Guia de Estudos - Organização Marítima Internacional Comitê

Transcrição

Guia de Estudos - Organização Marítima Internacional
Comitê de Proteção do Ambiente Marinho
2011
ÍNDICE
CARTA DE APRESENTAÇÃO....................................................................................4
1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................7
2. ORGANIZAÇÃO MARÍTIMA INTERNACIONAL.....................................................8
2.1. Aspectos Gerais........................................................................................8
2.2. Estrutura da OMI. Comitês e Subcomitês ...........................................12
2.3. Aspectos Jurídicos.................................................................................15
3. COMITÊ DE PROTEÇÃO DO AMBIENTE MARINHO .........................................17
4. PREVENÇÃO E CONTROLE DA POLUIÇÃO MARINHA PELO
CARREGAMENTO DE BENS E MATERIAIS NOCIVOS..........................................21
4.1. Panorama histórico do carregamento de bens e materiais nocivos e
da legislação aplicável .................................................................................22
4.2. Evolução e importância da prevenção da poluição marinha por
carregamento de bens e materiais nocivos ...............................................28
4.2.1 Medidas adotadas pela OMI para garantir a proteção
específica através da prevenção de danos a regiões oceânicas
vulneráveis...........................................................................................36
4.2.2 Áreas Marítimas Particularmente Sensíveis (AMPS)..............37
4.2.3 Áreas Especiais (AE) segundo a MARPOL 73/78....................44
4.2.4 Diferenças entre AMPS e AE.....................................................48
4.3. Medidas previstas em instrumentos internacionais para o controle da
poluição marinha .....................................................................................................49
4.3.1 A questão da água de lastro................................................................53
2
5. CONCLUSÃO .......................................................................................................60
6. REFERÊNCIAS......................................................................................................62
7. ANEXOS................................................................................................................65
Anexo I............................................................................................................65
Anexo II...........................................................................................................66
Anexo III..........................................................................................................67
Anexo IV..........................................................................................................68
3
CARTA DE APRESENTAÇÃO
Car@s delegad@s,
É com imenso prazer que a Diretoria da OMI-CPAM traz aos senhores(as) o
Guia de Estudos para nossa simulação em 2011. Antes de tudo, gostaríamos de
apresentar os diretores de nosso comitê, como de praxe.
Importante destacar que nosso querido e amado comitê sofreu, ao longo do
ano, uma das mais novas modalidades de bullying, o bullying internacional.
Evidentemente que proteger os queridos peixes e a vida marinha não foi levado a
sério pelos demais diretores(as) de nossa simulação!
Ora nobres delegad@s, sendo nosso planeta azul constituído de água em
mais de 3/4 de sua superfície, fica evidente que salvar nossos oceanos deve ser o
principal tema da pauta internacional. Conheçamos agora um pouco dos nossos
destemidos defensores do mar.
Pela ordem, alfabética e métrica (1.55m de altura) nossa simpática, meiga,
carismática, bem-humorada, delicada, calma, pacata, serena e, acima de tudo,
tranquila Bárbara Patriota. Seu tamanho é proporcional a sua paciência, sempre
resultando em “tapinhas enérgicas” direcionadas ao único macho alpha do comitê.
Acima de tudo, nossa querida Babi é uma pessoa de coração enorme, que está
sempre determinada a demonstrar seu empenho para o sucesso do nosso comitê.
Bárbara, cursando o 6º período de Direito e em sua 5ª simulação, foi a capitã do
barco chamado OMI, rumo à SOI 2011!
A segunda na ordem métrica, Lara Costa, apesar de ter desbravado (para as
mentes sujas leia-se achado na internet) o Estreito de (Sylvia) Bonifácio1, é a mais
desnorteada de nossa diretoria. Chegou ao ápice de indagar: “GENTXIIII, qual é o
mês da OKTOBERFEST?”. Ainda assim, sua bússola aponta sempre para a busca
1
Esta nota de rodapé na apresentação é realmente necessária para esclarecer que o Estreito de
Bonifácio é uma formação geográfica localizada entre França e Itália. Informações complementares
no decorrer do guia.
4
de seu “Mr. Darcy” (sua versão de príncipe encantado). Sempre comprometida com
os trabalhos do comitê, Lara cursa o 6º período de Direito, está em sua 4ª simulação
e juntamente com Babi capitaneou nossa embarcação!
A terceira na ordem métrica crescente é Gabriela, mais conhecida pelo
sobrenome Borba. Informamos sempre os horários das reuniões com duas horas de
diferença para que Borba possa pesquisar as novidades da moda feminina, com
destaque para as mais novas tendências em casamentos (sonho de consumo da
nossa romântica navegante). Sorrateiramente Borba é a responsável por mais de
50% do consumo de alimentos durante as reuniões do comitê, compensados em
árduas horas de academia e corridas no Parque das Dunas. Estando em sua 5ª
simulação e cursando o 6º período do curso de Direito, Borba foi o lastro de nosso
navio, sempre equilibrada e calma, lidou bem com as tempestades que agitaram
nossa viagem durante o ano.
A próxima de nossa lista é Sylvia Bonifácio, mais conhecida como Sylvinha do
Estreito (referência à descrição de Lara Costa). Revelou-se uma marinheira de
primeira viagem extremamente comprometida com a pesquisa do comitê e com o
progresso de nossos trabalhos. É, inclusive, defensora árdua da capacidade
postulatória dos animais, reais sujeitos de direitos. Também conhecida pela alcunha
Sylvia do Álcool, ela se mostra uma pessoa extremamente amada quando sobre
efeito dessa substância, inclusive chegando a falar línguas estranhas. Sylvia cursa o
4º período do curso de Direito e está em sua 3ª simulação, sendo o combustível
(não, não é álcool) de nossa embarcação.
Por fim, o macho alpha do comitê e o último na ordem crescente de alturas
(1.84m), Rafael Marques. Este marinheiro arrasa os corações femininos, tendo
negado reiteradas vezes os desesperados pedidos de casamento de suas
codiretoras. Apesar disso, Rafael não hesita em realizar ligações exaustivamente
para as mulheres do comitê, importunando-as inclusive aos sábados à noite para
tratar de assuntos marítimos. Esse “Mr. Darcy” brasileiro é cáften nas horas vagas,
expondo como recompensa aos delegados bem sucedidos as “sereias” que
desprezou durante o ano (não se animem, essa estratégia de recrutamento não foi
acatada no comitê), fato que gerou tribulações no cenário oceânico e provocou
revolta em certos tritões. Rafael cursa o 6º período do curso de Direito e está em sua
5
15ª simulação, tendo ganhado o título de delechato em diversos estados. Este galã é
mestre em Direito Internacional e, também por isso, o leme desta embarcação rumo
à SOI 2011.
Nossa tripulação foi assistida também durante o ano por inúmeros
marinheiros e marinheiras dedicados em garantir o sucesso de nossa navegação.
Mencionamos alguns desses estimados colaboradores, com o perdão de possíveis
deslizes: Andrew Cavalcanti, Eduardo Abbott, Leonardo Oliveira, Pedro Ângelo,
Pedro Lucas e Victor Varcelly.
Enfim, nobres delegados, os senhores serão a tripulação de nosso glorioso
navio que ancorará de 12 a 16 de outubro na costa natalense para as discussões
sobre a prevenção e controle da poluição pelo carregamento de bens e materiais
nocivos. Lembrem-se de nosso lema: Venha salvar nosso peixe você também!
Com a mais alta estima,
Diretoria OMI-CPAM, SOI 2011.
6
1. INTRODUÇÃO
A Organização Marítima Internacional2 (OMI) é uma pessoa jurídica de direito
internacional público cuja importância atual é inequívoca. Considerando suas
atribuições constitutivas, foca-se essencialmente na regulação jurídica do mar no
plano internacional, situando-se dentro delas o tratamento conferido à navegação.
Esta é parte essencial para o comércio hodierno e envolve profundamente as
relações entre Estados, especialmente no que tange o contexto globalizante e
interdependente vivido pela sociedade internacional. Apesar de sua crescente
presença no cenário internacional, essa organização ainda não possui a relevância
devida em termos de aplicabilidade prática, sendo muitas vezes subestimada e até
mal utilizada diante das responsabilidades e competências que lhes são inerentes.
O tema a ser debatido pela OMI é a Prevenção e Controle da Poluição
Marinha pelo Carregamento de Bens e Materiais Nocivos através do seu Comitê
de Proteção do Ambiente Marinho (CPAM), o qual tem como principal finalidade a
prevenção e controle da poluição produzida por embarcações. É notória a extensão
de desastres ambientais provocados por navios e mostra-se essencial regular a
navegação para minimizar o quanto for possível as conseqüências danosas que são
causadas, além de, eventualmente, buscar as soluções adequadas intentando, em
ocorrendo danos, verificar a responsabilização dos agentes causadores. É um tema
que aborda uma multiplicidade de questões de Direito Internacional, como por
exemplo, a regulamentação das condições de navegação e os mecanismos
preventivos, de conduta e de segurança objetivando o não acontecimento dos atos
danosos, bem como, se for caso, a responsabilidade dos Estados na ocorrência de
dano ambiental, as condições e pressupostos de responsabilidade dos entes
privados e a necessidade de reparação do mesmo por estas nações.
A Organização Marítima Internacional, especialmente o Comitê em questão,
tem como metas a aplicação da vasta legislação já formulada sobre o tema, como a
Convenção de Direito do Mar de 1982, um documento que tem uma vasta área de
abrangência; a Convenção Internacional Para a Prevenção da Poluição por Navios,
que já apresenta um grau de especificidade bem maior se comparada à primeira;
2
INTERNATIONAL MARITIME ORGANIZATION. Disponível em: http://www.imo.org. Acesso em 25
de março de 2011.
7
além de inúmeras resoluções e convenções aprovadas nas reuniões da OMI que
tratam do assunto com bastante profundidade3.
Inegável o destaque que o Direito Ambiental possui no âmbito internacional.
O século XXI é chamado de “o século do meio ambiente”, mas ao mesmo tempo
abarca os novos problemas trazidos pela globalização e as demandas da sociedade
contemporânea. A questão ambiental representa uma controvérsia entre Estados,
sempre sendo possível observar um conflito de interesses entre as nações no que
tange a assuntos que dizem respeito à delimitação de rotas, restrição de carga, e
dever de reparação.
2. ORGANIZAÇÃO MARÍTIMA INTERNACIONAL
2.1. Aspectos Gerais
A navegação foi pioneira na diminuição das distâncias globais e na eficiência
do transporte: navios, ao contrário do transporte terrestre, podiam trafegar em linha
reta e carregar uma quantidade maior de bens com um custo consideravelmente
menor. Por outro lado, a atividade envolvia grandes riscos.
O oceano mudava rapidamente e de maneira imprevisível; marinheiros,
privados de uma alimentação diversificada, eram acometidos por doenças como o
escorbuto; tempestades faziam naufragar navios, matando centenas de pessoas,
como a que atingiu as ilhas britânicas em 25 de outubro de 1859, levando 748 à
morte com a destruição de 325 navios4.
Ao fim do século XIX, começou a ser reconhecida a necessidade de melhorar
as condições de segurança dos navios e, nesse cenário, a importância da
cooperação internacional.
Com o desastre envolvendo o Titanic, maior e mais novo navio de
passageiros da época, essa necessidade se tornou mais evidente, suscitando ainda
questão sobre a capacidade de cada nação em determinar as próprias regras de
segurança.
3
CONVENÇÕES. Disponível em: https://www.ccaimo.mar.mil.br/convencoes_e_codigos/convencoes.
Acesso em 10 de abril de 2011.
4
Overview of Shipping and Navigation History. Disponível em
http://www5.imo.org/SharePoint/blastDataHelper.asp/data_id%3D21794/Overviewofshippingandnavig
ationhistory.pdf. Acesso em 10 de abril de 2011.
8
Dessa forma, em 1914, em resposta ao clamor internacional, o governo
britânico convocou uma conferência que adotou a primeira Convenção Internacional
para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar (SOLAS, em inglês)5. Apesar de o
tratado não ter entrado em vigor devido à eclosão da Primeira Guerra Mundial, ele
representou um avanço no que diz respeito ao encontro de diferentes nações com o
escopo de adotar medidas comuns de segurança.
Uma nova versão da SOLAS surgiu em 1929, mesmo período em que a Liga
das Nações especulava a criação de um corpo internacional para regular o
transporte marítimo. Afinal, tratados internacionais só possuiriam eficácia se
conclamados por nações em uma conferência, o que, principalmente no período de
preocupação com a possibilidade de uma nova guerra, parecia inviável.
Com o término da Segunda Guerra Mundial e a vontade comum de evitar
novos conflitos como este, criou-se um organismo internacional, a Organização das
Nações Unidas (ONU), para promover a paz e desenvolvimento mundiais. A ONU,
além de uma Assembléia Geral, passou a criar agências especializadas em
assuntos específicos, entre elas, em 1948, a Organização Marítima Internacional,
OMI (inicialmente chamada de Organização Marítima Consultiva Intergovernamental
- IMCO, teve seu nome modificado em 1982)6.
Concentrando-se principalmente na segurança marítima, a Convenção que
estabeleceu a OMI entrou em vigor em 1958, e a Organização se reuniu pela
primeira vez no ano seguinte.
Os principais objetivos da organização, dispostos no Artigo 1 (a)7, da
Convenção supracitada, são:
Instituir um sistema de cooperação entre os governos no campo
da
regulamentação
e
dos
procedimentos
governamentais
relacionados com assuntos técnicos de todos os gêneros que
interessem à navegação comercial internacional; encorajar e
5
SOLAS. Disponível em:
https://www.ccaimo.mar.mil.br/convencoes_e_codigos/convencoes/seguranca_maritima/solas.
6
Brief History of IMO. Disponível em http://www.imo.org/About/HistoryOfIMO/Pages/Default.aspx.
7
Convenção da Organização Marítima Internacional. Disponível em
http://www.fd.uc.pt/CI/CEE/OI/OMCI-IMO/convencao%20omi.htm. Acesso em 12 de abril de 2011.
9
facilitar a adoção geral de normas tão perfeitas quanto possível
no que diz respeito à segurança marítima, à eficiência da
navegação e à prevenção e controle da poluição do meio marinho
causada pelos navios; e tratar dos assuntos administrativos e
jurídicos relacionados com os objetivos definidos neste artigo;
A primeira grande tarefa da OMI foi adotar uma nova versão da Convenção
Internacional para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar, que, à época, em 1960,
tornara-se antiquado.
Apesar de originalmente focada na segurança marítima, a partir da criação da
Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição Marinha por Óleo, de 1954
(OILPOL, em inglês)8, a Organização assumiu também a responsabilidade por
problemas de poluição. Dessa forma, em 1962, através de uma conferência, foram
adotadas algumas emendas à OILPOL.
Ainda na década de 60, vários navios foram acometidos por incêndios. Um
dos principais atingiu o Lakonia9, no meio da década, matando cerca de 130
pessoas. A OMI, mais uma vez, naquela oportunidade, aperfeiçoou a SOLAS, desta
vez no que dizia respeito à prevenção e proteção de navios contra incêndios.
Ficou evidenciado, assim, o importante papel da Organização em situações
emergenciais, o que foi comprovado quando, no ano de 1967, o petroleiro Torrey
Canyon10 encalhou no Canal da Mancha, sudoeste da Inglaterra, derramando toda
sua carga de petróleo bruto no mar. O governo britânico, encontrando-se sobre
imensa pressão da comunidade internacional, recorreu à OMI.
8
A OILPOL foi substituída pela adoção posterior da Convenção Internacional para Prevenção da
Poluição por Navios (MARPOL), em 1973.
9
Overview of Shipping and Navigation History. Disponível em
10
SILVA, Ana Carolina de Lima. A evolução do direito internacional do meio ambiente e a
construção de um regime jurídico internacional para o mar através do direito marítimo: os
incidentes marítimos que provocaram mudanças significativas nas normas de proteção ao meio
ambiente marinho. Monografia (especialização em relações internacionais) – Instituto de ciência
política e relações internacionais da Universidade de Brasília – UnB. 2008. Disponível em:
http://bdm.bce.unb.br/bitstream/10483/1131/1/2008_AnaCarolinaLimaSilva.pdf. Acesso em 9 de
janeiro de 2011.
10
O desastre revelou a inexistência de meios internacionalmente adotados de
resposta a acidentes envolvendo implicações ambientais, transformando a proteção
do ambiente marinho no segundo principal objetivo da OMI, precedido apenas pela
segurança marítima.
À época crescia no mundo a consciência ambiental como um todo, uma
evolução percebida pelo vasto número de conferências acerca do tema, entre elas a
de Estocolmo, em 197211. Neste mesmo ano foi adotada a Convenção sobre a
Prevenção de Poluição Marinha por Alijamento de Resíduos e Outras Matérias, ou
apenas Convenção de Londres de 197212.
O reflexo dessa conscientização em seu cerne marítimo culminou na criação
da Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios, de 1973
(MARPOL, em inglês). O propósito desta é o estabelecimento de regras para a
eliminação da poluição do meio ambiente marinho e do ar por óleo e por outras
substâncias danosas oriunda de navios13.
A Convenção é, portanto, uma ambiciosa tentativa de combater a poluição do
mar causada não só por óleo, mas por produtos químicos, substâncias carregadas
em contêineres, esgoto e lixo, tratando ainda da poluição do ar. O responsável por
essas questões e pela própria atualização da Convenção passou a ser o Comitê
para
Proteção
do
Ambiente
Marinho,
mais
detalhadamente
estudado
posteriormente, no tópico 3 deste Guia de Estudos.
Iniciativas similares vêm sendo tomadas pela OMI ao longo dos anos, com a
criação de novas convenções e a adição de emendas a diplomas preexistentes,
principalmente no que concerne ao desenvolvimento de tecnologias14, ao elemento
11
Declaração de Estocolmo Sobre o Ambiente Humano. Estocolmo, junho de 1972. Disponível
em: http://www.silex.com.br/leis/normas/estocolmo.htm . Acesso em 05 fevereiro de 2011.
12
CONVENÇÃO DE LONDRES. Disponível em:
https://www.ccaimo.mar.mil.br/convencoes_e_codigos/convencoes/prevencao_da_poluicao_marinha/l
c. Acesso em 11 de abril de 2011.
13
MARPOL. Disponível em:
https://www.ccaimo.mar.mil.br/convencoes_e_codigos/convencoes/prevencao_da_poluicao_marinha/
marpol. Acesso em 10 de abril de 2011.
14
O GMDSS, Sistema Internacional de Comunicações Emergenciais implementado pela OMI através
de emendas a SOLAS, por exemplo. Para mais informações acesse: http://www.gmdss.com/.
11
humano na navegação15, ou a qualquer outra questão que implique em um
transporte marítimo seguro e eficiente em oceanos livres de poluição, principal
slogan da OMI.16
Sediada em Londres, Reino Unido, a Organização Marítima Internacional
conta hoje com 169 Estados-Membros17 e três membros associados. Podem ainda
comparecer ás reuniões de qualquer dos seus comitês e subcomitês, com status
consultivo e sem direito a voto, membros de organizações intergovernamentais e
não governamentais.
O trabalho da OMI resulta, portanto, em um abrangente corpo de convenções
internacionais que efetivam a segurança nas operações marítimas através da
adoção de medidas multilaterais coordenadas entre organismos internacionais. Há
uma primeira classe de normas para prevenir acidentes, incluindo-se aí regras sobre
o design, a construção, os equipamentos, a manutenção e operação dos navios.
Numa segunda classe podemos visualizar normas reconhecendo a fatalidade de
acidentes e prevendo uma série de medidas aplicáveis à situação fática. Por fim,
existem regras sobre a responsabilidade civil do dano e a compensação de vítimas
desses acidentes.
2.2. Estrutura da OMI: comitês e subcomitês
A Organização Marítima Internacional é composta pela Assembléia, pelo
Conselho e cinco comitês: o Comitê de Segurança Marítima; o Comitê para Proteção
do Ambiente Marinho; o Comitê Jurídico; o Comitê de Cooperação Técnica e, por
fim, o Comitê de Facilitação. Para dar suporte ao trabalho destes, existem ainda
alguns subcomitês, especificados abaixo.
A Assembléia é o principal órgão deliberativo da OMI, sendo responsável por
definir o programa de trabalho e votar o orçamento e o regime financeiro da
15
Como exemplo, a International Convention on Standards of Training, Certification and
Watchkeeping for Seafarers, de 1978, STCW. Para mais informações acesse:
https://www.ccaimo.mar.mil.br/convencoes_e_codigos/convencoes/seguranca_maritima/stcw.
16
IMO – WHAT IT IS. p. 4. Disponível em http://www.imo.org/About/Documents/IMO%20What-itis%20web%202009.pdf. Acesso em 12 de abril de 2011.
17
Introduction to IMO. Disponível em http://www.imo.org/About/Pages/Default.aspx. Acesso em 12
de abril de 2011.
12
Organização pelos próximos dois anos, intervalo de tempo entre as reuniões do
órgão.
O Conselho, órgão executivo, por sua vez, é eleito para um mandato de dois
anos pela Assembléia, exercendo todas as funções desta pelo período, exceto a de
fazer recomendações aos Governos sobre segurança marítima e prevenção da
poluição, competência reservada à Assembléia pelo art. 15, (j), da Convenção da
OMI18.
Entre as funções do Conselho estão: coordenar as atividades dos órgãos da
OMI; esboçar o programa de trabalho e o orçamento da Organização; nomear o
Secretário-Geral e celebrar acordos sobre a relação da OMI com outras
organizações, estas três últimas submetidas à aprovação da Assembléia. O
Conselho deve também receber e comentar os relatórios e propostas dos Comitês,
repassando-os para posterior avaliação da Assembléia.
Diferentemente dos outros órgãos, o Conselho não é formado por todos os
Estados-membros da Organização, agrupando aqueles que o compõe em três
categorias, de acordo com seus interesses19. Na categoria “a” encontram-se aqueles
com maior interesse na prestação de serviço de transporte marítimo internacional,
entre eles China, Estados Unidos e Reino Unido. Na segunda20 categoria, “b”, estão
os que mais se interessam pelo comércio marítimo como, por exemplo, o Brasil, o
Canadá e a França. A última categoria e mais abrangente delas, “c”, é composta por
20 Estados (ao contrário das duas primeiras em que figuram apenas dez) não
atingidos pelos critérios acima, escolhidos com o intuito de assegurar a
representação da maioria das regiões do globo no Conselho21.
Os cinco Comitês citados diferenciam-se apenas pela natureza de suas
funções, devendo, cada um deles, reunir-se pelo menos uma vez por ano. O Comitê
18
http://www.fd.uc.pt/CI/CEE/OI/OMCI-IMO/convencao%20omi.htm. Acesso em 12 de abril de 2011.
19
Para conhecer todos os atuais membros do Conselho, acesse
http://www.imo.org/About/Pages/Structure.aspx.
20
Fonseca, Luiz Henrique Pereira da. Organização Marítima Internacional (IMO): Visão Política de
um Organismo Especializado das Nações Unidas. Brasília: Ministério das Relações Exteriores, 1989.
Disponível em: http://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/al000221.pdf. Acesso em 14 de abril
de 2011.
21
Structure of IMO. Disponível em: http://www.imo.org/About/Pages/Structure.aspx. Acesso em 12
de Abril de 2011.
13
de Segurança Marítima, órgão de destaque, é responsável pelas questões acerca da
construção e equipamento dos navios, da regulamentação para prevenção de
colisões, sobre a manipulação de cargas perigosas, informações hidrográficas e
procedimentos de segurança marítima em geral.
Enquanto isso, o Comitê para Proteção do Ambiente Marinho (vide tópico 3
do Guia) ocupa-se da prevenção e do controle da poluição causada por navios,
podendo, assim como o Comitê de Segurança Marítima, atualizar e adotar
convenções e outras regulamentações que reforcem seu escopo.
O Comitê Jurídico foi inicialmente estabelecido como um órgão subsidiário,
criado para lidar apenas com as questões legais envolvendo o acidente do Torrey
Canyon. Posteriormente tornou-se um órgão permanente, responsável por todas as
questões jurídicas envolvendo a Organização.
Em princípio também subsidiários, os Comitês de Cooperação Técnica e de
Facilitação são, respectivamente, responsáveis pela implementação de projetos de
cooperação em que a OMI figure como agente executor ou auxiliar, e pela
eliminação de óbices formais ao transporte marítimo internacional, nos termos da
Convenção sobre Facilitação do Tráfego Marítimo Internacional (FAL, em inglês),
de 196722.
A Convenção da Organização prevê a criação pelos Comitês de órgãos
auxiliares - os subcomitês, detalhados no tópico 3 deste Guia de Estudos. Tais
subcomitês servem tanto ao Comitê de Segurança Marítima, quanto ao Comitê para
Proteção do Ambiente Marinho.
O Secretariado é formado pelo Secretário Geral, cargo atualmente ocupado
pelo grego Efthimios E. Mitropoulos, e cerca de trezentos outros funcionários da
Organização, trabalhando em Londres para a produção e divulgação de todo tipo de
arquivo necessário ao trabalho da organização, incluindo-se ai a gerência de seu
orçamento bienal. A OMI possui ainda cinco conselheiros regionais atuando na
Costa do Marfim, Gana, Quênia, Trinidad e Tobago e Filipinas.
22
FAL. Disponível em:
https://www.ccaimo.mar.mil.br/convencoes_e_codigos/convencoes/outras_convencoes/fal. Acesso
em 11 de abril 2011.
14
2.3. Aspectos Jurídicos
A Organização Marítima Internacional responsabiliza-se atualmente por
discutir, emendar e supervisionar a efetivação de cerca de cinqüenta convenções e
acordos, tendo adotado ainda inúmeros protocolos.
O processo de adoção de uma convenção ou de uma emenda tem início em
um dos Comitês que, chegando internamente a um consenso, remete a proposta ao
Conselho e, conforme necessário, à Assembléia para receber destes órgãos a
aprovação necessária ao prosseguimento do feito.
Se autorizado, o Comitê irá esmiuçar o assunto abordado, podendo acionar
um subcomitê competente para maiores detalhamentos. Esse trabalho será
considerado
pelos
representantes
dos
Estados-membros
da
Organização.
Organizações intergovernamentais e não governamentais internacionais, que sejam
experientes na matéria, também poderão fazer observações, sendo seus conselhos
bem recebidos pela OMI.
Assim é produzido um esboço da convenção e este é submetido ao Conselho
e à Assembléia para que seja convocada uma conferência de adoção formal da
convenção. Desta conferência podem participar, em pé de igualdade, todos os
Estados-Membros da OMI e de qualquer outra agência especializada da ONU, os
quais contribuirão para a produção de uma convenção que, majoritariamente aceita,
será aprovada.
A convenção adotada na Conferência será confiada ao Secretário-Geral e
este, por sua vez, enviará uma cópia a cada governo interessado em assiná-la.
Países não signatários podem aderi-la, na conformidade do prescrito no âmbito do
ordenamento jurídico internacional.
A adoção da convenção é apenas um primeiro estágio. Em uma próxima
etapa ela deve entrar em vigor internacionalmente, obrigando os Estados perante
eles próprios, sujeitos de Direito Internacional Público, e em seguida internamente,
segundo os ditames constitucionais estabelecidos por cada Estado, propiciando a
vinculação do texto internacional aos particulares. Para isso se faz necessário
15
observar uma série de condições que variam de acordo com a complexidade de um
documento, podendo ser mais ou menos severas.
Para adoção de um importante documento técnico, por exemplo, requer-se
sua aplicação por uma grande parte da comunidade marítima, do contrário, ele viria
a complicar e não esclarecer as práticas de navegação. Assim, freqüentemente leis
nacionais são promulgadas ou alteradas, novas instalações são criadas e empresas
e outros interessados devem ser informados das alterações.
Um Estado pode expressar seu consentimento para ser vinculado à
convenção assinando-a, ratificando-a, aceitando-a, aprovando-a ou apenas aderindo
a seu conteúdo. Se sua assinatura estiver sujeita à aprovação, ratificação ou
aceitação, ele não está propriamente vinculado23, mas se vê obrigado a evitar ações
que contrariem o propósito do tratado.
Essa opção de assinatura se originou numa época em que as comunicações
internacionais não eram instantâneas, como uma forma de evitar a arbitrariedade de
representantes de Estado, mas não apenas isto, pois tem como finalidade precípua
possibilitar a análise da compatibilização das normas internacionais com o existente
internamente, de maneira que sejam cumpridas as etapas procedimentais para
ganhar vigência no âmbito interno dos países, consoante seus ditames
constitucionais. É hoje muito utilizada, principalmente em tratados multilaterais, para
que os Estados tenham tempo de produzir as condições necessárias para sua
prática.
A adesão ocorre quando um Estado assina o tratado posteriormente ao
período em que esteve aberto a assinaturas.
A execução das Convenções da OMI depende do governo dos Países
signatários que, respondendo por seus navios, podem, inclusive, estabelecer
sanções para possíveis infrações, respeitando, é claro, navios de outras
nacionalidades, ou mesmo sofrerem a imposição de sanções pela via internacional,
desde que isto se encontre regulado formalmente.
23
Vienna Convention on the Law of Treaties, 1969, Article 18, (a). Disponível em:
http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/1_1_1969.pdf. Acesso em 12 de abril
de 2011.
16
Se uma infração ocorrer em águas internacionais24, a responsabilidade por
sua penalização é da nação a que o navio pertence, podendo ainda o litígio ser
submetido à jurisdição internacional, sendo o exemplo clássico a resolução de
conflitos entre Estados através da Corte Internacional de Justiça. Já se ocorre na
jurisdição de outro Estado, este pode proceder de acordo com sua própria legislação
ou encaminhar o problema para que ele seja solucionado pela nação representada
na bandeira do navio25.
Outro importante papel da OMI é o de revisar as Convenções adotadas por
ela, promovendo suas emendas. Inicialmente era um processo tão lento que
algumas alterações nunca chegavam a entrar em vigor. Com a introdução do
procedimento de “aceitação tácita”26 isso mudou, pois as emendas não precisam
mais da aprovação de dois terços dos governos vinculados à Convenção, entrando
em vigor automaticamente com a chegada de uma determinada data, estipulada
pela Assembléia. Se, no entanto, certo número de Países a rejeitarem antes desta
data, a emenda não entrará em vigor. É um procedimento que visa manter a OMI
atualizada com o desenvolvimento de avanços tecnológicos e sociais na
navegação27.
3. COMITÊ PARA PROTEÇÃO DO AMBIENTE MARINHO
24
A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), de 1982, conceitua e
estabelece juridicamente a divisão geográfica dos mares em águas interiores e, partindo-se da costa
dos Estados, mar territorial e zona contígua (Parte II da CNUDM), Zona Econômica Exclusiva (Parte
V da CNUDM) e a plataforma continental (Parte VI da CNUDM). As águas internacionais, ou o
chamado Alto Mar, inicia-se, assim, a duzentas milhas náuticas de distância de qualquer território. A
íntegra da CNUDM, em inglês, está disponível em:
http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/UNCLOS-TOC.htm. Acesso em 05
de setembro de 2011.
25
Introduction: Adopting a convention, Entry into force, Accession, Amendment, Enforcement, Tacit
acceptance procedure. Disponível em: http://www.imo.org/About/Conventions/Pages/Home.aspx.
26
Inicialmente derivado do texto da Convenção para Salvaguarda da Vida Humana no Mar (SOLAS)
em emendas que versassem sobre questões técnicas, o procedimento de aceitação tácita foi
estendido às demais convenções da OMI, tendo-se em vista a agilidade e eficácia que conferiu ao
processo de revisão das mesmas.
27
Idem, op. cit.
17
Dentre os comitês da Organização Marítima Internacional, o Comitê de
Proteção do Ambiente Marinho, CPAM28, destaca-se como seu principal corpo
especializado. Ele é responsável por coordenar a atuação da Organização nos
assuntos relacionados à proteção ambiental marinha, envolvendo prevenção e
controle da poluição causada por navios. É imprescindível observar que o objeto de
seu trabalho – a poluição por navios –, embora generalizada pela ocorrência de
acidentes com petróleo, ultrapassa largamente tamanha singularidade, incluindo
também em seu rol, além da poluição através do “derramamento” de diversos outros
materiais nocivos29, o controle de emissões nocivas (poluição atmosférica),
problemas com espécies invasivas – como as que viajam longas distâncias através
da água de lastro e poluem ecossistemas não adaptados a elas – e mesmo a
reciclagem de navios30.
O CPAM foi criado pela Assembléia da OMI em novembro de 1973. Ele foi
estabelecido inicialmente como órgão subsidiário da Assembléia e somente em 1985
passou a atuar como comitê individualizado, recebendo status constituinte total pela
OMI31. Um motivo importante para o seu estabelecimento foi a crescente correlação
das atividades da Organização com o campo ambiental, bem como seu
envolvimento com outras agências e organizações das Nações Unidas dentro desse
contexto.
Apesar de a responsabilidade mais importante da OMI ser a segurança, num
sentido mais estrito, os problemas que surgiram do aumento do transporte de óleo
pelo mar, como o acidente de Torrey Canyon em 1967, trouxeram a poluição como
um assunto urgente e importante dentro da organização. A OMI passou a introduzir
diversas medidas para controlar, prevenir e minimizar os problemas da poluição,
além de buscar compreender a ameaça que representa para o ambiente marinho o
transporte de materiais nocivos pelos meios marítimos. Dentre essas medidas, a
28
Seu título original, em inglês, é Marine Environment Protection Comittee (MEPC).
A definição de poluição por navios e de quais seriam tais materiais nocivos será apresentada
posteriormente, em tópico respectivo.
30
A maioria dos navios tem vida útil de apenas algumas décadas, até que sua manutenção e seu
reparo deixam de ser economicamente viáveis. É, então, feita a “reciclagem” do navio, quando ele é
destruído e suas peças e materiais, principalmente os de aço, bem como seus equipamentos de
bordo, são destinados a diversas formas de reutilização.
Definição disponível em: en.wikipedia.org/wiki/Ship_recycling. Acesso em 17 de abril de 2011.
31
IMO – structure. Disponível em: http://www.imo.org/About/Pages/Structure.aspx . Acesso em 17 de
abril de 2011.
29
18
mais importante foi a criação da Convenção Internacional para a Prevenção da
Poluição por Navios, de 1973, convenção que tutela a poluição não apenas por óleo,
mas também por outros meios, como produtos químicos, substâncias nocivas
transportadas em contêineres, lixo e esgoto, além da poluição do ar 32.
A criação do CPAM e seu funcionamento atual estão intimamente associados
à MARPOL. Antes do nascimento desta última, a Convenção Internacional para a
Prevenção de Poluição Marinha por Óleo (OILPOL, em inglês), de 1954, era de
suma importância no controle da poluição marinha por navios. Notava-se, no
entanto, a falta de um novo instrumento que pudesse garantir esse controle de
maneira mais completa, abrangente e efetiva, o que foi evidenciado após mais uma
emenda efetuada, em 1971, na OILPOL.
Visando tal necessidade, o problema da poluição foi discutido, então, em uma
grande conferência realizada pela OMI em 197333, a fim de estabelecer limites para
a contaminação do mar, terra e ar por navios. Desta originou-se a MARPOL, no
mesmo ano, note-se, em que o CPAM foi criado, comitê cujos objetivos corroboram
com os intuitos fundamentais daquela convenção. Destarte, observa-se que o
contexto de criação do CPAM se encaixa no mesmo cenário internacional que a da
MARPOL, um cenário no qual era pungente a necessidade de articular melhor o
problema da poluição marinha por navios. É evidente, então, que para ambos
convergem os mesmos fatos históricos que impulsionaram suas criações. Basta isso
para restar flagrante a associação supracitada entre eles, comprovada de maneira
irrefutável quando se observa que é o CPAM o órgão responsável pelas emendas
efetuadas naquela convenção.
No tocante à sua atuação, o Comitê se reúne a cada nove meses para
desenvolver e editar convenções internacionais no tocante à segurança marinha
ambiental relacionada à poluição causada por navios. Como os demais comitês da
OMI, ele é aberto à participação de todos os Estados-Membros da organização, com
direitos iguais e, mais que isso, é “composto por especialistas nomeados por
Governos, pela indústria, organizações ambientalistas e outras organizações
32
International Law: a dictionary, Boleslaw Adam Boczek. p. 302.
IMO- WHAT IT IS. p. 5. Disponível em http://www.imo.org/About/Documents/IMO%20What-itis%20web%202009.pdf. Acesso em 12 de abril de 2011.
33
19
interessadas na proteção do ambiente marinho”34. A OMI aceita que Organizações
Não-Governamentais participem de seus comitês, com caráter consultivo, desde que
tenham capacidade de fazer uma contribuição substancial e que sua participação
seja aprovada pela Assembléia. As Organizações Intergovernamentais podem
exercer papel de cooperação com a OMI em assuntos de interesse comum,
atualmente há 61 organizações deste tipo que já assinaram acordos com a OMI.35
Particularmente, cabe a ele a adoção e a produção de convenções, emendas
e outras regulações e medidas relacionadas à sua área de atuação, de maneira a
certificar-se da efetividade de seus objetivos e imposições. É por essa razão que o
CPAM é o comitê que revisa e atualiza a MARPOL 73/7836, como pode ser visto
através do histórico de emendas efetuadas na Convenção, exemplificado abaixo:
Emendas de 2008:
- Resolução MEPC.176(58); entrada em vigor em 01/07/2010.
Emendas de 2009:
- Resolução MEPC.186(59); entrada em vigor em 01/01/2011;
- Resolução MEPC.187(59); entrada em vigor em 01/01/2011.
Emendas de 2010:
- Resolução MEPC.188(60); entrada em vigor em 01/08/2011;
- Resolução MEPC.190(60); entrada em vigor em 01/08/2011.37
Na sua organização interna, ele é composto por nove subcomitês
especializados que o auxiliam no cumprimento de seus objetivos e tarefas, uma vez
que são direcionados a partes especializadas das tarefas e objetivos do Comitê.
Suas denominações são eloqüentes em explicitar a especialidade de sua atuação,
de maneira que são eles: Líquidos e Gases a Granel; Carregamento de Materiais
Perigosos, Cargas Sólidas e Contêineres; Proteção Contra Incêndios; Busca,
34
Manual Detalhado de Instalações Portuárias para recepção de resíduos. IMO – Agência
Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) . Pg. 13.
35
IMO – Membership: Member States, IGOs and NGOs. Disponível em:
http://www.imo.org/About/Membership/Pages/Default.aspx. Acesso em: 17 de abril de 2011.
36
UNITED NATIONS COAST GUARD - Marine Safety Manual: Marinne Environmental Protection,
volume IX, 1997. Disponível em: http://www.uscg.mil/directives/cim/16000-16999/CIM_16000_14.pdf.
37
CCA – IMO, Prevenção da Poluição Marinha. Disponível em:
https://www.ccaimo.mar.mil.br/convencoes/prevencao_da_poluicao_marinha. Acesso em 17 de abril
de 2011.
20
Salvamento
e
Rádio-comunicação;
Segurança
da
Navegação;
Projeto
e
Equipamento de Navios; Estabilidade, Rotas de Carga e Segurança de Navios de
Pesca; Normas de Treinamento e Vigilância; Implementação do Estado de
Bandeira38.
O CPAM, juntamente com seus subcomitês, busca, então, consolidar seus
objetivos através da observância e aplicação dos tratados de Direito Internacional.
Tais objetivos podem ser condensados em quatro metas gerais39:
1. Encorajar a adoção dos melhores padrões possíveis na prevenção e no
controle da poluição do ambiente marinho por navios e fazê-lo, numa proporção
mais imediata, através da promoção da aceitação, implementação e interpretação
uniforme pelos países e organismos da MARPOL e da Convenção Internacional
Sobre Preparo, Resposta e Cooperação em Casos de Poluição por Óleo (OPRC),
1990.
2. Aderir aos princípios e à declaração adotados pela RIO 92, mundialmente
conhecida como United Nations Conference on Environment Protection and
Response (UNCED), no campo da proteção ao ambiente marinho.
3. Promover os meios necessários para efetuar suas tarefas, inclusive através
da cooperação com outros organismos que possam colaborar com seus propósitos.
4. Promover o programa de assistência técnica da OMI para a proteção do
ambiente marinho, incluindo projetos de larga escala, através de cooperação com o
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Programa das
Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), o Banco Mundial e, em particular,
com o Fundo Global para o Meio Ambiente.
4.
PREVENÇÃO
E
CONTROLE
DA
POLUIÇÃO
MARINHA
PELO
CARREGAMENTO DE BENS E MATERIAIS NOCIVOS
38
IMO- WHAT IT IS. Pág. 2. Disponível em http://www.imo.org/About/Documents/IMO%20What-itis%20web%202009.pdf. Acesso em 12 de abril de 2011.
39
Adaptado do serviço de referências do site da ONU. Disponível em:
http://esa.un.org/referenceService/registry/pgViewBodyTermsOfRef.asp?bodyCode=511. Acesso em
02 de abril de 2011.
21
4.1. Panorama histórico do carregamento de bens e materiais nocivos e da
legislação aplicável
O comércio marítimo surge juntamente com as grandes civilizações da
Antiguidade, sendo os primeiros grandes navegadores os fenícios, que por volta de
3.000 a.C já haviam navegado pelo mediterrâneo e criado avançadas técnicas de
navegação. A partir de então, a história noticia vários povos que contribuíram com o
desenvolvimento dessa atividade: a civilização grega e a romana estabeleceram
inúmeras rotas no mediterrâneo, os polinésios no Pacífico e os nórdicos pelo norte
do Atlântico. O período das Grandes Navegações marca o momento histórico no
qual o comércio marítimo deixa de ser característica de determinado povo ou nação
e passa a se expandir velozmente, juntamente com os mercados mundiais, o que
cria uma complexa rede de rotas comerciais que apenas se intensifica com o passar
dos séculos, principalmente após a Revolução Industrial40. A navegação mercante
torna-se tão importante que, atualmente, 90% do transporte de bens referentes à
importação e exportação é feito através de embarcações marítimas.41
O Direito Internacional em muito deve seu desenvolvimento às navegações,
tendo em vista que foi através do comércio marítimo que houve o estreitamento das
relações entre os povos e as nações. Contudo, apesar da importância do tema, não
havia preocupação por parte dos Estados com a regulamentação do transporte de
bens realizado por mar até a segunda metade do século XIX, quando, em outubro
de 1859, uma forte tempestade atingiu as ilhas britânicas, provocando a destruição
de 325 navios e a morte de 748 pessoas. Restou claro, então, que era preciso de
cooperação internacional para determinar normas adequadas para tratar da
segurança no mar e, em 1863, França e Grã-Bretanha firmaram o primeiro acordo
sobre colisões no mar, que posteriormente veio a ser ratificado por outras nações
mercantes da Europa. Este documento foi resultado de motivações econômicas, da
40
POLONI, Heloísa Cristina. A história da navegação. Disponível em:
http://www.fertimport.com.br/bnews3/images/multimidia/images/Rumos%20-%20Janeiro06.pdf,
41
FERREIRA NETO, Ricardo. Análise do transporte de carga marítimo brasileiro de longo
Curso com relação à participação e a perda de espaço no cenário
Mundial. Disponível em: http://fenix3.ufrj.br/60/teses/coppe_m/RicardoFerreiraNeto.pdf. Acesso em
22
pressão das seguradoras de navios, que demandavam o estabelecimento de
normas para a atividade do transporte marítimo42.
Apesar do surgimento deste acordo internacional, apenas em 1914 nasce a
primeira convenção internacional destinada a proteger a segurança no mar, a já
mencionada Convenção Internacional para Salvaguarda da Vida Humana no Mar.
Na década de 30, iniciam-se discussões acerca da criação de um organismo
internacional permanente destinado a regulamentar a atividade do transporte
marítimo, no entanto, nem essa idéia, nem as convenções, tiveram grande vislumbre
na sociedade internacional, devido a preocupação com uma Segunda Guerra
Mundial.
Mesmo com debates em relação ao desenvolvimento de um Direito
Internacional que regulamentasse a segurança no mar durante a primeira metade do
século XX, apenas em 1948 surge a Organização Marítima Internacional, destinada
a regulamentar o transporte marítimo, alavancada pelo aumento significativo da frota
de navios cargueiros e de guerra surgidos em decorrência da Segunda Guerra
Mundial. Mesmo com o surgimento desta organização, ainda não era latente a
preocupação do Direito Internacional Marítimo com o meio ambiente marinho.
Podemos apontar dois motivos principais para essa ausência de cuidado com este
tema: o fato de que até o final do século XIX o transporte marítimo não provocava
danos imediatos pelo vazamento de seu conteúdo ao meio ambiente e o
desinteresse da comunidade internacional com o meio ambiente em si.
Primeiramente, avalia-se que à época do ano de 1900 a poluição provocada
pela navegação era pontual, verificada na costa dos países e principalmente nas
regiões portuárias; os materiais transportados, por mais que um acidente os pusesse
em contato com o ecossistema marinho, por sua própria origem (animal, mineral,
vegetal), não causariam grandes danos ecológicos, tampouco esses danos se
estenderiam por mais de uma nação. Menciona-se aqui o final do século XIX por que
é neste período que surge o primeiro cargueiro (que transportava querosene para
42
Overview of shipping and navigation history. Disponível em:
23
iluminação)43 e quando se inicia a terceira onda tecnológica, na qual há o advento da
eletricidade, dos motores de combustão interna e dos materiais químicos
elaborados44. É, portanto, um momento ímpar quando falamos de poluição marítima,
uma vez que esses dois últimos elementos característicos dessa terceira onda
elevam substancialmente o risco de danos ambientais ao ambiente marinho,
considerando-se que a própria embarcação se torna mais poluidora, assim como o
material transportado por ela.
Ou seja, é neste momento que surge, mesmo que em escala reduzida, o
transporte de bens e materiais nocivos, cuja definição será avaliada mais adiante.
Devemos apontar aqui também que é em meados do século XX que o petróleo e
seus derivados se firmam como grande fonte energética, o que aumentou
sensivelmente o número de navios cargueiros e o volume de carga transportada por
eles, aumentando proporcionalmente o risco de um grave acidente ambiental.
Outro fator que retardou sobremaneira a criação de uma legislação
internacional visando o transporte marinho foi a ausência de preocupação com o
meio ambiente. A consciência de que era necessário conter danos ambientais só foi
fomentada a partir do momento em que se reconhece a importância do meio
ambiente para a economia, quando se percebe que ele é a fonte de toda a matéria
prima disponível no mercado, e sua degradação implicará em severa escassez de
matéria prima e, conseqüentemente, limitações econômicas para todas as
sociedades do globo.
Em 1954 é elaborada a OILPOL, que se desenvolve justamente no contexto
do advento de grandes navios tanques e cargueiros, sendo o primeiro tratado
internacional direcionado para a proteção do mar, determinando que a proibição do
despejo de petróleo e seus derivados ou misturas que tenham mais de 100 partes
de óleo por milhão em áreas marítimas que fiquem a menos de 50 milhas náuticas
43
Background (on oil pollution). Disponível em:
http://www.imo.org/OurWork/Environment/PollutionPrevention/OilPollution/Pages/Background.aspx.
44
MAGNOLI, Demétrio. Projeto de ensino de geografia: natureza, tecnologias, sociedades,
geografia geral. 2 ed. São Paulo: Moderna, 2004. p. 80.
24
da faixa de terra mais próxima. A Convenção entra em vigor em 1958, mas se torna
obsoleta com o advento da MARPOL 73/7845.
É nesse contexto de preocupação com o transporte de materiais que
provocam danos ambientais que surge a proposta de adoção de um código uniforme
que regule o transporte de materiais nocivos no mar, em 1960, na Conferência da
Segurança da Vida no Mar. A resolução resultante desta Conferência destacou que
esse código idealizado deveria conter normas para regulamentar assuntos que
envolvam os processos que versem sobre o transporte de cargas, principalmente
aquelas incompatíveis entre si46. Já em 1961, foi designada a um grupo do Comitê
de Segurança Marítima da OMI a tarefa de elaborar o código, que deveria ser feito
em cooperação com o comitê das Nações Unidas de especialistas no transporte de
materiais nocivos, o qual havia formulado em 1956 um relatório estabelecendo as
condições mínimas para o transporte de materiais nocivos não apenas para o
transporte marítimo, mas todos os meios de transporte. A Assembléia da
Organização
Marítima
Internacional
adotou
em
1965
o
Código
Marítimo
Internacional de Bens Nocivos, que desde então vem sido constantemente alterado
devido às mudanças tecnológicas sofridas no campo da navegação.47
O Código desenvolvido, contudo, não apresenta uma definição concisa do
que seriam materiais nocivos, apenas divide as substâncias nocivas em nove
classes, algumas delas subdivididas. Essa classificação ocorre de acordo com o
risco que a substância apresenta ou o maior deles, se apresentar mais de um; ou
seja, no lugar de determinar previamente o que seria um material nocivo, o Código
especifica determinados comportamentos e características que, se verificadas em
uma substância, a distinguem como um material nocivo.
Até o momento não se tinha notícia de um acidente causado por navio que
tivesse provocado grandes danos ao ambiente marinho; no entanto, em 1967, o
superpetroleiro Torrey Canyon, que transportava aproximadamente 120.000
toneladas de óleo cru, atinge os arrecifes Seven Stones, localizados na parte oeste
do Canal da Mancha, acidente que provoca uma fenda em seu casco e resulta no
45
Maiores detalhes sobre essa legislação no tópico 4.2 deste guia.
É possível citar como exemplo de cargas incompatíveis entre si explosivos e combustíveis líquidos.
47
IMDG CODE. Disponível em: https://www.ccaimo.mar.mil.br/convencoes_e_codigos/codigos/imdg.
46
25
derramamento de toda sua carga. O óleo atinge cerca de 30km de praias francesas
e inglesas, causando a morte de milhares de aves, moluscos e peixes e um impacto
ambiental nunca antes visto. O dano causado foi agravado pelo uso de
aproximadamente 35.000 toneladas de dispersantes de maneira incorreta, além de
uma maior preocupação em salvar a embarcação (que, apesar dos esforços,
naufragou) do que minimizar as perdas ambientais. O modo com que se tentou
controlar a situação evidencia a falta de preparo no que tange ao aspecto ambiental
do desastre, o que exigiu a atenção dos agentes de Direito Internacional.48
As graves conseqüências do acidente envolvendo o navio fomentaram
discussões acerca da responsabilidade sobre danos causados ao meio ambiente,
compensação financeira e da determinação de bases que irão estabelecê-las, o que
originou quatro regimes de compensação financeira. O primeiro deles nasce em
1969, a Convenção Internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados
por Óleo, conhecida como CLC/69, busca determinar normas internacionais que
deveriam regrar a responsabilidade do proprietário do navio e o estabelecimento de
um fundo relativo à sua responsabilidade.49
O desastre envolvendo o petroleiro ocorreu em um momento de
efervescência nos debates sobre o ambiente marinho como uma universalidade, que
deve ser tutelado por todos os povos. O desenvolvimento dessa idéia culminou na
Conferência de Estocolmo sobre o meio ambiente, organizada pela ONU em 1972.
A primeira manifestação do Direito Internacional do Meio Ambiente, que
constituiu a base para a formulação do Principio 21 da Declaração de Estocolmo de
197250, foi a sentença do Tribunal Arbitral, baseado no Tratado de Águas de
48
SILVA, Ana Carolina de Lima. A evolução do direito internacional do meio ambiente e a
construção de um regime jurídico internacional para o mar através do direito marítimo: os
incidentes marítimos que provocaram mudanças significativas nas normas de proteção ao meio
ambiente marinho. Monografia (especialização em relações internacionais) – Instituto de ciência
política e relações internacionais da Universidade de Brasília – UnB. 2008. Disponível em:
http://bdm.bce.unb.br/bitstream/10483/1131/1/2008_AnaCarolinaLimaSilva.pdf. Acesso em 9 de
janeiro de 2011.
49
Idem
50
Princípio 21: Em conformidade com a Carta das Nações Unidas e com os princípios de direito
internacional, os Estados têm o direito soberano de explorar seus próprios recursos em aplicação de
sua própria política ambiental e a obrigação de assegurar-se de que as atividades que se levem a
cabo, dentro de sua jurisdição, ou sob seu controle, não prejudiquem o meio ambiente de outros
Estados ou de zonas situadas fora de toda jurisdição nacional. Disponível em:
http://www.dhnet.org.br/direitos/sip/onu/doc/estoc72.htm. Acesso em 10 de abril de 2011.
26
Fronteira, no caso da Fundição Trail (Estados Unidos x Canadá) onde se determinou
que nenhum Estado poderia usar ou permitir o uso de seu território de maneira que
cause dano em razão do lançamento de emanações no ou até o território do outro51.
No mesmo ano, a Convenção sobre a Prevenção da Poluição Marinha por
Alijamento de Resíduos e Outras Matérias (Convenção de Londres), foi aprovada
para controlar e, sempre que possível, evitar o despejo de resíduos gerados em
terra no mar, começando a vigorar em 1978. Outra convenção de imprescindível
importância decorrente deste panorama foi a MARPOL, em 1973, posteriormente
alterada pela MARPOL de 1978, que tem como objetivo prevenir e controlar não
apenas a poluição provocada por óleo, mas também por produtos químicos,
substâncias embaladas, esgoto e lixo. Em concomitância com o surgimento da
MARPOL de 73, nasce também o Comitê de Proteção do Ambiente Marinho, que
tem como principal função garantir a prevenção e o controle dos problemas
ambientais marinhos especificamente causados por navios, exercendo esse papel
através da adoção e produção de emendas e outros meios de regulamentação.52
O acidente de Torrey Canyon foi apenas o primeiro acidente de
conseqüências monumentais envolvendo navios cargueiros; curiosamente cada um
desses desastres precedeu debates acalorados na comunidade internacional, que
eventualmente tiveram como frutos importantes convenções que regem o Direito do
Mar no que concerne ao tema da prevenção e controle da poluição marinha. A
catástrofe ambiental envolvendo o cargueiro Argo Merchant, em 1976, foi
amplamente divulgada, principalmente pela mídia americana, o que instigou as
discussões que culminariam na formulação da MARPOL 73/78. Em 1978, o maior
acidente da história causado pelo transporte marítimo de materiais nocivos, causado
pelo navio-tanque Amoco Cadiz, provocou o derramamento de 220.000 toneladas de
óleo, o que deixou em evidência a necessidade do treinamento de equipes especiais
para lidar com esse tipo de incidente e da entrada em vigor da MARPOL 73/78. No
51
CEZARIO, Leandro Fazollo. O caso da fundição trail (trail smelter case) - Estados Unidos x
Canadá: características transfronteiriças dos danos ao meio ambiente e a responsabilidade
internacional do Estado por danos ambientais. Conteúdo Jurídico, Brasília-DF: 12 jun. 2010.
Disponível em: http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.27121. Acesso em 30 de abril de
2011.
52
Overview of shipping and navigation history. Disponível em:
27
entanto, foi apenas após 1989, quando o petroleiro Exxon Valdez teve seu casco
perfurado por uma rocha na Baía de Prudhoe (Estados Unidos), foi que a grande
potência do século XX tomou medidas incisivas para melhorar as questões de
segurança relacionadas ao transporte por navios, através de alterações no
ordenamento jurídico interno e na orientação da política externa americana no que
tange a elaboração e a entrada em vigor de tratados internacionais.
Várias convenções de inegável importância foram aprovadas no âmbito do
Direito Internacional em resposta aos acidentes causados por navios, dentre elas a
Convenção das Nações Unidas para o Direito do Mar, em 1982, e a Convenção
Internacional sobre Preparo, Resposta e Cooperação em Caso de Poluição por Óleo
(OPRC, em inglês), de 1990. É a partir destes documentos e de outras convenções
que o jurista Rodrigo Fernandes More formulou a seguinte definição de poluição:
Em linhas gerais, poluição é tudo que o homem, direta ou
indiretamente, introduz no meio ambiente, seja na forma de
substâncias ou de energia, que provocam, ou podem provocar danos
à saúde humana ou à dos seres vivos. No direito internacional do
meio ambiente, diversas convenções de proteção do meio ambiente
marinho cuidaram de definir “poluição” como a introdução pelo
homem, direta ou indiretamente, de substâncias ou de energia no
meio marinho, incluindo os estuários, sempre que a mesmo provoque
ou possa vir a provocar efeitos nocivos, tais como danos aos
recursos vivos e ao ecossistema marinho, perigo à saúde humana,
entraves às atividades marítimas, incluindo entre estas a pesca e o
uso legítimo do mar, alteração da qualidade da água do mar, no que
se refere à sua utilização e deterioração dos locais de recreio.53
4.2. Evolução e importância da prevenção da poluição marinha por
carregamento de bens e materiais nocivos
Na esteira da evolução do entendimento humano acerca da proteção
ambiental, pode-se notar que, destacadamente, a prevenção foi um dos principais
conceitos a nortear a elaboração de instrumentos normativos internacionais e
53
MORE, Rodrigo Fernandes. A poluição do meio ambiente marinho e o princípio da precaução.
Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 58, 1 ago. 2002. Disponível em:
<http://jus.uol.com.br/revista/texto/3194>. Acesso em 03 de fevereiro de 2011. Págs. 9-10.
28
nacionais. Com efeito, percebeu-se que a maior parte dos casos de acidentes
envolvendo despejo de materiais danosos ao meio ambiente marinho estavam
relacionados não a falhas de maquinário, mas ao descaso com padrões préestabelecidos de conduta em atividades de risco.
Ainda em 1954 foi elaborada a OILPOL, representando o primeiro instrumento
internacional a expressar a preocupação com a prevenção da poluição marinha.
Destaca-se a Convenção por regulamentar a descarga de petróleo (e suas misturas)
no mar, além de estabelecer novos padrões na construção de petroleiros (com a
adoção de emenda em 1971). Atualmente a Convenção foi substituída pela
MARPOL 73/78.54
Em 1969 foi adotada a Convenção Internacional sobre Responsabilidade Civil
por Danos Causados por Poluição por Óleo (CLC/69, em inglês). O principal
objetivo era o estabelecimento de um sistema seguro e geral para responsabilização
civil por danos causados a terceiros em razão de vazamentos de petroleiros. Tal
instrumento preleciona a responsabilidade do dono do navio pelas compensações
por danos, sem necessidade de prova de culpa, exceto em casos excepcionais
elencados na Convenção. A área de abrangência da Convenção se restringia ao
mar territorial e águas nacionais dos Estados. O conceito de óleo adotado era
restritivo, não abrangendo seus derivados claros (gasolina, diesel, querosene).55
A escalada de preocupação acerca da manutenção equilibrada do meio
ambiente e do desenvolvimento deu impulso à elaboração da Conferência de
Estocolmo, da qual resultou a Declaração das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente. Este evento logrou formar as bases para a tomada de consciência global
acerca do desenvolvimento sustentável, conceito que foi extraído dos trabalhos da
Conferência. Acerca da proteção e prevenção da poluição do meio ambiente
marinho, destaca-se o Princípio 7 da Declaração:
54
Organização das Nações Unidas. Global Instruments on Marine Pollution. 2003. Disponível em:
http://www.unescap.org/drpad/vc/orientation/legal/3_marine.htm . Acesso em 03 fevereiro 2011.
55
PORTO, Gisele Elias de Lima. Responsabilidade pela poluição marinha. Revista CEJ, Brasília, v.
4, n. 12, pág. 53, set./dez. 2000.
http://www.unescap.org/drpad/vc/orientation/legal/3_marine.htm . Acesso em 03 fevereiro de 2011.
29
Princípio 7: Os Estados deverão tomar todas as medidas possíveis
para impedir a poluição dos mares por substâncias que possam por
em perigo a saúde do homem, prejudicar os recursos vivos e a vida
marinha, causar danos às possibilidades recreativas ou interferir com
outros usos legítimos do mar.56
Em decorrência da Conferência e suas idéias, duas principais Convenções
foram adotadas para salvaguardar o ambiente marítimo. No mesmo ano, foi
elaborada em Londres a Convenção sobre Prevenção da Poluição Marinha por
Alijamento de Resíduos e outras Matérias, de 1972. Deve-se destacar que a
Convenção não trata de acidentes com vazamento, bem como não abrange a
descarga de materiais nocivos ao meio ambiente, destacadamente o petróleo, pela
atividade regular de navios. Seu objetivo foi eliminar o despejo deliberado ao mar de
substâncias prejudiciais ao homem e ao ambiente marinho, incluindo resíduos
químicos e radioativos57. Como destaca Gisele Porto:
Por “alijamento” entende-se todo despejo deliberado no meio
marinho de resíduos e outras substâncias, efetuado por
embarcações, aeronaves, plataformas ou outras construções no mar,
bem como todo afundamento deliberado no mar. As substâncias são
elencadas em três anexos. O primeiro, “lista negra”, elenca resíduos
e substâncias cujo alijamento é veementemente vedado. Há,
entretanto, a possibilidade de concessão de licença especial prévia
para o alijamento de substâncias enumeradas no Anexo II – “lista
cinza”; e para o lançamento das outras substâncias, a possibilidade
de concessão de permissão geral prévia concedida nos exatos
termos do Anexo III, que prevê os procedimentos para o alijamento.58
O segundo instrumento internacional decorrente das discussões em
Estocolmo foi a Convenção Internacional para Prevenção da Poluição por Navios, de
1973. Representa hoje um dos principais instrumentos internacionais para
prevenção da poluição. Com efeito, a MARPOL tem o objetivo de estabelecer regras
claras de procedimento a fim de evitar a descarga de materiais nocivos ao ambiente
marinho. Nesse sentido, o artigo 2º, (3), (a) e (b) elencam que:
56
Declaração de Estocolmo Sobre o Ambiente Humano. Estocolmo, junho de 1972. Disponível
em: http://www.silex.com.br/leis/normas/estocolmo.htm . Acesso em 05 fevereiro de 2011.
57
http://www.unescap.org/drpad/vc/orientation/legal/3_marine.htm . Acesso em 03 de fevereiro de 2011.
58
PORTO, Gisele Elias de Lima. Responsabilidade pela poluição marinha. Revista CEJ, Brasília, v.
4, n. 12, pág. 54, set./dez. 2000.
30
(3) (a) “Descarga”, com relação a substâncias danosas ou a
efluentes contendo tais substâncias, significa qualquer liberação,
qualquer que seja a sua forma, causada por um navio e abrange
qualquer escapamento, lançamento, derramamento, vazamento,
bombeamento, emissão ou esgoto;
(b) Descarga não abrange:
(i) o alijamento ao mar, dentro do significado da Convenção sobre
Prevenção da Poluição Marinha por Alijamento de Resíduos e Outras
Matérias, realizada em Londres em 13 de novembro de 1972; ou
[...]59
Importante destacar que a Convenção não abrange os objetos da Convenção
sobre Prevenção da Poluição Marinha por Alijamento de Resíduos e outras
Matérias, de 1972, já que por descarga não se pode incluir o conceito de alijamento,
como especificado no item (i).
Por seu caráter técnico, a MARPOL foi constantemente atualizada ao longo
dos anos. Com o avanço tecnológico e operacional do transporte e carregamento
marítimo de materiais nocivos, novas ferramentas foram postas em prática para
minimizar ao máximo os riscos de uma tragédia. Uma das principais atualizações da
Convenção foi a adoção do Protocolo de 1978, que entrou em vigor em 1983,
acrescendo cinco anexos referentes a regras específicas aplicáveis ao transporte
marítimo. Foram estabelecidas regras para a prevenção da poluição por óleo (Anexo
I), para o controle da liberação de líquidos nocivos transportados a granel (Anexo II)
e substâncias transportadas em embalagens (Anexo III) e para a prevenção da
liberação dos esgotos (Anexo IV) e lixo provenientes dos navios (Anexo V).
Posteriormente, adotou-se o Protocolo 1997, que entrou em vigor em 2005, que
cuidou da poluição da atmosfera ocasionada pela liberação de gases nocivos pelos
navios.60
Em resumo, os principais dispositivos da MARPOL referem-se a medidas de
prevenção e padronização das atividades econômicas marítimas de transporte e
carregamento. Sendo assim, pode-se destacar:
59
Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios. 1973, alterado pelo
Protocolo de 1978. Disponível em: https://www.ccaimo.mar.mil.br/sites/default/files/Conv_MARPOL__1973.pdf . Acesso em 03 fevereiro de 2011.
60
SERBEL. Principais Convenções Internacionais sobre poluição por óleo no mar. Disponível
em:
http://www.serbeloleos.com.br/servicos_oleo_poluicao_oleo_mar.htm . Acesso em 15 fevereiro de
2011.
31
•
•
•
•
•
•
•
•
necessidade de realizar vistorias iniciais, periódicas e
intermediárias nos navios;
proibição da descarga de óleo ou misturas oleosas no mar, a
menos que o petroleiro esteja a mais de 50 milhas náuticas da
terra mais próxima, navegando em sua rota; que o regime de
descarga do conteúdo não exceda 60 L por milha náutica. A
descarga poderá ser feita desde que o navio possua sistemas de
monitoramento e controle de descarga de óleo e separador de
água/óleo em operação;
proibição da descarga de óleo ou misturas oleosas no mar para
os demais navios, com arqueação maior ou igual a 400 ton.,
proveniente dos tanques de combustíveis e dos porões de
compartimentos de máquinas, a menos que estejam a mais de 12
milhas náuticas da terra mais próxima, navegando em sua rota;
que o conteúdo seja menor ou igual a 100 PPM e que possua em
operação, sistema de monitoramento e controle de descarga de
óleo, equipamento e sistema de filtragem de óleo entre suas
instalações;
comprometimento dos governos dos países signatários em
assegurar a instalação de equipamentos e meios de recebimento
da descarga de resíduos de óleo e misturas oleosas como sobras
de petroleiros e de outros navios, nos terminais de carregamento
de petróleo e derivados, nos portos de reparo entre outros tipos
de portos;
necessidade de dotar os petroleiros novos, isto é, cujo contrato
de construção tenha sido assinado após 31/12/75, de tonelada
maior ou igual a 70 mil, de tanques de lastro segregado ou seja,
tanques diferenciados, completamente separados dos sistemas
de óleo de carga e combustível, destinado ao transporte de lastro
ou outras cargas que não sejam óleo, misturas oleosas e
substâncias nocivas;
obrigatoriedade de possuir o livro de registro de óleo, seja como
parte ou não do diário náutico, no qual serão feitas anotações
relativas à todas as movimentações de óleo, lastro e misturas
oleosas, inclusive as entregas efetuadas às instalações de
recebimento. Este livro é válido para os petroleiros de arqueação
bruta maior ou igual a 150 ton. e nos cargueiros de arqueação
maior ou igual a 400 ton. Todas essas operações deverão ser
assinadas pelo oficial ou pelo tripulante responsável pelas
mesmas;
procedimentos para descarga de substâncias nocivas líquidas;
procedimentos para embalagem, marcação, etiquetagem,
documentação necessária, e estivagem de substâncias
prejudiciais transportadas por mar na forma de embalagens;61
Assevera-se que a MARPOL, apesar de um dos principais instrumentos
internacionais para a prevenção da poluição por navios, possui aplicabilidade e
efetividades mitigadas por seu caráter não obrigatório. Essa característica decorre
61
COMTROL. Utilidades – MARPOL. Disponível em: http://www.comtrolbr.com/utilidades-marpol.htm
. Acesso em 15 de fevereiro de 2011.
32
da própria natureza da maior parte das normas de Direito Internacional, que
efetivamente necessitam de um procedimento de internalização para possuírem
caráter exigível nos ordenamentos jurídicos nacionais, muitas vezes possuindo nível
hierárquico normativo inferior à leis ordinárias de cada país. Ademais, a Convenção
não é suficiente na punição por violações ao seu texto, além de não elencar medidas
eficazes de solução de conflitos. É delegado a outras Convenções o papel de reger
as indenizações e a responsabilidade por efeitos danosos ao meio ambiente.
Algumas organizações regionais, como a União Européia, já possuem
decisões no sentido de implementar punições para a poluição marinha. No caso, em
2008, o Tribunal de Justiça da União Européia condenou uma empresa causadora
de dano por derramamento de óleo a custear todo o processo de limpeza.62
A Conferência de Estocolmo, além de despertar a sociedade global e os
Estados para os efeitos de um desenvolvimento descontrolado, fez ecoar suas
idéias dentro da estrutura organizacional das Nações Unidas. Assim sendo, em 1974
foi desenvolvido no âmbito da ONU o programa Mares Regionais, com o principal
objetivo de fomentar a interação e cooperação regional na formulação de legislações
internacionais regionais para a prevenção, controle e responsabilização por danos
ambientais marinhos. Como resultado dos esforços, a partir de meados da década
de 1970 várias Convenções visando a preservação de mares regionais foram
adotadas, vinculando mais de 120 Estados no total.63
A perspectiva de aumento da preocupação com a conservação do meio
ambiente marinho, o aumento do transporte e carregamento marítimo de bens e
pessoas e o acelerado avanço da tecnologia e da globalização foram alguns dos
motivos para a formulação da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar
(CNUDM), de 1982. Com efeito, os oceanos ocupam mais de três quartos de nosso
planeta, desse modo, havia-se tornado indispensável que a comunidade
internacional adotasse regras claras para as disposições acerca do mar. A CNUDM
é o maior instrumento normativo internacional moderno, consistindo na compilação
de 320 artigos e 9 anexos. A Convenção elencou em seu texto vários tipos de
62
GOOD PLANET. The Marpol Convention. Disponível em: http://www.goodplanet.info/eng/Outilsjuridiques/Marpol/Convention-Marpol . Acesso em: 10 de fevereiro de 2011.
63
Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 58, pág. 13, 1 ago. 2002.
33
poluição e estabeleceu várias normas para a preservação do meio ambiente
marinho, em seus mais variados aspectos. Por ter um objeto muito complexo, qual
seja a regulação do Direito do Mar, a Convenção logrou êxito em compilar o direito
costumeiro e princípios relativos a essa matéria.
No que se refere à prevenção da poluição por navios, destaca-se o artigo 211
da Convenção64 que possui caráter genérico e recomendatório, fórmula que se
repete na maior parte do texto normativo, instigando os países a respeitarem
Convenções já pactuadas e a formularem leis internas para corroborar com a
prevenção da poluição. Enfim, a CNUDM representou um importante passo na
consolidação de uma ordem jurídica internacional uniforme no que tange ao
tratamento dos mares, essencialmente uma matéria que transcende as barreiras do
Estado.
Vinte anos após a realização da Conferência de Estocolmo, marco nos
debates sobre a interação do homem e o meio ambiente, novamente a comunidade
internacional se reúne para discutir os rumos da preservação ambiental e do
desenvolvimento sustentável. A Rio-92, como ficou conhecida, chegou a importantes
conclusões que repercutiram na legislação marítima. Foram dois documentos
principais elaborados pela Conferência, a Declaração do Rio e a Agenda 21,
expressando o espírito de incerteza acerca do futuro da humanidade nos padrões de
consumo e produção vigentes.
A principal contribuição da Rio-92 para a prevenção da poluição marinha pelo
carregamento de materiais nocivos pode ser atribuída à adoção do princípio, ou
critério, da precaução. Com efeito, este é enunciado no Princípio 15 da Declaração
do Rio e no Capítulo 17 da Agenda 21:
Declaração do Rio:
Princípio 15: Com a finalidade de proteger o meio ambiente, os
Estados deverão aplicar amplamente o critério de precaução
conforme suas capacidades. Quando houver perigo de dano grave
ou irreversível, a falta de certeza científica absoluta não deverá ser
utilizada como razão para que seja adiada a adoção de medidas
64
CNUDM. Disponível em: http://www2.mre.gov.br/dai/m_1530_1995.htm. Acesso em 11 de abril de
2011.
34
eficazes em função dos custos para impedir a degradação
ambiental.65
Agenda 21:
17.21. Para impedir a degradação do meio ambiente marinho é
preciso adotar uma abordagem de precaução e antecipação, mais
que de reação.66
A mudança da abordagem em relação à prevenção de desastres relacionados
à preservação do meio ambiente marinho, por mais clara que possa parecer, foi um
passo inovador no Direito do Mar. Com efeito, a incapacidade de aplicação do
preceito da capacidade assimilativa deu espaço para adoção do princípio da
precaução. O primeiro diz respeito à crença de que a ciência é capaz de realizar
avaliações e análises precisas para apontar a capacidade do ambiente de se
regenerar diante de um possível acidente, determinando o modo e tempo certos de
agir para que o dano seja sanado. Diante da experiência fática, comprova-se que a
ciência por vezes mostra-se de mãos atadas para a solução e minimização de
catástrofes ambientais. De tal maneira, o princípio da precaução toma vez no
ordenamento internacional, prelecionando justamente o oposto da capacidade
assimilativa, ou seja, estabelecendo que os agentes não podem deixar de tomar
todas as medidas preventivas necessárias para evitar danos, mesmo que a ciência
ainda não tenha comprovado a certeza do prejuízo a ser causado.67
De fato, o princípio da precaução passou a ser amplamente aplicado no
Direito Ambiental em geral, destacando-se o Direito do Mar. A OMI adotou a
Resolução MEPC.67(37) de 1995 estabelecendo que o aludido princípio deve ser
incorporado às atividades da organização, destacadamente em seu papel de
fiscalização e normativização. Ademais, o Protocolo de 1996 para a Convenção
sobre Prevenção da Poluição Marinha por Alijamento de Resíduos e outras
Matérias, de 1972, teve o escopo de introduzir o critério da precaução nas atividades
relativas ao despejo deliberado de material no mar, estabelecendo que a falta de
65
Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Rio de Janeiro,
junho de 1992. Disponível em: http://www.ufpa.br/npadc/gpeea/DocsEA/DeclaraRioMA.pdf . Acesso
em 11 de fevereiro de 2011.
66
Agenda 21 – Cap. 17 - Proteção dos Oceanos, de todos os tipos de mares, inclusive mares
fechados e semifechados, e das zonas costeiras, e proteção, uso racional e desenvolvimento
de seus recursos vivos. Rio de Janeiro: Gerenciamento Verde Editora e Livraria Virtual, 2006.
Disponível em: http://www.gerenciamentoverde.com.br/download/Agenda21Capitulo17.pdf . Acesso
67
Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 58, pág. 19 e 20, 1 ago. 2002.
35
conclusão científica sobre os efeitos da substância sobre o ambiente marinho não
autoriza o despejo.68
4.2.1 Medidas adotadas pela OMI para garantir a proteção específica através da
prevenção de danos a regiões oceânicas vulneráveis
A elaboração e adoção de convenções internacionais, com seu caráter amplo
e genérico, nem sempre se mostrou efetivo no tratamento da poluição marinha. Com
efeito, há áreas oceânicas que, por suas características específicas ou por suas
condições naturais, são propícias a maior dano decorrente da atividade de
transporte marítimo. As normas que devem ser aplicadas, portanto, a essas regiões,
devem refletir suas exatas necessidades de proteção.
Nesse sentido, a designação de uma região como uma AMPS (Área Marítima
Particularmente Sensível) ou como uma AE (Área Especial segundo a MARPOL
73/78) é um dos mecanismos mais apropriados quando se trata de prevenir a
poluição e o dano da intervenção humana nos oceanos.
De fato, tais medidas cumprem com os atuais desígnios preventivos que o
Direito Internacional do Mar vem tomando. Representam ações que visam à
proteção e salvaguarda da vida marinha e do equilíbrio ecológico de áreas
reconhecidamente frágeis.
A ideia de criação desses institutos foi lançada na Conferência Internacional
sobre Segurança de Navios-Tanque e Prevenção da Poluição, de 1978, que deu
origem ao Protocolo de 1978 para a Convenção Internacional para a Prevenção da
Poluição por Navios, de 1973. Como já mencionado, o Protocolo acrescentou cinco
anexos à Convenção, tornando-a mais efetiva na disposição de normas especiais
para cada tipo de substância nociva transportada, dentre as elencadas nos anexos.
Desta forma, os anexos I, II, V e posteriormente o VI, da Convenção,
estabelecem regras específicas no que concerne o transporte de petróleo, de
substâncias e líquidos nocivos, de lixo e a poluição atmosférica pela emissão de
gases nocivos por navios, respectivamente. Essas regras devem ser observadas
nas chamadas Áreas Especiais, que são regiões elencadas na própria Convenção.
68
http://www.unescap.org/drpad/vc/orientation/legal/3_marine.htm . Acesso em 03 de fevereiro de 2011.
36
Não obstante, as discussões desenvolvidas na Conferência deixaram clara a
necessidade de estabelecimento de áreas ou regiões do globo onde esta proteção
deveria ser ainda mais acentuada. Havia a necessidade de adoção de medidas
ainda mais específicas do que aquelas enaltecidas na MARPOL 73/78, ou seja,
capazes de aplicação restrita a uma área oceânica somente. Surge, dessa forma, no
âmbito da OMI, a estrutura de Área Marítima Particularmente Sensível.
O debate acerca desses dois instrumentos de proteção, AE e AMPS,
culminou na adoção, em 1991, das Diretrizes para Designação de Áreas Especiais e
Identificação de Áreas Marítimas Particularmente Sensíveis69, atribuindo papel
central ao Comitê de Proteção do Ambiente Marinho para consideração sobre o
estabelecimento de ambas as áreas.
4.2.2 Áreas Marítimas Particularmente Sensíveis (AMPS)
As diretrizes para designação de uma AMPS (PSSA, Particularly Sensitive
Sea Area, em inglês) foram sendo revisadas ao longo dos anos. Atualmente, a
Resolução A.982(24) de 2005 é a que rege o estabelecimento destas linhas gerais
para atribuição do status protetivo especial à determinada área oceânica.
Na própria Resolução, no tópico 1.2 do anexo, é descrito o conceito de
AMPS. Dessa forma, in verbis:
Uma AMPS é uma área que necessita de proteção especial através
da atuação da OMI em decorrência de sua significância por
reconhecidos fatores ecológicos, socioeconômicos, ou científicos,
que estejam vulneráveis a danos causados pelo transporte marítimo
internacional. Ao mesmo tempo da designação de uma AMPS, uma
medida de proteção associada, que preencha os requisitos do
instrumento legal que a estabeleça, deve ser aprovada e adotada
pela OMI para prevenir, reduzir ou eliminar a ameaça ou
vulnerabilidade identificada.70 [tradução livre]
69
RESOLUÇÃO A.720(17). Disponível em:
http://www5.imo.org/SharePoint/blastDataHelper.asp/data_id%3D22581/A720%2817%29.pdf. Acesso
em 23 de abril de 2011.
70
RESOLUÇÃO A.982(24). Disponível em: http://www.gc.noaa.gov/documents/982-1.pdf. Acesso em
20 de abril de 2011
37
A adoção de diretrizes para o estabelecimento dessas áreas foi passo
decisivo na construção de seu conceito. Efetivamente, o processo de designação de
uma AMPS nada mais é do que o reconhecimento internacional atribuído a certa
região para a adoção de ações mais enérgicas que visem sua proteção. É um modo
eficaz de se reconhecer perante a comunidade internacional a fragilidade de certos
ecossistemas
que,
se
protegidos
somente
por
algumas
nações,
seriam
extremamente ameaçados em sua existência. É também um procedimento que leva
em consideração todos os interesses envolvidos sobre aquela área, procurando
ponderar as posições dos Estados costeiros, dos Estados cujos navios trafegam na
região e das comunidades mercante e de ambientalistas. Através de amplo debate,
é possível elaborar medidas que sejam suficientes para a proteção almejada.
Conforme demonstra o excerto da Resolução, a definição de AMPS
compreende alguns fatores indispensáveis. Inicialmente, a área deve possuir
atributos particulares (ecológicos, socioeconômicos ou científicos). Além disso,
esses atributos devem estar sendo ameaçados pelo transporte marítimo
internacional. Por fim, é inerente à AMPS uma medida de proteção associada, que
será o instrumento pelo qual será realizada a proteção. Esses três componentes do
conceito de AMPS, portanto, são essenciais para sua estruturação.
Note-se que nas próprias diretrizes, no item 4.2, é estabelecido que fica
excluída da abrangência de AMPS os danos causados por alijamento de
substâncias nocivas, já que tal conceito, como especificado anteriormente, é objeto
da Convenção sobre Prevenção da Poluição Marinha por Alijamento de Resíduos e
outras Matérias, de 1972, possuindo tratamento próprio.
A partir do entendimento dos elementos que compõe o conceito de AMPS é
possível se passar para a análise do procedimento estabelecido pelas diretrizes para
identificação do preenchimento destes elementos, podendo assim se definir
propriamente cada aspecto das AMPS.
O item 7.5 das diretrizes estabelece que as propostas para designação de
AMPS submetidas à OMI devem consistir em duas partes distintas. A primeira parte
da proposição deve conter a descrição da área que se almeja proteger, incluindo a
especificação de seus atributos particulares, bem como deve estabelecer a
38
vulnerabilidade da área frente à atividade de transporte marítimo internacional. É
importante ressaltar também que o Comitê de Proteção do Ambiente Marinho é o
órgão competente dentro da estrutura da OMI para analisar as proposições e
designar uma região como uma AMPS, como se extrai do item 3.2 das diretrizes.
Os atributos que a região deve possuir estão explicitamente destacados nas
diretrizes, subsessão 4, sendo divididos em três categorias distintas: critérios
ecológicos; critérios sociais, culturais e econômicos; e critérios científicos e
educacionais.
Os critérios ecológicos compreendem vários atributos particulares que as
regiões podem apresentar, são eles:
1. Singularidade ou raridade – São aqueles ecossistemas únicos ou que
ocorrem em poucas partes do planeta, de modo que qualquer ameaça a
sua existência representa risco de extinção de espécies.
2. Habitat crítico – Áreas oceânicas de destacada importância na
manutenção de outros ecossistemas marinhos ou que são essenciais para
a sobrevivência de espécies.
3. Dependência – São as áreas cuja estabilidade depende dos sistemas
bióticos assentados nela. São exemplos as regiões de corais e as rotas
migratórias de peixes, pássaros e mamíferos.
4. Representatividade – São aquelas regiões de excepcional representação
de ecossistemas, biodiversidade, processos ecológicos ou fisiográficos,
dentre outros fatores naturais.
5. Diversidade – Área com grande biodiversidade, que pode incluir variedade
de ecossistemas, habitat ou mesmo genética.
6. Produtividade – Área com alta produtividade biológica natural, resultando
em grande concentração de biomassa, diretamente interligada aos
processos biológicos e físicos da região.
7. Locais de desova ou berçários naturais – São as regiões que representam
destacada
importância
compreendendo
sua
no
rota
ciclo
de
migratória
vida
de
de
algumas
desova
ou
espécies,
mesmo
desempenhando papel de berçário natural. O dano a essas áreas pode
provocar ameaça ao ciclo de vida dessas espécies.
39
8. Caráter natural – É a característica que designa aquelas áreas que
possuíram pouca intervenção degradante decorrente da atividade humana
até o momento.
9. Integridade – São as regiões ecologicamente autossustentáveis, cujas
interações naturais biológicas e físicas garantem a funcionalidade desta
área.
10. Fragilidade – Representa a característica daquelas áreas que são
sensíveis à alteração de fatores naturais (temperatura da água, salinidade,
profundidade) e que já sofrem interferência humana decorrente de outras
atividades. Dessa forma, o transporte marítimo internacional pode
representar fator determinante para a degradação daquela região.
11. Importância biogeográfica – É a área que contém fatores biogeográficos
raros ou possui características biológicas, químicas, físicas ou geológicas
de destaque.
Os aspectos referentes aos critérios sociais, culturais e econômicos são os
seguintes:
1. Dependência social ou econômica – Área cujo equilíbrio do meio ambiente
marinho e seu uso comedido está diretamente relacionado a atividades de
pesca, turismo, recreação e, ademais, representa fator essencial no modo
de vida das pessoas da região.
2. Dependência humana – É a característica que designa aquelas áreas que
são essenciais para a subsistência ou para a produção de alimentos da
população que dela faz uso, ou ainda é fator de importância cultural para
esse povo.
3. Patrimônio cultural – Área de valor cultural destacado pela presença de
aspectos históricos ou sítios arqueológicos.
Por fim, os critérios científicos e educacionais são:
1. Pesquisa – Representa uma área de alto valor científico.
2. Base para estudos de monitoramento – São as áreas que, por terem
sofrido pouca ou nenhuma intervenção humana considerável, podem ser
40
tidas como parâmetro para a análise de um ambiente natural ou seminatural.
3. Educação – Área que oferece oportunidade excepcional de observação de
determinado fenômeno natural.
Desse modo, o Estado que pretende submeter uma proposta de AMPS deve
levar em conta todos os critérios acima expostos e, na primeira parte de sua
proposição, deve estabelecer que aspectos são atribuídos à região sujeita a
proteção excepcional. Ademais, o item 4.4 das diretrizes determina que para ser
designada uma AMPS os atributos elencados pelo Estado proponente, como um
todo, devem cobrir a totalidade da área proposta, porém não necessariamente cada
critério ou atributo deve estar presente em toda área.
O segundo ponto que deve constar nessa parte inicial da proposição é a
vulnerabilidade a impactos oriundos do transporte marítimo internacional. Destacamse, dessa maneira, aquelas características naturais ou de tráfego marítimo que
podem acentuar os riscos de acidente na região.
As diretrizes ressaltam os fatores de risco que decorrem das características
do tráfego marítimo de embarcações, apontando como pontos relevantes a serem
considerados: os fatores operacionais – diretamente relacionados à presença de
embarcações de menor porte (de pesca em geral) que podem reduzir a segurança
na navegação -, os tipos de embarcações que trafegam na região, o fluxo dessas
embarcações, bem como o risco de colisão entre elas, além da consideração do tipo
de carga nociva transportada e os efeitos desta ao meio ambiente.
Além das considerações sobre o tráfego em si, a vulnerabilidade a impactos
pode decorrer diretamente de fatores naturais, que surgem da própria região e não
favorecem o transporte de cargas marítimo. São exemplos os fatores hidrográficos,
correspondentes à profundidade da região, a topografia acidentada e a falta de
proximidade segura para ancoragens; fatores metereológicos, incluindo clima
instável, ventos fortes que mudam de direção constantemente e pouca visibilidade
atmosférica; e fatores oceanográficos, como os fluxos das marés, das correntes
41
oceânicas, gelo e outros fatores que aumentam o risco de colisão e de aterramento
e também o risco de danos à zona marítima de descargas.
Afora esses elementos expostos nas diretrizes, não há empecilho para que
sejam demonstrados outros fatores que vulneram ou ameaçam a região através da
atividade de transporte marítimo internacional.
Superada a primeira parte da proposta, evidencia-se que já foi delimitado o
conceito e abrangência de dois dos três elementos integrantes do conceito de
AMPS, quais sejam, os atributos particulares e a vulnerabilidade decorrente da
atividade de transporte marítimo. A segunda parte da proposição, portanto, diz
respeito ao terceiro elemento do conceito de AMPS, que são as medidas de
proteção associadas propostas para sanar a vulnerabilidade e proteger os atributos
especiais da área que se pretende preservar.
O item 6 das diretrizes para designação de uma AMPS esclarece o objetivo
das medidas de proteção associadas e, genericamente, estabelece alguns meios já
adotados pela OMI que se caracterizam como tal. As medidas de proteção
associadas são, portanto, todos os meios previstos em instrumentos normativos
adotados pela OMI ou já efetivadas pela organização e seus órgãos em outras
situações, que sejam aptos a prevenir, reduzir ou eliminar a ameaça à
vulnerabilidade estabelecida na parte primeira da proposição de uma AMPS.
Se houver dúvida sobre a viabilidade, ou mesmo se a medida de proteção
associada não estiver prevista no âmbito da OMI, há a necessidade então de prévia
aprovação da medida em si, para depois se analisar sua pertinência em relação à
vulnerabilidade da AMPS sugerida. O entendimento é de que se a medida proposta
não é aplicada no contexto da organização, é preciso inicialmente que ela passe por
um juízo de admissibilidade, onde será vislumbrada sua coerência com os
instrumentos internacionais que versam sobre a questão e com o próprio Direito
Internacional do Mar. Ultrapassada essa fase, a medida poderá ser considerada
apta à aplicação em qualquer situação em que ela seja capaz de prevenir, reduzir ou
eliminar a ameaça à vulnerabilidade de uma região. Logo, após esse juízo inicial, os
Estados-membros da OMI estarão aptos a sugerir esta prática como medida de
42
proteção associada em suas propostas de designação de determinada área como
uma AMPS.
Preenchido o requisito da legalidade, o Comitê de Proteção do Ambiente
Marinho deve estabelecer, em suas discussões, se a medida de proteção associada
é a mais adequada para sanar a ameaça à vulnerabilidade da região que se
pretende proteger. Nesse aspecto, as diretrizes estabelecem alguns fatores que
devem ser levados em consideração: análise do conjunto completo de medidas de
proteção associadas existentes e determinar se a(s) medida(s) proposta(s) é(são)
apta(s) a prevenir, reduzir ou eliminar a vulnerabilidade em decorrência do
transporte marítimo internacional; análise do efeito da medida de proteção associada
para o transporte marítimo como um todo e para ecossistemas além da área da
AMPS sugerida; a correlação entre os atributos reconhecidos da área, sua
vulnerabilidade, as medidas de proteção associadas para prevenir, reduzir ou
eliminar a vulnerabilidade, e a total extensão da região alvo da proteção; e levar em
consideração a condição técnica e econômica do(s) país(es) que será(ão) afetado(s)
pelas medidas, destacando aqueles que sejam economias em desenvolvimento ou
em transição.
Após essas análises, há três caminhos possíveis para a proposta de AMPS
submetida ao CPAM. Primeiramente, a proposta pode ser aceita em sua
integralidade, caso em que os países reconhecem a vulnerabilidade da região, a
necessidade de proteção específica e a aptidão das medidas de proteção
associadas em prevenir, reduzir ou eliminar esse problema.
Diversamente, a proposta pode ser aceita “em princípio”, tal como elencado
no item 8.3.2 das diretrizes, que seria a ocasião em que as nações, apesar de
reconhecerem a fragilidade da área e sua necessidade de proteção especial, não
aprovam o inteiro teor das medidas de proteção associadas sugeridas, seja por sua
ineficácia, seja por sua inaplicabilidade. Nesses casos, o CPAM submete a outros
órgãos da OMI a análise da pertinência das medidas sugeridas e, na reunião
subsequente, avalia a total consideração da área uma AMPS ou a rejeição da
proposta por falta de medidas de proteção associadas. Pode ainda o comitê sugerir
ao país proponente que emende sua proposta inicial com medidas de proteção
associadas mais aptas a suprir as vulnerabilidades da área da AMPS.
43
A última via possível para a proposta é a sua rejeição. Neste caso, por falta
de cumprimento de algum dos fatores elencados até o momento pode o CPAM
rejeitar a proposta de designação da área oceânica uma AMPS.
Atualmente, existem treze AMPS em vigor no âmbito da OMI71. A mais
recente é o Estreito de Bonifácio, sugestão conjunta da Itália e França, que foi
designada em 2011 através da Resolução MPEC.204(62). Nesta mesma reunião o
CPAM decidiu por considerar o atol de Saba Bank uma AMPS “em princípio”,
requerendo certas diligências do país proponente, a Noruega, no que diz respeito às
medidas de proteção associadas sugeridas72.
A pormenorização do procedimento de designação de uma AMPS é de
extrema importância, como se pode notar, para o entendimento dos próprios
elementos que compõem o seu conceito. Ademais, em um ambiente de simulação,
em que se tenta ao máximo reproduzir as características da organização simulada, é
essencial que se atente para o modo como a OMI procede para proteger áreas
oceânicas que estão sujeitas à ameaças decorrentes do transporte marítimo
internacional.
4.2.3 Áreas Especiais (AE) segundo a MARPOL 73/78
A OMI usa a sigla AE (SA, em inglês) como abreviação para Áreas Especiais
(Special Areas) ou Áreas Especiais segundo a MARPOL 73/78 (Special Areas under
MARPOL 73/78), denominação autoexplicativa que deixa claro tratar-se de áreas
especiais de proteção positivadas e protegidas pela MARPOL em anexos
específicos de acordo com o aspecto para o qual será designada a proteção àquela
área especial.
Os anexos nos quais consta a proteção às Áreas Especiais são o Anexo I –
“Prevenção da poluição por óleo”, o Anexo II – “Controle da poluição por substâncias
líquidas nocivas a granel” e o Anexo V – “Prevenção da poluição por lixo dos
navios”. Também o Anexo VI – “Regulação para a prevenção da poluição do ar por
71
ÁREAS OCEÂNICAS PARTICULARMENTE SENSÍVEIS. Disponível em:
http://www.imo.org/OurWork/Environment/PollutionPrevention/PSSAs/Pages/Default.aspx. Acesso em
72
IMO. Disponível em:
http://www.imo.org/MediaCentre/PressBriefings/Pages/43%20MEPC62ENDS.aspx. Acesso em 13 de
abril de 2011.
44
navios”, por sua vez, estabelece certas Áreas de Controle de Emissão de Óxido
Sulfúrico como regiões onde são mais restritas as emissões.
Neles, a MARPOL define certas áreas marítimas como áreas especiais nas
quais, por razões técnicas relacionadas às suas condições oceanográficas e
ecológicas, bem como com relação ao seu tráfego marítimo, é necessária a adoção
de métodos especiais de proteção para a prevenção de poluição marinha. Sendo
assim, essas Áreas Especiais são providas de um nível mais alto de proteção que
outras áreas marinhas. A MARPOL define certas áreas marinhas como Áreas
Especiais em relação ao tipo de poluição coberta por cada Anexo, de maneira a
especificá-las neles.
Sendo assim, uma Área Especial é definida pelo Anexo I da MARPOL como:
“Área especial” significa uma área marítima na qual, por razões
técnicas reconhecidas em relação à sua situação oceanográfica e
ecológica e às características específicas do seu tráfego, é
necessária a adoção de métodos especiais obrigatórios para a
prevenção da poluição do mar por óleo.73
A parte final da definição (“por óleo”) é alterada conforme a poluição de que
trata o Anexo específico.
Na 61ª Sessão do CPAM, em 27 de outubro de 2010, foi aprovada a proposta
de emendar o Anexo IV – “Prevenção de poluição por esgoto dos navios” para incluir
a possibilidade de estabelecer Áreas Especiais para a prevenção de tal forma de
poluição, bem como para designar o Mar Báltico como uma Área Especial da
MARPOL sob este Anexo. Ficou, assim, decidido que as emendas seriam
consideradas para adoção na sessão subsequente.
Assim sendo, em ocasião da Sessão 62ª do CPAM, o comitê adotou as
emendas ao Anexo IV da MARPOL74 para incluir a possibilidade de estabelecer
Áreas Especiais na prevenção da poluição por esgoto dos navios de passageiros e,
73
MARPOL 73/78 – ANEXO I. Disponível em:
https://www.ccaimo.mar.mil.br/sites/default/files/MARPOL_Anexo1-01AGO11.pdf. Acesso em 12 de
abril de 2011.
74
RESOLUÇÃO MEPC.200(62). Disponível em:
http://www.amsa.gov.au/Marine_Environment_Protection/Revision_of_Annexes_I_and_II_of_MARPO
L/MEPC200_62.pdf. Acesso em 20 de julho de 2011.
45
igualmente, designou o Mar Báltico como uma Área Especial sob a proteção deste
Anexo. Apesar de estabelecidas, as emendas têm previsão de entrada em vigor
apenas para janeiro de 2013.
A Organização Marítima Internacional estabelece diretrizes para a submissão
e estabelecimento de Áreas Especiais segundo a MARPOL. Tais diretrizes possuem
o objetivo de atuar como guia para os Estados partes da MARPOL na formulação e
submissão de proposições para a designação de Áreas Especiais segundo os
Anexos I, II e V da Convenção, assim como estabelecem um procedimento técnico
que deve ser respeitado para que uma área seja assim designada.
As diretrizes atualmente em vigor foram aprovadas pela Resolução
A.927(22)75 de 2001 da Assembleia da OMI. Note que o anexo da Resolução, que
são as diretrizes em si, relaciona as regras para submissão de Áreas Especiais
somente aos Anexos I, II e V da MARPOL, porém deve-se ressaltar que Resoluções
posteriores do CPAM incluíram a designação dessas regiões para os Anexos IV e VI
da Convenção, como já evidenciado.
As diretrizes servem para assegurar que os interesses dos países e
comunidades relacionados à navegação naquela área sejam considerados nos
quesitos de informação científica, técnica, econômica e ambiental e tenham acesso
à apreciação dos pedidos desse cunho dirigidos à OMI. Não obstante, é do interesse
da Organização que esses critérios sejam seguidos inclusive com o objetivo de
evitar a proliferação dessas áreas, impossibilitando a atividade de transporte
marítimo ou mesmo banalizando a proteção especial.
Um país que deseje que determinada área oceânica seja considerada uma
Área Especial deve submeter uma proposta de designação à OMI. Segundo as
próprias diretrizes76, o CPAM é o órgão competente para analisar e adotar a Área
Especial proposta. É necessário que a proposição contenha dois pontos essenciais:
uma proposta formal de emenda à MARPOL 73/78 e um documento contendo
informações sobre a área, incluindo o preenchimento dos requisitos elencados nas
diretrizes para a consideração de uma área como uma AE.
75
RESOLUÇÃO A.927(22). Disponível em:
http://www5.imo.org/SharePoint/blastdataonly.asp/data_id=10469/927.pdf. Acesso em 15 de abril de
2011.
76
O item 3.1 das diretrizes estabelece essa competência.
46
Os critérios que uma área deve satisfazer para ser reconhecida como uma AE
são divididos nas categorias de condições oceanográficas, condições ecológicas e
características do tráfego de navios. Tanto informações a esse respeito como
informações extras, que também poderão ser consideradas, são, em geral,
fornecidas na proposta para designação.
No tocante às condições oceanográficas, a área em questão deve possuir
características que favoreçam a retenção ou concentração de substâncias danosas
ou sedimentos. Isso inclui padrões de circulação das águas ou temperatura e
estratificação salina, baixas taxas de fluxo marítimo, presença de gelo e condições
de vento adversas.
Quanto às condições ecológicas, são aquelas que indicam que a proteção da
área por substâncias nocivas é necessária para preservar espécies marinhas
ameaçadas, áreas de alta produtividade natural, áreas de criação, desova e berçário
para espécies marinhas importantes, bem como áreas que representam importantes
rotas de migração para aves e mamíferos marinhos. Ecossistemas raros e frágeis
como recifes de corais, mangues, leitos de algas marinhas e áreas úmidas, assim
como habitats críticos para recursos marinhos, estoques de peixes e/ou áreas de
importância crítica para o suporte de grandes ecossistemas marinhos também são
incluídos nessa categoria.
Finalmente, as características do tráfego de navios dizem respeito às
condições da navegação marítima e do despejo de substâncias nocivas na região. A
área preenche esse requisito se o despejo de substâncias de acordo com o
elencado na MARPOL 73/78 não for suficiente para garantir a proteção da área, em
razão de suas características específicas. Desse modo, será necessária a
consideração da região como uma Área Especial, sujeita a regras mais severas para
despejo de substâncias.
A proposta de Área Especial deve também conter informações sobre a
implementação de instalações portuárias para a recepção de resíduos por parte dos
Estados que fazem fronteira com a região que se deseja proteger. Tais instalações
são requisitos indispensáveis para a entrada em vigor da Área Especial. Nesse
sentido:
47
Quando uma área específica do mar é designada como uma Área
Especial para um ou mais Anexos, os navios não podem dispor de
seus resíduos no mar. Isto significa que os portos sanitários dentro
de uma Área Especial tem uma responsabilidade maior em
assegurar o fornecimento de instalações adequadas de recepção em
todos os portos que recebem tais resíduos. O status de Área
Especial não pode entrar em vigor até que exista um numero
suficiente de instalações para recepção disponíveis na área.77
Perpassados esses requisitos, a proposta enviada à OMI será analisada pelo
CPAM em seus debates de costume. O procedimento para aprovação de uma Área
Especial segue o rito estatuído pela MARPOL para emendas à Convenção. Desse
modo, segundo o artigo 16, (2), (d)78, da Convenção, serão adotadas aquelas
emendas que sejam aprovadas por pelo menos dois terços dos Estados-membros
presentes e votantes. Já alínea (f), (iii)79, do mesmo artigo estabelece que a soma
dos países que votam a favor devem representar pelo menos 50 por cento da
arqueação bruta da frota mercante mundial.
4.2.4 Diferenças entre AMPS e AE
Após a explanação desses dois instrumentos adotados pela OMI para a
proteção e prevenção de danos à áreas oceânicas decorrentes da atividade de
transporte marítimo internacional, cumpre destacar as diferenças entre os
procedimentos e seus efeitos.
Deve-se considerar primordialmente a distinção normativa entre os dois
institutos. As Áreas especiais, quando aprovadas, passam a fazer parte de uma
convenção internacional, a MARPOL. Isso implica reconhecer que os Estados que
ratificaram o texto normativo e o internalizaram em seus ordenamentos se
comprometeram perante a comunidade internacional em respeitar a convenção. As
77
ANTAQ – Agência Nacional de Transportes Aquaviários. Manual Detalhado de Instalações
Portuárias para Recepção de Resíduos. IMO, 1999. ANTAQ, Brasília, 2003/4, pág. 15.
78
Artigo 16, (2), (d): as emendas deverão ser adotadas por uma maioria de dois terços, apenas das
Partes da Convenção presentes e votantes;
79
Artigo 16, (2), (f), (iii): uma emenda a um apêndice de um Anexo da Convenção deverá ser
considerada como tendo sido aceita ao fim de um período a ser estabelecido pelo órgão adequado no
momento da sua adoção, período este que não poderá ser inferior a dez meses, a menos que dentro
deste período seja comunicada uma objeção à Organização por não menos que um terço das Partes,
ou pelas Partes cujas frotas mercantes combinadas constituam não menos que 50 por cento da
arqueação bruta da frota mercante mundial, qualquer que seja a condição atendida;
48
AMPS, entretanto, derivam de Resoluções aprovadas pela OMI, estando em
patamar inferior às normas expostas em convenções e tratados internacionais.
Outro ponto de destaque diz respeito à possibilidade de uma área oceânica
ser designada, ao mesmo tempo, uma AMPS e uma AE. Essa opção decorre
expressamente do item 4.5 das diretrizes expostas no anexo da Resolução
A.982(24) da OMI. Isso leva a exposição de outra diferença inerente a esses dois
intrumentos. Uma área pode ser considerada AMPS e AE ao mesmo tempo, pois a
proteção conferida à região ao ser designada uma AE é mais restrita, vinculada ao
texto da MARPOL e sujeita às medidas já previstas neste instrumento internacional.
Por outro lado, a proteção conferida pela AMPS possui maior amplitude, abrangendo
outros tipos de ameaças além das elecandas na MARPOL e, também, ofertando
maior variedade de medidas aptas a solucionar o problema, já que as chamadas
medidas de proteção associadas podem corresponder a qualquer prática adotada
pela OMI previamente, ou que constem em instrumentos internacionais, aptas a
efetivar a proteção das vulnerabilidades da região.
Por fim, as peculiaridades do caso concreto devem reger a escolha do
método mais eficaz para a proteção da área. Não obstante, deve-se levar em
consideração também que o objetivo final é garantir a proteção especial que aquelas
áreas mais sensíveis do oceano necessitam, bem como garantir o desenvolvimento
sustentável da atividade de transporte marítimo internacional.
4.3. Medidas previstas em instrumentos internacionais para o controle da
poluição marinha
Por mais que as iniciativas de prevenção sejam de extrema importância,
(como se pode observar no tópico anterior), inevitavelmente, derramamentos de óleo
e outras substâncias nocivas ao bioma marinho ocorrerão. Assim, é preciso garantir
que as medidas de controle da poluição sejam eficazes, ou seja, que consigam
prover uma resposta rápida e coordenada na diminuição dos prejuízos sócioambientais em acidentes com o óleo e outras substâncias nocivas e potencialmente
perigosas.
49
É justamente sobre o controle da poluição por óleo80 que versa a Convenção
Internacional sobre Preparo, Resposta e Cooperação em Casos de Poluição por
Óleo de 1990, (OPRC). Este diploma visa desenvolver e facilitar a cooperação e a
assistência mútua internacional, para a preparação e resposta a incidentes graves
de poluição por óleo81. Exige-se aos signatários da OPRC que estabeleçam medidas
padrões que deverão ser tomadas no caso deste tipo de incidentes. Desta maneira,
cabe a cada Parte, requerer que os navios que arvoram sua bandeira, possuam um
plano de emergência em caso de acidentes com petróleo, desenvolvida pela OMI.82
Os operadores de plataformas em alto-mar também devem ter este mesmo plano
emergencial.83
Esta Convenção insta ainda que cada país signatário estabeleça um sistema
rápido e eficaz para resposta á incidentes com hidrocarbonetos. Este sistema deve
apresentar os requisitos mínimos elencados no artigo 6(1):
Cada Parte deve estabelecer um sistema nacional para responder
pronta e efetivamente a incidentes de poluição por óleo. Esse
sistema incluirá, como um mínimo:
a) a designação de:
I) A(s) autoridade(s) nacional(s) competente(s) responsável(is) pelo
preparo e resposta em caso de poluição por óleo;
II) O ponto ou pontos de contato operacionais, de âmbito nacional,
responsável pelo recebimento e pela transmissão de relatórios sobre
poluição por petróleo como referido no Artigo 4; e
80
‘’Óleo’’ significa petróleo sob qualquer forma, inclusive óleo cru, óleo combustível, borra, resíduos
petrolíferos e produtos refinados. Como disposto no artigo 1 da OPRC 90.
81
Pollution Response.Disponível em:
http://www.imo.org/OurWork/Environment/PollutionResponse/Pages/Default.aspx. Acesso em 25 de
março de 2011.
82
Este plano é o Shipboard Oil Pollution Emergency Plan (SOPEP). Plano emergencial onde são
descritos as ações que devem ser tomadas para bloquear o efeito do evento de derramamento.
Ações relacionadas com comunicação á órgãos externos, acionamento de equipes de emergência, e
acompanhamento e controle do derramamento. Para maiores informações acerca deste plano
emergencial acesse:
http://www.imo.org/ourwork/environment/pollutionprevention/oilpollution/pages/shipboard-marinepollution-emergency-plans.aspx
83
International Convention on Pollution, Preparedness, Response and Co-Operation. Disponível
em: http://www.imo.org/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-on-OilPollution-Preparedness,-Response-and-Co-operation-%28OPRC%29.aspx. Acesso 25 de março de
2011.
50
III) Uma autoridade credenciada para agir em nome do Estado para
solicitar assistência ou tomar a decisão de prestar a assistência
solicitada;
b) Um plano nacional de contingência para preparo e resposta que
inclua a relação organizacional entre os diversos órgãos envolvidos,
tanto público quanto privados, e que leve em consideração as
diretrizes elaboradas pela Organização.84
Observando a capacidade de cada país, deve-se ir além destes requisitos
mínimos e estabelecer, por exemplo, a realização de exercícios e criação de
equipamentos de derramamento de petróleo, como disposto no artigo 6(2):
Além disso, cada Parte, no limite de suas possibilidades,
individualmente ou mediante cooperação bilateral ou multilateral e,
se for o caso, em cooperação com as indústrias do petróleo e do
transporte marítimo, as autoridades portuárias e outras entidades
pertinentes, estabelecerá o seguinte:
a) Um nível mínimo de equipamento para combater vazamento de
óleo, colocado em pontos preestabelecidos, estimado em função dos
riscos previsíveis, bem como programas para o uso desse
equipamento;
b) Um programa para os exercícios de organizações de resposta a
incidentes de poluição por óleo e o treinamento do pessoal
correspondente;
c) Planos pormenorizados e meios de comunicação para resposta a
um incidente de poluição por óleo. Tais meios deverão estar
permanentemente prontos a operar; e
d) Um mecanismo ou arranjo que coordene a resposta a um
incidente de poluição por óleo, com, se apropriado, os meios para
mobilizar os recursos necessários.85
Quando da ocorrência do incidente de poluição os navios devem comunicar
as autoridades costeiras, seguindo as ações determinadas pelo artigo 486 da OPRC.
84
Convenção Internacional Sobre Preparo, Resposta e Cooperação em Caso de Poluição por
Óleo, 1990. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2870.htm. Acesso em 25 de
março de 2011.
85
Idem,op.cit.
86
Idem, op. cit.
51
A OPRC 90 tem se mostrado bem sucedida, ao conseguir atingir seu objetivo
em diminuir o número de derramamento de petróleo e aumentar o nível de
preparação, resposta e cooperação mundial no combate à poluição marinha.87
Visando expandir a esfera de ação da OPRC 90, o Protocolo 2000 (Prot-HNS)
foi formalmente adotado pelos países já signatários do OPRC 1990 na sede da OMI
em Londres em março de 2000. O protocolo OPRC-HNS segue os mesmo princípios
e diretrizes da Convenção da OPRC, visando assim, estruturar um sistema de
cooperação internacional de preparação para o eficaz combate em eventuais
incidentes envolvendo HNS88, não só a nível nacional como também a nível regional.
Este protocolo também busca a melhoria do entendimento técnico e científico, bem
como o desenvolvimento de programas de treinamento para lidar especificamente
com incidentes desta área.89
Segundo o artigo 2(2) deste Protocolo são consideradas substâncias nocivas
e potencialmente perigosas qualquer substância que não seja petróleo, e que, se
introduzido no ambiente marinho, poderá criar riscos para a saúde humana,
prejudicar os recursos naturais e a vida marinha, danificar as condições ou interferir
em qualquer outro uso legítimo dos mares.90
Este documento exige que os navios que estão carregando substâncias
nocivas e potencialmente perigosas devem estar preparados e capazes de dar uma
resposta imediata caso haja um incidente com tais substâncias, tal como nos casos
de incidentes de petróleo são regulamentados pela OPRC91.
87
RICKABY, Simon. The OPRC-HNS Protocol and its practical implications. Disponível
em: http://www.pcs.gr.jp/doc/esymposium/2005/2005_Rickaby_E.pdf. Acesso em 23 de março de
2011.
88
HNS é a sigla advinda do termo em inglês Harzadous and Noxius Substances. Em português o
termo é traduzido para substâncias nocivas e potencialmente perigosas. Não havendo a utilização da
sigla em português, utilizaremos a sigla proveniente do inglês.
89
IMO’s Response to current environmental challenges. OPRC-HNS Protocol. Disponível em:
http://www.imo.org/OurWork/Environment/PollutionResponse/HNSPollutionResources/Documents/126
05%20OPRC-HNS%20enviro%20LR.pdf . Acesso em 26 de março de 2011.
90
Ship-Source Hazardous & Noxius Substances (HNS) Incident Preparedness and Response
Regime. Disponível em:
http://www.tc.gc.ca/media/documents/marinesafety/HazardousNoxiousSubstancesPaper.pdf Acesso
em 27 de março de 2011.
91
O OPRC 90 possui o seu plano de contingência SOPEP, também há um plano emergencial que os
navios com carregamento de substâncias líquidas nocivas devem ter o Shipboard Marine Pollution
Emergency Plan (SMPEP). No entanto em uma emergência deve se utilizar os dois planos
combinados, pois assim eles são mais eficientes. Para mais informações sobre os planos
52
O Protocolo abrange os incidentes de poluição ou a ameaça de um incidente
de poluição por HNS, que possam representar risco para o ambiente marinho, em
que se exige uma ação urgente. Uma das maiores dificuldades de se lidar com as
HNS é que estas substâncias muitas vezes se apresentam incolores, e com rápida
reatividade ou movimentação. Além de serem consideravelmente mais danosas ao
meio ambiente que o petróleo.
A ocorrência de incidentes com as HNS não acontece, felizmente, com a
mesma freqüência que acidentes com petróleo. Assim, não se possui o mesmo nível
de experiência e prática com as HNS que existe com o petróleo. Logo, qualquer
resposta dada a este tipo de incidente, deve ser realizada por profissionais bem
treinados,
que
entendam
o
comportamento
físico-químico
e
as
demais
características da substância nociva e potencialmente perigosa em questão.92
Desta maneira, não se pode negar o importante papel que o Código Marítimo
Internacional de Bens Nocivos (IMDG Code) possui para que se combata com
eficiência e rapidez incidentes com as HNS. Este Código classifica as HNS de forma
em que se possa definir e descrever claramente as características e propriedades
das substâncias dentro de sua divisão93. E ainda estabelece a forma correta que os
embarcadores e transportadores devem obedecer ao embalar, rotular, documentar,
e acondicionar, as substâncias nocivas e potencialmente perigosas que estão em
trânsito marítimo.94
4.3.1 A questão da água de lastro
Não apenas as cargas transportadas pelas embarcações representam um
risco aos ambientes marinhos; o simples ato de navegar por si só pode trazer
inúmeros prejuízos ao meio ambiente marítimo. Um dos grandes perigos da
emergenciais desenvolvidos pela OMI acesse:
http://www.imo.org/ourwork/environment/pollutionprevention/oilpollution/pages/shipboard-marinepollution-emergency-plans.aspx
92
RICKABY, Simon. The OPRC-HNS Protocol and its practical implications. Disponível
em: http://www.pcs.gr.jp/doc/esymposium/2005/2005_Rickaby_E.pdf. Acesso em 25 de março de
2011.
93
International Maritime Goods (IMDG) Code. Disponível em:
http://www.imo.org/ourwork/safety/cargoes/pages/dangerousgoods.aspx. Acesso em 29 de março de
2011.
94
IMDG CODE. Disponível em: https://www.ccaimo.mar.mil.br/convencoes_e_codigos/codigos/imdg.
Acesso em 29 de março de 2011.
53
navegação, identificado pela OMI como a 4ª maior ameaça aos mares, é a
introdução de espécies invasivas através da água de lastro.
Água de lastro nada mais é do que a água retirada de estuários, baías, portos
e oceanos que é bombeada para dentro de tanques da embarcação, de modo a
garantir sua estabilidade e condições de flutuação durante a viagem, quando estiver
navegando sem carga. A utilização da água para lastrear o navio é essencial, pois
este precisa ter pelo menos um terço do seu deadweight95 lastreado para poder
operar com segurança. Um navio cargueiro com capacidade para carregar até
200.000 toneladas de produtos pode utilizar mais de 60.000 toneladas de água de
lastro.96
O problema da utilização dessa técnica, que vem sido aplicada há mais de
120 anos, é que, juntamente com a água nos tanques das embarcações são
transportados diversos microorganismos, tais como bactérias e outros micróbios,
pequenos invertebrados e ovos, cistos e larvas de diversas espécies. Durante
milênios, espécies marinhas se deslocam pelos mares e oceanos, num processo
inerente à natureza. No entanto, existem barreiras naturais que concentram
determinados seres em uma área e impedem que uma espécie saia de seu
ecossistema.
A
ação
humana
têm
contribuído
para
a
alteração
deste
processo desde o início da navegação, principalmente através da dispersão de
espécies marinhas presas nos cascos de navios.
O início do uso da água como lastro, bem como o desenvolvimento de
embarcações maiores e mais rápidas, que concluem trajetos mais longos em
tempos cada vez mais curtos, combinados com o rápido crescimento do comércio
mundial, fez com que as barreiras naturais, que impedem a dispersão das
espécies através dos oceanos, sejam superadas, abrindo caminho para possíveis
desequilíbrios ecológicos.
As consequências do uso da água de lastro, uma técnica de navegação que
não pode ser substituída, uma vez que não há nenhuma outra forma tão econômica
e prática para lastrear uma embarcação, são devastadoras. A Organização Marítima
95
O deadweight equivale à tonelagem de tudo aquilo que a embarcação tem capacidade de carregar.
AMORES, Érica. Água de Lastro: Brasil assina Convenção e empresa santista treinará oficiais e
marinheiros. Disponível em: http://www.santosmodal.com.br/pdf09/arq/pag16.pdf. Acesso em 15 de
abril de 2011.
96
54
Internacional estima que os navios transferem cerca de 10 bilhões de toneladas de
água de lastro todos os anos, transportando mais de 10.000 espécies de animais,
plantas, bactérias e vírus. A introdução de espécies invasivas em novos habitats é
irreversível, uma vez que a tentativa de extirpá-las do ecossistema invadido traria
tantos danos que não seria desejável esse tipo de intervenção, e, considerando-se
que a cada nove semanas uma nova espécie marinha invade um habitat em todo o
mundo, temos uma situação que carece de uma solução imediata97.
São definidas como espécies invasoras aquelas que se introduzem em um
habitat que não o seu ecossistema de origem. Muitas dessas espécies não
conseguem resistir às diferenças de temperatura, PH, salinidade, excesso de
predadores ou ausência de alimentos. No entanto, algumas delas têm a capacidade
de competir, adaptar-se ao local, reproduzir-se e ocupar o lugar de organismos
residentes, podendo, em alguns casos, tornarem-se dominantes.
Esse processo pode ocorrer naturalmente, de forma gradual, de modo que a
espécie invasora se integre lentamente ao novo habitat. Contudo, se a introdução
destas espécies ocorre de forma brusca e em grande quantidade, é muito provável
que as mesmas, se encontrarem condições favoráveis ao seu desenvolvimento e
reprodução, espalhem-se rapidamente, tomando o lugar de organismos há séculos
adaptados àqueles ecossistemas, levando-os, em casos extremos, à extinção. A
Convenção Internacional sobre Controle e Gestão da Água de Lastro e Sedimentos
de Navios98, de 2004, define como organismos e patógenos perigosos aqueles que,
se introduzidos no mar, incluindo estuários, ou fontes de água doce, podem causar
danos ao ambiente, saúde humana, propriedade ou recursos, prejudicar a
diversidade biológica ou interferir em outros usos legítimos de tais áreas.
Existem inúmeras situações em que se pode verificar a invasão de espécies
perigosas. Um caso de grande repercussão foi a invasão do Mexilhão Dourado (L.
Fortunei), uma espécie nativa dos rios e arroios da China e sudeste asiático, no
estuário da Bacia do Prata, que espalhou-se para a Bacia do Paraná em uma
97
MOREIRA, Cristina Maria Barbosa. As Águas de Lastro e os desafios colocados à Gestão
Ambiental das Actividades Marítimo-Portuárias. Universidade de Aveiro, 2007. Disponível em:
http://ria.ua.pt/bitstream/10773/551/1/2008001248.pdf. Acesso em 15 de abril de 2011.
98
O texto da Convenção, em inglês, está disponível eletronicamente em:
http://www.ecolex.org/server2.php/libcat/docs/TRE/Multilateral/En/TRE001412.pdf. Acesso em 26 de
abril de 2011.
55
velocidade de aproximadamente 240km por ano. Em 2001, verificou-se a presença
do Mexilhão Dourado na Usina de Itaipu, não se sabendo ao certo o ano em que a
espécie foi introduzida. O L. Fortunei trouxe problemas de saúde pública e de ordem
econômica, uma vez que provocou o entupimento de tubulações, filtros de usinas
hidroelétricas e bombas de aspiração de água, além dos impactos ambientais nas
espécies nativas.
A comunidade internacional manifestou sua preocupação com o problema em
questão a partir da década de 1970, apesar de já ter sido noticiada a invasão de
espécies em outros habitats já na primeira década do século XX. A Convenção das
Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982, determina em seu artigo 196 que:
Os Estados devem tomar todas as medidas necessárias para
prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio marinho resultante da
utilização de tecnologias sob sua jurisdição ou controle, ou a
introdução intencional ou acidental num setor determinado do meio
marinho de espécies estranhas ou novas que nele possam provocar
mudanças importantes ou prejudiciais.99
Esta disposição da convenção demonstra o interesse internacional em legislar
sobre a matéria, ainda que inicialmente de forma pouco específica. A partir da
década de 1990 é que se verifica um maior esforço dos organismos internacionais
para trazer soluções para o problema em questão, sendo os maiores progressos
liderados pela Organização Marítima Internacional.
Em 1991, o Comitê de Proteção do Ambiente Marinho aprovou a Resolução
MEPC.50(31), que estabelece diretrizes para a prevenção da introdução de
organismos e patógenos indesejados pela água de lastro e descarga de sedimentos
de navios. No ano subseqüente, na Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, a Rio-92, o problema da água de lastro ganhou
reconhecimento como uma das grandes preocupações ambientais em âmbito
internacional.
Em 1993, a OMI aprovou a resolução A.774(18), que solicitou ao Comitê de
Proteção do Ambiente Marinho que as diretrizes adotadas em 1991 fossem
mantidas e analisadas, de modo a terem aplicabilidade internacional. Quatro anos
99
MOREIRA, Cristina Maria Barbosa. As Águas de Lastro e os desafios colocados à Gestão
Ambiental das Actividades Marítimo-Portuárias. Universidade de Aveiro, 2007. Disponível em:
http://ria.ua.pt/bitstream/10773/551/1/2008001248.pdf. Acesso em 15 de abril de 2011.
56
depois, foi aprovada a resolução A.868(20) que, por sua vez, estabelecia diretrizes
para o controle e gestão da água de lastro dos navios, de modo a minimizar a
transferência de organismos aquáticos nocivos e agentes patógenos através de
recomendações feitas aos seus Estados-membros para que observem as novas
orientações quando forem lidar com situações que envolvam essas espécies
potencialmente danosas.
Em fevereiro de 2004, foi aprovada a Convenção Internacional sobre Controle
e Gestão da Água de Lastro e Sedimentos de Navios, que estabelece medidas mais
objetivas e específicas para prevenir o transporte de espécies invasivas por água de
lastro. Primeiramente, o documento traz a definição de conceitos essenciais para a
delimitação e solução do problema, seguida pelas obrigações gerais a serem
cumpridas pelos signatários. Ao longo do seu texto, a Convenção define em que
situações deve ser aplicada e estabelece medidas tais quais a presença de um
“registro de água de lastro” em todos os navios e embarcações que se utilizem desta
tecnologia, o que permite um maior controle sobre a água que é liberada e captada
pelo navio. São previstas também inspeções regulares nas embarcações, que
asseguram o cumprimento das recomendações feitas na Convenção.
Apesar do grande avanço que representa à legislação internacional
ambiental, esta convenção ainda não entrou em vigor, pois, para que isso aconteça,
é necessário que 30 países tenham ratificado o tratado, devendo esse grupo de
Estados representar 35% da tonelagem do transporte marítimo mundial. Atualmente,
30 nações ratificaram o tratado, representando apenas 26,44% da tonelagem
mercante100.
Ainda que bastante completa, a Convenção Internacional sobre Controle e
Gestão da Água de Lastro e Sedimentos de Navios ainda não é o suficiente para,
por si só, combater propriamente o transporte de organismos marinhos e patógenos
danosos, uma vez que em seu próprio texto o documento prevê o desenvolvimento
de diretrizes essenciais para sua devida implementação. Então, entre julho de 2005
e outubro de 2008 foram estabelecidas pelos Estados-membros da OMI um conjunto
de diretrizes (quatorze, ao todo) urgentes, que devem ser aplicadas o mais
100
GLOBALLAST. Disponível em:
http://globallast.imo.org/index.asp?page=announcements.asp#205. Acesso em 30 de setembro de
2011.
57
rapidamente possível, para assegurar aplicação plena e uniforme dos dispositivos da
Convenção de 2004, apesar desta ainda não estar em vigor.
Como é possível auferir, a legislação acerca do tema da água de lastro e,
sobretudo,
do
transporte
de
organismos
indesejados
é
bastante
ampla,
principalmente se considerarmos que desde 1991 a OMI e o CPAM tem editado
diversas resoluções acerca do tema. No entanto, as diretrizes e normas editadas
carecem de serem cumpridas. Parcela significativa, e porque não dominante, das
nações não procura implementar as medidas sugeridas pelos organismos
internacionais, é tanto que a Convenção de 2004 ainda não entrou em vigor. Não há
interesse, por parte de alguns países, em avultar os gastos com a navegação em
decorrência de um problema que, por mais que tenha um viés econômico, se mostre
tão profundamente ligado ao meio ambiente.
Como medidas cabíveis para implementar as diretrizes que dizem respeito ao
problema em tela, é possível mencionar a fiscalização por organismos internacionais
para que seja apurado o cumprimento das norma já vigentes. Também é necessária
a discussão acerca de qual seria o melhor método para evitar que a água de lastro
transportasse espécies durante suas viagens. Dentre as tecnologias conhecidas, a
que é tida como mais eficaz é o método de troca seqüencial de água, mas ainda
existem o método de fluxo contínuo e o tratamento da água de lastro através da
filtração, tratamento térmico, restrição do oxigênio, exposição à radiação ultravioleta
e a utilização de biocidas.
É preciso chamar atenção para o artigo 4º da Convenção Internacional sobre
Controle e Gestão da Água de Lastro e Sedimentos de Navios, que estabelece que
cada nação deve ter e desenvolver seus mecanismos próprios para regulamentar
assuntos concernentes à água de lastro. Este dispositivo demonstra a importância
de se incentivar ações de iniciativa dos próprios países.
Como já foi dito, para que a Convenção de 2004 seja perfeitamente
implementada é importante que as medidas previstas nas 14 diretrizes criadas entre
meados de 2005 e final de 2008 fossem observadas. A solução do problema em
questão envolve uma série de medidas que, se tomadas isoladamente, terão pouca
efetividade. É preciso buscar uma grande integração internacional, aliada com o
58
compromisso individual de cada Nação para que os grandes problemas causados
pelo transporte de espécies invasoras pela água de lastro sejam solucionados.
59
5. CONCLUSÃO
Tendo em vista o já exposto, é essencial notar a importância do Direito do
Mar e do Direito Ambiental dentro do contexto do Direito Internacional. É de
conhecimento universal a relevância desses temas, principalmente do ambiental, na
vivência da sociedade e na relação entre as nações, de maneira que precisam ser
articulados de forma pacífica e promissora a partir dos órgãos e convenções
internacionais, as quais permitirão a prevenção de problemas e a possibilidade de
avanços relacionados à segurança e à implementação de normas justas. Partindo
desse pressuposto, compreende-se que a evolução do Direito do Mar e do Direito
Ambiental possibilitam a expansão da legislação internacional. Essa evolução foi, na
maior parte, pautada pelos grandes desastres ocorridos pelo transporte de bens e
materiais nocivos.
Não obstante, deve se indagar se o arcabouço jurídico internacional
concernente à matéria ambiental é suficiente para regrar a prevenção e controle da
poluição marinha pelo carregamento de bens e materiais nocivos, especialmente no
que tange à sua abrangência geográfica e territorial marítima quando se trata da
devida proteção das águas internacionais. Indispensável ainda ter-se o enfoque a
ser dado à existência de princípios de Direito Internacional Ambiental e de normas
internacionais de direito costumeiro que sejam oponíveis a todos os Estados, de
forma peremptória e automática, independentemente da manifestação de interesse
dos mesmos quanto à aceitação de se submeter a certos tratados internacionais.
O desafio atual é garantir que essas legislações sejam aplicadas de forma a
assegurar a preservação do ambiente marinho, tanto no que cabe à prevenção de
mais acidentes e desastres nocivos, como no tocante ao controle dessas possíveis
situações e da atuação dos organismos e indústrias relacionados ao tema.
Especificamente, destaca-se na temática abordada a efetiva aplicação de regras e
procedimento nos casos de carregamentos de materiais nocivos pelos navios, além
de abordar possíveis lacunas e insuficiências que ainda precisam ser discutidas.
Ainda, é preciso destacar os procedimentos especiais de proteção específica
adotados no âmbito da OMI para aquelas áreas mais vulneráveis, principalmente no
60
que tange à análise da capacidade desses mecanismos de efetivarem no plano
prático o direito material contemplado nas normativas internacionais.
Ademais, é preciso se compreender que a atividade de transporte marítimo
em si é nociva ao meio ambiente. Como ressaltado, o perigo da água de lastro como
fator de poluição marítima é amplo. A questão, apesar de exaustivamente debatida
no cenário internacional, carece de aplicação prática. Urge, mais uma vez, efetivar
as normas e princípios do Direito Internacional Ambiental e do Direito Internacional
do Mar na postura e conduta dos Estados no desenvolver de suas atividades
comerciais e em seu direito interno, para que se garanta a eficácia plena da
proteção internacional dos oceanos.
61
6. REFERÊNCIAS
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inclusive mares fechados e semifechados, e das zonas costeiras, e proteção,
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http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/1_1_1969.pdf. Acesso
em 12 de abril 2011.
64
7. ANEXOS
Anexo I
65
Anexo II
Atributos Particulares
PARTE I
Vulnerabilidade a
impactos oriundos da
navegação
internacional
Área Marítima
Particularmente
Sensível
PARTE II
Medidas de proteção
associadas
66
Anexo III
Atributo s Par ticular es
Vulnerabilidade a
impactos oriu ndos d o
tran spo rte marít imo
intenacion al
Cri tério s s ociais ,
cul turai s e
econ ômicos
C ritéri os Ecológico s
C ritéri os cientí ficos e
ed ucacionai s
Habitat crí tico
Dep endência so ci al o u
econô mica
Pes qui sa
Dependên ci a
Depen dência humana
Li nhas gerais par a
es tud os d e
mon itor amen to
Rep resent atividad e
Patrimô nio cultu ral
Singul ar idad e ou
rarid ade
Import ância
b iogeogr áfica
Fragili dade
Edu cação
Integridade
Di ver sid ade
C aráter n at ural
Prod utivid ade
Locais de deso va ou
berçários naturai s
67
Anexo IV
Vulnerabili dade a
impactos oriundos do
transporte marí timo
i nternacional
Atri butos Particul ares
Características do
tráfego marítimo
Fatores Naturai s
Outros fatores que
influenciam
Substânci as nocivas
transportadas
Hidrográficos
Fatores operacionai s
Metereológicos
Tipos de embarcações
Características do
tráfego
Oceanográficos
68

Guia de Estudos - Organização Marítima Internacional Comitê

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