aos posicionamentos brasileiros na Assembleia Geral
da ONU e no Conselho de Direitos Humanos. As interpretações da mídia
nacional e de uma parcela importante de ativistas de direitos humanos a esse
1993), referindo-se às visitas e missões dos relatores especiais da Comissão de Direitos
Humanos, afi rma que, em alguns casos, podem resultar em diagnósticos críticos sobre as
deficiências que ainda existem no Brasil quanto aos direitos humanos e se questiona se isso
deveria ser visto como uma violação à soberania brasileira ou como intromissão indevida em
assuntos domésticos, a que responde: “Parece claro que a resposta deve ser negativa, pois o
diálogo construtivo com estes mecanismos se trava em torno de objetivos comuns, consagrados na Constituição e nas leis do Brasil, e contribui para o melhor esclarecimento nas diferentes
esferas governamentais da necessidade de atender a compromissos que, afinal, correspondem a
obrigações assumidas para com a sociedade brasileira” (Saboia, 2009:62).
12
Pronunciamentos extraídos da extranet do Conselho de Direitos Humanos (acesso mediante senha), que também disponibiliza inúmeros documentos oficiais para fins de pesquisa
acadêmica. Ver também Conectas (2010:111-121).
50
respeito são, de fato, bastante críticas. Por um lado, a imprensa nacional denunciou o que teria considerado uma inflexão grave nos posicionamentos da
PEB-DH do governo Lula. Inúmeros artigos e editoriais de jornais de circulação nacional trataram da temática, condenando a “condescendência” da
política externa em relação a regimes autoritários, como nos casos da Coreia
do Norte, de Cuba, do Sri Lanka ou do Sudão. A aproximação estratégica
com o Irã e a mediação turco-brasileira proposta para o impasse sobre o programa nuclear iraniano também foram alvo de críticas.13 Por outro, o excelente relatório sobre política externa e direitos humanos, publicado em 2010
pela ONG Conectas — Direitos Humanos, chamou a atenção para uma
série de posicionamentos do governo brasileiro no seio da ONU, sobretudo
na Assembleia Geral e no Conselho de Direitos Humanos. Em nota pública divulgada logo após a visita do presidente Lula ao conselho em junho de
2009, a Conectas reconheceu o papel cada vez mais relevante do governo
brasileiro em importantes temas da agenda de desenvolvimento no âmbito
internacional, porém afirmou que “a atuação do Brasil no conselho, no entanto, tem sido marcada por ambiguidades, especialmente quando se refere
a casos de graves e persistentes abusos aos direitos humanos em países específicos” (referindo-se, principalmente, à Coreia do Norte e ao Sri Lanka).14
Organizações da sociedade civil tendem a ter posicionamentos mais
universalistas em defesa dos direitos humanos, denunciando, portanto, as
posições conciliatórias mais recentes da PEB-DH em relação a regimes
considerados autoritários ou pouco democráticos. Nesse mesmo sentido,
são compreensíveis e legítimas as inúmeras críticas de várias organizações
não governamentais à aproximação do Brasil com o Irã, à mudança de
voto brasileiro em relação aos direitos humanos na China (a favor do no
action motion em 2004, enquanto, antes, o Brasil sempre se abstivera, salvo em 1996, quando votou a favor) e ao voto em relação à Chechênia (de
abstenção em 2001/2002 ao voto contrário em 2003/2004). Elas refletem
uma filosofia sobre a sociedade mundial contemporânea, que deveria ser
13
Ver, por exemplo, o editorial de Merval Pereira (2010:4), e ainda a matéria assinada por
Fernanda Godoy, também em O Globo (20 nov. 2010, p. 41), sobre a abstenção brasileira na
votação de uma resolução — de censura ao Irã — da Assembleia Geral da ONU. Jamil Chade (2010), correspondente em Genebra de O Estado de S. Paulo, também publicou matéria
intitulada “Brasil quer que ONU evite censura a países que violam direitos humanos”.
14
O conteúdo dessa nota é particularmente importante para a nossa análise. Sua versão integral encontra-se disponível em Conectas (2010:198-199).
51
socialmente integrada, respeitosa dos valores universais e aberta a intervenções de natureza humanitária. Nesse sentido, a intervenção nos temas
domésticos não seria um atentado à soberania nacional, pois não visaria à
independência política ou à integridade territorial do Estado, mas simplesmente a prevenir ou a cessar violações sistemáticas dos direitos humanos
(Piovesan, 2010; Minayo, 2008). Muitos ativistas brasileiros e estrangeiros condenam a proposta oficial do Itamaraty de se ter mais cuidado com
condenações às violações de direitos humanos no mundo. Defendem bandeiras e ações coletivas transnacionais (Milani e Laniado, 2007), considerando, como bem sublinha a Conectas (2010:199), que o Conselho da
ONU não tem por objetivo “redefinir a geopolítica mundial”. Por conseguinte, é com base em tais percepções e compreensão do mundo que redes e movimentos sociais buscam influenciar as agendas da política externa brasileira no campo dos direitos humanos.
Quadro 3
Sinopse ilustrativa de votos brasileiros em resoluções sobre países (2007-2010)
Sessão/ano
62a
2007/2008
País e teor
Instância e voto
Irã: preocupação com violações de direitos
humanos e liberdades fundamentais,
abolição das execuções públicas, minorias
religiosas e étnicas, emancipação da
comunidade Baha’i.
Abstenção brasileira, mas resolução
(apresentada pelo Canadá) adotada
na AG/ONU.
Bielarus: uso contínuo da justiça criminal
para silenciar a oposição política e
defensores de direitos humanos, detenção
arbitrária, ausência do devido processo
legal e julgamentos políticos não públicos.
Brasil se absteve na votação da
resolução apresentada pelos EUA,
que foi adotada.
Sudão: enfatizar a obrigação primária do
governo do Sudão de proteger todos os
indivíduos contra violações de direitos
humanos e levar à justiça os responsáveis
pelas violações ocorridas em Darfur.
Brasil se absteve. A emenda, proposta
por Canadá e Finlândia (em nome da
União Europeia), foi rejeitada.
Sudão: a resolução recebe com satisfação
o relatório apresentado pelo grupo de
especialistas e reconhece os esforços do
governo sudanês. Encerraram-se os trabalhos
do grupo, sem renovação de mandato.
Brasil votou a favor. Resolução
apresentada pelo Egito (em nome
do grupo africano) e por Portugal
(em nome da UE) e adotada.
52
Sessão/ano
País e teor
Irã: teor semelhante à resolução
da 62a sessão.
Apresentada pelo Canadá. Brasil se
absteve nas resoluções apresentadas
na 3a Comissão e na Plenária da AG/
ONU, ambas adotadas. O Brasil se
abstivera, na 3a Comissão e na Plenária,
nas votações de moções de não ação.
Coreia do Norte: teor semelhante
à resolução da 62a sessão.
Apresentada pela França. Apesar de,
no mesmo ano, ter votado a favor dessa
resolução no CDH, o Brasil se absteve na
votação realizada na Assembleia Geral.
Mianmar (ex-Birmânia): paradeiro de
pessoas detidas ou desaparecidas, liberação
de prisioneiros políticos e início de um
diálogo substancial para uma transição
democrática. Autorização dos representantes
políticos a participarem plenamente no
processo de transição política.
Apresentada pela França. Brasil se absteve
na votação da moção de não ação na
3a Comissão, que, se aprovada, encerraria
as possibilidades de adoção de uma
resolução. Como a moção foi rejeitada,
a resolução foi votada e adotada na 3a
Comissão e na Plenária e contou com voto
a favor proferido pelo Brasil nos dois casos.
Coreia do Norte: preocupação com relatos
de tortura e tratamentos ou penas cruéis,
além de punições coletivas e manutenção
de campos de prisioneiros.
Abstenção no CDH e na AG/ONU (3a
Comissão e Plenária). Nos três casos,
as resoluções foram adotadas. Nota:
o Brasil votara a favor na 62a sessão.
Irã: preocupação com violações sistemáticas
de direitos humanos, apedrejamento e
discriminação contra mulheres, além das
eleições presidenciais de junho de 2009.
Brasil se absteve nas resoluções
apresentadas na 3a Comissão e na
Plenária da AG/ONU. Nos dois casos,
as resoluções foram adotadas.
Mianmar (ex-Birmânia): teor semelhante
à resolução da 63a sessão.
Votou a favor da resolução sobre
Mianmar no CDH, mas se absteve na
3a Comissão e na Plenária da AG/ONU.
Nos três casos, as resoluções foram
adotadas. Nota: o Brasil votara
a favor na Plenária da 62a sessão.
Sri Lanka: graves violações de direitos
humanos durante o conflito armado, além de
garantir o acesso a organizações humanitárias
e realização de investigações transparentes.
Brasil se absteve na votação do pacote
de emendas apresentado pela UE.
Emendas rejeitadas em sessão especial
do CDH.
63a
2008/2009
64a
2009/2010
Instância e voto
Fonte: Dados compilados a partir dos anuários da Conectas de 2007, 2008/2009 e 2009/2010,
disponíveis em: <www.conectas.org>.
Nota: AG/ONU = Assembleia Geral da ONU; CDH = Conselho de Direitos Humanos.
53
Mas como estabelecer uma fronteira nítida entre a defesa do universalismo e as relações de poder características da política dos direitos
humanos? Como ignorar os objetivos de política externa dos Estados e
as dinâmicas do sistema interestatal capitalista?15 Como construir marcos interpretativos alternativos aos que são defendidos por organizações
da mídia e algumas redes de ativismo, a fim de dar conta de tais mudanças
nas agendas da política externa brasileira no campo dos direitos humanos?
Como relacionar tais posicionamentos do governo Lula no Conselho de
Direitos Humanos com as alianças emergentes (por exemplo, Mercosul/
Unasul, Brics, o Fórum Ibas, as cúpulas entre países árabes e sul-americanos, a retomada das relações com países africanos) e as transformações na
ordem mundial? Trataremos de construir hipóteses para responder a tais
questionamentos na seção a seguir.
Estabelecendo hipóteses explicativas em três tempos
Com base no modelo de Hermann (1990), podemos afirmar que as mudanças ocorridas na política externa brasileira no campo dos direitos humanos corresponderam a ajustes em seus objetivos e meios, consequência
de uma série de eventos e do jogo político entre diversos atores, nos planos
doméstico e internacional, envolvendo desde a Presidência da República,
diplomatas do Itamaraty e lideranças políticas até o Poder Judiciário, organizações não governamentais e novas alianças estratégicas com países em
desenvolvimento. Como lembram Vigevani e Cepaluni (2007:278), “em
contraste com os ajustes, que tendem a ser quantitativos, visando, sobretudo, a mudanças de ênfases em determinados temas da política externa, as
mudanças de programas são qualitativas e envolvem novos instrumentos
de ação”. A inflexão nos votos do governo brasileiro no Conselho e na Assembleia Geral da ONU se deu em relação a economias emergentes ou a
zonas sob sua direta influência consideradas estratégicas nas atuais agendas
15
É importante lembrar a grande dificuldade por que passou o regime internacional dos direitos humanos em 1994, no caso do genocídio de milhares de tutsis em Ruanda. O presidente
George Bush chegou a justificar a manutenção do programa de assistência militar e o posicionamento dos Estados Unidos com base na inexistência de evidências de abusos e violações
perpetrados por militares ou outros elementos do governo ruandês (Minayo, 2008:62).
54
da política externa brasileira, da mesma forma que as violações de direitos
humanos, mormente no caso de países em desenvolvimento, passaram a ser
interpretadas com base em novos critérios.
O chanceler Celso Amorim chamou atenção para o fato de que a política externa brasileira no campo dos direitos humanos deveria ser pautada pelo princípio da não intervenção, porém sempre acompanhado pela
noção de “não indiferença”.16 O objetivo também foi sinalizar que resoluções condenatórias reiteradas, ao desconhecerem os contextos e os matizes
internos, correriam o risco de se tornarem contraproducentes e provocarem
o isolamento dos países. “Defendemos uma abordagem para o tema que
privilegie a cooperação e a força do exemplo como métodos mais eficazes
do que a mera condenação”, sublinhou Amorim (2009:67), apoiando uma
“visão abrangente — não hierarquizante nem seletiva — de que todos os
países têm deficiências e podem beneficiar-se da cooperação” (p. 68). Por
exemplo, nos casos da Coreia do Norte e do Sri Lanka, o governo brasileiro mudou de posição em 2008 na Assembleia Geral e, em 2009, no Conselho de Direitos Humanos, abandonando a condenação e passando a se
abster durante a votação. O argumento utilizado pelo governo foi o de que,
a fim de combater a política de seletividade, seria imperioso cooperar com
os países e deixar de promover a denúncia de Estados violadores no plano internacional. Tal visão é questionada por inúmeras organizações não
governamentais, a exemplo da Conectas (2010:199) — que considera o
princípio de não interferência em assuntos domésticos “ultrapassado na
gramática do direito internacional e do multilateralismo”.17
Porém, por motivos estratégicos e graças a características do próprio funcionamento do conselho, países emergentes e em desenvolvimento mereceram, sob o governo Lula e diferentemente do governo FHC,
um enquadramento político que associou a defesa dos direitos humanos à
cooperação Sul-Sul e às potenciais transformações estratégicas da ordem
internacional (e do próprio regime de direitos humanos). No que diz respeito às convenções e aos tratados, não houve ruptura sob o governo Lula,
16
Ver a entrevista concedida pelo embaixador Celso Amorim à jornalista Susan Glasser, da
revista The Foreign Policy, em dezembro de 2010, disponível em: <http://www.foreignpolicy.
com/articles/2010/11/29/the_soft_power_power>.
17
Em Asano, Nader e Vieira (2009), encontramos uma exposição clara e detalhada da visão
crítica de algumas redes de ativistas aos limites da política externa brasileira no campo dos
direitos humanos, mais particularmente no que diz respeito às resoluções sobre violações em
países específicos.
55
haja vista que a política externa brasileira no campo dos direitos humanos
manteve seus compromissos internacionais em relação às ratificações e aos
procedimentos especiais. Isso significa que o governo acolheu as demandas de organizações não governamentais e as integrou tão somente nessa política de “segundo nível”, dissociando-as das prioridades de política
externa quanto à reforma da governança mundial e às parcerias estratégicas. Parece-nos evidente que, como sublinha Belli (2009:15), “os valores,
princípios gerais e as obrigações na área dos direitos humanos atingiram
um alto grau de institucionalização internacional e não podem ser ignorados por nenhum Estado”. Mas isso não significa que não sejam passíveis
de críticas e propostas de mudanças.
De fato, essa inflexão dos votos brasileiros no conselho, na 3a Comissão e na Plenária da Assembleia Geral não pôs em xeque a continuidade
da política externa brasileira no campo dos direitos humanos em termos
de adesão ao regime multilateral de direitos humanos, que, desde a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, sempre se revelou, na
ordem doméstica e no exterior, instrumento político convincente e constrangedor. É evidente que ocorreram variações ao longo da história da
política externa brasileira desde os anos 1950 e durante a Guerra Fria
(Albaret, 2010), por motivos quer domésticos (mudança de regime, política de governo, eventos críticos e catalisadores da opinião pública etc.),
quer sistêmicos globais ou regionais (combate ao comunismo, golpes militares na América do Sul, intercâmbios transnacionais entre organizações
da sociedade civil e ativistas de direitos humanos etc.).18 Na primeira fase
pós-ordem bipolar, entre 1989 e 1995, os direitos humanos representaram uma bandeira não ideológica ao progresso social, mas o entusiasmo
com a causa arrefeceu com a emergência do pensamento único em torno
dos consensos neoliberais, com o desenvolvimento do relativismo cultural contrário ao reconhecimento de quaisquer valores universais19 e com
18
O historiador James Green (2009) faz uma análise instigante de como jornalistas, intelectuais, estudantes, religiosos, artistas e parlamentares norte-americanos construíram com
seus pares brasileiros laços de solidariedade em torno da denúncia da desumanidade do regime militar brasileiro. Seu livro é uma narrativa histórica da política bilateral Brasil-Estados
Unidos, mas na perspectiva dessas relações de solidariedade.
19
Como lembra Oliven (2010:45, 48), “denunciar o viés ocidental da Declaração Universal
dos Direitos Humanos talvez seja a reação mais comum daqueles que acham que direitos
humanos precisam ser definidos de acordo com os critérios de cada sociedade”, isso porque
muito dificilmente o Ocidente “pode se atribuir o papel de modelo para a humanidade”.
56
a radicalização dos fundamentalismos de toda ordem, no mundo muçulmano, cristão, mas também entre judeus ortodoxos e hindus extremistas.
Como lembra Alves (2009:65), “a tendência declinante acentuou-se no
novo século em função, sobretudo, dos ataques terroristas nos Estados
Unidos em 11 de setembro de 2001”. Isso, claro, sem mencionar as intervenções unilaterais decididas e perpetradas em nome dos direitos humanos, mas que de fato não têm relação alguma com o direito.
Assim, em função de um projeto político de inserção do Brasil no cenário internacional (a ideia de “autonomia pela diversificação” defendida por
Vigevani e Cepaluni, 2007), o governo brasileiro questionou, por meio de
sua ação no Conselho da ONU e em suas reações aos relatórios preparados
por relatores especiais, a tradição dos double standards das potências centrais, que tendem a ser mais rigorosas com adversários políticos, mas condescendentes consigo mesmas e com certos aliados estratégicos. O Brasil
passou a denunciar o fato de que, em função dos interesses das economias
avançadas, o universalismo dos direitos humanos possa ser politicamente
instrumentalizado pelas diplomacias ocidentais. Por exemplo, na reunião
do G-20 realizada em Londres em 2009, o governo brasileiro manifestou forte oposição às tentativas dos países desenvolvidos de flexibilizar as
normas de direito do trabalho diante da conjuntura de crise financeira e
econômica (Amorim, 2009). Ora, a autoridade legítima do regime internacional de direitos humanos, em geral, e do Conselho da ONU, em particular, depende da percepção, por dirigentes do Sul e do Norte, de que
suas decisões se fundamentam em um senso de justiça e igualdade, sem
esquecer que suas ações nesse campo têm, ao mesmo tempo, repercussões
de natureza jurídica, econômica e política. Como afirma Belli (2009:17),
o “direito, no caso, não se substitui à política, mas, como na função desempenhada pelos direitos humanos no âmbito doméstico, cria as condições
que possibilitam uma política legítima”. Analiticamente, pode-se dizer
que se produziu, nas agendas da política externa brasileira no campo
dos direitos humanos, uma tensão dialética entre os interesses estratégicos — tecnológicos, energéticos, comerciais — de construção ou consolidação de parcerias (Irã, Turquia, Rússia, China) e a necessidade de
promoção das bandeiras universais dos direitos humanos no respeito da
soberania dos Estados.
57
A politização dos direitos humanos da antiga comissão,20 seja por
subtração, seja por adição de países ou questões, não desapareceu e tem
se repetido no seio do conselho (Belli, 2010). Nesse contexto, acreditamos
que a política externa brasileira no campo dos direitos humanos procurou
identificar meios e ajustes no regime de direitos humanos que, sem prejuízo das ferramentas de monitoramento e dos valores universais inscritos na
Constituição de 1988, minorassem eventuais custos políticos na consecução de objetivos estratégicos em outras áreas do relacionamento bilateral
ou multilateral.21 Como afirma Belli (2009:187): “a diplomacia brasileira
foi dando-se conta de que eventuais custos de uma posição adotada durante o exame de determinado país poderiam ser minimizados se o sistema fosse percebido como mais legítimo, isento, menos seletivo e dotado de
grau mais elevado de autoridade moral”.
Tempo 1: a securitização da ordem internacional após o 11 de Setembro
e a retomada das estratégias de seletividade
A primeira ordem de fatores que nos ajudaria a interpretar tais mudanças
diz respeito à securitização das agendas da política internacional após o 11
de Setembro e à evolução da doutrina de segurança norte-americana. A
política global de combate ao terrorismo, a invasão do Iraque à revelia do
20
Segundo Trindade (2009:20), a “contribuição da Comissão de Direitos Humanos não
deve passar despercebida: apesar das diferenças […] decorrentes dos confl itos ideológicos
próprios do período da Guerra Fria e também marcados pelo processo incipiente de descolonização, conseguiu estabelecer as bases dos dois Pactos de Direitos Humanos”, além de uma
série de métodos de petições ou denúncias, de relatórios e investigações, constituindo aos
poucos um complexo corpus jurídico. No entanto, a comissão foi extinta em sua 62a sessão,
em março de 2006, tendo sido, segundo Florêncio Sobrinho (2009:99), “minada por práticas de seletividade na análise dos direitos humanos, sobretudo em caso de países específicos,
duplos padrões de monitoramento (double standards) e uma atitude marcadamente acusatória
(finger pointing)”. A proliferação de resoluções sobre países específicos derivava de motivações
políticas, tendo contribuído para a sua perda de credibilidade e culminado em sua extinção e
substituição pelo Conselho de Direitos Humanos, que ganhou em hierarquia institucional ao
poder se reportar diretamente à Assembleia Geral.
21
Interessante notar que o Brasil sempre manteve, ao longo de sua história de participação na
Comissão de Direitos Humanos da ONU, perfi l discreto e cauteloso nas votações das resoluções sobre países, inclusive tendo feito a “opção preferencial pela abstenção” nesses casos. No
começo da década de 1990, a delegação brasileira passou a dar votos favoráveis a determinados projetos de resolução sobre países, como nos casos do Timor-Leste (1993, 1997), Sudão
(1994, 1995, 1998, 2001-2003), Bósnia e Herzegovina (1994), Iraque (1994-1998, 20002002), Irã (1994-1998, 2000), Nigéria (1997), República Democrática do Congo (1998), entre outros (Belli, 2010:164-165).
58
Conselho de Segurança, em março de 2003, e as evidências fotográficas da
prática de tortura na prisão de Abu Ghraib (Danner, 2004) corroboraram e
generalizaram a desconfiança quanto ao uso seletivo dos direitos humanos
e às promessas de uma governança democrática e cosmopolita. Nunca se
havia imaginado que fosse possível erradicar a politização e o uso interessado dos direitos humanos como instrumento de poder entre os Estados,
mas ficou evidenciada uma visão hiper-realista do mundo em que interesses foram travestidos de valores.
Se com o fim da Guerra Fria desaparecera o inimigo comunista a
ser combatido, o 11 de Setembro reforçou a possibilidade de o terrorismo
vir a ser o substituto par excellence da antiga ameaça soviética. O combate ao narcotráfico também entrou na lista das “guerras” a serem travadas,
com claros impactos regionais na América do Sul (no caso colombiano),
na Ásia central, no continente africano etc. A luta a favor dos direitos humanos e a defesa da ingerência humanitária passaram a fazer parte dessa
lista, à qual o primeiro-ministro britânico Tony Blair atribuía a etiqueta
de “doutrina da comunidade internacional”. A frustração tornou-se maior
com a chegada do governo de Barack Obama, devido às expectativas geradas por suas promessas de campanha quanto a Guantánamo e às tropas
estacionadas no Afeganistão.22 Tudo indica que a “guerra ao terror” permaneça na agenda da política externa dos Estados Unidos.
Fruto de um maniqueísmo da luta do bem contra o mal, sem sutileza nem matizes, mas também da contaminação do político pelo religioso, a guerra ao terror fez com que as democracias ocidentais perdessem
22
Vale notar que, no processo de Revisão Periódica Universal dos Estados Unidos no Conselho de Direitos Humanos, em novembro de 2010, várias delegações — Brasil, Reino Unido,
entre outras — chamaram a atenção para o problema do acesso a Guantánamo. No pronunciamento feito pela embaixadora M. Nazareth Farani, em 5 de novembro, encontra-se, por
exemplo, a seguinte passagem: “Brazil welcomes the measures announced by the US to address
grave violations of human rights committed under its counter-terrorism policy. […] In addition, Brazil recommends that the US takes measures to ensure reparation to victims of acts of
torture committed under US’s control, the accountability of those responsible for such acts,
the non-repetition of such acts, the non refoulement of detainees to countries where they may
be subjected to torture and allows access to the International Committee of the Red Cross
to detention facilities under the control of the US”. No pronunciamento do representante do
Reino Unido, lê-se por exemplo: “On the Guantánamo detention facility, we acknowledge the
challenges in completing its closure and commend efforts undertaken to date. We encourage
the administration and Congress to redouble their efforts to ensure closure in as timely a manner as possible”. Documentos extraídos da extranet do Conselho de Direitos Humanos (acesso
mediante senha), que também disponibiliza inúmeros documentos oficiais para fins de pesquisa acadêmica.
59
capacidade de pressão sobre governos repressivos, uma vez que elas próprias adotaram políticas contrárias ao estado de direito no interior de suas
fronteiras, ou ainda se silenciaram diante da oferta de cooperação no combate ao terrorismo por países considerados pouco democráticos, a exemplo
da Tunísia, do Egito ou da Arábia Saudita. “O etnocentrismo tradicional
dos países ocidentais foi levado ao paroxismo com a evidência, agora inquestionável, de que estariam dispostos a sacrificar os direitos humanos e as
liberdades fundamentais em nome da segurança” (Belli, 2009:119). Portanto, a seletividade não diz somente respeito ao exame de alguns países que
não deveriam ser condenados, mas também à ausência de outros que talvez
merecessem ser objeto de resoluções. O governo dos Estados Unidos, por
exemplo, não aceitou que o relator especial sobre Tortura tivesse acesso desimpedido à base militar de Guantánamo e pudesse entrevistar de maneira
privada os detentos — o que impediu a realização de sua missão. Seguindo o
questionamento de Rahmani-Ocora (2006:15), “como o novo Conselho de
Direitos Humanos das Nações Unidas poderia gozar de credibilidade, poder
e legitimidade em um mundo de política do poder?” Preocupada com o risco
de manutenção da política da seletividade, a ONG Human Rights Watch
publicou, em junho de 2010, um relatório detalhado sobre as práticas dos
Estados, aplaudindo a atuação de vários países latino-americanos, inclusive
o Brasil, e propondo medidas para melhorar o sistema de revisão dos casos
de violação dos direitos humanos no plano nacional.
Tempo 2: a transnacionalização dos direitos humanos e a judicialização
da política externa
A segunda ordem de fatores que influenciam os posicionamentos da política externa brasileira no campo dos direitos humanos concerne às próprias
mudanças no regime internacional de direitos humanos,23 que intensificam
a transnacionalização das ações coletivas organizadas pela sociedade civil e
o processo de judicialização da política externa. A Conferência de Viena,
em 1993, erigiu os direitos humanos à categoria de prioridade na agenda
internacional, graças à participação de 171 países-membros, 813 ONGs
observadoras e mais de 2 mil ONGs no Fórum Paralelo. No mesmo ano
23
Para uma análise detalhada do processo de reformas mais recentes do regime internacional
dos direitos humanos, ver Callejon (2008), Dominguez Redondo (2008), Murthy (2007),
Nader (2007), Rivlin (2008), Sweeney e Saito (2009), e Terlingen (2007).
60
foi criado o Alto-Comissariado e, em 1998, assinou-se o Estatuto de Roma
estabelecendo o Tribunal Penal Internacional a fim de julgar vários tipos
de crimes contra a humanidade e os direitos humanos. Fruto da iniciativa
do governo canadense, a Resolução no 1.674 do Conselho de Segurança, de
2006, conhecida por tratar da responsibility to protect, reitera que a soberania
não deveria ser um privilégio, mas uma responsabilidade dos Estados com
os cidadãos e a sociedade. Nesse mesmo ano, a comissão foi extinta e abriram-se as portas do Conselho dos Direitos Humanos, no âmbito do qual,
como bem analisa o segundo capítulo deste livro, criou-se o Universal Periodical Review (UPR) como ferramenta de avaliação e monitoramento
dos avanços feitos pelos Estados a cada quatro anos.
A esse respeito, Florêncio Sobrinho (2009) assinala que, no seio do
Conselho dos Direitos Humanos, várias organizações não governamentais
atuantes interagem, questionam e denunciam governos nacionais, como
Anistia Internacional, Human Rights Watch, Conectas — Direitos Humanos, Quaker United Nations Office e International Service for Human
Rights — cuja expertise e capacidade de interlocução enriquecem e problematizam a atuação dos agentes estatais no conselho. A ação coletiva
transnacional que elas promovem fundamenta-se no desenvolvimento sem
precedentes das redes sociais e, filosoficamente, apresenta o potencial de
transformar os fundamentos da legitimidade nas relações internacionais,
uma vez que, ao lado dos valores nacionais classicamente defendidos pelos
Estados, essas organizações seriam um sustentáculo importante dos valores
universais (Reis, 2006).
É importante notar que as normas internacionais relativas a direitos humanos implicam a possibilidade de responsabilização internacional do Estado, inclusive por atos praticados contra seus próprios cidadãos.
No âmbito do sistema interamericano, o Brasil reconheceu, em 1998, a
jurisdição da Corte de San José, que tem desempenhado papel central
na definição da responsabilidade internacional dos Estados-membros,
por exemplo, ao estabelecer reparações às vítimas de violações de direitos humanos e, assim, aumentar os riscos do exercício da política externa
e os custos políticos da publicidade dada a violações de direitos humanos
(Vieira, 2010). Nesse sentido, a ação do Judiciário (nesse caso, um tribunal internacional) passou a ter implicações políticas e econômicas para o
Estado brasileiro, expandindo o raio de ação da justiça para o campo das
relações internacionais. No caso da política externa, a “judicialização” corresponderia aos efeitos dessa expansão no sistema de freios e contrapesos
61
da democracia, podendo ocorrer, segundo Couto (2004), em três casos
principais: i) o Judiciário como fonte geradora de responsabilidade internacional do Estado; ii) o Judiciário com a capacidade de estabelecer parâmetros para a ação externa do Estado; e iii) adição ao sistema institucional
e constitucional brasileiro de obrigações e deveres de reparação a partir
de uma decisão judicial internacional, haja vista que o direito internacional dos direitos humanos confere caráter coletivo à obrigação de proteção
dos direitos humanos e que, ademais, os tratados de direitos humanos têm
hierarquia constitucional.
Nesse sentido, o processo de Damião Ximenes é paradigmático, pois
acarretou a primeira condenação do Brasil na Corte Interamericana de Direitos Humanos, em julho de 2006 (Vieira, 2010). Percebe-se, assim, que o
avanço da política de direitos humanos a partir da ação da (judicialização) e
na (transnacionalização) Corte de San José recoloca em debate a soberania
dos Estados, que podem adotar posicionamentos mais defensivos e reativos
em relação ao regime multilateral e às ações coletivas transnacionais. No
caso particular do sistema interamericano, ONGs e redes transnacionais de
ativistas peticionam junto à Comissão de Direitos Humanos em Washington, a qual, por sua vez, pode intimar o Estado a prestar informações, a fim
de, em seguida, verificar a veracidade dos fatos e buscar uma solução amistosa entre as partes. Caso não haja acordo, a comissão elabora relatório com
recomendações ao Estado, que tem três meses para cumpri-las; se o caso
não for solucionado, a denúncia pode ser levada à Corte de San José, sendo
as recomendações publicadas no relatório anual da comissão.
Tempo 3: demandas domésticas de atores não governamentais,
política burocrática e canais de diálogo
Em terceiro lugar, as demandas de atores não governamentais domésticos
(Comissão de Justiça e Paz, Caritas etc.) e a política burocrática instaurada
entre o Itamaraty, a Presidência da República, o Ministério da Justiça, as
diferentes secretarias especiais (sobretudo a Secretaria Especial de Direitos
Humanos) e o Congresso ampliam as zonas de conflitualidade, enriquecem o próprio processo de redemocratização do Estado, além de engendrar
novos arranjos institucionais mais abertos ao debate contraditório, a exemplo do Comitê Brasileiro de Política Externa e Direitos Humanos.
Criado em 2005, o comitê conforma uma coalizão de entidades da
sociedade civil (Abia, ABGLT, Conectas, Gajop, Ibase, Inesc, entre outras)
62
e do Estado, tendo por objetivo o fortalecimento da participação cidadã e
do controle democrático da política externa brasileira no campo dos direitos humanos. Em associação com a Comissão de Direitos Humanos e
Minorias da Câmara dos Deputados e a Comissão de Direitos Humanos
e Legislação Participativa do Senado, o comitê realiza consultas públicas
e monitora a agenda bilateral e multilateral da política externa brasileira
no campo dos direitos humanos. Embora a secretaria executiva seja hoje
ocupada por dois representantes da sociedade civil,24 o comitê, até mesmo
pela natureza mista de sua composição, frequentemente produz consensos
muito amplos, porquanto os agentes governamentais tendem a não assinar
críticas mais contundentes dirigidas ao governo. É evidente que também
se deve considerar a heterogeneidade de posicionamentos das organizações
não governamentais, algumas ideologicamente mais próximas do governo,
outras opostas às recentes mudanças dos votos brasileiros em relação ao Irã
ou à Coreia do Norte, por exemplo.
De todos os modos, é interessante ressaltar que a contradição que ali
se engendra faz parte da própria dialética política que sustenta, de modo
tão imprescindível, o desenvolvimento democrático dos debates sobre a
política externa brasileira no campo dos direitos humanos no Brasil e no
mundo. Nesse sentido, outra ferramenta importante de controle social são
os anuários de política externa e direitos humanos, publicados pela ONG
Conectas a partir de 2007. Também pode ser lembrada a participação social na formulação da primeira Revisão Periódica Universal para o Conselho de Direitos Humanos da ONU, embora o processo tenha sido objeto
de críticas relacionadas à insuficiência de tempo para o aprofundamento
do debate, como aponta o segundo capítulo deste livro. Ou seja, vem se reforçando, empiricamente, a defesa teórico-normativa de a política externa
também ser considerada política pública.
Finalmente, cabe mencionar outro canal de participação social e de
disputas burocráticas que se constitui no próprio processo de preparação
dos programas nacionais de direitos humanos, cujas institucionalização e
midiatização, desde a sua primeira edição, em 1996, têm contribuído para
24
Em sua fundação fora previsto o compartilhamento da secretaria executiva entre uma entidade da sociedade civil e uma agência governamental. O que ocorre atualmente pode ser reflexo
de descaso do governo ou de conquista de maior autonomia pelas organizações não governamentais. Ambas as hipóteses foram aventadas durante as entrevistas realizadas, sem confirmação prioritária de uma em detrimento da outra. Os dados sobre o comitê foram obtidos a partir
das entrevistas, de documentos institucionais e do site <www.dhpoliticaexterna.org.br>.
63
aumentar a visibilidade da temática e a construção, gradual porém importante, de uma arena nacional de debates públicos sobre os direitos humanos. A terceira edição do PNDH reafirma que os direitos humanos
devem ter primazia nas políticas internas e nas relações internacionais, incorporando resoluções da 11a Conferência Nacional de Direitos Humanos e propostas aprovadas nas mais de 50 conferências nacionais temáticas
promovidas desde 2003. O quadro 4 apresenta alguns exemplos de compromissos e objetivos relativos à política externa presentes no PNDH-3.
Quadro 4
Exemplos de objetivos e destaques internacionais do
Programa Nacional dos Direitos Humanos-3
Objetivo anunciado
Instâncias responsáveis
pela execução
Construir e aprofundar agenda de cooperação multilateral em direitos
humanos que contemple prioritariamente o Haiti, os países lusófonos
do continente africano e o Timor-Leste.
SEDH/PR, Ministério das
Relações Exteriores (MRE) e
Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome
Aprofundar a agenda Sul-Sul de cooperação bilateral em direitos
humanos que contemple prioritariamente os países lusófonos do
continente africano, Timor-Leste, Caribe e América Latina.
SEDH/PR, MRE
Garantir o monitoramento dos compromissos internacionais assumidos
SEDH/PR, MRE e Casa
pelo Brasil: i) elaborar relatório anual sobre a situação dos direitos humanos Civil da Presidência da
no Brasil, em diálogo participativo com a sociedade civil; ii) elaborar
República
relatórios periódicos para os órgãos de tratados da ONU, no prazo por
eles estabelecidos, com base em fluxo de informações com órgãos do
governo federal e com unidades da Federação; iii) elaborar relatório de
acompanhamento das relações entre o Brasil e o sistema ONU que contenha,
entre outras, as recomendações advindas de relatores especiais do Conselho
de Direitos Humanos da ONU e as recomendações advindas dos comitês de
tratados da Revisão Periódica Universal (RPU); iv) definir e institucionalizar
fluxo de informações, com responsáveis em cada órgão do governo federal e
em unidades da Federação, referentes aos relatórios internacionais de direitos
humanos e às recomendações dos relatores especiais e dos comitês de
tratados; v) definir e institucionalizar fluxo de informações, com responsáveis
em cada órgão do governo federal, referentes aos relatórios da Comissão
Interamericana de Direitos Humanos e às decisões da Corte Interamericana
de Direitos Humanos; vi) criar banco de dados público sobre todas as
recomendações dos sistemas ONU e OEA feitas ao Brasil.
Fonte: Documento disponível em: < www.mj.gov.br/sedh/pndh3/pndh3.pdf >.
64
Considerações finais
A política externa brasileira no campo dos direitos humanos (PEB-DH)
do governo Lula adotou a postura de não negar as dificuldades e os desafios enfrentados pelo país no que diz respeito ao cumprimento dos direitos
humanos pelo Estado, assemelhando-se, nesse sentido, à política externa de
FHC. Diferentemente desta, porém, a PEB-DH do governo Lula preservou um posicionamento crítico, questionando alguns dos fundamentos políticos do regime, mas também construtivo, articulando posições por vezes
muito díspares entre países do Norte e do Sul. No governo Dilma, a PEBDH parece indicar mudanças relacionadas a certas sensibilidades diante de
questões envolvendo liberdades democráticas e a política de gênero. Antes
mesmo de assumir a Presidência, Dilma Rousseff declarou ao jornal The
Washington Post, em entrevista concedida em dezembro de 2010, que “ficaria desconfortável, como uma mulher eleita presidente, em não me manifestar contra o apedrejamento”, referindo-se ao caso midiático da iraniana
Sakineh.25 Ou seja, em política externa, e mais ainda no que tange aos direitos humanos, mudanças de governo e dos atores políticos no poder contam,
em dialética com as transformações sistêmicas, na definição das prioridades
e dos modos de construir discursos e de agir no cenário internacional.
À guisa de conclusão, este capítulo nos permite lançar pelo menos três
pistas de reflexão para futuras pesquisas. Primeiro, ficou evidente que, na
compreensão da política externa brasileira no campo dos direitos humanos,
é necessário separar pelo menos dois dos três níveis de análise: o do Conselho e o das convenções e tratados de direitos humanos. No primeiro nível encontra-se um âmbito muito politizado de debates entre os Estados,
no qual o Itamaraty tem o monopólio da representação. No segundo nível,
o Brasil é um fiel seguidor do regime, principalmente a partir do processo
de redemocratização; nesse contexto, a representação social deve ser considerada, em alguns casos inclusive em função das próprias regras do regime
25
Segundo Jamil Chade (O Estado de S. Paulo, 4 ago. 2010), o governo brasileiro já teria apresentado uma alternativa à lógica de denúncias, que seria a realização de reuniões técnicas sem a
aprovação ou a proposição de resoluções. O encontro ocorreria na ONU, entre as agências internacionais e o governo em questão. Outra proposta brasileira foi a de promover viagens de
delegações de governos ao local da crise, algo que já ocorre em outros órgãos da ONU. No entanto, governos europeus querem saber se essas viagens substituiriam a presença de relatores independentes. O temor é que uma delegação formada apenas por governos acabe, mais uma vez,
poupando o país envolvido na crise de críticas mais duras.
65
(a exemplo do procedimento amicus curiae estabelecido no sistema interamericano de direitos humanos). No primeiro nível, permanece (e talvez
se exacerbe) o contencioso em torno da política de seletividade, que acaba
desservindo a causa dos direitos humanos e tornando o Conselho da ONU
ineficaz quanto ao seu propósito original. Isso significa, teoricamente, que
é importante pensar na construção de um modelo de análise que demonstre a vinculação ou a convergência (negativa ou nem tão positiva no caso
do regime de direitos humanos) entre o regime internacional e a política
externa brasileira. Claramente, esta tende a sofrer a influência do fato de
haver convergência ou divergência entre o regime internacional (a governança global) e as estratégias nacionais de política externa.26
Segundo, este capítulo indicou haver uma pluralidade de atores
presentes nas agendas da política externa brasileira no campo dos direitos humanos, incluindo partidos políticos, a Secretaria Especial de Direitos Humanos, organizações não governamentais, o Judiciário, o Legislativo,
a Igreja Católica… Fica a pergunta, que nos parece fundamental: tendo em
vista a concepção de política externa enquanto política pública, como reage
o Itamaraty diante da polifonia de vozes e da multiplicidade de demandas
dos atores da PEB-DH? E, analiticamente falando, como construir modelos de análise, indo além do que propõe o modelo de política burocrática de
Allison (1971), que nos permitam dar conta das demandas de participação
social no campo da política externa, da ruptura com o padrão do insulamento burocrático do Ministério das Relações Exteriores e das tensões causadas
pela assimetria de informação entre os atores?
Terceiro, o que analisamos ao longo deste capítulo remete-nos a uma
questão weberiana clássica, porém fundamental, em torno da lógica dos
fins últimos e da lógica da responsabilidade. Por um lado, os valores defendidos pelas organizações da sociedade civil nos fazem pensar na ética pura
da convicção, ou seja, o conjunto de normas e valores que orientam o comportamento do político na sua esfera privada; por outro, a ação dos Estados
se orienta por uma ética da responsabilidade, que impõe ao governante não
26
Fica, ademais, o desafio de integrar nesse modelo analítico as lógicas de ação do Estado (suas
agências e organizações diversas) na cooperação para o desenvolvimento, em que a causa dos
direitos humanos tende a ser usada como condição para a concessão e a aprovação de projetos.
Como o Brasil (doador) integra ou integrará essa perspectiva dos direitos humanos na cooperação que vem desenvolvendo mais expressivamente com países africanos, asiáticos e latino-americanos parece-nos constituir uma pergunta pertinente para futuras agendas de pesquisa.
66
desconhecer os resultados potenciais do uso de instrumentos ilegítimos.
A distinção proposta por Weber (1998) nos ajuda a traduzir o dilema e as
complexidades que analisamos neste capítulo. Não haveria uma dualidade
entre os interesses estratégicos e a defesa da bandeira dos direitos humanos, mas sim uma tensão dialética entre o polo dos valores universais e o da
soberania nacional, apresentados na introdução. Vale lembrar que pode haver ambivalências no uso dos direitos humanos que seriam profundamente
negativas na perspectiva das sociedades e dos indivíduos (sobretudo os que
sofrem mais diretamente as violações), porém instrumentais aos interesses
dos Estados, embora permaneçam estilos e propostas diferentes de acordo
com as tradições políticas e diplomáticas. Para um país como o Brasil, sempre haverá riscos nesse uso instrumental dos direitos humanos, mas isso faz
parte do jogo político internacional…
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2.
O Brasil e o Conselho de Direitos Humanos
das Nações Unidas: a participação social
em ampliação*
Thiago Melamed de Menezes
Este capítulo busca avaliar a interação entre o Brasil e o sistema ONU de
direitos humanos, sob a perspectiva da atuação do Estado brasileiro e dos
mecanismos de participação social existentes e em construção. Foi construído a partir da experiência do autor como funcionário do Estado atuante
nessa área, e tem por objetivo enfocar não só a atuação do Brasil no Conselho de Direitos Humanos, frequentemente objeto de debate e controvérsia
política, mas principalmente os efeitos da interação com o sistema para o
país em seu plano interno, face não menos importante do relacionamento
com as Nações Unidas no campo dos direitos humanos. O capítulo é composto por esta seção teórica; uma seção que retrata a construção de um sistema de proteção no âmbito das Nações Unidas; uma terceira, dedicada à
recente inovação do mecanismo de Revisão Periódica Universal; uma quarta seção, relativa à experiência de elaboração do primeiro relatório brasileiro
ao mecanismo da RPU; e uma última, com considerações finais.
A título de nota teórica introdutória, procurarei situar a evolução dos
direitos humanos como construção histórica que traz em si imenso potencial emancipatório, porém muitas vezes instrumentalizada, sobretudo no
plano internacional, em fachada ética de uma ordem injusta. Sustentarei
que os direitos humanos evoluem gradativamente para uma identificação
cada vez maior com o ideário progressista, sem que isso assegure a superação integral dessa ambiguidade.
* As visões expressas neste capítulo são de responsabilidade exclusiva do autor e não refletem
obrigatoriamente as posições do Ministério das Relações Exteriores (MRE) ou da SEDH/PR.
72
Diversos autores (Strauss, 1953; Taylor, 1985) localizam o surgimento
dos direitos humanos no início da era moderna, ao lado da concepção individualista de sociedade. A gênese estaria fundada na inversão da relação
entre cidadãos e Estado que caracteriza a passagem para a modernidade.
Ela ocorre quando a ênfase se desloca dos deveres do súdito com o soberano para os direitos que o cidadão pode exigir do Estado. Trata-se de uma
verdadeira revolução de perspectiva: a política passa a ser encarada não
mais pelo ângulo do soberano, mas pelo do cidadão, processo que se opera
em paralelo ao deslocamento da concepção organicista tradicional da sociedade para uma individualista moderna (Bobbio, 2004).
Como documentos fundadores dos direitos humanos é costume apontar os bills of rights norte-americanos, de 1776, e a Déclaration des Droits de
l’Homme et du Citoyen francesa, de 1789, ambos profundamente influenciados pelo jusnaturalismo e pelo contratualismo. Assim, a aurora da concepção sobre direitos humanos muito deve ao pensamento liberal moderno.
Provém de John Locke a ideia de que o homem tem direitos que se fundamentam em sua própria natureza humana e que não podem ser subtraídos
por nada ou ninguém, incluindo o Estado.
Foi a partir da segunda metade do século XVIII, portanto, que teve
início o que se caracterizou, a posteriori, como correspondente à afirmação
dos chamados direitos civis e políticos: liberdade de pensamento, de religião, de reunião, de propriedade e liberdade econômica, de associação em
partidos, direito de votar e ser votado etc. Foram concebidos como uma
contenda da sociedade civil contra o Estado, considerado então o principal
violador em potencial desses direitos. São direitos de liberdade, ou seja, que
concernem um não agir do Estado.
O teor individualista desse primeiro momento deu lugar, coexiste ou
ainda compete com outras concepções, que veem na cidadania mero fato
formal em relação à substância da existência real, em especial no que se refere às condições econômicas enfrentadas pelas populações. Durante os
séculos seguintes, transitou-se da noção centrada nos direitos do indivíduo
para outra em que se reconheceram os grupos sociais, as minorias e os marginalizados (Mengozzi, 2003). Emergiram os direitos econômicos e sociais,
surgidos a partir da noção de que caberia ao Estado assegurar aos cidadãos
certas garantias de padrão de vida. São os direitos ao trabalho, à educação,
à saúde, à assistência. Os direitos sociais exigem, assim, uma ação positiva
O Brasil e o Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas
73
do Estado, que transitou de sua forma anterior, liberal, em que se acreditava
que o mais importante era que não se imiscuísse em negócios de particulares; para o Estado assistencial, que reconhece as desigualdades reais, ainda
que vigore uma igualdade jurídica formal, e se converte em garante ativo
de direitos e liberdades.
A reação aos horrores vivenciados pela humanidade com a II Guerra
Mundial proporcionou novo ímpeto à afirmação dos direitos humanos no
sistema internacional. Dos escombros e do profundo trauma coletivo deixados pela experiência do nazifascismo e do Holocausto, reuniram-se as
forças que levaram à inédita convergência internacional em torno da construção das Nações Unidas. Veremos como foi possível erigir, desse impulso, um sistema de promoção e proteção dos direitos humanos que brindou
as gerações futuras, entre outros legados, com a Declaração Universal de
1948. Constituíam igualmente parte desse projeto um covenant determinando os compromissos jurídicos dos Estados subscritos e um sistema de
monitoramento, voltado para a garantia efetiva de tais direitos. À exceção
da Declaração Universal, esse programa encontrou, no entanto, enormes dificuldades em sua implementação. Concorreram para isso fatores como a
dificuldade de se conciliar diferentes sistemas jurídicos e políticos ou tradições religiosas; as diferenças de condição econômica ou social, que dificultavam muito mais para os países mais pobres a implementação de muitos
dos direitos; e a utilização das políticas de direitos humanos a serviço de interesses econômicos e geopolíticos dos Estados hegemônicos.
Em paralelo, os direitos humanos representaram, nas mais distintas
sociedades, a possibilidade e, por vezes, o sucesso na efetivação de legítimas aspirações humanas. Contemporaneamente, avolumam-se as opiniões
de autores como Boaventura de Souza Santos (2009:11-12), para quem os
direitos humanos podem se firmar como sucedâneos das utopias universalistas, em crise desde a débâcle do socialismo real. Para o autor português, os
direitos humanos vêm pouco a pouco se transformando, ao longo das últimas décadas, na linguagem da política progressista:
Quer nos países centrais, quer em todo o mundo em desenvolvimento, as
forças progressistas preferiram a linguagem da revolução e do socialismo
para formular uma política emancipatória. E no entanto, perante a crise aparentemente irreversível desses projetos de emancipação, são essas
74
mesmas forças que recorrem hoje aos direitos humanos para reinventar
a linguagem da emancipação. É como se os direitos humanos fossem invocados para preencher o vazio deixado pelo socialismo ou, mais em geral, pelos projetos emancipatórios. Poderão realmente os direitos humanos
preencher tal vazio?
Em tempos de globalização cultural e segmentação econômica, instaurou-se uma etapa da modernidade em que as identidades anteriores sofreram erosão e se fragmentaram. A política, sobretudo a progressista, teve
dificuldade para se reinventar e fazer frente aos desafios de uma sociedade que se complexificou, atomizada em milhares de setores, identidades e
interesses superpostos, contraditórios e em constante mutação. Fenômenos como o desemprego estrutural em escala global, o trabalho informal e
precário, o envelhecimento da população e o consequente aumento do número de aposentados (quando se dispõe de sistema previdenciário) alteraram fundamentalmente as estruturas das sociedades. Claro está que ainda
existem trabalhadores e operários, no sentido tradicional de trabalhadores
formais organizados, mas estes representam uma parcela minoritária da
população, inclusive das classes subalternas. Arrisca-se mesmo a incidir em
niilismos, pois já não há setores predefinidos e imutáveis, o que põe em xeque os conceitos tradicionais de representação.
Levando-se em conta essa dinâmica, fica mais fácil compreender por
que os direitos humanos têm hoje apelo como nunca no passado. Os direitos humanos falam à sociedade complexa da contemporaneidade por
abarcarem os grupos sociais não mais sob a forma de massas homogêneas,
mas naquilo que os próprios sujeitos reconhecem como características distintivas. Abraçam as minorias — étnicas, religiosas, linguísticas, de costumes — ou grupos discriminados — encarcerados, pessoas com deficiência,
homossexuais, idosos, mulheres — e, ao fazê-lo, vocalizam e agregam interesses. Constituem, por isso, um corpo teórico capaz de reagrupar esses
setores tão díspares, inclusive na forma de novas demandas universalistas.
Pois as pautas específicas, ao fim e ao cabo, nada têm de estanques: é somente sob determinada correlação de forças e conjuntamente que podem,
talvez, avançar.
75
A construção do atual sistema de direitos humanos da ONU:
a trajetória da comissão para o conselho
A edificação de um sistema dedicado à promoção universal dos direitos
humanos remonta ao contexto do pós-guerra, em que as memórias do horror pelo extermínio de dezenas de milhões luziam ainda vívidas para a humanidade. A Comissão de Direitos Humanos da ONU foi estabelecida
em 1946 e trabalhou por 60 anos ininterruptos, até 2006, quando foi substituída pelo atual Conselho de Direitos Humanos. Embora o trabalho da
comissão tenha sido importantíssimo para a afirmação dos direitos humanos em âmbito universal, com o passar do tempo críticas praticamente
generalizadas ao seu funcionamento levaram à necessidade de refundar o
órgão, dando origem ao atual conselho.
É útil retomar a trajetória da antiga comissão e analisar o que levou à
erosão de sua credibilidade, se quisermos compreender o contexto que deu
origem ao conselho e os elementos que condicionam sua atuação. Que problemas pouco a pouco afetaram a credibilidade da comissão? Resumindo,
começaram a pesar crescentes acusações ao trabalho do órgão, de seletividade e duplo padrão no tratamento dos temas.1 Outra questão foi a relativa
ineficácia de suas decisões, o que se relacionava com a posição ocupada pela
comissão — e em última instância pelos direitos humanos — no âmbito
da ONU e na própria ordem internacional. Esses fatores estavam presentes desde o início do funcionamento do órgão? Estariam presentes ainda
hoje? E, em caso afirmativo, seriam passíveis de solução por meio de um
desenho institucional alternativo ou parte constitutiva da ordem em que
estamos inseridos?2
1
Fala-se muito comumente também em “politização” ou “excessiva politização”, mas aqui
evitarei o termo por considerar que os problemas a que se dedica um órgão responsável pelo
monitoramento dos direitos no mundo jamais podem ser tratados de maneira exclusivamente
técnica e que as soluções alcançadas devem passar necessariamente pelo político.
2
Milani (2008:164-165) apresentou interessante estudo sobre a participação social e a cooperação internacional para o desenvolvimento. O autor recorre à teoria do sistema mundo de
Wallerstein e indaga: “Em que medida as agências de cooperação não acabam por reforçar a
ideia de um desenvolvimento de acordo com a visão de um ‘colonizador’ ou de um ‘missionário’? O desenvolvimento enquanto valor universal não seria determinista nas etapas que os
diferentes países deveriam seguir para alcançar o padrão de país desenvolvido? E desenvolvimento e subdesenvolvimento não seriam, de fato, as duas caras de Jano, ou seja, os dois lados
de um mesmo processo global e histórico de desenvolvimento do capitalismo? Quer dizer,
desenvolvimento e subdesenvolvimento não seriam estruturas parciais mas interdependentes
que conformam um mesmo sistema?”.
76
A previsão de criação de um órgão voltado para a promoção e a defesa dos direitos humanos consta da Carta da ONU, que em seu capítulo X,
dedicado ao Conselho Econômico e Social (Ecosoc), dispõe:
The Economic and Social Council shall set up commissions in economic and
social fields and for the promotion of human rights, and such other commissions as may be required for the performance of its functions. (Art. 68, disponível em: <http://www.un.org/en/documents/charter>.)
Assim, durante todo o seu período de atuação, a comissão funcionou como um órgão subsidiário do Ecosoc. É oportuno observar que a
posição de relativamente pouca importância da comissão na estrutura da
ONU não condizia com o status atribuído, em teoria, aos direitos humanos quando da criação da organização. Na ocasião, os direitos humanos
figuravam como um dos três pilares do novo órgão, ao lado do desenvolvimento econômico e social e da paz e segurança internacionais. Fosse a
intenção da comunidade internacional conferir essa centralidade aos direitos humanos, é lícito supor que a comissão teria sido criada com status
equivalente ao Conselho de Segurança ou ao próprio Ecosoc. Somou-se
a isso o comportamento de muitos Estados, incluindo as principais potências, que subordinavam as questões de direitos humanos a interesses de
natureza econômica ou geopolítica.
A atuação da comissão centrou-se, em um primeiro período situado,
grosso modo, de 1947 a 1967, na promoção dos direitos humanos por meio
da cooperação com os Estados na elaboração de tratados internacionais,
mais do que na investigação ou condenação de violações. Prevalecia, então,
uma concepção ainda inteiramente caudatária do sistema de Westfália, que
privilegiava o respeito a Estados soberanos por meio da regra da não intervenção, calcada no disposto pelo art. 2o, §7o, da Carta da ONU.
A comissão contribuiu para o desenvolvimento de importante arcabouço de direito internacional relativo aos direitos humanos, na forma de
diversos tratados internacionais sobre a matéria, bem como de importantes elementos para identificação do direito internacional costumeiro. O
documento de maior destaque é, sem dúvida, a Declaração Universal dos
Direitos Humanos, firmada em 10 de dezembro de 1948. Outros importantes instrumentos de direito internacional foram desenvolvidos sob os
auspícios da comissão: direitos da mulher (1979), direitos da criança (1989),
77
contra a tortura (1984), a discriminação racial (1966), além dos dois pactos,
sobre direitos civis e políticos e econômicos e sociais (1966). O exame dessas convenções evidencia que a comissão logrou cumprir seu mandato no
que tange à codificação dos direitos humanos em legislação internacional.
Em paralelo, passou-se progressivamente a uma questão bem mais difícil, de construção das condições para a efetivação dos direitos garantidos
pela letra da lei. É o que nos aponta Bobbio (2004:29):
A linguagem dos direitos tem indubitavelmente uma grande função prática,
que é emprestar uma força particular às reivindicações dos movimentos que
demandam para si e para os outros a satisfação de novos carecimentos materiais e morais; mas ela se torna enganadora se obscurecer ou ocultar a diferença entre o direito reivindicado e o direito reconhecido.
A vergonhosa longevidade do regime do apartheid sul-africano
(1948-1990), ao lado do surgimento das organizações não governamentais
de direitos humanos, propagadoras de uma ideologia internacionalista para
a matéria, talvez tenham constituído os fatores catalisadores mais importantes para que a comissão deslocasse paulatinamente seu eixo de atuação.
Do respeito incontestável à soberania estatal e ao princípio de não intervenção, transitou-se pouco a pouco, a partir de meados da década de 1960,
para que os Estados conferissem maior legitimidade ao escrutínio internacional e, fosse esse o caso, a condenações.
Evidentemente, a relativização do conceito clássico de soberania gerava desconfiança em muitos Estados. Cumpre ter em mente que a maior
parcela da população mundial vivia em países, na Ásia e na África, que se
encontravam ainda em meio ao processo de descolonização. Assim, o fato
de que as ainda recentes potências imperialistas tenham se tornado, poucas décadas depois, paladinas do respeito aos direitos humanos e propugnassem uma relativização da soberania — do mundo em desenvolvimento,
esteja claro — teve inevitavelmente consequências duradouras sobre a credibilidade do sistema. Bobbio (2004) novamente aponta a fragilidade do
fundamento jurídico, assinalando que o documento fundador, a Declaração
Universal, foi firmado por apenas 58 países, número que refletia a comunidade de nações antes das décadas que concentraram os processos de independência das antigas colônias.
78
Vivia-se também o contexto da Guerra Fria (1945-1991), que se refletiu no campo dos direitos humanos em conflito que comprometeu igualmente a credibilidade da comissão. Conforme o campo ideológico, pregava-se a primazia dos direitos civis e políticos — caso dos países alinhados
ao capitalismo —, ou dos direitos econômicos e sociais — caso dos países
socialistas. A eficiência da comissão via-se severamente prejudicada, uma
vez que os países-membros do órgão subordinavam o exame de eventuais
violações de direitos humanos ao alinhamento ideológico, acompanhando
quase invariavelmente os respectivos blocos na votação de resoluções.
A própria emergência das organizações não governamentais de direitos humanos encerrava suas ambiguidades. Por um lado, é imperioso reconhecer que entidades como a Anistia Internacional e a Human Rights
Watch desempenharam papel importantíssimo, entre outras causas, no
contexto dos regimes autoritários da América Latina durante as décadas
de 1960 a 1980. Seus membros ostentavam coragem e independência ante
o alinhamento ideológico automático estimulado pelos Estados Unidos no
campo capitalista. Por outro, os países do então chamado Terceiro Mundo
tinham razões para ter reservas em relação às ONGs que atuavam internacionalmente no campo dos direitos humanos devido a sua procedência
(quase todas oriundas de países desenvolvidos) e, principalmente, de suas
fontes de financiamento, que provinham muito comumente da filantropia
de indivíduos ou fundações norte-americanas ou europeias. Não por acaso,
notava-se nos posicionamentos de algumas ONGs grande coincidência no
que se referia à seletividade e ao duplo padrão de enfoque em relação a países do chamado Primeiro Mundo.
Ainda assim, emergiram, nesse momento, no trabalho da comissão,
resoluções sobre países específicos e os relatores especiais designados para
acompanhar casos preocupantes de direitos humanos em determinado país
ou temática. O primeiro relator especial foi indicado para investigar violações massivas cometidas pelo regime Pinochet (1973-1990) no Chile.
Seguiram-se relatorias criadas para acompanhar casos como os da Guatemala, de El Salvador, da África do Sul e dos territórios palestinos ocupados por Israel. Já se observava, no entanto, o duplo critério na seleção dos
países a serem monitorados. Lindgren Alves (2001:85), experiente embaixador brasileiro, retrata o espírito daqueles tempos:
Em matéria de monitoramento, prosseguiram, ao longo de toda a Guerra
Fria, pelo estabelecimento de relatores apenas para situações de países em
79
desenvolvimento, enquanto a Europa socialista e o Ocidente desenvolvido
se escudavam no equilíbrio bipolar do poder. […] Com raríssimas exceções,
não eram sequer circulados projetos de resoluções sobre esses países, porque
se sabia de antemão que não contariam com apoio parlamentar suficiente
para serem adotados.
Todos esses problemas concorreram para que a credibilidade da comissão fosse pouco a pouco minada. O fim da Guerra Fria abriu caminho
para a superação de alguns desses impasses. A Conferência de Viena de
1993 consagrou a ideia da indivisibilidade e interdependência dos direitos
humanos, isto é, que estes não subsistem na falta de qualquer um dos direitos, o que pôs fim à dicotomia entre direitos civis e políticos e direitos
econômicos, sociais e culturais.
Em 2005, a Assembleia Geral das Nações Unidas convocou uma
cúpula de alto nível para discutir a reforma da ONU, pleito de um conjunto de países, entre os quais o Brasil, que não reconhecem no atual sistema internacional a mesma balança de poder do pós-II Guerra Mundial,
que deu feições à atual organização. A cúpula reuniu mais de 170 chefes de
Estado e de governo e aprovou, entre outras medidas, a refundação da comissão em Conselho de Direitos Humanos. O conselho foi assim criado
em abril de 2006, pela Resolução no 60/251 da Assembleia Geral.
O preâmbulo da Resolução no 60/251 afirma que o conselho deve reconhecer “the work undertaken by the Commission and the need to preserve and build on its achievements, as well as redressing its shortcomings”.
O conselho goza de posição superior ao da comissão na hierarquia das Nações Unidas, já que se reporta diretamente à Assembleia Geral, e não ao
Ecosoc. Inovações institucionais foram implementadas, como uma representação geográfica mais justa, procedimentos mais ágeis para responder a
situações emergenciais e medidas para combater a seletividade, sendo o mecanismo da Revisão Periódica Universal talvez o melhor exemplo. O novo
órgão deu início a seus trabalhos em junho de 2006. O Brasil foi eleito para
a primeira composição e reconduzido, em 2008. Segundo o então chanceler Amorim (2009:72), para o Brasil, “o CDH oferece a perspectiva de cooperação internacional como uma das ferramentas em benefício da proteção
e promoção dos direitos humanos. Essas ferramentas, em lugar das críticas
seletivas, devem ter seu papel ampliado”.
80
Desde então houve um contínuo esforço coletivo para superar os problemas que acometeram a antiga comissão. A tarefa não é fácil, pois o novo
não nasce do novo. Antigas desconfianças têm de ser superadas para que
os velhos problemas de seletividade e duplicidade de padrões não se imponham novamente. A questão parece residir em como fazer coincidir incentivos para que os países em cujo território ocorram violações massivas
de direitos humanos cooperem com o novo sistema e mecanismos de individualização desses países quando tudo o mais falhar.3 O êxito do novo
conselho em muito dependerá, é claro, da disposição dos países de se engajarem de forma construtiva, reconhecendo que não existem professores ou
países com um histórico completamente isento de abusos na área de direitos humanos, e das inovações institucionais trazidas pelo novo órgão.
O mecanismo de Revisão Periódica Universal
Criado em junho de 2007, o mecanismo de Revisão Periódica Universal
(RPU) consiste em um sistema de avaliação pelo qual todos os países-membros das Nações Unidas são objeto de escrutínio a cada quatro anos. O processo de avaliação é centrado na elaboração, em âmbito nacional, de um
relatório de até 20 páginas pelo Estado a ser examinado em sessão de sabatina de três horas no plenário do Conselho de Direitos Humanos, em
Genebra. Principal inovação do sistema de proteção dos direitos humanos
da ONU trazida pela criação do conselho, a RPU é claramente desenhada
como uma tentativa de superar os problemas de seletividade e duplicidade
de padrões que assolavam a antiga comissão.
3
Porém, a quem cabe decidir quando e que países devem ser individualizados como violadores? Uma dimensão que vem recebendo grande destaque é a atuação do Brasil no conselho, entendida como a postura tomada pelo país ante denúncias de violações sistemáticas
de direitos humanos envolvendo outros países. Alguns políticos de oposição, acadêmicos
e ONGs criticaram a política externa brasileira no campo dos direitos humanos durante o
governo Lula por supostamente não fazer a condenação necessária dos governos violadores.
Para uma síntese competente dessas críticas, ver Asano, Nader e Vilhena (2009). É um debate extremamente complexo, pois envolve questões como a controvérsia sobre a eficácia da
adoção de postura que vise ao engajamento dos países violadores ou sua condenação pura e
simples. Além disso, incorre-se comumente em juízos que reproduzem a velha seletividade
ao individualizar países.
81
A atuação do Brasil foi fundamental para a conformação do mecanismo, já que por muito tempo, no âmbito da antiga comissão, o país propugnou pela criação de relatório global sobre a situação dos direitos humanos
no mundo. Subjazia à ideia brasileira a convicção de que um exame verdadeiramente universal contribuiria para que sobressaísse a preocupação genuína com a situação dos direitos humanos, em oposição às disputas entre
os Estados ou blocos de Estados, que infelizmente acabaram prevalecendo
em diversas ocasiões na antiga comissão. Não é outro o espírito da RPU, o
que permite apontar sua familiaridade com a proposta brasileira. Segundo
o chanceler Celso Amorim (2009:69): “estava claro que era preciso modificar o sistema então vigente, em que somente alguns países eram selecionados para exame, segundo critérios sujeitos à conveniência e à oportunidade
política de outros países”.
De acordo com as diretrizes do Conselho de Direitos Humanos, a
RPU busca os seguintes objetivos: a) melhoria das condições de implementação concreta dos direitos humanos; b) efetivação das obrigações e
dos compromissos dos Estados e avaliação de desenvolvimentos positivos
e desafios enfrentados pelo Estado; c) ampliação da capacitação e da assistência técnica, em consulta e com o consentimento do Estado em questão;
d) compartilhamento de experiências de boas práticas em direitos humanos entre os Estados e demais atores relevantes; e) apoio para cooperação
em matéria de promoção e proteção dos direitos humanos; f ) incentivo à
cooperação e ao comprometimento com o Conselho de Direitos Humanos e outros órgãos de direitos humanos do escritório do alto-comissário
de direitos humanos das Nações Unidas (UN, 2007).
Como base normativa para a avaliação foram tomadas a Carta das
Nações Unidas, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, outros instrumentos de direitos humanos de que o Estado em questão seja signatário e compromissos voluntários assumidos pelo Estado, incluindo aqueles
contratados quando da apresentação de suas candidaturas ao conselho
(UN, 2007).
O mecanismo não se exaure na apresentação do relatório pelo Estado
ao conselho; compreende, igualmente, relatórios das organizações da sociedade civil e relatório do escritório do alto-comissário para os Direitos Humanos das Nações Unidas, este último elaborado com base em relatórios
para os comitês de tratados, recomendações de relatores especiais e outras
fontes da ONU. Ao final do exercício, os três conjuntos de relatórios são
82
consolidados e dão origem a um texto que traduz o estágio de implementação das obrigações de direitos humanos até o próximo exercício. Essa consolidação fica a cargo de três relatores — a chamada Troika —, selecionados
por sorteio entre os membros do conselho. Os relatores têm de pertencer,
obrigatoriamente, a diferentes grupos regionais.
O sistema busca conciliar avaliação entre pares (peer review) e participação da sociedade civil, a partir da percepção de que ambas são importantes. O exame dos relatórios nacionais é feito pelo plenário do conselho, mas
somente os Estados podem fazer uso da palavra. A justificativa para esse
sistema é a necessidade de construir confiança entre os Estados, para que
se tente evitar os famigerados problemas de seletividade e duplicidade de
padrões que marcaram a comissão. Evidentemente, essa escolha tem seus
críticos, especialmente entre os representantes das ONGs atuantes junto
ao conselho. Estes cunharam um dito que bem sintetiza suas desconfianças e seus ceticismos: “o risco é o exercício transformar-se em um bando de
peixes falando de água”.
De um modo ou de outro, a sociedade civil tem diversas formas, com
maior ou menor grau de institucionalização, para se fazer ouvida em praticamente todas as etapas do mecanismo. Há, em primeiro lugar, o incentivo para que os governos construam seus relatórios nacionais a partir de um
processo de consultas com a sociedade. Ao fim do exercício, igualmente, a
sociedade civil se faz ouvir por meio de seus relatórios, que são levados em
conta pela Troika na elaboração do relatório síntese final. E mesmo durante as apresentações orais em plenário, não costumam faltar representantes
estatais dispostos a incorporar questionamentos das ONGs a suas perguntas, ou jornalistas para lhes repercutir as avaliações. Não obstante, é forçoso
reconhecer que o sucesso do novo mecanismo em muito dependerá de os
Estados nele se engajarem com disposição construtiva.
A experiência com a elaboração do primeiro relatório
brasileiro à RPU
Em setembro de 2007, cerca de três meses após a criação da RPU, o Conselho de Direitos Humanos da ONU selecionou os países que seriam examinados durante a primeira sessão do mecanismo, entre eles figurando
o Brasil. Por ser a primeira vez que o exercício seria realizado, não havia
modelo anterior de relatório. Tudo com que se contava era um pequeno
83
conjunto de diretrizes fornecidas pelo próprio conselho:4 o texto não poderia exceder o limite de 20 páginas e deveria assumir a forma de um relatório nacional.
Para o Brasil, seria uma dupla responsabilidade tomar parte no primeiro grupo de países a serem examinados. Por um lado, dada a estreita
proximidade entre a RPU e a proposta histórica brasileira de relatório universal para os direitos humanos, cumpria ao país demonstrar que o novo
mecanismo poderia constituir um instrumento relevante para a superação
dos problemas de seletividade e duplicidade de critérios. Por outro, dado o
seu peso político, demográfico e mesmo moral — por sua condição de país
pacífico e de democracia ativa —, depositava-se no relatório do Brasil expectativa de engajamento franco e construtivo no exercício, como contribuição à afirmação do recém-criado conselho.
O relatório do Brasil foi construído sob a coordenação compartilhada
da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República
e do Ministério das Relações Exteriores. Conforme mencionado na introdução, este capítulo baseia-se em minha experiência pessoal de trabalho na
Assessoria Internacional da Secretaria Especial dos Direitos Humanos.5 O
processo de elaboração do relatório teve início em meados de dezembro,
e o cronograma de trabalho previa o depósito da versão final do texto em
4
O conselho havia sugerido, em sua 6a sessão, em setembro de 2007, organizar o relatório
nos seguintes segmentos: a) descrição da metodologia e do processo consultivo para a preparação do relatório; b) resumo do arcabouço institucional e legal para a proteção dos direitos humanos no país, incluindo artigos da Constituição, legislação relevante, jurisprudência,
políticas públicas e instituições nacionais de proteção dos direitos humanos; c) promoção e
proteção dos direitos humanos no país: implementação de obrigações em direitos humanos,
atividades das instituições de proteção dos direitos humanos, cooperação com mecanismos
internacionais de proteção dos direitos humanos; d) identificação de resultados, de boas práticas e de desafios e constrangimentos à promoção e à defesa dos direitos humanos no país; e)
identificação de prioridades nacionais e iniciativas do Estado na tentativa de superar desafios
e melhorar as condições dos direitos humanos no país; f) expectativas do Estado em relação a
programas de capacitação e, se fosse o caso, inclusão de pedido de assistência técnica.
5
Gostaria de sublinhar o trabalho ao meu lado, como coordenadora pela SEDH/PR, da
gestora Mariana Carpanezzi. Por parte do MRE deve ser destacado o trabalho da chefe do
Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais, Ana Lucy Gentil Cabral Petersen;
da então chefe da Divisão de Direitos Humanos, Márcia Maria Adorno Cavalcanti Ramos;
dos diplomatas da DDH, Carlos Eduardo da Cunha Oliveira e Melina Espeschit Maia; e da
oficial de Chancelaria Clara Martins Sólon. Muitos outros trabalharam na elaboração do relatório pelas duas instituições. Em particular, o envolvimento pessoal do secretário especial
dos Direitos Humanos, Paulo Vannuchi, e do secretário adjunto, Rogério Sottili, foi determinante para o sucesso do exercício brasileiro.
84
25 de janeiro. A exiguidade de tempo foi, portanto, um fator que inevitavelmente condicionou a metodologia adotada. Tanto mais se considerarmos
que a elaboração do texto exigiu, em paralelo, o mais amplo esforço possível
de coordenação governamental e consultas à sociedade civil.
O envolvimento desta última foi considerado especialmente importante para a construção do relatório, pois o Brasil defendera em sua atuação
no conselho que os relatórios sob o mecanismo fossem elaborados mediante um “amplo processo” de consultas com os atores sociais relevantes
na proteção e promoção dos direitos humanos. Uma vez que essa posição
acabou consagrada na resolução de criação do mecanismo, cabia ao país ser
coerente e desenvolver, na prática, o que defendera em teoria.
No cronograma de trabalho imposto pelo prazo disponível foram
realizadas duas reuniões com representantes da sociedade civil organizada,
uma reunião com representantes de conselhos nacionais na área de direitos
humanos e uma audiência pública na Comissão de Direitos Humanos no
Senado Federal.6 Além disso, em duas etapas do processo de construção do
relatório foi estimulado o envio de críticas e sugestões pela internet. Em
paralelo, ocorriam as reuniões com os ministérios e demais órgãos estatais
vinculados a temáticas afetas aos direitos humanos.7
A primeira reunião com representantes da sociedade civil organizada teve como objetivo discutir o modelo de organização interna do relatório que contemplasse as expectativas gerais. Vale observar que, desde esse
primeiro encontro, surgiram as principais questões que marcariam o processo de consulta e, em última instância, condicionariam o sucesso ou o
fracasso de todo o exercício.
Cumpre sublinhar, primeiramente, a questão da divisão das 20 páginas do relatório entre as diversas temáticas que mereciam cada uma, no
mínimo, esse mesmo espaço para que pudessem ser apresentadas em sua
complexidade. Além do enorme esforço de síntese que a redação do relatório demandaria qualquer que fosse a organização interna adotada, havia
6
Para uma lista das entidades convidadas, bem como daquelas que compareceram a uma ou
mais reuniões e das que enviaram contribuições por escrito, ver a nota 3 no relatório (UN,
2008). A realização das reuniões foi divulgada com destaque no site da Secretaria Especial
dos Direitos Humanos. Além disso, foram convidadas, por e-mail, para todas as reuniões,
assim como para a audiência pública, uma ampla gama de organizações, também listadas na
parte de notas do relatório nacional.
7
Os órgãos estatais envolvidos também estão listados na RPU brasileira, na nota 1 (UN, 2008).
85
a questão da visibilidade dada aos diversos segmentos sociais envolvidos,8
e que inevitavelmente traduziria a prioridade e a importância política a estes atribuídas. Diante da incontornável superficialidade do exame caso fossem mantidos todos os temas, foram cogitados diferentes formatos, como
dividir o relatório não em temas específicos, mas em grandes categorias,
como direitos de primeira, segunda, terceira e até quarta gerações, ideia
logo abandonada por se considerar que a classificação remetia à Guerra
Fria e fora superada pela Conferência de Viena de 1993.
Um interessante debate deu-se então entre os próprios membros da
sociedade civil. Chegou-se à conclusão consensual de que o melhor seria
abdicar do exame da totalidade das temáticas para que algumas pudessem
ser abordadas com maior profundidade. Os assuntos que fossem excluídos naquela feita seriam trabalhados na próxima oportunidade, em quatro
anos. O consenso se dissipou, no entanto, no momento seguinte, em que
cumpria apontar os temas a serem abordados. Todos, é claro, julgavam os
respectivos temas indispensáveis. Acabamos convencidos de que qualquer
outra solução seria pior, e restaram 17 temas no relatório final. Ainda assim, ficaram ausentes do relatório temas de grande importância, como o
direito a um meio ambiente sadio, o direito dos idosos e o direito a liberdade religiosa, entre outros.
O conjunto de representantes da sociedade civil propôs também que
a estrutura temática do relatório fosse retirada do conjunto de recomendações exaradas por comitês de tratados e relatores especiais. Os representantes governamentais não aceitaram a proposta por três razões. Primeiro,
as recomendações, por serem oriundas de fontes diversas, não formavam
um todo coerente e com a necessária abrangência para guiar a elaboração
do relatório. Segundo, por mais importantes que fossem as recomendações
emanadas da ONU, considerávamos que elas não poderiam substituir o
8
Trabalhou-se inicialmente com o seguinte rol de direitos: direito a um nível de vida adequado; direito à terra; direito a alimentação adequada; direito à educação; direito à saúde;
direito ao trabalho e a não ser submetido a escravidão; direito ao descanso, ao lazer e à cultura; direito à segurança pública cidadã; direito de não ser torturado nem sofrer tratamento
desumano ou degradante; direito de acesso à justiça e ao Judiciário independente e democrático; direito a documentação civil básica; direito à memória e à verdade; direito a um meio
ambiente sadio; direito a igualdade racial; direito à livre orientação sexual e identidade de
gênero; direitos sexuais e reprodutivos; direitos das populações indígenas; direitos das populações tradicionais; direitos da criança e do adolescente; direitos da mulher; direitos dos
idosos; direitos das pessoas portadoras de deficiência.
86
necessário esforço autônomo de avaliação e discussão das prioridades. Por
fim, havia uma dificuldade objetiva: naquele momento, as recomendações
dessas duas fontes, desde apenas o ano 2000, montavam a mais de 400.
Algumas delas exigiriam, individualmente, um esforço de coordenação
com estados e municípios, o que seria impraticável em prazo tão restrito
e com os recursos humanos disponíveis. A reivindicação da sociedade civil
teve o resultado prático, no entanto, de evidenciar a dificuldade do Estado
brasileiro de manter um instrumento de controle atualizado do grau de implementação das obrigações contraídas internacionalmente em matéria de
direitos humanos. Como veremos, esse reconhecimento levou a um compromisso voluntário do Estado ao fim do exercício.
Outra questão que emergiu desde a primeira reunião e que se colocaria de maneira central até o fim do processo foi o tom político a ser
impresso ao relatório, isto é, se a ênfase deveria recair nos desafios ainda
enfrentados ou nas conquistas já alcançadas. Para a primeira reunião foi
entregue aos representantes da sociedade civil uma cópia do questionário
que havia sido encaminhado aos órgãos governamentais. O documento
consistia na requisição de informações sobre programas exitosos, desafios
e legislações específicas, nessa ordem. Sobrevieram duras críticas à equipe governamental pela formulação do questionário, pois, na concepção da
sociedade civil, a ordem dos pedidos induziria a respostas com ênfase nos
êxitos e não nos desafios ainda enfrentados. Com efeito, o documento refletia ainda a primeira concepção que se tivera sobre o exercício, em que
o foco não estaria na prestação de contas para a comunidade internacional, mas na identificação de possíveis áreas para recepção e oferecimento
de cooperação internacional. Sem prejuízo da importância desse segundo
objetivo — que está efetivamente entre as finalidades da RPU —, concluímos que a sociedade civil tinha razão. Havia realmente que evitar a
composição de retrato edulcorado e falseado da realidade brasileira, ainda tão marcada pelas mais variadas violações de direitos humanos, como
reconhecia inteiramente o governo.
Era preciso encontrar, pois, na redação final, a fina sintonia entre a valorização necessária das conquistas efetivadas pelo país nas últimas décadas
e o incontornável reconhecimento de que os direitos humanos continuavam sendo violados com frequência ainda inaceitável. O seguinte trecho,
extraído da versão final do relatório brasileiro à RPU, sintetiza com propriedade essa tensão:
87
No Brasil, importantes avanços registrados desde a redemocratização ainda
convivem com a persistência de graves violações de direitos. Esses fatos demonstram que, não obstante as inúmeras conquistas que expandiram a proteção
dos direitos humanos, exigem-se, ainda, muitas outras iniciativas e mudanças
no âmbito dos poderes públicos e também na esfera da vida social para atingir
o desejável estágio de universalização e consolidação (UN, 2008).
Não seria exagero dizer que imprimir ao relatório essa visão realista
foi o desafio mais complexo e persistente de todo o processo. Muito depois
de corrigido o questionário enviado aos órgãos governamentais o problema
continuava a existir, pois as respostas recebidas eram quase invariavelmente autolaudatórias. A burocracia estatal tem uma compreensível dificuldade
de fazer um retrato autocrítico, devido a seu condicionamento. O corpo de
funcionários do Estado serve ao governo de turno formulando, implementando e propagandeando as políticas. Pedir a um órgão estatal uma avaliação destinada ao público externo em que se deve apresentar aspectos negativos associados a políticas em curso faz acenderem-se todos os sinais de
perigo, indicando desgaste político à vista. Soa mesmo contraintuitivo aos
funcionários habituados às suas práticas cotidianas. E, no entanto, por força da proposta de autoavaliação crítica da RPU, à qual o Brasil sentia-se na
obrigação de dar o exemplo, era precisamente isso o que pedíamos.
Acrescentava-se ao problema a carência de fontes oficiais confiáveis em
diversas áreas pesquisadas. Quer fosse por problemas que pela própria natureza são de difícil mensuração — caso do sub-registro civil de nascimentos
ou de crimes como a exploração sexual de crianças e adolescentes —, quer
fosse pelo fato de os dados oficiais discreparem largamente da percepção social da dimensão dos problemas — caso dos dados sobre violência no campo —, a indisponibilidade de dados oficiais confiáveis concorreu também
para que o relatório não retratasse fielmente a realidade de violações de direitos. Assim, contra a vontade da equipe governamental, a primeira versão consolidada ainda se revelou demasiadamente edulcorada. Na audiência
pública realizada no Congresso Nacional, em fevereiro de 2008, houve a reiteração da crítica de falseamento da realidade pela equipe governamental,
e o problema só foi equacionado com o envolvimento pessoal do secretário
especial dos Direitos Humanos na redação do relatório.
Havia ainda a dificuldade de observar o desenvolvimento desigual das
diferentes áreas, pois uma crítica a determinada área pode ser retratada pela
88
imprensa e percebida pelo público externo como a exteriorização de um
conflito interno — no caso, inexistente — e gerar uma crise no interior do
governo. Algumas áreas progridem melhor do que outras — é natural que
seja assim, já que a evolução das políticas públicas e dos serviços oferecidos pelo Estado não é linear. Em termos globais, a saúde pode estar melhor que a educação (e vice-versa) ou a população LGBT (lésbicas, gays,
bissexuais, travestis e transexuais) pode estar enfrentando menos violações
aos seus direitos que a população indígena (ou o contrário), e um relatório como esse precisa observar essas diferenças, pois se retratar tudo de
maneira homogênea acaba não sinalizando as áreas em que deve ser empregado maior peso político para enfrentar problemas renitentes, falhando em uma de suas funções principais. Tal operação não é, em absoluto,
isenta de riscos, sobretudo de exploração política. E é mesmo compreensível que determinada pasta se sinta prejudicada caso advenha algum
desgaste, na linha de raciocínio de “como se já não bastassem todas as dificuldades que encontramos em nossa área, ainda temos que lidar com o
‘fogo amigo’ do pessoal dos direitos humanos”. Em que pese a tudo isso,
é um risco que se tem de correr.
Apresentação no conselho e resultados do exercício
Após a curta, porém intensa, jornada de preparação do relatório, em 11 de
abril de 2008, o Brasil foi sabatinado no Conselho de Direitos Humanos
da ONU. Chefiada pelo secretário adjunto da SEDH/PR, a delegação brasileira foi a nona a apresentar relatório ao mecanismo. A sabatina foi, inegavelmente, um momento de grande tensão para a equipe governamental,
já que não faltaram cobranças duras de outros países, em áreas como violações aos direitos das populações indígenas, desigualdade racial, execuções
extrajudiciais e sistema carcerário, entre outras.
No decorrer das três horas de sabatina, foi ficando claro, no entanto,
que, ao final, o relatório lograra atingir os objetivos propostos. A grande maioria dos países que faziam uso da palavra registrava sua aprovação ao tom franco e transparente adotado e à amplitude do processo de
consultas à sociedade civil, considerando-se o tempo disponível. Mesmo
os mais incisivos nas cobranças ao país não deixaram de registrar esses
89
reconhecimentos. Conseguíramos transmitir, não obstante a verdadeira
babel de línguas e culturas que é o conselho, a mensagem geral de que
o Brasil reconhece com franqueza ter ainda enormes desafios a superar,
mas demonstra estar realizando esforços louváveis para garantir progressivamente os direitos humanos à sua população. O Brasil parecia ter conseguido dar o exemplo que dele se esperava.
Na sequência, conforme as regras do mecanismo, a Troika reuniu-se
e consolidou os diversos documentos em um relatório do grupo de trabalho da RPU. O relatório sintetiza todo o processo de exame e conclui com
a apresentação de 15 recomendações. Com base no aprendizado do grupo governamental durante as consultas à sociedade civil, o Brasil tomou
a iniciativa de apresentar, adicionalmente, dois compromissos voluntários.
A fim de dotar-se de fontes estatísticas oficiais mais específicas e acuradas,
comprometeu-se a desenvolver um sistema nacional de indicadores sobre
direitos humanos.
Na impossibilidade de realizar, por ocasião da RPU, um exame exaustivo das recomendações oriundas do sistema ONU — compreendendo
comunicações e devolutivas junto aos comitês de tratados, relatores especiais e demais órgãos —, comprometeu-se também a realizar um relatório
anual interno para enfrentar a dificuldade de parte do Estado brasileiro de
manter um instrumento de controle atualizado dessas obrigações. O relatório anual visa a atender, igualmente, ao pleito da sociedade civil de tornar sua interlocução com o governo federal um processo permanente, já
que as ONGs ressaltaram que a RPU fora concebida como um mecanismo de diálogo a ser prolongado para além da defesa do Estado no Conselho de Direitos Humanos.
A percepção de que o exercício brasileiro fora um sucesso não constituiu uma impressão subjetiva vinculada ao dia da apresentação. Desde abril
de 2008, uma ampla gama de países vem se referindo publicamente ao relatório brasileiro como um modelo a ser seguido. E o Brasil vem sendo
convidado a participar, na qualidade de expositor, de seminários patrocinados pelo Escritório do Alto-Comissariado em países que ainda não se submeteram ao mecanismo, com vistas a auxiliar na construção dos respectivos
relatórios nacionais. Esses convites já ocorreram, por exemplo, nos casos de
Angola e do Haiti.
90
Conclusão: o Brasil, o Conselho de Direitos Humanos das
Nações Unidas e a participação social em ampliação
A participação social está na ordem do dia já não é de hoje, não só entre os
setores progressistas, que sem dúvida a impulsionaram nas últimas décadas, como também entre agências de desenvolvimento e organismos internacionais. Parece subjazer a essa onda uma avaliação de que a democracia
representativa, centrada meramente no calendário eleitoral, não é suficiente — que o exercício do voto apenas não basta. A nova visão apregoa uma
democracia mais participativa, em que o controle social vele pela fidelidade
dos compromissos assumidos.
Existe, de outra parte, um injustificado temor em alguns setores de que
a participação se converta em fator de desestabilização, quando na verdade
ela constitui um mecanismo privilegiado de integração social. O controle
social busca, sim — e isso talvez explique algumas reações a ele —, equilibrar ou compensar a desigualdade que caracteriza o poder monopolista ou
oligopolista, seja ele político, econômico ou midiático. Os mecanismos de
consulta e controle social devem ser institucionalizados para que não sigam
dependendo da vontade, do valor ou das convicções das pessoas que dirigem
as instituições.9
Durante todo o processo de consultas para a RPU, os representantes
da sociedade civil frisaram que a redação do relatório de Estado fosse clara
em apresentar o texto como a visão estatal sobre os direitos humanos, e não
como uma visão compartilhada e corroborada pela sociedade civil. É muito
importante que essas fronteiras sejam apresentadas com clareza e respeitadas. Sinto-me obrigado, inclusive, a registrar que muito provavelmente boa
parte dos ativistas que tomaram parte no exercício não compartilha, pelo
menos em igual extensão, da avaliação final de êxito aqui expressa. De um
modo ou de outro, quero crer ter sido capaz de apresentar com propriedade
os benefícios auferidos para o resultado final do relatório com o processo
de consultas.
Não se deseja aqui idealizar a democracia participativa ou a própria
sociedade civil. Sinto que estaria novamente transmitindo apenas meia verdade se não assinalasse que, entre organizações de contribuição notável e
9
Ver o interessante dossiê sobre controle social no Le Monde Diplomatique Argentina de dezembro de 2009.
91
abnegada, há outras que pretendem exercer uma representatividade que
ninguém lhes confiou. Ou aquelas que têm fontes de financiamento ocultas. Ou ainda outras que atuam como partidos políticos disfarçados ou
como braços de interesses internos ou externos. Há também o problema,
particularmente presente no caso dos direitos humanos, da maior capacidade de mobilização de alguns grupos em relação a outros, o que tende a
distorcer as necessidades e urgências reais, havendo a possibilidade de a lógica da disputa política prevalecer sobre a lógica da ética dos direitos humanos. Não obstante essas possíveis imperfeições, o saldo da participação
da sociedade civil será sempre amplamente favorável.
Uma política de direitos humanos transparente envolve o risco de sua
instrumentalização por grupos ou interesses. Tomemos a política de combate ao trabalho escravo do Brasil, por exemplo. O país teve a coragem de
enfrentar com transparência o flagelo e construiu uma política ativa e exitosa — como reconheceu a própria OIT (2005). Abriu-se uma janela para
que concorrentes comerciais da agricultura brasileira viessem justificar medidas protecionistas com a acusação de emprego de mão de obra escrava.
Claro está que o Brasil não alterará sua política de combate ao trabalho escravo, involuindo para sua negação, em razão disso.
Como se sabe, o sistema de proteção aos direitos humanos das Nações
Unidas não tem “dentes”, isto é, poder de polícia ou jurisdição para tornar
vinculantes suas determinações. O prestígio e a força moral que, apesar de
tudo, a organização detém não podem ser desperdiçados, como importante ativo das forças que lutam por uma sociedade alicerçada no respeito aos
direitos humanos. Pude comprovar inúmeras vezes, no período em que
trabalhei na Assessoria Internacional da SEDH, o impacto que a opinião
dos especialistas vinculados à ONU ou das resoluções por ela exaradas tem
sobre a política local e mesmo sobre as mentalidades. Por essa razão, é importantíssimo que as autoridades responsáveis pela interface com o sistema não funcionem como um anteparo opaco, que faz a defesa cega do país
junto ao sistema sem transmitir as interpelações dele emanadas, em toda
sua extensão e força, às autoridades e ao público interno.
Diversas demandas de melhoria da condição de vida da humanidade, oriundas de distintos tempos e ambientes sociais, sedimentaram-se
no corpo teórico e na ideologia a que chamamos sinteticamente de direitos humanos. Claro está que o êxito e os limites de tais reivindicações estão ligados à força e à capacidade de formulação de ideais, assim como ao
92
conjunto de forças sociais que se agreguem para proclamá-las e exigi-las.
O Estado democrático comprometido com esses valores deve trabalhar ao
lado da sociedade e fortalecê-la nessa direção.
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PARTE II
Cultura
3.
Entre o Palácio Itamaraty e o Palácio
Capanema: perspectivas e desafios de
uma diplomacia cultural no governo Lula
Mônica Leite Lessa
Miriam Gomes Saraiva
Dhiego de Moura Mapa
A partir de 2003, o leque de atores que passaram a participar da formulação da política externa brasileira ampliou-se incluindo lideranças políticas
e mais agências de governo. Nesse processo, o protagonismo do Ministério da Cultura (MinC) firmou-se e tornou-se indissociável da diplomacia
cultural do Ministério das Relações Exteriores (Itamaraty). Em parte, essa
política proativa corresponde a uma orientação maior, formulada nos marcos de uma política externa que se destaca como “ativa e altiva”, segundo
o ministro Celso Amorim. Essa política que visa a ampliar a projeção do
Brasil no cenário internacional tem uma característica “ideológica” ou “estratégica”, segundo o ângulo de análise do observador, ao se estruturar na
coordenação de uma diversificada agenda internacional articulada à agenda de países com proeminência no mundo em desenvolvimento.
A colaboração entre a corporação diplomática e atores externos é um
fenômeno mundial crescente, que se explica em parte pelo grau de organização e complexidade da sociedade civil, grau este grandemente favorecido
pelo processo de globalização e pelo impulso deste nos meios de comunicação e circulação de bens e pessoas. E, em parte, no caso específico de nosso tema, pela notável carência na formação do corpo diplomático brasileiro,
tradicionalmente preparado para tratar dos temas clássicos das relações internacionais, como as esferas políticas, econômicas e militares, temas que
correspondem à prevalência de uma visão realista das relações internacionais. No exterior, contudo, essas parcerias não apenas são mais antigas, como
têm sido estimuladas, denotando uma convergência de interesses com resultados altamente positivos para os Estados e para os agentes não estatais.
96
Paradoxalmente, a partir da década de 1980, o desenvolvimento da
economia da cultura revelou-se um setor altamente produtivo para a economia mundial, ao mesmo tempo em que, segundo a percepção de importantes estudiosos, o fator cultural passou a ser analisado como um novo
possível campo de atrito entre os Estados.1 Tal visão impôs à diplomacia
internacional novos horizontes de reflexão e de ação, formulados à luz dessas novas perspectivas, políticas e econômicas, com destaque, sobretudo,
para a política externa norte-americana, que lançou a denominada “diplomacia transformacional” como uma nova estratégia da ação diplomática
(Vaïsse, 2007, apud Kocher, 2008).
Nesse quadro, entre outras particularidades, é natural que a ampliação
dos assuntos culturais esteja articulada a diferentes aspectos da vida societária e que se observe uma crescente participação dos diferentes atores do
mundo da cultura reforçando e complementando a política do Itamaraty.
Nesse sentido, a participação do MinC na formulação da diplomacia cultural do Brasil é um dado relevante e inédito, resultando dessa parceria um
especial destaque desse ministério nos assuntos culturais internacionais,
antes exclusivamente tratados pelo Ministério das Relações Exteriores.
Contextualizada e articulada ao processo de formulação da política
externa brasileira em termos gerais durante o governo de Luiz Inácio Lula
da Silva, propomos neste capítulo uma discussão introdutória acerca da
formulação, das possibilidades e dos desafios que se perfilam para o Brasil
no campo da diplomacia cultural, diante desse “horizonte” que envolve o
binômio globalização e cultura. Com vistas a responder aos seus objetivos,
o capítulo está dividido em quatro seções. A primeira destaca os desafios
de uma diplomacia cultural e o papel de destaque dado à cultura no governo Lula. A segunda diz respeito ao processo de formulação de política
externa e destaca um esboço do processo de formulação da diplomacia cultural, identificando outros atores estatais que trabalham na implementação
de ações externas brasileiras no campo da cultura, notadamente o MinC.
A terceira oferece exemplos mais relevantes de ações do governo brasileiro
nesse campo. A quarta dedica-se à atuação do Brasil na arena internacional
de negócios culturais.
1
Note-se sobretudo a repercussão da obra de Samuel Huntington, The clash of civilizations and
the remaking of world order (1996), que defende a tese de que, no pós-Guerra Fria, as identidades culturais e religiosas dos povos seriam a principal origem dos conflitos da humanidade.
Entre o Palácio Itamaraty e o Palácio Capanema
97
Desafios e perspectivas de uma diplomacia cultural
A compreensão da política cultural externa de um país permite ampliar
a percepção sobre as estratégias e prioridades de seu modelo de inserção
internacional. Em um cenário internacional marcado pelas disputas em
nome da proteção e da valorização da diversidade cultural, é compreensível o esforço de apreensão do papel exercido pela cultura nas relações entre os países. Na esfera diplomática observa-se que essa dimensão, em geral
apresentada pelo Estado e percebida pela sociedade como caracterizada
pelo predomínio da relação de troca, da colaboração e da interação é, para
os formuladores de política externa, um campo de tensão e desafios. Isso
se deve a uma tendência hegemônica promovida pelo desenvolvimento assimétrico das políticas culturais de cada Estado, de suas indústrias culturais e de suas diplomacias culturais (Lessa, 2002:11-25). Esse domínio das
relações internacionais, que tem por foco de estudo a diplomacia cultural
e a política cultural externa, analisa, portanto, como se processam os usos
da cultura (patrimônio, bens, serviços e atividades) para fins políticos, econômicos e outros, além do meramente cultural. E o uso desses diferentes
aspectos da cultura pelo Estado são, grosso modo, o que se denomina “diplomacia cultural”. Esta última expressão, portanto, refere-se à utilização das
questões e/ou fatores culturais para alcançar objetivos relativos à política
externa, pressupondo o alcance de metas estabelecidas por determinado
projeto de desenvolvimento nacional e/ou projeção internacional.
Cabe destacar que, de maneira geral, a dimensão cultural das relações internacionais sempre foi considerada secundária nos estudos
das relações internacionais. Por exemplo, no Brasil, nota Amado Cervo
(1992:9), nunca se conferiu ao “elemento psicossocial ou cultural” a importância necessária, mas privilegiaram-se os estudos mais típicos de um
país do Terceiro Mundo: “as relações existentes entre política internacional
e dominação ou dependência internacional, entre política internacional e
estágios diferenciados de desenvolvimento”. Desde os anos 1990, porém,
alguns trabalhos integraram a dimensão cultural como campo de estudo
das Análise de Política Externa brasileiras, entre eles, por exemplo, as obras
de Gerson Moura, Mônica Herz e José Flávio Sombra Saraiva (Lessa e
Suppo, 2007:223-250).
Observe-se que o ineditismo do MinC como ator coadjuvante no
exercício da diplomacia cultural passa pela compreensão, desde o primeiro
98
governo Lula, de que “a cultura se produz através da interação social dos
indivíduos, que elaboram seus modos de pensar e sentir, constroem seus
valores, manejam suas identidades e diferenças e estabelecem suas rotinas”
(Botelho, 1998). Essa visão de que a cultura é muito mais que “artes” e “letras”, mas inclui “os modos de vida, os direitos humanos, os costumes e as
crenças” é indissociável da “dimensão social do desenvolvimento” (Reis, P.
F., 2007). Em termos de políticas públicas, a adoção dessa abordagem da
cultura, de nítido caráter popular, tem o objetivo de alcançar a inclusão social pela inclusão cultural; trata-se, portanto, da defesa da pluralidade cultural, que é algo intrínseco ao governo no poder desde 2003.
A relação da ação do MinC com a política de desenvolvimento nacional é patente na “Estrutura regimental do Ministério da Cultura”, aprovada pelo Decreto no 4.085, de 12 de agosto de 2003. O art. 9o do referido
regimento determina: “à Secretaria de Formulação e Avaliação de Políticas Culturais compete”, entre outras atribuições, “realizar estudos voltados
para a construção de cenários que objetivem o desenvolvimento do setor
cultural no contexto da política governamental de desenvolvimento econômico e social”.2
Dessa forma, a visão de cultura formulada a partir do MinC faz parte
de um projeto político mais amplo e que, entre outras características, considera a inclusão social uma variável fundamental na elaboração dessa política, pelo menos no nível do discurso. O próprio porta-voz do MinC já
deixara claro, em 2005, que a atuação de seu ministério era orientada pelo
“conceito de cultura, para além da produção cultural e das linguagens artísticas; cultura, portanto, como produção simbólica, como cidadania e como
economia”, e que a iniciativa estatal dar-se-ia no sentido de criar “condições favoráveis à ampliação da produção, da difusão e da fruição pela
sociedade”3 dos bens culturais. Ou seja, trata-se de uma visão da economia
da cultura que não prescinde de uma perspectiva social.
2
O Decreto no 4.805 foi publicado no DOU de 13 de agosto de 2003. A “Estrutura regimental do Ministério da Cultura” é o Anexo I do decreto e está disponível em: <http://www.dji.
com.br/decretos/d-004805-12-08-2003.htm>.
3
Ver discurso proferido em 14 de abril de 2005 pelo ministro Gilberto Gil sobre a promoção
da economia criativa pelo governo brasileiro. Disponível em: <http://www.cultura.gov.br/
foruns_de_cultura/economia_da_cultura/industrias_ criativas>. O ex-ministro Juca Ferreira, que o sucedeu, manteve as diretrizes.
99
No que diz respeito ao comportamento vis-à-vis o exterior, cabe destacar que, a despeito da importância da cultura na política externa brasileira, esta não tem, no Brasil, a centralidade que ocupa em outras sociedades,
isto é, a cultura não é um dos pilares da política de Estado do país. E os
dados oficiais aqui apresentados comprovam essa afirmação. Deve ainda
ser observado que, como todo país periférico, o Brasil tem outras prioridades que não apenas drenam grandes somas e exigem grandes esforços,
como também comprometem largamente a importância e o sentido dos
investimentos das políticas culturais. Esses fatores internos repercutem,
naturalmente, na diplomacia cultural, que se impõe com menos vigor no
cenário político interno e externo, pelo menos para um país com as dimensões e as ambições do Brasil. No entanto, na medida em que a cultura era
entendida, no governo Lula, como um sistema de valores estruturante da
identidade da nação e promotor da inserção internacional do país, ao mesmo tempo em que era percebida como “inextricável e central” ao desenvolvimento econômico, “oferecendo tanto o contexto no qual o progresso
econômico ocorre quanto o próprio objeto de desenvolvimento, quando
vista sob a perspectiva das necessidades individuais”, sua prioridade deveria ser repensada (David Throsby, apud Reis, A. C., 2007:6).
Nesse sentido, o dado novo a ser considerado é o processo de globalização e as mudanças dele advindas. O fenômeno do multiculturalismo e do
interculturalismo, o avanço tecnológico das comunicações (internet, televisão e telefonia) e dos transportes, o incremento das relações econômicas
e comerciais, o aumento da circulação de bens e serviços, pessoas e capitais
impulsionaram e ampliaram extraordinariamente as possibilidades da cultura do ponto de vista da economia. Desde a década de 1980, bens e serviços culturais atendem a uma demanda crescente de consumo a ponto de o
setor representar, em 2005, 7% do PIB mundial (Unesco, 2005:12).
Formulação da política externa brasileira: as novas correntes
da diplomacia pós-1990 e novos atores da política
No que tange ao processo de formulação da política externa brasileira, devese observar que este foi, grosso modo, marcado pela continuidade até os anos
1990. O Ministério das Relações Exteriores (Itamaraty), enquanto corporação diplomática profissional e estruturada, concentrou historicamente o
100
processo de formulação da política exterior do país. Seu poder de burocracia
especializada contribuiu para a concentração da formulação da política externa e para um comportamento mais estável pautado por princípios normativos. Essa concentração tornou a política externa menos vulnerável a ingerências diretas da política doméstica.
No ministério predominou por muitos anos um paradigma baseado
em um conjunto de crenças, que caracterizaram uma tendência à convergência de pensamentos na diplomacia brasileira, assim como a presença de
traços importantes de continuidade na política externa. Segundo Vigevani
e colaboradores (2008), a autonomia e o universalismo devem ser vistos
como elementos norteadores do comportamento externo brasileiro. Nesse caso, o universalismo corresponde à ideia de estar aberto a manter relações com todos os países, independentemente de localização geográfica,
tipo de regime ou opção econômica. Significa uma independência de comportamento em relação à potência hegemônica e pode ser vinculado ao
comportamento de global player. A autonomia é definida como a margem
de manobra que o país tem em suas relações com os demais Estados e em
sua atuação na política internacional. Subjacente à ideia de universalismo e
autonomia está uma crença histórica entre os formuladores da política externa: desde o início do século XX podem ser identificadas alusões em discursos ao destino de grandeza do Brasil, por diferentes motivos. Com base
nessa crença, acredita-se que o Brasil deve ocupar um lugar especial no cenário internacional em termos político-estratégicos. Com a eleição de Lula
da Silva, esse tema retornou à pauta de debates sobre política externa.
Mas, a partir dos anos 1990, segundo Lima (2000), à medida que
a agenda de política externa foi ganhando espaço nos marcos das políticas públicas e tornando-se objeto de interesse de diferentes setores da
sociedade, o monopólio do Itamaraty na formulação de políticas e no
que seria apresentado como “interesses nacionais” do país perdeu força.
A abertura da economia contribuiu para a politização da política externa em função da distribuição desigual de seus custos e ganhos, enquanto a
consolidação democrática fomentou na sociedade debates e preferências sobre temas de diferentes áreas da agenda internacional. Esses dois processos
desafiaram a formulação tradicional de política externa e abriram espaços
tanto para a consolidação de correntes de pensamento diferenciadas — e
identificadas com setores políticos distintos — dentro do Itamaraty quanto
para a inclusão de atores de outras agências estatais no processo de formulação e implementação de iniciativas externas.
101
Durante a gestão de Collor houve uma crise de paradigma de política externa que pôs em xeque os princípios do comportamento adotado até
então, mas que não levou à consolidação de um conjunto novo de princípios (Hirst e Pinheiro, 1995). Levou, sim, à divisão do Itamaraty em basicamente duas correntes de pensamento: autonomistas e institucionalistas
pragmáticos, com visões diferentes sobre a aplicação desses princípios que
influenciam a formulação e a aplicação da política externa.
Os institucionalistas pragmáticos compõem uma corrente de pensamento e ação no Itamaraty que se fortaleceu e consolidou durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. No campo econômico, são mais
favoráveis a um processo de “liberalização condicionada” e, no espectro
partidário, encontram maior identidade principalmente no Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), mas também no Democratas (DEM).
Esse grupo é chamado por alguns autores, de forma imprecisa, de “liberais”. Sem abrir mão das visões do mundo ou crenças da política externa
brasileira de autonomia, universalismo e destino de grandeza, os institucionalistas pragmáticos dão maior importância ao apoio do Brasil aos regimes
internacionais em vigência, desde uma estratégia pragmática. Esse posicionamento, porém, não significa uma aliança a priori com países industrializados, mas identifica a regulamentação das relações internacionais como
um cenário favorável ao desenvolvimento econômico brasileiro, uma vez
que as regras do jogo internacional devem ser seguidas por todos os países,
incluindo os mais ricos. O papel que o país pode assumir em cenários de
geometria variável deve ser, ao mesmo tempo, de apoio a regimes e valores
internacionais e de crítica às diversas distorções que ocorrem na ordem internacional, levadas a cabo muitas vezes pelas próprias potências. Essa corrente defende também a ideia da inserção internacional do país a partir de
uma nova visão dos conceitos de soberania e autonomia, segundo a qual os
valores globais devem ser defendidos por todos.
Como terceiro traço importante, os institucionalistas pragmáticos
defendem a construção de uma liderança brasileira na América do Sul,
mas com relativa moderação e baseada nas ideias de estabilidade democrática da região e desenvolvimento de infraestrutura. No que diz respeito ao Mercosul, os institucionalistas pragmáticos identificavam-no como
um instrumento para aumentar os ganhos do país em termos econômicos,
dando prioridade à integração comercial. Na dimensão política, o Mercosul foi visto como um instrumento de reforço da capacidade negociadora brasileira, proporcionando-lhe um maior peso na arena internacional,
102
e houve clara preocupação com a defesa da democracia em seus Estadosmembros, que se materializou na reação brasileira à crise vivida pelo governo paraguaio, em 1996, e na criação posterior da Cláusula Democrática.
Por fim, sua visão das relações com os Estados Unidos repousaram no
movimento de “desdramatização” das relações experimentado no período de
Itamar Franco. Na perspectiva dos institucionalistas pragmáticos, isso significou concentrá-las em torno de divergências tanto em temas da organização do comércio internacional e do protecionismo dos países desenvolvidos
quanto em temas relacionados ao processo de integração do continente americano, mas sem enfrentamentos e mantendo um baixo perfil brasileiro.
A segunda corrente da diplomacia é a autonomista. Em termos econômicos, os autonomistas são, em geral, mais ligados à perspectiva desenvolvimentista e, em termos políticos, a grupos mais nacionalistas, e,
embora não sejam originários do Partido dos Trabalhadores (PT), estabeleceram uma interação importante com o governo do presidente Lula.
Diferentemente dos institucionalistas pragmáticos, dão maior destaque às
crenças sobre a autonomia, o universalismo e, acima de tudo, o fortalecimento da presença brasileira na política internacional.
Seu primeiro traço, e mais marcante, é a defesa de uma projeção mais
autônoma e ativa do Brasil na política internacional. Partindo dessa perspectiva, defendem a reforma da dinâmica institucional das Nações Unidas, a fim de criar espaços para que o país ocupe um assento permanente
no Conselho de Segurança. Nos marcos de um comportamento reformista da ordem internacional, os autonomistas têm preocupações de caráter político-estratégico no que se refere ao embate Norte-Sul, e buscam
uma aproximação com outros países considerados emergentes que teriam
características comuns com o Brasil — “dimensões continentais”, “reconhecida importância regional”, “população”, “produto interno bruto”, “recursos naturais” — e interesse no reordenamento do sistema internacional. Um documento do Itamaraty de 1994, da primeira gestão de Celso
Amorim, diz que “países que não estão integrados estruturalmente a áreas mais amplas, que veem na globalização a possibilidade de realizar sua
condição de potência e de não serem levados a optar por um esquema de
associação periférica a uma das três grandes áreas […] são os candidatos
naturais a ter lugar de destaque na nova ordem mundial”.4
4
Documento do Itamaraty do período “autonomista” de Itamar Franco, “O repensar do Itamaraty e da política externa brasileira”, apud Barros (1994).
103
No que diz respeito aos Estados Unidos, apesar da existência de alguns setores em que o antiamericanismo é mais forte, o grupo optou por
manter relações de baixo perfil em termos políticos no que se refere a áreas
de divergências. As negociações da Alca foram encerradas como fracasso,
e tanto a participação mais autônoma do Brasil na política internacional
quanto seus impulsos reformistas da ordem internacional criaram novas
áreas de divergência com o parceiro do Norte.
Em relação à América do Sul e ao Mercosul, os autonomistas defendem uma construção mais ativa da liderança do Brasil na região e recebem influência de pensadores de cunho nacionalista que identificam o
Brasil como o país capaz de influenciar os demais por ter atributos especiais, como população, geografia, economia etc. Assim, o processo de integração sob a liderança brasileira é considerado uma prioridade e paralelo
à trajetória de ascensão do país na política internacional. Os autonomistas,
defensores do pensamento desenvolvimentista, identificam a integração
como um instrumento de acesso a mercados externos, e como elemento
capaz de abrir novas perspectivas para a projeção das indústrias brasileiras
no exterior, na medida em que possam ocupar espaços vazios decorrentes
das limitações das indústrias dos países da região. Em relação ao Mercosul, a visão predominante coincide com algumas ideias dos institucionalistas pragmáticos: a defesa da baixa institucionalidade.
A ascensão do governo Lula abriu espaços de atuação para a corrente
autonomista; o grupo consolidou-se como principal formulador da política
externa brasileira desde então. Entretanto, vem convivendo com uma nova
corrente de pensamento na área de política externa, de caráter mais ideológico e com poucos vínculos históricos com a diplomacia, mas que, durante o governo Lula, estabeleceu um diálogo importante com o Itamaraty e
exerceu alguma influência em decisões de política externa.
Sua origem está em acadêmicos e lideranças políticas que, durante o
governo Lula, conseguiram espaços de atuação. Diferentemente da tradição de concentração na formulação de política externa, o presidente Lula
convocou Marco Aurélio Garcia, então secretário de Relações Internacionais do PT, para prestar-lhe assessoria, abrindo espaço para a influência
desse grupo no processo de formulação. Trata-se de uma visão mais difusa,
que perpassa diferentes níveis do aparato governamental.5
5
Esse grupo não pertence aos quadros do Itamaraty, e vem significando um primeiro movimento importante de reflexões sobre política externa que se situa no espectro da política mas
fora da corporação diplomática.
104
Em termos gerais, essa visão é orientada basicamente para o processo de integração regional, propondo um aprofundamento do processo de
integração em termos políticos e sociais a partir da crença na existência
de uma identidade própria da região. Nessa perspectiva, apoia as iniciativas de governos antiliberais da região — que buscam refundar a estratégia de desenvolvimento e o próprio regime político de seus países — e
propõe algum tipo de solidariedade difusa com os países da região, incluindo temas de identidade e cultura. Defende uma disposição brasileira
de arcar com os custos da integração regional. Em relação ao Mercosul, o
grupo é favorável ao aprofundamento do processo de integração em termos políticos, sociais e culturais.
Essa posição teve influência sobre os autonomistas do Itamaraty, convergindo no sentido de um comportamento brasileiro mais proativo na
cooperação com os países vizinhos e na aceitação das diferentes opções
políticas que se abrem na região. Essa convergência ressalta a ideia de autonomia da identidade e da política externa do país e se estende a ações do
país em outros continentes, com destaque para o caso africano.
Em relação mais especificamente à diplomacia cultural, o MinC, juntamente com o Itamaraty, vem exercendo papel importante em seu processo de formulação e implementação. Foi marcante na gestão de Lula da
Silva, no discurso presidencial, a preocupação em considerar a cultura um
fator substantivo no esforço de busca do desenvolvimento nacional e de
combate à desigualdade social.6 A cultura aparecia, assim, a partir de três
dimensões: afirmação da identidade nacional, inclusão social e desenvolvimento econômico através da indústria criativa.7 Cabe notar que, se essa
perspectiva não constitui em si uma real novidade (basta lembrarmos do
Ministério Capanema, no governo Vargas, para redimensioná-la na história nacional e dos esforços do Itamaraty em promover a cultura nacional no
6
Entre outros, é esclarecedor o discurso proferido pelo presidente Lula durante a cerimônia
de lançamento do Programa Brasileiro de Cinema e Audiovisual, em 13 de outubro de 2003
(disponível em: <http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos>), no qual
ressaltou que “a cultura está investida de um papel estratégico, no sentido da construção de
um país socialmente mais justo e de nossa afi rmação soberana no mundo”.
7
Essa expressão define um setor econômico que congrega atividades como artes, música,
dança, cinema, fotografia, desenho, arte multimídia, arquitetura, design, web design, moda,
publicidade, criação de videogames, softwares e as atividades ligadas à TV e ao rádio. Ou
seja, reúne a “criatividade, a arte, o negócio e a tecnologia”. Essa definição foi originariamente formulada pelo Department for Culture, Media and Sport (DCMS) do Reino Unido.
105
exterior), tem o mérito de promover uma parceria inédita entre o Itamaraty e o MinC. Resultou dessa nova orientação um expressivo impulso da
diplomacia cultural entre as iniciativas externas do país, o que, por sua vez,
corresponde a um projeto mais amplo de afirmação do Brasil no cenário
internacional. Em termos operativos, a defesa da pluralidade cultural e
a percepção da importância da cultura para o desenvolvimento socioeconômico têm norteado as ações em prol da afirmação e da divulgação da
cultura nacional no estrangeiro. No espectro das correntes de ideias que
têm influência sobre a política externa atual, os quadros do MinC estariam mais próximos do mencionado grupo de acadêmicos e políticos com
visão menos ortodoxa de política externa.
Cultura e política externa
A diplomacia cultural do governo Lula manifestou-se em diferentes áreas,
atendendo sempre a um projeto mais global de ascensão internacional do
país, autonomia e, sobretudo, de universalismo aplicado à cultura. No âmbito da política externa, o papel da cultura foi redimensionado e assumiu
uma tripla funcionalidade: ao criar vínculos de identidade e reconhecimento de raízes, fortaleceu os blocos regionais e a aproximação com países e
regiões estratégicas ao desenvolvimento da cooperação Sul-Sul; no plano
interno, esse processo promoveu a almejada inclusão social, ao ampliar o
arco das representações culturais dignas de “exportação” e assim expandir
a economia da cultura; no plano externo, propiciou a inserção internacional, ao defender o pluralismo cultural contra a ameaça da homogeneização cultural; e do ponto de vista econômico, a chamada indústria criativa
se adequou perfeitamente aos anseios de aumento da pauta de exportação
nacional. Tanto os discursos dos líderes políticos quanto as ações do Departamento Cultural do Itamaraty e do Ministério da Cultura parecem
comprovar tais hipóteses.
O discurso oficial sobre o papel da cultura a colocou como uma via de
estreitamento de laços para o alcance de objetivos maiores, como a integração regional ou o fortalecimento dos vínculos históricos e culturais entre
Brasil e África. Em referência ao Mercosul, o presidente Lula afirmou:
o Mercosul que nós acreditamos não é o Mercosul eminentemente comercial. O Mercosul que nós queremos tem de ser comercial, político,
106
econômico, social e cultural. Porque somente assim ele se tornará forte e
competitivo com outros blocos econômicos criados no mundo. […] Pela
arte, afi rmamos nossas personalidades individuais e fortalecemos nossa
identidade coletiva.8
Na inauguração do Museu Afro-Brasil, enfatizou:
Digo isso porque o Museu Afro-Brasil, que hoje está sendo inaugurado
[…] vem se somar a esse conjunto de ações que nos aproximam vivamente
da África. Este novo museu vai nos ajudar a preservar o muito do próprio
continente africano que ainda existe entre nós […] O grande legado dos
artistas, artífices, cientistas políticos e demais cidadãos negros que contribuíram para a originalidade e diversidade da cultura brasileira fica, agora,
disponível para ser amplamente apreciado e estudado.9
No caso específico das relações diplomáticas entre o Brasil e os países
africanos, é nítido o uso externo do capital cultural afro-brasileiro para a assinatura de acordos de cooperação diversos e o estabelecimento de parcerias,
tanto para o incremento de intercâmbios comerciais, culturais, educacionais,
de saúde etc. quanto para o fortalecimento dos países em desenvolvimento
nas negociações em órgãos multilaterais através de reivindicações unificadas. Esse protagonismo contribuiria para, entre outros fatores e ações, conferir ao Brasil o pretendido caráter de “potência emergente”, ou potência
em ascensão para global. De qualquer forma, a valorização da cultura afrobrasileira pelo governo indica a instrumentalização das questões culturais
para uma maior penetração no cenário internacional.
No tocante às ações do Departamento Cultural do Itamaraty, a promoção de eventos artísticos e culturais em embaixadas e centros culturais
brasileiros espalhados pelo mundo, com apresentações musicais, projeção
de filmes da indústria cinematográfica nacional, realização de debates sobre assuntos diversos, entre outros, caracterizaram um pouco as ações do
8
Discurso do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, proferido em Porto Alegre, no Santander
Cultural, em 5 de outubro de 2003, por ocasião da 4a Bienal de Artes Visuais do Mercosul.
Disponível em: <http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos>.
9
Discurso do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, proferido em São Paulo, em 23 de outubro de 2004, durante inauguração do Museu Afro-Brasil. Disponível em: <http://www.mre.
gov.br/portugues/politica_externa/discursos>.
107
órgão. Importante atuação teve também o MinC no esforço de divulgação
cultural, principalmente na pessoa de seu mentor, o ex-ministro Gilberto
Gil, que, em 2004, por exemplo, viajou à África para participar da Primeira
Conferência de Intelectuais da África e da Diáspora.10
Percebe-se então que a promoção da diversidade cultural nas relações
internacionais é matizada pelo combate às estruturas hegemônicas, nas
quais a cultura seria um canal de “intervenção no modelo de globalização
vigente”, haja vista que a “maior parte das trocas culturais entre as diferentes regiões periféricas do globo é controlada pelo centro do sistema, concentrado no eixo Estados Unidos-Europa-Japão”. Nesse cenário, segundo
o ex-ministro Gil (2007:54), o Brasil “deve se orientar pelo exercício da
pluralidade, contra a imposição de uma cultura única”, atuando “na defesa
e promoção tanto da diversidade cultural brasileira, no interior e no exterior, quanto do acesso a outras culturas e a trocas”.
É possível, portanto, averiguar a convergência entre projeção cultural e política externa no governo Lula. A atuação do Departamento Cultural demonstrou dinamismo, em 2005, por ocasião das programações
culturais referentes ao Ano do Brasil na França. Ruy Pacheco de Azevedo Amaral (2008:55) pontuou que a temporada cultural brasileira na
França de 2005, intitulada “Brésil, Brésils, do singular ao plural”, teve por
objetivo “divulgar a diversidade e a modernidade do Brasil, em todas as
suas facetas: cultural, naturalmente, mas também econômica, social e turística”. A programação alcançou tal sucesso que revigorou o ciclo de realização de temporadas culturais estrangeiras na França, conforme analisa
Amaral (2008:68-78): “durante a temporada, foram realizados diversos
eventos de promoção comercial, financiados pela Agência de Promoção
de Exportações e Investimentos (Apex), que, segundo a própria agência,
geraram vendas de 300 milhões de reais, sob a ‘fórmula venda de produtos + cultura’. Os resultados da temporada foram surpreendentes, pois redimensionaram a percepção da opinião pública e da sociedade francesa
a respeito do Brasil e de sua cultura (cuja imagem já era positiva), tendo
10
Ao tratar da dimensão externa da política cultural do governo Lula, o então ministro da
Cultura, Gilberto Gil, sempre enfatizou que a ação internacional do governo brasileiro não
se dava somente pela promoção da cultura brasileira em seus aspectos simbólico e econômico, mas que essas ações eram articuladas com base em uma perspectiva mais ampla, orientada pela defesa da diversidade cultural, a fim de combater as assimetrias sistêmicas do mundo
afetado pelo fenômeno da globalização. E nesse sentido, o ministro Juca Ferreira, que o sucedeu na pasta, deu continuidade às políticas de seu predecessor.
108
gerado um número considerável de eventos de manifestações artísticas e
culturais brasileiras, organizados de maneira espontânea, além disso, foi
possível averiguar um aumento do número de interessados na língua”.
Uma das repercussões do Ano do Brasil na França foi o acréscimo, em
importância, do fomento às atividades de divulgação cultural brasileira no
exterior, pois, a partir de seu sucesso, o governo brasileiro passou a cogitar a
adoção de medida semelhante à do governo francês, organizando, no Brasil, temporadas culturais estrangeiras. As comemorações do Centenário da
Imigração Japonesa e o Ano da França no Brasil, durante o segundo mandato do presidente Lula, são indicativos dessa postura. Outro fator a ser
levado em consideração é que o Ano do Brasil na França foi a mola propulsora da realização da Copa da Cultura, na Alemanha, em meio à realização da Copa do Mundo no país, em 2006. De acordo com a programação
da Copa da Cultura, centenas de eventos culturais foram distribuídos por
cidades alemãs, com o objetivo de, nas palavras do ex-ministro Gil, “reafirmar a imagem brasileira e abrir novos mercados”.11
A atuação do MinC no campo da diplomacia cultural, por sua vez, tem
sido notória, através de iniciativas como, por exemplo, a participação na Rede
Internacional de Políticas Culturais (RIPC) — um encontro anual de ministros da Cultura de vários países com o objetivo de discutir a aprovação da
convenção da Unesco —; a elaboração da Agenda para o Desenvolvimento,
junto ao governo argentino, a fim de estabelecer um programa voltado para
o desenvolvimento no âmbito da Organização Mundial da Propriedade Intelectual (Ompi); o protagonismo na criação do selo Mercosul Cultural e da
Rede Especializada de Cinema e Audiovisual do Mercosul (Recam); a participação proativa na Conferência de Intelectuais da África e da Diáspora
(Ciad) e na Comissão Interamericana de Cultura da OEA.12
Nesse movimento, a medida mais significativa adotada pelo governo
Lula, com a participação direta do MinC, foi a criação do Centro Internacional das Indústrias Criativas (CIIC),13 em março de 2005, durante o
11
Ver Brasil planeja eventos culturais na Alemanha. Rio de Janeiro, 6 jan. 2006. Últimas notícias. Disponível em: <http://esporte.uol.com.br/futebol/ultimas/2006/01/06/ult59u98828.
jhtm>. Acesso em 22 abr. 2010.
12
Gil (2007:59). O ex-ministro Juca Ferreira deu continuidade às políticas de Gil.
13
Discurso do ministro Gilberto Gil no encerramento do Fórum Internacional das Indústrias Criativas, realizado em Salvador, em 20 de abril de 2005. Disponível em: <http://www.
cultura.gov.br/site/2005/04/19/discurso-do-ministro-gilberto-gil-no-encerramento-do-forum-internacional-das-industrias-criativas/>.
109
Fórum Internacional das Indústrias Criativas, realizado em Salvador (BA).
Essa iniciativa, resultado do empenho e protagonismo do MinC e do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), constituiu uma
alternativa à questão, de nível internacional, do acelerado crescimento das
economias da cultura e ao influxo desse setor no processo de desenvolvimento. O embaixador Edgard Telles Ribeiro, então chefe do Departamento Cultural do Itamaraty, representando o ministro Celso Amorim no
referido fórum, chamou a atenção para o fato de que a criação do CIIC era
orientada pelas discussões sobre “a luta pelo desenvolvimento em todas as
suas vertentes”, motivo pelo qual o ministério apoiava o MinC “em todas
as frentes que dizem respeito à defesa, proteção e promoção de nossa diversidade cultural”14 e, assim, se empenharia na implantação do CIIC.
No que diz respeito à América do Sul, e mais propriamente ao Mercosul, a partir da década de 1990, a ação governamental mais significativa
no campo das relações culturais foi a Reunião de Ministros da Cultura do
Mercosul, criada em 1995 e que tem sido palco da elaboração de importantes propostas de intercâmbio e integração cultural, como a criação do
selo Mercosul Cultural, a criação de um centro de documentação musical
do Mercosul, em Montevidéu, a realização de um inventário do patrimônio
histórico e artístico do bloco, a criação da Reunião Especializada de Autoridades Cinematográficas e Audiovisuais do Mercosul (Recam), entre outras
iniciativas. Todavia, as ações institucionais do Mercosul Cultural — criação
de órgãos para o fomento do intercâmbio cultural, criação de programas
de difusão cultural e de conhecimento mútuo da riqueza cultural dos grupos sociais integrantes do bloco etc. —, visando a aumentar a coesão cultural entre os mercosulenhos, ainda são consideradas incipientes na medida
em que os avanços legislativos obtidos pelas reuniões de ministros da Cultura, desde 1995, não têm sido acompanhados por uma realização efetiva e
continuada dos projetos propostos, que, depois de discutidos, organizados,
aprovados, documentados e assinados, não vêm alcançando resultados expressivos, devido a um certo ostracismo a que os assuntos culturais acabam
sendo relegados ao longo do tempo pelos governos da região.
14
Trecho de transcrição própria de discurso do embaixador Edgard Telles Ribeiro no Fórum Internacional das Indústrias Criativas. Disponível em: <www.cultura.gov.br/foruns_
de_cultura/economia_da_cultura/industrias_ criativas/index.php>.
110
O grau de convergência entre o MRE — e seu Departamento Cultural — e o MinC fica então demonstrado pela multiplicidade das parcerias
realizadas. O próprio conceito de diplomacia cultural foi traduzido para
o pensamento diplomático brasileiro por meio de Telles Ribeiro (1989).
E, sem dúvida, a colaboração entre o Itamaraty e o MinC foi grandemente favorecida por contar com dois produtores de cultura em postos-chave
para a diplomacia cultural15 entre 2003 e 2006: o diplomata Telles Ribeiro (então chefe do Departamento Cultural), escritor, e o ministro da
Cultura, Gilberto Gil, músico. Ambos identificaram que a questão central do desenvolvimento e da divulgação cultural passava pela necessidade
de investimentos econômicos que promovessem e acelerassem seu desenvolvimento, motivo pelo qual conferiram grande importância à indústria
criativa como uma das formas de catalisação de investimentos na área,
tanto interna quanto externamente.
Dessa forma, observou-se uma significativa mudança na percepção
do papel da cultura: não mais, exclusivamente, uma expressão simbólica da
identidade nacional, mas também um setor econômico com inúmeras possibilidades, mais uma forma de desenvolvimento e de ampliação da cidadania. Essa percepção da cultura foi incorporada à política externa e revestida
de uma visão democrática e humanista da agenda da cultura, que defende
a diversidade cultural e o amplo desenvolvimento da economia da cultura.
Desafios para o Brasil na arena dos
negócios relativos à cultura
Mas alguns desafios nacionais devem ser enfrentados para que se possa
atingir, no que diz respeito ao consumo da cultura, índices mais expressivos e mais de acordo com o tamanho populacional do Brasil. Dados do
MinC revelaram números espantosos sobre o consumo da cultura no país:
apenas 13% dos brasileiros frequentam alguma vez no ano uma sala de cinema; 92% nunca visitaram um museu; 93,4% jamais estiveram presentes
em uma exposição de arte; 78% nunca assistiram a um espetáculo de dança; mais de 98% dos municípios não dispõem de salas de cinema, teatros,
15
Observe-se que o Itamaraty tem longa tradição em abrigar diplomatas escritores ou diplomatas artistas, como analisa o embaixador Alberto da Costa e Silva (2002).
111
museus ou espaços culturais multiuso; o brasileiro lê em média 1,8 livro
per capita ao ano (contra 2,4 na Colômbia e sete na França, por exemplo);
73% dos livros estão concentrados nas mãos de apenas 16% da população
nacional; dos cerca de 600 municípios que nunca receberam uma biblioteca, 405 estão no Nordeste e apenas dois no Sudeste.16 Todavia, se bem
planificada, a política cultural do segundo país mais populoso do continente poderá contribuir para o desenvolvimento sustentável de um promissor mercado sul-americano:
Uma pesquisa da PricewaterhouseCoopers, por exemplo, aponta a emergência do mercado latino-americano. Em 2005, cerca de US$ 71 bilhões foram
gastos com entretenimento, contra os US$ 39 bilhões registrados em 2000.
Em outras palavras, o setor cresce a uma taxa superior a 12% ao ano, bem
acima dos 7% registrados nos Estados Unidos. Em suma, o mercado de entretenimento é um fato econômico relevante, uma vez que dita as regras do
funcionamento da economia na atualidade [Bertini, 2008:11].
Uma das lutas do MinC é democratizar o acesso à cultura. Para isso,
o ministério considera imprescindível aumentar seu orçamento anual para,
pelo menos, 1% da arrecadação fiscal federal, patamar indicado pela Unesco como minimamente necessário para viabilizar o acesso ao conhecimento, à informação e ao entretenimento cultural das populações pobres dos
países em desenvolvimento. Essa orientação, destacam as autoridades do
MinC, reconhece a centralidade da cultura no processo de desenvolvimento social. Contudo, em 2002, o orçamento do ministério foi fixado em
0,36% da arrecadação federal, evoluindo em 2008 para apenas 0,52%.
A situação de toda a América do Sul nesse campo é extremamente
modesta, pois, ainda que a região concentre 9% da população mundial, só
responde por 3% de todo o conjunto das exportações mundiais de bens
culturais. E isso a despeito da indústria da música brasileira e do sucesso
do cinema argentino. Cabe indagar: o que explica o baixo índice de bens
culturais sul-americanos no mercado internacional? O que tem sido feito
para reverter essa situação? Em relação ao consumo da cultura na América do Sul, Canclini (1999:235-237) apontou cinco grandes questões a
16
Dados disponíveis no aplicativo Mais Cultura/MinC, em <http://www.cultura.gov.br>.
112
serem consideradas na formulação das políticas culturais dos países da
região: primeiramente, a maioria das mensagens e bens culturais recebidos pelas nações não é mais produzida em território nacional; a maioria
dos investimentos dos Estados no setor ainda se concentra na tradicional
tríade: artes cultas, preservação de patrimônios monumentais e preservação do folclore, com poucos investimentos nas indústrias culturais de
massa. As grandes empresas privadas transnacionais são as principais detentoras dos grandes meios de comunicação de massa, influindo, assim, na
alienação cultural e política do público; as ações culturais dos organismos
internacionais e aquelas originadas das reuniões dos ministros da Cultura
reproduzem a visão da tradicional tríade cultural a ser priorizada. Canclini
assinala ainda que o consumo cultural, nas grandes cidades sul-americanas, da alta cultura escrita, das artes plásticas e de música erudita atinge
apenas 10% da população.
O Brasil, por sua vez, sempre foi um grande importador de bens culturais: em 1994 essas importações foram calculadas em US$ 165,9 milhões,
enquanto as exportações não passaram de US$ 56,9 milhões. Em 2003, a
balança comercial permanecia negativa, mas com uma redução, devido sobretudo à perda de 1/3 do valor das importações, que totalizaram US$ 105,7
milhões, enquanto o valor das exportações permanecia nos patamares de
1994. Há duas explicações para essa mudança: a diminuição do preço dos
jogos eletrônicos em 1994-2002 e a criação da zona franca de Manaus nos
anos 1990, que aumentou a capacidade produtiva do país e reduziu as importações. Em 2003, sempre segundo dados da Unesco (2005:35), 45,1%
das importações brasileiras estavam concentradas em dois países: Estados
Unidos (28,8%) e Inglaterra (16,3%), enquanto os países latino-americanos
que negociavam a formação fracassada da Alca eram responsáveis por apenas 14%. Porém, a posição dos EUA, que detinham 41,3% das importações
brasileiras em 1994, caiu para 28,8% em 2003. No mesmo período, o Japão
caiu de 10,9% para 3,6%. Enquanto países como Argentina, Chile, China,
Inglaterra e Espanha tiveram maior participação.
Têm ocorrido também embates na Organização Mundial do Comércio. Signatário da Convenção sobre a Proteção e a Promoção das Diversidades das Expressões Culturais e Artísticas (2005), que os Estados Unidos
não assinaram, o Brasil apoiou a posição dos EUA ao ingressar no Conselho
de Serviços da OMC, em 2001, como determinou o Itamaraty. Dessa forma,
o país acatou a visão de que certos bens culturais, mais precisamente as obras
113
audiovisuais, são produtos comercializáveis e, portanto, devem ser submetidos
às regras gerais vigentes na OMC que tratam da circulação de mercadorias.
Desde então, o país tem sido demandado por uma série de parceiros a respeito da compatibilidade entre duas posições vistas por muitos como distintas.
De um lado, a defesa, junto aos foros como a Unesco, a rede internacional dos
Ministros da Cultura e a Reunião de Ministros da Cultura do Mercosul, do
princípio da diversidade cultural; e, de outro, a atuação no Conselho de Serviços da OMC, na qual fazemos pedidos para que países outros permitam que
suas populações tenham acesso à produção audiovisual brasileira.17
Ao ratificar o reconhecimento da OMC como foro privilegiado para
normatização e regulamentação do comércio de bens culturais do país, sobretudo do setor audiovisual, a “galinha dos ovos de ouro” da indústria cinematográfica liderada pelos Estados Unidos, o atual governo brasileiro reafirmou
sua expectativa naïf de que a OMC estabeleceria “regras supranacionais que
permit[issem] a real defesa da diversidade cultural”. Mas, ao mesmo tempo,
para enfrentar o desafio da construção “de uma estratégia correta para esse
embate”, uma real batalha de “Davi frente a Golias”, nas palavras de Orlando Senna, os países-membros da OEA participaram, desde 1996, da elaboração de um Programa Interamericano de Cultura (PIC), nos marcos da
Organização dos Estados Americanos. Posteriormente, foi criado o Processo de Reuniões Interamericanas de Ministros e Máximas Autoridades da
Cultura, órgão fundado em 2002, vinculado ao Departamento de Educação
e Cultura. Naquela ocasião, foi também criada a Comissão Interamericana de Cultura (CIC), um organismo técnico-político de discussão, formado por representantes do Ministério da Cultura e pelas Altas Autoridades
de Cultura.18 Para garantir a execução dos projetos elaborados e aprovados
17
Pronunciamento do secretário Orlando Senna na XII Reunião da Conferência de Autoridades Cinematográficas de Ibero-américa (Caci), em Óbidos, Portugal, em 22 de junho de
2003. Disponível em: <http://www.cultura.gov.br/politicas/identidades>.
18
A CIC foi criada para garantir a cooperação horizontal entre os Estados, de forma a promover as relações culturais entre os países participantes, contribuir para a proteção e o desenvolvimento da diversidade cultural sustentável e informar, qualitativa e quantitativamente, o
Observatório Interamericano de Políticas Culturais, de forma a subsidiar as Reuniões Interamericanas dos Ministros da Cultura e das Altas Autoridades da Cultura do Conselho Interamericano de Desenvolvimento Integral (Cidi), bem como a Comissão Executiva Permanente do Conselho Interamericano do Desenvolvimento Integral (Cepcidi). Desde 2002,
encontram-se também em estudo estratégias para a construção dos Sistemas de Informação
Cultural (CIS), com atividades compartilhadas entre os países.
114
no espírito da CIC, e com base nas propostas apresentadas pela Unidade
do Desenvolvimento Social, da Educação e da Cultura da OEA, foi criado
um fórum virtual para a comunicação dos delegados dos países-membros e
aprovada a criação de um fundo de US$ 190.833,33.
Com o desenvolvimento dos trabalhos dos grupos envolvidos nas reuniões ministeriais, uma segunda reunião do Processo de Reuniões Interamericanas de Ministros e Máximas Autoridades da Cultura foi realizada no
México, em 2004, ocasião em que se estabeleceram três temas fundamentais
de debate: a cultura como geradora de crescimento econômico, emprego e
desenvolvimento; desafios das indústrias culturais; e a cultura como instrumento de coesão social e combate à pobreza. A terceira reunião, realizada
em 2006 no Canadá, fixou quatro temas para discussão: preservação e apresentação do patrimônio cultural; cultura e criação de trabalho decente e superação da pobreza; cultura e realce da dignidade e da identidade; a cultura
e o papel dos povos indígenas.
Dessa forma, paralelamente à OMC, os países organizaram-se em blocos regionais, abrindo outras vias de discussão e ação sobre o futuro da economia da cultura. Por sua vez, o governo brasileiro afirmou reiteradas vezes
que, na qualidade de membro da OMC e como parte do Acordo de Serviços, o Brasil sempre logrou dispor de liberdade para alterar sua legislação
relativa à cultura, para criar novos organismos estruturais para o setor, como
a Agência Nacional do Cinema e do Audiovisual (Ancine), ou para alterar a
cota de tela reservada ao cinema nacional, sem que isso suscitasse “qualquer
questionamento” por parte da OMC. Não obstante, as pressões impostas
pelos países desenvolvidos têm se tornado cada vez mais explícitas:
A princípio a Assembleia Geral [da Ompi] deste ano deveria decidir baseada em propostas feitas ao longo dos últimos dois anos, mas na última
reunião, de junho, houve tentativa dos Estados Unidos, em conjunto com a
União Europeia, o Grupo B (de países desenvolvidos) […] de tirar da agenda vários itens propostos pelo Grupo de Amigos do Desenvolvimento, que
inclui Brasil, Argentina, África do Sul, Egito, Irã, entre outros, e que recebem maciço apoio do Chile e da Índia. Por consequência, o último grupo
mencionado se negou a continuar nas discussões, argumentando que havia
tentativa de se esvaziar a Agenda [Paranaguá, 2006].
Por outro lado, entraves burocráticos bloquearam durante muito tempo a captação de recursos para a área da cultura: observe-se que apenas em
115
1995 foi firmado um acordo entre o MinC e o Ministério das Comunicações a fim de destinar grandes verbas publicitárias das empresas públicas
de telecomunicações a projetos culturais. A partir dessa data, o BNDES
também passou a apoiar o setor cultural, patrocinando com recursos incentivados projetos nas áreas do patrimônio histórico, por exemplo. Entre
1995 e 2005, investimentos de cerca de R$ 100 milhões possibilitaram a
revitalização de 97 monumentos tombados em todo o país, além de acervos
e investimentos em cinema e música. Segundo dados do banco, de 1995 a
2005, no âmbito da Lei do Audiovisual, o BNDES apoiou 304 filmes com
recursos que montaram a mais de R$ 106 milhões, fazendo do banco o segundo maior patrocinador do cinema nacional. Sem contar o apoio financeiro reembolsável, outra modalidade de incentivo destinado às editoras
(entre R$ 20 e 40 milhões anuais), ao setor de software (R$ 94 milhões) e
a salas de projeção cinematográficas.19
Como vimos, não basta a aprovação da Convenção sobre a Diversidade Cultural, que indubitavelmente significa “um belo golpe na reificação
capitalista” por representar um poderoso instrumento jurídico internacional contra a liberalização de bens e serviços culturais, para que se garanta
o desenvolvimento sustentável da economia da cultura. No caso do Brasil,
a complexidade da relação nacional com sua cultura é o primeiro e principal desafio a ser enfrentado pela sociedade e pelos responsáveis pela política cultural para que o setor garanta, efetivamente, um desenvolvimento
sustentável à altura de suas possibilidades, no nível interno ou no externo.
Ademais, em tempos de globalização, a cultura não só permanece como estruturante da identidade dos povos, mas também é a área da indústria que
mais cresce no mundo.
Resulta da análise aqui apresentada duas conclusões preliminares. Primeiramente, destaca-se que desde 2003 a diplomacia cultural brasileira avançou
expressivamente no cenário mundial e regional, a despeito das dificuldades
estruturais próprias à situação socioeconômica do país. Esse avanço, por sua
vez, resultou de um processo relativamente recente, baseado no incremen-
19
Ver <http://www.bndes.gov.br/cultura>.
116
to da política cultural interna. Segundo, deve-se observar quão poderoso é
o fator cultural para a criação positiva de vínculos identitários que fortaleçam os laços de cooperação entre as nações. Foi essa a estratégia adotada
pela diplomacia brasileira a partir de 2003 ao promover o aprofundamento
do intercâmbio com países e regiões cuja parceria era considerada estratégica para o desenvolvimento nacional e a inserção internacional, conforme
proposto tanto pela corrente autonomista do Itamaraty quanto pelos ideólogos do PT. Caminharam juntos, assim, a diplomacia cultural do Itamaraty
e do MinC, e o tipo de inserção internacional — autonomista, universalista e voltada para o desenvolvimento econômico nacional — proposto pelos
grupos que formulavam a política externa do governo Lula.
Em termos da política externa brasileira, o incremento da diplomacia cultural é, portanto, um item cada vez mais importante, na medida em
que se trata de uma dimensão do comportamento externo que adquiriu
um protagonismo inédito e consequente. O envolvimento de agências governamentais próprias, como o MinC, no processo de formulação e implementação é um fator relevante para se pensar a participação de novos
atores na agenda de política externa. O desafio que se coloca para o governo brasileiro é reduzir a distância entre as potencialidades culturais do país
e sua cota de participação na economia da cultura internacional. O desafio
que se coloca para os especialistas em Análise de Política Externa é debruçarem-se sobre o tema da diplomacia cultural, dimensão forte do comportamento externo dos países e que no Brasil ainda carece de estudos críticos
para que possa ser tratado de forma articulada aos projetos internacionais
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4.
Mobilidade artística internacional e a
política cultural internacional da Bahia
Monique Badaró
A alternância de poder vivenciada pela Bahia em 2007 resultou em significativas mudanças na forma de tratamento das questões cultural e internacional. Passou-se a entender a cultura como toda produção simbólica
de um povo e a enfatizar sua capacidade de geração de renda e emprego
e seu papel no processo de desenvolvimento. A valorização e a defesa da
diversidade cultural, bem como a abertura às dinâmicas do mundo contemporâneo ingressaram na agenda pública de cultura do estado, rompendo com um modelo que subordinava a cultura aos interesses do turismo
e promovia uma imagem monolítica da Bahia, desconhecendo sua pluralidade identitária e sua produção contemporânea. Com a criação da Secretaria de Cultura e a alocação de uma assessoria especial para se ocupar
de relações internacionais, assumiu-se o desafio da internacionalização do
estado através da cultura.
Com conteúdo essencialmente econômico, a política de relações internacionais do estado iniciou um novo período no bojo da globalização e da
abertura do mercado doméstico no início dos anos 1990, voltada para a cooperação financeira, a atração de investimentos e a promoção do comércio
exterior. A cooperação descentralizada, com foco na assistência técnica, na
transferência de tecnologia e no intercâmbio de boas práticas, embora praticada, permaneceu incipiente. A nova gestão, compreendendo assim as potencialidades de atuação na arena internacional, estruturou uma assessoria
específica de relações internacionais no gabinete do governador, com a função, entre outras, de coordenar a ação exterior do governo, canalizando demandas para a formulação de uma política externa contínua e articulada
122
entre as diversas pastas. Nesse contexto, a atuação externa ampliou os vínculos internacionais do estado e ganhou novo impulso.
Este capítulo aborda a política internacional de cultura do estado da
Bahia desde 2007, seus objetivos, formas e resultados, mostrando como a
mobilidade artística pode se tornar um instrumento estratégico de política
externa. Tem como foco a caracterização da mobilidade artística internacional e a atuação internacional dos estados no âmbito da cultura, e está dividido em cinco seções: a primeira trata de conceituar a mobilidade nas artes; a
segunda procura apreender a forma pela qual estados e unidades subnacionais se servem da cultura para projetar sua imagem externa; a terceira verifica como se dá a inserção da mobilidade das artes nas agendas públicas de
cultura e política externa; a quarta apresenta o caso do programa de apoio à
mobilidade da Bahia; e a quinta e última delineia as limitações e desafios do
apoio à mobilidade artística tendo como pano de fundo a realidade baiana.
Espero, assim, estimular o avanço da discussão da temática no país.
O conceito de mobilidade artística internacional
Em um mundo de movimento e comunicação globais, onde as distâncias
espaciais foram reduzidas pelas tecnologias de informação e comunicação e as fronteiras nacionais tornaram-se porosas, a mobilidade é considerada um dos fenômenos mais importantes da sociedade contemporânea
(Cresswell, 2006), cujos membros articulam sua vida em torno de conceitos como movimento, circulação, fluxo, conexão e rede. Os movimentos
transnacionais são uma das forças-chaves de transformação social no mundo contemporâneo, e segundo Hardt (apud Rodrigues e Kohler, 2008), a
humanidade se constitui pela circulação humana.
O fenômeno da circulação de bens, pessoas, ideias e instituições tem
sido objeto de estudo das ciências humanas e sociais e, mais recentemente, começa a interessar a campos interdisciplinares como os de estudos
globais e transnacionais, que ressaltam a dimensão simbólica da mobilidade, associando-a não só a um simples deslocamento físico ou à mudança física do espaço, mas também ao deslocamento da representação
social e da autorrepresentação do indivíduo (Barriendos, 2009). Na verdade, quando se movem, os indivíduos levam consigo seus vínculos, signos, símbolos, histórias particulares, suas representações e práticas. Desse
Mobilidade artística internacional e a política cultural internacional da Bahia
123
modo, a constante mobilidade do homem contemporâneo impõe novas
reflexões sobre as identidades culturais e os processos de apropriação e de
transformação do conhecimento (Rodrigues e Kholer, 2008).
Compreendida como o conjunto das expressões do movimento que
animam as relações entre os homens, a sociedade e o espaço, a mobilidade
pode ser mais bem-apreendida a partir das experiências de descentramento (Hall, 2003), de desterritorialização, de transculturação e de inserção
em outros universos culturais.1 Envoltas em um movimento de assimilação, tradução e transposição, essas experiências desarticulam identidades
ao mesmo tempo em que abrem possibilidades de criação de novas identidades, sob o selo do hibridismo.
Alguns autores argumentam que o efeito geral desses movimentos
transnacionais tem sido o afrouxamento dos laços entre a cultura e o lugar, e a consequente homogeneização cultural. No entanto, os processos
de hibridismo demonstram a coexistência de tendências contraditórias de
uniformização cultural e afirmação das identidades.(Almeida, 2008). As
preocupações com os efeitos negativos da mobilidade remetem sobretudo a
questões de dominação cultural, exercida a partir de centros de poder econômico e cultural. Essa visão tende a ignorar os processos de descentralização dos modelos ocidentais, a emergência de uma pluralidade de centros
e de culturas e a crescente inserção de artistas das regiões periféricas nos
circuitos internacionais de arte.
Metáfora da condição pós-moderna, sendo hoje uma prática social
bastante difundida, a mobilidade nas artes não é uma novidade recente.
Tornou-se uma ideia valorizada a partir do século XVI, com a ascensão
do capitalismo mercantil e do fluxo internacional de bens e indivíduos. Os
filósofos do Iluminismo também a valorizaram, ressaltando as virtudes libertadoras da viagem. Desde então passou a ser sinônimo de liberdade e de
emancipação social. Para Deleuze, a mobilidade constitui a essência do ser,
o instrumento de sua criatividade e de sua constante adaptação ao contexto
espaçotemporal (Rodrigues e Kohler, 2008).
Conceito polissêmico, a mobilidade está ligada às ideias de progresso individual e social e de mudança, pois estar fora de lugar possibilita desenvolver novas habilidades, como a perceptiva e a cognitiva. Englobando
1
Segundo Simon Harel, o conceito de mobilidade descreve antes de tudo a aptidão de movimento entre mais de um domínio cultural.
124
a totalidade da vida dos indivíduos, age como um elemento de construção
identitária e possibilita uma relação com o mundo, como meio de encontrar contextos para as normas sociais variáveis e para experimentar outra
organização de vida (Raffin, 2007).
Nas artes, a mobilidade contemporânea se associa ao conceito de nomadismo, de errância e flânerie e se reveste de virtudes positivas. Historicamente, o intercâmbio de ideias e conhecimentos entre os povos de diferentes
origens foi central para o desenvolvimento individual e coletivo dos envolvidos. Na Europa, o impacto do livre movimento de artistas de uma região para outra foi sempre significativo, estando na base do florescimento da
cultura em muitos países. Os deslocamentos de Händel, por exemplo, são
apontados como tendo tido papel crucial no desenvolvimento da música no
início do século XVIII. Nascido em Halle, na Alemanha, em 1685, ele esgotou rapidamente suas possibilidades musicais em sua cidade natal e foi procurar inspiração na Itália, onde compôs uma série de obras magníficas para
os mais importantes centros musicais do país. De lá, percebendo um público
ávido de novas óperas italianas na Inglaterra, mudou-se para Londres, onde
conheceu sucesso instantâneo. Seu mais famoso trabalho foi lançado em
Dublin. Morreu em Londres, em 1759, naturalizado inglês.
O nomadismo contemporâneo segue sendo um atributo desejável da
prática artística, constituindo-se um fenômeno necessário ao processo de
criação e de difusão. Princípio de inspiração, o artista se nutre de descobertas sucessivas e da vontade de experimentação. Movendo-se constantemente de uma cultura para outra, entre vários países, adquire capacidade
crítica e de inovação ( Jeanpierre, 2008). O distanciamento espaçocultural
cria situações propícias à criatividade intelectual, à superação dos enraizamentos identitários e à transcendência dos particularismos locais (Rodrigues e Kholer, 2008).
Ademais, no atual contexto de internacionalização do sistema de arte
contemporânea, a experiência transnacional é entendida como requisito de
reconhecimento profissional. O artista cujo itinerário profissional não se fez
em diversos países dificilmente terá uma carreira internacional. A lógica do
mercado pressiona pela aquisição de uma linguagem global, códigos internacionais e formas de expressão contemporâneas, bem como forja práticas
adequadas aos ditames dominantes. Essas exigências têm levado muitos artistas a buscar a renovação, a entrada de novos olhares e a transcendência
dos particularismos locais, através do confronto entre obras, ideias e valores
diferentes, públicos diversificados e trabalhos colaborativos.
125
Nesse sentido, a mobilidade vem constituindo importante desafio a
ser enfrentado pelos artistas, interessados não só no enriquecimento pessoal e profissional, como também em sua inserção na comunidade artística
global. Alguns estudos sobre os movimentos transnacionais nas artes demonstram que o deslocamento nada tem de automaticamente benéfico e
que os efeitos sociais que produz são muito diversos ( Jeanpierre, 2008). A
distinção não é apenas econômica, remete a diversas combinações de capitais, entre os quais o social e o espacial. Assim, o debate acerca da internacionalização tem sido pautado pela ênfase nas competências que passam a
ser requeridas nesse novo contexto. A prática da mobilidade implica antes
de tudo capacidade de diálogo, de movimento, saber mover-se de um país
para outro, de uma cultura para outra, aproveitando o hibridismo das culturas contemporâneas.
Em um mundo cada vez mais interconectado e interdependente, o capital social é um fator de vantagem competitiva, pois sem uma rede de relações pessoais torna-se difícil o trânsito em “geografias”. Do mesmo modo,
o capital espacial reúne um conjunto de recursos acumulados por um ator,
permitindo a ele tirar vantagem em função de sua estratégia de uso da dimensão espacial da sociedade (Lévy, 2003). Mas é forçoso constatar que
somente alguns poucos detêm as competências interculturais necessárias à
comunicação além das fronteiras nacionais, o que dificulta o pleno aproveitamento das experiências migratórias.
Definida como o movimento de artistas através das fronteiras nacionais (Staines, 2004), ou como “a habilidade de mover-se livre e facilmente
através das fronteiras para ganhar inspiração e estimular conexões criativas
inovadoras” (Selim, 2008:21), ou ainda como o deslocamento além-fronteiras, temporário e individual, de artistas e profissionais da cultura (EriCarts,
2005-2006), a mobilidade nas artes e na cultura tem sido utilizada como
objeto de política pública por Estados nacionais e unidades subnacionais,
referindo-se tanto ao deslocamento de pessoas, isto é, artistas, quanto ao
de objetos e conteúdos, como filmes, obras de arte, performances etc. Para
a União Europeia, dá-se a mobilidade transnacional quando pessoas viajam
para fora de seu país de residência a fim de atuar, aprender, criar, cooperar e
proceder a intercâmbios para efeitos profissionais.2
2
Ver edital DG EAC/09/2009 do Directorate-General for Education and Culture.
126
Assim, o investimento em mobilidade, ao aumentar a chance de qualificação dos artistas, propicia ao mesmo tempo o desenvolvimento das artes, a difusão cultural e a formação de novos públicos, o que conduz a uma
nova imagem do país, razão pela qual muitos governos passaram a inserir o
apoio à mobilidade em suas políticas culturais e externas.
Atuação internacional dos Estados no âmbito da cultura
A cultura desempenha papel de relevo no quadro atual das relações internacionais, favorecendo um maior intercâmbio entre os povos e, por conseguinte, um estreitamento dos vínculos entre os países. Nessa perspectiva, o
interesse crescente pela dimensão cultural das relações internacionais encontra respaldo teórico no pensamento de Joseph Nye, internacionalista
norte-americano que desenvolveu o conceito de soft power para designar
a habilidade de um país de atrair outros países pelas ideias, pelos valores e
pelas ideologias. Nye (2004) afirma que a natureza mutante da política internacional tornou as formas intangíveis de poder mais importantes, e que,
na era da informação global, ganhar corações e mentes é tão importante
quanto o uso da força, uma vez que “[u]m país que consegue legitimar seu
poder aos olhos dos demais encontra menor resistência para obter o que
deseja. Contando com uma cultura atraente, os outros se mostram mais
dispostos a acompanhá-lo”. Em outras palavras, no cenário internacional
contemporâneo, a capacidade de uma nação para ocupar espaços políticos relevantes e beneficiar-se de oportunidades econômicas depende fortemente de sua habilidade em transmitir uma imagem positiva.
No entanto, a presença da dimensão cultural nas políticas externas das
nações é anterior à formulação de Nye. Os projetos de alcance internacional ganhavam motivações, metas e ferramentas para o exercício de atração de um país sobre o outro segundo a conjuntura histórica. No período
da expansão colonial, apesar de não estarem exercitando, stricto sensu, o soft
power, as nações colonizadoras buscavam influenciar diretamente as elites locais, difundindo seu sistema de valores e hábitos de comportamento.
Posteriormente, a projeção de uma imagem positiva do país era trabalhada
a partir da difusão da língua e de seu patrimônio cultural. Data desse período a criação no exterior de centros culturais de países europeus, com base
em ações bilaterais. Muitos desses centros são ligados a agências nacionais
127
dedicadas a exportar a criação cultural, como o British Council (Reino Unido), o Instituto Goethe (Alemanha) e a Afaa3 (França). O objetivo imediato era favorecer uma estratégia complementar de penetração pacífica como
reforço à implantação política e econômica.
Depois da II Guerra Mundial, em uma atmosfera de busca de compreensão mútua entre os povos e de preservação da paz mundial, intensificaram-se os vínculos culturais entre as nações. No âmbito multilateral, foi
criada a Unesco e, com ela, um foro internacional de diplomacia cultural.
Os diferentes países começaram a desenvolver simultaneamente sua política cultural externa obedecendo a finalidades múltiplas. Embora a França
tenha instituído sua política cultural externa desde o século XIX, a Inglaterra e a Itália no entre guerras, Canadá e Estados Unidos no pós-II
Guerra, Alemanha e Japão a partir da década de 1960, engajaram-se em
cooperação e intercâmbio internacionais, estabelecendo relações culturais
sistemáticas e organizadas com outros atores internacionais.4 É nesse contexto que surge a diplomacia cultural como um instrumento de política externa, voltada para a projeção além-fronteiras de uma imagem favorável do
país. Integrando a cultura a sua atuação internacional, a maioria dos países
passa a se servir de mecanismos de promoção cultural, como tradução de
livros; concessão de bolsas a artistas, estudantes, universitários; organização
de mostras, exposições e festivais de arte, para despertar afinidades e conquistar a opinião pública de outros Estados nacionais.
O Brasil não possui uma agência cultural de promoção internacional,
mas conta com o Departamento Cultural do Ministério das Relações Exteriores, que desenvolve ações de promoção cultural, como festivais, apresentações culturais, mostras de cinema e debates sobre assuntos diversos,
nas embaixadas e nos centros culturais brasileiros existentes em alguns países. Na verdade, a emergência de uma diplomacia cultural brasileira data da
década de 1920, com a participação do Brasil no Instituto Internacional de
Cooperação Internacional da Sociedade das Nações, antecessor da Unesco
(Dumont, 2009; e Lapa, 2009). Nas décadas seguintes, o Brasil investiu na
difusão cultural como parte de uma estratégia voltada para a promoção do
país no exterior (Lima, 2006). Essa prática de organizar missões artísticas,
3
4
Criada em 1922, foi transformada em CulturesFrance e recentemente no Institut Français.
Ver Soares, 2008; Wyszomirski, Burgess e Peila, 2003; e Lapa, 2009.
128
científicas e intelectuais, intercâmbios acadêmicos e disseminar informações na imprensa estrangeira vem se mantendo, tendo o Itamaraty papel
importante na imagem que se forma sobre o Brasil na cena internacional.
À medida que o conceito de cultura passou a incorporar a dimensão
econômica e a diplomacia cultural evoluiu para ser uma plataforma que
projeta também uma imagem positiva do mercado e das oportunidades de
comércio no setor das indústrias culturais, o campo cultural internacional
tornou-se cada vez mais competitivo, assistindo à reformulação da atuação externa de muitos países, que passaram a comprometer recursos substanciais, reestruturar suas redes e desenvolver estratégias promocionais de
ponta. Tanto Estados nacionais quanto regiões e unidades subnacionais
de governos, como Quebec (Canadá), Rhône-Alpes (França), Catalunha
(Espanha) e Valônia (Bélgica), são atualmente importantes players das relações internacionais culturais (Lecours, 2008).
O processo de descentralização do poder político e administrativo e
a globalização levaram muitos governos regionais ou subnacionais a desenvolver uma ação internacional. A agenda exterior desses governos não
centrais, conhecida como paradiplomacia, articula-se em torno de três
grandes dimensões (Lecours, 2008): econômica (atração de investimentos e abertura de novos mercados); cooperação descentralizada (ajuda ao
desenvolvimento, intercâmbios culturais, cooperação educacional, técnica, tecnológica e outras); e política (afirmação de identidade e autonomia
política). Na prática, a ação internacional de uma unidade subnacional se
enquadra em mais de uma dimensão. E considerando o papel cada vez
mais importante da cultura, esses governos têm acumulado experiências
expressivas no plano da paradiplomacia cultural.
Qualquer que seja a instância de governo e o país, as políticas internacionais na área de cultura, embora variáveis, apresentam um repertório de atividades externas mais ou menos comuns: intercâmbio de artistas,
pesquisadores e estudantes; circulação internacional de espetáculos e mostras; promoção de seminários e conferências no exterior ou no local com
participantes internacionais; apoio ao estudo do idioma nacional no exterior; apoio à infraestrutura de centros culturais no exterior; apoio a centros
de estudos nacionais no exterior; cooperação internacional; promoção comercial de bens e serviços culturais e apoio a coproduções (Wyszomirski,
Burgess e Peila, 2003). Para efeito deste capítulo, vamos nos concentrar nas
atividades governamentais de apoio à mobilidade além-fronteiras de artistas e profissionais da cultura.
129
A mobilidade de artistas como ferramenta estratégica
de política externa
Desde o início dos anos 1990, as práticas colaborativas se intensificaram
nas artes, tornando a mobilidade transcultural uma prática difundida no
ambiente artístico cultural. Ao mesmo tempo, tendências na cooperação
cultural internacional também contribuem para a inserção da mobilidade
artística na agenda pública de cultura, quais sejam:
• Diversidade cultural. A adoção da Convenção da Unesco sobre Proteção e Promoção da Diversidade das Expressões Culturais, em 2005,
reafirma as ligações entre cultura, desenvolvimento e diálogo intercultural, e enfatiza a necessidade de cooperação internacional e de construção de capacidades, que são altamente relevantes para a prática da
mobilidade cultural.
• Dimensão econômica da cultura. O comércio de bens e serviços culturais vem recebendo maior atenção nas políticas públicas, influenciando fortemente as políticas culturais de apoio à mobilidade, que
passam a incorporar subvenções a segmentos da economia da cultura, como o apoio à participação setorial em feiras de livros e música,
por exemplo.
• Diplomacia cultural. O crescente entendimento de que a cultura é um
dos mais importantes vetores de projeção internacional de um povo
faz com que um número cada vez maior de países desenvolva estratégias voltadas para a construção da imagem do país através da cultura.
• Redes sociais. O incremento dos movimentos transnacionais nas artes
tem intensificado e aprofundado os contatos e o intercâmbio entre organizações culturais e artistas, tornando as redes independentes e as
parcerias culturais estratégias exitosas de difusão cultural.
• Cooperação regional. A mobilidade tem sido vista como um instrumento de integração regional. A União Europeia criou uma agenda
para a cultura na qual o diálogo intercultural é tomado por base para
a integração regional.
Já no que tange aos objetivos políticos, os governos e suas agências de
financiamento apoiam a mobilidade artística com as seguintes perspectivas:
130
a) política cultural; b) relações internacionais e política externa; c) promoção
do comércio exterior; e d) ajuda ao desenvolvimento (Staines, 2004).
As políticas culturais conduzidas pelos ministérios de cultura e demais
órgãos afins nas diversas instâncias governamentais compreendem programas de apoio à internacionalização de artistas cuja finalidade precípua é o
desenvolvimento das artes. Neles, as diversas formas de mobilidade servem
para promover o aperfeiçoamento de carreiras, o desenvolvimento de novas
competências e de talentos, bem como para a visibilidade e a competitividade do setor cultural na cena internacional.
A política externa, de responsabilidade dos ministérios de relações exteriores, utiliza a diplomacia cultural para promover a imagem do país no
exterior através de obras de arte e atividades dos profissionais da cultura.
Em geral, seus programas de apoio à mobilidade estão voltados para zonas
geográficas específicas, por motivos políticos ou de alianças históricas. Um
bom exemplo é a Áustria, cujo programa de mobilidade direciona o apoio
prioritariamente aos países da Europa central, antigos participantes do Império Habsburgo (Wyszomirski, Burgess e Peila, 2003).
A promoção do comércio exterior impele a criação de estratégias de desenvolvimento das exportações e de abertura de novos mercados. Geralmente
conduzidas por ministérios de comércio exterior ou por suas agências especializadas em promoção comercial, destinam-se a criar oportunidades para
importar e exportar trabalhos de artistas para novos mercados. Com o desenvolvimento das indústrias culturais, surgem novas formas de cooperação
internacional, como projetos de coprodução de obras audiovisuais, e o apoio
à mobilidade passa a incluir conteúdos culturais, como filmes, livros e espetáculos. A internacionalização do sistema de arte contemporânea leva
também os governos a desenvolverem estratégias de inserção dos artistas
nacionais nessa cartografia transcultural da arte globalizada. A proliferação
de bienais, feiras, mostras internacionais em diversos países do mundo é um
reflexo desse processo.
Finalmente, a ajuda internacional se insere no contexto da cooperação
técnica internacional para o desenvolvimento. O apoio à mobilidade internacional a ela atrelado tenciona promover o desenvolvimento local, através
de práticas criativas (Staines, 2004).
Um mesmo programa de apoio à mobilidade artística internacional
pode responder a múltiplos objetivos. Assim, apoiar a participação de um
cineasta no Festival Internacional de Cinema de Cannes, por exemplo, pode
131
atender não só ao objetivo do desenvolvimento das artes, como também ao
de diplomacia cultural ou mesmo de promoção das exportações. À guisa de
ilustração, o programa de apoio à mobilidade de artistas e de profissionais
da cultura da União Europeia tem como finalidade promover a diversidade cultural, reduzir os desequilíbrios entre regiões e fomentar o diálogo
intercultural.
Quaisquer que sejam os objetivos perseguidos, os dispositivos de apoio
à mobilidade incluem, grosso modo: concessão de passagens aéreas para a
participação em festivais, mostras, feiras, seminários, pesquisa de repertório artístico etc.; bolsas de residência artística; bolsas de aperfeiçoamento
ou pesquisa; subvenções para a circulação de espetáculos; subvenções para
o desenvolvimento de mercados; subvenções para a participação em redes e financiamento de projetos de coprodução. Esses dispositivos podem
ser implementados por estruturas governamentais e não governamentais, a
exemplo das fundações privadas internacionais como a Fundação Ford. No
Brasil, vale destacar que a primeira instituição a apoiar a mobilidade artística foi a Fundação Iberê Camargo, entidade privada que concede anualmente bolsas de residência artística a brasileiros.
Em geral, o que motiva os governos a disponibilizar mecanismos de
apoio à mobilidade artística são, em ordem de importância, a diplomacia
cultural, a abertura de mercado e o desenvolvimento das artes, enquanto
as instituições privadas são motivadas pelo desenvolvimento do artista, a
abertura de mercado e a diplomacia cultural. As fundações e instituições
de cultura, quando organizam esses dispositivos, visam ao desenvolvimento
das artes, ou seja, à construção de capacidades (Staines, 2004).
Nas estruturas governamentais, o apoio à mobilidade artística internacional é propiciado tanto pelo Ministério da Cultura quanto pelo de Relações Exteriores. Há a tendência de buscar uma melhor coordenação entre
os diferentes órgãos públicos, o que fez surgirem acordos interministeriais
para atuação conjunta. A Holanda é um bom exemplo dessa parceria; seus
ministérios de Assuntos Estrangeiros e de Educação, Cultura e Esporte
gerenciam conjuntamente um orçamento de cooperação cultural internacional. Na Austrália, o Conselho de Cultura (AICC), responsável pela promoção da cultura australiana no mundo, é composto pelos ministérios de
Relações Internacionais e o de Cultura, contribuindo o primeiro com recursos financeiros e o segundo com expertise. Na França, a agência de promoção da cultura francesa no mundo, a CulturesFrance, recebia orçamento
de ambos os ministérios.
132
As unidades subnacionais de governo, como prefeituras, províncias,
regiões ou estados federados, têm tido papel cada vez mais preponderante nas relações internacionais e, no âmbito da cultura, vêm desenvolvendo
políticas de promoção da mobilidade artística internacional, como fazem
as cidades de Londres (Inglaterra), Cork (Irlanda) e Quebec (Canadá).
As políticas e os programas de apoio à mobilidade dos diferentes países
e unidades subnacionais são muitas vezes desenvolvidos mediante acordos bilaterais ou multilaterais e têm como público-alvo os artistas e/ou
profissionais da cultura nacionais ou radicados no país (outgoing measures).
Menos frequentes são os voltados para o apoio à vinda de artistas e profissionais estrangeiros (incoming measures) (EriCarts, 2008).
Do ponto de vista dos beneficiários dos programas de apoio à mobilidade, uma pesquisa do EriCarts (2008) levantou as seguintes motivações de
deslocamento: colaborar com artistas de outros países; dialogar com outras
culturas; desafiar suas suposições e práticas; dispor de tempo ininterrupto
para trabalhar e recarregar a bateria da criatividade; ter acesso à educação e
a programas de treinamento de qualidade; estabelecer contatos profissionais
e criativos; atingir novos públicos e ingressar em novos mercados para se
apresentar e distribuir obras; obter visibilidade e crítica no exterior de maneira a aumentar as chances de obter visibilidade e reconhecimento interno
e ter acesso a uma infraestrutura inexistente em seu local de residência.
Os movimentos transnacionais de artistas e profissionais da cultura são realizados com diferentes formatos e conteúdos, compreendendo
desde residência artística a participação em festivais, mostras, seminários,
feiras setoriais, realização de turnês e produção de obras artísticas. Na prática, muitos programas de mobilidade não diferenciam seus apoios segundo a pluralidade de modos de concretizar os diversos tipos de movimentos
transnacionais, muitas vezes combinando-os.
O apoio à mobilidade artística internacional na Bahia
Seguindo a tendência contemporânea de utilizar a cultura como importante vetor de projeção internacional, o governo do estado da Bahia, através de
sua Secretaria de Cultura, vem desenvolvendo uma política internacional
voltada para a criação de uma nova imagem da Bahia, fundamentada na
diversidade de suas expressões culturais, rompendo com o modelo anterior,
133
que subordinava a cultura aos interesses do turismo e que promovia a imagem do estado como una e única (Rubim, 2010).
A Bahia, apesar de gozar de reconhecido prestígio no exterior, sendo considerada um lugar único em termos culturais, tem sua identidade
articulada em torno de sua herança africana, da tradição, da negritude e
das raízes. Ao longo dos últimos decênios, o discurso oficial apropriou-se
de uma narrativa identitária produzida por uma geração de artistas baianos que enfatizavam uma ampla gama de estereótipos — lugar propenso à
alegria, à preguiça, ao lúdico-divino-profano, às festividades populares —,
não levando em consideração a multiplicidade de identidades possíveis
que caracterizam a modernidade e, sobretudo, as inovações produzidas
pela contemporaneidade. Esse posicionamento descartou o diálogo intercultural, resultando em um notável isolamento nacional e internacional da
Bahia. Essa identidade monolítica utilizada como estratégia de marketing
para aumentar a atratividade territorial do estado deixou de fora as dinâmicas culturais contemporâneas, solapando o intercâmbio, a inovação e a
criatividade, com grande prejuízo para a atualização necessária da cultura
na Bahia (Rubim, 2010).
Assim, buscando demarcar uma ruptura com a atuação/discurso anterior, o novo governo impôs-se como desafio a inserção internacional da
Bahia a partir da construção de uma nova imagem: a de um centro de
vitalidade e diversidade culturais que respeita as identidades e a interculturalidade. Essa nova orientação foi ao encontro das atuais diretrizes do
Ministério da Cultura e do Departamento Cultural do Itamaraty, gerando, inclusive, complementaridades. A Secretaria de Cultura mantém
relações estreitas com essas instituições, que enfatizam a promoção cultural brasileira nos níveis simbólico e econômico, assim como a defesa
da diversidade cultural, a fim de combater as assimetrias do processo de
globalização (Lapa, 2009).
Partindo do pressuposto de que o diálogo intercultural é o principal
instrumento para impulsionar a renovação da produção cultural da Bahia
e a projeção da nova “marca Bahia”, bem como para afirmar identidades e
reforçar laços culturais com outros povos, o governo estadual colocou à
disposição do público, em 2007, um dispositivo então inédito no país de
apoio à mobilidade artística internacional: o Programa Artistas Residentes
(PAR). A proliferação de políticas transculturais de convites a artistas para
passarem algum tempo em centros de residência artística desde os anos
134
1970 denota a importância desse mecanismo facilitador da mobilidade
tanto para o desenvolvimento das artes quanto para a diplomacia cultural.
Consideradas também novas unidades culturais, as residências artísticas
correspondem à necessidade de artistas e profissionais da cultura de experimentarem o mundo e seus muitos ambientes e culturas; se conectarem
com seus pares em locais distantes; realizarem pesquisa e projetos in loco;
fazerem parte temporariamente de uma comunidade criativa e multidisciplinar; se beneficiarem de uma oportunidade de troca de ideias e conhecimentos e acessarem tecnologias para transformar os modos de produção e
interação com seus trabalhos.
Focadas na criatividade individual, essas novas estruturas transnacionais se autodefinem como laboratórios de arte, equipados com maquinário, estúdios, técnicas, e oferecendo oportunidades de tentativa e erro no
fazer artístico. A partir dessas experiências de movimento transnacional,
o artista cruza não só as fronteiras culturais, como também as fronteiras
entre a arte e a tecnologia e entre a arte e a ciência. Assim, o Programa
Artistas Residentes da Secretaria de Cultura da Bahia se insere na política estadual de relações internacionais para projetar uma nova imagem
da Bahia no exterior como centro de diversidade e dinamismo culturais e
para reforçar vínculos culturais e identitários com outros povos. Através
da promoção da mobilidade, o programa espera contribuir para o desenvolvimento das artes — através da renovação da cena cultural local e da
difusão da produção contemporânea de artistas com atuação em grandes
centros internacionais — e também para abrir oportunidades de negócios
e de participação na cena internacional.
Utilizando intercâmbios regulares, o programa consiste na disponibilização dos meios necessários para que artistas baianos possam fazer “residência” no exterior e artistas estrangeiros, na Bahia, bem como para curadores,
jornalistas, diretores de instituições culturais, críticos e agentes de mercado
internacionais conhecerem in loco a produção cultural do estado. Contempla todas as linguagens artísticas e os mais variados setores da ação cultural. Esse programa institucional que permeia a ação sistêmica da secretaria
e dos órgãos a ela vinculados é composto de diferentes dispositivos:
• Chamada Pública de Residências Artísticas do Fundo de Cultura do Estado da Bahia. Disponibiliza recursos para que artistas e profissionais
da cultura realizem projetos de residência artística no exterior. Tais
135
recursos cobrem as despesas de viagem, como hospedagem, alimentação, transporte, passagem aérea e visto. Lançado sob a forma de edital
e com um único prazo anual para inscrições, desde agosto de 2009 o
apoio passou a ser concedido via chamada pública e com quatro edições anuais, uma a cada trimestre. O formulário de inscrição é mais
simplificado do que os normalmente utilizados pelo Fundo de Cultura, devendo o proponente apresentar currículo, orçamento, exposição
de motivo e carta-convite. O benefício concedido é pago integralmente antes da viagem. A chamada está aberta a artistas de qualquer linguagem, bem como a profissionais da cultura. Não existe limitação
geográfica, podendo o proponente viajar para qualquer país. O beneficiário tem de ser baiano ou radicado na Bahia há três anos.
• Prêmio do Salão da Bahia. Em 2007, foi instituído o Prêmio de Residência Artística do Salão da Bahia, organizado pelo Museu de Arte
Moderna da Bahia. A cada edição, dois artistas participantes do salão
e residentes no estado há mais de três anos são premiados com uma
bolsa de residência artística no exterior.5 O salão foi substituído em
2009 pela Bienal de Artes Visuais da Bahia, que deverá ter em sua
primeira edição prêmios de residência artística institucionalizados.
• Residência Mostra Especial. Visando a melhorar a visibilidade dos artistas locais, consiste no acolhimento, por aproximadamente uma semana, de curadores, diretores de instituições culturais, críticos e agentes
de mercado internacionais para conhecerem in loco a produção baiana.
É realizado através de parcerias institucionais.
• Residências de Artistas Estrangeiros na Bahia. Realizado através de parcerias institucionais, consiste no acolhimento de artistas estrangeiros
nos equipamentos culturais do estado. Além do Museu de Arte Moderna, da Fundação Cultural e da Fundação Pedro Calmon, a Fundação Sacatar, residência artística privada sediada em Itaparica, já
recebeu artistas estrangeiros em residência sob a égide desse programa. Além do apoio às residências artísticas, a Secretaria de Cultura
e suas vinculadas disponibilizam outros dispositivos de promoção da
mobilidade artística.
5
Há também um prêmio de residência no Brasil concedido pela Fundação Álvaro Penteado
(Faap), de São Paulo.
136
• Edital de Intercâmbio do Fundo de Cultura do Estado da Bahia. Visando
a apoiar a participação em eventos culturais internacionais, esse dispositivo concede recursos financeiros unicamente para o custeio de despesas com transporte de artistas, técnicos e estudiosos convidados a
participar de eventos culturais promovidos por instituições estrangeiras
de reconhecido mérito, com a finalidade de: a) apresentar trabalho próprio; b) frequentar cursos de capacitação de profissionais de cultura; c)
enriquecer o repertório artístico; e d) participar de residência artística.
Esse instrumento inspira-se no Programa de Intercâmbio e Difusão
Cultural do Ministério da Cultura, cujo edital disponibiliza recursos financeiros para viagens de artistas, técnicos e estudiosos da área cultural
convidados a participar de eventos fora do seu local de residência.
• Calendário de Apoio da Fundação Cultural. Através desse dispositivo, as
unidades setoriais de música, dança, teatro e audiovisual da instituição concedem passagens internacionais para que artistas participem
de festivais, mostras e eventos culturais no exterior. Novos mecanismos de apoio à mobilidade estão sendo desenvolvidos na Secretaria
de Cultura, visando à promoção das indústrias culturais e unidades
econômicas culturais do estado. Esses novos mecanismos têm por objetivo gerar capacidade exportadora em setores culturais estratégicos
como o da música e do audiovisual. Parcerias com o governo federal
vêm permitindo ampliar as possibilidades de apoio à mobilidade internacional do setor cultural. Além de atuar em complementaridade
às ações de promoção da cultura brasileira no mundo do Ministério
da Cultura e do Departamento Cultural do Itamaraty, a Secretaria de
Cultura desenvolve ainda parceria com a Apex Brasil — agência brasileira de promoção de exportação e investimentos, ligada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC),
para a promoção da imagem do Brasil e a inserção no mercado internacional de bens e serviços culturais brasileiros.
A efetividade do programa
Os organismos que apresentam seus programas de mobilidade preocupam-se geralmente em mostrar o número de bolsas concedidas, o montante alocado, o local de destino, a linguagem artística etc., e dificilmente
137
procuram analisar a efetividade de suas ações. Cumpre constatar que não
existem instrumentos disponíveis para medir ou avaliar o livre movimento
de pessoas e produtos no setor cultural (Audeoud, 2002) e que os dados levantados na maioria dos países não são sistematizados, o que dificulta, inclusive, eventuais estudos comparados. Para avaliar seus programas, muitos
administradores solicitam que os artistas, ao retornarem, apresentem suas
experiências e forneçam informações sobre os resultados obtidos, o número de contatos estabelecidos, os potenciais desdobramentos etc.
Algumas pesquisas destinadas a analisar as experiências de mobilidade de curto prazo utilizam como medida os “ganhos em termos de capital intelectual”. Tomam de empréstimo dos estudos sobre nomadismo o
indicador de estoque de conhecimento, resultante dos encontros transculturais, fazendo uma clara correlação entre nomadismo/mobilidade e criatividade artística, produtividade, excelência/desenvolvimento profissional.
O problema é como medir o impacto da mobilidade sobre a habilidade
dos artistas de contribuir para o estoque intangível de ativos do setor cultural dos países de origem e de destino. Assim, tenta-se comprovar que a
mobilidade artística internacional contribui para a formação e o desenvolvimento individual e coletivo dos envolvidos, sem, no entanto, se ter critérios objetivos para medir o real impacto da ação. Resta, ainda, construir
um sistema de avaliação para captar o fluxo, a qualidade e os resultados da
mobilidade (EriCarts, 2005-2006 e 2008).
Para medir o impacto do Programa Artistas Residentes (PAR) sobre a renovação da produção artística local, seria preciso verificar quanto
a experiência de residência artística contribuiu para o desenvolvimento
profissional e para mudanças na orientação artística dos seus beneficiados. Com apenas três anos de funcionamento, o programa já beneficiou
cerca de 20 artistas, metade dos quais do segmento de artes visuais. Embora o programa baiano não disponha ainda de nenhum estudo analítico
ou pesquisa empírica para avaliar seus resultados, conta com as impressões dos beneficiados sobre as suas experiências de residência artística.
Transmitidas durante apresentações públicas, essas impressões enfatizam
a possibilidade de construção de parcerias, redes, novos públicos para as
obras dos artistas, contatos com instituições, galerias e outros artistas,
bem como novos trabalhos colaborativos. Muitos falam da influência de
outras culturas sobre seu trabalho: “o distanciamento do lugar de origem
138
gera questões que se refletem na obra”6 e “em outros espaços, a comida, o
cheiro, a arquitetura, tudo faz ampliar o olhar do artista”.7 Para Staines
(2004), um bom programa de apoio à mobilidade artística internacional
deve reunir algumas características:
• objetivo de desenvolvimento — a finalidade primeira do programa deve
ser o desenvolvimento individual e profissional dos beneficiados;
• transparência — o programa deve ser muito divulgado, aberto a todas
as linguagens, com prazos de inscrição e procedimentos seletivos conhecidos por todos;
• profissional — o processo seletivo deve ser respeitado por seu públicoalvo e por todo o setor cultural, com critérios de seleção públicos e comissão de seleção composta também por artistas;
• orientado ao processo/projeto — o programa deve ser centrado no artista
e no processo criativo;
• aberto, receptivo, flexível — o programa deve oferecer ao artista um
grau de autonomia que lhe permita propor aonde e quando ir, como
organizar sua visita e o que fazer. Para programas com uma política de
inscrição aberta, mas com um único prazo anual, é importante conceder aos proponentes a possibilidade de mudança do projeto;
• aprender com a experiência — o programa deve proporcionar aprendizagem a todos os agentes envolvidos: artistas, anfitriões, financiadores, bem como buscar alimentar a aprendizagem numa perspectiva de
desenvolvimento.
Analisando o PAR à luz das características apresentadas, observa-se
que ele atende ao objetivo de desenvolvimento das artes, pois sua finalidade é a renovação da cena artística local, através do aperfeiçoamento individual dos artistas e profissionais da cultura. Do mesmo modo, o programa
se centra no processo criativo e é composto de um sistema profissional de
seleção pública. No que diz respeito à transparência, no entanto, peca pela
6
Depoimento de Caetano Dias, artista visual baiano que já participou de outros quatro programas de residência além do PAR.
7
Depoimento de Gaio, artista visual baiano que já se beneficiou de duas bolsas de residência através do PAR.
139
insuficiência de divulgação, apesar de ser aberto a todas as linguagens e ter
procedimentos seletivos claros. Muitos desconhecem o dispositivo, principalmente o público do interior do estado. Mesmo sem direcionar o destino,
o tipo de projeto ou o período de realização, não logra ser flexível o bastante
para permitir mudanças no projeto ao longo do processo de seleção. A perspectiva de aprendizagem deve ainda ser aprimorada, sobretudo no que diz
respeito ao compartilhamento das experiências vividas pelos artistas. Como
verificado na maioria das pesquisas realizadas sobre o assunto, faltam informações sobre as oportunidades de residência no exterior. Ainda que se tenha disponibilizado no site da secretaria um manual de residências artísticas
contendo informações sobre o funcionamento das residências e links para os
principais programas no mundo, muitos reclamam da dificuldade de contatar instituições estrangeiras e obter destas carta-convite para acolhimento,
documento indispensável para o recebimento do apoio.
Limitações e desafios do apoio à mobilidade artística tendo
como pano de fundo a realidade baiana
Em que pese ao barateamento dos meios de transporte e comunicação no
mundo e a compreensão consensual sobre a importância do livre movimento de pessoas (artistas, operadores culturais, jornalistas, trabalhadores
da mídia), bens (obras de arte, bens culturais) e serviços (de mídia, arte e
cultura), são muitos os obstáculos à prática da mobilidade artística. Têm
sido realizados esforços para superar esse desafio, porém, mesmo nos países onde a mobilidade nas artes e no campo cultural está inserida tanto na
prática artística quanto na agenda das políticas públicas, permanecem algumas limitações importantes (EriCarts, 2008):
• insuficiência de recursos financeiros: existem poucos fundos de apoio à
mobilidade, e os existentes muitas vezes não cobrem todas as despesas requeridas pelos artistas para realizarem seus deslocamentos. Por
outro lado, grande parte dos financiamentos destina-se a artistas individuais, faltando, portanto, apoio à mobilidade de grupos artísticos
e coletivos de arte;
• burocracia: o excesso de trâmites legais, procedimentos complexos, a
falta de flexibilidade para eventuais mudanças no projeto dificultam o
acesso à mobilidade;
140
• inadequação do dispositivo de apoio: muitos dispositivos abrem uma
única inscrição no ano, em período nem sempre coincidente com o
prazo de inscrição dos centros de residência. O prazo de acesso ao recurso é muito longo e os apoios existentes são voltados unicamente
para projetos de curto prazo. Há ainda o problema dos limites de concessão de apoio a um mesmo proponente em um mesmo ano;
• insuficiência de informações sobre oportunidades de mobilidade: faltam
informações sobre os dispositivos existentes, bem como sobre instituições que oferecem programas de residência. As informações disponíveis na internet muitas vezes não são de fácil acesso, sendo os sites
pouco amigáveis;
• barreiras linguísticas: a mobilidade precisa do multilinguismo, assim, a
falta de competências linguísticas limita o acesso a informações sobre
programas de apoio e sobre residências, bem como sobre possibilidades de deslocamento;
• falta de competência intercultural: muitos artistas não sabem como se
mover nem espacialmente, nem entre culturas diferentes. Poucos são
aqueles que podem ou sabem habitar a exterritorialidade ( Jeanpierre,
2008). Há a necessidade de preparação não só linguística, como também para a mobilidade;
• insuficiência de capital social: a falta de relações sociais e de redes dificulta o acesso a programas de residências no exterior. Muitos artistas
têm dificuldades para estabelecer contatos, requisito para a construção
de parcerias e projetos de cooperação;
• formalidades de visto para artistas: muitos artistas não preenchem os
requisitos exigidos pelos diversos países para obtenção de vistos de
permanência no país de destino.
No que diz respeito aos recursos financeiros, o programa de mobilidade da Secretaria de Cultura disponibiliza, através de chamada pública, até
R$ 15 mil para as residências artísticas, o equivalente aos montantes praticados por programas similares na França, como o CulturesFrance.8 Os dis8
Agência de promoção cultural francesa criada pelos ministérios de Assuntos Estrangeiros
e Cultural, e sucessora da Affa.
141
positivos do programa não contemplam todos os projetos de mobilidade,
principalmente aqueles voltados para a formação e de duração superior a
um ano. E também não cobrem todos os custos do projeto, como transporte de obras e material de produção.
No que concerne à burocracia, apesar dos avanços em termos de simplificação de procedimentos administrativos, há atrasos no repasse dos recursos, o que faz alguns candidatos desistirem da bolsa, e também falta
de flexibilidade para eventuais mudanças e adequações do projeto. Inicialmente lançada uma única vez por ano, a chamada pública de residências
artísticas dispõe agora de quatro edições anuais. A mudança foi realizada
para atender às demandas dos proponentes, que recebem convites em vários períodos do ano.
Em que pese à divulgação semanal pelo Plugcultura (newsletter eletrônica da Secretaria de Cultura) de informações sobre oportunidades de
residências artísticas e links para centros de residência no exterior, os potenciais beneficiários do programa reclamam da dificuldade de identificar
instituições e obter convites. Nesse sentido, o aperfeiçoamento de informações sobre a disponibilidade de fundos e de oportunidades de mobilidade
é apontado pelo público-alvo como o mais premente. Essas informações
devem, portanto, incluir não só outros fundos disponíveis, como também
contatos de instituições culturais com projetos de residências.
Outro obstáculo importante à mobilidade na Bahia é a falta de competência em termos linguísticos e de capital social e espacial. Seria necessária uma maior articulação com as instituições de ensino das artes para que
estas incluíssem no currículo a aprendizagem de idiomas estrangeiros e a
preparação cultural para a mobilidade e o intercâmbio internacionais. Articulações com escolas particulares de línguas estrangeiras locais para modelagem de cursos específicos, bem como com escolas de arte, centros de
residências e instituições culturais para acolhimento de artistas estrangeiros são algumas abordagens possíveis para a questão.9
Para a consolidação do programa, falta o aperfeiçoamento de alguns
dos seus dispositivos. Enquanto o apoio aos artistas e/ou profissionais da
cultura baianos ou radicados no estado é sistematizado e contínuo (outgoing
measures), o apoio à vinda de artistas e profissionais estrangeiros (incoming
9
Algumas dessas sugestões são encontradas em Jobbé-Duval (2008).
142
measures) ainda é intermitente, sujeito às contingências orçamentárias e à
aprovação, caso a caso, por parte da Procuradoria do Estado.
Até o momento, 50% das solicitações vêm do segmento de artes visuais, o que leva a inferir que a prática da mobilidade não está ainda cravada nos outros segmentos artísticos. Outros setores culturais, como o de
moda e arquitetura, carecem de incentivos para participarem do programa.
Do mesmo modo, 80% das escolhas de destino recaem em países europeus.
A comunidade artística baiana desconhece o estado da arte da produção
contemporânea nos países da América Latina, da África e da Ásia. A partir
da Bienal de Artes Visuais da Bahia, espera-se promover o intercâmbio entre as criações contemporâneas do eixo Sul-Sul.
Inicialmente focado nos indivíduos, o programa deve incorporar
ainda este ano dispositivos de apoio à mobilidade de conteúdos culturais, como fi lmes e músicas, bem como de jovens para formação de curto
prazo no exterior. Resta ainda apoio para as coproduções, a tradução de
livros e ações de formação de longo prazo. Para garantir a efetividade e
o aperfeiçoamento do programa no tempo, faz-se oportuno desenvolver
um sistema de monitoramento e avaliação, bem como indicadores confiáveis, que possam medir a renovação da produção local e a imagem da
Bahia no exterior.
A implementação de um programa de apoio à mobilidade nas artes resulta
em benefícios imediatos e de longo prazo para a sociedade. Pela ótica das
políticas de relações internacionais, a mobilidade artística contribui para
a projeção da imagem de um país ou de uma unidade subnacional, para a
promoção da diversidade cultural, do diálogo intercultural e da cooperação
entre os povos. Além de provocar uma dinâmica de inovação no local, desempenha papel fundamental no desenvolvimento individual de artistas e
profissionais da cultura e na formação de novos talentos. No contexto de
crescimento da economia da cultura, a circulação de artistas e conteúdos
culturais, a participação em feiras setoriais ou a coprodução de obras artísticas contribuem para uma maior visibilidade e competitividade das indústrias culturais no mercado internacional.
143
O Programa Artistas Residentes da Secretaria de Cultura do Estado
da Bahia tem o objetivo de contribuir para a renovação da criação artística local, tornando a Bahia um hot spot de diversidade e vitalidade culturais. Vai ao encontro das diretrizes do governo federal, que vê a cultura
como um vetor de projeção internacional do país, de vínculos identitários
e de formação de parcerias e alianças estratégicas. Apesar de a iniciativa
ser ainda inédita no país, o apoio à mobilidade já vem sendo utilizado por
vários Estados nacionais e unidades subnacionais como instrumento de
promoção internacional.
As residências artísticas, o tipo mais corrente de mobilidade nas artes,
propiciam contatos com o mundo e seus vários ambientes e culturas, e a
colaboração entre iguais. Têm por filosofia o cruzamento tanto de fronteiras culturais quanto de fronteiras entre a arte e a tecnologia e entre a arte e
a ciência. Em geral, enriquecem o diálogo intercultural em detrimento dos
particularismos locais, caracterizando-se, assim, como importante motor
de criatividade e inovação.
Malgrado os avanços obtidos nos três anos de funcionamento, o programa prescinde ainda de intervenções complementares, aperfeiçoamentos
e investimentos estruturantes para consolidar-se. Como representa um investimento de longo prazo, que se integra ao processo de desenvolvimento, na medida em que gera conhecimentos, recursos e sustentabilidade, sua
efetividade não pode ainda ser comprovada.
Ademais, vale lembrar que, para que uma política de projeção internacional através da cultura seja consequente, deve se apoiar em políticas culturais que articulem desenvolvimento individual, formação de públicos e
promoção da cultura. Deve contar também com o apoio e a parceria de um
conjunto de atores públicos, privados e não governamentais. A projeção da
imagem externa de um país deve ser o reflexo de sua atuação interna e das
identidades locais.
Dado o papel da mobilidade artística internacional, cabe ao governo
do estado abraçar a oportunidade que se apresenta com a política internacional da Secretaria de Cultura, reorientando o seu modelo de inserção
internacional e promovendo a Bahia nas suas facetas econômica, social e
turística, sob o signo da cultura. Embora em fase incipiente de análise, o
programa de apoio à mobilidade da Bahia apresenta alguns elementos de
contexto que podem servir de ponto de partida para uma reflexão mais
profunda sobre a temática no país.
144
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PARTE III
Educação
5.
Política externa e educação: confluências
e perspectivas no marco da integração
regional*
Leticia Pinheiro
Gregory Beshara
Na acepção imediata, a educação é concebida como processo de aquisição de
conhecimento. As informações recebidas, assimiladas e memorizadas, por
sua vez, compõem o universo mental por meio do qual cada indivíduo decodifica, percebe e sente a realidade. Produto da justaposição dos entendimentos subjetivos e das referências compartilhadas, o conhecimento permite a
apropriação dos fatos, cuja diversidade ontológica é o limite das possíveis
formas de compreensão. Em reflexos concretos, a concepção é o estágio anterior à ação: o quadro cognitivo que orienta as decisões e comportamentos.
Os sistemas educacionais — estruturas privilegiadas na transmissão do conhecimento — emergem, pois, como espaços centrais na formulação e disseminação de narrativas e versões que influem, decisivamente, em como se
interpreta a realidade e, por conseguinte, se age.
Com base nessa perspectiva, a educação é, necessariamente, foro de
ampla incidência política. Quando falamos em educação pensamos, entre
* Agradecemos a todos aqueles que colaboraram na realização desta pesquisa, contribuindo com
suas pesquisas, seus comentários e depoimentos, em especial a Maria Regina Soares de Lima
(Iesp/Uerj), Monica Hirst (UTDT), José Flavio Sombra Saraiva (UnB), Alessandro Candeas
(MRE), Daniel Lopes (MRE), Milene Reis (MEC), Magda Coelho (MEC), Ana Clara Abreu
(PUC-Rio), Tatiana Santos Oliveira (Iesp/Uerj) e Sol Marques (PUC-Rio). Agradecemos também aos alunos do Curso de Graduação em Relações Internacionais da PUC-Rio, que, nas disciplinas Tópicos de relações internacionais e Atores e agendas da política externa brasileira, entre
2006 e 2010, nos ajudaram a refletir sobre a nova configuração da arena de formulação da política externa brasileira. Dedicamos a eles este capítulo, na certeza de que nele reconhecerão alguns
dos debates travados em sala de aula e de que continuarão a contribuir para o aprofundamento
dessa reflexão, assim como para o aprimoramento dessa prática. As entrevistas foram realizadas
graças ao apoio do CNPq, por meio da rede Expansão, Renovação e Fragmentação das Agendas
e Atores da Política Externa, coordenada por Leticia Pinheiro.
150
outras coisas, em sua função de promover cultura e valores comuns como
fonte de coesão e integração social, assim como em sua condição de suporte essencial na construção e consolidação do Estado-nação (Durkheim,
1977). A essas funções e características em geral associamos a existência
de uma língua comum como ferramenta de elaboração, compartilhamento e transmissão de uma mesma história e de um projeto de construção
e preservação de uma identidade. Sabemos também que, no âmbito da
educação, alguns domínios são mais afeitos às funções de construção e de
coesão de uma comunidade — como a história, a geografia, a literatura, a
música — e outros menos — como a matemática, a física, a biologia —,
ainda que igualmente nesses campos a produção, o compartilhamento de
conceitos e a transmissão de conhecimento também se beneficiem de um
idioma e de uma cultura comum para a transmissão e a troca de informações. Assim, sabemos que o ensino da história cumpre papel central na
construção e popularização dos mitos nacionais, na definição dos marcos
da trajetória política, social e econômica de um país e na construção de
uma identidade comum. Temos ciência de que o ensino da literatura e da
música fazem parte da cultura que constitui e renova as características nacionais; de que o ensino da geografia é um dos instrumentos de construção
e naturalização da soberania territorial, das fronteiras e do valor político
dos recursos naturais. Enfim, não temos dúvidas de que a educação é um
dos instrumentos de construção e consolidação do Estado-nação.
Já quando falamos de política externa, nos reportamos a um conjunto
de ações e decisões de um determinado Estado em relação a outros Estados ou a outros atores que formam o sistema ou a sociedade internacional.
Dessa forma, concebemos a política externa como uma política pública,
uma ação formulada e implementada pelas instituições que constituem o
Estado, tal como as demais políticas governamentais. Mas a política externa também pode ser vista como “um instrumento de construção de identidade que ergue fronteiras entre o que se é e o que é o outro, definindo neste
processo os interesses nacionais” (Messari, 2001:227). Não por coincidência, portanto, tal como a educação, a política externa é também central no
processo de construção e defesa de uma identidade que ajuda a conformar
o Estado-nação.
Mas se isso é correto quando nos reportamos aos processos de formação e consolidação do Estado, não seria igualmente correto supor um
relaxamento dessas funções à medida que o Estado se fortalece? Ou, por
Política externa e educação
151
outra, se atualmente a globalização e a internacionalização impactam fortemente os traços constitutivos e característicos do Estado, levando alguns
a já conceberem a existência de diferentes tipos de comunidades políticas,
deixando para trás a clássica definição de Max Weber,1 qual seria o papel da educação e da política externa na atualidade? Afinal, os vetores que
impactam as características do Estado nacional moderno inevitavelmente impactam também suas políticas públicas, quer a política externa, quer
aquelas voltadas para o campo da educação.2 Assim, muitos autores advogam que o sistema nacional de educação não tem futuro no mundo globalizado (Donald, 1992). Há, inclusive, quem afirme que os governos não
podem mais usar a educação para promover a coesão social e transmitir a
cultura nacional. Por outro lado, há também quem advogue posição oposta ao defender que, justamente em virtude da transformação do capital, das
mercadorias e das ideias em globais, os governos devem considerar a educação como o mais eficaz instrumento de política nacional (Green, 2006).
Da mesma forma, encontramos tanto os que reafirmam a centralidade
dos métodos diplomáticos tradicionais para o exercício da política externa,
entendida como a defesa dos interesses nacionais, quanto os que postulam
sua insuficiência ou mesmo sua obsolescência (Henrikson, 2005).
Neste capítulo, não endossamos completamente nem a primeira
nem a segunda posição, embora concordemos com alguns aspectos de
ambas, no que se refere tanto ao tema da educação quanto ao exercício
da política externa. Partimos do suposto de que os governos, em nome
de seus Estados, ainda detêm poder para determinar os respectivos sistemas nacionais de educação e de que a diplomacia tradicional exercida
pelos ministérios das relações exteriores é fundamental para a formulação e implementação da política externa dos Estados. Mas também concordamos que, a cada dia, torna-se mais imprescindível a incorporação
1
Conforme Weber, “uma comunidade cuja ação social é dirigida para a subordinação de um
território e da conduta das pessoas dentro dele à dominação ordeira por parte dos participantes, através da disposição de recorrer à força física, incluindo normalmente a força das armas”
(1978:901, apud Oliveira, 1999).
2
Entre esses tantos elementos, podemos citar as influências neoliberais e seus efeitos sobre o
papel de liderança do Estado na regulação da economia e da sociedade; o fortalecimento de
organizações políticas regionais e supranacionais, reduzindo os poderes do aparato estatal
em determinadas áreas; os efeitos que a diversidade, a heterogeneidade e mesmo a fragmentação das sociedades modernas operaram sobre o conceito de identidade nacional; a crescente participação de atores não estatais (nacionais ou transnacionais) na definição das políticas
do Estado etc.
152
na formação educacional das pluralidades e diversidades identitárias potencializadas pela globalização; assim como é fundamental diversificar os
métodos, as práticas e as agendas de política externa dos Estados.
O ponto central, portanto, não se encontra na perda de força da educação como fator de coesão e integração social, nem no enfraquecimento
do exercício da política externa dos Estados por suas agências diplomáticas. Encontra-se, sim, na pergunta: que outra(s) comunidade(s) política(s)
a educação irá contribuir para preservar ou criar, e em que medida isso é
ou será feito também por novos protagonistas no exercício da política externa? Interessante como hipótese, mas as densidades são distintas. Dito
de outra forma, como o Estado — ainda em pleno vigor — usará, ou efetivamente usa, a educação como instrumento constitutivo de que tipo(s)
de comunidade política? Nesse sentido, o que se postula na reflexão que
se segue é se, e como, a educação integra a agenda da política externa em
direção à construção e à consolidação de novos arranjos políticos mais
abrangentes, que convivem com o âmbito estatal/nacional, sem necessariamente negá-lo. Se no passado a educação foi condição essencial para a
construção do Estado-nação, ela agora também pode ser vista como uma
das grandes aliadas da política externa dos Estados na construção de outras comunidades políticas, ajudando a criar uma nova identidade que lhes
dê sustentação. Afinal, para toda e qualquer comunidade política que aspire à perenidade, sejam quais forem seus formatos e natureza, a educação
permanece desempenhando papel central.
Uma das premissas deste capítulo é a assunção de que, junto com
essa diversificação temática da agenda da política externa — seja como
decorrente, seja como promotora —, surgem também novos atores e altera-se o arranjo institucional da formulação e implementação da política
externa, nesse sentido impactando a relação da agência diplomática com
as demais pastas.3 Nesse sentido, a reflexão sobre a educação como constitutiva da agenda da política externa brasileira, em direção à construção de
uma identidade regional e ao fortalecimento de uma comunidade política,
não vem separada da reflexão sobre quem a formula e quem a implementa. Assim, buscamos igualmente contribuir para uma melhor compreensão sobre a participação de outros agentes na formulação e condução da
3
Para um excelente mapeamento das funções constitucionais e regulares dos órgãos que integram o Poder Executivo Federal brasileiro, ver França e Sanchez Badin (2010); e Cintra
(2010).
153
política externa brasileira, além do Itamaraty, este reconhecido constitucionalmente no Brasil como a agência responsável pela área. Na realidade,
buscamos ir além da mera identificação da presença de novos atores nesse universo, o que vem sendo feito com grande competência por diversos
autores,4 ao procurarmos discutir as implicações substantivas desse exercício para o conteúdo e a implementação da política externa brasileira.
É, portanto, sobre como educação e política externa se encontram no
âmbito particular das relações internacionais contemporâneas, por que se
encontram e sobre algumas das implicações desse encontro que gostaríamos de compartilhar as reflexões que se seguem. Afinal, num mundo onde
se verifica uma crescente pluralização de atores e agendas, onde os arranjos
integracionistas se multiplicam e onde a diversidade ganhou a agenda da
política econômica, social e externa, a educação como força de coesão talvez tenha se tornado mais necessária do que no passado, quando esta era,
sem dúvida, sua explícita e dominante função no âmbito nacional (Green,
2006:196). O que postulamos, entretanto, não é a instrumentalização da
educação como fator de coesão intrafronteiras — o que sem dúvida ela é —,
mas como fator de integração e coesão em direção à formação e à consolidação de novas comunidades políticas imaginadas. Assim, numa analogia
com a construção do Estado-nação em que a educação é parte constitutiva
da defesa da soberania nacional, assim como da construção de instituições
públicas nacionais e da popularização das noções de cidadania, statehood e
identidade nacional (Green, 1997:31), ela, a educação, talvez também possa ser vista como um instrumento da política externa brasileira em direção
à construção de um novo ente político, da institucionalização de aparatos
multinacionais e da construção de uma identidade regional.
Para discutir esses pontos, apresentamos o envolvimento do Ministério
da Educação (MEC) na política externa brasileira, como um exemplo particular de uma nova configuração da arena decisória de política externa, na
qual outros ministérios, para além do Itamaraty, vêm se engajando em assuntos externos. Para tanto, elegemos como ilustração o envolvimento do MEC
em projetos desenvolvidos no Mercosul. Com base na descrição de algumas iniciativas negociadas e empreendidas por esse ministério, serão discutidas as implicações da incorporação da temática educacional na agenda do
4
Ver Cintra (2010), Faria (2008), Figueira (2010), França e Sanchez Badin (2010) e Pinheiro
(2009).
154
bloco. Para tanto, nossa escolha recaiu sobre iniciativas que se voltam para
a tentativa de construção de uma identidade comum potencialmente capaz
de estimular e consolidar o projeto de integração regional. Nesse caso, tratase da utilização de projetos educacionais distintos — a alfabetização bilíngue e o ensino das disciplinas de história e geografia — para fomentar uma
identidade que fortaleça um projeto de aproximação entre os Estados. Em
outras palavras, pontuamos que os projetos educacionais buscaram operar
como instrumentos na construção de uma identidade regional sul-americana
em direção ao adensamento do projeto de integração regional. Nesse plano,
levantamos a hipótese de que, tal como no caso de outros ministérios e agências, o Ministério da Educação é protagonista do exercício de uma diplomacia — a educacional —, embora não tenha exatamente uma agenda própria
de política externa.
Nesta investigação constatamos que, se nos restringíssemos a definições muito rigorosas de autoria, ou aos pré-requisitos que definem uma
instituição ou um indivíduo como uma unidade de decisão em política externa (Hermann, 2001), o que ganharíamos em precisão conceitual perderíamos em capacidade explicativa do processo de formulação da política
externa contemporânea. Assim, embora determinadas instituições, como o
MEC, não detenham o grau de autonomia necessária na política externa
brasileira para serem caracterizadas como uma unidade decisória de política externa, isso não deve impedir o reconhecimento do impacto substantivo de sua presença sobre o conteúdo da política. Assim, apesar de não ser
propriamente um ator, no sentido da plena capacidade de atuação, o MEC
possui considerável poder de agência (Bretherton e Vogler, 1999).
Sublinhamos que a presente pluralização de atores — causa e efeito
da diversificação temática da política externa — também deve ser pensada
como um elemento central na compreensão da política externa brasileira
contemporânea. Duas categorias ou expressões complementares ajudam
a entender esse novo quadro: dispersão disciplinada, como sugere Beshara
(2008), e horizontalização controlada, como sugere Pinheiro (2009). Ambas,
como veremos, resumem os dois movimentos por que passa atualmente a
formulação e a implementação da política externa brasileira em suas diferentes modalidades diplomáticas: participação crescente e diversificada
de atores na formulação e implementação da política externa, concedendo maior respaldo interno, legitimidade externa e eficiência às políticas e
às decisões; e busca incessante de coordenação e controle sobre essa nova
configuração da política externa brasileira por parte do Itamaraty.
155
As novas fronteiras da educação
Os processos de integração regional sul-americanos — Mercosul, Unasul
— têm se mantido como importantes estratégias de inserção internacional
dos seus países-membros. No que concerne, em particular, às orientações da
política externa brasileira, a ênfase no projeto integracionista manteve consistência, preservando sua centralidade ao longo dos diferentes mandatos
presidenciais. Nesse sentido, apesar de seus reveses e momentos de desaceleração, o Mercosul, por exemplo, tem perseverado, fomentando o incremento das relações entre os componentes, notadamente no que tange ao
intercâmbio comercial, e fortalecido o poder de negociação de seus membros junto a interlocutores externos ao arranjo. Entretanto, não só na esfera
econômica têm sido observados avanços integrativos na região. Malgrado o
caráter fundamentalmente econômico do bloco, desde sua formação, há 20
anos, os governos de seus Estados-membros — Argentina, Brasil, Paraguai
e Uruguai — já demonstravam preocupação em incorporar ao projeto integracionista temas colaterais ao comércio, sobretudo aqueles ligados às áreas
de saúde, trabalho, justiça e educação (Draibe, 2007:174; e Fulquet, 2007:6).
E, de fato, o que se nota é que, em alguns momentos, os avanços registrados
foram justamente nessas áreas, superando inclusive os alcançados no âmbito
econômico (Coutinho, Hoffmann e Kfuri, 2007). Para tanto, tem sido fundamental a ação dos ministérios domésticos, reunidos em fóruns submetidos ao Conselho do Mercado Comum.5
Assim, em 13 de dezembro de 1991, apenas oito meses após a assinatura do Tratado de Assunção criando o Mercosul, foi constituído o Setor
Educacional do Mercosul (SEM), ou Mercosul Educacional, por meio do
protocolo de intenções firmado pelos ministros da Educação dos Estadosmembros. O SEM foi criado com base na ideia de que a integração regional não deveria estar circunscrita aos aspectos econômicos e políticos, mas
abrigar também iniciativas culturais, educacionais e sociais. O Protocolo
de Intenções afirma que a educação tem papel fundamental para a consolidação e o desenvolvimento da integração, e o Plano de Ação 2006-2010
reafirmou, com vigor, essa mesma crença.6
5
Ver <http://www.mercosul.gov.br/organograma/organograma-mercosul/view>.
“En todos los países signatarios del Tratado de Asunción, se percibió con claridad que la
educación debía jugar un rol principal y que el Mercosur no podía quedar supeditado a meros entendimientos económicos” (Plano de Ação 2006-2010, p. 4).
6
156
Os objetivos gerais do SEM consistem em construir um espaço educacional integrado por meio da coordenação de políticas de educação, promovendo a mobilidade, o intercâmbio e a formação de uma identidade
regional.7 As intenções que subjazem a essas propostas e que conduzem,
como diretrizes centrais, o arranjo educativo apontam em duas direções:
forjar uma identidade comum aos países-membros e qualificar a mão de
obra regional para garantir a inserção competitiva do bloco. Nesse sentido,
o Protocolo de Intenções (1991, grifo nosso) explicita:
Que a melhoria dos fatores de produção requer necessariamente a elevação
dos níveis de educação e de formação integral das pessoas; […]
Que a educação […] pode constituir-se em meio eficaz de modernização
dos Estados-membros; […]
Que da educação depende, em grande parte, a capacidade dos povos latino-americanos de se reencontrarem nos valores comuns e na afirmação de sua identidade
frente aos desafios do mundo contemporâneo.
Comprometido com essa dupla orientação, o SEM consubstancia, em
seus enunciados e projetos, a fusão de perspectivas tanto materiais quanto
identitárias, demonstrando a interação e a complementaridade entre ambas.
De um lado, coerente com as pretensões de ganhos materiais propiciados
pela inserção econômica favorecida pelo Mercosul, o SEM é incentivado
como uma estratégia de qualificação de recursos humanos e de formação
profissional para a produção de alta tecnologia adequada ao nível da competitividade internacional (Piletti e Praxedes, 1998:220). De outro, a iniciativa educacional, ao propor a construção de uma identidade comum, exprime
um esforço deliberado para aparar diferenças e criar valores compartilhados,
como meio de fomentar a identificação dos países entre si e de esmaecer rivalidades, o que se pretende contribua sensivelmente para o adensamento
da integração (Pinheiro, Nogueira e Macedo, 2007:15).
Na estrutura institucional geral do Mercosul, o SEM faz-se representar pela Reunião dos Ministros da Educação, vinculada ao Conselho do
7
Ver Mercosul social e participativo (2007:35). Disponível em: <www.secretariageral.gov.
br/internacional/mercosulsocialeparticipativo>.
157
Mercado Comum (CMC), principal órgão decisório do bloco regional.8
Por ora, basta registrar que a participação direta do Ministério da Educação no SEM, por meio da Reunião de Ministros da Educação, indica que
essa burocracia não se tem restringido à formulação de políticas direcionadas ao âmbito nacional, mas que tem encontrado no setor externo — na esfera regional em particular, embora não exclusivamente nesta9 — um campo significativo de atuação. Configura-se, pois, um acúmulo de tarefas no
Ministério da Educação, que ingressa como agente nas relações exteriores
do Brasil, além de se ocupar das atribuições referentes às políticas educacionais domésticas, que constituem, a priori, sua principal agenda.
É importante agregar a essas afirmações uma informação adicional
a fim de melhor avaliarmos a inserção do MEC como parte integrante
do arranjo de formulação e implementação da política externa brasileira
contemporânea. Conforme estudo recentemente publicado, mais de 80%
da estrutura do MEC estão comprometidos com a agenda internacional,
ou seja, com atividades de coordenação na área internacional (França e
Sanchez Badin, 2010:21).
8
A atual estrutura organizativa do Mercosul Educacional foi estabelecida na XXI Reunião dos
Ministros da Educação, ocorrida em Punta del Este em 2001, sendo aprovada pela Decisão
no 15/01 do Conselho do Mercado Comum. Os principais órgãos deliberativos são: a) Reunião de Ministros da Educação (RME): instância decisória máxima, responsável pela definição
das políticas a serem implementadas na área educacional; b) Comitê Coordenador Regional
(CCR): órgão assessor da RME, composto por membros políticos e técnicos dos países-membros, propõe políticas de integração e de cooperação no âmbito da educação, assessora a Reunião de Ministros e coordena o desenvolvimento da atuação do SEM; c) comissões regionais
coordenadoras de área (CRCs): divididas em comissões técnicas correspondentes a áreas de
ensino (educação básica, educação tecnológica e educação superior), devem assessorar o CCR
na definição das estratégias de ação do SEM e propor mecanismos para a implementação dos
objetivos e linhas de ação definidas no plano de ação do setor; d) grupos gestores de projetos
(GGPs): responsáveis pela elaboração e implementação desses projetos, são constituídos como
instâncias temporárias específicas convocadas ad hoc pelo CCR, estando vinculados a uma
CRC ou ao próprio CCR. A instância à qual o GGP está vinculado é responsável pelo acompanhamento da gestão e da execução do projeto (Ata da XXI Reunião de Ministros da Educação, 2001, anexo IV). Há ainda o Sistema de Informação e Comunicação (SIC), instância
responsável por suprir as necessidades de comunicação, gestão do conhecimento, informação
e trabalho cooperativo no âmbito do SEM, respondendo pela manutenção da página do Mercosul Educacional na internet. O Brasil é encarregado da coordenação do SIC. Ver Mercosul
social e participativo (2007:40); e Beshara (2008:63-65).
9
Outro espaço em que o MEC vem sendo muito atuante é nos projetos levados a termo no
âmbito da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa, seja através de acordos de cooperação técnica, concessão de bolsas de estudo ou mesmo da criação de universidades, como
a Universidade Internacional da Integração da Lusofonia Afro-Brasileira (Unilab), oficialmente criada em 20 de julho de 2010.
158
Os projetos empreendidos pelo Mercosul Educacional buscam materializar alguns dos objetivos e princípios consagrados pelo arranjo. Em
linhas gerais, contemplam não só acordos de reconhecimento de títulos
entre os sistemas educacionais dos diferentes países, mas também outras
iniciativas igualmente importantes, como a homologação de documentos
e credenciamento de cursos, o que favorece a mobilidade e o intercâmbio entre estudantes e profissionais dos Estados-membros; a construção de
uma tabela de equivalência de anos de escolaridade (Saraiva, 1995 e 1997);
a criação do Espaço Regional de Educação Superior do Mercosul,10 hoje
consagrado graças aos esforços do governo brasileiro na inauguração da
Universidade Federal da Integração Latino-Americana (Unila),11 e outras
iniciativas voltadas para a promoção de um ensino que fomente os valores
da integração. Na descrição do então assessor internacional do MEC, os
resultados almejados pelo setor educacional do Mercosul seriam:
10
Essa iniciativa inspirou-se no Bologna Process da União Europeia, que tem por objetivo a
criação de uma European Higher Education Area, onde aos estudantes seria facultada a seleção de cursos diversos e da maior qualidade em qualquer país-membro da UE, com a garantia do aproveitamento dessa experiência na universidade de origem. Vale notar que, embora
a educação tenha se tornado um dos campos de atuação da Comissão Europeia apenas com
o art. 126 do Tratado de Maastricht (1992), muito antes o tema já fazia parte da agenda de
discussões (Petit, 2007). Num universo em que abundam estudos sobre o desenvolvimento de uma identidade europeia a partir de iniciativas tomadas no escopo da UE, o papel da
educação nesse processo vem se somando à discussão. Um exemplo são as investigações sobre o projeto Erasmus (European Region Action Scheme for the Mobility of University Students),
criado em 1987 e concebido como uma ferramenta auxiliar na construção de um novo tipo
de identificação política — a identidade europeia, que buscaria manter a identidade nacional
e com ela conviver (Abreu, 2009:4, Bennhold, 2005).
11
Trata-se de uma universidade criada pelo governo brasileiro, com sede em Foz do Iguaçu,
Paraná, na tríplice fronteira entre Argentina, Brasil e Paraguai, em campus estabelecido com
o apoio da hidrelétrica de Itaipu Binacional, cujo objetivo é fortalecer o Mercosul por meio
do ensino e da pesquisa de assuntos pertinentes à integração regional. Assim, serão preconizados temas como recursos naturais, biodiversidade, ciências sociais, linguística e Relações
Internacionais, em aulas ministradas tanto em português quanto em espanhol. A previsão é
de que a Unila, cujas atividades tiveram início em 2010, venha a comportar cerca de 10 mil
alunos, somando graduação e pós-graduação em nível de mestrado e doutorado. O corpo docente da universidade deve ser composto por cerca de 500 profissionais, metade permanentes
e metade temporários, periodicamente preenchido por professores visitantes. Os professores
também serão divididos por nacionalidade, sendo metade brasileiros e metade originários
dos demais países do Mercosul. O corpo discente também será constituído por brasileiros e
por alunos dos Estados-membros do bloco. Por isso, o processo seletivo para o ingresso na
instituição será oferecido em duas versões — em português e em espanhol — e contemplará
conteúdos referidos à América Latina em geral e não ao Brasil especificamente.
159
• conformar redes de especialistas em história e geografia regional, incorporando-se nos currículos conhecimentos das peculiaridades dos
países do bloco; trata-se, aqui, de contrabalançar o ensino de uma história e de uma geografia da diferenciação por um ensino que também
demonstre as amplas convergências;
• produzir materiais didáticos sobre história e geografia regional e formar docentes especializados em temas de integração regional;
• estimular o ensino do espanhol e do português como segundas línguas
nos currículos escolares, com programas de formação de professores;
• estabelec[er] um sistema eficaz de reconhecimento e certificação de
competências em nível regional, assim como processos de credenciamento e avaliação de estudos de graduação e de pós-graduação;
• realizar estudos analíticos com base em indicadores estatísticos educacionais;
• estimular a criação e ampliação de redes de instituições universitárias, redes de educação básica e média e redes de centros de formação docente;
• garantir a eficácia do emprego das tabelas de equivalência de estudos
de nível primário e médio, incluindo o nível técnico;
• utiliza[r] os Fundos de Convergência Estruturais do Mercosul em
projetos e programas educacionais;
• estabelec[er] sistema de concessão gratuita de vistos para estudantes,
docentes e pesquisadores;
• cria[r] uma biblioteca virtual sobre o material existente em matéria de
cultura de paz, democracia, direitos humanos e meio ambiente [Candeas, s.d.:3-4].
Mas gostaríamos de nos estender particularmente acerca de duas iniciativas mais diretamente voltadas para a construção de uma identidade
comum com vistas a estimular e consolidar os projetos de integração entre
os Estados: o exitoso projeto Escolas de Fronteira e a menos exitosa tentativa de formulação de uma história e geografia da integração regional.
160
Escolas de fronteira
Com relação ao primeiro projeto, é importante sublinhar que o ensino do
espanhol e do português é uma política que, desde o início, tem sido enfatizada nas deliberações do SEM. Já em sua fundação, o Protocolo de
Intenções, de 1991, atestava “o interesse de difundir o aprendizado dos
idiomas oficiais do Mercosul — espanhol e português — através dos sistemas educacionais formais, não formais e informais”. O recente Plano de
Ação 2006-2010 do SEM voltou a defender “el fomento de la enseñanza
del español y del portugués como segundas lenguas” (p. 16). Validando essa
perspectiva, foi aprovada, no Brasil, a Lei no 11.161/2005, que tornou obrigatória a oferta do ensino do espanhol como língua estrangeira nas escolas
de nível médio.12
No que tange particularmente ao projeto Escolas de Fronteira, devese notar que sua criação decorreu de protocolo assinado entre o ministro da
Educação, Ciência e Tecnologia da Argentina e o ministro da Educação do
Brasil em junho de 2004, tendo como meta promover o ensino do espanhol
e do português como segundas línguas, com o objetivo declarado de fortalecer a integração regional. Implementado com o apoio operacional das
secretarias municipais e estaduais de Educação, cuja colaboração é considerada essencial para o bom funcionamento do projeto,13 a ideia foi implementar uma educação bilíngue no ensino fundamental de escolas públicas,
de modo a promover o intercâmbio cultural a partir do aprendizado do idioma do país vizinho, dessa forma levando a cabo “proyectos educativos cuyas
actividades se orientaron a instituir un nuevo concepto de frontera”.14 Com
12
Ver p. 50 do Relatório da Assessoria Internacional do Ministério da Educação, de 2007.
Entrevista de Milene Reis, da Assessoria Internacional do MEC, a Leticia Pinheiro, em
Brasília, em 9-7-2009.
14
Grifo nosso. Ver <http://www.mercosul.inep.gov.br/index.php?option=com_content&task=
view&id=270&Itemid=96&lang=es>. Note-se que há uma grande semelhança entre esse projeto e o Lingua Programme da União Europeia (Petit, 2007:13). Outra iniciativa semelhante implantada na Europa e comparável a esta é a do governo da Turquia, relatada por Yanik (2004). A
autora mostra como o governo desse país investiu nessa prática ao longo da década de 1990, por
meio de uma política de intercâmbio educacional com as repúblicas turkics da antiga União Soviética e da Eurásia. Conscientes da importância da educação como um poderoso mecanismo de
criação de identidade e mudança social, conforme explica Yanik (2004:294), as autoridades turcas
pretenderam com essa política “to create a stratum of people who would be well versed in Turkish culture and language, which then would act as a bridge between their countries and Turkey.
The students coming out of this educational experience were expected to bear the ‘Turkic identity’ that the Turkish elites thought was in the making since the Turkic republics gained their independence in 1991”. Independentemente dos resultados concretos alcançados por essa política,
13
161
apenas três anos de vigência, o projeto já se estendia a 10 escolas.15 Inicialmente implementado na região lindeira entre Brasil e Argentina, o projeto
foi ampliado para escolas na fronteira com o Paraguai, o Uruguai, e a pares
associados do Mercosul — Bolívia e Chile —, apesar de o Brasil não fazer
fronteira com este último. Acrescente-se que sua incorporação ao SEM, ou
seja, sua incorporação à agenda de integração regional, só ocorreu após a
constatação do sucesso da iniciativa levada a termo bilateralmente.16 É revelador que, originariamente formulado fora do âmbito da agenda de integração do Mercosul, por iniciativa dos ministérios da Educação do Brasil e da
Argentina, o projeto tenha sido posteriormente encapsulado pela agenda do
Mercosul, ao demonstrar sua importância e, mesmo, sua necessidade como
forma de dirimir diferenças entre as populações envolvidas.17 Voltaremos a
esse ponto mais adiante, após a apresentação de um segundo projeto em que
a questão identitária também é central.
História e geografia do Mercosul
Encaminhada aproximadamente entre 1993 e 1997, uma nova e ousada
iniciativa contemplaria a decisão tomada pelos representantes dos quatro países-membros do Mercosul, além de Bolívia e Chile como parceiros associados, de “adotar as medidas necessárias para agilizar a produção
de materiais pedagógicos, acadêmicos e didáticos destinados ao ensino
da história e da geografia do Mercosul”, considerando “a importância do
Yanik (2004:304) reitera que “education can be used as one of the most direct means to mould
the political culture of a target country by attempting to create a generation of elites familiar with
and sympathetic to the culture and to the country that provides education”.
15
O projeto piloto propunha desenvolver atividades conjuntas em quatro escolas, duas brasileiras
e duas argentinas: a Escola Estadual de Educação Básica Theodureto Carlos de Faria Souto, em
Dionísio Cerqueira (SC); a Escola de Educação Geral Básica Mayor Juan Carlos Leonetti,
em Bernardo de Irigoyen, província de Misiones; a Escola Municipal de Ensino Fundamental
localizada no Caic de Uruguaiana; e a Escola de Educação Geral Básica Vicente Eládio Verón
(ver <http://www.unesco.org.br/noticias/releases/2005/ciencia/mostra_documento>).
16
17
Segundo Milene Reis, em sua entrevista de 9-7-2009, com o projeto já em andamento, o
depoimento dos professores acusou disparidades culturais entre as partes (Brasil e Argentina), revelando estarem de fato as populações locais de costas umas para as outras, cada uma
com sua cultura, em particular no que dizia respeito à distinta relação de hierarquia e relacionamento entre professores e alunos brasileiros e argentinos.
162
ensino da história e geografia do Mercosul para fortalecer a identidade
regional”.18
Um grupo de estudiosos do Núcleo Interdisciplinar de Pesquisas em
Ensino de História (Nipeh) da Universidade Federal de Santa Catarina
dedicou-se a examinar essa iniciativa. Em suas pesquisas, o grupo identificou que, no Compromisso de Brasília de 1996, fora aprovado um documento intitulado Mercosul Educacional 2000: desafios e metas para o setor
educacional, em que os ministros da Educação signatários propunham, entre outras metas, a de “compatibilização de aspectos curriculares e metodológicos a partir de uma perspectiva regional”, que previa o desenvolvimento
de metodologia e de produção de materiais didáticos, acadêmicos e pedagógicos para o ensino de história e de geografia a partir de uma perspectiva
regional (Cristofoli, Dias, Veríssimo, 2005:24-25).
Enfim, tratava-se de um esforço de parte das autoridades governamentais envolvidas com o projeto de integração regional no sentido de
mudar um quadro marcado por forte nacionalismo que teria influenciado
os currículos escolares da região, principalmente no Brasil e na Argentina.
Uma política deliberada de modificar o cenário da América Latina, caracterizado, nas palavras de Heraldo Muñoz, como uma “região atomizada, dividida, desintegrada” cuja “historiografia e geografia refletiriam esta
enorme carência de identidade comum e de um projeto político unitário”.
Uma região, enfim, onde “predominariam as histórias nacionais, cada país
visualizando-se a si mesmo como ilha, ignorando seus vizinhos ou, em alguns casos, onde houve conflitos fronteiriços, até satanizando-os” (Marfan,
1998, apud Cristofoli, Dias, Veríssimo, 2005:26).
Pensado inicialmente como um projeto com vistas ao estabelecimento de conteúdos mínimos de história e geografia para o conjunto dos países, a proposta evoluiu em direção a um documento intitulado “Para uma
história e uma geografia da integração regional”. O objetivo então passou a
ser o “de vincular a dimensão da construção de uma consciência social favorável ao processo de integração por meio do estímulo ao debate da história regional do Prata, do envolvimento dos quatro países em uma matriz
histórica que tem muito em comum com a superação dos nacionalismos
18
Ver Ata no 2/99 da XVII Reunião de Ministros da Educação dos Países Signatários do
Tratado do Mercado Comum do Sul, disponível em: <http://www.sic.inep.gov.br/index.
php?option=com_docman&task=cat_view&gid=48&Itemid=32&lang=br>.
163
historiográficos”. Ao mesmo tempo, porém, estipulava-se a necessidade da
“coexistência de diferentes paradigmas” e estimulava-se a “compreensão
dos aspectos compartilhados e dos que conferem características e dinâmicas particulares a cada uma dessas sociedades” (Saraiva, 1997:19).
Nas palavras de Cristofoli e colaboradores (2005:33), governo e comunidade acadêmica — ainda que por motivos distintos — pareciam concordar quanto à necessidade de “construção de uma nova realidade educacional
e particularmente do ensino de história [a fim de] produzir reflexões e ações
que [fossem] capazes de estimular a formação de uma identidade latinoamericana apta a identificar as semelhanças socioculturais entre os países
em pauta e, ao mesmo tempo, ao dar conhecimento das diferenças, propiciar
o respeito e a convivência solidária para com as especificidades e alteridades
nacionais”. Concordavam, sim, pelo menos até esse momento.
O direcionamento dessa iniciativa ao ensino de história, em particular,
justificava-se pela consideração de que as narrativas históricas transmitidas
nos sistemas educacionais exerciam significativa influência na constituição
das identidades, imiscuindo-se, assim, de elevado teor de politização. Mais
do que isso, partia-se da suposição de que esse componente político se expressa, inclusive, em termos de política externa e de que existem múltiplas
formas de se narrar os processos históricos. A esse respeito, Alessandro
Candeas (s.d.:4), que esteve à frente da Assessoria Internacional do MEC
entre 2005 e 2007 e chefiou a delegação do Brasil nos encontros do Comitê Coordenador Regional do Setor Educacional do Mercosul de 2005 a
2007, nota que:
não há, nos livros escolares de história do Brasil, nenhum capítulo sobre
Guerra com a Argentina, mas existe, nos livros argentinos, um importante
capítulo sobre a Guerra contra o Império do Brasil. Trata-se do que no Brasil é ensinado como a Guerra Cisplatina, que deu origem ao Uruguai independente. Histórias diferentes? Não, perspectivas diferentes sobre os mesmos fatos históricos. A aproximação e o conhecimento recíproco podem
auxiliar na superação de preconceitos e estereótipos. Ensinam-se com muito maior frequência nas escolas aspectos da história moderna e contemporânea da Europa e sobre seus rios e montanhas [do] que sobre os processos
coloniais, de independência e de modernização e desenvolvimento, tão mais
próximos de nossos vizinhos. Não se trata de uma historiografia revisionista
164
e dirigista, preocupada em criar dogmas integracionistas, mas de um ensino
mais completo e equilibrado, que demonstre as profundas convergências e
realidades compartilhadas pelos países da região.
De fato, o modo pelo qual os eventos são encadeados, as relações de
causalidade identificadas e os dados destacados — e silenciados — permite
à história conferir sentidos específicos aos acontecimentos. As sagas contadas não resultam de um conhecimento neutro e objetivo; ao contrário,
são produto de um discurso específico, apropriado por algum ator (Estado,
partido, Igreja, juristas, nação etc.), que elege temas, personagens e fatos
como forma de divulgar e consolidar ideias coniventes com a manutenção
de algum modo de legitimidade (Ferro, 1983:15). Justamente essa concepção teleológica dos estudos históricos proporcionou a Ferro (1983:1)
afirmar que “a história é uma disputa” e que “controlar o passado sempre
ajudou a dominar o presente”. Ou seja, a força da história a torna um instrumento poderoso na consecução de objetivos de grupos diferentes da sociedade, o que transforma o controle da produção histórica em foro de afirmação e, por consequência, de competição política.19
Essa dimensão política da produção e do ensino da história decorre,
principalmente, do significativo papel que ambos exercem na construção
das identidades. A partir de como são contados a formação e o desenvolvimento de suas sociedades e culturas, os indivíduos constroem sua autoimagem, identificam os valores que compartilham com o grupo no qual se
inserem e estabelecem os traços que os diferenciam e particularizam em
relação à alteridade. Nesse sentido, afirma Ferro (1983:11):
Não nos enganemos: a imagem que fazemos de outros povos, e de nós mesmos, está associada à história que nos ensinaram quando éramos crianças.
19
Como nos lembra Beshara (2007:4), inúmeros exemplos validam essa perspectiva: “Na
Índia, as conquistas territoriais feitas pelo país, ainda que ocorridas à força, como as do
Camboja, de Java e de Sumatra, são narradas pela história oficial como “libertação”, sendo
a indianização encarada como adesão voluntária ao modo de vida indiano (Ferro, 1983:34).
Na antiga União Soviética, a legitimidade do poder do PC baseava-se na história, tornando-a
um assunto de Estado, “visto que o Partido Comunista se apresenta como a vanguarda e a expressão da classe operária a que, segundo a visão marxista da história, cabe a tarefa de realizar a
passagem ao comunismo” (ibid., p. 17). No Japão, “toda a história do país devia se adaptar a um
dogma fundamental: o de que o status do imperador e de seus vassalos fora fixado para sempre
[…] quando da criação do Japão pelos deuses” (ibid., p. 35).
165
Ela nos marca pelo resto da vida. Sobre essa representação, que é para cada
um de nós uma descoberta do mundo e do passado das sociedades, enxertam-se depois opiniões, ideias fugazes ou duradouras, como um amor.
Esse vínculo entre a narrativa da história, a identidade e o relacionamento com o outro foi também apontado por Friedman (1992:207) ao
postular que “a política da identidade consiste em ancorar o presente num
passado viável. O passado é, assim, construído de acordo com as condições
e o desejo daqueles que produzem os textos históricos no presente”. Ou,
como afirma Campbell (1992:6), em linha semelhante: “O ‘passado histórico’ é sempre uma construção discursiva do passado a partir do presente e
consiste em muitos elementos distintos que precisam ser selecionados para
lhe imprimir sentido”.
Foi nesse contexto que o MEC comissionou profissionais para a realização desse projeto, e que estes, a despeito de suas melhores intenções
acadêmicas, iniciaram seu engajamento com uma iniciativa de inequívoco
compromisso político com o sucesso da integração regional. Supunha-se
que seria possível elaborar narrativas históricas que superassem as diferenças nacionais, apontassem semelhanças e contribuíssem, assim, para que
os povos dos diferentes países se conhecessem melhor, sem que com isso
fossem negligenciadas as especificidades de cada país.
Como já disseram os poetas, porém, há uma distância entre intenção e gesto.20 Assim, embora a intenção do Mercosul Educacional fosse
combinar os supostos traços comuns às peculiaridades locais sem negar
disparidades, o projeto não foi adiante. A esse respeito, vale reproduzir o
contundente alerta de um dos historiadores envolvidos com o projeto acerca de suas implicações e pressupostos:
Não estaríamos carregando muito as tintas sobre uma história anterior que
“deve” convergir para o esforço de integração do presente? Não seria essa
uma forte intervenção ideológica, presentista e teleológica sobre a história
da região?
Há uma exagerada tendência, nos novos enfoques integracionistas, para
a acomodação dos conflitos históricos e para o silêncio acerca dos perío-
20
Trecho de Fado tropical, de autoria de Chico Buarque e Ruy Guerra.
166
dos conflitivos e dos aspectos que facilitem a construção de uma imagem
romântica e necessária de integração. E isso poderá ser grave no desenvolvimento do espírito crítico tão necessário à prática historiográfica e geográfica, bem como ao seu desdobramento nas salas de aula em todos os níveis
da educação.
É evidente que não há história e geografia neutras, mas é igualmente infeliz a ideia de dividir a história e a geografia dos povos da Argentina, do
Brasil, do Paraguai e do Uruguai em antes e depois do Mercosul [Saraiva,
1997:21].
Apesar dos distintos desfechos de ambas as iniciativas, as duas se pautaram por linhas semelhantes, com base na percepção de que a educação
tem fortíssimo potencial para se tornar um instrumento de maior identificação política, por meio de projetos que corroborem e estimulem valores
comuns, história comum, assim como promovam a aceitação das diversidades, produzindo um engajamento positivo com a diferença.
A associação entre a centralidade do Mercosul na agenda da política
externa brasileira e o envolvimento do Brasil, por meio do Ministério da
Educação, com o Mercosul Educacional revela que a educação foi pensada
como parte da estratégia de reforço das opções de política externa do país.
Como já visto, a ênfase no estreitamento das relações com os países vizinhos tem sido uma das principais estratégias de inserção internacional do
Brasil nos últimos anos, e nesse contexto se insere a intensificação dos debates relativos à educação na esfera regional.
Notadamente, observa-se que a política externa brasileira vem percebendo a educação como forma de atuação e como tema de relevo nas relações internacionais. A bem da verdade, não é a primeira vez que ocorre no
Brasil essa associação entre educação e política externa.21 Mas esse foi, sem
21
Em 1938, Vargas baixou decreto impondo a Campanha de Nacionalização da Educação no
Brasil. Com essa decisão o governo buscava integrar, mesmo que tardiamente, os imigrantes
europeus — em especial alemães, italianos e japoneses. Mas mais que isso: tratava-se de fomentar a identidade nacional proibindo a utilização de língua estrangeira e a publicação de
qualquer tipo de comunicação pública ou privada em outra língua que não o português. E
foi nesse quadro que, entre 1938 e 1940, foram nacionalizadas inúmeras escolas nos núcleos
de colonização alemã, principalmente no Sul do país. No entanto, o período compreendido entre 1938 — ano em que foi inaugurada a Campanha de Nacionalização — e o final de
1940 coincidiu justamente com o período em que Vargas ainda perseguia aquilo que Moura
167
dúvida, um momento em que, guardadas as devidas proporções e distintas
características, testemunhou-se não um movimento em direção a uma homogeneização cultural e linguística típico de um momento de construção
e consolidação da identidade nacional, mas um projeto de intercâmbio de
diversidades, característico de um processo de construção de uma identidade regional. Em outras palavras, o que postulamos é que essas iniciativas
guardavam em seu âmago o propósito, explícito ou não, de contribuir para
a construção de uma nova “comunidade imaginada” (Anderson, 1991), na
qual, sem questionar as fronteiras nacionais, buscava-se levar a cabo, como
já dito, “proyectos educativos cuyas actividades se orientaron a instituir un
nuevo concepto de frontera”.22
Mas essa inserção dos projetos educacionais na agenda política externa
nos leva a considerar em maior detalhe um aspecto que perpassa toda essa
discussão: o efetivo envolvimento do MEC com a política externa. De fato,
essa investigação revelou que as muitas negociações e acordos realizados no
cunhou como uma política de equidistância pragmática, ou seja, uma política de aproximações
alternadas e simultâneas com os Estados Unidos e a Alemanha, visando a tirar proveito da
disputa latente entre os dois (Moura, 1980). Foi com o fim da política de equidistância pragmática que a aliança do Brasil em oposição aos países do Eixo passou a se favorecer e foi mesmo usada em favor da Campanha de Nacionalização (contra japoneses, alemães e italianos).
Afinal, se antes a utilização do nazismo como justificativa para controlar toda a comunidade
teuto-brasileira, que de resto não era toda nazista, constituía uma ameaça aos interesses do
país, tendo em vista suas ligações econômicas com a Alemanha, agora essa justificativa podia ser intensificada e mesmo apoiada. Afinal, já não se tratava “apenas” de reafi rmar a nacionalidade, mas também, e principalmente, de uma questão de segurança máxima, no bojo
da guerra mundial. Foi apenas em um segundo momento, ou seja, já alcançando o período
1941-1943 e quando a própria Campanha de Nacionalização já arrefecera que, aí sim, como
bem notaram Schwartzman, Bomeny e Costa (2000:159-160), “[d]esagregar o grupo alemão
[passou a ser obviamente] garantir a unidade nacional e combater as influências nazistas no
território brasileiro. Com esse novo ingrediente, o governo poderia eximir-se das acusações
de propulsor de uma política nacionalista xenófoba — de resto atribuída ao fascismo e ao
nazismo —, legitimando-se como protetor de uma identidade nacional contrária à doutrina
nazifascista (agora sim em linha com a opção diplomática), ou seja, ação legítima em face da
ameaça de nível internacional e sistêmico”. E continuam: “Tudo se passa como se a nacionalidade brasileira, já constituída, estivesse sofrendo a ameaça de ser destruída pela ação de
grupos estrangeiros afinados com o nazismo, e não o contrário, ou seja, que sua construção
estivesse condicionada à eliminação dos grupos e culturas diferenciadas”, agora sustentada
e legitimada pela ação aliada. Daí se entende que foi justamente quando a campanha começou a perder força que mais se intensificou a nacionalização de núcleos germânicos — das 2
mil escolas desses núcleos nacionalizadas, a maioria o foi após 1942. Trata-se aqui, de modo
muito interessante, de uma prática de erguimento de fronteiras internas, de exclusão do outro no interior do país; portanto, de fazer política externa internamente.
22
Grifo nosso. Ver <http://www.mercosul.inep.gov.br/index.php?option=com_content&task=
view&id=270&Itemid=96&lang=es>.
168
âmbito do Mercosul Educacional foram empreendidos pelo Ministério da
Educação brasileiro e não pelo Itamaraty. Ou seja, se a tradição acadêmica brasileira consagra a tese da insularidade e do monopólio do Ministério
das Relações Exteriores na formulação e implementação da política externa,
a questão educacional no Mercosul aponta para o envolvimento de novos
atores como a agenda exterior do país. Nesse sentido, cabe-nos ainda refletir sobre o que essa presença revela e o que, ou em que, ela altera nossa percepção sobre como se faz e do que se constitui a política externa. E é sobre
essas questões que nos debruçaremos a seguir.
A diplomacia da educação
Por essa breve descrição de projetos elaborados pelo MEC, pode-se perceber que a atuação do Brasil nesse arranjo tanto reflete a dilatação dos
assuntos tratados pelo Mercosul quanto, sem dúvida, uma expansão de
atores na política externa brasileira.23 Tal expansão de atores, porém, ainda causa algum desconforto na agência diplomática brasileira.24 Como
23
Entre os ministérios mais ativos nesse campo, o da Saúde, sem dúvida, merece destaque.
Sua atuação no campo da cooperação internacional é de grande visibilidade, sendo sua assessoria internacional a que talvez mais se pronuncie, possuindo inclusive um boletim específico, o Cooperação Saúde, cujo primeiro número foi lançado em outubro de 2009, e que,
com periodicidade trimestral, busca fornecer informações atualizadas sobre a atuação internacional do ministério. É digno de nota a clareza com que o editorial desse primeiro número
do boletim afi rma a inserção da saúde na política externa brasileira e a atuação particular —
embora não isolada do MRE e da ABC — do Ministério da Saúde nesse campo.
24
Na década de 1990, quando já era clara a inevitabilidade desse novo cenário, alguns diplomatas se posicionaram a respeito. Em sua investigação sobre a presença da saúde na agenda
externa, por exemplo, Rubarth (1999:226) afi rmava: “a incorporação sistemática dos temas
sociais, especialmente os da saúde, na formulação da política exterior do Brasil reforça a legitimidade do trabalho diplomático, na medida em que este ficará alinhado não só com as
prioridades programáticas do governo, mas também com as aspirações de grande parte da
sociedade. A fim de assegurar a efetividade desta tarefa, sugeriu-se que ela seja desenvolvida
preferencialmente de forma integrada entre a Chancelaria e os órgãos setoriais do governo,
em particular os da saúde, e seja conduzida externamente pelo Itamaraty”. E, em palestra
na Escola Superior de Guerra, pontuava o então secretário-geral das Relações Exteriores,
embaixador Sebastião do Rego Barros (1996): “Inspirado por objetivos permanentes, o Itamaraty desempenha duas tarefas primordiais que antecedem a execução da política externa:
a formulação de suas diretrizes gerais e a coordenação com os demais órgãos do governo e
entidades civis. […] A importância do trabalho de coordenação deve-se à grande multiplicidade e complexidade dos temas da política externa. A multiplicidade de temas exige do
diplomata transitar por áreas tão distintas quanto comércio exterior, meio ambiente, desar-
169
nos disse recentemente um diplomata: “Num mundo ideal, os países se relacionariam por meio de seus ministérios das Relações Exteriores”.25 No
entanto, são diversos os casos em que as demandas se dirigem diretamente
aos outros ministérios, sem ciência ou mesmo coordenação do Itamaraty.26
De fato, a referência a esse “mundo ideal” expressa a recorrente demanda
da agência diplomática brasileira de exercer a coordenação e, segundo alguns de seus membros, até mesmo ter o controle e o monopólio na definição do conteúdo da política externa brasileira. Contudo, desde a década de
1990, diferentes setores da sociedade e distintas agências do Estado vêm
demonstrando crescente interesse nos assuntos de política externa. Seja
devido à globalização, que encurta distâncias e torna os fatores internacionais cada vez mais presentes no cotidiano social, seja devido ao processo
de liberalização por que passou o Brasil, tornando o país mais suscetível às
movimentações econômicas externas, os efeitos distributivos das decisões
de política externa são cada vez mais sensíveis aos diferentes atores sociais
(Lima e Hirst, 2002:88). Ao mesmo tempo em que as questões internacionais têm crescente destaque no cenário interno, a ação exterior do país
ganha visibilidade e, assim, ocupa maior espaço no debate público: a política externa, enfim, politiza-se. Por isso, o Itamaraty, além de ter sua atuação
mais detidamente acompanhada por outros órgãos da administração pública e pela opinião pública, perdeu sua exclusividade na condução das relações
exteriores do país, uma vez que um número crescente de atores — estatais e
não estatais — adquiriu interface externa em suas atividades.
Uma explicação para essa tendência é a crescente necessidade de especialização técnica para se atuar em política externa. Em linhas gerais, os
membros do Ministério das Relações Exteriores são caracterizados por formações generalistas, o que atrairia profissionais com formação especializada
mamento, direitos humanos, ciência e tecnologia, transportes, comunicações, terrorismo e
narcotráfico. Não basta, no entanto, que o agente diplomático conheça de modo profundo
a realidade nacional e tenha uma formação ampla capaz de habilitá-lo a negociar temas de
natureza variada. A complexidade de cada um dos assuntos exige a articulação do Itamaraty
com os demais ministérios e órgãos do governo, a fim de que o trabalho diplomático refl ita o
tratamento preciso e abalizado dos temas, mantendo a necessária coerência com as posições
e políticas que o governo brasileiro adota no plano doméstico”.
25
Entrevista de Daniel Lopes, da Divisão de Temas Educacionais do MRE, a Leticia Pinheiro,
em Brasília, em 9-7-2009.
26
Entrevistas de Daniel Lopes (Brasília, 9-7-2009) e de Alessandro Candeas a Leticia Pinheiro,
em Brasília, em 31-3-2009.
170
de outras agências burocráticas a participarem das negociações internacionais. Isso pode explicar em parte o processo de descentralização horizontal
da política externa, que passou a se estender a diferentes setores das burocracias governamentais. Não se pode esquecer, porém, que a própria estrutura administrativa do ministério vem buscando atender a essa demanda,
complexificando-se e especializando-se (Rivarola Puntigliano, 2008), tornando-se cada dia mais e mais um espelho do Planalto, com suas divisões
e subdivisões temáticas. Além disso, é preciso notar a orientação explícita
do ministério no sentido de receber em seus quadros profissionais egressos de diferentes áreas de especialização, reconhecendo a diversidade temática da política externa contemporânea e a necessidade de incorporar
os mais variados perfis em sua estrutura.
O protagonismo do Ministério da Educação nas discussões do setor
educacional do Mercosul pode ser atribuído, pois, à qualificação da instituição para debater programas e estratégias educacionais, e também à diversificação da agenda temática da política externa, causa e consequência
dessa atuação. O mesmo vem acontecendo com outros ministérios, que dia
a dia testemunham e contribuem para alargar sua competência em assuntos de política externa.27 De fato, conforme constatam pesquisas recentes,
há uma grande latitude na formulação e implementação da política externa, “distribuídas por toda a estrutura do Poder Executivo Federal e não
apenas no MRE” (Cintra, 2010:342).
Mas como se daria na prática o relacionamento entre essas agências?
A esse respeito, é interessante sublinhar a resposta de uma técnica do MEC
a nossa pergunta sobre o grau de autonomia do ministério na formulação e
implementação de um projeto com interface com a política externa brasileira para o Mercosul, sabendo-se que a Reunião de Ministros do Mercosul
não tem poder decisório:
O Itamaraty […] é o nosso norte. Ele norteia as ações, ele acompanha para
que não haja nenhum problema de nível de diplomacia. Nas reuniões de ministros da Educação nós temos um representante do Itamaraty, ele não tem
poder de palavra, de voto, nada […]. Ele é consultado. Ele está lá mais para
27
Pesquisa recente sobre a atribuição de competências aos órgãos do governo concedida pela
Lei no 10.683/2003 e pelos decretos específicos que estabelecem a estrutura regimental dos
ministérios, secretarias e conselhos que compõem o Poder Executivo Federal indica que a
nada menos que 45% dos ministérios é atribuída competência relacionada à política externa
(Cintra, 2010:339).
171
ser um suporte do que propriamente para direcionar alguma coisa. […]. O
que foi decidido na reunião de ministros passa para ser firmado na reunião
de chanceleres. Aí, sim […] A não ser que seja uma coisa assim muito longe
da PEB — o ministro não vai acatar uma determinação que fira a determinação do presidente. Por isso [é] que o Itamaraty não tem ingerência. Ele só
tem ingerência nos projetos que desenvolve. Existem ações bilaterais que ele
desenvolve, mas não relacionados à área de educação.28
E indagada sobre qual era o poder do MRE de interferir nos projetos,
tanto no seu desenvolvimento quanto na sua iniciativa, esta mesma técnica
afirmou: “Nada. Nenhum. Poder ele não tem, pode dar sugestões. Mas que
seja acatada, nenhuma. [Não] dentro das atividades educacionais”.
Revelador também é olharmos esse relacionamento por outro ângulo — o do Itamaraty. Ao justificar a propriedade das atividades das assessorias internacionais dos ministérios domésticos e a conveniência de elas
serem ocupadas por um diplomata de carreira (“uma conquista do Itamaraty para melhorar, dar maior coordenação à política do governo”), Alessandro Candeas, ex-assessor internacional do MEC, descreveu as funções
dessa assessoria como de compatibilização entre as agendas do Itamaraty
e do outro ministério. Às assessorias internacionais caberia oferecer desde orientação sobre questões de natureza protocolar até esclarecimentos
relativos às prioridades políticas do país e à noção do que deve e do que
não deve ser feito em defesa dos interesses nacionais, cujo conhecimento
caberia ao Itamaraty. “Quem faz a política externa é o Itamaraty, não são
estes ministérios […] Mas você tem que ter o equilíbrio. O Itamaraty não
pretende monopolizar, mas sim coordenar”.29
No mesmo diapasão, ou seja, defendendo a importância da cooperação interburocrática para afinar posturas, a Assessoria Internacional do
Ministério da Educação, à época também sob a chefia de Candeas, em relatório de 2007 (p. 8), postulava:
Aprimorou-se a relação entre os ministérios da Educação e das Relações Exteriores, com a diversificação e ampliação de projetos conjuntos entre setores
28
29
Entrevista de Alessandro Candeas, assessor internacional do MEC de 2005 a 2007, a Leticia Pinheiro, em Brasília, em 31-3-2009.
172
de ambas [as] instituições. Multiplicaram-se as visitas recíprocas e a organização de reuniões de trabalho entre responsáveis por setores dos dois ministérios. A expansão dos projetos de cooperação Sul-Sul é responsável, em grande
parte, por essa ampliação de laços e atividades conjuntas.
Nesse sentido, parece-nos pertinente perguntar se a atividade internacional autonomamente desenvolvida pelo Ministério da Educação esteve realmente em sintonia com as diretrizes de política externa do governo
brasileiro. Pois bem, a comparação entre o comportamento do Ministério da Educação e a política externa governamental aponta para posições
convergentes. A atuação dessa agência no setor educacional do Mercosul
é coerente com a ênfase dispensada pelo governo à integração sul-americana e, especialmente, ao Mercosul.
Na realidade, mais do que simplesmente condizente com o projeto externo do governo, a atuação internacional do MEC tem sido mesmo um
instrumento de ação externa do Brasil para adensar seu comprometimento com o processo de integração regional. O desempenho do Ministério da
Educação favorece o aprofundamento do arranjo integracionista, o que se
coaduna com a posição privilegiada que o Mercosul ainda ocupa na agenda
da política externa brasileira. Como visto, o ingresso da temática educacional pretendeu contribuir para consolidar a integração regional, confirmando a ideia de que as estratégias têm se complementado, e o compromisso do
Ministério da Educação com o SEM tem servido para fortalecer o compromisso do Brasil com o Mercosul (Pinheiro, Nogueira e Macedo, 2007:18).
Eis o que afirma, por exemplo, o ministro da Educação, ao se manifestar sobre a criação da Unila: “A integração dos países da América do Sul é uma
necessidade emergente. A criação da Unila representa a vontade do Brasil
de dar passos mais largos no que se refere ao continente”.30
Ressaltando a relevância do SEM, Haddad chegou mesmo a considerar que: “a educação é uma das áreas de maior integração e crescimento
entre os países do Mercosul”.31
30
Discurso do ministro da Educação, Fernando Haddad, na cerimônia de posse da comissão para implantação da Unila, em 6 de março de 2008. Disponível no site institucional do
Mercosul Educacional.
31
Discurso do ministro da Educação, Fernando Haddad, em Belo Horizonte, na cerimônia
de encerramento do III Fórum Educacional do Mercosul, em 24 de novembro de 2006. Disponível no site institucional do Mercosul Educacional.
173
Por sua vez, o chanceler Celso Amorim afirmava:
A ação diplomática do governo Lula está impregnada de uma perspectiva
humanista, que faz com que seja, a um só tempo, instrumento de desenvolvimento nacional e defensora de valores universais. Assim, nos concentraremos
tanto em projetos de interesse imediato — com ênfase na promoção da integração do Mercosul e da América do Sul, na articulação de uma agenda comercial afirmativa e na intensificação de parcerias bilaterais — [quanto] em
objetivos de natureza mais ampla, como a redução do hiato entre ricos e pobres, a promoção e proteção dos direitos humanos, a defesa do meio ambiente e a construção de um mundo mais justo, mais seguro — e mais pacífico —
com base no Direito Internacional e nos princípios do multilateralismo.
Nossa prioridade é indiscutivelmente a América do Sul. Uma América
do Sul politicamente estável, socialmente justa e economicamente próspera
é um objetivo a ser perseguido não só por natural solidariedade, mas em função do nosso próprio progresso e bem-estar.32
O que constatamos é que a participação do Ministério da Educação na
política externa brasileira não decorre de forças aleatórias nem de decisões
tomadas pelo MEC de modo autônomo. A atuação da agência educacional esteve inserida no projeto político definido e executado pelo conjunto
do governo e que se destinava a solidificar o Mercosul. Decorre daí a ideia
de que a expansão de temas no bloco não pode ser compreendida como um
processo automático, mas que se origina de opções políticas endereçadas ao
incremento da integração. O governo brasileiro, politicamente motivado a
intensificar o arranjo regional, lançou mão de seus órgãos burocráticos especializados para se envolver nas discussões regionais, ampliando o espectro
dos temas contemplados, o que, em última análise, favoreceu o amadurecimento do processo integrativo.
Nesse sentido, é fato que o MEC realmente atua em política externa,
implementando, per se, medidas de alcance internacional. No entanto, as
razões que justificam esse envolvimento ministerial não se circunscrevem à
32
Aula magna intitulada “A diplomacia do governo Lula”, proferida pelo chanceler Celso
Amorim no Instituto Rio Branco em 10 de abril de 2003.
174
própria dinâmica da burocracia, mas estão fortemente vinculadas às amplas
diretrizes de política externa definidas pelo governo.
Em resumo, a participação do Ministério da Educação na política externa brasileira para o Mercosul se fez acompanhar pela inserção da temática educacional nas discussões do arranjo. Tendo em vista os potenciais
efeitos da educação no aprofundamento do processo integrativo, depreende-se que o envolvimento do MEC é informado pela intenção de contribuir para a consolidação do bloco. Conclui-se, portanto, que a atividade do
MEC operou, em última instância, como um recurso para executar a orientação de política externa do governo de enfatizar a integração regional.
Conclusão
Segundo Reynolds, pode-se definir política externa como “o conjunto de
medidas adotadas pelos diferentes setores do governo do Estado em relação com outras entidades que também atuam na arena internacional,
com a finalidade de promover os objetivos permanentes dos indivíduos os
quais o Estado representa”. Ou seja, “cada segmento organizado da sociedade e os órgãos da burocracia do Estado (principalmente os especializados: diplomacia e forças armadas) tem sua própria política externa; a partir
de sua avaliação do quadro internacional e de seus interesses específicos,
cada qual busca maximizar sua participação no processo de destilação
que resulta no ato final de elaboração da política externa” (1977:58, apud
Gonçalves e Miyamoto, 1993:211, grifo nosso). As implicações decorrentes dessas afirmações merecem uma atenção cuidadosa, tanto porque sugerem que para além das Forças Armadas, consideradas um dos principais
atores rivais do Ministério das Relações Exteriores (Hill, 2003), haveria
outros a desempenhar esse papel, quanto porque, sendo assim, existiria
uma disputa inerente ao processo de formulação e implementação da política externa cuja explicação passaria inevitavelmente pela assunção da
existência de disputas interburocráticas.
Neste capítulo, concordamos com a existência de uma crescente multiplicidade de participantes na formulação da política externa, mas admitimos que essa multiplicidade nem sempre é pautada por disputas de
interesses ou visões distintas do rumo a ser seguido pela política externa.
No caso aqui examinado, vimos que projetos educacionais foram pensados
175
como ferramentas importantes na construção de uma identidade e no fortalecimento do arranjo regional, e que isso certamente potencializou ou mesmo concedeu poder de agência ao Ministério da Educação.
No caso aqui investigado, porém, o componente político da inserção
do tema da educação na política externa brasileira dirigida ao Mercosul
relaciona-se com a apropriação da educação como forma de consolidar o
processo de integração regional. Com base na ideia de que os projetos políticos de um Estado manifestam-se fortemente na constituição dos sistemas educacionais nacionais, é plausível conceber que, também em suas
ações exteriores, os países se valham de medidas educacionais para respaldar suas estratégias e assegurar seus objetivos. Nesse sentido, a opção brasileira pela ênfase no Mercosul seria recrudescida pelo apoio às iniciativas
educacionais desenvolvidas no âmbito do bloco. Em outros termos, a integração seria favorecida pelo SEM, que, por buscar forjar uma identidade
comum entre os países do bloco, atuava no sentido de deslocar as relações
entre os Estados de uma “cultura lockiana”, marcada pela rivalidade, para
uma “cultura kantiana”, caracterizada pela harmonia e pela amizade (Wendt, 1999; Pinheiro, Nogueira e Macedo, 2007).
O que destacamos aqui é que alguns elementos centrais na construção
do Estado-nação, como uma história comum e uma cultura comum, que
contribuem para a construção de uma “comunidade imaginada” (Anderson,
1991) como o Estado, também aparecem na construção de outros tipos de
comunidades imaginadas. Assim, resguardando as diferenças entre o Estado-nação e uma entidade supranacional como o Mercosul, ambos, à sua
maneira, constituem comunidades políticas. Nesse sentido, o aprendizado
simultâneo das diferentes línguas faladas no espaço regional,33 assim como
o aprendizado ou a tentativa de se escrever uma história comum em que a
inclusão e a cooperação sejam enfatizadas em detrimento da exclusão e da
competição são parte do projeto educacional que cria uma identidade compartilhada, que por sua vez ajuda a constituir uma comunidade política.
As observações registradas neste capítulo tiveram como estímulo a
necessidade de se buscar novos ângulos para a compreensão das relações
33
É de notar que no projeto Escolas de Fronteira implantado com a Bolívia previa-se o ensino trilíngue, incluindo, além das línguas oficiais do português e do espanhol, o guarani. Entrevista de Alessandro Candeas a Leticia Pinheiro, em Brasília, em 31-3-2009.
176
internacionais. Tendo em vista o crescente incremento das interações internacionais, que produzem efeitos em cada vez mais dimensões da vida
contemporânea, é imperativo estar atento aos novos temas e atores que
vêm sendo incorporados à dinâmica internacional. Nesse caso, a educação
sobressai como um espaço que já extrapola os domínios domésticos e estabelece canais intensos de comunicação com o nível externo. Mais do que
isso, as questões educacionais, por estarem intrinsecamente vinculadas a fatores de identidade e cultura, tornam evidente a importância de se abordar
essas temáticas na tentativa de compreender a vida internacional.
Outro ponto significativo dessa discussão é a problematização do
chamado “interesse nacional”. Ao se levar em conta os diferentes atores
que tomam parte na política externa, promove-se a reeducação do olhar do
analista, de modo que ele perceba as outras fontes de que se originam os
supostos interesses da nação. Por isso, é preciso que se entenda que “muito
da política externa gira em torno de definir, e não defender, os interesses
nacionais” (Finnemore, 1996:ix).
Desse modo, a ação externa brasileira no âmbito do Mercosul Educacional aponta para a intenção de aprofundar a integração regional por meio
da superação de rivalidades e diferenças. Reconhecido o papel político desempenhado pelo ensino de história, é plausível conceber que este não se
circunscreva à política interna, mas que também se estenda e se manifeste
na política externa. Ora, se os Estados podem se valer de artifícios educacionais para empreenderem políticas no âmbito doméstico, não há razão
para desacreditar que avancem em medidas da mesma natureza em suas relações externas. Portanto, a educação, aqui representada pelo viés específico
do ensino de história, pode traduzir-se em meio de recrudescer as opções
de política externa dos Estados. A esse respeito, cabe lembrar as palavras de
Braga (2009:62) em seu artigo sobre língua e poder: “as línguas dividem a
humanidade em grupos. É por meio de uma língua comum que um grupo
de pessoas age em concertação […]. Falar uma língua é compartilhar percepções, anseios e inspirações”. Por outro lado, sabemos que muitas dessas
iniciativas são implementadas em detrimento ou mesmo em deliberada
negação de outras línguas e culturas.
Isso deixa claro que os mecanismos de atuação política podem se valer
de instrumentos muito variados. No caso da política externa, por exemplo,
as articulações não se restringem a entendimentos nas esferas comercial,
177
econômica ou militar, mas também se exprimem por meio de acordos centrados em questões culturais e educacionais. Em decorrência, é premente
que a análise de política externa incorpore o debate sobre essas temáticas,
de modo a alargar seu poder explicativo acerca do comportamento internacional dos atores políticos.
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6.
Educação e política externa: por uma
parceria diplomacia-universidade
Alessandro Candeas
Este capítulo tem como objetivo propor que o Brasil fortaleça sua diplomacia acadêmica, intelectual e científica. Tal diretriz se inscreveria no âmbito de um soft power1 compatível com as tradições da política externa brasileira, em benefício de uma agenda positiva na qual todos os parceiros
ganham. Para tanto, é preciso afirmar a educação mais sistematicamente como parte de uma diplomacia voltada para a “civilização do conhecimento”. A natureza desta, que tem sido descrita por expressões como soft/
weightless economy e “cognitariato”, tende a transferir a batalha contra as assimetrias para o campo dos hiatos cognitivos.
A elevação do Brasil a patamares mais importantes de poder e influência no cenário internacional resulta, entre outros fatores, de seu papel impulsionador de uma agenda de desenvolvimento e de cooperação
Sul-Sul. Nessa perspectiva, o prestígio externo da agenda educacional do
Brasil abre amplas possibilidades de cooperação e intercâmbio, que são
cada vez mais demandados por nossos parceiros. A educação é uma das
áreas nas quais políticas públicas nacionais podem se projetar mundialmente, levando soluções brasileiras a problemas enfrentados por diversos
países, sobretudo os mais pobres.
1
“Soft power is the ability to achieve desired outcomes in international affairs through attraction rather than coertion. [...] Soft power can rest on the appeal of one’s ideas [...] If a state can make its power legitimate in the perception of others [...], it may not need to expend as
many of its costly traditional economic or military resources” (Nye, 1990:3).
182
Educação: um dos pilares da cooperação internacional
Nos últimos anos, a capacidade de cooperação educacional prestada pelo
Brasil tem se ampliado consideravelmente. Essa expansão reflete a projeção internacional de diversos níveis e programas de educação no país:
educação superior, em particular pós-graduação; merenda escolar; distribuição do livro didático; alfabetização de jovens e adultos; ensino técnicoprofissionalizante; ensino a distância; programas de diversidade; formação
e capacitação de professores e gestores; e ensino de português e línguas estrangeiras, especialmente espanhol e inglês.
Uma das principais formas de cooperação é a transferência de “tecnologia gerencial” do Brasil a países em desenvolvimento para a formulação de políticas públicas de estruturação e reforma educacionais
que atendam às necessidades e estratégias nacionais de desenvolvimento destes últimos. Esse é um diferencial importante do estilo brasileiro
de cooperação: nos países desenvolvidos, a cooperação técnica baseiase mais na capacidade de oferta de suas agências (supply-driven) do que
nas necessidades efetivas dos países receptores (demand-driven). Em outras palavras, as “soluções” muitas vezes são impostas pelos interesses e
mecanismos institucionais dos países doadores. Não raro, tais “soluções”
respondem mais a interesses comerciais, de agências de consultoria, ou a
cálculos de influência político-estratégica (tied aid) do que às reais necessidades de desenvolvimento do país receptor. Não é por acaso que se
constata a relativa ineficácia das políticas de cooperação técnica tradicional, apesar do importante volume de recursos investidos pelas agências de
cooperação: o mundo desenvolvido não foi capaz de produzir transformações estruturais no Estado e na sociedade dos países receptores. O impacto setorial e geográfico é limitado.
Nesse contexto, o Brasil vem desenvolvendo um estilo de cooperação voltado para reformas estruturantes, que estimulam as autoridades locais a pensar as necessidades estratégicas do país e a elaborar projetos de
desenvolvimento a partir de uma perspectiva endógena, inspirando-se na
experiência brasileira. Agentes governamentais estrangeiros realizam visitas para conhecerem programas, políticas e melhores práticas no Brasil, e
técnicos brasileiros são enviados aos países para auxiliarem na elaboração
de programas nacionais.
Educação e política externa
183
A cooperação triangular (Norte-Sul-Sul), na qual o Brasil e outro
país, desenvolvido ou não, ou ainda um organismo internacional cooperam em favor de um terceiro país de menor desenvolvimento tem dado
resultados positivos.
Cooperação bilateral
É considerável a expansão da cooperação Sul-Sul com países da África,
Ásia e América Latina. Além dos temas já mencionados, esses continentes
têm se interessado em aplicar programas brasileiros nas áreas de formação
curricular, educação especial, elaboração de materiais didáticos, intercâmbio — Programas de Estudantes-Convênio de Graduação (PEC-G) e
Pós-graduação (PEC-PG)2 — e mecanismos de credenciamento e avaliação. Por outro lado, aprofundou-se a cooperação acadêmica e institucional
com os parceiros desenvolvidos tradicionais — Alemanha, França, Estados Unidos, Reino Unido. Com a União Europeia, a mobilidade acadêmica beneficiou-se do programa Erasmus Mundus External Cooperation
Window,3 que abriu um programa de intercâmbio com o Brasil no valor de
€ 18 milhões para o período 2007-2010.
No campo da pós-graduação, sob os auspícios da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), merecem destaque o lançamento dos colégios doutorais4 franco-brasileiro, em 2005, e argentino-brasileiro, em 2008, bem como o aumento do número de missões
universitárias e de contatos entre instituições de ensino superior. O Brasil
2
Programa desenvolvido pelos ministérios das Relações Exteriores e da Educação que oferece oportunidades de formação superior a cidadãos de países em desenvolvimento com os
quais o Brasil mantém acordos educacionais e culturais.
3
O programa visa ao enriquecimento mútuo da União Europeia e países terceiros na área do
ensino superior, através de intercâmbio acadêmico e cultural. O intercâmbio é realizado por
intermédio de consórcios e cooperação institucional. As bolsas são destinadas a estudantes,
pesquisadores e acadêmicos. O processo de seleção é estabelecido por cada consórcio e suas
instituições parceiras, com base em critérios estabelecidos pela União Europeia. O apoio ao
selecionado inclui custeio de passagens e seguro-saúde, além de bolsa para sua manutenção
durante o período de intercâmbio. É publicado um edital regulamentando o programa.
4
Promovido pela Capes, o Colégio Doutoral visa a incentivar o intercâmbio de doutorandos
brasileiros e de países parceiros, matriculados em programas de excelência de instituições de
ensino superior (IESs), em regime de co-orientação ou cotutela, visando à formação de recursos humanos de alto nível.
184
tem procurado estimular a formação de especialistas estrangeiros no estudo
do país. Nesse sentido, realizou-se, em 2007, em Madri, o Primeiro Encontro de Estudiosos do Brasil — “brasilistas”, como são chamados pelos espanhóis — na Europa, seguido de uma segunda reunião em 2008.
Um capítulo interessante da cooperação educacional bilateral é o
atendimento das necessidades específicas das comunidades brasileiras no
exterior, por exemplo a aplicação das provas do Exame Nacional para Certificação de Competências de Jovens e Adultos (Encceja) — diploma de
ensino secundário —, o ensino de português e de história e geografia do
Brasil, o apoio às escolas brasileiras no exterior, a oferta de cursos de graduação a distância, o censo escolar e os exames nacionais de avaliação. O
caso do Japão é paradigmático em termos de gestões do governo brasileiro
junto às autoridades educacionais daquele país.
Em uma tentativa preliminar de categorização, podem-se distinguir
cinco níveis de densidade de agenda e de institucionalização da cooperação educacional bilateral: a) alto nível de institucionalização, com forte intercâmbio na área da pós-graduação (França e Alemanha, por exemplo); b)
nível intermediário de institucionalização, com expansão do intercâmbio
em diversos níveis e uma agenda densa e complexa que demanda crescente institucionalização (Argentina, Estados Unidos, Reino Unido); c) nível
inicial de institucionalização, com forte potencial de expansão e interesse
recíproco (China, Índia, Japão, África, Israel, Líbano, Austrália); e d) nível
menor de institucionalização, que mereceria mais atenção, dado seu potencial acadêmico e científico (Rússia, por exemplo).5
Cooperação multilateral
O Brasil tem atuação cada vez mais destacada em foros como Mercosul,
Unesco, Organização dos Estados Ibero-Americanos para a Educação,
a Ciência e a Cultura (OEI), OEA, CPLP e Ibas, o que contribui para a
transformação de agendas substantivas e o aprimoramento dos mecanismos em favor do fortalecimento da cooperação Sul-Sul e Norte-Sul-Sul
5
Para mais detalhes sobre a cooperação bilateral com os principais parceiros do Brasil, ver
relatório da Assessoria Internacional do MEC de 2005, disponível em: <http://portal.mec.
gov.br/ai/arquivos/pdf/relatorio2005_07.pdf>.
185
(triangular), incluindo o uso de formas alternativas de financiamento da
educação. O MEC e o Itamaraty participam de reuniões ministeriais e
técnicas em todas essas instâncias, contribuindo para a elaboração de planos de ação e avaliação, estatísticas educacionais etc.
Nas instâncias multilaterais, há um interesse especial em temas como
educação de jovens e adultos (EJA), educação a distância, ensino superior e tecnologias de informação e comunicação aplicadas à educação. O
ministro Fernando Haddad (2005-2010) apresentou proposta aos países
da CPLP e do Mercosul de ampliação da Universidade Aberta do Brasil
(UAB),6 a fim de aumentar a oferta de programas de capacitação, sobretudo de docentes. O Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae)
despertou o interesse da FAO, com a qual o Brasil firmou memorandos de
entendimento para levar a experiência a países como Angola, Moçambique, Cabo Verde e Haiti, com o apoio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).
No marco do Fórum Ibas, teve início em 6 de junho de 2003 a cooperação trilateral na área de pós-graduação, com a realização de seminários acadêmicos e programas de intercâmbio. O Brasil tem sido convidado
a participar mais estreitamente das atividades da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), visando a uma eventual adesão futura à organização, em particular nas áreas de ensino superior,
pesquisa, inclusão digital e Programa Internacional para Avaliação de Estudantes (Pisa).
Desde 2006 realizam-se rodadas de consultas sobre a liberalização
de serviços educacionais no âmbito do Acordo Geral sobre Comércio de
Serviços (Gats), inclusive na área de serviços privados de educação. A posição do Brasil é de que a educação não constitui mercadoria ou serviço
sujeito às regras do mercado, sendo um direito humano, um bem público, um elemento fundamental para a construção da identidade nacional e
a formação de recursos humanos. A abertura indiscriminada da educação
ao comércio internacional de serviços poderia comprometer, em particular, a educação superior de qualidade. Nesse contexto, o país não inclui a
6
A UAB é um projeto elaborado pelo Ministério da Educação em parceria com estados, municípios e universidades públicas de ensino superior para a oferta de cursos de graduação, pós-graduação e de extensão universitária, visando a ampliar o número de vagas da educação superior
para a sociedade, e a promover a formação inicial e continuada dos profissionais do magistério
e dos profissionais da administração pública.
186
educação na lista de oferta de serviços. Por outro lado, no plano regional
(Mercosul), haveria certa flexibilidade em favor da abertura de serviços
educacionais em algumas áreas — educação superior, educação para jovens e adultos e educação especial.
A participação brasileira na Unesco tem atingido níveis cada vez mais
relevantes, afiançando sua liderança na agenda educacional multilateral.
Em 2009, o Brasil sediou a VI Conferência Internacional de Educação de
Adultos (Confintea) e foi um dos principais articuladores da Conferência
Internacional sobre Educação Superior. Na Unesco, o país tem estimulado a concretização de parcerias globais em favor da educação e do desenvolvimento, sobretudo no âmbito do oitavo objetivo do milênio,7 que tem
sido o menos discutido e implementado. O argumento do Brasil é que a
parceria global é uma condição fundamental para a realização dos sete outros objetivos do milênio, cujo ônus não pode recair exclusivamente sobre
os países pobres. Por isso, o Brasil defende o fortalecimento da capacidade nacional dos países em desenvolvimento, a fim de que elaborem suas
próprias estratégias nacionais. Nesse processo, deveriam ser aproveitadas
as melhores práticas, programas e políticas dos grandes países em desenvolvimento — Brasil, México, China e Índia, entre outros — no âmbito
da cooperação Sul-Sul.
O Brasil também defende o aumento dos recursos destinados à educação em todo o mundo, tanto no plano dos respectivos orçamentos nacionais quanto nas transferências internacionais para países pobres, inclusive
por meio de mecanismos inovadores como a conversão de dívida externa.
Propõe, ademais, o aprofundamento de parcerias públicas e público-privadas em escala mundial e o incentivo à pesquisa em ciência e tecnologia nos
países em desenvolvimento, de maneira a evitar a evasão de cérebros.
Diversos documentos e relatórios da Unesco passaram a incorporar ideias e posições defendidas pelo Brasil: visão sistêmica da educação
7
De 6 a 8 de setembro de 2000, a ONU realizou a chamada Cúpula do Milênio, na qual foi
gerada a Declaração do Milênio, documento em que representantes das Nações Unidas listaram suas maiores preocupações, ou seja, os principais problemas que podem colocar em risco
o futuro da humanidade. Esses problemas seriam solucionados através dos chamados objetivos do milênio: i) erradicar a pobreza extrema e a fome; ii) atingir o ensino básico universal;
iii) promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; iv) reduzir a mortalidade infantil; v) melhorar a saúde materna; vi) combater o HIV/aids, a malária e outras doenças; vii) garantir a sustentabilidade ambiental; viii) estabelecer uma parceria mundial para
o desenvolvimento.
187
(superação da dicotomia educação básica versus superior), acesso a educação de qualidade como base para a realização de outros direitos sociais,
educação inclusiva, alfabetização vinculada à educação continuada, necessidade absoluta de incentivo à formação docente e à valorização do professor, expansão da educação técnica e profissional e sua aproximação com o
mundo do trabalho, emprego de tecnologias de educação a distância, respeito à diversidade cultural e ambiental, aumento dos recursos investidos
na educação, compartilhamento das melhores práticas, parcerias públicoprivadas, papel do Estado na regulamentação e organização da educação
oferecida pelo setor privado e melhor coordenação entre os diversos programas e iniciativas internacionais. A Unesco, acolhendo proposta brasileira, recomenda desde 2005 que os parceiros da iniciativa Educação para
Todos8 explorem o potencial de mecanismos de financiamento inovadores
para mobilizar recursos, podendo ser adotadas a conversão da dívida externa e a ampliação da International Finance Facility (FTI).9
Vale destacar a articulação realizada entre os países do E-9 — grupo
constituído por Brasil, Bangladesh, China, Egito, Índia, Indonésia, México,
Nigéria e Paquistão, que juntos reúnem uma população de mais de 3,2 bilhões de pessoas, ou seja, mais de 50% da população mundial, 53% de todas
as crianças em idade escolar e 40% dos 104 milhões de crianças fora da escola e 70% dos mais de 860 milhões de adultos analfabetos do mundo. Mais
uma vez, atendendo à proposta brasileira, o E-9 iniciou a elaboração de um
portfólio de boas práticas a serem colocadas à disposição da Unesco.10
No campo do financiamento da educação, a Unesco incentiva, desde
2005, também por iniciativa do Brasil, a adoção de mecanismos de troca
8
Em 2000, mais de 160 países assinaram o compromisso Educação para Todos, que prevê o
cumprimento de seis metas, entre as quais universalização do ensino fundamental, redução
da taxa de analfabetismo e melhoria da qualidade do ensino. Para tanto, a Unesco criou um
Índice de Desenvolvimento de Educação para Todos (IDE).
9
A FTI é uma parceria global, lançada em 2002 entre países doadores e países de baixa renda com vistas a realizar os objetivos do milênio no plano da universalização da educação primária. Liderada pelo Banco Mundial, a FTI coordena, de certa forma, a aplicação da ajuda
oficial ao desenvolvimento (ODA, na sigla em inglês) da educação.
10
A parte relativa às boas práticas brasileiras inclui os seguintes programas: Bolsa Família,
Brasil Alfabetizado, Fazendo Escola, Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica
(Saeb), Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), Programa Nacional do Livro
Didático (PNLD) e Proformação. Os outros países do E-9 apresentarão projetos semelhantes de cooperação Sul-Sul, que deverão compor um “banco de boas práticas” a serem adotadas por outros países em desenvolvimento.
188
de dívida externa por educação, como forma de ampliar as perspectivas de
mecanismos inovadores para alcançar os objetivos da Educação para Todos
(objetivos do milênio) e analisar o impacto da troca de dívidas sobre os investimentos em educação. Nesse contexto, grupos de trabalho têm trocado
experiências e documentos sobre práticas já realizadas na área.11
O papel da educação na integração regional
A educação é condição indispensável para o fortalecimento do processo de
integração regional na América Latina, em especial no Mercosul. A educação confere não só viabilidade social a esse processo — visto que eleva a qualidade de vida e permite um melhor conhecimento dos sócios e vizinhos —,
mas também afirma o sentido histórico para a interação das nações.
Os céticos apontam os baixos níveis de educação que sempre marcaram a maioria dos países da região — com exceções dignas de nota, como
Argentina, Chile e Uruguai — para questionar a possibilidade de uma
educação para a integração. Segundo essa visão, tamanhos são os desafios nacionais de analfabetismo, baixa qualificação técnica e fracasso escolar que investir em conteúdos e mecanismos educacionais que incentivem
a integração seria um luxo desnecessário; haveria, primeiro, que atacar os
problemas nacionais, e somente então, caso sobrassem vontade e recursos,
poder-se-ia pensar em um ensino preocupado com o processo regional.
Essa visão é equivocada por dois motivos: primeiro, porque a convergência de políticas públicas no plano regional voltadas para o resgate das
dívidas sociais históricas exerce um efeito de contágio (os governos se estimulam reciprocamente e emulam os avanços alcançados nos países vizinhos); segundo, porque países com maiores recursos e experiências em
transformações estruturais podem auxiliar países com menos possibilidades
a fazer as necessárias mudanças em seus sistemas educacionais, com vistas a
reduzir as profundas assimetrias regionais. A integração, portanto, estimula
os avanços nas políticas públicas no campo educacional; e isso, por sua vez,
acentua o interesse em gerar conteúdos educacionais — curriculares ou extracurriculares — voltados para o aprofundamento da integração.
11
Para mais informações sobre a cooperação bilateral com os principais parceiros do Brasil,
ver relatório da Assessoria Internacional do MEC de 2005, disponível em: <http://portal.
mec.gov.br/ai/arquivos/pdf/relatorio2005_07.pdf>.
189
Além disso, a educação acelera o processo de desenvolvimento, tanto
por formar recursos humanos mais qualificados quanto por promover a inclusão social. Não se trata apenas de garantir o acesso de crianças, jovens e
adultos aos sistemas educacionais, com a finalidade de obter um mero impacto estatístico, mas também de lhes assegurar um ensino de qualidade
que os capacite a exercer a plena cidadania intelectual, acadêmica e profissional na sociedade do conhecimento. Nesse particular, a educação técnica
e profissionalizante tem sido objeto de iniciativas de cooperação regional.
É nesse espírito que se insere a educação para a integração: um conjunto de conteúdos, mecanismos, práticas e políticas voltado para conhecer
melhor as sociedades vizinhas, e permitir que todos produzam com mais
qualidade, superem preconceitos e estereótipos, aprendam a se relacionar
com respeito e mútua compreensão e construam, conjuntamente, um destino próspero. As ações do setor educacional do Mercosul, instância de
concertação integrada por representantes dos ministérios da Educação dos
países do bloco, se inserem nessa diretriz. Sua visão é assim definida:
Ser um espaço regional no qual se oferece e se garante uma educação com
equidade e qualidade, caracterizado por conhecimento recíproco, interculturalidade, respeito à diversidade e cooperação solidária, com valores compartilhados que contribuem ao aprimoramento e à democratização dos sistemas
educacionais da região e à produção de condições favoráveis para a paz, mediante o desenvolvimento social, econômico e humano sustentável.12
A missão do setor educacional do Mercosul é
Conformar um espaço educacional comum, por meio da concertação de
políticas que articulem a educação com o processo de integração do Mercosul, estimulando a mobilidade, o intercâmbio e a formação de uma identidade e cidadania regionais, com vistas a lograr uma educação de qualidade
para todos, com atenção especial aos setores mais vulneráveis, em um processo de desenvolvimento com justiça social e respeito à diversidade cultural dos povos da região.13
12
Plano 2006-2010 do setor educacional do Mercosul, disponível em: <http://www.sic.inep.
gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=27&Itemid=32>.
13
Plano 2006-2010 do setor educacional do Mercosul, disponível em: <http://www.sic.inep.
gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=27&Itemid=32>.
190
As definições citadas, enunciadas no Plano de Ação 2006-2010 do
setor educacional do Mercosul,14 apontam cinco objetivos estratégicos: a)
contribuir para a integração regional, acordando e executando políticas
educativas que promovam uma cidadania regional, uma cultura da paz e o
respeito à democracia, aos direitos humanos e ao meio ambiente; b) promover a educação de qualidade para todos como fator de inclusão social, de
desenvolvimento humano e produtivo; c) promover a cooperação solidária
e o intercâmbio, para o aprimoramento dos sistemas educacionais; d) impulsionar e fortalecer programas de mobilidade de estudantes, estagiários,
docentes, pesquisadores, gestores, diretores e profissionais; e e) concertar
políticas que articulem a educação com o processo de integração do Mercosul. Tais objetivos se desdobram em ações como as seguintes:
• promoção de uma consciência cidadã favorável ao processo de integração regional, em particular por meio do fomento de programas
culturais, linguísticos e educacionais que contribuam para construir
uma identidade regional, e da promoção e difusão dos idiomas oficiais do Mercosul;
• incentivo a iniciativas em consonância com os objetivos da Educação
para Todos e dos objetivos do milênio, em especial por meio de programas para a valorização e formação docente, a educação de jovens e
adultos, a educação não formal e a educação a distância, com a incorporação de novas tecnologias e o fortalecimento dos vínculos entre a
educação e o sistema produtivo;
• conhecimento recíproco das políticas educativas dos países da região,
incentivo a pesquisas que permitam um melhor conhecimento da realidade educativa da região, organização e fortalecimento de redes institucionais e acadêmicas que facilitem o intercâmbio de informações
e de experiências e a transferência de tecnologias;
• garantia e consolidação do direito à educação no marco do processo
de integração regional, por meio do reconhecimento e da equiparação de estudos, que permitam a criação e a expansão de programas de
mobilidade acadêmica em diversos níveis.
14
Para informações detalhadas, consultar o site do Sistema de Informação do Mercosul
Educacional: <http://www.sic.inep.gov.br/>. O Plano de Ação 2006-2010 e o Plano Operacional encontram-se no segmento “documentos e referências”.
191
São ambiciosos os resultados desejados pelo setor educacional do
Mercosul:
• conformar redes de especialistas em história e geografia regionais, incorporando-se aos currículos conhecimentos sobre as peculiaridades
dos países do bloco; trata-se, aqui, de contrabalançar o ensino de uma
história e de uma geografia da diferenciação por um ensino que também demonstre as amplas convergências;15
• estimular o ensino do espanhol e do português como segundas línguas nos currículos escolares;
• estabelecer um sistema regional eficaz de reconhecimento e certificação de competências, assim como de processos de credenciamento e
avaliação de estudos de graduação e pós-graduação;
• realizar estudos analíticos com base em indicadores estatísticos educacionais;
• estimular a criação e a ampliação de redes de instituições universitárias, redes de educação básica e média e redes de centros de formação
docente;
• utilizar os fundos de convergência estruturais do Mercosul em projetos e programas educacionais;
• estabelecer um sistema de concessão gratuita de vistos para estudantes, docentes e pesquisadores;
• criar uma biblioteca virtual com o material existente sobre cultura de
paz, democracia, direitos humanos e meio ambiente.
Com base nessas diretrizes, são múltiplas as iniciativas levadas a cabo
pelo setor educacional do Mercosul nos diversos níveis. No campo da educação básica, foram elaborados uma nova proposta de tabela de equivalência
15
Não há, por exemplo, nos livros escolares de história do Brasil nenhum capítulo sobre
Guerra com a Argentina, mas, nos livros argentinos, existe um capítulo sobre a Guerra contra o Império do Brasil, que no Brasil é ensinado como Guerra Cisplatina. Ensina-se com
maior frequência a história da Europa do que os processos coloniais, de independência e de
desenvolvimento de nossos vizinhos. Não se propõe aqui uma historiografia revisionista e
dirigista, preocupada em criar dogmas integracionistas, mas um ensino mais completo, que
mostre as convergências e realidades compartilhadas pelos países da região.
192
e reconhecimento de títulos e certificados e o documento “Orientações gerais para aplicação do Protocolo de Reconhecimento de Integração Educacional — Nível Primário e Médio Não Técnico”. Foi ainda promulgada, no
Brasil, a Lei no 11.161/2005, que tornou obrigatório o ensino do espanhol
como língua estrangeira nas escolas de nível médio. Países do Mercosul estão colaborando com universidades, escolas e secretarias estaduais na formação e no aperfeiçoamento docente nesse campo.
Na mesma perspectiva, cresce o interesse, nos países vizinhos, pelo
ensino do português. Merece destaque a iniciativa das escolas bilíngues de
fronteira, projeto lançado bilateralmente pelo Brasil e pela Argentina em
2004 e posteriormente incorporado à agenda do Mercosul, com previsão
de ampliação a cidades de fronteira do Brasil com seus vizinhos sul-americanos. Outro importante programa é o de bibliotecas escolares, responsável pela distribuição de livros didáticos e literários às escolas dos países do
Mercosul, a começar pelas regiões de fronteira.
Na esfera da educação superior, cabe ressaltar a ênfase nos programas
de mobilidade acadêmica, avaliação e credenciamento. O Mecanismo Experimental de Credenciamento (Mexa), aplicado aos cursos de agronomia,
engenharias e medicina, foi transformado em mecanismo/sistema regional
permanente de cursos de graduação. O programa Mobilidade Acadêmica
de Cursos Credenciados (Marca) está em expansão, com a inclusão de novos cursos: enfermagem, odontologia, veterinária e arquitetura. Em 2007,
foi assinado o “Memorando de entendimento sobre a criação e implementação de um sistema de credenciamento de cursos universitários para o reconhecimento regional da qualidade acadêmica das respectivas titulações
no Mercosul e Estados associados” (Arcu-SUR). E há também o programa
Mobilidade Docente de Curta Duração.
Outro objetivo relevante é o Espaço Regional de Educação Superior
do Mercosul, lançado em 2006 com o seguinte perfil: lecionar e pesquisar
temas voltados para a integração regional nos campos das ciências humanas e sociais, científico-tecnológicas, agrárias e ecológicas, de saúde e artísticas; constituir campi universitários nos diversos países do Mercosul ou
programas de outras universidades, faculdades e departamentos; instituir
processo de seleção de docentes, estudantes, pesquisadores e gestores aberto a cidadãos dos países do Mercosul; estabelecer projeto pedagógico de
graduação e pós-graduação, mecanismos de validação de diplomas e mobilidade de professores, estudantes e pesquisadores.
193
Inspirado nessa diretriz, o Brasil criou a Universidade Federal da
Integração Latino-Americana (Unila)16 e o Instituto Mercosul de Estudos Avançados (Imea), ambos com sede no Parque Tecnológico de Itaipu
(PTI), em Foz do Iguaçu, que ministrarão cursos em áreas de interesse regional, sobretudo temas que envolvam a exploração de recursos naturais e
biodiversidades transfronteiriças, estudos sociais e linguísticos regionais
e Relações Internacionais, além de outras áreas estratégicas para o desenvolvimento regional. Quando estiver em pleno funcionamento, a Unila terá
10 mil estudantes em cursos de graduação, mestrado e doutorado. Metade
dos alunos e dos 500 docentes será originária dos países latino-americanos,
sendo os exames e as aulas ministrados em português e espanhol.
Os ministros da Educação dos países do Mercosul lançaram, em 2007,
em Montevidéu, o Arcu-SUR. A integração educacional, em particular no
plano do ensino superior, articula-se em torno do conceito de “cooperação
solidária”. Nessa linha, têm sido constituídos consórcios de universidades
oriundas de países da região como forma de articulação de políticas, programas e convênios interinstitucionais e programas de pós-graduação em
áreas estratégicas, como produção de alimentos, água, sustentabilidade e
meio ambiente, história e sociedade, entre outras.
Por uma parceria entre diplomacia e universidade
Este capítulo, como já disse, propõe o estabelecimento de uma parceria entre diplomacia e universidade. A agenda dessa parceria poderia ser o método e os critérios que orientam o ranking internacional das universidades,
a partir do modelo estabelecido pela Shanghai Jiao Tong University.17 Os
critérios que orientam os escores são os seguintes:18
• alumni — qualidade dos alunos egressos (prêmios acadêmicos, incluindo Nobel);
• award — qualidade do corpo docente (prêmios acadêmicos, incluindo Nobel);
• HiCi — qualidade do corpo docente (citações);
16
Ver site da Unila: <http://www.unila.net.br/edital/index.php>.
Consultar o Academic Rank of World Universities, em <http://www.arwu.org/>.
18
A metodologia utilizada está disponível no site <http://www.arwu.org/ARWU
Methodology2009.jsp>.
17
194
• N&S — publicação de artigos sobre natureza e ciência;
• PUB — publicação de artigos em revistas científicas indexadas e sobre ciências sociais.
Critérios
Indicadores
Referência
Peso (%)
Qualidade da
educação
Alunos com prêmios Nobel e prêmios
em áreas específicas (fields medals)
Alumni
10
Professores com prêmios Nobel e prêmios
em áreas específicas (fields medals)
Award
20
Pesquisadores muito citados em 21 categorias
temáticas amplas
HiCi
20
Artigos publicados sobre natureza e ciências
N&S
20
Artigos em revistas científicas indexadas
e no Social Science Citation Index
PUB
20
Performance acadêmica per capita da instituição
PCP
10
Qualidade do
corpo docente
Produção
científica
Performance
per capita
Total
100
Na lista de 2009, as 19 primeiras universidades são anglo-saxônicas.
A primeira a aparecer fora desse circuito, em 20o lugar, é a Universidade
de Tóquio.
Vejamos a posição das melhores universidades brasileiras e latinoamericanas:
Ranking
mundial
Instituição
País
Alumni
Award
HiCi
N&S PUB
Entre 100 e 150
USP
Brasil
0,0
0,0
10,3
12,6
69,3
Universidade
Autônoma do México
México
14,5
0,0
7,3
11,6
48,7
UBA
Argentina
18,9
25,3
0,0
5,7
36,6
Entre 200 e 300
Unicamp
Brasil
0,0
0,0
7,3
6,9
41,2
Entre 300
e 400
UFMG
Brasil
0,0
0,0
7,3
6,6
33,0
UFRJ
Brasil
0,0
0,0
0,0
11,3
39,5
Entre 400 e 500
UFRGS e Unesp
Brasil
Entre 152
e 200
19
É a seguinte a lista das 20 melhores, segundo o critério aqui empregado: Harvard, Stanford,
Berkeley, Cambridge, MIT, California Institute of Technology, Columbia, Princeton,
Chicago, Oxford, Yale, Cornell, Los Angeles, San Diego, Pennsylvania, Washington,
Wisconsin, San Francisco e Johns Hopkins.
195
As seguintes conclusões emergem de um rápido exame da lista das
100 melhores universidades: a hegemonia anglo-saxônica aumentou, com
os Estados Unidos e o Reino Unido ocupando 64% da lista; o Japão e a
Alemanha consolidaram sua posição acadêmica, somando 10%; a Europa
continua sendo o continente mais representado em quantidade de países
(32%), com destaque para Alemanha, França, Suécia, Suíça e Finlândia;
fora do circuito europeu, mas com desempenho equivalente, merecem destaque Canadá e Austrália e, abaixo do patamar dos 100 primeiros, nota-se
a crescente presença da China e dos “tigres” asiáticos.
No primeiro grupo, com exceção de Japão e França, a posição das
universidades em todos os países desenvolvidos é mais destacada, em termos percentuais, do que o peso de suas próprias economias em escala global. Em outras palavras, a projeção científico-tecnológica é maior do que a
projeção econômica desses países. Da mesma forma, a importância relativa
das universidades desses países é muito maior do que seus percentuais demográficos em termos mundiais.
No segundo “pelotão”, ao qual pertence o Brasil, os países em desenvolvimento têm um peso econômico e demográfico maior do que sua relevância científico-tecnológica, medida em termos de presença universitária.
Já em países desse mesmo grupo com alto IDH, quer europeus (Itália,
Áustria, Bélgica, Irlanda), quer de outras regiões (Chile, Nova Zelândia), a
posição de suas universidades é mais destacada do que a de suas economias
e demografias.
O Brasil, com cerca de 2,8% da população mundial e 2,7% da economia global, é responsável por 2,6% da produção científica (medida em termos de artigos publicados nas principais revistas científicas). A trajetória
é fortemente ascendente: desde os anos 1980, o crescimento de nossa produção de artigos é mais de quatro vezes maior do que a média mundial, o
que permite identificar a tendência de que, em breve, a produção científica
ultrapasse, em termos relativos, o peso econômico e demográfico do país.
De fato, as universidades brasileiras têm se notabilizado pela crescente produção científica, segundo os critérios HiCi, N&S e PUB. Em
2008, o Brasil produziu 30.415 artigos em revistas científicas de relevo.20
20
Dados da Capes, com base em estatísticas de 2008 do Institute for Scientific Information
(ISI). Esse crescimento é reflexo do maior número de doutores (o Brasil deve formar 16 mil
doutores em 2010).
196
Segundo esse critério, o Brasil ocupa a 13a posição mundial em produção
científica.21 Portanto, ainda distante da posição econômica do país (entre
8a e 10a potência).
Por outro lado, cabe um alerta. Não basta aumentar o número de doutores e sua produção acadêmica. É necessário acelerar ainda mais esse passo, tendo como parâmetro não a média mundial, mas os países de ponta,
cujo ritmo continua cada vez mais acelerado. A China, que estava no mesmo nível do Brasil em 1981 em termos de produção científica, hoje é a segunda potência científica do mundo.
As categorias de avaliação do ranking mundial de universidades oferecem uma agenda e uma estratégia para a cooperação internacional em
ciência, tecnologia e inovação. Nessa perspectiva, alguns aspectos são fundamentais: assegurar a presença de scholars brasileiros em centros de excelência internacional, para que sejam cada vez mais considerados “pares”
aptos a participar mais ativamente da produção científica mundial; aprimorar o acesso a publicações relevantes, a fim de elevar não só o número
de artigos produzidos, mas também de citações (ou seja, a qualidade dos
artigos); aprofundar o conhecimento dos avaliadores do ranking mundial
sobre as universidades brasileiras, e incluir o Brasil no mainstream dos circuitos de intercâmbio acadêmico mundial, recebendo mais professores estrangeiros altamente qualificados.
Ao contrário do temido brain drain — que vale para países menos desenvolvidos que não dispõem de mercado que absorva recursos humanos
de alta qualidade, o que não é o caso do Brasil —, a presença de scholars
brasileiros em centros de excelência e a inclusão do país nos principais
circuitos acadêmicos mundiais contribuiriam para ampliar o impacto da
produção científica e intelectual nacional e, indiretamente, para elevar o
ranking de nossas universidades. O que tem sido feito? O país vem intensificando a cooperação, o intercâmbio e a produção científica conjunta por
meio das seguintes modalidades:
• mobilidade e intercâmbio de estudantes, professores, pesquisadores e
gestores no Mercosul “ampliado”, na Europa e nos Estados Unidos;
21
As posições são as seguintes, com base igualmente no ISI 2008: Estados Unidos, China,
Alemanha, Japão, Inglaterra, França, Canadá, Itália, Espanha, Índia, Austrália, Coreia do
Sul e Brasil.
197
• parcerias universitárias com países como Alemanha, Argentina, Estados Unidos, França, Canadá, Colômbia, Itália e Uruguai;
• bolsas de estudo — programas desenvolvidos com Alemanha, Cuba,
Estados Unidos e França;
• consórcios universitários, com Estados Unidos, França e Argentina;
• projetos conjuntos de pesquisa em pós-graduação, com Alemanha, Argentina, Chile, Cuba, Espanha, Estados Unidos, Portugal, Uruguai e
Holanda;
• cátedras no Brasil e no exterior — cátedras Rio Branco, cátedras de
estudos brasileiros;
• Escola de Altos Estudos,22 com financiamento da Capes para a vinda
de top scholars (incluindo prêmios Nobel) para ministrarem cursos de
pós-graduação;
• internacionalização dos cursos de pós-graduação brasileiros no exterior,
como, por exemplo, com Angola, Cabo Verde, Cuba.
Cabe ainda sublinhar o incentivo criado pela chamada Lei Haddad,23
uma espécie de Lei Rouanet para ciência e tecnologia que adota regras de
amortização para investimentos vinculados a pesquisa e desenvolvimento.
Segundo a lei, a pessoa jurídica pode excluir do lucro líquido, para efeito
de apuração do lucro real e da base de cálculo da contribuição social, os
dispêndios efetivados em projeto de pesquisa científica e tecnológica, e de
inovação tecnológica, a ser executado por instituição científica e tecnológica. A participação na titularidade dos direitos sobre a criação e a propriedade industrial e intelectual corresponderá à razão entre a diferença
do valor despendido pela pessoa jurídica e do valor do efetivo benefício
fiscal utilizado, de um lado, e o valor total do projeto, de outro, cabendo
à instituição científica e tecnológica a parte remanescente. A transferência de tecnologia, o licenciamento para a outorga de direitos de uso e a
exploração ou a prestação de serviços podem ser objeto de contrato entre
22
Para mais informações sobre o programa Escola de Altos Estudos da Capes, ver <http://
www.capes.gov.br/cooperacao-internacional/multinacional/escola-de-altos-estudos>.
23
Lei no 11.487, de 15 de junho de 2007. Ver, em especial, o art. 19-A e os respectivos parágrafos.
198
a pessoa jurídica e a instituição científica e tecnológica. Só podem receber recursos projetos previamente aprovados por comitê permanente de
acompanhamento de ações de pesquisa científica e tecnológica e de inovação tecnológica, constituído por representantes do Ministério da Ciência
e Tecnologia, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio
Exterior e do Ministério da Educação.
Em síntese, a diplomacia e a universidade brasileiras deveriam se associar para estruturar um sistema de inteligência científico-tecnológica e
acadêmica com o mesmo vigor e a mesma eficiência com que a diplomacia e o empresariado estruturaram uma “inteligência comercial”, como é
denominada pela agência diplomática brasileira a atividade de promoção
comercial. Da mesma forma que negociamos tarifas e lutamos contra barreiras comerciais, podemos melhorar o lugar e o reconhecimento do Brasil
no plano científico-tecnológico e acadêmico mundial.
Inspirados no reconhecido êxito de nossa política de promoção comercial, para a qual já dispomos de know how, poderíamos pensar em uma
estratégia de informação e inteligência baseada nos seguintes aspectos:
• disseminação de informações sobre oportunidades de intercâmbio e
pesquisa em C&T e inovação;
• captação de “investimentos científicos”;
• pesquisa, análise e desenvolvimento de estudos de oportunidades de
produção científico-tecnológica e acadêmica, com ênfase em áreas de
interesse nacional;
• estímulo à eficiência científico-tecnológica e acadêmica, com a disseminação das melhores práticas adotadas pelos principais centros de
excelência mundial;
• inspirado no Brazil Trade Net, elaborar um S&T Brazilian Net, em
parceria com o Itamaraty, o MEC, o MCT e as principais universidades e centros de excelência do país, para disponibilizar oportunidades
de pesquisa, intercâmbio, bolsas e calls for papers, sistematizando o trabalho de coleta, trato e armazenamento de informações que possam
servir para subsidiar decisões estratégicas de candidaturas e de acesso
competitivo a pesquisas e eventos de C&T e inovação;
199
• ampliar, democratizar e agilizar as condições de acesso às informações prestadas, dando-lhes um tratamento de governo, e não apenas
de candidaturas individuais e/ou institucionais;
• apoiar agentes brasileiros de C&T e inovação no exterior (alunos,
pesquisadores, professores), estimulando sua participação nas principais pesquisas, publicações e eventos científicos, abrindo novos “mercados” para a produção nacional e alargando a participação do país em
nichos insuficientemente explorados;
• estimular endowments de empresas brasileiras para a criação de cátedras permanentes em centros de excelência universitária;
• identificar oportunidades de inclusão da ciência brasileira nos principais centros de excelência mundial.
Um último comentário: os acadêmicos e as universidades do Brasil e da América Latina precisam ser mais bem conhecidos nos grandes
centros de excelência mundial, ter mais acesso às publicações, estar mais
abertos a professores de ponta e a estudantes de alto nível. Em parte, isso
depende, evidentemente, de nossa própria produção; mas, em parte, depende também da ruptura de um certo “paroquialismo epistemológico”
anglo-saxônico e do mundo desenvolvido, que não leva em conta a qualidade da ciência produzida, de forma mais ampla, no Hemisfério Sul. De
fato, nessas classificações internacionais, os países em desenvolvimento
não têm qualquer controle sobre os critérios empregados, muitas vezes
etnocêntricos e com características neocoloniais, que precisam ser questionados. A parceria diplomacia-universidade, nesse sentido, não deve ser
apenas um desafio para o Brasil, mas para todos os países em desenvolvimento, de modo que o recurso humano mais democraticamente distribuído — a inteligência — seja efetivamente aproveitado, estimulado e
canalizado para o bem-estar de todos os povos.
Bibliografia
NYE, Joseph. Bound to lead: the changing nature of American power. New York:
Basic Books, 1990.
PARTE IV
Saúde
7.
Saúde pública, patentes e atores não
estatais: a política externa do Brasil ante
a epidemia de aids
André de Mello e Souza
O combate à epidemia de aids representa um dos maiores desafios das políticas globais e nacionais de saúde pública nas últimas décadas. Em 2009,
havia cerca de 33,3 milhões de pessoas infectadas com o HIV, e cerca de
1,8 milhão de mortes foram causadas pela epidemia naquele ano (Unaids,
2010:7; 19). No Brasil, estima-se em 592.914 os casos de aids identificados no período de 1980 até junho de 2010 (Departamento de DST, aids
e Hepatites Virais, 2010:7). Dado seu alcance global, mortalidade e morbidade, a aids é geralmente considerada a maior epidemia da história da
humanidade.
Contudo, a extensão e o impacto da aids não são suficientes para explicar o lugar de destaque que a epidemia tem ocupado na agenda política
internacional, de modo geral, e na política externa brasileira, em particular.
Historicamente, raras vezes temas de saúde pública têm dominado negociações em fóruns bilaterais, regionais e multilaterais.1 Doenças que apresentam letalidade similar ou mesmo superior à da aids, como a hepatite C,
a malária e a tuberculose, sem mencionar as doenças mais negligenciadas,
como a doença de Chagas e a doença do sono, revelam de forma inequívoca que a gravidade epidemiológica não é por si só capaz de mobilizar a
comunidade internacional. O fato de a aids ter afetado sobretudo os países
pobres da África subsaariana, do sul da Ásia e do Caribe, mas também os
1
Nem a gripe espanhola de 1918/1919, que, segundo estimativas, matou de 3% a 6% da população mundial, foi foco de políticas internacionais, em parte por ter coincidido com a I Guerra
Mundial.
204
países ricos da América do Norte e da Europa ocidental, assim como grupos domésticos abastados e influentes desses países, ajuda a explicar seu
peso político.
A política global para a aids tem sido altamente influenciada por atores não estatais. Notadamente, organizações não governamentais (ONGs),
locais e transnacionais, assim como empresas multinacionais do setor farmacêutico, têm desempenhado papel importante na elaboração e implementação das políticas de tratamento da epidemia. Diante da escassez de
recursos, especialmente em países em desenvolvimento como o Brasil, a
distribuição do acesso a terapias antirretrovirais entre países e entre grupos domésticos envolve intricadas relações de poder que não se restrigem
ao âmbito do Estado. Em particular, redes transnacionais, tanto de empresas quanto de ONGs, e uma ampla gama de outros atores da sociedade civil reconfiguram e complexificam a interação dos atores e oferecem novos
canais de influência política. O acesso às esferas decisórias nacionais e internacionais por esses diferentes atores e sua capacidade de estabelecer as
agendas determinam em grande medida as respostas dadas à aids. As relações de poder no contexto da epidemia são produzidas, ademais, não só
pelo alcance econômico e financeiro de países e empresas, mas também
pela influência que advém do emprego e da propriedade do conhecimento
científico, da divulgação de novas informações e do avanço de ideias normativas, sobretudo as relacionadas ao direito humano à saúde.
O presente capítulo investiga a política externa do Brasil ante a aids,
ressaltando a influência de atores não estatais — tanto domésticos quanto
estrangeiros e transnacionais — na implementação dessa política. A posição do Brasil relativa à governança global da propriedade intelectual e suas
implicações comerciais só pode ser compreendida a partir da apreciação da
resposta brasileira à epidemia, cujo aspecto mais inovador, polêmico e consequente é a oferta, desde 1996, de acesso gratuito e universal às terapias
antirretrovirais.2 Conquanto o reconhecimento e o sucesso da estratégia de
2
A política externa brasileira tem também desafiado o regime global de propriedade intelectual
com outros propósitos, como na Agenda para o Desenvolvimento, proposta juntamente com a
Argentina no âmbito da Organização Mundial da Propriedade Intelectual (Ompi), e na defesa
da proteção de recursos genéticos e conhecimentos tradicionais associados na Convenção sobre
Diversidade Biológica, na Ompi e na OMC. Não obstante, a defesa da saúde pública, e particularmente dos programas contra a aids, representou a mais significativa iniciativa de flexibilização
das regras internacionais de propriedade intelectual.
Saúde pública, patentes e atores não estatais
205
combate à aids do Brasil devam ser em grande medida atribuídos a essa
política de tratamento, sua implementação exigiu a superação das críticas
e do ceticismo da comunidade internacional — que a via como fadada ao
fracasso e lhe negava fontes de financiamento –, dos padrões mais altos
de proteção global da propriedade intelectual e dos interesses comerciais
dos detentores dessa propriedade, notadamente as empresas multinacionais farmacêuticas e o governo dos Estados Unidos. Contudo, uma vez
bem-sucedida, a política do Brasil para a aids fortaleceu a posição do país
em negociações bilaterais, regionais e multilaterais relativas ao comércio, à
propriedade intelectual, à saúde e aos direitos humanos. Mais do que isso,
essa política permitiu ao Brasil desempenhar um papel de liderança em
iniciativas para mudar instituições e regras de governança global de patentes e comércio.
A primeira seção do capítulo discute como o programa de tratamento da aids no Brasil resultou da atuação de ONGs domésticas e governos
municipais, estaduais e federais, que herdaram uma visão da saúde pública profundamente influenciada pelo movimento sanitarista, em um contexto de democratização e após a entrada em vigor da Constituição de
1988 e do Sistema Único de Saúde (SUS) por ela criado. A seção também
mostra como esse programa entrou em confronto com as prescrições de
instituições internacionais de saúde, notadamente da Organização Mundial da Saúde (OMS), assim como de agências estrangeiras e multilaterais
de financiamento, como a Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (conhecida pela sigla em inglês Usaid) e o Banco
Mundial. Tais prescrições com frequência refletiam o preceito neoliberal
dominante na época do Estado mínimo, defendendo cortes nos gastos com
políticas sociais, de modo geral, e com políticas de saúde, em particular.
Também sustentavam que o tratamento de epidemias em países em desenvolvimento seria inviável, e que tais países deveriam concentrar seus recursos escassos nas políticas de prevenção, consideradas mais custo-efetivas. A
iniciativa do governo brasileiro de contrariar essas prescrições e oferecer o
primeiro programa universal e gratuito de tratamento da aids inicialmente
gerou não só críticas severas de diversas instituições internacionais de saúde, como também dificuldades de financiamento externo.
A segunda seção examina as negociações e disputas do Ministério da
Saúde brasileiro com empresas farmacêuticas multinacionais concernentes à
proteção de patentes e aos preços dos antirretrovirais. O programa brasileiro
206
de tratamento da aids tem dependido da produção doméstica de medicamentos antirretrovirais genéricos como uma estratégia para conter os custos
com a compra desses medicamentos. Tal estratégia reduziu a importação
de antirretrovirais e também forçou as empresas farmacêuticas multinacionais a concederem descontos consideráveis em seus preços com a finalidade de evitar que o monopólio de suas patentes fosse derrubado pelo
licenciamento compulsório.3 Contudo, a erosão do poder de barganha do
Ministério da Saúde brasileiro, causada sobretudo pela falta de capacitação tecnológica dos laboratórios federais, é evidenciada nos resultados insatisfatórios dos últimos acordos com essas empresas e no licenciamento
compulsório do antirretroviral efavirenz, patenteado pela empresa norteamericana Merck, Sharp & Dohme.
A terceira seção discute o contencioso entre os governos do Brasil e
dos Estados Unidos relativo às patentes. Esse contencioso envolveu a abertura de painel na OMC pelos Estados Unidos contra o Brasil, em iniciativa
interpretada como retaliação pelas ameaças de licenciamento compulsório
de antirretrovirais feitas pelo Ministério da Saúde brasileiro às empresas
farmacêuticas multinacionais. Conquanto os representantes norte-americanos tenham tentado apresentar o contencioso como essencialmente comercial, os representantes do Brasil argumentaram que se tratava de uma
disputa com significativas implicações para a saúde pública e especialmente para o tratamento da aids no país. O apoio de ONGs e redes de ativismo
domésticas, estrangeiras e transnacionais ao Brasil contribuiu para a decisão dos Estados Unidos de retirar sua queixa contra o país na OMC quase
que incondicionalmente.
A quarta seção examina como a resposta à aids no Brasil condicionou
a atuação do país em fóruns regionais e multilaterais, fazendo-o assumir
um papel de liderança na defesa do tratamento antirretroviral em países
em desenvolvimento e da flexibilização dos direitos de patente necessária
para garantir o acesso a medicamentos genéricos mais baratos. O interessante é que essa defesa do direito à saúde não se restringiu às negociações
comerciais da OMC, dando-se em fóruns tão diversos quanto a Comissão
de Direitos Humanos da ONU, a OMS, a Assembleia Geral da ONU e o
Tratado da Área de Livre Comércio das Américas (Alca). Não obstante,
3
A licença compulsória quebra o direito de monopólio da patente, permitindo que seu objeto
seja utilizado, produzido ou comercializado por quaisquer agentes no país, mediante o pagamento de royalties ao detentor da patente.
207
a mais significativa conquista brasileira foi indubitavelmente a assinatura
da Declaração sobre o Acordo de Trips e Saúde Pública, na reunião ministerial da OMC em 2001, a qual levou, no final de 2005, à aprovação
de uma emenda ao Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio (conhecido pela sigla em inglês
Trips) — a primeira e única emenda jamais aprovada em todos os acordos
da OMC –, que permite o comércio internacional de medicamentos licenciados compulsoriamente.
A conclusão do capítulo oferece uma avaliação da influência dos atores não estatais na política externa brasileira, ressaltando as disparidades de
poder econômico e financeiro envolvidas nos contenciosos com o governo dos Estados Unidos e com as empresas farmacêuticas multinacionais.
Alusões comparativas às experiências de outros países em desenvolvimento, notadamente a África do Sul, também ajudam a explicar a natureza e
as estratégias das ONGs brasileiras que atuam no combate à aids, especialmente no que tange a seu grau de transnacionalização e a suas relações
com o governo. Ademais, cumpre notar a relativa coesão entre o Itamaraty e o Ministério da Saúde no que diz respeito à política externa brasileira
ante a aids, a liderança do Ministério da Saúde nessa política e sua continuidade entre os governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio
Lula da Silva. Iniciadas no governo de FHC, as ações relativas às patentes e à saúde pública se coadunavam bem com a política externa de Lula,
independente dos Estados Unidos e voltada para o mundo em desenvolvimento. Por fim, são feitas considerações sobre a sustentabilidade da política do Brasil de tratamento da aids diante de novos desafios externos, e
suas implicações para a política externa do país.
Tratamento versus prevenção: desafiando o consenso global
O programa nacional de DST e aids do Brasil é reconhecido como o melhor do mundo em desenvolvimento pela ONU, e vem servindo como
modelo para pelo menos 31 outros países em desenvolvimento, assim
como para a política global de HIV/aids adotada pela OMS desde 2003
(Chade, 2003; D’Adesky, 2003). O acesso universal e gratuito às terapias
antirretrovirais ocupa papel central nesse programa e é em grande medida
responsável por seu sucesso. De fato, desde que essas terapias passaram a
ser oferecidas pelo governo federal em 1996 até 2007, a taxa de incidência
208
de HIV/aids caiu 60% e o número de hospitalizações, em 82% (Ministério da Saúde, 2008). Embora em 1992 o Banco Mundial tenha projetado
que em 2000 o Brasil teria 1,2 milhão de pessoas infectadas com o HIV, o
país teve de fato somente metade desse número, cerca de 600 mil (Coordenação Nacional de DST/aids, 2002:3). Conforme veremos adiante, esse
êxito da resposta do Brasil à aids e seu reconhecimento internacional foram cruciais para a obtenção de maior legitimidade e apoio, sobretudo de
ONGs transnacionais, para a política externa do país em diversos fóruns
internacionais e nos contenciosos com os Estados Unidos.
No entanto, a política de tratamento universal e gratuito da aids adotada pelo Brasil de início representou exatamente o oposto do que a OMS,
o Programa Conjunto das Nações Unidas sobre HIV/aids (conhecido pela
sigla em inglês Unaids), a Organização Pan-Americana da Saúde (Opas), o
Banco Mundial, a Usaid, a Fundação Gates e diversos centros de pesquisa
recomendavam no que dizia respeito às políticas de combate à aids (Teixeira, 1997:64; Parker, 2000:126-33). Os críticos argumentavam que países em
desenvolvimento como o Brasil careciam dos recursos financeiros, materiais
e humanos necessários para a compra de medicamentos caros e para o adequado monitoramento do tratamento de inúmeros pacientes; e que esses
pacientes eram, de modo geral, demasiadamente pobres e ignorantes para
cumprir cronogramas de medicação e posologias complexos e rigorosos. Segundo eles, a provisão das terapias antirretrovirais nesses países tornar-se-ia
insustentável e geraria o risco de aumentar a resistência do HIV a essas terapias. Em vez de tentar oferecer tratamento para a aids, a prescrição para os
países em desenvolvimento era que concentrassem seus esforços e recursos
nas estratégias mais custo-efetivas de prevenção.4
A reprovação de instituições internacionais e estrangeiras ao tratamento antirretroviral no mundo em desenvolvimento não se limitou ao
discurso, tendo também importantes implicações para o financiamento do
combate à aids no Brasil. Notadamente, o Banco Mundial, que se tornou
um dos maiores financiadores de programas de controle da epidemia em
âmbito global, assinou o primeiro acordo de financiamento com o governo
brasileiro em 1994, o qual foi seguido por dois outros (conhecidos como
Aids II e Aids III), o último vigente até 2006. Porém, uma condição sine
qua non imposta pelo banco para a concessão dos empréstimos foi que os
4
Ver Unaids, 1998; World Bank, 1999:178-181, 202; Zimmerman e Schoofs, 2002; Marseille,
Hofmann e Kahn, 2002:1851.
209
recursos fossem utilizados exclusivamente para campanhas de prevenção, e
que nenhuma parcela destes fosse empregada na compra de medicamentos
antirretrovirais (Teixeira, 1997:64; Parker, 2000:132; Galvão, 2000:137).
Como a política de tratamento da aids pôde ser implementada no
Brasil diante da resistência externa e na ausência de precedentes em outros
países que pudessem servir de modelo? Embora uma análise das origens
dessa política esteja fora do escopo deste capítulo e já tenha sido realizada em outros trabalhos (ver, por exemplo, Galvão, 2000 e Mello e Souza,
2007), é importante salientar que ela resultou quase exclusivamente dos
esforços de grupos domésticos da sociedade civil, das chamadas ONGs
Aids brasileiras, e de governantes altamente influenciados pelos ideais do
movimento sanitarista. Entre esses ideais se destacam a abordagem holista
dos serviços de saúde, o acesso universal e gratuito a estes e o princípio da
integralidade, entendido em parte como a inseparabilidade entre ações de
prevenção e de tratamento. Em um contexto de democratização política,
os grupos engajados na defesa desses ideais sanitaristas lograram inseri-los
na Constituição de 1988, que criou o SUS e declarou ser a saúde direito
do cidadão e dever do Estado.5 Ao fazê-lo, a nova Constituição contrariou
preceitos neoliberais predominantes na época, expressos sobretudo pelo
Banco Mundial,6 ao mesmo tempo em que ofereceu apoio institucional e
jurídico à política de tratamento da aids.
Cumpre ainda notar a considerável coincidência de posições no que
diz respeito às políticas para a aids dos governos municipais, estaduais e federal e das ONGs Aids. Evidência disso é o fato de diversos governos municipais e estaduais começarem a usar recursos próprios para oferecer terapias
antirretrovirais em julho de 1996, logo após o anúncio dessas terapias como
uma opção mais eficaz de tratamento para a epidemia na IX Conferência
Internacional de Aids, realizada em Vancouver, e quase concomitantemente às ações judiciais patrocinadas por ONGs Aids para assegurar a oferta
5
O art. 196 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 afirma particularmente
que “a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>.
6
O Banco Mundial sustentava que, ao tratar a saúde como um direito do cidadão e tentar oferecer serviços gratuitos para todos, o SUS adotava uma abordagem equivocada; e previa um crescimento “explosivo” nas demandas desses serviços no Brasil (World Bank, 1987:3 e 1989:xviii;
Mattos, 2001:40).
210
governamental dessas terapias.7 Mais importante ainda foi a aprovação, no
mesmo ano, da Lei no 9.313, de 13 de novembro, obrigando o governo federal a oferecer medicamentos para o tratamento da aids gratuitamente a todos os pacientes que deles necessitassem.
A partir de 1996, portanto, o governo brasileiro passou a ter que atender à obrigação legal — e, de fato, constitucional — de oferecer acesso
universal e gratuito às terapias antirretrovirais. Tal obrigação fortaleceu a
influência política das ONGs Aids, que continuaram a recorrer com frequência a ações judiciais para garantir o acesso ao tratamento, e teve importantes implicações comerciais e políticas para a atuação do Brasil em
âmbito internacional. Crucialmente, a defesa do programa brasileiro de
aids tem exigido o fornecimento de medicamentos antirretrovirais a preços
acessíveis, o que, por sua vez, requer a flexibilização dos direitos de patente tanto nacionais quanto internacionais. Questões de governança global
relacionadas ao comércio e aos limites da propriedade intelectual, assim
como as relações do Brasil com os Estados Unidos, seriam consequentemente associadas de forma inequívoca à resposta brasileira à epidemia.
Patentes versus acesso a medicamentos antirretrovirais
A importação de medicamentos antirretrovirais caros usados no programa brasileiro de aids consumia parcela significativa dos recursos do Ministério da Saúde, e em 1997 já respondia por quase metade dos gastos
totais do programa.8 Como resposta, o governo brasileiro começou a capacitar laboratórios farmacêuticos públicos para a fabricação e o fornecimento de versões genéricas mais baratas desses medicamentos (Mello e
Souza, 2007:41). O principal desses laboratórios é o Instituto de Tecnologia em Fármacos (Far-Manguinhos), unidade técnico-científica da Fundação Oswaldo Cruz, localizado no Rio de Janeiro. Contudo, a produção
local de antirretrovirais estaria condicionada pelas leis domésticas e internacionais de propriedade intelectual.
Desde os anos 1970, os Estados Unidos exigiam mudanças na legislação brasileira de propriedade intelectual, que não reconhecia patentes
7
Ver Martins, 1996; Siqueira, 1996; Levy, 1996; Nogueira, 1996; Ventura, 1999:284-293.
A exceção era o antirretroviral zidovudina, mais conhecido como AZT, já produzido no Brasil desde 1993.
8
211
para produtos farmacêuticos. Com o objetivo declarado de coagir o Brasil a reconhecer essas patentes, em 1988 o governo norte-americano impôs uma tarifa retaliatória de 100% às importações brasileiras de produtos
farmacêuticos, eletrônicos e de celulose (Sell, 1995:327). Respondendo às
pressões do governo dos Estados Unidos, o Brasil aprovou a Lei no 9.279
de Propriedade Industrial, em 14 de maio de 1996, reconhecendo patentes para produtos farmacêuticos (DOU, 1996). No entanto, todos os
produtos já comercializados em qualquer lugar do mundo antes de 14 de
maio de 1997, quando a nova lei entrou em vigor, tornaram-se para sempre inelegíveis para patenteamento no Brasil. Como resultado, 10 medicamentos antirretrovirais permaneceram sem a proteção de patentes no país,
podendo ser legalmente reproduzidos (Orsi et al., 2003:116).
Por meio do emprego de técnicas de engenharia reversa, a Far-Manguinhos descobriu a fórmula da maior parte desses antirretrovirais não patenteados
e começou a fabricá-los, usando princípios ativos importados principalmente
da Índia e da China (Cassier e Correa, 2003:91; Orsi et al., 2003:132). A zalcitabina e a estavudina foram disponibilizadas no final de 1997, a didanosina
no ano seguinte, a lamivudina e sua combinação com a zidovudina em 1999
e o indinavir e a nevirapina em 2000 (Coordenação Nacional de DST/Aids,
2001). Até 2011, nove dos 19 antirretrovirais usados no programa nacional de
aids têm sido produzidos localmente; número que deve subir para 11 até 2016
com a inclusão do atazanavir e do raltegravir (ver quadro).
Quadro 1
Medicamentos antirretrovirais distribuídos no Brasil (2011)
Importados
Nacionais
1) Abacavir
1) Efavirenz
2) Amprenavir
2) Estavudina
3) Darunavir
3) Indinavir
4) Didanosina
4) Lamivudina
5) Enfuvirtida
5) Nevirapina
6) Fosamprenavir
6) Saquinavir
7) Lopinavir/ritonavir
7) Zidovudina
8) Ritonavir
8) Zidovudina/lamivudina
9) Atazanavir*
9) Tenofovir
10) Raltegravir*
Fonte: Departamento de Doenças Sexualmente Transmissíveis (DST), aids e Hepatites Virais (2011).
* Antirretrovirais que serão produzidos por laboratórios públicos no Brasil até 2016.
212
Desde que o Ministério da Saúde começou a substituir as importações
de antirretrovirais caros por equivalentes genéricos produzidos no Brasil,
os preços desses medicamentos caíram em média quase 81% até 2001 (ver
tabela). A Far-Manguinhos e outros laboratórios brasileiros conseguiram
baratear esses medicamentos ao estabelecer margens de lucro muito inferiores às das multinacionais farmacêuticas e ao quebrar seus monopólios.
Além disso, compras em grandes quantidades do governo brasileiro têm
estimulado a concorrência entre fornecedores dos princípios ativos dos antirretrovirais e, consequentemente, causado uma redução significativa nos
preços desses princípios ativos no mercado mundial. O barateamento dos
princípios ativos é particularmente relevante porque eles representam, na
média, 66% do custo total dos antirretrovirais (Mello e Souza, 2007:41), e
pode igualmente beneficiar compradores de outros países.
O custo de importação de antirretrovirais patenteados, porém, ainda representava um fardo considerável no orçamento de saúde do Brasil. Em 1999, o presidente FHC emitiu o Decreto no 3.201, permitindo
aos ministérios emitir licenças compulsórias em casos de emergências nacionais (DOU, 1999, art. 3o). No início de 2001, o Ministério da Saúde
ameaçou emitir uma licença compulsória para os antirretrovirais efavirenz
e nelfinavir, que respondiam conjuntamente por cerca de 36% do total de
seus gastos com antirretrovirais e eram licenciados exclusivamente para
as multinacionais farmacêuticas Merck, Sharp & Dohme, dos Estados
Unidos, e Hoffman-La Roche, da Suíça (Sá e Malavez, 2001:10-11; FarManguinhos, 2002:79-80).
Na ausência de fornecedores de princípios ativos dos antirretrovirais, da regulamentação legal e da prática de engenharia reversa, a ameaça
de licenciamento compulsório do Ministério da Saúde permanecia pouco
plausível. Contudo, assim que a Far-Manguinhos provou sua capacidade
de importar princípios ativos da Ásia, de usar os instrumentos legais fornecidos pelo novo decreto presidencial e, por último, de produzir e vender
os antirretrovirais em questão a preços consideravelmente inferiores aos
cobrados pelas multinacionais, a ameaça de licenciamento compulsório se
tornou crível. Como a Merck e a Roche se recusavam a conceder licenças
voluntárias para o efavirenz e o nelfinavir, elas precisavam oferecer preços
ainda mais baixos que os da Far-Manguinhos para preservar suas parcelas
do mercado brasileiro de antirretrovirais — o maior do mundo em desenvolvimento (Mello e Souza, 2007:41). Ainda em 2001, a Merck, a Roche
(a)
(a)
1,550
0,560
10,220
Estavudina cáp. 40 mg
Estavudina pó p/ sol. oral fr.
200 mg
Zalcitabina comp. 0,75 mg
Zidovudina cáp. 100 mg
Zidovudina sol. oral 10 mg/ml
fr. 200 ml
9,170
0,530
1,080
(a)
2,320
1,750
45,570
2,700
(a)
1,390
0,410
(a)
(a)
1997
8,469
0,447
0,580
41,786
1,023
1,032
31,176
2,390
60,185
1,023
0,258
(a)
(a)
1998
6,298
0,211
0,180
35,104
0,643
0,465
12,045
1,512
37,810
0,760
0,232
(a)
(a)
1999
4,469
0,180
0,080
34,455
0,274
0,211
12,536
0,812
38,152
0,501
0,191
(a)
(a)
2000
(b)
0,146
(d)
(b)
0,270
0,097
(b)
0,341
33,482
0,487
0,162
49,500
2,700
2001
2,670
0,100
(d)
18,130
0,170
0,080
7,620
0,220
23,190
0,290
0,070
27,500
2,290
2002
2,960
0,110
(d)
18,670
0,180
0,090
8,130
0,230
25,720
0,310
0,070
34,030
1,860
2003
Preço por unidade em US$*
2,958
0,110
(d)
18,651
0,177
0,094
8,120
0,230
25,701
0,307
0,072
33,998
1,855
2004
3,553
0,132
(d)
21,800
0,212
0,113
9,752
0,276
30,867
0,369
0,086
40,832
2,228
2005
3,779
0,141
(d)
23,183
0,226
0,121
10,375
0,293
32,838
0,392
0,092
43,438
2,370
2006
Notas: (a) antirretrovirais ainda não disponibilizados pelo Ministério da Saúde no ano indicado; (b) aquisição não programada no ano indicado;
(c) doação do laboratório fabricante; (d) antirretrovirais que não eram mais adquiridos pelo Ministério da Saúde no ano indicado.
* Antirretrovirais adquiridos em reais e convertidos em dólares norte-americanos, utilizando-se a taxa de câmbio e o valor médio do ano.
Fonte: Coordenação Nacional de DST e Aids/Departamento de DST, Aids e Hepatites Virais.
(a)
2,900
Lamivudina comp. 150 mg
Estavudina cáp. 30 mg
(a)
Didanosina pó p/sol. oral fr. 4 g
(a)
1,850
Didanosina comp. 100 mg
Lamivudina sol. oral 10 mg/ml
fr. 240 ml
0,520
(a)
Didanosina comp. 25 mg
(a)
Abacavir sol. oral 20 mg/ml fr.
240 ml
1996
Abacavir comp. 300 mg
Medicamento
antirretroviral
Tabela 1
Preços de antirretrovirais no Brasil (1996-2007)
3,779
0,141
(d)
23,183
0,226
0,121
10,375
0,293
32,837
(d)
(d)
43,438
2,370
2007
213
(a)
(a)
(a)
(a)
(a)
(a)
(a)
(a)
2,000
(a)
Zidovudina + lamivudina comp.
300 + 150 mg
Efavirenz cáp. 200 mg
Efavirenz comp. 600 mg
Efavirenz sol. oral 30 mg/ml fr. 180 ml
Nevirapina comp. 200 mg
Nevirapina susp. oral 10 mg/ml
fr. 240 ml
Amprenavir cáp. 150 mg
Amprenavir sol. oral 15 mg/ml
fr. 240 ml
Indinavir cáp. 400 mg
Lopinavir/ritonavir cap. 133 +
33 mg
(a)
2,000
(a)
(a)
(a)
(a)
(a)
(a)
(a)
(a)
11,930
1997
(a)
1,940
(a)
(a)
(a)
3,040
(a)
(a)
(a)
3,379
11,074
1998
(a)
1,914
(a)
(a)
(a)
3,020
(a)
(a)
2,320
2,015
2,463
1999
(a)
1,337
(a)
(a)
55,87
1,280
(a)
(a)
2,320
0,703
2,109
2000
0,520
(b)
0,260
28,790
(a)
0,840
0,420
3,780
2002
(a)
0,470
1,600
0,370
102,964 91,210
0,745
(b)
1,250
(a)
(a)
0,840
0,676
1,808
2001
1,300
0,389
0,470/
0,390
1,500/
1,480
83,162
0,683
30,940
0,276
21,800
1,590
(b)
0,456
1,399
2004
83,230
0,550
33,330
0,280
28,790
2,100
(b)
0,460
1,400
2003
1,170
0,468
99,880
0,820
33,400
0,332
21,800
1,592
0,641
0,548
1,739
2005
0,630
0,498
106,255
0,872
39,575
0,353
21,800
1,592
0,641
0,583
1,850
2006
13,400
1996
Zidovudina susp. inj. 10 mg/ml
fr 20 ml
Medicamento
antirretroviral
1,040
0,498
——
0,872
39,575
0,353
21,800
1,592
——
0,583
1,850
2007
214
0,900
(a)
1,310
(a)
(a)
(a)
——
(a)
(a)
(a)
Nelfinavir pó p/ susp. oral fr. 7,2 g
Ritonavir cáp. 100 mg
Ritonavir sol. oral 80 mg/ml
fr. 240 ml
Saquinavir cap. 200 mg
Atazanavir 150 mg
Atazanavir 200 mg
Tenofovir 300 mg
Talidomida 100 mg
Didanosina ec 250 mg
Didanosina ec 400 mg
Enfuvirtida (T-20)
0,880
52,400
1,530
(a)
1998
0,880
52,400
1,450
(a)
1999
0,880
(b)
1,360
(a)
2000
(a)
(a)
(a)
——
(a)
(a)
(a)
1,310
(a)
(a)
(a)
——
(a)
(a)
(a)
1,190
(a)
(a)
(a)
——
(a)
(a)
(a)
1,190
(a)
(a)
(a)
——
(a)
(a)
(a)
0,750
222,410 168,943 168,943 168,940
0,900
(a)
(a)
(a)
1997
(a)
(a)
(a)
——
(a)
(a)
(a)
0,480
(b)
0,760
42,100
1,075
(a)
2001
(a)
(a)
(a)
——
(a)
(a)
(a)
0,480
57,010
0,490
42,100
0,525
(c)
2002
(a)
(a)
(a)
(a)
2,500
1,560
0,064
7,680
——
3,250
9,04/
7,96
3,250
0,530
57,010
0,440
42,100
0,468
(c)
2004
3,250
3,250
0,480
57,010
0,460
42,100
0,520
(c)
2003
1,540
1,250
0,128
3,800
3,130
3,000
——
80,426
0,545
(c)
0,468
(c)
2006
1,540
1,250
0,128
3,800
3,040
2,910
0,660
——
0,545
(c)
0,468
(c)
2007
1.422,00 1.333,13 1.333,13
1,540
1,250
0,120
7,680
3,130
3,000
——
57,010
0,512
(c)
0,468
(c)
2005
(a)
(a)
Nelfinavir comp. 250 mg 1.5
(a)
1996
Lopinavir/ritonavir sol. oral
80/20 mg/ml fr. 160 ml
Medicamento
antirretroviral
215
216
e também a empresa farmacêutica norte-americana Abbott concordaram
em oferecer descontos significativos para o efavirenz, o nelfinavir e o lopinavir/ritonavir, respectivamente.9
Assim, a produção genérica local tornou-se um elemento crucial na
estratégia do governo brasileiro para negociar com as multinacionais farmacêuticas. Por um lado, a Far-Manguinhos passou a representar uma fonte alternativa e barata de suprimento dos medicamentos antirretrovirais
utilizados no programa nacional de aids. Por outro, o laboratório público
também tem oferecido informações cruciais relativas aos custos de produção desses medicamentos, o que permite ao governo negociar com as multinacionais farmacêuticas descontos em seus preços de forma mais eficaz e
com maior poder de barganha. Em particular, essas informações fornecidas
pela Far-Manguinhos capacitam o Ministério da Saúde a estabelecer metas de negociação relativas aos preços de antirretrovirais patenteados que
maximizam os descontos sem reduzirem demasiadamente os lucros.
Em 2003, recomeçaram as negociações em torno dos preços de antirretrovirais patenteados. Nesse ano, o presidente Lula promulgou o Decreto no 4.830 sobre licenciamento compulsório que introduz mudanças
importantes no decreto anterior, permitindo a importação de versões genéricas de produtos licenciados compulsoriamente sempre que a produção doméstica se mostrar inviável, e obrigando o detentor da patente a
revelar toda informação necessária para tal produção (DOU, 2003). Esse
decreto aumentou ainda mais o poder de barganha do governo brasileiro
vis-à-vis as multinacionais farmacêuticas. Foram obtidos acordos satisfatórios com as empresas biofarmacêuticas Bristol-Myers Squibb e Gilead,
dos Estados Unidos, e novamente com a Merck, a Roche e a Abbott.10
9
A Merck concordou em reduzir os preços do efavirenz em 59% e do indinavir em 64,8% (ver
tabela). Os laboratórios públicos tinham suspendido a produção do indinavir em razão de problemas na qualidade de seus princípios ativos importados. Essas reduções representaram uma
economia anual de cerca de US$ 40 milhões para o Ministério da Saúde (Bailey, 2001:9). Similarmente, a Roche aceitou um corte de 40% no preço do nelfinavir seis meses depois (ver tabela).
Como resultado, o Ministério da Saúde passou a economizar, aproximadamente, US$ 35 milhões por ano (Sá e Malavez, 2001:11; Tribune de Genève, 2001). Concomitantemente, a Abbott
chegou a acordo semelhante com o ministério, oferecendo um desconto de 46% para sua combinação patenteada do lopinavir e do ritonavir (ver tabela).
10
Por acordo com a Bristol, no final de 2003, o Ministério da Saúde obteve uma redução de
76,4% no preço de mercado do novo antirretroviral atazanavir, poupando US$ 66 milhões
(Coordenação Nacional de DST/Aids, 2003). Em resposta a novas ameaças de licenciamento
compulsório do Ministério da Saúde, a Merck concordou, uma semana mais tarde, em reduzir
217
Como resultado dos descontos concedidos pelas empresas multinacionais
farmacêuticas e do aumento da concorrência entre fornecedores de antirretrovirais gerada pelos laboratórios públicos brasileiros, o custo anual do
tratamento anti-aids por paciente declinou de US$ 3.810, em 1997, para
US$ 1.374, em 2004 (Mello e Souza, 2007:46).
Apesar desse êxito inicial nas negociações com as empresas detentoras de patentes de antirretrovirais, dos significativos descontos obtidos nos
preços desses medicamentos e da economia gerada por esses descontos
para o Ministério da Saúde, a sustentabilidade financeira da política brasileira de tratamento da aids tem sido ameaçada nos últimos anos. Negociações mais recentes entre o ministério e as multinacionais farmacêuticas
produziram resultados menos satisfatórios, revelando que o poder de barganha do governo vem sendo minado à medida que suas ameaças de licenciamento compulsório se tornam menos críveis.
Após anunciar o licenciamento compulsório do composto antirretroviral lopinavir/ritonavir, o Ministério da Saúde recuou e chegou a um
acordo com a empresa produtora desse antirretroviral, a Abbott, em junho
de 2005. Contudo, como resultado desse acordo, o ministério provavelmente estará pagando mais pelo medicamento do que seu valor de mercado em 2011. Ademais, o lopinavir/ritonavir já era então um medicamento
relativamente obsoleto, e sua patente expirará em breve, em 2012 (Rebrip,
2005; Veja, 2006).
Concomitantemente com as negociações com a Abbott, a Comissão
de Constituição e Justiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados aprovou, por unanimidade, o Projeto de Lei no 22/03, que proíbe o registro de
patentes de medicamentos para prevenção e tratamento da aids.11 Esse projeto de lei foi explicitamente destinado a garantir a viabilidade do programa
em mais 25% o preço do efavirenz (BBC, 2003). Da mesma forma, no início de 2004, foi anunciado que a Roche e a Abbott ofereceriam cortes adicionais de 10% e 13,3%, respectivamente,
nos preços do nelfinavir e da combinação lopinavir/ritonavir (ver tabela). Apesar dos descontos anteriores, o efavirenz, o nelfinavir e o lopinavir/ritonavir representavam ainda 63% dos
gastos governamentais com antirretrovirais em 2003. Finalmente, a Gilead também reduziu
os preços de seu novo antirretroviral tenofovir em 43,35%. Esses cinco últimos descontos
representaram uma economia de US$ 107 milhões para o Ministério da Saúde brasileiro em
2004 (Coordenação Nacional de DST/Aids, 2004).
11
O projeto de lei introduz uma emenda ao artigo 18 da Lei de Propriedade Industrial brasileira
que trata das exclusões da patenteabilidade. Nos termos dessa lei, o que se segue não é patenteável: “o medicamento assim como seu respectivo processo de obtenção, específico para a prevenção
e o tratamento da aids”. Lei no 22/03, junho de 2005.
218
do Ministério da Saúde contra a aids, reduzindo os preços dos antirretrovirais e garantindo a continuidade de sua produção local (Cassier e Correa,
2007). Contudo, o projeto ainda não foi votado no plenário da Câmara, nem
tampouco enviado ao Senado Federal.
O esgotamento da estratégia de negociação com as multinacionais
decorreu em parte da falta de investimentos na indústria farmacêutica brasileira (Grangeiro et al., 2006). Em particular, a falta de capacidade para
produzir princípios ativos dos medicamentos antirretrovirais reduz as possibilidades de licenciamento compulsório, uma vez que a importação de
novas versões genéricas desses princípios ativos tornou-se consideravelmente mais difícil, desde que os fornecedores estrangeiros, e principalmente a Índia, adotaram leis de patentes concordantes com o Acordo Trips da
OMC em 2005. Como resultado, os custos de tratamento da aids no Brasil aumentaram significativamente desde 2003, superando o aumento no
número de pacientes tratados. Em 2006, o gasto com antirretrovirais representava 80% dos gastos do Ministério da Saúde com medicamentos.
Estima-se que o Brasil terá de crescer a uma taxa anual de 6% do PIB para
poder sustentar a política de tratamento da aids sem reduzir gastos em outras áreas (Grangeiro et al., 2006:60-69; Mello e Souza, 2007:46).
Em parte em decorrência da incapacidade do governo brasileiro de
continuar obtendo descontos satisfatórios nos preços dos antirretrovirais
patenteados, e após seis meses de negociação e mais de sete reuniões infrutíferas, em 2007 o Brasil emitiu licença compulsória para o antirretroviral efavirenz, da Merck.12 A decisão de licenciar compulsoriamente o efavirenz recebeu o apoio do presidente Lula e foi discutida pelo ministro da
Saúde, José Gomes Temporão, com a Advocacia-Geral da União, com o
ministro das Relações Exteriores, Celso Amorim, com a Casa Civil e com
o ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Miguel
Jorge (Ministério da Saúde, 2007).
12
As únicas concessões oferecidas pelo presidente do laboratório no Brasil foram um desconto de 2% e a transferência de tecnologia para a Far-Manguinhos em 2012, ano em que expira
a patente do medicamento. Após intervenção do embaixador dos Estados Unidos, Clifford Sobel, o presidente mundial da Merck apresentou uma proposta de 30% de desconto, reduzindo o
preço da dose do efavirenz de US$ 1,59 para US$ 1,10. Contudo, versões genéricas do mesmo
medicamento custavam US$ 0,65 na Tailândia — onde foi licenciado compulsoriamente — e
US$ 0,44 na Índia. O laboratório também ofereceu antecipar a transferência de tecnologia para
2010, mas o país seria obrigado a comprar o princípio ativo da própria Merck (Paduan, 2008,
Fiocruz, 2009).
219
A licença compulsória do efavirenz tem validade de cinco anos, podendo ser renovada por mais cinco. Com a substituição do antirretroviral patenteado por genéricos, o Ministério da Saúde passou a economizar
US$ 30 milhões por ano. Também foi possível ampliar o atendimento aos
portadores de hepatite B e C. A licença compulsória irá garantir uma remuneração à Merck de 1,5% sobre o gasto com a importação do similar
indiano a título de royalties. Contudo, o atraso de oito meses na produção
doméstica do efavirenz, cujo princípio ativo é produzido por um consórcio
brasileiro privado composto pelos laboratórios Nortec, Cristália e Globe, e
que só passou a ser disponibilizado pela Far-Manguinhos a partir de 2009,
evidencia a falta de investimentos na capacitação tecnológica do setor farmacêutico brasileiro (Paduan, 2008, Fiocruz, 2009).
Foi o primeiro caso de licenciamento compulsório de um antirretroviral nas Américas; porém, a Tailândia já havia estabelecido precedente ao
emitir licenças compulsórias para o mesmo antirretroviral, o efavirenz, em
novembro de 2006, e para o composto da Abbott, o lopinavir/ritonavir,
em janeiro de 2007 (ICTSD, 2007b). Muitas ONGs e grupos de ativismo domésticos, estrangeiros e transnacionais, que já vinham pedindo o licenciamento compulsório de antirretrovirais no Brasil há cerca de 10 anos,
aplaudiram a medida. Esses ativistas ressaltaram sua “legalidade e legitimidade”, acreditando que a quebra do monopólio das patentes de antirretrovirais abriria o caminho para a disseminação da prática no país e em outros
países em desenvolvimento, aumentando a oferta de genéricos baratos no
mercado e, por conseguinte, o acesso a medicamentos essenciais.13
Em contraste, as multinacionais farmacêuticas e os governos de diversos países, sobretudo o dos Estados Unidos, consideraram a licença compulsória do efavirenz desnecessária e ameaçaram reduzir os investimentos
no Brasil (Folha de S.Paulo, 2007). Segundo o presidente da Câmara de
Comércio dos Estados Unidos, Mark Smith, a medida tornaria mais difícil
manter o Brasil no Sistema Geral de Preferências, programa de benefícios
fiscais pelo qual o país exporta US$ 3,5 bilhões anualmente para os Estados Unidos (D’Ávila, 2007).
Em 2011, o laboratório da Fundação Ezequiel Dias (Funed), do governo de Minas Gerais, passou a produzir a versão genérica do tenofovir,
13
Ver “Abaixo-assinado em apoio à emissão da licença compulsória do medicamento efavirenz”,
disponível em: <http://www.rebrip.org.br/_rebrip/pagina.php?id=1496>.
220
antirretroviral usado por 64 mil pessoas com aids no Brasil (além de outras 1,5 mil com hepatite) que é o segundo mais caro do coquetel, respondendo por 10% dos gastos com medicamentos do Programa Nacional de
DST/aids. Segundo estimativas do governo, até 2016 a economia com a
produção genérica do antirretroviral será de R$ 440 milhões. Significativamente, a produção local genérica do tenofovir só foi possível porque o
antirretroviral teve pedido de patenteamento da Gilead negado no Brasil. Após a Far-Manguinhos e a Associação Brasileira Interdisciplinar de
Aids (Abia) contestarem esse pedido no Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI) e o Ministério da Saúde declarar o interesse público
do tenofovir, em 2008, o patenteamento do antirretroviral foi indeferido
(Formenti, 2011).
Parcerias público-privadas firmadas em 2011 também permitirão a
produção local dos antirretrovirais atazanavir e raltegravir até 2016. No que
pode constituir uma alternativa promissora para o fornecimento de antirretrovirais genéricos e para a contenção dos custos na obtenção desses medicamentos pelo Ministério da Saúde, tais parcerias foram firmadas entre
a Far-Manguinhos e a Bristol/Nortec para a produção do atazanavir; e entre o Laboratório Farmacêutico do Estado de Pernambuco (Lafepe) e a
Merck/Nortec para a produção do raltegravir (Ministério da Saúde, 2011).
O contencioso com os Estados Unidos na OMC
No que foi interpretado como uma reação à interferência do governo brasileiro na produção e precificação de medicamentos antirretrovirais altamente lucrativos patenteados ou licenciados exclusivamente por empresas
norte-americanas, o governo dos Estados Unidos solicitou a abertura de
um painel na OMC contra o Brasil no dia 1o de fevereiro de 2001. A razão alegada foi o art. 68 §1o — I da Lei de Propriedade Industrial brasileira, que tem gerado muita controvérsia. O artigo determina que “ensejam,
igualmente, licença compulsória [...] a não exploração do objeto da patente
no território brasileiro por falta de fabricação ou fabricação incompleta do
produto, ou, ainda, a falta de uso integral do processo patenteado, ressalvados os casos de inviabilidade econômica, quando será admitida a importação” (DOU, 1996). Representantes dos Estados Unidos argumentaram que
o artigo viola o art. 27.1 de Trips, segundo o qual “os direitos patentários
221
serão usufruíveis sem discriminação [...] quanto ao fato de os bens serem
importados ou produzidos localmente” (OMC, 1994). Tentando enquadrar as negociações em termos do comércio internacional, a Secretaria de
Comércio norte-americana argumentou ainda que “o artigo 68 não tem relação com a saúde ou o acesso aos medicamentos, mas discrimina todos os
produtos importados e favorece os produtos brasileiros. Em resumo, o artigo 68 representa uma medida protecionista que visa criar empregos para
os brasileiros” (USTR, 2001:10).
Já o Brasil contra-argumentou que sua lei segue o determinado na
Convenção de Paris, chamando atenção para o art. 2.1 de Trips, que afirma que, “com relação às partes II, III e IV deste acordo, os Membros cumprirão o disposto nos artigos 1 a 12, e 19, da Convenção de Paris (1967)”
(OMC, 1994). Outrossim, representantes brasileiros insistiram em que a
Lei de Propriedade Industrial não fazia da produção doméstica uma condição suficiente para o licenciamento compulsório (Bailey, 2001:14; Viana,
2002:311-312). O governo brasileiro respondeu ainda que, em vez de ser
motivado por interesses comerciais, o art. 68 dessa lei é necessário para fortalecer o poder de barganha do Ministério da Saúde com relação às multinacionais farmacêuticas e, assim, contribuir para a sustentabilidade do
programa de tratamento da aids. Ao fazê-lo, o Brasil tentava enquadrar as
negociações em termos da saúde pública e dos direitos humanos.
Em uma reação surpreendente, no mesmo dia 1o de fevereiro, as autoridades brasileiras também deram início aos procedimentos de consulta que
poderiam levar à abertura de um painel contra os Estados Unidos na OMC,
alegando que os arts. 204 e 209 (b) do US Patent Act são similares ao art. 68
da Lei de Propriedade Industrial brasileira no que diz respeito às exigências
de produção doméstica (Gazeta Mercantil, 2001; Viana, 2002:312). Esses
artigos determinam que os recebedores de assistência financeira do governo federal dos Estados Unidos só poderão obter direitos exclusivos às suas
invenções quando estas forem produzidas substancialmente no país, e que
todas as licenças exclusivas concedidas por agências públicas federais dos
Estados Unidos exigem igualmente a produção do bem licenciado no país.
Evidentemente, se os Estados Unidos obtivessem uma decisão favorável em
um painel, muito provavelmente se confrontariam com uma decisão desfavorável no outro. Ademais, se o painel decidisse em favor do Brasil, essa decisão criaria jurisprudência e estabeleceria um precedente importante para
muitos países em desenvolvimento que ainda teriam de adotar leis de patente em conformidade com o Trips (Abbott, 2001).
222
Na disputa com os Estados Unidos na OMC, o Brasil contou com
o apoio da mídia, de ONGs e da opinião pública internacional. Inúmeras
cartas foram escritas para autoridades norte-americanas, para a imprensa
e para a OMC; e manifestações ocorreram diante de consulados e embaixadas dos Estados Unidos no Brasil e em outros países (Gazeta Mercantil,
2001; Valor Econômico, 2001; Viana, 2002:313). Em junho, o Ministério da
Saúde brasileiro começou a publicar anúncios pagos nos principais jornais
dos Estados Unidos afirmando que “a Aids não é um negócio” e explicando
que a produção local de antirretrovirais não era um “ato de guerra” contra a
indústria farmacêutica, e sim “um ato de vida” (O Globo, 2001).
Após consultar a associação industrial farmacêutica norte-americana,
o governo dos Estados Unidos finalmente anunciou que retiraria sua reclamação contra o Brasil em 25 de junho de 2001 — não coincidentemente, o
primeiro dia da Sessão Especial sobre HIV/Aids da Assembleia Geral das
Nações Unidas — em troca de garantias de que seria notificado antes de
quaisquer produtos patenteados ou licenciados por empresas norte-americanas serem licenciados compulsoriamente no Brasil (Pilling, Williams
e Dyer, 2001; Jornal do Brasil, 2001). Cumprindo essas garantias, o embaixador norte-americano foi avisado antes do licenciamento compulsório
do efavirenz.
As negociações em âmbito multilateral
Durante a Rodada Uruguai, o Brasil esteve entre os países que veementemente se opuseram às propostas apresentadas pelos Estados Unidos e pelo
Japão de incluir direitos de propriedade intelectual nas negociações comerciais, e sequer reconheciam a competência do Acordo Geral sobre Tarifas e
Comércio (conhecido pela sigla em inglês Gatt) para lidar com a questão
da falsificação de bens. De fato, o Brasil era um dos 10 países, junto com
a Índia, que ainda resistiam à associação dos direitos de propriedade intelectual e comércio internacional no âmbito do Gatt em setembro de 1986,
mas já tinha concordado a negociar a questão dos bens falsificados (Watal,
2001:19). Tais países preferiam basear um novo regime internacional de
propriedade intelectual na Organização Mundial da Propriedade Intelectual (Ompi), a agência multilateral das Nações Unidas que administrava as
convenções de propriedade intelectual de Berna e Paris, onde acreditavam
223
poder negociar em condições mais favoráveis.14 Não obstante essa oposição, os Estados Unidos e outros países do chamado Quad — Comunidade Europeia, Canadá e Japão — lograram introduzir as negociações de um
novo acordo de propriedade intelectual no âmbito do Gatt.
Durante as negociações da Rodada Uruguai o Brasil sofreu retaliações
comerciais dos Estados Unidos. Tais retaliações foram impostas no mesmo
mês em que o Brasil fizera submissão de proposta ao grupo negociador do
Trips contrariando a proposta norte-americana (Watal, 2001:25). Durante
a rodada, diversas contrapropostas ao Trips formuladas pelo Brasil e pela
Índia foram rapidamente criticadas e rejeitadas pelos membros do Quad
sem jamais receber maior consideração (Drahos 1995:15; Watal, 2001:32).
De modo geral, as negociações do Trips não levaram em conta os efeitos
do acordo sobre a saúde pública.
Após o Trips ter entrado em vigor, contudo, o Brasil tem consistentemente defendido a flexibilização dos direitos de patente em diversos fóruns multilaterais, com o principal objetivo de garantir o direito de acesso
dos países em desenvolvimento a medicamentos essenciais baratos. O reconhecimento internacional do programa brasileiro de aids certamente
conferiu maior legitimidade e apoio político às demandas dos negociadores do país.
Significativamente, a política externa brasileira concernente à saúde
tem buscado caracterizar o acesso a medicamentos essenciais como uma
questão de direitos humanos, com vistas a aumentar seu peso político na
agenda internacional e a minar os obstáculos representados pelos interesses comerciais e pelos direitos de propriedade intelectual dos Estados
Unidos e de outros países industrializados. Em 24 de abril de 2001, a 57a
Sessão da Comissão de Direitos Humanos da ONU aprovou a Resolução
no 33/200 proposta pela delegação brasileira, classificando o acesso a medicamentos essenciais como um direito humano à saúde (Horta, 2001).
De acordo com essa resolução, países-membros das Nações Unidas devem
adotar legislação “para salvaguardar o acesso a fármacos [...] de limitações
impostas por terceiras partes” (Associated Press, 2001). Cinquenta e dois
14
Ver Weissman, 1996:1083; D’Amato e Long, 1997:242-243; Gervais, 1998:9-10; Durán e
Michalopoulos, 1999:853; Pretorius, 2002:184. A Ompi seguia um procedimento decisório de
um voto por país, permitindo aos mais numerosos países em desenvolvimento se sobreporem aos
Estados Unidos e seus aliados (Drahos, 1995:9; Jackson, 1997:64; Ryan, 1998:91).
224
países-membros, incluindo a Inglaterra, votaram a favor da resolução; os
Estados Unidos foram o único país que não o fez, abstendo-se. O embaixador norte-americano, George Moose, afirmou que a resolução “parecia
questionar a validade da proteção aos direitos de propriedade intelectual
acordada internacionalmente” (South Centre, 2001).
No âmbito do Conselho de Direitos Humanos da ONU, que substituiu a comissão em 2006, o Brasil aprovou, em 2 de outubro de 2009, junto aos parceiros do Fórum de Diálogo Brasil-Índia-África do Sul (Ibas)
e com o apoio de vários países em desenvolvimento, a Resolução no 6/29,
que “reconhece que o acesso aos medicamentos é um dos elementos fundamentais para alcançar progressivamente a total realização do direito do
pleno usufruto do mais alto padrão possível de saúde física e mental” e “salienta a responsabilidade dos Estados de assegurarem o acesso de todos,
sem discriminação, aos medicamentos, em particular os medicamentos essenciais, que são acessíveis, seguros, eficazes e de boa qualidade”. Segundo o Ministério das Relações Exteriores brasileiro, “a resolução significou
avanço significativo para o tratamento do tema no âmbito das Nações Unidas e deve firmar-se como novo marco nos debates sobre direitos humanos
e saúde pública” (Acesso Brasil, 2009). Embora tais resoluções não sejam
legalmente vinculantes, reforçam politicamente a luta pelo acesso a medicamentos essenciais no mundo em desenvolvimento.
O Brasil tem também sustentado que a OMS deve exercer papel ativo
na discussão dos efeitos da propriedade intelectual sobre a saúde pública.
“Conforme o seu mandato, a OMS deve examinar as questões de propriedade intelectual à luz das preocupações de saúde pública, que vão além do
comércio”, explica o Itamaraty (Acesso Brasil, 2009).
Em maio de 2001, a 54a Assembleia Mundial da Saúde (AMS) da
OMS discutiu propostas do Brasil para assegurar o acesso a medicamentos
antirretrovirais baratos em âmbito global. As propostas defendiam o reconhecimento do acesso a esses medicamentos como um direito humano fundamental e a necessidade da redução de seus custos. As propostas brasileiras
também incluíam a precificação diferenciada,15 a produção de genéricos em
15
As propostas de precificação diferenciada dizem respeito à cobrança de preços relativamente mais altos para medicamentos essenciais nos países ricos e preços próximos ao custo de produção nos países pobres. Tais propostas garantiriam os lucros das empresas farmacêuticas multinacionais, que advêm em sua maior parte dos mercados dos países ricos, assim como o acesso
225
países em desenvolvimento e a criação de um fundo internacional para ajudar esses países a financiarem projetos de combate à Aids. Apesar de sofrerem emendas e serem consideravelmente enfraquecidas pelos Estados Unidos e a União Europeia, duas resoluções resultaram dessas propostas, uma
sobre a “Resposta global ao HIV/aids” e outra sobre a “Estratégia de medicamentos da OMS” (Health Gap Coalition, 2001). Tais resoluções instaram os países-membros a “cooperar construtivamente para reforçar as
políticas e práticas farmacêuticas, incluindo aquelas aplicáveis aos medicamentos genéricos e aos regimes de propriedade intelectual”, e para “fortalecer esforços para estudar e relatar as implicações existentes e futuras
dos acordos internacionais de comércio”. As resoluções também ressaltam
a necessidade de “sistemas para monitoramento voluntário dos preços dos
medicamentos e para relatar preços globais dos medicamentos com vistas
a melhorar a equidade no acesso a medicamentos essenciais nos sistemas
de saúde” (WHO, 2001). De acordo com Daniel Tarantola, então assessor
do diretor da OMS, as novas resoluções representam “um ponto decisivo na percepção em âmbito global do que deve ser feito sobre HIV/aids”
(Pincock, 2000). Além de se tornarem normas-padrão na OMS, as resoluções foram enviadas para a OMC e a ONU.
Em maio de 2003, na 56a Assembleia Mundial da Saúde, o Brasil,
juntamente com o Grupo Africano, pressionou para a concessão de um
mandato à OMS que lhe permitisse avaliar as implicações para a saúde pública da maior proteção dos direitos de propriedade intelectual resultantes
do Acordo Trips, assim como de acordos regionais e bilaterais de comércio.
Esses países defenderam a aprovação da Resolução no 56.27 sobre “Direitos de propriedade intelectual, inovação e saúde pública”, pedindo à OMS
que cooperasse com os países-membros para desenvolver “políticas farmacêuticas e de saúde e medidas regulatórias” para “mitigar o impacto negativo” de acordos internacionais de comércio. A resolução também urge os
países-membros a “utilizar ao máximo as flexibilidades contidas no Acordo
Trips em suas legislações nacionais”. O acordo sobre o texto da resolução
só foi alcançado após prolongadas consultas e negociações com os Estados
aos medicamentos essenciais nos países pobres. Claramente, medidas efetivas contra o contrabando teriam de ser adotadas para que esse lucro não fosse afetado. A precificação diferenciada pode ser vista como uma forma de os países ricos subsidiarem o acesso a medicamentos nos
países pobres.
226
Unidos, que, juntamente com outros países desenvolvidos, se opunham a
conceder um mandato para a OMS abordar questões de propriedade intelectual (OH, 2003). Similarmente, a Resolução no 57.14, aprovada na 57a
AMS, em 2004, reafirma que os países-membros devem considerar as flexibilidades presentes no Acordo Trips, nos acordos de comércio regionais e
bilaterais, e que os medicamentos devem ser acessíveis (WHO, 2004).
A Resolução no WHA59.24, aprovada na 59a AMS, em 2006, reiterou a necessidade de os países-membros considerarem as flexibilidades
do Trips e, a partir de proposta preliminar apresentada pelo Brasil e pelo
Quênia, determinou a criação do Grupo de Trabalho Intergovernamental
sobre Saúde Pública, Inovação e Propriedade Intelectual. O Brasil apoia
a discussão, no âmbito desse grupo de trabalho, dos impactos da proteção
da propriedade intelectual sobre a saúde pública e o acesso a medicamentos (Acesso Brasil, 2009). O país tem “destacado a implementação integral
das flexibilidades do Acordo Trips, a entrada de medicamentos genéricos
no mercado imediatamente após o término do prazo da patente e o aperfeiçoamento do processo de concessão de patentes. O Brasil propôs, ainda, um mapeamento dos vários mecanismos de flexibilidade previstos em
acordos internacionais, relevantes para assegurar o acesso a medicamentos”
(ICTSD, 2007a). A Resolução no WHA60.30, intitulada “Saúde Pública, Inovação e Propriedade Intelectual” e aprovada na 60a AMS, em 2007,
resultou em grande medida de proposta brasileira e estabelece um compromisso da diretora-geral da OMS, dra. Margareth Chan, em apoiar tecnicamente os países que quiserem fazer uso das flexibilidades do Acordo
Trips (Lotrowska e Chaves, 2007). A estratégia global proposta pelo grupo
de trabalho inclui várias das propostas brasileiras e foi adotada pela Resolução no WHA61.21, da 61a AMS, em 2008. Contudo, persistem desacordos, entre outras, na questão da propriedade intelectual e dos acordos de
livre comércio e na relação entre propriedade intelectual e preços dos medicamentos. De modo geral, os Estados Unidos continuam a questionar a
competência técnica da OMS para orientar os países-membros em questões de propriedade intelectual (Lerner, 2008:269).
Na sessão da Assembleia Geral da ONU que tratou de HIV/aids, realizada em junho de 2001, o Brasil defendeu a implementação de uma estratégia de combate à epidemia da aids que combina prevenção e tratamento,
e ressaltou a necessidade de promoção dos direitos humanos dos soropositivos. O Brasil desempenhou papel decisivo na criação do Fundo Global
227
contra a Aids, a Tuberculose e a Malária, decidida durante a assembleia, e
nas negociações para garantir que seus recursos seriam igualmente administrados por representantes dos países desenvolvidos e em desenvolvimento e
utilizados para expandir o tratamento antirretroviral globalmente, inclusive
com a disseminação de genéricos. Outrossim, o Brasil foi fundador da agência internacional Unitaid,16 criada em 2006 para fornecer fundos adicionais
à compra de medicamentos para tratar a aids, a malária e a tuberculose em
países em desenvolvimento. Seu financiamento vem da contribuição cobrada em bilhetes aéreos e de contribuições plurianuais de governos. Em
2007, uma coalizão de países em desenvolvimento da qual o Brasil faz parte e de ONGs passou a defender um “pool de patentes” a ser administrado
pela Unitaid, propondo que a indústria farmacêutica seja paga pela pesquisa
e pelo desenvolvimento dos medicamentos ao mesmo tempo em que autorizaria fabricantes de genéricos a produzirem e oferecerem esses medicamentos a um custo menor e em menos tempo. A proposta encontrou forte
resistência dos Estados Unidos, entre outros países, inclusive o México.
Da mesma forma, o Brasil tem defendido o acesso a medicamentos essenciais em âmbito regional. Notadamente durante as conferências ministeriais da Alca, o país assumiu papel de liderança e se opôs às propostas dos
Estados Unidos de incluir cláusulas sobre direitos de propriedade intelectual no texto preliminar do tratado do acordo regional, argumentando que
esses direitos deveriam ser tratados exclusivamente no âmbito da OMC.
Desde as últimas negociações, realizadas em Mar del Plata em 2005, o impasse não foi superado e nenhum acordo foi firmado (Carmo, 2005).
Apesar das realizações nesses diversos fóruns multilaterais, as negociações mais consequentes sobre saúde, propriedade intelectual e comércio
lideradas pelo Brasil ocorreram no âmbito da OMC. Na reunião do Conselho Trips de junho de 2001, a delegação brasileira destacou a importância
dos genéricos para o êxito do programa de aids do país (Sell, 2002:513). Na
reunião subsequente do conselho, realizada em setembro, o principal objetivo das negociações era a conciliação do Trips com os imperativos de saúde
pública dos países-membros da OMC. Nessa ocasião, o Brasil e o Grupo
Africano apresentaram uma versão preliminar de um texto para uma declaração ministerial sobre Trips e saúde pública, enfatizando que nada no
acordo impede os países-membros de responderem às suas necessidades
16
Outros membros fundadores foram Chile, França, Noruega e Reino Unido.
228
de saúde pública (‘T Hoen, 2002:41; Dutfield, 2003:15). Os países em
desenvolvimento visavam usar essa declaração como garantia do seu direito de disponibilizar medicamentos essenciais genéricos a seus pacientes
sem sofrer ameaças de retaliações comerciais ou acusações de descumprimento do Trips na OMC por parte dos Estados Unidos e de outros países
desenvolvidos.
Como resposta às pressões dos países em desenvolvimento e de um
número considerável de ONGs e redes de ativismo transnacional, a questão
propriedade intelectual e saúde pública dominou as negociações da Conferência Ministerial da OMC em Doha, realizada em novembro (Williams,
2002). O Brasil liderou os países em desenvolvimento em negociações para
assegurar a aprovação da Declaração sobre o Acordo Trips e Saúde Pública.17 Em seu discurso na sessão de abertura da conferência, o ministro da
Saúde brasileiro, José Serra, expôs a suposta hipocrisia do governo norteamericano ao considerar emitir licença compulsória para o antibiótico ciproflaxin, utilizado no tratamento da infecção por antraz, que tinha até
então matado cerca de seis pessoas nos Estados Unidos, e negar essa mesma prerrogativa aos países em desenvolvimento, que enfrentavam milhares
de mortes diárias decorrentes da epidemia de aids (Sell, 2002:515-516).
Apesar dos esforços dos Estados Unidos para cooptar o Grupo Africano18 e isolar Brasil e Índia, os países em desenvolvimento mantiveram
um bloco coeso e lograram aprovar a declaração em formato muito similar
ao originariamente proposto por eles. Notadamente, o §4o da declaração
reproduziu quase palavra por palavra a principal mensagem contida na versão preliminar submetida pelo Brasil e pelos outros países em desenvolvimento, afirmando que:
Concordamos que o Acordo Trips não impede e não deve impedir que os
membros adotem medidas de proteção à saúde pública. Deste modo, ao
mesmo tempo em que reiteramos nosso compromisso com o Acordo Trips,
17
Rich, 2001; Nassif, 2001; O Estado de S. Paulo, 2001; Correio Braziliense, 2001.
Em conversas informais que precederam as negociações, representantes dos Estados Unidos
apresentaram propostas de extensão do período de transição para cumprimento do Acordo Trips
no que tange a produtos farmacêuticos para países relativamente menos desenvolvidos, e ofereceram uma moratória em disputas na OMC envolvendo países da África subsaariana e as medidas por eles adotadas para combater a pandemia de aids. Caso os países africanos tivessem aceito
essas propostas, os Estados Unidos certamente poderiam vetar a proposta da ampla coalizão de
80 países em desenvolvimento liderada pelo Brasil e pela Índia.
18
229
afirmamos que o acordo pode e deve ser interpretado e implementado de
modo a implicar apoio ao direito dos membros da OMC de proteger a saúde pública e, em particular, de promover o acesso de todos aos medicamentos (OMC, 2001).
O fiasco da Conferência Ministerial da OMC anterior, realizada em
Seattle em 1999, tornou imperativo evitar um impasse em Doha, e a questão das patentes e saúde pública, caso não resolvida satisfatoriamente, poderia levar ao fracasso das negociações, com implicações desastrosas para o
regime multilateral de comércio. Cumpre ressaltar o papel desempenhado
pelas ONGs transnacionais durante a conferência, tanto mantendo a coalizão dos países em desenvolvimento unida e reforçando sua capacidade de
negociação, quanto pressionando os Estados Unidos e outros países desenvolvidos (Drahos, 2002:781; Blustein, 2001).
No contexto da conferência de Doha foi discutido ainda um obstáculo adicional imposto pelo Trips ao acesso global a medicamentos essenciais.
Os países relativamente menos desenvolvidos que não possuem laboratórios farmacêuticos capazes de produzir medicamentos licenciados compulsoriamente dependem da importação destes. Contudo, o art. 31f do
Trips afirma que o licenciamento compulsório em um país-membro só
pode ocorrer com o objetivo de abastecer primordialmente o mercado doméstico desse país (OMC, 1994). Isso significa, por exemplo, que países
como o Brasil e a Tailândia, que emitiram licenças compulsórias para antirretrovirais, não podem exportar tais antirretrovirais para países incapazes
de produzi-los em quantidade maior que a vendida domesticamente.
A declaração de Doha deixou esse problema sem solução, porém, em
seu §6o, reconheceu “que os membros da OMC com pouca ou nenhuma
capacidade de produção no setor farmacêutico podem enfrentar dificuldades para a efetiva utilização do licenciamento compulsório previsto no
Acordo Trips” e determinou que o Conselho do Trips “defina uma imediata solução para esse problema” (OMC, 2001).
Em 30 de agosto de 2003, pouco antes da Reunião Ministerial da
OMC em Cancún, o Brasil foi um dos quatro países em desenvolvimento que construíram um acordo sobre mudanças legais que permitiria aos
países mais pobres sem capacidade de produzir medicamentos essenciais
importar versões genéricas e baratas desses medicamentos produzidas a
partir do licenciamento compulsório (Oliveira, 2003). Segundo o acordo,
230
tal importação tem de ser aprovada pela OMC, e o medicamento em
questão tem de ser licenciado compulsoriamente em ambos os países, o
exportador e o importador, e suas embalagens devem ser claramente identificáveis de forma a evitar o contrabando para outros países. Até hoje, no
entanto, houve somente um caso de utilização do procedimento previsto nesse acordo para permitir o comércio internacional de medicamento licenciado compulsoriamente — entre o Canadá e Ruanda. Ativistas
transnacionais criticaram o acordo, considerando que ele impõe exigências demasiadas e custosas para esse comércio (Act Up Paris et al., 2003).
Em 6 de dezembro de 2005, os países-membros da OMC acordaram
tornar essas mudanças legais permanentes por meio de uma emenda ao
Trips, a primeira jamais acordada para qualquer dos acordos do Gatt (Matthews, 2006:91-130). Porém, para que a emenda entre em vigor, dois terços
dos membros da OMC devem ratificá-la, sendo o prazo para fazê-lo, já estendido, 31 de dezembro de 2009. Até o momento, 25 países e a União Europeia (que representa mais 27 países) já aceitaram a emenda (New, 2009).
O Brasil ratificou a emenda em 13 de novembro de 2008.
Este capítulo mostrou como a defesa do programa de tratamento da aids
no Brasil exigiu a adoção de uma política externa mais assertiva nas negociações com empresas farmacêuticas multinacionais; nos fóruns internacionais de saúde e direitos humanos; nas negociações comerciais bilaterais
com os Estados Unidos; nas negociações regionais da Alca; e no âmbito
das instituições de governança global ligadas ao comércio internacional e
aos direitos de propriedade intelectual, sobretudo a OMC. Conforme argumentado, o êxito desse programa e seu amplo reconhecimento internacional fortaleceram a posição brasileira nas negociações internacionais. É
notável, por exemplo, a mudança na posição da OMS, que inicialmente
criticava a oferta de tratamento antirretroviral no Brasil e em países em
desenvolvimento e posteriormente passou a defender a flexibilização dos
direitos de patentes justamente para garantir o acesso global a esse tratamento. A política externa brasileira também se beneficiou do apoio de
ONGs e outros grupos da sociedade civil engajados com questões como
aids, saúde pública, direitos do consumidor e direitos humanos. Não é por
231
outra razão que nas disputas internacionais relacionadas ao comércio e às
patentes o governo brasileiro tem consistentemente, e geralmente de forma bem-sucedida, tentado enquadrar as negociações em termos de saúde
e direitos humanos.
A sintonia verificada entre o governo do Brasil e as ONGs domésticas,
estrangeiras e transnacionais tem sido considerável e permitiu a cooperação
em diversas instâncias. Embora tal sintonia tenha sido quebrada por vezes,
notadamente no acordo de 30 de agosto de 2003 construído pelo Brasil e altamente criticado pelos ativistas, ela foi mantida durante os contenciosos do
país com as empresas multinacionais farmacêuticas, com os Estados Unidos
e nos fóruns multilaterais. Há também evidências de que o apoio e engajamento do governo brasileiro à causa defendida por muitas ONGs domésticas explicam o baixo grau de transnacionalização dessas ONGs, seu baixo
número e a fragilidade de suas alianças com ONGs estrangeiras e transnacionais. As ONGs Aids sul-africanas, como a Treatment Action Campaign,
em contraste, possuem alianças transnacionais numerosas e bem-consolidadas justamente por não contarem com o apoio do governo da África do Sul
e, por conseguinte, dependerem dessas alianças para terem acesso à arena
internacional.19
Embora os acordos bem-sucedidos com as empresas multinacionais
farmacêuticas tenham resultado especialmente do poder de mercado e da
capacitação tecnológica do Ministério da Saúde brasileiro, a legitimidade
dos descontos nos preços de antirretrovirais exigidos por esse ministério
foi amplamente reconhecida, e o licenciamento compulsório desses medicamentos tem sido há tempos defendido por grupos da sociedade civil.
No contencioso com os Estados Unidos, a mobilização de ONGs e redes
de ativismo — a maioria das quais motivadas pela defesa da saúde pública — foi mais visível e desempenhou papel decisivo na retirada do painel
contra o Brasil na OMC. Outrossim, as realizações do Brasil nos fóruns
multilaterais, e principalmente no âmbito da OMC, contaram com significativa participação de ativistas. Embora a assessoria técnica e financeira das
ONGs tenha sido mais consequente para os países relativamente menos
desenvolvidos do Grupo Africano do que para o Brasil, ao contribuir para
manter a coesão dos países em desenvolvimento na Reunião de Doha essa
19
Desenvolvo esse argumento em outro projeto de pesquisa, que aborda comparativamente o ativismo social ligado aos direitos de propriedade no Brasil, na África do Sul e na Índia.
232
assessoria permitiu, em última análise, a aprovação de um documento com
redação muito próxima da proposta anteriormente apresentada pela representação brasileira. Ainda que restrita a produtos farmacêuticos, a Declaração sobre o Acordo Trips e Saúde Pública levou à única emenda jamais
aprovada para qualquer dos acordos do Gatt.
Ademais, a política externa brasileira para aids foi certamente beneficiada pela harmonia de interesses entre o Itamaraty e o Ministério da
Saúde. De modo geral, a resistência do Itamaraty a um regime global de
propriedade intelectual que reduzisse significativamente a autonomia política do país e sua capacidade de adotar as políticas e instituições de patentes que melhor servissem a seus interesses sociais e de desenvolvimento
encontrou na causa da saúde pública e da aids aliados e argumentos poderosos. Como consequência, o Ministério da Saúde passou a desempenhar
um papel mais influente na política externa para a aids e a contar com o
apoio de diplomatas cedidos pelo Itamaraty. José Marcos Nogueira Viana, por exemplo, era diplomata de carreira e trabalhava diretamente para
o Ministério da Saúde, participando das negociações na Reunião de Doha
lideradas pelo então ministro José Serra.
É notável também que o governo Lula tenha dado continuidade à
política externa brasileira para a aids iniciada no governo FHC, na emissão de decreto que regula a Lei de Propriedade Industrial, no licenciamento compulsório do efavirenz e nas negociações multilaterais. Nas eleições
presidenciais de 2002, o candidato Lula já tinha reconhecido as realizações do Brasil relativas ao combate à aids, trunfo de seu principal concorrente, Serra, embora ressaltando a contribuição de municípios administrados pelo Partido dos Trabalhadores (PT). Desde que se tornou presidente,
os contenciosos sobre patentes e saúde pública ofereceram oportunidades
para que Lula consolidasse sua política externa independente dos Estados
Unidos, voltada para a cooperação com países em desenvolvimento — e,
de fato, para a liderança brasileira entre esses países — e guiada por uma
noção de “inserção internacional soberana”.20
Cumpre enfatizar, contudo, que as realizações da política externa
brasileira para a aids ocorreram em um contexto de forte oposição de governos e empresas poderosos. As empresas multinacionais farmacêuticas
20
Para uma defesa e explicação da inserção internacional soberana brasileira e os direitos de propriedade intelectual, ver Mercadante (2004).
233
certamente possuem maior poder econômico e financeiro, assim como
acesso às instâncias decisórias governamentais, do que a rede de ONGs
que têm apoiado o Brasil. Ademais, o governo dos Estados Unidos tem
geralmente atuado em defesa dos interesses dessas empresas e pressionado o Brasil em negociações bilaterais, regionais e multilaterais para implementar leis de propriedade intelectual mais rigorosas. Diante dessa
poderosa oposição, o êxito da política externa brasileira para a aids é surpreendente. Teorias dominantes nas relações internacionais que privilegiam o poder material enquanto fator explicativo têm dificuldade para
explicar o resultado do contencioso entre Brasil e Estados Unidos e, principalmente, a Declaração sobre o Acordo Trips e Saúde Pública.21 Tal
explicação requer uma melhor apreciação tanto do papel dos atores não
estatais quanto das normas de direitos humanos que eles defendem.
Por fim, cabe salientar que o sucesso da política externa do Brasil para
a aids não deve obscurecer os sérios desafios externos à sustentabilidade do
programa brasileiro de tratamento antirretroviral. A proteção global dos
direitos de propriedade intelectual continua encarecendo os preços desses
medicamentos e, claramente, a estratégia de negociação com as empresas
farmacêuticas multinacionais tem se esgotado, deixando de produzir resultados satisfatórios. A falta de investimentos na capacidade produtiva
do setor farmacêutico nacional e a falta de competência para a produção
de princípios ativos, juntamente com a dificuldade de importar esses princípios ativos da Índia, minam as possibilidades de licenciamento compulsório e tornam sua ameaça menos crível para as empresas multinacionais.
Como consequência, as concessões obtidas pelo Ministério da Saúde nas
últimas negociações com essas empresas, notadamente com a Abbott, não
geraram economias significativas nem tampouco transferência de tecnologia. O licenciamento compulsório do efavirenz demonstrou, por sua vez, as
limitações dessa prática na ausência da capacitação tecnológica. E o mecanismo acordado em 30 de agosto de 2003 inclui tantas exigências e é tão
complexo — conforme admitiram os próprios exportadores canadenses,
que foram os únicos até o momento a utilizá-lo (New, 2009) — que torna a
importação de genéricos licenciados compulsoriamente custosa e inviável,
21
Entre os trabalhos representativos do realismo político que ressaltam o papel do poder material na determinação dos resultados de disputas internacionais e na configuração dos regimes e
acordos multilaterais, encontram-se Krasner (1976 e 1991) e Strange (1983).
234
a não ser como medida emergencial. A obtenção de licenças voluntárias
por parte das empresas multinacionais detentoras das patentes de antirretrovirais constitui outra estratégia viável, que tem sido adotada com êxito pela África do Sul. Embora as multinacionais tenham se mostrado altamente resistentes a ceder licenças voluntárias para laboratórios públicos
brasileiros, as parcerias firmadas entre a Far-Manguinhos e a Bristol e entre o Lafepe e a Merck em 2011 sinalizam uma possível e promissora mudança na relação com o Ministério da Saúde. Não obstante, a capacidade
de obter licenças voluntárias vantajosas também depende do progresso da
indústria farmacêutica nacional. Por tais razões, a flexibilização dos direitos de patente alcançada pela política externa do Brasil, necessariamente
limitada dadas as resistências de atores poderosos, terá de ser acompanhada por medidas para a capacitação tecnológica do país, de forma a garantir
a efetividade de sua resposta à saúde pública.
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8.
Brasil e saúde global
Paulo Marchiori Buss
José Roberto Ferreira
No limiar do século XXI, o Brasil — hoje reconhecido como economia
emergente — vem assumindo um papel mais ativo no cenário mundial. O
país está atravessando com poucos danos a crise econômico-financeira global, divide com outros países uma liderança relevante em diversos temas da
agenda internacional e já compartilha com doadores tradicionais um papel
expressivo na cooperação com países mais pobres.
Este capítulo pretende analisar o comprometimento do Brasil com
a saúde global e a cooperação Sul-Sul em saúde, estando assim organizado: a) necessidades de cooperação internacional em saúde; b) modelo dominante de cooperação internacional em saúde; c) alternativas ao modelo
dominante; e d) experiência da cooperação Sul-Sul do Brasil com a África
de língua portuguesa e com a América do Sul. As reflexões aqui contidas
resultam da vivência institucional e pessoal concreta da cooperação internacional em saúde no Brasil nos últimos 10 anos, período em que a saúde
adquiriu papel de relevo na política externa brasileira.
Necessidades de cooperação internacional em saúde
O “breve” século XX, como definido por Eric Hobsbawm (1995), foi marcado por importantes avanços econômicos, sociais e técnico-científicos,
que melhoraram a qualidade de vida e as condições de saúde de milhares de pessoas em todo o mundo. Contudo, como “era dos extremos” —
na mesma definição —, o processo de globalização vigente também tem
242
criado grandes disparidades internacionais e produzido enormes problemas sociais e de saúde, particularmente nos países mais excluídos dos circuitos centrais da economia global (ILO, 2004; Buss, 2007). Neste início
de século XXI, as condições declinantes da saúde de grandes parcelas da
população de diversos países, a inseguridade alimentar e, evidentemente,
as consequências das mudanças climáticas têm chamado a atenção da comunidade internacional.1
Nos países e regiões mencionados, verifica-se uma evidente “dupla
carga de enfermidades”, isto é, o convívio perverso de doenças transmissíveis epidêmicas, emergentes, reemergentes e negligenciadas — como HIV/
aids, malária e tuberculose — com doenças crônicas não transmissíveis, entre as quais as cárdio e cerebrovasculares (como hipertensão, derrames cerebrais e infartos do miocárdio), diabetes, cânceres, doenças mentais e por
causas externas e violências. Além disso, a pobreza, a fome, a má nutrição e
a assistência inadequada a crianças, mães e idosos são responsáveis por elevadas taxas de mortalidade geral, materna e de menores de cinco anos, bem
como por uma baixa expectativa de vida ao nascer. Iniquidades nas condições de saúde e no acesso aos cuidados com a saúde são encontrados tanto
entre países quanto no interior destes (WHO, 2009).
Os chamados países de renda baixa e média — alguns dos mais pobres
do mundo, nos quais prevalecem as condições de saúde mencionadas — apresentam sérias limitações de governança e têm baixa capacidade de formular e
implementar políticas de saúde capazes de satisfazer as necessidades de suas
populações. Seus sistemas de saúde são geralmente precários, fragmentados,
subfinanciados e carentes dos recursos tecnológicos básicos para oferecer assistência à saúde e medidas de saúde pública adequadas às necessidades da
população. Além disso, os profissionais de saúde são escassos, pouco capacitados e sub-remunerados, situação agravada pela migração de pessoal de saúde,
especialmente de países em desenvolvimento para países desenvolvidos. Em
síntese, os sistemas de saúde da maioria dos países pobres têm tido muitas
dificuldades para atender às necessidades de suas populações, às doenças prevalentes, a seus principais fatores de risco e às péssimas condições de vida que
afetam a saúde, o que os coloca em situação de grande dependência da ajuda
internacional, crucial tanto para o desenvolvimento quanto para a melhoria
das condições de vida e saúde de suas populações.
1
Ver WHO/Afro, 2006; WHO, 2009; FAO, 2008; e Intergovernmental Panel on Climate
Change (IPCC), disponível em: <http://ipcc.ch>.
243
As causas de tais questões — más condições de vida e de saúde e baixa capacidade de resposta por parte dos países em desenvolvimento — não
são fruto do acaso. Muito pelo contrário. Como apontam diversos relatórios
internacionais e autores, os determinantes sociais e econômicos e o fenômeno da globalização injusta, com a pobreza como pano de fundo, estão na
raiz da situação (WHO, 2008; ILO, 2004; Buss, 2007). O setor da saúde,
mediante diversas iniciativas e atendendo a interesses muitas vezes contraditórios, tem sido um foco importante da cooperação internacional e
da ajuda externa, propiciada — segundo interesses, motivações e estratégias muito variadas — por inúmeras agências multilaterais (a própria ONU,
através dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, por exemplo, e suas
agências setoriais, como OMS, Unicef, Pnud e outras, por meio dos programas que desenvolvem nos países), agências governamentais de cooperação
de países desenvolvidos (Estados Unidos, União Europeia, países nórdicos,
entre outros) ou de países emergentes (caso do Brasil), assim como ONGs
e outras instituições e iniciativas que atuam no cenário global (a exemplo da
Global Alliance for Vaccines and Immunisation — Gavi, entre outras).
Críticas ao modelo dominante de cooperação internacional
Essa proliferação de entidades intergovernamentais, filantrópicas e privadas envolvidas na “ajuda para o desenvolvimento” no último decênio acabou por criar desafios importantes para a chamada “governança global em
saúde”. Em geral, os “doadores” tendem a impor aos “países donatários”
seus próprios objetivos e métodos de trabalho, além de sua visão do mundo
e programas definidos no nível central; os donatários da cooperação quase nunca participam das definições programáticas da ajuda recebida, o que
leva a uma forte dissociação entre a ajuda externa e as necessidades locais;
os programas de ajuda dificilmente se encontram alinhados com as políticas nacionais em curso; os diversos doadores raramente coordenam ou
pelo menos articulam suas ações; os custos de transação e a proliferação de
uma enorme burocracia internacional consomem parte substantiva da ajuda disponível, que, assim, deixa de chegar aos países.
Por outro lado, os países donatários em geral não estão suficientemente preparados para organizar suas demandas de cooperação, em função da
precariedade de seus sistemas de saúde e de relações exteriores, bem como
244
da falta de coordenação entre eles e os outros parceiros públicos e privados
fundamentais no processo. A imperiosa necessidade de ajuda externa leva
a maioria dos países pobres a aceitar os planos dos doadores. O resultado é
a fragmentação e a baixa efetividade dos já escassos recursos para a cooperação disponibilizados localmente (Buss, 2007 e 2008).
Como bem resumem Birn, Pillay e Holtz (2009:62-63), “a maior parte das atividades em saúde internacional não é compartilhada entre nações
‘equivalentes’; elas refletem a ordem política e econômica internacional, na
qual a ‘assistência’ internacional é ‘provida’ pelas nações ricas e industrializadas e ‘recebida’ pelos países pobres e subdesenvolvidos. […] A assistência
internacional reflete as relações geopolíticas e reproduz os desequilíbrios de
poder e recursos”. Isso significa que, como ação integrante e fundamental
nas relações entre os países, a cooperação internacional reproduz as relações
de poder do mundo globalizado e só será efetivamente modificada se também se alterarem as estruturas e regras da governança global em saúde.
As críticas à governança global em saúde são pertinentes. Em todo o
espectro das relações internacionais em saúde — incluindo a cooperação
técnica — predominam as visões, políticas e práticas dos governos ou das
organizações não governamentais, filantrópicas e empresariais dos países
mais poderosos economicamente e que também ocupam a maioria dos
cargos nas organizações multilaterais e nas parcerias globais que dispõem
de maior poder político e/ou econômico, ou nelas impõem suas orientações políticas.2
As críticas às Nações Unidas como um todo não são menores. Apontado como ineficiente, o sistema de agências da ONU, incluindo a Organização Mundial da Saúde, vê seu orçamento regular, propiciado pela
contribuição obrigatória dos Estados-membros, estagnar, aumentando
apenas os recursos financeiros com finalidade específica, indicada diretamente pelos doadores. No caso da OMS, cerca de 60% do orçamento
provêm atualmente de tais contribuições voluntárias — dos próprios países, fundações filantrópicas e empresas privadas —, deixando o Conselho
Executivo e o Secretariado com uma margem de manobra programáti-
2
Muitos autores e organizações têm se debruçado criticamente sobre a governança global em
saúde, como Garret (2007); Bloom (2007); Birn, Pillay e Holtz (2009); Gostin e Mok (2009).
O leitor interessado deve consultá-los, já que a cooperação internacional não é o foco central
deste capítulo, e somente aspectos pertinentes serão aqui desenvolvidos quando necessário.
245
ca bastante pequena. Temendo que essas contribuições sejam ainda mais
reduzidas, o Secretariado faz todo o possível para evitar conflitos com
doadores poderosos ou contrariar seus interesses. O aumento das contribuições voluntárias, em detrimento das obrigatórias (que reforçariam o
orçamento regular e, portanto, os programas institucionais de cooperação
multilateral), representa possivelmente uma reação de desconfiança dos
países-membros quanto à capacidade de implementação de projetos de
cooperação pela OMS. Se não chega a tanto, trata-se, no mínimo, de uma
deformação do processo de cooperação multilateral, que necessariamente
deverá ser revisto em anos vindouros, conforme reconhecem os projetos
de reforma em implementação na própria ONU e na OMS.
Diante dessa situação da cooperação internacional em saúde, e insatisfeitos com os resultados obtidos em relação ao desenvolvimento e à
saúde, diversos atores envolvidos em saúde global passaram a buscar alternativas ao modelo dominante, algumas das quais discutiremos a seguir.
Alternativas ao modelo dominante de cooperação
internacional em saúde
As críticas severas às formas vigentes de ajuda para o desenvolvimento
propiciada pelos países desenvolvidos e organizações multilaterais, vindas de todos os lados, levou a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) a realizar o High-Level Forum on Aid
Effectiveness, em 2005, em Paris, para reorientar sua atuação, procurando
torná-la mais eficaz, particularmente na perspectiva da primeira revisão
quinquenal da Declaração do Milênio e dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODMs), que ocorreria mais tarde, no mesmo ano.
Desse evento surgiu a Paris Declaration on Aid Effectiveness (OECD,
2005), que, firmada por centenas de países e dezenas de instituições globais, inclusive da sociedade civil, reitera a necessidade de ampliar a ajuda
para o desenvolvimento, mas também melhorar sua eficácia, através das
estratégias de apropriação, alinhamento, harmonização, gestão por resultados e prestação de contas mútua.
Em setembro de 2008, realizou-se em Gana o Fórum de Alto Nível de
Acra sobre a Efetividade da Ajuda, que veio a gerar a Agenda para a Ação
de Acra (UN, 2008a), que reitera a Declaração de Paris e reforça a decisão
246
de reduzir a onerosa fragmentação da ajuda. Logo em seguida, em dezembro de 2008, em Doha, realizou-se a Conferência sobre o Financiamento
para o Desenvolvimento, que produziu a Doha Declaration on Financing
for Development (UN, 2008b), que reafirmou (pelo menos no papel) a disposição dos países desenvolvidos de comprometer 0,7% dos respectivos
PIBs para a ajuda externa a países em desenvolvimento até 2015. Ambos os
documentos fazem referências específicas e atribuem ênfase especial à cooperação com a África, região que apresenta a pior evolução quanto ao atingimento dos ODMs (MDG Africa Steering Committee, 2008).
A importante declaração e seus desdobramentos, assim como as adesões de inúmeros países e organizações às suas propostas, fariam supor um
aumento na ajuda externa para o desenvolvimento e práticas mais adequadas, com repercussões positivas sobre os ODMs. Contudo, a conclusão do
relatório do Banco Mundial sobre os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio é muito preocupante, indicando que a ajuda para o desenvolvimento vem decrescendo, apesar da renovação (retórica) dos compromissos dos
países doadores (World Bank, 2010). Por outro lado, a maioria dos países
mais pobres, a apenas cinco anos do prazo de 2015, está longe de alcançar as
metas pactuadas. Embora boa parte do mundo venha conseguindo reduzir
a pobreza extrema, a diminuição das mortalidades infantil e materna apresenta mais dificuldades. O mesmo ocorre com a universalização da escolaridade primária e com os objetivos de nutrição e saneamento básico.
No campo específico da saúde, além das recomendações mais gerais
contidas na Declaração de Paris, diversas orientações resultantes das críticas às práticas tradicionais e prevalentes de cooperação vêm sendo assinaladas (Buss & Ferreira, 2010a):
• mudar a estratégia de cooperação, calcada em programas baseados na
orientação global única dos doadores, para uma cooperação compartilhada, orientada pelo planejamento estratégico centrado na realidade do país parceiro;
• passar de programas de ajuda “verticais” (intervenções com enfoque
em doenças ou situações e problemas particulares) para o enfoque
“horizontal”, que visa ao desenvolvimento integral dos sistemas de
saúde. Os programas verticais não contribuem para o fortalecimento do sistema como um todo; ao contrário, levam à fragmentação e à
debilidade deste, seja pelo recrutamento do melhor pessoal disponível
247
no país, seja por se concentrarem em certas áreas, abandonando outras prioritárias;
• dar ênfase ao longo prazo, em vez de se concentrar exclusivamente nas necessidades de curto prazo. Isso implica o fortalecimento de
instituições-chave dos sistemas de saúde para que adquiram uma genuína liderança nos processos nacionais, no desenvolvimento de uma
agenda orientada para o futuro e no equilíbrio entre ações específicas
dirigidas à solução de problemas imediatos, com a geração de conhecimentos e o desenvolvimento de capacidades institucionais nacionais sustentáveis;
• incorporar amplamente nos programas de cooperação em saúde os
determinantes sociais da saúde e as ações intersetoriais;
• priorizar programas de saúde pública (foco na população) em vez de
programas e atividades focados estritamente na assistência médica a
indivíduos doentes.
Por outro lado, há consenso quanto a ser fundamental, para fomentar
a perspectiva da saúde global, associar a excelência em saúde com o poderio
do setor de relações exteriores, em especial no caso da cooperação Sul-Sul.
Embora presente há mais de um século nas relações entre países (Fidler,
2001), só mais recentemente a saúde tem recebido efetiva prioridade no
campo da cooperação internacional. Nesse contexto, o conceito e a prática da “diplomacia da saúde” (Kickbusch, Silberschmidt e Buss, 2007; Buss,
2008) emergem para tratar de questões de saúde que transcendem as fronteiras nacionais e expõem os países às influências globais, e para orientar a
cooperação internacional em saúde. Essa noção, quando bem formulada e
aplicada, possibilita uma coordenação mais adequada e coesa entre os setores
de saúde e relações exteriores dos governos, não só porque incorpora a visão
extrassetorial (contida, por exemplo, nos ODMs), como também idealmente
está apta a identificar as prioridades no próprio campo da saúde.
O mesmo conceito traz uma importante diferenciação entre assistência e cooperação técnica. A primeira baseia-se em iniciativas preconcebidas, desenvolvidas pelos próprios doadores, em geral sem a participação
dos donatários; já a cooperação técnica resulta de um verdadeiro esforço
conjunto, integrando doadores e donatários, em processo no qual as experiências prévias e as orientações estratégicas são compartilhadas, visando
248
ao planejamento e à execução conjuntas, com a implementação da autonomia do parceiro e a sustentabilidade do processo como um todo (Buss
e Ferreira, 2010a).
Tem sido realizado um esforço crescente para encontrar mecanismos
capazes de implementar os princípios constantes da Declaração de Paris
no campo da saúde. A chamada “abordagem setorial ampliada” (sector-wide
approach ou swaps)3 é usada em diversos cenários, como na área da saúde na
África (Walford, 2007), a fim de procurar operacionalizar particularmente
os conceitos de apropriação, alinhamento e harmonização. Os swaps buscam facilitar e reduzir o peso da coordenação e das exigências dos relatórios
de acompanhamento e prestação de contas etc., peso este que recai sobre
os governos dos países, devido à proliferação de doadores, com suas múltiplas e diferentes exigências e práticas de gestão. As várias agências parceiras dos países transformam-se numa espécie de “consórcio de parceiros em
saúde”, que pactuam pelo uso de procedimentos comuns de planejamento,
implementação, monitoramento e informes; além disso, comprometem-se
a articular os diversos atores envolvidos num assunto específico ou em um
território particular do país (Birn, Pillay e Holtz, 2009). As próprias Nações Unidas, criticadas pela descoordenação de suas ações nos países, inclusive no campo da saúde, lançou a iniciativa de articular o trabalho de
suas diversas agências nos países, sob a coordenação do Pnud.
No que diz respeito especificamente à saúde, um dos primeiros movimentos realizados entre países foi a iniciativa Política Externa e Saúde
Global, lançada pelos ministérios das Relações Exteriores da África do
Sul, Brasil, França, Indonésia, Noruega, Senegal e Tailândia (Ministers of
Foreign Affairs, 2007), que resultou na Declaração de Oslo, chamando a
atenção para a necessidade de dar prioridade à saúde na política externa de
todos os países. Em resposta a esse chamado internacional, realizado por
países importantes de diversos continentes, a Assembleia Geral das Nações Unidas, por ocasião de sua 63a Sessão, em 2008, adotou a Resolução
no 63/33 sobre saúde global e política externa, reconhecendo a estreita relação entre ambas as áreas e determinando que o Conselho Econômico e
Social (Ecosoc), em sua sessão de julho de 2009, tratasse do “cumprimento
dos objetivos e compromissos pactuados internacionalmente com relação
à saúde pública global”, além de pedir maior coordenação do sistema da
ONU no campo da saúde.
3
Ver Cassels (1997); Brown et al. (2001); Hutton e Tanner (2004).
249
A Declaração Ministerial sobre Saúde Pública Global, um longo documento resultante do Segmento de Alto Nível 2009 do Ecosoc, realizado
em Genebra, enuncia uma ampla agenda para a ação de governos, órgãos
das Nações Unidas e da sociedade civil mundial sobre a saúde global, que
passa a ser motivo de entendimentos ulteriores entre os Estados-membros
da ONU, seja na Assembleia Geral, seja na OMS. Por outro lado, no âmbito da OMS e de seus escritórios regionais, foi lançada a Política de Cooperação Centrada nos Países, que não só procura alinhar a atuação da OMS
às políticas nacionais de saúde, como também coordenar sua atuação no
país com as demais agências das Nações Unidas e outros atores (UN/Ecosoc, 2009; WHO, 2007).
Outra alternativa: a cooperação Sul-Sul
The responsibility for the development of the South lies in the South,
and in the hands of the people of the South
Julius Nyerere, 1990
A cooperação Sul-Sul, também conhecida como cooperação horizontal
ou cooperação entre países em desenvolvimento, é o processo de parceria econômica, comercial, social ou de outra natureza que se estabelece
(idealmente), trazendo vantagens mútuas para os países em desenvolvimento parceiros, geralmente localizados no Hemisfério Sul. Subjacente
ao conceito, encontra-se a hipótese de que o mundo em desenvolvimento é capaz de produzir soluções autênticas para seus próprios problemas
(Buss e Ferreira, 2010b).
O conceito político Sul-Sul começou a surgir na década de 1950, no
auge da Guerra Fria, podendo-se identificar como seu marco político inicial a Conferência Ásia-África, realizada em Bandung, Indonésia, em abril
de 1955, na qual estavam representados 29 Estados e 30 movimentos de
libertação nacional. Com o Movimento dos Não Alinhados, instituído em
1961 na Conferência de Belgrado e, mais tarde, com a constituição do
Grupo dos 77 em 1964, por ocasião da criação da Unctad — organização
que hoje já reúne cerca de 130 países que atuam de forma concertada nos
fóruns internacionais —, foram se estabelecendo os marcos essenciais para
a construção de consensos políticos entre países em desenvolvimento.
250
Em 1978, a Conferência das Nações Unidas sobre Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento (CTPD), celebrada em Buenos
Aires, caracterizou esse tipo de cooperação como um componente essencial
da cooperação Sul-Sul. Ainda nesse ano, seguiu-se a criação da Unidade Especial para a Cooperação Sul-Sul (Special Unit for South-South Cooperation — SU/SSC), pela Assembleia Geral da ONU, e sediada no Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), que passou a promover,
coordenar e apoiar as cooperações Sul-Sul e a triangular em bases globais e
também no sistema das Nações Unidas (UNDP, 1978 e 2004).
Durante a década de 1980, considerada em vários aspectos, inclusive
na cooperação Sul-Sul, a “década perdida”, pouco se avançou nessa matéria, à exceção, talvez, da criação, em 1987, da Comissão do Sul, formada
por 28 líderes de países do Sul — como os brasileiros dom Paulo Evaristo
Arns e Celso Furtado —, com o objetivo, entre outros, de expandir a cooperação Sul-Sul.4
Diversas reuniões e conferências retomaram a cooperação Sul-Sul na
década de 1990, seja no âmbito da ONU, seja por iniciativa de grupos de
países: Reunião Ministerial do Grupo dos 77, incluindo a cooperação SulSul (1994); Reunião dos Países Estruturais para CTPD (Chile, 1997); Fórum sobre Experiências de Cooperação (Okinawa, Japão, 1998); reuniões
sobre CTPD do México (1999) e da Costa Rica (2000).
O G-77 continua sendo o ator global mais importante na cooperação Sul-Sul, como demonstram a Declaração da Cúpula do Sul e o Plano
de Ação de Havana (2000), o Consenso de Teerã sobre a Cooperação SulSul (2001), a Declaração de Dubai sobre C&T no Sul (2002), a Declaração e o Marco de Referência de Marrakech sobre a cooperação Sul-Sul
(2003) e, finalmente, a Plataforma de Desenvolvimento para o Sul, com
seu conjunto de princípios sobre a cooperação Sul-Sul, e o lançamento do
Fundo do Sul para o Desenvolvimento e a Assistência Humanitária, em
2008 (G-77, 2010).
Começando na década de 1990, mas com acentuada proeminência na
primeira década deste século, os países emergentes de renda média e renda
média alta surgiram como atores políticos de relevo no cenário internacional e, por consequência, na cooperação Sul-Sul. Com o intuito de realçar
4
Ver The South Commission (1990), relatório que se tornou um clássico e uma referência
mundial sobre o tema.
251
sua capacidade de intervenção positiva na política internacional, tais economias emergentes desenvolvem, em conjunto, fundos de investimento,
programas de integração econômica, projetos de desenvolvimento, projetos
de infraestrutura e políticas de internacionalização de suas empresas.
Assim, países como Brasil, China, Índia, Nigéria, África do Sul, Venezuela, entre outros, passaram a fazer investimentos econômicos produtivos,
e em cooperação, em suas regiões ou em países africanos e asiáticos mais
pobres, utilizando-se basicamente do chamado “poder brando” (soft power)
diplomático (Nye, 1990), isto é, recursos de pessoal e tecnologias apropriadas na cooperação com países menos desenvolvidos, em vez dos tradicionais
mecanismos de coerção política ou manu militari para impor sua presença.
Trata-se, na realidade, de um processo de cooperação entre países econômica e politicamente mais semelhantes do que o estabelecido entre muitos dos
países desenvolvidos e ricos e países pobres das referidas regiões.
A cooperação entre países em desenvolvimento lhes oferece maiores oportunidades de aprendizado e aproveitamento das lições aprendidas,
uma vez que as condições de vida de suas populações são mais próximas,
se comparadas àquelas dos países do Norte. Mas essa maior proximidade
não chega a equiparar completamente os países em desenvolvimento, pois
estes diferem amplamente no que se refere ao seu contexto social — que é
heterogêneo não apenas entre os países, como também em seu interior —
e à parcela de poder de que desfrutam no contexto global. Consequentemente, não parece apropriado supor que a cooperação Sul-Sul nunca seja
vertical ou que as soluções encontradas em um país sejam inerentemente
implementáveis nos demais e adequadas a eles, ou ainda que as questões de
apropriação (ownership) e sustentabilidade não precisem ser preocupações
constantes, como se tem apontado em relação à cooperação Norte-Sul.
Os arranjos regionais entre países vizinhos do hemisfério têm também
papel fundamental na cooperação Sul-Sul. A Associação de Nações do Sudeste da Ásia (Asean),5 a União Africana e a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África (Nepad),6 no continente africano, a Comunidade
5
Ver <http://www.aseansec.org>. O Conselho de Ministros da Saúde da Asean atuou vivamente em conjunto nas epidemias de Sars e influenza aviária, duas ameaças exponenciais à
saúde humana que se originaram exatamente na região.
6
Ver <http://www.nepad.org>. A Nepad desenvolve projetos nas áreas de segurança alimentar,
abastecimento de água e saneamento, ambiente e mudanças climáticas, saúde e ciência e tecnologia (com inovações em saúde), todos com repercussões importantes no campo da saúde no
continente africano.
252
Caribenha de Nações (Caricom),7 na região do Caribe, e a Unasul, na
América do Sul, são alguns exemplos de cooperação Sul-Sul nos campos
econômico e social ainda em pleno desenvolvimento, mas que devem ser
acompanhados com atenção pelo potencial de realizações que oferecem. As
soluções Sul-Sul são buscadas até mesmo em comunidades de países ligados por laços culturais, como o idioma, caso da Comunidade de Países de
Língua Portuguesa (CPLP).
É também importante apontar outro processo ora em alta, a cooperação Norte-Sul-Sul, ou seja, a “triangulação”, modalidade de cooperação
técnica na qual dois países — um do Norte, outro do Sul − implementam
ações conjuntas com o objetivo de prover capacitação profissional, fortalecimento institucional e intercâmbio técnico a um terceiro país do Sul. Finalmente, a crescente importância da cooperação Sul-Sul pode ainda ser
aquilatada por três importantes eventos internacionais de alto nível realizados no transcorrer de 2009: a Reunião Plurianual de Especialistas sobre
Cooperação Internacional, com foco na cooperação Sul-Sul e na integração regional, realizada por ocasião da reunião da Unctad, em fevereiro, em
Genebra;8 a Conferência de Alto Nível das Nações Unidas sobre Cooperação Sul-Sul (UN, 2009), realizada em Nairóbi, em dezembro; e, focando especificamente esse campo de políticas e práticas recém-inaugurado
da diplomacia da saúde, com menções à cooperação Sul-Sul, a Reunião de
Alto Nível do Conselho Econômico Social das Nações Unidas sobre Saúde Global, realizada em Genebra, em julho.
A cooperação Sul-Sul segundo o Brasil9
Um vastíssimo leque de iniciativas bilaterais e multilaterais compõe a participação do Brasil na cooperação Sul-Sul, principalmente nos anos 2000.
Contudo, o tema ingressou formalmente na política externa brasileira em
7
Ver <http://www.caricom.org>. O Conselho de Ministros da Saúde e o Conselho para o Desenvolvimento Humano e Social da Caricom têm desenvolvido importantes iniciativas conjuntas no controle de doenças, complementação assistencial e cooperação internacional em saúde.
8
Mais detalhes sobre a reunião encontram-se disponíveis em: <http://ictsd.org/i/news/
pontesquinzenal/40746>.
9
Para compreender a abrangência da cooperação Sul-Sul na política externa brasileira, consultar Desafios brasileiros na Era dos Gigantes, do embaixador Pinheiro Guimarães (2006), até
há pouco secretário das Relações Exteriores do Brasil.
253
1987, com a criação, no Ministério das Relações Exteriores, da Agência Brasileira de Cooperação (ABC) e de uma Coordenação Geral de Cooperação
entre Países em Desenvolvimento (CGPD), com o objetivo de coordenar,
negociar, aprovar, acompanhar e avaliar a cooperação para o desenvolvimento, em todas as áreas do conhecimento, recebida de outros países e organismos internacionais e aquela entre o Brasil e países em desenvolvimento
(MRE, 2008).
Um dos atos mais emblemáticos da aliança política de países em desenvolvimento do Sul ocorreu em setembro de 2003, quando 20 países, liderados por Brasil, Índia e África do Sul, reagrupados sob a denominação
G-20 e visando a confrontar a hegemonia dos Estados Unidos e da União
Europeia no comércio e nas relações internacionais, colocaram em situação difícil a Conferência da Organização Mundial do Comércio (OMC)
em Cancún, ao condicionarem qualquer acordo à supressão das subvenções
que aqueles dois blocos concediam a seus agricultores.
A partir de 2004, a cooperação brasileira com países em desenvolvimento foi significativamente ampliada, pautando-se desde então pelas
seguintes diretrizes: priorizar programas de cooperação técnica que favoreçam a intensificação das relações do Brasil com seus parceiros de maior
interesse para a política exterior brasileira; apoiar projetos vinculados sobretudo a programas e prioridades nacionais de desenvolvimento dos países recipiendários; canalizar os esforços de CGPD para projetos de maior
repercussão e âmbito de influência, com efeito multiplicador mais intenso;
privilegiar projetos com maior alcance de resultados; apoiar, sempre que
possível, projetos com contrapartida nacional e/ou com participação efetiva de instituições parceiras e estabelecer parcerias preferencialmente com
instituições genuinamente nacionais (MRE, 2008).
À luz dessas orientações governamentais, a CGPD concentrou suas
ações tomando por base as seguintes prioridades: a) compromissos assumidos em viagens do presidente da República e do chanceler; b) países da
América do Sul; c) países da África, em especial os Palop, e Timor-Leste;
d) demais países da América Latina e do Caribe; e) apoio à CPLP; e f ) incremento das iniciativas de cooperação triangular com países desenvolvidos (através das respectivas agências) e organismos internacionais.
Nos últimos anos o Brasil fez do fortalecimento dos laços Sul-Sul
um dos eixos mais importantes de sua política externa. Além de coliderar a
criação do G-20, o país se encontra envolvido com outros blocos políticos
254
do Sul: o Mercosul, desde 1991; o Ibas, que inclui Índia, Brasil e África do
Sul; um novo bloco regional, a União de Nações Sul-Americanas (Unasul),
integrado por 12 países da América do Sul; e um bloco de base linguística,
a Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP), constituído por
oito nações, distribuídas em quatro continentes. O G-20, o Ibas, a Unasul
e a CPLP vêm sendo apontados como prioridades da política externa brasileira, caracterizando essencialmente uma abordagem Sul-Sul da cooperação internacional do país.
Ainda no campo das alianças políticas do Sul, o Brasil teve participação decisiva na realização das cúpulas América do Sul-Países Árabes
(Aspa), realizadas em Brasília, em 2005, e em Doha, em 2009, e América
do Sul-África (ASA), realizadas na Nigéria, em 2006, e na Venezuela, em
2009. Bilateralmente, o Brasil e a União Africana estabeleceram um amplo
acordo de cooperação técnica, assinado em 2007 e promulgado em 2009
(ACTB-UA, 2009). A integração nas Américas se expandiu para além do
Mercosul e da Unasul, com as recentes realizações das cúpulas da América
Latina e do Caribe sobre Integração e Desenvolvimento (Calc), no Brasil,
em 2008, e no México, em 2010.
Outra vertente orientadora da cooperação foram as diversas missões
do presidente da República a países da África, da Ásia e do Oriente Médio, que acabaram se traduzindo em diversos acordos bilaterais de cooperação, que, por sua natureza, se inscrevem no âmbito da cooperação Sul-Sul
do Brasil. Os principais objetos de tal cooperação estão nas áreas de agricultura, saúde, educação e construção de institucionalidade.
A experiência do Brasil na cooperação Sul-Sul em saúde
O fator determinante para a “diplomacia da saúde” brasileira é o fato de, no
Brasil, a saúde ser constitucionalmente um direito de todos e um dever do
Estado. Isso fornece aos ministérios da Saúde e das Relações Exteriores,
que têm atuado em perfeita sintonia, um marco político de referência extremamente importante. O Brasil mantém ativa participação em organismos
multilaterais da saúde, como a Organização Mundial da Saúde (OMS) e a
Organização Pan-Americana de Saúde (Opas). Na OMS, ocupou uma das
34 cadeiras do Comitê Executivo no triênio 2004-2007, sendo reeleito para
o triênio 2008-2011. Por sua crescente importância política e econômica,
255
muitos temas de saúde, como a questão dos medicamentos, são tratados em
agências como a OMC e a Organização Mundial da Propriedade Intelectual (Ompi), nas quais o Brasil tem defendido claramente a predominância
da saúde sobre o comércio e dos pacientes sobre as patentes.
Outros exemplos importantes dessa presença ativa do Brasil no campo da diplomacia da saúde são: a) a elaboração da Convenção-Marco para
o Controle do Tabaco;10 b) a Declaração de Doha e o Acordo Trips e Saúde Pública; e c) a recente constituição do Grupo de Trabalho Intergovernamental sobre Saúde Pública, Inovação e Propriedade Intelectual no âmbito da OMS (WHO, 2008). Alcazar (2008) analisou as ações recentes do
Brasil no campo da diplomacia da saúde, incluindo os eventos mencionados, classificando-as como um “giro copernicano”, na medida em que a política externa, na área de conexão entre comércio e saúde, passou a ser vista
e priorizada pela lente e pelos interesses da saúde e não do comércio.
Dadas as cruciais necessidades sociais e de saúde dos países em desenvolvimento, é exatamente no campo da saúde que se encontram alguns
dos principais programas da cooperação Sul-Sul do Brasil. Em reunião de
embaixadores do Brasil na África central e Palop com o presidente da República, realizada em Brasília, em fevereiro de 2009, por exemplo, as demandas em saúde foram as mais reportadas pelos diversos postos nos 25
países da região.
A cooperação prestada na área da saúde é diversa, resultado principalmente das chamadas “demandas de balcão”, concentrando-se em doenças como malária e HIV/aids, geralmente respondidas pelas estruturas do
Ministério da Saúde. Só mais recentemente foi levantada a questão da ação
programática na cooperação em saúde e sua organização com base em
diagnóstico compartilhado e respostas organizadas e pactuadas com os
países parceiros.
O sistema de saúde brasileiro tem desenvolvido estratégias bastante eficazes e oportunas para o enfrentamento de situações sociossanitárias como
as encontradas em muitos dos países em desenvolvimento que demandam
apoios na área da saúde. Entre as principais experiências colocadas à disposição de países parceiros estão os Programas de Saúde da Família, de Imunizações e de Aids, a Rede de Bancos de Leite Humano e as Redes de Escolas de
Saúde Pública, Escolas Técnicas e Institutos Nacionais de Saúde. Outra área
10
Ver <http://www.who.int/fctc/en/>.
256
muito demandada é a doação de insumos para a saúde, como vacinas, soros,
medicamentos, recursos para diagnóstico e equipamentos, que o Brasil tem
disponibilizado a países mais necessitados, não só em situações de emergência e desastre, como também em programas regulares de cooperação.
A cooperação brasileira deriva da farta oferta de especialistas de qualidade que possui em quase todas as áreas da saúde, de sua importante capacidade de formação de recursos humanos e da vigorosa experiência das
instituições componentes do sistema brasileiro de saúde. Com base em
nosso próprio aprendizado como nação na área da saúde, em sua cooperação o Brasil opta por contribuir prioritariamente para a formação de recursos humanos e para o reforço dos sistemas de saúde dos países parceiros.
O reforço aos sistemas de saúde passa pela criação e/ou fortalecimento das
chamadas instituições estruturantes dos sistemas de saúde. Por “instituições estruturantes” entende-se, obviamente, a autoridade sanitária nacional
(o Ministério da Saúde), além dos institutos nacionais de saúde, das escolas de formação de técnicos de nível médio, das escolas de saúde pública,
dos institutos clínicos dedicados à atenção médica (casos dos institutos do
Câncer, de Saúde da Mulher e da Criança e outros) e das graduações de
profissionais (médicos, enfermeiros, dentistas etc.).
Todo esse processo vem sendo chamado de “cooperação estruturante”
(Almeida et al., 2009), porque é desenvolvida de forma abrangente e não
como projetos isolados; planejada e executada em conjunto com as autoridades sanitárias e segundo as políticas de saúde dos países parceiros; e centrada na formação de recursos humanos e no reforço dos sistemas de saúde
e suas instituições.
A cooperação em saúde no âmbito da CPLP: o Plano
Estratégico de Cooperação em Saúde (Pecs)11
A Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP) é composta de
oito Estados-membros: Brasil, nas Américas; Portugal, na Europa; TimorLeste, na Ásia, e cinco países na África — Angola, Moçambique, GuinéBissau, Cabo Verde e São Tomé e Príncipe —, os Palops (Países Africanos
11
Para mais detalhes sobre o Pecs/CPLP, ver Buss e Ferreira (2010b).
257
de Língua Oficial Portuguesa). Os países da CPLP têm grandes assimetrias entre si em termos não só de população, que variava entre 191,8 milhões no Brasil a 158 mil em São Tomé e Príncipe, como também de renda
per capita, cuja variação ia de US$ 18.950 em Portugal a apenas US$ 200
na Guiné-Bissau e US$ 320 em Moçambique. Em 2005, cerca de 50% das
populações de Angola, Guiné-Bissau e Timor-Leste viviam abaixo da linha internacional de pobreza (US$ 1,25/dia), chegando essa cifra a 75%
em Moçambique (Unicef, 2009).
Também existem grandes variações nos indicadores de saúde e na expectativa de vida: em 2007, a mortalidade de menores de cinco anos era de
198 por mil em Guiné-Bissau, 168 por mil em Moçambique, 158 por mil
em Angola e de apenas cinco por mil em Portugal; a expectativa de vida
variava de cerca de 78 anos em Portugal e 72 no Brasil a menos de 45 anos
em Angola, Guiné-Bissau e Moçambique. Embora tenham ocorrido melhorias nos indicadores de saúde dos Palops e de Timor-Leste desde 1990,
ainda são pequenas se comparadas com as de outros países em condições
sociossanitárias equivalentes (Unicef, 2009).
As condições nutricionais da população também são ruins, quando
se consideram indicadores de desnutrição infantil, baixo peso ao nascer ou
outros, bem como o acesso a serviços básicos de saúde, como vacinações,
cobertura pré-natal ou parto assistido por profissionais de saúde. O acesso ao saneamento básico também é altamente deficiente nos Palops e em
Timor-Leste, o que contribui para a manutenção das más condições de
saúde (Unicef, 2009).
Os sistemas de saúde dos Palops e de Timor-Leste são ainda extremamente frágeis, com cobertura precária, número insuficiente de unidades
de serviços, dificuldades de governança, pessoal insuficiente e mal pago e
configuração tecnológica pouco adequada ao perfil epidemiológico. O gasto com saúde é mínimo, sequer cobrindo as necessidades básicas primárias.
O apoio técnico e financeiro internacional torna-se, portanto, vital para o
funcionamento dos sistemas de saúde dos Palops e de Timor-Leste.
Essas difíceis condições sociais e econômicas vividas pelos Palops e Timor-Leste, recém-saídos de conflitos internos graves,12 que, em muitos casos,
destruíram infraestruturas e dificultam a construção de institucionalidades e
12
Em 2010, foram comemorados os 35 anos de independência de todos os Palops, que ocorreram imediatamente após a Revolução dos Cravos, em Portugal.
258
governança eficazes, inclusive na área da saúde, levaram os países-membros
da CPLP a identificarem na saúde um campo propício à cooperação solidária
e ao intercâmbio de experiências inovadoras.
A eleição da cooperação Sul-Sul entre os países da CPLP foi uma alternativa natural, facilitada, por um lado, pela questão idiomática (a imensa
maioria dos profissionais de saúde dos Palops, por exemplo, fala exclusivamente português e idiomas nativos) e, por outro, pelas identidades políticas, ideológicas e culturais. Embora com recursos financeiros escassos,
o diferencial na cooperação em saúde na CPLP tem sido a abundância de
recursos humanos qualificados e a oferta de programas de pós-graduação
em áreas críticas da saúde, como saúde pública, planejamento e políticas
de saúde, saúde da mulher e da criança e doenças transmissíveis, em países
como Brasil e Portugal.
O modelo operativo para a cooperação em saúde adotado pelos países da CPLP baseia-se no desenvolvimento compartilhado de um Plano
Estratégico de Cooperação em Saúde (Pecs), que leva profundamente em
conta a situação sociossanitária dos países, suas capacidades de resposta aos
principais problemas encontrados e os recursos técnicos e financeiros existentes, que possam ser solidariamente colocados à disposição dos demais,
num processo de cooperação comprometida com os princípios de apropriação, alinhamento e harmonização (CPLP, 2009).
A cooperação abrange sete eixos temáticos para a definição tanto de
projetos prioritários quanto de metas a serem atingidas (CPLP, 2009): i)
formação e desenvolvimento da força de trabalho em saúde; ii) informação
e comunicação em saúde; iii) investigação em saúde; iv) desenvolvimento
do complexo produtivo da saúde; v) vigilância epidemiológica e monitorização da situação da saúde; vi) emergências e desastres naturais; e vii) promoção e proteção à saúde. O plano encontra-se em plena execução, com a
instalação de redes de instituições estruturantes e uma série de iniciativas,
descritas com mais detalhes em Buss e Ferreira (2010b).
Diplomacia da saúde e cooperação Sul-Sul
na América do Sul: Unasul Saúde
Organizados anteriormente em dois principais blocos regionais — Mercosul e Comunidade Andina —, os 12 países da América do Sul agrupam-se
agora na União de Nações Sul-Americanas (Unasul), criada formalmente
259
em maio de 2008, em Brasília, num momento de reafirmação democrática e de emergência de governos populares na maioria dos países da região.
Alguns analistas consideram que esse bloco político regional representa o
primeiro contrapeso genuíno ao poder político dos Estados Unidos no hemisfério. A emergência da Unasul no alvorecer do século XXI não é um
evento fortuito; pelo contrário, sua criação foi precedida de diversas iniciativas, incluindo a Alalc/Aladi, o Pacto Andino (mais tarde Comunidade
Andina de Nações), o Mercosul e a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (Otca), entre outras. O processo de integração na América do Sul não tem sido destituído, absolutamente, de conflitos internos aos
países ou entre as nações participantes (Buss e Ferreira, 2010b).
A primeira reunião de chefes de Estado e de governo no Brasil, realizada na Costa do Sauípe (BA), em dezembro de 2008, culminou com diversas declarações políticas e com a constituição do Conselho Sul-Americano
de Defesa e do Conselho Sul-Americano de Saúde, demonstrando, com
este último, a prioridade do tema e da agenda da saúde para os líderes políticos da América do Sul. O Conselho de Ministros aprovou, em sua primeira
reunião, a Agenda Sul-Americana de Saúde, que, desenvolvida por grupos
técnicos compostos de funcionários de alto nível dos países, contempla os
seguintes grandes temas:13
• elaboração da política sul-americana de vigilância e controle de eventos em saúde, antes “escudo epidemiológico sul-americano”;
• desenvolvimento de sistemas universais de saúde;
• promoção do acesso universal a medicamentos e outros insumos para
a saúde e desenvolvimento do complexo produtivo da saúde na América do Sul;
• promoção da saúde e enfrentamento conjunto de seus determinantes sociais;
• capacitação de recursos humanos em saúde.
A realidade sociossanitária da América do Sul justifica tal agenda. Os
países apresentam indicadores econômicos e de saúde bastante díspares,
13
Para mais detalhes sobre a reunião na Bahia, consultar <http://www.unasur.org>; e para
questões de saúde, ver <http://www.unasur-health.org>.
260
sendo a Bolívia e a Guiana os que têm as taxas mais elevadas de mortalidade de menores de cinco anos. A expectativa de vida ao nascer também
apresenta variações expressivas, sendo de 64-68 anos na Bolívia, 76 a 82
anos no Chile e de 73 a 80 anos no Uruguai. As variações de população e
produto interno bruto per capita também são expressivas: Brasil e Argentina reúnem cerca de 60% da população, variando a renda de US$ 2.580 na
Guiana a mais de US$ 12 mil na Argentina, no Chile e na Venezuela.
As doenças crônicas não transmissíveis predominam nos países da
América do Sul, mas ainda persistem doenças transmissíveis, como a
malária na Região Amazônica, a dengue e a tuberculose, que ainda representam problemas importantes, e bolsões de doença de Chagas e leishmaniose. As doenças controláveis por imunização têm recebido grande
atenção dos ministérios da Saúde e apresentam taxas aceitáveis. Os sistemas de saúde ainda são precários, com estrutura e recursos humanos e
tecnológicos inadequados para enfrentar a dupla carga de enfermidade
existente e seus fatores de risco.
Os principais componentes da agenda incluem, entre outros, a
constituição de uma rede sul-americana para a vigilância e o controle de
eventos em saúde; a formação de recursos humanos de diversos níveis; a
constituição de redes de instituições estruturantes dos sistemas de saúde; o Programa de Bolsas Unasul Saúde; a constituição do Instituto SulAmericano de Governo em Saúde (Isags); o fortalecimento dos ministérios da Saúde a fim de que os sistemas permitam o acesso universal a
serviços de saúde; e o fortalecimento do complexo produtivo da saúde na
América do Sul. O Plano Quinquenal de Saúde 2010-2015 da Unasul
foi aprovado pelo Conselho de Ministros em Cuenca, Equador, no mês
de abril de 2010 e se encontra em pleno desenvolvimento, culminando
com a inauguração do Isags em julho de 2011, no Rio de Janeiro (Buss e
Ferreira, 2010b).
Esse grande arranjo intergovernamental chamado Unasul Saúde é um
extraordinário exemplo de “cooperação Sul-Sul” (Ferreira e Buss, 2010b) e
de “diplomacia da saúde” (Kickbusch et al., 2007; Buss, 2008) que os países da América do Sul e seus ministérios das Relações Exteriores e da Saúde estão desenvolvendo, associando a orientação técnica em saúde com o
apoio do setor de relações exteriores, para abordar situações que transcendem as fronteiras nacionais e expõem os países a influências globais.
261
Reflexões finais
Na condição de partícipes ativos do processo de cooperação internacional
em saúde como dimensão dinâmica da política externa brasileira, entendemos que os ministérios da Saúde e das Relações Exteriores, apoiados
em importantes instituições públicas nacionais, como a Fundação Oswaldo Cruz e diversas universidades, vêm realizando um trabalho de elevado
grau de coerência, que se baseia em políticas e práticas identificadas com
a cooperação Sul-Sul e, pelo caráter compartilhado entre os dois setores,
com a diplomacia da saúde.
Tal trabalho, baseado explicitamente nos valores de solidariedade, amizade e complementaridade, concentra-se no compromisso com o desenvolvimento e a sustentabilidade dos parceiros. Para tanto, prioriza a chamada
“cooperação estruturante em saúde”, que visa à colaboração na criação e/ou
no fortalecimento e na sustentabilidade das instituições estruturantes dos
sistemas de saúde, como são chamados os próprios ministérios da Saúde
(autoridade sanitária nacional) e os institutos e escolas nacionais de saúde
pública, escolas técnicas de saúde e institutos de atenção à saúde e pesquisa
clínica, além das graduações nas profissões da saúde.
São atendidos prioritariamente os países integrantes da Unasul Saúde
e os Palops (países lusofônicos da África), embora não sejam desconsideradas as demandas de outros países em desenvolvimento. As ações com os
países prioritários são desenvolvidas na esfera bilateral, mas há também o
trabalho conjunto nas organizações regionais multilaterais, casos da Unasul e da CPLP.
Para completar estas reflexões finais, é importante apontar também o
que falta à cooperação internacional em saúde do Brasil. Cabe aperfeiçoar
a coordenação das várias agências e atores que participam da cooperação
brasileira setorial, que ainda trabalham de forma dispersa e descoordenada,
não sendo incomum encontrar diversas missões atuando simultaneamente
no mesmo país sem que uma conheça o que a outra faz. Esse papel caberia tanto ao Ministério da Saúde e ao Ministério das Relações Exteriores quanto às nossas embaixadas. Por outro lado, a saúde deve ser cada vez
mais entendida como parte integrante da cooperação para o desenvolvimento. Não se alcança a saúde — produto eminentemente social e coletivo,
além de biológico e individual — sem que sejam devidamente enfrentados
seus determinantes sociais, o que só é possível com ações intersetoriais, que
262
devem ser propiciadas aos países pela cooperação brasileira, e também articuladas internamente.
Finalmente, nossa experiência mostra quão é difícil para a cooperação
internacional a ausência de uma legislação brasileira a respeito. A regulação da cooperação brasileira é tarefa urgente, para que o país possa, com
mais competência, cumprir o destino que lhe cabe como nação emergente
na cooperação Sul-Sul e na diplomacia da saúde.
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PARTE V
Paradiplomacia
9.
A dimensão subnacional da política externa
brasileira: determinantes, conteúdos
e perspectivas
Mónica Salomón
O desenvolvimento de uma ação externa institucionalizada por parte de
governos subnacionais, atividade em geral denominada “paradiplomacia”
(Soldatos, 1990), surgiu primeiramente nos Estados industrializados do
Norte para se expandir depois pelo restante do mundo (Cornago, 2000;
Michelmann, 2009). Na América Latina, os processos de redemocratização e descentralização dos anos 1980 criaram um contexto favorável a atividades mais ou menos estruturadas no exterior por governos não centrais.
Nessa década surgiram as primeiras estruturas burocráticas de gestão das
relações internacionais em governos estaduais brasileiros. Hoje, boa parte deles e umas 30 prefeituras de cidades grandes ou médias levam a cabo
uma ação externa estruturada suscetível de ser encaixada nas amplas categorias da paradiplomacia.
O objetivo deste capítulo é identificar as características específicas da
paradiplomacia brasileira; e o da pesquisa que lhe serviu de base era identificar essas características, seus principais fatores determinantes e também
avaliar em que medida tais características corresponderiam a uma “paradiplomacia do Sul”. Tentei responder a essas perguntas apresentando, ao
mesmo tempo, uma visão panorâmica da política externa subnacional brasileira e suas relações com a política externa do governo federal. Como
marco analítico foi utilizada a perspectiva proporcionada pela análise da
política externa, em linha com os interesses e preocupações da disciplina
“Relações Internacionais”.
Na primeira parte do capítulo são feitos alguns esclarecimentos conceituais sobre os governos subnacionais como atores internacionais e a natu-
270
reza da paradiplomacia. Na segunda, apresento as atividades paradiplomáticas dos governos subnacionais brasileiros em suas diferentes dimensões,
procurando identificar seus principais determinantes. Foram considerados
três contextos ou níveis de análise relevantes: o das próprias unidades, o de
sua interação com a política externa brasileira e o de sua interação com o
processo de integração regional do Mercosul.
Paradiplomacia como política externa:
esclarecimentos conceituais
A perspectiva ordenadora ou lente analítica da Análise de Política Externa
(foreign policy analysis) foi aqui adotada para proceder ao exame sistemático das principais questões levantadas pelo estudo da ação internacional dos
governos subnacionais brasileiros. Como a Análise de Política Externa é
uma subdisciplina das Relações Internacionais que se ocupa do estudo dos
determinantes, dos processos de tomada de decisões e da implementação
da política externa1 e está essencialmente focada no ator ou agente, parece
uma perspectiva analítica adequada para o objetivo deste capítulo.
Outro esclarecimento se faz necessário. Este capítulo não trata da ampla temática dos efeitos da globalização — fundamentalmente em sua dimensão econômica — nas cidades e regiões, uma temática muito rica e
muito ampla abordada sobretudo pela geografia política e a sociologia urbana (Sassen, 1991 e 2002; Scott, 2001; Knox e Taylor, 1995). Certamente, o desenvolvimento da paradiplomacia no mundo nas últimas décadas é
uma das múltiplas reações às mudanças sistêmicas que o conceito de globalização sugere. Mas o tema do capítulo é muito mais específico: consiste em
explorar o comportamento dos agentes (governos subnacionais), tomando
como pressuposto o novo contexto globalizado em que estão inseridos.
Os governos subnacionais como atores de política externa
Embora, na literatura sobre “cidades e globalização”, as cidades (regiões ou
outras entidades subnacionais) sejam tratadas com frequência como autênticos agentes (“a cidade/região tal faz tal ou qual coisa…”), isso não é
1
Ver Carlsnaes (2002); Neack, Hey e Haney (1995); Hill (2003); Hudson (2005).
A dimensão subnacional da política externa brasileira
271
adequado pela perspectiva da análise da política externa, preocupada precisamente com a identificação da agência e das unidades de tomada de decisão
(Rosenau, 1961; Hermann, 2001; Hill, 2003). É evidente que as “cidades”
como tais não planejam nem implementam políticas. Assim, no campo da
paradiplomacia, o verdadeiro objeto de estudo e unidade de análise, a partir
da perspectiva da análise da política externa, é o governo subnacional (municipal, estadual etc.) e não a cidade ou outros atores nela situados, como universidades ou empresas, por mais que desenvolvam também suas próprias
“relações internacionais”. O governo subnacional é o agente da política externa da cidade ou região. De fato, ele é o único agente que pode atuar legitimamente em nome da cidade ou da região como um todo. Evidentemente,
quando desenha e implementa suas políticas, o governo subnacional leva em
consideração e é influenciado pelas demandas e necessidades dos outros atores que fazem parte da sociedade civil, como movimentos de cidadãos ou de
empresas. Da perspectiva da análise da política externa, essas influências e
interações são consideradas inputs de política externa.
A adoção da perspectiva da análise da política externa serve também para evitar o erro comum de considerar que os governos subnacionais,
quando se analisa sua atividade externa, podem se identificar com a ampla categoria de “atores não estatais” (Breslin e Hook, 2002; Pluijm, 2007).
Restam poucas dúvidas de que os governos subnacionais fazem parte do
aparato estatal, embora seu comportamento internacional possa apresentar
semelhanças com o de movimentos sociais, ONGs, grupos de interesse e
outros atores não estatais. Tal como eles, quando os governos subnacionais
atuam internacionalmente tentam atingir suas metas usando muitas vezes
políticas muito sofisticadas de construção de coalizões (com outros governos subnacionais, com governos centrais, ONGS, burocracias de agências
internacionais etc.) e frequentemente compensam a falta de legitimidade
constitucional de suas atividades internacionais com outros tipos de legitimidade, como a baseada na competência técnica que possuem em questões urbanas, algo também típico de atores não estatais. Mas, certamente,
os governos subnacionais compartilham com os governos centrais a responsabilidade pela população de um território definido e também, como
esses, contam com recursos e prerrogativas governamentais, desde estruturas administrativas que podem ser usadas para fins de política externa a
recursos financeiros públicos, acesso a outros órgãos governamentais (incluindo aqueles responsáveis pela política externa nacional) e por vezes
272
também a estruturas diplomáticas nacionais (Paquin, 2004a). Ademais,
como representantes democráticos das populações que governam, os governos subnacionais possuem uma legitimidade política que lhes permite
atuar internacionalmente em nome dessa população, além de exercerem
seus papéis constitucionalmente definidos.
Acadêmicos da área de Relações Internacionais, como Hocking
(1997) e Paquin (2004a), têm insistido na condição de “atores mistos” dos
governos subnacionais como agentes de relações internacionais, em parte
“limitados pela soberania” em suas responsabilidades estatais, em parte “livres de soberania” (Rosenau, 1990:36), dispondo de bem mais liberdade de
escolha entre os temas da agenda internacional do que os governos centrais
e, ao mesmo tempo, de instrumentos de política externa, competências e
legitimidade comparáveis.
Minha própria contribuição a essa discussão (Salomón e Nunes, 2007)
é a ideia de que, em termos gerais, os governos municipais e os governos intermediários (regionais, estaduais, provinciais etc.) são dois tipos diferentes
de atores mistos. Ambos combinam características de atores livres de soberania e limitados pela soberania, mas em proporções diferentes. Os governos municipais são mais livres de soberania do que condicionados por ela,
acontecendo o contrário com os governos estaduais. Se os diferentes atores
de política externa são vistos como organizados num continuum, com os governos centrais em um extremo (completamente condicionados pela soberania) e os atores não estatais no outro extremo (completamente livres de
soberania), então os governos subnacionais estariam no meio, com os governos regionais mais próximos dos governos centrais e os municipais mais
próximos dos atores não estatais. As semelhanças do movimento mundial
de governos locais e outros movimentos sociais internacionais, a maior facilidade (em comparação com os governos intermediários) com que podem
criar redes transnacionais políticas e técnicas entre eles e com outros atores,
assim como o maior grau de politização das ações das administrações municipais no exterior são elementos a favor do argumento de que os governos
municipais estão menos condicionados pelas responsabilidades da soberania do que os intermediários.
Um último ponto que quero levantar sobre essa questão da agência tem a ver com a categorização, como atores internacionais, das redes
transnacionais dos governos subnacionais ou das mais estáveis organizações dos governos locais (Borja e Castells, 1997). Em que medida é esse
273
ator coletivo um ator estatal ou não estatal? No sistema das Nações Unidas,
as organizações internacionais de governos locais costumam ser tratadas
como outros atores não estatais, à semelhança das ONGs (estão acreditadas como ONGs no Conselho Econômico e Social). Visto que são formadas por governos eleitos, as associações internacionais de governos locais
reivindicam um status diferente. O reconhecimento desse status diferente
é precisamente um dos objetivos principais de Cidades e Governos Locais
Unidos (CGLU), uma organização mundial de governos locais estabelecida em 2004 (UCLG, 2004, art. 3o c). Até que ponto essas demandas se justificam? É possível transferir a legitimidade individual das unidades para
o grupo? Acredito que para responder a essa pergunta é preciso examinar
a representatividade de cada uma dessas organizações, o processo de escolha dos líderes etc. Mas, a princípio, parece-me que a maioria dos agrupamentos de governos subnacionais (com exceção daquelas instituições que
fazem parte de esquemas de integração regional mais amplos, como o Comitê das Regiões na União Europeia ou o Fórum Consultivo das Cidades
e Regiões do Mercosul) deveria ser considerada atores não estatais, embora
tenham acesso mais fácil aos canais e recursos estatais.
A paradiplomacia como política externa subnacional:
conceito, dimensões e determinantes
O termo “paradiplomacia”, cunhado pelos acadêmicos canadenses Panayotis Soldatos (1990) e Ivo Duchacek (1990), vem ganhando aceitação nestas
últimas décadas, embora seja muito mais usado pela academia2 do que pelos responsáveis pela política externa subnacional. Trata-se, sem dúvida, de
um termo útil para definir uma nova área de atividade. Também, de modo
bastante conveniente, evita o uso controverso da expressão “política externa” quando aplicada a qualquer outro ator que não os governos centrais.
Contudo, o termo não é totalmente satisfatório. Primeiro, porque
reflete o hábito frequente (especialmente na América do Norte), porém
errôneo, de se usar indistintamente o termo “diplomacia” e a expressão
“política externa”. De fato, a diplomacia é apenas uma dimensão da política externa, a dimensão da implementação (Berridge, 2002). Segundo, o
prefixo “para” referido a diplomacia “paralela” tem uma conotação de subordinação e inferioridade em relação à política externa nacional que não
2
Ver Aldecoa e Keating (1999); Paquin (2004a); Lecours (2002); Velázquez Flores (2006).
274
capta muitos aspectos da atividade externa dos governos subnacionais. Segundo Hocking (1997:21), os termos “paradiplomacia” ou “protodiplomacia” (paradiplomacia vinculada ao objetivo de obter independência como
Estado) “sugerem um conjunto de atividades de ordem secundária, fracas
imitações da diplomacia ‘real’, e contribuem para disfarçar o caráter distintivo do que está sendo examinado”. Terceiro, enquanto as conotações
do termo paradiplomacia tendem a reduzir de maneira inadequada o alcance do fenômeno, a definição corrente mais ampla do termo (Cornago,
2000:2) é, a meu ver, ampla demais. Segundo ela, a paradiplomacia
pode ser definida como o envolvimento dos governos subnacionais nas relações internacionais, através do estabelecimento de contatos formais e informais, permanentes ou ad hoc, com públicos estrangeiros ou com entidades
privadas, com o objetivo de promover questões socioeconômicas ou políticas, assim como qualquer outra dimensão externa de suas próprias competências constitucionais.
Com efeito, segundo essa ampla definição, paradiplomacia refere-se
a qualquer ação internacional desenvolvida por um governo subnacional.
Não há distinção entre comportamentos meramente reativos ou ad hoc,
sem objetivos definidos e não incluídos em qualquer estratégia externa comum a todas as subunidades governamentais, e políticas externas mais estruturadas, que fazem parte de uma atividade planificada ( Jones, 1970:11).
Em outras palavras, não se leva em conta a distinção entre política externa
(plano) e ação externa (mera prática) (White, 1999). Mesmo aceitando o
termo “paradiplomacia” como um eufemismo conveniente, não se deve esquecer que este denota a política externa subnacional.
Por último, existe também outro importante aspecto que a definição
de paradiplomacia não leva em consideração: seu caráter institucional. A
paradiplomacia é cada vez mais um conjunto de práticas orientado por regras consensuais. Os governos subnacionais que desenvolvem propositadamente uma atividade internacional estruturada o fazem cada vez mais
sob a influência de um contexto internacional de normas, regras e práticas que definem o conteúdo e os limites da paradiplomacia. Existe, sem
dúvida, um processo de socialização internacional pelo qual os governos
subnacionais, juntamente com algumas organizações internacionais —
Programa Hábitat, Banco Mundial —, redes transnacionais de governos
275
subnacionais e acadêmicos, estão construindo uma nova instituição internacional. Apesar de ser menos desenvolvida que a diplomacia — uma instituição internacional em sentido pleno —, já há certo consenso sobre os
conteúdos e práticas da paradiplomacia (Melissen, 1999). Nesse sentido,
sim, justifica-se identificar com uma denominação exclusiva essa instituição em formação.
A cooperação transnacional — seja técnica ou política, bilateral ou
multilateral — com outros governos subnacionais e a promoção comercial
e econômica no exterior são as atividades mais frequentemente consideradas os principais componentes da paradiplomacia. Outras práticas são
mais específicas às paradiplomacias de certas categorias de Estados, como
ações com o objetivo de obter financiamento de agências públicas internacionais (Banco Mundial, FMI etc.). Nos países em desenvolvimento que
estão construindo suas próprias versões de paradiplomacia, como a Índia
(Sridharan, 2003), o Brasil (Salomón e Nunes, 2007) e a Argentina (Iglesias, 2008), a procura de recursos internacionais através da apresentação de
propostas para o financiamento internacional de infraestruturas locais ou
de projetos de utilidade social é considerada um componente fundamental
da paradiplomacia. Por isso, parte considerável da burocracia paradiplomática (a que atua nos escritórios municipais ou regionais de relações internacionais) nesses países tem como função buscar fontes de financiamento
e negociar empréstimos internacionais com doadores potenciais. Os países
avançados industrializados, onde a paradiplomacia nasceu (Canadá, Estados Unidos, Bélgica), são doadores de ajuda, não receptores, e as atividades
de captação de recursos, quando existem, não são consideradas um componente da paradiplomacia. Do mesmo modo, a chamada “diplomacia da cidade” (city diplomacy), que consiste em atividades de mediação de conflitos
ou de reconstrução pós-conflito,3 é uma área paradiplomática de importância crescente, mas restrita àqueles governos locais (municipais) capazes de trabalhar em conjunto com grupos de cidadãos muito ativos, como
acontece em várias cidades dos Países Baixos. Isso não parece fazer parte
do conteúdo das “paradiplomacias do Sul”.
As diferenças de conteúdo atribuídas à instituição paradiplomática
devem-se a variações nas motivações e influências que levam os governos subnacionais a desenvolver atividades paradiplomáticas ou, no jargão
3
Ver Sizoo et al. (2008). Esse é o significado restrito do termo. Usa-se por vezes também “city diplomacy” como sinônimo de paradiplomacia de cidades, como, por exemplo, em Pluijm (2007).
276
da política externa, ao diferente peso dos determinantes da política externa. O nacionalismo é, sem dúvida, um dos principais incentivos para o desenvolvimento, pelos governos subnacionais individuais, de uma atividade
paradiplomática importante (Lecours, 2002). Os governos de entidades
regionais como Quebec, Flandres ou Catalunha tendem a considerar a paradiplomacia um meio de afirmação de sua identidade (Paquin, 2004b).
Em consequência, sua política externa (expressão geralmente utilizada pelos responsáveis por sua formulação e implementação) reproduz as estruturas diplomáticas do Estado central (com ministérios, embaixadas, visitas de
Estado e todos os símbolos e parafernália da diplomacia tradicional), empregando também estratégias bem conscientes de construção de imagem
(diplomacia pública) (Huijgh, 2009). Embora poucos em número, desempenham papel vital no desenvolvimento da paradiplomacia. Isto porque,
como possuem estruturas e instrumentos paradiplomáticos mais desenvolvidos, são frequentemente tomados como modelos pelos governos subnacionais, que, em qualquer parte do mundo, anseiem em desenvolver suas
próprias atividades coordenadas e organizadas no exterior. Já os governos
subnacionais que não têm pretensões separatistas ou autonomistas, mas
imitam as práticas dos que as têm, não estão interessados em desenvolver
ou estabelecer uma identidade por aspirarem à independência e à formação
de um novo Estado. Simplesmente acreditam que as práticas institucionalizadas da paradiplomacia trazem benefícios para as comunidades sob sua
responsabilidade (ou para seu próprio prestígio político), ou ainda satisfazem a certas demandas, necessidades ou interesses de grupos da sociedade
civil ou do empresariado local.
Nos casos em que um governo local é muito ativo nas áreas de política externa geralmente consideradas domínio exclusivo do governo central, em geral existe um movimento de cidadãos bem-organizado que opta
por atuar através de canais oficiais para atrair a atenção e dar legitimidade a sua mensagem. Nesses casos, pode-se dizer que um determinante
importante da política externa subnacional é o ativismo de movimentos
sociais bem-organizados. Isso acontece com o movimento da “política externa municipal” nos Estados Unidos, que tem sido fonte de muitas declarações políticas e ações de prefeituras em áreas da política externa oficial
norte-americana (Kirby, Marston e Seasholes, 1995). Destarte, decisões de
prefeituras declarando uma cidade área livre de armas nucleares, a imposição de sanções comerciais a governos estrangeiros pouco respeitosos com
277
os direitos humanos, ou a concessão de refúgio a estrangeiros considerados em situação irregular pelo governo dos Estados Unidos são exemplos
de atividades originariamente propostas por movimentos de base atuantes
nas cidades das quais partiram essas iniciativas (Dorsey, 1993). O mesmo
se aplica ao envolvimento de governos municipais na resolução de conflitos no exterior (city diplomacy) e a muitas outras iniciativas de cooperação
entre cidades. Quando esses movimentos locais não existem ou não canalizam suas iniciativas através do governo municipal, esses temas não fazem
parte da paradiplomacia de um dado governo municipal.
Em geral, porém, os principais fatores que explicam o envolvimento direto de governos subnacionais em política externa são as competências que um governo subnacional possui no marco político nacional, sejam
ou não garantidas pela Constituição nacional. O fato de os governos subnacionais terem responsabilidades cada vez mais importantes no campo
do desenvolvimento a partir dos processos de descentralização tem levado
muitos governos subnacionais a desenvolverem suas próprias políticas econômicas, que incluem a atração de investimentos e a promoção comercial
de suas empresas no exterior. Também os tem levado a desenvolver uma
agenda de cooperação política e técnica em áreas de sua responsabilidade — como meio ambiente, gestão urbana ou educação —, juntamente
com outros atores internacionais, e a buscar recursos de agências internacionais de desenvolvimento ou de projetos sociais.4 Aliás, dado que a
internacionalização de competências internas representa o principal mecanismo de geração da agenda diplomática, na maioria dos casos os governos subnacionais percebem a paradiplomacia como uma maneira de
satisfazer a suas próprias necessidades imediatas, e não como uma maneira de influenciar a política global.
Política externa subnacional no Brasil
Atualmente, muitos dos 27 governos estaduais brasileiros e as prefeituras de cerca de 30 cidades grandes ou médias possuem algum tipo de estrutura de coordenação ou assessoria na área de relações internacionais
4
Isso fica bem claro nas doutrinas elaboradas para justificar as atividades externas de regiões
semiautônomas como Flandres — doutrina in foro interno, in foro externo — (Criekemans,
2007) ou Quebec — doutrina Gerin-Lajoie (Paquin, 2004a).
278
(Brigagão, 2005; Ribeiro, 2008). Outras 20 cidades desenvolvem regularmente atividades internacionais de certa envergadura, apesar de não
disporem de estruturas administrativas específicas para esse fim.
Os estados do Rio de Janeiro (1983) e do Rio Grande do Sul (1987)
foram os primeiros a criar escritórios de relações internacionais em suas
estruturas governamentais e a formular estratégias externas definidas. A
Prefeitura do Rio de Janeiro (1987) foi o primeiro governo municipal a
fazer isso. Porém, é importante destacar que a maioria das atividades hoje
consideradas paradiplomáticas, como a promoção comercial ou a cooperação cidade-cidade através de acordos de irmanamento, vinham sendo desenvolvidas há décadas, embora de maneira dispersa e não coordenada, por
diferentes departamentos ou secretarias dos governos subnacionais, sem
nunca ter sido integradas em uma estratégia mais ampla do próprio governo subnacional.
Embora o estabelecimento das primeiras estruturas institucionais dedicadas às relações internacionais tenha ocorrido antes da promulgação da
Constituição de 1988, esta foi importante para promover as atividades internacionais dos governos subnacionais brasileiros, ao criar um sistema federal de três níveis, no qual o governo central, os estados e os municípios
são considerados entidades federadas. Apesar de as relações internacionais
do Brasil serem, constitucionalmente, responsabilidade exclusiva do Poder
Executivo Federal, as competências e obrigações alocadas às unidades federadas com respeito ao desenvolvimento local deram certa legitimidade
aos governos subnacionais para buscarem recursos no exterior e até firmarem acordos de cooperação com governos subnacionais.
Nos 15 anos que se seguiram à aprovação da Constituição de 1988,
o número de estados e municípios com estruturas (assessorias, coordenadorias etc.) de relações internacionais aumentou, mesmo que a um ritmo
de crescimento bastante lento e de forma desigual, estando a maior parte
dos governos subnacionais com algum tipo de estrutura institucional de
relações internacionais concentrado ao longo do eixo Sul-Sudeste (Saraiva, 2004). Porém, em 2003, coincidindo com a chegada do Partido dos
Trabalhadores (PT) ao governo federal, teve lugar um autêntico boom de
criação de novas estruturas paradiplomáticas. Muitas das novas estruturas
estão localizadas em estados e cidades do Norte e do Nordeste, o que quebra a pauta tradicional.
279
Apesar de os governos estaduais, a começar pelos do Rio de Janeiro
e do Rio Grande do Sul, terem antecedido os municipais na criação de
estruturas institucionais de relações internacionais, no Brasil a paradiplomacia municipal cresceu mais depressa do que a estadual. Também é
detectável uma maior consciência, por parte das autoridades municipais
de relações internacionais, da existência das relações internacionais ou
da paradiplomacia como campo específico e como instituição com certas práticas consensuais. Isso, a meu ver, fundamentalmente por duas razões. Uma foi a influência do movimento internacional de cidades, em
efervescência desde inícios da década de 1990 e com atividade especialmente intensa entre 1996 (celebração, em Istambul, da Conferência das
Nações Unidas Hábitat II, também conhecida como Cimeira das Cidades) e 2004 (criação da organização mundial Cidades e Governos Locais Unidos [CGLU], a partir da unificação da United Cities and Local
Governments [Iula] e da Fédération Mondiale de Cités Unies-United
Towns Organization [FMU-UTO] (Salomón e Sanchez, 2008). Delegações de várias prefeituras brasileiras compareceram à Hábitat II e à
Assembleia das Cidades, evento paralelo à conferência, e, a partir de então, ficaram envolvidas nas negociações para a fusão da Iula e da UTO,
assim como nas iniciativas que visavam a uma maior participação dos governos locais no sistema da ONU, especialmente no programa Hábitat
(Borja e Castells, 1997; Salomón e Sanchez, 2008). Os prefeitos mais
ativos no movimento internacional de cidades — Tarso Genro, de Porto Alegre; Marta Suplicy, de São Paulo; e posteriormente Elói Pietá, de
Guarulhos — têm sido todos petistas. Isso não é por acaso. O envolvimento dos prefeitos petistas no movimento internacional das cidades explica-se, por um lado, pela preponderância dos líderes de esquerda nesse
movimento e, por conseguinte, pela sintonia política entre este e o PT.
Por outro, a cooperação internacional entre cidades e governos locais e
a difusão de boas práticas urbanas se encaixavam bem com os modelos
inovadores de governo que o PT procurava implantar nas cidades sob seu
controle, como laboratório (e ao mesmo tempo plataforma política) prévio ao acesso ao governo federal. Pode-se, portanto, identificar a chegada
do PT aos governos municipais de várias cidades brasileiras como o segundo fator determinante do desenvolvimento da paradiplomacia brasileira nos últimos anos.
280
Panorâmica dos governos subnacionais atuantes
em relações internacionais
Elaborar uma lista dos governos municipais e estaduais mais ativos no campo da paradiplomacia é uma tarefa difícil, principalmente pela falta de continuidade das atividades externas de estados e municípios. Vigevani (2004)
chama de “lógica do stop and go” essa alternância de períodos nos quais um
determinado governo subnacional desenvolve estratégias discerníveis de
política externa, normalmente com o apoio de uma estrutura internacional,
e períodos em que essas estratégias e estruturas desaparecem. Ao contrário
do que acontece com a política externa/diplomacia dos governos centrais,
como não existe a obrigação ou o costume bem consolidado nos governos
subnacionais de contar com essas estratégias e estruturas, a cada eleição estas podem mudar de orientação, desaparecer ou aparecer novamente. Por
diferentes razões, os casos que destaco em seguida merecem atenção.
Como já disse, os governos estaduais do Rio de Janeiro e do Rio
Grande do Sul foram os primeiros a estabelecer estruturas institucionais
para a gestão das relações internacionais, em 1983 e 1987, respectivamente.
No caso do Rio de Janeiro, o governador Brizola procurava, fundamentalmente, suporte e legitimidade política a partir do exterior, em face de seu
enfrentamento com o regime ditatorial ainda vigente. No Rio Grande do
Sul, a Secretaria Especial de Assuntos Internacionais (Seai), criada pelo
governador Pedro Simon, pretendia coordenar todas as atividades internacionais do governo: as de cooperação, os negócios internacionais e as relacionadas com o incipiente processo de integração regional. As duas estruturas sofreram grandes mudanças e passaram por períodos de menor e
maior atividade, mas ambas se mantêm na atualidade. A Subsecretaria de
Relações Internacionais do Estado do Rio de Janeiro supervisiona e participa com eficácia de atividades de cooperação, captação de investimentos
e promoção econômica de todo o aparato do governo estadual, com uma
equipe enxuta mas muito eficaz. No Rio Grande do Sul, a Seai foi fundida, em 1994, com a Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Social,
dando origem à Secretaria de Desenvolvimento e Assuntos Internacionais
(Sedai), que continua existindo, mas com funções, por um lado, bem mais
amplas que as de uma estrutura paradiplomática, e, por outro, sem exercer
controle sobre algumas das atividades internacionais do governo. A captação de recursos de agências internacionais, por exemplo, é da responsabilidade de uma secretaria específica e independente.
281
O governo do Paraná, sem dispor de uma estrutura específica de relações internacionais, desenvolve há alguns anos uma atividade internacional significativa, com o apoio do Escritório do Ministério das Relações Exteriores no Paraná (Erepar) e a notável atuação do seu responsável,
o embaixador Sérgio Coury. Entre outras iniciativas, o governo do Paraná, assessorado pelo Erepar, importou a iniciativa europeia de cooperação
transregional dos “Quatro Motores da Europa”5 e estabeleceu, juntamente com os estados brasileiros parceiros do Codesul — Santa Catarina, Rio
Grande do Sul e Mato Grosso do Sul —, com a província argentina de
Córdoba, com o departamento paraguaio de Alto Paraná e com o departamento uruguaio de Rivera, os “Quatro Motores do Mercosul”.6
No Pará, foi criada em julho de 2007 a Coordenadoria de Cooperação
Internacional para o Desenvolvimento Sustentável, que desde seu surgimento vem desenvolvendo uma atividade considerável e até propiciado um
novo espaço de diálogo e cooperação para governos subnacionais: o Fórum
de Autoridades Locais da Amazônia (Fala).7 O estado nordestino do Ceará tem chamado a atenção por seu dinamismo e pelo sucesso obtido tanto
no plano comercial quanto no da cooperação (Saraiva, 2004).
Passando agora aos governos municipais, a Prefeitura do Rio de Janeiro foi a primeira a criar uma estrutura de relações internacionais em
1987, uma secretaria que também se ocupava de questões protocolares.
Mas esse órgão, criado pelo governo do Partido Democrático Trabalhista
(PDT) e mantido pelos governos subsequentes, nunca teve uma atividade muito significativa. Suas principais funções, ao longo dos anos, foram
a preparação das viagens dos prefeitos ao exterior, a solução de questões protocolares levantadas pelas visitas de representantes estrangeiros,
e contatos com o corpo consular presente na cidade. Talvez a ação mais
5
Os Quatro Motores da Europa é uma associação para a cooperação entre as regiões de BadenWürttemberg, Rhône-Alpes, Lombardia e Catalunha, estabelecida em 1988.
6
O protocolo de intenções para a institucionalização da rede latino-americana do projeto
“Quatro Motores para o Mercosul” foi assinado em 17 de novembro de 2008 em Córdoba,
Argentina.
7
O Fala é uma iniciativa vinculada ao Fórum de Autoridades Locais para a Inclusão Social
(FAL), espaço de discussão (e também rede permanente) de governos subnacionais para tratar de problemas globais vinculados à luta contra a exclusão social. Foi criado pela Prefeitura de Porto Alegre em 2001, como espaço de discussão paralelo ao Fórum Social Mundial.
A primeira assembleia do Fala aconteceu na edição do Fórum Social Mundial, realizada em
Belém, Pará, em janeiro de 2009.
282
digna de nota empreendida tenha sido a ocorrida em 2007, durante o
mandato de César Maia, quando a Prefeitura do Rio de Janeiro se retirou
das principais redes de cooperação internacional de que participava, pelo
menos formalmente, entre as quais a rede de cooperação dos governos
municipais do Mercosul — a Mercocidades —, formada principalmente
por prefeitos progressistas com os quais as autoridades municipais do Rio
de Janeiro não se sentiam identificadas.
Porto Alegre, por sua vez, estabeleceu uma Secretaria Especial para
a Cooperação Internacional e a Captação de Recursos em 1994, passando a
ser um dos governos subnacionais do Brasil mais ativos internacionalmente
(Salomón e Nunes, 2007). O fato de o mesmo partido (o PT) ter permanecido no poder durante quatro mandatos consecutivos (1989-2004) possibilitou a realização de uma política externa subnacional relativamente estável,
duradoura e coerente. A difusão internacional do Orçamento Participativo
e a criação, por iniciativa de Porto Alegre, do Fórum de Autoridades Locais
para a Inclusão Social (FAL), em 2001, e da rede FAL, em 2005, são alguns
exemplos da crescente atividade da Prefeitura de Porto Alegre no âmbito da
cooperação transnacional entre governos subnacionais.
Em 2005, quando o PT foi derrotado nas eleições municipais, o novo
governo — uma coalizão de partidos de centro-direita — manteve a secretaria, que conservou também as mesmas atribuições: captação de recursos
e cooperação. Houve, porém, uma clara mudança de ênfase: a prioridade
passou a ser a captação de recursos privados, e não mais de agências públicas internacionais como anteriormente. Essa mudança refletiu-se no novo
acrônimo da secretaria: Captare. Também houve uma notável perda de poder político da secretaria em favor de outros órgãos da prefeitura. Com
a reeleição do prefeito em 2008, a secretaria foi desmantelada. Contudo,
Porto Alegre continua sendo atuante nas estruturas de cooperação subnacional transnacionais e até mantém a divulgação internacional do Orçamento Participativo no centro de sua estratégia internacional.
Foi também um governo do PT que criou a Secretaria Municipal de
Relações Internacionais de São Paulo em 2001 (Mattoso, 2001; Jakobsen,
2004), que logo, por suas dimensões e seu ativismo, converteu-se em modelo para todos os órgãos de relações internacionais no Brasil e manteve
seu high profile durante todo o mandato da prefeita Marta Suplicy, que teve
papel significativo no movimento internacional de governos locais. Mas
em 2005 o PMDB substituiu o PT no governo municipal. A Secretaria
de Relações Internacionais foi mantida e até mesmo sua responsável, uma
283
diplomata profissional, permaneceu no posto. Porém, ao contrário do que
aconteceu em Porto Alegre, a orientação e o conteúdo das políticas mudaram radicalmente. Os principais programas de cooperação, começando
pelo URB-AL (que tinha uma de suas redes temáticas coordenada pela
Prefeitura de São Paulo), foram cancelados e a promoção comercial e a
atração de investimentos privados tornaram-se sua principal prioridade.
O Departamento de Relações Internacionais de Belo Horizonte, inaugurado em 2003 por um prefeito petista, continua funcionando na atual coalizão PT-PSDB. O departamento assumiu uma posição de liderança informal
nas reuniões dos secretários municipais de relações internacionais do Brasil,
que são celebradas anualmente desde 2005 com o objetivo de discutir questões de interesse comum, entre as quais a possibilidade de avançar na constitucionalização das atividades internacionais dos governos subnacionais.
As cidades de Salvador (PDT), Palmas (PT) e Recife (PT) criaram,
todas elas, seus próprios órgãos de relações internacionais em 2005, quebrando assim o quase monopólio das cidades do eixo Sul-Sudeste em atividades paradiplomáticas. Salvador, em particular, destaca-se por ter criado
o maior órgão de relações internacionais municipais (cerca de 20 pessoas)
em funcionamento atualmente no Brasil.
Curitiba também inaugurou em 2005 sua própria Secretaria de Relações Internacionais e Protocolo, sob um governo do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB). Curitiba é provavelmente o município brasileiro que mais visitas recebe de delegações de governos locais de todo o
mundo — em 2007, por exemplo, foram 96 delegações de 23 países. Os
visitantes estão interessados em conhecer diferentes aspectos do planejamento urbano de Curitiba, especialmente o transporte público e os sistemas de reciclagem de resíduos sólidos.
Finalmente, o caso de Guarulhos merece atenção. Diferentemente das
outras cidades mencionadas, Guarulhos não é capital de um estado, mas
uma das cidades médias (1,5 milhão de habitantes) industriais do chamado
“cinturão vermelho” das cidades ao redor de São Paulo controladas pelo PT.
Entre 2005 e 2008, Guarulhos foi a cidade brasileira mais destacada nas redes internacionais de cidades. Sua estrutura institucional de relações internacionais (uma assessoria) era muito pequena, com apenas um assessor do
prefeito e três funcionários. Porém, esse assessor não era outro senão o antigo coordenador de relações internacionais da Prefeitura de Porto Alegre dos
últimos governos petistas. Com sua valiosa rede de contatos, ele conseguiu
introduzir Guarulhos no núcleo da política internacional de cidades.
284
Agendas e influências
As funções desempenhadas pelas estruturas institucionais paradiplomáticas dos governos subnacionais refletem a maneira pela qual a paradiplomacia é concebida no Brasil e também as influências (ou determinantes de
política externa) subjacentes a essa concepção. Ao mesmo tempo, o conteúdo e as influências/motivações que explicam as relações internacionais
dos governos subnacionais brasileiros apontam para características peculiares das relações internacionais subnacionais no Sul.
As principais funções identificáveis — apesar das muitas diferenças
existentes na organização e nas dimensões dessas estruturas — são três:
cooperação internacional, captação de recursos e promoção comercial e
econômica.
Praticamente todas as estruturas institucionais (assessorias, secretarias
etc.) de unidades subnacionais com atividade externa sistemática se ocupam de cooperação internacional — tanto bilateral quanto multilateral —,
podendo esta ser considerada a área principal da agenda paradiplomática brasileira. Os irmanamentos entre cidades ou estados, outros acordos
de cooperação mais específicos, intercâmbios de “melhores práticas” ou a
participação em redes transnacionais de governos subnacionais são todos
iniciativas que se enquadram nessa grande categoria. Na maioria dos casos, a participação brasileira em esquemas de cooperação multilateral ou
a assinatura de acordos bilaterais com contrapartes estrangeiras resulta de
iniciativas alheias: raramente são os governos brasileiros que procuram ativamente os vínculos de cooperação ou potenciais doadores. Pelo menos em
parte, creio que a explicação para isso está na ausência de pressões de outros atores interessados em que a prefeitura ou o governo estadual estabeleça esses vínculos de cooperação. Na Europa ou nos Estados Unidos, onde
as atividades de cooperação descentralizada exercidas pelos governos subnacionais consistem fundamentalmente em proporcionar ajuda a comunidades do Sul, existem normalmente grupos organizados da sociedade civil,
como ONGs, que pressionam as autoridades a oferecerem cooperação e
frequentemente colaboram com as autoridades na gestão dos projetos. No
caso do Brasil (e provavelmente do Sul em geral) são as próprias autoridades municipais ou estaduais que aceitam ou rejeitam propostas de cooperação com contrapartes estrangeiras. Quando há algum envolvimento de
grupos de cidadãos locais, este é posterior, acontecendo na fase de implementação do projeto de cooperação.
285
Mas são, sem dúvida, os programas e redes de cooperação multilateral
entre governos subnacionais os que mais têm contribuído para o desenvolvimento da paradiplomacia brasileira. O programa mais importante,
por sua dimensão e impacto, é o programa birregional URB-AL, lançado
pela União Europeia (sob a responsabilidade da Comissão Europeia) em
1995 e atualmente em sua terceira fase. O URB-AL dá suporte à cooperação entre governos locais da União Europeia e da América Latina, criando redes temáticas sobre políticas urbanas específicas. As redes, das quais
sempre participam vários governos subnacionais europeus e latino-americanos, formulam e mais tarde gerem os projetos, financiados em parte pela
Comissão Europeia e, em parte, pelos próprios participantes. O URB-AL
tem tido um impacto considerável, tanto qualitativo — por sua maneira
inovadora de identificar e formular mecanismos para projetos conjuntos
em cada rede — (Malé, 2006) quanto quantitativo: calcula-se que 75%
das atividades de cooperação em rede das cidades latino-americanas envolvam a participação em alguma das 13 redes URB-AL ( Jakobsen, Batista e Evangelista, 2008). Os governos municipais brasileiros participam
de todas as redes temáticas do URB-AL e coordenam inúmeros projetos
e também duas redes temáticas: a Rede 9, sobre financiamento local e orçamento participativo, a cargo de Porto Alegre; e a Rede 10, sobre o combate à pobreza urbana, sob a responsabilidade de São Paulo.
Entre as redes de cooperação multilateral com objetivos mais específicos
de que os governos brasileiros participam mais ativamente, cabe mencionar
a Associação Internacional de Cidades Educadoras, o Centro Internacional
para o Desenvolvimento Estratégico Urbano (responsável pela disseminação
internacional do modelo de plano estratégico desenhado pela Prefeitura de
Barcelona) e o Conselho Internacional para as Iniciativas Locais Ambientais
(International Council for Local Environmental Initiatives — Iclei), com
um importante papel na aplicação da Agenda 21 local.
A participação nas redes de cidades e na institucionalização do movimento internacional das cidades teve grande influência na maneira de
os governos municipais brasileiros organizarem suas estratégias e instituições paradiplomáticas. Primeiro, como já mencionado, a cooperação internacional e a participação em redes passaram a ser concebidas por eles
como o núcleo dessa incipiente paradiplomacia. Segundo, a difusão internacional de boas práticas, quer através do programa Hábitat ou de outras
agências internacionais, quer bilateralmente, logo foi identificada como um
286
poderoso instrumento de promoção da cidade e — o que era particularmente importante para os governos municipais administrados pelo PT —
um instrumento compatível com a ideologia progressista e partidária da
alterglobalização, além de uma autêntica contribuição à governança global. Terceiro, os prefeitos brasileiros perceberam que o ativismo internacional podia também render frutos na política doméstica. A prefeita de São
Paulo, Marta Suplicy, por exemplo, se mostrou muito ativa no movimento internacional de cidades e conseguiu, em grande medida devido a uma
intensa campanha de contatos realizada pela Secretaria Municipal de Relações Internacionais em 2004, ser eleita uma das três copresidentes da primeira presidência da nova organização internacional Cidades e Governos
Locais Unidos (CGLU).8
Uma segunda função das estruturas institucionais que se ocupam de
relações internacionais — especialmente as municipais — é a captação de
recursos de agências internacionais públicas, como o Banco Mundial, o
Fundo Monetário Internacional ou o Fonplata, embora, em alguns casos, mesmo quando existe um órgão de relações internacionais, seja outro
departamento (a Fazenda, por exemplo) o encarregado dessas tarefas. É
interessante que a captação de recursos só seja mencionada como área da
paradiplomacia em estudos sobre governos subnacionais do Sul (Sridharan, 2003; Iglesias, 2008). A razão parece evidente: enquanto a produção
acadêmica da paradiplomacia provém principalmente do Norte, as atividades de captação de recursos não são próprias da paradiplomacia dos
países do Norte, que são doadores e não receptores da cooperação internacional. Nos países do Sul, a captação de recursos é muitas vezes a principal
raison d’être da política externa subnacional (especialmente da municipal)
e uma das principais motivações da decisão de criar uma estrutura de relações internacionais.
Isso foi o que aconteceu com Porto Alegre, cuja estrutura de relações internacionais evoluiu a partir de um órgão responsável pela captação
de recursos tanto nacionais quanto internacionais. Nessa época (primeiros
anos da década de 1990), as agências multilaterais, a começar pelo Banco
Mundial, passaram a negociar empréstimos e acordos de cooperação diretamente com os governos subnacionais e a desenhar estratégias cada vez
8
Porém, nesse mesmo ano (2004), perdeu as eleições e não conseguiu ser reeleita prefeita de
São Paulo.
287
mais focadas no apoio econômico e técnico a governos não centrais (World
Bank, 2000). São Paulo e Porto Alegre foram as primeiras cidades, e o Rio
Grande do Sul e Minas Gerais, os primeiros estados a aproveitar a oportunidade oferecida para aumentar os recursos disponíveis para o desenvolvimento local. Com esse fim, montaram equipes eficientes especializadas
em redigir propostas e em negociar com agências internacionais. Em certo sentido, então, e de maneira similar às redes transnacionais de cidades,
as políticas das agências internacionais de desenvolvimento tiveram papel
constituinte na criação da paradiplomacia brasileira — e provavelmente da
paradiplomacia do Sul em geral.
A promoção econômica e comercial — atração de investimentos privados e promoção de exportações — é a terceira grande função das estruturas de relações internacionais subnacionais no Brasil e, por isso, a terceira
dimensão da paradiplomacia brasileira, embora os governos estaduais sejam mais ativos nesse campo do que as prefeituras. Isso ocorre, em primeiro lugar, porque as empresas e associações empresariais tendem (salvo no
caso das grandes cidades, como São Paulo) a preferir como interlocutores os governos estaduais. Outra razão, de ordem mais conjuntural, é que,
em geral, os governos municipais controlados pelo PT não têm mantido
boas relações com as instâncias representativas dos interesses empresariais de suas cidades. Suas atividades de promoção comercial e econômica
têm se centrado em ações de formação e na simplificação de trâmites de
exportação para micro e pequenas empresas. O rol das atividades de promoção econômica e comercial dos governos estaduais é bastante amplo e
não muito diferente daquele dos Estados nacionais. Inclui ações de divulgação de oportunidades de intercâmbio comercial com parceiros estrangeiros, organização de cursos de capacitação em comércio exterior, ações
para facilitar os trâmites de exportação para pequenas e médias empresas,
organização de missões de promoção comercial no exterior (muitas vezes
em conjunto com as câmaras de comércio e com a colaboração da rede
de embaixadas brasileiras no exterior), apoio financeiro e logístico para a
participação de empresas do estado em feiras internacionais e abertura de
escritórios de representação comercial no exterior.
Por último, uma quarta função dos órgãos encarregados de gerir as relações internacionais dos governos subnacionais é o city marketing. O “city
marketing”, ou criação de uma “marca cidade” (ou estado), é uma dimensão
cada vez mais importante da estratégia de internacionalização dos governos
288
locais e um instrumento indispensável para a política externa subnacional.
Os governos subnacionais estão cada vez mais conscientes de que o estabelecimento de qualquer vínculo, esteja relacionado ao comércio ou à cooperação, será mais fácil se a cidade ou região for bem conhecida e atraente aos
sócios em potencial. O Rio de Janeiro e São Paulo já são cidades/estados
bem conhecidos internacionalmente. Por isso, mais do que criar uma imagem, o que têm feito é modificar os aspectos mais negativos da imagem existente, ou seja, aqueles relacionados com a desordem ou com a criminalidade,
e salientar os favoráveis à cooperação (conectividade, infraestrutura adequada ao estabelecimento de grandes firmas multinacionais, recursos humanos
qualificados, atrativos turísticos).9 As autoridades municipais de Curitiba,
por sua vez, têm usado o “modelo Curitiba” de planejamento urbano — desenvolvido desde a década de 1960 com a ajuda do Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano de Curitiba —, juntamente com as origens multiculturais da população dessa “capital brasileira da multiculturalidade”, como
elementos principais da projeção internacional da imagem da cidade.
Especialmente interessante é a estratégia de construção de imagem de
Porto Alegre, tarefa empreendida pelos responsáveis pela Secretaria Especial
para a Cooperação e Captação de Recursos (Secar) durante seus primeiros
anos de existência e como parte de uma estratégia de internacionalização
muito consciente. A marca Porto Alegre é a de uma “cidade global solidária”
ou “cidade rede da democracia” e se baseia, antes de mais nada, no vínculo
com o Fórum Social Mundial (FSM), o evento antiglobalização realizado
anualmente em paralelo, e em oposição, ao Fórum Econômico Mundial de
Davos, com um discurso bem sintonizado com o ideário internacionalista
do PT. Porto Alegre acolheu a primeira (2001), a segunda (2002), a terceira
(2003) e a quinta (2005) edições do FSM.10 A marca Porto Alegre está fortemente ligada à difusão internacional do seu Orçamento Participativo, que
constitui ao mesmo tempo seu principal aporte aos vínculos de cooperação
que mantém com contrapartes internacionais.
É também digno de nota que, apesar de o PT ter deixado o governo,
seus sucessores mantiveram a estratégia exitosa da cidade, inclusive usando
9
Especialmente no caso de São Paulo, a ênfase das autoridades locais na condição de “cidade
global” da capital econômica do país tem gerado bastante controvérsia com a academia (Vainer, 2000; Wanderley, 2006).
10
Em janeiro de 2010, Porto Alegre acolheu algumas atividades do FSM, desta feita celebrado de maneira descentralizada e concomitante em várias cidades.
289
os mesmos canais (agências internacionais como o Pnud, o programa Hábitat ou a Unesco) empregados pelo PT para difundir o Orçamento Participativo, juntamente com outra prática de gestão de recursos urbanos idealizada
recentemente — a “governança solidária local” (Ferreira, 2007).
Para concluir esta seção, vale a pena mencionar a total ausência, na
paradiplomacia brasileira, da city diplomacy (cooperação entre cidades para
a resolução de conflitos, reconstrução pós-conflito etc.) e de preocupações
de alta política similares às típicas da política exterior municipal dos Estados Unidos. Mais uma vez, a explicação reside no contexto em que atuam
os governos locais. As atividades envolvidas na city diplomacy, que exigem
recursos humanos e materiais consideráveis, não podem ser levadas a cabo
por autoridades municipais (ou regionais) de maneira isolada. Como já disse, por trás de iniciativas desse tipo há grupos de cidadãos bem-organizados
que trabalham com os governos subnacionais para implementar os projetos.
Mas as ONGs no Brasil preferem atuar, quer de modo independente, quer
cooperando com os governos municipais, em temas de desenvolvimento e
de resolução de conflitos nas próprias cidades brasileiras, onde fazem grande falta, mais do que em cidades fora do Brasil.11
A atuação dos governos subnacionais na política exterior brasileira
Dada a importante tradição centralista brasileira e o papel do Ministério das
Relações Exteriores na implementação da política externa nacional, não é
surpreendente que a reação inicial do governo federal às iniciativas dos governos estaduais e municipais de criação de estruturas institucionais paradiplomáticas e de celebração de acordos com contrapartes estrangeiras tenha
sido uma reação de temor. Uma das manifestações desse temor foram os repetidos pareceres emitidos pelo Itamaraty declarando ilegais os acordos internacionais, embora sem obstruir na prática as ações de cooperação previstas
nos acordos. Contudo, progressivamente, ao longo de mais de 20 anos, essa
atitude inicial, primeiro, virou aceitação e, mais tarde, com o governo atual
do PT, passou a estimular a atividade externa dos governos subnacionais e a
integrá-la à estratégia de desenvolvimento nacional (Nunes, 2005).
11
A ONG Viva Rio, com sede no Rio de Janeiro, colabora com alguns governos municipais
não brasileiros em projetos de prevenção da violência, mas como essa colaboração não é feita
em associação com nenhum governo subnacional brasileiro, são atividades que não podem
ser consideradas city diplomacy.
290
O Itamaraty deu os primeiros passos em direção à aceitação da cooperação internacional dos governos subnacionais como dimensão “normal” da
política externa brasileira em meados da década de 1990. Em 1995, no início
do governo Fernando Henrique Cardoso, os diplomatas brasileiros cunharam a expressão “diplomacia federativa” (Lampreia, 1999; Bogéa, 2001),
mais ou menos equivalente a “paradiplomacia”, ou pelo menos abrangendo
as mesmas dimensões, legitimando, assim, as atividades de cooperação e de
promoção comercial dos governos subnacionais. Segundo esclarecimentos
dos diplomatas responsáveis pelo desenvolvimento do conceito, diplomacia
federativa significa não só a tendência em direção às ações internacionais
desenvolvidas individualmente pelos governos subnacionais, mas também
sua participação, canalizando demandas específicas, no processo de tomada
de decisões da política externa nacional (Pereira, 2004). Até agora, porém,
essa segunda dimensão não passou de retórica.
Durante o governo Lula, o Itamaraty manteve o conceito de “diplomacia federativa”, que passou a conviver com o mais específico “cooperação
internacional federativa”, desenvolvido pelos assessores presidenciais. Este
último conceito é praticamente sinônimo de “cooperação descentralizada
pública”, expressão cunhada pela Comissão da União Europeia nos anos
1990 (Malé, 2006). De fato, o compromisso com o ativismo internacional
de estados e municípios em sua busca por instrumentos de desenvolvimento e recursos era compatível com a própria plataforma política do governo,
focada no desenvolvimento e na luta contra a pobreza.12 Além disso, a cooperação internacional Sul-Sul — uma das prioridades da política externa
brasileira (Saraiva, 2008) — precisava, para ser efetiva, da participação dos
três níveis de governo. Daí a importância da dimensão local nos fóruns de
cooperação como o Ibas — Índia, Brasil, África do Sul —, no qual foi estabelecido, em janeiro de 2008, um Fórum de Governança Local para estimular a cooperação entre os governos subnacionais dos três países participantes
(Ibas, 2008). A tendência em direção à cooperação internacional entre os
membros do Mercosul, que levou recentemente à criação do Fórum Consultivo de Cidades e Regiões, partiu das mesmas considerações.
12
Ver os planos plurianuais de 2004-2007 — um Brasil para todos: crescimento sustentável,
emprego e inclusão social — e de 2008-2011 — desenvolvimento com inclusão social e educação de qualidade — do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
291
Seguindo uma pauta evolutiva similar, uma estrutura administrativa
vinculando o Ministério das Relações Exteriores e os governos estaduais
(não existe estrutura semelhante de relacionamento com os governos municipais) foi criada durante o mandato de FHC e consolidada no governo
Lula. Em 1997, o Ministério das Relações Exteriores criou uma Assessoria de Assuntos Federativos, que passou a coordenar os escritórios de representação do Itamaraty em vários estados brasileiros (atualmente oito).
O primeiro a ser estabelecido, em 1995, foi o Escritório do Ministério
das Relações Exteriores no Rio Grande do Sul (Eresul), que funciona nas
mesmas dependências da Secretaria de Desenvolvimento e Assuntos Internacionais. Em 2003, com Lula já na Presidência, a Assessoria de Assuntos Federativos teve seu escopo ampliado para incluir as relações com
o Congresso, passando a se chamar Assessoria para Assuntos Federativos
e Parlamentares (Afepa), experimentando considerável revitalização (Saraiva, 2004). Atualmente, a Afepa atua sobretudo como um canal para as
demandas de cooperação internacional dos governos subnacionais e os órgãos controlados pelo Ministério das Relações Exteriores, em particular a
Agência Brasileira de Cooperação (ABC).
Mas a principal inovação institucional do governo Lula foi a criação,
em 2003, no âmbito da Presidência da República, da Subchefia de Assuntos Federativos (SAF), à qual é subordinada a Assessoria para a Cooperação Internacional Federativa (Acif ), com a função específica de promover
a cooperação descentralizada. Foi a SAF que deu expressão ao interesse
da administração petista nas atividades de cooperação internacional de estados e municípios brasileiros em suas diferentes dimensões, incluindo a
cooperação subnacional no Mercosul. Além disso, a SAF tenta estimular
o interesse dos governos subnacionais em diferentes aspectos da cooperação subnacional (principalmente da cooperação entre estados brasileiros e
províncias argentinas) através da organização de encontros e seminários,
por vezes com a colaboração da Afepa.
O governo federal, através da SAF, tem dado importante impulso à
cooperação descentralizada, especialmente com a Itália e a França, principais parceiros do Brasil nessa área. Na verdade, esse tipo de cooperação
descentralizada (entre governos subnacionais) deveria se chamar “cooperação multinível”. Os três governos centrais — de Brasil, França e Itália — têm papel muito ativo nas atividades de cooperação e, por vezes,
292
participam diretamente dos projetos em que as respectivos estados, províncias, departamentos ou regiões estão envolvidos. Os acordos de cooperação com a França e a Itália foram revisados recentemente para incluir
protocolos a fim de regular a cooperação descentralizada (Ministério de
Relações Exteriores, 2007 e 2008), criando assim uma base legal para os
acordos entre os governos subnacionais.
O apoio do governo central às atividades externas de estados e municípios reflete a trajetória dos responsáveis da SAF/Acif e, em termos mais
gerais, da própria história do PT. Desde fins da década de 1980, muito antes de chegar ao governo federal, o PT passou a governar algumas grandes
cidades brasileiras, como Porto Alegre e São Paulo. E foram precisamente
essas cidades que desenvolveram uma política externa subnacional ou paradiplomacia de certa substância, com grande ênfase na cooperação internacional através das redes de cidades. Os esforços da administração Lula,
em particular os levados a cabo pela SAF para legitimar e dar suporte às
atividades dos governos subnacionais, resultaram da experiência prévia em
movimentos internacionais de governos locais de várias pessoas que assumiram cargos no governo federal.
Os governos subnacionais brasileiros no processo de integração regional
do Mercosul
Nos últimos anos, depois da chegada ao poder das novas administrações
brasileira (Lula) e argentina (Kirchner) em 2003, o processo de integração
regional na América do Sul experimentou importante revitalização. No
Mercosul, uma das consequências dessa revitalização foi a abertura de novos espaços de participação para atores sociais e também para os governos
subnacionais dos países participantes, até então bastante marginalizados
(Coutinho, Hoffmann e Kfuri, 2007).
Os governos subnacionais dos países-membros do Mercosul, e especificamente os municipais, desde o início procuraram participar ativamente do
processo de integração. Em 1995, quatro anos após a assinatura do Tratado
de Assunção que deu origem ao Mercosul, um grupo de cidades de dimensões médias com governos de centro-esquerda estabeleceu a rede Mercocidades (Romero, 2004). A Prefeitura de Porto Alegre foi um dos principais
promotores da iniciativa. Inspirada na rede Eurocidades, a Mercocidades
293
foi estabelecida com um duplo objetivo: como um lobby para obter maior
participação dos governos municipais no processo de integração e como
fórum de cooperação técnica permanente para o intercâmbio de experiências e a realização de projetos conjuntos. Apesar do ritmo desigual de
evolução do Mercosul, foram feitos progressos significativos nas duas áreas.
Além de estimular o diálogo e as iniciativas de seus membros (atualmente mais de 200 cidades) relacionadas com o desenvolvimento urbano conjunto, os governos das cidades-membros da Mercocidades conseguiram a
criação, no Mercosul, de um órgão representativo dos governos locais: o
Fórum Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos do Mercosul — também conhecido simplesmente como Fórum
Consultivo de Cidades e Regiões —, que começou a funcionar em 2007.
No Fórum Consultivo, cujo principal modelo foi o Comitê das Regiões da União Europeia, participam os governos intermediários dos dois
parceiros com estrutura federal, isto é, os das províncias argentinas e os
dos estados brasileiros. O curioso é que a proposta original da Mercocidades era criar um órgão constituído exclusivamente de governos municipais. Mas o governo central argentino, e sobretudo o brasileiro, era
partidário da participação de estados e províncias no fórum e argumentou
que a inclusão destes favoreceria a cooperação transnacional entre os governos intermediários dos dois países e, consequentemente, o processo de
integração regional em geral (Rodrigues e Kleiman, 2007). Assim sendo,
os estados e províncias foram incluídos sem terem feito (pelo menos no
caso brasileiro) qualquer demanda nesse sentido. Essa é mais uma prova
do papel ativo, e mesmo de liderança, do governo federal brasileiro nas
relações internacionais dos governos locais e estaduais. De fato, até agora
tem sido o governo brasileiro, por meio da SAF (coordenadora do capítulo brasileiro do fórum), o principal promotor de sua agenda.
Outro ponto que merece destaque é que, do lado brasileiro, são as
prefeituras controladas pelo PT (todas, salvo a de Belo Horizonte), que
correspondem a cidades médias ou pequenas, os governos subnacionais
brasileiros verdadeiramente envolvidos nas atividades do fórum e que participam mais ativamente das diferentes instâncias da Mercocidades.
294
Conclusão
No Brasil, como em boa parte do mundo, a paradiplomacia — atividades
externas sistemáticas e parcialmente institucionalizadas dos governos subnacionais — chegou para ficar. O crescimento das estruturas institucionais
de gestão das relações internacionais subnacionais no país e sua sobrevivência, em muitos casos, a mudanças políticas nos governos estaduais e
municipais demonstram isso.
A paradiplomacia brasileira, especialmente a municipal, está estreitamente associada ao PT, cujos governos têm desenvolvido as políticas
externas subnacionais mais substantivas, estabelecido vínculos com o movimento transnacional de governos locais, suas organizações e redes e adotado, uma vez no governo federal, a “cooperação internacional federativa”
como estratégia de desenvolvimento nacional. A indubitável politização
da paradiplomacia não implica, porém, o monopólio da atividade paradiplomática por um único partido político. Prefeituras e governos estaduais
controlados por outros partidos têm criado estruturas desenhadas para coordenar atividades externas e também políticas externas de certa substância, ou pelo menos têm mantido em parte o legado do PT ao substituí-lo
no governo. Mas a politização da atividade paradiplomática brasileira tende a diminuir à medida que a prática de estabelecer uma estrutura institucional para as relações internacionais e uma estratégia internacional global
para o município ou o estado for se ampliando e padronizando.
Outra característica pronunciada da paradiplomacia brasileira é a
falta de influência dos atores da sociedade civil no processo de formulação das políticas de cooperação internacional. Isso ocorre porque tais
atores não participam da cooperação internacional através das prefeituras
ou dos governos estaduais, como acontece frequentemente nos países do
Norte, mas através de outros canais (o mesmo se aplicando à cooperação
para a resolução de confl itos). Excetuando-se o intercâmbio e a difusão
de boas práticas, os governos subnacionais brasileiros (e os governos do
Sul em geral) são mais receptores do que doadores de cooperação internacional, e isso faz uma grande diferença na maneira de funcionar da paradiplomacia. Embora seja correto afirmar que tanto no Norte quanto no
Sul a cooperação é uma área nuclear da atividade paradiplomática, num
caso a cooperação é prestada e no outro, recebida. E essa assimetria implica processos bem diferentes.
295
Em termos gerais, pode-se afirmar que a paradiplomacia é uma instituição do Norte transplantada para o Sul a partir da influência constitutiva
de organizações internacionais e do movimento internacional de governos
locais. Mas, como o caso do Brasil demonstra, trata-se de uma instituição
muito maleável e adaptável a diferentes situações políticas e ideologias.
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10.
Um olhar brasileiro sobre a ação
internacional dos governos subnacionais
Alberto Kleiman
colaborador: Gustavo de Lima Cezario
Entre os novos atores das relações internacionais surgidos nas últimas décadas, os governos subnacionais — entendidos como todas as unidades
governamentais infraestatais, como municípios, estados, províncias, departamentos, aglomerações urbanas, regiões etc. — compõem um grupo cuja
compreensão da ação internacional, o alcance, as potencialidades e os limites requerem uma análise ampla, minuciosa e despida de preconceitos.
Pelas lentes da política externa tradicional, a ação internacional dos governos locais é muitas vezes vista como algo menor, marginal, ou até mesmo
indesejável. Da perspectiva local, porém, pelo olhar do gestor familiarizado com seu universo dinâmico, ela é vista como a principal, a mais legítima
e inovadora alternativa ao velho modelo de cooperação internacional. Os
novos estudiosos do tema se depararão com seus limites materiais, legais e
constitucionais, da mesma forma que se encantarão com suas inúmeras possibilidades de ação e inovação. Os juristas tentarão compreender como essa
atividade pôde se desenvolver (e se desenvolve) sem qualquer norma ou lei
que a reconheça nem regule. Os cientistas políticos e os internacionalistas
debaterão sobre sua natureza, perguntando-se se, como objeto de análise,
trata-se de tema de política pública interna ou de política externa, nacional
ou internacional.
Este capítulo almeja discutir essas e outras questões sem pretender, no entanto, dar respostas definitivas a todas elas. A opção feita foi
tentar escapar de uma leitura asséptica e pretensamente neutra, que vê a
ação internacional dos governos locais apenas da perspectiva das relações
internacionais, como se fossem desprovidas de visões definidas por suas
302
circunstâncias nacionais, regionais, econômicas, culturais. A maioria dos
textos sobre o tema tende a assumir uma posição de aparente neutralidade, como se a cooperação descentralizada fosse uma atividade uniforme e
equânime, acessível da mesma forma a todos os governos locais do mundo. Ao mesmo tempo, esses textos tratam muitas vezes o tema como uma
simples modalidade de cooperação internacional, detendo-se em questões
técnicas, sem inseri-lo em seu contexto maior da cooperação internacional
e da política externa, de suas dinâmicas e seus interesses.
A ação internacional dos governos locais, que passaremos a designar
como “cooperação descentralizada”, não está isolada do todo. Talvez a visão contrária derive de certo olhar “municipalista internacional”, que buscaria, como prioridade, defender “os interesses dos governos locais de todo
o mundo”, como se estes não se relacionassem política, econômica e culturalmente com outras instâncias, contextos políticos nacionais e internacionais, e não fossem influenciados por eles.
Por isso, optamos por abordar a ação internacional dos governos subnacionais a partir do contexto brasileiro, compreendido na dinâmica sóciopolítico-econômico-cultural nacional, em seu espaço federativo, e a partir
da recente mudança do status brasileiro no cenário internacional. De forma
incidental, trata-se de entender como as circunstâncias globais, europeias e
latino-americanas influenciam e se deixam influenciar por essa dinâmica.
Fizemos essa opção em virtude da constatação de que o debate sobre
a cooperação descentralizada é dominado predominantemente pela perspectiva europeia. A lógica da cooperação descentralizada, hoje, no mundo
acompanha a lógica da cooperação descentralizada europeia. As principais organizações, as redes internacionais de cidades, as relações com o
sistema das Nações Unidas, assim como os principais, financiadores são
todos europeus.
Poder-se-ia dizer que tal fato não é exclusividade da cooperação descentralizada. Pelo contrário. Como país em desenvolvimento e ex-colônia
portuguesa, o Brasil é grande importador da Europa, não apenas de produtos e tecnologia, mas sobretudo de conhecimento, refletido em nossa
produção acadêmica, nossos hábitos, nossas instituições e também em nossos comportamentos e mentalidades. Samuel Pinheiro Guimarães (2006)
classifica essa dependência intelectual de “vulnerabilidade ideológica”, o
que constituiria um dos entraves ao nosso desenvolvimento e à nossa inserção soberana no mundo globalizado.
Um olhar brasileiro sobre a ação internacional dos governos subnacionais
303
Um dos problemas da abordagem eurocêntrica da cooperação descentralizada é que esta tende a minimizar as profundas e radicais diferenças de formação dos Estados nacionais europeus e das cidades europeias
(levando-se em consideração as diferenças entre cada Estado) em comparação com os demais Estados nacionais e cidades do mundo, em particular
com os Estados latino-americanos. Esse relativismo pode estar na origem
da visão um tanto ingênua de um suposto “municipalismo internacional”,
que colocaria todas as cidades do globo em condições de relativa igualdade
e as isolaria de suas circunstâncias nacionais, a fim de se enfrentar o Leviatã da centralização. Por essa razão, optamos por uma análise da cooperação
descentralizada que tomasse por base as circunstâncias brasileiras, visando
a neutralizar esse discurso.
Finalmente, uma breve nota sobre a terminologia adotada. A título de
simplificação, utilizaremos de forma corrente a expressão “cooperação descentralizada”, já consagrada na bibliografia nacional e internacional, para
designar a ação internacional dos governos subnacionais. E isso apesar de
nossa divergência metodológica e política, e mesmo entendendo-a pouco
adequada à realidade federativa brasileira. Não foi uma escolha fácil. Embora ainda haja pouca literatura sobre a ação internacional dos governos
subnacionais, os termos e expressões para designá-la são muitos: paradiplomacia, diplomacia das cidades, diplomacia local, diplomacia federativa, cooperação internacional local, “glocalização”, relações internacionais
locais etc. Desnecessário dizer que, qualquer que seja o termo adotado, ele
corresponde a uma visão política e ideológica sobre o tema. Nesse sentido,
acreditamos que o conceito de cooperação internacional federativa é o que
descreve mais adequadamente a ação internacional dos entes federados,
como explicaremos na parte final deste capítulo.
Panorama global, europeu e latino-americano da cooperação
descentralizada: influências no Brasil
Um retrato da ação internacional dos governos subnacionais no mundo,
hoje, revela um quadro semelhante ao da cooperação internacional clássica,
porém com algumas diferenças dignas de nota. Seus principais financiadores são os 24 países doadores da assistência oficial ao desenvolvimento
304
(ODA)1 da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). Desses, 19 são europeus. Como consequência, os principais
atores, na posição de doadores, de proponentes de programas e projetos ou
de “parceiros”, seja da cooperação internacional (técnica ou para o desenvolvimento), seja da cooperação descentralizada, vêm desses países.
Pode-se afirmar que tanto a cooperação internacional clássica quanto
a cooperação descentralizada acompanham, em maior ou menor grau, as
linhas gerais da política externa dos países desenvolvidos. Ou seja, os principais programas de cooperação seguem as linhas de financiamento definidas nos planos plurianuais, os quais, por sua vez, seguem as diretrizes da
política externa de cada país. Os temas e áreas geográficas ou países a serem contemplados também seguem essa mesma linha decisória. Em outras
palavras, os países ricos decidem quanto e onde vão aplicar seus recursos
destinados à cooperação internacional com base em seus interesses, expressos em suas políticas externas.
A cooperação descentralizada não está isolada dessa realidade. Diversos programas de estímulo à cooperação entre governos subnacionais dos
países-membros e não membros da OCDE são financiados e estruturados com base na lógica clássica da cooperação internacional: top-down,
Norte-Sul, desenvolvido-em desenvolvimento, doador-receptor. Entretanto, nesse ponto a cooperação descentralizada se diferencia daquela. Se
os países doadores continuam descumprindo o compromisso de destinar
0,7% de seus produtos internos à assistência ao desenvolvimento (Pnud,
2005), os governos subnacionais europeus, cada vez em maior número, destinam recursos próprios e financiam suas ações e projetos internacionais nos
cinco continentes. Consequentemente, passaram a destinar uma maior fatia
do bolo de recursos à cooperação ao desenvolvimento em seus países.
Segundo dados oficiais do Ministério das Relações Exteriores francês, os recursos destinados pelas coletividades francesas a suas ações de
cooperação descentralizada somaram um total de € 75 milhões em 2008
(estima-se que essa cifra esteja subavaliada, chegando a € 115 milhões),
quantia bastante próxima daquela investida pelo Estado francês no mesmo
período (excetuando-se o pagamento de anualidades a organizações internacionais). Situação semelhante ocorre na Espanha, onde as coletividades
1
A sigla ODA corresponde ao inglês official development assistance. Para mais informações,
consultar: <http://bit.ly/ccrq0j>.
305
territoriais financiam suas próprias ações internacionais e a participação na
ODA é ainda mais impressionante que a francesa, totalizando € 442,8 milhões em 2006.2
Munidos de recursos próprios, agenda política própria e autônoma,
legislações nacionais que autorizam sua ação internacional e mecanismos
políticos e administrativos nacionais que estimulam sua atuação e criam
parcerias local-nacionais, os governos locais europeus dominam o cenário
da cooperação descentralizada no mundo.
Não por acaso, as principais organizações e redes internacionais de
governos locais e regionais são encabeçadas por cidades e regiões europeias,
como a Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU). Criada em 2004, a
partir da fusão das redes de cidades Federação Mundial de Cidades Unidas (FMCU) e União Internacional de Autoridades Locais (Iula), é constituída por capítulos regionais autônomos. A presidência da CGLU, eleita
diretamente pelos membros da organização, é renovada a cada três anos,
sendo formada por três prefeitos que se alternam a cada ano. Uma complexa hierarquia distribui os postos de comando da entidade entre seus órgãos
diretivos: o Conselho Mundial e o Bureau Executivo.
Criada com a ambição de ser a “ONU das cidades”, pretendia unificar
todas as redes internacionais de cidades, dizendo-se “a voz unificada das cidades do mundo”. Apesar de tal objetivo não ter sido completamente atingido, a CGLU vem se consolidando, se não como única, como a principal
organização mundial de cidades. Embora possua uma estrutura descentralizada e uma agenda ampla e diversa, seu comando gira em torno do eixo
político formado por capitais e grandes cidades e regiões europeias, como
Paris, Barcelona, Île-de-France (que também compreende Paris), País Basco, e grandes associações nacionais de municípios.
O predomínio das cidades europeias se justifica pelos investimentos
realizados e pelo know-how inovador da cooperação descentralizada. Barcelona talvez seja a cidade do mundo que melhor caracterize esse protagonismo e comando das cidades europeias. É sede e fundadora de algumas
das principais redes de cidades, como Cidades e Governos Locais Unidos
(CGLU), Rede Metrópolis, Cidades Educadoras, Centro Ibero-Americano
2
Para informações sobre a França, ver <http://cncd.diplomatie.gouv.fr/frontoffice/article.
asp?menuid=166&lv=2&aid=235>; para a Espanha, consultar: <http://www.observ-ocd.
org/estadisticas.asp>.
306
de Desenvolvimento Estratégico Urbano (Cideu) e o Observatório Internacional da Democracia Participativa (OIDP), apesar de o Orçamento Participativo ser uma “tecnologia social” criada no Brasil. Ayuntamiento, diputació
e generalitat — os três níveis de governos subnacionais catalães — dispõem
de verdadeiras superestruturas de relações internacionais que causariam espanto a muitos diplomatas. Atuando em redes, financiando projetos, criando centros de estudo, prestando cooperação técnica direta e em parceria a
lugares tão distantes como Uruguai e Palestina, China e África, não surpreende que sejam os verdadeiros protagonistas da cooperação descentralizada no mundo e definam as agendas que os demais governos subnacionais,
inclusive os brasileiros, debaterão.
Além de atuarem isoladamente de modo bastante estruturado, os governos locais e regionais europeus, individualmente ou por meio de suas
organizações, também atuam de forma conjunta no nível comunitário,
através do Comitê de Regiões3 e das diversas redes de cidades e regiões europeias. Entender o predomínio europeu da agenda de cooperação internacional dos governos subnacionais é de fundamental importância para a
compreensão do tema na América Latina e no Brasil, tanto pela influência
europeia direta em ações e financiamentos quanto pelos referenciais teóricos, acadêmicos e práticos.
Segundo estatísticas do Observatório da Cooperação Descentralizada (OCD),4 existem hoje mais de 2 mil governos locais e regionais europeus e latino-americanos envolvidos em relações de cooperação, sendo
1.288 relações bilaterais, 1.125 em redes de cidades e 500 derivados do
Programa URB-AL. Embora esses números sejam expressivos, não bastam para se compreender o fenômeno como um todo, como a qualidade
dos projetos, sua sustentabilidade e os resultados obtidos. Mas comprovam
a influência decisiva da cooperação descentralizada europeia na América
Latina. O dado em si tampouco revela a relação de dependência financeira e política dos governos locais latino-americanos de seus parceiros europeus. Nesse particular, apesar da diversidade temática e geográfica das
3
Para mais informações sobre o Comitê de Regiões, ver <http://europa.eu/institutions/
consultative/cor/index_pt.htm>.
4
O Observatório da Cooperação Descentralizada Europa-América Latina, conduzido pela
Intendência de Montevidéu e Diputació de Barcelona, é hoje o principal banco de dados sobre cooperação descentralizada do continente.
307
ações, nota-se que a cooperação descentralizada perpetua, em menor medida, a abordagem da cooperação internacional tradicional de “assistência
ao desenvolvimento”, embora de modo mais horizontal, informal, flexível e
supostamente mais eficaz.
O Programa URB-AL, da União Europeia,5 criado em 1995 com o
intuito de fomentar a cooperação entre governos subnacionais europeus e
latino-americanos, é um exemplo do grau de dependência da cooperação
descentralizada do Sul para com os recursos do Norte. Em sua primeira
fase, as principais cidades coordenadoras de redes eram europeias, o que
fez com que os recursos da cooperação União Europeia-América Latina
acabassem retornando para a Europa. Os ajustes feitos nas fases seguintes
corrigiram algumas distorções. Apesar de ainda restarem algumas, de o
URB-AL estimular a competição entre as cidades e de formar redes “de
conveniência” em vez de relações duradouras e sustentáveis, é inegável a
importância desse programa. Graças a ele centenas de governos locais e
regionais puderam participar da cooperação descentralizada. É, sem sombra de dúvida, o principal programa de estímulo à cooperação descentralizada da América Latina, embora os recursos sejam europeus.
Outro aspecto relevante diz respeito às assimetrias entre as cidades europeias e latino-americanas, que são muito acentuadas na maioria dos casos. A premissa de que a cooperação descentralizada teria o potencial de
reduzir as assimetrias verificadas na cooperação bilateral entre países com
diferentes graus de desenvolvimento em virtude de suas dimensões é pouco
convincente, na medida em que tais assimetrias podem, em certos casos, ser
agravadas nessa escala, considerando-se as profundas diferenças de graus de
desenvolvimento e de capacidade técnica. Porém, mais do que isso, a questão é o grau de prioridade atribuído à cooperação descentralizada pelos governos nacionais e subnacionais europeus e latino-americanos.
As grandes cidades, estados e províncias latino-americanas, como São
Paulo, Rio de Janeiro, Buenos Aires, Porto Alegre, Curitiba, Montevidéu
ou Bogotá, entre muitas outras, possuem orçamentos importantes e excelência em diversas áreas da gestão pública, o que é reconhecido internacionalmente. Mas nenhuma delas possui, hoje, nada que se compare às
estruturas de ação internacional das cidades e regiões europeias. Quando
5
Sobre o programa URB-AL, ver <http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/
regional-cooperation/urbal/index_es.htm>.
308
se comparam os diversos setores, é possível que os governos locais latinoamericanos apresentem melhor desempenho em muitos deles. Mas suas
áreas internacionais não acompanham sua pujança e estatura política. Trata-se, em geral, de áreas atrofiadas, descontinuadas por mudanças de governo, pouco profissionais ou especializadas, pouco eficientes, carentes de
recursos próprios e dependentes de recursos externos, desprovidas de status
político nos próprios governos e com pouca interlocução com outras instâncias de governo e com o governo central.
Certamente há exceções no cenário latino-americano. Uma delas
é Montevidéu, que possui uma das áreas internacionais mais longevas e
consistentes entre as cidades latino-americanas. Ativa em diversas redes
internacionais, Montevidéu é referência obrigatória de cooperação descentralizada na América Latina. A capital uruguaia é responsável também pela
Secretaria Técnica Permanente da Rede Mercocidades, uma rede internacional de cidades do Mercosul que congrega mais de 200 cidades do subcontinente e desenvolve atividades desde 1995.
A criação da Mercocidades foi um marco da ação internacional dos
governos locais latino-americanos. Cidades como Buenos Aires, Rio de Janeiro, São Paulo, Assunção, Porto Alegre, Belo Horizonte, Rosário, entre
outras, se reuniram para reivindicar outro modelo para o Mercosul, mais
justo e inclusivo, que não se limitasse às relações comerciais e tomasse as
cidades como parceiras no processo. Reivindicavam um Mercosul e uma
integração regional mais profundos, política e culturalmente. A dinâmica
política prevalecia nas cúpulas da Mercocidades, mas a rede também priorizou o intercâmbio de experiências, criando as unidades temáticas sobre
temas de interesse dos governos locais, como desenvolvimento social, planejamento, turismo, cultura, gênero, entre outras.
Com a guinada política na região e a eleição de presidentes progressistas no início dos anos 2000, o Mercosul foi retomado como prioridade
e muitas das reivindicações da Mercocidades converteram-se em políticas oficiais, como o Fórum Consultivo de Municípios, Estados Federados,
Províncias e Departamentos do Mercosul (FCCR), espaço de participação
direta dos governos locais e regionais na estrutura institucional do Mercosul. A constituição da Mercocidades e a criação do FCCR, no entanto, não
foram suficientes para provocar um maior envolvimento dos governos locais e regionais nos temas do Mercosul e na integração regional. No caso
das cidades brasileiras, a participação na Mercocidades vem se reduzindo
309
gradativamente. Alguns prefeitos brasileiros membros da rede revelam certo cansaço com a dinâmica de funcionamento da rede e com o desgaste das
temáticas trabalhadas. Com poucos recursos, a rede depende da contribuição de seus sócios para seu funcionamento. Grande parte de suas atividades
é financiada com recursos externos.
Já no âmbito latino-americano de fato, surgiu a Federação Latino-Americana de Cidades, Municípios e Associações (Flacma), capítulo
latino-americano do CGLU, com sede em Quito. Criada em 1981, desempenhou inicialmente o papel de reunir as associações nacionais andinas e
caribenhas de municípios. Sua pouca penetração no Brasil e nos países do
Mercosul, sua estrutura burocrática, gerida por funcionários e não por representantes eleitos, fazem com que tenha pouca influência regional, especialmente no que diz respeito às cidades brasileiras. Em resumo:
• as cidades e regiões europeias dominam a cooperação descentralizada
porque dispõem de recursos e capacidade, porque priorizam o tema e
investem recursos próprios e porque seus governos nacionais as estimulam a fazê-lo, criando mecanismos de apoio e financiamento e legislação específica;
• a cooperação descentralizada na América Latina depende de recursos
externos, sobretudo europeus, para sobreviver;
• o nível de autonomia dos governos locais latino-americanos é, em geral, baixo;
• apesar disso, os governos locais e regionais da América Latina mantêm relações de cooperação, em sua grande maioria como receptores
dessa cooperação;
• salvo no caso da Mercocidades, não há redes latino-americanas de cidades que promovam a cooperação entre si;
• a única organização de âmbito latino-americano, a Flacma, tem pouca
representatividade no Cone Sul e no Brasil; e as associações nacionais
de municípios e governos locais que a compõem disputam espaços,
por não possuírem recursos próprios para a cooperação e todos dependerem das mesmas fontes de recursos internacionais;
• os poucos mecanismos regionais de financiamento da integração não
dispõem de nenhum espaço ou linha específica de financiamento das
ações dos governos subnacionais;
310
• não há qualquer programa nacional ou regional, promovido por agências de cooperação internacional ou ministérios de relações exteriores,
que promova a cooperação internacional entre as cidades da América
Latina em uma base Sul-Sul, o que acaba reforçando a dependência
dos governos subnacionais de recursos externos.
A cooperação descentralizada no Brasil
Os primeiros registros de ações internacionais mais estruturadas por parte
de governos subnacionais brasileiros remontam aos anos 1980, mais precisamente a 1983, no governo de Leonel Brizola, no estado do Rio de Janeiro (Rodrigues, 2004). Mas foi nas décadas de 1990 e 2000 que os governos
locais brasileiros passaram a atuar de forma mais consistente no cenário internacional, constituindo assessorias especiais ou secretarias e planejando
estrategicamente suas ações.
Os primeiros casos a se tornarem mais conhecidos foram os de Porto Alegre e Curitiba. A política de participação democrática direta do Orçamento Participativo deu enorme projeção internacional ao governo da
cidade gaúcha, uma projeção que perdura até hoje, passados mais de 20
anos desde sua implementação, e apesar das eventuais descontinuidades e
mudanças introduzidas por administrações subsequentes. A realização das
primeiras edições do Fórum Social Mundial, a partir de 2001, fez da cidade uma referência internacional.
Já a cidade de Curitiba converteu-se em destino obrigatório de governantes locais e urbanistas interessados em conhecer seu planejamento urbano e suas soluções nas áreas de mobilidade, transporte e meio ambiente.
Os sucessivos governos souberam tirar proveito desse legado e, tomando-o
por base, constituíram estruturas institucionais para seguirem alimentando
a reputação internacional da cidade. Apesar de sua credibilidade internacional, os governos municipais da cidade aparentemente não demonstram
interesse em articulações internacionais de maior projeção política nos espaços e fóruns internacionais de cidades, embora Curitiba sempre se faça
presente nesses espaços. Talvez a opção pela presença discreta seja a tônica
de uma política autônoma e de longa duração.
Outras cidades conquistaram alguma projeção internacional ao longo das últimas décadas, embora, na maioria das vezes, esta tenha ocorrido
311
quase sempre em virtude de ações pontuais, de curto prazo, e descontinuadas. Não há como ignorar que os casos bem-sucedidos de política internacional envolvendo cidades estão diretamente relacionados a alguns
fatores que, conjugados, geram resultados relevantes, como o interesse político do prefeito ou governador pelo tema; a contratação e o investimento
em equipes qualificadas, minimamente equipadas e com poder político na
estrutura de governo (orçamentos próprios, secretariado de nível, assessores especializados); a elaboração de um plano de ação ou de planejamento
estratégico com definição de eixos, prioridades e ações; a integração com o
conjunto do governo e áreas-fim; a identificação com as principais marcas
do governo e uma gestão orientada para resultados.
Tais postulados, que a princípio podem parecer óbvios e necessários a
qualquer estrutura de gestão pública, são bastante complexos se levarmos
em conta que a maioria das prefeituras e dos governos estaduais brasileiros
ainda padece de enorme carência estrutural e muitas vezes enfrenta grandes dificuldades para manter um padrão mínimo de qualidade de serviços
essenciais para seus habitantes. A experiência concreta brasileira demonstra,
porém, que somente as cidades que dispõem de todos ou da maioria dos requisitos mencionados obtiveram sucesso e lograram construir uma política
internacional de fato e, consequentemente, obter resultados expressivos.
É o caso de Santo André, município da Região Metropolitana de
São Paulo, durante as gestões do prefeito Celso Daniel (1997-2000/2002).
Engenheiro com perfil de urbanista, Celso Daniel era também professor
de administração pública da Fundação Getulio Vargas. Influenciado pelas
ideias de “urbanistas catalães” como Manuel Castells e Jordi Borja, e também pelo geógrafo norte-americano David Harvey, entendia que a cidade
tinha um papel global, tanto no que dizia respeito a temas mundiais quanto
na troca de experiências e na absorção de tendências internacionais a fim
de buscar soluções para problemas urbanos. Em sua visão mais ampla da
cidade, o diálogo internacional tinha seu espaço natural na gestão do município e da região do Grande ABC paulista.
A criação de uma Secretaria de Relações Internacionais foi, assim,
consequência de experimentos com um pequeno núcleo de assessoramento
internacional composto por profissionais especializados em temas urbanos
com experiência internacional, e não por internacionalistas. Por isso, o foco
da área internacional já estava dado desde o início. Aos poucos, uma verdadeira política internacional floresceu e se ampliou, tornando o município
312
uma importante referência na área, nacional e internacionalmente. Note-se
que os elementos necessários para a construção de uma política internacional consistente estavam quase todos presentes em Santo André (Bresciani,
Laczynski e Boulos, s.d.).
Em escala maior, cabe mencionar o caso de São Paulo durante a administração da prefeita Marta Suplicy (2001-2004). A preocupação em projetar
a cidade internacionalmente, recuperando sua vocação de metrópole global e
cosmopolita, já se visualizava no discurso de posse da prefeita.6 A criação de
uma Secretaria de Relações Internacionais na estrutura político-administrativa da maior cidade do país teve impacto importante não só em sua imagem
internacional, mas também no âmbito municipalista e da cooperação internacional. O governo municipal passou a ser um ator internacional em diversos espaços e com distintas atuações, tanto em agências internacionais
quanto em redes de cidades, estabelecendo contatos diretos com governos
estrangeiros e relacionando-se e valorizando as comunidades estrangeiras
da cidade. Passou também a se promover como referência urbana e investiu fortemente no turismo de negócios, realizando congressos e debates
sobre temas urbanos, como a Urbis — Feira e Congresso Internacional de
Cidades, atração de investimentos, entre outros.
O êxito obtido em muitas dessas ações gerou a curiosidade e o interesse de outras cidades no tema internacional. Muitas prefeituras criaram
pequenas estruturas e assessorias a fim de tentar obter, em alguma medida, os dividendos políticos, técnicos e financeiros propiciados por essa nova
modalidade de política municipal. Dado o tamanho e a pujança de uma
cidade como São Paulo, as ações internacionais se expandiram de forma
consistente em diversas frentes geográficas. O contexto político do período possibilitou uma intensa aproximação entre os prefeitos das principais
cidades do Mercosul, como Buenos Aires, Montevidéu, Assunção, Rosário,
Porto Alegre, entre outras, que, reunidas na rede Mercocidades, garantiram
maior projeção à organização.
Tendo como base a articulação regional e um alto nível de confiabilidade entre os mandatários locais mercosulinos, São Paulo deu início
a uma importante articulação internacional para garantir sua candidatura
no processo de criação da Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU),
6
Ver a íntegra do discurso de posse da prefeita em <http://www1.folha.uol.com.br/folha/
cotidiano/ult95u18164.shtml>.
313
que viria a ser a maior organização internacional de cidades, como já vimos. A candidatura de São Paulo para compor a troica — chapa formada
por três prefeitos para assumirem a primeira presidência da CGLU, alternadamente, em seus três primeiros anos — resultou de um longo processo
de aproximação e negociação com as diversas associações nacionais de municípios da América Latina, o que possibilitou uma candidatura unificada
latino-americana e, consequentemente, maior poder de barganha para que
São Paulo fosse a candidata da região. A conclusão desse longo e intenso
processo foi a formação de uma chapa altamente competitiva, formada por
prefeitos de três cidades de importância global. Nenhuma outra chapa se
apresentou. A troica São Paulo-Paris-Pretória, representando os continentes americano, europeu e africano, foi eleita por aclamação no congresso de
criação da CGLU, em 2004, em Paris.
Todo o investimento feito pela Prefeitura de São Paulo em política internacional ao longo de quatro anos gerou tanto dividendos políticos
quanto resultados concretos para a cidade, através de acordos de cooperação técnica e financeira e de projetos com financiamento estrangeiro. Também serviu como elemento motivador para que outras cidades brasileiras
fizessem seus próprios movimentos internacionais. Como forma de estimular ainda mais esse processo, São Paulo se reunia com frequência com
outras cidades da região metropolitana a fim de compartilhar informações
e estratégias comuns, iniciativa que poderia ter se constituído em um embrião de articulação metropolitana internacional.
Por sua projeção, resultados, estruturação, influência nacional, regional e internacional, a Secretaria de Relações Internacionais de São Paulo tornou-se um paradigma entre as experiências de cidades brasileiras
na área internacional não repetido até o presente. Desde então, embora a
maioria das capitais brasileiras mantenha em suas estruturas assessorias ou
secretarias de relações internacionais, nenhuma delas aproveitou o impulso propiciado por São Paulo, nem se apresentou como possível herdeira do
“espólio” deixado pela capital paulistana.
O panorama atual da cooperação descentralizada brasileira poderia
ser definido como “em transformação”. Após um período de proliferação
de assessorias de relações internacionais nas prefeituras brasileiras para a
gestão dessa área, em grande medida em resposta às novidades que se apresentavam — como a criação da Mercocidades e da CGLU e as redes internacionais, o programa URB-AL, as conferências e prêmios internacionais
314
para prefeitos e para boas práticas —, percebe-se hoje que, passada a fase
de novidade da cooperação descentralizada, o tema perdeu espaço considerável na agenda política dos governos locais brasileiros, sobretudo na
dos prefeitos. Por outro lado, a experiência acumulada, apesar de pequena,
garantiu a criação de uma pequena burocracia de gestores locais especializados, que fazem com que os temas internacionais sejam conduzidos com
maior profissionalismo e, assim, conquistem pouco a pouco seu espaço na
agenda municipal brasileira.
Outro elemento para a preservação da cooperação descentralizada na
agenda dos governos locais tem sido o papel desempenhado pelas três associações municipalistas de âmbito nacional: a Frente Nacional dos Prefeitos (FNP), a Confederação Nacional de Municípios (CNM) e a Associação
Brasileira de Municípios (ABM). Atuando como órgãos de representação
política, fóruns de debate e troca de experiências, mas também como prestadoras de serviços, as associações descobriram na cooperação descentralizada
um filão a ser explorado e se colocam como incentivadoras e facilitadoras
da ação internacional dos municípios brasileiros. O papel das associações é
fortalecido pela burocracia especializada internacional das prefeituras, que,
juntas, conseguem obter maior espaço e alcance no cenário político nacional, compensando a relativa apatia dos prefeitos, e buscando envolvê-los
pontualmente, na medida em que o tema assim exija.
É o caso da iniciativa conduzida pela FNP para criar uma plataforma
de cooperação entre prefeituras brasileiras e haitianas, inserindo os governos locais brasileiros no esforço de reconstrução do país caribenho. Ou ainda o Projeto de Fortalecimento de Capacidades para o Desenvolvimento
Humano Local, uma parceria entre a CNM e o Pnud para a capacitação de
gestores locais sobre os objetivos do milênio. Nos dois casos, a iniciativa
de ação ou projeto parte da associação, mas tendo o município como parceiro. Este, por sua vez, para implementá-la, precisa de servidores minimamente especializados (embora uma ação no Haiti requeira muito mais
de um município do que a participação em um curso de capacitação).7
Outro resultado desse esforço de articulação foi a criação do Fórum
de Secretários e Gestores Municipais de Relações Internacionais (Fonari),
7
Para mais informações sobre a FNP, ver o site <http://www.fnp.org.br/>; no caso do projeto
da CNM em parceria com o Pnud, ver <http://cdhl.cnm.org.br/>.
315
em 2009. Com estatuto e organograma estabelecidos, o fórum pretende dar
voz e fortalecer a agenda internacional das cidades brasileiras, além de estabelecer prioridades de ação e articulação política entre as esferas de governo, como os ministérios federais e agências internacionais. O Fonari segue
a lógica de espaço de articulação e pressão política (advocacy) de inúmeros
fóruns de governos locais e estaduais, cujo dinamismo depende do nível de
comprometimento de seus membros e das possibilidades concretas de construção coletiva de agendas comuns, em um ambiente no qual as cidades ainda são encorajadas a competir entre si e a agir isoladamente.
Além do estímulo à ação internacional dos governos locais, as associações têm o papel de mobilizar informações sobre o tema. Um estudo
realizado pela CNM fez um diagnóstico aproximado do envolvimento
dos municípios brasileiros em ações internacionais. De acordo com o levantamento, realizado com a totalidade dos municípios segundo informou
a própria entidade, dos 5.568 municípios, cerca de 100 teriam alguma
ação internacional iniciada e apenas 30 possuiriam em suas administrações áreas internacionais minimamente estruturadas.8
Os números apresentados no estudo não possibilitam, por si só, uma
análise conclusiva sobre o engajamento dos municípios brasileiros na cooperação descentralizada. Em muitas administrações locais, o tema é conduzido por estruturas que não recebem o nome “internacional”, mas que
desenvolvem projetos com esse caráter, como secretarias de desenvolvimento econômico, planejamento, cultura, turismo. No entanto, a experiência demonstra que a necessidade de se constituir uma política internacional mais
consistente a partir do governo local prescinde de uma estrutura mínima
de coordenação e gestão. Por esse prisma, os números revelam um baixo
interesse dos municípios brasileiros pela agenda internacional, mesmo se
considerarmos um universo mais restrito de municípios, como aqueles com
população superior a 50 ou 100 mil habitantes (totalizando 524 e 225 municípios, respectivamente). Novos estudos, qualitativos e quantitativos, deveriam ser feitos no intuito de se buscar um quadro preciso e realista da
cooperação descentralizada brasileira.
8
Consultar o site da CNM: <http://www.cnm.org.br/institucional/biblioteca.asp?iIdGrupo
=11686>.
316
A ação internacional dos estados e conflitos federativos
internacionais
Se as informações acerca da ação internacional dos municípios brasileiros
são ainda pouco claras e insuficientes, no que diz respeito aos estados o
quadro é ainda mais desanimador. Nenhuma entidade, órgão público, privado ou internacional, jamais se dispôs a realizar qualquer levantamento a
respeito do tema. Segundo informações não oficiais da Assessoria Especial
de Assuntos Federativos e Parlamentares do Ministério das Relações Exteriores (Afepa),9 a quase totalidade dos governos estaduais possui algum
órgão ou funcionário responsável pelos temas internacionais.
De modo geral, as ações internacionais dos estados brasileiros se relacionam com temas de desenvolvimento econômico e atração de investimentos nas mais diversas áreas. Com mais recursos e maior capacidade de
endividamento, os estados voltam suas ações para a captação de recursos
em agências internacionais, como o BID e o Banco Mundial, entre outras,
a fim de financiar grandes obras de infraestrutura e grandes projetos. Não
raro empreendem ações vinculadas às áreas de comércio e indústria, em
parceria com as federações de indústria e comércio.
Embora também desenvolvam ações de cooperação internacional e
atuem em outras áreas além da de relações econômicas, como cultura, turismo etc., na maioria dos casos o empenho internacional dos governadores concentra-se em temas cujo retorno financeiro seja direto e palpável,
quer na atração de investimentos, na captação internacional, quer na promoção turística ou comercial de sua região.
Mais recentemente, alguns estados brasileiros — como São Paulo,
Rio de Janeiro, Ceará, Amazonas, Minas Gerais — montaram estruturas de gestão, para tratar de suas relações internacionais, bastante especializadas e com certa continuidade, independentemente das mudanças de
9
No âmbito dos assuntos federativos, compete à Afepa promover a articulação entre o MRE,
os governos estaduais e municipais, e as assembleias estaduais e municipais, com o objetivo de assessorá-los em suas iniciativas externas, atendendo às consultas formuladas. Em
sua interlocução com os estados e municípios, a Afepa é auxiliada pelos escritórios de representação do Itamaraty, localizados em diversos estados brasileiros, aos quais compete
coordenar e apoiar, junto às autoridades locais das respectivas jurisdições, as ações desenvolvidas pelo MRE. Para mais detalhes, ver o site do Itamaraty: <http://en.mre.gov.br/index.
php?option=com_content&task=view&id=389&Itemid=1273>.
317
governos. Outros, como o Paraná, apesar de não disporem de áreas específicas e centralizadas, desenvolvem diversas ações bem-sucedidas, como
missões comerciais, acordos e parcerias internacionais, sobretudo com governos regionais e países do Cone Sul.
Com ou sem assessorias internacionais especializadas, o peso político
e a capacidade de realização dos estados exigem um tipo de relação mais
cuidadosa com o governo federal, a fim de evitar situações que possam ser
chamadas de “conflito internacional federativo”, o que ocorre quando um
conflito federativo extrapola as fronteiras expondo internacionalmente a
divergência entre um estado federado e a União.
Em 2004, em razão de divergências sobre o plantio de soja transgênica no Paraná, o então governador Roberto Requião declarou o estado
“território livre de transgênicos”, impossibilitando a produção e a comercialização desse tipo de soja no solo paranaense, impedindo as exportações
pelo porto de Paranaguá e deslocando forças policiais para identificar plantações transgênicas. Um de seus argumentos foi o respeito ao Protocolo de
Cartagena, que regulamenta o uso da biodiversidade e da biossegurança
de organismos geneticamente modificados entre os países. O protocolo foi
lançado no Rio de Janeiro durante a Eco-92 e faz parte da Convenção sobre Diversidade Biológica. O caso foi parar na justiça e a União saiu vencedora. No entanto, a repercussão foi internacional, expondo as dificuldades
da falta de articulação federativa.
Outro caso recente envolvendo posições conflitantes entre governo
federal e estados com repercussões nacionais e internacionais ocorreu em
razão da Conferência da ONU sobre Mudanças Climáticas, a COP-15,
em 2009. Os estados da Amazônia Legal brasileira, interessados nos debates sobre os mecanismos e o financiamento do REDD (redução de emissões por desmatamento e degradação florestal), pressionaram o governo
federal para que assumisse posição mais contundente sobre o assunto em
Copenhague. Tanto o governo federal quanto os governos estaduais estavam convictos da necessidade de se chegar à conferência com uma posição
de consenso; do contrário, os prejuízos políticos e a exposição internacional negativa seriam consideráveis para todos. A solução encontrada foi
a criação de uma força-tarefa, derivada do Fórum de Governadores da
Amazônia Legal, constituída por técnicos e especialistas indicados pelo
governo federal e pelos estados da Amazônia. Após dois meses de trabalho, reuniões e negociações, a força-tarefa elaborou um relatório, que, em
318
certa medida, alterou a posição original do governo federal sobre o REDD,
mas alinhavou um consenso. Em Copenhague, todos defenderam a mesma posição brasileira e o REDD+ foi um dos assuntos mais discutidos
durante a conferência. Apesar do conhecido fracasso das negociações da
COP-15, o texto final menciona expressamente o REDD+, como desejavam os governadores amazônicos brasileiros na Carta de Macapá.10
Os dois casos, com desfechos distintos, evidenciam a necessidade de
continuar aprofundando o diálogo federativo. Nos últimos anos, o governo
federal vem atuando de forma decisiva na articulação federativa, por meio
da Secretaria de Relações Institucionais e da Subchefia de Assuntos Federativos, vinculadas à Presidência da República, criando canais permanentes
de diálogo e consulta. Contudo, a relação federativa, no que se refere aos
temas da política externa ou mesmo da ação internacional dos governos
subnacionais, é ainda bastante tímida, apesar de haver alguns sinais de mudança, como veremos em seguida.
A cooperação descentralizada e o governo federal
Se tomássemos como referência o reconhecimento federal da cooperação
descentralizada, seja no âmbito normativo, seja na existência de espaços e
mecanismos para sua promoção no Poder Executivo, poder-se-ia deduzir
que a ação dos governos subnacionais brasileiros é um fato menor, pouco
compreendido, praticamente indesejado e, em última instância, ilegal. Tal
constatação parte de uma observação objetiva. Atualmente não há qualquer
lei, norma ou regulamento no ordenamento jurídico brasileiro que preveja
a ação internacional dos governos subnacionais do país. A abordagem jurídica, inclusive, é frequentemente usada para desqualificar a cooperação descentralizada, não raro sendo utilizado o argumento da não validade formal
dos acordos internacionais assinados por estados e municípios. Mas como
10
“Empreender, sob a liderança do presidente Lula, esforços para a inclusão do REDD na
15a Conferência do Clima (COP-15) da ONU, contemplando as florestas tropicais com mecanismos de mercado compensatórios e não compensatórios por desmatamento evitado, em
especial como parcela das obrigações adicionais dos países ricos, reafirmando a posição brasileira em Copenhague, nos termos do Relatório da Força-Tarefa. Tais recursos são cruciais
para o financiamento de investimentos em infraestrutura, ciência e tecnologia, capacitação
e apoio à produção, necessários à transição do atual modelo econômico para uma [posição]
socioeconômica sustentável, de baixo carbono e alto conteúdo tecnológico.”
319
negar um fato? Sem personalidade jurídica de direito internacional e sem
competência para manter acordos internacionais (art. 21 da Constituição
Federal), como agem na esfera internacional os governos subnacionais?
A outra face dessa moeda é a quase total ausência de instrumentos
de promoção, apoio ou articulação das ações internacionais dos governos subnacionais com a ação internacional federal, seja ela conduzida pelo
Ministério das Relações Exteriores ou por outro ministério ou órgão da
administração direta ou indireta federal. Sem legislação que a preveja ou
reconheça, sem mecanismos de fomento ou articulação com a política externa, a cooperação descentralizada carece de espaços no âmbito federal.
A Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (Afepa), ligada ao gabinete do ministro das Relações Exteriores, assessora prefeitos e governadores em missões ao exterior, um apoio elogiado e bastante
apreciado pelo conjunto dos governos locais e estaduais. A Afepa, contudo,
não desempenha funções políticas nem de estímulo à cooperação descentralizada, apenas responde às demandas em geral por apoio logístico, advindas dos governos subnacionais e de governadores e prefeitos em viagens
internacionais. Diante da crescente demanda desses governos junto à Afepa, essa postura reativa vem mudando lentamente.
Entendemos que a cooperação descentralizada deveria receber algum
tipo de tratamento, no governo federal, por parte da Agência Brasileira de
Cooperação (ABC), órgão executor da cooperação técnica internacional.
Em um passado recente, a ABC dispunha de uma assessoria específica
para a cooperação federativa (uma funcionária), mas tal área foi extinta.
A atual política externa brasileira provocou mudanças profundas na
forma de relacionamento do país com seus pares, priorizando as relações
Sul-Sul e requalificando as relações Norte-Sul. Ao mesmo tempo, o processo de crescimento econômico e social pelo qual o país vem passando e
sua nova posição entre os países com índice de desenvolvimento humano
(IDH) elevado11 fizeram com que, em pouco tempo, o país mudasse sua
vocação de “receptor” para “prestador” de cooperação.
11
Segundo o Relatório do desenvolvimento humano 2007/2008, do Pnud, o Brasil entrou pela
primeira vez no grupo de países com elevado desenvolvimento humano, com um índice de
0,800 em 2005. Em 2006, obteve uma melhora no índice de 0,007, chegando a uma pontuação de 0,807. Em 2009, o país se encontra na 75a colocação mundial, com um índice de
0,813, valor considerado alto desenvolvimento humano.
320
Esse fenômeno obrigou a ABC a empreender uma profunda reformulação, que ainda está em curso. A cooperação internacional, tradicionalmente pouco valorizada na carreira diplomática, vai lentamente ganhando mais espaço, na medida em que passa a ser identificada como
ação complementar aos novos movimentos internacionais do Brasil. Essa
mudança de posição também implicou um maior aporte de recursos e aumento de pessoal; e seus efeitos podem ser sentidos nos excelentes resultados obtidos em pouquíssimo tempo.
O crescimento da ABC foi acompanhado da ampliação de seu leque
de parcerias e alianças com setores da administração direta e indireta federal,
bem como com autarquias e organizações da indústria e comércio e da sociedade civil, nas áreas em que o país adquiriu excelência. A Embrapa, o Sebrae, o Sistema S, a Caixa Econômica, universidades federais, entre outros,
passaram a realizar atividades de cooperação internacional, tendo a ABC
como facilitadora dos processos e financiadora de missões e projetos.
Entretanto, essa ampliação de alianças e parcerias não envolveu os
governos subnacionais brasileiros, que continuam sem espaço para realizar
seus projetos e ainda têm pouca interlocução com o órgão. Hoje, o relacionamento entre a ABC e os governos subnacionais é pontual. Caso algum estado ou município deseje prestar cooperação em algum país no qual
a ABC já execute projetos e ações, esta poderá eventualmente financiar os
custos das missões. Trata-se de um avanço, mas insuficiente. Com o aumento das ações internacionais dos governos subnacionais, a ABC se verá
obrigada a responder às demandas, sejam elas de apoio financeiro, logístico, de informação ou de simples reconhecimento oficial. Como não possui estrutura específica para isso, e como o volume de demandas dos países
com os quais o Brasil já coopera é crescente, a cooperação descentralizada
seguirá sendo colocada em último plano.
A conclusão a que chegamos é de que, enquanto não houver uma política constituída na ABC que reconheça, valorize e potencialize as ações
internacionais dos governos subnacionais, a cooperação descentralizada seguirá à margem, sendo vista como inconveniente e indesejável, e tratada
como ilegal. Isso nada tem de trivial. O reconhecimento e o tratamento
especial que se deseja para a cooperação descentralizada exigiriam o reconhecimento por parte da cúpula do Ministério das Relações Exteriores, o
que nunca foi expresso nem negado. Alguns ainda não escondem sua desconfiança com relação à ação internacional federativa. Por outro lado, as
321
ações concretas do ministério em direção à cooperação descentralizada nos
últimos anos tampouco evidenciam uma postura favorável.
O mito da fragmentação do território e da soberania nacional, e a pulverização das ações e dos recursos internacionais, acompanhados da imagem, em muitos casos correta, da incapacidade de os atores subnacionais
conduzirem ações internacionais, redundam em uma postura cética, pouco interessada e muitas vezes indiferente para com a cooperação descentralizada. A dependência de recursos externos para o desenvolvimento de
ações também gera desconfiança. Os governos locais e estaduais estariam,
em tese, sujeitos ao assédio de interesses internacionais os mais diversos em
troca de parcos recursos.
Mas se em vez de ser considerada uma ameaça de fragmentação do
território e da soberania nacional, a cooperação descentralizada fosse vista como uma oportunidade de ampliação de alianças e de fortalecimento
da própria ação externa brasileira? Se a constatação da incapacidade técnica de alguns governos municipais e estaduais servisse de estímulo para
sua capacitação e uma melhor orientação de suas ações internacionais, ou
de sua elaboração de projetos? Se, em vez da posição de marginalidade que
ocupam hoje, os governos subnacionais fossem chamados a aprender mais
sobre a política externa brasileira, como parceiros no diálogo e na ação conjunta, servindo como elemento de democratização dessa política? Se, em
vez da perpetuação da dependência de recursos externos (cada vez mais
escassos), as ações internacionais dos governos subnacionais fossem financiadas, em um primeiro momento da consolidação da cooperação descentralizada brasileira, por recursos federais, através de editais e chamadas de
projetos que estimulassem e multiplicassem a cooperação Sul-Sul, a integração sul-americana, o aprofundamento do Mercosul, a relação entre cidades brasileiras e africanas, haitianas ou indianas?
Para que isso ocorra, é necessário que os envolvidos estejam dispostos a deixar suas posições de conforto. O desejo de exercer maior participação e dar melhor tratamento a suas ações internacionais obrigará os
atores subnacionais a se organizarem melhor, a fim de orientar corretamente suas demandas nos espaços de decisão, como o Ministério das Relações Exteriores, o governo federal e o Congresso Nacional. Além disso,
faz-se necessário, fundamentalmente, que os próprios prefeitos e governadores assumam o desafio e se interessem politicamente pelo tema, atribuindo-lhe alguma prioridade em suas agendas políticas.
322
Para o governo federal, é imprescindível abandonar preconceitos e
identificar com clareza o potencial estratégico da cooperação descentralizada, a fim de construir políticas consistentes e permanentes, que visem a
apoiá-la. Bem-informados, capacitados e preparados, os governos locais e
estaduais têm condições excelentes de fortalecer a cooperação internacional
brasileira, proporcionando aos parceiros internacionais oportunidades de
cooperação em áreas em que atingiram excelência e reconhecimento, como
planejamento urbano, democracia participativa, gestão ambiental (resíduos
sólidos, saneamento), desenvolvimento econômico, entre tantas outras.
Finalmente, se realmente quiserem proporcionar uma mudança qualitativa em sua atual posição, os governos subnacionais brasileiros terão que
iniciar um movimento coletivo de articulação nacional, com vistas a darem
visibilidade ao que já realizam e aos resultados obtidos, mostrando que sua
ação internacional tem potencial de complementaridade com a política externa, e também visando a mudanças estruturais; criação de mecanismos
permanentes de diálogo, informação, orientação, capacitação e obtenção de
recursos; além do reconhecimento legal de sua ação internacional — o que
muitos chamam de marco legal da cooperação descentralizada. Do contrário, dificilmente esse quadro se alterará, e municípios e estados seguirão
desenvolvendo suas ações internacionais, mas de forma individual e pulverizada e à margem do sistema nacional.
Diálogo federativo e cooperação internacional
Uma vez constatada a ausência de um espaço formal e legal para a cooperação descentralizada na estrutura do governo federal, em 2003 foi criada
uma assessoria internacional no âmbito da Subchefia de Assuntos Federativos (SAF), então unidade componente da Casa Civil da Presidência
da República — mais tarde destacada para a Secretaria de Relações Institucionais —, cuja principal responsabilidade era garantir a melhoria do
diálogo federativo, ou seja, fazer com que União, estados e municípios dialogassem mais e funcionassem melhor, em benefício de todos.
Ciente dos movimentos internacionais dos entes federados brasileiros
e de sua importância estratégica, a Assessoria Internacional da SAF transformou-se no único espaço, no governo federal, a responder pela cooperação descentralizada e a tratá-la como política de Estado. Servindo como
323
ponto de informação e referência para os governos subnacionais que conduziam ações internacionais ou tinham interesse em fazê-lo, a SAF assumiu
a agenda da cooperação descentralizada a partir de dois princípios complementares: estabelecer pontes entre a cooperação descentralizada e a política externa do governo federal e, ao mesmo tempo, garantir a autonomia de
sua agenda internacional. Ainda uma terceira linha de ação da SAF Internacional visava à ampliação da base de atores envolvidos, para que mais
municípios e estados se lançassem em ações de cooperação internacional.
Para tanto, era necessário romper com o círculo vicioso gerador de concentração de informações e recursos internacionais em uns poucos governos. A forma encontrada, e que constituiu a principal linha de ação da
SAF, foi a busca da institucionalização da cooperação internacional dos
governos subnacionais.
Concretamente, isso significou criar mecanismos de participação e
acesso à cooperação internacional, sobretudo nos temas prioritários da política externa, porque entendia-se que a participação de novos atores na
política externa produziria o efeito de potencializar e oxigenar os temas, e
não de dirigir ou instrumentalizar a ação internacional dos governos locais
a favor dos temas de interesse da União.
A criação do Fórum Consultivo de Municípios, Estados Federados,
Províncias e Departamentos do Mercosul (FCCR), em 2004, e sua posterior instalação em 2007, contou com o empenho direto da SAF nas negociações com o Itamaraty e com os países-membros do bloco. Refletia
perfeitamente a ideia de aumentar a participação dos governos subnacionais do Brasil e dos países do Mercosul nas esferas formais de decisão do
bloco. Também apontava no sentido de levar a esses governos a agenda da
integração regional e, ao mesmo tempo, trazê-los para se somarem ao esforço da construção da unidade sul-americana, tão carente de participação
social e cidadã.
A criação do FCCR não inaugurou a ação dos governos locais e regionais no âmbito do Mercosul. Pelo contrário, apenas ajudou a materializar uma antiga demanda dos governos locais, sobretudo os integrantes da
Mercocidades, por um espaço formal nas esferas de decisão do Mercosul.
A SAF também aproveitou as celebrações do Ano do Brasil na França
para dinamizar as relações entre governos subnacionais brasileiros e franceses. A ideia de ampliar os benefícios da cooperação internacional a um universo maior de governos subnacionais se repetiu. Durante as preparações
324
do encontro da cooperação descentralizada franco-brasileira, realizado em
Marselha, em 2006, constatou-se a grande concentração de projetos nas regiões Sul e Sudeste do Brasil. Também se verificou a existência de muitos
projetos de governos subnacionais franceses e brasileiros e a possibilidade
de apoiá-los e lhes dar maior visibilidade.
Desde 2006, foram realizados três encontros da cooperação descentralizada franco-brasileira: Marselha, Belo Horizonte e Lyon. O quarto
encontro terá lugar em Fortaleza em 2011. Esses encontros serviram como
espaços de discussão de temas e projetos em andamento. Porém, para além
da ação concreta, os encontros possibilitam um processo de construção política coletiva, reforçando mecanismos que garantem a continuidade das
relações no tempo — “calcanhar de Aquiles” de muitos projetos de cooperação descentralizada — e conquistas que beneficiem a todos. Prova disso foi a assinatura do protocolo adicional ao acordo-quadro de cooperação
entre o governo da República Federativa do Brasil e o governo da França sobre a cooperação descentralizada em 2008,12 inspirado em protocolo
idêntico assinado entre Brasil e Itália — este fruto de um projeto de cooperação envolvendo regiões e cidades dos dois países —, e que atualmente
tramita no Congresso Nacional para aprovação.
Os dois protocolos, uma vez aprovados pelo Congresso e sancionados
pelo presidente da República, constituirão a primeira base legal da cooperação descentralizada no Brasil. Trata-se de um avanço considerável, mas,
novamente, insuficiente. O que realmente significam na prática? Que os
governos locais e estaduais brasileiros estão autorizados a cooperar exclusivamente com coletividades desses dois países? Por que então não assinamos algo semelhante com a Argentina, nossa vizinha, e que já possui lei
constitucional que garante a ação internacional de seus entes federados?13
Ou ainda com todos os países do Mercosul, a fim de contribuir para o
aprofundamento social e cidadão do bloco? Finalmente, por que não se
propor uma Lei da Cooperação Descentralizada?
12
O documento pode ser acessado no site do MRE, Divisão de Atos Internacionais: <http://
www2.mre.gov.br/dai/b_fran_185.htm>.
13
Ver Constitución de la Nación Argentina, art. 124: “Las provincias podrán crear regiones
para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el
crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos
Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto”.
325
O fato concreto é que os dois protocolos foram assinados, em grande
medida, por interesse dos dois países. Apesar dos avanços recentes, a cooperação descentralizada no Brasil ainda figura como polo passivo da cooperação. Apenas o envolvimento direto dos entes federados poderá alterar essa
situação.
A cooperação descentralizada no Brasil vive uma contradição curiosa. Por
um lado, nunca o país esteve tão em evidência quanto nos dias de hoje.
Como costuma se dizer, o Brasil virou a bola da vez na cena internacional.
Está na moda. Como consequência, nunca se discutiu tanto assuntos internacionais como hoje. A política externa passou a ser tema de debate e
interesse popular; está nas ruas, nos bares, na TV e nos jornais, com maior
volume de informações e maior frequência.
Esse fenômeno, potencializado pela internet e pelos meios de comunicação, traz consigo um efeito de transbordamento da agenda internacional
para os diversos setores da sociedade brasileira. As ações do governo federal
e os resultados de uma política externa ousada, que abre novos mercados, expande o comércio, amplia seus parceiros e promove mais cooperação, fazem
com que o interesse internacional pelo Brasil, de um modo geral, transborde para outros setores sociais, exigindo desses maior preparação e disposição
para enfrentar os desafios e as responsabilidades desse novo papel.
Apesar dessa nova realidade, observa-se que os governos subnacionais
brasileiros não têm aproveitado ou mesmo interagido com essa conjuntura. Pelo contrário, em alguns casos nota-se uma certa timidez em alguns
governos, como os das grandes cidades, capitais e estados, no que diz respeito a se prepararem para aproveitar as oportunidades que surgem nesse
contexto. Alguns retrocessos podem ser notados no âmbito da cooperação
descentralizada no Brasil, como o interesse reduzido de algumas cidades
importantes ou capitais pela ação internacional, as mesmas que outrora tinham grande protagonismo internacional. Ou ainda a desativação de estruturas internacionais, no caso de alguns governos estaduais, ou mesmo
mostras de total desinteresse, no caso de outros.
Formulamos algumas hipóteses para tentar explicar esse paradoxo.
Primeiro, a cooperação descentralizada no Brasil está profundamente associada à ideia de captação de recursos internacionais. Não é por acaso que
326
diversos municípios e estados criam secretarias ou assessorias de “relações
internacionais e captação de recursos”. Para muitos prefeitos e governadores, uma política internacional bem-sucedida se expressa em números, no
volume de recursos captados, no número de projetos aprovados, no montante dos investimentos atraídos. No mesmo sentido, essa política deve gerar resultados de curto prazo, se possível imediatos.
Essa visão, bastante arraigada no imaginário dos governos locais brasileiros, comprova o que já dissemos sobre a mentalidade de receptor de
cooperação, dependente de recursos externos e polo passivo da cooperação.
A ação internacional não é pautada por uma lógica proativa (como posso
me preparar para aproveitar da melhor forma essa cooperação em benefício
mútuo?), mas pela passividade (o que posso ganhar com essa cooperação?
O que me darão?).
Some-se a isso a redução dos recursos externos para cooperação internacional no Brasil e a perda de interesse pela cooperação descentralizada.
Curiosamente, apesar de os recursos internacionais terem minguado, o volume de recursos disponibilizados pelo governo federal, através dos diversos
programas dos ministérios e do Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC), para municípios e estados aumentou vertiginosamente. Hoje, é claramente mais vantajoso para um prefeito ou governador brasileiro captar
recursos em Brasília do que em qualquer outro lugar do mundo.
Segundo, nota-se que a cooperação descentralizada no Brasil chegou
a um certo limite no que diz respeito ao desenvolvimento das atividades
internacionais pelos governos locais. Sem qualquer normativa que garanta
juridicamente suas ações internacionais, prefeitos e governadores se veem
invariavelmente às voltas com questões legais e administrativas que cerceiam, quando não ameaçam, suas iniciativas. Além disso, a falta de mecanismos que apoiem e estimulem a ação internacional dificulta seu avanço
e cria a sensação de que tais ações não têm utilidade ou não são bem vistas
pelo governo federal.
Terceiro, o não reconhecimento da cooperação descentralizada pelo
Estado brasileiro, em particular pelo Ministério das Relações Exteriores,
cria um ambiente de desconfiança e constrangimento sobre tal cooperação, como se esta fosse apenas tolerada, mas nunca desejada. Mesmo em
situações em que há complementaridade entre as iniciativas do governo
federal e dos estados e municípios, como na cooperação franco-brasileira,
ou nas cúpulas do Mercosul, a presença de prefeitos e governadores parece
indesejada, intrusiva.
327
A cooperação internacional federativa: um novo conceito
para uma nova ação
A ajuda internacional é uma das armas mais eficazes na guerra
contra a pobreza. Hoje, essa arma está subutilizada, orientada
de modo ineficiente e a precisar de reparação. Reformar o sistema
de ajuda internacional é uma necessidade fundamental [...]
[Pnud, 2005].
Acreditamos, como muitos, que a cooperação internacional, nos moldes
tradicionais em que se desenvolveu, está em crise. Em todo o mundo, especialistas discutem uma forma de atualizá-la e recuperar sua importância, de
torná-la mais eficiente, mais horizontal, menos dispendiosa. No entanto, a
crise da cooperação internacional não se restringe apenas a seus elementos
técnicos, metodológicos ou de financiamento, estende-se também, e principalmente, a suas premissas políticas, baseadas em uma governança global
obsoleta, ineficiente e injusta.
A cooperação descentralizada, tal como a conhecemos, segue em grande medida as mesmas premissas da cooperação internacional tradicional. A
criação de novas orientações que levem a sua superação dependerá dos esforços tanto dos entes federativos quanto do governo federal, a fim de se
constituir uma verdadeira política de Estado, consistente e de longo prazo.
O conceito de cooperação internacional federativa propõe uma melhor articulação entre os três níveis da Federação — União, estados e municípios — sobre a política externa e a ação internacional dos entes federados,
a fim de se buscar complementaridades e, ao mesmo tempo, garantir a autonomia e a independência das agendas. Para tanto, propomos a construção de uma verdadeira política de Estado que possa fortalecer a Federação
brasileira, ao invés de fragilizá-la, uma política baseada em três eixos:
• financiamento: as ações internacionais dos governos subnacionais seriam financiadas pelo governo federal ou pelos próprios governos, na
forma de contrapartida ou com recursos orçamentários próprios. Isso
poderia ser feito por meio de editais e chamadas de projetos, como já
ocorre em outros países, e reduziria drasticamente a dependência de
recursos externos, bem como estimularia os governos locais a constituír equipes profissionais, a fim de captar esses recursos e desenvolverem projetos;
328
• capacitação e informação: os governos subnacionais seriam capacitados
e orientados pela Agência Brasileira de Cooperação, com base em um
calendário de cursos e palestras frequentes sobre elaboração de projetos, política externa, cooperação internacional etc. Os governos locais
e estaduais passariam a ser parceiros capacitados e poderiam fortalecer a ação de cooperação brasileira em diversos países, reduzindo e
compartilhando os custos da cooperação brasileira;
• diálogo federativo permanente: criação de canais de diálogo permanente entre governo federal, estados e municípios, a fim de se identificar
potencialidades, constituir sinergias e dirimir conflitos. O modelo do
Comitê de Articulação Federativa (CAF) da Presidência da República14 poderia servir de base. Esse espaço, que teria um papel de órgão
consultivo e de proposição de políticas e ações sobre os temas da própria cooperação internacional federativa, reuniria, pelo lado do governo federal, os ministérios e órgãos que tivessem alguma incidência na
cooperação internacional, sobretudo o MRE e a ABC. Pelo lado dos
municípios e estados, aqueles com experiência acumulada poderiam
ser representantes do conjunto dos governos subnacionais, com obrigações e responsabilidades pactuadas.
Esse novo modelo representaria uma verdadeira revolução na ação internacional dos governos subnacionais e os colocaria em pé de igualdade
com a nova agenda da cooperação internacional brasileira. Ao mesmo tempo, despertaria um novo interesse pela política internacional por parte dos
governos subnacionais, e os resultados das ações internacionais brasileiras
estariam um pouco mais próximos do cidadão. Os custos disso seriam relativamente pequenos e facilmente absorvidos pelo Orçamento Geral da
União. Os resultados, contudo, seriam incalculáveis.
14
Em março de 2003, na VI Marcha em Defesa dos Municípios a Brasília, o governo federal e as entidades municipalistas assinaram um protocolo criando o Comitê de Articulação
Federativa (CAF). Esse comitê tornou-se o principal espaço de negociação entre União e
municípios, contemplando vários pontos da pauta de reivindicações do movimento municipalista. É um compromisso do governo federal fortalecer, revigorar e repactuar a agenda federativa. Em 2007, o CAF foi institucionalizado por decreto como instância consultiva da
Presidência da República, no âmbito da Secretaria de Relações Institucionais. O comitê é
formado por representantes de 18 ministérios e igual número de representantes das entidades municipalistas. Ainda em 2007, o governo federal assinou um novo Protocolo de Cooperação Federativa, repactuando uma agenda comum, para os dois anos seguintes, com as
entidades nacionais que representam os municípios.
329
Bibliografia
BRESCIANI, Luís Paulo; LACZYNSKI, Patrícia; BOULOS, Renata. A construção da liderança: a política municipal de relações internacionais de Santo André. s.d. Disponível em: <http://www.idecri.org.br/biblioteca/biblioteca.html>.
GUIMARÃES, Samuel Pinheiro. Desafios brasileiros na Era dos Gigantes. Rio de
Janeiro: Contraponto, 2006.
PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento). Relatório do desenvolvimento humano: cooperação internacional numa encruzilhada. Lisboa: Ana
Paula Faria, 2005.
RODRIGUES, Gilberto Marcos Antonio. Política externa federativa: análise de
ações de estados e municípios brasileiros. 2004. Tese (Doutorado) — PUC-SP,
São Paulo, 2004. Disponível em: <http://www.cebri.org.br/pdf/315_PDF.pdf>.
Conclusão
Leticia Pinheiro
Carlos R. S. Milani
O seguinte questionamento nos moveu desde o início de nossas pesquisas e orientou os diferentes capítulos aqui apresentados: nos dias de hoje,
seria possível falar de uma nova configuração da arena decisória da política externa brasileira e em que medida essa suposta nova configuração
seria decorrente ou, antes, promotora de novos conteúdos da própria política externa?
Os resultados a que chegamos no âmbito dessa rede de pesquisas dizem respeito a essa questão e põem em evidência a pluralidade de atores
e agendas da política externa brasileira. Tal pluralidade envolve, além dos
muitos atores estatais não tradicionais que desafiam o alegado monopólio
da ação diplomática do Itamaraty — ministérios e agências federais, entidades subnacionais etc. —, inúmeros atores não estatais, que podem defender interesses públicos e coletivos — saúde pública, direitos humanos,
educação, cultura… —, mas também interesses de determinados grupos e
setores econômicos e culturais da sociedade brasileira — associações, movimentos sociais, empresas… Essa pluralidade de atores e interesses decorre do fato de que tanto a ordem internacional quanto a doméstica, apesar
das desigualdades e das diferenças que conformam suas estruturas, deixam
em aberto — e de modo nem sempre previsível — vários espaços para a
ação política. Posta dessa maneira, a pluralidade acaba por desafiar a nossa
capacidade analítica de localizar com precisão absoluta o lócus institucional e o agente par excellence da decisão em matéria de política externa. Da
pluralidade de atores e agendas da política externa brasileira emerge, de
fato, uma complexidade crescente do próprio processo decisório.
332
Acreditamos que a demanda por democracia e eficiência, ambas requisitos fundamentais de uma sociedade moderna, exige uma concepção
de política externa que seja teoricamente distinta, ao mesmo tempo, dos
parâmetros do realismo tradicional e do liberalismo utópico e cosmopolita.
A despeito dessa certeza, entretanto, não chegamos propriamente a uma
definição que dê conta da reconfiguração da política externa. Ainda assim,
consideramos que fizemos muitos avanços desde o início de nossas investigações, e nesta conclusão gostaríamos de compartilhá-los com nossos leitores, assim como elaborar algumas reflexões prospectivas.
Uma convergência que nos parece transversal aos distintos autores
e capítulos aqui apresentados é a necessidade de se considerar a política
externa como política pública, ou seja, o Estado e o governo em ação no
plano internacional.1 Para chegarmos a essa categorização, partimos da
premissa de que o governo é uma instituição do Estado — sem dúvida,
a principal delas — e de que os governos são os produtores de políticas
públicas (Souza, 2006:22). Não negamos, evidentemente, que nessa produção outros atores — não governamentais — tenham participação relevante, exercendo forte influência sobre o conteúdo da política e que sua
presença deve, portanto, ser problematizada e incorporada à investigação.
Mas reafirmamos a premissa de que, em última instância, a responsabilidade pelas políticas públicas, entre as quais a política externa, é do governo que as implementa.
Tal concepção permite diferençar, em primeiro lugar, a política externa da ação internacional dos atores não estatais. Em segundo lugar, levanos a exigir, conceitualmente, a presença da noção de “autorização estatal”
dos atores primários da política externa: agências federais ou entidades
subnacionais que busquem construir agendas de cooperação para o desenvolvimento, por exemplo, devem obter a chancela normativa de um ator
primário (no caso brasileiro, no plano federal) que garanta o sentido de autoridade do Estado na condução dessa política externa. Não nos cabe definir, peremptoriamente, quem seria esse agente da chancela pública, mas
a empiria aqui tratada revela que, analiticamente, não é mais possível defender nesses termos o monopólio do Itamaraty. Há muita ação externa do
1
Lembrando que também a definição de políticas públicas se encontra sob o escrutínio de
seus especialistas (Souza, 2006), postulamos que a própria assunção da política externa como
uma política pública deve ser incorporada à discussão sobre a conceituação desta última.
Conclusão
333
Estado brasileiro para além dos muros do Itamaraty. Cabe saber se podemos chamá-la de política externa, no sentido de uma política pública autorizada pelo Estado. Dito de outra forma, parece-nos que, empiricamente,
os capítulos desnudaram a pluralidade dinâmica e a constante evolução da
ação externa do Estado brasileiro, muito embora ainda falte, em muitos casos, a construção de um arranjo institucional, político e jurídico que reflita
essa realidade empírica e que assegure o caminho institucional mais democrático (sujeito, inclusive, a controles da própria sociedade), ao final do qual
poderíamos falar mais apropriadamente de uma política externa. O caminho mais fácil seria o de reconhecer que da pluralidade de ações externas
decorre, ipso facto, a pluralidade da política externa. Embora analiticamente
mais fácil, não acreditamos, no entanto, ser este o caminho mais democrático para a construção de novos arranjos institucionais no campo da política
externa brasileira. Mesmo nos casos em que o adensamento da presença de
diversos órgãos da burocracia federal em temas internacionais vem acompanhado da busca de capacitação para executarem suas agendas por meio
de assessorias internacionais cada vez mais especializadas e robustas (França e Sanchez Badin, 2010), a nosso ver a isso não deveria se seguir um movimento em direção à criação de escritórios setoriais de relações exteriores
(algo como um para-Itamaraty), em vista dos riscos da fragmentação de
agendas e de uma eventual ambiguidade e inconsistência da política.
A abertura intelectual dos estudos de política externa que propomos
para o campo analítico das políticas públicas demanda, outrossim, quebrar
a associação da política externa com as versões mais cruas da escola teórica
do realismo, isto é, com o pressuposto de que o comportamento do ator estatal só pode ser entendido ou orientado em referência ao interesse nacional (Hill, 2003). É fato que o interesse nacional surge como ideia política
em oposição à ideia de interesse do príncipe, acompanhando a própria evolução do sentimento nacional e ganhando envergadura com o desenvolvimento das instituições estatais democráticas (Renouvin e Duroselle, 1995).
A ambiguidade do interesse nacional diz respeito, porém, à tentativa de
objetivar as finalidades, temporalmente próximas ou distantes, que deveriam ser atribuídas à nação. Como lembram esses historiadores franceses,
nomeadamente na introdução ao décimo capítulo de sua obra, o interesse
nacional ou os chamados “interesses superiores do Estado”, tão frequentemente invocados por estadistas e diplomatas, não seriam, salvo raros casos, um meio para disfarçar interesses infinitamente menos nobres ou, pelo
menos, interesses particulares?
334
Quando se falava em interesse nacional, a exemplo de Charles Beard
em The idea of national interest (1934), tratava-se de “defender a melhoria do bem-estar das populações em oposição aos interesses materiais das
grandes empresas” (Renouvin e Duroselle, 1995:314). Tal definição parece-nos problemática porque pressupunha ser possível separar o econômico (o interesse das empresas) do sociopolítico (os interesses da sociedade).
Além disso, sem entrar no debate psicológico acerca das construções subjetivas, dos próprios estadistas, de um “interesse nacional objetivo” ou ainda
da dificuldade que seria separar a palavra dos estadistas, por mais sincera
que fosse, do sentido dos interesses particulares que os cercam, não nos parece nada fácil defender essa noção de interesse nacional, que tende a simplificar a dialética das relações sociais e a complexidade das negociações
entre interesses públicos e privados.
Ao assumirmos a política externa como uma política pública, estamos,
portanto, trazendo a política externa para o terreno da politics, ou seja, reconhecendo que sua formulação e implementação se inserem na dinâmica
das escolhas de governo que, por sua vez, resultam de coalizões, barganhas,
disputas, acordos entre porta-vozes de interesses diversos, que expressam,
enfim, a própria dinâmica da política. Em decorrência, estamos retirando
a política externa de uma condição inercial associada a supostos interesses
nacionais autoevidentes e/ou permanentes e protegidos das injunções conjunturais de natureza político-partidária.2 Portanto, despindo a política externa das características geralmente atribuídas (ou preconcebidas) ao que
se chama de política de Estado, que nos levava a imputar à política externa
uma condição de extrema singularidade em relação às demais políticas públicas do governo.
Não custa lembrar que mesmo estas — as políticas consideradas políticas de Estado — não nasceram como tais. Ou seja, sua ontologia não
está no Estado, mas nos governos e na sua interação, de intensidade e frequência variável dependendo do compromisso da polis com a democracia,
com as inúmeras instituições que compõem o governo e com os atores da
2
A propósito, mesmo considerando o Itamaraty um ministério pouco partidarizado em
comparação com os demais, não custa lembrar o alerta de Amorim Neto (2006:57) de que
seus chefes podem “também ser simples asseclas do presidente”, o que, indiretamente, o
“contaminaria” pela dinâmica política. Também devem ser lembradas as relações do Itamaraty com a ditadura militar no Brasil, mormente no que diz respeito ao papel nada neutro do
Centro de Informações do Exterior (Ciex) (Penna Filho, 2009).
Conclusão
335
sociedade. Em algum momento, portanto, as políticas de Estado foram e
são, sem dúvida, políticas de governo. As variáveis que explicam a eventual
transformação de uma política de governo em política de Estado são inúmeras, desde sua eficácia — mesmo que por construção retórica e ideológica — até sua esclerose, por ausência de alternativas. Nesse sentido, da
mesma forma que políticas de governo se transformam em políticas de
Estado em determinado tempo e espaço, podem também deixar de sê-lo.
Nesse sentido, estudar a política externa enquanto política pública implica, teórica e metodologicamente, buscar “entender como e por que os governos optam por determinadas ações” (Souza, 2006:22), concedendo-lhe
desse modo a prerrogativa da efemeridade, da transitoriedade.
Não negamos, porém, que existem diferenças entre a política externa,
pensada como política pública, e as demais políticas públicas de caráter interno, ou seja, implementadas prioritariamente no âmbito doméstico. Enquanto estas, até pouco tempo, tinham apenas o ambiente doméstico como
origem e destino, a política externa (embora sempre tenha respondido a variáveis internas e externas) por definição sempre foi dirigida ao ambiente
externo. No entanto, já está distante dos nossos dias a ideia de que as políticas públicas se originam ou mesmo se dirigem apenas ao plano interno. Da
mesma forma, nada mais superado do que a ideia realista clássica de que a
política externa nasce onde termina a política interna. Há, portanto, dois aspectos importantes a serem sublinhados: por um lado, é preciso reconhecer
e mesmo defender uma “relação cada vez mais estreita e íntima, em termos
sinérgicos, entre a política externa e outras políticas públicas” (Ardissone,
2011:31-32); por outro, é preciso referirmo-nos à nova face das políticas
públicas tal como o que vem sendo feito pelo Brasil nos últimos anos, num
movimento de internacionalização de uma extensa pauta de políticas públicas — da educação à saúde, do desenvolvimento agrícola às políticas de
reforma agrária, das políticas culturais à construção das identidades, assistimos a um processo contínuo de internacionalização das políticas públicas,
que, em paralelo aos processos de globalização da economia, muito corrobora a mundialização da política e reproblematiza as hierarquias (por exemplo,
entre a high e a low politics da política externa brasileira). Os casos emblemáticos de abertura de escritórios internacionais da Embrapa (em Gana),
da Fiocruz (em Moçambique) e do Ipea (na Venezuela) ilustram esse argumento compartilhado por vários dos autores deste livro. A propósito, cabe
deixar claro que não se trata de exportação de políticas públicas e sim de um
336
movimento de internacionalização. A diferença entre uma e outra modalidade se encontra no fato de a internacionalização, ao contrário da exportação, pressupor um alto grau de aceitação e legitimidade, uma prática em
geral estimulada por uma afinidade real ou construída entre os atores envolvidos, e não como imposição de experiências de fora para dentro. Não
é à toa que esse fenômeno tem sido mais comum entre países do Sul, atualmente palco de inúmeras iniciativas de cooperação técnica para o desenvolvimento, fortemente impregnadas por um discurso de valorização das
afinidades entre os envolvidos e de uma ética de solidariedade (Leite, 2010).
É claro que, com a institucionalização futura dos processos de cooperação
Sul-Sul, caberá voltar à questão, por meio de novas pesquisas, sobre as hierarquias e as assimetrias entre os atores envolvidos, na medida em que muitos desses projetos poderão se inserir, como ilustram as iniciativas chinesas
no continente africano, em uma dinâmica de interesses estratégicos, de comércio exterior e de investimentos produtivos.
Já no que se refere ao novo perfil da política externa e suas especificidades, vale notar que, mesmo reconhecendo sua ontologia no governo, a política externa é uma das políticas que, juntamente com a política de defesa,
por exemplo, mais se aproxima da tese de que o Estado desfruta um certo
grau de autonomia (Evans, Rueschemeyer e Skocpol, 1985). Nesse sentido,
diríamos que a política externa é, tal como a política de defesa, a mais autônoma das políticas públicas, no sentido de que guarda, notoriamente, algum grau de distanciamento da opinião pública. O grau e a latitude dessa
autonomia, entretanto, variam em função de fatores exógenos e endógenos,
estruturais e conjunturais. E que fatores são esses?
Os efeitos do fim da Guerra Fria, da liberalização econômica, da intensificação do fenômeno da globalização e da redemocratização do regime político brasileiro sobre a formulação e o conteúdo da política externa
do país têm sido recorrentemente apontados. Esses fenômenos foram responsáveis, respectivamente, pelo desencapsulamento dos temas globais
(meio ambiente, direitos humanos etc.) da lógica da competição bipolar,
nesse sentido retirando-os do âmbito exclusivo da segurança; pela introdução de efeitos distributivos nas decisões de política externa, produzindo
ganhadores e perdedores, dependendo do rumo da política; pela galvanização da interação entre os planos interno e externo, algumas vezes até diluindo suas fronteiras e retirando a blindagem que a defesa da soberania em
moldes puramente westfalianos lhes impunha; e, finalmente, pelo aumento
Conclusão
337
exponencial dos potenciais atores participantes da política externa brasileira. A despeito de todos esses efeitos, nota-se se não o protagonismo, pelo
menos a permanência de uma destacada centralidade do Ministério das Relações Exteriores na política externa brasileira, o qual procura manter seu
status de gatekeeper. Ou seja, em vista das características institucionais que
historicamente concederam ao Itamaraty um lugar central na definição dos
assuntos de política externa (Cheibub, 1985), os efeitos citados abalaram,
mas não retiraram dessa instituição, o poder de concentrar algum grau de
coordenação dos assuntos de política externa do país. Dito de outra forma,
a condução dos assuntos de política externa permaneceu fortemente centralizada no âmbito das instituições do Estado, em particular — embora não
mais exclusivamente — no Itamaraty. Longe de nós, contudo, afirmar que
os atores sociais não tenham mudado seu padrão de participação na formulação da política externa. Até porque postulamos que, se outrora as fontes
de legitimidade da autoridade institucional do Itamaraty, que, por sua vez,
impactavam em sua capacidade de definição dos rumos da política externa
encontravam-se no patrimonialismo, no carisma e na racionalidade burocrática (Cheibub, 1985), hoje sua autoridade tem como fonte de legitimidade o pressuposto do exercício da democracia.
Mas é preciso sublinhar que a crescente e relevante presença de atores
não estatais nos fóruns de formulação e debate das posições internacionais
do país não os tornou, automaticamente, tomadores de decisão em última
instância da política externa brasileira. Outrossim, isso não lhes retira a
competência e a efetiva contribuição prestada à definição das escolhas políticas do país nos debates internacionais. A despeito de não poderem ser
considerados propriamente decisores de política externa, demonstram forte poder de agência (Pinheiro, 2009).
Mas, ao fim e ao cabo, é no âmbito do Estado que as decisões são finalmente tomadas. O que mudou é que, se antes era possível falar de uma
concentração desses assuntos na agenda do Ministério das Relações Exteriores, hoje os temas de política externa, por serem mais diversificados,
povoam as atividades de outros ministérios e agências de governo, num
novo arranjo institucional (França e Sanchez Badin, 2010). Talvez por
isso mesmo registre-se no âmbito do Itamaraty a preocupação de responder a essa diversificação com a criação de divisões temáticas em sua estrutura administrativa (Rivarola Puntigliano, 2008) e não mais, ou não
somente, como antes, quando se priorizava a geografia como critério de
338
organização administrativa — Divisão da América Meridional, África,
Ásia etc. No entanto, ainda que essa resposta do Itamaraty tenha sido importante para fazer face às novas demandas da atuação internacional do
Brasil, não sustou — nem poderia — o movimento de going international
por parte dos próprios ministérios domésticos.
Os diversos temas que chegam à agenda de política externa nos dias
de hoje o fazem não só por intermédio do Itamaraty, mas também por
meio de outros órgãos do governo, como o Ministério da Saúde, da Educação, da Cultura, do Meio Ambiente, da Agricultura etc. Ou ainda por
intermédio das unidades subnacionais — estados e municípios — e não
apenas por meio dos órgãos do Poder Executivo Federal. Não menos relevantes são as demandas de movimentos sociais e redes de ativismo político no sentido de se abrirem os debates sobre a política externa brasileira, a
exemplo da defesa da criação de um conselho nacional de política externa
pela coordenadora da Rede Brasileira pela Integração dos Povos (Rebrip),
no jornal O Globo de 8 de setembro de 2010.
Não são poucas as variáveis que explicam essa nova configuração.
Os casos estudados ao longo deste livro demonstram que os fatores explicativos dessa multiplicação de atores e dessa descentralização do poder
de agência variam de acordo com os contextos, tanto no plano sistêmico
quanto no âmbito doméstico. Tal variabilidade decorre dos processos históricos de institucionalização e do grau de relevância sistêmica e nacional
dos diferentes problemas de política externa (saúde e comércio internacional, direitos humanos, regulação internacional em matéria de educação
e cultura, ação internacional dos estados federados e municípios na cooperação para o desenvolvimento etc.). Mas poderíamos buscar convergências entre tais variáveis a fim de localizar alguns fatores que talvez sejam
mais regulares, como o tipo de regime internacional e sua densidade ou
relevância no âmbito regional sul-americano; a atuação de organizações
intergovernamentais, empresas e redes transnacionais; a construção de espaços de regulação e integração social em meio à anarquia entre os Estados; a necessidade de lidar com a sobrevivência humana e a proteção dos
bens públicos globais (por exemplo, clima, biodiversidade, oceanos), apesar da contradição potencial com os interesses nacionais; a importância
de cada agenda temática no conjunto das políticas públicas domésticas; a
existência de uma opinião pública e a pressão da mídia sobre o tema; e o
número de atores domésticos envolvidos, bem como sua forma de participação (consulta, parceria, protesto, resistência).
Conclusão
339
Seja por que caminhos for, a questão é que, quando se trata da participação, para além do Itamaraty, de outros órgãos do Poder Executivo
Federal, estadual ou municipal, não há como negar que estes são mais permeáveis às injunções da política e que isso alcança o plano da definição
do conteúdo da política externa. De fato, ao contrário do que ocorre com
o Itamaraty, cuja chefia poucas vezes foi objeto de disputa política, nesses
órgãos e unidades, o líder, seus liderados e respectivas linhas de atuação
tendem a refletir as coalizões políticas que formam e dão sustentação ao
governo. A política externa, assim, se politiza.
Cabe aqui, porém, uma ressalva importante com relação a essa referência a um novo momento da política externa brasileira, caracterizado
por forte politização. Embora compartilhemos da tese que postula a intensificação do componente político na política externa, é nosso dever alertar para um possível desdobramento suscitado por essa afirmação que não
gostaríamos de endossar. Ao identificar o presente como politizado em
comparação com o passado, corremos o risco de despolitizar a política externa pretérita, o que seria o mesmo que conferir correção à tese da separação estanque entre burocracia e política, com a qual não concordamos
(Loureiro, Abrucio e Pacheco, 2010:11). Mas, principalmente, é preciso esclarecer o que entendemos por politização. Sem cairmos nas armadilhas do
estiramento conceitual (Sartori, 1970), posto que não pretendemos reduzir diferenças importantes entre significados em nome de semelhanças secundárias, entendemos por politização a intensificação do debate de ideias,
valores e preferências sobre escolhas políticas, como também, et pour cause,
de disputas inter e intraburocráticas, debates entre atores sociais distintos
quanto à melhor forma de contemplar suas demandas. Enfim, ao adotarmos o termo politização pretendemos reforçar o fim da crença de que, por
sua natureza supostamente particular, o campo da política externa mereceria um tratamento que o retirasse da arena do embate político. Não por
acaso, o título deste livro sugere a multiplicidade de práticas da política externa, assim como a condição política das práticas pelas quais ela se realiza. O Estado, em sua complexidade e multiplicidade, gera relações externas
de várias naturezas, contribuindo para a politização das agendas de política
externa (Smith, 1998:77). Os distintos atores trazem para o campo da política externa uma política plural, constituída de linguagem, ideais, valores,
símbolos e demandas materiais diferenciadas. A politização das agendas
de política externa decorre da pluralidade dos atores e de suas visões, das
ideias e princípios que trazem para o campo.
340
As implicações dessa nova configuração da arena decisória da política externa são inúmeras. A propósito, note-se que por arena decisória não
entendemos apenas a arena que decide em última instância, mas também
aquela onde se definem os problemas, identificam-se e avaliam-se alternativas, decide-se, delibera-se e finalmente implementa-se a política. Por um
lado, essa configuração atual potencializa as disputas intra e, principalmente, interburocráticas, na medida em que os temas de política externa não
cabem mais numa rígida categorização por issue areas. Como vimos neste
livro, a entrada da saúde na agenda da política externa brasileira, por exemplo, envolveu, além do Itamaraty, o Ministério da Agricultura e o Instituto
Nacional da Propriedade Industrial (cap. 7); assim como a cultura envolveu
o Ministério das Comunicações (cap. 3); e a questão dos direitos humanos envolveu a Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidência da
República e o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
(cap. 1). Além disso, é preciso levar em conta que uma das razões para essa
reunião de temáticas em torno de um mesmo problema deve-se igualmente a uma outra ordem de transformação, qual seja, o enfraquecimento da
rígida dicotomia entre alta e baixa política.
Não há dúvida, porém, que esse aumento do número de órgãos do
governo envolvidos com temas de política externa não é feito unicamente
de disputas e conflitos de interesses. A própria inserção do conjunto dessas agências em um mesmo governo suscita a expectativa de que haja mais
convergências do que propriamente divergências entre os integrantes. Isso,
por exemplo, foi o que notamos nas investigações sobre a chamada diplomacia da saúde (cap. 8) e sobre a educação na agenda da política externa
(cap. 5) neste livro. Vale igualmente notar que a entrada dessas agências
pode ocorrer em momentos distintos do processo, o que significa que poderão ser também distintos seus graus de participação, influência, autoria.
O fato é que, nessa nova configuração, à medida que os ministérios domésticos expandem sua área de interesse para assuntos de natureza externa,
mais se politiza a política externa. Lembremos que o sistema político brasileiro é caracterizado pelo chamado presidencialismo de coalizão (Abranches,
1998), no qual o presidente da República, para manter a governabilidade,
precisa construir uma base de apoio entre os partidos e montar o ministério a partir dessa mesma base. Assim sendo, a dinâmica político-partidária
alcança indiretamente a política externa quando assuntos de natureza externa passam a fazer parte da agenda dos ministérios domésticos. O que
Conclusão
341
enfim postulamos é que, como temas da vida pública chegam à agenda de
política externa por outros caminhos, a politização da política externa se
realiza em grande parte pela via do alargamento da participação ministerial. Nesse sentido, mesmo que ainda fosse possível falar de um relativo
insulamento da agência diplomática, certamente não se pode falar de um insulamento da política externa.
A esse propósito, vale enfrentarmos a questão relativa ao enfraquecimento dos efeitos positivos — estabilidade e continuidade — decorrentes
de uma política externa caracterizada por forte componente institucional,
garantido até então pelo papel preponderante do Itamaraty em sua formulação e implementação. Ou seja, até que ponto a relativização desse
componente institucional singular, representado até há pouco tempo pela
centralidade do Itamaraty e que ajudou a criar no imaginário das elites “o
modelo do Estado autônomo no discurso diplomático considerando a política externa como uma questão de Estado, desvinculada e acima da política doméstica, lugar dos conflitos e das facções” (Lima, 2005:2), pode ter
influência sobre a credibilidade do país no sistema internacional. Novamente aqui gostaríamos de nos referir ao que consideramos uma nova fonte de legitimidade da autoridade institucional do Itamaraty, que, como as
anteriores, impacta não apenas o conteúdo substantivo da política externa,
mas também a natureza de sua avaliação por parte dos demais Estados. Ou
seja, se, por um lado, a maior participação de atores no processo de definição das escolhas do país no plano internacional desloca o Itamaraty do
centro exclusivo das decisões com efeitos deletérios sobre sua capacidade
de coordenação, por outro, essa pluralidade renova as credenciais de inserção internacional do país ao qualificar a política externa brasileira como representativa dos interesses da nação.
Paralelamente a essa nova configuração da arena decisória tal como
apresentada pelos diferentes capítulos deste livro ao convergirem suas análises e seus argumentos para a multiplicação das capacidades de agência dos
atores, surgem as perguntas: quem toma as decisões em matéria de política externa e onde tais decisões são tomadas? Que atores são responsáveis
pela decisão e pela implementação da política externa brasileira? Como as
decisões são tomadas e em nome de quem? Em relação a quem os agentes
são considerados responsáveis? As respostas a tais perguntas não são unânimes, porém os autores deste livro coincidem em apontar a superação de,
pelo menos, dois paradigmas que gostaríamos de ressaltar nesta conclusão:
342
o monopólio da ação diplomática do Itamaraty e a separação entre uma alta
e uma baixa política na agenda temática da política externa brasileira. Afinal de contas, abrindo-se a “caixa” do processo de tomada de decisão e de
implementação da política externa, tornam-se múltiplas as possibilidades
de influência e compartilhamento da decisão, as disputas entre agências burocráticas, a necessidade de informação e transparência junto a um público
mais abrangente, bem como a relevância de se desenharem novos arranjos
institucionais que logrem dar conta das demandas sociais e políticas.
E então chegamos ao item da responsabilização, da accountability,
que, se não foi abordada de forma direta neste livro, tem presença latente em todos os capítulos. Afinal, se admitimos que as práticas da política
externa estão hoje mais próximas do cotidiano, que as escolhas estão relacionadas a interesses, que a política externa, enfim, não expressa um interesse nacional autoevidente, sendo resultado da competição, estamos por
extensão trazendo para esse terreno a necessária discussão sobre a submissão da política externa aos controles e regras do regime democrático. Em
que pese esta ser uma preocupação de fundo da discussão proposta por
este livro, reconhecemos que não foi abordada em profundidade. Assim,
entre os atores ausentes nesta coletânea destaca-se o Poder Legislativo e
seu papel na política externa brasileira.
A título de sugestão para futuras pesquisas, gostaríamos de propor algumas perguntas e sugerir caminhos de investigação surgidos a partir das
inúmeras discussões entre os participantes dessa rede de pesquisa ao longo
destes últimos anos.
Primeiro, consideramos imperativo avançar no debate sociológico, organizacional e institucional sobre o papel do Itamaraty e a necessidade de
estabelecimento de novos arranjos institucionais. Para tanto, a discussão
sobre a sociologia das organizações, o processo de aprendizado e transformação da instituição e seu impacto sobre a definição do perfil internacional do país são temas de grande importância. Para citarmos um exemplo,
o Itamaraty deve ser estudado como um dos lócus fundamentais de formação do pensamento social brasileiro, seu papel na construção da identidade nacional do país, seu diálogo com a produção acadêmica stricto sensu
(Pinheiro e Vedoveli, 2010) e as consequências de um legado de política
externa que também produz interesses no seio da burocracia, dessa forma
reforçando e sendo fortalecida pela ideia de continuidade.
Segundo, é imperativo repensar o lugar do Itamaraty na administração
pública brasileira, levando em conta que a profissionalização da máquina
Conclusão
343
pública revela um quadro em que o Itamaraty não pode mais ser considerado a única ilha de profissionalismo e de competência no conjunto das
burocracias da administração pública nacional. Em linha com essa nova realidade, a presença de uma agenda internacional nessas burocracias — novidade em alguns casos e fortalecimento em outros — não pode ser dissociada
de uma realidade contemporânea em que a cooperação internacional para o
desenvolvimento, em particular a cooperação técnica, científica e tecnológica, ganhou enorme visibilidade e importância, nesse sentido politizando as relações de troca entre os países, assim como a própria concepção de
valores e interesses.
Um terceiro ponto a se sublinhar é que a investigação sobre essa temática não deve se restringir nem ao período que nos é contemporâneo —
embora este com certeza seja particularmente rico —, nem ao plano exclusivo da realidade brasileira. A investigação sobre experiências pretéritas,
nas quais se, por um lado, inexistiam os vetores da globalização e suas consequências sobre a dicotomia doméstico/internacional, por outro, também
inexistiam distinções claras entre as políticas públicas e seus responsáveis,
poderá nos ajudar a compreender melhor os caminhos traçados pela política externa do país. Da mesma forma, a incorporação da perspectiva comparada temporal e espacial poderá alargar nossa capacidade analítica acerca
desses contextos e tensões no campo da política externa. Não se trata aqui
de propor uma retomada dos projetos desenvolvidos nos anos 1960, mais
interessados em metodologias quantitativas e em definir correlações entre
fatores comparando um número expressivo de países. A pesquisa comparativa, no sentido que aqui estimulamos, poderia buscar entender como se
envolvem, nos distintos contextos nacionais, os múltiplos atores, estatais e
não estatais, domésticos e inter/transnacionais, nas agendas de política externa. Essa comparação pode ensejar novos sentidos e compreensões sobre
como se dão os processos de politização da política externa. Como Hill
(2003:10) salientou, a análise da política externa deveria ser “aberta, comparativa, conceitual, interdisciplinar e atravessar as fronteiras entre o nacional, o internacional e o global”.
Por fim, gostaríamos de sublinhar nossa crença em que essas linhas
de reflexão não só nos ajudarão a compreender e explicar melhor as práticas da política externa e sua natureza política, como serão ferramentas importantes para sua própria realização, trazendo para o exercício cotidiano a
análise e a construção de diálogos profícuos com os atuais e potenciais parceiros internacionais do Brasil.
344
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Conclusão
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SOUZA, Celina. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto
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Sobre os autores
Alberto Kleiman, graduado em direito e mestre em relações internacionais
pela Universidade de São Paulo, é chefe da Assessoria Internacional da Subchefia
de Assuntos Federativos da Presidência da República desde 2004. Foi coordenador assistente de Relações Internacionais da Prefeitura de Santo André (20012002) e coordenador de Redes e Cooperação Bilateral da Secretaria de Relações
Internacionais da Prefeitura de São Paulo (2003-2004), tendo publicado diversos
artigos sobre a atuação internacional dos governos subnacionais.
Alessandro Candeas é diplomata de carreira. De 2005 a 2007, atuou como
assessor internacional do MEC e, nessa condição, chefiou a delegação do Brasil no Comitê Coordenador Regional do Setor Educacional do Mercosul, tendo
presidido o comitê em 2006. Atualmente, ocupa o cargo de ministro conselheiro
da embaixada do Brasil em Bogotá. E-mail: [email protected].
André de Mello e Souza é técnico de planejamento e pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Entre 2005 e 2009, foi professor-assistente de relações internacionais da Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Janeiro (PUC-Rio). É doutor em ciência política pela Universidade de Stanford.
Sua produção acadêmica inclui capítulos de livros publicados por editoras dos
Estados Unidos, da Índia e do Brasil e artigo a ser publicado pela revista International Organization. Atua na área de relações internacionais, com ênfase em economia política internacional e no estudo de regimes internacionais, globalização,
organizações não governamentais e propriedade intelectual; e integra a rede Expansão, Renovação e Fragmentação das Agendas e Atores da Política Externa.
348
Carlos R. S. Milani é doutor pela École de Hautes Études en Sciences Sociales (1997), professor-adjunto do Departamento de Estudos Políticos da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, professor visitante no Instituto
de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro e
professor colaborador do Programa de Pós-Graduação em Administração da
Unigranrio. Pesquisador bolsista do CNPq, coordena o Laboratório de Análise
Política Mundial (Labmundo, antena Rio de Janeiro) e integra a rede Expansão,
Renovação e Fragmentação das Agendas e Atores da Política Externa.
Dhiego de Moura Mapa é mestrando do Programa de Pós-Graduação em
Relações Internacionais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (PPGRI/
Uerj), bolsista da Capes, bacharel e licenciado em história pela Uerj. Foi bolsista
de iniciação científica da rede Expansão, Renovação e Fragmentação das Agendas e Atores da Política Externa.
Fabio Pablo A. Santana é bacharel em ciências sociais pela UFBA e pesquisador do Labmundo. Foi bolsista de iniciação científica da rede Expansão, Renovação e Fragmentação das Agendas e Atores da Política Externa.
Gregory Beshara é diplomata. Bacharel em relações internacionais pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, integrou a rede de pesquisa Expansão, Renovação e Fragmentação das Agendas e Atores da Política Externa.
Gustavo de Lima Cezario é gestor público da Subsecretaria de Relações
Internacionais do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Mestre em relações internacionais pela Universidade de Brasília, coordenou em 2010 o Projeto de Fortalecimento de Capacidades para o Desenvolvimento Humano Local, uma parceria
entre o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) e a Confederação Nacional de Municípios (CNM). Entre 2006 e 2009, foi responsável pelo
desenvolvimento da área internacional da CNM.
José Roberto Ferreira é doutor honoris causa da Escola Nacional de Saúde Pública da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), chefe da Divisão de Cooperação Internacional do Centro de Relações Internacionais em Saúde da Fiocruz
e ex-diretor da Divisão de Recursos Humanos da Organização Pan-Americana
de Saúde (Opas).
Sobre os autores
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Leticia Pinheiro, doutora em relações internacionais pela London School
of Economics and Political Science, é professora do Instituto de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). É
editora da Brazilian Political Science Review e coordenadora da rede de pesquisas Agendas e Atores de Política Externa. Foi pesquisadora da Fundação Getulio Vargas entre 1985 e 1997 e secretária-executiva da Associação Brasileira de
Ciência Política entre 2006 e 2008. É autora de Política externa brasileira (2004)
e de diversos artigos sobre política externa contemporânea publicados em periódicos nacionais e internacionais.
Miriam Gomes Saraiva é professora, desde 1997, da Universidade do Estado
do Rio de Janeiro (Uerj), onde coordena o mestrado em relações internacionais.
Possui doutorado em ciência política pela Universidad Complutense de Madrid e
cursou pós-doutorado no European University Institute. Atua na área de relações
internacionais, com ênfase em política externa europeia, política externa brasileira e processos de integração sul-americana. É autora de Politica externa europea
(1996), um dos editores de Brasil-União Europeia-América do Sul: os anos 20102020 (2009) e integra a rede Expansão, Renovação e Fragmentação das Agendas
e Atores da Política Externa.
Mônica Leite Lessa é professora do Departamento de História, do Programa
de Pós-Graduação em História e do Programa de Pós-Graduação em Relações
Internacionais, todos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Atualmente é
coordenadora do Curso de Especialização em História das Relações Internacionais da Uerj, com bolsa de produtividade da Faperj, e integra a rede Expansão, Renovação e Fragmentação das Agendas e Atores da Política Externa.
Mónica Salomón é doutora em ciência política pela Universidad Autónoma
de Barcelona e professora do Departamento de Economia e Relações Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina. Atualmente coordena o Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais dessa universidade. Tem
publicado diversos artigos e capítulos de livro sobre política externa europeia, ação
externa de governos subnacionais, teoria das relações internacionais e análise de
política externa. Integra a rede Expansão, Renovação e Fragmentação das Agendas e Atores da Política Externa.
350
Monique Badaró é bacharel em relações internacionais e mestre em administração, com ênfase em gestão social. Atua como assessora de Relações Internacionais da Secretaria de Cultura do Estado da Bahia desde 2007. De 2001 a 2006 foi
coordenadora do Centro Internacional de Inovação e Intercâmbio em Administração Pública (CIIIAP) da Fundação Luís Eduardo Magalhães.
Paulo Marchiori Buss é professor e pesquisador da Escola Nacional de Saúde Pública da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), diretor do Centro de Relações
Internacionais em Saúde da Fiocruz; ex-presidente da Fiocruz e membro titular
da Academia Nacional de Medicina.
Thiago Melamed de Menezes é diplomata. Entre 2007 e 2009, trabalhou
na Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidência da República, oportunidade em que participou da coordenação de relatórios do Brasil ao Conselho de
Direitos Humanos da ONU, como o primeiro relatório ao Mecanismo de Revisão
Periódica Universal. É formado em comunicação social pela Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ) e mestre em diplomacia pelo Instituto Rio Branco.

Política externa brasileira

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