Avaliação da Sustentabilidade das Finanças Santomense Parte II

Transcrição

Centro de Investigação e de Análise de Políticas para o
Desenvolvimento
Avaliação da Sustentabilidade das Finanças
Santomense
Parte II
Análise da Sustentabilidade Fiscal e da Dívida Pública e Avaliação da
Eficiência na Alocação dos Recursos Públicos.
Sustentabilidade das Finanças Públicas – Parte II
Sumário Executivo
A compreensão e a gestão das finanças
públicas dependem fundamentalmente
da disposição de elementos sólidos que
permitam aos decisores da política
económica uma visão global e
integrada da orientação da política
orçamental
nas
suas
variadas
dimensões. Com esse entendimento,
este estudo debruça sobre a avaliação
da sustentabilidade das finanças
públicas de São Tomé e Príncipe, dando
particular
ênfase
às
principais
vertentes,
nomeadamente
a
sustentabilidade da dívida externa e a
questão da eficiência na alocação dos
recursos disponíveis.
A análise dos indicadores de
sustentabilidade da dívida pública em
São Tomé e Príncipe indica que:


A projecção de cenários de
evolução da dívida pública,
baseando
nas
condições
macroeconómicas e de produção
actuais, isto é, sem ajustamento
fiscal, revela que a dívida externa
torna-se insustentável no futuro
próximo (dentro de dois anos), pelo
que, o risco de sustentabilidade da
dívida é considerado como alto;
Os indicadores de sustentabilidade
da dívida externa de São Tomé e
Príncipe
são
particularmente
vulneráveis à deterioração do
défice primário (quanto maior for o
nível do défice primário, maior
tendem a ser as necessidades de
financiamento) e que só o
crescimento económico robusto
permitirá o equilíbrio.
A análise econométrica conclui que o
crescimento
do
PIB
depende
fortemente do crescimento das
despesas públicas.
Executive Summary
The understanding and management of
public
finances,
depends
on
fundamental disposition of solid
elements that allow economic policy
decision makers, a global and
integrated vision of the orientation of
budget policy in its various dimensions.
With this understanding, the study
deals with evaluation of the
sustainability of public finances of Sao
Tome and Principe, by emphasizing
particularly to the main aspects,
mainly, the sustainability of external
debt together with the efficiency in
allocation of available resources.
The analysis if the sustainability of
public debt in Sao Tome and Principe
indicates that:

The projection of scenarios of the
evolution of public debt, based on
macroeconomic conditions and
actual productions, such as, without
fiscal adjustment, it reveals that the
external
debt
becomes
unsustainable in the near future (in
coming two years), so that, the risk
of the sustainability of debt would
be considered high;

The indicators of the sustainability
of external debt in Sao Tome and
Principe are particularly vulnerable
to the deterioration of primary
deficit (how higher would be
primary deficit, the higher would be
the need for financing) so that only
the robust economic growth would
be able to allow equilibrium.
The
econometric
analysis
has
concluded that the GDP economic
growth depends strongly on public
expenditures growth.
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Este facto coloca desafios à economia
Santomense, uma vez que, por um
lado, a estabilização do rácio da dívida
pública em percentagem do PIB
depende da redução do défice primário
em percentagem do PIB (que por sua
vez implica maior contenção das
despesas públicas), e, por outro lado,
essa estabilização requer maiores taxas
de crescimento económico (o que
implica o aumento da despesa pública.
A avaliação das despesas públicas, em
termos de qualidade, sugere que os
ganhos de eficiência na provisão
pública de serviços podem dar um
contributo importante para a melhoria,
quer do desempenho económico, quer
da sustentabilidade das finanças
públicas. A análise das questões
relacionadas com a eficiência nos
sectores da Saúde e da Educação
assumem particular relevância, uma
vez que a despesa nestas áreas
aumentou
significativamente
nos
últimos 20 anos e representa uma
parte importante da despesa pública
total.
Assim, a concretização de ganhos de
eficiência na provisão pública dos
serviços nos sectores da Educação e
Saúde podem criar espaço de manobra
crucial para o esforço de consolidação
orçamental, por um lado, e, por outro,
para a melhoria dos serviços prestados
por esses sectores. Devido à natureza
intensiva em mão-de-obra do processo
de produção de serviços públicos, em
particular nestas duas áreas, a melhoria
da eficiência na gestão dos recursos
humanos pode ser também um
instrumento importante para se obter
espaço fiscal.
Palavras-chave: Finanças Públicas,
Sustentabilidade, Défice Fiscal, Dívida
Externa;
This fact raises a challenge to
santomean economy, since on the one
hand, the stabilization of ratio of public
debt in percentage of PIB (whose on
this sense implies much more
contention to public expenditures),
and, on the other hand, this
stabilization requires more taxes of
economic growth (which implies public
expenditure growth).
The evaluation of public expenditures,
in terms of quality, suggests that the
progress made in the efficiency in
public provision of services can give us
an important contribution to improve,
either economic performance, or
sustainability of public finance. The
analysis of questions related with
efficiency in the sectors of Health and
Education
assume
a
particular
relevance, since these expenditures in
these areas increased significantly in
last 20n years and this represents one
portion
of
the
total
public
expenditures.
Thus, the concretization of the progress
made in efficiency in the sectors of
Education and Health can create a
space of crucial maneuver for the effort
to be done in budget consolidation, of
course in one hand, and on the on
other, for the improvement of the
services done. Due to the nature of the
intensive work done in the process of
the production of public services, in
particular in these two areas, the
improvement
in
efficiency
in
management of human resources can
be also an important instrument to
obtains fiscal space.
Key words: Public Finances,
Sustainability, Fiscal Deficit, External
Debt.
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Índice
SUMÁRIO EXECUTIVO ...................................................................................................... - 1 ÍNDICE.................................................................................................................................... - 3 ÍNDICE DE GRÁFICOS ........................................................................................................ - 4 ÍNDICE DE TABELAS .......................................................................................................... - 4 LISTA DAS ABREVIATURAS E ACRÓNIMOS ............................................................... - 5 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... - 6 CAPÍTULO 1.
DÍVIDA PÚBLICA - EVOLUÇÃO E ANÁLISE COMPARATIVA.... - 8 -
CAPÍTULO 2.
ANÁLISE DA SUSTENTABILIDADE FISCAL E DA DÍVIDA ..... - 10 -
2.1 Análise da dinâmica da dívida ..................................................................................................- 11 2.2 Indicadores de sustentabilidade fiscal para São Tomé e Príncipe ...........................................- 13 2.2.1. Indicador de sustentabilidade de Blanchard ..................................................................- 13 2.2.2. Indicador de sustentabilidade de Croce e Juan-Ramón .................................................- 16 2.3 -Teste de Eetacionaridade da dívida pública ...........................................................................- 17 2.4 Análise de sustentabilidade da política fiscal baseada em testes de co-integração ................- 18 2.5 Análise de sustentabilidade - projecções de longo prazo ........................................................- 19 -
CAPÍTULO 3.
ANÁLISE DE EFICIÊNCIA DAS DESPESAS PÚBLICAS.............. - 22 -
3.1 Enquadramento .......................................................................................................................- 22 3.2 Análise de eficiência no sector da saúde .................................................................................- 24 3.3 - Análise de eficiência no sector da educação .........................................................................- 26 3.4 - Mercado de trabalho do sector público e outras fontes de ineficiência ...............................- 29 3.4.1. Gestão de recursos humanos no sector público ............................................................- 29 3.4.2. Sector da Defesa Nacional ..............................................................................................- 30 3.4.3. Horário de trabalho no sector público ...........................................................................- 30 3.4.4. Autarquias Locais ............................................................................................................- 31 -
CAPÍTULO 4.
EVOLUÇÃO DA POPULAÇÃO E REFORMA ................................. - 32 -
CAPÍTULO 5.
A DINÂMICA ENTRE AS DESPESAS, RECEITAS E O PIB......... - 33 -
5.1 - Análise da interacção dinâmica entre as variáveis ................................................................- 33 5.1.1. Causalidade à Granger ....................................................................................................- 34 5.1.2. Funções Impulso-Resposta .............................................................................................- 34 5.1.3. Decomposição da variância ............................................................................................- 36 5.1.4. Discussão dos Resultados e Implicações ........................................................................- 37 -
CONCLUSÃO ...................................................................................................................... - 38 RECOMENDAÇÕES .......................................................................................................... - 40 Página - 3 - de 48
Índice de Gráficos
GRÁFICO 1 - EVOLUÇÃO DO STOCK DA DÍVIDA (COMPARAÇÃO– VALORES USD) ....................................................... - 8 GRÁFICO 2 - DÍVIDA POR HABITANTE (VALORES EM USD) .................................................................................... - 8 GRÁFICO 3 - EVOLUÇÃO DO STOCK DA DÍVIDA (EM % DO PIB E MILHÕES DE USD) .................................................... - 9 GRÁFICO 4 - EVOLUÇÃO DO STOCK DA DÍVIDA (VALORES EM % DO PIB).................................................................. - 9 GRÁFICO 5 – DÍVIDA PÚBLICA E O SALDO ORÇAMENTAL DE SÃO TOMÉ E PRÍNCIPE: 1989-2009 (EM % DO PIB) ......... - 11 GRÁFICO 6 - DECOMPOSIÇÃO DA VARIAÇÃO DO RÁCIO DA DÍVIDA ......................................................................... - 13 GRÁFICO 7 - RELAÇÃO ENTRE A RECEITA OBSERVADA E A RECEITA REQUERIDA PARA MANTER O RÁCIO DA DÍVIDA - PIB .... - 14 GRÁFICO 8 – INDICADOR DE SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA (BLANCHARD)) ............................................................ - 15 GRÁFICO 9 – INDICADOR DE SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA (BLANCHARD) E EVOLUÇÃO DA DÍVIDA EM % DO PIB ......... - 15 GRÁFICO 10 – PROJECÇÃO DO VALOR ACTUAL DA DÍVIDA EM PERCENTAGEM DO PIB ................................................ - 20 GRÁFICO 11 – PROJECÇÃO DO VALOR ACTUAL DA DÍVIDA EM PERCENTAGEM DAS RECEITAS........................................ - 21 GRÁFICO 12 – PROJECÇÃO DA DÍVIDA EM PERCENTAGEM DO PIB ......................................................................... - 21 GRÁFICO 13 – PROJECÇÃO DO SERVIÇO DA DÍVIDA EM PERCENTAGEM DO PIB ........................................................ - 21 GRÁFICO 14 – PROJECÇÃO DA DÍVIDA EM PERCENTAGEM DAS EXPORTAÇÕES .......................................................... - 22 GRÁFICO 15 - REPARTIÇÃO SECTORIAL DAS DESPESAS DE FUNCIONAMENTO (MÉDIA DE 2007 E2008) ........................ - 23 GRÁFICO 16 - REPARTIÇÃO SECTORIAL DAS DESPESAS DE INVESTIMENTO (MÉDIA DE 2007 E2008) ............................. - 23 GRÁFICO 17 - EVOLUÇÃO DA TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL (POR MIL)............................................................ - 25 GRÁFICO 18 - EVOLUÇÃO DA TAXA DE MORTALIDADE INFANTO-JUVENIL (POR MIL) ................................................. - 25 GRÁFICO 19 - EVOLUÇÃO DA TAXA DE MORTALIDADE LIGADAS AO PALUDISMO ....................................................... - 25 GRÁFICO 20 - ESPERANÇA DE VIDA MÉDIA A NASCENÇA (ANOS) ........................................................................... - 26 GRÁFICO 21 - EVOLUÇÃO DA TAXA DE INSCRIÇÃO NAS CRÈCHES E JARDINS DE INFANCIA........................................... - 27 GRÁFICO 22 - EVOLUÇÃO DA TAXA LIQUIDA DE ESCOLARIZAÇÃO NO CÍCLO PRIMÁRIO (EM %). .................................... - 27 GRÁFICO 23 - EVOLUÇÃO DE TAXAS LÍQUIDA DE ESCOLARIZAÇÃO DO CÍCLO SECUNDARIO (EM %) ............................... - 28 GRÁFICO 24 - TAXA DE ALFABETIZAÇÃO DE ADULTOS ........................................................................................ - 28 GRÁFICO 25 - DESPESA COM PESSOAL EM PERCENTAGEM DA DESPESA TOTAL ....................................................... - 29 GRÁFICO 26 - RÁCIO DE DEPENDÊNCIA DA POPULAÇÃO COM IDADE DE REFORMA.................................................... - 33 GRÁFICO 27 – FUNÇÃO IMPULSO RESPOSTA..................................................................................................... - 35 GRÁFICO 28 - DECOMPOSIÇÃO DA VARIÂNCIA ................................................................................................. - 37 GRÁFICO 29 - ESTRUTURA DA POPULAÇÃO 2001 (EM % E POR SEXO) .................................................................. - 45 GRÁFICO 30 - ESTRUTURA DA POPULAÇÃO 2015 (EM % E POR SEXO) .................................................................. - 45 GRÁFICO 31 - ESTRUTURA DA POPULAÇÃO 2025 (EM % E POR SEXO) .................................................................. - 45 -
Índice de Tabelas
TABELA 1 - INDICADOR DE SUSTENTABILIDADE PARA SÃO TOMÉ E PRÍNCIPE ............................................................ - 17 TABELA 2 - TESTE DE ESTACIONARIDADE NAS PRIMEIRAS DIFERENÇAS DO STOCK DA DÍVIDA PÚBLICA ............................ - 18 TABELA 3 - TESTE DA ESTACIONARIDADE DAS SERIES DESPESAS E RECEITAS EM PERCENTAGEM DO PIB ........................ - 19 TABELA 4 – COMPARAÇÃO INTERNACIONAL DAS DESPESAS COM SAÚDE PER CAPITA E EM % DA DESPESA TOTAL ........... - 24 TABELA 5 - O TESTE DE CAUSALIDADE DE GRANGER/BLOCK EXOGENEITY WALD TEST.............................................. - 34 TABELA 6 - TESTE DE RAIZ UNITÁRIA (ADF) ..................................................................................................... - 44 TABELA 7 - EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE FUNCIONÁRIOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................... - 46 TABELA 8 - ETAPAS DE AVALIAÇÃO DE SUSTENTABILIDADE ................................................................................... - 47 -
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Lista das Abreviaturas e Acrónimos
ADF – Augmented Dickey-Fuller
BCSTP – Banco Central de São Tomé e Príncipe
BM – Banco Mundial
CIPA – Country Policy and Institutional Assessment
DESC – Componente Cíclica das Despesas
DSA – Debt Sustainability Analysis
DSF – Debt Sustainability Framework
ENRP – Estratégia Nacional de Redução da Pobreza
EU – União Europeia
EUR–Euro
FMI – Fundo Monetário Internacional
HIPC – Iniciativa para Redução da Dívida dos Países Pobres Muito Endividados
IDA – International Development Association
IHD – Índice de Desenvolvimento Humano
INE – Instituto Nacional de Estatísticas
MDRI – Iniciativa de Alívio da Dívida Multilateral
MICS – Inquérito as Condições de Vida das Famílias
MPF – Ministério do Plano e Finanças
ODM – Objectivos de Desenvolvimento do Milénio
ORP – Observatório de Redução da Pobreza
PIB – Produto Interno Bruto
PNB – Produto Nacional Bruto
RECC – Componente Cíclica das Receitas
SIDS – Small Island developing state
SPA – Sector Público Administrativo
USD – Dólar Americano
VAL – Valor Actual Líquido
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INTRODUÇÃO
Na sequência do estudo sobre a sustentabilidade das finanças públicas, parte I, o
presente documento apresenta uma análise de longo prazo das condições económicas
e demográficas e o seu impacto nas finanças públicas.
A gestão das Finanças públicas assume um papel relevante para assegurar a
sustentabilidade das finanças públicas e consequente estabilidade de curto, médio e
longo prazo, nomeadamente através de:

utilização eficiente dos recursos e o crescimento sustentável de médio e
longo prazo (necessário para manter o equilíbrio ao longo prazo);

distribuição mais equitativa do rendimento (importante para o sucesso do
ajustamento macroeconómico e redução da pobreza);

atenuação dos efeitos dos ciclos económicos sobre as principais variáveis,
visando a estabilidade macroeconómica (objectivo de curto prazo);
Todavia, a implementação das medidas de política orçamental não é simples nem
pode ser materializada de forma rígida. Consoante o enquadramento económico,
financeiro, institucional e político, os decisores económicos e as autoridades
orçamentais têm que optar por medidas de política orçamental que considerem como
sendo mais adequadas (Pereira, Afonso, Arcanjo, & Santos, 2007, p. 433).
Nesse sentido, a disposição de elementos sólidos que permitam aos decisores de
política económica ter uma visão global e integrada das finanças públicas nas suas
variadas dimensões, constitui um meio crucial para melhor compatibilizarem as
prioridades de curto, médio e longo prazos e promoverem a eficiência na alocação de
recursos.
No contexto da economia Santomense, as causas do crescimento da dívida (bem como
a possibilidade da continuidade ou recorrência dessas mesmas causas) e a
sustentabilidade das finanças públicas são indagações que têm aparecido com
frequência, não só por parte dos estudiosos das questões ligadas às finanças públicas,
como também num âmbito mais amplo, em que se inclui nomeadamente a imprensa,
o parlamento, os parceiros de desenvolvimento (FMI e BM), ou mesmo o público leigo.
Nesta segunda parte do estudo avalia-se a sustentabilidade das finanças públicas com
particular destaque sobre a sustentabilidade da dívida externa e a questão de
eficiência na alocação dos recursos disponíveis. Assim, tendo em conta os objectivos
específicos constantes no projecto de investigação proposto, esta parte do estudo
focaliza especificamente os seguintes aspectos:






Análise dos indicadores (eficiência e equidade);
Análise da dívida pública e sua evolução;
Análise dos indicadores de sustentabilidade da dívida pública e
sustentabilidade fiscal;
Análise da elasticidade da dívida pública em relação ao produto;
Análise, em termos históricos, dos saldos orçamentais, o seu crescimento e
correlação com o produto;
Avaliação da sustentabilidade das finanças públicas.
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Metodologia
Sendo esta parte do estudo o complemento da primeira, e considerando o mesmo
objectivo (caracterizar e analisar as finanças públicas santomense nas suas diversas
componentes e a sua inter-relação com o crescente endividamento externo) seguiu-se
a mesma abordagem metodológica utilizada na primeira parte1.
Assim sendo, a investigação segue uma abordagem de estudo de caso descritivo, por
um lado, e, por outro, utiliza o método de estudo comparativo de casos (sendo as
economias de comparação, as das Maurícias, Seychelles e Cabo Verde). Para esse
efeito, a investigação segue uma orientação qualitativa e quantitativa (utiliza dados
qualitativos combinados com dados quantitativos)2.
Adicionalmente, é utilizado o modelo econométrico VAR (Modelo Vectorial Auto
Regressivo) com recurso ao Software especializado (Eviews) para a análise das séries
temporais de despesa, receita, produto e dívida pública. Este modelo permite
determinar as inter-relações existentes entre variáveis em análise. O modelo VAR tem
ainda a vantagem de permitir fazer testes (de co-integração, de estacionaridade ou de
raiz unitária) e de analisar a resposta dinâmica das variáveis endógenas do sistema,
relativamente a choques exógenos, (simulações) por intermédio da análise de
decomposição da variância e da função Impulso resposta.
Organização do documento
O presente documento está constituído por 5 capítulos, organizados como se segue:

Introdução - Este primeiro ponto introdutório procura construir uma
apresentação da investigação, justificando a pertinência do estudo, a
sistematização seguida, os objectivos do estudo, bem como as opções
metodológicas;

Capítulo I - Nesta parte do documento faz-se uma análise da evolução da dívida
externa e avaliação do seu peso sobre a economia, comparando com a situação
de outros pequenos Estados insulares em vias de desenvolvimento.

Capítulo II – Nesta parte, avalia-se a sustentabilidade fiscal e da dívida pública
Santomense, utilizando as diferentes abordagens complementares atendendo
as limitações de cada uma delas.

Capítulo III – Nesta parte do documento, faz-se avaliação da sustentabilidade
das finanças públicas, através da análise da eficiência das despesas públicas do
sector público administrativo Santomense, com particular ênfase nos sectores
da Educação e Saúde.

Capítulo IV- Neste capítulo é abordado a questão da dinâmica populacional, a
problemática da Segurança Social e a consequente pressão sobre os recursos
públicos.

Capítulo V - Com recurso ao modelo VAR, analisa-se nesta parte do documento
as inter-relações existentes entre as variáveis receitas públicas, despesas
públicas e produto interno bruto.
1
Ver metodologia proposta para o estudo “Sustentabilidade das Finanças Públicas Parte I”
Para detalhes sobre a caracterização da metodologia proposta para o estudo “Sustentabilidade das
Finanças Públicas Parte I”
2
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CAPíTULO 1. Dívida pública - evolução e análise comparativa
Neste capítulo, analisa-se a evolução do stock da dívida pública Santomense, tendo
sempre que possível como termo de comparação a situação dos outros Estados
Insulares em Vias de Desenvolvimento.
O gráfico 1 apresenta a evolução do stock da dívida externa de São Tomé e Príncipe e
Cabo Verde para o período 1987-2007. Como facilmente podemos constatar, as duas
economias apresentavam valores do stock da dívida pública a crescer desde o início do
período em análise. Para o caso de São Tomé e Príncipe, a tendência de crescimento
do stock da dívida inverteu-se apenas em 2007 com concretização do processo de
alívio da dívida.
Gráfico 1 - Evolução do Stock da Dívida (Comparação– valores USD)
800000000
600000000
400000000
200000000
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
0
Cabo Verde
São Tomé e Príncipe
Fonte: Banco Mundial
Mesmo reportando o valor do stock da dívida ao número de habitantes de cada um
desses países, a tendência desses valores tem sido para um crescimento constante
(Gráfico 2). No entanto, apesar de haver uma tendência para o crescimento desse
rácio nas duas economias, essa tendência é mais acentuada na economia Santomense
do que na de Cabo Verde. Em 1987, a dívida por habitante em São Tomé e Príncipe era
de 921,4 USD. Em 2006, esse valor atingiu 2292 USD. Com o alívio da dívida o valor
caiu em 2007 para 1067,4 USD.
Gráfico 2 - Dívida Por Habitante (Valores em USD)
3000,0
2467,7
2000,0
1000,0
921,4
1556,1
2292,0
1219,0
1067,4
0,0
Cabo Varde
Fonte: Banco Mundial, FMI e Cálculos do Autor
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O Gráfico 4 apresenta a evolução do rácio da dívida3 em relação ao PIB para a
economia de São Tomé e Príncipe, Cabo Verde e Seychelles, para o período pós 1987.
Constata-se que Cabo Verde e Seychelles não apresentam tendência de crescimento
deste rácio. No caso de São Tomé e Príncipe constata-se uma situação adversa: quer
em valores absolutos, quer em percentagem do PIB, a dívida pública externa apresenta
uma acentuada tendência para crescimento até 2007, com o alívio da dívida (gráfico
3).
Gráfico 3 - Evolução do Stock da Dívida (em % do PIB e milhões de USD)
500
400
300
200
100
0
467
363,4
288,6
147
Stock da Dívida (em milloões de USD)
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
110
1996
1995
1994
1992
1991
1990
1989
1988
1993
209,3
168,4
109,3
34,6
1980
350,6
252,4
Stock da Dívida (em % d0 PIB)
Fonte: Gabinete da Dívida, (World Bank, 1997) (World Bank, 2001)
Gráfico 4 - Evolução do Stock da Dívida (Valores em % do PIB)
Capo Verde
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
500,00
400,00
300,00
200,00
100,00
0,00
Seyshelles
Fonte: Banco Mundial
Dada a importância do endividamento externo para a análise da sustentabilidade das
finanças públicas, o capítulo a seguir desenvolve um estudo mais aprofundado sobre
esta matéria, recorrendo a indicadores de sustentabilidade e projecções de longo
prazo e os respectivos cenários da dívida para a economia.
3
A análise precedente sobre a evolução do stock da dívida permite ter uma ideia da sua tendência.
Entretanto para que a análise seja mais completa é preciso considerar o stock da dívida com a real
capacidade do país em termos de produção, isto é, o rácio da dívida relativamente ao PIB.
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CAPíTULO 2. Análise da sustentabilidade fiscal e da dívida
A definição das finanças públicas sustentáveis não tem sido consensual, uma vez que o
conceito não é de aplicação simples.
De uma maneira geral e através de uma abordagem simples e intuitiva, uma política
orçamental pode ser considerada como sustentável, se a capacidade do Estado em
honrar os seus compromissos estiver garantida no longo prazo. No entanto,
quantitativamente esta regra não é fácil de formalizar, pelo que não existe nenhuma
referência reconhecida uniformemente para avaliar o seu cumprimento.
Outra possibilidade de uma definição simplificada e intuitiva, seria dizer que a dívida
pública é sustentável se o rácio da mesma relativamente ao PIB tender para um valor
constante ao longo prazo, e estando este valor compreendido dentro de intervalos
aceitáveis4.
Em algumas literaturas5 económicas, a classificação da dívida como sustentável ou não
dependerá da posição da restrição orçamental intertemporal do Governo, isto é, a
dívida será considerada sustentável se o seu stock em determinada data for
compensado pelo valor actual do fluxo do superavit esperado para o futuro.
A sustentabilidade da dívida é um conceito dinâmico, por isso, deve ser analisado com
recurso a vários indicadores e várias perspectivas. Assim sendo, a avaliação da
sustentabilidade da dívida e das finanças públicas será feita neste capítulo de acordo
com as seguintes perspectivas complementares:

Análise dinâmica da dívida;

Indicador de sustentabilidade e da orientação da política fiscal, (Blanchard e de
Croce e Juan-Ramón);

Perspectiva “backward-looking”6 (com recurso a testes de estacionaridade da
dívida e testes de co-integração das variáveis despesas e receitas); e

Contabilidade Geracional7 (com recurso a projecções de longo prazo para os
indicadores em diversos cenários).
4
Por exemplo, se este rácio for muito elevado, os juros da dívida pública tornam-se insuportáveis, pois
nenhuma economia moderna consegue sobreviver com juros da dívida pública na ordem dos 30 ou 40%
do PIB.
5
Ver por exemplo (FMI - Departamento de Elaboração e Exame de Políticas, 2002), (Kappagoda &
Alexander, 2004), (Croce & Juan-Ramon, 2003), (Trehan & Walsh, 1991), (Hakkio & Rush, 1991)etc.
6
Através de testes econométricos (por exemplo testes de co-integração) e procuram mediante a leitura do
comportamento passado das variáveis orçamentais, se a restrição orçamental intertemporal é ou não
respeitada. Esta perspectiva de análise também tem limitações. A primeira é que esta abordagem tem
como limitação as inerentes à análise econométrica, nomeadamente os problemas relativas à definição de
variáveis e à especificação dos testes; a segunda limitação é que a leitura de dados passados dá-nos uma
perspectiva meramente informativa em relação à sustentabilidade futura.
7
Análise com finalidade de avaliar o peso orçamental que as actuais gerações estão a colocar sobre as
gerações vindouras. O modelo de análise recorre a projecções a longo prazo de variáveis orçamentais, por
isso, não fica isenta da crítica feita aos indicadores de sustentabilidade (ver nota de rodapé pagina 19).
Página - 10 - de 48
2.1 Análise da dinâmica da dívida
A consecução de política orçamental8 expansionista conduz ao aumento das
necessidades de financiamento (défice orçamental), sobretudo nas situações em que a
economia estiver numa posição cíclica negativa9. Esse défice orçamental é ainda
agravado pelo aumento das despesas com juros da dívida pública em cada período,
resultante basicamente de dois factores: o stock da dívida pública no período anterior
e o nível das taxas de juro.
Em termos gerais, o défice orçamental pode ser representado formalmente do
seguinte modo:
DOt = Bt + i.Dt-1,
em que DOt representa o défice orçamental no período t, B representa o défice
primário, i representa a taxa de juro e D o stock da dívida pública.
Sendo que Bt
= Gt - Tt,
em que G representa as despesas públicas e T as receitas públicas.
O gráfico 5 apresenta o défice orçamental e a dívida pública em percentagem do PIB
na economia de São Tomé e Príncipe (1989-2009). Como se pode constatar, excepto
nos anos 2007, 2008 e 2009 (devido ao impacto de anulação de uma parte da dívida)
períodos em que houve um menor crescimento da dívida está associado a períodos de
melhorias nos saldos orçamentais.
Gráfico 5 – Dívida Pública e o Saldo Orçamental de São Tomé e Príncipe: 1989-2009 (em % do PIB)
5
500,0
400,0
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
-5
1989
0
300,0
200,0
-10
100,0
-15
0,0
Saldo Primário (excl. HIPC)
Dívida em % do PIB (escala dir.)
Fonte: Direcção do Orçamento, INE e Cálculos do Autor
Na avaliação das condições de sustentabilidade Santomense, através da dinâmica da
dívida pública, constata-se que o défice orçamental assume um papel fundamental na
8
A política orçamental exerce-se através da gestão das finanças públicas (receitas e despesas). Nas
receitas têm peso preponderante as receitas fiscais. Nas despesas, na perspectiva de análise económica,
têm relevo duas componentes: o consumo público (fundamentalmente constituído pelas despesas com
pessoal e pela aquisição de bens e serviços) e as transferências públicas (em que as despesas de carácter
sociais têm um peso predominante).
9
Posição cíclica negativa - situação em que o PIB se situe abaixo da sua trajectória de longo prazo.
medida em que, quanto maior for o seu nível, maiores tendem a ser as necessidades
de financiamento.
Assim, colocando de lado a hipótese de financiamento monetário10 do défice
orçamental, o crescimento da dívida pública em percentagem do PIB varia na razão
directa com o défice primário em percentagem do PIB, a taxa de juro subjacente à
dívida pública e, inversamente, com a taxa de crescimento económico.
De forma esquemática a dinâmica da dívida pública11 pode ser traduzida através da
equação seguinte:
dt = bt + [(1+ r)/(1+g)] dt-1
em que dt representa a dívida pública em proporção do produto no momento t, b
representa o défice primário também em proporção do produto, r designa a taxa de
juro real e g a taxa de crescimento real do produto, sendo que a taxa de juro e o
crescimento económico não são directamente influenciáveis pela política orçamental,
para estabilizar a dívida pública o instrumento disponível é o défice primário. É
precisamente o instrumento de que a política orçamental dispõe para a função
estabilizadora e de redução da pobreza. Em consequência, se se estiver no limite da
“sustentabilidade” da dívida pública12, numa fase baixa do ciclo, não haverá margem
para aumentar o défice primário, sob pena de se ultrapassar esse limite.
Esta situação redunda num ciclo vicioso em que, quanto maior for a dívida e mais
elevada for a taxa de juro, maiores serão as despesas com juros e, consequentemente,
mantendo-se todo o resto constante, maior será o défice orçamental e as
subsequentes necessidades de refinanciamento.
Défice
Pagamento
do Juros
Novos
Empréstimos
Aumento do
Stock
10
Dadas a consequências negativas do Financiamento monetário do défice para a inflação, esta prática
não é permitida na maior parte dos países.
11
Para aprofundamento sobre a derivação da dinâmica da dívida ver por Exemplo (Barbosa, 1997),
(Pereira, Afonso, Arcanjo, & Santos, 2007)
12
Não é rigorosamente antecipável qual será esse limite (depende de um conjunto vasto de
circunstâncias), mas as dificuldades de refinanciamento do Estado ou taxas de juro crescentemente
elevadas sinalizam a proximidade desse limite.
Assim, o crescimento da dívida pública actua como factor condicionador da função da
política orçamental, na medida em que limita essa política, nas funções de
estabilização e da capacidade de Estado de implementar investimentos tendentes à
redução da pobreza.
O quadro 6 abaixo apresenta a decomposição da variação do rácio da dívida externa
de São Tomé e Príncipe em relação ao produto. Da análise pode-se constatar
facilmente o contributo bastante positivo do crescimento económico para a atenuação
do crescimento da dívida em relação ao produto entre 2001 e 2008.
Gráfico 6 - Decomposição da variação do rácio da dívida
10
5
-10
-15
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
-5
1989
0
Contribuição do Saldo Primário
Contribuição das Despesas Com o Juro
Contribuição do Crescimento Económico
-20
Fonte: Direcção do Orçamento, Gabinete da Dívida, Cálculos do Autor
O gráfico precedente torna evidente que, para além do défice primário, uma das
variáveis de maior importância para a estabilização do rácio da dívida em relação ao
PIB no contexto da economia Santomense é o crescimento económico. Este facto
sugere a necessidade de se manter taxas de crescimento robustas de forma a poder
compensar os efeitos nas variações adversas nas taxas de juro e no défice primário.
2.2 Indicadores de sustentabilidade fiscal para São Tomé e
Príncipe
2.2.1. Indicador de sustentabilidade de Blanchard
(Blanchard, 1990) apresenta como definição de uma política orçamental sustentável,
uma política que permita, no curto prazo, fazer com que o rácio da dívida-PIB regresse
ao nível inicial ou, de outra forma, para que uma política orçamental seja sustentável
os governos que no passado acumularam dívida pública deverão apresentar, no futuro
próximo, excedentes primários.
Assim o autor apresenta uma medida simples e muito utilizada para a análise de
sustentabilidade cujo objectivo é saber o valor de receitas públicas necessárias para
manter estável o rácio dívida produto (ρ*). Este indicador pode ser obtido a partir da
seguinte equação13:
13
Para aprofundamento sobre a derivação da equação ver Blanchard (1990).
ρ *=g-λm+b(r-y)
em que:
g=G/Y despesa pública em percentagem do produto;
y – taxa de crescimento do PIB;
b =B/Y – dívida pública em percentagem do produto;
ρ=R/Y receitas públicas em percentagem do produto.
λ= Crescimento da Base Monetária/M ;
m= M/Y – massa monetária em percentagem do produto
λm =ΔM/M*M/Y
O gráfico 7 apresenta no mesmo diagrama as receitas anuais efectivamente
observadas e as que deveriam ter sido efectivadas para manter o rácio da dívida em
relação ao produto para o período 1989 - 2009. Nesse gráfico, pode-se diferenciar dois
períodos distintos, o primeiro (1989-2001) em que se verifica um grande diferencial
entre essas duas variáveis, excepto em 1997, e o segundo período (2001-2009) em que
se verifica menor diferença na comparação entre as variáveis.
Gráfico 7 - Relação entre a receita observada e a receita requerida para manter o rácio da
dívida - PIB
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
100
80
60
40
20
0
Rceita Observada
ρ* - Nível de Receita Necessário para Manter o Rácio da Dívida-Produto
Fonte: Direcção do Orçamento, Gabinete da Dívida e Cálculos do Autor
A medida de sustentabilidade de Blanchard, (ISBlan), dada pela diferença entre o nível
de receitas públicas, necessárias à estabilidade do rácio da dívida-PIB e o nível de
receitas públicas efectivamente observadas.
O indicador pode ser apresentado esquematicamente da seguinte forma:
ISBlan=ρ*-ρ
Quando:

ISBlan>0, isso é sinal de existência de eventuais problemas nas finanças públicas,
uma vez que os recursos necessários à estabilidade do rácio dívida produto são
superiores aos existentes.

ISBlan=0, a política orçamental é considerada como tendo sido sustentável e o
mesmo se passa caso se verifique ISBlan<014.
Os Gráficos 8 e 9 apresentam o indicador de Blanchard anterior para São Tomé e
Príncipe entre 1989-2009, sendo interessante verificar que, tal como seria de esperar,
os períodos em que o indicador é mais alto, estão associados ao crescimento mais
acelerado do rácio da dívida-produto.
Gráfico 8 – Indicador de Sustentabilidade da Dívida (Blanchard))
60
50
40
30
20
10
0
-10
48
40
50
37 40
36
44
34
47
40
24
3
9
11 11
6
1
7
5
-5
Fonte : Direcção do Orçamento e Cálculos do Autor
Gráfico 9 – Indicador de Sustentabilidade da Dívida (Blanchard) e Evolução da Dívida em % do
PIB
60
500,0
400,0
40
300,0
20
200,0
0
100,0
-20
0,0
IS -Blan
Dívida em % do PIB (escala dir.)
Fonte : Direcção do Orçamento, Gabinete da dívida e Cálculos do Autor
Como se referiu anteriormente, durante a década de 90, o diferencial entre as receitas
observadas e as requeridas para manter o rácio da dívida em relação ao PIB era
demasiado alto (atingindo em alguns casos 40 a 50% do PIB), tendo contribuído para a
deterioração dos indicadores de sustentabilidade da dívida. O indicador ISBlan para o
período de 2001-2009 reflecte resultados positivos provenientes, em primeiro lugar,
de maiores taxas de crescimento económico conseguidas nesse período e, em segundo
lugar, do esforço de consolidação orçamental e maior equilíbrio das contas públicas
nesse período.
14
Todavia, neste último caso, o governo está a subutilizar os recursos disponíveis uma vez que podia ou
efectuar despesas superiores ou cobrar menos impostos.
De qualquer forma, para o conjunto do período, o indicador de ISBlan, releva sinais de
problemas nas finanças públicas em São Tomé e Príncipe, uma vez que os recursos
necessários à estabilidade do rácio dívida-produto são sempre superiores aos
efectivamente observados, excepto em 2003.
2.2.2. Indicador de sustentabilidade de Croce e Juan-Ramón
(Croce & Juan-Ramon, 2003) propuseram um indicador15 para avaliar se a orientação
da política fiscal permite alcançar um patamar fixado como objectivo para a relação
dívida/PIB.
O Indicador combina a orientação da política com as variações das variáveis relevantes
para responder à pergunta: A orientação da política fiscal permite alcançar a meta da
dívida?
Se o indicador aponta que a dívida está a aproximar-se da meta, significa que a política
fiscal é sustentável. Desta forma, este indicador é operacionalmente útil para o
monitoramento da sustentabilidade fiscal.
O indicador baseia-se nas seguintes equações16:
dt= β tdt-1-pst
ps*=(β*-1)d*
pst=ps*+λt(dt-1-d*)
–
–
sp* e *: superávit primário e factor de desconto (r, g) que seriam
mantidos, uma vez que d = d*
λt: parâmetro de resposta das autoridades
Substituindo a primeira equação pelas duas seguintes obtém-se:
dt=(βt-λt)dt-1-(β*-λ-1)d*
Esta equação indica que dt converge para d* apenas quando:
lβt-λtl <1
Substituindo β e λ da equação anterior, obtém-se um indicador da sustentabilidade
fiscal (IFS):
IFSt= (βt-λt) = [(1+rt)/(1+gt) – (pst-ps*)/(dt-1-d*)]
onde λ representa a resposta das autoridades à diferença entre a dívida e a meta (d*
representa os valores de longo prazo e a meta da dívida)
15
Os indicadores de sustentabilidade (Croce & Juan-Ramon, 2003), baseia-se na ideia intuitiva de que
uma política orçamental sustentável deve manter a dívida no seu nível actual.
16
Para maior aprofundamento sobre a derivação da equação consultar (Croce & Juan-Ramon, 2003)
–
IFS < 1: a dívida converge para a meta (quanto menor o IFS, mais rápida
a convergência) implica que a política fiscal é sustentável
–
IFS > 1: a dívida se afasta da meta o que implica que a política fiscal é
insustentável
O quadro abaixo apresenta o indicador de avaliação da orientação da política fiscal de
(Croce & Juan-Ramon, 2003) para a economia Santomense relativa aos anos de 2008 e
2009. Considerando os pressupostos17, a orientação da política orçamental tem sido
nestes dois últimos anos insustentáveis, de acordo com este indicador, atendendo que
os valores desse indicador têm-se posicionado acima de 1.
Este indicador é influenciado negativamente pelo abrandamento da actividade
económica, reflectido na diminuição da taxa de crescimento do PIB, e pelo défice
primário.
Tabela 1 - Indicador de Sustentabilidade para São Tomé e Príncipe
Λ
2008
0,97642
-0,0825
2009
0,99519
-1,1
IFS
1,05892
2,095192
Fonte: INE, MPF, Cálculos do Autor
Para melhor desempenho da gestão da dívida pública sãotomense, a necessidade de
estabelecimento de metas, no que se refere ao défice primário e à dívida pública em
relação ao PIB, torna-se fundamental, na medida em que este mecanismo constitui
uma ferramenta de controlo que permite o acompanhamento anual da
sustentabilidade das finanças públicas.
2.3 -Teste de Eetacionaridade da dívida pública
Uma metodologia muito utilizada para a avaliação da sustentabilidade da dívida
pública foi a proposta por (Trehan & Walsh, 1991). Esta metodologia de avaliação de
sustentabilidade baseia-se nos testes de estacionaridade18 nas primeiras diferenças do
stock da dívida pública.
Essa metodologia consiste em averiguar se existe no comportamento da série
temporal da dívida pública, mecanismos de reversão à média.
De acordo com (Trehan & Walsh, 1991), a estacionaridade da variação do stock da
dívida pública é condição suficiente para que esteja garantida a sustentabilidade da
17
Para o cálculo deste indicador, considerou-se como meta da dívida 150% do PIB, meta de Défice em
percentagem do PIB 4,7%, e Taxa média de Juros de Empréstimos 3,5%.
18
Identifica-se uma série como não estacionária quando não tende para uma média de longo-prazo para a
qual a série converge;
dívida pública19.
Nesta secção, proceder-se-á a análise da sustentabilidade da dívida pública
Santomense, com recurso ao teste de estacionaridade da variável dívida pública,
utilizando para efeito o teste “Dickey-Fuller Aumentado” (ADF)20.
A Tabela seguinte apresenta o teste de estacionaridade nas primeiras diferenças para o
stock da dívida pública de São Tomé e Príncipe, com os dados do período de 1989 –
200921
Tabela 2 - Teste de estacionaridade nas Primeiras diferenças do Stock da dívida pública
Variável
Período
ADF
p-value
Stock da Dívida Pública
1989-2009
-2.409390
0.1524
Fonte: INE, MPF, Cálculos do autor com base no eviews
O resultado mostra que a série da dívida pública do sector público administrativo
Santomense não é estacionária a um nível de confiança de 5%, pois, o teste ADF nas
primeiras diferenças do stock da dívida pública Santomense é um processo I (1),
implicando a rejeição da hipótese de estacionaridade, o que implica a não confirmação
de uma das condições suficientes de sustentabilidade.
2.4 Análise de sustentabilidade da política fiscal baseada em
testes de co-integração
Nesta secção é feita a análise da sustentabilidade fiscal com base no teste da
existência de co-integração entre a despesa pública e a receita pública em
percentagem do produto.
(Hakkio & Rush, 1991) desenvolveu uma abordagem para a avaliação empírica da
sustentabilidade da política fiscal através do teste de co-integração. O objectivo da
análise de co-integração é o de detectar e analisar relações (co-movimento) de longo
prazo entre as receitas e as despesas.
Este procedimento para avaliar a sustentabilidade da política fiscal e confirmar se a
restrição orçamental intertemporal é respeitada, envolve o seguinte teste de cointegração:
Rt=a+bdt+ut
19
No entanto, a rejeição de hipótese de não estacionaridade não implica necessariamente a ausência de
sustentabilidade das finanças públicas.
20
Dickey e Fuller (1979)
Os resultados foram obtidos através do procedimento Unit root test disponível no Package estatístico
Eviews 5.0.
21
em que Rt e dt – são receitas publicas e despesa publica respectivamente.
Afonso, A. (2005) esquematiza o procedimento para a avaliação da sustentabilidade
fiscal através da análise de testes de co-integração, confome o esquema (Tabela 8 em
anexo), cuja primeira etapa consiste na avaliação de testes de estacionaridade para
cada uma das variáveis.
Os resultados do teste ADF, das séries de despesas e receitas em percentagem do
PIB22, para o período de (1989-2009) são apresentados na (tabela 3).
Tabela 3 - Teste da estacionaridade das series Despesas e Receitas em Percentagem do PIB
t-Statistic
Test critical values: 5% level
p-value
Conclusão
Despesa
-3.335
-3.029
0.0275
Estacionário
Receita
-2,726
-3.029
0.0880
Não Estacionário
Fonte: INE, MPF, Cálculos do autor com base no eviews
Sendo que as séries de despesas e receitas em percentagem do PIB apresentam ordem
de integração diferentes, pode-se concluir desde logo que a orientação da política
fiscal em São Tomé e Príncipe não tem sido sustentável. Por outras palavras, em média
e considerando o período em análise, não existe relações de equilíbrio de longo prazo
entre as variáveis, ou seja, as despesas e as receitas não estão co-integradas,
implicando que o défice fiscal não seja sustentável.
Esta conclusão corrobora com os resultados obtidos no teste de estacionaridade da
dívida, conferindo consistência aos resultados das duas abordagens.
2.5 Análise de sustentabilidade - projecções de longo prazo
A avaliação da sustentabilidade das finanças públicas através de projecções de
cenários da dívida e do cálculo do valor actual da dívida pública tem sido muito
utilizada pelos economistas, particularmente em instituições como o FMI e o Banco
Mundial23.
22
Os resultados foram obtidos através do procedimento “Unit root test” disponível no Package estatístico
Eviews 5.0.
23
A metodologia proposta pelo FMI e BM baseia-se em indicadores de sustentabilidade e dependem
excessivamente de projecções de longo prazo, e que, por isso, apresentam limitações importantes, aos
quais merece fazer referência:
 Por um lado, são baseadas em hipóteses que envolvem um elevado grau de incerteza, como as
relativas à evolução demográfica (em particular, os fluxos migratórios), emprego, crescimento
da produtividade e taxas de juros reais etc.
 Por outro lado, não são elaboradas num contexto de equilíbrio geral e, como tal, ignoram as
interacções entre a demografia, a evolução macroeconómica, o mercado de trabalho, os sistemas
de pensões e outras rubricas da despesa.
 Acresce-se ainda que as questões de natureza social como a equidade e redução da pobreza são
de alguma forma ignoradas.
Os resultados da avaliação de sustentabilidade da dívida pública Santomense através
de projecção de longo prazo dos indicadores são apresentados nos gráficos 10, 11,
12,13 e 14. Da análise desses gráficos pode-se concluir que:

A projecção de indicadores da dívida pública Santomense, considerando o
cenário baseado nas condições macroeconómicas e de produção actual (sem a
produção do petróleo e sem ajustamento fiscal), verifica-se que a dívida
externa torna-se altamente insustentável no longo prazo. Este facto pode ser
observado no Gráfico 10 onde valor actual líquido da dívida em percentagem
do PIB aumenta de forma significativa.

Os cenários demonstram vulnerabilidades da dívida externa excepto quando se
considera a exploração petrolífera em 2015. A maior parte dos indicadores de
sustentabilidade da dívida ultrapassa os limiares de sustentabilidade antes de
2014. Em particular o serviço da dívida em percentagem das exportações já se
apresenta acima do limiar24.

Os indicadores da dívida externa de são Tomé e Príncipe apresentam uma
trajectória sustentável apenas quando consideramos na análise a exploração de
petróleo.

A análise da sensibilidade considerando o cenário de base (considerando os
ajustamentos fiscais) demonstra que os indicadores de sustentabilidade da
dívida externa são particularmente vulneráveis à deterioração do défice
primário e crescimento económico.
Gráfico 10 – Projecção do valor actual da dívida em percentagem do PIB
400
350
300
VAL dao Rácio da Dívida /PIB
Baseline
Produção de Petroleo
Pessimista
250
200
150
100
50
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
24
Isto deve-se também ao facto de são Tomé e Príncipe apresentar uma base de exportação muito
pequena.
Gráfico 11 – Projecção do valor actual da dívida em percentagem das receitas
4000
3500
3000
VAL da Dívida / Receitas
Cenário de Base
Pessimista
Most extreme stress test
2500
2000
1500
1000
500
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Gráfico 12 – Projecção da dívida em percentagem do PIB
400
Dívida /PIB
350
300
Cenário de Base
Pessimista
250
200
150
100
50
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Gráfico 13 – Projecção do serviço da dívida em percentagem do PIB
16
Serviço da Dívida / PIB
14
12
10
Cenário de Base
Pessimista
8
6
4
2
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Gráfico 14 – Projecção da dívida em percentagem das exportações
160
Serviço da Dívida /Exportações
140
120
Cenário de Base
Pessimista
100
80
60
40
20
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
CAPíTULO 3. Análise de eficiência das despesas públicas
3.1 Enquadramento
Uma outra abordagem que tem sido muito utilizada para a avaliação da
sustentabilidade das finanças públicas é a avaliação da qualidade das despesas
públicas numa perspectiva de eficiência. De uma maneira geral, a provisão de um bem
ou serviço é considerada como eficiente se o produto final é atingido com afectação de
menor quantidade de recursos possível. Esta questão é geralmente analisada através
da comparação dos recursos empregues com a quantidade/qualidade dos serviços
efectivamente prestados pelas administrações públicas25.
A qualidade das finanças públicas é cada vez mais uma preocupação para as
autoridades santomenses, dada a sua relevância, quer para a correcção dos
desequilíbrios orçamentais, quer para a criação de condições favoráveis ao
crescimento e redução da pobreza. Essa qualidade comporta várias vertentes, de entre
as quais se destaca a eficiência na provisão de bens e serviços pelas administrações
públicas.
Este capítulo dedica-se à análise da eficiência nos sectores de educação, saúde e
outros, enquanto prestadores de serviços, atendendo que são esses os sectores que
têm absorvido maiores quantidades de recursos públicos.
Em São Tomé e Príncipe, os recursos públicos empregues no funcionamento dos
sectores de saúde e educação nos anos de 2007 e 2008 (média) atingiram
25
A limitação desta metodologia advém da dificuldade da sua implementação na prática. Devido à
natureza do serviço prestado no sector público, a avaliação empírica da eficiência é bastante difícil de
quantificar. Deste modo, as especificidades do sector e a disponibilidade de dados (em especial, para
efeito de comparação) ditam, em cada caso, qual a abordagem mais apropriada e como interpretar os
resultados.
aproximadamente 32 por cento do total das despesas públicas de funcionamento
(Gráfico 15).
Gráfico 15 - Repartição sectorial das despesas de Funcionamento (média de 2007 e2008)
21%
Ministério de Educação
11%
Ministério de Saude
Outros Ministérios
68%
Fonte : Direcção do Orçamento ; Ministério do Plano e Finanças
No que toca às despesas de investimento, o montante directamente empregue nos
sectores de saúde e educação nos anos de 2007 e 2008 (média) atingem
aproximadamente 18 por cento da despesa pública total de investimento (Gráfico 16).
Gráfico 16 - Repartição sectorial das despesas de investimento (média de 2007 e2008)
11%
7%
Ministério de Educação
Ministério de Saude
Outros Ministérios
82%
Fonte : Direcção do Orçamento ; Ministério do Plano e Finanças
Nas últimas décadas, os encargos com saúde e educação contribuíram de forma
significativa para a tendência de crescimento da despesa pública.
Em termos de comparação internacional26, pode-se constatar na tabela 4 que os
recursos utilizados pelo Estado Santomense no sector da Saúde não ficam muito
aquém dos despendidos por outros Estados, no mesmo sector, tanto em termos per
capita como em percentagem das despesas totais do Estado.
26
Devido a falta de informação a comparação internacional só foi possível em relação ao sector de saúde.
Tabela 4 – Comparação internacional das despesas com saúde Per Capita e em % da Despesa
Total
Cuba
Seychelles
Maurícias
Guine Equatorial
Cape Verde
África do Sul
Marrocos
São Tome e Príncipe
Comoros
Angola
Ghana
Camarões
Senegal
Moçambique
Guiné-Bissau
Per Capita
PPP USD
2006
329
602
292
219
227
364
98
120
19
61
36
23
23
39
10
em % da
Despesa Total
2006
10,8
8,8
9,2
7,0
13,2
9,9
5,5
12,2
8,0
5,0
6,8
8,6
6,7
12,6
4
Fonte: Relatório de Desenvolvimento Humano 2009
3.2 Análise de eficiência no sector da saúde
O sistema Nacional de Saúde está estruturado em dois níveis: um central e outro
distrital. O nível central está constituído basicamente pelo hospital de referência –
Hospital Dr. Ayres de Menezes - e pelas direcções do Ministério da Saúde.
O nível distrital é constituído pelos Centros e Postos de Saúde geridos por médicos
delegados de saúde e enfermeiros.
O presente estudo adopta como metodologia para a análise de eficiência da despesa
em saúde, a comparação gráfica do nível da despesa em relação ao PIB com
indicadores de saúde da população. Essa comparação é também complementada,
tendo como referência as metas estabelecidas pelos objectivos do Milénio para o
Desenvolvimento (OMD).
O objectivo OMD visa à redução da taxa de mortalidade infantil em 2/3 entre 1990 e
2015. No caso de São Tomé e Príncipe este OMD se traduz27 num valor de taxa de
mortalidade infantil de 45 por mil em 2015. As estatísticas indicam que o valor passou
de 71 por mil para 45 por mil em 2006, indicando que este OMD foi atingido desde
2006 (gráfico 17).
27
Estratégia Nacional de Redução da Pobreza (ENRP), 2002
Gráfico 17 - Evolução da taxa de Mortalidade Infantil (Por Mil)
80
60
40
20
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fonte : INE, MICS 2006, Relatório da ENRP 2008
No que diz respeito à taxa de mortalidade infanto-juvenil, a meta estabelecida para o
horizonte de 2015 para São Tomé e Príncipe é de 73 por mil. As estatísticas mostram
que a taxa de mortalidade infanto-juvenil passou de 111 por mil (2001) para 58 por mil
(2007) (Gráfico 19 abaixo).
Gráfico 18 - Evolução da taxa de mortalidade infanto-juvenil (Por mil)
150
100
50
0
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Fonte : MICS 2006, Relatório ORP 2008
O paludismo foi uma das principais causas de morte em São Tomé e Príncipe nas
décadas de 80 e 90. Em harmonia com o OMD 6c, a Estratégia Nacional de Redução da
Pobreza fixou como objectivo a redução a 0,5% em 2015 da taxa de mortalidade ligada
ao paludismo. O gráfico abaixo indica que este objectivo foi praticamente atingido
desde 2006.
Gráfico 19 - Evolução da taxa de mortalidade ligadas ao Paludismo
2,5
2
2,3
1,8
1,5
1,4
1
1,2
0,6
0,5
0,16
0
2000
-0,5
2001
2002
2003
2004
2005
2006
0,02
2007
0,007
2008
2009
Fonte: Centro Nacional de Endemias 2009
No que toca à esperança média de vida à nascença, também se verificou uma evolução
bastante positiva. Em 2000, a esperança média da população Santomense estava
estimada em 63,9. Decorridos 4 anos este indicador evoluiu positivamente, e em 2006,
situava-se em 66 anos (gráfico 20).
Gráfico 20 - Esperança de vida média a nascença (Anos)
67
66
65,6
65
64,7
64
63,9
65,81
66
65,1
63,9
63
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fonte: INE- STP
Em resumo, a análise da eficiência no sector da saúde evidencia boas performances do
ponto de vista quantitativo, sendo que as metas dos OMD e da ENRP foram atingidas
para a maior parte dos indicadores. No entanto, do ponto de vista qualitativo
(qualidade dos serviços prestados), ainda existe um longo caminho a percorrer.
3.3 - Análise de eficiência no sector da educação
O direito à educação é reconhecido a todos os cidadãos e visa a formação integral do
homem e a sua participação activa na comunidade (artigo 55º da Constituição de São
Tomé e Príncipe). É uma componente do sector social que se reveste de uma
importância capital para a sociedade.
O quadro geral do Sistema Nacional de Educação de São Tomé e Príncipe rege-se
actualmente pela Lei n.º 2/2003 – Lei de Bases do Sistema Educativo.
O Sistema Educativo compreende a Educação Pré-escolar, a Educação Escolar e a
Educação Extra-escolar.
A Educação escolar é o eixo central do Sistema Nacional de Educação. Compreende
três níveis de ensino: Ensino Básico, Ensino Secundário e Ensino Superior.
O ensino Básico em São Tomé e Príncipe é universal, obrigatório, gratuito e tem a
duração de seis anos. Sendo a obrigatoriedade de ensino até à 6ª classe, a prioridade
para o sector da Educação está direccionada para este nível de ensino.
Tendo em vista ilustrar a situação Santomense quanto à eficiência na produção de
educação, os gráficos abaixo apresentam os indicadores de performance do sistema de
educação para a análise de eficiência, tendo em conta a evolução das despesas em
instituições educacionais em rácio do PIB.
A análise do ensino Pré-Escolar, o gráfico abaixo, apresenta a evolução da taxa de
inscrição das crianças nas creches e jardins-de-infância de 2004/05 a 2008/09, em São
Tomé e Príncipe. Esta evolução evidencia uma tendência de aumento desta taxa de
inscrição. A taxa de inscrição variou de 20,2% a 24% para as creches e de 39,9% a
43,2% para os jardins-de-infância. Para o conjunto da taxa de inscrição a variação foi
de 28,1% a 31,7% (Gráfico 21).
Gráfico 21 - Evolução da taxa de inscrição nas crèches e Jardins de Infancia
60,0
40,0
39,9
42,1
28,1
29,0
20,2
20,3
20,0
43,7
42,9
43,2
30,7
29,8
21,1
31,7
22,0
24,0
0,0
2004/05
2005/06
Crèches (0-3ans)
2006/07
2007/08
2008/09
Jardins de Infância (4-5ans)
Fonte : Ministério da Educação Cultura, Departamento da Planificação e Estatística.
No que toca ao ciclo primário, o OMD 2 visa assegurar no horizonte 2015 a educação
primária para todos. No caso de São Tomé e Príncipe este OMD traduz-se28 numa taxa
de escolarização e conclusão do ciclo primário de 100%.
Apesar de alguma variabilidade, os dados disponíveis29 dão-nos a indicação e uma
tendência para a diminuição deste indicador, sendo que o valor que se situava em
83,4% em 2000 passou para 75,5% em 2008, apresentando um pico de 94,1% em 2005
(Gráfico 22).
Gráfico 22 - Evolução da taxa liquida de escolarização no cíclo primário (em %).
100,0
94,1
83,4
80,0
84,1
81,8
75,5
60,0
40,0
20,0
0,0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fonte : MICS (2001 e 2006); Ministério da Educação e Cultura (2008/09)
28
Estratégia Nacional de Redução da Pobreza (Estratégia), 2002
29
MICS (2001 e 2006) ; Ministério da educação e Cultura (2008/09)
No que diz respeito ao ciclo secundário, objectivo da ENRP relativo ao ensino
secundário estabelece que no horizonte de 2015 deva estar assegurada a educação
secundária para todos, o que, em termos quantitativos se traduz30 numa taxa de
escolarização e de conclusão do ensino secundário de 100% em todo o país.
O gráfico abaixo mostra-nos uma tendência de aumento desse indicador, em que o
valor passou de 31,0% em 2004 a 48,1% em 2007. Apesar do progresso, essa tendência
parece ser insuficiente, tendo em conta os objectivos estabelecidos (Gráfico 23).
Gráfico 23 - Evolução de taxas líquida de escolarização do cíclo secundario (em %)
60,0
51,2
50,0
48,1
40,0
40,0
31,0
30,0
20,0
10,0
0,0
2004
2004
2005
2005
2006
2006
2007
2007
2008
2008
2009
Fonte : Relatório de Seguimento e avaliação da ENRP, ORP, 2008.
No que diz respeito ao nível de alfabetização em São Tomé e Príncipe, em 1999 a taxa
de alfabetização situava-se em 57%. Esta taxa sofreu evolução positiva nos anos
subsequentes, cifrando-se em 2008 numa taxa relativamente elevada (84,5%), o que
revela progressos, quanto a este indicador. (Gráfico 24)
Gráfico 24 - Taxa de Alfabetização de Adultos
100
84,5
83,1
80
73,2
60
57
40
20
0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fonte: INE, Relatório do Desenvolvimento Humano 2009
30
Estratégia Nacional de Redução da Pobreza), 2002
3.4 - Mercado de trabalho do sector público e outras fontes de
ineficiência
3.4.1. Gestão de recursos humanos no sector público
Nos pontos anteriores, desenvolveu-se a análise da eficiência da despesa pública,
sendo de constatar que a gestão dos recursos humanos tem importantes implicações a
respeito. Devido ao uso intensivo da mão-de-obra nos serviços produzidos pelo sector
público, os salários são a principal componente dos recursos despendidos na maior
parte da administração pública santomense. Esta realidade pode ser confirmada no
Gráfico 25 que mostra a proporção referente às despesas com pessoal no total dos
recursos empregues e a sua tendência de crescimento.
Gráfico 25 - Despesa Com pessoal em Percentagem da Despesa Total
25,0
15,0
10,0
5,0
21,2
20,9
20,0
14,3
12,3 12,0 11,4
9,8
8,4
4,9
6,5
9,0 9,8 9,8
11,6 12,4
14,1
14,9
16,0
0,0
Fonte: Direcção do Orçamento e Ministério do Plano e das Finanças
O mercado de trabalho da administração pública Santomense apresenta
especificidades que o distingue do mercado de trabalho do sector privado. Estas
especificidades estão ligadas ao próprio processo de tomada de decisão e do tipo de
serviço produzido. Por outro lado, o objectivo de maximização do lucro não se aplica e
motivações de carácter político exercem um papel muito relevante nas decisões.
Em São Tomé e Príncipe, como em outros países, o mercado de trabalho público e
privado diferem em muitos aspectos institucionais. Por um lado, o sector público tem
normas e práticas específicas de recrutamento e promoção dos trabalhadores e de
protecção do emprego, que confere rigidez e segurança aos funcionários em
detrimento da produtividade. Por outro lado, o processo de determinação dos salários
é bastante particular e não tem em conta os objectivos e a produtividade.
Estas particularidades fazem com que o serviço público Santomense seja baseado no
sistema de carreiras, em que a entrada ocorre tipicamente nos níveis mais baixos de
cada categoria profissional e as vagas para posições mais avançadas são preenchidas a
nível interno, por via de promoções ou de transferências de pessoal. Este sistema
coloca problemas ao nível de rigidez salarial e remuneração do desempenho.
Por outro lado, o tipo de actividades produtivas do sector público (natureza não
mercantil) dificulta a avaliação do desempenho dos funcionários. Numa boa parte das
áreas de produção pública não é fácil a aplicação de medidas e indicadores
quantitativos idênticos aos mesmos usados na avaliação das actividades privadas.
Deste modo, a progressão nas carreiras no sector público é tipicamente pouco flexível
e depende em larga medida da antiguidade. Este facto faz com que o prémio não seja
um instrumento quotidiano para aumento de produtividade.
Face à necessidade de aumento da produtividade dos funcionários públicos e de
redução das despesas públicas torna-se crucial a introdução de alterações na lei, no
sentido dos incentivos passarem a ser uma ferramenta para melhorar o desempenho
individual.
Estas alterações devem reflectir uma maior aproximação entre a remuneração, o ritmo
de progressão na carreira e o desempenho, uma vez que a percepção de que a
definição dos salários é automática ou fixa tende a enfraquecer a motivação dos
trabalhadores no exercício das suas funções.
Este novo sistema pode ser conseguido através da aplicação/introdução de esquemas
já experimentados em vários países que incluem a introdução de contratos,
estipulando objectivos e potenciais ganhos e prémios, em função das metas a serem
atingidas.
3.4.2. Sector da Defesa Nacional
Da análise da evolução do número de funcionários na Administração Púbica de 2001 –
2008 (Tabela 7 Anexo), constata-se um crescimento bastante acentuado do número de
funcionários na Administração Pública Santomense (o Estado emprega em média cerca
de 200 funcionários por ano). Os sectores de educação e da defesa e ordem interna
são os sectores com mais efectivos. Relativamente ao sector de educação, esses
números justificam-se pelos recentes desenvolvimentos em matéria de alargamento
da educação, sendo essa aposta factor de desenvolvimento e, por outro lado, os
resultados dessa aposta começam a ser visíveis 31.
Porém, o Sector da Defesa e Ordem Interna, pelo número de pessoas e consequente
custo com o pessoal desse sector, constitui um factor de ineficiência em termos de
alocação de recursos, podendo ser passível de se obter ganhos em termos de espaço
fiscal através da adopção de novos modelos neste sector (Exemplo: diminuição de
tempo de serviço militar, introdução de serviços militar facultativos, maior flexibilidade
no sentido de o militar poder continuar a exercer em paralelo outras actividades
profissionais e transferência de encargos remunerativos para o sector de actividade).
3.4.3. Horário de trabalho no sector público
Ainda em matéria de recursos humanos da administração pública, uma das fontes de
ganhos de eficiência e melhoria dos serviços prestados tem a ver com a problemática
31
Ver o Ponto 3.6 desse capítulo.
dos horários de trabalho. O actual sistema de horário de trabalho não favorece a
imperiosa necessidade de produção e aumento da qualidade dos serviços prestados.
Não existem estatísticas disponíveis, mas pode-se estimar que, devido às
características do modelo de horário de trabalho vigente no sector público, os
funcionários públicos em São Tomé e Príncipe trabalham em média 6 horas por dia.
Torna-se necessária a adopção de um novo modelo de horário laboral que seja mais
próxima dos padrões internacionais e promova melhor o fornecimento de serviços
públicos e o aumento da produção nacional. (Proposta: das 7:30 às 12:30 e das 14:30
às 17 horas).
3.4.4.
Autarquias Locais
O peso da estrutura da Administração Pública tem aumentado substancialmente como
consequência da descentralização política para a Região Autónoma do Príncipe e para
as Autarquias Locais, com progressiva transferência de competências e recursos, mas
sem contrapartida em termos de arrecadação de receitas locais e melhoria dos
serviços prestados32.
A eficiência das despesas públicas realizadas localmente requer que a restrição
orçamental das autarquias permita igualar o benefício social marginal das despesas ao
custo social marginal da obtenção de receitas para as financiar.
Assim, mais do que a proximidade da população, autarquias Locais devem encontrar a
justificação da razão da sua existência, na capacidade de dispor de meios para a
materialização de acções locais para o desenvolvimento. A problemática da gestão
financeira do poder local Santomense coloca sérias dificuldades na eficiência das suas
acções, na medida em que em muitos casos os recursos disponibilizados pelo OGE
servem apenas para cobrir as despesas de funcionamento.
Assim, verifica-se uma descentralização administrativa e com maior grau de autonomia
administrativa e financeira sem o adequado acompanhamento da capacidade
contributiva das autarquias.
A ausência de estruturas económicas e a fraca capacidade de financiamento por parte
do poder local Santomenses são factores que têm contribuído para o fraco
desempenho das Autarquias Locais. É caso para se questionar: Será que a divisão
territorial vigente é adequada a um País com a dimensão de São Tomé e Príncipe? Em
alguns casos não seria mais eficiente a acção directa do poder central, tendo em conta
a dimensão do país?
É necessário um esforço por parte das Autarquias Locais, no sentido de criar
mecanismos de colecta de impostos e diminuir gradualmente a sua dependência do
OGE.
32
Esse aumento das competências das Autarquias Locais e Região Autónoma tem sido financiado em
cerca de 95% por transferências do OGE.
CAPíTULO 4. Evolução da população e reforma
Uma boa parte da literatura33 incorpora na análise da sustentabilidade das finanças
públicas a questão da dinâmica populacional e a problemática da segurança social. Nos
países em vias de desenvolvimento, o problema da dinâmica populacional não se
coloca ao nível da população idosa, mas sim no crescimento desproporcional da
população infantil34 e fraca capacidade do sistema de segurança social em responder
às necessidades sociais das populações mais desfavorecidas.
A segurança social tem como função primordial o fornecimento de prestações sociais
(pensões de reforma e invalidez, subsídios, entre outras) tendo como recursos,
essencialmente, as contribuições sociais obrigatórias. Apesar de gozar de autonomia, o
sistema de segurança social Santomense está estritamente ligado à administração
central, uma vez que é da sua competência a implementação das políticas públicas em
matéria de prestações sociais, e as limitações nessa matéria têm que ser compensadas
directamente pelo Estado.
O modelo do sistema de segurança social em vigor em São Tomé e Príncipe é um caso
típico dos chamados benefícios concentrados e custos desconcentrados. No chamado
sistema redistributivo, os benefícios atribuídos aos pensionistas e reformados são
financiados, em parte, pelas contribuições da população activa contemporânea, em
vez de resultarem apenas da capitalização das contribuições directas passadas dos
próprios pensionistas e reformados (sistema de capitalização). Como resultado disso,
verificam-se maiores despesas sociais por parte do Estado, uma vez que a fracção dos
benefícios financiados por contribuição directa dos pensionistas é baixa.
A avaliação da situação da população na idade de reforma depende em grande medida
do rácio da população em idade de reforma pela população activa (Gráfico 26). O
problema das despesas relacionadas com a segurança social em São Tomé e Príncipe,
não se coloca a este nível, uma vez que, o rácio da população idosa em relação a
população activa situa-se ainda dentro de intervalos aceitáveis. No entanto, quando a
dinâmica populacional faz aumentar o peso dos estratos da população infantil, tornase mais rápida a expansão de despesas com o sector social. Esta realidade pode ser
comprovada nos gráficos 29, 30 e 31, em anexo, em que as projecções da estrutura
etária da população apresentam uma percentagem da população infantil bastante
elevada.
33
Ver Por Exemplo (HM Teasury, 2002).
34
Os defensores desta metodologia argumentam que o impacto de envelhecimento populacional tende a
agravar a situação das finanças públicas visto que as despesas públicas com o sector social e saúde
tenderão a aumentar e os impostos sobre o rendimento, incluindo as contribuições sociais, têm tendência a
diminuir com a redução da população activa, o que coloca uma pressão para o crescimento da dívida
pública.
Gráfico 26 - Rácio de dependência da População com Idade de Reforma
20
15
10
5
0
2001
2005
2010
2015
2020
2025
Fonte: Projecção do Instituto Nacional de Estatística (INE) – STP e cálculo do autor
CAPíTULO 5. A dinâmica entre as despesas, receitas e o PIB
O principal objectivo deste capítulo é analisar a relação/interacção entre as despesas,
receitas e o PIB, nas duas últimas décadas, e a relação dinâmica entre as componentes
cíclicas dessas variáveis. Para o efeito, recorre-se ao Modelo Vectorial Auto Regressivo
(VAR) com recurso ao software econométrico Eviews.
5.1 - Análise da interacção dinâmica entre as variáveis
Neste ponto, procede-se a uma análise interpretativa referente à totalidade das
variáveis endógenas do modelo, recorrendo aos resultados dos testes de causalidade
de Granger35 que é complementada, posteriormente, com as inferências estatísticas
proporcionadas pela análise da decomposição da variância (ponto 5.1.3) e das funções
impulso resposta (ponto 5.1.2), técnicas estas que permitem realizar simulações
dinâmicas dos efeitos originados pelos choques nas diferentes perturbações aleatórias
do sistema e revelar a importância de cada choque, para cada variável endógena.
35
As relações de causalidade definidas por Granger (1969) representam, principalmente, a capacidade de
uma variável (X) incluída no sistema ajudar na previsão de uma variável (Y), igualmente incluída no
sistema. Assim, diz-se que X é causa Granger de Y, no caso do valor presente de Y poder ser previsto
com segurança, através dos valores passados de X, por comparação com a não utilização desses mesmos
valores passados de X na previsão de Y.
5.1.1. Causalidade à Granger
O quadro abaixo apresenta os resultados do teste de causalidade36 :
Tabela 5 - O Teste de Causalidade de Granger/Block Exogeneity Wald Test
Variável Dependente
PIB
Receita
Prob
χ(Wald)
Prob
χ₂(Wald)
PIB
3,391865
0,0655
Receita
0.675813
0.2021
Despesa
0,182844
0,6689
10.11705
0.0015
Fonte: INE, MPF, Projecções do autor com base no eviews
Despesa
χ(Wald)
Prob
0.509273
0.4755
1.627113
0.2021
-
Da análise dos testes de causalidades de Granger retém-se que:

A variável despesa causa à Granger a variável PIB, a um nível de significância
de 5%.

Considerando a receita como variável dependente, podemos verificar que a
variável PIB causa à Granger a variável receita, a um nível de significância de 5%,
no entanto, a variável despesa não causa a Granger a variável receita.

Quanto à variável despesa como variável dependente, verifica-se que o PIB não
causa à Granger a despesa, enquanto a variável receita causa à Granger a
variável despesa, a um nível de significância de 5%.
5.1.2. Funções Impulso-Resposta
As funções de impulso – resposta revelam que a variação das variáveis endógenas,
provocada por impulso unitário nas perturbações aleatórias do sistema. Em termos de
inferência estatística, estas funções permitem realizar a simulação dos efeitos de
choque nas diferentes perturbações aleatórias do sistema, e avaliar a duração da
resposta, através da análise do efeito dos choques exógenos sobre cada variável.
A Função Impulso-Resposta37 mostra como uma variável responde, no tempo, a
um único aumento surpresa em si mesmo ou noutra variável que compõe VAR.
Por outras palavras, com uma inovação em alguma variável que compõe o VAR,
estabelece-se uma reacção em cadeia ao longo do tempo em todas as demais variáveis
VAR, sendo que estas funções permitem calcular as reacções em cadeia.
O gráfico 27 apresenta, em seguida, as funções Impulso-Resposta38, considerando um
36
Os resultados foram obtidos através do procedimento Pairwise Granger Causality Tests disponível no
Package estatístico Eviews 5.0.
37
As Funções Impulso-Resposta assumem uma especial importância na análise dinâmica gerada a
partir da estimação de um modelo VAR, na medida em que ao considerar-se a totalidade das
variáveis (endógenas) incluídas no sistema, é possível analisar as relações de causalidade
existentes, mesmo quando não é detectada previamente a causalidade directa à Granger entre as
variáveis.
horizonte temporal de previsão de 10 anos.
Gráfico 27 – Função Impulso Resposta
Response to Cholesky One S.D. Innovations ± 2 S.E.
Response of RECEITA to RECEITA
Response of RECEITA to DESPESA
Response of RECEITA to PIB
80000
80000
80000
60000
60000
60000
40000
40000
40000
20000
20000
20000
0
0
0
-20000
-20000
-20000
-40000
-40000
-40000
-60000
-60000
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
-60000
1
Response of DESPESA to RECEITA
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1
Response of DESPESA to DESPESA
80000
80000
60000
60000
60000
40000
40000
40000
20000
20000
20000
0
0
0
-20000
-20000
-20000
-40000
-40000
-40000
-60000
-60000
2
3
4
5
6
7
8
9
10
2
Response of PIB to RECEITA
3
4
5
6
7
8
9
10
1
50000
50000
50000
0
0
0
-50000
-50000
-50000
-100000
3
4
5
6
7
8
9
10
5
6
7
8
9
10
3
4
5
6
7
8
9
10
9
10
Response of PIB to PIB
100000
2
2
Response of PIB to DESPESA
100000
1
4
-60000
1
100000
-100000
3
Response of DESPESA to PIB
80000
1
2
-100000
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1
2
3
4
5
6
7
Fonte: INE, MPF, Projecções do autor com base no Eviews
38
Quando a função Impulso-Resposta é zero (se uma das variáveis não causa outra no sentido de
Granger), isto significa que uma "inovação" numa variável não tem efeito sobre as outras variáveis do
sistema.
8
A análise sugere que a resposta da receita, face aos impulsos na própria variável, é
positiva, assumindo um valor negativo logo no segundo período e nulo a partir do
quarto período.
A resposta da despesa aos impulsos da receita é positiva, assumindo um valor negativo
logo no segundo período e nulo à partir de quarto período. A análise sugere que a
resposta da despesa, face aos impulsos na própria variável, é positiva, assumindo um
valor positivo até o quinto período.
A análise sugere ainda que a resposta do PIB, face aos impulsos na própria variável, é
positiva, assumindo um valor positivo até ao quarto período. E como seria de esperar, a
resposta do PIB, face aos impulsos na variável despesa, assume valores positivos e
significativos a partir do segundo período.
5.1.3. Decomposição da variância
A decomposição da variância do erro de previsão com componentes associadas às
diferentes perturbações permite identificar as fontes mais importantes de flutuações
nas variáveis, e revelar a importância de um choque específico, representada pela
fracção da variância que é explicada por este cheque.
A análise da decomposição da variância fornece uma metodologia distinta para analisar
a dinâmica do sistema VAR no tempo, fornecendo informações sobre a importância
relativa de choques aleatórios em cada uma das variáveis do modelo nas demais
variáveis.
O objectivo da técnica da decomposição da variância é explicar a participação de cada
variável do modelo na variância das demais variáveis incluídas no VAR.
A principal conclusão dessa análise, baseando no gráfico 28, é que choques ao nível das
despesas têm impacto crescente ao nível do PIB e atinge 50% a partir do terceiro
período subsequente.
Gráfico 28 - Decomposição da Variância
Variance Decomposition
Percent RECEIT A variance due to RECEIT A
Percent RECEIT A variance due to DESPESA
Percent RECEIT A variance due to PIB
100
100
100
80
80
80
60
60
60
40
40
40
20
20
20
0
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
0
1
Percent DESPESA variance due to RECEIT A
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1
Percent DESPESA variance due to DESPESA
60
60
50
50
50
40
40
40
30
30
30
20
20
20
10
10
10
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Percent PIB variance due to RECEIT A
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1
70
70
70
60
60
60
50
50
50
40
40
40
30
30
30
20
20
20
10
10
10
0
0
4
5
6
7
8
9
10
5
6
7
8
9
10
3
4
5
6
7
8
9
10
9
10
Percent PIB variance due to PIB
80
3
2
Percent PIB variance due to DESPESA
80
2
4
0
1
80
1
3
Percent DESPESA variance due to PIB
60
0
2
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1
2
3
4
5
6
7
8
Fonte: INE, MPF, Projecções do autor com base no eviews
5.1.4. Discussão dos Resultados e Implicações
Esta parte do documento explora a análise dinâmica entre o crescimento económico,
as despesas públicas e as receitas públicas com recurso à análise de causalidade de
Granger e decomposição da variância.
Confirma-se a existência de causalidade de Granger entre o crescimento económico e
as variações nas despesas totais do sector público administrativo de São Tomé e
Príncipe. No entanto, essas relações não são bidireccionais, e nem tão pouco
imediatas.
Choques ao nível das despesas têm impacto crescente no PIB e atinge 50% a partir do
terceiro período subsequente, conforme se pode constatar na decomposição da
variância.
Estes resultados têm grande implicação para a política económica, na medida em que
revelam o peso do Estado na economia, uma vez que o crescimento económico
depende em grande medida do aumento da despesa pública, em particular, as
despesas de investimento, colocando desafios às autoridades quanto ao financiamento
dessas despesas.
Conclusão
As principais conclusões do estudo são as seguintes:

Em termos globais, os esforços de consolidação orçamental nos últimos 20
anos não favoreceram a concretização de uma posição orçamental equilibrada;

A abordagem da análise de sustentabilidade com recurso aos testes de
estacionaridade do stock da dívida e co-integração entre as despesas públicas e
as receitas públicas, para o período de 1989-2009, permite-nos concluir que a
orientação da política fiscal não tem sido sustentável;

A sustentabilidade da dívida ao longo prazo continua a ser um problema para o
país, embora a Iniciativa HIPC e o alívio da dívida no âmbito da MDRI tenham
contribuído para melhorar os indicadores da dívida;

A projecção dos indicadores de sustentabilidade da dívida para São Tomé e
Príncipe demonstra que os riscos de sustentabilidade da dívida continuam e
tenderão a agravar-se pelo menos até ao eventual início da exploração do
petróleo em 2015;

As projecções indicam que o rácio da dívida pública em relação ao PIB deverá
aumentar em 2010 e nos anos subsequentes, depois da descida ocorrida em
2007 e 2008, devido aos efeitos da anulação de uma boa parte da dívida.
Perspectiva-se um aumento continuado do rácio a partir de 2009, em linha com
a evolução desfavorável do crescimento do PIB (4% 2009, 4% 2010), do saldo
primário e de novos endividamentos;

As análises confirmam que existe o problema de equidade geracional,
associada à dívida pública Santomense, que deve ser corrigido, pois, não será
justo para as gerações futuras que sejam estas a suportar amanhã a sobrecarga
e os custos inerentes ao bem-estar que as gerações actuais retiram destas
despesas públicas. Com o actual ritmo de crescimento permanente da dívida
pública relativamente ao PIB, não restam dúvidas de que serão as gerações
futuras que terão que suportar a redução do rácio da dívida em relação ao
produto, sob pena do mesmo crescer indefinidamente;

A avaliação indica que, no que respeita a eficiência no sector de saúde, São
Tomé e Príncipe apresenta um desempenho intermédio em termos relativos,
com um nível elevado de despesas e bons resultados. Contudo, ainda existem
grandes insuficiências no sistema, mas ainda são possíveis ganhos em termos
do estado de saúde da população e do nível dos serviços prestados sem exigir a
utilização de grandes quantidades de recursos adicionais;

A educação e a saúde absorvem uma proporção significativa da despesa, no
entanto, outras áreas funcionais também apresentam um elevado potencial em
termos de uma maior eficiência na utilização dos recursos públicos, sem efeitos
eventualmente sobre a sustentabilidade orçamental, nomeadamente, o sector
da Defesa e Ordem Interna, a área dos Recursos Humanos na Administração
Pública em Geral, as Autarquias e a Região Autónoma, etc;

A gestão de pessoal nas administrações públicas tem implicações substanciais
no que respeita à melhoria da eficiência de provisão de serviços prestados;

A adopção de um novo modelo de horário de trabalho pode constituir uma
fonte de eficiência e ganhos em termos de espaço fiscal, pois, permitirá o
aumento da produção e melhorias nos serviços prestados pela Administração
Pública Santomense;

Existe uma forte rigidez nas práticas remunerativas do sector público, dado que
a distribuição dos salários é mais concentrada e as características individuais
menos importantes na sua determinação, em comparação com o sector
privado. Estes factos sugerem que se poderão conseguir ganhos de eficiência,
reforçando a ligação entre a remuneração e o avanço nas carreiras, por um
lado, e o desempenho individual, por outro.

As fraquezas na instituição responsável pela segurança social têm implicações
na sustentabilidade das finanças públicas, na medida em que as fragilidades do
sistema limitam a sua actuação como prestadores de serviços sociais,
obrigando o Estado a desembolsar mais recursos de apoio aos mais
desfavorecidos.
Recomendações
Recomendações gerais
As reformas na Administração Pública constituem uma área chave em toda a
estratégia de consolidação orçamental e de melhoria da qualidade das finanças
públicas, particularmente no lado das despesas. Estas reformas devem focar sobre a
melhoraria da qualidade de governação no seio da Administração Pública e no
aumento da eficácia e eficiência da prestação do serviço público, contribuindo para o
aumento da satisfação dos utentes e da motivação dos funcionários públicos.
Nesse sentido, torna-se imperativo a elaboração de um Plano de Reformas,
Consolidação Orçamental e Eficiência, com o objectivo de melhorar a capacidade dos
dirigentes públicos, aumentar a produtividade dos recursos afectos à actividade do
organismo que os mesmos lideram (humanos, financeiros, materiais e patrimoniais),
racionalizar processos, em articulação com a introdução de novas tecnologias de
informação e comunicação, reduzindo custos através de economias de escala,
planeando e controlando melhor a actividade.
Recomendações específicas
I)
Gestão dos recursos humanos da Administração Pública

Elaboração de um Plano de Recursos Humanos da Administração Pública – este
documento será decisivo para as reformas de natureza estrutural, tendo como
objectivo a contenção da despesa com pessoal, bem como o controlo de
admissões pela aplicação da regra de uma entrada por cada uma saída e um
novo regime de vínculos, carreiras e remunerações da função pública;

Atribuição de competências a uma só instituição que exerça de facto o papel de
um verdadeiro gestor de recursos humanos da Administração Pública;

Criação e massificação da cultura de avaliação de desempenho no sector
público;

Implementação gradual de modelos de gestão por objectivos (orientados para
metas e resultados);

Adopção de um novo modelo de horário laboral: das 7:30H às 12:30H e das
14:00H às 17:00H.
II)

Redimensionamento da estrutura da Administração Pública
O redimensionamento estrutural da Administração Pública, através da
instituição de um Programa de Reestruturação da Administração Central e
Local, que permitirá a redução das suas unidades orgânicas de nível central e
uma redução do número de cargos dirigentes, eliminação de ministérios sem
peso significativo na estratégia governativa, contribuindo para os objectivos de
redução do peso da despesa primária. Este processo deve ter em atenção os
seguintes aspectos:
o Defesa Nacional – repensar o sector da defesa nacional numa
perspectiva de maior contenção de custos e maiores eficiências das
despesas inerentes a esse sector; Serviço Militar Facultativo e para um
período mais curto etc;
o A estrutura governamental deve corresponder as reais capacidades dos
Ministérios (Ordem interna, Comunicação Social, etc.);
o Profissionalização e redução do número de deputados na Assembleia
Nacional, tendo em vista maior produtividade;
o Autarquia - reorganização dos serviços locais da acção desconcentrada
do Estado, procurado racionalizar, geográfica e financeiramente, o
modelo de distribuição de serviços públicos, sem perda de proximidade
para o cidadão e com economias de custos de instalação e exploração.
III)



Sustentabilidade da Dívida
Melhorar as políticas de gestão da dívida – desenvolvimento de outras formas
de financiamento na economia, através de titularização, centralização,
organização e disponibilização permanente de informações sobre as dívidas aos
fornecedores;
Perseguir uma estratégia de endividamento prudente, compatível com a
capacidade de reembolso do país e a capacidade de produção;
Fortalecer a capacidade para avaliar outras opções de financiamento e o
impacto de novos empréstimos sobre a sustentabilidade da dívida;

Avaliar permanentemente a sustentabilidade da dívida como garantia de um
quadro permanente de sustentabilidade das finanças públicas;

Organizar e disponibilizar informação precisa sobre os passivos contingentes
(Ex: dívidas em litígio) e dívidas internas (Ex: dívidas aos fornecedores);

Estabelecer metas para o endividamento externo.
IV)


Apoio especial à actividade económica destinada à Exportação
Promover e diversificação das exportações (crucial para lidar com os problemas
de défice externo). Nesse âmbito, um estudo aprofundado para a identificação
das vantagens comparativas do País é crucial para identificar o que de facto
deve ser objecto de aposta, tendo em conta as potencialidades;
Criar uma campanha de promoção de produção para exportação, através de
financiamento (bonificação) de juros de empréstimo para as actividades
exportadoras, relegando o risco de crédito para o sector bancário;


V)
Criar uma linha de crédito de apoio à exportação e competitividade da
agricultura e agro-indústria. Aquisição de serviços de consultoria especializada
que apoiará o reforço da competitividade no sector agro-pecuário;
Promover investimentos através de parcerias públicas - privadas.
Sustentabilidade do Regime Geral da Segurança Social

Reformas estruturais nos sistemas de segurança social, com efeitos positivos na
despesa com prestações sociais no médio e longo prazo, contribuindo para a
sustentabilidade das finanças públicas;

A promoção da sustentabilidade dos regimes de Segurança Social, com reforço
da revisão legislativa, nomeadamente no âmbito da Lei de Bases da Segurança
Social, e incidência sobre aspectos como o modelo de financiamento do
sistema de segurança social e implementação do regime público de
capitalização.
Bibliografia
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World Bank. (2001). Global Development Finance - Building Coalitions for Effective
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Apêndice I – Estudo de estacionaridade ou de raíz unitária das séries
Um aspecto importante para a utilização da metodologia proposta é a análise da
estacionaridade ou não das séries temporais utilizadas na análise, uma vez que o
modelo VAR pressupõe que as séries sejam estacionárias.
A utilização de modelos de regressão envolvendo séries temporais não estacionárias
pode conduzir a problemas como o de regressão espúria, isto é, regressão sem
significado económico. Isto acontece devido ao facto de a presença de uma tendência,
decrescente ou crescente, nas séries levar a um elevado valor de R39, mas não
necessariamente à presença de uma verdadeira relação entre as séries.
Identifica-se uma série como não estacionária, quando não tende para uma média de
longo-prazo para a qual a série converge; a variância depende do tempo e tende
para o infinito quando o tempo tende para infinito.
Assim, testes mais precisos podem ajudar a determinar se um sistema contém ou não
uma tendência e se aquela é determinística ou estocástica. Neste estudo foi utilizado o
teste por Dickey e Fuller (1979), Dickey-Fuller Aumentado (ADF).
Teste ADF
O resultado do teste de raiz unitária para as variáveis PIB, receita despesa são
apresentados no Tabela 6:
Tabela 6 - Teste de Raiz Unitária (ADF)
T-statistic Valor Critico (5%)
PIB
Receita
Despesa
-3.9866
-3.6013
-3.0803
-3,0403
-3,0299
-3,0521
Probabilidade Ordem de
Integração
0.0077
I(0)
0.0161
I(0)
0.0430
I(0)
Os resultados do quadro indicam que, para as variáveis PIB, receita e despesa, o teste
ADF de estacionaridade rejeita a presença de raiz unitária, uma vez que os valores das
estatísticas calculadas são maiores, em termos absolutos, que os valores das estatísticas
tabeladas - 5% de significância. Assim, considerando a realização do teste de raiz
unitária a essas duas variáveis, pode-se concluir que as variáveis incluídas no modelo,
são estacionárias e apresentam a mesma ordem de integração, I (0).
39
R2 – dá-nos a percentagem da relação explicada pelo modelo;
Gráfico 29 - Estrutura da População 2001 (em % e por sexo)
-0,84
-0,89
-1,26
-1,55
-2,06
-1,86
-2,35
-3,08
-4,24
-5,13
-5,76
-7,1
80 e +
70-74
60-64
50-54
40-44
30-34
-10,34
20-24
-12,54
-12,97
1o-14
-13,23
-14,79
0-4
-15
-10
-5
0,59
0,76
1,15
1,54
1,92
1,65
2,1
2,79
3,68
4,52
5,54
7,17
0
5
Mulheres
10,44
Homens
13
13,84
14,05
15,26
10
15
20
Fonte: Projecção do Instituto Nacional de Estatística (INE) - STP
-0,81
80 e +
-0,81
-0,93
70-74
-1,26
-1,8
60-64
-2,65
-3,39
50-54
-3,79
-4,43
40-44
-6,39
-7,93
30-34
-8,37
-8,87
20-24
-10,3
-12,38
1o-14 -12,95
0-4 -12,94
-15
-10
-5
0,65
0,67
0,76
1,08
1,62
2,3
2,83
3,24
3,87
0
5
Mulheres
5,74
Homens
7,53
8,54
9,43
10,88
13,11
13,85
13,92
10
15
80 e +
70-74
60-64
50-54
40-44
30-34
-9,85
-10,7
-10,93
-10,91
-10,7
20-24
1o-14
0-4
-15
-0,78
-0,67
-1,15
-1,88
-2,56
-2,98
-3,56
-5,21
-6,45
-6,73
-6,97
-7,97
-10
-5
0,56
0,51
0,93
1,52
2,04
2,48
3,04
0
Mulheres
4,51
5,85
6,54
7,12
8,25
5
10
Homens
10,37
11,41
11,69
11,68
11,51
15
Tabela 7 - Evolução do número de funcionários na administração pública
Fonte: Ministério do Plano e Finanças
Organismos
Presidência da República
Gabinete do Primeiro-Ministro
Comunicação Social
Ministério da Defesa
Ministério N. Estrangeiros
Ministério da Justiça
Administração Pública
Planeamento e Finanças
Ministério da Educação
Ministério de Saúde
Ministério das Obras Públicas
Ministério da Agricultura
Ministério Recursos Naturais
Procuradoria-Geral
Ministério do Trabalho
Autarquias Locais
Total
2000
36
36
93
1.225
38
172
11
173
1.655
430
59
233
42
30
45
163
4441
2001
38
39
90
1.225
38
172
10
173
1.755
540
59
230
43
31
48
163
4654
2002
28
41
96
1.235
41
170
13
181
1.803
643
60
231
44
34
48
194
4862
Número de funcionários
2003
2004
2005
39
39
45
41
42
43
97
103
101
1.255 1.350 1.450
41
45
43
171
173
173
13
12
13
185
186
188
1.804 1.970 1.984
653
653
701
64
64
58
229
231
233
44
42
43
34
36
38
50
52
53
199
197
197
4919
5195
5363
2006
46
43
103
1.510
41
172
13
188
2.003
722
66
233
43
37
56
197
5473
2007
46
44
103
1.521
41
169
12
185
1.999
721
66
235
43
37
57
281
5560
2008
48
36
72
1.646
45
170
34
185
2.205
685
74
243
42
43
85
5613
Tabela 8 - Etapas de Avaliação de sustentabilidade
Teste de estacionaridade
para D e R
R é I(0) e D é I(1)
R é I(1) e D é I(0)
R é I(0) e D é I(0)
Não há
sustentabilidade
Sustentabilidade
R é I(1) e D é I(1)
Teste de Cointegração entre R e
D
R e D não estão cointegrados
Não há
sustentabilidade
R e D estão cointegrados, cI(1,1)
Vector de cointegração (1,-b)
b=1
Há sustentabilidade
b<1
Há sustentabilidade
b>1
Não há
sustentabilidade

Avaliação da Sustentabilidade das Finanças Santomense Parte II

Transcrição

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