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ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ORÇAMENTO PÚBLICO – ABOP Hammurábi Trovão Barbalho da Silva O EFEITO DA COMPOSIÇÃO DE GASTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL ENTRE CUSTEIO E INVESTIMENTO NA TAXA DE CRESCIMENTO: UMA ANÁLISE DO PERÍODO DE 2000 A 2012 Brasília - DF 2013 HAMMURÁBI TROVÃO BARBALHO DA SILVA O EFEITO DA COMPOSIÇÃO DE GASTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL ENTRE CUSTEIO E INVESTIMENTO NA TAXA DE CRESCIMENTO: UMA ANÁLISE DO PERÍODO DE 2000 A 2012 Monografia apresentada a Universidade Federal de Brasília, como requisito parcial para obtenção do título de Especialização em Orçamento e Políticas Públicas, sob a orientação do Professor Mestre James Giacomoni. Brasília - DF 2013 HAMMURÁBI TROVÃO BARBALHO DA SILVA O EFEITO DA COMPOSIÇÃO DE GASTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL ENTRE CUSTEIO E INVESTIMENTO NA TAXA DE CRESCIMENTO: UMA ANÁLISE DO PERÍODO DE 2000 A 2012 Monografia apresentada a Universidade Federal de Brasília, como requisito parcial para obtenção do título de Especialização em Orçamento e Políticas Públicas, sob a orientação do Professor Mestre James Giacomoni. Aprovado em _____de _____________ de 2013 BANCA EXAMINADORA ________________________________ Para Heide e Iara RESUMO O EFEITO DA COMPOSIÇÃO DE GASTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL ENTRE CUSTEIO E INVESTIMENTO NA TAXA DE CRESCIMENTO: UMA ANÁLISE DO PERÍODO DE 2000 A 2012 A presente dissertação, intitulada – “O efeito da composição de gasto da administração pública federal entre custeio e investimento: uma análise do período de 2000 a 2012” – teve como intuito analisar a variação na composição dos gastos do governo federal entre custeio e investimento, e o seu efeito na taxa de crescimento no curto prazo enquanto fonte de sustentabilidade do atual modelo de gestão. Justificou-se a necessidade dessa pesquisa, baseada na Teoria Geral de Keynes, na qual o nível planejado de gastos com investimento varia em função da taxa de juros, e no Modelo Clássico que reserva efeitos distintos entre os gastos com consumo dos gastos com investimentos, quanto à taxa de crescimento no curto prazo. Assim sendo, considerando a característica das finanças públicas brasileiras nesse início de século que é a grande atuação governamental na economia, sobretudo no incremento dos gastos para o desempenho das atividades sociais básicas como pagamentos com previdência e assistência social, será este modelo sustentável sob uma lógica intertemporal? Esta dissertação contemplou uma análise segundo método dedutivo e comparativo; quanto ao método de procedimento, o monográfico. A técnica de pesquisa predominante foi a bibliográfica. Os resultados previstos e constatados ao longo da dissertação analisam o fluxo da variação das despesas com custeio e investimento a partir da execução orçamentária de cada ano. Foi verificado como a taxa de crescimento reagiu ao longo do período e até que ponto o atual modelo de gestão da administração pública federal, baseado na inclusão social, é viável considerando a lógica intertemporal. Palavras-chaves: Composição de Gasto. Lógica Intertemporal. Execução Orçamentária. ABSTRACT THE EFFECT OF COMPOSITION OF PUBLIC ADMINISTRATION EXPENSES BETWEEN FEDERAL FUNDING AND INVESTMENT IN GROWTH RATE: AN ANALYSIS OF THE PERIOD FROM 2000 TO 2012 This dissertation , entitled - " The effect of the composition of government spending between federal funding and investment : an analysis of the period from 2000 to 2012 " - was meant to examine how the variation in the composition of government spending between federal funding and investment and their effect on the growth rate in the short term as a source of sustainability of current management model . Justified the need for this research, based on Keynes's General Theory , in which the level of planned investment spending varies depending on the interest rate, and the Classic Model that allows different effects between consumer spending in investment spending , as the growth rate in the short term . Therefore , considering the characteristic of the Brazilian public finances early this century is the great government action in the economy , especially in the increase of expenditures for the performance of activities as basic social welfare payments and social assistance , this model will be sustainable under a logic intertemporal? This work included an analysis comparing second and deductive method , the method of procedure, the monograph . The research technique was the predominant literature. The expected results and observed throughout the dissertation analyzes the flow of the variation in costs and investment expenses from the budget execution of each year. Was verified as the growth rate over the period reacted and the extent to which the current management model of the federal public administration, based on social inclusion, it is feasible considering the intertemporal logic . Keywords: Composition of Expenditure. Intertemporal logic. Budget Execution. LISTA DE GRÁFICOS GRÁFICO 1 - Evolução da dívida líquida do setor público...........................................20 GRÁFICO 2 - Taxa de crescimento da dívida pública (em termos reais).....................21 GRÁFICO 3 - Evolução da relação dívida/PIB.............................................................22 GRÁFICO 4 - Resultado primário e nominal.................................................................23 GRÁFICO 5 - Linha de tendência do resultado nominal (%PIB)..................................24 GRÁFICO 6 - Relação dívida/arrecadação...................................................................26 GRÁFICO 7 - Percentual do serviço da dívida.............................................................28 GRÁFICO 8 - Evolução da despesa executada total (R$ milhões)..............................30 GRÁFICO 9 - Composição de gasto por grupo de natureza da despesa.....................32 GRÁFICO 10 -Linha de tendência do percentual do GND 3.........................................35 GRÁFICO 11 - Despesa Executada GND 4 (Investimento)..........................................39 GRÁFICO 12 - Despesa Executada GND 4 (%)...........................................................42 GRÁFICO 13 - Taxa de crescimento do PIB (%) (2000-2012)......................................46 GRÁFICO 14 -Linha de tendência da taxa de crescimento do PIB (%)........................47 LISTA DE TABELA TABELA 1 - Componente da Programação Financeira por Grupo de Natureza da Despesa........................................................................................................................14 TABELA 2 - Relação Dívida PIB................................................................................22 TABELA 3 - Relação dívida/arrecadação...................................................................25 TABELA 4 - Pagamento do INSS a pensionistas (em R$ bilhões)............................37 TABELA 5 - Gasto com seguro desemprego (em R$ bilhões)...................................38 LISTA DE SIGLAS APF - Administração Pública Federal DE - Despesa Empenhada GND - Grupo de Natureza da Despesa MTO - Manual Técnico de Orçamento LRF Lei de Responsabilidade Fiscal - DLSP - Dívida Líquida do Setor Pública consolidado IPCA - Índice de Preço ao Consumidor Amplo PIB Produto Interno Bruto - SUMÁRIO RESUMO ................................................................................................................................ 5 LISTA DE GRÁFICOS ........................................................................................................... 7 LISTA DE TABELA ................................................................................................................ 8 LISTA DE SIGLAS ................................................................................................................. 9 1. Introdução ..................................................................................................................... 11 2. Fundamentação teórica ................................................................................................... 13 2.1 – Do Direito Administrativo........................................................................................ 13 2.2 – Da Contabilidade Pública ....................................................................................... 14 2.3 – Da Teoria Econômica ............................................................................................. 15 3. A dívida pública enquanto componente da despesa total ............................................ 18 3.1 – A dívida pública ....................................................................................................... 18 3.2 – Resultado primário e nominal ................................................................................ 23 4. A composição de gastos entre custeio e investimento................................................. 30 4.1 - A composição por GND .......................................................................................... 30 4.2 – Análise dos gastos com custeio ............................................................................ 34 4.3 – Análise dos gastos com investimento ................................................................... 38 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................ 49 6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................................... 51 11 1. Introdução Esta é uma pesquisa que tem como tema a composição de gasto do orçamento público federal, seu objetivo é analisar como a composição de gastos entre custeio e investimento afetou a taxa de crescimento do PIB entre o período de 2000 a 2012, sob o argumento de que uma maior parcela reservada ao investimento público induz a um maior investimento privado, que, juntos afetam a taxa de crescimento. Para tal, a pesquisa admite alguns outros pressupostos quais sejam: a) a atuação da Administração Pública Federal (APF), também chamado de “setor público”, realiza, através dos seus gastos, um componente da demanda agregada que exerce uma função indutora na atividade econômica em geral, por se tratar este do maior agente econômico do sistema; b) uma composição de gastos, entre custeio e investimento, eficiente, capaz de garantir um taxa de crescimento sustentável a médio e longo prazo; c) a essencialidade do investimento público, enquanto investimento autônomo, para a expansão da capacidade produtiva da economia; d) a relação de complementaridade entre investimento público e privado; e) um passivo de investimento, sobretudo em infraestrutura do país. Para efeito de metodologia de pesquisa, adotou como “despesa” o conceito de Despesa Empenhada (DE) em função da indisponibilidade de fonte de dados que consolidassem as despesas liquidadas dos anos que compreendem o período estudado (2000-2012). Adotou-se ainda a classificação das despesas por Grupo de Natureza da Despesa (GND) do Manual Técnico de Orçamento (MTO 2012) para efeito de análise da composição de gastos do governo federal. Portanto o cerne dessa pesquisa é a análise da composição dos gastos público do governo federal, considerando a hipótese de que o padrão de atuação do Estado, através do modelo de gestão na APF, se reflete na composição de gasto do governo, que por sua vez, afeta a taxa de crescimento. 12 Essa pesquisa está divida em cinco momentos, sendo o primeiro reservado aos fundamentos teóricos, o segundo analisará o maior componente da despesa que é a parcela a serviço da dívida pública, portanto, o segundo momento se reserva a uma análise pormenorizada da dívida pública. Na sua terceira etapa, a pesquisa analisará a parcela correspondente ao fluxo de custeio da atuação da APF. No quarto momento, será analisado o fluxo da parcela reservada as despesas com investimento. E, por fim, será analisado como a taxa de crescimento reagiu às variações da composição de gasto ao longo do período. 13 2. Fundamentação teórica Iniciaremos esta pesquisa reservando este primeiro capítulo para a fundamentação teórica dos conceitos que dão sustentação a hipótese levantada; a de a taxa de crescimento é afetada pelo taxa de investimento agregada que, por sua vez, é composta pela taxa de investimento privado, mais a taxa de investimento público. Sendo esse último, um componente produto da composição de gasto que atende o modelo de gestão vigente da APF e seu padrão político ideológico. Antes de qualquer coisa, é razoável aqui propor uma subclassificação de conceitos em três categorias: a primeira sendo a do Direito Administrativo com a definição do que vem a ser APF; a segunda, referente à Contabilidade Pública, mais especificamente o marco regulatório do processo orçamentário no Brasil, e a terceira e última, os conceitos advindo da Teoria Econômica. 2.1 – Do Direito Administrativo De acordo com a subclassificação sugerida acima, o primeiro item a ser definido aqui será o conceito de “Administração Pública Federal” (APF). Este conceito advém da Constituição Federal de 1988, Capítulo I, da Organização Político-Administrativa do Estado, também conhecida como “União”, que assim o diz: “a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios”. Já um segundo autor (NASCIMENTO, 2007, p. 18) afirma que a administração pública nacional está dividida nos três níveis de governo: o Governo Federal, os Governos Estaduais e os Governos Municipais. Uma restrição relevante a ser destacada é o fato de essa pesquisa se limitar somente ao governo federal. Ainda em relação ao termo APF, uma terceira definição apud (MEIRELLES; 2004) cita: pode-se falar de administração pública aludindo-se aos instrumentos de governo, como a gestão mesma dos interesses da coletividade. (...). Subjetivamente a Administração Pública é o conjunto de órgãos a serviço do Estado agindo in concreto para a satisfação de seus fins de 14 conservação, de bem-estar individual dos cidadãos e de progresso social. (MEIRELLES; 2004) Ademais, (ALEXANDRINO. PAULO, 2012, p.23) define: Administração pública em sentido amplo abrange os órgãos de governo, que exercem função política, e também os órgãos e pessoas jurídica que desempenham função meramente administrativa. (...). Administração pública em sentido estrito só inclui os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função meramente administrativa, de execução dos programas de governo. (ALEXANDRINO. PAULO, 2012, p.23) Portanto, fica assim entendido, com vista o propósito dessa pesquisa, a definição de Administração Pública Federal como a atividade administrativa da União e somente dela, excluindo os governos estaduais, municipais e distritais. 2.2 – Da Contabilidade Pública Outro item relevante diz respeito ao “pano de fundo” da pesquisa que é metodologia oficial da matéria orçamentária, mais precisamente o Orçamento Público Federal. Portanto, toda a pesquisa será ambientada dentro da metodologia estabelecida pelo governo federal. No Brasil, o desenho institucional que estabelece a matéria orçamentária é a Constituição Federal, em sua seção II, Dos Orçamento, Art. 165: a) o plano plurianual; b) as diretrizes orçamentárias; c) os orçamentos anuais; d) Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece o equilíbrio de resultados primários;e) por fim, os Manuais Técnicos de Orçamento. Portanto, será considerada somente a metodologia oficial de governo, aqui, sugerida pelo Manual Técnico de Orçamento (MTO) 2012, que sugere, diga-se de passagem, como componentes da programação financeira quanto ao GND à classificação que segue na tabela 1, abaixo: Tabela 01 – Componente da Programação Financeira por Grupo de Natureza da Despesa. CÓDIGO GRUPO DE NATUREZA DA DESPESA 15 1 Pessoal e Encargos Sociais 2 Juros e Encargos da Dívida 3 Outras Despesas Correntes 4 Investimento 5 Inversões Financeiras 6 Amortização da Dívida Fonte: Manual Técnico de Orçamento 2012 Esta classificação permitirá separa os gastos da APF em seis grupos nos quais agregam as mesmas despesas com as mesmas características quanto ao objetivo de gasto. Essa distinção é necessária para acompanhar os gastos com investimento, pessoal, custeio, encargos da dívida etc. Logo, é imprescindível para APF monitorar e avaliar a conformidade dos gastos proveniente da atuação do governo federal em relação inclusive aos objetivos da política econômica. Para efeito de metodologia, adotou-se o GND 3 (outras despesas correntes) como a parcela que representa os gastos com custeio da “máquina”; e o GND 4 (investimento) como a parcela que representa os gastos com formação e manutenção de capital fixo. Essa adaptação foi necessária porque o orçamento federal não faz distinção, em sua metodologia, entre o gasto com investimento em geral, do gasto com investimento em infraestrutura. Todavia, sabe-se que o último atua mais diretamente no sentido de ampliar a capacidade produtiva. Quanto ao parcela de custeio, sabe-se que, além das “outras despesas correntes”, compõem essa categoria econômica as despesas com pessoal, bem como as despesas de encargos da dívida pública (Juros e Amortização), no entanto, restringiu-se ao GND 3 pelo de ser esse grupo o mais imediato a discricionariedade dos gestores dos órgãos que compõem a APF. 2.3 – Da Teoria Econômica A contribuição da teoria econômica será basicamente fazer a distinção entre os efeitos dos tipos de gastos: custeio e investimento. Sabe-se que a despesa de custeio constitui componente da demanda agregada, além de 16 intensificar o efeito do “multiplicador keynesiano” (REIS, 2008, p. 11). Já as despesas em investimento, além das mesmas propriedades dos gastos públicos em geral, como componente da demanda agregada e determinante do multiplicador, representa também a criação de capacidade produtiva, ou seja, representam expansão da capacidade produtiva da economia. Ademais, o investimento público se distingue do investimento privado, pois o primeiro é autônomo (depende da decisão de governo) (REIS, 2008, p. 11), enquanto o privado depende da viabilidade de lucro. Essa propriedade o torna ainda mais essencial, pois se sabe que, em determinadas situações, ainda que essenciais, o mercado não tem estímulo para realizá-los, principalmente quando o horizonte de retorno é de longo prazo ou de alto risco. É o caso clássico da área de investimento em educação e infraestrutura apud (REIS; 2008). A primeira pontuação importante a estabelecer é que o investimento público, um tipo de gasto público, possui um papel ainda mais específico do que o gasto público em geral. Enquanto os gastos públicos constituem-se em um componente da demanda agregada e determinam a intensidade do multiplicador, o investimento público representa, também, criação de capacidade produtiva. Entretanto, ao contrário do investimento privado, ele é autônomo, pois depende da decisão das autoridades do governo. (REIS; 2008) Quanto ao aparato estatístico, esta pesquisa se valerá de algumas medidas de tendência central como média; também de medida de dispersão como desvio-padrão; e por fim, quando da necessidade de projeção de série, deverá ser utilizado o modelo de regressão linear simples, admitindo uma margem de erro de 5%. Por conta da indisponibilidade de dados consolidados referente à despesa pública, precisamente entre 2000 e 2012, esta pesquisa se utilizou dos Boletins Gerais da União como fonte de dados nos quais destacam a etapa da Despesa Empenhada como o marco da realização da despesa conforme previsto em lei. Porém é necessário aqui destacar o fato de que esta etapa da realização da despesa não corresponde efetivamente ao valor realizado, por se 17 tratar de um compromisso, ou melhor, uma sinalização de intenção de realização da despesa. Aproveito a ocasião para manifestar a insatisfação, na qualidade de pesquisador, quanto ao fato de o governo federal não disponibilizar os dados referentes às séries históricas fiscais, de forma consolidada, em um único site especializado, pois o mesmo iria contribuir muito para a realização das pesquisas futuras. 18 3. A dívida pública enquanto componente da despesa total Definitivamente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi um marco de inflexão na história da política fiscal do Brasil. A partir da sua promulgação, assistiu-se a uma persistente redução da despesa pública a serviço dos encargos da dívida pública. Tal fato inverteu a tendência crescente do ritmo de progressão da dívida até então, diga-se de passagem, desde tempos coloniais. Portanto, decidiu-se iniciar o estudo dos componentes da despesa pública pelo estudo da dívida pública. A razão pela qual essa pesquisa se inicia pelo estudo da dívida pública se dá em função da significância da parcela da despesa pública reservada a serviço dos encargos da dívida. Aqui, leia-se “serviço da dívida” como sendo a soma dos valores dos GND 2 e 3 (Juros e Encargos da Dívida mais Amortização da Dívida)”. Para se ter uma idéia geral dessa representação, segundo valores extraídos dos Boletins Gerais da União, entre os anos de 2000 a 2012, a participação média dessa parcela foi de 51%. 3.1 – A dívida pública Por tanto, fica assim considerado o estudo da dívida como o ponto de partida para esta pesquisa. Assim sendo, é oportuno delimitar o intervalo cronológico compreendido no período entre o ano de 2000 a 2012. O período escolhido se deu por conta da promulgação da Lei Complementar 101 de 04 de maio de 2000 (LRF), que estabeleceu o equilíbrio dos resultados primários das contas públicas – um novo marco institucional para a política de gestão da dívida pública. O conceito de Dívida Pública não é um consenso. A necessidade de se mensurar a dívida sob abordagens diferentes fez com que o governo federal desenvolvesse series estatísticas distintas; cada qual partindo de um conceito de dívida pública, mas seguramente não é esse o propósito da pesquisa, portanto, adotou-se o conceito mais usual entre especialistas que é o conceito de Dívida Líquida do Setor Público Consolidado (DLSP). 19 A medida mais ampla e conhecida disponível para a avaliação do tamanho da dívida pública no Brasil é a Dívida Líquida do Setor Público (DLSP). Esta corresponde à soma de todos os passivos de todos os níveis do setor público, deduzidos dos ativos financeiros detidos por estes, como as disponibilidades de caixa e créditos a receber (TUROLLA; 2003). Uma restrição relevante a ser feita aqui é quanto à análise do perfil da dívida. Não será considerado item relevante ao objetivo da pesquisa a analise do perfil da dívida; seja quanto a sua composição por indexador; seja quanto a sua composição por modalidade, ou ainda, quanto ao prazo médio de vencimento dos títulos. A dívida será avaliada sob seu aspecto geral, com o foco no fluxo e no estoque da dívida, ao longo do período escolhido. Para se ter a idéia geral da evolução da dívida em termos absolutos, levou-se em consideração os montantes em termos nominais; todavia, há de se observar a necessidade da correção monetária dos valores nominais registrados nos fim de cada exercício, considerando o ano de 2012 como ano base, e o indexador IPCA (índice de preço ao consumidor amplo) como indexador dos valores. Isso se dá em função de uma análise mais realista. O gráfico 1, abaixo, trás a evolução do estoque da dívida entre 2000 e 2012. Também foi avaliada a evolução da relação da DLSP consolidado com o Produto Interno Bruto (PIB) – a chamada “relação Dívida PIB”. E em seguida, analisou-se a relação da dívida com a arrecadação do governo federal. Apesar de a arrecadação guardar uma correlação forte com o crescimento do PIB, esta segunda estatística se justifica pelo fato de ser mais precisa enquanto fonte direta de liquidez – admitindo que o PIB é a soma dos valores agregados dos agentes (governo e terceiros), enquanto a arrecadação é a fonte de liquidez exclusiva do setor público, ou seja, é mais precisa. Além do mais, a relação “dívida arrecadação” pode revelar alguma tendência sutil, de longo prazo, que a relação dívida - PIB não alcance. Vale aqui destacar um provérbio popular que diz que “quem tem com que me pague, nada me deve”. 20 Segue o gráfico 1 abaixo que trás a evolução do estoque da dívida. Inicialmente, optou-se pela análise dos valores nominais para se terá idéia geral da variável “estoque da dívida” e seu ritmo de crescimento. 800.000 600.000 1.550.083 1.508.547 1.120.053 1.211.762 1.040.046 982.509 677.431 1.000.000 542.562 1.200.000 892.292 1.400.000 932.138 1.600.000 1.120.053 1.800.000 1.362.711 DLSP (R$ em milhões) 1.475.820 Gráfico 1 – Evolução da Dívida Líquida do Setor Público. 400.000 200.000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fonte: série temporais da Dívida Pública Líquida – consolidado; disponível no site do Banco Central do Brasil. Gráfico elaborado pelo autor; Em termos nominais, entre 2000 a 2012, tem-se um incremento anual médio na ordem de R$ 82.055 milhões; equivalente a 9,83% ao ano. A dívida registrou, no ano de 2000, o valor de R$ 542.562 milhões, chegando a R$ 1.550.083 milhões em 2012. Vale destacar que, em termos nominais, o estoque foi triplicado, no entanto, esse indicador é limitado quanto a noção real de valor, pois apesar de revelar um crescimento bastante acelerado, tem-se um crescimento real apenas de 40%, se considerar a correção monetária. É importante entender aqui a razão da distinção do tratamento da dívida pública em termos nominais e reais. Como um dos indicadores de acompanhamento da dívida pública é a relação dívida PIB, e, como a metodologia de cálculo do PIB considera somente a variação em termos reais do produto, o mesmo raciocínio deve ser aplicado à dívida. 21 A observação acima é relevante porque a correção monetária do valor da dívida para o ano de base de 2012 produz uma taxa distinta de crescimento real da taxa de crescimento nominal. Logo, deverá ser considerada somente a taxa de crescimento real – ou seja, a taxa de variação nominal, descontada a taxa de inflação do ano. Para o propósito dessa pesquisa, será considerada somente a variação real. O gráfico 2 analisa a taxa de crescimento da dívida em termos reais. Aqui, a pesquisa destaca o ritmo de crescimento da dívida que, conforme a leitura do gráfico 2, se mostra bastante instável. Em 2002, a taxa de variação da dívida, em valores nominais, registrou crescimento acima de 30%, enquanto no ano de 2008, registrou uma redução de 8%. Em termos reais, tem-se em 2002, um crescimento de quase 20%, contra uma redução de aproximadamente 13% em 2008. Gráfico 2 – Taxa de crescimento da dívida pública (em termos reais). Taxa de crescimento da dívida pública (em termos reais) 25% 20% 17% 19% 17% 15% 10% 6% 5% 5% 4% 2% 0% 0% -5% -10% 2000 2001 2002 2003 2004 -2% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 -4% -3% -5% -15% -13% -20% Variação real Média (V. Reais) Fonte: séries temporais da Dívida Pública Líquida – consolidado; disponível no site do Banco Central do Brasil. Gráfico elaborado pelo autor; Ao analisar o gráfico 2, antes de tudo, é razoável destacar um ponto positivo quanto a evolução da dívida, o fato de a mesma estar relativamente bem controlada. Sua evolução no período reflete o efeito daquilo que tem sido 22 a tônica da política fiscal a partir da LRF. Entre os doze anos analisados, somente em três deles registrou-se uma taxa de crescimento de dois dígitos. A taxa média de incremento anual foi de 3% ao ano entre o período. Agora, vamos analisar a relação dívida PIB. O gráfico 3 a seguir trás os percentuais de cada exercício. 35,21% 36,41% 39,15% 42,07% 36,94% 45,53% 47,27% 50,61% 60,38% 40,00% 48,44% 50,00% Evolução da relação dívida PIB 54,83% 60,00% 46,00% 70,00% 52,02% Gráfico 3 – Evolução da relação dívida PIB. 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fonte: séries temporais da Dívida Líquida do Setor Público – consolidado; disponível no site do Banco Central do Brasil. o Produto Interno Bruto foi pesquisa no site do IBGE; Gráfico elaborado pelo autor. Tabela 02 – Relação Dívida PIB. Média 39% Desvio Padrão 7% Correlação Dívida PIB 0,96 Entre 2000 a 2012, a trajetória da relação dívida PIB indica uma inflexão no ano de 2002 quando se registrou um percentual de 60%. A partir daí então, tem-se uma redução gradual, chegando a 35% em 2012. A média do período foi de 39%. A tendência observada foi a de redução da dívida em relação ao PIB predominantemente. O que reforça a hipótese de efeito positivo da LRF. O estabelecimento de metas sucessivas para o resultado nominal do orçamento, 23 aliado ao crescimento econômico do período garantiu a manutenção dessa tendência de queda da relação em análise. 3.2 – Resultado primário e nominal O outro indicador aqui a ser analisado é o resultado fiscal que é o objeto imediato da LRF. São dois os indicadores que correspondem a essa análise; o resultado primário e o resultado nominal. O primeiro corresponde à diferença entre receitas e despesas do governo (excluindo-se da conta as receitas e despesas de juros). O segundo é o Resultado Nominal, também bastante conhecido pelos analistas como Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP), equivale à variação nominal dos saldos da dívida interna liquida, mais os fluxos externos efetivo, convertidos para reais pela taxa média de câmbio de compra, apud (NASCIMENTO, 2007, p. 18). Segue abaixo o gráfico 4 que trás os resultados fiscais entre o período estudado. Gráfico 4 – Resultado primário e nominal. Resultado Primário e Nominal 0,04 0,03 0,02 1,7% 1,7% 2,2% 2,3% 2,7% 2,6% 2,2% 2,2% 2,4% 2,1% 2,2% 1,3% 0,01 0 -0,01 -0,02 -0,03 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 -0,7% -0,8% -1,2% -1,4% -2,1% -1,9% -2,1% -2,2% -0,04 -3,7% -3,4% -3,1% -3,3% -0,05 Resultado Primário Resultado Nominal Fonte de dados: site da Secretaria de Orçamento Federal Gráfico elaborado pelo autor. O gráfico 4 trás a série dos resultados (primário e nominal) fiscais do governo federal, também chamados de “acima da linha” e “abaixo da linha”; o primeiro corresponde ao resultado primário, enquanto o “abaixo da linha” é o 24 resultado nominal, também chamado de Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP). Nota-se que ao longo do período analisado, o resultado primário se mostra mais estável do que o resultado nominal – o que reflete o esforço fiscal que o governo tem feito ao longo desses anos, pois a meta é estabelecida em cima do resultado primário. Também relevante destacar que o governo brasileiro tem conseguido com louvor atingir essas metas. Houve anos em que houve mudanças na metodologia de cálculo do resultado primário (próalcance da meta) o que levou alguma desconfiança por parte da comunidade especializada na matéria. Mas no geral tem sido bem sucedida a política fiscal quanto ao resultados esperados da LRF. O que não justifica as recentes mudanças na metodologia de cálculo. Para se analisar minimamente a perspectiva futura da NFSP, a presente pesquisa se valeu do Modelo de Regressão Linear Simples como artifício estatístico para projetar os percentuais da NFSP em relação ao PIB. A linha de tendência da serie da NFSP revelou uma sutil inclinação, que nos permite aqui aprofundar uma investigação a seguir. Gráfico 5 – Linha de tendência do resultado nominal (%PIB). Linha de tendência do resultado nominal (% PIB) 0,0% -0,5%1998 2000 2002 2004 -0,7% 2006 2008 2010 2012 2014 -0,8% -1,2% -1,4% -1,0% -1,4% -1,5% -2,0% -1,9% -2,1% -2,1% -2,2% -2,5% -3,0% -3,5% -3,1% -3,4% -3,3% -3,7% -4,0% Resultado Nominal Linear (Resultado Nominal) Gráfico elaborado pelo autor. Na leitura do modelo, tem-se, em primeiro lugar, o resultado dos coeficientes da regressão (inclinação e intercepção). Lembrando que o modelo de Regressão Linear Simples é do tipo E(Y/X) = β1 + β2 . X; apud (GUJARATI, 25 2000). Aqui o coeficiente β1corresponde a interceptação da linha de tendência, enquanto o β2, a inclinação da linha. O gráfico 5 acima trás a linha de regressão linear calculada a partir do ano base 2000. Os valores calculados para os coeficientes foram: β1 = -0,0226; β2 = 0,0003, portanto, a equação resultante foi a seguinte: E(Y/X) = - 0,0226 + 0,0003 . X . Segundo o modelo de regressão linear, o governo federal somente irá zerar seu resultado nominal no ano de 2075. No entanto, o governo tem declarado que conseguirá zerar este indicador num horizonte de tempo bem menor. É claro que há muitos outros fatores envolvidos numa análise dessa natureza, todavia, é relevante considerar o fato de que o governo é parte direta nesse “jogo”, logo, é prudente recorrer aos artifícios estatísticos que possibilitem a predição do equacionamento. O mais importante, sobretudo, é reconhecer que houve uma sutil melhora em termos de resultados nominais, bem como uma melhora na relação dívida PIB. Assim como o PIB, sabe-se que a arrecadação também reserva forte correlação com fluxo da dívida, ambos (r = 0,96). Apesar de essa pesquisa já ter analisar a relação Dívida - PIB anteriormente, vale a pena agora analisar também a dívida sob a perspectiva da arrecadação, porque enquanto o produto interno bruno é a soma dos produtos e serviços agregados de todos os agentes (governo e terceiros), a arrecadação é exclusiva do agente governo, logo há um ganho na precisão do indicador enquanto fonte de pagamento da dívida. Segue abaixo o gráfico 6 que se refere ao percentual da relação dívida arrecadação. Tabela 03 - Relação dívida/arrecadação. Média 96% Desvio Padrão 12% Correlação 0,96 26 Gráfico 6 – Relação dívida/arrecadação. 80% 89% 100% 89% 91% 97% 94% 105% 90% 100% 83% 120% 101% 111% 140% 124% Relação dívida/arrecadação 80% 60% 40% 20% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Relação DLSP/Arrecadação Fonte dos Dados: DLSP consolidado (site Banco Central do Brasil); Arrecadação (Boletim Geral da União 2000-2012) Gráfico elaborado pelo autor. A relação entre a dívida e a arrecadação revela uma trajetória semelhante à relação dívida PIB conforme esperado, todavia um tanto mais instável. O desvio padrão dessa é de 12%; contra 7% da relação dívida PIB – fato que confirma essa instabilidade maior. No entanto, essa segunda relação só vem a reforçar a evolução da gestão da dívida, pois apesar de, nos três primeiros anos, entre 2000 e 2002, registrarem um incremento, a partir de 2003, segue uma nítida tendência de redução, chegando a 80% em 2012, menor percentual do intervalo. É razoável aqui destacar a limitação quanto ao uso dos modelos aqui utilizados para avaliar a gestão da dívida liquida do setor público. É sabido que para uma investigação mais específica a cerca da dívida, é necessário uma análise mais rica, o que sugere a utilização de modelos mais sofisticados, que considerassem a composição da dívida quanto ao prazo médio de vencimento, o indexador, etc.. Entretanto, o propósito dessa passagem é uma análise quantitativa, ou seja, do estoque. Assim sendo, chegamos a seguinte conclusão de que a dívida continua a crescer, porem a taxas cada vez menores. Tal fato permite uma melhora nas 27 condições de pagamento da mesma – o que explica a redução da parcela da despesa pública a serviço dos encargos da dívida (juros e amortização) que veremos a seguir. Com destaque a Lei de Responsabilidade Fiscal que, por meio do estabelecimento de metas de resultados primários consecutivos, tem conseguido gerir a dívida pública federal sob as condições e diretrizes propostas pelo objetivo de suprir de forma eficiente a necessidade de financiamento do governo federal, ao menor custo de financiamento de longo prazo, respeitando-se a manutenção de níveis prudentes de risco, apud Secretaria do Tesouro Nacional. Em sua última versão, o Relatório Anual da Dívida Pública (2012), o governo reconhece esta evolução através da palavra do ministro da fazenda: Mesmo realizando R$ 46 bilhões de desonerações tributárias, reduzimos a dívida líquida do setor público para 35,1% do PIB, garantindo a solidez das contas públicas no longo prazo e condições cada vez mais favoráveis de financiamento para o País. (Brasil, Relatório Anual da Dívida Pública Federal, 2012, 62 p.) Além do reconhecimento do próprio governo, essa avaliação favorável também ecoa nas conclusões de outros autores. Além dessa proteção que foi criada com a estabilização da volatilidade cambial e melhora do perfil da dívida, o país vive uma trajetória de estabilidade inflacionária e taxas de juros menores. A conjugação dos fatores: redução da relação DLSP/PIB, taxa de juros menores, crescimento da economia, geração de superávits primários, traz reflexos positivos para toda a economia. (ARAÚJO 2009, p. 50), e Dessa forma, ao mesmo tempo em que a consolidação da estabilidade macroeconômica permitiu o aperfeiçoamento da estrutura das dívidas públicas - interna e externa, tal aperfeiçoamento deu uma importante contribuição para a consolidação da própria estabilidade econômica, permitindo um ciclo virtuoso entre política macroeconômica estável e gestão da dívida eficiente.” (PEDRAS 2009, p. 57) 28 Vejamos agora como a redução do serviço da dívida se refletiu na composição da despesa total. O gráfico 7 se refere ao percentual dos encargos da dívida sobre o total das despesas. Gráfico 7 – Percentual do serviço da dívida Percentual do serviço da dívida 120% 38% 46% 47% 40% 44% 42% 45% 50% 56% 55% 58% 58% 59% 54% 53% 60% 56% 58% 55% 50% 44% 45% 42% 42% 41% 80% 62% 100% 60% 40% 20% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Serviço da Dívida Demais Despesas Fonte dos Dados: Serviço da Dívida (soma de GND 2 e 6); (Boletim Geral da União 2000-2012). Gráfico elaborado pelo autor. O gráfico 7 trás a redução da parcela de despesa pública a serviço da dívida. Aqui, entende-se como a soma das despesas dos GND 2 e 6 (Juros e Encargos da Dívida mais Amortização da Dívida). A leitura gráfica revela o predomínio de uma redução gradual e permanente do serviço da dívida em relação ao total das despesas públicas. É mais um indicador que reforça os efeitos positivos da gestão da dívida. Pode-se perceber que o serviço da dívida reduz em média 2% ao ano. Sabe-se que a composição de gastos do governo reflete o padrão ideológico em termos de intervenção do Estado na economia. No entanto, nos últimos anos, a dívida pública tem sido tratada como uma variável endógena (dada), resultado da conjuntura interna e externa. A taxa de juros tem sido muito utilizada como âncora da política monetária. É sabido também que, a taxas mais baixas, é mais fácil para o governo renegociar as condições de rolagem da dívida, enquanto, a taxas mais altas, é mais difícil esse processo. É 29 oportuno observar como a redução da parcela da despesa a serviço da dívida reflete a tendência de queda da taxa de juros básica (SELIC) a partir de 2004. Retomando o foco inicial dessa pesquisa, pode-se perguntar o que representou para o governo federal, em termos de composição de gastos, essa redução do percentual da despesa a serviço da dívida. Veremos no próximo capítulo desse trabalho como o governo se valeu dessa redução. E obviamente que essa criou uma margem para expansão de outros gastos, como custeio e investimento. A essa altura, pode-se perguntar: terá o governo optado por uma composição entre custeio e investimento de forma otimizada? . 30 4. A composição de gastos entre custeio e investimento Já comentamos aqui sobre os efeitos econômicos da composição do dispêndio entre custeio e investimento. É sabido também que a atual gestão da dívida pública do governo federal tem conseguido, ao longo dos últimos anos, reduzir a parcela da despesa a serviço da dívida, o que tem gerado uma margem de oportunidade de expansão para novas despesas. Agora, analisaremos como o governo federal se valeu dessa oportunidade. Como a APF alocou seus gastos segundo a classificação por GND, e, por conseguinte, o efeito econômico da nova composição nas taxas de crescimento. 4.1 - A composição por GND Em primeiro lugar, faz aqui necessário recapitular aqui a classificação da despesa pública por Grupo Natureza de Despesa – metodologia oficial instituída pelo Manual Técnico de Orçamento 2013 da Secretaria do Tesouro Nacional. São seis GND: a) Pessoal e Encargos Sociais; b) Juros e Encargos da Dívida; c) Outras Despesas Correntes; d) Investimentos; e) Inversões financeiras; f) Amortização da Dívida. E, para o propósito dessa pesquisa, adotaremos a seguinte simplificação; será considerado custeio somente as despesas do GND 3; e investimento, as do GND 4. Essa classificação nos vai ser útil porque ela agrega as despesas com as mesmas características quanto ao objetivo de gasto. E sabe-se também que, segundo essa classificação, os tipos de despesas produzem efeitos econômicos distintos quanto à taxa de crescimento. Para começar, analisaremos o gráfico 8 que trás a evolução do estoque da despesa pública entre 2000 e 2012. Antes disso, é relevante observar quanto ao conceito contábil aqui considerado como despesa pública. Nesse momento, é relevante aqui destacar a dificuldade que é encontrar os dados referentes à execução orçamentária da administração pública federal. Não há um site, ou fonte qualquer que consolide os dados da execução orçamentária ano a ano. A solução aqui encontrada foi 31 pesquisar, em cada exercício, a parte, o Boletim Geral da União para então tabular os dados em um só gráfico – um esforço que poderia ser evitado se houvesse uma fonte simples e única para a apresentação dos dados da execução orçamentária de cada ano. 1.839.797 1.676.830 1.504.951 1.258.842 1.223.798 1.183.712 908.149 876.458 674.925 1.000.000 603.434 1.500.000 616.380 2.000.000 1.106.791 Evolução da despesa executada total (em R$ milhões) 1.416.371 Gráfico 8 – Evolução da despesa executada total (R$ milhões). 500.000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Despesa Executada Total (em R$ milhões) Fonte dos Dados: Execução da despesa (Boletim Geral da União 2000-2012). Gráfico elaborado pelo autor. Em termos nominais, tem-se entre o período de 2000 a 2012 um incremento anual médio na ordem de R$ 101.951 milhões; equivalente a um crescimento anual médio de taxa de 10%. A despesa executada total registrou no ano de 2000 o valor de R$ 603.434 milhões, chegando à R$ 1.839.797 milhões em 2012. Têm-se aqui as variáveis (estoque e fluxo) das despesas executadas total da APF ao longo dos anos. Vale ressaltar que, em termos nominais, assim como a dívida líquida pública, o estoque foi triplicado, no entanto, tem-se um crescimento real de apenas de 39%, no mesmo período, se considerado a correção monetária (IPCA). Essa taxa de crescimento real ao longo dos 12 anos, se dividida pelo número de anos, dá uma média de 3,25% ao ano. Podendo dessa forma se afirmar que, em termos reais, a despesas executada total da APF cresceu em torno de 3% ao ano. É relevante notar a abrupta semelhança entre os fluxos de variações entre a Dívida Líquida Pública (consolidado), e a Despesa Executada Total no 32 período analisado. A correlação entre as duas variáveis foi calculada (0,96 fortíssima), e revela aqui uma estrita relação entre as duas variáveis, o que reforça a metodologia aqui escolhida – a de iniciar o estudo da variação da despesa pública pela análise da parcela reservada ao serviço da dívida pública. Conforme foi proferido em quase todo o capítulo que antecede, há portanto um fato que será o ponto de partida deste capítulo – a margem de redução do percentual da dívida. Analisaremos agora a composição da despesa propriamente dita. O gráfico 9 abaixo trás a composição percentual da execução da despesa total entre 2000 a 2012, por GND. Gráfico 9 – Composição de gasto por grupo de natureza da despesa. Composição de gasto por grupo de natureza da despesa 120% 100% 80% 46% 45% 56% 53% 48% 50% 60% 40% 3% 2% 3% 2% 29% 31% 9% 8% 3% 1% 2% 2% 27% 25% 20% 6% 9% 11% 11% 8% 9% 2% 1% 39% 3% 3% 2% 2% 36% 37% 3% 3% 2% 3% 34% 34% 34% 2% 4% 2% 3% 3% 4% 2% 2% 30% 30% 8% 8% 10% 42% 8% 31% 34% 38% 37% 40% 41% 41% 13% 11% 9% 9% 8% 8% 7% 12% 12% 12% 11% 10% 10% 11% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Pessoal e Encargos Sociais Juros e Encargos da Dívida Outras Despesas Correntes Investimentos Inversões financeiras Amortização da Dívida Fonte dos Dados: Execução da despesa (Boletim Geral da União dos anos 2000-2012). Gráfico elaborado pelo autor. Eis que se pode notar, numa simples leitura visual, a principal mudança quanto a quanto à composição de gastos por GND – uma substituição de encargos da dívida por gasto com o custeio. No ano de 2000, os encargos 33 respondiam por mais da metade da despesa total (56%), chegando a apenas 34% em 2012. Em outra leitura, nota-se que, com exceção do GND 6 ( Amortização da Dívida), todos os demais GND tiveram aumento de suas participações percentuais. O que explica essa expansão certamente foi a queda da parcela reservada a dívida. Em seguida, faremos a leitura específica e pormenorizada de cada um dos Grupos de Natureza da Despesa separadamente. Comecemos pelo GND 1 (Pessoal e Encargos Sociais). Nota-se que as despesas com esse grupo se mantiveram praticamente estáveis, absolvendo pouca margem deixada pelos encargos da dívida. No ano de 2000, esta parcela respondia por 9%, enquanto, o ano de 2012 foi registrado 11% (uma expansão de 2% do total das despesas). Nesse grupo são registradas as despesas com pessoal ativo, inativa e pensionista vinculados à Administração Pública Federal. O GND 2 (Juros e Encargos da Dívida), apesar de parece estável, se levar em consideração os registro do ano de 2000 e 2012, 6% e 7%, respectivamente, registrou uma trajetória mais instável ao longo do período. A despesa com Juros e Encargos da Dívida chegou a registrar até 13% da despesa total. Nesse Grupo, são registradas as despesas com pagamento de juros da dívida (interna e externa), bem como da dívida pública mobiliária. O Grupo 3 (Outras Despesas Correntes) registrou a maior elevação percentual dentre todos os Grupos de Natureza da Despesa. Iremos discorrer sobre essa abrupta elevação mais adiante. Lembrando que esse GND responde por maior parte das despesas com custeio da APF (objeto central dessa pesquisa). Aqui, é registrada grande parte das despesas provenientes das Políticas Públicas oferecidas pelo governo federal. Iremos explorar esse grupo mais adiante. O Grupo 4 (Investimento) também é objeto central da pesquisa, portanto, iremos analisar mais a fundo adiante. 34 O Grupo 5 (Inversões Financeiras) dobrou seu percentual, de 2% para 4% da despesa total; um aumento relativamente alto. Todavia, não será esse o foco desse estudo, logo, não devemos reservar maior atenção do que a simples leitura conjuntural do mesmo. É importante lembrar que a Inversão Financeira não exerce um papel mais específico do que o gasto público em geral, apesar da sua classificação, quanto a sua categoria econômica, ser ela uma Despesa de Capital, pois essa modalidade de despesa não implica em variação no estoque de capital, nem acréscimo de patrimônio da APF. Por último, o Grupo 6 (Amortização da Dívida), já bastante explorado nessa pesquisa, foi o único Grupo que registrou redução percentual. Redução esta que gerou margem de expansão para uma nova composição de gastos. 4.2 – Análise dos gastos com custeio Dando inicio a próxima etapa, analisaremos agora como o governo federal aproveitou a economicidade gerada a partir da nova gestão da dívida pública. Antes de qualquer coisa, é oportuno aqui registrar os méritos da política fiscal, pelos esforços empenhados a partir da instituição da Lei de Responsabilidade Fiscal que, através do estabelecimento de metas de resultados primários, foi capaz inverter a tendência de elevação para redução gradual da necessidade de financiamento do setor público. Vimos aqui como essa inversão permitiu o governo expandir gastos tanto em custeio como em investimento. Evoquemos aqui o objeto central dessa pesquisa que é o efeito da concorrência entre despesa de custeio e investimento da APF, na taxa de crescimento. A medida que analisarmos a composição dos Grupos de Natureza da Despesa 3 e 4 (Outras Despesas Corrente e Investimento), podemos responder a questão central da pesquisa, identificando qual foi a tendência da taxa de crescimento ao longo do período escolhido pela pesquisa. Agora, analisaremos o Grupo 3 (Outras Despesas Correntes) com mais afinco. Antes de tudo, vamos destacar o fato de que foi este o grupo que consumiu a maior parte da margem gerada pela política fiscal. Como se pode 35 ver no gráfico 9, a parcela da dívida reservada para às despesa do Grupo 3 (Outras Despesas Corrente) quase que dobrou entre 2000 e 2012. No ano de 2000, essa parcela respondia por 25%; de lá pra cá, nota-se que esta série vem progredindo insistentemente. No ano de 2012, esta parcela da despesa já respondia por 41%. Admitindo a hipótese de que esta série pode está próxima ao estacionamento, ainda assim, é alarmante a tendência apontada pela série histórica dessa elevação sucessiva. O risco aqui se trata do fato de que, se os gastos com custeio (consumo do governo) continuar a crescer a esse ritmo, terá o governo capacidade de realizar os investimentos suficientes para manter a taxa média de crescimento dos últimos anos de 3%. Para responder esse tipo de pergunta, essa pesquisa trouxe a linha de tendência das despesas do GND 3 (custeio) segundo o modelo de regressão linear simples. A projeção importa por que, se persistir essa expansão, teremos que admitir, no futuro, a hipótese de que houve a substituição de investimento. Gráfico 10 – Linha de tendência do percentual do GND 3. Linha de tendência do percentual do GND 3 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 - Regressão Linear Simples % Outras Despesas Correntes Fonte dos Dados: Execução da despesa (Boletim Geral da União dos anos 2000-2012). Gráfico elaborado pelo autor. O gráfico acima projeta segundo o MRLS (Modelo de Regressão Linear Simples) o percentual das despesas do Grupo 3 (Outras Despesas Correntes) 36 para até o ano de 2020, e revela aquilo que pode ser a maior contribuição desse estudo – um reflexão quanto ao risco da expansão excessiva do custeio da maquina pública ao preço dos investimentos necessários para manutenção de um ciclo sustentável de crescimento da economia do país. Segundo o modelo, no ano de 2020, a parcela do GND 3 pode passar da metade da despesa total da administração, o que seria bastante preocupante. No GND 3, são registradas as despesas orçamentárias com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas da categoria econômica "Despesas Correntes" não classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa. Importante saber que nele são registradas as despesas de Políticas Públicas de alta importância e essencialidade, como o “Bolsa Família” e gastos com educação, por exemplo. (MENDES; 2011) destaca: Mostrou-se que, embora possua valor bastante elevado (R$ 594 bilhões), as outras despesas correntes são bastante rígidas, tanto em função da legislação, que estabelece um alto valor de gastos obrigatórios, quanto pela essencialidade e importância política de despesas incluídas nesse grupo, como o Programa Bolsa Família e os gastos com educação. (MENDES; 2011) Segundo (MENDES; 2011), o detalhamento das Outras Despesas Correntes revela que este grupo se constitui em boa parte por “despesas rígidas por obrigações legais”, o que certamente dificulta a discricionariedade do governo quanto ao poder de decidir elevar ou reduzir essas despesas. (MENDES; 2011) ainda decompôs em quatro itens o que ele chamou de despesas rígidas por obrigações legais. O primeiro item refere-se à distribuição obrigatória de receitas, que são os Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios, além do Fundo Constitucional do DF, etc.. O segundo item referese à função Saúde. (MENDES; 2011) destaca: “De acordo com a Emenda Constitucional nº 29, de 2000, o Governo Federal é obrigado a gastar com saúde o valor efetivamente gasto no exercício anterior acrescido da variação nominal do PIB.”. O terceiro grupo refere-se a outras despesas correntes associadas aos gastos com pessoal. São todas essas despesas decorrem de 37 obrigações legais da União na condição de empregadora de terceiros; aqui também se registram as despesas de Programas Sociais como o “Bolsa Família”. O quarto item seriam as despesas fruto das sentenças judiciais que também consiste numa despesa rígida, a menos que o governo federal desobedeça ao Judiciário, o que também não é recomendável. No dia 13 de outubro de 2013, o Jornal Folha de São Paulo trouxe uma reportagem a cerca da elevação dos gastos com proteção social. Segundo (PATU; KANNO; 2013), “O Brasil conta com o maior aparato de proteção social do mundo emergente e tem conseguido reduzir seus índices de pobreza e desigualdade, mas isso não significa que todo gasto público em previdência, assistência e amparo ao trabalhador seja virtuoso por definição”. O cunho desse periódico reporta a elevação de gastos com proteção social nos últimos anos. Este autor destaca três estatísticas relevantes para ajudar a construir uma percepção do ritmo dessa elevação. A primeira, os pagamentos do INSS com pensionistas, e aqui se chama a atenção para o ritmo de crescimento dos gastos, em média, 12,5% ao ano. Se considerarmos a média do crescimento do PIB do mesmo período que foi de 3%, certamente, o orçamento federal terá problemas para conciliar a oferta de tais políticas públicas com manutenção da política de investimento do governo federal. Tabela 4 – Pagamento do INSS a pensionistas (em R$ bilhões). ANO R$ Bilhões 2008 42,6 2009 48,8 2010 55,5 2011 60,3 2012 68,3 Fonte dos Dados: Tabela elaborada pelo autor da reportagem Um dado relevante dessa estatística foi destacado pelo autor. É o fato de que “somadas as despesas da previdência dos servidores públicos, o gasto com pensão no Brasil chega a 3% do PIB, o triplo da média internacional.” (PATU; KANNO; 2013). Outro segmento de gastos sociais que registrou um crescimento bastante elevado, a um ritmo maior que o do PIB; foi o gasto com segurodesemprego que, contrariando a lógica linear, cresceu enquanto a taxa de desemprego caiu. 38 Tabela 5 – Gasto com seguro desemprego (em R$ bilhões). ANO R$ Bilhões 2008 14,7 2009 19,6 2010 20,4 2011 23,8 2012 27,6 Fonte dos Dados: Tabela elaborada pelo autor da reportagem Entre 2008 a 2012, a taxa de desemprego caiu de 6,8% para 4,6% nas principais regiões metropolitanas (PATU; KANNO; 2013). Nesse período, esse segmento de gasto cresceu em média 17,5% ao ano contra uma média de crescimento do PIB de 3,2%. Nesse ritmo, seguramente o sistema de seguridade social enfrentará problemas no balanceamento das contas futuras. Em geral, tem sido uma característica marcante das finanças públicas brasileiras nesse início de século a grande atuação governamental na economia, sobretudo nas atividades sociais básicas, como pagamento da previdência e encargos sociais em geral. Esta elevação explica em boa parte o crescimento das despesas de custeio da APF. Portanto, considerando essa projeção de crescimento das Outras Despesas Correntes; somada ao grau de rigidez dos itens que compõem este grupo de natureza da despesa, alertado aqui por (MENDES; 2011), pelo menos, a curto prazo, entendemos que será um grande desafio para a APF equacionar todas as demandas decorrente das Funções do Governo para os próximos anos, Todavia, se faz necessário um planejamento estratégico com olhos para o médio e longo prazo, capaz de responder a todas essas questões. Alertamos aqui aos riscos do “jogo democrático” no qual os responsáveis pelas políticas econômicas respondem de acordo com as “vantagens eleitorais”, e somente por elas. (Nascimento; 2007) faz referencia a teoria do ciclo político de negócio de (DORNBUSCH; 1991) que prediz que “a trajetória macroeconômica espelha o cronograma do ciclo eleitoral”. 4.3 – Análise dos gastos com investimento Com o devido registro da ascensão das despesas corrente, passamos agora para o próximo passo desse estudo, que se refere ao fluxo do GND 4, que são as despesa de investimento. Antes de tudo, importa aqui destacar que, 39 em função da inexistência, na metodologia de registro oficial do governo, de qualquer distinção entre os tipos de investimento, será aqui considerado o mesmo efeito econômico para qualquer despesa realizada nesse Grupo de Natureza da Despesa. No entanto, reconhecemos que nem toda despesa realizada nesse grupo, possui o mesmo efeito econômico quanto a propriedade da expansão da capacidade produtiva. O investimento tradicional, aquele que não se confundi com os gatos públicos em geral, pela propriedade de expandir a capacidade produtiva; este tipo de despesa não somente é um componente da demanda agregada, mas também um incremento do estoque de capital – é o conceito de “riqueza nova”, segundo (KALECKI; 1983). Sabemos que o efeito econômico de uma despesa para ampliação de um aeroporto internacional contribui muito mais para a expansão da capacidade produtiva da economia do que a aquisição de uma impressora nova para um escritório de um órgão. Diante dessa limitação, Porem, o grupo de natureza de despesa (investimento) não faz essa distinção. Portanto, o autor dessa pesquisa não fará distinção os elementos de despesa do GND 4. 48.434 53.364 36.211 34.027 19.607 10.851 6.452 10.126 20.000 14.581 40.000 10.099 60.000 17.323 80.000 45.849 Despesa Executada como GND 4 - Investimento (em milhões) 66.663 Gráfico 11 – Despesa Executada GND 4 (Investimento). 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Investimentos Fonte dos Dados: Execução da despesa (Boletim Geral da União dos anos 2000-2012). Gráfico elaborado pelo autor. O investimento médio dos últimos três exercícios do período escolhido para esta pesquisa (2010-2012), em valores nominais, foi de R$ 56.154 milhões. Esse valor corresponde, em média, a 3,4% das despesas totais dos últimos três anos do intervalo da pesquisa. Nota-se que o ano de 2003 foi o exercício que registrou o menor valor gasto com este GND; apenas R$ 6,4 40 bilhões; equivalente a apenas 0,7% do total das despesas da APF. No ano de 2012, foi gasto nesse GND o valor de R$ 66.663 milhões, equivalente a 3,62%. Esta margem de despesa com investimento remete a velha discussão sobre o papel do estado na economia. Acredita-se que o Investimento é o componente que caracteriza melhor o modelo de Estado quanto ao seu papel na economia. É sabido que, a partir dos anos 1980, o estado brasileiro passou por grandes transformações nesse sentido. Não podemos deixar de citar aqui o processo de privatização de algumas empresas públicas, mas acima tudo, a experiência da transição de modelo de desenvolvimento pela qual passou o Estado brasileiro nos últimos trinta anos. (REIS; 2008) explica os efeitos do investimento público no desenvolvimento econômico, com destaque a transição de modelo da experiência brasileira. Em uma das conclusões desse trabalho, a autora conclui: Nos anos 1980 no Brasil, a grande ruptura no padrão do crescimento deu-se em paralelo com a transformação do papel do Estado. O regime macroeconômico fundamentado no receituário neoliberal progressivamente eliminou os mecanismos de intervenção na economia e diminuiu o investimento público. (REIS; 2008) A autora descreve o processo de transição de modelo de desenvolvimento com destaque a transformação do papel do Estado brasileiro. O processo de privatização explica em parte o declínio da participação do investimento das empresas estatais. A eficiência das ações públicas, sobretudo como intervenção direta no domínio da produção, passou a enfrentar um questionamento sem precedentes. E sob o pressuposto da complementaridade entre investimento público e privado, a autora conclui: De 1990 a 2006, com as privatizações houve grande declínio da participação do investimento das empresas estatais em relação ao PIB. E os investimentos da administração pública também decresceram. A notadamente em deterioração dos infraestrutura, investimentos redundou em públicos, menor competitividade e dinamismo do setor produtivo nacional. Diante 41 da reduzida capacidade de investir, a discussão sobre a qualidade do investimento público e a tomada de decisão de alocação passaram a ser ainda mais cruciais, porém estes aspectos ainda não recebem a devida prioridade. Como conseqüência desses eventos e do regime macroeconômico, houve declínio dos investimentos privados, reespecialização produtiva em setores menos intensivos em capital, o que implicou uma maior vulnerabilidade da economia, com deterioração crescente do balanço de pagamentos, do setor público e da indústria, a qual ficou atrasada tecnologicamente. (REIS; 2008) Nesse estudo, há de se reconhecer a relevância do investimento público enquanto elemento indutor para o desenvolvimento econômico, bem como a importância da experiência desenvolvimentista, sob a perspectiva keynesiana e estruturalista, pela qual passou o Estado brasileiro na década de 1970, todavia, não se pode aqui deixar de observar a sustentabilidade de tal modelo. Foram muitos os resultados positivos dessa experiência, como exemplo, um patamar de investimento público chegando a 10% do PIB, no entanto, sabe-se que, nos anos subseqüentes, assistiu-se ao agravamento da hiperinflação bem como o escalonamento da dívida pública - um quadro de desequilíbrio crônico das finanças públicas. Portanto, a APF há de levar em consideração, antes de tudo, a eficiência da composição dos gastos públicos, bem como a sustentabilidade do modelo de gestão. O conceito de sustentabilidade do modelo de gestão da APF remete a idéia de Equilíbrio Geral, e não somente parcial, bem como a intertemporalidade das contas nacionais. O gráfico 12 abaixo trás a participação percentual do GDN Investimento na composição dos gastos da APF. A leitura gráfica releva uma participação muito tímida dos investimentos. No ano de 2000, por exemplo, esse GND correspondia a 1,64% do total das despesas, no entanto, foi em 2003 que se registrou o pior resultado em termos de créditos orçamentários reservados para investimos que chegou a quase zerar naquela ocasião, correspondendo a somente 0,74% do total da despesa realizada. Gráfico 12 – Despesa Executada GND 4 (%). 42 Percentual da Participação do GND 4 (%) 3,62% 2,89% 3,55% 98% 3,24% 2,88% 2,78% 1,66% 1,57% 1,19% 0,74% 2,42% 99% 1,64% 100% 1,50% 101% 97% 96% 95% 94% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Demais GND GND - Investimento Fonte dos Dados: Execução da despesa (Boletim Geral da União dos anos 2000-2012). Gráfico elaborado pelo autor. Aquele momento foi marcado pela transição entre governos e foi visto com muita desconfiança por parte do mercado financeiro internacional; a dependência brasileira por capitais estrangeiros para fechar as contas era grande e, portanto, foi obrigado a elevar as taxas de juros a patamares elevados, o que elevou as despesas da administração com gastos a serviço da dívida pública. Tal conjuntura acabou por comprometer ainda mais a capacidade de investimento do governo. Os anos seguintes demonstram uma tendência de retomada dos investimentos públicos, ainda que em níveis insuficientes, diga-se de passagem. A composição de gastos do ano de 2012 registrou uma margem de 3,62% para o GND 4. A média de todo período foi de 2,28%. Um fato curioso a ser destacado é a correlação forte entre as despesas com investimento da APF com a taxa de juros. Com a crise de 2009, os mercados emergentes passaram a ser uma atraente opção para investidores internacionais. O Brasil certamente foi um dos países beneficiados em termos de fluxo de capital. A tendência de corrida para mercados emergentes permitiu inclusive uma queda da taxa de juros nesses mercados. No Brasil, se 43 experimento algo impensável até então – uma taxa de juros de um dígito (8% ao ano). Isso aconteceu no ano de 2008, quanto um ano antes, a mesma taxa registrava 13,44% ao ano. Com uma correlação inversa negativa, aqui calculada em (-0,93), o investimento subia à medida que se confirma a tendência de queda das taxa de juros. Outra explicação cabível é o fato de que a queda da taxa de juros reduzia as despesas a serviço da dívida pública, o que criava margem de expansão para os demais GND. Como já vimos em capítulos anteriores, essa redução do serviço da dívida tem fortíssima correlação com a expansão das despesas de custeio da APF. Vimos também que esta expansão está fortemente ligada à expansão da oferta de políticas públicas, principalmente, aquelas voltadas às políticas de assistência social. Essa expansão caracteriza o que foi o modelo de gestão da Administração Pública Federal dos últimos 12 anos. Uma das questões que se pode levantar quanto a essa situação é a de que, com a elevação das despesas de custeio, aqui, entende-se por Outras Despesas Corrente (GND 3), terá tido o investimento público crescido o suficiente ao longo desses 12 anos? Teria o modelo de gestão, baseado na inclusão social, garantido uma composição de gastos de forma equilibrada, capaz de garantir a realização de despesa em investimento, mínima e suficiente, para induzir o investimento privado, para que, juntos, assegurassem a infraestrutura básica necessária para garantir a manutenção do ciclo de crescimento da economia brasileira? Resumindo, teria o investimento público exercido seu papel ao longo desses 12 anos? A resposta dessa pergunta certamente reserva muita discussão. No entanto, algumas estatísticas, de fonte considerável, podem nos ajudar a responder tais questionamentos. Mesmo com toda dificuldade de se encontrar dados e estatísticas disponíveis a cerca de investimento, seja público, privado, ou agregado, esta pesquisa destaca abaixo algumas fontes encontradas através de anexos e gráficos. A primeira a ser analisada aqui será a do autor (ALMEIDA JR; 2013) que trás a evolução da taxa de investimento trimestral em percentual do PIB entre o 44 primeiro semestre de 1994 ao primeiro trimestre de 2013. Através do Anexo A, este estudo importa um gráfico do autor que destaca como fonte o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Uma leitura gráfica do anexo citado revela a priori dois ciclos. O primeiro constituído por uma série predominantemente decrescente, entre o período de 1994 a 2003, e, um segundo ciclo constituído por uma série com predomínio crescente, entre o período de 2003 a 2012. Importante observar que a retomada da escalada não foi suficiente para repor as taxas de investimento iniciais do período, acima de 20%, em 1994. Em relação ao mesmo período, (ALMEIDA JR; 2013) trás ainda a comparação entre as taxas de investimento agregado entre países da America Latina e Caribe no Anexo B. Segundo autor, a fonte dos dados é do Fundo Monetário Internacional. (Anexo B – Taxa de Investimento no Brasil versus média da América Latina e Caribe – 1994-2012 – % do PIB). Na leitura gráfica, pode-se notar que em qualquer momento do período a taxa de investimento agregado do Brasil não supera a média da America Latina e Caribe. Ainda no Anexo B, com dados do Fundo Monetário Internacional (FMI), (ALMEIDA JR; 2013) acrescenta o ranking das taxas de investimento agregado dos países da America Latina e Caribe, dados do ano 2012. Com uma média de 22,41%, a América Latina e Caribe investe mais do que o Brasil. Mesmo os países mais semelhantes em termo de grau de desenvolvimento, como o México, Argentina, Venezuela, Chile, Uruguai, ainda assim, investem mais que o Brasil. Então, a partir de agora, sabe-se que a taxa de investimento agregado do Brasil está aquém da sua capacidade. E Para o objetivo deste estudo, importa fazer a relação do investimento público como componente indutor do investimento privado, de forma que juntos poderiam elevar a atual taxa de investimento agregado. Se considerar a relevância do gasto da APF e seu efeito multiplicador keynesiano como componentes da demanda agregada; se considerar a baixa taxa de investimento agregado nacional, e se considerar a complementaridade entre investimento público e privado, tem-se como conclusão que o modelo de gestão da APF exerce papel fundamental, enquanto agente econômico que 45 determina boa parte dos gastos da economia, para o sucesso da política econômica. Portanto, segundo (ALMEIDA JR; 2013), em sua pesquisa, através dos dados do Fundo Monetário Internacional (FMI), o Brasil encontra-se em 22º lugar num ranking de trinta países da America Latina e Caribe. (Anexo C – Ranking de taxa de investimento agregado em %PIB – America Latina e Caribe - ano 2012). A teoria econômica reza que, em média, os países ditos desenvolvidos possuem taxa de investimento menor do que de países em desenvolvimento. Pelo fato de já possuírem uma quantidade de estoque de capital instalada, desenvolvida; por já disporem de um parque industrial instalado e desenvolvido, ao contrário dos países não desenvolvidos ou ainda em desenvolvimento. Dada essa lógica macroeconômica, pode-se dizer que o Brasil deveria dispor de taxas de investimento maior que países desenvolvidos, uma vez que os últimos já dispõem de bastante estoque de capital, no entanto, em relação à taxa de investimento de países de outras regiões do mundo, a taxa de investimento brasileira ainda deixa a desejar. Dentre os gastos em investimento, destacam-se os gastos em infraestrutura mais especificamente, aqueles direcionados ao aumento da capacidade produtiva. (FRISHTAK; 2008), no artigo científico, trás uma relevante pesquisa com dados de investimento em infraestrutura dos países em desenvolvimento. Anexo D – Tabela de Investimento em Infraestrutura (países em desenvolvimento). Segundo (FRISHTAK; 2008), o Brasil possui a menor taxa de investimento em infraestrutura dentre os países selecionados. A subcomissão permanente para tratar dos temas estruturais e de longo prazo da economia brasileira – CAEECON, em Sessão Legislativa Ordinária da 54ª Legislatura do Senado Federal, o convidado professor de economia da UNB, Roberto Ellery, destacou dados do FMI que mostram que em 2010 a taxa 46 de investimento no Brasil foi de 20,2% do PIB enquanto, no mesmo ano, a taxa de investimento da China foi de 47,7% do PIB; e na Índia foi de 35,4% do PIB. A taxa de investimento no Brasil também ficou abaixo da de outros países da América Latina. Neste mesmo ano de 2010 a Argentina investiu 24,4% de seu produto e o Chile investiu 23,5%, na Colômbia e no Peru as taxas de investimento foram de 22,2% e 25,4% respectivamente enquanto o México investiu 23,8%. A série de dados de pesquisa sobre taxa de investimento aqui trazida nos permite concluir que, considerando uma média, tanto dos países em desenvolvimento, quanto os países da América Latina e Caribe, o Brasil tem uma baixa taxa de investimento, seja em infraestrutura, seja em termos agregados. A baixa taxa de investimento, em especial em infraestrutura, ajuda a explicar o ritmo baixo de crescimento da economia brasileira, com média de 3% ao ano, mas, sobretudo o fenômeno da alta instabilidade da taxa de crescimento entre o período estudado. Gráfico 13 – Taxa de crescimento do PIB (%) (2000-2012). Taxa de Crescimento do PIB (%) (2000-2012) 8,00% 7,54% 6,00% 4,00% -2,00% 5,17% 4,31% 3,15% 2,65% 2,00% 0,00% 6,10% 5,71% 1,31% 1,15% 3,96% 3,34% 2,73% 0,90% -0,33% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Taxa de Crescimento do PIB (%) Fonte dos Dados: Site do IPEA; IPEADATA. Gráfico elaborado pelo autor. Assim sendo, importa notar que a trajetória da taxa de crescimento entre o período estudo sofreu uma instabilidade muito grande. O coeficiente de variação, aqui calculado, da taxa de crescimento da economia brasileira do período entre 2000 a 2012 é de 70%. É um coeficiente muito elevado que se 47 traduz numa flutuação muito grande. Se um produto flutua muito, isso se traduz em risco para a classe de investidores. Sabe-se que o investimento privado responde por maior parte do investimento realizado, no entanto, o investimento público assume aqueles cujo risco são maiores. Por tanto, essa situação de grandes flutuações do produto só reforçam a importância do investimento público na economia. A primeira vista, não pode se quer notar uma tendência. Essa instabilidade reflete a sensibilidade da economia a fatores exógenos como variação da taxa de juros doméstica e internacional, liquidez internacional, variação de câmbio, etc. Mas, sobretudo tem refletido a insuficiência da política de investimento do governo federal. O Gráfico 14 abaixo retrata a tendência do crescimento da economia brasileira ao longo dos anos do período aqui estudado. Gráfico 14 – Linha de tendência da taxa de crescimento do PIB (%). Linha de tendência da taxa de crescimento do PIB 8,00% 7,54% 6,00% 6,10% 5,71% 5,17% 4,31% 4,00% 3,15% 2,65% 2,00% 1,31% 3,96% 2,73% 1,15% 0,90% 0,00% -2,00% -0,33% 0 2 4 Taxa de Crescimento do PIB (%) 6 8 10 12 14 Linear (Taxa de Crescimento do PIB (%)) Fonte dos Dados: as taxas de crescimento foram retiradas do site do IPEA (IPEADATA), o Autor utilizou o Modelo de Regressão Simples para chegar a linha de tendência. Gráfico elaborado pelo autor. Uma leitura primária da linha de tendência da série histórica da taxa de crescimento do PIB entre o período aponta um estacionamento do ritmo de crescimento do PIB em aproximadamente 3% ao ano. Considerarmos a taxa de crescimento vegetativo brasileiro do último censo (2010), segundo o IBGE, de 1,05%, e, se mantiver o ritmo de crescimento do PIB segundo a linha de tendência aqui calculada, a média de 3% ao ano, há de se esperar uma melhora significativa na renda per capta a média e longo prazo. Agora, se 48 analisarmos em termos comparativos ao resto do mundo, por exemplo, em relação aos demais países emergentes, ou mesmo os países da America Latina, a tendência é a de que, com esse ritmo de crescimento do PIB brasileiro, o Brasil deve obter uma evolução gradual da sua renda per capta, sobretudo nas camadas sociais de renda mais baixas, todavia deverá perder posições em relação ao resto do mundo. Portanto, uma das conclusões centrais desse capítulo é o baixo investimento agregado na qual registra a economia brasileira, sobretudo, a não iniciativa por parte do poder público de elevar a taxa de investimento pública enquanto componente indutor do investimento privado. Tal decisão implicou em uma trajetória de instabilidade do crescimento do produto, sobretudo, a ritmo baixo se comparado a países com mesmo grau de desenvolvimento. 49 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS A composição de gasto do governo entre custeio e investimento, sobretudo da APF, tem impacto significativo na determinação do investimento público, que por sua vez, compõe o investimento agregado da economia, e, por fim, tem impacto significativo na taxa de crescimento da economia, sendo necessário um planejamento capaz de conciliar a oferta de serviço e investimento público com os objetivos da política econômica. Fazendo uma avaliação da composição de gastos da APF, tem-se a parcela a serviço da dívida pública, por sua grandeza, como a variável explicativa da composição de gastos do governo federal, apesar da sua persistente redução nos últimos anos. A composição dos gastos da APF registrou nos últimos 12 anos uma redução da participação percentual do serviço da dívida, que possibilitou a expansão dos demais componentes como as despesas correntes e investimento. A análise dessa expansão sugere uma sobrevalorização das despesas correntes sobre investimento, que se traduz através do aumento da oferta de serviços públicos, sobretudo os gastos com assistência social básica como os gastos com a previdência e programas como o “Bolsa Família”. A preocupação com a sociedade, sobretudo com as camadas mais carentes, é legítima, no entanto, essa expansão continua a crescer de forma persistente. Por outro lado, quanto à expansão da parcela do gasto com investimento, este se releva insuficiente - mesmo se comparado a países semelhantes. É um fato, estamos diante de um passivo de investimento que vem se acumulando a mais de uma década. Ao comparar a taxa de investimento agregado brasileira à de outros países que compõe o bloco dos países em desenvolvimento, deixamos a desejar. Até mesmo se comparado à países da America Latina e Caribe. O efeito da baixa taxa de investimento agregado, sobretudo do investimento público, se refletiu no crescimento do produto nos últimos anos. 50 Com uma média abaixo da média dos BRIC e da América Latina, o crescimento da economia brasileira também se mostra muito instável, o que nos faz concluir um mercado interno ainda fraco, insuficiente para neutralizar os efeitos das flutuações conjunturais internacionais. Outra característica percebida na análise da trajetória de crescimento do produto da economia brasileira foi instabilidade na qual se traduz nas flutuações das taxas de crescimento ao longo do período estudado. Essas flutuações revela um mercado interno insuficiente para neutralizar as flutuações da conjuntura internacional. O objetivo do estudo, que é a análise dos efeitos da variação da composição de gastos entre custeio e investimento, revela o presente momento como chave para conciliar os objetivos da política econômica com os objetivos da política social. O planejamento continua a ser o melhor caminho para essa conciliação. A mera expansão das despesas correntes não pode ser confundida como a melhor diretriz para atender ao papel da assistência social. É necessária uma seleção entre os programas sociais que atendam minimamente um requisito de eficiência. O papel da gestão também será de suma importância quando se trata da condução das políticas publicas. Quanto à decisão por gastos com investimento da APF, espera-se além de um incremento quantitativo, em termos percentuais, quanto à composição de gastos do governo federal, para os próximos anos, como também um ganho qualitativo dos projetos, bem como a melhoria da gestão dos projetos. A contribuição maior desse estudo reside na atenção do governo federal, enquanto agente administrador, em observar a intertemporalidade das relações no processo de tomada de decisão entre o nível de consumo desejado no presente e no futuro; observar a importância da dicotomia custeio-investimento para manter um ritmo de crescimento como moeda amiga diante do desafio de reduzir a desigualdade social a um padrão que respeita a cidadania e a dignidade humana. 51 6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente; Resumo de direito administrativo descomplicado. 5 ed. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2012. 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