NT 6146/2012 - Secretaria de Acompanhamento Econômico

Transcrição

MINISTÉRIO DA FAZENDA
Secretaria de Acompanhamento Econômico
Nota Técnica n.º 06146/2012/DF
COGUN/SEAE/MF
Brasília, 04 de julho de 2012.
Assunto: Prestação do serviço de táxi do
Município de Goiânia, Estado de Goiás.
Referência: Ofício nº 6844/2008/CGSI/DPDE,
de 13 de outubro de 2008.
1. Introdução
1.
A Secretaria de Direito Econômico (SDE), do Ministério da Justiça, por meio do
Ofício nº 06844/2008/CGSI/DPDE, de 13 de outubro de 2008, solicitou a esta Secretaria a
elaboração de estudo específico sobre diretrizes para incrementar a concorrência no mercado de
prestação de serviço de táxi do Município de Goiânia (GO)1. Destaca-se que a solicitação desse
estudo foi motivada por um requerimento do Sindicato dos Trabalhadores no Sistema de
Transporte de Passageiros por Táxi no Município de Goiânia (Sinditaxi) à SDE, em 20 de agosto
de 2008.
2.
Em tal requerimento, o Sindicato considera que algumas práticas observadas no
mercado são abusivas e menciona a existência de indícios de concorrência desleal no mercado de
táxi do Município de Goiânia, ligados ao regulamento vigente, nos termos do trecho transcrito
abaixo:
“O Sinditaxi pretende, com esta solicitação de providências, não a proteção do
individual, mas sim a coletividade, que se beneficiará pela manutenção da
concorrência leal no sistema de transporte de táxi. Com relação ao usuário do
sistema, este será o beneficiário maior, hoje vitimado pela concorrência desleal
e pela reserva de mercado em favor de empresas que não tem o porquê de
melhorar seu atendimento, pois seus pontos de táxi estão garantidos e os
motoristas a elas vinculados pagam a cada mês para utilizar estes pontos,
garantindo às radiotáxis renda segura por meio de escravidão branca,
propiciada pelo inconstitucional regulamento de táxi hoje vigente na
localidade.” (grifos nossos)
3.
Incluem-se nos documentos enviados a esta Secretaria pela SDE: cópias de
reportagens jornalísticas; cópia de requerimento encaminhado pelo Sindicato à Superintendência
1
O Ofício nº 06844/2008/CGSI/DPDE, de 13 de outubro de 2008, encaminhado pela SDE à Seae, in verbis: “Em
atenção à solicitação do Sindicato dos Trabalhadores no Sistema de Transporte de Passageiros por Táxi no
Município de Goiânia (GO), e tendo em vista as funções de cunho regulatório e de advocacia da concorrência
desempenhadas por essa Secretaria, solicito a elaboração de um estudo específico sobre diretrizes para incrementar a
concorrência no mercado de prestação do serviço de táxi em Goiânia/GO. Para auxiliar na elaboração desse estudo,
a SDE pesquisou a legislação aplicável, conforme cópias anexas”.
Fl 2 da Nota Técnica
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Municipal de Trânsito e Transportes; cópia de requerimento encaminhado pelo Sindicato ao
Ministério Público; cópia de Termo de Ajustamento de Conduta elaborado pelo Ministério
Público de Goiás; e regulamento de táxi do Município de Goiânia (GO).
4.
A Seae recebeu também, em dezembro de 2011, por meio do Ofício n° 662/201189ª PJ, de 7 dezembro de 2011, Recomendação do Ministério Público de Goiás acerca da
situação atual do mercado de táxi no Município de Goiânia. São enumeradas diversas questões,
que serão analisadas em seção particular desse parecer.
5.
Vale mencionar que esta Secretaria realizou conjuntamente com a SDE, em junho
de 2008, o Estudo Conjunto SDE/Seae nº 01/2008. Esse trabalho avaliou o mercado de prestação
do serviço de táxi, com o intuito de fornecer elementos para incrementar a concorrência no setor.
Foram abordadas algumas experiências internacionais, fazendo-se uma análise comparativa com
o caso brasileiro e a avaliação de organismos internacionais como a Organização Para a
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
6.
Diante das funções desempenhadas por esta Secretaria na regulação econômica e
na advocacia da concorrência e da solicitação da SDE, este trabalho abordará a situação atual do
mercado de serviço de táxi do Município de Goiânia (GO), tendo como referência o mencionado
estudo conjunto. O objetivo é contribuir para incrementar a concorrência por meio de mudanças
no marco regulatório, o que gerará benefícios para o consumidor em termos de preço e qualidade
do serviço2.
7.
Esta nota está dividida da seguinte forma: (i) atribuição de promoção da
concorrência desta Secretaria; (ii) competência municipal para regular o serviço de táxi; (iii) da
natureza jurídica dos serviços de táxi; (iv) considerações teóricas sobre o mercado de táxi; (v)
regulação atual do mercado de táxi em Goiânia (GO); (vi) análise do mercado de serviço de táxi
em Goiânia (GO); (vii) análise suplementar e (viii) considerações finais.
2. Da Atribuição de Promoção da Concorrência da Seae
8.
Na atual configuração do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC)3,
uma das competências desta Secretaria é “avaliar e manifestar-se acerca dos atos normativos e
instrumentos legais que afetem as condições de concorrência e eficiência na prestação de
serviços, produção e distribuição de bens”, articulando-se com os órgãos públicos responsáveis
(Decreto nº 7.482, de 16 de maio de 2011, art. 29, inciso VII e c/c inciso XI).
9.
Dentro desse contexto, está entre as atribuições da Secretaria de
Acompanhamento Econômico (Seae) do Ministério da Fazenda a advocacia da concorrência, que
consiste em esclarecer e incutir nos agentes econômicos (dentre os quais estão agentes privados e
públicos) os ganhos alocativos e produtivos que a introdução e manutenção da concorrência
produzem. Tais benefícios, de modo geral, se traduzem em preços menores e qualidade superior
de bens e produtos, além de maior incentivo à inovação tecnológica. Em suma, a advocacia da
concorrência visa fomentar a concorrência na sociedade (o que necessariamente inclui o meio
empresarial) e nos órgãos da Administração Pública.
10.
Uma das formas de se promover a advocacia da concorrência é a identificação,
pelos órgãos que compõem o SBDC, de normas legais ou infralegais (municipais, estaduais ou
2
É cabível salientar que algumas situações elencadas pelo Sindicato e reforçadas e incrementadas pela
recomendação do Ministério Público podem ser objeto de análise como condutas anticompetitivas. Entretanto, cabe
à Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça – SDE/MJ a averiguação destes eventuais ilícitos.
3
A estrutura atual do SBDC é dada pela Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011. De acordo com essa lei, o
SBDC é composto pela Secretaria de Acompanhamento Econômico, do Ministério da Fazenda e pelo Conselho
Administrativo de Defesa Econômica, órgão ligado ao Ministério da Justiça.
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federais) que tenham o condão de ferir ilicitamente a livre iniciativa ou a livre concorrência,
previstas no artigo 170, inciso IV4, da Constituição Federal, impedindo que a sociedade goze dos
benefícios oriundos da concorrência.
11.
Neste contexto, o estudo em tela tem justamente o objetivo de fomentar mudanças
na estrutura regulatória editada por um ente público, no caso, o Município de Goiânia (GO), com
vistas a levantar alguns pontos acerca do mercado de táxi e orientar ações de advocacia da
concorrência. Ressalta-se que, do ponto de vista institucional, a Seae não constitui instância
deliberativa dentro do SBDC, embora possa provocar ou instigar eventuais mudanças normativas
ou regulatórias.
12.
Vale destacar a importância de estabelecer como objetivo da regulação a melhoria
da prestação do serviço de táxi para o usuário. Neste contexto, a concorrência tem o potencial de
garantir eficiência e qualidade na prestação deste serviço. No entanto, uma regulação adequada
não envolveria somente um ambiente mais propício à concorrência, mas incluiria ainda
fiscalização eficaz, programas de treinamento para os taxistas, central de atendimento ao usuário,
entre outras questões.
13.
Cabe mencionar que os órgãos de defesa da concorrência têm recebido denúncias
em relação a tarifas elevadas, restrições à política de descontos, exclusividade de empresas ou
cooperativas de táxi em determinados pontos (como aeroportos e rodoviárias), que refletem a
percepção acertada do consumidor de que é possível aumentar a concorrência no mercado de
táxi. Na maioria das vezes, a não exploração do potencial competitivo do segmento advém de
uma regulação defasada, adotada pelos municípios, que não leva em consideração as questões
relativas à concorrência. Inclusive, é comum esta ser vista como prejudicial, especialmente por
seus possíveis impactos sobre a renda dos taxistas, evidenciando-se baixa preocupação com o
consumidor.
14.
Enfatiza-se que as conclusões desse estudo possuem caráter opinativo, servindo
apenas para orientar a elaboração de regulamentos mais atinentes à concorrência no mercado de
táxi. O ente municipal tem liberdade para construir regulamentos para disciplinar o serviço de
táxi dentro de seu território, o que inclui a possibilidade de aceitar ou rejeitar recomendações
desse presente estudo.
3. Da Competência Municipal para Regulamentar o Serviço de Táxi e da Competência do
SBDC na Promoção da Concorrência
15.
Nos termos da Constituição Federal, em seu artigo 305, incisos I e V, o transporte
público municipal é matéria de competência exclusiva da administração municipal. Por isso,
cabe ao município estabelecer a forma pela qual o serviço de taxi será prestado e fiscalizar o seu
desempenho (qualidade, segurança, etc.), dentre outros assuntos relacionados. Ou seja, é
competência das autoridades municipais a promoção de normas que gerem maior competição
nesse mercado, com o objetivo de aumentar a qualidade e a segurança dos serviços prestados e,
principalmente, de propiciar aos consumidores tarifas mais baixas, sem perda de rentabilidade
4
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim
assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
.....................................................................................................................................................................................
IV - livre concorrência;
.....................................................................................................................................................................................
5
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
................................................................................................................................................................................
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse
local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial
...................................................................................................................................................... ..........................
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para os agentes eficientes, dando cumprimento ao princípio constitucional da livre concorrência
e livre iniciativa.
16.
É oportuno destacar que há racionalidade jurídico-econômica para o mercado de
serviço de táxi ser regulado no nível municipal: a autoridade local possui maior conhecimento
das demandas relacionadas ao setor. Ademais, o município é responsável pela fiscalização das
atividades urbanas e por elaborar e implementar as políticas públicas de desenvolvimento e
planejamento urbano que, dentre outros temas, envolvem o transporte público, do qual faz parte
o serviço de táxi.
17.
Neste contexto, para que a livre concorrência seja uma realidade em todo o
território nacional, a lei que estrutura o SBDC (Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011)
estabeleceu a competência da Seae para “propor a revisão de leis, regulamentos outros atos
normativos da administração pública federal, estadual, municipal e do Distrito Federal que
afetem ou possam afetar a concorrência nos diversos setores econômicos do país”6. Ademais, o
Decreto nº 7.482/2011 define como atribuição da Seae “propor coordenar e executar as ações do
Ministério, relativas à gestão das políticas de regulação de mercados, de concorrência e de defesa
da ordem econômica”7 e “promover o funcionamento adequado do mercado”8.
18.
Neste contexto, a Seae tem concentrado esforços e se destacado na promoção da
concorrência, inclusive por meio de busca da melhoria da atividade regulatória, especialmente
nos setores que afetam mais diretamente a população. Exemplo disso são as manifestações em
consultas ou audiências públicas promovidas por agências reguladoras de diversos setores9 e as
análises de normas promulgadas por órgãos públicos10.
19.
Dessa forma, a partir dessa função de promoção da concorrência, e, sobretudo,
respeitando a competência municipal para regular o serviço de táxi, a Seae apresenta neste
documento sugestões para o aperfeiçoamento regulatório do mercado de táxi no Município de
Goiânia (GO). Antes, porém, serão tecidas algumas considerações teóricas acerca desse
mercado.
4. Da Natureza Jurídica dos Serviços de Táxi
20.
Destaca-se de início que há uma controvérsia acerca na natureza jurídica dos
serviços de táxi: se é ou não um serviço público. Em virtude disso, há um debate acerca da
necessidade ou não de se realizar licitação para a outorga de licenças para a prestação de tal
serviço.
21.
Sendo um serviço público, o transporte por meio de taxi deve seguir: (i) o preceito
constitucional estabelecido no art. 175, que determina a obrigatoriedade de licitação para a
prestação do serviço público; e (ii) a Lei das Concessões (Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de
1995), que possui a mesma orientação. Este tem sido o posicionamento da maioria dos membros
6
Art. 19. Compete à Secretaria de Acompanhamento Econômico promover a concorrência em órgãos de governo e
perante a sociedade cabendo-lhe, especialmente, o seguinte:
.....................................................................................................................................................................................
VI - propor a revisão de leis, regulamentos outros atos normativos da administração pública federal, estadual,
municipal e do Distrito Federal que afetem ou possam afetar a concorrência nos diversos setores econômicos do
país;
7
Art. 29, inciso I.
8
Art. 29, inciso VII.
9
As manifestações da Seae em audiências e consultas públicas promovidas por agências reguladores podem ser
encontradas no seguinte endereço eletrônico: http://www.seae.fazenda.gov.br/.
10
Exemplo, nesta vertente de atuação, é a Nota Técnica nº 06002/2006/DF, de 2 de fevereiro de 2006, que analisou
as Portarias nºs 47, de 18 de março de 1999; e 29, de 30 de maio de 2001, do Departamento Nacional de Trânsito
(Denatran) no que tange à fixação dos preços dos serviços de formação e processo de habilitação de condutores de
veículos por meio dos Centros de Formação de Condutores (CFCs).
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do Ministério Público, que argumentam que a Constituição de 1988 previu que a prestação de
serviços públicos deverá ser feita sob regime de concessão ou permissão, sempre através de
licitação. Dessa forma, as licenças de táxis deverão outorgadas por meio de licitação.
22.
O entendimento acima não é, contudo, o mesmo de parte da doutrina e de
membros do Poder Judiciário, gerando a mencionada controvérsia jurídica. Essa visão divergente
se pauta no argumento de que o táxi não poderia ser considerado um serviço público, pois não
haveria nesse tipo de serviço uma característica essencial para caracterizá-lo como tal: a
necessidade. O táxi não seria necessário; seria, sim, útil, havendo, inclusive, uma diferença
considerável entre o que é necessário e o que é útil.
23.
O administrativista Hely Lopes Meirelles defende que os táxis representam um
serviço de utilidade pública e por isso mesmo um serviço autorizatário. Meirelles (2004)11
enquadra os serviços de táxi na modalidade de serviços públicos autorizados, ou seja, aqueles
que não exigem execução pela própria administração pública. Embora não seja uma atividade
típica pública, convém ao Poder Público conhecer e credenciar seus executores, exercendo sobre
eles o controle necessário ao seu relacionamento com o público.
24.
Di Pietro (2006)12 comenta que, apesar de Meirelles (2004) considerar os serviços
de táxi serviços públicos autorizados, na verdade ele se refere à classificação originalmente
chamada de serviço público impróprio, que, em sentido jurídico, não é serviço público. Ressaltese, ainda, que Meirelles (2004) destaca que a contratação desse serviço com o usuário é sempre
uma relação de direito privado, sem participação do Poder Público em sua execução.
25.
De sorte, todo serviço público é considerado de interesse público, mas nem todo
interesse público pode ser enquadrado como serviço público. Ao discorrer sobre o serviço de
táxi, Dias (2007)13 argumenta que “a noção clássica de serviço público, tal como regulada na Lei
das Concessões, que exige a realização de licitações, não seria a melhor maneira de regular e
nem tem sido a prática internacional nem nacional” (p.3). A despeito disso, grande parte dos
municípios tem tratado o serviço de táxi como natureza jurídica de serviço público, mesmo
quando existe conflito entre a obrigatoriedade de licitação (caso de serviço público) e as licenças
de táxi anteriores à Constituição Federal de 1988.
26.
O Supremo Tribunal Federal (STF) já se manifestou sobre o assunto no Recurso
Extraordinário nº 359.444-314. Na oportunidade, os Ministros Carlos Velloso e Nelson Jobim
afastaram qualquer fundamento de licitação para os táxis, sob o argumento de que os mesmos se
encontram na categoria dos serviços de utilidade pública, sendo, portanto, autorizatários. No
entanto, a decisão do STF não encerrou a controvérsia, uma vez que não há decisão do Plenário
do STF, mas tão somente em sede de recurso. Dessa forma, permanece a discussão a respeito da
natureza jurídica do serviço de táxi, com implicações acerca do modelo regulatório mais
adequado para o setor.
11
Meirelles, Hely L. (2004). Direito Administrativo Brasileiro (29ª Edição). Editora Malheiros. São Paulo.
Di Pietro, M. S. Z. (2006). Direito Administrativo (19ª Edição). Editora Atlas. São Paulo.
13
DIAS, Flávio A. O. P (2007). Serviços de Táxi: Elementos Para Um Novo Modelo Regulatório. Dissertação de
Mestrado
em
Transportes.
Universidade
de
Brasília.
Disponível
na
Internet
em
<http://repositorio.bce.unb.br/handle/10482/2504>, Acessado em 05/03/2010.
14
Amaral Santos e Advogados Associados. Licitação para Táxi. Publicado em 13 de julho de 2010. Disponível:
http://amaralsantosadv.blogspot.com/2010/07/licitacao-para-taxi.html. Acesso em 20 de dezembro de 2010.
12
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5. Considerações Teóricas Sobre o Mercado de Táxi
5.1. Das Características do Mercado de Táxi
27.
Segundo Kang (1998)15, os serviços de taxi são denominados de paratransit
(posicionado entre o carro e os ônibus), por ser um modo de transporte público com
características entre os veículos privados e os ônibus, sem uma rota regular e contínua. Diferem
dos serviços de transporte de massa, não estando acessível ao público em geral em função da alta
tarifa, além de não possuírem rotas pré-estabelecidas e horários fixos (ver Homburger16, 1982,
citado por Dias, 200717). Os serviços de massa constituem um mercado de grande interesse
público, pois complementam outros tipos de transporte urbano, ofertando serviços durante 24
horas e conduzindo passageiros de um ponto específico a outro.
28.
Os atores envolvidos no setor de táxi são: (i) o governo; (ii) os provedores ou
prestadores de serviços; e (iii) os consumidores. Segundo Dias (2007), os provedores
(motoristas-proprietários, cooperativas, associações de empresas) fornecem os serviços de
transporte aos usuários (executivos, turistas e outros indivíduos), formando o mercado, sob
regulação das diversas esferas do governo, assim como de seus agentes reguladores e
fiscalizadores.
29.
A partir desse modelo de indústria, OFT (2003)18, citado por Dias (2007), define
os três maiores grupos regulatórios: (i) barreiras diretas à entrada: regulação qualitativa (padrões
de qualidade) e quantidade (tamanho do mercado) dos provedores; (ii) barreiras indiretas à
entrada: outros aspectos relacionados à criação de barreiras à entrada (requisitos veiculares e dos
condutores, etc.); e (iii) regulação tarifária.
30.
A prestação do serviço de táxi é oferecida ao consumidor de forma variada, sendo
três os principais segmentos de mercado: (i) os que procuram os passageiros nas ruas
(bandeirada); (ii) pontos de táxi, caracterizado pelo sistema FIFO (first-in-first-out); e (iii) o
serviço de radiotáxi. O segmento mais dinâmico e que apresenta maior crescimento nas grandes
cidades são os de operadores de radiotáxi19.
31.
Segundo OFT (2003), o maior concorrente dos serviços de táxi em alguns países é
o Private Hire Vehicle – PHV, um veículo utilizado para serviços particulares de aluguel. A
principal diferença entre esses serviços é que o PHV só pode transportar passageiro préagendado, não podendo utilizar os pontos de táxi ou mesmo aliciar passageiros nas ruas. No
Brasil, o aluguel de veículo com motorista, equivalente ao PHV, é pouco demandado, sendo os
serviços de fretamento de turismo (traslado), os transportes coletivos e os próprios veículos
particulares os potenciais concorrentes dos serviços de táxi. Em alguns municípios, esses
serviços de traslados são subdivididos em modalidades que utilizam o taxímetro, tais como táxi
especial, táxi comum e táxi mirim.
15
KANG, C. H. (1998) Táxi Deregulation: international comparison. Dissertação de Mestrado em Engenharia e
Planejamento de Transporte. Institute for Transport Studies – University of Leeds. Disponível em http:
<http://www.taxi-library.org/kang0898.htm>, acessado em 25/02/2010.
16
Homburguer, W. S. (1982). Urban Transit. IN: Institute of Transportation Engineers. Transportation and Traffic
Engineering Handbook (2ª ed.) Prentice-Hall, Londres.
17
DIAS, Flávio A. O. P (2007). Serviços de Táxi: Elementos Para Um Novo Modelo Regulatório. Dissertação de
Mestrado
em
Transportes.
Universidade
de
Brasília.
Disponível
na
Internet
em
<http://repositorio.bce.unb.br/handle/10482/2504>, Acessado em 05/03/2010.
18
OFFICE OF FAIR TRADING – OFT (2003). Impact of Taxi Market Regulation: an international comparison.
Anexo
J.
Office
Of
Fair
Trading,
Londres.
Disponível
em:
<http://www.oft.gov.uk/shared_oft/reports/comp_policy/oft676annexej.pdf>. Acesso em 14/02/2009.
19
Estudo realizado pela Productivity Commission (1999), do governo australiano, mostrou que os radiotáxi
representavam 40% do mercado de táxi da capital Sidney, tornando-se ainda forte concorrentes dos taxistas que
operam em pontos de táxi. Ver Productivity Commission (1999). Regulation Of The Táxi Industry. Ausinfo,
Canberra. Disponível em: <http://www.pc.gov.au/__data/assets/pdf_file/0019/8281/taxiregulation.pdf >. Acesso em
05/03/2010.
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32.
Segundo Dias (2007), apud OFT (2003) e Productividade Commission (1999)20, a
demanda por serviços de táxi depende de diversos fatores, tais como:
(i) Nível tarifário: geralmente por meio da combinação da bandeirada e da tarifa métrica
(bandeira 1 e bandeira 2)21.
(ii) Expectativa de tempo de espera dos passageiros: nos mercados em que os taxistas ainda
fazem ronda nas ruas (bandeiradas), esse tempo de espera é determinado pela interação entre
a oferta e a demanda, e influencia substancialmente na decisão do passageiro em esperar ou
não por um táxi;
(iii) Momento: a demanda por táxi é altamente variável, dependendo da hora do dia, do dia da
semana e do período do ano;
(iv) Fatores climáticos: a expectativa ou o fato de chover ou de fazer frio pode afetar a demanda
pelo serviço;
(v) Disponibilidade e preço dos serviços alternativos de transporte: outras alternativas de
transporte podem impactar na demanda dos serviços de táxi, tais como, carro particular,
ônibus, metrô e até mesmo a viagem à pé;
(vi) Atividade econômica: o ritmo da economia, em especial das atividades de negócio, turismo
e lazer, pode elevar ou reduzir a demanda por serviços de taxi; e
(vii) Imperfeições no mercado: as principais são o custo ao passageiro devido ao tempo de espera
e à assimetria de informações.
33.
Após esse breve relato sobre a natureza desse mercado, passa-se a discorrer sobre
os diferentes tipos de regulação de táxi, tendo em vista os distintos mercados.
5.2. Da Regulação do Mercado de Táxi
34.
O mercado da prestação de serviço de táxi apresenta falhas que podem levar à
alocação ineficiente dos recursos, em prejuízo dos consumidores. Imperfeições econômicas,
aliadas a questões de segurança de passageiros, alternativas a turistas e seu uso como transporte
público têm justificado a regulação desse mercado em todo o mundo.
35.
A respeito dessas falhas de mercado, e que justificam a intervenção do poder
público na atividade dos taxistas, o órgão federal de proteção e defesa do consumidor e da
concorrência nos Estados Unidos, Federal Trade Commission (FTC), divulgou um aprofundado
estudo22 sobre a regulação desse serviço naquele país, e identificou (de forma não exaustiva)
possíveis imperfeições no mercado de serviços de táxis, trazendo ainda as eventuais soluções23:
(i)
20
Engarrafamento e poluição: Entende-se que barrar a entrada (diminuir o número de
permissões para o exercício do serviço de táxi) não é justificativa plausível para evitar
engarrafamentos, pois, com menos táxis, pode haver aumento de carros privados nas ruas.
Em relação à poluição, deve-se promover fiscalização periódica dos veículos quanto ao
nível máximo de emissão de gases na atmosfera.
Productivity Commission (1999). Regulation Of The Táxi Industry. Ausinfo, Canberra. Disponível em:
<http://www.pc.gov.au/__data/assets/pdf_file/0019/8281/taxiregulation.pdf >. Acesso em 05/03/2010.
21
Medidores modernos comutam a medição de tarifa métrica para tarifa horária, quando o veículo está abaixo da
velocidade de transição ou parado. A velocidade de transição é a velocidade na qual a medição no taxímetro passa
da base de tempo para a base de distância e vice-versa. Esta velocidade é obtida pela divisão da tarifa horária pela
tarifa quilométrica; a bandeirada é o valor remuneratório correspondente à taxa de ocupação do veículo-táxi, a partir
do qual se inicia a medição. A bandeira 2 é um acréscimo percentual à bandeira 1 como compensação ao taxista
quando trabalha nos horários noturnos, fins de semana ou feriados.
22
FRANKENA, Mark W & PAUTLER, Paul A. (1984) An Economic Analyses of Taxicab Regulation. U.S.
Federal Trade Commission – FTC. Disponível em http://www.ftc.gov/be/econrpt/233832.pdf, acessado em
15/03/2010.
23
Retirado do trabalho conjunto SDE/Seae nº 01/2008 – Como Incrementar a Concorrência Nos Serviços de
Táxi? – Disponível em: http://www.seae.fazenda.gov.br, acessado em 10/02/2010.
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
(vi)
(vii)
(viii)
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Fixação da tarifa: De acordo com a teoria econômica, se fixadas livremente no mercado,
podem ser cobrados preços bastante elevados para o serviço de táxi. Por esse motivo, a
intervenção governamental para corrigir essa falha é o estabelecimento de tarifas máximas.
Tarifas mínimas não são justificáveis.
Restrições à competição via preços: A intervenção governamental deve ser para
estabelecer uma tarifa máxima, permitindo a concorrência via preços, com a concessão de
descontos. Para permitir esse modelo, que traz grandes benefícios aos consumidores, deve
haver uma fiscalização rigorosa sobre a qualidade, segurança dos serviços e o perfil
psicológico do motorista, de modo a nivelar a oferta no que tange a outros critérios, que
não envolva a tarifa, para que a concorrência se efetive nos preços.
Economias de escala: Ao contrário dos táxis de rua e de ponto, o serviço de radiotáxi
apresenta grandes economias de escala porque otimiza a relação passageiro/hora de viagem
ao percorrer as mesmas distâncias que um táxi de rua ou de ponto com mais clientes. Aqui,
a preocupação reside na possibilidade dessas economias de escala não serem repassadas ao
consumidor. A solução é a imposição de uma tarifa máxima com a permissão para a
concessão de descontos.
Assimetria de informações: A regulação estatal pode evitar ou reduzir custos de
informação, ao assegurar a qualidade do serviço e obrigar que as informações estejam
disponíveis ao consumidor.
Tempo de espera: Retirar as restrições à entrada de novos taxistas para reduzir o tempo
médio de espera do serviço de táxi.
Tarifas altas e ineficientes: Decorre de o próprio órgão regulador estabelecer uma tarifa
acima do nível eficiente e/ou as falhas de mercado já citadas não estarem sendo corrigidas
pelo órgão regulador. A solução seria reduzir as tarifas e retirar as restrições à entrada.
Baixos preços em determinadas categorias de viagens: Essa falha ocorre quando há
preços regulados, que não são suficientes para cobrir os custos associados a determinadas
viagens, como, por exemplo, quando o destino é um bairro perigoso, longas distâncias,
viagens de madrugada ou em condições precárias de tráfego, o que pode ocasionar uma
recusa do taxista em realizar a viagem. A solução é a regulação vedar a recusa, liberar a
entrada ou criar uma base tarifária especial para essas categorias de viagens.
36.
Diante dessas falhas de mercado, a regulação do serviço de táxi abarca três
aspectos: (i) tarifas; (ii) oferta; e (iii) qualidade. Há também razões relacionadas ao aspecto
social (poluição, saúde dos trabalhadores, direitos dos usuários e segurança).
37.
Shreiber (197724e 198125), apud Dias (2007), defende a regulação da entrada
como mecanismo de redução de congestionamento e da poluição provocados pelos taxistas do
segmento bandeirada. Tal argumento de restrição à entrada é contestado por Coffman (1977)26,
citado por Dias (2007), que enxerga o risco de que dessa maneira o mercado se sujeita à captura
regulatória, podendo criar um mercado regulado. Outras medidas deveriam ser adotadas para
reduzir essas externalidades. Além disso, segundo o autor, a concorrência produzida pelos
segmentos radiotáxi e ponto de táxi colaboram nesse sentido. Isso é percebido, principalmente,
quando o segmento de radiotáxi reduz as tarifas por terem sistemas operacionais com custos
mais baixos, em função de menor circulação com veículo desocupado.
38.
Outro argumento utilizado em defesa da restrição ao número de táxis é que ela
permite que seus proprietários encontrem o nível de ganho suficiente para manter seus veículos
em condições de segurança. Neste cenário, o aumento da oferta reduziria os ganhos, que não
24
SHREIBER, C. (1977). The Economic Reasons for Price and Entry Regulation of Taxicabs: A Rejoinder.
Journal of Transport Economics and Policy, Vol. 11, pp. 298-304.
25
SHREIBER, C. (1981). The Economic Reasons for Price and Entry Regulation of Taxicabs: An Rejoinder.
Journal of Transport Economics and Policy, Vol. 15, pp. 81-83.
26
COFFMAN, R. B. (1977). The Economic Reason For Price And Entry Regulation of Taxicabs. Journal of
Transport Economics and Policy, Vol. 11(3), pp. 288-297.
06146/2012/ RJ
cobririam os custos de manutenção e os padrões de segurança veicular (Productivity Comission,
1999, apud Dias, 2007). Essa é outra alegação rebatida pela comissão australiana. Segundo a
Productivity Commission, é papel da regulação estabelecer os padrões mínimos de segurança
veicular, que devem ser fiscalizados pelas autoridades por meio de vistorias periódicas e/ou
aleatórias, como em qualquer outro veículo em circulação. Para a comissão, a maneira mais
eficiente de alcançar os níveis de segurança desejados é exigindo-os diretamente e não
simplesmente calculando o ganho necessário para mantê-lo. Isso fica evidente nos casos de táxi
alugados, em que o aumento dos ganhos é do interesse do proprietário e não do motorista
locatário.
39.
Existe ainda a tese de que restrições à entrada são necessárias para garantir o
funcionamento eficiente do mercado e que a competição por tarifas entre os taxistas não conduz
necessariamente a um incremento da demanda, mas sim a um aumento tarifário para cobrir os
custos do maior compartilhamento do mercado (ver Shreiber, 197527, e Teal & Berglund, 198728
apud Productivity Commission, 1999). Coffman (1977), citado por Dias (2007), foi o primeiro a
rebater essa teoria. Para o autor, as evidências empíricas dos segmentos de ponto de táxi,
bandeirada e radiotáxi contrariam o modelo de Shreiber. Destaca ainda que a captura regulatória
pode criar um “monopólio regulado”. Do mesmo modo, a Productivity Commission (1999)
alegou que os argumentos de Shreiber seriam plausíveis caso os serviços de táxi fossem providos
predominantemente pelo segmento do tipo bandeirada.
40.
Nos mercados em que predominam os segmentos de radiotáxi e de ponto de táxi,
existem poucas restrições à competição, pois o potencial para concorrência por preço e qualidade
ocorre fortemente quando é dada ao consumidor a opção de escolher seu táxi entre os operadores
via radiotáxi e ainda entre os táxis que estão no ponto de táxi (Productivity Commission, 1999,
apud Dias, 2007).
41.
Segundo OFT (2003), citado por Dias (2007), as restrições à entrada no mercado
podem ser retiradas, contudo, estabelecendo-se regras de transição. Esse é o mesmo raciocínio da
Productivity Commission (1999) que, após analisar o mercado australiano de táxi, comparando-o
com algumas cidades americanas e inglesas, concluiu o seguinte a respeito das barreiras à
entrada ao serviço de táxi:
“A comissão não considera que as restrições à entrada são necessárias para
restringir aumentos de tarifa, para garantir a segurança dos usuários de táxi ou
para promover outros aspectos associados com a provisão eficiente dos serviços
de táxi. Na visão da comissão, a remoção da regulação de entrada pode oferecer
grandes benefícios à comunidade”29.
42.
No que se refere à regulação tarifária, existem, basicamente, três modelos: (i)
tarifa única a ser cobrada por todos os táxis; (ii) tarifa-teto que possibilite aos taxistas
concederem desconto abaixo do valor máximo; e (iii) ausência de regulação tarifária, permitindo
aos taxistas fixar preços livremente. A diferenciação tarifária30 também pode ocorrer de acordo
com horários (de pico ou de baixo movimento), intempéries climáticas, passageiros adicionais,
bagagens e serviços para destinos localizados fora da municipalidade.
43.
A maioria dos municípios regula de algum modo as tarifas de táxi. Como
mencionado, uma justificativa apontada são falhas de mercado inerentes ao setor, em especial a
27
SHREIBER, C. (1975). The Economic Reasons for Price and Entry Regulation of Taxicabs. Journal of
Transport Economics and Policy, September. Vol. 9 (3), pp. 268-279.
28
TEAL, R. & BERGLUND, M. (1987). The Impacts of Taxicab Deregulation in the USA. Journal of Transport
Economics and Policy, January.Vol. 21(1), pp. 27-56.
29
Tradução livre.
30
Ver FRANKENA, Mark W & PAUTLER, Paul A. An Economic Analysis of Taxicab Regulation. U. S. Federal
Trade Commission, 1984, p. 24.
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assimetria de informação que colocam os consumidores em posição de desvantagem
relativamente aos taxistas. Segundo tal argumento, quando se contrata o serviço de táxi,
principalmente nos segmentos bandeirada ou de ponto, os passageiros não têm condições de
procurar pelos melhores preços e serviços. Isso acontece porque esses consumidores geralmente
não conseguem prever quando o próximo táxi passará nem o valor que este táxi cobraria. É um
argumento que adquire maior força quando se trata de turistas ou passageiros com dificuldades
de locomoção. Sob tais condições, os taxistas não teriam incentivos a cobrar preços mais baixos,
pois não conseguiriam se beneficiar com maior demanda de passageiros, o que os levaria a
cobrar tarifas mais elevadas.
44.
Três são os principais argumentos contra o controle tarifário31: (i) o mercado
produz uma solução mais eficiente pela competição de preços do que a tarifação regulada
associada ao custo médio; (ii) não há a garantia de que a autoridade reguladora estabeleça o nível
tarifário correto; e (iii) possibilidade de captura regulatória. Kang (1998) adverte, ainda, que as
tarifas podem ser ajustadas em níveis maiores, de forma que os operadores possam obter lucros
monopolistas. Essa capacidade de abuso, aliada às assimetrias de informação já mencionadas,
reforçaria os argumentos desfavoráveis à completa desregulamentação das tarifas de táxi. Na
visão dos defensores da regulação tarifária, os benefícios e a necessidade de tal controle superam
os custos de sua implementação32.
45.
Tendo em vista que em grande parte dos municípios os mercados de serviço de
táxi podem não funcionar de forma competitiva no ambiente desregulamentado, e diante da
importância de se estabelecer concorrência nesse mercado, a regulação de tarifas deveria permitir
descontos no sistema de tarifas máximas, como proposto no estudo SDE/Seae. Segundo Dias
(2007), nas cidades australianas, é mais comum o regime de tarifas máximas do que fixas.
Contudo, não haverá competição tarifária se todos os taxistas optarem pela tarifa máxima
disponível (Productivity Commission, 1999).
46.
Em verdade, poucos são os defensores de uma completa desregulamentação
tarifária ou do regime de livre regulação tarifária. Em virtude das assimetrias de informação
desse mercado, os consumidores podem ficar vulneráveis diante dos taxistas e a probabilidade de
abusos no caso de completa desregulamentação pode ser alta. Já os defensores da liberdade
tarifária argumentam que essas assimetrias de informações supostamente prejudicariam uma
parcela pequena de consumidores, aqueles que não contratam táxis com freqüência. Ademais,
essas deficiências poderiam ser enfrentadas por meio da experiência e da barganha.
47.
A principal hipótese associada à defesa da liberdade tarifária é a existência de um
mercado potencialmente competitivo e não tendente à monopolização (caso fossem retiradas as
barreiras à entrada regulatória). Isso seria possível em função da introdução de novas tecnologias
capazes de reduzir o custo de operação do taxista, a exemplo dos telefones móveis. Porém, como
pode ser facilmente observado, diversos municípios brasileiros não possuem competição
suficiente entre os diversos segmentos de mercado para considerá-los como concorrencial. Nesse
contexto, é prudente considerar que os efeitos perversos da liberdade tarifária possam prevalecer.
48.
Outro fator fundamental para a regulação dos serviços de táxi é o controle de
qualidade e segurança dos serviços prestados, com o objetivo de evitar a entrada de agentes
desqualificados e despreparados no mercado. Em geral, os regulamentos impõem níveis mínimos
na qualidade do serviço, com limite de idade e/ou quilometragem do veículo, manutenção
periódica do veículo, inspeção dos itens de segurança e limpeza do carro. Além destes, existem
os pré-requisitos para os motoristas, como nunca ter sido condenado criminalmente e submissão
periódica a exames psicológicos.
31
32
Ver Kang (1998) apud Dias (2007, p. 54-55)
Ver OFT (2003), apud Dias (2007)
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49.
Por fim, é importante mencionar que a concorrência nesse mercado varia de
acordo com o segmento (bandeirada ou táxi de rua, ponto de táxi e radiotáxi), de forma que os
motivos para a regulação tarifária são diferentes em cada um. Posto isso, cabe alguns
comentários sobre os possíveis impactos de medias pró-competitivas em cada um desses
submercados.
5.2.1. Segmento de Táxi de Rua ou Bandeirada
50.
Segundo Dias (2007), quando prevalece o segmento de táxi de rua ou bandeirada
(hail or crusing cabs), raramente há competição por preço, tendo em vista ser improvável a
redução de preço se há baixo nível de informação dos usuários e, conseqüentemente, elevado
poder de barganha dos taxistas. Além disso, quando o mercado é fechado e a tarifa é baixa o
bastante para gerar considerável tempo médio de espera por parte do passageiro, a tendência é
haver aumento na tarifa33. Por esse motivo, Shreiber (1977) defende a regulação tarifária, com o
intuito de encontrar a combinação satisfatória entre preço e disponibilidade do serviço de táxi.
51.
Após comparar preços com níveis de preço desse segmento, Douglas (1972)34,
citado por Dias (2007), chegou à conclusão que o principal problema do setor é que os
passageiros não estão aptos a mostrar sua disposição a pagar por melhores níveis de serviço e
menor tempo de espera. Para Shreiber (1975), um taxista, por si só, não pode obter mais
passageiros reduzindo apenas a sua tarifa a valores abaixo da média do mercado. Assim, a
regulação tarifária é necessária para estabelecer nível eficiente de ocupação e de disponibilidade
de táxis na praça. Segundo esse autor, há uma tendência de elevação de preços e de redução dos
níveis de ocupação caso opte-se pela abstenção da regulação tarifária.
52.
A crescente pressão no sistema tarifário desse segmento ocorre devido à demanda
pelos serviços de táxi ser razoavelmente inelástica (Kang, 1998, citado por Dias, p. 56). Segundo
o autor, dois motivos justificariam regulação tarifária nesse segmento de mercado. O primeiro é
justamente a baixa elasticidade-preço da demanda, de forma que é pouco provável que um
taxista individualmente perca passageiros por aumentar sua tarifa ou atraia mais usuários por
reduzir sua tarifa. Isso facilitaria a exploração de consumidores mais sujeitos à informação
imperfeita ou incompleta ou com baixo poder de barganha. Em segundo lugar, há a necessidade
de equilibrar a oferta nas regiões de diferentes demandas, como as áreas rurais e periferias.
53.
Em razão dessas assimetrias de informação, quando há predominância desse
segmento, não se concebe uma desregulamentação tarifária completa, pois a liberdade tarifária
pode acabar prejudicando os consumidores. Posto isso, o que se entende por mais adequado
nesse segmento é a existência de regulação tarifária.
5.2.2. Segmento de Pontos de Táxi
54.
No mercado de pontos de táxi (stand or rank cabs), as oportunidades
concorrência são limitadas porque os consumidores são obrigados a entrar no primeiro táxi
fila estacionado no ponto. A competição por preço é praticamente impossível devido
características operacionais do sistema FIFO (first-in-first-out), ou seja, a ordem de chegada
fila determina a de saída.
de
da
às
na
55.
Uma desregulamentação tarifária completa pode induzir o segmento de ponto de
táxi a elevar a tarifa, numa tentativa de formar um oligopólio por cartelização (Dias, 2007, p.
56). Contudo, por ser um substituto próximo, a competição por passageiros no mercado se dá
33
Ver Kang (1998), citado por Dias (2007).
DOUGLAS, G. (1972). Price Regulation and Optimal Service Standards. Journal of Transport Economics and
Policy. Vol. 1(2), pp. 116-127.
34
06146/2012/ RJ
com os meios de transporte público urbano coletivo: a redução na tarifa de um aumenta a sua
demanda e reduz a demanda do outro (Kang, 1998, apud Dias, 2007).
56.
Dias (2007) argumenta que nem mesmo o sistema de posted prices35 seria
adequado para pontos de grande movimento de passageiros e bagagens, como é o caso dos
aeroportos. No aeroporto de Sidney, por exemplo, é necessário que a operação de carregamento e
embarque seja de um minuto por táxi (IPART, 1999)36. Nessa situação, o sistema FIFO não
permitiria que os passageiros exercessem a barganha. Com isso, os taxistas que cobram maiores
preços aufeririam maiores lucros, pois a demanda é igualmente dividida, gerando tendência geral
de aumento tarifário. Desse modo, a utilização de uma estrutura tarifária uniforme nos aeroportos
seria mais adequada (Productivity Commission, 1999, citado por Dias, 2007).
57.
Havendo viabilidade, é possível implantar diferentes categorias de serviço,
organizadas em filas separadas, para oferecer ao usuário mais uma opção, que combina preço e
qualidade dos serviços. A comissão australiana recomenda para as grandes cidades a aplicação
de tarifas fixas nos aeroportos e do sistema posted prices nos demais setores.
58.
Posto isso, são limitadas as condições de competição nesse segmento, ensejando
uma regulação de menor liberdade tarifária. Assim, é importante incrementar a concorrência com
outros segmentos, em especial o segmento de radiotáxi, considerado o mais competitivo.
5.2.3. Segmento de Radiotáxi
59.
Em princípio, o mercado de radiotáxi (dispatch cabs) poderia ser bastante
competitivo já que os consumidores podem comparar informações sobre os diferentes preços
com custos de procura relativamente reduzidos (isto é, um telefonema). Ademais,
provavelmente, parcela dos clientes de radiotáxi adquire repetidas vezes o mesmo serviço, o que
é fator para assegurar a prestação de um serviço mais adequado.
60.
Segundo Dias (2007), citando relatório da Productivity Commission (1999),
haveria poucas razões para estabelecer preços no mercado de radiotáxi, diferentemente do que
ocorre nos pontos de táxi e nos táxis de rua (bandeirada). Primeiro, o custo do passageiro para
barganhar via telefone é bem menor, podendo inclusive escolher entre diversas modalidades de
serviço, como o aluguel de veículos. Assim, o passageiro não necessitaria embarcar no primeiro
táxi disponível, estando menos susceptível à exploração tarifária devido ao horário ou local.
Segundo, a massificação do celular na telefonia facilitou substancialmente o acesso do
passageiro às informações de seu interesse.
61.
De acordo com Coffman (1977), apud Dias (2007), mesmo em mercados em que
os radiotáxis se organizam em forma de cooperativas ou empresas relativamente grandes não há
razões, a priori, para rejeitar a possibilidade de haver competição natural por preços. Isto poderia
ser dado por meio de propaganda de pacotes promocionais. Em pequenas cidades com forte
mercado de radiotáxis, a desregulamentação tarifária seria recomendável (Productivity
Comission, 1999).
62.
Seguindo o mesmo raciocínio, Williams (1980)37, citado por Dias (2007),
considera viável a competição nos mercados em que haja pontos de táxi e radiotáxis. Isso porque
os passageiros poderiam escolher os táxis de menor tarifa, gerando redução tarifária. A
35
Modelo de regulação tarifária em que os táxis devem reportar à autoridade regulatória as tarifas que desejam
cobrar. Ou seja, existe liberdade tarifária dentro de determinados limites, pois os taxistas devem informar
previamente aos reguladores sobre os preços a serem cobrados.
36
INDEPENDENT PRICING AND REGULATORY TRIBUNAL OF NEW SOUTH WALES - IPART (1999).
Review of the taxi cab and hire-car industries, Interim Report nº 99 (6), August, Sidney.
37
WILLIAMS, D. J. (1980). The Economic Reasons for Price Entry Regulation of Taxicabs: a comment. Journal
of Transport Economics and Policy, Vol. 14, pp. 105-112.
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competição indireta com o transporte coletivo também colabora para a queda nas tarifas dos
táxis.
63.
Cabe ressaltar que a experiência demonstra que os radiotáxi são mais eficientes do
que as outras modalidades de prestação de serviço (como o taxista de ponto, por ex.), em termos
de alocação de recursos. O sistema de radiotáxi permite que o taxista não tenha que retornar ao
ponto fixo sem passageiro após a realização do serviço. Isso porque o radiotáxi geralmente
aciona o taxista para pegar outro passageiro próximo à área em que se encontra. Assim, o taxista
trafega menos tempo sem passageiro, o que gera economias de custos, como gasto com
combustível.
64.
Além dessa economia nos custos, o taxista realiza ainda maior número de
corridas, o que permite a concessão de descontos aos passageiros, conservando-se a lucratividade
na prestação do serviço. Já o taxista de ponto fixo realiza menos corridas durante o dia. Esse
seria forte indício de que a tarifa praticada nesta modalidade é mais alta do que seria o preço do
mercado, a ponto de os taxistas ficarem horas na fila até a realização de uma corrida, em vez de
buscar passageiros que solicitaram o serviço.
65.
Dessa forma, o segmento de radiotáxi pode ser bastante competitivo, colaborando
para a melhoria da qualidade do serviço prestado e redução do valor médio da tarifa de táxi, pois
se apropria melhor das economias de escalas, alocando de forma mais eficiente os recursos. Por
isso, pode oferecer serviços a preços menores sem incorrer em prejuízo.
5.3. Das Conclusões Acerca das Considerações Teóricas Sobre o Mercado de Táxi
66.
A manutenção da concorrência na prestação de serviços de táxi é uma das
preocupações do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC). Por essa razão, foi
realizado o Estudo Conjunto SDE/Seae nº 01/2008, que apresentou várias recomendações:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
(vi)
(vii)
Incremento gradual do número de permissões disponíveis anualmente, aliado a um
monitoramento constante dos efeitos desse incremento: diversas cidades brasileiras
apresentam número de licenças defasado em relação ao número de habitantes, podendo ser
considerado ainda a opção de livre entrada no mercado.
Estipulação de apenas uma tarifa máxima que permita a prática de descontos: busca
beneficiar o consumidor por meio do aumento da competição entre agentes eficientes do
mercado que podem praticar preços menores que a tarifa máxima.
Permissão para que o desconto seja aferido diretamente em taxímetro pré-programado:
procura evitar que o consumidor fique à mercê do motorista em cálculos informais para se
atingir o preço final.
Melhor visualização das tarifas e dos descontos praticados por meio de adesivos nas laterais
do táxi: possibilita que o consumidor visualize a tarifa (e a possibilidade de desconto) antes
de entrar no táxi, de forma a permitir a comparação de preços.
Incentivo a criação de empresas prestadoras de serviços de táxi: a experiência internacional
mostra que a existência de empresas, como radiotáxi, aumenta a eficiência do setor,
possibilita a prática de tarifas reduzidas e facilita o trabalho de fiscalização por parte do
poder público.
Previsão de que os serviços de radiotáxi possam atender passageiros em rodoviárias,
ferroviárias e aeroportos: nesses locais, muitas cidades brasileiras sofrem de severa restrição
do número de táxis, fazendo com que os passageiros fiquem aguardando em filas, gerando
ineficiências econômicas.
Permissão que os taxistas possam recolher passageiros em qualquer ponto fixo da cidade: o
taxista de ponto, depois de levar o passageiro ao seu destino, deve retornar ao seu ponto fixo
sem passageiro (a não ser que consiga um passageiro de rua), elevando os custos para o
taxista de ponto, o que gera ineficiências econômicas e eleva a intensidade do trânsito.
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67.
Ressalta-se, por fim, que a Seae entende ser possível adaptar o modelo regulatório
de determinadas cidades brasileiras a fim de melhor atender o princípio da livre concorrência,
beneficiando os consumidores, nos termos das recomendações acima.
68.
Ultrapassada esta etapa, será discutido o caso do mercado de táxi em Goiânia
(GO), com vistas a avaliar margens para eventuais aperfeiçoamentos que possam beneficiar a
sociedade.
6. A Regulação Atual do Mercado de Táxi do Município de Goiânia (GO)
69.
Inicialmente, convém ressaltar que a abordagem dos principais aspectos da
regulação atual de táxi do Município de Goiânia será dividida em quatro partes, a saber: i)
análise do regulamento de táxi do Município de Goiânia e suas alterações; ii) análise das
respostas ao Ofício n° 06661/2011/DF, encaminhado por esta Seae à Secretaria Municipal de
Planejamento, Urbanismo e Fiscalização (SEPLAM), com o intuito de subsidiar o estudo a
acerca do mercado de táxi; iii) análise do Requerimento elaborado pelo Sindicato; e iv) análise
da Recomendação do Ministério Público, encaminhada por meio do Ofício n° 662/2011-89ª PJ,
de 07 de dezembro de 2011.
6.1 Do Regulamento de Táxi do Município de Goiânia
70.
O regulamento de táxi do Município de Goiânia foi aprovado pelo Decreto n°
1.164, de 07 de abril de 200538. Nos parágrafos seguintes, serão verificados os itens de maior
relevância para o estudo do mercado em tela.
71.
O primeiro ponto a ser avaliado diz respeito às permissões expedidas pelo Poder
Público autorizando o serviço de táxi. Tais permissões são concedidas por meio de processo
licitatório sob o regime de permissão39. Depreende-se de tal regulamento que havia, no momento
da publicação do diploma legal, 1.231 permissões expedidas40, número que, segundo consta, se
mantém até o presente momento41.
72.
O regulamento limita o número de permissões expedidas originariamente ou
transferidas a permissionários que são pessoas jurídicas em 10% do total das permissões
existentes. Estabelece ainda que: cada permissionário, pessoa física, terá direito a apenas uma
única permissão; e cada permissionário, pessoa jurídica, poderá deter o máximo de 12
permissões42.
38
O referido decreto foi alterado por outros subsequentes.
Art. 1º O Serviço de Táxi, no Município de Goiânia, a que se refere a Lei Municipal n.º 8.277, de 03 de setembro
de 2004, será prestado por outorga mediante prévia e expressa autorização do Poder Executivo, aos atuais
permissionários e para novas permissões de serviço de táxi que vierem a ser expedidas pelo Poder Público, a partir
da realização de processo licitatório, sob o regime de permissão, na forma da Constituição Federal, da Lei Federal
n.º 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 e suas modificações, com rigorosa observância do art. 53 e seguintes da Lei
Orgânica do Município de Goiânia, e as exigências da Lei Federal n.º 9.503 - Código de Trânsito Brasileiro - CTB,
de 23 de setembro de 1997, suas modificações e desse Regulamento.
40
Art 1° ...
§ 1° Ficam mantidas as 1.231 (uma mil, duzentas e trinta e uma) permissões expedidas pelo Poder Público aos atuais
permissionários do serviço de táxi, reservando-se o direito aos mesmos de transferi-las e/ou aliená-las em qualquer
período.
41
A manifestação do Ministério Público de Goiás, encaminhada à esta Secretaria, ratificou o número de 1231
permissões até dezembro de 2011. O MP/GO considerou a hipótese de licitação de novas permissões em um futuro
breve, sendo que esse assunto será tratado mais adiante neste articulado.
42
Art 1°. ...
...
§ 2º. O quantitativo de permissões expedidas originariamente ou transferidas a permissionários, pessoa jurídica, não
poderá ser superior a 10 (dez) por cento do total das permissões existentes no serviço de táxi no Município de
Goiânia.
39
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73.
Os permissionários pessoas físicas devem operar com apenas um veículo, ter
idade mínima de 19 anos, ser proprietário do veículo, e apresentar apólice de seguro quitada
contra riscos para o condutor do veículo e para os passageiros, em valor não inferior a
R$10.000,00 (dez mil reais).43 Os condutores auxiliares44 devem ter seus cadastros renovados
anualmente e ter também idade mínima de 19 anos45.
74.
No que tange aos veículos, eles devem: ser caracterizados segundo modelo
definido pelo órgão gestor; ter a cor branca; possuir 4 ou 5 portas 46; ser vistoriados anualmente,
sendo verificadas as características quanto ao conforto, à segurança, à higiene entre outros47; ter
vida útil de, no máximo, oito anos, sendo que a substituição do veículo dar-se-á sempre por outro
com idade máxima de quatro anos de fabricação48. É vedada a propaganda de qualquer natureza
no veículo e em quaisquer acessórios, salvo quando autorizado por órgão competente49.
75.
Em relação à operação dos táxis, os permissionários podem circular livremente
em busca de passageiros, em todo o Município de Goiânia, obedecidas as normas de trânsito e/ou
estacionamentos rotativos estabelecidos pelo órgão gestor.
76.
Um importante item do regulamento é o que disciplina os estacionamentos de
50
táxi . De acordo com o regulamento, os estacionamentos51 são classificados em duas categorias:
i) privativos; e ii) rotativos. Os estacionamentos privativos destinam-se, exclusivamente, ao
estacionamento dos veículos que constem da portaria do estacionamento respectivo, enquanto
que os rotativos poderão ser utilizados por qualquer táxi, observadas as quantidades de vagas
fixadas52.
§ 3º. Cada permissionário, pessoa física individual, terá direito a uma única permissão.
§ 4º. Cada permissionário, pessoa jurídica, poderá deter o máximo de 12 permissões.
43
Art. 14 O permissionário operará, apenas, com 01 (um) veículo e deverá, por ocasião de seu cadastramento e
licenciamento, preencher os seguintes requisitos:
I - ter idade mínima de 19 (dezenove) anos;
II - ser proprietário do veículo;
...
XV - apresentar apólice de seguro quitada contra riscos para o condutor do veículo e para os passageiros, em valor
não inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) por pessoa, sem prejuízo da cobertura do seguro obrigatório, DPVAT,
conforme a Lei Federal n.º 6.194, de 19 de dezembro de 1974).
44
Art. 3º Para os fins do disposto neste Regulamento, considera-se: VI - condutor auxiliar - condutor autônomo e
preposto do permissionário.
45
Art.15 O cadastramento e o recadastramento dos condutores auxiliares deverão ser renovados anualmente,
mediante a apresentação dos seguintes documentos: I - ter idade mínima de 19 (dezenove) anos.
46
Art. 10 Os veículos deverão ter obrigatoriamente:
I - cor branca;
II - caracterização conforme modelo definido pelo órgão gestor;
III - taxímetro, conforme modelo definido pelo órgão competente;
IV - equipamentos exigidos pelo Código de Trânsito Brasileiro - CTB;
V - 4 (quatro) ou 5 (cinco) portas.
47
Art. 11 A vistoria dos veículos dar-se-á, anualmente, quando serão verificadas as características fixadas pelo
órgão gestor, especialmente quanto ao conforto, à segurança, a higiene, à chapeação, à pintura, ao funcionamento e
programação visual do veículo, a fim de prevenir e evitar acidentes.
48
Art. 13 Para a operação no serviço de táxi, o limite máximo da vida útil dos veículos é de 08 (oito) anos.
§ 1º. A substituição do veículo dar-se-á sempre por outro com idade máxima de 04 (quatro) anos de fabricação e
somente será aceito veículo de 4 (quatro) ou 5 (cinco) portas.
49
Art. 19 São normas básicas da operação do serviço de táxi:
IV - é vedada a propaganda de qualquer natureza no veículo e em quaisquer acessórios, exceto quando autorizado
pelo órgão competente.
50
Art. 3º Para os fins do disposto neste Regulamento, considera-se:
X - ponto de táxi - estacionamento para veículo do serviço de táxi autorizado pelo órgão gestor;
51
Art. 24 Os estacionamentos de táxi serão instituídos a título precário por ato próprio do Superintendente
Municipal de Trânsito e Transportes, tendo em vista o interesse público, localizados de maneira que atendam às
conveniências do trânsito e a estética da cidade, com especificação da categoria, localização e número de ordem,
bem assim dos tipos e quantidade máxima de veículos que neles poderão estacionar.
52
Art. 25 Os estacionamentos de táxis serão de duas categorias:
06146/2012/ RJ
77.
O órgão gestor também poderá instituir estacionamentos privativos especiais,
estabelecendo condições para os veículos que operam neles, com relação ao tipo, capacidade,
ano de fabricação e outras características diferenciadoras do veículo53. Podem ser criados
também estacionamentos destinados a pessoas jurídicas que operam radiotáxi, devendo ser
observada a quantidade de permissões vinculadas à empresa com relação à quantidade de vagas
já disponíveis54.
78.
As tarifas devem ser estabelecidas por ato do chefe do Poder Executivo
Municipal, com base em planilha de custos elaborada pelo órgão gestor, que servirá de referência
para a fixação da referida tarifa55.
79.
Entre as obrigações dos permissionários e condutores auxiliares, destacam-se: i)
participar de programas e cursos de aperfeiçoamento; ii) em caso de interrupção da viagem,
assegurar a não cobrança ou devolução da tarifa e providenciar outra condução para o
passageiro; iii) tratar os passageiros com polidez; iv) manter apólice de seguro quitada (conforme
já mencionado neste articulado); e v) cumprir jornada diária mínima de oito horas e máximo de
doze horas, desde que em períodos intercalados56.
80.
Por fim, destacam-se algumas proibições do regulamento, quais sejam: i)
abastecer o veículo quando transportando passageiro; ii) recusar o transporte de passageiros,
salvo em caso de extrema gravidade; iii) cobrar tarifa superior à determinada pelo órgão gestor;
iv) interromper a operação do serviço por mais de trinta dias, sem prévia comunicação e
anuência do órgão gestor; e v) usar o estacionamento rotativo como fixo, impedindo outros
permissionários de estacionarem no local57.
I - privativos; e II - rotativos.
§ 1º. Os estacionamentos privativos destinam-se, exclusivamente, ao estacionamento dos veículos que constem da
portaria do estacionamento respectivo.
§ 2º. Os estacionamentos rotativos poderão ser utilizados por qualquer táxi, observadas as quantidades de vagas
fixadas.
53
Art. 28 O órgão gestor poderá instituir estacionamentos privativos especiais, estabelecendo condições para os
veículos notadamente quanto ao tipo, capacidade, ano de fabricação e outras características diferenciadoras do
veículo.
54
Art. 31 Para a criação de estacionamentos destinados às pessoas jurídicas que operarem radiotáxi, deverá ser
observada a quantidade de permissões vinculadas a ela com relação à quantidade de vagas já disponíveis.
55
Art. 33 A tarifa a ser aplicada no serviço de táxi será estabelecida por ato do Chefe do Poder Executivo Municipal.
Parágrafo único. A planilha de cálculos e custos de transporte individual por veículo de aluguel a taxímetro, será
elaborada pelo órgão gestor e servirá de referência para a fixação da referida tarifa.
56
Art. 35 Constituem obrigações dos permissionários e dos condutores auxiliares:
...
III - participar de programas e cursos destinados aos profissionais de táxi, qualificando e aperfeiçoando a prestação
do serviço;
IV - assegurar, em caso de interrupção da viagem, a não cobrança ou devolução do valor da tarifa e providenciar
outra condução para o passageiro;
V - tratar, com polidez e urbanidade, os passageiros, prepostos, os outros permissionários e o público em geral;
...
VIII - manter apólice de seguro quitada contra riscos para o condutor do veículo e para os passageiros, em valor não
inferior a R$ 10.000,00 (dez mil) reais por pessoa, sem prejuízo da cobertura do seguro obrigatório, DPVAT – Lei
Federal n.º 6.194, de 19 de dezembro de 1974 ;
...
XXII - o permissionário, pessoa física, ou o condutor auxiliar deverá cumprir uma jornada diária mínima de 08
(oito) horas, admitindo-se um máximo de 12 (doze) horas, desde que em períodos intercalados.
57
Art. 36 Constitui proibição ao presente Regulamento:
...
IV - abastecer o veículo quando transportando passageiro;
V - recusar o transporte de passageiros, salvo em caso de extrema gravidade;
VI - cobrar tarifa superior àquela estabelecida pelo órgão gestor;
VII - interromper a operação do serviço por prazo superior a 30 (trinta) dias ou superior ao prazo autorizado, sem a
prévia comunicação e anuência do órgão gestor;
...
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6.2 Das Respostas aos Questionamentos da Seae
81.
Em resposta ao Ofício 06661/2011/DF, encaminhado pela Seae com o fito de
aprofundar a análise do mercado de táxi do Município de Goiânia, a Prefeitura Municipal de
Goiânia, por meio da Agência Municipal de Trânsito, Transportes e Mobilidade (AMT),
respondeu a alguns questionamentos elaborados por esta Secretaria e que serão pormenorizados
nos parágrafos seguintes.
82.
De acordo com o Memorando n° 018/2011-DVCC, de 17 de outubro de 2011, a
AMT informa que: (i) atualmente o município possui 1.231 permissões delegadas (1.183
delegadas a pessoas físicas e 48 a pessoas jurídicas), 989 condutores auxiliares, totalizando o
número de 2.220 prestadores de serviço, e 734 táxis cadastrados nas empresas de radiotáxi; (ii)
todos os táxis possuem liberdade para operarem na rua, circulando em busca de passageiros (isto
é, atuando na modalidade táxi de rua); (iii) que os permissionários e condutores auxiliares
operam em estacionamentos de táxi, divididos em estacionamentos privativos e rotativos; (iv) o
permissionário deve apresentar curso de formação e atualização, ministrado por órgãos
credenciados, específicos para a prestação do serviço de táxi.
83.
Por sua vez, o Memorando n° 013/2011-DVCC, de 20 de outubro de 2011,
esclarece outros pontos relativos ao mercado de táxi de Goiânia: (i) o modelo tarifário, segundo a
Agência Municipal de Trânsito, Transportes e Mobilidade, obedece a uma planilha de custos
(fixos e variáveis) que determinam o valor da tarifa; (ii) a concessão de reajustes é feita pela
atualização da planilha de custos; (iii) não existe diferenciação de tarifas, sendo adotado o
modelo de Bandeira Única.
84.
No que tange aos estacionamentos de táxis, a AMT informou que existem os
pontos rotativos, os fixos e os pontos fixos de radiotáxis (os quais são rotativos para os seus
filiados).
85.
Nos locais de grande acesso público (como rodoviárias, aeroportos e shopping
centers), a escolha da modalidade de táxi pelo passageiro é livre, isto é, o passageiro pode optar
livremente por escolher um táxi de ponto (geralmente presentes nesses locais), chamar um
radiotáxi ou optar por um táxi de rua que esteja passando pelo local.
86.
Já em relação à existência de convênios entre o Município de Goiânia (GO) e
outros vizinhos para que taxistas possam atuar em diferentes municípios, a Agência atesta que,
apesar de não haver nenhum convênio, a fiscalização permite que táxis de outros municípios
tragam passageiros e, quando chamados, realizem serviços em Goiânia (GO). Todavia, não é
esclarecido se o contrário é permitido, isto é, se taxistas de Goiânia (GO), ao conduzirem
passageiros para outras localidades, podem realizar serviços no retorno à Goiânia (GO), quando
chamados em outros municípios.
87.
É oportuno também ratificar a quantidade de 1.231 permissionários para uma
população de 1.302.000 habitantes. Em relação à tarifa, é informado que o preço da bandeirada
única é de R$ 4,00, acrescido de R$ 2,30 por quilômetro rodado, e que o preço da hora parada é
R$ 20,00.
88.
Por último, com relação aos indicadores de satisfação do usuário, a Agência
Municipal de Trânsito, Transportes e Mobilidade alega que não possui dados específicos, mas
que a frota de veículos é nova, com idade média de dois anos e cinco meses, e que os veículos
proporcionam conforto ao usuário. Já em relação às reclamações, as principais são pertinentes ao
tempo de espera e realização de percurso divergente da vontade do usuário.
XXI - usar o estacionamento rotativo como ponto fixo, impedindo outros permissionários de estacionarem no local;
...
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6.3 Da Análise do Requerimento do Sindicato
89.
O Sinditaxi aponta, em seu requerimento, uma série de práticas comerciais no
mercado de táxi do Município de Goiânia (GO) que seriam abusivas. A primeira e mais
exaustivamente abordada se relaciona com a existência de pontos de táxi exclusivos de
empresas, notadamente de radiotáxi, inclusive em pontos estratégicos do município. Ligadas a
esta prática, existem outra condutas, tais como: (i) motoristas vinculados às empresas que são
obrigados a pagar uma cota mensal para utilizar tais pontos; (ii) tabela de preços irreal, onerada
pela dificuldade do taxista de parar em pontos mais próximos de onde foi seu destino final,
onerando seu serviço, uma vez que consome mais combustível do que o custeado pela corrida; e
(iii) dificuldade de implantar mudanças no sistema por conta das empresas que dominam o setor
laboral.
90.
Tomando como base o exposto, todas essas práticas têm relação direta com a
regulação do serviço de táxi vigente no município, conforme o próprio Sindicato menciona em
trechos de seu Requerimento, in verbis:
“Em decorrência da classificação de pontos de táxi em privativo estabelecida
pelo regulamento, nosso sistema municipal de serviços de táxi hoje está
organizado de maneira a estimular a concorrência desleal dentro da classe e o
enriquecimento ilícito de alguns (reserva de mercado), onde temos
conhecimento de que profissionais taxistas e empresas de radiotáxi que possuem
pontos privativos em locais privilegiados e usufruem de condições privilegiadas
de atendimento ao passageiro, fator este fomentador da concorrência desleal e
originador do comércio de pontos e vagas em pontos entre os que possuem e os
que necessitam de melhores condições para trabalhar. O comércio de pontos de
táxi por valores exorbitantes é estarrecedor. Uma vaga no aeroporto de Goiânia
chega a ser comercializada por mais de cem mil reais, p.e.” (grifos nossos)
91.
Em locais de grande acesso público, o Sindicato afirma que são gerados diversos
transtornos à população e ressalta o previsto no regulamento, de acordo com o trecho abaixo:
“Inclusive, a manutenção de apenas pontos privativos em locais de grande
acesso público (como aeroporto, rodoviária, shoppings, ...) tem gerado grandes
transtornos à população, que quando necessita desse transporte, encontra os
pontos vazios e muitas vezes tem que esperar ansiosamente a chegada de um
carro que seja daquele ponto, porque outro colega não pode atender ao
passageiro, senão incorrerá nas multas previstas no próprio regulamento citado.
Se todos os veículos saírem do ponto do aeroporto, o usuário não consegue
outro táxi para que o venha atender em tais locais porque ninguém se arrisca a
ser multado e ter o veículo apreendido. Então, nos horário de pico, formam-se
filas no saguão, transtorno inevitável enquanto perdurar o atual sistema em
Goiânia.
Ressalta-se que essa situação vem sendo promovida por decorrência do
próprio regulamento, hoje vigente e em decorrência do fato de que a
administração pública concedeu somente a criação dos pontos privativos nos
locais de maior acesso público, como shoppings, aeroporto, terminal rodoviário,
hipermercados e em alguns locais no centro de nossa cidade.” (grifos nossos)
92.
Ademais, o Sindicato denuncia a discriminação entre os taxistas, concorrentes
atuais, também como consequência do atual regulamento, conforme pode ser depreendido do
trecho a seguir:
“Os taxistas tem ressaltado que a forma de concessão dos pontos por parte da
administração pública tem gerado situações discriminativas, que denigrem a
imagem do taxista e alimentam um sistema voraz de comércio de permissões e
de pontos, a custos altíssimos Ressalta-se que a permissão pública é concedida a
06146/2012/ RJ
título precário, e de alguma forma pode ser objeto de comércio pelo seu
detentor, como é de vosso conhecimento. Mas o caráter privativo dos pontos
em locais de grande movimento desencadeiam o comércio das permissões e
estimulam pagamento de propinas a atendentes locais em busca de chamadas
para as radiotáxis.” (grifos nossos)
93.
Por fim, o Sindicato faz menção a mais duas condutas:
“São condutas que hoje o Sinditaxi considera abusivas e que com certeza serão
identificadas por esta Secretaria:
(...)
Obrigação de aquisição de produtos em conjunto (venda casada), pois
determinadas empresas obrigam o taxista a comprar o combustível da
própria radiotáxi, sob pena de suspensão do serviço;
(...)
As radiotáxis oferecem descontos aos usuários conveniados mas os
repassam na forma de deságio no pagamento de vales ao taxista que
conduziu este passageiro.”
94.
Acerca das duas condutas mencionadas acima, vale destacar a possibilidade de as
regras que disciplinam a prestação do serviço de taxi propiciar suas ocorrências. Ou seja, é
possível que o direito a pontos exclusivos de táxi, inclusive em locais estratégicos do Município
de Goiânia (GO), gere um poder para que as empresas de radiotáxi pratiquem a alegada venda
casada e o deságio no pagamento de vales. É oportuno considerar que como as empresas de
radiotáxi têm o privilégio do acesso a pontos estratégicos, há um incentivo para os taxistas se
subordinarem a elas.
6.4 Da Análise da Recomendação do Ministério Público de Goiás
95.
A 89ª Promotoria de Justiça, do Ministério Público de Goiás (MP/GO), elaborou
Recomendação com base em considerações acerca do mercado de taxi do Município de Goiânia
(GO) e encaminhou tal documento à Seae, por meio do Ofício n° 662/2011-89ªPJ, de 07 de
dezembro de 2011. Neste contexto, convém destacar algumas considerações constatadas pelo
douto MP/GO, que têm importância para este estudo.
96.
Segundo o MP/GO, as empresas de radiotáxi: (i) vendem o direito de parar no
ponto, alugam pontos a terceiros e proíbem o simples porte de aparelho de telefone celular por
parte dos motoristas; (ii) detêm pontos fixos no município, dentre os quais pontos em locais
nobres da cidade (shoppings, hipermercados, aeroporto e rodoviárias), notadamente os de grande
circulação de pessoas, e que asseguram um notório rendimento financeiro; (iii) obrigam a
aquisição de quota da empresa; (iv) retêm de 15 a 30% do valor recebido do passageiro de
convênio ao repassar o acerto para o motorista; (v) retêm até 20% do valor creditado em nome
do CNPJ, sendo a corrida feita pelo motorista; (vi) possuem posto de combustível interno, que
deveria ser para consumo da frota de associados, consumo próprio, e não comercial; (vii)
obrigam os locatários e não sócios a abastecerem e cobrirem eventual prejuízo, caso não atinjam
350l/mês por veículo; (viii) pagam propina para determinado empregado de hotel acionar
aquelas empresas; e (ix) fixam valor da diária e admitem o motorista auxiliar, à revelia do
permissionário ou da pessoa que figura na permissão (“laranja”).
97.
De acordo com o comentado na seção anterior deste articulado, há indícios de que
as práticas elencadas derivam do poder concedido a determinadas empresas, que detêm o direito
de usufruir de pontos fixos e estratégicos do município, o que incentiva os motoristas a se
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submeterem às imposições dessas empresas. Se as empresas de radiotáxi não gozassem de tal
privilégio, os motoristas não teriam motivos para se associarem a elas, podendo se organizar de
outra forma, como cooperativas, ou até mesmo atuando individualmente.
98.
Outro ponto levantado foi o número de 239 novas permissões cujo processo
licitatório está em curso, que, segundo o MP/GO, com base em informações prestadas pelas
empresas de radiotáxi e cooperativas, não serão suficientes para suprir a necessidade do serviço.
99.
O MP/GO reitera também que há um elevado número de pessoas que são titulares
das permissões sem executarem pessoalmente o serviço, terceirizando-o. Tais agentes não
reúnem os requisitos legais para titularizar o serviço, sendo chamados de “investidores”
(bancário, médico, agente político, religioso, servidor público, etc.), mas contratam motoristas
auxiliares e lucram com a exploração dos serviços alheios.
100.
Esse problema relaciona-se, de certa forma, com as barreiras à entrada no
mercado de táxi. Infere-se que se houvesse maior flexibilização na entrada de novos agentes no
mercado, os incentivos à terceirização dos serviços diminuiriam, pois o profissional que
desejasse trabalhar como motorista de táxi teria oportunidade de buscar sua própria permissão,
não se submetendo ao pagamento de diárias ou taxas a supostos investidores. Cabe registrar que,
se houver uma vedação à terceirização do serviço, o problema passaria para o âmbito da
fiscalização.
101.
No tocante à aplicação da bandeira única, o MP/GO alega que a bandeira 1 foi
extinta, sendo aplicado o preço único independentemente do dia e do horário, e que está
estabelecida em elevado patamar.
102.
O MP/GO afirma ainda que a caracterização dos veículos de táxi em Goiânia se
limita à cor branca, sendo insuficiente para a adequada comunicação visual, circunstância que
pouco contribuiria para a segurança do taxista e do usuário do serviço.
103.
Ultrapassada a fase de levantamento dos principais tópicos referentes ao mercado
de táxi de Goiânia (GO), a próxima seção apresenta as considerações desta Secretaria acerca de
tal serviço.
7. Da Análise do Mercado de Serviço de Taxi de Goiânia (GO)
104.
Inicialmente, é oportuno salientar que as conclusões dessa análise não podem ser
aplicadas indiscriminadamente a outros municípios. Cada localidade tem suas peculiaridades,
podendo ensejar políticas regulatórias diferentes para atender as especificidades. Observado esse
fato, cabe enfatizar dois aspectos teóricos que não podem ser ignorados na avaliação que se
pretende fazer.
105.
Em primeiro lugar, em se tratando de municípios com forte presença de
radiotáxis, o mercado tende a ser mais competitivo. Nesse cenário, há espaço para que tarifas de
táxi mais flexíveis incrementem a competição, melhorem a qualidade e reduzam os valores
pagos pelos usuários do serviço. A maior liberdade tarifária pode ir da mera permissão do
desconto tarifário até a completa desregulamentação tarifária.
106.
Outro aspecto que deve ser considerado é o transporte público. De modo geral,
quando este é precário, a tendência é que as tarifas sejam elevadas, ou seja, que os taxistas
tenham maior poder de barganha. Isso acontece porque existe uma estreita relação entre a
qualidade e o preço do transporte público com a demanda do mercado de táxi, principalmente
quanto à sua capacidade de obter altas tarifas. Porém, a regulação adequada pode impedir que
haja tal majoração, de forma que o usuário possa pagar um preço justo mesmo num ambiente de
06146/2012/ RJ
excesso de demanda. Neste contexto, seria desaconselhável uma desregulamentação tarifária.
Ademais, não haveria incentivos para descontos tarifários nesse hipotético mercado de táxi.
107.
No caso em análise, no que se refere à competitividade no mercado de táxi de
Goiânia (GO), com base no exposto anteriormente, é possível observar tanto aspectos positivos
como negativos. Apenas a título de exemplo, pode-se citar como aspecto positivo a presença de
diversos segmentos de táxis (de rua, de ponto e radiotáxi) e como aspectos negativos a fixação de
tarifa e a existência de pontos privativos de taxi e radiotáxi. Portanto, há espaço para melhorar a
competição no mercado.
108.
Geralmente, conforme demonstra a literatura econômica a respeito do mercado de
táxi, a existência de um mercado potencialmente competitivo deve ser acompanhada de maior
flexibilidade tarifária e de entrada. Assim, o foco do aperfeiçoamento da regulação em vigor
em Goiânia (GO) pode ser a fixação de uma tarifa máxima com a liberação dos descontos,
acompanhada da flexibilização da entrada no mercado 58. Com isso, abre-se a possibilidade
de elevar a concorrência, melhorando a qualidade da prestação do serviço e permitindo a redução
dos preços praticados no mercado.
109.
Em relação à modalidade de radiotáxi, pode-se concluir que a presença desse tipo
de serviço é deveras importante, uma vez que os radiotáxis (total de 734) representam cerca de
60% do número de táxis do município (total de 1.231). Entretanto, de acordo com os relatos do
Sindicato e com a Recomendação do MP/GO, os radiotáxis estão atrelados a empresas que detêm
pontos privativos em diversos locais da cidade e que, além disso, exigiriam do taxista uma
elevada taxa para continuar vinculado a elas.
110.
Nesse contexto, esta Secretaria defende a tese que os radiotáxis são benéficos para
o sistema e que a presença deles é de fundamental importância para o aumento da concorrência
no mercado. Todavia, a presença de radiotáxis - e o consequente incremento da concorrência deve ser estabelecida de forma a não prejudicar os principais envolvidos no mercado, que são os
consumidores e os taxistas. Portanto, esta Secretaria sugere a implementação de outras
modalidades de execução do serviço de radiotáxi, tais como cooperativas ou outras formas
de associação59. Além disso, outra medida que poderia ser adotada é a extinção dos pontos
privativos de radiotáxi, o que reduziria o poder da empresa sobre o taxistas e que poderia facilitar
a imposição da venda casada e do deságio no pagamento de vales60.
111.
Em linhas gerais, uma regulação adequada do serviço de táxi deveria: (i) assegurar
funcionamento eficiente do mercado de táxi, com garantia de segurança, qualidade e
disponibilidade a qualquer hora do dia (e da noite) e em qualquer dia do ano; e (ii) proporcionar
o máximo benefício aos usuários de acordo com o interesse público. Nesse último aspecto, o
mercado pode ser um vetor para determinar o preço adequado, desde que apresente condições de
fornecer competição entre os prestadores de serviço. Posto isto, a Seae entende que o Município
de Goiânia (GO), tendo em vista sua competência para regulamentar o serviço em questão,
poderá levar em conta os resultados desta avaliação como subsídios para o desenho regulatório
mais adequado.
112.
Considerando o diagnóstico de que pode haver espaço para aperfeiçoamento na
regulação do serviço de táxi de Goiânia (GO), cabe apresentar possíveis alternativas que
contribuam com o mencionado objetivo. Antes, contudo, é pertinente discorrer acerca das opções
de regulação para o serviço de táxi de Goiânia (GO), quais sejam:
58
Os argumentos em favor dessa tese serão dispostos ao longo deste articulado.
Isso não significa um incentivo para que as empresas de radiotáxi sejam extintas, mas apenas uma possibilidade
dos taxistas escolherem outras formas de atuarem como radiotáxi, sem necessariamente estar vinculado a uma
empresa específica.
60
Os argumentos em favor dessa tese serão dispostos ao longo deste articulado.
59
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
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Opção 1: Não tomar qualquer medida de intervenção regulamentar (legislativa ou não)
nova, mantendo o status quo.
Opção 2: Modificar a regulação para: (a) incentivar a modalidade de radiotáxi, desde que
seja implementada para favorecer o mercado e o consumidor, por meio de empresas,
cooperativas ou outras formas de associação; (b) flexibilizar, gradativamente, a
concessão de licenças; e (c) mudar o modelo tarifário para tarifa-teto ou máxima (no caso
de não serem permitidos os descontos), possibilitando o desconto diferenciado nas tarifas.
Opção 3: Livre entrada de taxistas mediante o instrumento da autorização, aliado às
demais medidas sugeridas na opção 2. Neste modelo, qualquer pessoa física ou jurídica
poderia atuar no serviço de táxi, desde que observados alguns condicionantes
previamente estabelecidos. Dessa forma, o poder público deveria regulamentar as
condições para se obter a autorização para o serviço de táxi. Uma vez que o agente fosse
capaz de cumprir as exigências estabelecidas pela regulamentação, sua entrada no
mercado seria autorizada. Observa-se que o controle tarifário não seria aderente a esta
opção, em função da liberdade de entrada.
Opção 4: Revogação de toda a regulação em vigor, ou seja, completa desregulamentação
do setor. Nesta opção, o Município de Goiânia (GO) manteria um sistema de registro
voluntário (sistema de certificação), podendo os consumidores optarem livremente entre a
utilização de um serviço certificado de transporte de táxi ou de um serviço não
regulamentado e, possivelmente, mais barato. A desregulamentação para ser completa
precisa não só abolir as restrições à entrada nesse mercado como também permitir total
liberdade tarifária61.
113.
Em suma, na Opção 1, seria mantido o status quo da regulação vigente. Na Opção
2, haveria incremento da competição nesse mercado, dentro de um ambiente regulado com
menores restrições e maior flexibilidade. Na Opção 3, seriam eliminados os limites quantitativos
à entrada de novos taxistas, sendo que a quantidade de licenças seria determinada pelo mercado.
Qualquer pessoa física ou jurídica que atendesse às exigências da regulamentação estaria apta a
receber a autorização para atuar nesse mercado. Na Opção 4, o mercado seria desregulamentado,
eliminando as restrições regulatórias à entrada e a regulação tarifária. Neste caso, o poder
público teria a faculdade de oferecer um serviço de certificação voluntária para elevar as
possibilidades de escolha do consumidor.
114.
Dentre as alternativas apresentadas, conforme será demonstrado no decorrer deste
documento, a Seae considera que a Opção 2 teria baixos custos de implementação (notadamente
de alteração da legislação e de gestão do sistema) e, potencialmente, grandes benefícios para os
consumidores.
115.
Destaca-se, neste contexto, que a Opção 1, embora não apresente qualquer custo,
também não traria qualquer benefício adicional para o consumidor. Por sua vez, as Opções 3 e 4
poderiam apresentar elevados custos de implementação (sobretudo em virtude de potenciais
questões jurídicas, decorrentes da natureza jurídica do serviço)62 e de gestão63, razões pela qual
foram descartadas. Ademais, poderiam desestabilizar o mercado. Como há, neste mercado,
61
A lista apresentada não é exaustiva. Por exemplo, pode-se combinar no mesmo desenho regulatório situações
previstas nas quatro opções.
62
Conforme já mencionado, existe uma controvérsia acerca da natureza jurídica do serviço de táxi. Alguns
entendem tratar-se de serviço público e, portanto, sujeitos à licitação e à Lei das Concessões. Outros o consideram
como serviço de utilizada pública, ou seja, podem figurar como serviço autorizatário. Havendo decisão do STF
acerca dessa divergência, e sendo a decisão no sentido de considerá-lo de utilidade pública, os custos decorrentes da
insegurança jurídica seriam substancialmente reduzidos.
63
No que tange especificamente à Opção 3, também contribuiria para a previsão de os custos de implementação e de
gestão do sistema serem mais altos que a Opção 2 o número maior de taxistas a serem fiscalizados e vistoriados.
Deve-se ressaltar, nesse caso, que os custos de gestão poderiam em grande medida serem repassados aos taxistas, na
forma de taxas de fiscalização. Na hipótese de competição nesse mercado, não necessariamente esses custos
adicionais seriam repassados aos usuários de táxi.
06146/2012/ RJ
assimetria de informação, os consumidores poderiam ficar vulneráveis e a probabilidade de
ocorrer abuso de posição dominante seria significativa. Tais fatos justificam a existência de
regulação, que pode, no caso de Goiânia (GO), ser mais flexível, conforme tratado a seguir.
7.1. Das Possibilidades de Aperfeiçoamento da Regulação
116.
O mercado relevante afetado pela regulação é o mercado de táxi, podendo ser
segmentado com base no modo como os consumidores procuram o serviço. Segundo esse
critério, conforme já mencionado, podem ser delimitados os seguintes segmentos: (i) mercado de
táxi por solicitação telefônica ou radiotáxi; (ii) mercado de táxi dos pontos de táxi; e (iii)
mercado de táxi de rua ou de bandeirada, que circulam nas ruas em busca de passageiros. O
âmbito geográfico de atuação do mercado analisado é o Município de Goiânia (GO)64.
117.
Embora o mercado em questão não possua elevada concentração65 e o grau de
diferenciação ser reduzido66, a concorrência poderia ser incrementada. Isso se torna mais claro
quando são analisados quatro aspectos da regulação econômica do serviço em Goiânia (GO): (i)
restrição à entrada; (ii) tarifas; (iii) rotatividade dos taxistas em pontos de táxi; e (iv)
concorrência entre os segmentos de táxi, destacando-se os locais de grande acesso público. Por
fim, serão abordados outros aspectos positivos e negativos do atual sistema de táxi.
7.1.1. Da Restrição à Entrada
118.
Em qualquer mercado, restrições à entrada, legal ou econômica, (i) torna o abuso
de eventual posição dominante mais propício, ao impedir que novos entrantes contestem essa
estratégia, e (ii) reduz o incentivo para manutenção da qualidade em níveis adequados e para a
inovação. No mercado de táxi, não é diferente: os limites quantitativos que restringem à entrada
de novos taxistas criam reserva de mercado que não estimula o aumento da qualidade na
prestação desse serviço, a inovação e, principalmente, a concorrência via preços.
119.
Devido às consequências indesejáveis, mencionadas acima, sempre que possível e
cabível, é oportuna a elevação gradual no número de permissões ou até mesmo o fim de eventual
limite quantitativo. Neste cenário, a flexibilização, no mercado de táxi, tendo em vista suas
características, deve ser feita em conjunto com o estabelecimento de requisitos rigorosos de
modo a evitar a entrada de taxistas desqualificados ou despreparados. De fato, a melhor forma de
garantir a qualidade na prestação desse serviço é estabelecer uma regulação de qualidade
adequada, sem definir mecanismos artificiais que restringem à entrada ou que impeçam
concorrência via preços.
120.
Destaca-se que as alternativas mais comuns utilizadas na definição dos critérios
para determinar o tamanho ideal da frota de táxi são: (i) relação entre o número de táxi e o
número de hospedes em hotéis; (ii) relação entre o número de táxis e o de pessoas
desembarcadas em portos/aeroportos/rodoviárias; e (iii) relação entre o número táxis e o de
habitantes67. O uso de tais alternativas, no entanto, não impede que outros indicadores (como
renda média da população) também sejam utilizados. Ademais, os índices apresentados não são,
necessariamente, positivamente correlacionados. Ou seja, é possível que uma cidade que possua
população maior que outra tenha, proporcionalmente, menos usuários de táxi68 ou, ao contrário,
64
Não alteram esta definição os fatos de: (i) os taxistas poderem receber passageiros dentro da área licenciada e
levá-los a outros municípios; e (ii) de permitido que taxistas de localidades distintas ao levarem passageiros para
Goiânia (GO) retornem com clientes para a cidade de onde vieram.
65
Não há evidências neste sentido, inclusive em virtude da regulação do Município de Goiânia (GO).
66
O grau de diferenciação refere-se ao volume de modificações que podem ser feitas ao serviço de modo a torná-lo
diferente daquele que é oferecido pela concorrência.
67
As opções (i) e (ii) são indicativos que podem ser utilizados principalmente em cidades turísticas.
68
Isso pode ocorre, por exemplo, pelo fato de os transportes urbanos coletivos serem bem desenvolvidos ou devido
a uma maior concentração de pessoas próximas aos locais de trabalho, podendo as mesmas deslocarem-se a pé, de
bicicleta ou de moto.
06146/2012/ RJ
pode possuir um número maior de usuários desse serviço69. Raciocínio similar pode ser feito em
relação à cidade com população inferior a uma outra.
121.
O Município de Goiânia (GO), por meio do regulamento aprovado pelo Decreto
nº 1164/2005, estabelece o número de 1.231 permissões, não relacionando esse número com
nenhuma das opções abordadas no parágrafo anterior. Das 1.231 permissões, 1.183 são
concedidas a pessoas físicas enquanto que 48 são destinadas a pessoas jurídicas. Há no
regulamento um dispositivo que limita o percentual de permissões destinadas a pessoas jurídicas
em 10% (dez por cento) do total de permissões concedidas, o que se verifica na prática, dado que
o número de permissões a pessoas jurídicas (48) é inferior ao limite máximo determinado pelo
regulamento (123). O número total de prestadores de serviço é de 2.220, sendo 989 condutores
auxiliares, além dos já referidos 1.231 permissionários.
122.
Atualmente, a relação táxi (total de 1.231) por habitante (total de 1.302.001)70 no
município é de, aproximadamente, 1 táxi para cada 1.058 habitantes, proporção considerada
baixa em relação a outras capitais brasileiras, conforme será discorrido. De acordo com a
recomendação do MP/GO, há apenas 239 permissões em processo licitatório, número que seria
insuficiente. De fato, caso essas permissões sejam concedidas, o total passaria de 1.231 para
1.470 permissões. A nova relação entre número de táxis e população do Município de Goiânia
(GO) seria de, aproximadamente, 1 táxi para cada 886 habitantes, representando, ainda, uma
proporção baixa.
123.
Deve ser levado em conta também o que é abordado pelo MP/GO no tocante à
existência de pessoas que são titulares das permissões de táxi e não executam o serviço,
terceirizando-o para condutores auxiliares71. Desse modo, na prática, reduzem-se ainda mais o
número de táxis executando o serviço em determinados períodos do dia, ou então, há uma
excessiva jornada de trabalho por parte dos trabalhadores.
124.
A ausência de novas permissões impossibilita a renovação no mercado,
impedindo a possível entrada de agentes com ideias novas e criativas acerca da competição no
setor e conduzindo os agentes atuais à acomodação. Com isso, os consumidores são afetados
diretamente, privados dos benefícios que o acirramento da competição poderia resultar. Enfatizase que a tarifa única, sem previsão de descontos, faz com que o prejuízo ao consumidor se reflita,
principalmente, na qualidade dos serviços prestados72.
125.
A Tabela 1, que mostra o dimensionamento da frota das capitais brasileiras, é a
evidência de que a proporção de táxis por habitantes no município é baixa. Conforme
demonstrado na Tabela 1, Goiânia (GO) possui uma relação de 0,95 táxi por mil habitantes,
ocupando a antepenúltima posição entre as capitais brasileiras em relação ao dimensionamento
da frota de táxi, ficando a frente apenas de Florianópolis (SC) e Palmas (TO), cidades com
menos da metade da população de Goiânia (GO)73. Portanto, trata-se de indício de restrição de
oferta no município.
69
Pode ocorrer, por exemplo, em cidades onde o setor de negócios é proeminente, pois os executivos, a fim de
ganhar tempo e conforto, costumam utilizar com freqüência os serviços de táxi.
70
Estimativa da população do ano de 2010, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE. Fonte:
http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1, acesso em 14/02/2012
71
Nesse caso, infere-se que os terceiros prestadores de serviços são os chamados condutores auxiliares,
regularizados para a prestação do serviço. Caso os prestadores de serviços não sejam os condutores auxiliares, tratase de um problema de gravidade ainda maior.
72
Essa regra tarifária também prejudica o consumidor, impedindo maior competição via preços.
73
Ressalta-se que o número de passageiros de transporte aéreo em Florianópolis (SC) é maior que em Goiânia (GO),
pois a primeira é uma cidade com grande potencial turístico.
06146/2012/ RJ
Tabela 1: Dimensionamento da Frota das Capitais – Por População e Por Passageiros de Transp. Aéreo
Cidade
Belém (PA)
Rio de Janeiro (RJ)
Recife (PE)
Aracaju (SE)
Maceió (AL)
Macapá80 (AP)
São Paulo (SP)
Porto Alegre (RS)
Boa Vista82 (RR)
Salvador (BA)
Belo Horizonte (MG)
São Luís (MA)
Manaus (AM)
João Pessoa (PB)
Rio Branco (AC)
Fortaleza (CE)
Porto Velho (RO)
Teresina (PI)
Vitória (ES)
Brasília84 (DF)
Curitiba (PR)
Natal (RN)
Campo Grande (MS)
Cuiabá (MT)
Goiânia (GO)
Florianópolis (SC)
Palmas85 (TO)
População74
1.393.399
6.320.446
1.537.704
571.149
932.748
398.204
11.253.503
1.409.351
284.313
2.675.656
2.375.151
1.014.837
1.802.014
723.515
336.038
2.452.185
428.527
814.230
327.801
2.570.160
1.751.907
803.739
786.797
551.098
1.302.001
421.240
228.332
Passageiros
Transporte
Aéreo75
2.605.467
20.160.79279
5.958.982
940.389
1.431.781
542.053
42.348.64781
6.676.216
242.409
7.696.307
8.018.74983
1.379.146
2.688.623
926.043
355.916
5.072.721
716.905
797.979
2.644.729
14.347.061
5.774.615
2.415.833
1.208.765
2.134.267
2.348.648
2.672.250
389.217
Nº
Licenças76
7.500
32.000
6.000
2.079
3.080
1.200
33.000
3.914
780
7.264
6.279
2.300
3.940
1.441
623
4.392
692
1.200
454
3.400
2.252
1.010
938
604
1.231
378
99
Frota Táxi77
Por 1.000
Hab.
5,38
5,06
3,90
3,64
3,30
3,01
2,93
2,78
2,74
2,71
2,64
2,27
2,19
1,99
1,85
1,79
1,61
1,47
1,38
1,32
1,29
1,26
1,19
1,10
0,95
0,90
0,52
Frota Táxi78
Por 1.000
Pass. Transp
2,9
1,6
1,0
2,2
2,2
2,2
0,8
0,6
3,2
0,9
0,8
1,7
1,5
1,6
1,8
0,9
1,0
1,5
0,2
0,2
0,4
0,4
0,8
0,3
0,5
0,1
0,3
Fonte: Elaborada a partir dos dados do IBGE, da Infraero e das secretarias e órgãos municipais de trânsito.
126.
Em relação à experiência internacional, cabe mencionar que, na capital americana,
Washington D.C., a entrada é livre, o que se reflete na elevada proporção de 13,5 licenças para
cada grupo de 1.000 habitantes, ou seja, mais de quatorze vezes maior que a encontrada no
Município de Goiânia (GO). Ressalta-se que Washington possui um sistema de transporte
74
Estimativa da população para 2010 do IBGE. Disponível: http://www.ibge.gov.br. Acesso em 14/02/2012.
Valores referem-se à soma dos passageiros embarcados e desembarcados nos aeroportos desses Municípios (mais
conexões,
sem
militar),
incluindo
passageiros
domésticos
e
internacionais.
Disponível:
http://www.infraero.gov.br/images/stories/Estatistica/2010/dez.pdf. Acesso em 14/02/2012.
76
Obtidos em sítios de secretarias e órgãos municipais responsáveis pelo trânsito no final de 2010.
77
Calculado a partir dos dados sobre número de licenças (iii) e população (i).
78
Calculado a partir dos dados sobre número de licenças (iii) e passageiros de transporte aéreo (ii).
79
No Rio de Janeiro, foram somados os passageiros dos aeroportos do Galeão e do Santos Dumont.
80
Em Macapá, funciona o sistema de táxi-lotação operando junto com taxistas comuns. Não temos a informação de
quantos taxistas operam em cada sistema (comum e lotação).
81
Em São Paulo foram somados os passageiros dos aeroportos de Congonhas e de Guarulhos.
82
Em Boa Vista, é regulamentado o sistema de táxi-lotação, como alternativa ao transporte de ônibus. São 404
táxis-lotação que operam nesse sistema. Já a frota comum de táxi é de 376 veículos, totalizando 780.
83
Em Belo Horizonte, foram somados os passageiros dos aeroportos de Confins e Pampulha.
84
Em Brasília há edital para licitação de mais 500 licenças de táxi, ainda insuficiente para a demanda da capital do
país. Cabe ressaltar que o número atual de táxi de Brasília (DF) é o mesmo desde 1979, época em que a população
era menor.
85
No município, operam serviços de moto-táxi. Em junho de 2009, foi aprovada a caracterização da frota de táxi,
visando fortalecer a fiscalização e impedir o uso de vans clandestinas e carros particulares no serviço de táxi.
75
06146/2012/ RJ
metroviário eficiente e, mesmo assim, é capaz de suportar economicamente o número de táxis
existentes.
127.
A ressalva feita em relação à comparação entre Goiânia (GO) e Washington é
importante porque, havendo mais opções de transporte público, a demanda pelos serviços de táxi
(e logo, o número de veículos prestando o serviço) tende a ser menor. No Brasil, um caso
exemplar nesse sentido é a capital do Estado do Paraná, Curitiba, que possui serviço de
transporte público considerado como um dos mais eficientes do país, e onde a quantidade de
táxi/mil habitantes é baixa. Obviamente, sobretudo no caso de Washington, outras variáveis,
dentre as quais o poder aquisitivo, pode explicar o maior número de táxi por habitante, mesmo
tendo um transporte público mais desenvolvido.
128.
Também deve ser considerado, nos dados da Tabela 1, que alguns municípios
brasileiros regulamentaram, ainda que de forma diferente, o sistema de táxi-lotação. Em Belo
Horizonte (MG), o táxi-lotação é ofertado como alternativa para o transporte de ônibus na Av.
Afonso Pena, uma das principais da cidade. Porém, essa opção não é permitida na maioria dos
corredores municipais. Já em Boa Vista (RR)86 e Macapá (AP), o táxi-lotação é uma opção
efetiva de concorrência ao sistema de transporte público.
129.
Por fim, é preciso considerar que a atual relação táxi/habitante, identificada a
partir dos dados da Tabela 1, prejudica a qualidade do serviço prestado e a inovação. A
concorrência faz com que os agentes, perseguindo o objetivo de ter mais receita, pratiquem
preços menores e ofereçam novos serviços. No mercado de táxi, a escassez de oferta pode se
refletir no pouco incentivo para que outras modalidades de serviço sejam adotadas. Isso porque
não estimula o desenvolvimento de novas formas de se atrair o cliente, pois este é conquistado
com pouco ou nenhum esforço.
130.
Destaca-se que, mesmo que houvesse um elevado número de táxis no Município
de Goiânia (GO), a melhor forma de se garantir o atendimento às expectativas do consumidor em
termos de preço e qualidade poderia estar na (i) flexibilização das condições de entrada no
mercado87, (ii) fixação de tarifa teto, permitindo aos taxistas a prática de descontos diferenciados
(não tabelados)88 e (iii) imposição de requisitos mínimos rígidos acerca da qualidade dos
veículos utilizados como táxis de qualificação para os taxistas.
131.
A flexibilização da entrada permitiria uma freqüente renovação no mercado,
evitando a acomodação dos atuais permissionários face a possível entrada de novos
competidores. A permissão de descontos na tarifa, além de, na média, beneficiar o consumidor
com preços menores, poderia, em caso de excesso de oferta, retirar do mercado os taxistas menos
eficientes. A imposição de rígidos padrões de qualidade para veículos e motoristas, por sua vez,
impediria a entrada daqueles menos preparados ao exercício da profissão, preservando a
qualidade na prestação dos serviços. Dessa forma, o próprio mercado poderia se ajustar,
alcançando um número que seria ideal para a frota de táxis do município.
86
Segundo o Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM, em Boa Vista, o táxi-lotação com frota de
404 veículos representa em torno de 33% da capacidade total dos ônibus. Pelo decreto municipal, estes veículos
seriam obrigados a seguir os mesmos itinerários dos ônibus. Porém, em função da ausência de fiscalização, os
taxistas não obedecem à regra. Com isso, o táxi-lotação oferece uma flexibilidade de itinerário, podendo fazer um
deslocamento porta a porta, tornando-se atrativo para o usuário do serviço. Disponível em
http://www.boavista.rr.gov.br/produtos/produto7/08_DiagInt_Transporte.PDF. Acesso em 14/10/2010.
87
O Conselheiro do Cade, Sr. Carlos Emmanuel Joppert Ragazzo, ao analisar os argumentos daqueles que defendem
que a quantidade de táxi que circula em um município deve ser controlada pela autoridade reguladora e a literatura
sobre o assunto, concluiu: “Em razão de todos esses argumentos, a conclusão, ao final, é de que a retirada de
restrições à quantidade de táxis em operação é, em geral, extremamente benéfica à sociedade, devendo ser
seriamente considerada pelas autoridades reguladoras.” (Despacho CR nº 05/2009, de 04 de março de 2009, em
resposta à Petição nº 08700.003387/2008-36).
88
No tópico seguinte serão feitas considerações mais detalhadas quanto à regulação tarifária.
06146/2012/ RJ
132.
A partir dos fatos apresentados, a Seae sugere: (i) a flexibilização das condições
de entrada no mercado; (ii) a fixação de um preço máximo, permitindo a livre concessão de
descontos, em caso de não haver tal previsão; (iii) rigor quanto à aplicação de requisitos
mínimos exigidos de veículos e motoristas, inclusive quanto às penalidades de suspensão e
cassação de permissões89. As medidas poderão ser úteis para que o próprio mercado dite a
quantidade de veículos necessária para atender os usuários em Goiânia (GO), sem impedir a
entrada de novos agentes, aumentando a dinâmica concorrencial do mercado.
7.1.2. Da Regulação Tarifária
133.
No mercado de táxi, a concorrência varia de acordo com o segmento, o que enseja
motivos diferentes para a regulação tarifária nos diferentes segmentos. Nos mercados em que
predominam as empresas de radiotáxi, a tendência é haver maior competição por clientes,
indicando como mais adequada uma regulação tarifária com maior liberdade, que pode envolver
até mesmo o fim do teto de preço. Quando o segmento é dominado por taxistas de rua ou
bandeirada, o mais adequado é uma regulação com tarifa máxima que permita o desconto da
tarifa de modo bem visível.
134.
Observe-se ainda que, havendo restrições à entrada, a regulação de preço deve ser
capaz de modular o preço competitivo (e que vigoraria na situação de livre entrada). Este é o
objetivo central da regulação tarifária. Por esse motivo, é essencial que o seu desenho seja bem
feito. Ao mesmo tempo em que as regras de fixação, revisão e reajuste das tarifas devem estar
claras, outros aspectos, como a possibilidade de diferenciar o produto (formas variadas de se
prestar o serviço), também necessitam ser considerados porque têm reflexo no preço cobrado.
135.
Em relação à diferenciação na prestação do serviço, como mencionado, o
Município de Goiânia (GO) tem as modalidades de táxi de rua, pontos de táxi e radiotáxi.
Portanto, pode-se dizer que o passageiro tem opção de escolha entre os diversos segmentos,
havendo possibilidade de competição no mercado.
136.
Conforme já exposto anteriormente neste articulado, todos os táxis do município
têm permissão para atuar como táxi de rua. Já os pontos de táxi, que serão analisados na próxima
seção, são divididos em rotativos, privativos e privativos de empresas de radiotáxi. Por sua vez, a
modalidade de radiotáxi exerce papel importante no sistema, uma vez que há no município 734
radiotáxis, representando quase 60% (sessenta por cento) do total de 1.231 táxis.
137.
No que tange à regulação tarifária de Goiânia (GO), o modelo adotado é o de
tarifa única, não havendo diferenciação de cobrança para determinados horários, domingos e
feriados (diferenciação entre bandeira 1 e bandeira 2). Segundo o MP/GO, a bandeira 1 foi
extinta, incidindo indistintamente a tarifa única (que, no caso, seria o valor da bandeira 2), fato
que, evidentemente, seria um fator de majoração do preço do serviço. Infere-se também que não
é previsto e/ou incentivado a concessão de descontos ao consumidor, de acordo com algum
critério preestabelecido90. Dessa forma, o modelo tarifário vigente no município seria bastante
rígido.
138.
O modelo de tarifa única apresenta poucas possibilidades de competição entre os
diferentes segmentos de táxi. Dessa forma, constitui-se em barreira para o incremento da
competição no mercado. Caso a legislação permita desconto tarifário, isso pode servir de
incentivo para o desenvolvimento de empresas ou cooperativas de táxi, ao mesmo tempo em que
torna esse mercado um ambiente propício para o florescimento de empresas de radiotáxi. Com
89
Não se quer dizer que não haja rigor na fiscalização desses itens e sim que a fiscalização pode ser ainda mais
rigorosa. Além disso, se necessário, pode-se pensar em novas exigências para a atuação no mercado.
90
Conclui-se que não há a previsão de descontos com base no regulamento de táxi de Goiânia (GO, nas respostas ao
Ofício n° 06661/2011/DF encaminhado por esta Secretaria e na Recomendação do Ministério Público de Goiás.
06146/2012/ RJ
isso, o consumidor poderia experimentar incremento na concorrência entre os diversos
segmentos, propiciando redução nas tarifas médias praticadas e melhoria do serviço prestado.
139.
Diante destas considerações, a Seae sugere que seja adotada a diferenciação de
tarifas nas modalidades bandeira 1 e bandeira 2. A bandeira 2, com preço mais elevado, seria
adotada em dias e horários especiais91 e a bandeira 1 seria a tarifa básica do sistema.
140.
Além disso, a Seae sugere que, diante de eventual interpretação de que a
legislação vigente não permita os descontos, a legislação seja aperfeiçoada no sentido de
torná-los possíveis de serem concedidos pelos permissionários de táxi, ou seja, que o modelo
de regulação de tarifas seria modificado para teto de preço no lugar de preço único.
Observe-se que, assim como a tarifa única, a tarifa máxima neutralizaria os efeitos nocivos
gerados aos consumidores pela assimetria de informações desse mercado (qual seja, o eventual
abuso de posição dominante por parte dos taxistas). Entretanto, ao contrário da tarifa única, o
modelo de tarifa máxima tem a vantagem de conferir flexibilidade ao mercado suficiente para
que os táxis concorram entre si, oferecendo descontos e melhores serviços aos consumidores.
141.
Neste contexto, reforça-se a sugestão de incentivar a modalidade de radiotáxi,
seja por meio de empresas, cooperativas ou outras formas de associação. Conforme já
mencionado, nessa modalidade de prestação de serviço, a concessão de descontos é
institucionalizada, sendo independente de qualquer negociação informal e individual entre o
usuário do serviço e o taxista.
142.
Ainda sobre a possibilidade de descontos, deve ser ressaltada a necessidade de os
taxímetros serem adaptados de modo a aplicar o desconto de forma automática, ou seja, auferido
diretamente pelo taxímetro92. Esse posicionamento é aderente ao princípio constitucional da livre
concorrência e da proteção ao consumidor, pois possibilita a prática de descontos livres. O fato
de o desconto ser diretamente auferido pelo taxímetro gera segurança ao consumidor. Significa
dizer que o taxista deve cobrar o valor exato registrado no taxímetro. Isso impede que o
consumidor, para a obtenção do desconto, fique completamente dependente do cálculo informal
do taxista ou faça ele mesmo o cálculo da tarifa a ser paga. Ademais, é perfeitamente possível a
fiscalização em relação à aferição dos taxímetros que oferecem tarifa reduzida, o que possibilita
regularidade de funcionamento daqueles taxímetros pré-programados.
143.
Acerca do taxímetro, cumpre mencionar que a existência de empresas de radiotáxi
é mais uma razão para a aferição do desconto diretamente no taxímetro, tendo em vista que esse
instrumento assegura que os taxistas filiados às empresas de radiotáxi concedam o valor exato do
desconto previamente anunciado, sem qualquer arredondamento. É oportuno esclarecer, todavia,
que a impossibilidade de se conceder o desconto automaticamente no taxímetro não
inviabiliza a modalidade em comento; apenas aperfeiçoa o serviço prestado por ela93.
144.
Adicionalmente, a regulação pode permitir que a publicidade do desconto seja
colocada de forma visível no veículo, tanto na parte externa quanto interna. Assim, o
consumidor não teria dúvida de que o veículo que lhe prestará o serviço oferecerá o desconto.
Isso contribuiria para tornar esse mercado mais competitivo, assim como estimularia a inovação
91
Como sugestão, poderia ser adotado o seguinte modelo para a bandeira 2: Em domingos, feriados e horários
noturnos (por exemplo, das 22 horas de um dia às 06 horas do dia seguinte) e nos sábados a partir das 14 horas.
92
Caso contrário, o taxista teria que, a partir do valor do taxímetro, calcular o desconto, de forma que o valor pago
seja menor que o valor mostrado no equipamento.
93
Isso porque, conforme já mencionado, há a possibilidade de o taxímetro registrar a tarifa teto e o taxista conceder
um percentual de desconto sobre essa tarifa. Esse modelo oferece maior flexibilidade e menor custo aos taxistas,
porém maior risco ao consumidor. Para evitar/minimizar que o usuário seja, eventualmente, ludibriado pelo taxista
na hora do cálculo do desconto, o taxista deve informar, em seu veículo, o valor do desconto concedido e a
fiscalização deve ser rígida.
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com vistas à redução de custos de operação do sistema, incluindo o surgimento de outros
segmentos de mercado.
145.
Por fim, como último elemento do tema regulação tarifária, cabem alguns
comentários acerca das regras de reajuste e de revisão. A existência de tais normas é salutar por
fornecer um instrumento previsível sobre o nível tarifário a ser praticado no mercado regulado;
mitiga o risco de a concessão de reajuste ou revisão tarifária ser resultado do lobby dos agentes
que atuam no setor; dá mais legitimidade junto aos consumidores acerca do preço que pagam
pelo serviço ou bem; e reduz a possibilidade de os agentes (prestadores do serviço, ofertante do
bem ou consumidores) serem prejudicados em detrimento de outro.
146.
Em se tratando da experiência brasileira, a legislação aplicada ao serviço de táxi
de Florianópolis (SC), a Lei Complementar nº 085, de 11 de setembro de 2001, buscou
disciplinar a concessão de reajustes tarifários. In Verbis:
Art. 22 A tarifa cobrada do usuário pela prestação do serviço de táxi será fixada
pelo Conselho Municipal de Transportes - CMT, e homologada por Decreto do
Poder Executivo Municipal, precedida de planilha de custos elaborada pelo
Órgão Gestor.
Parágrafo Único - O Órgão Gestor regulamentará através de Norma
Complementar os seguintes aspectos:
a) metodologia de cálculo das tarifas;
b) planilha de coeficientes para atualização tarifária;
c) critérios de cobrança dos valores relativos às tarifas;
d) periodicidade dos reajustes tarifários.
147.
Ao se analisar a regulamentação do Município de Goiânia (GO) para o mercado
de prestação de serviço de táxi, é verificado que a tarifa do serviço de táxi é estabelecida por ato
do chefe do Poder Executivo Municipal e que a planilha de cálculos e custos do serviço será
elaborada pelo órgão gestor e servirá de referência para a fixação da referida tarifa. Neste
contexto, o Município de Goiânia (GO) apresenta uma base para o estabelecimento da
tarifa do serviço de táxi. Entretanto, poderia aperfeiçoar a regulação do setor, explicitando
que as tarifas máximas cobradas pelos taxistas obedecerão às regras da revisão periódica e
dos reajustes anuais94, se cabíveis, observando-se os princípios da eficiência e a transparência
(que pode ser materializada em audiências públicas). Em tese, a lei municipal deveria trazer
essas diretrizes e o decreto do poder executivo a regulamentação.
148.
Deve ser observado que a existência de regras claras sobre as revisões periódicas e
os reajustes beneficia tanto os taxistas como os consumidores. Tais normas permitem (i) que os
prestadores de serviços prevejam com mais acurácia suas receitas, dando a segurança necessária
para que invistam na melhoria dos serviços prestados, e (ii) que os clientes tenham mais clareza
acerca da tarifa que pagam, reduzindo custos de transação por eventuais reclamações.
149.
Idealmente, a regulação tarifária deveria ser exercida por uma agência reguladora.
No caso de Goiânia (GO), a AMT possui dentre suas competências “participar dos estudos e da
aprovação das tarifas dos transportes urbanos coletivo e individual de passageiros (táxi)” 95.
Destaca-se, portanto, a importância do órgão responsável pela política tarifária em definir com
94
Havendo a revisão periódica e inflação baixa, o reajuste anual pode ser preterido. A sua ausência, inclusive,
contribui para a desindexação da economia. Contudo, sendo utilizada, é desejável que se utilize um índice de preços
ao consumidor.
95
Disponível em http://www.goiania.go.gov.br/html/amt/quemsomos.shtml e acessado em 01 de junho de 2012.
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clareza para o prestador do serviço e para o usuário as regras que balizarão a revisão e os
reajustes das tarifas.
150.
Diante do exposto, a Seae entende que há margem para os seguintes
aperfeiçoamentos na regulação tarifária do serviço de táxi de Goiânia (GO): (i) adoção da tarifa
máxima com liberdade para a concessão de descontos, no caso de estes não serem
permitidos; (ii) cálculo do desconto mencionado preferencialmente no taxímetro; (iii)
publicidade do desconto nos veículos, tanto na parte externa como no interior; (iv)
diferenciação de tarifas nas modalidades bandeira 1 e bandeira 2, em que,
conseqüentemente, a tarifa da bandeira 1 tenha valor inferior à tarifa fixa atual; (v)
incentivo à modalidade de radiotáxi, como forma de incitar a concorrência; e (vi) definição
das regras de revisão e/ou reajuste tarifária, inclusive a metodologia e a periodicidade.
7.1.3.
Da Rotatividade dos Taxistas nos Pontos de Táxi
151.
Em Goiânia (GO), é previsto no regulamento os pontos de táxi rotativos e
privativos. Entre os privativos (chamados também de fixos), há os que são exclusivos de
empresas de radiotáxi. De acordo com o regulamento, os estacionamentos privativos destinamse, exclusivamente, aos veículos que constem na portaria do estacionamento respectivo.
152.
Considerando o relatado pelo MP/GO, há indícios de que empresas de radiotáxi,
além de deterem pontos fixos, alugam pontos e vendem o direito de parar neles. No entender
desta Secretaria, a livre rotatividade é procedimento mais eficiente e deveria ser adotado em
relação aos pontos de táxi. As justificativas desse entendimento serão abordadas a partir desse
momento.
153.
A rotatividade é uma forma de otimizar os pontos fixos de táxi e permitir
melhor aproveitamento por parte dos taxistas. Assim, esses profissionais podem recolher
passageiros em qualquer ponto de táxi de Goiânia (GO), desde que haja vaga disponível no
ponto fixo para que o taxista estacione seu veículo. Isso reduz a circulação dos taxistas dentro do
município, o que se traduz em diminuição nos custos de operação do sistema de táxi, além da
menor poluição atmosférica. Deve-se, ainda, considerar que os taxistas de ponto fixo geralmente
fazem poucas corridas durante o dia, o que pressiona os preços praticados para acima daquele
que vigoraria dentro de um mercado com maior concorrência e que, portanto, alocaria os
recursos de forma mais eficiente.
154.
Além disso, a rotatividade de taxistas nos pontos fixos pode ser feita juntamente
com a flexibilização do processo de concessão de licenças, de forma a possibilitar o
desenvolvimento dos segmentos de táxi de rua e de radiotáxi para elevar a competição no
mercado, principalmente com o crescimento de taxistas que operam com empresas de radiotáxi.
155.
A rotatividade elimina parte dos incentivos adversos de monopolização que os
pontos fixos possuem, principalmente naqueles de grande movimento de usuários. Com a
rotatividade, o mesmo motorista que opera num ponto fixo também atuará como taxista de rua, e
vice-versa, distribuindo melhor os ganhos entre tais prestadores de serviço. Isso tende a gerar
maior competição entre os taxistas, com potenciais ganhos para os consumidores.
156.
Posto isso, a Seae entende que a rotatividade de taxistas nos pontos fixos é
uma medida pró-competitiva, o que gera benefícios para os consumidores. Ademais, tal
medida pode trazer maior equidade entre os taxistas que operam nesse mercado, evitando que o
espaço regulado seja monopolizado por pequenos grupos de taxistas.
06146/2012/ RJ
7.1.4. Da Baixa Competição nos Locais de Grande Acesso Público
157.
Nas médias e grandes cidades, alguns locais de grande acesso público são críticos,
principalmente pela ocorrência de filas para o transporte de passageiros e restrição à competição
entre os segmentos de táxi. São exemplos as rodoviárias, os aeroportos e shopping centers.
Nesses locais, uma medida que beneficia os usuários de táxi é permitir que eles possam utilizar o
serviço prestado não apenas pelos motoristas de ponto de táxi, mas também por aqueles que
atuam nos segmentos bandeirada e de radiotáxi. Assim, pode-se melhorar o serviço prestado com
o incremento da concorrência e, conseqüentemente, permitindo-se os descontos e menores
tarifas.
158.
A Agência Municipal de Trânsito, Transportes e Mobilidade de Goiânia informou
que nesses locais de grande acesso ao público os usuários podem ser atendidos por radiotáxis e
taxistas de rua. Entretanto, na prática, observa-se dificuldade de operação desses tipos de táxi
nesses locais que, em geral, possuem pontos fixos para o atendimento aos usuários. Isso pode
ocorrer, por exemplo, em cidades onde há (i) a ausência de informação aos usuários da
possibilidade de utilizar os serviços de outros segmentos de táxi em locais de grande acesso ao
público e (ii) ameaças feitas por taxistas do ponto fixo àqueles que, não sendo do ponto, tentam
ali prestar seus serviços96.
159.
O MP/GO afirma ainda em sua Recomendação que os pontos de táxi nas
localidades de grande acesso público são pontos privativos, assegurando um notório rendimento
financeiro para as empresas que os controlam ou os taxistas credenciados nesses pontos.
Conforme já abordado no tópico destinado aos pontos de táxi, os pontos das localidades
mencionadas, assim como todos os outros na cidade, deveriam ser rotativos, permitindo qualquer
taxista usufruir os referidos pontos, desde que haja vagas nos estacionamentos de táxi.
160.
Diante dessa configuração do mercado, é importante esclarecer aos usuários e
taxistas, caso já não seja feito, que o serviço de táxi em locais de grande movimentação de
público não é restrito ao ponto de táxi do local. Adicionalmente, deve-se reforçar a
fiscalização nesses locais como forma de evitar eventuais abusos dos taxistas do ponto. Para
tanto, entende-se ser mais adequado que os passageiros não sejam recolhidos somente nos pontos
fixos, devendo existir locais para que os mesmos possam ser recolhidos por taxistas de rua e de
radiotáxi. Com isso, os passageiros poderão ter a oportunidade de barganhar por menor tarifa,
desde que exista uma área separada para táxis que pertençam a outra categoria ou segmento de
serviço, permitindo a efetiva competição entre taxistas de distintos segmentos. De qualquer
forma, a integração do segmento de radiotáxi e de taxistas de rua nos mercados já proporciona
uma competição tarifária.
161.
Dessa forma, a Seae defende a necessidade de a administração local continuar
se empenhando em garantir a oferta de opções de escolha para os consumidores em locais
de grande acesso público e de permitir o livre acesso de taxistas aos pontos fixos dessas
localidades. Isso melhora o atendimento para o usuário, assim como oferece condições de
ofertar serviço por tarifas menores.
96
Esse tipo de ameaça pode ser mais comum do que se possa imaginar e foi, inclusive, divulgado em diversos canais
de mídia a agressão sofrida por taxista no aeroporto internacional do Rio de Janeiro. Vide:
http://tvig.ig.com.br/noticias/brasil/cameras+flagram+agressao+a+taxista8a4980262ded265d012ded327c0a0447.html
e
http://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2010/07/taxista-ecovardemente-agredido-no-aeroporto-internacional-do-rio.html. Último acesso em 23/03/2011.
06146/2012/ RJ
7.1.5. Outros Aspectos sobre o Sistema de Táxi
162.
Finalizando a análise, podem ser destacados como outros aspectos negativos do
regulamento: (i) as reclamações quanto ao tempo de espera dos usuários, fato intimamente ligado
à insuficiência de oferta do serviço de táxi; (ii) as excessivas jornadas de trabalho dos taxistas,
como mencionado pelo MP/GO e (iii) a caracterização dos veículos, que segundo o MP/GO é
representada basicamente pela cor branca dos veículos. Nesse sentido, faz-se necessário uma
melhor caracterização da frota para destacar os veículos como táxis, inclusive com a adoção da
publicidade de descontos, caso esta medida seja adotada pela administração do município.
163.
Por outro lado, como aspectos positivos do sistema, podem-se destacar: (i) a
exigência da higienização dos veículos, apropriados para a utilização dos usuários; (ii) a adoção
de veículos com quatro ou cinco portas; (iii) a previsão de vistoria anual dos veículos; (iv) a
obrigatoriedade de manutenção de apólice de seguro contra riscos para o condutor e para os
passageiros; (v) a obrigação da participação de programas e cursos destinados aos profissionais
de táxi, para qualificação e aperfeiçoamento da prestação do serviço; e (vi) a idade média da
frota, que é de dois anos e cinco meses.
164.
Cabe ressaltar que, em relação à idade máxima dos veículos, é fixado um limite de
oito anos. Se comparada a outras capitais, não se pode afirmar que este teto está inadequado (há
capitais com limites acima e outras com limite abaixo). Todavia, enfatiza-se a importância de os
veículos permanecerem em boas condições de qualidade e segurança, uma vez que são
submetidos à vistoria anual, que deve ser rígida quanto a isso.
8. Análise Suplementar
165.
Ao longo desse articulado, foram analisadas as informações enviadas pelo
Sinditaxi e pelo MP/GO, no que se refere ao mercado de táxi de Goiânia (GO). Dentre as
exposições de tais agentes, o Sinditaxi destacou, conforme exposto no parágrafo 93, a “obrigação
de aquisição de produtos em conjunto (venda casada), pois determinadas empresas obrigam o
taxista a comprar o combustível da própria radiotáxi, sob pena de suspensão do serviço”.
166.
Esse tipo de imposição, ao ser analisado sob a luz da Lei nº 12.529/2011, poderia
ser caracterizado como “subordinar a venda de um bem à aquisição de outro”, usualmente
conhecida como venda casada97. No entanto, cabe destacar que o Sinditaxi não enviou qualquer
evidência que comprovasse a conduta praticada por empresa(s) de radiotaxi em destaque. Neste
contexto, esta Secretaria sugere que os indícios de tal prática sejam enviados para análise ao
Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), caso o Departamento de Proteção Defesa
Econômica (DPDE) da SDE não tenha iniciado as averiguações a respeito98.
167.
Ressalta-se que a conduta em questão poderia ser mitigada com o fim dos pontos
privativos de radiotáxi, como tratado na seção anterior. Isso porque o poder da empresa de
radiotaxi sobre o taxistas seria reduzido.
97
Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer forma
manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados:
(...)
§ 3º As seguintes condutas, além de outras, na medida em que configurem hipótese prevista no caput deste artigo e
seus incisos, caracterizam infração da ordem econômica:
(...)
XVIII - subordinar a venda de um bem à aquisição de outro ou à utilização de um serviço, ou subordinar a prestação
de um serviço à utilização de outro ou à aquisição de um bem; e
98
Este órgão recebeu a documentação em análise e encaminhou para a Seae solicitando o estudo em tela.
06146/2012/ RJ
9. Das Considerações Finais
168.
Ao longo deste articulado, esta Secretaria buscou identificar se há margem para
aumentar a concorrência no mercado de táxi de Goiânia (GO) e quais seriam as medidas para
que isso ocorra.
169.
A partir do exposto, não obstante o respeitável e louvável esforço que o Município
de Goiânia (GO) tem feito para aperfeiçoar a regulação aplicável ao setor, a Seae identificou que
há indícios de que a competição neste mercado estaria aquém das possibilidades, fazendo com
que os consumidores do serviço paguem uma tarifa maior do que aquela que vigoraria caso fosse
explorada a concorrência potencial. Em suma, as evidências verificadas foram:
(i)
O número de táxis em Goiânia (GO) por habitante pode ser incrementado;
(ii)
A ausência de diferenciação da bandeira 1 e da bandeira 2, o que causa a majoração dos
preços pela bandeira 2 (única no sistema) em todos os dias e horários;
(iii)
Tarifa única no município, o que impossibilita a concessão de descontos;
(iv)
Ausência de regras de revisão / ajuste tarifário, sendo feitas apenas como uma atualização
da planilha de custos; e
(v)
A presença de pontos privativos de táxis, o que beneficia a um determinado número de
taxistas, não sendo uma medida pró-competitiva (inclusive nos pontos de grande acesso
público, como aeroportos, rodoviárias e shopping centers).
170.
Neste contexto, com vistas de contribuir com os esforços do Município de
Goiânia (GO) em prol de iniciativas que melhorem o serviço prestado, beneficiando taxistas e
consumidores, a Seae apresentou várias recomendações para o aperfeiçoamento do marco
regulatório99:
(i)
Incremento gradual do número de permissões para novos taxistas, o que mitiga o risco de
acomodação dos atuais prestadores de serviço;
(ii)
Diferenciação dos tipos de bandeira 1 e de bandeira 2, esta aplicada em dias e horários
especiais (notadamente fins de semana, feriados e períodos noturnos);
(iii)
Fixação de uma tarifa-teto, dando liberdade aos taxistas para concessão de descontos,
ressaltando-se que estes somente terão sua potencialidade explorada se observadas
sugestões que visam eliminar a possível escassez de oferta;
(iv)
Aferição do desconto, preferencialmente, no taxímetro pré-programado, de forma a evitar
que o consumidor dependa do cálculo informal do taxista para se atingir o preço final;
(v)
Rigor na aplicação dos requisitos mínimos exigidos de veículos e motoristas para atuarem
no mercado100, medida que, em conjunto com a do item (iii), ajudaria o mercado a
autorregular o número de taxistas em atividade;
(vi)
Incentivo ao desenvolvimento de empresas e/ou cooperativas de radiotáxi;
99
Destaca-se, mais uma vez, a necessidade de se observar as eventuais limitações pela ausência de algumas
informações almejadas por esta Secretaria.
100
Se necessário, o estabelecimento de mais requisitos a fim de garantir a segurança e a qualidade dos serviços
prestados.
(vii)
06146/2012/ RJ
Abolição dos pontos privativos de táxi e radiotáxi, permitindo a livre entrada de taxistas
em todos os pontos de táxis, evitando a monopolização de pontos estratégicos do
município para determinados taxistas ou empresas;
(viii) Facilitação para a atuação de outros segmentos (táxis de rua e radiotáxi) em pontos de
grande circulação de pessoas (aeroporto, shoppings, rodoviária, etc.), dando opções de
escolha ao consumidor, até mesmo com preços menores;
(ix)
Existência, nos locais acima, de áreas para que os passageiros possam ser recolhidos por
taxistas de rua ou de empresas e/ou cooperativas de radiotáxi;
(x)
Desenvolvimento das ações de fiscalização do mercado; e
(xi)
Explicitação das regras de revisão periódica e de reajustes das tarifas.
171.
A definição de um adequado marco regulatório para o serviço de táxi incluiria
ainda questões relacionadas à segurança, à satisfação do usuário, à poluição, à publicidade etc.
Por isso, entende-se ser importante que, na medida do possível, sejam levados em conta, ou
reforçados, alguns elementos, tais como: (i) indicadores de satisfação do usuário; (ii)
combustível ecológico; (iii) carros com menor tempo de uso; (iv) indicadores de mercado; (v)
taxímetros com totalizadores e impressoras; (vi) padrões de divulgação de informação tarifária;
(vii) padrões mínimos de qualidade do serviço; e (viii) qualificação dos motoristas, inclusive em
língua estrangeira.
172.
Por fim, tendo em vista a alegação de que as empresas de radiotaxi estariam
praticando venda casada, caso alguma instituição tenha indícios da conduta, sugere-se que sejam
enviados para avaliação por parte do Cade.
À consideração superior.
BRUNO DA CUNHA RAYMUNDO
Técnico
ANDREY GOLDNER BAPTISTA SILVA
Coordenador-Geral de Infraestrutura Urbana e Recursos Naturais
De acordo.
RUTELLY MARQUES DA SILVA
Secretário-Adjunto de Acompanhamento Econômico
ANTONIO HENRIQUE PINHEIRO SILVEIRA
Secretário de Acompanhamento Econômico

NT 6146/2012 - Secretaria de Acompanhamento Econômico

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