Revisitando o conteúdo local para a indústria de óleo e gás Mudar é

Mudar é preciso
Revisitando o
conteúdo local para
a indústria de óleo
e gás
Contatos
São Paulo/
Rio de Janeiro
Arthur Ramos
Vice-Presidente
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Sobre os autores
Arthur Ramos é sócio da Strategy& da
prática de energia na América do Sul.
Tem dado apoio à definição de estratégias
e esforços de restruturação de empresas
da cadeia produtiva de óleo e gás frente
a ambientes regulatórios e políticas
públicas em constante evolução.
Carlos Gondim é sócio da Strategy&
da prática de energia e infraestrutura
na América do Sul. Possui ampla
experiência em projetos para clientes
privados e públicos em desenvolvimento
de estratégias e planos de negócios,
desenvolvimento setorial e programas de
transformação organizacional.
Este documento baseia-se em artigo publicado pelos autores no
suplemento das revistas Oilfield Technology e World Pipelines em
Julho/2015.
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Strategy&
Sumário executivo
No decorrer da última década, as reservas do pré-sal brasileiro passaram
a gerar volumes significativos e crescentes de produção de petróleo,
atingindo, em abril de 2015, a marca de 800 mil barris de óleo equivalente
por dia. O governo brasileiro, assim como outros países produtores de
petróleo, buscou capitalizar essa oportunidade e incrementar as
capacitações de sua indústria local de petróleo e gás. Os requisitos de
conteúdo local foram estabelecidos, em grande parte, com base em metas
mínimas e penalidades para empresas que não consigam atingi-las. No
entanto, o país ainda conta com muitos recursos diferentes em toda a
cadeia de fornecimento e, até agora, os esforços de conteúdo local tiveram
resultados inconclusivos. Atrasos e falta de competitividade na cadeia de
fornecimento local nos últimos anos, além da recente queda dos preços
do petróleo, gerarão uma pressão adicional, especialmente devido ao
forte investimento necessário para desenvolver a camada do pré-sal.
Neste contexto, frequentemente são apresentadas propostas com o
objetivo de contribuir para a evolução e o aprimoramento da política de
conteúdo local aplicada ao setor de óleo e gás no país. Como resultado
desses fatores, acreditamos que agora é o momento para que todos os
interessados na indústria de petróleo e gás do Brasil repensem sua
abordagem do conteúdo local.
Mudar não é mais uma opção, é uma necessidade.
Strategy&
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A oportunidade do pré-sal
A camada do pré-sal no Brasil já representa cerca de um terço da
produção de petróleo do país e suas reservas são vastas. Mesmo com a
forte revisão das projeções da Petrobras, o pré-sal será o principal motor
do aumento da produção do país, evoluindo, até o final da década, para
2,8 milhões de barris por dia. Desse total, a contribuição do pré-sal
deverá representar cerca de metade da produção até 2020. O volume de
investimentos para explorar estas reservas representa uma oportunidade
de mudar o jogo, não só para transformar o país em exportador líquido
de petróleo, mas também para desenvolver sua oferta de produtos e
serviços para a indústria de petróleo e gás.
O pré-sal será o
principal motor
do aumento da
produção de
petróleo do país.
A opção mais direta seria atrair protagonistas mundiais do setor de
petróleo e gás, já com recursos e capacitações para uma rápida expansão
da infraestrutura, além das competências necessárias para explorar essas
reservas. No entanto, o Brasil criou políticas específicas de conteúdo local
a fim de fortalecer a cadeia de fornecimento local para desenvolver a
produção offshore. A agenda dessas políticas não inclui apenas as
exigências regulatórias, mas também incentivos para compromissos
voluntários mais elevados durante as rodadas de licitações para
concessões. Quanto mais as empresas se comprometessem com o
conteúdo local, maior seria sua pontuação no processo de licitação,
compreendendo até 40% nas rodadas de licitações anteriores.
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Desempenhos díspares nos
últimos anos
Quase uma década depois dessas rodadas iniciais, o histórico do país, no
que tange ao desenvolvimento de sua indústria de fornecimento de
petróleo e gás, tem proporcionado resultados ambíguos. Quando foi
implementada, a política de conteúdo local tinha como desafio a
ocupação da capacidade ociosa na indústria. O principal progresso
apontado foi o chamado “renascimento da indústria naval”, em que
vários estaleiros, que haviam paralisado suas atividades devido ao alto
endividamento no final da década de 1980 e início da década de 1990,
retomaram sua operação, estimulados pela demanda para construção de
embarcações voltadas à exploração e produção de petróleo.
Ainda assim, enquanto estes estaleiros criavam empregos e aumentavam
a capacidade do país, também se verificavam sobrepreços e atrasos nas
entregas, devido à produtividade e evolução tecnológica aquém do
esperado para a cadeia produtiva como um todo. Esses atrasos mostraramse uma ameaça clara tanto para os operadores e o setor em geral, bem
como para as iniciativas de conteúdo local. Depois da divulgação de
várias deficiências na entrega de seus empreendimentos, a Petrobras
reafirmou a prioridade às metas de produção de petróleo previstas,
mesmo que em detrimento de sua capacidade de atender compromissos
de conteúdo local. Como consequência, a Petrobras transferiu parte da
construção de embarcações para estaleiros internacionais.
Strategy&
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Além dos atrasos, sobrecustos mostraram-se outra preocupação
fundamental. Verificam-se diferenças substanciais nos custos de bens e
serviços locais, quando comparados aos internacionais, em áreas como
mão de obra, logística, matérias-primas e capital que deixam os
produtores brasileiros em desvantagem em relação à concorrência
internacional. Ao mesmo tempo, ocorre o endurecimento da aplicação
das penalidades, o que aumenta esse diferencial de custo. Nos três
últimos anos, as sanções aplicadas somaram R$315 milhões, de acordo
com a ANP. Somente em 2014, os montantes somaram R$278 milhões
em pouco mais de 30 multas aplicadas.
Para agravar essas questões estruturais de longo prazo, o contexto de
curto prazo pressiona ainda mais o setor para aumentar sua
competitividade. A primeira questão é a persistente queda dos preços do
petróleo, que reduziu significativamente as margens dos produtores de
petróleo. A perspectiva de um prolongado período de preços mais baixos
pressionará governos a repensarem sua gestão dos hidrocarbonetos, o
que pode levar a condições mais atrativas para investidores, tendo em
vista que algumas empresas tenderão a reduzir seus investimentos no
Brasil. A segunda é a revisão esperada das práticas de contratação e
conformidade da Petrobras, operadora obrigatória de todas as novas
reservas do pré-sal, abalada por má conduta e conluio entre fornecedores.
As regras de
conteúdo
local podem
aumentar
a percepção
de risco dos
investidores no
pré-sal.
O resultado é um impasse iminente: provavelmente as empresas não
alcançarão os compromissos com as exigências atuais e, assim,
continuarão enfrentando pesadas sanções. Além de ficar aquém de suas
metas de produção, as regras de conteúdo local poderiam aumentar a
percepção de risco dos investidores sobre os blocos petrolíferos
brasileiros. Pior ainda, esforços para melhorar a competitividade da
cadeia de fornecimento local permaneceriam inconsistentes, agravando o
problema ao longo do tempo.
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Strategy&
O imperativo da mudança
Olhando à frente, acreditamos que seja o momento certo para rever a agenda
de conteúdo local no Brasil. Na verdade, o problema não está somente nas
mãos dos reguladores e formuladores de políticas: todas as partes interessadas
têm um papel a desempenhar (ver Figura 1). Essencialmente, deve-se
trabalhar para criar o ambiente adequado para que se compartilhem ganhos
mútuos. Isso requer cooperação não somente entre operadoras, mas em toda
a indústria, além da consciência daquilo que está funcionando em outras
realidades para garantir que o Brasil não repita os erros de outros países. Por
exemplo, aspectos como priorização das cadeias com maior potencial
competitivo em termos globais mostram-se particularmente relevantes.
Todas as partes
interessadas
têm um papel a
desempenhar no
aprimoramento
da política de
conteúdo local.
Formuladores de políticas devem conduzir uma revisão completa da
experiência recente do país no que diz respeito aos requisitos de
conteúdo local, para avaliar o que funcionou e o que poderia ter sido feito
melhor. Estes também deveriam definir prioridades claras e mensuráveis,
estabelecendo métricas de competitividade específicas para medir seu
progresso. Políticas devem ser transparentes a respeito de medidas
específicas para apoiar fornecedores locais e como essas medidas
evoluirão ao longo do tempo para melhorar a competitividade.
Strategy&
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Figura 1
Diretrizes para uma análise da agenda de conteúdo local do setor de offshore do Brasil
• Conduzir uma avaliação abrangente da
experiência recente
• Gerenciar de forma proativa o tema de
conteúdo local como fator crítico de risco
e diferencial competitivo
• Definir prioridades, com
métricas explícitas
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• Fazer apostas de forma
seletiva
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• Repensar aspectos de engenharia
no fornecimento de serviços,
visando superar barreiras à
competitividade
• Concentrar nos aspectos com
potencial de melhorias significativas
Revisão da
agenda de
conteúdo
local
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• Superar barreiras críticas
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• Intensificar alianças com
empresas internacionais
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• Converter metas inatingíveis em oportunidade para
avançar na aplicação de
conhecimento e recursos
críticos
Fonte: Análises Strategy&
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Strategy&
Uma alavanca a ser explorada é a criação de clusters produtivos, o que
requer políticas de localização mais prescritivas. Além disso,
formuladores de políticas também devem promover um fluxo constante
de novos projetos—por exemplo, nos leilões de novos campos para
exploração, criando um ambiente de maior previsibilidade para a cadeia
de fornecimento.
Reguladores deveriam converter metas inatingíveis em compromissos
realistas por parte das operadoras de óleo e gás de forma que estas
possam aportar seus conhecimentos e recursos. Para serem bemsucedidas, políticas de conteúdo local devem ser evolutivas. Em muitos
casos, flexibilidade e atenção aos objetivos de longo prazo podem ser
mais transformadoras do que o alcance de uma participação pontual nos
gastos totais. Regulamentos podem e devem incluir gradientes e
refinamentos em potencial, mas esses aspectos devem ser claramente
estabelecidos no início, visando reduzir a complexidade e a incerteza do
ambiente atual para as empresas de petróleo. Aspectos como
compromissos de investimentos podem ser mais efetivos do que aplicação
de penalidades, em especial num momento de tendência de contração da
atividade exploratória.
Competitividade
global é a
essência do
sucesso dos
esforços de
conteúdo local.
Fundamentalmente, políticas e regulamentações devem evitar a criação
de um escudo indefinido para proteção das empresas locais vis-à-vis
fornecedores internacionais. Em vez disso, as políticas deveriam oferecer
incentivos e mecanismos de compensação adequados no âmbito de um
cronograma para que as empresas locais se tornem mais competitivas e
ganhem escala, de modo que possam competir de forma mais eficaz no
mercado global. O desafio atual consiste em promover o alinhamento
entre obrigações da política de conteúdo local e o modelo de operação das
empresas operadoras. O objetivo é criar oportunidades para que produtores
e fornecedores possam ir além da simples conformidade com percentuais
de difícil e questionável apuração. Competitividade global é a essência.
Strategy&
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Operadores de petróleo e gás devem ser proativos. Além de colaborarem
e se prepararem para as políticas e regulamentações, devem gerenciar
ativamente o conteúdo local, tanto como fator de risco potencial (nos
casos em que possam ficar aquém de suas obrigações) quanto como
diferencial competitivo (nos casos em que possam ajudar fornecedores
emergentes a se tornarem mais competitivos).
Empresas de petróleo e gás também devem buscar parcerias locais e
promover uma integração ainda maior com fornecedores diretos e
indiretos, a fim de desenvolver infraestrutura e mão de obra e gerar
ganhos de escopo (por exemplo, através da criação de clusters na cadeia
de fornecimento).
Fazer apostas
seletivas nos
fornecedores
com perspectiva
de prosperar
globalmente.
Ao lidar com as limitações da cadeia de fornecimento local, as empresas
precisam reestruturar seus processos de fornecimento e aquisição, para
garantir que sua concepção favoreça fornecedores ágeis que possam
melhorar sua competitividade local. Isso implica fazer apostas calculadas
e seletivas. As operadoras deveriam tomar as providências necessárias
para avaliar quais fornecedores tendem a prosperar e estabelecer com
eles parcerias de trabalho de longo prazo, ao invés de arranjos
transacionais. Operadoras estabelecidas podem trazer soluções para a
realidade brasileira, aplicando práticas recomendadas de outros
mercados emergentes em todo o mundo.
Empresas da cadeia de fornecimento de petróleo e gás no offshore devem
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forjar alianças com fornecedores internacionais para melhorar o
desempenho de forma sustentável. Em muitos casos, a empresa maior e
mais estabelecida terá a capacidade técnica e a experiência que podem
ser cruciais para uma empresa local emergente. Participantes da cadeia
de fornecimento devem ainda tentar superar barreiras e melhorar a
eficiência. A meta não deve ser apenas se enquadrar em padrões locais,
que muitas vezes são protegidos e, portanto, mais indulgentes do que o
mercado aberto. Em vez disso, participantes da cadeia de fornecimento
devem tentar emular padrões competitivos globais.
Outros mercados estão mudando sua abordagem dos requisitos de
conteúdo local, afastando-se de conformidades e sanções e voltando-se
para uma política de maior colaboração, baseada em interesses mútuos.
Em especial, num momento de forte contração setorial, essa mesma
abordagem pode ser aplicada no Brasil e o desempenho recente e a
dinâmica de curto prazo do setor estão criando um imperativo para a
mudança. Uma revisão abrangente da agenda do conteúdo local, com
contribuição e esforço sustentado por parte de todos os interessados,
pode ajudar o Brasil a se beneficiar das promessas das reservas do pré-sal,
tanto no que tange a metas de produção quanto ao fortalecimento dos
seus fornecedores e suas capacitações em nível local. O resultado será a
maior competitividade da indústria de petróleo e gás, o que poderia
desencadear um futuro econômico mais promissor ao setor e ao
desenvolvimento do país.
Strategy&
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