Reformas y gobernabilidad: Experiencias nacionales de
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Reformas y gobernabilidad: Experiencias nacionales de
Reformas y gobernabilidad: Experiencias nacionales de modernización de la gestión pública JUAN MANUEL ABAL MEDINA JOSÉ ALBERTO BONIFACIO COMPILADORES AUTORIDADES NACIONALES Presidente de la Nación Dr. Néstor Carlos Kirchner Jefe de Gabinete de Ministros Dr. Alberto Angel Fernández Subsecretario de la Gestión Pública Dr. Juan Manuel Abal Medina Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernización del Estado Lic. Christian Asinelli Director del Instituto Nacional de la Administración Pública Sr. Jorge Giles INDICE Prólogo Juan Manuel Abal Medina Presentación Christian Asinelli Introducción José Alberto Bonifacio ARGENTINA Juan Manuel Abal Medina Iniciativas de fortalecimiento institucional en la Argentina: hacia una nueva concepción del Estado Eduardo Arturo Salas La negociación colectiva en la administración pública federal como instrumento de la gobernanza democrática en la Argentina Ernesto Villanueva ¿Del Estado de bienestar al neoliberalismo, y de éste hacia dónde?: peripecias del Estado argentino BRASIL Valter Correia da Silva Formas e governabilidade: lições das experiíncias nacionais Valéria Alpino Bigonha Salgado Contratualização e modelos institucionais da administração pública Aleksandra Pereira dos Santos Meritocracia: os desafios da profissionalização da era do conhecimento Margaret Baroni y José Mendes de Oliveira Desenvolvimento profissional e mobilização de competíncias no setor público CHILE María Alejandra Sepúlveda La experiencia de modernización del Estado en Chile Pedro Ortiz Gálvez Sistema de comunicaciones y participación ciudadana en el control: una realidad posible de alcanzar Francisco José Silva Selección de gerentes públicos para el primer y segundo nivel de administración del Estado: principales características de su perfil y competencias Clara Szczaranski Cerda Modelos institucionales para la administración eficiente y eficaz de la defensa del Estado moderno ESPAÑA Francisco Javier Velásquez López Hacia un nuevo modelo de gestión para la mejora de los servicios públicos Prólogo Juan Manuel Abal Medina Reformas y gobernabilidad: Bajo la expresión “modernización del estado” se cobijaron, a lo largo de las últimas décadas, sucesivos intentos, a veces contrapuestos y otras simplemente divergentes, de rediseño de las modalidades de intervención del Estado en la sociedad, orientados a realizar ciertos valores colectivos dados por supuestos o explícitamente declarados por los responsables institucionales de los procesos de reforma. Sobreviven, incluso, organismos y terminologías concebidos al calor de distintos fuegos doctrinarios en un complejo organizacional y normativo puesto intermitentemente en cuestión por las fórmulas políticas y la crítica intelectual. Algo similar sucede con la expresión, más difundida, de “reforma del Estado”. A su amparo, las iniciativas más disímiles han tenido cabida, y el concepto ha sido propuesto como solución para un sinfín de problemáticas que, en ciertos casos, seguramente lo exceden. Pero al mismo tiempo, el proceso efectivo de reforma estatal realizado hasta el momento deja la impresión de que todavía hay camino por recorrer, que todavía hay metas por alcanzar. Sucede, por un lado, que el concepto de Estado es dinámico y se presta a redefiniciones y reinterpretaciones en distintos momentos históricos. sucede también que, como en casi todo el campo de las ciencias sociales, se avanza a tientas. No sólo parecen haber caído las antiguas certezas sobre las que se edificaron las modalidades de intervención anteriores; tampoco las nuevas alternativas, surgidas de la experiencia y del propio accionar de los gobiernos, han sido sistematizadas en nuevos y definidos paradigmas teórico-conceptuales. Mientras tanto, la tecnología pone a disposición de los aparatos estatales una serie de herramientas que, además de prestar servicios inesperados, percuten sobre algunas estructuras pétreas de la relación entre el Estado y la sociedad. El gobierno electrónico, la transparencia, el acceso a la información. Frente a todo este proceso, de innegable atractivo para los investigadores y científicos sociales, las alternativas a disposición de los funcionarios con responsabilidad política parecen estrecharse. Una posibilidad es correr detrás de los acontecimientos, llegando siempre tarde. Una suerte de incrementalismo institucionalizado. Otra posibilidad es avanzar al ritmo que las prioridades sociales y la disponibilidad tecnológica lo permitan, incorporando las experiencias ajenas, innovando sobre la base de la experiencia propia, en fin, tratando de que este mecanismo de ensayo y error no deje secuelas. Para eso, es preciso dar cuenta de aquellas certezas y conclusiones que la experiencia reciente sí pueda brindar En primer lugar, 8 Prólogo Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública que el Estado sigue siendo un elemento central para el logro de las metas colectivas, tanto desde una perspectiva minimalista como desde una concepción más integradora. Ésa es la lección más importante de los años noventa. Su carácter democrático es, por lo tanto, esencial. Luego, los componentes del Estado: el gobierno, la administración, los niveles locales, y sus productos, el derecho, los organismos, los servicios públicos, la burocracia, deben estar caracterizados por la profesionalización y la transparencia. Tercero, la carga respecto de la sociedad debe ser equitativa y sostenible; por lo tanto, el equilibrio fiscal no es un resultado ni una meta, sino una precondición de cualquier estrategia de gobierno. Finalmente, las funciones de adaptación se materializan a través del buen gobierno. Entre otras cuestiones, la producción sistemática y el acceso libre y amplio a la información, la transparencia en la gestión, la simplificación de los trámites, son derechos de la sociedad y obligaciones de sus gobiernos. Todos estos temas resumen la experiencia de la región, especialmente de los países del Cono Sur. Éstas son las líneas en que se ha avanzado en los últimos años, los primeros de este siglo. Probablemente, no estemos en condiciones de afirmar más que una tendencia, pero que cuenta con el aval del aprendizaje hecho a partir de la experiencia colectiva. De eso se trata en este libro. Prefacio a la Segunda Edición 9 Presentación Lic. Christian Asinelli Reformas y gobernabilidad: En octubre de 2006, en Buenos Aires, organizado por el Proyecto de Modernización del Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros, tuvo lugar el Primer Seminario Internacional sobre Modernización del Estado, dedicado a la reflexión en torno a los procesos de mejora de nuestros gobiernos. En aquella oportunidad, en la presentación inaugural, tuvimos el privilegio de contar con el Dr. Julio César Fernández Toro, Secretario General del CLAD, quien desarrolló una profunda síntesis histórica de las principales concepciones y etapas de la organización y la gestión estatales en nuestra región. De su exposición creemos importante resaltar la advertencia sobre las consecuencias que trajo a los países latinoamericanos la aceptación de un modelo de Estado que no tomaba en cuenta las particularidades y necesidades de nuestras naciones, concluyendo que “después de la aplicación de esas medidas, no sólo somos más pobres, sino que además debilitamos al Estado”. Su apreciación estaba vinculada con uno de los propósitos buscados por el Proyecto de Modernización del Estado al organizar el encuentro: la necesidad de generar un espacio latinoamericano de pensamiento e intercambio de experiencias sobre modernización estatal, que nos permitiera enriquecer las políticas públicas desde el reconocimiento de nuestros valores y prioridades, y devolverle al Estado su capacidad para enfrentar los retos que nuestras sociedades tienen. El problema en América Latina no es el tamaño del Estado, sino la calidad de los productos y resultados que genera. Es imprescindible volver a conectar las tareas cotidianas de la organización estatal con las genuinas necesidades de la sociedad, asegurando la efectiva provisión de bienes y servicios verdaderamente públicos y de garantizada calidad. La cuestión es la búsqueda de una mejor gestión pública, bajo la idea de que ésta es fundamentalmente política, lo que nos lleva a desechar la confrontación entre racionalidad política y racionalidad técnica. Estamos convencidos de que la modernización del Estado es un proceso eminentemente político y social, que si bien requiere del componente técnico, debe ante todo responder a las definiciones políticas fundamentales y, por tanto, ser sostenida por un fuerte liderazgo político. Necesariamente, entonces, consideramos que el modelo de modernización debe estar al servicio del nuevo modelo social y económico que están impulsando los líderes de nuestra región. En el actual contexto global del que depende nuestro desarrollo, la Administración debe asegurar que las políticas públicas contribuyan al tejido institucional común en que se apoya la nueva competitividad sistémica de nuestras naciones. 12 Presentación Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública En ese sentido, el gobierno del Presidente Kirchner tomó el compromiso político de restablecer la calidad de vida de la población; para esto, orientó los esfuerzos de todos los argentinos a asegurar un crecimiento sostenido e inclusivo, al mismo tiempo que a consolidar las instituciones de la democracia. Tan ambicioso objetivo exigió una transformación desde un Estado mínimo -paradigma propio de una década de frustración, desencuentro y pobreza- hacia una Administración presente, atenta y sensible a las necesidades de los ciudadanos; hacia un Estado ágil, inteligente, capaz de coordinar cooperativamente los legítimos intereses sectoriales con el desarrollo conjunto de la sociedad. Todo ello, es claro, constituye un activo nacional estratégico en el proceso de desarrollo social e institucional. Estos lineamientos han guiado el diseño y ejecución del Proyecto de Modernización del Estado en Argentina, y resultó una gran satisfacción -y una extraordinaria fuente de orientación- el hallazgo de una llamativa convergencia con las diferentes experiencias debatidas en el XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, celebrado en la ciudad de Guatemala. Estos encuentros resultaron un brillante compendio de aquella conexión entre el pensamiento académico y la experiencia política y gerencial, que el Profesor Joan Prats i Catalá denomina “conocimiento para la acción”. No vacilo en calificarla como el surgimiento de un verdadero pensamiento regional sobre las realidades propias de la gestión pública, y las páginas que se presentan a continuación ilustran este fenómeno. Lic. Christian Asinelli Director Nacional Alterno Proyecto de Modernización del Estado Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación Presentación 13 Introducción José Alberto Bonifacio Reformas y gobernabilidad: Con motivo de la realización del XI Congreso Internacional sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública organizado por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, propusimos a funcionarios responsables de liderar esfuerzos de modernización de la administración pública provenientes de Chile, Brasil, España y Argentina, que presentaran sus experiencias de gestión. La convocatoria demandaba una reflexión en la que pudiera apreciarse la contribución de las reformas a la mejora de la gobernabilidad democrática en un contexto donde el papel del Estado en el desarrollo integral de la sociedad transita hacia su consolidación después de haber superado el predominio que alcanzaron en el pasado reciente políticas que debilitaron la capacidad estatal de intervención en asuntos cruciales de interés público. Teniendo en cuenta esta perspectiva, María Alejandra Sepúlveda, Valter Correia Da Silva, Francisco Velázquez López y Juan Manuel Abal Medina analizaron las nuevas estrategias de política pública, destacando aquellas que contribuyen al desarrollo de capacidades estatales para operar eficazmente roles relacionados con la gobernabilidad democrática, lo que supone apreciar las respuestas a cuestiones relevantes de la agenda pública, tales como mejorar la calidad de vida de los habitantes, moderar las fuerzas del mercado, promover políticas de desarrollo sustentable, combatir eficazmente la pobreza y la exclusión, y mejorar la equidad social. También invitamos a los autores a identificar los avances realizados en materias que son sensibles para los ciudadanos porque afectan directamente su credibilidad en el gobierno y en la administración pública, como es el caso de la transparencia, la honestidad, la responsabilización y la apertura para la participación activa de la sociedad en los asuntos públicos. El panel fue presentado en el Congreso con el título “Reformas y gobernabilidad: lecciones de experiencias nacionales”. Después de su realización, Juan Manuel Abal Medina me propuso que desde el INAP de Argentina organizáramos una publicación con las distintas presentaciones, y la iniciativa fue aceptada por todos los expositores. Más adelante, coincidimos en la conveniencia de sumar otras expresiones a las vertidas en el panel, con el fin de enriquecer la perspectiva y, con la colaboración de los autores citados, invitamos a un grupo de funcionarios de los respectivos países a incorporar los trabajos que sobre distintas experiencias de gestión habían preparado para el mismo evento. La estructura analítica de la compilación se organiza en capítulos sobre cada país, agrupando en ellos los trabajos de la obra colectiva que presentamos. Sin perjuicio de ello, además de esas diversas miradas sobre las experiencias nacionales, la publicación permite apreciar al menos cuatro ejes conceptuales. 16 Introducción Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública El primer eje conceptual tiene su punto focal en el cambio del papel del Estado frente al asedio de nuevos y complejos desafíos característicos de esta época, y permite apreciar una amplia coincidencia entre los autores en reconocer el rol insustituible de la institucionalidad pública como soporte de la acción colectiva de la sociedad. De allí se explica por qué la capacidad de gestión estatal ocupa la atención de las políticas modernizadoras. Esta perspectiva está resaltada en los trabajos de Abal Medina y Villanueva. El segundo eje, que se expresa en los trabajos de Sepúlveda Toro, Velásquez López, y Szczaranski Cerda, pasa revista al desarrollo de distintas iniciativas de reforma de la gestión pública que, centrando la atención en la mejora de los servicios entregados a los ciudadanos, la gestión por resultados y la evaluación, destaca la agenda de arreglos institucionales orientados a fortalecer la modernización del Estado. Por su parte, el tercer eje se aprecia en los artículos de Salas, Pereira dos Santos, Baroni y Mendes de Olivera, y Silva Durán, los cuáles coinciden en el énfasis en la profesionalización de los funcionarios públicos, considerada como un pilar esencial en el desarrollo de un mejor gobierno, abarcando las relaciones laborales, la función directiva y la formación de funcionarios. Finalmente, Correia Da Silva, Ortiz Gálvez y Bigonha Salgado incorporan al análisis la problemática de la participación ciudadana en la gestión pública, prestando especial consideración a su importancia en el ejercicio del control, ya sea en consejos consultivos y deliberativos, el control social o el control de los resultados. En el capítulo correspondiente a Argentina, el artículo de Abal Medina destaca que después de las reformas que provocaron un déficit en las capacidades de intervención del Estado, se desarrollan nuevas concepciones que se proponen evitar tanto nociones sobre un Estado omnipresente como los paradigmas neoliberales del Estado mínimo. Las nuevas iniciativas abarcan desde la modernización tecnológica hasta la capacitación del personal, incluyendo novedosos canales de participación ciudadana y creciente cooperación interinstitucional, enmarcadas en una política general de fortalecimiento de las capacidades estatales. La contribución de los procesos de negociación colectiva a una mejor “gobernanza” democrática es explicada por Salas en la perspectiva del “dialogo social renovado”. El autor ofrece un análisis de las innovaciones introducidas en este plano, las cuales fortalecen la calidad institucional de la gestión del empleo público y la concertación social. Villanueva completa el capítulo de Argentina con una reseña histórica de los cambios en el Estado durante el siglo XX, para observar desde la crisis de finales de 2001 el inicio de una nueva etapa por la transformación en las Introducción 17 Reformas y gobernabilidad: representaciones que la sociedad tiene respecto del papel del Estado y del modo en que éste está redefiniendo su propio funcionamiento. Correia Da Silva abre el capítulo de las experiencias de Brasil destacando los esfuerzos del gobierno en promover la gobernabilidad a través de la inclusión social en los procesos de discusión y operacionalización de políticas públicas. Subraya que los modelos institucionales utilizados se basan en la transparencia y la promoción de la participación de la sociedad civil en consejos consultivos y deliberativos, la evaluación y la rendición de cuentas, que se complementan con la profesionalización del servicio público a través del desarrollo de las competencias que son requeridas para ejercer la función pública. La exposición de Bigonha Salgado señala que el uso de mecanismos contractuales para mejorar el desempeño institucional es una experiencia reciente en Brasil, y se manifiesta en la institucionalización de las figuras jurídicas “organizaciones sociales”, “organizaciones de la sociedad civil de interés público”, “agencias ejecutivas” y “agencias reguladoras”. La autora destaca que las dos primeras muestran cómo el contractualismo ha sido utilizado para regular la relación de fomento y asociación entre el Estado y el Tercer Sector, mientras que las otras dos expresan casos en los que el mecanismo es aplicado como herramienta de control de resultados en contrapartida al otorgamiento de autonomía a los gerentes. Por último, Pereira dos Santos analiza cómo es promovida la gobernabilidad democrática mediante la profesionalización del servicio público y el desarrollo profesional de los servidores públicos, a partir de hacer explícitas las competencias requeridas a éstos para el ejercicio de sus funciones. En su opinión, la introducción del debate sobre la gestión de competencias en la Administración Pública ganó fuerza cuando se introdujo en la Política Nacional de Capacitación de los Servidores Públicos. A su vez, el artículo de Baroni y Mendes de Olivera amplía los argumentos, aportando la experiencia de la Escuela Nacional de Administración Pública de Brasil en el desarrollo e implementación de cursos y programas de capacitación orientados a movilizar las competencias para el desarrollo técnico y gerencial en las organizaciones públicas. La reseña de las experiencias de Chile se abre con la exposición de Sepúlveda Toro sobre los procesos de reingeniería institucional aplicados a partir de 1990, cuyo objetivo era mejorar la capacidad y la calidad de la gestión de los servicios e instituciones públicas, poniendo como eje de los cambios a los ciudadanos - usuarios. Desde el año 2000, el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado se propuso perfeccionar el “Estado al servicio del ciudadano”, procurando una estructura flexible y con una 18 Introducción Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública gestión eficiente, participativa y transparente que dé cuenta de las exigencias ciudadanas, el desarrollo económico y la globalización. La ponencia de Francisco José Silva Durán describe los lineamientos generales aplicables al modelo de alta dirección pública, el que se constituye en un pilar del fortalecimiento de la democracia y del establecimiento de políticas públicas de dirección de recursos humanos. El autor destaca que su objetivo es poner a disposición del sistema político un cuerpo gerencial que garantice la gestión de aquellos servicios públicos que brindan atención directa a la ciudadanía, incorporando competencias críticas que buscan asegurar el desempeño de los gerentes públicos sustentado en convenios de gestión. Pedro Ortiz Gálvez efectúa un análisis de la importancia de la participación ciudadana en el control social del Estado chileno, destacando la importancia de la modernización, la transparencia y la probidad. Explicita como la Contraloría General de la República en su modernización lleva gradualmente adelante un modelo de control donde se da cabida a la participación de la ciudadanía, utilizando tecnología de vanguardia disponible y un sistema de comunicaciones eficiente e interactivo. Szczaranski Cerda destaca la relevancia de las funciones del Consejo de Defensa del Estado en la defensa y representación penal del Estado en los delitos de que era víctima, en la persecución de delitos funcionarios o contra el interés del Estado, el lavado de dinero, la protección del medio ambiente y la mediación obligatoria en los casos de conflictos derivados por prestaciones médicas reclamadas por los usuarios que hubieren sido otorgadas por entidades públicas de salud Finalmente, que el caso de la modernización en España haya quedado limitado al trabajo de Velázquez López tiene una explicación: haber dejado la posición funcionarial que tenía al momento de organizarse el panel, le impidió al autor participar del Congreso del CLAD en Guatemala, no obstante lo cual honró su compromiso aportando el artículo que había prometido. Velázquez López explica que la normativa existente sobre la administración institucional de la Administración General del Estado presenta rigideces que dificultan la consecución de objetivos, por lo que el Gobierno elaboró el Proyecto de Ley de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos, respondiendo a una nueva cultura de gestión de éstos que debe apoyarse en el cumplimiento de objetivos claros y medibles, de los cuales se deriven ventajas para los ciudadanos. Destaca la creación de la Agencia Nacional de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios. Los artículos compilados presentan materias comunes expresadas en la experiencia de diversos casos nacionales. Podemos destacar, como punto Introducción 19 Reformas y gobernabilidad: de convergencia relevante, que el valor de las reformas e innovaciones de la gestión pública debe ser apreciado por su capacidad de contribuir a la mejora del cumplimiento de los objetivos del gobierno en un contexto democrático. En este sentido, no resulta conveniente orientar una o varias conclusiones sobre los temas expuestos sino, más bien, extender una invitación a la discusión constructiva asentada en el intercambio generoso de las experiencias obtenidas de las particularidades estatales de nuestros países y enriquecida por el aporte de los trabajos académicos y la labor de los investigadores que continuamente amplían el horizonte de conocimientos, tal como lo demuestran anualmente los Congresos del CLAD. Ojala las piezas reunidas en esta compilación contribuyan, además, a trasladar a la acción, en clave democrática, aquellas iniciativas que aseguren la obtención de los bienes públicos requeridos para la construcción de una sociedad mejor. José Alberto Bonifacio 20 Introducción ARGENTINA Juan Manuel Abal Medina Eduardo Arturo Salas Ernesto Villanueva Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública INICIATIVAS DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL EN LA ARGENTINA: HACIA UNA NUEVA CONCEPCIÓN DEL ESTADO JUAN ABAL MEDINA* En los años 90 se dieron en la Argentina dos procesos estrechamente ligados entre sí. Se inició, por un lado, un fuerte proceso de reforma económica, tendiente a la desregulación de la actividad económica y a la minimización del rol del Estado en esa esfera. Por otro lado, al interior de la administración pública se concretaron distintas políticas de reforma del aparato estatal. En conjunto, ambas transformaciones configuraron la aplicación, por momentos dogmática y por momentos inconsistente, de principios en ese tiempo dominantes en el mundo anglosajón, y velozmente difundidos en América Latina. En esta ponencia se revisan brevemente algunas de las principales transformaciones experimentadas por la administración pública argentina en la década pasada, para luego enunciar y explicar las iniciativas actualmente en curso en materia de reforma estatal. Como se verá, estas acciones (en los temas de empleo público, gestión por resultados, tecnologías de la información y transparencia y agilidad de los procedimientos) se enmarcan en un nuevo paradigma sobre el rol del Estado en la sociedad. El objetivo es construir un Estado eficaz y eficiente, dotado de las capacidades políticas y administrativas para actuar de modo inteligente en la promoción del desarrollo económico y la equidad social. La mejora de la gestión pública cumple un rol central en esta tarea. Las reformas de los años 90 El proceso de reformas encarado en los años 90 en la Argentina respondía a un programa político que propugnaba “un intenso proceso de desregulación, que permita tanto la privatización, como la descentralización, regionalización y provincialización de la actividad económica” (FIEL, 1987). En sintonía con las políticas aplicadas en países como Estados Unidos, Gran Bretaña y Nueva Zelanda, el grupo gobernante sostenía que el Estado era una traba para el desarrollo e inició una profunda y vertiginosa serie de reformas para minimizar su rol, que incluyeron la privatización de casi la totalidad de las empresas Juan Abal Medina es Subsecretario de la Gestión Pública de la República Argentina. Doctor en Ciencia Política (FLACSO México - Georgetown University). Profesor de las Universidades Nacionales de Buenos Aires y de General San Martín. Investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Publicó 5 libros como autor y compilador, 20 artículos en libros editados en el país y el exterior y más de 15 artículos en revistas nacionales e internacionales con referato (incluyendo Desarrollo Económico, Electoral Studies, Party Politics y Revista Chilena de Ciencia Política, entre otras). Anteriormente se desempeñó como Coordinador del Plan Estratégico de la Ciudad de Buenos Aires. * Argentina 23 Reformas y gobernabilidad: públicas, la concesión de las redes de carreteras y ferrocarriles, la transferencia a las provincias de los servicios de salud, educación y construcción de viviendas y la privatización parcial del sistema de seguridad social. La experiencia comparada muestra que las reformas fueron de una magnitud (y realizadas a una velocidad) con pocos antecedentes en el mundo. En la mayoría de los casos latinoamericanos, el Estado conservó una porción relevante de los activos de empresas que han sido consideradas estratégicas, como son los casos de Petrobrás en Brasil, Ecopetrol en Colombia y Pemex en México. Mientras que en Brasil el proceso privatizatorio se efectuó de modo escalonado y gradual, en nuestro país para 1993 ya se habían privatizado o concesionado 82 empresas y unidades de negocios, 27 servicios y 86 áreas del sector petrolero. Incluso en países como Chile, donde también se implementaron ampliamente estas políticas de liberalización, el proceso de privatizaciones no llegó a cuestiones como el cobre (CODELCO) y el petróleo (ENAP), que prosiguieron en manos del Estado. En la Argentina, además, la aplicación de las políticas de privatización modificó las relaciones de propiedad sin que existieran cambios en la relación de las empresas y el mercado (Gerchunoff y Torre, 1996), por lo que en muchos casos la resultante fue la formación de nuevos monopolios (ahora privados) insuficientemente regulados desde el Estado. Las privatizaciones fueron complementadas por un intenso proceso de descentralización de competencias hacia los niveles subnacionales de gobierno. En sólo 5 años, la gestión de Menem había ejecutado una descentralización de servicios educativos que implicó la transferencia al nivel provincial de 4.500 establecimientos, 250.000 agentes, 1.500 inmuebles y un presupuesto global equivalente a 1.500 millones de dólares. Similares procesos se produjeron en otras áreas, y como consecuencia de estas transformaciones, el perfil del Estado nacional había cambiado radicalmente hacia finales de esa década (Cuadro 1). De emplear a más de 900.000 personas, la administración nacional había pasado a emplear a sólo 260.000, que constituían apenas el 1,8% de la Población Económicamente Activa (PEA) del país (en otra nación federal como Brasil, el Estado central empleaba para esa misma fecha a casi 6 millones de personas, es decir, a más del 7% de su PEA1). Si bien la amplia mayoría del personal que abandonó la administración central pasó a las administraciones provinciales o a las empresas privatizadas (sólo 125.000 de esas personas se desvincularon de la función en el marco de Incluso sumando los distintos niveles de gobierno, la proporción de empleados públicos en la Argentina (11% de la PEA) era inferior en 1998 a la de países como España (13%) y Uruguay (16%), y similar al de Costa Rica (11%). El Sistema Integrado y Analítico de Información sobre Reforma del Estado, Gestión y Políticas Públicas (SIARE) del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) tiene una importante base de datos sobre empleo público, disponible en http://www.clad.org.ve. 1 24 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública programas de retiro voluntario o jubilación anticipada), de todas maneras el perfil del Estado nacional había sufrido un marcado cambio. Así, al final de la década, dos terceras partes de la planta de personal se desempeñaban en las fuerzas de seguridad (Fuerzas Armadas y Policía Federal), habiendo el Ministerio del Interior duplicado su dotación en este período. En cierto sentido, esta acentuación del aspecto coercitivo del Estado y su retiro de la intervención en los asuntos económicos y sociales asemejaba su perfil al de fines del siglo XIX (Oszlak, 2000). Cuadro 1. Evolución del empleo público en la Argentina. Fuente: SIARE-CLAD. Esta “primera generación de reformas” tendiente a la minimización del rol del Estado tuvo consecuencias evidentes en la sociedad argentina. Así, nuestro país fue (detrás de El Salvador) la nación latinoamericana que presentó un mayor aumento de la desigualdad en los años 90, incluso en un contexto en el cual ningún país logró reducir esta brecha (Székely, 2001). Al momento de sancionarse la Ley de Convertibilidad (1991), la desigualdad de ingreso familiar entre el primer y el quinto quintil de la población era de 12 veces, mientras que al momento del fin de la convertibilidad esa diferencia era de 20 veces (Ministerio de Economía, 2005). Esto implicó un marcado quiebre para una sociedad que tradicionalmente había sido de las más igualitarias del continente, y sus efectos se hicieron notar en múltiples y variadas esferas: en el incremento en los niveles de inseguridad ciudadana, en el crecimiento de la economía informal “en negro” y en el debilitamiento en la capacidad representativa de los partidos políticos, entre otros. Argentina 25 Reformas y gobernabilidad: Si a estas consecuencias sociales del modelos de los 90 sumamos el elevado nivel de endeudamiento registrado en el período (la deuda pública pasó de US$60.000 millones a US$145.000 millones en diez años; ver Cuadro 2), observamos que el resultado de las reformas fue negativo tanto en su aspecto social como en la consolidación financiera del Estado nacional. Si las reformas de mercado generalmente se propusieron como un medio con costos sociales en el corto plazo pero generadoras de viabilidad y sustentabilidad en el largo plazo, en el caso argentino advertimos claramente que ambos lados de la ecuación resultaron negativos. Desigualdad social, un crónico déficit fiscal, una creciente deuda pública y un Estado incapaz de cumplir mínimas funciones de regulación y promoción del desarrollo fueron el saldo principal de las reformas Cuadro 2. Evolución de la deuda pública en la Argentina. Estos resultado“hacia afuera” fueron acompañados por algunos intentos, poco sistemáticos, de realizar cambios “hacia adentro” de la administración pública. Sin embargo, la tendencia predominante del período no fue hacia un fortalecimiento de las capacidades burocráticas y administrativas del Estado, sino hacia su desarticulación y debilitamiento. A pesar de una retórica centrada en profesionalizar y modernizar la organización estatal, en la práctica se adoptó una práctica discrecional y decisionista en la gestión de los asuntos públicos, y se limitó la independencia del Poder Judicial. Este proceso, es cierto, no fue exclusivo al Estado argentino; pero también es cierto que dichas carencias se revelaron especialmente significativas en el caso de nuestro país. La 26 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública subsiguiente sensación de impunidad contribuyó, asimismo, a intensificar la crisis de representación y a hacer más frágil la confianza de la ciudadanía en su propio Estado. Debilitadas las capacidades administrativas, sin respaldo social y con una insuficiente voluntad política de encarar reformas realmente orientadas a potenciar la eficacia y la eficiencia de la administración, el Estado perdió capacidad de intervenir con efectividad incluso en aquellas áreas que quedaron bajo su competencia. Tener un Estado fuerte, se comprobó, depende de poseer amplias capacidades tanto administrativas como políticas (Repetto, 2003). Más allá de si el Estado era más chico o más grande que antes (de hecho, tanto la presión fiscal como el déficit en las cuentas del Estado aumentaron en este período), es indudable que su capacidad de actuación efectiva seguía siendo escasa. Ocurre que, como señalara el ex Presidente de Chile Ricardo Lagos, el tamaño del Estado puede variar según las necesidades de cada momento, pero lo realmente importante es tener un “Estado fuerte” que pueda responder exitosamente en las cuestiones donde debe intervenir (Ramírez Alujas, 2004). En la Argentina, el desmantelamiento del Estado productor no fue acompañado, como debió serlo, por un Estado regulador que fiscalizara la prestación de servicios públicos por parte de las empresas privatizadas. La descentralización de los servicios de salud y educación se realizó sin una adecuada planificación, y sin que muchos gobiernos provinciales hubieran desarrollado previamente las capacidades (y contaran con los recursos) para brindarlos de modo eficaz. La reforma previsional se efectuó sin considerar los graves perjuicios que acarrearía sobre las cuentas públicas, lo que impactó sobre la sustentabilidad fiscal y el nivel de endeudamiento del Estado. Ése era el escenario a finales de los 90 y comienzos de este siglo. Iniciativas de fortalecimiento institucional El paradigma dominante en los años 90 comenzó a ser cuestionado a finales de esa misma década en distintos países de América Latina. Este cuestionamiento no significó, sin embargo, un retorno a viejas y perimidas concepciones sobre un Estado omnipresente en los asuntos de la sociedad, aunque sí una ruptura con las ideas que modelaron las políticas de reforma y ajuste estructural. øPero es posible hablar de un nuevo paradigma? øEn qué políticas concretas y específicas podemos observar este nuevo enfoque? En este segmento de la ponencia indicaremos los nuevos objetivos en materia de gestión pública en el Estado argentino, precisando las políticas y los programas que operacionalizan la nueva concepción. Esta concepción, que intenta evitar los extremos antes mencionados, debió encarar la modernización del aparato estatal al tiempo que se reconstituían las capacidades políticas y administrativas debilitadas en el período anterior. Argentina 27 Reformas y gobernabilidad: La primera diferencia con el modelo de la década pasada es previa a toda política de reforma de la gestión pública, y refiere a la decisión de trabajar de modo fiscalmente sustentable. Mientras que entre 1994 y 2002 el Estado argentino tuvo un persistente déficit fiscal que llegó a alcanzar los 9.000 millones de dólares anuales, desde 2003 las cuentas fiscales primarias comenzaron a tener superávit: 2.600 millones de dólares ese año, 5.600 millones en 2004 y 6.400 millones en 2005 (ver Cuadro 3). Cuadro 3. Situación Fiscal del Estado argentino. Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía y Producción Si a esto se suma que, fruto de la reestructuración realizada en los últimos años, los intereses de la deuda pública representan menos de la mitad de lo que significaban en 20012, todo indica una perspectiva de fortaleza fiscal y financiera en el Estado argentino. Mientras que en Diciembre de 2001 la deuda pública representaba el 94% del Producto Bruto Interno (PBI) del país, esa cifra se redujo al 50% unos pocos años después (Ver Cuadro 4). A modo de comparación es posible señalar que en Chile, donde la seriedad en el manejo de las cuentas públicas arraigó antes que en la Argentina, los gobiernos democráticos redujeron esta cifra desde el 40% 2 Si se traza una comparación con el período previo a la crisis la diferencia también es importante: mientras que en 1998 los intereses de la deuda significaban el 35% de los ingresos corrientes del Estado argentino, en 2006 esa cifra es del 25% (Artana, 2006). 28 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública del PBI heredado de la dictadura de Pinochet al 10% una década después (Ministerio de Hacienda de Chile, 2003). Con esta base de sustentabilidad que estamos logrando en la Argentina es posible trabajar más eficazmente para optimizar el funcionamiento de la administración (ver Cuadro 4). Cuadro 4. Deuda Pública y PBI en la Argentina. Fuente: Ministerio de Economía y Producción En tal sentido, la consolidación de las cuentas públicas está siendo complementada por una imprescindible reforma de la administración RELACIONES DIC-O1 ABR-05 8% 2% Intereses / Reservas liquidas 70% 15% Intereses / Exportación 38% 9% Intereses / Recursos tributarios 22% 10% 113% a/ 72% 95% a/ 50% 5,44 veces 3,64 veces 88% 45% Intereses / PBI Stock deuda pública / PBI Stock deuda pública / Reservas liquidas Stock deuda pública neta / PBI Stock deuda / Exportaciones financiera, con el objetivo de hacerla más eficiente y transparente. El Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas (SECOP) es un desarrollo informático realizado por el Estado argentino que permitirá, en un futuro muy cercano, acelerar los trámites administrativos, reforzar la transparencia de las contrataciones y adecuar los distintos procedimientos actualmente utilizados en la administración pública nacional. Con el SECOP todo el proceso de contratación de bienes y servicios (desde el requerimiento hasta la orden de compra) se realizará por Internet, y a esa información detallada podrán acceder libremente las empresas que deseen proveer al Estado y los ciudadanos en general (ver Gráfico 1). La amplia difusión de la información fomentará la competencia y generará un ahorro para la administración pública, a la vez que permitirá a las Pequeñas y Medianas Empresas mayores Argentina 29 Reformas y gobernabilidad: posibilidades convertirse en prestadoras del Estado. El SECOP será accesible desde el sitio web Argentina Compra, que hoy ya está en funcionamiento y en el que están catalogados más de 120.000 bienes y 13.000 proveedores, y donde cada día se puede acceder a más de 100 convocatorias efectuadas por diversos organismos. Transparencia y agilidad son los principios que guían a estas reformas (ver Gráfico 1) Gráfico 1. Procedimiento de compras gubernamentales mediante el Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas (SECOP). Fuente: Oficina Nacional de Contrataciones, Subsecretaría de la Gestión Pública de la Nación, El SECOP avanza en otro objetivo central de nuestra labor: adecuar y optimizar la variedad de sistemas utilizados en la multiplicidad de organismos que componen la administración pública. Esto supone una reducción en los tiempos y los costos de los procedimientos internos, y permite lograr consistencia y coherencia entre la política general del Estado y las de los distintos organismos (y las de éstos entre sí). Por el contrario, el trabajo en compartimentos estancos, no compartiendo información y desarrollos valiosos, condujo a la administración pública a repetidos fracasos en su eficacia organizativa. Un Estado que compra bien, de modo ágil, transparente y visible rompe con la oscuridad de los procedimientos internos, legitimando su accionar ante la sociedad y abriendo oportunidades para los pequeños y medios empresarios de proveer a la administración pública. Esto requiere 30 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública homogeneizar los distintos sistemas de contrataciones, capacitar al personal que habrá de utilizar las herramientas informáticas y adecuar todo el sistema de administración financiera del Estado. Como es evidente, ésta es una tarea compleja, pero en la que estamos avanzando. En lo referido a la formación del personal, por ejemplo, la Subsecretaría de la Gestión Pública ha capacitado en los últimos tres años a más de 4.000 empleados jerárquicos y operativos de distintos organismos en cuestiones de procesos, normativa y sistemas (sólo en el último año se capacitó al personal de más de 140 organismos). Y a esto deben agregarse los programas de capacitación desarrollados por cada área para su propio personal. La informatización del sector público es un camino apropiado para revertir estas prácticas organizacionales inadecuadas, a fin de facilitar y otorgar eficiencia al trabajo en las diferentes oficinas, así como introducir nuevos espacios de control y acercamiento a la ciudadanía. En esa idea se enmarca el Plan Nacional de Gobierno Electrónico, aprobado y reglamentado en 2005 y cuyos primeros resultados concretos ya se han presentado. Así, los ciudadanos pueden hoy acceder a una completa Guía de Trámites que explica paso a paso, de forma clara y comprensible, cómo realizar más de 500 tramitaciones en las dependencias públicas (un 10% de las cuales, incluso, ya puede ser completada “en línea”). Esta Guía se puede acceder desde el nuevo sitio del Estado argentino (), que también brinda información para los emprendedores que desean producir y exportar y para los extranjeros que quieren visitar el país. Se trata, en definitiva, de acercar el Estado a la sociedad, y de simplificar ese vínculo. Otra innovación tecnológica recientemente lanzada es la infraestructura de Firma Digital, una herramienta informática que garantiza la autoría e integridad de los documentos electrónicos. Esta iniciativa abre enormes oportunidades a toda la sociedad para “des-papelizar” las transacciones tanto con el Estado como entre particulares, obteniendo importantes reducciones en los tiempos y costos asociados a las mismas. Para la ciudadanía, vincularse con la administración será mucho más simple y ágil, al poder realizar “en línea” tramitaciones que actualmente requieren trasladarse a una oficina determinada, en un horario preestablecido. Pero con la Firma Digital demostramos, asimismo, que el Estado puede motorizar la economía y la producción, al simplificar las transacciones comerciales en un marco de plena seguridad sobre la autoría e integridad de los documentos electrónicos. Así, no sólo se simplifican y agilizan los vínculos entre la ciudadanía y la administración pública, sino que se contribuye a dinamizar la actividad económica. La experiencia comparada (ver, por ejemplo, Sá, 2006) demuestra que la Firma Digital reduce significativamente los costos de las empresas, lo que fortalece su competitividad e inserción en el mundo. De esta manera se observa cómo Argentina 31 Reformas y gobernabilidad: un Estado inteligente es capaz de crear y optimizar las condiciones para el desarrollo de los actores económicos, evitando el tradicional reduccionismo que opone automáticamente Estado con mercado. Si algo enseña la crisis del 2001-2002 en la Argentina es que para apuntalar al mercado se necesita un Estado activo y presente. Y con distintas innovaciones tecnológicas como el SECOP y la Firma Digital, nuestro Estado se está poniendo a la cabeza de estos desarrollos. La innovación informática es una importante herramienta de profesionalización del Estado, pero no la única: la gestión del personal es otra de las cuestiones en las que deben intensificarse las iniciativas. Como ya he sostenido anteriormente (Abal Medina y Nejamkis, 2002), las reformas de los años 90 dejaron sin efecto gran parte de las políticas que apuntaban a aumentar la calificación de la estructura burocrática del Estado, situación que conspira contra la posibilidad de desarrollar políticas exitosas y sostenibles en el tiempo. La carrera profesional instaurada por el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) en 1992 no impidió el surgimiento de carreras paralelas y de múltiples modalidades de contratación3, y a comienzos de este siglo casi un 10% del personal del Estado (unos 20.000 trabajadores, muchos de ellos desempeñándose en áreas estratégicas de la gestión) se encontraba empleado mediante contratos de locación de servicios repetidamente renovados4. Este personal, al igual que el que integra la “planta transitoria” del Estado (unos 10.500 trabajadores), no está sujeto a políticas de capacitación y promoción, y este régimen dificulta en ciertos casos la retención de personal calificado con experiencia en funciones clave para la administración. Por lo tanto, reformular y fortalecer la carrera administrativa, con el objetivo de consolidar el mérito y la equidad como principios centrales del empleo público, constituye un pilar de la nueva concepción. Este fortalecimiento debe avanzar hacia un régimen escalafonario y de carrera administrativa que contemple todas las formas de vinculación laboral con la administración pública, incluyendo la reorganización del actual régimen de contratación de servicios personales. Esto implica también la adecuación y homologación de los distintos puestos de trabajo, el fortalecimiento de los mecanismos de selección y evaluación del desempeño del personal (junto con las políticas de remuneraciones) y la definición del sistema de delegación de facultades. Las reformas deben avanzar en un sentido “weberiano” como el que teóricamente guía al SINAPA (reclutamiento por mérito, estabilidad, promoción) pero contemplando la flexibilidad que requiere el modelo de gestión por resultados, como ya se verá más adelante. 3 Así, en 2002 existían más de 40 regímenes escalafonarios y más de 100 regímenes salariales diferentes (Salas y Bortman, 2001). Ver también Ferraro, 2006. 4 Un completo estudio sobre el perfil del personal contratado se encuentra en SGP, 2006a. 32 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Entre los pasos ya dados en temas de empleo público no se puede dejar de mencionar al Convenio Colectivo de Trabajo homologado a comienzos de 2006: éste constituye un claro avance en la política de empleo público, no sólo por ser la primera vez que los representantes gremiales de todos los trabajadores del Estado lo suscriben y porque amplía significativamente el número de empleados comprendido en él5, sino porque establece claras políticas de capacitación, igualdad de oportunidades y trato y promoción de la mujer trabajadora. Se trata de un Convenio moderno que es el fruto de un largo camino de construcción de acuerdos y consensos. Esta modalidad negociada demanda mayor tiempo y la inclusión de múltiples actores, pero sabemos que una reforma que tiene el respaldo tanto del Estado empleador como de los trabajadores cuenta con mayores posibilidades de ser exitosa en el tiempo. Con esta firma, a su vez, la Argentina se pone a la cabeza del continente en cuanto a convenios colectivos en el sector público. La reconfiguración del aparato estatal requiere, asimismo, incorporar la gestión por resultados en el sector público, complementando la administración por normas. En cierto modo, el desafío de los Estados latinoamericanos es doble, ya que deben realizar este proceso al tiempo que consolidan y sistematizan algunos elementos básicos de la administración pública tradicional (“weberiana”) que fueron históricamente ignorados en nuestros países. Así, la flexibilidad que demanda el modelo de gestión por resultados necesita una base de estabilidad y respeto por los procedimientos que no siempre logró arraigar en nuestros Estados, sin la cual puede propiciar un aumento del clientelismo y la discrecionalidad en el empleo público (Bonifacio, 2003). Por eso se debe avanzar en una doble dirección, consolidando elementos burocráticos tradicionales y adoptando simultáneamente las nuevas estructuras que priorizan la obtención de resultados en el sector público. En ese sentido es que estamos aplicando, por ejemplo, el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano, que ya funciona en más de 40 dependencias del Estado nacional6. Este programa permite escuchar la voz de los ciudadanos para conocer cómo se prestan los servicios públicos, y definir estándares medibles para evaluar el cumplimiento de determinados objetivos7. De este modo es posible “medir y evaluar adecuadamente el producto generado, el impacto en la ciudadanía y su satisfacción por el bien o servicio recibido” (Halliburton y Gurrera, 2002). 5 El anterior Convenio comprendía a alrededor de 30.000 trabajadores, mientras que el actual prácticamente triplica esa cifra. 6 Estos estándares pueden consultarse en SGP, 2006b. 7 Un estudio sobre el nivel de satisfacción de los ciudadanos que realizaron tramitaciones en organismos que aplican el Programa Carta Compromiso revela que “la mayoría de las instituciones relevadas superaron los 7 puntos, que es considerado un resultado muy bueno y que en algunos casos supera la calificación recibida en el sector privado”. (SGP, 2006c). Argentina 33 Reformas y gobernabilidad: La tarea de asistencia técnica a las diferentes jurisdicciones es fundamental para implementar efectivamente la gestión por resultados. La conformación de unidades estratégicas en los distintos organismos, la formulación de planes estratégicos y las reingenierías de procesos para complementar la tradicional administración por normas requieren la participación activa de las áreas de gestión pública. Mediante un trabajo conjunto con cada área es posible detectar problemas y definir prioridades estratégicas, así como diseñar (y rediseñar) las estructuras para tender a una gestión por resultados. El Programa Carta Compromiso con el Ciudadano avanza en el mismo sentido. La definición de estándares de cumplimiento se potencia, en este caso, con el carácter participativo del mecanismo, que permite recibir la opinión ciudadana sobre la calidad de los servicios brindados por el Estado. Desde el inicio del programa se han definido más de 1600 estándares de calidad y compromisos de mejora, los que son monitoreados y evaluados periódicamente por los propios organismos y la Subsecretaría de Gestión Pública. El Tablero de Control ubicado en el sitio de la Subsecretaría permite conocer el nivel de cumplimiento de cada organismo. La Argentina es un país federal. Su organización política reconoce tres niveles de gobierno: el nacional, el provincial y el municipal. Hace sólo dos décadas, el Estado federal tenía a su cargo el 71% del presupuesto público total, mientras que provincias y municipios solamente tenían a su cargo el 29%; hoy, la relación es mucho más equilibrada: luego de descentralizada la prestación de servicios de salud y educativos, la Nación tiene a su cargo poco más de la mitad del gasto público, y provincias y municipios otro tanto8. Esto significa que toda política de modernización y fortalecimiento del sector público debe encararse, para ser exitosa, desde una perspectiva federal. Por eso desde la Subsecretaría de la Gestión Pública trabajamos intensamente para consolidar el Consejo Federal de la Función Pública como el ámbito donde realizar la labor de articulación y asistencia con los gobiernos subnacionales en materia de gestión pública. Sabemos que esto requiere pensar la relación entre distintos niveles de gobierno de modo cooperativo, agilizando los intercambios de información, constituyendo redes de trabajo interinstitucional y construyendo soluciones conjuntas a problemas que afecten a distintas jurisdicciones. Esto es fundamental también por otra razón. A diferencia de otros países federales como Estados Unidos, Canadá y Australia, la Argentina presenta una 8 Este fenómeno no es exclusivo de la Argentina. En España, por ejemplo, el Estado central tenía en 1998 alrededor de 1.000.000 de empleados, cifra que había caído a poco más de 700.000 sólo siete años después. Las comunidades autonómicas y las administraciones locales, en tanto, ampliaron su planta de personal en este periódo de 1.150.000 empleados a 1.700.000 (Ministerio de Administraciones Públicas de España, 2006). 34 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública marcada disparidad entre las distintas regiones del país, con una brecha de ingresos de 12 veces entre las zonas más ricas y las más postergadas del territorio. Libradas a su suerte sin intervención del Estado central, estas diferencias se agudizarían indudablemente. Por eso es tan importante entender el doble desafío que suponen unos gobiernos subnacionales con muchas e importantes competencias, pero que necesitan de un Estado federal fuerte que mitigue las desigualdades, aborde las problemáticas comunes y potencie la competitividad de la economía nacional. La manera en que articulemos los diferentes niveles de gobierno depende, claramente, de la capacidad de las áreas de gestión pública para optimizar el modo en que se hacen las políticas en el país. Y esto atañe al gobierno nacional, a los provinciales y a los municipales. Conclusión: hacia una nueva concepción del Estado El Presidente Néstor Kirchner definió, desde el momento en que asumió el cargo, una orientación política clara y definida para su gestión: “no se trata de poner en marcha, una vez más, movimientos pendulares que vayan desde un Estado omnipresente y aplastante de la actividad privada a un Estado desertor y ausente”, sino que se deben “encontrar los justos, sensatos y necesarios equilibrios”9. A lo largo de este período reafirmó que lo que se propone construir es “un Estado inteligente, que fije las reglas de la competencia y pueda sancionar a quienes las infringen; que articule políticas que garanticen la equidad entre los agentes de los distintos mercados; que garantice el derecho de los consumidores; que restaure el equilibrio social.... Estado y mercado deben combinarse para hacer posible el desarrollo (...) El mercado es insustituible para crecer y el Estado también es insustituible cuando se trata de lograr un desarrollo integral de un país”10. Y el Estado que se precisa para esta tarea debe ser eficaz, ágil y transparente. Allí aparecen, necesariamente, las áreas y las políticas de reforma de la administración pública. Las áreas de gestión pública no prestan bienes y servicios directamente a la sociedad. No construyen casas, puentes o caminos. Realizan tareas menos visibles, pero no por eso menos importantes. Al producir determinados bienes intermedios para otras áreas del aparato estatal (en cuestiones transversales de regulación, apoyo institucional y administrativo) crean las condiciones para que las áreas que sí producen bienes finales para la sociedad lo hagan de modo eficiente. Y podemos ayudar a construir, también, un Estado más 9 Discurso pronunciado por el Presidente Néstor Kirchner ante la Asamblea Legislativa, el 25/03/2003. 10 Discurso pronunciado por el Presidente Néstor Kirchner en la Bolsa de Comercio de Buenos Aires, el 10/07/2006. Argentina 35 Reformas y gobernabilidad: cercano a la sociedad: frente a una administración que hoy atiende en un lugar fijo durante un horario rígido, debemos avanzar hacia un Estado “abierto” las 24hs, los 365 del año y accesible desde cualquier computadora. En las desiguales sociedades latinoamericanas, la alfabetización informática y la reducción de la brecha digital son, indudablemente, complementos indispensables de cualquier estrategia exitosa de gobierno electrónico: por eso el Estado argentino habrá distribuido, entre 2004 y 2007, más de 100.000 computadoras en las escuelas del país, en el marco de la Campaña Nacional de Alfabetización Digital. Éste es un claro ejemplo de cómo una política pública exitosa requiere del trabajo coordinado y articulado de distintas áreas de la administración. El discurso sobre la “reforma del Estado” fue muy repetido en la Argentina durante la década pasada, pero solamente algunas medidas aisladas avanzaron hacia una mayor profesionalización y jerarquización de la administración pública. Por el contrario, la política global tendió a una minimización de las funciones del Estado, y también a una reducción de sus capacidades. Las evidentes consecuencias de esa política motivan la actual necesidad de recomponer y potenciar las posibilidades de acción de las instituciones públicas, promoviendo una actuación ágil, eficiente y articulada en la promoción del desarrollo económico y la construcción de una sociedad equitativa. Desde las áreas de gestión pública no definimos las políticas de los distintos organismos, pero tenemos un rol central en la consolidación de las habilidades y los recursos imprescindibles para producir e implementar esas políticas. Buenas políticas pueden fracasar si la administración no cuenta con las herramientas (normativas, de recursos humanos, tecnológicas) para aplicarlas de modo eficaz y eficiente. De ahí el énfasis que la gestión del Presidente Kirchner pone en la modernización tecnológica, en el fortalecimiento de la carrera administrativa, en la consolidación de la gestión por resultados y en el desarrollo de procedimientos transparentes y eficientes de contratación de bienes y servicios. Un Estado con eficaces tecnologías de información y comunicación, que define estándares precisos de lo que espera de cada área y que cuenta con personal capacitado y motivado para lograr esos objetivos es un Estado con las capacidades necesarias para desarrollar sus tareas fundamentales, y para enfrentar sus desafíos actuales y futuros. Bibliografía Abal Medina, Juan y Nejamkis, Facundo (2002). “Capacidades estatales: la construcción de capacidad administrativa y los cambios en el régimen de empleo público”, Revista Argentina de Ciencia Política, Vol. 1, N°1, Buenos Aires, Argentina. 36 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Artana, Daniel (2006). “Sustentabilidad fiscal y crecimiento”, presentado en el seminario CIARA-CEC, Buenos Aires. Bonifacio, José Alberto (2003). “Servicio civil y gobernabilidad: reconstruyendo la institucionalidad estatal en la transición”, trabajo presentado VIII Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá. Ferraro, Agustín (2006). “Una idea muy precaria. El nuevo servicio civil y los viejos designados políticos en la Argentina”, Latin American Research Review, Vol.41, N°2. Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas, FIEL (1987). El Fracaso del Estatismo. Una propuesta para la reforma del sector público argentino, Sudamericana, Buenos Aires. Gerchunoff, Pablo y Torre, Juan Carlos (1996). “La política de liberalización económica en la administración de Menem”, Desarrollo Económico, Vol.36, Nº143. Halliburton, Eduardo y Gurrera, Germán (2002). “Aportes para una gestión por resultados: estándares e indicadores de servicios”, Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación. Ministerio de Administraciones Públicas de España (2006). “Boletín estadístico del personal al servicio de las administraciones públicas”, Enero. Ministerio de Economía y Producción de la República Argentina (2005). “Los años 90: la acentuación de la exclusión y la pobreza”, en Análisis Económico, N°3, Marzo. Ministerio de Hacienda de Chile (2003). “Sostenibilidad y regla fiscal: análisis e indicadores para Chile”, Diciembre. Oszlak, Oscar (2000). “El mito del Estado mínimo. Una década de reforma estatal en la Argentina”, trabajo presentado al IV Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo. Los datos pueden encontrarse en el sitio web del CLAD: . Ramírez Alujas, álvaro (2004). El proceso de reforma del Estado y modernización de la gestión pública en Chile. Lecciones, experiencias y aprendizajes (1990-2003), Ministerio de Administraciones Públicas, Madrid. Repetto, Fabián (2003). “Capacidad estatal: requisito para una mejor política social en América Latina”, trabajo presentado VIII Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá. Sá, Gustavo (2006). “Todas las ventajas de la factura electrónica”, Gobierno Digital, N°6, Buenos Aires, Argentina. Salas, Eduardo y Bortman, Amalia (2001). “Modalidades de contratación en el sector público nacional”, Revista Enoikos, N° 18, 62-71. Subsecretaría de la Gestión Pública de la Nación, SGP (2006a). “Algunas Argentina 37 Reformas y gobernabilidad: características significativas de las personas contratadas por la Administración Pública Nacional bajo el régimen del decreto N° 1.184/01 durante el año 2004”, Departamento de Estadísticas de Empleo Público, Oficina Nacional de Empleo Público. Subsecretaría de la Gestión Pública de la Nación, SGP (2006b). “Aportes para una Gestión por Resultados 2005. Estándares e indicadores de servicios”, Programa Carta Compromiso con el Ciudadano. Subsecretaría de la Gestión Pública de la Nación, SGP (2006c). “Serie de investigaciones sobre ciudadanía y organismos públicos, 2004-2005”, Programa Carta Compromiso con el Ciudadano. Székely, Miguel (2001). “The 1990´s in Latin America: another decade of persistent inequality, but with somewhat lower poverty”, Departamento de Investigación, Banco Interamericano de Desarrollo. 38 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL COMO INSTRUMENTO DE LA GOBERNANZA DEMOCRATICA EN LA ARGENTINA EDUARDO A. SALAS Presentación En la presente ponencia se exploran diversas conexiones entre algunos de los conceptos vinculados con los procesos de negociación colectiva de las condiciones de trabajo en la Administración Pública, las características y modalidades de las reformas del servicio civil y del Estado en general, y la impulsión de mayores y mejores niveles de gobernanza democrática requeridos por los pueblos de la región para constituirse como sociedades pujantes, solidarias y justas, a la vez que digna y debidamente integradas regional y globalmente. Debe estarse claro desde el inicio, que estas exploraciones se nutren de, pero también aspiran a nutrir, la lectura y la práctica de procesos reales en curso en la Administración Nacional de la Argentina1. En este sentido, puede aceptarse que las contribuciones de la ponencia queden restringidas, por ahora, a este país. Aunque se espera que las conclusiones y enseñanzas, hasta aquí necesariamente provisionales dado el carácter exploratorio del trabajo, puedan iluminar a otros pueblos hermanos que emprendan un camino de fortalecimiento de sus regímenes de empleo público a través de las modalidades negociales equivalentes a las que se están usando en el Argentina actual. Los procesos de negociación colectiva en la Administración Pública del país pueden ser analizados desde muy diversos ángulos pero en esta ocasión se los explora más específicamente bajo la perspectiva que pueda ofrecer el concepto de ”gobernanza” democrática y no de mera gobernabilidad. En conexión con ello, se analizarán bajo el marco más amplio del llamado ”diálogo social” tal como muy recientemente ha sido conceptualizado a la luz del proceso de globalización mundial que nos afecta2. *Eduardo Salas es licenciado en Administración de la Universidad de Buenos Aires y licenciado en Ciencias Políticas con Diploma de Honor de la Universidad del Salvador. Tiene un posgrado en Investigación Superior de la Administración Pública del INAP de España y está realizando una Maestría en Gobernabilidad y Desarrollo Humano en la Universidad Abierta de Cataluña. Se ha desempeñado en numerosos cargos vinculados con el desarrollo del Estado y de la Administración Pública. Actualmente es Director Nacional del Empleo Público, Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación. 1 Siendo la Argentina un país federal, esta ponencia solo refiere Pública dependiente del Poder Ejecutivo Nacional. Argentina 39 Reformas y gobernabilidad: En tal sentido, la reciente instrumentación del segundo “Convenio Colectivo de Trabajo General de la Administración Pública Nacional” 3 por Decreto Nº 214/06, proyecta diferentes aprendizajes en la materia y permite extrapolar tendencias y vectores orientados a reforzar oportunamente la capacidad de la sociedad argentina para abordar aspectos complejos que hacen a la calidad institucional y a la capacidad de gestionar democráticamente con efectividad, las políticas públicas de nuevo cuño requeridas para enfrentar con éxito, los desafíos del siglo XXI. Lo expresado es cónsono también con los principios y criterios que los países de la Región han adoptado para la reconstrucción de la llamada “función pública”, a través de la Carta Iberoamericana respectiva impulsada por los gobiernos de la región, el CLAD y las Naciones Unidas en la XIIIa Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada el 15 de Noviembre de 2003 en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia4. Interesa advertir al lector que buena parte de aquellos términos conceptuales son usados y, por ende, es concluible que han sido pensados y deliberadamente acordados en el Convenio aludido. Como se verá más detalladamente luego, en el Prólogo respectivo las partes signatarias se han comprometido con diversos principios rectores “...en el marco del fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y de la calidad institucional del régimen republicano establecido en nuestra Constitución”. Más adelante, también en ese Prólogo, “...ambas partes comprometen sus mejores esfuerzos para profundizar y ampliar esta modalidad de diálogo y acuerdo social”. Siendo así, la ponencia revisa los conceptos de gobernanza, gobernabilidad y diálogo social bajo la luz de las profundas mutaciones que afectan al mundo globalizado y de los cambios profundos acaecidos en el país en la última década. Se recogen también críticamente las orientaciones aportadas por la Carta Iberoamericana citada y se analizan destacadamente algunas innovaciones contenidas en las cláusulas del Convenio bajo el enfoque conceptual aporte por Mariela Quiñones para analizar los cambios en el llamado recientemente “diálogo social renovado”. Por último se ofrecen algunas reflexiones y líneas de reflexión abiertas en el medio de un proceso negociador en pleno curso de desarrollo. 2 3 4 40 Entre ellos la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.) Tal el nombre oficial bajo el que se lo conoce. Consultable en http://www.clad.org.ve/cartaibero.pdf Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Gobernanza, Gobernabilidad y Diálogo Social En años recientes estos términos conceptuales han venido acaparando creciente atención y uso. Más recientemente aún, han surgido posturas que resaltan sus diferencias y contribuciones al punto tal que el concepto de “gobernanza” parece haber ido desplazando lo que sería una perspectiva más estrecha aportada por el concepto de “gobernabilidad política”5. A su vez, este desplazamiento en favor de la perspectiva aportada por el concepto “gobernanza” es convergente con el reverdecer de la problemática del llamado “diálogo social”, entendido éste como abarcativo de las más diversas modalidades de relacionamiento no abiertamente conflictivo de los actores sociales implicados en el mundo laboral6. En este marco, la calidad del diálogo social ha sido colocada“...en el centro de la problemática política y normativa legal, pasando a ser considerado uno de los pilares sobre los que se construye la democracia y la ciudadanía (y, por lo tanto, con incidencia en el modelo de sociedad dominante).”7 Así, siguiendo la excelente sistematización de Quiñones, se rescata el valor central del diálogo social orientado a construir consensos a partir de diferentes intereses original y/o parcialmente conflictivos, y a la manera de construir ciudadanía y desarrollo integral en un marco regulado de democracia efectiva. Es bastante evidente, que el diálogo social presenta modalidades y evoluciones condicionadas contingentemente. No obstante, hoy es afectado por circunstancias y tendencias profundas a nivel mundial, novedosas y específicas del siglo que nos toca vivir. Tanto en el mundo empresarial como en el ámbito de las Administraciones Públicas, y más específicamente en nuestras sociedades latinoamericanas, los cambios en todos los órdenes, y en especial en el mundo social y productivo, redefinen el diálogo social conocido de antaño. La globalización, y sus elementos y consecuencias respectivas, sacuden y fuerzan a profundas redefiniciones en el mundo del trabajo y de los dispositivos y capacidades de los Estados Nacionales y demás organizaciones sociales. Estos cambios imponen la necesidad de diseñar y adoptar nuevas formas, funciones y responsabilidades a las entidades sindicales, patronales y estatales como actores principales de las relaciones laborales y a retemplar los instrumentos de diálogo social que permitan regularlas, trascendiendo las imágenes y concepciones acerca del mundo laboral como “mero campo de batalla”. En tal sentido, una referencia obligada en estas cuestiones es el aporte de Renate Mayntz. Ver por caso, Mayntz (2001) 6 De esta forma lo considera la OIT al abarcar en el diálogo social desde el intercambio de información hasta las consultas y negociaciones altamente formalizadas. 7 Quiñones (2005, página 9) 5 Argentina 41 Reformas y gobernabilidad: Quiñones señala al respecto que el diálogo social está siendo afectado y que ello puede ser mejor aprehendido bajo cuatro líneas de cambio que expresan que dicho diálogo estaría extendiendo: a) su ámbito funcional (qué se discute), “...procurando no reproducir el ámbito funcional de las viejas ordenanzas laborales sino aquél que responda mejor y de una forma eficiente a las necesidades de empresarios y trabajadores así como a los distintos intereses que encontramos hoy en la sociedad en general.”8 b) su ámbito procesal, o del cómo dialogar, “...buscando innovar en las formas, las circunstancias, el grado de institucionalización y/o formalizaron del diálogo...” que faciliten la producción de respuestas más efectivas a los desafíos de un entorno incierto y riesgoso, y “...que une a los actores en el compromiso y en la asignación de responsabilidad respecto a los hechos imprevisibles y los efectos que pueden acarrear sobre empresarios y trabajadores e, igual que antes, sobre los distintos grupos de interés que se expresan en la sociedad”. c) su ámbito subjetivo, es decir, de quiénes participan y/o son representados ya que crecientemente se reconoce la pertinencia, legitimidad y conveniencia de integrar otras fuerzas y/o intereses sociales no contemplados, o contemplados indirectamente en el clásico diálogo social bi o tripartito. En este aspecto “...al haberse desplazado el arquetipo de trabajo desde la industria al trabajo como ‘prestación de servicios’, ello ha cambiado la mirada hacia el interior de las organizaciones y allí, donde solo se veía la subordinación entre empleador-empleado como sustento de la relación salarial, empieza a ganar peso la perspectiva del cliente, usuario o consumidor...Aparece entonces la necesidad de abrir las fronteras del diálogo a éste como un tercer actor a considerar.” d) su ámbito espacial de aplicación (dónde se produce) forzando la reflexión hacia nuevas “fronteras” más permeadas por lo regional y aún por lo global. En suma, el diálogo social y sus diversas modalidades, se ven profundamente exigidos lo que impulsa a buscar inclaudicablemente, nuevas formas y fuerzas para fortalecerlo. En esta orientación, hay amplio consenso en subrayar la dimensión social y política del diálogo para no dejarlo acotado a los límites legítimos, pero estrechos, de las relaciones laborales. 42 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública En el ámbito productivo nacional, las aperturas comerciales operadas, discriminada o indiscriminadamente, fuerzan a modernizaciones en toda la cadena de producción de valor y de allí, a la preocupación de todos los actores por asegurar su complementariedad, reciproca colaboración y adecuadas sinergias. Y ello desborda un concepto estrecho del diálogo social entre empresarios y entidades gremiales pues en él se juegan no solo sus intereses inmediatamente expuestos, sino los de los consumidores, habitantes y ciudadanos todos de un país. Bajo esta perspectiva, la regulación y acuerdo de las relaciones laborales cobran y proyectan nítidas y trascendentes consecuencias sociopolíticas globales. Así, por caso, las ineficiencias productivas y/o distributivas en una empresa hacen a la supervivencia de los empleos y al mantenimiento de los salarios. La excesiva presión por éstos puede poner en severo riesgo el debido nivel de competitividad y con ello la supervivencia de la empresa en su mercado. Las proyecciones sociales, ecológicas y políticas de estos caminos son evidentes, proyectando su influjo positivo o negativo sobre el resto de la comunidad. De ello se desprende la profunda mutación del diálogo social actual o el requerido: en sus dimensiones sociopolíticas externas, por la responsabilidades conjuntas e individuales de los actores directamente involucrados en la producción y/o distribución de las riquezas frente al resto de la sociedad, y, en sus dimensiones intraorganizacionales, por la genuina (y/o forzada) necesidad de colaboración entre ellos para asegurar competitividad y calidad de productos o servicios. Así, por ejemplo, la contribución de la gestión de los conocimientos y de las competencias laborales a nivel individual y de equipos de trabajo en la gestión estratégica del desempeño laboral cobran especial significación en procesos productivos para los que la flexibilidad e innovación tecnológica son cruciales y que por lo tanto, exigen la valorización de la autonomía, iniciativa y actualización profesional de los trabajadores. Ello reposiciona el papel habitualmente, hasta ahora, relegado del trabajador en la gestión empresarial, pero también la importancia de la cualificación profesional para cada trabajador y para las entidades gremiales y empresariales. La profesionalidad, compromiso y calidad del desempeño laboral es un capital que, además, hace a la fortaleza de una nación para que su producción pero, en especial su desarrollo integral, sea posible. Si estas implicancias están sacudiendo el mundo laboral privado, cuánto más parecen extenderse estas cuestiones al mundo del empleo público. Ello no solo en razón de la naturaleza “servicial” de sus prestaciones a la sociedad sino del agotamiento de los últimos modelos estatales vigentes en la Región. Más recientemente, el desmantelamiento de capacidades, facultades, recursos y empleos públicos torna imperiosa la reconstrucción y el nuevo posicionamiento de nuestros Estados nacionales. Argentina 43 Reformas y gobernabilidad: Al decir del Preámbulo de la Carta Iberoamericana ya citada, “...el papel del Estado en las sociedades contemporáneas, y en particular en el área iberoamericana, es fundamental para el logro de niveles crecientes de bienestar colectivo...Para la consecución de un mejor Estado, instrumento indispensable para el desarrollo de los países, la profesionalización de la función pública es una condición necesaria...”Por otra parte, una Administración profesional que incorpora tales sistemas (de función pública o servicio civil) contribuye al fortalecimiento institucional de los países y a la solidez del sistema democrático”. Ello ubica, entonces, a la preocupación del servicio civil, en el corazón de las capacidades de gobernanza (social) y de gobernabilidad (política) de nuestras sociedades. Al decir de Prats “la nueva riqueza de las naciones se ve hoy en función de la calidad de sus instituciones y de sus capacidades de acción colectiva. Sólo esas dan razón de las posibilidades de aprovechamiento y desarrollo de los recursos naturales, financieros, infraestructurales, de conocimiento o humanos disponibles. El mejoramiento permanente de las instituciones y las capacidades de acción colectiva (que incluyen conceptos tales como los de cultura cívica y política o el mas reciente de capacidad social) se considera como la condición necesaria para lograr un desarrollo sostenible a largo plazo”. Ello ubica entonces al diálogo social, y dentro de él a las modalidades de negociación colectiva, en el corazón de esas capacidades de acción colectiva. Conforme a Francois GRAÑA, “la gobernanza se presenta como nuevo cauce discursivo e institucional en el cual repensar y reinsertar en el diálogo social.”9 Conocida es la acepción que el Diccionario de la Real Academia Española da de “gobernanza”: “Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la Sociedad civil y el mercado de la economía”, o, “acción y efecto de gobernar o gobernarse”. En cambio “gobernabilidad” aparece como cualidad de gobernable”, es decir, de lo “que puede ser gobernado.”10 Vale entonces discernir brevemente en qué sentidos se vienen usando estos términos y conceptos, y a qué realidades reflejan y/o apuntan. Graña resume los consensos entre los diversos autores acerca de la gobernanza como caracterizando a la adopción de decisiones colectivas de Quiñones (2005, Página 11) Graña (2005, Página 5) 10 Aunque también figura en su segunda acepción, como sinónimo de gobernanza. 11 En el mismo sentido, Mayntz, (2001), se refiere a que la ”Gobernanza moderna significa una forma de gobernar más cooperativa diferentes del antiguo modelo jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil. En la gobernanza moderna, las institucionales estatales y no estatales, los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y aplicación de políticas públicas. 8 9 44 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública modo más “horizontal”, basada en una amplia inclusión de los actores afectados, junto a una necesaria coordinación de éstos en función de asegurar un mínimo de eficacia. Ello supone menos “dominación” y “violencia legítima” y más “negociación y cooperación” sobre la base de principios consensuados11. Aunque en ciertos contextos, autores y trabajos, este término conceptual es usado para dar cuenta de la real o supuesta saturación de la crisis del Estado Social, la creciente reclamación social de participación de la sociedad civil y de los efectos disgregadores de la globalización. A tal punto que ese autor previene de la postura que “...alienta una peligrosa tentación consistente en concebir y practicar una gobernanza contra el Estado”12. A través de ello, se alimenta la deslegitimación de lo político, y de allí a la mayor debilidad de la democracia, a veces ingenuamente, en nombre de propósitos democratizadores. En cuanto al concepto de “sociedad civil” también se alerta sobre su uso como ariete “anti estatal” así como de una utilización “ingenua” o “idílica”13. En efecto, concebida como expresando “al espacio sociopolítico conformado por asociaciones no lucrativas voluntarias que buscan transformar ciertas regulaciones sociales con arreglo a diversos métodos y finalidades”14, puede enmascarar u homogeneizar situaciones y orientaciones de las más diversas. De allí a una visión falsamente ingenua que presenta la conveniencia y legitimidad gobiernos débiles para permitir alumbrar sociedades civiles fuertes.15 En estas cuestiones habrá que dejar de lado concepciones “ingenuas” (y a veces no tanto) pero sobre todo dilemáticas: recrear y fortalecer sociedades civiles exige y supone recrear y fortalecer simultáneamente las capacidades del Estado. Apelando otra vez a Mayntz, “de lo que se trata en realidad en la gobernanza moderna no es tanto la pérdida de control de Estado, sino más bien de que éste cambia de forma?... En la gobernanza moderna, el control jerárquico y la autodeterminación cívica no están opuestos, sino que se combinan entre sí, y esta combinación puede resultar más eficaz que cualquiera de las formas puras.16” Cabe recordar también brevemente que, a partir del uso oficial del Banco Mundial del concepto de “governance”, diversas entidades internacionales comenzaron a utilizarlo en diversos contextos y significados. Más recientemente, enfatizan bajo su cobertura, la mejora del diseño y práctica Quiñones, (2005, Página 17) Véase también en (Mayntz, 2001), la enumeración de las condiciones que debe reunir la sociedad civil para que pueda operarse la gobernanza moderna. 14 Quiñones, (2005, Página 19). 15 En Argentina en épocas de dictadura militar pasada se llegó a divulgar el slogan de “Achicar el Estado es agrandar a la Nación”. 16 Mayntz, (2001) 12 13 Argentina 45 Reformas y gobernabilidad: del sistema político y administrativo de los países, y en ello de la función pública, etiquetando las acciones recomendadas para reducir la dimensión del Estado y hacer más transparente y responsable a su Administración así como la obtención de los mejores indicadores que hacen a la llamada gobernabilidad democrática. Estos patrones, impuestos a través de las consabidas matrices de condicionalidad atadas a los procesos de ajuste y de financiamiento internacional, condujeron a acentuar y agravar los disloques producidos durante los 9017. Así, cuando era de suponer que una buena gobernanza para enfrentarlos supondría mayor participación política, protección a los más desfavorecidos y aliciente productivo local, la debilitación y la carencia de estatalidad y capacidad administrativa acrecentaron esos desbalances e injusticias así como la deslegitimización de lo político, de lo estatal y de lo administrativo público. Cuando más gobernanza hacía falta, menor gobernanza y gobierno se recomendaba y producía. De allí que quepa ver si es rescatable el concepto bajo análisis, cuyo fue uso legitimador de las orientaciones, proyectos y criterios neoliberales18. En esta línea se argumenta el uso limitante de la descripción que se hace de las circunstancias que rodean la crisis de legitimación y acción del Estado actual así como la linealidad y homogeneización de soluciones “universales” que se extraen consecuente y prescriptivamente. En especial, algunos autores retratan situaciones y evoluciones de diversos Estados, que han acentuado sus roles, intervenciones y regulaciones en diversas materias, al punto de poner en duda la declinación o retroceso estatal. En estos casos se detectan configuraciones institucionales y prácticas históricas arraigadas que moldean las respuestas y acciones políticas singulares y específicas a pesar de contextos globalizadores supuesta o realmente uniformes y uniformizantes. Cabe, en todo caso, rescatar a la gobernanza como una modalidad procedimental o de prácticas de relación entre actores e intereses19, y no como la modalidad llamada a sustituir el “gobierno” o reducirlo a la usanza neoliberal. Hay arenas y espacios propios del interés general y del bien común que sólo pueden ser vehiculizadas por instituciones del Gobierno por no poder (ni deber) quedar sometidas al juego corporativo o sectorial. En esto último, tampoco se debe permitir esconder “ingenuamente” la realidad del poder y representatividad desigual de los actores de la sociedad civil participantes de los procesos más horizontalizados propios Típicamente, desregulaciones, privatizaciones, etc. Esto excede los límites acotados de la presente ponencia por lo que solo cabe dejar planteada la postura. 19 Gestión por redes u otras formas reseñadas por ejemplo, en Mayntz, 2001, 2, 3 y 4. 17 18 46 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública de la llamada gobernanza. Esa ingenuidad ha llevado a una prédica idealizadora a favor de la descentralización del Estado que ha permitido, por ejemplo, la consolidación o el fortalecimiento en muchos casos, de las oligarquías locales y no de los procesos de democratización y eficientización esperados. Al decir de Graña, “la gobernanza sirve para ciertas cosas y no para otras, no puede sustituir la necesaria deliberación democrática en órganos representativos, ni la elaboración de decisiones tomadas en nombre de la ciudadanía en su conjunto.”20 Bajo esta afirmación cabe añadir entonces que: ”La gobernanza, por definición, tiene que ver con la solución colectiva de problemas, no con el dominio por el dominio en sí... Se ha demostrado en forma convincente que en los ambientes complejos, las formas no jerárquicas de toma de decisión pueden ofrecer soluciones más efectivas, incluso que una ”dictadura benevolente”, o que la dominación paternalista: permiten procesar mayor información y tomar en cuenta una mayor cantidad de valores, y ofrecen mayor flexibilidad y adaptabilidad.21” La problemática en la Carta Iberoamericana de la Función Pública Vale registrar complementariamente los principios y declaraciones contenidas en la Carta relacionadas con las preocupaciones aquí presentes. Cabe recordar preliminarmente, que esta Carta reconoce no sólo la diversidad de realidades y puntos de partida sino la legitimidad de los modos, caminos y puntos de llegada de cada uno de los países firmantes. Así se señala que “El texto define un marco de referencia genérico, no vinculante, que deberá adaptarse en cada caso a la idiosincrasia e historia, cultura, tradición jurídica y entorno institucional propios de cada país”. No obstante, ellos han acordado que “...resulta posible y conveniente poner de manifiesto un conjunto de bases, sobre las cuales debiera articularse el diseño y funcionamiento de los diferentes sistemas nacionales de función pública...”. Veamos, entonces, cuáles son esas bases relacionadas con el objeto de la presente ponencia. La primera referencia encontrada se ubica en el punto 7 inciso h), como uno de los criterios orientadores que inspiran la Carta, y que reza así: “h) La promoción de la comunicación, la participación, el diálogo, la transacción y el consenso orientado al interés general, como instrumentos de relación entre los empleadores públicos y su personal, a fin de lograr el clima laboral más favorable, y el mayor grado de alineamiento entre los 20 21 Graña, (2005, 62.) Nuevamente Mayntz, (2001.) Argentina 47 Reformas y gobernabilidad: objetivos de las organizaciones y los intereses y expectativas de su personal”. Ello será retomado, en el Punto 47, con un poco más de detalle, consignándose: “El derecho de los empleados públicos a la defensa de los intereses, en los marcos y con las modalidades que deriven de las distintas legislaciones nacionales. Cada una de las partes de las relaciones laborales debe representar, sin extralimitarse, el papel que le es propio, cuyo ejercicio ha de ser recíprocamente reconocido y aceptado. En lo que respecta a la fijación de las condiciones de trabajo, deberá estarse a lo que disponga la legislación nacional de aplicación en cuanto a los elementos de aquéllas que deben ser objeto de negociación y las que corresponden a.......decisión unilateral del empleador público. Los mecanismos y procedimientos que se establezcan deberán facilitar que las relaciones laborales se orienten, habitual y preferentemente, a la transacción y la concentración, evitando la confrontación y la descalificación del adversario”. En función complementaria a esta orientación, la Carta en su Punto 49, exige al empleador público “...conocer el clima laboral de sus organizaciones, evaluándolo periódicamente...para la revisión y mejora de sus políticas y prácticas de gestión de las personas”. En ese mismo sentido, aconseja (Punto 50) “a) Conocer las informaciones, iniciativas, sugerencias, opiniones y peticiones procedentes de los empleadores públicos. b) Informar con precisión de las decisiones y directivas de las instancias superiores?....., y, c) Reforzar la percepción de pertenencia y la implicación de los empleados en el proyecto organizativo global y en las estrategias gubernamentales”. Como se observa, no hay ninguna identificación precisa de las entidades sindicales ni de los papeles que podrían jugar más activa y sustantivamente en la promoción y materialización de los principios, contenidos y bases que animan a la Carta. Las pocas referencias son elípticas o bien se desprenden o concluyen de manera preferentemente implícita, perdiéndose con ello una oportunidad y una herramienta poderosa para favorecer condiciones de diálogo social más proactivo y energizante de cara a los desafíos que debe y deberá enfrentar el empleo público de la Región ante los lastres e insuficiencias de la Administración de las últimas décadas. Es reconocible en esta postura que no sólo ha de estarse a las diferentes situaciones políticas, normativas y administrativas de las funciones públicas de los países, sino que también habrá que considerarse muy especial y 48 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública cuidadosamente, la situación y las características del sector gremial nacional de referencia así como la historia y las peculiaridades de la relación que este sector ha tenido con la Administración. Aún así también habrá que reconocer que la mejoría y mayor calidad de esos vínculos, aún sin llegar a la negociación colectiva, son una de las condiciones necesarias para asegurar el salto cualitativo que requiere o se desprende de los propios imperativos de la Carta. El relegamiento de estas realidades o la imprecisión en su abordaje no serán, seguramente, convenientes ni facilitarán los cambios pretendidos. Nuevas tendencias y aportes del Convenio Colectivo de Trabajo General En las secciones previas se han expuesto diversas consideraciones en torno a las características que asumen el diálogo social y sus interrelaciones con el concepto (revisado) de gobernanza democrática. Asimismo, se relevaron los aportes ofrecidos por la Carta Iberoamericana en estas materias. Por último, cabe ofrecer una serie de observaciones y reflexiones en torno a las tendencias y aportes que el segundo Convenio Colectivo de Trabajo General, instrumentado mediante Decreto Nº 214/06, incorpora en el marco de la búsqueda de promover un mejor servicio civil o función pública federal en la Argentina actual como sector (y actor) relevante de la consolidación democrática del país, así como de una Administración Pública que fortalezca su gobernabilidad y gobernanza. Es necesario recordar que, a partir de 1992, la relación de empleo público en el Gobierno Federal argentino quedó radicalmente transformada en su modalidad de configuración a través de la Ley Nº 24.185. En efecto, por esta Ley se adopta la vía negociadora como modo de regulación de las condiciones laborales en la Administración Pública con lo que se abandona toda forma de fijación unilateral por parte del Estado. Esta negociación, que diera como resultado el primer Convenio Colectivo de Trabajo General, instrumentado por Decreto N∫ 66/99, debe también considerarse enancada en las disposiciones de base establecidas por la Ley Nº 25.164, Marco de Regulación del Empleo Público Nacional22. La democratización de las relaciones laborales que ello conlleva tiene un alcance cuyos límites aún se exploran, pero ha patentizado la madurez de los actores concernidos en términos de acción colectiva, aún en condiciones extremas, cuyo análisis desbordaría el tamaño establecido para ponencias de este tipo23. El lector puede acudir a un articulo del autor titulado Para una sucinta enunciación de esta evolución, véase del autor Al respecto cabe también estimular la consulta al trabajo de Villarroel, (2005) 22 23 Argentina 49 Reformas y gobernabilidad: En esta ocasión sólo se focaliza en un rápido inventario de las innovaciones y profundizaciones introducidas pro este segundo Convenio como elementos que se orientan a fortalecer la calidad institucional de la gestión del empleo publico y la modalidad y pertinencia de esta modalidad de dialogo social. Para ello, se relevan los cambios e innovaciones introducidas siguiendo el esquema conceptual presentado por Quiñones. Como se recordará, la autora procuraba clasificar y entender los cambios que el diálogo social”renovado“receptaba como consecuencia de los desafíos que el mundo laboral debía afrontar en el curso actual de la globalización. Sintéticamente planteaba cambios en los qué, en los cómo, en los quiénes y en el dónde que permiten caracterizar las nuevas modalidades y características del diálogo social. Como se señalara, la autora propone describir los cambios del diálogo social “renovado” en cuatro grandes líneas interrelacionadas orientadas a ampliar su ámbito objetivo y el imaginario social entorno a estas prácticas. En primer lugar, la ampliación del ámbito funcional procura “...no reproducir el ámbito funcional de las viejas ordenanzas laborales sino aquél que responda mejor y de una forma eficiente a las necesidades de empresarios y trabajadores, así como los distintos intereses que encontramos hoy en la sociedad en general”. Ello puede verse reflejado en el Convenio Colectivo de Trabajo General. En él se incorpora por primera vez un Prólogo que, como exposición de principios, establece que en la interpretación y aplicación de las cláusulas convenidas se deberá guardar relación y pertinencia para la contribución a realizarlos. De allí, por ejemplo, que ordena a los órganos paritarios dictaminar en sentido favorable a sus contenidos, aún ante vacíos normativos que pudieran encontrarse. Importa resaltar que entre esos principios con carácter de “compromiso ineludible” están: 1. la más efectiva prestación de servicio a favor de los habitantes, y no solo de los ciudadanos de la Nación, y en particular, dada la severísima crisis social, de los más postergados; 2. la recuperación del Estado como factor central en la construcción de una sociedad justa, equitativa, libre, armoniosa y solidaria, fortaleciendo la gobernabilidad democrática y la calidad institucional del régimen republicano de la Constitución, para lo cual se enfatiza el compromiso para con el cumplimiento de la normativa y de los objetivos establecidos por el Poder Ejecutivo Nacional. 50 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Cónsono con esto, se concibe a los empleados públicos como uno de los actores trascendentes para dichos logros24. El paraguas que esta declaración muestra elocuentemente de cómo las partes deliberadamente asumen compromisos que exceden, con mucho, “las viejas ordenanzas laborales”. Una vez más, consecuente con esta ampliación de perspectivas, el prólogo declara la coincidencia “...en la necesidad de afianzar y desarrollar los mecanismos de negociación con las entidades gremiales, incluyendo la consulta en aquellas cuestiones que, si bien no forman parte de las materias sujetas a negociación colectiva, permiten rescatar el valor de los aportes de la legítima representación de los trabajadores...”. Por eso, también, “ambas partes comprometen sus mejores esfuerzos para profundizar y ampliar esta modalidad de diálogo y acuerdo social”. En segundo lugar, y ante el evidente debilitamiento de las capacidades administrativas heredado, lo cual se ha traducido entre otros, en un retiro o debilitamiento de la presencia del Estado en sectores y aspectos críticos para el interés general o para la atención debida a la ciudadanía, las partes reconocen la responsabilidad de razonar y proyectar racionalmente su reconstitución y fortalecimiento. En materia de personal, numerosas medidas aportadas en el pasado han llevado a una jibarización de los planteles, a su envejecimiento, a regímenes de retiro voluntario y de congelamiento de vacantes. Al mismo tiempo, crecieron las cantidades de personas contratadas y las modalidades de locación de servicios personales sin relación de dependencia laboral con la Administración. No se trata en la hora de volver a dotaciones infladas artificiosamente ni de sobrecargar a la sociedad de erogaciones en materia de personal sino, conforme lo declarado en el prólogo comentado, de atender con eficiencia, eficacia y austeridad la mejor prestación de servicios públicos requeridos. De allí que, sin desconocer las facultades de dirección y organización exclusivas del Estado empleador (cfr. Art.152 a 155), las entidades sindicales signatarias han asumido la responsabilidad de colaborar con la estimación estricta de las cantidades requeridas para atender los servicios respectivos. Si bien es cierto que ello puede interpretarse desde una perspectiva muy estrecha en cuanto a la defensa de las fuentes de trabajo,25 bajo otro punto de vista convergente con los principios comentados supra, puede considerarse como una genuina y oportuna contribución para evitar el extremo opuesto a la actual situación de disminución exagerada de empleados y el aumento de las modalidades y cantidades de contratados. Desde una perspectiva sindical, véase en Rodríguez, (2000) prólogo. En tal sentido el Art. 156 apunta a limitar a un quince por ciento de las dotaciones, el total de las personas contratadas. 24 25 Argentina 51 Reformas y gobernabilidad: En tercer lugar, pero convergente con lo anterior, vale citar el compromiso asumido desde el empleador para ajustar sus regímenes de contratación a los marcos normativos específicos, sea bajo la Ley de Empleo Público (Art. 9 del Anexo de la Ley Nº 25.164) o sea bajo la Ley de Trabajo ordinario (Nº 20.744). En cuarto lugar, en este ámbito, corresponde consignar lo acordado mediante el último párrafo del Artículo 160 que establece la aplicación de mejores prácticas que promuevan la mayor calidad y efectividad de las prestaciones laborales. Ello abre o fortalece las oportunidades para asociar los esfuerzos conjuntos para asegurar que las necesidades e intereses de los habitantes sean mejor atendidos por sus empleados públicos. Quiñones también identifica: “el ámbito procesal del Diálogo Social (cómo dialogar), buscando innovar en las formas, las circunstancias, el grado de institucionalización y/o formalización del diálogo...” para mejorar la producción de respuestas eficientes a los cambios de un entorno altamente incierto “... y que, por lo tanto une a los actores en el compromiso y en la asignación de responsabilidad respecto de los hechos imprevisibles y los efectos que puedan acarrear...” tanto para las partes como para otros grupos sociales. En esta línea cabe señalar cláusulas tales como: a) la creación de dos nuevas comisiones paritarias: 1) la de Administración del Fondo Permanente de Capacitación y Recalificación Laboral, creado éste por el Decreto Nº 1.421/02 ARTICULO 76.- Son funciones de la Comisión: a) Contribuir con la identificación de las necesidades y demandas de formación y capacitación del personal comprendido, derivadas tanto de su desempeño laboral como de los objetivos y líneas de acción establecidas por las jurisdicciones y entidades descentralizadas. b) Colaborar con la formulación de líneas de capacitación orientadas a preparar y/o fortalecer las capacidades laborales del personal para la utilización más efectiva de las nuevas tecnologías de gestión requeridas por las dependencias. c) Programar, coordinar y evaluar acciones de capacitación y acompañamiento del personal alcanzado por el supuesto previsto en el artículo 26 del presente convenio, pudiendo ejecutar con esta finalidad, acciones por sí o por terceros. d) Promover y apoyar a la elaboración, ejecución y/o evaluación de programas de capacitación que desarrollen o fortalezcan competencias laborales requeridas para el desempeño efectivo de distintos puestos de trabajo y facilitar la movilidad funcional de los agentes y su correspondiente profesionalización. e) Administrar los recursos financieros que se le asignen en función de las funciones precedentemente establecidas. f) Dictar las regulaciones para la asignación de los recursos a las actividades de capacitación que se aprueben. g) Publicar con frecuencia no inferior a un trimestre en la correspondiente página WEB, el detalle de las actividades aprobadas y en curso, y de la utilización y destino de los recursos puestos a su disposición. h) Dictar su reglamento interno de funcionamiento. En caso de no arribar a acuerdo entre las partes respecto de las acciones a implementar que respondan a los fines y objetivos fijados en este Convenio, la Comisión remitirá en consulta a la Co.P.A.R. un informe circunstanciado con precisa mención de la cuestión y las diferencias entre partes. De considerar procedente su intervención, la Co.P.A.R. emitirá un dictamen, el que será vinculante para las partes. 26 52 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública reglamentario en lo pertinente del Capítulo X del Anexo de la Ley Nº 25.164, con funciones claramente establecidas en el Artículo 7626 2) La de Igualdad de Oportunidades y de Trato (CIOT) con diversas funciones de diseño, promoción, difusión, estudio, monitoreo y evaluación de políticas acordes, así como la introducción de facultades para recibir denuncias e intervenir acotadamente frente a ellas27. b) la ampliación y fortalecimiento de la Comisión Permanente de Aplicaciones y Relaciones Laborales (COPAR) en varias cuestiones a saber: 1) La superintendencia de las restantes Comisiones Paritarias (Comisión de Igualdad de Oportunidades y de Trato, Comisión de Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y Administradora del Fondo antes señalado). En tal sentido, éstas deberán informar de potenciales desacuerdos y la COPAR podrá emitir dictamen vinculante a las partes28. 2) además de las funciones acordadas con ocasión del primer Convenio Colectivo de Trabajo General (Decreto Nº 66/99), se le incorpora el análisis semestral del grado de aplicación del propio Convenio. Ello podrá derivar en la formulación y elevación de propuestas de mejoras consecuentes ante dos supuestos: incorporación de nuevas tecnologías, y, necesidad impostergable de nuevas cláusulas conveniales o modificación de las existentes. En este caso, se gatillará automáticamente la convocatoria por parte del Ministerio de Trabajo para reunir a la Comisión Negociadora del Convenio y proceder en consecuencia (cfr. inciso e) del artículo 80). 3) la intervención previa en la reorganización del régimen de negociaciones colectivas sectoriales facilitando la unificación (y por ende la simplificación) de éstas “...cuando las funciones o características laborales de estos motivaran o justificaran su tratamiento unificado.” (cfr. artículo 8º). ARTICULO 126.- La Comisión podrá recibir denuncias en forma escrita e individualmente observando las debidas garantías de confidencialidad, discreción, imparcialidad, celeridad y resguardo de la identidad de el/los afectado/s e impulsar su tratamiento y resolución por la autoridad administrativa competente; Una vez recibida la denuncia y constatada la relación jerárquica entre denunciado y denunciante, las actuaciones serán elevadas a la máxima autoridad de la Jurisdicción, organismo descentralizado o entidad, para que disponga a través de la autoridad competente, la substanciación de Ia pertinente información sumaria o sumario administrativo, según corresponda. En este caso, se la dota, además, de Delegaciones (y aun subdelegaciones) en cada Ministerio y Entidad Descentralizada, así como de un Comité Técnico Asesor Permanente a integrarse como representarse del Consejo Nacional de la Mujer, del Servicio Nacional de Rehabilitación y del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en su carácter de autoridad interviniente en la aplicación de la Ley N° 22.431 sobre promoción de la persona con capacidades diferentes, y los especialistas gremiales. 28 Cfr. últimos párrafos de los Art. 76,119 y 125. 27 Argentina 53 Reformas y gobernabilidad: c) si bien desde el primer Convenio Colectivo de Trabajo General, las partes habían acordado todo un capítulo consagrando “mecanismos para la solución de conflictos colectivos laborales” (típicamente auto composición en el seno de la COPAR, mediación y arbitraje -cfr. artículo 84), con el nuevo Convenio se crea un “Sistema voluntario de solución de conflictos colectivos laborales” entre el Estado empleador y una o varias entidades sindicales signatarias29. Lo novedoso de este sistema es que una vez adoptado, las partes acuerdan abstenerse de acudir al mecanismo previsto por la Ley Nº 14.787 que habilita al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social a intervenir. La clara apuesta a solucionar concertadamente y de manera bilateral queda claramente patentizada30. Quiñones señala también: “el ámbito subjetivo de aplicación (quiénes participan y/o son representados) en tanto es día a día mayor tema de discusión la pertinencia de integrar otras fuerzas y/o intereses sociales no contemplados, o contemplados indirectamente en el diálogo social tradicional.”. En esta línea ejemplifica el involucramiento de organizaciones de mujeres, ONGs, trabajadores informales, etc. También rescata la creciente mutación de la perspectiva “...desde la industria al trabajo como prestación de servicios...”, (pues) “...ello ha cambiado la mirada hacia el interior de la organizaciones y allí dónde solo se veía la subordinación entre empleadorempleado como sustento de la relación salarial, empieza a ganar peso la perspectiva del cliente31, usuario o consumidor dando sustantividad a la idea sobre la que reposa el trabajo en la actualidad y es que el mismo corresponde a una actividad de intercambio, relación social, entre productores y receptores de valores de uso. Aparece entonces la necesidad de abrir las fronteras del dialogo a éste como un tercer actor a considerar...” En estas cuestiones, cabe señalar en el Convenio Colectivo comentado, la consideración de estas cuestiones en las siguientes cláusulas: 1. En primer lugar, es de señalar la incorporación en el Convenio Colectivo del personal contratado bajo relación de dependencia y a término fijo establecido por el artículo 9º del Anexo de la Ley Nº 25164. Si bien esta afirmación puede resultar obvia, debe recordarse que la extrema Obsérvese que en esta cuestión, se modifica el criterio de considerar a la “parte gremial” como unidad de relacionamiento. 30 En igual sentido, “Artículo 111.-La Co.P.A.R. agotará todas las instancias previas de reclamo y/o negociación, en cualquier supuesto de conflicto colectivo o diferendo que pudiere suscitarse...”. 31 En el contexto de las prestaciones de la Administración Pública, el uso del término cliente deberá hacerse con un carácter muy extenso. 29 54 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública utilización de las modalidades de locación de servicios personales a partir de 1995 había provocado la práctica desaparición de aquel tipo de personal contratado. Ello explica su no mención ni incorporación el primer Convenio Colectivo. 2. En segundo lugar, cabe la incorporación del resto del personal de la Administración, aún bajo la Ley de Contrato de Trabajo ordinario, con todas las materias negociables a disposición, dándose con esto pleno e integral cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley Nº 24.185. En el anterior Convenio, por el contrario, una buena cantidad de colectivos laborales habían quedado excluidos, y los incluidos regulados por la Ley de Contrato de Trabajo solo pudieron negociar materias muy limitadas (ingreso, deberes y prohibiciones). 3. En tercer lugar, se adoptan medidas y se estructuran órganos paritarios específicamente orientados a asegurar la efectiva igualdad por razones de género y de discapacidad. Así en materia de selección, lo establecido en el artículo 57 y la mejora en la composición de los órganos selectores en los que no podrán integrarse más del 60 % con personas del mismo sexo. Así también debe leerse todo el Título IXº de la Igualdad de Oportunidades y de Trato condenado todo medida o práctica discriminatoria o de desigualdad (artículo 121), alentando la promoción de la trabajadora (artículo 122) y de la persona con discapacidad (artículo 123) y penalizando actos de violencia laboral calificados como falta grave. Para asegurar la vehiculización de estas cláusulas se crea la ya nombrada Comisión de Igualdad de Oportunidades y de Trato con sus correspondientes delegaciones en todos los organismos y un Comité Técnico Asesor Permanente con representantes sindicales y del Consejo Nacional de la Mujer, del Servicio Nacional de Rehabilitación y del Ministerio de Trabajo, éste como autoridad interviniente en la aplicación de la legislación en materia de personas con discapacidad (artículos 125, 127 y 128). Esta Comisión incluso, podrá recibir denuncias para violaciones a lo dispuesto para ser trasladadas a los órganos competentes para sustancias el debido procedimiento. En idéntico sentido puede interpretarse el artículo 160 que da cuenta implícitamente de la (pre)ocupación por la problemática de las personas que colaboran con la Administración bajo modalidades de locación de servicios personales. 4. Como corolario de esta tercera línea de cambio debe interpretarse la asunción de la responsabilidad compartida de cara al habitante y ciudadano del país, y en especial referencia de los más postergados. El Prólogo antes comentado refiere en diversos pasajes a la consideración Argentina 55 Reformas y gobernabilidad: del interés, demanda y requerimiento del accionar estatal. Así, por caso, “asegurar a) la mejor y mas efectiva prestación de los servicios públicos a favor de los habitantes de la Nación...también persiguen profundizar una cultura de trabajo competente, honesto y eficaz que materialice la organización y funcionamiento de una Administración publica moderna y de calidad...” Por último Quiñones se refiere a “la ampliación del ámbito especial de aplicación (dónde se produce) en tanto se extienden las fronteras que antes definían los tres principales niveles de su estructuración: la empresa, la rama y la nación...” Pero en este aspecto, la reformulación y la globalización en curso han añadido una nueva complejidad al hacer más permeables las fronteras (geográficas) nacionales hasta señalarse la idea de desterritorialización de los Estados. En esta dimensión del cambio, el segundo Convenio bajo comentario también muestra impactos significativos: a) La ampliación a todos los colectivos laborales alcanzables por mandato legal anteriormente excluidos, permite el aumento de las capacidades de negociación colectiva en todas las materias susceptibles de acuerdo” (cfr. artículo 8º de la Ley Nº 24.185 y artículo 9º del Convenio). b) La articulación de negociaciones colectivas sectoriales por escalafón (cfr. artículo 8º). Estas pueden ser vistas como símiles a las negociaciones por empresa en el ámbito privado. En esta cuestión se asegura equilibradamente la autonomía negocial de cada sector, así como la integración de las entidades sindicales que hubiera, con la debida prevalencia del Convenio General. (cfr. artículo 5º). En esas negociaciones sectoriales se debe asegurar la adecuación de los institutos emergentes a los principios del Convenio Marco y de la Ley laboral de base. En especial, se llama al rediseño, fortalecimiento o mejora de los regímenes escalafonarios y de carrera administrativa ante la diversidad y obsolescencia de muchos de ellos, lo que deberá guardar estrecha coherencia con lo establecido en el Título VI – Carrera del Personal. A MODO DE CIERRE La ponencia ha pretendido contribuir a la iluminación de las ventajas reales y potenciales que se desprenden de la adopción de una modalidad negociadora en la configuración de las relaciones laborales en la Administración Pública de Argentina. Esa modalidad ha sido analizada como contribuyente a, pero inspirada en, la vigorización de la capacidad de 56 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública gobernanza democrática de la sociedad argentina de cara a los desafíos que esta Nación tiene aún pendientes luego de una de las crisis más severas y profundas que ha sufrido. El llamado “diálogo social renovado” ha sido visto como marco general de integración de estas modalidades de vinculación en este caso, de un Estado como empleador y sus trabajadores organizados. Las ventajas y aprendizajes han sido muchos, en especial, la misma consolidación de un marco y espacio compartido para que ambas partes, además de acordar lo que se han denominado las “viejas ordenanzas laborales “; puedan pensarse en, y pensar una Administración Pública que permita la mejor y más debida atención al bien común de habitantes del país. Asimismo, el difícil entorno interno y externo en el que se desenvuelve la Administración Pública Federal Argentina comparte las características reseñadas por los especialistas citados en materia de diálogo social. Consecuentemente se analizaron las innovaciones que las nuevas cláusulas incorporadas al recientemente instrumentado Convenio Colectivo de Trabajo General, como respuestas a una serie de cuatro líneas de cambio que han reconfigurado el diálogo social en la Región. En el marco de la primera de esas líneas (ampliación de lo que se negocia), cabría postular como conveniente la proyección más enérgica de la contribución de las partes al debate y la construcción del nuevo modelo de la Administración Pública requerida. Si bien se han detectado varias y potentes innovaciones en este Convenio respecto de su predecesor, faltaría explotar, entre otras, la conveniencia de incorporar en el esfuerzo conjunto, compromisos más definidos en torno a los modelos de gestión pública más efectivos en los cuales, además, la gestión de conocimientos y de las competencias laborales de cada funcionario o funcionaria como activos críticos de común interés, cobre especial relevancia. En el marco de la segunda de esas líneas (ampliación de los modos de negociación) habrá que estarse a la consolidación de las nuevas Comisiones Paritarias creadas en esta ocasión. Pero, particularmente crítico esta línea de cambios, la pronta instrumentación del ahora llamado “Sistema voluntario de solución de los conflictos Colectivos Laborales” como instancia previa al mecanismo previsto por la legislación nacional de fondo. En el marco de la tercera línea se constata la inclusión de las problemáticas de sectores “a representar” como han sido las cláusulas referidas al aseguramiento de los principios de igualdad de oportunidades y de trato, en especial en materia de género y discapacidad. Aún así, cabría ir razonando formas u ocasiones novedosas para integrar otras voces y eventualmente otros actores de la sociedad civil que aporten otras Argentina 57 Reformas y gobernabilidad: perspectivas enriquecedoras de lo que hasta aquí han sido los aportes efectivos de las propias entidades sindicales y de los gobiernos que han alentado la negociación colectiva en curso. En ello hacemos propio los postulados de Prats al señalar: “La gobernabilidad es un atributo de las sociedades no de sus gobiernos. La gobernabilidad se refiere a la capacidad de una determinada sociedad para enfrentar positivamente los desafíos y oportunidades que se le plantean en un tiempo determinado. Gobernabilidad no es, pues, estabilidad política, sino creación de condiciones para reconocer y enfrentar colectivamente los retos y oportunidades de cada tiempo. La gobernabilidad no depende, pues, sólo de la capacidad de los Gobiernos y de los gobernantes. Al ser una cualidad de la sociedad también depende de los valores, las actitudes y los modelos mentales prevalentes en la sociedad civil, es decir, del capital social o cultura cívica de los individuos y de las organizaciones que la integran. Consiguientemente, un programa de fortalecimiento de la gobernabilidad será mucho más que un programa de reforma o modernización del gobierno y afectará el concepto mismo de ciudadanía...Las afirmaciones precedentes sirven ya para comprender que, desde la perspectiva de la gobernabilidad, la función pública es a la vez una cuestión de gobierno y de sociedad. No cabe función pública moderna en una sociedad que no lo sea. Los valores constitucionales de imparcialidad, mérito, lealtad, eficiencia y responsabilidad no son valores de los funcionarios sino de la convivencia social. Si la sociedad no los integra en la cultura cívica ni los exige consiguiente y eficazmente, su deformación está asegurada por más que se proclamen y garanticen formalmente. Si las fuerzas sociales y la opinión pública no reconocen la necesidad y el valor social de la función pública será muy difícil que ésta “reinvente” pidiendo a los funcionarios que se superen tirándose de sus cabellos”.32 Por último, en la cuarta línea de cambio (ampliación del espacio de aplicación) se ha constatado la integración casi completa de los colectivos laborales comprendidos, así como las recientemente iniciadas negociaciones sectoriales articuladas al Convenio General. En estos aspectos habrá que estarse al éxito de éstas últimas y a la consolidación de los espacios de diálogo social sectorial. En particular habrá que monitorearse el rediseño de los regímenes escalafonarios y de carrera administrativa atento a las heterogeneidades, obsolescencias, inequidades y desequilibrios heredados. 32 58 Prats i Català (1995, 19-20) Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Permítase esbozar a modo de sentencias, algunas pocas reflexiones y posibles orientaciones para la acción 33. En buena medida, la profesionalización de los servicios civiles parece requerir más acentuadamente: 1. Instalar la problemática de la reconfiguración del Servicio Civil o del Empleo Público en general, como una cuestión de amplia incumbencia social y por consecuencia, de agenda política. Es en definitiva decisión societaria, determinar si el Servicio Civil debe o no regirse por los principios específicos de la meritocracia así como la extensión de éstos en los diversos ámbitos y jerarquías de la Administración Pública. Informar, alimentar, urgir y promover los procesos sociales y políticos que producen esa decisión es una cuestión crítica. Incumbe a todos pero, en especial, a quienes hacen de estas cuestiones parte de su responsabilidad y vocación funcionaria y profesional. Es que esta cuestión no es ni debería ser vista o entendida como cuestión reservada a la negociación exclusiva de funcionarios y gremios de la Administración Pública, ni tampoco como una mera cuestión de defensa corporativa de los empleados públicos. Se hace evidente que la participación de los gremios y la integración de los genuinos intereses de los trabajadores estatales no puede ni debe obviarse. Por el contrario, habrá que reconocerlos en plenitud, pero en un marco teórico, político y administrativo más amplio que surge de razonar que, si la Administración es Pública, es decir de los recursos que pertenecen y hacen a todos, por ser su característica distintiva, su expresión concreta debería contener e integrar esa amplitud de miras e intereses. En síntesis, si se trata de un proceso histórico político de envergadura superior y de construcción institucional de la capacidad de gobernanza societaria, su éxito y sustentabilidad solo podrá reposar en el marco de un gran acuerdo social que se explicite como una política de Estado. 2. Las nuevas exigencias hacia el Estado para las próximas décadas enfatizan la trascendencia del impacto favorable a esperar del aporte laboral de miles de trabajadores estatales. Ello convoca a razonar ese aporte junto con el costo laboral asociado, pues son un factor crítico y fuente requerida para asegurar niveles adecuados y necesarios de competitividad global de nuestros países. Hacen al mantenimiento de niveles aceptables de seguridad jurídica, de austeridad fiscal y de efectividad administrativa, pero también de probidad pública y de equidad 33 Salas (2005, 179 - 183) Argentina 59 Reformas y gobernabilidad: social. Hacen también al costo nacional que favorece o dificulta la inserción de cada país en la economía mundial. De allí que las políticas relacionadas con la gestión estratégica e integrada del desempeño laboral de las personas al servicio de la Administración Pública constituyan un rotor crítico, si no el más crítico, de las políticas de modernización administrativa. En estos sentidos se impone prestar debida atención sobre: a) La proyección razonable de la cantidad de personas requeridas para atender los nuevos servicios a cubrir, además de los existentes, y de las competencias laborales a exigir y desarrollar en ellas tanto en el presente como en futuros previsibles. b) La adecuación de la integración de funcionarios permanentes con estabilidad laboral pública, junto con aquéllos que por el tipo de contribuciones laborales y vocaciones profesionales, admiten mayor rotación y temporalidad acotada. Esta cuestión obliga a repensar muy seriamente diversas características del régimen de empleo público y especialmente, los encuadramientos usados para las contrataciones de personal temporario. Así como el primero requiere ser preservado de rigideces y prerrogativas garantistas, muchas veces extremas y corporativas, éstos últimos también deben ser preservados del encubrimiento más o menos abierto de fraude laboral, bajo excusas meramente financieras de corto plazo, y mucho más aún de la reintroducción de las viejas prácticas del clientelismo y caudillaje políticos o del amiguismo de turno. Simultáneamente, aunque con proyecciones que desbordan el foco de esta ponencia, se hace necesario clarificar y encuadrar con precisión y fondos suficientes, la presencia y colaboración del llamado personal de “confianza”, “político” o de “libre designación”. c) El fortalecimiento de las competencias directivas de nuestros gerentes y jefes intermedios para asegurar su progresiva mayor responsabilización por la conducción efectiva del desempeño laboral del personal puesto a su cargo. La cualificación del trabajador dirigencial, pero también la preservación adecuada de grados de autonomía relativa para nuestros cuadros directivos, parecen ser condiciones necesarias, aunque no suficientes, para incrementar sustancialmente las capacidades gestoras de la Administración Pública en el marco de un trabajo honesto y encuadrado en el cumplimiento imparcial de la normativa vigente. Este aspecto, cuyas proyecciones también exceden en mucho la atención focal de esta ponencia, remite a una realidad a veces silenciada y otras tantas, incomprendida. Es que detrás de un régimen de alta y mediana dirección administrativa, creemos que está la aceptación o no de legitimar a un grupo social específico en el que confiar la gestión de los recursos 60 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública públicos en el marco de la ley y la ética pública, sin perjuicio de los debidos controles y responsabilizaciones consecuentes en el marco de los principios fundamentales del régimen de gobierno democrático y republicano. d) El refuerzo de los incentivos para atraer y retener a personas altamente calificadas para atender procesos críticos (existentes o nuevos) demandados a la Administración Pública para garantizar niveles de efectividad y legitimidad exigidos por la gobernabilidad democrática. Muchos de esos planteles profesionales habrán de estar ligados a las tareas de identificación y/o diseño de oportunidades para el desarrollo económico, tecnológico y social pero también para la gestión, sumamente debilitada, de las políticas de regulación y control de servicios públicos. e) El fortalecimiento, por último, de las capacidades de los órganos centrales de esta gestión estratégica del desempeño laboral pero también de las unidades de personal en jurisdicciones y organismos descentralizados. La profesionalización y especialización en estas cuestiones de quienes estamos involucrados en estos asuntos se ha tornado a la luz de lo expresado, en ineludible y perentoria. 3) El diseño e implantación de regímenes de escalafonamiento y carrera administrativa lo más simples y transparentes posibles, centrados en el aliciente de la idoneidad técnica y moral, del desempeño efectivo y en la responsabilización de cada trabajador por su progreso administrativo, es un desafío ya no postergable. Pero también es impostergable el compromiso cierto para el cumplimiento cabal de la Administración con sus obligaciones como empleadora?...”34 En todo caso, “...cabe insistir en la inclaudicable exigencia de asegurar que cualquiera sea el que se adopte, satisfaga cuanto menos que: No haya ingreso al empleo público ni contratación de persona que no se efectúe mediante comprobación fehaciente de la idoneidad requerida para la función a desempeñar, en un marco de igualdad de oportunidades a todo ciudadano de la República. No haya promoción ni permanencia en el empleo o en la contratación obtenida sino por medio de la comprobación fehaciente de la contribución laboral valiosa y honesta de cada uno de los implicados, y, No haya interferencia política o gremial para el ejercicio del derecho a la carrera administrativa del trabajador que haya satisfecho los requisitos planteados. Aún en el marco de las estrecheces financieras que nos aquejan presupuestariamente, hay más espacio e instrumentos suficientes para el reconocimiento y la incentivación de los servidores públicos más compe34 Salas, 2005, 181-182. Argentina 61 Reformas y gobernabilidad: tentes y probos de los que a veces se reconocen. En cambio se ha visto que la inyección de recursos monetarios en regímenes mal diseñados han terminado en más despilfarro que en desempeños laborales más efectivos. 4) Para todas estas consideraciones, el diálogo y la concertación permanente para la recreación de un clima de transparencia y de confianza en estos asuntos ha demostrado ser un ingrediente clave. En el marco de la exigencia legal que la Argentina se ha impuesto en materia de negociaciones colectivas del trabajo estatal es, además, un imperativo ineludible. La inversión de esfuerzos para divulgar y clarificar posiciones, desarrollar propuestas, develar intereses y exigencias genuinas, y de las otras, es una condición necesaria para elevar calidades del diálogo y de las políticas de los diversos actores involucrados y para asegurar consensos y compromisos concretos en estas materias. En ello, la mayor iniciativa e impulso ha de ser del empleador bajo riesgo de, al no hacerlo, caer en los viejos planteos puramente reivindicativos y sectorialistas. La difusión pública de estos asuntos puede contribuir a que tanto social como políticamente se puedan controlar tendencias y acuerdos más centrados en el aquí y ahora que en consideraciones más abiertas y estratégicas. Cabría intentar imaginar de qué manera concreta podría integrarse esta perspectiva en el momento mismo en que las negociaciones de celebran entre representantes gremiales y gubernamentales. Así también parece una línea de exploración útil, razonar el diseño y aplicación de instancias de evaluación sistemática y periódica de la calidad y pertinencia del diseño y funcionamiento de los regímenes adoptados para la gestión estratégica del desempeño laboral de las personas empleadas y contratadas al servicio de la Administración Pública.35” Bibliografía Mayntz Renate “El estado y la Sociedad civil en la Gobernanza Moderna” en Revista del CLAD Reforma y Democracia, Nº 21, Octubre de 2.001. Caracas. Villarroel Amalia”Situación actual comparada de las Relaciones Laborales en el Sector Público de nueve países de América Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Costa Rica, El Salvador y Panamá) Lima, OIT/ Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, 2005 (Serie: Documento de Trabajo, 198). Quiñones Mariela. Las nuevas dimensiones del diálogo social- Boletín 35 62 Salas, (2005, 182) Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Técnico Interamericano de Formación Profesional Nº 156, Cinterfor/OIT- 2ª Época- 2005 - Montevideo. Graña Francois “Diálogo Social y Gobernanza en la era del Estado Mínimo” -CINTERFOR/OIT, 2005. – Papeles de la Oficina Técnica, 16. Montevideo Uruguay Joan Prats i Catalá “Los fundamentos institucionales del sistema de mérito: la obligada distinción entre función pública y empleo público” en Documentación Administrativa Nº 241-242 – 1995 - Madrid Salas Eduardo “Algunas características significativas del régimen de negociaciones colectivas del Sector Público Nacional de la República Argentina”, en Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública Nº 295 y 297- 2003 - Buenos Aires- Argentina Salas Eduardo “Algunas experiencias y enseñanzas derivadas del proceso de rediseño y gestión de Servicio Civil en Argentina” en Revista Servicio Profesional de Carrera- Volumen II Nº 4, México, 2º semestre de 2005. Mayntz Renate ”Nuevos Desafíos de la teoría de la Governance” (1988) Rodríguez Andrés – “Estado Argentino – Transformación de las Relaciones Laborales a través del Convenio Colectivo de Trabajo”. Compiladora Noemí Rial – Universidad Nacional de Tres de Febrero –Fundación Unión – 2º edición – 2000- Buenos Aires – Argentina. Argentina 63 Reformas y gobernabilidad: DEL ESTADO DE BIENESTAR AL NEOLIBERALISMO, Y DE ÉSTE HACIA DÓNDE?. PERIPECIAS DEL ESTADO ARGENTINO. *ERNESTO FERNANDO VILLANUEVA 1. Presentación El 20 de Diciembre de 2001, Fernando De la Rúa, presidente argentino electo en 1999, renunció a su cargo en medio de una extrema crisis que era al mismo tiempo política, social y económica. En los doce días siguientes, la presidencia de la nación fue ocupada sucesivamente por tres presidentes; 1 las movilizaciones (cacerolazos , piquetes, marchas y represión incluída) continuaron por todo el país y la economía quedó colapsada. La continuidad institucional se retomó recién el 2 de Enero de 2002: la Asamblea Legislativa eligió a un senador de la Provincia de Buenos Aires como presidente, que había sido el candidato presidencial derrotado por el propio De la Rúa en 1999. La conflictividad social y la crisis económica se prolongarían por mucho tiempo más. Diciembre de 2001 será una época sobre la que los historiadores, sociólogos y politólogos volverán más de una vez: con afán factual y novelesco, algunos se ocuparán de contar minuciosamente los acontecimientos, deteniéndose en las acciones y omisiones de cada uno de los dirigentes y figuras políticas y en cada una de las tramas secretas (y no tan secretas) que funcionaron como telón de fondo de la crisis. El informe presentado al Ministerio del Interior a comienzos de Diciembre, en el cual se advertía sobre un posible golpe institucional, será sin duda musa inspiradora para formular las más sólidas (y sórdidas) teorías conspirativas. *Ernesto Fernando Villanueva, de nacionalidad argentina, es licenciado en Sociología por la Universidad de Buenos Aires. Actualmente se desempeña como profesor titular de Sociología en la Universidad Nacional de Quilmes y dirige el proyecto de investigación “La constitución de sujetos sociales en la crisis: acción, identidad y organización colectiva en la Argentina (1991-2002)”, Proyecto Foncyt, con sede en dicha universidad. También es docente en la Universidad de Buenos Aires. Ha dictado cursos en universidades nacionales de Argentina y el exterior; ha publicados artículos y libros sobre temas vinculados a la sociología, análisis político, los movimientos sociales y organizaciones políticas. Ha sido convocado en diversas ocasiones como jurado de concursos docentes y como árbitro de artículos para revistas especializadas. Complementariamente con sus tareas docentes y de investigación, participa en calidad de miembro de la Comisión Nacional de Evaluación Universitaria, organismo del cual fue presidente en varios períodos. Sobre la temática de la educación superior universitaria, la evaluación y la acreditación, ha dictado seminarios, conferencias y cursos en América Latina y Europa y ha publicado una decena de artículos en revistas especializadas. 1 Cacerolazo” fue el modo de denominar un tipo de expresión de la protesta: en el contexto mencionado, diversos sectores urbanos salieron a las calles golpeando las cacerolas. 64 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Otros, los que veían en el aumento de la conflictividad social el comienzo del fin del capitalismo en la Argentina, los optimistas del momento que esperaban que junto con las cacerolas y los piquetes llegara la revolución, se esforzarán por aplicar marcos teóricos que expliquen por qué no pasó lo que no pasó. Probablemente para ellos el punto será explicar por qué no hubo una revolución y una toma del poder por parte del “pueblo” (o lo que ellos consideran que es el pueblo), por qué la consigna del momento “que 2 se vayan todos… que no quede ni uno solo” a poco de andar quedó vacía y en vez de irse siquiera algunos, la mayoría se pudo quedar; y por qué los movimientos sociales (organizaciones piqueteras, asambleas barriales, asambleas de desocupados, etc) nacidos al calor de las movilizaciones y la crisis misma no pudieron transformarse en sujetos políticos capaces de reemplazar a los maltrechos partidos políticos y sólo alcanzaron para una renovación parcial de las prácticas y para plantear nuevos interrogantes a la hora de las respuestas necesarias. Y tal vez otros estudiosos, de manera más sutil, en lugar de describir los detalles de varias jornadas de agitación o en vez de preguntarse por qué no pasó lo que no pasó, intenten explicar algunos de los cambios que efectivamente se iniciaron a partir de los acontecimientos, que afectaron profundamente a los actores sociales (estado, sindicatos, organizaciones sociales, corporaciones, partidos políticos, etc) y que, tal como pareciera verse hoy, dejarán una marca importante en el curso de nuestra historia futura. Los historiadores discuten a menudo cuánto tiempo debe separar al investigador de su objeto de estudio: es decir cuándo un acontecimiento o un proceso está a la suficiente distancia temporal para poder analizarlo en sus consecuencias ya no inmediatas sino de mediano o largo plazo y cuándo a partir de esa distancia es posible trabajar con cierta (discutible) objetividad. A riesgo de estar aún muy en medio de los coletazos de Diciembre de 2001, en las páginas que siguen proponemos una reflexión en este sentido, tomando como objeto principal de estudio al estado mismo: la pregunta que nos inspira se refiere a los cambios que es posible notar o intuir, a tan solo cinco años de 2001, tanto en lo que hace a las representaciones que la sociedad tiene sobre lo que el estado debe hacer y al modo en que el estado está redefiniendo su propio funcionamiento. Presentaremos un recorrido histórico por distintas situaciones vividas por el estado argentino a lo largo del siglo XX; nos detendremos luego en los acontecimientos de Diciembre de 2001 para plantear, a manera de hipótesis, que allí es posible registrar un punto de inflexión y el inicio de una nueva 2 En referencia a la dirigencia política nacional. Argentina 65 Reformas y gobernabilidad: etapa en relación al estado; en tercer lugar, pondremos foco sobre algunos ejemplos de la gestión del gobierno que asumió en 2003 para reflexionar, finalmente, si es posible pensar en la emergencia de un nuevo modelo de estado en la Argentina. 2. El estado en la Argentina: del liberalismo decimonónico al neoliberalismo menemista (con escala en el estado de bienestar) El liberalismo decimonónico A partir de 1880, y luego de varias décadas de agudos conflictos políticos entre jurisdicciones provinciales heredadas de la colonia, el estado nacional quedó conformado en la Argentina. Si bien la élite política que lo manejaba se declaraba abiertamente liberal tanto en lo político como en lo económico –tal y como se entendía el liberalismo en esa época- lo cierto es que el estado fue un activo protagonista de los cambios que se produjeron en esas décadas. En el terreno económico, puso todo el aparato institucional y sus políticas mismas al servicio del desarrollo del modelo agroexportador: si en las décadas previas impulsó la incorrectamente llamada “conquista del desierto” para obtener tierras y venderlas a los principales propietarios rurales, en los años siguientes, permitió la consolidación de los grandes establecimientos productivos. Por otro lado, desplegó una intensa red de contactos internacionales para promover inversiones extranjeras (fundamentalmente británicas) en aquellas áreas indispensables para el desarrollo de la economía exportadora: servicios, transportes, infraestructura, etc. Junto con esto, estimuló la llegada y radicación de capitales que financiaran las actividades agropecuarias y las del estado mismo. Las políticas de inmigración, que buscaban atraer trabajadores europeos para cubrir el déficit local de mano de obra, fue otro activo modo de intervención estatal. Pero el estado también intervino en la organización y funcionamiento de la sociedad, en primer lugar, a través de la educación. En 1884 se sancionó una ley por la cual la educación se convertía en obligatoria, pública y laica. Complementariamente, el estado creó los “registros civiles”, quitándole a la Iglesia la facultad de registrar nacimientos, casamientos y defunciones. Más tarde llegaría la creación del Servicio Militar Obligatorio para todos los varones mayores. Finalmente, y de aplicación irregular, diversas leyes intentaron controlar la higiene y seguridad de la población. No obstante, poco había en el estado que se dedicara a atender a los sectores marginales y pobres, más allá de las obras de beneficencia o de algunas acciones puntuales y acotadas. Tampoco había de parte de la 66 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública sociedad un reclamo en relación a esto: aún el estado no es pensado como el interlocutor que debe atender las demandas sociales. En el imaginario de prácticamente todo el arco político –incluso los socialistas- el estado debía ser acotado, tanto en lo que hace a su tamaño como a sus funciones, para evitar que interfiera con el libre juego de la oferta y la demanda. El estado debía asegurar las condiciones para que ese juego se desarrollara de la mejor manera. La pobreza y la cuestión social recién comenzaron a aparecer en la agenda del estado a comienzos del siglo XX y de manera bastante intermitente. Hacia el estado de bienestar Recién en los años’30 comienzan a darse redefiniciones en cuanto al rol que el estado debía cumplir. La crisis económica mundial desatada a partir de la caída de la Bolsa en Nueva York y el período de recesión que afectó a la mayoría de los países, obligó a que el estado asumiera otros roles y funciones. En Argentina, esto significó una intervención en la economía a través de la creación de Juntas Reguladoras, el control de cambio, el sostenimiento de los precios agrarios y la regulación de la producción de este sector en general, la creación del Banco Central para regular el crédito y el circulante, el fomento a la industrialización por sustitución de importaciones, entre otras medidas. Por otra parte, y acorde con el clima internacional, se suponía que la crisis en algún momento cedería y que sería posible volver a un modelo menos intervencionista del estado. Aún, la acción explícita del estado se pensaba como algo coyuntural. Algunas voces, no obstante, comenzaban a predicar la necesaria acción del estado no sólo como asegurador de condiciones sino como impulsor y actor protagónico de la economía –en particular en relación con la industria- y de algunos temas sociales. A fines de los años ’30 y de manera más visible a partir de 1943, el estado comenzó a hacerse cargo de determinadas “cuestiones sociales”, vinculadas a temas laborales, previsionales, de salud, etc. Con la llegada del peronismo al gobierno, en 1946, la intervención dejó de ser pensada como temporal y pasó a ser parte de la definición misma del estado. El estado peronista desplegaba su acción tanto en la economía, como en política, la sociedad y la cultura. Sobre todo en lo que hace a la atención de demandas sociales, muchos autores consideran que el conjunto de políticas puestas en marcha permitirían considerar esta etapa como el inicio del estado benefactor en la Argentina. Este argumento enfatiza dos ejes vinculados: por un lado, en una especie de círculo mecánico y virtuoso, se dio una transferencia de recursos del agro a la industria y junto con esto, un estímulo al consumo a través de un alza de salarios, pago de aguinaldos, etc. Argentina 67 Reformas y gobernabilidad: Por otro lado, se pusieron en marcha una serie de políticas públicas –varias de ellas iniciadas en el ’43- con tres áreas principales de acción: en primer lugar, el sistema previsional, las obras sociales y las asignaciones familiares; en segundo lugar, nuevas políticas públicas de educación y salud, atendiendo en particular a aquellos sectores de la población más postergados y, en tercer lugar a través de políticas focalizadas y específicas en relación a problemas puntuales o áreas particulares. Ambos ejes –el círculo virtuoso y las políticas públicas- se apoyaban en el pleno empleo y el estímulo constante a la expansión del mercado interno. En el terreno económico, hubo un claro apoyo al desarrollo industrial a través de subsidios y políticas proteccionistas, la nacionalización de servicios y la creación a partir de empresas nacionales, la nacionalización de depósitos bancarios en el Banco Central, la creación de organismos de control, regulación y promoción económica, como el Banco Industrial, el IAPI o el Banco Hipotecario Nacional, la puesta en práctica de medidas que controlaban la salida de divisas, etc. El conjunto de estas medidas permitió, por otra parte, “una significativa redistribución de la renta agropecuaria –antes apropiada por la oligarquía terrateniente y el capital extranjero vinculado al modelo agroexportador- hacia los trabajadores, los empresarios industriales vinculados la abastecimiento del mercado interno y al propio estado” (Basualdo, 2006: 37) Por otro lado, el estado pasó a tener un rol clave en las negociaciones laborales, tanto en lo que hace a las condiciones de trabajo, como en lo referente a salarios, vacaciones, aguinaldos, etc. Esto supuso, que el estado quedara situado en medio y como parte de los acuerdos entre las diversas corporaciones: por un lado era quien las reconocía como tales y las legitimaba; por otra era quien podía presionar efectivamente sobre unas u otras y satisfacer en última instancia los reclamos. Pero el impacto del peronismo no fue sólo a nivel de la estructura estatal o de sus funciones; más profundo fue el cambio que se generó en el imaginario de la sociedad acerca de cuál debía ser el rol del estado. La legitimidad de su intervención era prácticamente incuestionable. Desde la perspectiva más estrictamente política, es en este período cuando el estado adquiere un rol de centralidad y se configura lo que Marcelo Cavarozzi ha denominado la matriz estado-céntrica (1996). En un trabajo posterior el autor citado sostiene que: “ en América Latina desde los años treinta hasta los setenta podemos sostener que se cristalizó en su forma más clara la matriz estadocéntrica. En ella, el estado asume una centralidad mayor incluso que la que ocupó en sus versiones europeas. En otras palabras, si el elemento que tipifica a esa matriz es el rol que la política ocupa en su centro, la particularidad de las sociedades 68 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública latinoamericanas está en el lugar hegemónico que el estado, como aparato inclusive, consigue en la sociedad”. Así, a diferencia de lo que ocurría en Europa Occidental donde la ‘fórmula político-económica descansaba en un doble soporte: el estado de Bienestar y el sistema de partidos’, en nuestra región se radicaliza la centralidad de lo estatal en su sentido más estricto, estatal-ejecutivo, constituyendo lo que ha sido caracterizado como un patrón estatista de politización” (Cavarozzi-Abal Medina, 2002:1) Los gobiernos que siguieron a la caída del peronismo debieron lidiar con ese pesado legado: por un lado, un aparato estatal grande, con múltiples funciones y áreas de intervención y responsabilidad, plagado de contradicciones y superposiciones. Pero sobre todo debieron hacerse cargo de que, a pesar de la proscripción del peronismo, la idea de que el estado debía atender las demandas sociales y ser un activo protagonista de la vida económica, funcionaba prácticamente en el sentido común de gran parte de la sociedad. Entre 1955 y 1976 el estado mantuvo su aparato burocrático y complejizó su organización institucional para intentar regular la vida de la sociedad y la economía. Sin embargo, el contexto de inestabilidad política (golpes militares, gobiernos de facto, gobiernos democráticos frágiles y proscripción del peronismo) que caracterizó al período, antes que permitir la consolidación de un sólido e importante estado benefactor, estimuló las peleas corporativas por el control de los recursos e instituciones estatales, multiplicó funciones y áreas de intervención para saldar esas rencillas y convirtió a la propia burocracia en un actor con reivindicaciones propias. El principio del fin: como desmontar un estado de bienestar A nivel mundial, a comienzos de los años ’70 las críticas al estado de bienestar se multiplicaban en los medios académicos y políticos. Las mismas seguridades económicas, el pleno empleo, el acceso a la educación y a la cultura, las políticas modernizadoras y democratizadoras habían generado nuevos intereses y demandas que parecían no poder ser satisfechos por los estados de fines de los’60; la situación se volvió más crítica al iniciarse un ciclo económico descendente. La pregunta es si fueron esas mismas presiones las que desbordaron a los estados y generaron los límites y finalmente la crisis misma del estado de bienestar o, al revés, si fue la percepción del agotamiento de cierto modelo estatal el que precipitó las demandas y aceleró la crisis. Tal vez hayan sido ambas cosas juntas: lo cierto es que los límites de ese modelo de estado se hacían más claro a medida que las críticas se multiplicaban. En la Argentina, ambas situaciones –la crisis de la economía mundial y la crisis de un tipo de estado- se sintieron con fuerza. Los indicadores Argentina 69 Reformas y gobernabilidad: económicos se modificaron negativamente y profundizaron la crisis política que se arrastraba desde la caída del peronismo. El resultado fue el golpe de estado de 1976 y la inauguración de la dictadura más sangrienta de la historia argentina. No nos detendremos aquí en los aspectos políticos que implicó la imposición del terrorismo de estado; quisiéramos resaltar que los gobiernos de la dictadura respondieron a la crisis económica tomando medidas que no eran sólo coyunturales sino que buscaban instaurar un modelo (económico, social y sin duda político) distinto, el cual implicaba a su vez una inserción diferente de la Argentina en el mercado internacional. Apoyándose en todos los argumentos que culpaban al estado de bienestar de la crisis que se vivía, los militares fueron desarticulando groseramente todo lo organizado en las décadas anteriores: reducción de salarios y la apertura sin control de las importaciones, repercutieron negativamente en el mercado interno y consecuentemente en las industrias que trabajaban para satisfacerlo, expansión financiera, estrecha vinculación con los organismos de crédito internacional, recorte de gastos del estado y reorientación del mismo hacia determinadas áreas y sectores. “Sobre la base de estas concepciones y de estos alineamientos, los sectores dominantes a través del terrorismo de estado que ejerció la dictadura militar, le impusieron a la sociedad argentina un nuevo patrón de acumulación de capital cuyo núcleo central fueron las políticas económicas y un nuevo comportamiento estatal. Este comportamiento implicó la convalidación de la valorización financiera (..)” , es decir la preeminencia que el sector financiero pasó a tener en detrimento del capital industrial e incluso comercial. La vuelta de la democracia en 1983 generó esperanzas sobre la posibilidad de reinstaurar las pautas de un estado benefactor, con cierto margen para la intervención y con capacidad de redistribución. Algunas de las primeras medidas del gobierno de Alfonsín apuntaban en ese sentido: mejora de los salarios, créditos a las empresas, movilización del aparato industrial ocioso, estímulo al mercado interno. Pero la inestabilidad política frustró los planes alfonsinistas: los empresarios acusaban al gobierno de populista; los sindicatos, alertados por los intentos oficialistas de recomposición de sus cúpulas, rechazaron las políticas de consenso que el gobierno intentaba promover. Junto con esto, el panorama de la economía internacional tampoco favorecía al estado argentino. A partir de 1987, en medio de una crisis militar, el gobierno encaró un nuevo plan de reformas que contó con el aval de los organismos externos, en particular el Banco Mundial, y que apuntaba básicamente a conciliar la necesidad de ajustar las cuentas del estado con los intereses de los grandes 70 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública empresarios. La recomendación siguiente era una reforma impositiva más profunda, una reducción del gasto público y una política de privatización de las empresas estatales. Pero el gobierno ya no tenía tiempo ni respaldo para tomar esas decisiones. En los dos años siguientes, la crisis social, económica y política se profundizó: en las elecciones de 1989, la derrota del oficialismo no sorprendió demasiado. El peronismo volvía al gobierno. El neoliberalismo en el estado Una vez que hubo asumido la presidencia de la nación, Carlos Menem dio inicio a un proceso de cambio en las políticas de gobierno nunca antes experimentado. “Con la implementación y consolidación de las reformas estructurales de mercado y con un riguroso armado de una nueva coalición, se instaló en el conjunto de la sociedad la idea de que se habría una nueva etapa en la Argentina, generada por una estrategia reformista de gobierno” (Berrotarán, 200 : 158) Ahora bien, reformas hubo muchas: lo particular de ésta era que se desprendía, casi al pie de la letra, de las recetas genéricas elaboradas por los teóricos del Consenso de Washington y propugnadas por los organismos internacionales como el FMI y el Banco Mundial. Ya a comienzos de los ’80, en medio de la crisis del estado de bienestar se habían comenzado a proponer la instalación de políticas liberales y conservadores, en primer lugar para Gran Bretaña y los Estados Unidos, y luego, para América Latina. Para este último continente, el diagnóstico era que la industrialización por sustitución de importaciones –proceso con el que se industrializaron casi todo los países latinoamericanos- era ineficiente y distorsionaba la economía, que los gastos de los estados eran excesivos y por eso se generaban déficits constantes, y que su intervención era la causa de todos los desequilibrios. El remedio era entonces la aplicación de las nuevas políticas neoliberales: achicamiento del déficit a través del recorte del gasto público, reforma impositiva, aumento de las tasas de interés, tipo de cambio alto, eliminación de barreras arancelarias, privatización de servicios, basar la estrategia de acumulación a través de la iniciativa privada, desregular el mercado de trabajo, etc. Los planes de reforma del estado del menemismo fueron la puesta en práctica de ese tipo de medidas. Si bien muchas de esas reformas no eran novedosas (y muchas de ellas ya habían sido intentadas en otros momentos), lo cierto es que ahora se correspondían con un clima de ideas políticas que logró arraigar en el sentido común de la sociedad: el estado había fracasado, casi por definición era ineficiente, costoso y corrupto. Consecuentemente, el estado debía funcionar en una mínima expresión y de manera descentralizada. Junto con esto, crecía la fantasía de que el mercado y la sociedad civil, sin las interferencias de Argentina 71 Reformas y gobernabilidad: antaño, podrían funcionar en beneficio del conjunto: uno, creando trabajo y satisfaciendo el consumo con aquellos empresas y producciones que pudieran competir; la otra controlando y eligiendo libremente las opciones. En un apartado siguiente discutiremos hasta qué punto el estado se “achicó” y hasta qué punto el avance del mercado tradujo en un mejor vínculo con la sociedad civil. Por el momento, sostendremos que este “modelo” -concepto que, a fin de cuentas, sólo parecía sinónimo del “1 a 1” -1$=1USD- se convirtió en el punto que nadie se atrevía a discutir o poner en duda. Ni siquiera la coalición que ganó las elecciones presidenciales en 1999 se atrevió a poner en duda que cualquier proyecto económico debía sostener la convertibilidad, un amplio margen de acción para el mercado y un fuerte vínculo con los organismos de financiamiento internacional. Su programa cuestionaba fundamentalmente el grado de corrupción, frivolidad y arbitrariedad con los que se había gobernado durante los diez años previos y proponía una especie de “humanización” del capitalismo: era un discurso que intentaba apelar al espíritu cívico, construir un estilo moderado de gobierno y poner en marcha algunas políticas sociales que permitieran acortar la brecha entre pobres y ricos. Fracaso estrepitoso: no sólo por el modo –descripto al comienzo de este texto- en que el presidente De la Rúa debió renunciar, sino porque en los dos años que duró su gobierno nada de lo propuesto pudo siquiera comenzar a realizarse. Por el contrario, la corrupción se hizo presente en más de un episodio de gobierno, la discrecionalidad en los gastos se mantuvo, las políticas sociales quedaron postergadas y se tomaron más compromisos financieros internacionales. El sustento político del gobierno se fue perdiendo día a día. En la recta de caída, denuncias de corrupción en el tratamiento de una ley aprobada en el Congreso provocaron la renuncia del vicepresidente de la nación y el quiebre de la alianza política. El final del gobierno y de un modo de ser del estado parecían agotarse en el mismo momento. Todo estalló en el 2001: alcohol al fuego Las elecciones de Octubre de 2001 fueron un dato más que contundente para revelar el estado de ánimo de la ciudadanía para con el gobierno, y en términos generales, para con la dirigencia política de todos los partidos: hubo un 40% de votos anulados e impugnados y otro algo porcentaje de ausentismo, pese a que en la Argentina el voto es obligatorio. El gobierno, que dos años antes había ganado las elecciones con el 50% de los votos, perdía en casi todos los distritos y despilfarraba así todo su capital político: Y sin embargo el rumbo no fue modificado: los ajustes continuaron, lo cual sólo podía provocar más tensiones, movilizaciones y un clima de 72 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública inestabilidad cada vez más marcado. El 18 de Diciembre, el presidente emitió por cadena nacional un discurso con el que intentaba convocar a toda la dirigencia política para formar un gobierno conjunto y “entre todos” sortear las dificultades de la hora. La respuesta fue el silencio de parte de los convocados y una explosión de movilizaciones sociales. Por cierto que el clima social ya estaba agitado desde varias semanas antes, pero luego de los anuncios económicos de comienzos de Diciembre (que incluían recortes varios y la instalación de un “corralito” financiero3), los conflictos aumentaron geométricamente: piquetes, marchas, y saqueos sintetizaban no sólo las necesidades básicas insatisfechas de una importantísima parte de la población sino fundamentalmente el rechazo visceral a las medidas y decisiones adoptadas por el gobierno en materia económica. Ese día 19, mientras el “riesgo país” trepaba a las nubes y se convertía en la variable que sentenciaba el colapso de la economía, y la movilización social se desparramaba por todo el país, el presidente decretó el estado de sitio. Y la reacción nuevamente fue la opuesta a la esperada: más movilizaciones, más piquetes, más protesta, mayor polarización y la renuncia del Ministro de Economía, blanco de las mayores críticas de la sociedad. El 20 de Diciembre en confusos acontecimientos que aún se están investigando, se ordenó a la policía apostada frente a la Casa de Gobierno que reprimiera a los manifestantes que llegaban hasta la Plaza de Mayo, un lugar que en la cultura argentina resume mucho de su historia. El saldo fue una veintena de muertos y cientos de heridos. A las 18:40 el presidente presentó su renuncia. En los 12 días siguientes, hubo tres presidentes sucesivos: cuyas asunciones y posteriores renuncias eran resultado de los acuerdos, enfrentamientos y rupturas entre los principales dirigentes políticos nacionales. Finalmente, el 2 de Enero la Asamblea Legislativa nombró a Eduardo Duhalde presidente de la Nación. 3. ¿Qué quedó después de Diciembre de 2001? La conmoción de la sociedad argentina frente a lo acontecido y el nivel de incertidumbre e inestabilidad que se vivía por doquier durante los primeros meses de 2002 evitaban cualquier juicio acerca de por dónde vendría la salida. Pese a los embates recibidos durante más de veinte años, pero tal vez haciendo valer el rasgo de centralidad que también tuvo también por más de veinte años, el estado emergió casi como el único actor con chances de conducir la salida del infierno. 3 El “corralito” impedía que los ahorristas retiraran sus depósitos cuando lo dispusieran. Había topes en el retiro y en las transacciones. Argentina 73 Reformas y gobernabilidad: En primer lugar, fue el estado a través de sus instituciones el que aseguró la continuidad democrática: la agitada sucesión presidencial de fines de Diciembre de 2001 se hizo siguiendo lo establecido por la Constitución, paso por paso y agotando cada una de las instancias antes de pasar a la siguiente. El Congreso Nacional –como instancia de la representación política- a pesar de haber sido duramente castigado en las elecciones de Octubre e impugnado violentamente en los sucesos de fines del 2001 continuó funcionando y realizando las tareas que le cabían. Incluso en las sangrientas y difíciles jornadas de Diciembre de 2001 y Enero de 2002, hubo una apuesta generalizada a que la crisis debía manejarse vía las instituciones existentes. Por mucho menos en el pasado ha habido golpes militares en la Argentina. Esta vez, ningún estrato, ni el político, ni el militar, ni el empresario, buscó el falso atajo de la ruptura. Y tampoco la consigna “que se vayan todos” consiguió paralizar o vaciar al estado. Sí, desde ya, ponerlo en crisis. Fue también en el estado donde comenzaron a procesarse las tensiones políticas, en primer lugar las del propio peronismo, actor clave del proceso que se iniciaba. En principio, las sucesiones presidenciales que se dieron en los diez días finales fueron reflejo de las disputas entre los principales gobernadores peronistas. Luego, a partir de la asunción de Duhalde, la conformación del gabinete y las mesas de negociación que se fueron abriendo fueron las llaves con las que el flamante presidente intentó ordenar al peronismo (si es que eso alguna vez es posible de hacer), apelar a las fuerzas de la oposición y crear consensos mínimos para gobernar. La nueva crisis desatada en Junio de 2002, a partir de la violenta represión con que se intentó disuadir una manifestación de piqueteros desestabilizó al gobierno pero no alcanzó para producir su renuncia; sólo para acordar que las siguientes elecciones presidenciales se realizarían antes de lo provisto. En tercer lugar, el estado fue el principal actor de contención y negociación social. El grado extremo de desbarajuste de la economía se traducía en elevadísimos niveles de desocupación, indigencia, pobreza y exclusión. La puesta en marcha de planes de ayuda social, programas de creación de empleo, distribución de alimentos, etc., fueron algunos de los modos a través de los cuales el estado intentó dar respuesta a la crisis social. Por cierto hubo muchos errores y aspectos cuestionables en la puesta en marcha de estos planes; pero, en última instancia fue el modo en que compulsivamente la sociedad obligó al estado a comprometer su acción frente al problema social. Por otro lado, si una de las consecuencias de Diciembre de 2001 fue el surgimiento de movimientos y organizaciones sociales que se reivindicaban como apolíticas y en cierto modo antiestatistas –al defender su independencia y autonomía- poco a poco esas mismas organizaciones comenzaron a mirar cada vez más al estado y a interpelarlo, sea para conseguir comida, ayuda 74 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública social, subsidios, o simplemente un reconocimiento como legítima representante de la sociedad civil. En la ciudad de Buenos Aires, por ejemplo, en la cual el movimiento de asambleas barriales cobró mucha fuerza y llegó a fundar una organización “interbarrial”, uno de los principales puntos de discusión era cómo se negociaba con el estado municipal y a través de él con el estado nacional el control y la asignación de los planes de trabajo y la distribución de bolsas de comida. Un segundo eje de discusión se refería a cuál debía ser la relación entre esas asambleas de vecinos y las organizaciones partidarias: si por definición, éstas últimas no debían tener presencia ni ejercer presión sobre las primeras, la realidad mostró hasta qué punto esto era prácticamente imposible. Cabe aquí recordar una conclusión de Sydney Tarrow: “el estado se convertía a la vez en blanco de las reivindicaciones y en un foro en el que resolver disputas”. (Tarrow, 1997: 143). 4. ¿Nuevo gobierno, nuevo estado? Una vez pasado el ojo de la tormenta popular de las postrimerías del 2001, y las reiteraciones posteriores que obligaron al adelantamiento electoral, en 2003 asume el nuevo gobierno (Néstor Kirchner, presidente, Daniel Scioli, vicepresidente) con ciertas limitaciones institucionales como el hecho de haber tenido sólo el 22% de los votos en la primera vuelta y un parlamento cuyo oficialismo no pasaba por el presidente sino por un aliado. Por lo demás, la situación era extraña: las diferencias internas en el peronismo llevaron a que la suma de los votos de sus tres candidatos representaran casi los dos tercios del total, que 16 de las 23 provincias quedaran en manos del partido justicialista, que la oposición se mostrara muy dispersa y que, en conjunto, el sistema político revelara una fragilidad enorme. Ahora bien, ¿es posible ver en el gobierno y en las políticas que se impulsan un cambio respecto a lo anterior?, ¿cómo se está transformando el estado?, ¿es posible vislumbrar un horizonte distinto al predominante en los noventa en lo que hace a la definición del modelo de estado? Por cierto que la mirada que propondremos es provisoria y especulativa: pocos años nos separan tanto del inicio de esta presidencia como de los sucesos de 2001, por lo cual es difícil sostener conclusiones firmes y evaluar consecuencias de mediano plazo. No obstante, aún a riesgo de tener que rectificar estos argumentos en el futuro, presentaremos una serie de reflexiones sobre aspectos que, a nuestro juicio, permiten intuir un cambio más o menos profundo y más o menos decisivo en lo que hace al rol del estado y a lo que la sociedad espera y reclama de él. Hay ciertos atributos del estado que parecen estar siendo recuperados, revalorizados y consolidados. Por un lado, el estado ha recuperado Argentina 75 Reformas y gobernabilidad: credibilidad para dialogar y negociar con los actores sociales, ha mostrado que puede gestionar empresas públicas con criterios de transparencia y eficiencia, y junto con esto ha recuperado un margen de autonomía respecto de las peleas corporativas locales como así también de las presiones internacionales, ha recobrado legitimidad para hacerse cargo de ciertos temas y ha definido que debe actuar en determinadas áreas de vacancia. Fundaremos estas conclusiones en algunos ejemplos. ¿Un estado con credibilidad, transparencia y eficiencia? En los noventa, más de un observador podría haber asegurado que la matriz estado-céntrica se había agotado en la Argentina y que las organizaciones de la sociedad civil (ONGs, organizaciones del tercer sector, etc) debían atender y gestionar las políticas públicas. Complementariamente, se denunciaba la ineficiencia de la gestión estatal y se proclamaba que la organización de los ciudadanos, sin mediación partidaria alguna, era la alternativa. En ese esquema, el estado parecía no tener mucho para hacer. Sin embargo, tal como hemos argumentado en el apartado anterior, lo poco que quedaba del “estadocentrismo” y, por cierto, la solidez que mostró nuestra democracia, alcanzaron para comenzar a procesar la crisis que se había desatado. El actual gobierno ha vuelto a posicionar al estado como el legítimo interlocutor de las demandas y reclamos de la sociedad y/o de sus corporaciones y como el principal responsable de gestionar las políticas públicas. Se reconoce y promueve la acción de las organizaciones de la sociedad civil, pero sin excluir el rol que le cabe al estado mismo. Claro que para sostener esta credibilidad ha sido necesario también que modifique su imagen y su gestión en relación con los temas de la transparencia y la eficiencia. Esta combinación es interesante: en parte las acusaciones del neoliberalismo eran que un estado “grande”, como el de bienestar, generaba necesariamente focos de corrupción y una gestión ineficiente. La discusión sobre el tamaño del estado –tema al que nos referiremos después- se asociaba a cuestiones de ética y resultados. En el caso del gobierno surgido en 2003, podría sostenerse que esa asociación no es directa: la transparencia y la eficiencia no tienen que ver con el tamaño del estado. Consideremos dos ejemplos de lo actuado en relación con las empresas privatizadas. Los servicios de correo postal fueron privatizados en julio de 1997, en medio de críticas, resistencias y, como en casi todos los casos de las privatizadas, denuncias de corrupción. El contrato establecía una concesión por 30 años al consorcio Correo Argentino SA (CASA), integrado por 76 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Sociedad Macri (Sideco Americana e Itron) con un 73,5 % de las acciones, un socio minoritario que era el Banco Galicia con el 12,5 % y un tercer socio llamado programa de “propiedad participada” para el personal que pasaba a contar con el otro 14 %. Prestos a encontrar réditos en el nuevo negocio, los empresarios iniciaron la reorganización de la empresa: despido de personal, cancelación de servicios, aumento de las tarifas, etc. Pero las cuentas no resultaron como se esperaba y a poco de andar, la empresa se negó a pagar los cánones acordados aduciendo que dado que las ganancias no eran las previstas, el estado era el responsable. La deuda en el correo continuó creciendo al igual que la negociación con el estado para que se la cancele. Los gobiernos posteriores no se atrevieron a confrontar con el grupo Macri, a pesar que los organismos de control como la Auditoría General de la Nación y la Sindicatura habían presentado informes en los que denunciaban la escasa transparencia de la situación. Como explicaba el diario Página12, en su edición de Junio de 2003, “El caso de Correo Argentino muestra a un grupo privado que toma un negocio de manos del Estado, pero no parece dispuesto a correr con los correspondientes riesgos comerciales. Si la explotación no da los rendimientos esperados, probablemente calculados en base a proyecciones mal fundadas, el concesionario se aparta de los compromisos asumidos y presiona para obtener que se modifiquen las condiciones pactadas. Esta táctica le funcionó a Macri mientras se mantuvo Carlos Menem en el gobierno”. El presidente Kirchner mostró la decisión de rescindir el contrato de concesión justamente porque la empresa no pagó el canon acordado y además pretendió que estaba cumpliendo el plan de inversiones al pagar las indemnizaciones a los 6000 empleados que separó de la empresa cuando se hizo cargo de ella. El 19 de noviembre de 2003 finalmente la concesión fue rescindida. En principio, fue el estado el que se hizo cargo de continuar administrando el correo: lo sorprendente fue entonces que durante el 2004 la empresa consiguió un superávit operativo de $70 millones, y en 2005 llegó a los $60 millones. Las piezas despachadas aumentaron en un 30%, (seguramente fruto de la reactivación general) y los sueldos de los empleados fueron mejorados. Invirtiendo el prejuicio tradicional, el correo administrado por las manos privadas dio pérdida mientras que en manos del estado, dio ganancia. En estos años se ha discutido bastante si el estado debe quedarse con la gestión de este servicio o llamar a una nueva licitación. Pero el punto es que más allá de lo que finalmente ocurra, el estado pudo actuar en primer lugar Argentina 77 Reformas y gobernabilidad: como “custodio” del patrimonio nacional y decidir que si tal o cual empresa no cumplía lo acordado su concesión debía ser rescindida; en segundo lugar, ha mostrado que puede ser gestor de servicios y hacerlo con transparencia y eficiencia; en tercer lugar ha demostrado que las empresas del estado pueden dar ganancias. El segundo ejemplo es similar y es lo ocurrido con la ahora ex empresa Aguas Argentinas, donde también en los primeros meses de 2006, el estado se hizo cargo de su gestión. El 21 de marzo de ese año, luego de una larga e infructuosa negociación (que incluyó la discusión de un aumento de tarifas, inversiones, etc.) entre el Poder Ejecutivo y el grupo francés Suez –concesionario- el contrato fue finalmente rescindido de común acuerdo entre las partes. Inmediatamente, el estado creó una empresa para hacerse cargo del servicio hasta tanto se decida cuál será el destino de la ex privatizada. Otros casos podrían citarse, algunos están en plena negociación, otros ya han encontrado otras definiciones: el ferrocarril General San Martín, Yacimientos Carboníferos Fiscales de Río Turbio, el espacio radioeléctrico, Aeropuertos Argentina 2000. En este último, el estado ha recuperado mayor presencia dentro del grupo accionista y ciertos derechos para apoyar o vetar decisiones de la empresa. Tamaño del estado e intervención Los ejemplos presentados renuevan la discusión sobre el tamaño óptimo que debe tener un estado. En los noventa era de sentido común sostener que el estado debía ser “chico”, y en función de eso “se contrajo, al desembarazarse de su aparato productivo (vía privatizaciones), de sus órganos de regulación económica (vía desregulación), de muchas de sus funciones de apoyo (vía terciarización), de la prestación directa de las mayoría de los servicios públicos (vía descentralización), de fuertes contingentes de personal (vía retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas) y de una porción no despreciable de su capacidad de decisión soberana (vía internacionalización)” (Oszlak, 2003:541). Ahora bien, más allá de cuánto se haya “achicado”, en comparación con otros momentos, lo cierto es que en este proceso el estado dejó de estar allí donde, casi por definición debería haber seguido estando. En primer lugar, dejó de trabajar para evitar o paliar las diferencias entre los sectores más ricos y los más pobres; junto con esto se retiró de todo aquellos que lo relacionaba con las políticas del estado de bienestar, dejando, consecuentemente, a extensos sectores de la población librados a la suerte del “mercado”. 78 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública En segundo lugar, la descentralización se hizo sin hacer del estado el vaso comunicante entre cada una de las partes descentralizadas: sólo conservó la función del “estado-cajero”, es decir, continuó conservando la llave para distribuir recursos. Esto favoreció el crecimiento de la discrecionalidad en esa asignación y la absoluta dependencia de quienes deben ejecutar presupuestos de los avatares de la recaudación nacional. Desde hace algunos años, pareciera cierto que el eje de la discusión no es el tamaño (medido en cantidad de empleados, empresas a cargo o incluso gasto) sino la calidad de la gestión y la responsabilidad estatal frente a determinadas cuestiones. El aumento que se ha registrado en el costo de los combustibles, de haberse trasladado al precio del transporte público hubiera significado un golpe sumamente duro a los pasajeros. En este caso, el gobierno acordó subsidios y rebajas en el costo del combustible que compran los transportes para poder asegurar así que los precios de los boletos no suban. Este es un tema delicado y tal vez aún sin resolución: hay fuertes presiones gremiales y empresariales, demandas de los usuarios y un proceso inflacionario que sigue tensionando la solución definitiva. Pero al menos queda claro que no es un tema al cual el estado no reconozca. Otra área en la cual el estado está mostrando clara intención de intervenir, más allá de los costos y tamaños que se pongan en juego es la educación y la política científica. Por un lado, ha habido un aumento del presupuesto y esto ha sido acompañado con la sanción de una ley de financiamiento educativo que compromete porcentajes fijos del presupuesto nacional para sostener la educación pública. Por otro lado, el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas ha incrementado también su presupuesto con lo cual ha podido incorporar muchos más becarios e investigadores. Parece verdad de Perogrullo reconocer que un estado que no invierta en desarrollo científico y tecnológico y en términos generales en educación, no podrá participar activamente del mundo globalizado. En contraste con la poca importancia que durante los noventa se le dio a la educación técnica, el gobierno está recuperando esta instancia en el nivel secundario y también ha iniciado un plan de estímulo y mejoramiento de las carreras de ingeniería. Para esto ha realizado diversos estudios para detectar las áreas de vacancia, es decir, conocer cuáles son las profesiones y oficios que determinadas industrias nacionales necesitan para poder reorientar los intereses de los estudiantes en ese sentido. Por último, en relación también con los temas de educación, ha iniciado una serie de debates entre docentes, estudiantes, investigadores, y todos los actores sociales que deseen participar que confluyó en una nueva propuesta de reforma de la Ley de Educación, aprobada a fines de 2006. Argentina 79 Reformas y gobernabilidad: La autonomía del estado Los países más poderosos tienen un sin fin de herramientas (más allá de las armas) a través de las cuales seguir subordinando a los países más débiles o vulnerables: el financiamiento económico a través de los organismos internacionales es uno. En general, cuando se presta dinero a un país se lo hace bajo la condición de que se cumplan determinados proyectos o se sigan determinadas recomendaciones. Y dado que en general son deudas imposibles de pagar, cada nueva financiación de los intereses se hace a cambio de más y más duros compromisos. Y esto, desde ya, acota cada vez más los márgenes de autonomía de los estados para decidir sobre su porvenir. El endeudamiento genera no sólo dependencia económica sino también política y cultural. La Argentina no es excepción en América Latina y desde hace décadas mantiene deudas con los organismos internacionales. En el 2001, el estallido generalizado provocó el default del país y el inicio de una ronda de negociaciones con todos los acreedores. La posición del gobierno fue firme: prácticamente todos acordaron cómo se cancelarían las deudas, aceptando quitas de hasta un 75%, aceptando bonos, etc. Por otro lado, en Enero de 2006, la Argentina canceló su deuda con el Fondo Monetario Internacional. Ambas cuestiones financieras han dado un amplio margen de autonomía para que el estado tome decisiones en relación a su presupuesto, sus inversiones, su política fiscal, etc., en la medida que las tutelas internacionales han disminuido su capacidad influyente. Junto con esto, el estado argentino está asumiendo un activo rol en lo que hace a la construcción (y reconstrucción) de acuerdos, proyectos e instituciones entre los países latinoamericanos. Con todas sus dificultades, el MERCOSUR sigue siendo la gran apuesta de Sudamérica, más aún a partir de la incorporación de un nuevo socio, Venezuela. En 2005, en la Cumbre realizada en la ciudad de Mar del Plata, en Argentina, este bloque logró evitar que triunfara la posición de Estados Unidos, la cual proponía que toda América Latina suscribiera el ALCA. En el escenario nacional también el estado ha comenzado a posicionarse con mayor autonomía con respecto a las presiones corporativas empresariales. El caso paradigmático es la política llevada en la negociación con el agro y en particular con los ganaderos. Los grandes productores rurales han sido quienes más se beneficiaron con la devaluación: dado que sus ganancias provienen en gran parte de las exportaciones, el cambio los ha favorecido notablemente; venden en dólares (o euros) y pagan los costos locales en pesos. Consecuentemente esto ha ido provocando aumentos en el precio interno de la carne, uno de los alimentos principales de la Argentina. 80 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Las protestas de la sociedad no alcanzaron a conmover a los ganaderos y durante 2006 el estado debió intervenir. Se pusieron cupos a la exportación para obligar de esa manera a colocar la producción en el mercado interno y se abrieron mesas de negociación por los precios. Tampoco este tema está cerrado, y de hecho en los meses de Junio, Julio y Agosto de ese año hubo huelgas y movilizaciones de los productores rurales. Pero también en este caso, el estado ha tomado distancia y se ha enfrentado a una de las más poderosas corporaciones del país (la de los ganaderos) en pos de defender el consumo interno. La legitimidad del estado Otro aspecto que vale la pena resaltar se refiere a la legitimidad que ha recuperado el estado para tomar como propios ciertos temas que, tradicionalmente, habían sido típicos de la sociedad civil. La política implementada en lo que hace a derechos humanos puede ser un ejemplo. Desde los años ’80, y luego de la recomposición democrática, la cuestión de los derechos humanos convocó a la sociedad civil y a un sin fin de organizaciones. El estado tuvo actitudes contradictorias al respecto. En primer término, el juicio a las juntas militares pero luego acciones que contradecían aquellos reclamos como las leyes de punto final, obediencia debida y, finalmente, indultos a los militares. Puede haber razones políticas que los expliquen y justifiquen, pero lo cierto es que ese conjunto de leyes significaron que el estado daba la espalda a un tema por demás sensible y central de la sociedad argentina. En dos sentidos, uno simbólico y otro más concreto, es posible notar un cambio en relación a la cuestión de los derechos humanos. En 2005, el presidente ordenó que se descolgaran del Colegio Militar los cuadros con los retratos de los militares que participaron de la dictadura. Por cierto que esto es poco (muy poco) para calmar el dolor y el reclamo de justicia, pero es un gesto claro de la posición que el gobierno, y a través de él el estado mismo, tiene en relación con el tema en cuestión. Por otro lado, se ha creado un clima de opinión favorable para que la Corte Suprema se expida sobre las llamadas Leyes del Perdón y sobre los indultos. En cuanto a las primeras, en junio de 2006, la Corte las declaró inconstitucionales, habilitando de esta manera la posibilidad de condenar a muchos militares que actuaron durante los años setenta, cuyos casos fueron analizados durante el juicio a las Juntas Militares y luego “perdonados” gracias a aquellas leyes. En cuanto a los indultos, si bien el tema es más complejo, y la decisión del estado es no pasar por sobre el poder y la potestad de la Corte, el propio presidente se ha declarado a favor de declarar su inconstitucionalidad. Argentina 81 Reformas y gobernabilidad: 5. Reflexiones finales: ¿hay un nuevo modelo de estado? Las iniciativas y acciones promovidas por el estado se han dado en un contexto de opinión que ha cambiado respecto de lo que se pensaba hace una década. En este juego entre las acciones y las representaciones es posible notar cómo la sociedad argentina ha dejado de cuestionar al estado para pasar a darle, en algún sentido, una nueva oportunidad. Este cambio en la sensibilidad social acerca del rol del estado comenzó a cambiar con la llegada del gobierno de la Alianza en 1999; pero fue sólo después del 2001 cuando el estado ha comenzado a recomponer su centralidad en el imaginario social. Con todo lo engañoso que tienen las encuestas, vale aquí citar un estudio realizado por la consultora Ipsos-Mora y Araujo, sobre el tema de las privatizadas en el 2003. Las conclusiones sugerían que la mayor parte de los encuestados (cerca de dos tercios) si bien creía que las empresas de servicios debían continuar en manos privadas, reclamaban al estado más control. En ese sentido, se hablaba de un “nuevo estatismo”, vinculado claramente al control y la regulación. Lejos quedaba la suposición que, por ser privada, la empresa prestaría un buen servicio y el cliente, en definitiva, podría elegir: la necesidad de que una instancia controlara en nombre de todos los ciudadanos el funcionamiento de esa empresa se traducía en una demanda al estado. La encuesta había sido encargada por el diario La Nación, en febrero de 2003. Al mismo tiempo, en la medida en que el estado ha recuperado credibilidad, legitimidad y autonomía, también ha logrado convertirse en árbitro de las negociaciones entre sindicatos y empresas. Ambas partes buscan e interpelan al estado para dialogar y acordar. La creación de una instancia como el Consejo del Salario, Empleo y Productividad intenta recrear ese espacio de negociación conjunta. Llegados a este punto, la pregunta que nos hacemos es: ¿alcanzan esas políticas y actos de gobiernos junto con las nuevas representaciones que la sociedad tiene para pensar que estamos frente a un nuevo modelo de estado?, ¿se trata de un conjunto de acciones que sientan las bases de algo nuevo o son sólo respuestas coyunturales, favorecidas por un ciclo económico y un clima de opinión que se muestran favorables? En realidad la primera pregunta es un tanto engañosa porque supone que debe haber “un” modelo al cual adscribir. De nuevo aquí, lo vivido durante los noventa ha dejado una huella hasta en el sentido común de cómo preguntamos. Tal como sostiene Oszlak “la experiencia argentina muestra la inviabilidad práctica del modelo que se pretendió instituir a partir de los lineamientos del Consenso de Washington y prueba que no existen modelos directamente transferibles a partir de las experiencias de reforma y 82 Argentina Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública modernización exitosas, como las que se han registrado parcialmente en Nueva Zelandia, Inglaterra o Estados Unidos” (Oszlak, 2003: 541). En este sentido, lo nuevo que puede verse en el estado es que no define a priori un modelo y se intenta mantener un margen de flexibilidad para considerar en cada caso concreto cuál es la política más conveniente. En el ejemplo de la recesión de contratos a las privatizadas, por ejemplo, no se trató de una voluntad estatizante sino de ejercer una especie de poder de fideicomiso, de potestad. Se discutirá después si el estado debe-puedenecesita gestionar empresas públicas, pero en definitiva esta decisión no tiene que ver con una definición a priori sobre el carácter de las empresas sino con el análisis de lo que más le conviene a la sociedad. Esta flexibilidad le está permitiendo al estado diseñar un radio de acción nuevo, móvil, dinámico, para intervenir activamente en algunos temas y delegar otros. Y, tal como dijimos antes, sin mezclar la discusión de sus funciones y responsabilidades con las cuestiones del tamaño del estado. Para retomar la explicación de Oszlak, tal vez lo que podríamos decir sobre este nuevo estado es que trata de estar presente y de definirse por lo que hace, antes que por esquemas o conceptos previos. Quedará probablemente para los teóricos construir cuál es el nuevo modelo. La segunda pregunta probablemente sea imposible de contestar en este momento: no podemos saber cuándo el momento actual deja de ser una coyuntura y se convierte en algo más permanente. En algún sentido el gobierno está haciendo equilibrio entre dos polos de atracción: el que sostiene que todo debe estar regulado por el mercado, aún a costa de perder de vista la cosa pública, el bien común, la función originaria de un estado de preservar el todo de la sociedad y evitar la fragmentación que implica la hegemonía del estado, y el otro polo que sostiene que todo debe depender del estado, aún a costa de atrofiar las estructuras institucionales, hacer de la burocracia un actor con intereses propios y ahogar las iniciativas individuales y empresarias. A su vez, esa tensión se profundiza porque en la Argentina ambas alternativas llevadas a su extremo han dejado consecuencias negativas: el estado que llegó a los años ’70 estaba desbordado; y el estado luego de los ’90 quedó deformado. ¿Cómo hacer equilibrio?, ¿de ese equilibrio saldrá un nuevo modelo? Por lo pronto, lo que puede intuirse con cierto apoyo en la realidad es que el conjunto de políticas aplicadas por el gobierno se muestra como algo distinto a lo que se hacía hace diez años y también como distinto a lo que se hacía hace cincuenta: la profundidad de su impacto, de su capacidad de transformación y arraigo aún está por verse. Nunca mejor la cita del poeta: “se hace camino al andar” Argentina 83 Reformas y gobernabilidad: Bibliografía Basualdo, Eduardo (2006) Estudios de Historia económica Argentina. Desde mediados del siglo XX a la actualidad. Siglo XXI. FLACSO. Buenos Aires. Bresser Pereira, Luiz (1998) “La Reforma del estado de los años ’90. 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Numa rápida retrospectiva histórica, pode-se dizer que o Estado Brasileiro nasceu pelas mãos do funcionalismo público que, em resposta á ameaça da extinção do aparelho do Estado instalado por D. João VI, liderou o movimento da Independência. Surgiu, não como aspiração avançada de liberdade e conceito de pátria, mas como estratégia contra a expoliação dos empregos dos descendentes das antigas famílias arruinadas com o fim da escravatura que, não encontrando meio de vida no comércio ou em outras ocupações, tiveram sua situação mediatizada pelo empreguismo nas repartições públicas. Houve, portanto, um viés de origem na relação funcional entre o Estado e a administração pública que, no lugar de servir á sociedade, serviu aos interesses da elite, a quem representava. A partir do Segundo Reinado, o regime brasileiro começa a se constituir pelo sistema de cooptação, cujo traço fundamental éo de que a participação política écontrolada de cima, eliminando-se ou se atenuando a pressão dos interesses de grupo, classe ou região que possam eventualmente surgir. O Estado predomina sobre a sociedade e a molda, impedindo-a de se desenvolver na direção de um sistema autenticamente representativo. Quanto á sociedade brasileira, a variável sociológica que a explica de maneira mais abrangente a sua formação éo regime servil que se instalou pela não superação dos efeitos da escravidão, mesmo após sua abolição, que pode ser considerada como a primeira reforma nacional por excelência. Foram precisamente os efeitos causados pela escravidão, que o abolicionismo não conseguir anular, que moldaram a economia, a organização social e a posição de classes, a estrutura do Estado e do poder *Valter Correia da Silva, 44 anos, ébacharel em Comunicação Social e foi Secretário de Administração e Modernização Administrativa da Prefeitura de Guarulhos (SP) até2004. De 1997 a 2000 trabalhou no Núcleo de Modernização Administrativa da Prefeitura de Santo André(SP) onde participou e coordenou vários projetos de modernização administrativa da Prefeitura para melhor atendimento á população. Foi Diretor Geral do Instituto Cajamar no período 1992 a 1997 e Chefe de Gabinete da Administração Regional de Vila Prudente na Prefeitura de São Paulo no período 1989-1992. Desde março de 2005, ocupa o cargo de Secretário de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Brasil 87 Reformas y gobernabilidad: político e o próprio sistema de idéias, no País e que se refletem, ainda hoje, no quadro marcante de exclusão social. A historiografia brasileira revela, ainda, que a dicotomia família e Estado – ou seja, entre publico e privado – que originalmente configuram-se como fidelidades incompatíveis assumiu, no caso nacional, a alternativa ímpar da coexistência, instrumentalizada pelo uso das parentelas e clientelas dentro da máquina pública. Nasceu, portanto, o Estado Brasileiro, escandalosamente patrimonialista, clientelista e cartorial, caracterizado por uma sociedade estratificada pela exclusão e refém de uma administração pública desassociada das necessidades sociais, exclusivamente voltada para os próprios interesses. Essas características beneficiaram os interesses das oligarquias regionais, mantidas fortes pela diluição do poder da administração central, mal servido por transportes e comunicações. A primeira reforma de vulto no Brasil, ocorreu em 1930, no Governo do Presidente Getúlio Vargas, quando se tentou implantar a administração racional-legal. Em 1937, instituiu-se, na Presidência da República, um órgão responsável pelos assuntos da administração publica, o Departamento Administrativo do Serviço Público-DASP, que consolidou a tendência de centralização e de orientação á padronização, prescrição e controle. Com o DASP, centralizou-se a administração e se deu início á intervenção do Estado diretamente nas relações econômicas, atéentão essencialmente privadas. Foram criadas, então, as atuais figuras jurídicas de descentralização da administração pública brasileira: autarquias, fundações e empresas. Foi nesse momento que o Estado abandonou o mero papel de polícia para intervir diretamente em todos os setores da sociedade, por meio de organizações burocráticas de caráter estatal ou semi-estatal. Adotou-se um regime sustentado nos instrumentos institucionais de política econômica e de dominação política centralizada, com acentuada autonomia burocrática em face do conjunto das forças sociais. Desse período, também, remontam as primeiras iniciativas no sentido de implantação do princípio do mérito na organização de pessoal e da reorganização administrativa e revisão de vencimentos, com base no critério de isonomia de remuneração á quem exercesse funções e reponsabilidades iguais. O período de 1951 e 1964 foi caracterizado pelo nacionaldesenvolvimentismo, com tendências de descentralização da funções da administração direta para autarquias; de criação de sociedades de economia mista – mecanismos mais ágeis e flexíveis e de instituição de fundos específicos, que vinculavam impostos e taxas a finalidades determinadas. Registra-se na década de 50, do Governo do Presidente Juscelino 88 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Kubitschek, a adoção do modelo de desenvolvimento industrial baseado no estímulo ao capital nacional e estrangeiro que conduziu o país a uma modernização e crescimento econômico visíveis, embora tenha gerado desequilíbrio das contas públicas e inflação alta. No que se refere á burocracia publica, não há registros de investimentos em profissionalização de servidores públicos. O sistema de mérito continuou inteiramente desrespeitado. A partir de 1960, a estratégia de desenvolvimento comandada pelo Estado começou a apresentar problemas crescentes. O regime militar, que assumiu o poder político em 1964, caracterizou-se pelo retorno á centralização política e econômica. Houve a expansão do Estado, com a criação de agências e empresas estatais e a adoção de uma política de combate ao comunismo e construção de um Brasil potência e nacionalista, com uma opção clara pela substituição de importações. O modelo clássico de administração, implantado pelo DASP, praticamente desapareceu, a partir de 1964. Criou-se a Subsecretaria de Modernização e Reforma Administrativa subordinada á Secretaria de Planejamento da Presidência da Republica, responsável por liderar e implantar a reforma, em conjunto com o DASP.Desta época, remontam os principais marcos legais, ainda hoje vigentes, da Administração Pública: a Lei 4.320/64, do orçamento da União e o Decreto-Lei 200/67, que estabelece sobre a organização e o funcionamento da administração pública. A interpretação do Decreto-lei 200/67, leva á conclusão de que a reforma norteou-se pelo fortalecimento da ação central de planejamento, coordenação e controle; pela descentralização da ação do Estado, por meio das autarquias, fundações e empresas estatais; pelo fortalecimento e expansão do sistema de mérito e pelas diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos. Apesar do que se poderia esperar de um regime autoritário, durante o período houve pouca redução dos males que historicamente assolam o Estado, ou seja, o clientelismo, o patrimonialismo e a burocracia cartorial. Houve, sim, um crescimento dimensional e da autonomia do corporativismo público que se afiliou como sócio-interesseiro ao poder militar no ideário de Brasil potência. Paradoxalmente, a profissionalização do servidor público, novamente, não ocorreu. A administração indireta passou a ser utilizada como fonte de recrutamento, ao largo do concurso público ou mediante a realização de exames específicos de habilitação. “A partir da década de 70, houve uma significativa proliferação de planos de cargos específicos de autarquias em regime especial e fundações que, em brande parte, achavam-se subordinadas ás regras da administração Brasil 89 Reformas y gobernabilidad: direta. Até1985, foram criadas 104 tabelas especiais e emergenciais, abrangendo quase 100.000 empregados regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho, contratados sem exigência de concurso público e com níveis salariais superiores ao do Plano de Classificação de Cargos – PCC, estabelecido pela Lei nº 5.645, de 1970” (Aluísio Alves, “Administração Publica Federal – Uma Novas Política de Recursos Humanos”, apud Lima Junior, 1998) O período do regime autoritário, no Brasil, representou o retorno á centralização política e econômica, essa última por meio das empresas estatais e de instrumentos de indução capitalistas, de acordo com o planejamento central, em direção a metas de contenção do comunismo e de construção do Brasil potência, nacionalista e semi-autárquico. De 1979 a 1982, foi conduzido o Programa Nacional de Desburocratização e a primeira experiência de desestatização brasileira. Com o término do regime militar, iniciou-se a Nova República, em termos políticos, com a chamada transição democrática. Em 1985, o Governo Sarney recria o Ministério Extraordinário para Assuntos Administrativos. Em 1986 criou-se a Secretaria de Administração Pública da Presidência da República – SEDAP, como órgão central da reforma administrativa. Nesta época, foi criada a Escola Nacional de Adminsitração Publica, com a missão de formar, aperfeiçoar e profissionalizar o servidor publico de nível superior. Das proposições e atos de reforma promovidos no Governo Sarney, os principais resultados foram a organização do sistema de gerenciamento de contas e pagamento de pessoal, que posteriormente, evoluiu para o Sistema Integrado de Administração de Pessoal – SIAPE; a definição de procedimentos de auditoria de pessoal civil e o acompanhamento e o controle de gestão das estatais. Saliente-se que a reforma do Governo Sarney registrou a preocupação com o cidadão, objetivando recuperar a função social da administração publica. Propunha implantação gradual e instrumentalista, rompendo com o globalismo e imediatismo das reformas anteriores. A Assembléia Nacional Constituinte, instalada em 1988, não logrou implantar bases para uma administração pública eficaz, eficiente e efetiva. O texto constitucional formulado caracterizou-se, não pelo espírito de construção do futuro, mas pelo repúdio ao regime autoritário e centralizado do período anterior, representando uma tentativa de reação contra as forças patrimonialistas e fisiologistas que atuavam sobre o Estado Brasileiro, especialmente, a partir da chegada da democracia. Como resultado, produziu um Estado fadado á crise, submetido a pressões e injunções ambíguas, contraditórias e fragilizantes. Centralizou a ação do Estado e engessou a administração indireta, causando o retrocesso do processo de expansão das formas de atuação do Estado, dentro do mercado 90 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública e da sociedade. Contraditoriamente, congelou o pacto social patrimonialista vigente á época e amarrou o País á sua lógica. Pode-se dizer os constituintes de 1988 abortaram as tentativas de reforma no início dos anos 80 e implantaram um Estado arcaico, legalista e burocrático ao extremo, no objetivo de coibir os abusos dos agentes públicos no uso da máquina em prol de projetos pessoais. Na lógica de que democracia émais direito do que deveres e observ‚ncia do interesse coletivo, sem que houvesse discussão sobre pertinência e graus de aplicação, a Constituição contemplou, indistintamente, todos os servidores com os institutos da estabilidade, do regime jurídico único e dos direitos de sindicalização e á greve. Flores (1996) argumenta que apoiados nesses institutos e desestimulados pelas dificuldades orçamentárias que frustam o exercício funcional, além das agruras salariais, os servidores se deixaram cooptar pelo corporativismo socialmente maléfico – que admite ser lícito obter vantagens do Estado mediante mecanismos de pressão que incidam sobre o povo – ampliando o vício original do Estado Brasileiro nascido do patrimonialismo dos servidores públicos - verdadeiros sócios do Estado. A Constituição Federal de 1988 exprime a oposição das forças políticas nacionais, especialmente do Legislativo em permitir que o Executivo assuma a gestão da administração pública. O Governo Collor éconhecido como a era do desmonte da administração federal. Inserida no contexto de modernização do Estado, para privilegiar o ajuste econômico, a desregulamentação, a desestatização e a abertura da economia ao capital externo, a reforma desestruturou setores inteiros do Executivo Federal. Houve demissão e dispensa de 112 mil servidores e aposentadoria de 45 mil. A instituição do Regime Jurídico ⁄nico, por meio da Lei 8.112/90, permitiu que os celetistas optassem pelo regime estatutário, com efeito engessador na administração pública. Das medidas de reforma da máquina pública adotas á época nenhuma deixou resultados perenes, seja em cultura, seja em métodos, técnicas ou processos. A reforma administrativa realizada no período de 1995 a 1998, por meio de uma retórica modernizante, propôs superar a administração pública arcaica, patrimonialista e burocrática por meio da implantação de uma administração gerencial, fundamentada nos princípios adotados no contexto internacional, em Estados mais desenvolvidos. Para viabilizar as medidas de reforma e reverter o quadro de engessamento estatal provocado pela Constituição de 1988, foram propostas e aprovadas emendas constitucionais que flexibilizaram as relações jurídicas entre o Estado e os servidores públicos e as formas institucionais de atuação do Estado. No entanto, o diagnóstico sobre o qual se basearam as reformas não correspondeu á realidade brasileira, vivida pela burocracia e pela própria Brasil 91 Reformas y gobernabilidad: sociedade brasileira. Ignorou-se o fenômeno da exclusão social e a ausência de mecanismos de participação social no país. Presumiu-se a existência do accountability (controle social) e se referenciou em uma realidade de país de primeiro mundo, onde estas questões já foram resolvidas. Como resultado, teve-se uma clara resistência da burocracia á implementação do conteúdo das emendas constitucionais e um conseq¸ente baixo nível de aplicação dos novos formatos jurídico-institucionais no aparelho do Estado. O modelo de organizações sociais e agências executivas, por exemplo, lançados em um ambiente macro-institucional arcaico - ainda marcado pelo patrimonialismo e por uma cultura clientelista, apesar dos avanços em direção á uma retórica baseada no universalismo, na igualdade de oportunidade e nas virtudes da meritocracia – agravou a governança e a governabilidade do Executivo, visto que introduziu novas formas institucionais sem o ajuste do marco jurídico legal, deixando o Governo refém da judicialização desses processos. Além disso, a aplicação indiscriminada do instituto da terceirização, atrelada ao movimento de enxugamento das estruturas do núcleo estratégico, conduziram ao desmantelamento dos órgãos da administração direta. No intuito de cortar gordura, acabou-se afetando nervos e, diminuindo a capacidade de governança que se pretendia aumentar. Vê-se, assim, que a atéo início do século, as várias tentativas de modernização da gestão pública brasileira, embora tenham alcançado resultados relevantes, não conseguiram superar os traços históricos que forjaram o Estado Brasileiro: a profunda dualidade da sociedade brasileira, ainda hoje marcada pela imagem da “casa grande e senzala”, que o ilustre sociólogo nacional Gilberto Freyre tão bem caracterizou em sua obra e o patrimonialismo e clientelismo entranhados na burocracia pública. Persiste no Brasil um profundo abismo entre as elites e o povo, resultante da tradição cultural escravocrata, calcada no desprezo pelo trabalho produtivo e na rígida hierarquia das relações sociais. Esse dualismo éresponsável por um quadro marcante de exclusão social, que ocasiona a falta de legitimidade política do Estado, a fragilidade de suas instituições e os conseq¸entes problemas de governabilidade. É uma pesada dívida social que o Brasil terá que resgatar se quiser, efetivamente, se posicionar como nação soberana junto ás demais nações, no século XXI. Em agravamento a esse cenário, tem-se a crise burocrática da administração pública brasileira, representada pelo esgotamento do modelo híbrido marcado pelo patrimonialismo e burocratismo, que a tornou permeável á ingerência política e ao clientelismo, desempenhando funções muito específicas, porém quase nunca em nome do interesse publico. 92 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública 2. O modelo de Gestão Pública Democrática do Estado Brasileiro: Proposta do Governo Lula Fiz essa breve retrospectiva para contextualizar o cenário em que foram apresentadas as propostas que o atual Governo Federal do Brasil tem implementado. O objetivo do Presidente Luis Inácio Lula da Silva foi o de combater a raiz dos problemas nacionais – a exclusão social e direcionar o Estado Brasileiro para o desenvolvimento auto-sustentado, com justiça social. Para isso, empreendeu-se uma profunda transformação na gestão pública brasileira, a partir da adoção de um conceito de Estado democrático que promove o reequilíbrio do poder, em favor da cidadania, por meio da participação dos cidadãos na definição e na avaliação de políticas e de instituições e da promoção da responsabilidade social. É um conceito de Estado que diverge dos modelos puramente intervencionista ou liberal. Que se caracteriza por ser suficientemente forte para se defender do controle privado, voltado á proteção do interesse e do patrimônio públicos. Um Estado que assume papel decisivo como agente econômico, por meio da regulação e da fiscalização. Que promove o equilíbrio fiscal e recupera sua capacidade de investimento. Que se distingue como garantidor dos direitos sociais e promove a inclusão social e a redução das desigualdades.Que se realiza por meio de uma burocracia profissional, orientada por competências, comprometida com o interesse publico e orientada para a obtenção de resultados. É, enfim, um modelo híbrido que se fundamenta em princípios e valores compartilhados com os novos paradigmas de Estado, de países de primeiro mundo, mas que ainda preserva o atributo de ser promotor do desenvolvimento social e o caráter distributivista, destinado a atenuar as distorções do mercado e a amparar os contingentes que ficam a margem do progresso econômico, sintonizado, assim, com a história, a cultura e a realidade nacional. As propostas implementadas neste Governo fundamentaram-se em quatro eixos: 1) A inclusão de uma pauta social em igualdade ás motivações econômicas, no seio das prioridades nacionais. 2) O fortalecimento da gestão participativa, com ênfase no controle social e nos mecanismos de deliberação democráticos. 3) O reforço ao pacto federativo e á construção balanceada da autonomia dos Três Poderes. 4) o fortalecimento da função pública, por meio da atuação sobre o ciclo de gestão, visando a melhoria da qualidade do gasto público e a qualidade e desburocratização dos serviços prestados ao cidadão e á Brasil 93 Reformas y gobernabilidad: competitividade sistêmica do país e a reconstrução de uma burocracia profissional e capaz de fazer frente aos desafios assumidos pelo Estado. A inclusão das motivações sociais no seio das prioridades do País, incorporou, definitivamente na pauta do Governo Federal, o desafio de resgatar a dívida social, por meio do estabelecimento de termos justos de cooperação social, sem prejuízo da agenda econômica e da adoção de estratégias nacionais de desenvolvimento e de competição externa. Os objetivos centrais são os de ampliar o espaço de cidadania do povo brasileiro, por meio do combate aos graves problemas internos que representam restrições estruturais á democracia, como a fome e a miséria; promover a inclusão social e o respeito ás diferenças e, ao mesmo tempo e investir em infra-estrutura e nos setores que geram divisas para a sustentação do crescimento com estabilidade. Para conduzir essa ação de Governo, foram criados órgãos com posicionamento estratégico na estrutura do Executivo, para promover e coordenar políticas voltadas ás mulheres, á igualdade racial, aos direitos humanos e ao desenvolvimento social e combate á fome, este último como grande responsável por orquestrar a ação de Governo na área social, por meio da integração de políticas públicas e coordenação de projetos como o Fome Zero e o Programa Bolsa Família, que movimenta recursos da ordem de R$ 27 bilhões, de acordo com dados de 2005. Também as áreas do esporte, do turismo e do desenvolvimento de infra-estrutura das cidades brasileiras, com ênfase na habitação popular, urbanização de favelas, saneamento, transporte, dentre outros, foram objeto da visão estratégica do Governo, sendo criada uma pasta ministerial para cuidar de cada uma delas. Durante a gestão Lula, o investimento na organização e recomposição da capacidade operativa dos órgãos responsáveis pelas políticas sociais e de infra-estrutura correspondeu a um aumento de 79% e de 71%, respectivamente, no tamanho desses órgãos , contra 18% do crescimento do total da máquina pública, o que demonstra o compromisso do Presidente em alavancar essas duas funções básicas para a construção de uma realidade nacional mais justa. Como segundo eixo, destaca-se uma importante quebra de paradigma, que foi a adoção do regime democrático participativo, em substituição ao puramente representativo, o que implicou na migração da lógica pública de uma matriz centrada no Estado para uma, finalmente, centrada na sociedade. É traço distintivo do Governo Lula o modelo de gestão pública fundamentado na construção coletiva das políticas, a partir do uso de mecanismos que ampliem a participação dos cidadãos na vida pública, como parceiros efetivos do Estado Brasileiro. 94 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública É traço distintivo do Governo Lula o modelo de gestão pública fundamentado na construção coletiva das políticas, a partir do uso de mecanismos que ampliem a participação dos cidadãos na vida pública, como parceiros efetivos do Estado Brasileiro. O processo de elaboração e implementação do Plano Plurianual 2004-2007 éum bom exemplo disso. Dessa vez, o planejamento de governo não ficou restrito aos gabinetes mas foi definido a partir de escolhas coletivas, proporcionadas pelos fóruns de participação social. Os fóruns foram realizados nos 26 estados brasileiros e no Distrito Federal e registraram a participação de 2.170 entidades da sociedade civil. O PPA estabeleceu um novo padrão de relações entre Governo e Sociedade – marcado pela transparência, pela solidariedade e pela co-responsabilidade, que se projeta para além do período de 2004 e 2007 ao superar a falácia de limitar o conceito de público á esfera estatal. O objetivo maior éa universalização dos serviços públicos e a garantia da infra-estrutura para viabilizar o desenvolvimento sustentado, por meio de um projeto de desenvolvimento planejado a portas abertas á participação da sociedade civil, que contemplou as demandas e necessidades locais, regionais e setoriais, transformadas em projetos e objetivos perseguidos pelas políticas públicas. Outro exemplo importante éa instalação do sistema nacional de Negociação Permanente, composto pela Mesa Central e pelas Mesas Setoriais, por meio da qual a negociação com os trabalhadores foi institucionalizada e o governo passou a estabelecer negociações permanentes com as organizações sindicais do setor público federal. Esse fato reflete a mudança na forma de gestão do Estado, para cumprir um projeto de desenvolvimento deste Governo, que éver a democratização nas relações de trabalho no setor público. Mais do que abrir espaço para a participação da sociedade civil organizada, o Governo Lula assumiu o desafio de fortalecer uma democracia republicana, por meio da diversificação dos mecanismos de representação, participação e deliberação. Dada a grande massa de excluídos da população brasileira e o seu baixo nível de organização, o que se convencionou chamar de sociedade civil organizada é, na verdade, um conjunto de organizações que, na sua totalidade, representam uma fração numericamente restrita do conjunto da sociedade brasileira. Assim, o esforço empreendido neste Governo foi o de fazer crescer, substancialmente, o número de conselhos e outros espaços públicos abertos á participação social, mas também promover outras formas de participação e deliberação, como a criação do sistema nacional de ouvidorias, com unidades Brasil 95 Reformas y gobernabilidad: nos principais órgãos e entidades públicos federais, que mantêm contato direto com a população. Foram, também, instituídos serviços voltados á inclusão digital, que propiciam acesso á internet á população do país, considerando que o acesso á informação e o direito á comunicação são direitos inalienáveis da pessoa e, por isso, essenciais para a formação da consciência cidadã. Nesse campo, o Governo investiu na instalação de telecentros comunitários como espaços de uso compartilhado de tecnologias de informação destinado ao desenvolvimento pessoal e comunitário, com acesso livre e universal. O terceiro eixo do modelo constitui o investimento realizado no reforço ao pacto federativo e na construção balanceada da autonomia dos Três Poderes da República. Nunca se investiu tanto na efetivação de parcerias com diferentes inst‚ncias do Estado e organizações da sociedade. Um exemplo importante de parceiras interfederativas são os programas de transferência de renda em torno do Bolsa-Família, para o qual os níveis federal, estadual e municipal firmaram termos de cooperação, articulando seus programas, por meio de um inédito processo de construção de uma matriz integrada de combate á pobreza e á desigualdade. Também o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar éexemplo de parceria entre entes interfederativos, com ações implementadas em cooperação entre governos Federal, Estadual e Municipal. No campo da gestão, promovendo a melhoria do gasto e dos serviços públicos com base nos princípios da eficiência, eficácia, efetividade, ética e transparência, dois programas de forte articulação federativa estão atualmente em desenvolvimento. O Programa Nacional de apoio á Modernização e Planejamento dos Estados e do Distrito Federal –, retomado a partir de 2003, desencadeou um processo inovador de envolvimento de diferentes entes federativos. Realizou-se o primeiro diagnóstico nacional das administrações estaduais num processo amplamente participativo e criou-se a Rede Federativa da Gestão Pública, composta por todos os estados, pelo Distrito Federal e pelo Governo Federal, voltada, dentre outros, para o compartilhamento de soluções. Foram elaborados 27 projetos estaduais com ações voltadas para a eficiência e transparência da administração pública. O Governo Federal desenvolveu, ainda, um programa de apoio á modernização do sistema de Controle Externo, com o objetivo de constituir uma rede de acesso e de acompanhamento integrado das informações dos tribunais de contas estaduais e municipais e, assim, fortalecer o sistema, dar transparência á sua atuação e cumprir os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. No ‚mbito desse programa, também retomado a 96 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública partir de 2003, já foram efetivados projetos e assinados convênios com 30 dos 33 tribunais de contas do País. A consciência de que o Brasil precisa de um Estado forte e eficiente, capaz de promover as melhorias das condições de vida da população brasileira e de promover a diminuição das desigualdades sociais – mantidas no País durante muitos anos, levou o Governo Federal a adotar políticas de recomposição da burocracia pública, deteriorada por políticas privativistas e de terceirização de funções finalísticas do Estado, adotadas em governos anteriores. Esse éo quarto eixo – o fortalecimento da função pública, que concentrou esforços no desenvolvimento de três linhas de ação: A primeira linha de ação éa reconstrução de uma burocracia profissional, capaz de fazer frente aos desafios assumidos pelo Estado, por meio da recuperação da força de trabalho do setor público, especialmente, pela substituição de terceirizados por servidores públicos concursados, inclusive, daqueles contratados por organismos internacionais. A atual política de recursos humanos viabilizou a realização de concursos para 60 mil novos servidores. No INSS, substituiu-se terceirizados por servidores públicos concursados nas áreas da perícia médica e de atendimento nos postos. Anteriormente, a perícia médica vinha sendo executada por clínicas credenciadas, descaracterizando uma função típica de Estado, importante no fluxo da concessão de benefícios. Nas agências reguladoras, o regime de emprego público havia sido contestado e elas estavam funcionado com quadro provisório, desde a sua criação. Como a função de regulação éprivativa de Estado e deve ser exercida por servidores públicos, decidiu-se estruturar e redimensionar, adequadamente, o quadro de pessoal dessas instituições, por meio de concursos públicos. Entre 2003 e 2006 foram autorizadas aproximadamente 5.200 vagas para servidores públicos nas agências reguladoras, conformes dados apresentados no Quadro I, em anexo. Ainda com o objetivo de fortalecer a burocracia, foram estabelecidas quotas exclusivas de cargos em comissão, para provimento de servidores de carreira, promovida pelo Decreto 5.497/2005, com vistas á retenção de competências dentro da máquina pública e como fator de continuidade na aplicação de políticas. A segunda linha de ação deste eixo refere-se á redução do déficit institucional gerado pelas reformas privatistas e de enxugamento do Estado executor de políticas, a partir da recomposição dos cargos em comissão dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, visando o fortalecimento das estruturas responsáveis pela prestação de serviços á população. Brasil 97 Reformas y gobernabilidad: É papel do governo prover os órgãos e entidades da administração pública da estrutura, tecnologia e recursos humanos necessários para o cumprimento da sua finalidade institucional. Com relação ás estruturas, os dados demonstram que, no período de 1996 a 2002, houve um aumento substancial no conjunto de instituições do Executivo Federal – de 272 para 400 organizações, enquanto que foram criados apenas 1000 cargos comissionados para estruturar essas 118 novas instituições, numa média de 8 DAS por órgão. É óbvio que foram criadas estruturas vazias, sem o devido provimento de cargos de direção. Além disso, áreas estratégicas do governo, tais como receita federal, polícia federal, infra-estrutura de transporte, previdência social funcionavam em situação precária, de déficit institucional. De 2003 a 2006, o Governo Lula precisou criar mais algumas estruturas para cumprir o seu Programa de Governo, caracterizado pela ênfase no social Para suprir o déficit institucional existente e viabilizar essas novas estruturas, foram, então, instituídos cerca de 2.064 novos cargos em comissão, que se ainda não foram suficientes, ao menos amenizaram o problema. A terceira linha de ação éo fortalecimento do ciclo de gestão, a partir do investimento em estruturas de planejamento, articulação, coordenação, monitoramento e avaliação de políticas públicas – estes dois últimos considerados, historicamente, como o calcanhar de Aquiles da Administração Pública. Como exemplo desse investimento, pode-se mencionar a criação de estruturas de monitoramento e avaliação na Presidência da República e nos órgãos setoriais gestores de políticas públicas, com o objetivo de colocar, definitivamente, na pauta dos ministérios a preocupação com o acompanhamento e avaliação dos resultados obtidos com as políticas setoriais, pelas quais eles são responsáveis. A política de fortalecer o ciclo de gestão contrapõe-se a orientação do modelo predominado pelo ajuste fiscal – impeditivo, por definição, de desenvolvimento de planos. Essa predomin‚ncia surge da visão neoliberal do Estado como problema, que conduz a planos de rearranjo do Estado não atrelado a metas de desenvolvimento e á planos de desenvolvimento sem modelo de gestão. Os mecanismos utilizados para fortalecer o ciclo de gestão foram a) articulação das estratégias nacional e regionais de desenvolvimento, com alinhamento de perspectivas e objetivos comuns; b) planejamento integrado, através da convergência de prioridades, sincronização, sinergia e eficiência: c) gestão compartilhada, com planejamento, execução, monitoramento, avaliação e retroalimentação e c) gerenciamento 98 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública intensivo, com orientação para resultados, fluxo de informação gerenciais e cooperação para superação de restrições. Das realizações empreendidas nessa direção ressalta-se a implantação de sistema para realização de compras eletrônicas como instrumento mais econômico e eficiente de aquisição de bens, obras e serviços pelo governo. A adoção do sistema de compras governamentais foi fundamental pois gerou uma economia de até30% nas aquisições do setor público. A exigência do pregão, preferencialmente na forma eletrônica, foi estendida para entes públicos ou privados nas contratações de bens e serviços comuns, realizadas em decorrência de transferências voluntárias de recursos públicos da União. Fazendo um balanço dos projetos e ações realizados, atéo momento, para melhorar a gestão pública, pode-se dizer que o Governo Brasileiro cumpriu uma agenda que visou, efetivamente, remover os obstáculos críticos á boa governança e á governabilidade do Poder Executivo Federal: a) o funcionamento auto-centrado da burocracia; b) a atual natureza táticooperacional e fragmentada das grandes funções de gestão pública, especialmente de planejamento, monitoramento e avaliação; c) a ausência de uma força social que oriente, avalie e controle a atuação do Estado e assegure sustentação ás políticas transformadoras propostas pelo Governo e d) a maior articulação entre o modelo de gestão pública federal e os modelos adotados nas esferas estaduais e municipais. Um ponto diferenciador, em relação aos governos anteriores, está relacionado ás políticas adotadas de redistribuição de renda e de combate á exclusão social, a partir do reconhecimento de que o mercado e a sociedade são incapazes de sozinhos fazê-lo. Outro ponto importante foi a instituição de mecanismos para a participação da sociedade civil organizada nos assuntos do Estado, com o objetivo de ampliar o exercício da cidadania no País. E, finalmente, destaca-se o investimento na capacidade operativa do Executivo Federal, no entendimento de que para a superação dos entraves históricos da cultura e tradição brasileiras épreciso construir uma gestão pública pautada por uma visão estratégica, que articule interesses e coordene investimentos públicos e privados que desemboquem no crescimento sustentado. Existe, entretanto, um importante passo que deve ser ainda cumprido, que éa promoção de um debate nacional sobre a atuação do Estado, a partir da revisão do marco legal e regulamentador vigente com o objetivo de sua adequação á Constituição Federal de 1988. A atual estruturação do aparelho do Estado está ainda referenciada em marcos legais produzidos na década de 60, no regime militar. Este Brasil 99 Reformas y gobernabilidad: dispositivo legal foi elaborado numa conjuntura em que a natureza do regime reduzia a papel bastante secundário a sociedade civil e os entes federativos. Preocupava-se com a definição de instrumentos técnicos de atuação do Estado. Assim, diretrizes, prioridades, instituições e visão de futuro da nação foram definidas por um grupo muito restrito de atores. A Constituição Federal de 1988 definiu o marco do Estado Democrático. Entretanto, neste espaço de 18 anos, desde sua promulgação, algumas questões importantes não foram adequadamente resolvidas, como o conjunto de instituições que a operacionalizam; a forma de articular Estado e Sociedade civil; as relações entre os entes federativos entre si; a harmonização da ação dos três poderes; a forma de construir um projeto nacional de maneira democrática e mobilizar o Estado a persegui-lo e como alinhar os esforços institucionais e individuais. É, pois, fundamental promover a revisão desse marco legal e viabilizar uma reforma de fundo na administração pública. Os inúmeros esforços realizados após 1988 para reformar o Estado buscaram uma adequação do referencial legal anterior á nova Constituição, sem a elaboração de um novo marco, levando a um desequilíbrio entre planejamento, execução e controle. Hoje, tem-se, como conseq¸ência, a indefinição dos papeis dos diversos atores e o desequilíbrio entre os instrumentos, o que tem levado a um Estado lento no agir e com dificuldade em construir e perseguir uma efetiva agenda de desenvolvimento. Dificilmente, consegue-se tratar, efetivamente, de mais de 2 ou 3 objetivos, o que compromete significativamente os demais, mesmo quando o recurso e a vontade existem. Esta restrição de agenda real leva ao desafio de superar um Estado de capacidade oligotemático, voltado, de forma quase hegemônica, ao equilíbrio fiscal. Além disso, desde a promulgação da Constituição, elevado número de alterações constitucionais e legislativas foi realizado. Não raro no mesmo ano uma lei foi modificada mais de uma vez. Lei e Constituição são instrumentos de Estado e sua contínua mudança identifica uma banalização do instituto legal. É, pois, vital, promover um debate, no espaço público nacional, a partir de uma base de atores ampliada, uma reforma abrangente da gestão publica e reescrever, coletivamente, o capítulo da Administração Pública na Constituição Federal e os instrumentos legais que a regulamentam. A marca do Governo Lula éo investimento na cidadania, mutilada das camadas populares, na origem e no desenvolver da história do País. Esse investimento éo que tornará possível, em um futuro próximo, abrir a 100 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública discussão nacional sobre as formas de atuação do Estado e a revisão do direito administrativo brasileiro. O Governo Lula éresponsável por uma profunda transformação da gestão pública brasileira, fundamentada no modelo de Estado Presente – um Estado que éparte essencial da solução das demandas nacionais – voltado á redução das desigualdades e da promoção do desenvolvimento. Um Estado que reconhece no cidadão o seu principal fundamento e que trata de considerá-lo membro de uma comunidade cívica, organizada e plena de direitos e deveres, ampliando a consciência cidadã. Referências Bibliográficas ALVERGA, Carlos Frederico (2003), Levantamento teórico sobre as causas dos insucessos das tentativas de reforma administrativa, Revista do Serviço Público, Ano 54, nº 3, Brasília. FALEIROS, Vicente de Paula, A reforma do Estado no período FHC e as propostas do Governo Lula, Revista Reforma do Estado. FLORES, Mario César (1996), Qual Estado?, Texto para Discussão ENAP, Texto 10, Brasília MARTINS, Humberto Falcão (2003), O plano gestão pública para um Brasil de todos: em busca de uma geração de transformações da gestão pública, VII Congresso Internacional Del CLAD sobre la Reforma Del Estado y de la Administracion Pública, Panamá, 28-31. MELLO, Evaldo Cabral de (2002), Um imenso Portugal, historia e historiografia, Editora 34, 1ª edição REZENDE, Flávio da Cunha (2002), Por que as reformas administrativas falham? Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol.17, nº50, São Paulo, 2002, Site Scielo Brasil. LIMA JUNIOR, Olavo Brasil de (1998), As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos, Revista do Serviço Público, Ano 49, nº 2, Brasília Brasil 101 Reformas y gobernabilidad: Quadro I. Quadro demonstrativo dos resultados da política de contratação de recursos humanos do Governo Federal, no período de 2003 e 2005. Ano Quantitativo de Substituição de vagas dos concur- tercerizados Aposentados Tercerizados + Aposentadorias sos Públicos autorizados 2003 24.808 12.100 17.453 29.553 2004 12.525 2.191 6.486 8.677 2005 22.261 5.285 3.949 (*) 9.234 Total 59.945 19.576 27.888 47.464 Concursos Autorizados 2003-2005 102 Brasil lecciones de experiencias nacionales PAINEL: PERSPECTIVAS DA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA: MODELOS, ORGANIZAÇÕES, PESSOAS E CONHECIMENTO VALÉRIA ALPINO BIGONHA SALGADO* Contratualização e Modelos Institucionais da Administração Pública Apresentação O Governo Brasileiro tem investido na definição e no aprimoramento de instrumentos de gestão inovadores, condizentes com a realização de uma gestão pública por resultados, buscando o alcance progressivo de melhorias nos níveis de eficácia, eficiência e efetividade da ação pública. Na área federal, a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – SEGES/MP é o órgão responsável pela orientação, acompanhamento e avaliação dos contratos de gestão em andamento, bem como proposição de aperfeiçoamentos nos instrumentos e processos de contratualização de desempenho institucional. No exercício de suas competências, a SEGES tem promovido o debate sobre processos e instrumentos de contratualização de desempenho institucional entre órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, com o objetivo de estimular a reflexão institucional sobre pontos fortes e fragilidades do mecanismo com vistas a aperfeiçoar as estratégias e os métodos de sua aplicação na administração pública brasileira. O presente trabalho sintetiza as principais características dos contratos de gestão firmados pelo Governo Federal Brasileiro com entidades públicas e do terceiro setor. Definição A contratualização é um procedimento de ajuste de condições específicas no relacionamento entre o Poder Público e seus órgãos e entidades de direito público e privado ou entre o Poder Público e entidades da sociedade civil, em que há a negociação e o estabelecimento de metas de desempenho. Embora tenham a característica central da pactuação de resultados, os contratos de * Formada em Psicologia pela Universidade de Brasília – UnB (1986) e no Curso de Especialização em Gestão Pública e Qualidade em Serviços da Universidade Federal da Bahia – UFBA (1995) Exerce o cargo em comissão de Gerente de Projeto do Departamento de Modernização Institucional da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Tem experiência profissional na área de gestão pública, havendo participado de processos de reforma administrativa do Governo Federal nos últimos 15 anos, particularmente nos aspectos relativos à novos métodos de gestão pública e novos formatos institucionais. Foi Diretora De Política e Estratégias sobre Drogas, na Presidência da República e especialista do Governo Brasileiro em mecanismos de avaliação de políticas públicas sobre drogas, junto ao órgão de drogas da OEA (CICAD). Brasil 103 Reformas y gobernabilidad: gestão, termos de parceira e outros instrumentos do gênero podem variar quanto às suas finalidades. Quando firmada dentro do próprio Poder Público, a contratualização visa ampliar a capacidade interna do governo de implantar políticas públicas setoriais, de forma coordenada e sinérgica. Quando ocorre entre o Poder Público e terceiros, visa estabelecer uma relação de fomento e parceria entre Estado e sociedade civil, para a execução de atividades que, por sua essencialidade ou relevância para a coletividade, possam ser assumidas de forma compartilhada, observadas a eficácia, a eficiência e a efetividade da ação pública. O processo de contratualização de desempenho implica na definição de responsabilidades entre os órgãos e entidades envolvidos. Vincula recursos ao alcance dos objetivos e metas negociados e torna possível aos órgãos estabelecer um processo organizado e sistêmico de acompanhamento e avaliação do alcance de metas e, assim, melhor exercer a supervisão ministerial. A publicidade do instrumento de contratualização e dos resultados obtidos dá transparência à ação pública e favorece o controle social. É um importante mecanismo de apoio à descentralização administrativa – o processo de negociação e estabelecimento de metas favorece o alinhamento da atividade descentralizada com os objetivos prioritários de governo e o monitoramento e avaliação sistemáticos contribuem para o aperfeiçoamento da gestão e das relações entre as instâncias de formulação e implementação das políticas públicas. Tipos de contratualização de desempenho institucional No Brasil, existem situações diferenciadas de contratualização, formalizadas por meio de acordos de desempenho, termos de compromisso, termos de parceria, contratos de gestão e outros. A contratualização decorre, normalmente, de uma autorização legal prévia, que estabelece, dentre outras disposições, as finalidades do ajuste, os partícipes e as condições em que deve ser realizado. Não há uma lei específica que trate, de forma geral, sobre o tema e conceitue contrato de gestão. Esse conceito tem sido tratado, no ordenamento jurídico brasileiro, de diversas formas, relacionado sempre à categoria jurídica da entidade com a qual o Poder Público estabelece a pactuação de metas. 3.1. Contratualização de Desempenho Institucional entre órgãos e entidades do Poder Público. O contrato assinado dentro da própria administração, entre o Poder Público e os administradores de seus órgãos e entidades tem, geralmente, o 104 Brasil lecciones de experiencias nacionales objetivo específico de conceder autonomias em contrapartida ao alcance de resultados, mensurados objetivamente por meio de indicadores. Esse contrato está fundamentado no art. 37-§ 8º da Constituição Brasileira que dispõe que “A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade”. Embora a matéria ainda não tenha sido regulamentada, existe, no Poder Executivo Federal, algumas ocorrências de concessão de autonomias administrativas, orçamentárias e financeiras, por meio de instrumento legal ou normativo específico, vinculadas à assinatura de contratos de gestão1. Nesses casos, as autonomias são vinculadas à assinatura de contratos de gestão e o objetivo claro do contrato é fixar metas de desempenho para o órgão ou entidade contratada, em troca de autonomias administrativas, na forma do dispositivo constitucional. Registre-se a exceção a essa regra, no caso dos contratos de gestão assinados entre o Poder Publico e suas agências reguladoras2, visto que o contrato não é condição legal para a aquisição ou perda de autonomias, que são atribuídas às agências nas suas respectivas leis de criação. O contrato é apenas instrumento de supervisão ministerial. 3.2. Contratualização de Desempenho Institucional o Poder Público e entidades civis sem fins lucrativos. A contratualização de desempenho institucional entre o Poder Público e entidades civis sem fins lucrativos é utilizada para estabelecer o vínculo formal de cooperação entre o Governo e a Sociedade Civil Organizada, para o desenvolvimento de atividades de interesse público. Nesse caso, o contrato de gestão é o instrumento legal que estabelece a parceria e estipula 1 É o caso das agências executivas que têm autonomias infra-legais autorizadas no Decreto nº 2.487, de 02.02.98 e das Organizações Militares Prestadoras de Serviços da Marinha – OMPS, órgãos da administração direta da estrutura do Ministério da Defesa, que são assim qualificadas e autorizadas a gozarem de autonomias administrativas por força da Lei nº 9.724, de 01.12.98. As empresas controladas pelo setor público são autorizadas pelo artigo 47 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000) a dispor de autonomia gerencial, orçamentária e financeira desde que firmem contrato de gestão com os seus respectivos órgãos supervisores. No entanto, até o momento, e apesar da previsão legal, não há registro de contrato de gestão firmado entre o Poder Público e empresa com vistas à concessão de autonomias. 2 Agências reguladoras são autarquias de regime especial – entes descentralizados de direito público, instituídas com a missão de regular setores específicos da economia. Existem dois tipos de agências reguladoras: as que exercem poder de polícia e as que regulam e controlam atividades que constituem objeto de concessão, permissão, autorização de serviço público ou de concessão para exploração de bem público. Brasil 105 Reformas y gobernabilidad: as condições do fomento, atrelando o pagamento dos recursos financeiros pelo Poder Público ao cumprimento das metas de desempenho da entidade. No ordenamento jurídico do Governo Federal, a assinatura de contrato de gestão entre o Estado e entidades civis está prevista na qualificação de organizações sociais; na qualificação das agências de águas e na instituição 3 de serviços sociais autônomos . Há, também, o caso das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, que têm sua relação de fomento e parceria com o Poder Publico estabelecida por meio da assinatura de “termo de parceria”, cuja natureza e objetivo são semelhantes aos do contrato de gestão. No Governo Federal, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é o órgão responsável pela orientação, acompanhamento e avaliação dos contratos de gestão em andamento, bem como proposição de aperfeiçoamentos nos instrumentos e processos de contratualização de desempenho institucional. 4. Partícipes da contratualização de desempenho institucional O instrumento de contratualização de desempenho deve ser negociado e celebrado entre a contratada e a autoridade supervisora - que, normalmente, corresponde ao ministério responsável pela área de atividades objeto da contratualização. Outros órgãos podem participar do instrumento, na qualidade de intervenientes, em decorrência de determinação expressa em documento legal ou normativo ou, ainda, por decisão política do Governo Federal. É importante que, nos processos de negociação e celebração do instrumento, sejam ouvidos os órgãos responsáveis pelos sistemas de planejamento e orçamento federal e pelas políticas e diretrizes de gestão pública, com vistas ao seu apoio e orientação técnica na elaboração e no acompanhamento do instrumento de contratualização, podendo, os seus titulares firmarem o instrumento de contratualização, na qualidade de partes intervenientes. Nas experiências de contratualização de desempenho ocorridas entre o Poder Executivo Federal e as organizações sociais, o contrato de gestão foi submetido, previamente, à aprovação de seu Conselho de Administração. No caso do contrato de gestão firmado entre a Agência Nacional de Águas e a Associação Pró-Gestão das Águas da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul houve a participação do Comitê de Bacia, como interveniente. 3 As organizações sociais, as agências de água e as OSCIP são fundações ou associações privadas sem fins lucrativos, instituídas por particulares. São qualificadas pelo Poder Executivo. Os serviços sociais autõnomos são entidades civis que têm autorização legal para receber contribuições parafiscais ou firmar contratos de gestaõ para prestar servicõs de interesse público. 106 Prefacio a la Segunda Edición lecciones de experiencias nacionales Em casos específicos, o instrumento de contratualização deve ser, ainda, submetido à aprovação prévia de conselho de política setorial da área correspondente à atividade contratada e/ou de câmaras do Conselho de Governo. 5. Conteúdo dos instrumentos de contratualização de desempenho institucional Os instrumentos de contratualização de desempenho conterão, sem prejuízo de outras especificações, os seguintes elementos: a. definição das obrigações e das responsabilidades das partes, inclusive quanto ao provimento de meios necessários à consecução dos resultados pactuados; b. plano de ação, que contenha descrição das metas a serem alcançadas pela contratada, com respectivos indicadores de desempenho e cronograma de execução; c. especificação do programa de trabalho e do elemento de despesa onde devem ser enquadrados os recursos orçados para a contratada, conforme aprovado pela Lei Orçamentária Anual; d. estimativa dos recursos orçamentários e cronograma de desembolso dos recursos financeiros necessários ao alcance dos compromissos pactuados; e. critérios e prazos a serem observados na elaboração do relatório de gestão e/ou de desempenho da contratada; f. sistemática de acompanhamento e avaliação do instrumento de contratualização, contendo critérios, parâmetros e prazos a serem observados pela Comissão de Acompanhamento e Avaliação; g. obrigatoriedade da observância, pelas partes, das recomendações exaradas pela Comissão de Acompanhamento e Avaliação e medidas aplicáveis em caso de descumprimento injustificado das metas e obrigações pactuadas; i. condições para a prorrogação, renovação e/ou revisão do instrumento de contratualização; vigência do instrumento de contratualização; j. cláusula que estabeleça a obrigatoriedade de publicação no DOU do instrumento de contratualização e/ou dos resultados alcançados, com fixação de prazos; À autoridade supervisora, em comum acordo com a contratada, caberá definir as demais cláusulas do instrumento de contratualização. Além dos tópicos acima apresentados, os instrumentos utilizados nas contratualizações de desempenho institucional firmadas entre o Poder Executivo e entidades da sociedade civil sem fins lucrativos deverão conter Brasil 107 Reformas y gobernabilidad: cláusulas específicas que disponham sobre especificidades das relações entre a autoridade supervisora e a contratada. No caso das disposições orçamentárias, o instrumento estabelecerá: a. se os recursos repassados à contratada podem ser aplicados no mercado financeiro, desde que os resultados dessa aplicação revertam exclusivamente aos objetivos contratualizados com o Poder Público.; b. o limite dos recursos públicos financeiros repassados à contratada, que podem ser aplicados em despesas de remuneração, encargos trabalhistas e vantagens de qualquer natureza aos seus dirigentes ou empregados. É importante atentar que, no âmbito da contratualização de desempenho institucional, a transferência de recursos públicos para entidades civis sem fins lucrativos, deverá destinar-se exclusivamente ao fomento das atividades contratadas. Assim, quando os recursos financeiros transferidos não forem aplicados em sua totalidade, deverão ser incluídos na repactuação do plano de ação. Para assegurar o correto entendimento quanto a essa questão, é importante que a autoridade supervisora faça constar cláusula específica a respeito, no instrumento de contratualização. Nos casos em que houver cessão de uso de bens públicos móveis e imóveis, por força de contratualização de desempenho institucional firmada com entidades da sociedade civil sem fins lucrativos, o instrumento deverá especificar: a. a responsabilidade da contratada pela sua manutenção e cuidado dos bens móveis e imóveis, incluindo equipamento e instalações; c. a destinação exclusiva do uso dos bens cedidos para a consecução das finalidades pactuadas no contrato de gestão; d. que constituem obrigações da contratada o uso, a conservação e a administração dos bens móveis e imóveis, equipamentos e instalações, formalmente cedidos, assim como aqueles que forem dirigidos e por ela incorporados; e. que a alienação e substituição dos bens por outros de igual ou maior valor somente poderá ser realizada mediante prévia avaliação e expressa autorização da autoridade supervisora e condicionada à integração dos novos bens ao patrimônio da autoridade supervisora , mediante termo de doação. Nas contratualizações de desempenho institucional que, por força de lei específica, contemplarem a cessão de servidores públicos a entidades da sociedade civil sem fins lucrativos, o instrumento de contratualização deverá dispor sobre as especificações dessa cessão. 108 Brasil lecciones de experiencias nacionales 6. Plano de ação O Plano de ação compreende o conjunto de metas a serem alcançadas pela contratada e respectivos indicadores de desempenho. Ele poderá constar de documento anexo ao instrumento de contratualização de desempenho institucional, dele fazendo parte integrante. Deverá ser estabelecido a partir da política setorial e de outras orientações estratégicas estabelecidas para a atividade pública de que trata o instrumento de contratualização e estar compatível com o disposto na Lei Orçamentária Anual. É importante que os objetivos, diretrizes e metas pactuados no plano de ação resultem de processo de planejamento estratégico, tanto da autoridade supervisora quanto da contratada. Se julgado necessário, podem ser negociadas metas de desempenho administrativo e operacional da contratada, relativas a seus aspectos organizacionais; atividades delegadas pela autoridade supervisora e ações relacionadas à promoção da qualidade dos serviços por ela prestados. Podem, também, ser anexados ao instrumento de contratualização, como subsídios para o acompanhamento e a avaliação dos resultados, os documentos que especifiquem o vínculo das metas constantes no plano de ação com a política e demais orientações setoriais e os objetivos e diretrizes estratégicos estabelecidos para a contratada. O plano de ação deverá ser revisto, sempre que necessário e a qualquer tempo, mediante solicitação da contratada e pronunciamento favorável da Comissão de Acompanhamento e Avaliação do Contrato de Gestão. 6.1 Disposições orçamentárias O orçamento para o plano de ação projetado para o período deve ser estabelecido em conjunto pela autoridade supervisora e pela contratada, com a participação das partes intervenientes, para cada um dos exercícios financeiros, por ocasião da elaboração da proposta orçamentária anual. O instrumento estimará o valor global de recursos públicos a serem transferidos para cumprimento das metas pactuadas e estabelecerá que os recursos financeiros serão anualmente repassados pela autoridade supervisora, de acordo com os créditos aprovados e as liberações efetuadas, observado o cronograma de desembolso acordado entre as partes para cada exercício. É importante que o instrumento de contratualização estabeleça que a alteração dos valores estabelecidos implicará na revisão das metas pactuadas, assim como a revisão das metas implicará na alteração do valor pactuado, tendo como base o custo relativo. Esta importante singularidade do instrumento de contratualização – que prevê a repactuação das metas para aplicação do recurso - o diferencia dos instrumentos utilizados nos convênios públicos, nos quais o recurso não aplicado deve ser inteiramente devolvido. Brasil 109 Reformas y gobernabilidad: 6.2 Responsabilidades da contratada As responsabilidades da contratada, expressas no instrumento de contratualização de desempenho, deverão contemplar, entre outras, as seguintes: a. cumprir as metas estabelecidas em plano ação, contribuindo para o alcance dos objetivos enumerados no instrumento; b. observar as diretrizes estabelecidas pela autoridade supervisora e expressas no instrumento de contratualização para a execução das atividades e trabalhos contratados; c. apresentar anualmente à autoridade supervisora, no prazo por ela definido, sob a forma de um plano de ação anual, o detalhamento das ações, acompanhado da respectiva proposta orçamentária e de cronograma de desembolso dos recursos a serem repassados; d. elaborar e encaminhar à autoridade supervisora os relatórios gerenciais, na forma e prazo por esta definidos; e. bem administrar os bens móveis e imóveis a ele cedidos, quando for o caso, assim como aplicar os recursos financeiros que lhe forem repassados pela autoridade supervisora exclusivamente na consecução dos objetivos e metas previstos neste instrumento. Nas contratualizações de desempenho realizadas entre o Poder Público e organizações sociais ou outras entidades da sociedade civil, sem fins lucrativos, a contratada deverá firmar, elaborar e fazer publicar, no prazo máximo de noventa dias a contar da assinatura do instrumento, os regulamentos de recursos humanos, financeiros e de aquisição de bens e serviços realizados com recursos públicos, observando-se os princípios da legalidade, da moralidade, da publicidade, da economicidade e da impessoalidade. 6.3 Responsabilidades da autoridade supervisora As responsabilidades da autoridade supervisora no processo de contratualização de desempenho, expressas no instrumento, deverão contemplar as seguintes: a. Acompanhar e supervisionar o desempenho da contratualizada e avaliar o cumprimento das metas e demais compromissos estabelecidas no instrumento; b. promover o desembolso financeiro de acordo com o cronograma previsto no instrumento; avaliar os relatórios da comissão de acompanhamento e avaliação prevista no instrumento; c. empenhar-se para viabilizar a inclusão, no Orçamento Geral da União, de recursos a serem destinados à contratada, que permitam o alcance das metas estabelecidas no plano de ação; 110 Brasil lecciones de experiencias nacionales e. apresentar, em tempo hábil antes do término de sua vigência, parecer conclusivo quanto à renovação do instrumento; Quanto à alínea “b”, acima, deve-se atentar para o fato de que, por força do instrumento de contratualização, a União, representada pela autoridade supervisora, se compromete a repassar os recursos financeiros conforme cronograma de desembolso anexo ao instrumento, para execução das atividades a cargo da contratada. Nas situações de contingenciamento orçamentário, a autoridade supervisora deverá honrar com o compromisso de assegurar o firmado no instrumento de contratualização, privilegiando o repasse financeiro à contratada ou providenciar o repactuação das metas afetadas pela impossibilidade do desembolso financeiro previsto. 6.4 Papéis das partes intervenientes A participação dos órgãos responsáveis pelos sistemas de planejamento e orçamento federal e pelas políticas e diretrizes de gestão pública, nos processos de negociação e celebração dos instrumentos de contratualização de desempenho visa, especialmente, assegurar o pleno atendimento das exigências da lei e das normas regulamentadoras que amparam o instrumento de contratualização e, também, a compatibilidade das metas e respectivos indicadores de desempenho acordados com as finalidades da contratada. Nesse sentido, cabe ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP prestar apoio e orientação técnica à autoridade supervisora e à contratada, nas etapas de elaboração e implementação do instrumento de contratualização de desempenho e assegurar, durante a etapa de elaboração do plano de ação do instrumento de contratualização o alinhamento às diretrizes e normas do Plano Plurianual. Destaque-se que, por força do Decreto nº 5.347, de 19.01.2005, compete à Secretaria de Gestão/MP acompanhar, avaliar e manter base de dados de contratos de gestão no âmbito da administração pública federal. 6.7 Vigência do instrumento de contratualização de desempenho institucional Os instrumentos de contratualização de desempenho terão suas vigências determinadas, que devem ser expressas em seu corpo e estarão sujeitas a renovações ou aditamentos. A vigência poderá variar de acordo com o modelo de contratualização utilizado. A título de exemplo, pode-se mencionar que os contratos de gestão firmados com as agências executivas, em acordo com a o disposto no art. 51 da Lei 9.649/1988, são celebrados com periodicidade mínima de um ano, enquanto que aqueles firmados com as organizações sociais têm a vigência Brasil 111 Reformas y gobernabilidad: de cinco anos. Os contratos de gestão firmados com agências reguladoras observam, usualmente, a vigência de um ano. Importante destacar que a vigência dos instrumentos de contratualização pode ultrapassar o exercício orçamentário, muito embora haja revisões anuais nas metas e respectivos recursos destinados à sua consecução. 6.8 Recondução e/ou aditamento do instrumento de contratualização de desempenho institucional O instrumento de contratualização poderá ser reconduzido, ao final de sua vigência, condicionado a análise e avaliação prévias da Comissão de Acompanhamento e Avaliação e a parecer favorável de sua autoridade supervisora . A renovação poderá contemplar a revisão total ou parcial de suas metas, em caráter excepcional e devidamente justificado. A repactuação parcial ou total do instrumento deve ser formalizada mediante Termo Aditivo, necessariamente precedida de justificativa da autoridade supervisora e da contratada, para adequação às recomendações da fiscalização e supervisão, bem como para ajustá-lo a eventuais alterações das condições nele pactuadas que acarretarem impacto na sua execução. 6.9 Rescisão do instrumento de contratualização de desempenho institucional O instrumento de contratualização poderá ser rescindido a qualquer tempo por acordo entre as partes ou administrativamente, independentemente das demais medidas legais cabíveis, nas seguintes situações: a. proposição da autoridade supervisora, no caso de ocorrência de descumprimento injustificado os objetivos e metas do contrato e/ou de problemas decorrentes de má gestão, culpa, dolo ou violação de dispositivo legal; b. na hipótese de não atendimento às recomendações decorrentes das avaliações realizadas pela Comissão de Acompanhamento e Avaliação, que tenham sido validadas pela autoridade supervisora. No caso de contratualização entre o Poder Público e entidade civil sem fins lucrativos, em que o término da contratualização implicar na desqualificação da entidade em modelo institucional previsto em lei específica, a rescisão poderá se dar, ainda, nas seguintes condições: a. quando houver alterações do estatuto da contratada que impliquem modificação das condições do acordo firmado ou de execução do presente; 112 Brasil lecciones de experiencias nacionales b. no caso de infração a qualquer uma das cláusulas ou condições nele estipuladas; c. quando houver denúncia por qualquer uma das partes, com antecedência mínima de 60 dias, ou por acordo entre as partes, a qualquer tempo, em face da superveniência de impedimento legal que o torne formal ou materialmente inexeqüível. A rescisão administrativa deve ser precedida de processo administrativo, assegurado o contraditório e a ampla defesa, com vistas à promoção da desqualificação da entidade. Na hipótese de rescisão, a contratada devolverá, imediatamente, à autoridade supervisora os bens móveis e imóveis cedidos para seu uso e deverá prestar contas da gestão dos recursos recebidos, procedendo à apuração e devolução do saldo existente. 6.10 Publicidade do instrumento de contratualização de desempenho institucional O instrumento de contratualização, seus aditamentos e relatórios de acompanhamento e avaliação deverão ser publicados na imprensa oficial, pela contratada, em prazo especificado no próprio instrumento, contados a partir de sua assinatura, condição indispensável para sua eficácia, sem prejuízo de sua ampla e permanente divulgação por meio eletrônico pela respectiva contratada. Uma cópia do instrumento deverá ser encaminhada para registro no Tribunal de Contas da União, onde servirá de peça de referência em auditoria operacional. 7. Relatório de Gestão e/ou de Desempenho A contratada deverá elaborar e apresentar à autoridade supervisora, em periodicidade definida no instrumento, relatórios de gestão e/ou de desempenho que permitam o acompanhamento e a avaliação dos compromissos estabelecidos no instrumento de contratualização. Esses relatórios podem ser parciais (usualmente semestrais) ou anuais, em função do período correspondente às informações sobre o desempenho institucional, nele consignadas. 7.1 Relatório de gestão e/ou de desempenho parcial O relatório de gestão e/ou de desempenho parcial deverá conter informações que permitam projetar tendências sobre o cumprimento total das metas dispostas no plano de ação, até o final do exercício, assim como os fatores e circunstâncias que estejam conduzindo a eventual superação de metas estabelecidas ou ao seu descumprimento e, nesse último caso, as medidas corretivas que tenham sido implementadas. 1.014 Brasil 113 Reformas y gobernabilidad: O instrumento de contratualização registrará, como obrigação da contratada, a apresentação, por escrito, de relatórios de gestão e/ou de desempenho parciais à autoridade supervisora e estabelecerá os prazos a serem observados. 7.2 Relatório de gestão e/ou de desempenho final Esse relatório deve ser apresentado pela contratada, à autoridade supervisora, ao final do exercício, com informações circunstanciadas de suas atividades realizadas durante o ano, nele destacando o cumprimento da política do setor definida pelo Poder Executivo. O relatório de gestão e/ou de desempenho anual conterá o comparativo específico das metas propostas com os resultados alcançados, acompanhado de prestação de contas dos gastos e receitas efetivamente realizados, independentemente das previsões mencionadas no texto do instrumento de contratualização de desempenho. O relatório anual deve ser encaminhado pela contratada, por escrito, ao titular da autoridade supervisora, observado o prazo estabelecido para essa providência, no instrumento de contratualização. 8. Acompanhamento e avaliação do instrumento de contratualização de desempenho institucional A autoridade supervisora é responsável pelo acompanhamento periódico do desempenho da contratada (normalmente semestral) e pela avaliação anual dos resultados obtidos, em relação às metas pactuadas no período. Para subsidiá-lo no cumprimento dessas obrigações, a autoridade supervisora deverá instituir comissão de acompanhamento e avaliação, por meio de ato próprio, publicado no Diário Oficial da União, observado prazo estabelecido no instrumento de contratualização para essa providência que, usualmente, não ultrapassa de 60 dias, após a assinatura do documento. A constituição de comissões de acompanhamento e avaliação constitui um ponto forte do mecanismo da contratualização de desempenho institucional, uma vez que cumprem a função de monitorar o cumprimento, pelas partes contratantes, das obrigações e metas pactuadas no instrumento e recomendar o seu realinhamento, sempre que necessário. Todas as partes que firmam o instrumento de contratualização – ou seja, seus signatários e intervenientes – deverão ser representados na Comissão de Acompanhamento e Avaliação. Vale destacar a importância de serem contempladas representações de todas unidades finalísticas da autoridade supervisora, responsáveis pelas atividades contratadas, assegurando capacidade técnica da comissão de proceder ao acompanhamento e avaliação do desempenho da contratada e dos resultados obtidos. Além disso, e a critério da autoridade supervisora, a comissão poderá integrar especialistas das áreas de conhecimento envolvidas nas ações previstas no 114 Brasil lecciones de experiencias nacionales instrumento de contratualização, como também especialistas em auditorias. É fundamental que o ato de instituição da comissão contemple, dentre outros, as seguintes informações: a. relação dos órgãos e entidades – e respectivas unidades, se for o caso – que compõem a comissão; b. autorização expressa para a participação de especialistas e/ou outros órgãos e entidades na comissão, a critério da autoridade supervisora e/ou de indicação do órgão ou entidade responsável pela presidência da comissão e pela designação dos seus membros; c. competências e responsabilidades da comissão; d. prazos para elaboração e encaminhamento, à autoridade supervisora , dos relatórios analíticos parciais e anuais do instrumento de contratualização; e. normas, critérios e procedimentos a serem observados pela comissão nos processos de acompanhamento e avaliação do instrumento de contratualização. Cumpre aos órgãos e/ou entidades signatários do instrumento de contratualização indicar seu(s) respectivos representante(s) e suplente(s) à autoridade supervisora. Usualmente, as comissões são presididas pelo representante da autoridade supervisora, mas há casos em que a escolha da presidência é realizada por escolha e votação, entre os seus membros. 8.1 Comissão de Acompanhamento e Avaliação - Papel e Competências O principal papel da comissão de acompanhamento e avaliação é atuar como instância de acompanhamento técnico do desempenho da contratada e de avaliação dos resultados por ela alcançados, segundo os critérios da eficácia, eficiência e efetividade. Para tanto, deve-se fundamentar nas disposições contidas no instrumento de contratualização de desempenho. Suas principais atribuições são as seguintes: a. acompanhar a execução das metas estabelecidas no plano de ação do instrumento de contratualização, mediante a análise dos relatórios de desempenho e de outros documentos e informações apresentados pela contratada; b. avaliar os resultados alcançados pela contratada, com base nas metas e indicadores de desempenho acordados, na perspectiva de sua eficácia, eficiência e efetividade; c. analisar o cumprimento das demais obrigações assumidas pela contratada, no instrumento de contratualização; Brasil 115 Reformas y gobernabilidad: d. analisar o cumprimento das obrigações assumidas pela autoridade supervisora, no instrumento de contratualização, com foco nos repasses pactuados com a contratada; e. elaborar e encaminhar, à autoridade supervisora, relatórios analíticos parciais e finais; f. propor o redimensionamento de metas, ações corretivas e/ou outras sugestões e recomendações decorrentes do acompanhamento e da avaliação; g. recomendar, com a devida justificativa, alterações no instrumento de contratualização, principalmente quando se tratar de necessidade de revisão de obrigações; h. prestar assessoramento técnico ao processo de renegociação de metas e estabelecimento dos respectivos indicadores e cronogramas de desembolso, quando necessário. Cumpre à comissão identificar possíveis irregularidades na condução das obrigações e metas dispostas no instrumento de contratualização, levandoas, imediatamente, ao conhecimento da autoridade supervisora e dos órgãos de controle interno e externo da Administração Pública Federal, nos termos da lei. No acompanhamento e na avaliação da execução do plano de ação e das obrigações dos signatários, a comissão deverá se fundamentar nas disposições estabelecidas no instrumento de contratualização, ou seja, nas orientações estratégicas traçadas pela autoridade supervisora; no conteúdo do plano de ação estabelecido para a contratada, nas demais obrigações acordadas entre os signatários e nos recursos orçamentários, financeiros, humanos e tecnológicos disponibilizados à contratada. É importante destacar que sua atuação pode ser considerada como uma instância de apoio técnico ao processo de supervisão ministerial, visto que produz insumos importantes às atividades de orientação, coordenação, fiscalização e controle exercidas pela autoridade supervisorai. No entanto, cabe à comissão avaliar, também, o cumprimento das obrigações assumidas pela autoridade supervisora e, se for o caso, recomendar medidas corretivas. Essa é uma das razões pelas quais se recomenda que haja uma segregação de funções entre os trabalhos conduzidos pela comissão de acompanhamento e avaliação e o processo de supervisão do instrumento de contratualização. Deverão, inclusive, ser evitadas a coincidência de membros entre essas duas instâncias e a existência de relação funcional entre eles. Recomenda-se que a agenda de trabalho da comissão, negociada entre seus membros, contemple o calendário de reuniões ordinárias e seja elaborada com antecedência, preferencialmente, no início de cada exercício. 116 Brasil lecciones de experiencias nacionales A comissão deverá elaborar e encaminhar à autoridade supervisora os relatórios analíticos parciais e finais, para cada exercício, nos prazos estabelecidos no instrumento de contratualização. Poderá ser atribuída à comissão de acompanhamento e avaliação a responsabilidade pela instrução do processo de execução do instrumento de contratualização para a celebração de Termos Aditivos no início de cada exercício fiscal. 8.2 Regras e procedimentos observados pela Comissão de Acompanhamento e Avaliação: As regras, critérios e instrumentos de acompanhamento e avaliação das metas e obrigações contratadas, a serem observados pela comissão de acompanhamento e avaliação, assim como os procedimentos para a assinatura e a emissão periódica de relatórios de acompanhamento e avaliação parciais e finais da contratada serão objeto de regulamento específico, definido pelos seus membros, aprovado pela autoridade supervisora e pela contratada e publicado no Diário Oficial da União (por meio de portaria, resolução ou outro). 8.3 Relatório Analítico parcial da comissão de acompanhamento e avaliação O relatório analítico parcial resultará do acompanhamento, pela comissão, da execução das metas e obrigações contratadas e deverá conter a avaliação comparativa das metas propostas no plano de ação e os resultados alcançados; a avaliação da tendência de cumprimento dos compromissos acordados e parecer sobre a prestação de contas correspondente ao período avaliado. O relatório deverá ser elaborado com a seguinte estrutura mínima: a. análise comparativa específica das metas propostas com os resultados parciais alcançados, com a indicação das metas com tendência de cumprimento ou superação; b. análise das razões da eventual tendência de superação e/ou de não cumprimento de metas; c. obrigações não cumpridas por qualquer das partes; análise do impacto dos resultados alcançados no cumprimento das metas e/ou obrigações, por qualquer das partes, para os períodos subseqüentes de avaliação; d. ações que possam ser tomadas para auxiliar a execução do instrumento de contratualização; e. avaliação se os indicadores de desempenho são suficientes e adequados para medir o cumprimento das metas quanto aos aspectos de Brasil 117 Reformas y gobernabilidad: f. eficiência, eficácia, economicidade, qualidade e efetividade; recomendações gerais que julgue necessário apresentar para a boa execução do contrato de gestão; g. Conclusão; h. Recomendações relativas aos indicadores e metas avaliados; i. Análise da Prestação de Contas Anual, quando couber; j. Recomendações relativas à Prestação de Contas Anual. Além disso, o relatório parcial deverá especificar, sem prejuízo de outras informações, os fatores e circunstâncias que tenham dado causa ao eventual descumprimento pela contratada das metas estabelecidas, bem como as medidas corretivas que esta última tenha adotado para o equacionamento das falhas detectadas. A ocorrência de fatores externos que possam afetar de forma significativa o cumprimento dos objetivos e metas contratados ensejará a revisão do instrumento de contratualização. 8.4 Relatório Analítico final da comissão de acompanhamento e avaliação O relatório analítico final deve ser elaborado ao término de cada exercício e deverá contemplar a avaliação conclusiva sobre o desempenho da contratada em relação às metas acordadas e sobre o cumprimento das obrigações e compromissos estabelecidos no instrumento de contratualização, pelos seus signatários. O relatório anual deverá observar a estrutura mínima a seguir: a. análise comparativa específica das metas propostas com os resultados efetivamente alcançados, com a indicação das metas que foram cumpridas ou superadas; b. análise comparativa do desempenho dos resultados alcançados em relação a séries históricas; c. análise das razões da superação ou de não cumprimento de metas; d. Conclusão; e. Recomendações relativas aos indicadores e metas avaliados; f. recomendações gerais que julgue necessário apresentar para a boa execução do contrato de gestão g. Análise da Prestação de Contas Anual, quando couber; h. Recomendações relativas à Prestação de Contas Anual. O relatório anual poderá conter sugestões e recomendações, inclusive quanto à renegociação das obrigações pactuadas, sempre que a comissão julgar necessário. 118 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Ao término da vigência, a Comissão de Acompanhamento e Avaliação apresentará à autoridade supervisora parecer conclusivo sobre a execução do instrumento de contratualização. 9. Conclusão Muito embora os contratos de gestão e outros ajustes do gênero não sejam novidade no Brasil, as experiências que, atualmente, encontram-se em andamento iniciaram-se a partir de 1998, quando esse instrumento foi utilizado para viabilizar a criação dos modelos institucionais das agências executivas e das organizações sociais, Naquela época, a matéria foi alvo de grande polêmica, que persiste até hoje – em grande parte, pelas divergências de opiniões sobre a natureza dos modelos institucionais criados e não por haver discordância quanto à adequação e à aplicabilidade dos contratos de gestão na administração pública. O assunto tomou novo fôlego com o uso do contrato de gestão para controle da atuação administrativa das agências reguladoras e da avaliação do seu desempenho e, mais recentemente, com a proposta de regulamentação do §8º do artigo 37 da Constituição Federal, ora em estudo no Executivo Federal, que trata da autonomia gerencial, orçamentária e financeira concedida aos órgãos e entidades da administração direta e indireta, mediante contrato firmado entre seus administradores e o poder público. Além disso, o instrumento está sendo proposto, também, como recurso da relação instituída entre o Poder Publico e novas formas de descentralização da atividade pública para entidades do Terceiro Setor, pela sua capacidade de garantir o alinhamento da ação dessas entidades às políticas públicas e, assim, garantir a observância do interesse público. A questão é que, abstraídas as críticas quanto aos modelos legais das instituições que utilizam os contratos de gestão, o procedimento de contratualizar desempenho tem se mostrado satisfatório e adequado para promover o alinhamento entre os órgãos e as entidades do Estado. É claro que ele não é condição suficiente para garantir que as instituições alcancem os resultados esperados. Mas constitui uma importante e valiosa ferramenta de aperfeiçoamento da gestão e das relações entre as instâncias de formulação e implementação das políticas públicas e o Governo Brasileiro considera que vale a pena investir na ferramenta. Sabe-se que existem várias fragilidades na aplicação do modelo de contratualização: a. a ausência de uma conceituação clara e objetiva a respeito de contratualização de desempenho institucional que estabeleça seus Brasil 119 Reformas y gobernabilidad: objetivos, instrumentos e situações em que sua aplicação é recomendável; b. a falta de clareza quanto ao papel de cada partícipe da contratualização de desempenho institucional e natureza das relações jurídicas entre eles; c. a falta de orientação técnica para a etapa de planejamento da contratualização de desempenho, que afeta o alinhamento das metas à missão da instituição contratada e aos objetivos e diretrizes setoriais do ministério e das macro-orientações de governo; a qualidade das metas quanto à sua natureza desafiadora (mas factível); a geração de indicadores pertinentes, entre outros; d. preparo técnico insuficiente dos órgãos e entidades contratados para a implantação do modelo de gestão por resultados, do qual a contratualização de desempenho institucional é apenas instrumento; e. falta de orientação técnica aos órgãos supervisores para aplicação de metodologias adequadas para a condução da etapa de avaliação do desempenho e dos resultados obtidos pela contratada e sua relação com as metas acordadas; f. falta de orientação técnica aos órgãos supervisores para as etapas de fiscalização e de relacionamento com os órgãos de controle interno e externo; A constatação da necessidade de investimento na capacitação técnica de muitos dos atores envolvidos, em especial, daqueles integrantes dos órgãos supervisores e das entidades contratadas e na definição clara dos papeis e responsabilidades das partes intervenientes, principalmente dos órgãos coordenadores dos grandes sistemas de administração do Poder Executivo Federal vão ao encontro do que observa a literatura, que aponta como problemas mais freqüentes no gerenciamento de contratos de resultados os seguintes aspectos: metas pouco ambiciosas; indicadores mal elaborados; falhas na supervisão do cumprimento de metas; não inclusão de atividades importantes da organização contratada no instrumento de contratualização; objetivos vagos; não existência de sanções para metas não cumpridas; maior influência das organizações contratadas na elaboração dos contratos de resultados do que de seus órgãos supervisores (ou a persistência da assimetria de informações, entre a entidade prestadora de serviços e o órgão responsável pela política pública perante a sociedade). Sendo assim, o Governo Federal está implementado uma agenda voltada ao fortalecimento desses instrumentos de gestão, da qual consta a regulamentação dos aspectos básicos da contratualização e a capacitação de gestores e técnicos aptos a coordenar e difundir a utilização dessas ferramentas na administração pública brasileira. O objetivo é ampliar, dentro da Administração Pública Federal, o domínio conceitual sobre o 120 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública tema e o domínio técnico sobre as ferramentas essenciais à condução das fases de negociação, implementação, acompanhamento, avaliação e supervisão das metas institucionais contratadas. Prefacio a la Segunda Edición 121 122 organização social organização social Associação Institutode Matemática Purae Aplicada- IMPA organização social Associação Brasileira de Tecnologia Luz Sincrotron Instituto de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá natureza jurídica denominação Entidade Contratada Órgão Supervisor fomento e execução de atividades de pesquisa, Ministério da Ciência difusãodo conhecimento, capacitação e Tecnologia científica,desenvolvimento tecnológico e melhoria do ensino naárea da matemática com a promoção da formação demestres e doutores na área e produção de softwares inovadores a partir de modelos matemáticos. fomentoe execução de atividades de pesquisacien- Ministério da Ciência tífica e desenvolvimento tecnológico e extensãonas e Tecnologia áreas de proteção ambiental com manejosustentável da madeira e da pesca e promoção dacidadania. fomento e execução de atividades de pesquisa,des- Ministério da Ciência envolvimento e transferência de tecnologia na áre- e Tecnologia ade aceleradores de eletrons para produção de luzsincrotron e outras fontes de radiaçãoeletromagnéticas, para aplicação no campo da pesquisa em saúde e em geologia. Objeto do Contrato de Gestão SIGNATÁRIOS DOS CONTRATOS DE GESTÃO Reformas y gobernabilidad: Prefacio a la Segunda Edición Prefacio a la Segunda Edición organização social Associação dasPioneiras Sociais -Rede Sarah deHospitais do Aparelho Locomotor serviço social autônomo Associação deComunicação Educativa organização social Roquette Pinto - ACERP Centro de Gestão e Estudos Estratégicos CGEE Associação RedeNacional organização social de Ensino ePesquisa - RNP Secretaria Geral da Presidência da República prestar assistência médica qualificada e gratuita à Ministério da Saúde população no atendimento às patologias do aparelholocomotor, desenvolver atividades educacionais e depesquisa no campo da saúde e desenvolver pesquisacientífica, normas técnicas e avaliação de tecnologia eequipamentos hospitalares, assessorando o Poder Público. fomento e execução de atividades nas áreas deprodução e veiculação de radiodifusão educativa ecultural. realizar estudos e pesquisas com vistas ao apoio Ministério da Ciência nagestão de programas e de projetos estratégicos e Tecnologia emciência, tecnologia e inovação e promover a realizaçãode eventos e de foros de discussão de interesse doGoverno Federal. fomento de atividades de pesquisas tecnológicas Ministério da Ciência emredes e de desenvolvimento e operação de e Tecnologia meios eserviços de redes avançadas de computadores etecnologias para transmissão de dados, imagens e voz(EAD, TV digital, Video-conferências etc.), com o desenvolvimento de novos protocolos, serviços eaplicação de redes IP (Protocolo Internet). Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública 123 124 Serviço Social Autônomo Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial - ABDI. Consórcio PCJ - Consórcio Intermunicipal das Bacias Hidrográficasdos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí Instituto Nacional deMetrologia, Normalização e Qualidade Industrial - INMETRO Agência Nacional deVigilância SanitáriaANVISA serviço social autônomo promover a execução de políticas de desenvolvimentoindustrial, especialmente as que contibuam para a geração de empregos, em consonância com aspolíticas de comércio exterior e de ciência etecnologia. qualificar a associação para o exercício das funçõesde Agência de Água nas Bacias Hidrográficas dosRios Piracicaba, Capivari e Jundiaí permitir a avaliação objetiva do desempenho doINMETRO, mediante o estabelecimento de diretrizesestratégicas, ações e indicadores agência executiva entidade civil sem fins lucrativos permitir a avaliação objetiva do desempenho daANVISA, mediante o estabelecimento de diretrizesestratégicas, ações e indicadores permitir a avaliação objetiva do desempenho da ANS,mediante o estabelecimento de diretrizes estratégicas,ações e indicadores qualificar a associação para o exercício das funções deAgência de Água na Bacia Hidrográfica do rio Paraíba do Sul. agência reguladora Agência Nacional deSaúde Suplementar -ANS agência reguladora Associação Pró-Gestão das entidade civil semfins Águas daBacia lucrativos Hidrográficado Rio Paraíba doSul - AGEVAP Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Agência Nacional de Águas Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Ministério da Saúde Ministério da Saúde Agência Nacional de Águas Reformas y gobernabilidad: Prefacio a la Segunda Edición Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública MERITOCRACIA: OS DESAFIOS DA PROFISSIONALIZAÇÃO DA ERA DO CONHECIMENTO ALEKSANDRA PEREIRA DOS SANTOS Introdução Tema permanente no debate sobre a Gestão Pública e as mudanças produzidas nas últimas décadas: a profissionalização do serviço público ganha força cada vez que se discute o papel do Estado e os desafios impostos à sua atuação frente ao contexto mundial caracterizado pela dinâmica das relações humanas, pelas crescentes demandas sociais, pela revolução tecnológica e pela economia baseada na informação e no conhecimento. A discussão atual do tema profissionalização no Brasil envolve, necessariamente, duas questões: que servidor público o Estado precisa e, principalmente, que competências esse servidor precisa ter, adquirir e desenvolver? O documento a seguir não pretende ser conclusivo, seu objetivo é apresentar cenários e perspectivas que auxiliem na busca de repostas a essas questões. Para isso é necessário apresentar: as transformações gerais promovidas na Gestão de Recursos Humanos nos países da OCDE e América Latina, as reformas e mudanças do serviço público brasileiro e os paradigmas estabelecidos sobre o perfil do servidor e as competências necessárias à função pública. Profissionalizar significa dotar o Estado dos recursos humanos qualificados para o exercício das demandas da sociedade. Significa ainda, alocar servidores no quantitativo ideal, nos locais necessários e com os perfis requeridos. As implicações tecnológicas e as mudanças na forma de atuação do Estado impõem desafios crescentes à profissionalização e à Gestão de Recursos Humanos no setor público. Resenha Biográfica Graduada em Comunicação Social pela Universidade Federal do Piauí e mestre em Ciência da Informação pela Universidade de Brasília. Pertence à carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental – EPPGG desde 2002 e atualmente exerce a função de Gerente de Projetos na Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Coordena ações relacionadas à implementação do modelo de Gestão por Competências para a Administração Pública Federal, especialmente o desenvolvimento do Sistema de Capacitação por Competências – CapacitAÇÃO. E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (55-61) 3429-4169 Telefax: (55-61) 3429-4961 Fonte: SEGES/MP Brasil 125 Reformas y gobernabilidad: 1.1 Características Gerais das Reformas no Serviço Público: OCDE e América Latina Segundo Longo (2001), as reformas do serviço civil não apareceram isoladas, pelo contrário, se concretizaram em um contexto de questionamento dos paradigmas nos quais os sistemas políticoadministrativos do mundo desenvolvido ajustaram seu funcionamento. Sem dúvida, as mudanças promovidas na Gestão Pública decorreram da orientação “gerencial” do Estado Moderno: eficiência, qualidade no serviço público, foco nos resultados, percepção do cidadão como cliente, introdução de mecanismos de mercado e expansão de setores não-estatais exerceram influências significativas nos processos de reforma do serviço público dos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE e América Latina. Características comuns podem ser identificadas no contexto de implementação das reformas: práticas de pessoal excessivamente padronizadas e regulamentadas, sistemas de seleção complexos e formais; sistemas de promoção e desenvolvimento baseados na antiguidade; servidores insulados e sem mobilidade; precariedade das áreas de recursos humanos, excessiva estabilidade no serviço/emprego público, descrições de carreiras, cargos e tarefas obsoletas, inexistência ou precariedade dos sistemas de avaliação de desempenho e ausência de identificação das competências necessárias às funções gerenciais. De maneira geral, nos países considerados como cenários típicos da Nova Gestão Pública - Nova Zelândia, Reino Unido e Austrália – as reformas foram mais intensas; nos demais países da OCDE e em grande parte da América Latina, as reformas sofreram momentos de ruptura e foram orientadas para racionalização dos processos de gestão de pessoas, com foco na melhoria de procedimentos e no uso intensivo de tecnologia. Independente da intensidade ou abrangência das reformas, transformações gerais, em maior e menor grau, foram observadas: (i) redução do volume do serviço/emprego público por meio de restrições orçamentárias, substituição de servidores públicos por contratações de regime privado ou adoção de planos de demissão voluntárias; (ii) alterações na estabilidade e na proteção ao emprego decorrentes de mudanças nos regimes previdenciários, da adoção dos mecanismos de demissão ou desligamento por insuficiência de desempenho e do uso de novas modalidades contratuais; (iii) “re” organização das funções e flexibilidade caracterizadas pela ruptura dos sistemas tradicionais de classificação de cargos e carreiras e pela gestão flexível dos postos de trabalho, com utilização de mecanismos do setor privado, principalmente a Gestão por Competências; (iv) evolução dos mecanismos de recrutamento e seleção; (v) adoção de mecanismos de mobilidade obrigatórios ou voluntários; (vi) aperfeiçoamento dos sistemas de 126 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública promoção e desempenho por meio do uso do conceito de competências associado ao critério de antiguidade, já existente; (vii) ruptura na uniformidade dos sistemas de remuneração e benefícios e adoção de sistemas de remuneração compostos por parcelas fixas e variáveis, relacionadas ao desempenho; (viii) investimento crescente no desenvolvimento gerencial; (ix) implementação ou debate sobre o perfil e os critérios de ocupação dos cargos de direção; (x) fortalecimento da função de Recursos Humanos, caracterizado pela descentralização dos processos operacionais e pela utilização de sistemas de informação e técnicas de planejamento e; (xi) fortalecimento dos mecanismos de negociação e participação sindical fundamentais para a aproximação do setor privado. Gestão de Recursos Humanos no Brasil No Brasil, o contexto e as características das reformas apresentadas não “foram” ou não “estão” diferentes. Nas últimas décadas, a agenda da profissionalização, efetivada pelo desenvolvimento de uma Política de Gestão de Recursos Humanos, tem sido marcada por descontinuidades que reforçam o dilema sobre o perfil necessário ao serviço público e as competências fundamentais à função pública. Em uma breve retrospectiva, a Gestão de Recursos Humanos no Brasil na década de 90, foi marcada, principalmente, pela: (i) flexibilização da estabilidade dos servidores públicos com a adoção dos mecanismos de redução de quadros por excesso de despesas e demissão por desempenho - ainda não regulamentada; (ii) utilização de mecanismos de avaliação de desempenho; (iii) instituição de gratificações de desempenho na composição da remuneração; (iv) flexibilização das relações de trabalho e introdução de mecanismos distintos de contratação; (v) criação e fortalecimento de carreiras; (vi) uso da tecnologia na produção, sistematização e divulgação de dados relacionados à força de trabalho; (vii) recomposição remuneratória; (viii) organização da função de Recursos Humanos, (ix) fortalecimento dos processos de seleção e promoção dos servidores com base no mérito e; (x) instituição de programas voltados ao desenvolvimento gerencial e ao fortalecimento de carreiras. No caso da administração pública brasileira, como defende Paula, existe uma lógica própria que requer o desenvolvimento de técnicas de gestão adequadas o que desafia os governantes e os pesquisadores a realizarem uma combinação entre administração e política, tornando mais humana a gestão e preservando o caráter crítico das ciências sociais. (...) posto que a gestão do setor privado se volta predominantemente para os resultados, a democratização e o interesse pública acabam perdendo terreno para a eficiência técnica. Logo, esse caráter subsidiário da administração pública dificulta o desenvolvimento de um saber técnico que seja adequado às suas Brasil 127 Reformas y gobernabilidad: especificidades e que também contemple os aspectos políticos. (PAULA, 2005, p. 22). A recente opção pelo método do diálogo institucional e de negociação social se expressou, também, na Gestão de Pessoas, com a criação do Sistema Nacional de Negociação Permanente. De maneira geral, o conjunto de ações relacionadas à Gestão de Pessoas no atual governo teve como foco: Reestruturação da força de trabalho; Adequação das estruturas de cargos, carreiras e remuneratórias; Estabelecimento de políticas de seguridade social e revisão de benefícios; e; Anistiados Políticos Nos últimos quatro anos, os concursos para mais de 80 mil cargos da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, tiveram como objetivo repor as perdas decorrentes de aposentadoria; substituir trabalhadores terceirizados; fortalecer áreas estratégicas, como o comércio exterior, a segurança pública e a educação; e estruturar órgãos sem quadro próprio de pessoal.(Quadros 1, 2 e 3) Entretanto, os avanços significativos produzidos na última década, cujos efeitos podem ser percebidos no fortalecimento do sistema de mérito e na conseqüente priorização da profissionalização no serviço público, não resultaram na inserção da Política de Recursos Humanos na agenda de reformas do Governo. O desenho e a implementação de uma Política capaz de pensar a Gestão de Recursos Humanos em longo prazo envolverá, necessariamente, o debate sobre a atuação do Estado brasileiro, suas prioridades e os valores impostos ao desenvolvimento da função pública. As demandas por criação de carreiras e aumentos salariais vêm adiando esse debate e; paralelamente, ao atendimento às demandas, surgem novos dilemas. O primeiro deles: a “re” composição do quadro de servidores em funções estratégicas tornou-se urgente. A concentração de servidores em atividades de apoio – resultado da substituição de terceirizados – poderá provocar um novo “inchamento” das funções administrativas. Além disso, a defasagem salarial nas funções administrativas aumenta a rotatividade dos servidores concursados e desgasta as organizações, impedindo a formação de memória e a criação do conhecimento institucional. É preciso, portanto, refletir sobre: o fortalecimento das áreas finalísticas, os mecanismos de constituição de carreiras e as formas de contratação para as atividades de apoio que impeçam a precarização das relações de trabalho. O segundo dilema: a composição remuneratória teve significativa melhora em decorrência do foco na adequação das estruturas de cargos, carreiras e remuneração. As distorções remuneratórias do Poder Executivo internas – entre os cargos e carreiras – ou externas – se comparadas ao mercado – 128 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública precisam ser mensuradas. Algumas distorções, entretanto, podem ser identificadas. No que se refere aos cargos de Direção e Assessoramentos Superiores – DAS, as distorções crescem à medida que cresce o nível de complexidade das funções exercidas; com relação a composição variável, um percentual excessivo é composto por gratificações. O terceiro é implementar uma cultura de desempenho capaz de desenvolver e utilizar adequadamente mecanismos efetivos de mensuração do desempenho individual, associando-o aos resultados organizacionais. O quarto dilema consiste na definição de competências e requisitos necessários à ocupação de cargos gerenciais de direção e assessoramento que ultrapassa, mas não impede, o debate sobre “reservas de mercado” e, por fim, o último dilema se caracteriza pela promoção da integração dos processos de recursos humanos a partir da definição das competências necessárias à execução da função pública. 1.3 Que competências para quais servidores? A discussão dos desafios apresentados permitirá indicar não apenas os servidores públicos que o Estado precisa, mas também identificar competências que vão além do conhecimento formal e que alcançam um conjunto de habilidades e atitudes necessárias à função pública. A execução de atividades típicas, o fortalecimento de carreiras “transversais”, os incentivos à mobilidade e à flexibilidade, a adequação dos instrumentos de avaliação de desempenho, o desenvolvimento contínuo dão sinais dos perfis necessários ao serviço público. O foco em novas competências implica em “re” profissionalização do serviço público e, necessariamente, na adoção de novos instrumentos de seleção e desenvolvimento, capazes de identificar habilidades e atitudes e potencializá-las, sem alterar o sistema de mérito existente. A agenda de profissionalização e de mudanças na Gestão de Recursos Humanos precisa, definitivamente, abandonar o caráter secundário nas agendas governamentais e se alinhar ao debate sobre a Gestão Pública e as novas formas de atuação e relacionamento do Estado. Percebeu-se, com as experiências brasileira e mundial, que os grandes obstáculos não são de ordem técnica, mas política: interesses opostos e divergentes dentro e fora do Governo, conflitos permanentes entre “burocracia técnica” e “burocracia política” e a instabilidade política são fatores que sempre dificultaram a sistematização de uma Política de Recursos Humanos como prioridade de Governo. Para além de fatores políticos, os fatores culturais também precisam ser considerados. Para adaptar-se às inovações, resultantes das grandes transformações tecnológicas e do advento do conhecimento como elemento estratégico da nova sociedade, as áreas de Brasil 129 Reformas y gobernabilidad: Recursos Humanos precisam de qualificação técnica e comportamental, de infraestrutura tecnológica para a promoção da Gestão da Informação e do Conhecimento e de capacidade gerencial capazes de impulsionar e de conduzir os processos de mudanças. Ainda que o debate sobre as reformas e as trajetórias de mudanças da Gestão Pública brasileira ocorridas na década de 90 venha sendo realizado no atual Governo, gerando um aprendizado significativo, a implementação de uma Política de Recursos Humanos que adote mecanismos flexíveis e estratégicos para a adequação das competências necessárias à função pública, permanece como um desafio. 2. Meritocracia e Competências: algumas considerações sobre a realidade brasileira O debate sobre a profissionalização na Administração Pública Brasileira passa, necessariamente, sobre o nosso sistema meritocrático. Segundo Lívia Barbosa (2003), podemos definir a meritocracia como um conjunto de valores que postula que as posições sociais dos indivíduos na sociedade devem ser resultado do mérito de cada um, ou seja, das suas realizações individuais. Para a autora, não existe no Brasil uma ideologia meritocrática fortemente estabelecida na sociedade, mas sim sistemas e discursos meritocráticos. A grande divergência do modelo meritocrático, segundo a autora, está na sua aplicabilidade, principalmente no que se refere à avaliação de desempenho. Do conjunto de carreiras cujas gratificações estão vinculadas à Avaliação de Desempenho, as carreiras apresentadas abaixo são vinculadas aos subsídios: Polícia Federal (subsídio); Polícia Rodoviária Federal (subsídio) Jurídico (subsídio) Cargos Técnico-Administrativos em Educação (PCCTAE) das Instituições Federais de Ensino Analista e Técnico do BACEN Nos demais casos um percentual significativo dos vencimentos está relacionado às Gratificações de Desempenho. Entre as características gerais desse sistema podemos citar:(i) um percentual variável é resultado do alcance de metas organizacionais; (ii) outro percentual é resultante da avaliação de desempenho individual realizada pela chefia imediata do servidor; (iii) na maior parte dos casos as chefias não são avaliadas e recebem percentual integral sobre o desempenho; e (iv) são realizados ajustes no total das avaliações com o objetivo de promover melhor distribuição dos resultados das avaliações entre os membros da equipe, 130 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública reconhecendo aqueles com percentual superior a média. Desta forma, a emergência de um novo paradigma tecnológico, marcado pela valorização do conhecimento organizacional e individual e pela necessidade de modelos capazes de alinhar estratégias e promover o desempenho, provocaram mudanças significativas nos modelos de gestão das organizações, especialmente no modelo de gestão de desempenho. Nas organizações privadas as mudanças implicam numa nova cultura atrelada ao desenvolvimento tecnológico, organizacional e individual; no setor público, especialmente na Administração Direta, as mudanças significam o romper com uma cultura já instalada e cujo desenho de cargos da Administração Pública Federal está baseado nas referências da década de 70, onde uma grande transformação tecnológica não implicava em mudanças de cultura ou de atitudes. Nas organizações públicas dos anos 70 os processos eram marcados pela relativa estabilidade tecnológica, na qual as mudanças ocorriam de forma gradual e incremental. O foco ocorria na especialização funcional e o processo de trabalho era pensado como linha de produção, caracterizado por tarefas cada vez mais específicas. Atualmente, a fábrica já abandonou este modelo como referência, a referência tem sido a multifuncionalidade. Ocorreu uma revolução na comunicação baseada no uso intenso de tecnologias (informática, telefonia celular, etc) e no âmbito do trabalho um aumento no nível de qualificação profissional médio. Na década de 70 tínhamos de 33,7% analfabetos, em 2000 eles eram 13,6% da nossa população. Tais mudanças atingiram de forma significativa a descrição dos cargos. As definições passaram a ser meras referências, existindo um conjunto de atribuições que podem ser exercidas por aqueles que detém qualificação para tal. Um dos grandes problemas ao desenvolvimento deste modelo é a ausência de programas capazes de identificar, reconhecer e potencializar seus méritos. A remuneração tem sido realizada sobre o cargo e não sobre o mérito e a elegibilidade para eventos de capacitação também é associada ao cargo. Entre os objetivos do modelo de Gestão por Competências está a definição de cargo com atribuições amplas que estão relacionados com os processos. Mudaram os processos, as atribuições se alteram. Desta forma, o foco da Gestão por Competências está nos processos não nas atribuições. Isto tem uma implicação essencial para as áreas de Recursos Humanos: seus servidores precisam atuar junto com as áreas demandantes na qualificação dos postos de trabalho e das competências requeridas, abandonando o insulamento. Diante desse contexto, a gestão de pessoas nas organizações, sejam elas Brasil 131 Reformas y gobernabilidad: públicas ou privadas, exige um novo conjunto de referenciais capazes de compatibilizar os objetivos e as metas organizacionais com o desenvolvimento e capacitação dos servidores. Esse modelo deve oferecer, ainda, conceitos e referenciais que, a um só tempo, nos permita compreender a realidade organizacional e disponibilizar instrumentos para a ação sobre esta realidade. A noção de competência torna-se fundamental na compreensão dessa realidade. O primeiro conceito de competências relacionado à qualificação e referindo-se à capacidade das pessoas em assumir iniciativas, compreendendo e dominando novas situações de trabalho foi proposta por Philippe Zarifian na década de 80. Para ele competência é um entendimento prático de situações, apoiando-se em conhecimentos adquiridos e os transformando na medida em que aumenta a diversidade das situações. Na década de 90, o conceito de competência começa a surgir, ainda que com escassas experiências, na realidade brasileira. Os elementos surgem pela elevada necessidade de qualificação e de uma mão-de-obra capaz de responder de forma efetiva às demandas organizacionais. Neste modelo Gestão por Competências é uma gestão do repertório de conhecimentos necessários ao alcance das metas objetivos organizacionais e o objetivo é alinhar de forma efetiva os servidores às estratégoas da organização, sem levar em consideração o planejamento de desenvolvimento ou crescimento individual. No domínio do senso comum, a competência é compreendida como um saber ou fazer qualquer coisa bem. Em termos organizacionais a competência concentra-se na análise da contribuição do indivíduo para a organização, bem como o modo como ela é concretizada, exigindo-se assim, não uma competência, mas um conjunto delas que envolve tanto um saber geral, quanto um conhecimento específico para o exercício da atividade. Segundo Albuquerque e Oliveira, 2002 “a Gestão por Competências é um plano de desenvolvimento profissional cujo foco deixa de ser a função/cargo e passa a ser o conhecimento, as habilidades e os comportamentos individuais, valorizando o trabalho em equipe e a busca contínua dos melhores resultados.” De fato, a gestão baseada nas competências tem como foco as habilidades necessárias ao negócio da organização com base na alavancagem e disponibilização dos talentos humanos. O foco é concentrado na atividade estratégica a fim de alinhar competências (individuais, grupais e organizacionais) com as estratégias de negócios da organização. A responsabilidade principal da gestão de pessoas permanece distribuída no nível gerencial ou intermediário da organização, mas o staff constitui o núcleo básico da gestão do conhecimento e da otimização do capital humano 132 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública e intelectual através da gestão das competências individuais, grupais e organizacionais. A base fundamental deixa de ser o desenho dos cargos e passa a ser o conceito dinâmico de habilidades e competências necessárias ao sucesso da organização e dos seus parceiros – clientes, fornecedores, funcionários, acionistas, etc. Contudo, Dutra et al (1998) tratam a competência como a capacidade de uma pessoa gerar resultados de acordo com os objetivos organizacionais, isto é, pelos resultados e desempenho obtidos através do conjunto que qualidades que lhe é inerente. Diante essa variedade de definições é possível elencar como elementos constituintes da competência o conhecimento, a habilidade e a atitude. O conhecimento corresponde a uma série de informações assimiladas e estruturadas pelo indivíduo, que lhe permitem entender o mundo, ou seja, é a dimensão do saber. A habilidade, por sua vez, está associada ao saberfazer, ou seja, a capacidade de aplicar e fazer uso produtivo do conhecimento adquirido utiliza-lo em uma ação com vista ao atingimento de um propósito específico. Finalmente a atitude é a dimensão do querer-saber-fazer, que diz respeito aos aspectos sociais e afetivos relacionados ao trabalho. As três dimensões da competência estão interligadas e são interdependentes, uma vez que, para exposição de uma habilidade, presume-se que o indivíduo conheça princípios e técnicas específicas que permitam visualizar a abrangência do conceito de competência. A competência tem como atores: a organização, com um conjunto de atribuições que lhe são próprias e os indivíduos, com um conjunto de competências necessárias ao desenvolvimento do trabalho. As competências organizacionais originam-se do processo de direcionamento estratégico da organização e são concretizadas no seu repertório de conhecimentos, o qual estabelece as características da mesma e o contexto em que se insere. Para Fleury (2000) competência é “o saber agir responsável e reconhecido que implica mobilizar, integrar, transferir conhecimentos, recursos, habilidades, que agreguem valor à organização e ao indivíduo”. Percebemos, portanto, que há uma transferência constante de conhecimentos da organização aos servidores e as pessoas demonstram esse conhecimento adquirido por meio do desempenho apresentado. O conceito de competência possui, portanto, um caráter dinâmico o que permite classificá-las de acordo com uma matriz que mais se identifica com a missão, com as metas e com as atividades desenvolvidas pela organização. O mais importante, na implantação do modelo é responder à pergunta: Quais as competências necessárias para que o servidor alcance a missão e as metas organizacionais? Brasil 133 Reformas y gobernabilidad: 3. Gestão por Competências: Implantação do Modelo na Administração Pública Brasileira As diversas experiências em Gestão por Competências e o aperfeiçoamento do modelo mostraram uma forma avançada de administrar pessoas, onde a base de sustentação está nos conhecimentos requeridos pela organização para que seus objetivos de negócios sejam alcançados e na forma como estes conhecimentos são disseminados entre os seus profissionais. A preocupação do modelo é com o desdobramento das estratégias em conhecimentos, habilidades e atitudes requeridas para todos profissionais, auxiliando-os no alcance dos objetivos da organização, sua meta é integrar os diferentes tipos de competências no desenho dos perfis dos profissionais e definir padrões requeridos para avaliação, desenvolvimento e reconhecimento dos empregados. A Gestão por Competências é um programa que se instala através de etapas. O sucesso do modelo depende do envolvimento e adesão das pessoas-chave nas organizações. A primeira fase da construção do modelo de Gestão por Competências é, portanto, o entendimento do modelo e adesão dos grupos. A partir deste momento, passa-se à segunda etapa do modelo que consiste, essencialmente, na definição da missão e das metas organizacionais. A terceira etapa consiste em listar as competências necessárias aos servidores para que se alcance as metas estabelecidas e a missão da organização. A partir daí se inicia o processo de identificação daquelas competências que precisam ser aprimoradas por meio de ações de capacitação. O uso do mapeamento de competências é ilimitado e tem como função principal integrar as diversas ações de Recursos Humanos nas organizações. Sem dúvida, tratar de assuntos como remuneração por competências e desempenho por competências ainda é particularmente delicado na Administração Pública Direta, porém assuntos como desenvolvimento, banco de talentos, motivação e negociação têm atraído interessados e mobilizadores do processo. A Secretaria de Gestão, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão iniciou o desenho do modelo a partir do desenvolvimento, apostando no alinhamento entre as competências organizacionais e as competências necessárias ao alcance do desempenho individual. Esse modelo significa “capacitar para a competência” e vem mostrando resultados significativos quando se inicia um processo de discussão do modelo. No processo de Desenvolvimento por Competências, depois de mapeadas as competências necessárias ao alcance da missão organizacional, os servidores, individualmente, atribuem sua posição atual ou nível de conhecimento em relação a cada competência. Tal etapa é fundamental para 134 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública conhecer as potencialidades de cada servidor e construir um banco de talentos de toda a organização. Em seguida, o gerente imediato do servidor atribui qual nível de conhecimento ou grau de competência o servidor precisa ter para alcançar as metas determinadas pela equipe. O cruzamento das duas matrizes vai permitir identificar a diferença entre o nível de conhecimento ou grau de competência que o servidor possui e aquele que ele deveria possuir. Este “gap” é o espaço para negociação entre gerente e servidor e indica a necessidade de treinamento e desenvolvimento na área. Uma vez levantadas e validadas as competências necessárias aos servidores da organização deve-se cruzar o nível de competência ou conhecimento atual com o nível desejado, com o objetivo de verificar quais diferenças “gaps” existentes entre o nível de competência que o servidor possui e o nível de competência que ele deveria possuir. È uma diferença entre oferta e demanda de competências. A partir desta matriz é que será possível identificar as necessidades de capacitação e negociar as diferentes formas de alcançar o nível de conhecimento ou competência desejados. A Gestão por Competências traz uma mudança significativa nas áreas de Recursos Humanos: a passagem da ação operacional e burocrática, marcada pelo controle e falta de planejamento, para uma ação estratégica, focada no desenvolvimento individual e organizacional. O planejamento das áreas de Recursos Humanos torna-se possível e viável quando se tem claro o que conhecimentos, habilidades e atitudes dos servidores necessitam para estarem integrados às metas e ações organizacionais. A ligação entre o planejamento estratégico e o planejamento de Recursos Humanos se estabelece com foco nos processos/macroprocessos organizacionais. O planejamento de RH deixa de ter como base principal o cargo. Observe-se a importância de cargos com atribuições amplas geridos por competências. Não podemos esquecer que a implementação do modelo, especialmente na administração pública direta, implica em uma mudança radical da cultura organizacional e na aceitação de um novo referencial: transformador e de potenciais bastante amplos. A integração dos macroprocessos de RH à Gestão por Competências: recrutamento e seleção, desenvolvimento, gestão do desempenho e remuneração deve ser feita de forma estratégica a não ferir legislações vigentes, os interesses dos servidores ou comprometer o próprio desenvolvimento organizacional. É imprescindível uma discussão ampla do modelo, das alternativas de implementação e divulgação das experiências exitosas em Gestão por Competências, esse foi o objetivo da Mesa Redonda de Gestão por Competências instituída pela Escola Nacional de Administração Pública em 2004. A Mesa reuniu especialistas de diversos órgãos, com experiência na implementação do modelo de Gestão por Competências e seu o trabalho, a ser Brasil 135 Reformas y gobernabilidad: publicado em julho, é um referencial aos órgãos de Gestão de Pessoas para aplicação do modelo ou sensibilização quanto ao tema. Ele contém definições, relatos, experiências, desafios, sucessos e dificuldades encontradas na aplicação da Gestão por Competências em diversos processos de Recursos Humanos, desde capacitação até remuneração. Cabe fazer algumas considerações sobre o impacto da Gestão por Competências nos macroprocessos de RH, pressupondo que os processos organizacionais estejam bem mapeados e seus postos de trabalho com suas competências descritas: a) Recrutamento e seleção – permite alinhar a demanda com a possibilidade de suprimento. Para tanto é necessário um efetivo envolvimento da área demandante no desenho dos postos de trabalho bem como a diferenciação do que é essencial e do que é passível de desenvolvimento. Um elemento auxiliar importante é a pesquisa salarial, de preferência referenciada nas competências que se quer contratar, que subsidia a definição de que nível de exigência pode ser estabelecido pela remuneração proposta. No processo de concurso público o desafio é elaborar modos objetivos de avaliar competências diferentes de conhecimento acadêmico. Um bom instrumento para isto é o uso de curso de formação no qual muitas características podem ser mais bem avaliadas. b) Desenvolvimento – o principal ganho neste macroprocesso é ligar as necessidades de conhecimento da organização com as possibilidades de desenvolvimento de seus colaboradores. Permite identificar as deficiências e potenciais individuais e associar aos diversos postos de trabalho, podendo subsidiar uma realocação interna para melhor aproveitamento ou definir que forma de desenvolvimento é mais adequada. Permite também a organização de bancos de talentos, particularmente úteis em formas de gestão por projeto ou matriciais. c) Gestão de desempenho – viabiliza a mensuração do desempenho em áreas intensivas em conhecimento, estabelecendo elementos objetivos de feedback ao servidor. É essencial que a descrição das competências seja feita de forma clara, de modo a ter um mesmo entendimento por todos. Uma boa definição de competências ajuda na construção do sistema de valores da organização na medida em que as pessoas as compreendam e aceitem e a gestão de desempenho é um forte instrumento para isto d) Remuneração – a mensuração de competências reflete um potencial de contribuição de um servidor a uma organização. Neste sentido pode subsidiar a mudança de patamar remuneratório (promoção) ou a premiação de uma competência específica adicional de interesse da 136 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública organização (ex: didática para um multiplicador). A definição do potencial deve ser aferida por algum processo interno ou externo de certificação. O processo externo tem a vantagem de uma maior independência reduzindo tensões entre os servidores e a área de RH. 3.1 Sistema de Capacitação por Competências – CapacitAÇÃO O processo inicial de implantação do modelo de gestão de pessoas competências na Administração Pública Federal deu seu primeiro passo com o desenvolvimento do Sistema PVSCap, em 2002. O sistema foi desenvolvido pela Secretaria de Gestão – SEGES com apoio tecnológico da Coordenação Geral de Modernização e Informática – CGMI/SPOA/MP, e implementado nas demais diretorias da SEGES no ano da sua criação. Focado, primeiramente, no desenvolvimento de pessoas, o sistema tem como propósito impulsionar os órgãos e os gerentes a adotarem o modelo, alinhando as competências necessárias dos servidores públicos às metas e às missões organizacionais. Embora esse sistema esteja mais voltado para a capacitação dos servidores ele permite, a partir de sua lógica inicial, a ampliação do modelo para a gestão de carreiras, remuneração, avaliação, gestão de desempenho e seleção. O primeiro passo foi dado com a construção de um sistema que permite acompanhar a evolução e o desenvolvimento das competências mediante o diálogo entre gerente e servidor com foco nas expectativas organizacionais, nas potencialidades dos servidores e nas necessidades individuais. A capacitação não permanece limitada a participação em eventos ou realização de cursos, mas ocorre no ambiente de trabalho, fundamentada no contato e na equipe. O servidor passa a ser responsável pelo seu próprio desenvolvimento e pelo alinhamento de suas competências ao nível desejado pela equipe. O foco de responsabilização também recai sobre o gerente que precisa compreender o modelo e analisar diretamente o desempenho dos membros da equipe com que trabalha seu servidor a partir do que é necessário para o alcance das metas traçadas para sua equipe, unidade ou organização. Até o final de 2002, as diretrizes para o PVSCap consistiam no aperfeiçoamento do sistema piloto e na sua distribuição, por meio de CD-ROM, aos órgãos da Administração Pública que tivessem interesse. Em 2003, avançou-se no conceito de gerenciamento de pessoas no setor público. A idéia de um sistema operacionalizado em CD-ROM deu lugar a uma proposta que consiste no desenvolvimento de um sistema central capaz de reunir informações sobre planejamento de capacitação, ações desenvolvidas, Brasil 137 Reformas y gobernabilidad: indicadores de capacitação, acompanhamento e evolução das competências nos diversos órgãos da Administração Federal – o Sistema de Capacitação por Competências – CapacitAÇÃO. O novo sistema, em fase de desenvolvimento pelo Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO, trará um banco de competências transversais, genéricas ou comuns que poderão ser aplicados a toda a Administração Pública Federal, o que permitirá a construção de um banco de talentos. Contemplará, ainda, competências específicas, necessárias ao desempenho das atividades de cada organização. Desta forma, a SEGES terá informações gerenciais sobre ações de capacitação, áreas de conhecimento e habilidades mais críticas e um banco de talentos do serviço público com possibilidade de ampliação e integração aos demais processos de Recursos Humanos: gestão de carreiras, remuneração, avaliação, desempenho e seleção. O desafio da SEGES não é somente implementar, com êxito, o Sistema CapacitAÇÃO, mas principalmente despertar as instituições para as vantagens de realizar o planejamento da capacitação fundamentado no desenvolvimento de competências, no diálogo entre dirigente e servidor, no aprimoramento pessoal e no alinhamento de conhecimentos, habilidades e atitudes que concorram para o crescimento organizacional. A edição do Decreto n.º 5.707, de 23 de fevereiro de 2006, que instituiu a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da administração pública federal, direta, autárquica e fundacional teve como objetivo a sistematização dos conceitos de Gestão Por Competência. Entre os objetivos do Decreto está a adequação das competências requeridas dos servidores aos objetivos das instituições, tendo como referência o PPA; apresentado como um dos instrumentos para o desenvolvimento de pessoas o Sistema de Gestão por Competência, desenvolvido pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Gestão por Competências é definida como a Gestão da capacitação orientada para o desenvolvimento do conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes necessárias ao desempenho das funções dos servidores, visando ao alcance dos objetivos da instituição. Entre as diretrizes apresentadas merecem destaque: a) o incentivo às iniciativas de capacitação promovidas pelas próprias instituições, mediante o aproveitamento de habilidades e conhecimento de servidores do seu próprio quadro de pessoal; b) o apoio ao servidor público em suas iniciativas de capacitação voltadas para o desenvolvimento das competências institucionais e individuais; e c) a garantia de acesso dos servidores a eventos de capacitação interna ou externamente ao seu local de trabalho. Como vantagens na utilização do Sistema de CapacitAÇÃO por Competências pode-se destacar: 138 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Foco na elaboração dos planos de capacitação. Existe o direcionamento no que é necessário trabalhar para que a instituição alcance os seus objetivos operacionais e estratégicos, sem, no entanto, descartar a possibilidade de alternativas para os servidores; Integração e coordenação do conjunto de habilidades, conhecimento e atitudes que na sua manifestação produzem uma atuação diferenciada; Sistematização do Plano de Desenvolvimento dos servidores (capacitação) a partir das necessidades reais e não de demandas aleatórias; Desenvolvimento de competências, capazes de agregar valor a organização e ao indivíduo, com foco em resultados; Negociação gerente servidor; Aproveitamento dos talentos existentes na instituição; Construção de modelos “informais de capacitação e desenvolvimento” de baixo custo (aprendizado no ambiente, pesquisas, tutoria/coaching); Formação de uma base de dados confiável de cada servidor (resultados das avaliações), tornando-a disponível para a organização (Banco de Talentos); Comprometimento dos dirigentes na gestão efetiva e no desenvolvimento da sua equipe; Transparência e comunicação com relação aos critérios para desenvolvimento profissional com possibilidade de amplo diálogo entre gerente e servidor 3.2 Competências para a gestão do PPA Com o objetivo de identificar o conjunto de competências necessárias à condução do Plano Plurianual de Governo – PPA foi desenvolvida pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI com apoio da Secretaria de Gestão, a Oficina de Mapeamento de Competências para os gestores do PPA. A identificação das competências ocorreu por meio de oficinas para mapeamento dos conhecimentos, habilidades e atitudes genéricas e específicas dos gerentes, coordenadores de ação e técnicos das unidades de avaliação dos Programas. A Oficina foi estruturada com base nos princípios da aprendizagem cooperativa que concebem o processo de aprendizado humano como uma construção social e, portanto, centrado na ação ou AGIR dos indivíduos como forma de assimilar, transformar e construir novos conhecimentos. O mapeamento foi realizado em três etapas distintas.Inicialmente, foram constituídos pequenos grupos e com base nas informações teóricoconceituais e vivências na área de competência e do PPA foram identificadas competências gerenciais necessárias à plena atuação do gerente de Brasil 139 Reformas y gobernabilidad: programa e coordenador de ação. O conjunto de competências identificadas por cada pequeno grupo foi analisado, discutido em plenária e consolidado em um conjunto de competências gerenciais essenciais aos gestores, coordenadores de ação e técnicos das unidades de avaliação do PPA 20042007. O resultado da Oficina subsidiou o desenho do Plano de Capacitação para os gestores do PPA implementado pela SPI desde 2005. 3.3 FCT – um modelo de remuneração vinculado às atribuições do posto de trabalho As Funções Comissionadas Técnicas – FCT – foram criadas pela MP 204826, de 29 de junho de 2000, tendo sofrido alterações pela MP 2048-28, de 28 de agosto de 2000. Sua ocupação é privativa aos servidores do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo – PGPE ou de planos correlatos, que não tenham sido estruturados em carreiras. O objetivo das Funções Comissionadas é remunerar atividades essencialmente técnicas, por meio da análise e da avaliação do posto de trabalho considerando os seguintes aspectos: (i) conhecimentos requeridos, incluindo escolaridade, experiência e habilidades; (ii) complexidade da atividade; (iii) responsabilidades por contatos internos e externos; (iv) responsabilidade por valores financeiros, (v) assuntos sigilosos, (vi) responsabilidade máquinas e equipamentos; (vii) impacto dos erros no exercício da função; (viii) nível de supervisão exercida e requerida; (ix) tipo de contribuição ao cumprimento da missão; (x) demanda física e mental; e (xi) ambiente de trabalho. Cada fator apresentado acima possui níveis de complexidade crescente, exigidos para desempenho de determinada função. O emprego dos fatores e da escala de complexidade determina o nível de Função Comissionada relacionado ao Posto de Trabalho. São 15 níveis de FCT, em escala crescente, onde a maior remuneração corresponde a FCT nível 1. Desta forma cruza-se as atribuições e as exigências do cargo com os níveis de complexidade necessários a cada posto de trabalho. O que está implícito é o conceito de competências técnicas, ainda que da maneira mais usual, representada como um conjunto de atribuições específicas, requeridas ao posto de trabalho. O modelo proposto busca aliar as competências à remuneração específica determinada pelo nível de FCT. A adoção das competências, no modelo proposto pelas Funções Comissionadas Técnicas, tem como principal vantagem servir como uma valiosa fonte de informação, indicando as complexidades requeridas nos diversos níveis de Função Comissionada. Além disso, a adoção desse modelo fornece maior transparência e comunicação com relação aos 140 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública critérios para nomeação e desenvolvimento profissional. A implantação das FCT requer, também, o desenvolvimento prévio de alguns procedimentos. São eles: (i) a especificação da missão; (ii) a descrição das principais atividades; (iii) o levantamento da força de trabalho total, (iv) o levantamento do quantitativo de cargos em comissão e funções de confiança; (v) a análise dos postos de trabalho, descrita de forma organizada, abordando requisitos, responsabilidades e condições impostas ao ocupante; e (vi) avaliação dos postos de trabalho, compreendendo a comparação entre os diversos postos, a hierarquização e a proposta de quantificação de FCT por nível. A busca dessas informações tem como objetivo fornecer uma visão da instituição e dos postos de trabalho a serem contemplados com as FCT, fornecendo subsídios técnicos ao trabalho de análise da Secretaria de Gestão. O remanejamento de FCT tem mostrado que a percepção de Funções Comissionadas a partir da análise de atributos específicos do posto de trabalho traz uma mudança significativa na cultura das instituições, seja pelo trabalho exigido para o remanejamento, seja pelo conjunto de dificuldades estruturais para a implementação do modelo da forma como foi proposta inicialmente. Algumas distorções na implantação do modelo foram identificadas ao longo dos 6 (seis) anos de implantação e estão especialmente relacionadas: ao quantitativo de funções criadas, ao quantitativo de níveis, ao valor da remuneração e ao perfil dos ocupantes das FCT. 4. Profissionalização e Gestão de Cargos Comissionados As décadas de 60 e 70 foram marcadas pela explosão na criação de cargos quando o Estado criava uma estrutura na qual todas as atividades desenvolvidas eram desempenhadas por servidores. A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936, representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do Estado. O patrimonialismo, embora em processo de transformação, mantinha ainda sua força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo. A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constitui um marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a transferência de Brasil 141 Reformas y gobernabilidad: atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. Apesar dessas mudanças o núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através de uma estratégia do regime militar que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais. A Constituição de 1988 promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova Constituição instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta. Na década de 90 o cenário é de um grande quantitativo de cargos e carreiras na administração pública. Em relação às estruturas, os dados demonstraram que, nas gestões anteriores, houve um aumento substancial no conjunto de instituições do Executivo Federal – de 272 para 400 organizações; sem a devida proporção de criação de cargos comissionados: 8 DAS por órgão. Deste cenário nasce a necessidade de fortalecimento e de profissionalização da burocracia pública para aumentar a capacidade técnica do Estado na condução de políticas públicas. O fortalecimento e a profissionalização necessários só serão instituídos a partir da introdução de mecanismos capazes de ampliar e reter competência dentro da máquina pública. Nesse sentido, foi editado o Decreto n.º 5.497, de 21 de julho de 2005, que dispõe sobre o provimento dos cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores – DAS, níveis 1 a 4, por servidores de carreira no âmbito da Administração Pública Federal. O Decreto determina que serão providos exclusivamente por servidores de carreira (ativos ou inativos, oriundos de órgão ou entidade de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios) os cargos do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores – DAS, da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, na seguinte distribuição: setenta e cinco por cento dos cargos em comissão DAS, níveis 1, 2 e 3; e cinqüenta por cento dos cargos em comissão DAS, nível 4. A proposta restringiu para 6.926 o número de cargos em comissão passíveis de serem providos por servidores sem vinculo com a administração pública e caberá à SEGES a competência de normatizar, 142 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública acompanhar e controlar o cumprimento da distribuição dos cargos a partir de um sistema informatizado. Outro aspecto importante do Decreto é a determinação que os órgãos, autarquias e fundações da administração pública federal deverão incluir, em seus planos de capacitação, ações voltadas à habilitação de seus servidores para o exercício de cargos de direção e assessoramento superiores, cabendo à Fundação Escola Nacional de Administração Pública – ENAP a promoção e execução dessas ações. A ocupação dos cargos em comissão de níveis intermediários, dentro da estrutura organizacional dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, por servidores ocupantes de cargo ou emprego público permanente, no qual ingressaram mediante concurso, permitirá maior retenção de competências dentro da máquina pública e constituir-se-á fator de fortalecimento da burocracia federal e de continuidade na aplicação das políticas públicas. O quadro 4 indica o percentual de ocupação dos cargos de DAS por servidores públicos e sem vínculo em julho de 2005, antes da edição do Decreto, o Quadro 5 apresenta a posição em agosto de 2006, revela o crescimento da ocupação dos cargos de DAS por servidores. 4.1 Competências e Desenvolvimento Gerencial As estruturas de área meio da administração pública federal, representadas em sua maioria pelas Subsecretarias de Planejamento, Orçamento e Administração – SPOA´s, apresentam diversas fragilidades, em especial: inadequação da qualificação e do perfil dos servidores; quadro de pessoal deficitário; despreparo na administração de contratos e convênios (não há segregação de funções entre os gestores e os fiscais de contratos); e falta de estrutura de apoio de sistemas corporativos (diárias, protocolo, gestão de convênios, pedidos de material de expediente e de compras). Tais fragilidades comprometem a capacidade operacional na implementação de políticas públicas, além dessas dificuldades, a insuficiência de desempenho das unidades responsáveis pela área meio dificulta o controle do bom uso dos recursos públicos e, também, leva diversos órgãos a criarem pequenas unidades de apoio administrativo, de forma duplicada, em cada unidade responsável pelas atividades finalísticas. Diante dessa realidade observou-se a necessidade de um conjunto de medidas objetivas que visem à melhoria da gestão da área meio, tais como: programas de qualificação de servidores focado nos processos de trabalho; intercâmbio de soluções desenvolvidas no âmbito da administração pública, em especial os sistemas informatizados; disseminação de práticas de gestão envolvendo todo o “ciclo de gestão” Brasil 143 Reformas y gobernabilidad: (planejamento, gestão, avaliação e controle); e instituição de rede de consultores entre os servidores com experiência na área. Tendo em vista as competências da Secretaria de Gestão foi desenvolvido em parceria com a Escola Nacional de Administração Pública – ENAP, um programa-piloto para Desenvolvimento Gerencial voltado às SPOA´s nas seguintes áreas temáticas: recursos humanos, contratos e convênios, orçamento e finanças, informação e logística. O curso se constituiu de duas fases. A primeira na qual existe exposição dialogada, exemplificações voltadas para a realidade da administração pública, com foco em resultados e, em especial, na realidade de cada instituição, vivências, exercícios em grupo de aprendizagem e debates, de forma a favorecer a troca de experiências e a assimilação do conteúdo proposto; e a segunda fase: formação de fórum de debates em áreas temáticas referentes ao campo de atuação das Subsecretarias de Planejamento, Orçamento e Gestão. A segunda, que contém seminários temáticos (gestão de recursos humanos, orçamento, finanças, convênios, contratos, informação e logística), documentação, divulgação das melhores práticas, formação de rede de consultores e montagem de comunidade virtual para debate e compartilhamento de conhecimentos. O curso de divide nos seguintes módulos: Módulo I – Contexto da administração e pública 12 horas (incluindo 4 horas de treinamento para Comunidades Virtuais): Administração Pública Brasileira; orientação estratégica de governo – PPA 2004-2007; formação de agenda de governo. Módulo II – Dimensões do comportamento organizacional (21 horas): liderança: conceitos, valores e competências; comunicação nas organizações; negociação e processo decisório; criatividade: processo criativo e solução de problemas; trabalho em equipe: conceitos, estratégias e resultados; mudança organizacional. Módulo III – Ferramentas técnicas e administrativas (32 horas): visão geral das SPOAS: análise e melhoria de processos: conceitos e metodologia de análise e solução de problemas; indicadores de desempenho: conceitos e características dos diferentes tipos; gestão de conhecimento, capital intelectual e organização de aprendizagem; gestão de pessoas: gestão por competência e o papel do gerente processo orçamentário e financeiro da administração pública (PPA/LDO/LOA); pagamentos de exercícios anteriores, suprimentos de fundos e resto a pagar; processo administrativo disciplinar; mecanismos de controles internos e externos; planejamento e 144 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública gestão estratégica, monitoramento e avaliação as políticas públicas (modelo de gestão do PPA); noções básicas de orçamento e finanças, administração de pessoal e suprimentos, sistemas estruturantes e governo eletrônico (SIGPLAN, SIAFI, SIAPE e SIDOR). Módulo IV – Instrumentos e práticas de gestão (40 horas): Grupos de aprendizagem temáticos por macroprocessos (recursos humanos, recursos logísticos, planejamento,orçamento e finanças, tecnologia da informação) Módulo V – Formação do fórum temático de debate: implementação de mecanismos de gestão do conhecimento dos assuntos referentes às Subsecretarias de Planejamento Orçamento e Administração, a ser coordenada pela Secretaria de Gestão. As principais ações serão: Elaboração de política permanente de capacitação; Realização de oficinas temáticas; Formação de rede de consultores; Divulgação das melhores práticas de gestão; Compartilhamento das soluções de tecnologia aplicadas. 4.2 Competências e Aperfeiçoamento da Carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental - EPPGG O caráter generalista e transversal da carreira de EPPGG, associado às atribuições legalmente definidas para a carreira “o exercício de atividades de gestão governamental nos aspectos técnicos relativos à formulação, implementação e avaliação de políticas públicas, bem assim de direção e assessoramento em escalões superiores da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, em graus variados de complexidade, responsabilidade e autonomia”, indica um eixo comum de competências que devem ser consideradas como objeto para o curso de aperfeiçoamento da carreira. Tais competências apontadas pela ENAP serviram como base da proposta de curso de Aperfeiçoamento para a carreira: Capacidade de Analisar e Decidir: visão sistêmica Buscar Resultados: foco a identificação, análise, solução e busca de alternativas adequadas aos recursos e à conjuntura econômica, política e social. Além disso, exige atitudes como tomada de decisão, pró-atividade, gerenciamento, otimização os recursos, construção, gerenciamento de redes e parcerias; trabalho em equipe e interação com pessoas; negociação; liderança; comunicação; inovação e modernização. Brasil 145 Reformas y gobernabilidad: Valores da Ética Pública: implica no conjunto de valores e princípios éticos que balizam as atividades desenvolvidas. A partir competências apresentadas a ENAP apresentou uma classificação em três níveis: cognitivas – relacionadas à dimensão do conhecimento; interativas – relacionadas às atitudes e instrumentais relacionadas às habilidades. Em seguida realizou-se uma distribuição percentual entre o conjunto de competência e a classe em que o EPPGG se encontra.Em uma breve análise do conjunto de competências apresentado é possível perceber que: Competências Cognitivas – esse conjunto de competências mais voltado ao “conhecimento formal” propriamente dito e que se caracteriza pelo conjunto pelo domínio de conteúdos necessários ao desenvolvimento das atividades do servidor, apresenta ao longo da carreira uma curva decrescente. Ainda considerando que o curso de formação investe nesse tipo de competência ela será o principal alvo de investimento nos anos iniciais de uma carreira onde os servidores necessitam de um domínio teórico significativo que sustente o desenvolvimento de suas atividades. Competências Interativas – ao contrário das competências cognitivas esse conjunto de competências voltadas essencialmente as atitudes tornam-se fundamentais nos padrões mais altos da carreira onde as pessoas já possuem conhecimento suficiente e necessitam de novas posturas, novas atitudes e motivações. Nos últimos padrões da carreira as competências interativas ou as atitudes são também mais importantes que os conhecimentos ou habilidades que o servidor possui. A diferença entre os servidores em padrão inicial e final na classe é o melhor desempenho que esses possuem na aplicação dos conhecimentos adquiridos através das atitudes. Cabe ressaltar, ainda, que atitudes não são ensinadas e sim motivadas e desenvolvidas e é a metodologia de estímulo à mudança, aquisição ou revisão de atitudes que precisa ser alvo das ações de desenvolvimento. Significa que ninguém sairá líder de um curso de liderança e sim com um conjunto de estímulos e reflexões aplicáveis em sua realidade. Competências Instrumentais – correspondem às habilidades, especialmente as intelectuais. Estão associadas à capacidade de desempenho das atividades e, portanto, relacionadas aos instrumentos. As competências cognitivas e instrumentais são as mais fáceis de desenvolver e são aquelas que recebem maior investimento quanto ao desenvolvimento. As competências instrumentais ou as habilidades, 146 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública igualmente o conhecimento, decrescem ao longo da carreira e são de essencial investimento nos níveis iniciais, onde os servidores precisam conhecer e operar as ferramentas: sistemas, documentos oficiais, legislações, etc. O gráfico 1 abaixo apresenta o desenvolvimento das competências ao longo da carreira. No curso o próprio servidor EPPGG indica o conjunto de competências/disciplinas a serem cursadas ao longo da sua carreira (trilha), a fixação de percentuais para as competências/disciplinas indicadas pelo EPPGG é fundamental para que não haja uma concentração excessiva em algumas áreas, principalmente nas competências/disciplinas interativas onde há maior resistência e uma demanda de desenvolvimento urgente. 5. Conclusões (Excluir todo o trecho em vermelho) A idéia de gerenciar conhecimento não é nova. É possível remontar à década de 50 quando os pesquisadores de inteligência artificial tentavam reproduzir em computador o funcionamento do cérebro humano. Os sistemas especialistas tomaram impulso no início da década de 60 e, em conseqüência, desenvolve-se a engenharia do conhecimento, com o objetivo de instrumentalizar os analistas e programadores para “extrair” dos especialistas seu conhecimento e traduzi-lo em regras para os sistemas. Em meados da década de 90, a questão do conhecimento retornou à tona, impulsionado pelos textos de Thomas Stewart pelos trabalhos de Ikujiro Nonaka sobre o conhecimento nas organizações e formas de gerenciá-lo. Nonaka (1997) propôs quatro padrões para o fluxo do conhecimento em uma organização: de tácito para tácito ou processo de socialização: ocorre pela observação, imitação e prática. Como não se torna explícito, dificilmente pode ser alavancado pela organização; de explícito para explícito ou combinação: desenvolve-se pela combinação e desmembramento de “pedaços” do conhecimento, como na confecção de um relatório financeiro; de tácito para explícito ou articulação: surge quando ocorre a articulação de conhecimentos possuídos pelo indivíduo, permitindo sua disseminação; de explícito para tácito ou internalização, quando um novo conhecimento disseminado passa a ser aplicado pelos indivíduos, passando ao longo do tempo a ser internalizado. As mudanças foram velozes e acompanharam a própria evolução da tecnologia. Se os padrões tecnológicos atuais permitem uma Gestão cada vez mais eficaz das organizações, a importância que as pessoas assumem Brasil 147 Reformas y gobernabilidad: é igualmente exigente, uma vez que as transformações impostas pela sociedade do conhecimento, especialmente as inovações advindas das novas tecnologias, requerem níveis mais elevados de qualificação profissional capazes de permitir a conciliação dos objetivos e metas organizações e a execução do bom desempenho. As pessoas são significativas no desempenho organizacional, na adoção de novas tecnologias, na criação e no compartilhamento do conhecimento. Por este motivo, a Gestão de Pessoas vem assumindo, nas ultimas décadas, um papel fundamental na eficácia das organizações. O que sustenta o discurso de um novo modelo de Gestão de Pessoas é a mudança de perfil do servidor e tal debate não foge a retomada do tema profissionalização. Se levarmos em conta a evolução da Gestão de Recursos Humanos no serviço público brasileiro, em especial pela adoção e desenvolvimento de mecanismos meritocráticos, poderíamos falar em “re” profissionalização do servidor, por meio da qual emergem a necessidade de desenvolvimento de novas competências. A adoção dos padrões de competências para o serviço público não significa apenas sistematizar propostas de desenvolvimento e aperfeiçoamento profissional, mas também estabelecer critérios para provimento dos cargos e adequação dos perfis. 6. Referências Bibliográficas: ALBUQEURQUE, L.G. Oliveira. (2002) Implementação do modelo de gestão de pessoas por competências: o caso da Oxiteno. Anais XXVI Enanpad. Anpad: Salvador. ALLES, Martha Alicia.(2005) Dessarollho del talento humano baseado em competências. 1.ª ed. Buenos Aires: Grancia. ARELANO, David, EGAÑA, Rodrigo, OSLAK, Oscar y PACHECO, Regina (2003): Retos de la Profissionalización de la Función Pública. Caracas. CLAD. DUTRA, J., Hipólito, C., SILVA, C. (1998) Gestão de pessoas por competências: o caso de uma mepresa no setor de telecomunicações. Anais XXII. Anpad: Foz do Iguaçu. Entrevista com a professora Lívia Barbosa. Disponível em: http://www.talentoseresultados.com/materiac.htm. 10-08-06. FARIAS, Pedro César Lima de e Francisco Gaetani (2002): A política de recursos humanos e a profissionalização da administração pública no Brasil do século XXI: um balanço provisório. Portugal. CLAD. FLEURY, M.T., FLEURY, A.(2000) Desenvolvimento de competências em diferentes arranjos empresariais. Anais XXIV Enanpad. Anapad: Florianópolis. 148 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública GUIMARÃES, T. (2000) A nova administração pública e a abordagem da competência. Anais XXIV Enanpad. Anpad: Florianópolis. LONGO, Francisco (2001): La Reforma del Servicio Civil en las Democracias Avanzadas: Mérito com Flexibilidade. Banco Interamericano de Dessarrollo - BID (mimeografado). Texto apresentado na primeira reunião de Diálogo Regional de Política de Gestão Pública e Transparência. Washington. D. C. ______. (2005): La implementación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública: obstáculos y estratégias de reforma. Foro Ibero Americano: Revitalación de la Administración Pública. Estratégias para la implementación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública. México. NONAKA, Ikujiro & TAKEUCHI Hirotaka. (1997) Criação do Conhecimento da Empresa: como as empresas japonesas geraram a dinâmica da inovação. Rio de Janeiro: Campus. PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma nova gestão pública: limites e potencialidades da experiência contemporânea. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005 ______. (2005) Administração Pública Brasileira entre o gerencialismo e a gestão social. Revista de Administração Eletrônica, v. 45, n. 01, jan./mar 2005. Disponível em: <http://www.rae.com.br/rae/index.cfm?FuseAction=Artigo&ID=2025&Seca o=DEBATE&Volume=45&Numero=1&Ano=2005>. 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Previdenciário) 4.906 2006 TOTAL 676 4.004 1500 3.000 2042 1.549 1.350 Hospitais Próprios (MS) 9.742 1.000 8.805 3490 3.490 Professor 3º grau (MEC) 2.848 326 2.500 4.000 9.674 Professor 1º/2º grau (MEC) 1.050 103 800 1.400 3.353 Outros 8.194 8.844 12.692 9.557 39.287 24.808 12.312 22.612 21.623 81.355 Total Autorizado Cargo Cargos Distribu ídos * Carreira Total % Sem Vínculo * Total % Vagos * Total % DAS-1 7.265 4.276 58,86 1.710 23,54 1.279 17,60 DAS-2 5.670 3.537 62,38 1.087 19,17 1.046 18,45 DAS-3 3.903 2.311 59,21 632 16,19 960 24,60 DAS-4 2.984 1.505 50,44 726 24,33 753 25,23 DAS-5 993 433 43,61 251 25,28 309 31,12 DAS-6 204 85 41,67 67 32,84 52 25,49 21.019 12.147 57,79 4.473 21,28 4.399 20,93 Total Prefacio a la Segunda Edición 151 Reformas y gobernabilidad: Cargo Cargos Distribu ídos * Carreira Total % Sem Vínculo * Total Vagos * % Total % DAS-1 7.315 5.264 71,96 1.646 22,50 405 5,54 DAS-2 5.957 4.201 70,52 1.225 20,56 531 8,91 DAS-3 3.938 2.800 71,10 712 18,08 426 10,82 DAS-4 3.077 1.974 64,15 869 28,24 234 7,60 DAS-5 1.014 594 58,58 330 32,54 90 8,88 DAS-6 204 109 53,43 82 40,20 13 6,37 21.505 14.942 69,48 4.864 22,62 1.699 7,90 Total 152 Prefacio a la Segunda Edición Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública DESENVOLVIMENTO PROFISSIONAL E MOBILIZAÇÃO DE COMPETÊNCIAS NO SETOR PÚBLICO MARGARET BARONI E JOSÉ MENDES DE OLIVEIRA* Introdução A melhoria da capacidade de gestão das organizações públicas nos paêses latino-americanos é uma exigência do Estado que conta com algumas décadas de existência. Desde o final dos anos 70, quando assistimos ao crescente processo de mobilização social em torno da democratização, o Estado passa a ser questionado sobre a sua eficiência como provedor de serviços públicos e sobre sua condição institucional como fiador da democracia. O Estado é confrontado com um duplo desafio: tornar-se competente para responder as crescentes demandas sociais e ser capaz de redefinir as suas relações com a sociedade. O enfrentamento desse duplo desafio tem sido precário no transcorrer dos anos. Por razões históricas, estruturais e conjunturais as mais diversas, a maioria dos paêses latino-americanos privilegiou a questão econômica como base das transformações. Não é por menos que as últimas décadas constituem anos de sucessivos planos de estabilização monetária e fiscal. No Brasil, até a mudança de governo no ano de 2003, a resposta aos inúmeros problemas sociais – do desemprego á desigualdade social – foi colocada em segundo plano pela busca do equilêbrio macroeconômico. O fato de que a efetividade das polêticas públicas pode esbarrar na incapacidade de gestão do Estado tornou-se evidente para muitos paêses a partir da década de 90. Mas a resposta para esse problema nem sempre seguiu o caminho da formulação de uma polêtica de administração centrada nas caracterêsticas e especificidades das organizações públicas e de seus desafios. Não foram raras, nesse perêodo, as recorrências ao mundo empresarial em busca de modelos e mecanismos de gestão no pressuposto da ineficiência congênita das organizações públicas. Em conson‚ncia, a profissionalização da função pública esteve condicionada muitas vezes aos par‚metros da eficiência empresarial, e essa lógica foi refletida nos programas de capacitação dos funcionários públicos de forma nem sempre adequada. * Margaret Baroni é servidora pública federal e atualmente diretora na Escola Nacional de Administração Pública - ENAP e José Mendes de Oliveira é servidor público federal e coordenador de cursos na Enap. tel 55 61 34457086 - fax 55 61 34457167 Brasil 153 Reformas y gobernabilidad: A profissionalização dos funcionários públicos requer, para além da lógica da eficiência técnica ou instrumental, a consideração da natureza do trabalho que realizam. Em outras palavras, é necessário observar que qualidades são exigidas pelo exercêcio da função pública -, e que competências devem ser mobilizadas para tal. A identificação dessas competências, obviamente, não deve prescindir da análise das caracterêsticas do mundo atual e dos desafios postos ás organizações públicas na contemporaneidade, especialmente em contextos de descentralização da execução das polêticas públicas e de necessidade de coordenação intra e inter governamentais. O presente trabalho tem duplo objetivo: pretende discutir a capacitação no setor público como uma estratégia de profissionalização dos funcionários públicos, á luz do modelo da competência, e apresentar a experiência da Escola Nacional de Administração Pública - ENAP no desenvolvimento e implementação de cursos e programas de capacitação voltados á mobilização de competências para o desenvolvimento técnico e gerencial nas organizações públicas. 1. O Novo Contexto do Trabalho e o Modelo da Competência A redefinição dos modelos de gestão dos recursos humanos aparece como questão candente nos anos 80, quando se descortina nos cenários social e econômico o prenúncio de uma era de maior complexidade e incertezas. Os modelos tradicionais baseados nos princêpios da administração cientêfica, com destaque para a lógica taylorista dos postos de trabalho, esmaecem frente aos novos desafios da economia que se globaliza, do mercado que se torna mais competitivo e da percepção do papel do desenvolvimento cientêfico e tecnológico. As organizações são impelidas á busca de diferenças que as tornem adequadas ás exigências dos consumidores, dos contribuintes e dos cidadãos. Essa busca evidencia a necessidade da flexibilidade e de maior velocidade decisória para responder aos desafios e enfrentar situações inusitadas, o que afeta diretamente a estrutura das organizações públicas e o perfil dos funcionários. Ao passo que a desconcentração e descentralização do processo decisório se tornam obrigatórias, as organizações passam a requerer pessoas com maior grau de autonomia e iniciativa, caracterêsticas antagônicas á lógica do posto de trabalho que impede formas alternativas e mais produtivas de ação.1 A adaptação das organizações não se estabeleceu de forma consensual e pacêfica. Durante a década de 90, organizações confrontadas com a necessidade de readaptação ao ambiente de incertezas optaram pela adoção de modelos de gestão e ferramentas gerenciais voltados para resultados 1 Segundo a lógica do posto de trabalho, o funcionário limita-se à execução do menu de tarefas e ao fazê-lo é tolhido em sua criatividade e iniciativa. 154 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública essencialmente econômicos e descuidaram-se do aspecto humano como um fator estratégico nos processos de mudança. Para se adaptar, algumas organizações adotaram processos de reforma ou reengenharia, e em meio a conceitos e ferramentas, não raras ás vezes hipostasiados, chegaram a pensar que a ferramenta ou o processo adotado, por si só, seria fator de transformação positiva do comportamento dos gestores e funcionários em função da maior eficiência e competitividade. Os resultados de tais medidas não livraram muitas organizações do caos ou de heranças traumáticas. Faltava a tais organizações a compreensão de que a din‚mica do novo contexto estabelece a mudança como um processo permanente, exigindo das organizações um esforço contênuo de adaptação e reinvenção, para o qual medidas cirúrgicas e pontuais não surtem efeitos sustentáveis. Pesava na balança uma nova perspectiva, que viabilizasse a criatividade, a iniciativa, o comprometimento e responsabilização das pessoas com os objetivos e estratégias da organização2. Ao longo da década de 90, essa perspectiva toma corpo no modelo da gestão de competências. Esse modelo encontra-se na dependência do comportamento da estrutura social e econômica. Alguns estudiosos do assunto, a exemplo de Philippe Zarifian, associam a sustentação do modelo á própria redefinição das condições de produtividade e desempenho das organizações em direção á economia do serviço em oposição á economia de produção em massa. Muitos consideram que o modelo encontra-se em construção e seu futuro não é totalmente previsêvel. Tal fato contribui para a diversidade de definições. Para alguns autores anglo-saxões3, o conceito está associado ao repertório de conhecimentos e habilidades - e em alguns casos os aspectos comportamentais -, que permitem ás pessoas a excelência no trabalho. De acordo com essa perspectiva, as competências poderiam ser estruturadas em conjuntos de caracterêsticas ou qualificações sujeitas ao incentivo da capacitação. Outros autores, particularmente os franceses, tendem a observar a competência como a faculdade de mobilizar redes de atores em volta das mesmas situações, de compartilhar desafios, de assumir áreas de responsabilidade (Zarifian, 2003:137). Nesse caso, como salienta Joel Dutra, “podemos falar de competência apenas quando há competência em ação, traduzindo-se em saber ser e saber mobilizar o repertório individual em diferentes contextos” (Dutra, 2004:30). 2 Joel Dutra observa que: “Quanto mais as organizações buscam flexibilidade e velocidade decisória, mais dependem das pessoas; em decorrência, tornam-se mais dispostas a atender às expectativas e necessidades que elas manifestam. As pessoas que estabelecem algum tipo de relação de trabalho com a organização, por seu lado, procuram satisfazer a um novo conjunto de necessidades: maior espaço para desenvolvimento profissional e pessoal, manutenção da competitividade profissional e exercêcio da cidadania organizacional, entre outras, pressionando as organizações a se estruturarem para tanto”. (Dutra, 2004:14) 3 A exemplo de Richard Boyatzis e dos integrantes do Hay/MacBer Group.. Brasil 155 Reformas y gobernabilidad: Não obstante as diferenças entre anglo-saxões e franceses, a tendência atual é considerar as duas perspectivas como complementares. Admite-se que as pessoas podem agregar valor ás organizações como agentes de transformação de conhecimentos, habilidades e atitudes, e tal agregação não se reduz ao mero cumprimento de metas de produção, mas refere-se á melhoria dos processos e á introdução de tecnologias (Dutra, 2004:31). A noção de agente ou de sujeito da ação condiz com os dois conceitos basilares da concepção francesa: autonomia e iniciativa. Como afirma Zafirian, a autonomia é condição inevitável do desenvolvimento da competência e a iniciativa seu ponto de apoio na medida em que manifesta o engajamento do indivêduo na ação em relação a um horizonte de efeitos (Zarifian, 2003:85-87). Para tanto, a organização deve constituir-se como espaço din‚mico e favorável á iniciativa do indivêduo, garantindo a mobilização dos recursos internos pessoais, que ele adquiriu, solicita e desenvolve em dada situação, e os recursos coletivos, providenciados e colocados á disposição pela própria organização (recursos financeiros, capacitação, rede de ajuda mútua etc). A abordagem francesa apresenta aspectos polêmicos que poderiam conduzir á interpretação de que o modelo acentua a imagem do trabalhador que se parece menos com um assalariado e mais com um artesão. É possêvel que tais aspectos estejam presentes e que possam ser realmente problematizados, mas há um ponto forte no modelo francês: a lucidez com relação á necessidade da superação de uma definição taylorista do trabalho. Embora reconheça a import‚ncia do modelo do posto de trabalho na formalização e socialização de conhecimentos e procedimentos, a interpretação francesa realça a circunst‚ncia de um contexto que exige um outro tipo de profissional, ou melhor, de um outro perfil de funcionário. Esse novo perfil requer além do domênio operacional de determinado fazer, ou da execução de determinadas tarefas, a compreensão global do processo produtivo e a apreensão do saber tecnológico. O que está em jogo é a capacidade do indivêduo de refletir sobre o seu contexto e aprender com esse processo. Pressupõe-se, além do conhecimento adquirido na trajetória de vida, uma inteligência prática que envolve a compreensão das situações com as quais o indivêduo se depara. Nesse caso, não se fala meramente de uma aplicação de conhecimentos para a solução de problemas, mas da mobilização de conhecimentos para a compreensão. A lógica já não é mais o da mera aplicação de conhecimentos retidos, mas a do aprender a aprender e do aprender fazendo. A alternativa de enfrentamento de uma era de incertezas, proposta pelo modelo, não prescreve a eficiência para a execução de tarefas, mas a alteração do papel do trabalhador a partir do reconhecimento das 156 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública caracterêsticas da sociedade moderna, ou seja, a emergência da individualidade, o nêvel de interdependência dessa emergência - o trabalho em rede - e a própria definição da incerteza como regra. Esse novo papel, que inclui a autonomia e a iniciativa, é o pré-requisito para a busca de uma invenção permanente, que explora as virtudes da instabilidade e dos eventos. Por essa razão, a lógica do automatismo de conhecimentos e habilidades torna-se insuficiente, bem como a percepção da competência restritamente vinculada a ela. O novo contexto do trabalho impõe a formulação de um conceito de competência em que estejam contemplados aspectos tais como a tomada de iniciativa e responsabilidade do indivêduo, a inteligência prática das situações e a capacidade das organizações em mobilizar redes de atores em volta de objetivos comuns, de motivar o trabalho cooperativo e o engajamento dos indivêduos. As organizações são observadas, neste novo contexto, como comunidades de ação, ou seja, como agregados de iniciativas e de papéis orientados por convicções compartilhadas e por uma visão comum. De acordo com essa perspectiva, o espaço de trabalho ganha mais densidade e complexidade em termos da própria heterogeneidade dos grupos profissionais. Tal fato envolve uma alteração significativa no conceito tradicional de profissão e afeta diretamente os padrões de pertinência social e identidade dos trabalhadores. Enquanto tais elementos dependem da inserção do indivêduo em um grupo homogêneo de pares, segundo a versão tradicional, na comunidade da ação o que predomina é a diversidade de formação e a riqueza de pontos de vista diferentes, que são agregados mediante a compreensão recêproca, a realização de acordos e a definição de objetivos em comum. Nestas circunst‚ncias, o conceito tradicional de profissão não desaparece, mas ganha um novo significado, ou seja, passa a incorporar a idéia de um grupo heterogêneo de profissionais que devem julgar em conjunto a validade recêproca de suas próprias iniciativas frente ás situações ocasionais e ambig¸idades que enfrentam no cotidiano (Zarifian, 2003:109). A heterogeneidade profissional e a necessidade do trabalho cooperativo, frente ás situações de incertezas, alteram os padrões de comunicação dentro das organizações. Ao contrário da mera transmissão de informações, que se adequa ás operações de rotina, a comunicação ganha sentido estratégico na construção das convicções compartilhadas e do consenso em torno de objetivos comuns. Esse é um aspecto importante, sobretudo quando se tem em mira o estilo gerencial e a condução de equipes. Em um contexto em que o trabalho se torna mais coletivo e menos individual, em que as pessoas reivindicam maior participação e responsabilidade nos processos decisórios, a gerência se torna obrigatoriamente participativa e o conceito de liderança sofre significativas alterações. Os dirigentes vêem-se ás voltas com novas Brasil 157 Reformas y gobernabilidad: competências. Da mesma forma que se estabelece, como um critério de trabalho, a capacidade de negociação permanente dos funcionários nas interfaces internas e externas á organização, os dirigentes passam a desempenhar um papel crucial na articulação e motivação das equipes. O mando e o exercêcio do poder verticalizado desocupam o espaço para a introdução de um estilo gerencial mais din‚mico e participativo. 2. Modelo da Competência e Educação Profissional Embora o modelo da competência, particularmente em sua versão francesa, não associe o conceito a um estado ou conhecimento que se possa adquirir por intermédio da capacitação - tendo em vista que a competência significa mobilizar o que se sabe em determinada situação ou contexto -, não há impedimento para se pensar até que ponto a lógica da competência reorienta as bases da educação profissional. Corrobora essa possibilidade, a própria tendência do modelo em não desprezar nem estabelecer relações antagônicas entre a qualificação, entendida como os recursos adquiridos pelo indivêduo em termos de conhecimentos, habilidades e atitudes, e o conceito de competência. Como afirma Zarifian, a distinção entre qualificação e competência não faz sentido, quando se percebe que a competência é uma nova forma de qualificação ou uma maneira de qualificar (Zarifian, 2003:37). Pesa, obviamente, nesse ponto de vista, a ênfase na aprendizagem ou na aquisição de competências dentro das situações de trabalho. Porém, isso não exclui necessariamente a educação formal, mas a complementa. Admitida essa complementação, quais seriam então os impactos da lógica da competência sobre a educação profissional? Novamente convém observar o aspecto que consideramos mais forte no modelo da competência, que é a sua crêtica á lógica do posto de trabalho. Em geral, os planos de capacitação calcados nos modelos tayloristas baseiam-se nas análises ocupacionais descritivas e conduzem ao treinamento para a execução de tarefas. A superação desses modelos, assim como ocorre nos processos de trabalho modernos, requer uma educação profissional centrada no estêmulo á autonomia e iniciativa. Além do domênio operacional, incide sobre a efetividade da formação a exigência de um processo de aprendizagem compatêvel com o desafio da construção de um sujeito mais reflexivo, capaz de compreender o processo produtivo no qual se insere e de decidir quando confrontado com situações inusitadas ou problemáticas. A formação profissional, portanto, deve basear-se em estratégias que viabilizem o efetivo acesso dos profissionais ás conquistas cientêficas e tecnológicas da sociedade, em oposição á mera aprendizagem de técnicas de trabalho ou desempenho de tarefas. Como salienta Francisco Aparecido Cordão, Presidente da C‚mara de Educação Básica do Conselho 158 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Nacional de Educação em 2003, a função central dessa nova educação profissional é “preparar as pessoas para o exercêcio da cidadania e para o trabalho, em condições de influenciar o mundo do trabalho e modificá-lo, de modo a desenvolver um trabalho profissional competente”.4 Compreende-se como profissional competente, nesse caso, aquele indivêduo que desenvolve a capacidade de procurar alternativas para solucionar problemas e situações novas ou inusitadas no ambiente de trabalho. No Brasil, essa nova lógica da formação profissional está presente nas diretrizes curriculares do ensino profissional de nêvel técnico. O Conselho Nacional de Educação estabelece, no Art. 6º da Resolução CNE/CEB nº 04/1999, a competência profissional como a capacidade de mobilizar, articular e colocar em ação valores, conhecimentos e habilidades, necessários para o desempenho eficiente e eficaz de atividades requeridas pela natureza do trabalho, e explicita, no Parecer CNE/CEB 16/199, que alguém tem competência profissional quando constitui, articula e mobiliza valores, conhecimentos e habilidades para a resolução de problemas não só rotineiros, mas também inusitados em seu campo de atuação profissional, agindo eficazmente diante do inesperado e do inabitual, superando a experiência acumulada transformada em hábito e liberandose para a criatividade e a atuação transformadora. Guardadas as diferenças entre as escolas técnicas e as escolas de capacitação profissional que atuam fora do sistema oficial de ensino, as diretrizes não deixam de ser válidas para ambos os casos. O compromisso da escola com o desenvolvimento crescente da autonomia intelectual, com a criatividade e iniciativa do educando, ou mais precisamente com um modelo de aprendizagem que ensine o educando a aprender a aprender, para que possa dar continuidade ao processo de aprendizagem de forma autônoma associando a educação, o trabalho, a ciência e a tecnologia em sua trajetória ou itinerário profissional, pode ser perfeitamente adequado aos planos ou programas de capacitação em outros centros de capacitação. O que se persegue é a formação de um educando com algumas caracterêsticas essenciais: capacidade para resolver problemas, comunicar idéias, tomar decisões, ter iniciativa, ser criativo e apresentar crescente grau de autonomia intelectual. Tais caracterêsticas não seriam, certamente, questionadas por qualquer formulador de planos de capacitação nas organizações privadas ou públicas, principalmente se ele estiver atento aos desafios que as organizações modernas devem responder. 4 Citação retirada da introdução ao livro de Zarifian (Zarifian, 2003:27). Brasil 159 Reformas y gobernabilidad: O modelo da competência redefine a abordagem da formação profissional ao estabelecer a atividade de trabalho como integrante do processo de aprendizagem. Aprender com a própria atividade significa aumentar o grau de abstração e a confrontação com os conhecimentos já adquiridos. A mobilização de conhecimentos implica a renovação do repertório ou a aquisição de novos conhecimentos. As organizações apresentam situações que sugerem uma corrente de aprendizagem, que pode ser apoiada pela capacitação formal. Tomando como referência os conceitos de Zarifian, é possêvel configurar essas situações da seguinte forma: Ilustração 1 - Adaptado de Zarifian, 2003:176. Depreende-se dessa corrente de aprendizagem a idéia da formação contênua dos indivêduos. A situação formativa não é o fim da corrente, mas o reinêcio do processo para novas rotinas, novos questionamentos e novos conhecimentos. Dessa forma, não só o funcionário adiciona valor profissional ao seu currêculo de competências, mas, sobretudo, agrega valor ao patrimônio de conhecimentos da organização. Fica evidente, portanto, que o investimento em programas de capacitação e desenvolvimento, ao contrário de opor-se, pode constituir apoio essencial para que os funcionários e dirigentes potencializem as capacidades exigidas pelo novo contexto de trabalho ou pelas situações a que se sujeitam nas organizações modernas. 160 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública A percepção da import‚ncia da formação contênua tem se tornado mais abrangente á medida que as organizações e suas lideranças reconhecem a relev‚ncia dos indivêduos como elemento estratégico. Quando isso ocorre, as organizações tendem a alterar as suas opções no que se refere á adoção de programas ou planos de capacitação. A tendência é a opção por programas mais longos e integrados, com foco na mobilização de competências e redução da preocupação com o automatismo para a execução de tarefas. Os treinamentos por catálogo, geralmente fragmentados, podem estar com os seus dias contados. As evidências apontam para a crescente adoção da capacitação permanente, voltada para os objetivos e resultados organizacionais. Tornam-se mais freq¸entes as soluções de programas capazes de refletir a lógica e as exigências dos processos de trabalho de acordo com a realidade de cada organização. Em suma, as mudanças societais e o contexto de incertezas têm impulsionado as organizações, principalmente as de caráter empresarial, para a redefinição dos modelos de gestão dos recursos humanos e das polêticas de desenvolvimento. Dentre as alternativas, localiza-se o modelo da competência. Porém, qual é a validade dos diagnósticos, e da adoção desse modelo, em se tratando de organizações públicas? Estão as organizações do setor público sujeitas ao mesmo contexto de incertezas? Quais são os seus desafios? Os conceitos do modelo de competência são adequados aos currêculos dos centros de capacitação e escolas de governo do setor público? 3. Modelo da Competência e Organizações Públicas As mudanças societais desencadeadas a partir da crise econômica dos anos 70 não são um fenômeno isolado de um paês ou de uma região. Um aspecto fundamental da contemporaneidade que se torna mais visêvel a partir da década de 80 é precisamente a interdependência das economias no cenário mundial. Portanto, o que denominamos como era das incertezas abarca todas as regiões do globo, ainda que os desafios e as respostas a estes desafios sejam diferentes entre as diversas sociedades, tendo em vista o processo histórico e o padrão de desenvolvimento de cada uma delas. Da mesma forma, não há como admitir que tais mudanças restringem-se a um espaço especêfico da sociedade, porque constituem fenômenos estruturais, ainda que seus efeitos amoldem-se ás caracterêsticas das diversas organizações sociais. No entanto, não há por que censurar aqueles que apontam as diferenças entre organizações públicas e empresariais. Certamente elas existem, principalmente no que diz respeito aos seus objetivos, embora similitudes também possam ser encontradas em procedimentos técnicos e gerenciais. O nosso propósito não é polemizar a questão, mas compreender em que sentido as mudanças sociais, econômicas e polêticas a partir da década de 80 afetaram Brasil 161 Reformas y gobernabilidad: as organizações públicas e até que ponto o modelo de competência constitui uma resposta para alguns dos desafios estabelecidos a partir de então, particularmente no que se refere ao contexto do trabalho no setor público e á gestão de pessoas. Para tanto, consideramos relevante observar que o Estado nos paêses latino-americanos, devido ao seu papel histórico de protagonista do desenvolvimento social e econômico, encontra-se a partir da década de 80 frente a um duplo desafio, que, em nossa concepção, será em maior ou menor grau objeto de enfrentamento dos projetos de reformas desenvolvidos nas décadas seguintes: o da construção de uma máquina administrativa eficiente e, ao mesmo tempo, democrática. Como destaca Kliksberg: “A década de 80 é cenário de intensas lutas dos povos da região no sentido de fazer avançar processos democratizantes, bem como de afiançar e consolidar as democracias existentes. Há uma consciência crescente, no quadro dessas lutas, do papel-chave da administração pública no processo de desenvolvimento democrático. Por um lado, a máquina no Estado, um dos protagonistas centrais do desenvolvimento histórico da região, pode desempenhar papéis determinantes na criação de condições favoráveis á consolidação democrática, ou, pelo contrário, obstruê-la e debilitá-la. Por outro lado, a capacidade do Estado democrático de produzir uma gestão eficiente foi tomada, repetidamente, como teste de sua própria legitimidade. Nesse sentido, o sistema democrático apresenta, potencialmente, condições estruturais que, do ponto-de-vista da moderna teoria organizacional, são altamente favoráveis á eficiência, do mesmo modo que as possibilidades de identificação, motivação, elaboração coletiva de decisões, informação aberta, deliberação etc. Além de ser o sistema democrático o modelo com melhores possibilidades de enfrentar a crise, constitui também o referencial apropriado para a estruturação da administração pública necessária”. (Kliksberg, 1992:27) Embora o momento histórico, quase três décadas depois, seja outro, acreditamos que algumas demandas mantêm-se atuais e permanecem como desafios para o Estado e para a administração pública na América Latina. Malgrado os debates-ardis durante a década de 90, que sobejaram o discurso do Estado mênimo e a incapacidade congênita do setor público (Kliksberg, 1992:31-40), os anos noventa foram importantes para evidenciar, até mesmo com a contribuição das desditosas experiências de downsizing e de modismos, que a busca da eficiência nas organizações públicas não pode se sustentar na mistificação dos meios nem se deixar constranger pela lógica formalista das normas inflexêveis. Nesse sentido, concordamos com Kliksberg quando afirma que, para se obter transformações significativas nas 162 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública organizações públicas, é “necessário incidir mais além das formas, em dimensões substantivas, tais como a mudança das correlações de poder, o desenvolvimento de motivações e novas atitudes, a alteração de valores” (Kliksberg, 1992:50). Com outras palavras, encontramos aqui uma exigência equivalente á superação da lógica taylorista. O atendimento das demandas sociais em condições quase sempre permanentes de escassez de recursos impõe escolhas e a otimização dos gastos públicos, e essa questão não se resolve apenas com medidas de contenção orçamentária e financeira; requer alternativas que redundem em soluções efetivas sem prejudicar a produtividade das organizações e, conseq¸entemente, o atendimento adequado das demandas sociais. Por essa razão, a capacidade de gerenciar situações complexas de forma criativa passa a ser um fator importante e uma exigência para o reconhecimento e legitimidade das organizações públicas. ¿ semelhança do que ocorre nas empresas, a lógica do automatismo de conhecimentos e habilidades é insuficiente para responder a essa exigência. A mobilização de repertórios individuais e o investimento na autonomia dos funcionários passam a ser critérios de sucesso também na administração pública. Não obstante a natureza legalista dos procedimentos no setor público, que não raras vezes oculta incompetências, há espaços para que uma gestão inteligente possa acontecer, baseada na tomada de iniciativa, no poder da cooperação e na responsabilidade profissional. É provável que o grande desafio das organizações públicas seja justamente esse: tornar-se uma comunidade de ação produtiva e compromissada com resultados que beneficiem os cidadãos5 e que trabalhe de modo transparente. 4. Capacitação Baseada em Competências: A Experiência da ENAP No Brasil, a preocupação das organizações em contar com funcionários eficientes e motivados tem conduzido organizações públicas, a exemplo do Tribunal de Contas da União, da Caixa Econômica Federal e do Banco Central do Brasil6, a buscar alternativas no modelo da competência para a gestão de pessoas. Essas iniciativas são observadas com atenção pela Escola Nacional de Administração Pública – ENAP, que tem especial interesse em refletir sobre o tema em função de seus programas de capacitação. Na condição de Escola de Governo, a ENAP apresenta em sua própria missão o compromisso de desenvolver competências de servidores públicos para aumentar a 5 Esta ação compromissada corresponde ao que Alecian e Foucher definem como gerenciamento responsabilizante. 6 A experiência dessas e de outras organizações brasileiras encontra-se sumarizada no livro Gestão por Competências em Organizações de Governo publicado pela Escola Nacional de Administração – ENAP. Brasil 163 Reformas y gobernabilidad: capacidade de governo na formulação, implementação e avaliação das polêticas públicas. Esse compromisso foi realçado com a recente publicação do decreto que instituiu a Polêtica e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da Administração Pública Federal brasileira (Decreto nº 5.707 de 23/02/2006). Ao fazê-lo, o Governo brasileiro ampliou a import‚ncia do tema para todas as organizações públicas. Em primeiro lugar, porque estabelece como uma das finalidades da Polêtica a “adequação das competências requeridas dos servidores aos objetivos das instituições, tendo como referência o plano plurianual” (Art. 1º - Inciso I) e, em segundo lugar, porque define, para os fins do Decreto, a capacitação como o “processo permanente e deliberado de aprendizagem, com o propósito de contribuir para o desenvolvimento de competências institucionais por meio do desenvolvimento de competências individuais” (Art. 2º - Inciso II). Dessa forma, todas as escolas de governo vinculadas áAdministração Pública Federal obrigam-se a considerar o conceito de competência na construção de seus currêculos, assim como as diversas organizações públicas passam a considerá-lo na formulação de seus planos de capacitação. Certamente a difusão do conceito e dos métodos a ele associados irá requerer tempo de maturação e absorção por parte das instituições, isto é, envolverá um processo de aprendizagem, no que as Escolas de Governo, a exemplo da ENAP, poderão desempenhar importante papel. Nessa direção, a ENAP tem atuado desde o ano de 2004, buscando não só pensar modelos de programas de capacitação, que possam estimular o desenvolvimento de novas competências no setor público, como também a adoção de metodologias de mapeamento em apoio ao esforço das organizações na construção de planos de capacitação alinhados com as estratégias das instituições e com as diretrizes de governo. Pode-se assegurar que o compromisso da Escola calca-se em princêpios que se assemelham áqueles estabelecidos pelo Conselho Nacional de Educação para as escolas técnicas brasileiras. Para além do ensino restrito á transmissão de informações, a ENAP persegue a construção de programas de capacitação compatêveis com a autonomia intelectual dos servidores, com o estêmulo á iniciativa e criatividade organizacional e individual, de acordo com uma filosofia de ensino em que o mais importante é o aprender a aprender. O intento é que também os trabalhadores do setor público possam associar educação, trabalho, ciência e tecnologia em sua trajetória profissional, agregando valor ás organizações. Nesse sentido, a Escola tem investido, na área da educação continuada, em três linhas de trabalho que merecem destaque e sobre as quais discorreremos a seguir: 1) implementação de oficinas para a difusão da metodologia de mapeamento de competências em apoio á formulação dos planos de capacitação das organizações; 2) construção de programas de 164 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública capacitação integrada, que permitam a visão sistêmica dos processos produtivos no setor público, reforçando a compreensão dos contextos de trabalho nas organizações; 3) desenvolvimento da capacidade de gestão dos processos administrativos e das polêticas públicas. 4.1 O Projeto das Oficinas de Mapeamento de Competências A primeira percepção de que havia, e ainda há urgência na adoção de um mecanismo de suporte á formulação dos planos de capacitação nas organizações públicas nasceu da avaliação das demandas de capacitação encaminhadas á ENAP pelas organizações públicas. Além da forte evidência de que muitos planos não se baseavam em levantamentos de necessidades realistas, o aspecto mais perceptêvel era o voluntarismo presente nas opções de cursos solicitados, realçando não rara ás vezes o divórcio entre as demandas de capacitação e as diretrizes dos órgãos e do próprio Governo. Essa percepção foi corroborada quando algumas organizações, ciosas de sua dificuldade em compatibilizar o investimento em capacitação com resultados efetivos no trabalho, buscaram o apoio da Escola para adquirir know-how a fim de formular seus planos de capacitação. Tais ocorrências evidenciaram a relev‚ncia de capacitar as organizações para a mobilização de competências segundo as suas diretrizes e planos estratégicos. A opção da ENAP não se restringiu á oferta de seu catálogo de cursos de uma forma convencional, mas avançou no sentido de propor ás organizações uma metodologia de mapeamento de competências que pudesse apoiá-las na formulação de seus planos. Dessa forma foi concebida a oficina Metodologia de Mapeamento de Competências para Elaboração de Planos de Capacitação, cujo principal objetivo é permitir a compreensão e apropriação de um método de trabalho, a partir do qual a própria organização poderá conduzir, de forma autônoma, o seu processo de mapeamento das competências essenciais7 e a posterior formulação dos planos de capacitação. Este é um aspecto importante que altera a lógica das consultorias externas, tão presentes e nem sempre produtivas, nas organizações públicas. O objetivo é mobilizar a competência das organizações, para lidar de uma forma proativa com o desenvolvimento de seu pessoal. 7 O significado dessa expressão não se confunde integralmente com aquele admitido por Hamel e Prahalad, que observam a competência essencial em termos da combinação de recursos, capacitações e processos organizacionais que permite à empresa diferenciar-se em relação a seus concorrentes, assegurando-lhe vantagem competitiva. Em parte a definição se aplica às organizações públicas, excetuando-se em muitos casos a validade da vantagem competitiva, que, provavelmente, teria mais sentido em se tratando de empresas estatais. Poder-se-ia dizer que a primeira parte da definição é apropriada para a maioria das instituições públicas, desde que a referida combinação esteja assegurando, mais que a concorrência, a eficiência e a efetividade das organizações no atendimento das demandas sociais. Brasil 165 Reformas y gobernabilidad: Por essa razão, os participantes são convidados á definição de um marco conceitual próprio, que deverá ser apropriado consensualmente, e á identificação e definição das competências necessárias tendo como base a análise da missão, dos valores, da cultura e dos desafios da organização. Não obstante a abordagem da literatura nacional e internacional sobre o tema, os participantes da oficina são estimulados a pensar sua própria base conceitual, observando a sua realidade organizacional e suas práticas de trabalho, como um recurso de aprendizagem e, sobretudo, de identificação, reforço e entendimento comum dos conceitos, que deverão ser praticados no ambiente organizacional. A oficina abrange atividades de apresentação do conceito de competência segundo a literatura especializada e entidades, nacionais e internacionais, que trabalham com a gestão de competências; trabalho em equipe para a formulação de um conceito de competência que poderá ser apropriado pela organização; explicitação dos marcos do planejamento estratégico, das competências institucionais, funções ou principais processos de trabalho da organização; trabalho em equipe para a identificação de competências necessárias para a gestão estratégica da organização nos seus desafios institucionais e a definição das competências identificadas. Todas as atividades são desenvolvidas com a orientação de um facilitador e não há a pretensão de que, ao término, os participantes saiam com uma solução que deverá ser imposta á organização como se fosse a ideal ou definitiva. O verdadeiro trabalho de mapeamento ocorre dentro da organização com a mobilização de gerentes e servidores mediante a ação do grupo treinado na oficina. Esse grupo será o elemento difusor do método e condutor do mapeamento dentro da organização. O envolvimento e o compromisso dos dirigentes são fundamentais para que o mapeamento aconteça e gere subsêdios para a elaboração dos planos de capacitação. Na segunda etapa a oficina aborda a estrutura e funcionamento de um instrumento gerencial informatizado (CapacitA«√O) desenvolvido pelo Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO em parceria com a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Este sistema possibilita o registro dos dados levantados no mapeamento de competências, com vistas á elaboração dos planos de capacitação. Ele permite a identificação de lacunas entre as competências atuais (auto-avaliação feita pelos servidores) e as competências requeridas (avaliação feita pelos coordenadores e gerentes). O sistema vincula competências gerenciais, técnicas e comportamentais dos servidores a objetivos organizacionais. O trabalho culmina com a realização efetiva do mapeamento. O interesse pelo tema e o número de organizações que demandam as oficinas é significativo e, certamente, crescerá com a Polêtica Nacional de 166 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Desenvolvimento de Pessoal. Em 2005, a ENAP atendeu vários Ministérios e unidades vinculadas – a exemplo dos Ministérios da Indústria e Comércio; Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e Ministério das Cidades -, que se interessaram pela abordagem da competência como uma alternativa para a formulação de seus planos de capacitação. Esse interesse é importante porque é revelador de uma preocupação que parece transcender a lógica do treinamento ou da capacitação para o desempenho exclusivo de tarefas. Notase, nas oficinas, que os servidores estão conscientes de que não basta aplicar recursos em programas de capacitação desalinhados ou focados em soluções não integradas. É possêvel observar que os participantes preocupam-se com a efetividade dos programas e projetos em que trabalham e com a compreensão global do processo produtivo no qual se inserem. A expectativa da Escola, neste momento, é o recebimento de demandas de capacitação das organizações que têm participado das oficinas. A verificação da adequação, coerência e qualidade dessas demandas, em função das próprias diretrizes das organizações, constituirá um bom indicador da efetividade da aplicação da metodologia de mapeamento das competências. 4.2 Os Programas de Capacitação Integrada Um dos aspectos mais marcantes da lógica taylorista é a separação entre aqueles que pensam e os que executam dentro das organizações (Alecian; Foucher, 2001:100). Essa separação é o reflexo de uma divisão rêgida de papéis e de atribuições que não favorece a compreensão do indivêduo de sua inserção no processo produtivo. Essa separação acentua a alienação do sujeito e, por conseq¸ência, arrefece a sua motivação no trabalho. Quando essa lógica se estende para os planos de capacitação, tem-se o fac-sêmile da mesma separação e o foco predominante passa a ser o treinamento para o desempenho de tarefas. Opondo-se a essa lógica, a ENAP estabeleceu como uma de suas metas a partir de 2004, a revisão de seus cursos com o objetivo de tê-los constituêdos em programas de capacitação. O conceito de programa é utilizado para designar um conjunto de cursos ou módulos concatenados de tal forma que possam refletir o contexto e o fluxo dos processos de trabalho em sua êntegra. Embora não se tenha a pretensão de que a capacitação por si só impeça a fragmentação no espaço organizacional, a concepção dos programas visa, sobretudo, garantir que o funcionário tenha a compreensão das interfaces e interdependências das ações no contexto do trabalho, e consiga perceber as implicações de tais interdependências no alcance dos objetivos da organização. Essa compreensão constitui um passo importante na superação do sentimento de isolamento, alienação ou desmotivação que a execução de tarefas estanques pode provocar. Brasil 167 Reformas y gobernabilidad: A Escola tem buscado a interlocução com as diversas áreas da Administração Federal que lidam com as atividades essenciais e estruturantes de governo, tais como, planejamento, orçamento, logêstica e recursos humanos, para a construção de programas que ofereçam a capacitação necessária á mobilização de competências nestas áreas. Até este momento, a Escola já desenvolveu e ofertou o Programa de Capacitação em Gestão da Logêstica Pública, o Programa de Capacitação em Gestão de Pessoas e o Programa de Capacitação em Gestão do PPA8. Atualmente desenvolve o Programa de Capacitação em Gestão Orçamentária e Finanças Públicas em parceria com a Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão pra ofertá-lo em 2007. 4.2.1 O Programa de Capacitação em Gestão da Logêstica Pública O Programa de Capacitação em Gestão da Logêstica Pública foi organizado com a atenção direcionada para os servidores que atuam na gestão de suprimentos nas organizações públicas. Embora a ENAP já oferecesse, antes de 2005, opções de capacitação para esse público, a exemplo dos cursos de Licitações e Contratos, Sistemas de Registro de Preços e Formação de Pregoeiros, dentre outros, percebeu a import‚ncia e urgência em estabelecer um nexo entre esses cursos de tal forma que pudessem permitir uma perspectiva global dos processos de aquisição no setor público e, assim, garantir a oferta de alternativas de capacitação úteis e efetivas para os profissionais da área. A interlocução com as organizações públicas e a observação da realidade administrativa evidenciaram a necessidade da construção de uma nova perspectiva para a capacitação em logêstica de suprimentos no setor público. Uma nova abordagem sustentada na visão de conjunto e no uso de tecnologias para a otimização do trabalho gerencial e técnico. Condutas excessivamente operacionais e fragmentação das atividades têm impedido uma percepção integrada das várias fases que constituem o processo e facilitado a perda da eficiência. Avanços tecnológicos e uma maior complexidade do mercado de bens e serviços têm imposto, por sua vez, desafios aos gestores e técnicos da área de suprimentos no sentido da aquisição de novos conhecimentos e habilidades. A crescente expansão da tecnologia tem favorecido a adoção de sistemas eletrônicos para a aquisição de bens e serviços no setor público9, uma 8 O Plano Plurianual – PPA – é o modelo integrado de planejamento, orçamento e gestão por programas, adotado pelo Estado brasileiro a partir da Constituição de 1988. Este modelo tem como fundamento, dentre outros: organizar em programas todas as ações de governo; proporcionar alocação de recursos nos orçamentos anuais compatêveis com o Plano e com o desempenho dos programas; melhorar o desempenho gerencial da administração pública; estimular parcerias com Estados, Municêpios e o setor privado; explicitar a distribuição regional de metas e gastos e dar maior transparência à aplicação dos recursos e seus resultados. 168 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública modalidade que simplifica o trabalho e reforça a transparência no processo de compras, e requer para a sua operacionalização, capacitação adequada. Além do domênio de tecnologias, observa-se também a import‚ncia da adoção de uma perspectiva, ao mesmo tempo crêtica e estratégica, sobre o mercado de fornecedores por parte dos servidores que atuam na área de suprimentos. Esse é um pré-requisito essencial para garantir o princêpio da melhor aquisição em defesa do interesse público. Portanto, o Programa foi concebido com a preocupação em evitar o parcelamento do conhecimento ou a percepção fragmentada do processo de trabalho, reforçando-se a visão sistêmica do ciclo logêstico da gestão de suprimentos no setor público desde o momento do planejamento na précompra até o momento de acompanhamento dos contratos. Esse ciclo da logêstica encontra-se representado na Ilustração 2. Ilustração 2 - Programa de Capacitação em Gestão da Logêstica Pública - ENAP, 2005. 9 O Governo brasileiro estabeleceu, por intermédio do Decreto 5.450 de 1/06/2005, a modalidade Pregão Eletrônico como modalidade preferencial para a aquisição de bens e serviços nos órgãos federais da administração direta, fundos especiais, autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União. Brasil 169 Reformas y gobernabilidad: Ainda que os conteúdos de alguns cursos possam ser recomendados especialmente para coordenadores e gerentes, devido á abordagem, extensão e profundidade de seus conteúdos, o objetivo não é fragmentá-los rigidamente em função de públicos distintos. É relevante que os gestores e técnicos tenham a percepção de todo o processo, e que a partir dessa percepção possam refletir de forma crêtica e proativa sobre a gestão da logêstica pública e suas relações com as macro-funções da organização, além de conhecer e aplicar instrumentos que possam otimizar a eficiência, a eficácia e a efetividade dos processos de aquisição em suas organizações. 4.2.2 O Programa de Capacitação em Gestão de Pessoas Uma administração pública ágil, eficiente, transparente e democrática necessita da qualificação de seus servidores e da mobilização de competências para tal. O Programa de Capacitação em Gestão de Pessoas foi concebido para oferecer aos servidores públicos, responsáveis pela gestão de recursos humanos, a oportunidade para refletir sobre as principais questões e desafios que são postos atualmente para o desenvolvimento de competências no setor público. A proposta desse Programa é fornecer a esses profissionais um sistema de capacitação modular de acordo com as necessidades e disponibilidade de tempo dos servidores. A montagem dos módulos de ensino é norteada pelo conceito de aprendizado que a UNESCO tem promovido: aprender a fazer, aprender a aprender, aprender a ser e aprender a conviver. Essas referências encontram-se na orientação pedagógica e na abordagem dos conteúdos de cada módulo. O público-alvo preferencial são coordenadores gerais, gerentes e equipes técnicas que atuam nas coordenações de recursos humanos dos diversos órgãos da Administração Pública Federal. O foco direcionado para esse público tem especial relev‚ncia, porque constitui desafio atual a mudança de uma cultura e atuação departamental, ainda predominante nas áreas de recursos humanos, para uma inserção mais estratégica desses setores nas organizações. A redução da atuação dessas áreas ás atividades de um departamento de pessoal convencional, além de enfraquecer o próprio setor como um potencial agente de articulação da polêtica de pessoal dentro da organização, reforça a tendência dos planos de capacitação elaborados de forma desarticulada. Resgatar as áreas de recursos humanos, transformando-as em áreas estratégicas, é fundamental para incentivar a construção de uma comunidade de ação como a definimos anteriormente. O Programa busca se constituir num elemento de reforço para a construção de uma gestão estratégica de pessoas no setor público. A composição dos cursos propõe uma visão sistêmica da gestão de pessoas em inter-relação com os demais processos organizacionais. 170 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública O Programa está organizado em três linhas de ação com módulos de sensibilização destinados aos coordenadores-gerais das áreas de RH; módulos de sensibilização destinados aos coordenadores e equipes das áreas de RH e módulos instrumentais destinados aos coordenadores e equipes das áreas de RH. O Programa abrange os seguintes temas: tendências em gestão de pessoas no setor público; sistemas de administração de pessoal; legislação de pessoal como instrumento de gestão; gestão das relações de trabalho; gestão de processos de mudanças; estilos de gerenciamento; papel do gerente na gestão do desempenho de equipes, gestão por competências e capacitação; legislação de pessoal; cadastro de pessoal, pagamento de pessoal, extrator de dados, cadastro de ações judiciais e concessão de benefêcios a servidores. Cada tema constitui um curso e, embora os temas estejam interrelacionados, os cursos são independentes. Há módulos indicados preferencialmente para uma ou outra categoria que compõe o público-alvo. O Programa mantém em destaque tanto os temas instrumentais ou operacionais, necessários ao uso eficiente dos sistemas de pessoal, quanto a perspectiva de conjunto, a visão integrada dos processos e a compreensão estratégica do sistema de gestão de pessoas. 4.2.3 O Programa de Capacitação em Gestão do PPA O Programa de Capacitação em Gestão do Plano Plurianual – PPA tem o objetivo de mobilizar os agentes envolvidos na gestão dos programas e ações governamentais, para utilizar técnicas de planejamento, orçamento e gestão, além do desenvolvimento de habilidades em gerenciamento, liderança e negociação, visando á melhoria da gestão das polêticas públicas e a realização efetiva dos objetivos traçados pelo Governo. O público-alvo é constituêdo pelos gerentes de programas do PPA, gerentes executivos, coordenadores de ação, técnicos das unidades de monitoramento e avaliação dos Ministérios e equipes executoras do PPA. O Programa de Capacitação reúne conteúdos técnicos e gerenciais em módulos de ensino organizados de tal forma que os servidores possam ter acesso aos ferramentais que auxiliem a eficiência técnica em planejamento e gestão orçamentária, sem descuidar-se da compreensão sistêmica do ciclo de gestão do PPA. Tem-se nesse Programa a mesma intenção de se evitar a visão fragmentada do contexto e dos processos de trabalho. O Programa de Capacitação abrange os seguintes temas: planejamento estratégico e elaboração e gestão do PPA; gestão integrada de recursos; elaboração e acompanhamento de convênios e termos de parceria; elaboração e gerenciamento de projetos; gestão orçamentária e financeira; elaboração e execução do orçamento público. Brasil 171 Reformas y gobernabilidad: Além desses módulos, há no Programa cursos destinados á mobilização de competências gerenciais como liderança, gerenciamento de equipes, negociação e gestão de conflitos. Esses cursos são produtos do esforço da Escola para o apoio ao desenvolvimento da capacidade de gestão nas organizações públicas, conforme descrevemos a seguir. 5. Desenvolvimento da Capacidade de Gestão Um dos aspectos fundamentais observados nos contextos de grandes transformações e elevada complexidade, como é a situação das organizações públicas, é a necessidade do desenvolvimento da capacidade de gerenciar tais complexidades. Kliksberg já notara este aspecto quando realizou suas ponderações sobre a reforma do Estado na América Latina no final da década de 80 (Kliksberg, 1992). Para enfrentar circunst‚ncias que envolvem não só a eficiência e eficácia administrativa, mas, destacadamente, o desafio da viabilização do desenvolvimento social e da ampliação da democracia, as organizações públicas precisam mobilizar talentos para os quadros gerenciais e aumentar sua capacidade de gestão. Essa mobilização de talentos envolve o desenvolvimento de habilidades técnicas e relacionais voltadas á ação. Como salientam Alecian e Foucher, o gerenciamento é um trabalho, uma ocupação e não um processo abstrato (Alecian; Foucher, 2001:22). A complexidade que envolve as organizações interna e externamente exige, cada vez mais, gestores não só capazes de iniciativa, celeridade e eficiência na ação, mas ciosos de seu contexto de atuação e com competências necessárias para pensar ou refletir o mundo no qual se inserem. Além dos diversos fatores de ordem macroestrutural – sociais, culturais, econômicos e polêticos -, as organizações em si constituem universos que exigem compreensão além da mera aplicação de técnicas administrativas formais. Nesse aspecto, são apropriadas as observações de Kliksberg: “As organizações têm uma densa e multifacetada vida interna, nutrida por processos polêticos, sociológicos, psicossociais, antropológicos, econômicos, que definem, em conjunto, sua din‚mica efetiva. Conceitos tais como luta pelo poder, liderança, cultura organizacional, não constituem abstrações cientêficas, mas intentos de apreender fenômenos cotidianos de grande influência no comportamento organizacional” (Kliksberg, 1992:48). Gestores têm que ser talentos capazes de conduzir outros talentos de forma estratégica e orientada por princêpios éticos. Para agir dessa forma, os gestores precisam tomar consciência da sua própria ação e do papel que podem estar exercendo como lêderes. Além disso, é mister que reúnam 172 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública conhecimentos, habilidades e atitudes que viabilizem o gerenciamento eficiente das pessoas e o gerenciamento operacional dos meios10. Portanto, esse é um segmento organizacional que constitui público preferencial para programas de capacitação. Dele dependem em grande parte o alcance dos objetivos organizacionais e a mobilização das pessoas em função desses objetivos. Por essa razão, a ENAP tem dedicado linhas de trabalho voltadas especialmente para esse público. Embora o conjunto de ações implementadas pela Escola, incluindo os Programas de Capacitação descritos anteriormente, possam ser consideradas ações de apoio ao desenvolvimento da capacidade de gestão das organizações públicas, alguns projetos de capacitação mais direcionados para os dirigentes e gerentes trazem contribuições especêficas. Esse é o caso de cursos cujos temas têm privilegiado as competências relacionadas ao planejamento estratégico, a liderança, a negociação, a gestão de conflitos e o gerenciamento de equipes, como resposta ao desafio que a Escola se colocou em fevereiro de 2003 na busca para tornarse a primeira opção em capacitação de dirigentes públicos, disseminando conceitos e tecnologia inovadores por meio de produtos capazes de atender problemas estratégicos de gestão. Os conteúdos dos cursos para dirigentes e gerentes estão direcionados para os desafios e requisitos singulares da liderança e partem dos pressupostos de que a liderança é um processo de influência observável e que pode ser apreendida; que a reflexão é condição sine qua non para os lêderes enfrentarem contextos de mudanças e moldar novas soluções, agindo eticamente com relação aos liderados e com compromisso social e que a ação é reveladora da capacidade do lêder em concretizar seus insights e externar suas convicções. Os cursos que tratam da liderança e do gerenciamento buscam estimular a criatividade e os momentos de insight do participante. O diálogo entre os participantes, e entre eles e os facilitadores, é estimulado de tal forma que se constitua uma rede ou comunidade de aprendizagem baseada na diversidade e na experiência dos interatuantes. O aproveitamento dessa experiência como recurso didático-pedagógico é de extrema import‚ncia porque valoriza a experiência e a reflexão que cada participante traz consigo a partir de sua vivência no setor público. O gerenciamento em contextos de elevada complexidade requer, por parte dos gestores, o desenvolvimento das habilidades de negociação, gestão de conflitos e construção de consensos. As organizações modernas, quando De acordo com Alecian e Foucher, o gerenciamento é constituêdo de quatro setores interligados: 1) gerenciamento estratégico dos homens (mobilização das energias); 2) gerenciamento estratégico dos meios (escolhas das opções estratégicas); 3) gerenciamento operacional das pessoas (gerenciamento relacional); e 4) gerenciamento operacional dos meios (gerenciamento instrumental). (Alecian; Foucher, 2001:27). 10 Brasil 173 Reformas y gobernabilidad: configuradas em comunidades de ação, caracterizam-se pela diversidade de perfis e pela riqueza de pontos de vista diferentes, geralmente agremiados mediante a compreensão recêproca e a realização de acordos em torno de objetivos comuns. Essa realidade impõe ás lideranças a capacidade de uma articulação positiva na condução das equipes de trabalho. O dirigente moderno é, no papel de negociador, um protagonista numa relação que envolve divergências entre as partes. Divergências essas que não são necessariamente inconciliáveis, desde que a própria interação seja trabalhada em torno de soluções que tragam benefêcios mútuos. De acordo com Alecian e Foucher, citando Christophe Dupont, a “negociação é uma atividade que coloca frente a frente dois ou mais atores que, confrontados ao mesmo tempo a divergências e interdependências, escolhem (ou acham conveniente) procurar voluntariamente uma solução mutuamente aceitável que lhes permita criar, manter ou desenvolver (mesmo que de forma temporária) uma relação” (Alecian; Foucher, 2001:219). Por conseguinte, o dirigente moderno quando negocia administra relações. Administrar relações, segundo esses autores, significa criar condições de confiança de tal forma que a negociação não seja simplesmente um ato de poder ou de relação de força. Portanto, o lêder ou o gerente nas organizações públicas também administra relações e, não raras ás vezes, com um grau significativo de complexidade. Tais organizações, por sua própria natureza, constituem parte de uma rede muito mais ampla, que é o complexo da administração pública, e por essa razão a ação do negociador se estende para além das fronteiras organizacionais. A definição de prioridades, a alocação de recursos e a tomada de decisões, por exemplo, requer em muitas situações a negociação com esferas ministeriais hierarquicamente superiores ou com segmentos da sociedade civil. Isto significa que o gerente na situação de negociador deve ser capaz de conhecer não só a complexidade interna de sua organização (ou as divergências e interdependências), mas também o contexto mais amplo no qual se insere. Logo, para ser um negociador eficiente, o gestor deve conhecer técnicas e estabelecer condutas, que permita a ele delimitar seus espaços de negociação, identificar seus interlocutores, administrar tensões e conflitos, e, sobretudo, fazer-se crêvel como negociador. Conclusão Assim como não é possêvel admitir desenvolvimento social sem educação, dificilmente podemos admitir a profissionalização dos quadros técnicos e gerenciais do Estado sem a capacitação. Por essa razão é fundamental o investimento em estratégias que viabilizem, no plano da educação profissional, a capacidade de gestão das organizações públicas. Nesse sentido, observamos no conceito de competência, e em sua aplicação, um potencial significativo para 174 Brasil Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública auxiliar o desenho de planos e programas de capacitação próximos das reais necessidades das organizações. O mapeamento de competências baseado na própria ação dos membros da organização é um caminho legêtimo para a definição das melhores soluções de capacitação alinhadas ás estratégias das instituições e ás diretrizes de governo na busca por maior efetividade na execução das polêticas públicas. A percepção dos funcionários públicos a propósito da relev‚ncia de sua função para a realização do bem-comum é de fundamental import‚ncia. A mobilização de competências só terá um sentido efetivo se estiver escorada em propósitos de maior valor. A transformação das organizações públicas em comunidades de ação, em espaços de iniciativas e de papéis orientados por convicções compartilhadas, no compromisso com a função pública e com o cidadão, é o grande desafio. Como indicam os estudos sobre a mobilização de competências, essa é uma tendência das organizações no mundo atual, mas, mais que uma tendência, é um caminho que as organizações públicas podem trilhar. Não há espaço mais rico em diversidade de talentos, em riqueza de pontos de vista, que podem ser agregados, com cooperação e espêrito democrático, para a busca de soluções para as demandas do Estado e da sociedade. Esse é o espaço ideal para a ação do técnico responsável e para a ação do lêder visionário e atuante, ambos agindo em função de objetivos que não são outros a não ser o bem-estar comum. Para tanto, torna-se necessário que gestores e técnicos tomem consciência das especificidades do seu espaço de trabalho, que reflitam sobre os seus próprios desafios, que identifiquem e mobilizem as competências necessárias ao enfrentamento desses desafios e, por fim, que persigam o aprendizado como um processo permanente e inerente á vida profissional. Eis aê uma alternativa para responder, com eficiência e democracia, ao duplo desafio do Estado. Bibliografia ALECIAN, S.; FOUCHER, D. Guia de Gerenciamento no Setor Público. Rio de Janeiro: Revan; Brasêlia: ENAP, 2001. BOYATZIS, R.E; BURRUSS, J.A. The Heart of Humans Resource Development: counseling competencies. Hay/McBer Group. July 4, 1995 (http://ei.haygroup.com). BRUNO-FARIA, M.F.; BRAND√O, H.P. 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Editora Senac São Paulo, 2003. 176 Brasil CHILE María Alejandra Sepúlveda Pedro Ortiz Gálvez Francisco José Silva Durán Clara Szczaranski Cerda Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública LA EXPERIENCIA DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EN CHILE MARÍA ALEJANDRA SEPÚLVEDA TORO* Se tratarán las principales materias de carácter estratégico que han significado un cambio sustancial y transversal en la organización y funcionamiento del Estado en Chile, desarrolladas por los gobiernos democráticos a partir de 1990, las que dan cuenta de los avances y cambios realizados por autoridades, directivos y funcionarios para mejorar la capacidad y la calidad de la gestión de los servicios e instituciones públicas. A mediados de la última década del siglo XX, gran parte de los gobiernos de los países de América Latina impulsaron iniciativas destinadas a mejorar y modernizar el funcionamiento de las instituciones públicas haciendo avanzando, desde las reformas del Estado de carácter estructural, “reformas de la primera generación”, hacia la búsqueda de la eficiencia, eficacia y calidad de la gestión pública, poniendo como eje de los cambios a los ciudadanos – usuarios, e instalando instrumentos, herramientas y metodologías que favorecen la rendición de cuentas y la transparencia de los actos del Estado. Se establece así el importante rol que juegan los procesos de modernización de la gestión pública en el desarrollo de la democracia, la gobernabilidad y el fortalecimiento de las políticas públicas. Gobierno del Presidente Patricio Aylwin Azócar 1990 – 1994 Recuperada la democracia las tareas prioritarias en materia de modernización y reforma del Estado estuvieron puestas en el proceso de fortalecimiento de la institucionalidad, en la recuperación en la capacidad operativa de los servicios públicos y en la creación de nuevos organismos necesarios para la formulación e implementación de políticas y programas sociales en importantes sectores de la vida ciudadana. Entre ellos, los Ministerios de Planificación, Secretaría General de la Presidencia, el Servicio Nacional de la Mujer -cuya directora tiene el rango de Ministra-, el Instituto Nacional de la Juventud, el Fondo de Solidaridad e Inversión Social, la * María Alejandra Sepúlveda Toro, Directora Ejecutiva del Proyecto de Reforma y Modernización del Estado, dependiente del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de Chile Abogado, Universidad de Chile, Master en Gerencia Pública , Escuela de Negocios IEDE, España, Diplomado en Dirección por Valores, Universidad de Barcelona, España. Diplomado en Biología del Amar y Biología del Conocer, Instituto Matríztico Dr. Humberto Maturana Se ha desempeñado como docente de la Universidad de Magallanes; Asesora Jurídica de la Contraloría General de la República, Regional de Magallanes y Antártica Chilena; Fiscal de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles; Suddirectora de Operaciones; y Directora Nacional del Servicio de Registro Civil e Identificación de Chile. Chile 179 Reformas y gobernabilidad: Corporación Nacional de Desarrollo Indígena y la Agencia de Cooperación Internacional y la Comisión Nacional de Medio Ambiente. En este período directivos públicos con especiales capacidades de liderazgo, impulsaron iniciativas para mejorar el desempeño en servicios públicos nacionales, como el Servicio de Impuestos Internos, Tesorería General de la República, Fondo Nacional de Salud, Instituto de Normalización Previsional y Servicio de Registro Civil e Identificación. En materia de descentralización, se reestableció la generación democrática de alcaldes y concejales y se crearon los Gobiernos Regionales, entidades de administración en el territorio con capacidad de decidir inversión pública. Se realizaron avances en aspectos centrales de la función pública, como la generación de capacidades en las instituciones para la implementación de las políticas prioritarias: salud, educación, seguridad social, entre otras. Gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle 1994 – 2000 En el Programa de Gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, la modernización de la gestión pública ocupó un lugar central, como elemento indispensable para impulsar el desarrollo económico del país y su inserción internacional, así como también para generar bienestar social. El programa de modernización fue el resultado de una política gubernamental, y fue diseñado con visión de Estado y perspectiva de país. Se señaló explícitamente que modernizar el Estado significa adecuarlo a los nuevos tiempos, y entre sus principios orientadores se establece que la inspiración del esfuerzo modernizador es la concepción del Estado como un instrumento para servir a las personas. El Presidente Frei Ruiz-Tagle, manifestó que Chile podría considerarse un Estado moderno cuando las personas que acudan a los servicios públicos reciban una atención de calidad y un trato digno. Lineamientos del programa de gobierno: El ciudadano en el centro del enfoque. Cada institución pública debía identificar a sus usuarios y los servicios que ellos requerían. Establecer un estilo de gestión orientada hacia los resultados. Mejorar la gestión y ser eficiente en la administración de los recursos. Incorporar sistemas de incentivos al buen desempeño. Elaborar un Plan de Acción con objetivos y metas medibles. Incorporar tecnología y principios modernos de gestión y organización, transitando de formas tradicionales de control hacia la evaluación por resultados. Para implementar estas orientaciones se creó en 1994 el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, con la misión de impulsar y coordinar las acciones de los ministerios y servicios públicos, diseñar políticas sobre la materia como también proponer los instrumentos 180 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública necesarios para su implantación, seguimiento y evaluación. El Comité estaba integrado por los Ministerios Secretaría General de la Presidencia, al cual se encomendó su coordinación, de Hacienda, del Trabajo y Previsión Social, de Economía y Secretaría General de Gobierno. Entre los años 1994 y 1996, se realizó un aprendizaje metodológico y la generación de un lenguaje común, se promovió un programa pera motivar a directivos y funcionarios públicos mediante la aplicación de planes piloto e introducción de modernas técnicas de gestión, que permitieron instalar el tema de la modernización de la gestión pública, lo que significó avances en la cultura organizacional al incorporarse conceptos como planificación estratégica, calidad de servicio, metas, indicadores de gestión y resultados, entre otros. En definitiva, se impulsó un sistema para todas las instituciones públicas, sobre la base de una gestión estratégica basada en resultados, para lo cual se realizaron convenios de desempeño. La inversión en capacitación laboral entre 1990 y 1996 se cuadruplicó. Se establecieron Comités Paritarios de Capacitación para definir objetivos y programas y se fortalecieron las competencias y capacidades de las unidades de capacitación, cuyas jefaturas formaron la Red de Coordinación de Responsables de Capacitación del sector público. Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública 1997 – 2000 Los objetivos del Plan Estratégico fueron: generar una red de servidores públicos comprometidos con una gestión al servicio de las personas, con competencias para innovar e incorporar tecnologías en los procesos administrativa. Mejorar el acceso, acogida y calidad en la atención de los ciudadanos. Fortalecer la probidad y transparencia en el desempeño de la función pública. Establecer una institucionalidad para mejorar la eficiencia, flexibilidad y coordinación en las áreas prioritarias y de mayor complejidad del sector público. Orientar la gestión hacia el logro de resultados, incorporando las materias de modernización de la gestión en las instituciones públicas. La estrategia diseñada se caracterizó por: su gradualismo, la generación de planes pilotos, el enfoque en los usuarios, sus derechos y necesidades, la planificación estratégica y la obtención de resultados medibles En todo ello los directivos y funcionarios públicos fueron los actores centrales y contaron con capacitación, promoción de buenas prácticas y asesorías. Muchos servicios públicos tuvieron mejoramientos sustantivos en calidad de servicio y atención de sus usuarios a través del aumento de cobertura, disminución de tiempos de respuesta, productividad de sus Chile 181 Reformas y gobernabilidad: recursos financieros, mejoramiento del clima laboral y de las condiciones de trabajo de los funcionarios. Estos avances se evaluaron en las versiones del Premio a la Calidad de los Servicios Públicos y se presentaron en los balances de gestión. Al final del período, prácticamente el 100% de los servicios participaba en los compromisos de modernización que se incorporaron en el marco de los Programas de Mejoramiento de la Gestión. Asimismo, todas las instituciones incorporaron los indicadores de gestión asociados a la Ley de Presupuestos. Gobierno del Presidente Ricardo Lagos Escobar 2000 - 2006 El tercer Gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia, encabezado por el Presidente Ricardo Lagos Escobar, coincidió con el inicio de un nuevo siglo caracterizado por la globalización, las comunicaciones, la información y el conocimiento. Chile recibió el siglo XXI con la visión de ser un país más moderno, más justo, con mayor cohesión social, más productivo, confiable y humano, que progresa insertado en el mundo y que abre más oportunidades, donde las personas estén integradas al desarrollo y gocen de mayor libertad. La economía es abierta, su crecimiento es alto y existen normas claras y estables. A los recursos naturales variados se une una mano de obra calificada, directivos y ejecutivos públicos de alto nivel y una estructura administrativa seria y orientada a brindar servicios oportunos. El sector privado aporta su energía y creatividad al desarrollo productivo y el Estado opera como factor de regulación y compensación. El programa del Presidente Ricardo Lagos señaló que la democracia no sólo descansa en sus instituciones, sino también en el funcionamiento del Estado dirigido a satisfacer las necesidades de las personas. Es así como sus principales orientaciones apuntaron a la profundización del proceso de modernización de la gestión pública. Sobre la base de estas orientaciones, en marzo de 2000 se estableció el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado, dependiente del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, con un enfoque global sobre transformaciones institucionales y de modernización de la gestión, el que ha desarrollado su acción a partir de un eje ordenador consistente en la estructuración de un “Estado al servicio del ciudadano”, es decir, un Estado que actúe y se perciba cercano a las personas. Para ello, debe contar con una estructura flexible que permita que el rediseño y reorganización del aparato público se desarrolle con fluidez, atendidos los requerimientos que la sociedad y la economía contemporánea plantean, y con una gestión eficiente, participativa y transparente que dé cuenta de las exigencias 182 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública ciudadanas, el desarrollo económico y la globalización. El proyecto comprendió dos líneas básicas de diseño e intervención, la primera referida a transformaciones en la estructura del sector público, y la segunda centrada propiamente en la gestión de dicho sector. El primer ámbito de acción del proyecto apuntó a la generación de una nueva institucionalidad en cinco áreas de relevancia en el gobierno central: institucionalidad central, económica - productiva, social, del territorio y cultural. El segundo ámbito de acción del proyecto se relacionó con la generación de un nuevo modelo de gestión pública, procurando alcanzar en los servicios públicos mayores grados eficiencia, transparencia y participación ciudadana. Un elemento transversal para todo ello fue la incorporación de las tecnologías de la información y la comunicación. Las principales líneas de acción se enfocaron en aspectos básicos de la modernización de la gestión pública: Recursos Humanos. Calidad del servicio para facilitar la relación de los ciudadanos con las instituciones públicas en el ámbito del ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. Mejoramiento de los instrumentos de gestión entre ellos tuvo especial relevancia el desarrollo del gobierno electrónico. Acuerdos Político-Legislativos para la Modernización del Estado, la Transparencia y la Promoción del Crecimiento (Agenda de enero de 2003). Esta agenda, consensuada con la oposición, revitalizó el proceso de reforma, permitiendo abordar cuestiones fundamentales del orden institucional del gobierno, que hasta ese momento no habían tenido viabilidad política. Recursos Humanos y Dirección Pública Teniendo en cuenta que la calidad de las instituciones del Estado es fundamental para el desarrollo económico y social del país, una política moderna en materia de recursos humanos constituye un elemento indispensable del proceso de modernización por cuanto los servidores públicos son quienes dan vida a estos procesos, crean, innovan, implementan tecnologías y dan cuenta de la probidad, la transparencia y la responsabilidad en la acción gubernamental. La Ley 19.882 del Nuevo Trato Laboral, que se origina a partir del Protocolo de Acuerdo entre la Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) y el Gobierno, da origen a una nueva institucionalidad: la Dirección Nacional del Servicio Civil y el Sistema de Alta Dirección Pública. Esta reforma se basa en cuatro ejes fundamentales: Chile 183 Reformas y gobernabilidad: l.- La creación de la Dirección Nacional del Servicio Civil, con la misión de ser el organismo rector de la administración civil del Estado en materias de gestión y desarrollo de las personas, y de administrar el Sistema de Alta Dirección Pública. Se relaciona con el Presidente de la República a través del Ministerio de Hacienda. Al Servicio Civil le corresponde, entre otras materias, participar en el diseño de las políticas de gestión del personal del sector público, promover reformas y medidas tendientes a su mejoramiento, prestar asesorías en materias de personal a las autoridades y jefes de servicios, fomentar y apoyar la profesionalización y desarrollo de las unidades de personal de los ministerios y servicios. Además, se encarga de fomentar el desarrollo de la cultura participativa para mejorar las condiciones de trabajo de los empleados públicos, administrar fondos creados para ejecutar programas de becas, mejorar los aspectos laborales y de seguridad en el trabajo, y realizar las acciones necesarias para el funcionamiento eficiente y eficaz del Sistema de Alta Dirección Pública. 2.- El Sistema de Alta Dirección Pública, constituido por directivos de I y II nivel jerárquico encargados de dirigir los organismos que prestan atención directa a la ciudadanía. Su objetivo es contar con ejecutivos altamente calificados y de confianza de las autoridades superiores, que gestionen las instituciones con eficiencia, eficacia y sentido innovador, centrado en la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía y que ejerzan un liderazgo participativo y con objetivos claros. La Ley señalada establece en la estructura del Servicio Civil, un Consejo de Alta Dirección Pública, cuyo objetivo es prestar asesoría en la toma de decisiones al Presidente de la República, Ministros y Jefes de Servicio, para la provisión de cargos de altos directivos públicos de exclusiva confianza, observando la no discriminación, la imparcialidad y el mérito en los procesos de selección. El 73% de los directivos antes designados por las autoridades competentes han pasado a ser seleccionados por concursos. 3.- Modernización y profesionalización de la carrera funcionaria, estableciendo un sistema de concursabilidad transparente, basado en la idoneidad y el mérito. El sistema exige una fuerte inversión en capacitación para la adquisición de nuevas competencias, para lo cual las instituciones destinan a estos fines el 1% de su gasto en personal. Se incrementa además, significativamente, el número de becas para pregrado y postítulo, y se fortalece el rol de los Comités Bipartitos de Capacitación. 4.- Política de Remuneraciones. A las remuneraciones fijas se le adiciona 184 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública una parte variable asociada al desempeño institucional, denominada asignación de modernización, que es un bono por desempeño institucional ligado al cumplimiento de los programas de mejoramiento de la gestión de cada institución que se ajusta a las normas, procedimientos y verificadores establecidos. También se contempla un bono colectivo destinado a las unidades de trabajo dentro de los servicios que se otorga por el cumplimiento de los convenios de desempeño colectivo. A ello se agrega el Premio a la Excelencia Institucional, que se entrega anualmente al servicio que obtenga el primer lugar en materia de gestión. Finanzas Públicas Los gobiernos de la Concertación se han preocupado de diseñar e implementar iniciativas y procedimientos que garanticen una mayor transparencia, y que permitan evaluar el desempeño y el uso de los recursos en función de los objetivos definidos. PROCESO PRESUPUESTARIO E INDICADORES DE DESEMPEÑO. La Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, ha desarrollado e incorporado diversos instrumentos en el proceso presupuestario. Desde el año 2000, se implementó un sistema de control de gestión para fortalecer la eficiencia en la asignación de recursos a los diferentes programas, proyectos e instituciones, incorporando el concepto de presupuesto por resultados. El sistema de control de gestión comprende los indicadores de desempeño y las evaluaciones de programas e instituciones. Los indicadores de desempeño entregan información cuantitativa y cualitativa respecto del logro o resultado en la entrega de los bienes o servicios generados por la institución y deben cumplir requisitos como la pertinencia, una independencia razonable de factores externos, ser confiables, comparables, simples, requerir de información a costos razonables y constituir información de carácter público. Además, pueden referirse a diferentes ámbitos necesarios de controlar en la implementación de políticas y programas públicos. Estos indicadores y sus metas anuales son presentados en el Presupuesto, identificando el producto estratégico institucional al cual se vincula, su ámbito de control y dimensión de evaluación, la fórmula de cálculo, el valor efectivo del indicador en años anteriores y el enfoque de género si corresponde aplicarlo. En el proceso presupuestario correspondiente al año 2006, un 30,6% de los indicadores presentados cubren funciones de educación, salud y protección social, y un 56,2% corresponden al ámbito de la eficacia. El total de indicadores se relaciona con el 88% de los productos estratégicos, bienes Chile 185 Reformas y gobernabilidad: o servicios provistos por las instituciones. La elaboración de indicadores ha generado nuevas competencias en los organismos públicos y ha permitido avanzar en la introducción de una cultura del desempeño. EVALUACIÓN DE PROGRAMAS E INSTITUCIONES Busca mejorar la gestión y las capacidades de evaluación a través del aprendizaje institucional de los encargados de implementar las políticas y programas y contribuir a la transparencia y rendición de cuentas. El Programa o Sistema de Evaluación está conformado por tres líneas: Evaluación de Programas Gubernamentales, Evaluación de Impacto, y evaluación institucional denominada Evaluación Comprehensiva del Gasto. Todas ellas tienen como requisito ser independientes, confiables, públicas, pertinentes, oportunas y eficientes. Las evaluaciones son un proceso externo a las instituciones responsables del programa y al sector público, que se realizan a través de paneles de expertos, universidades o consultoras seleccionadas mediante concurso público. El Programa cuenta con un Comité Interministerial que asegura que las evaluaciones sean consistentes con las políticas gubernamentales, que las conclusiones sean conocidas por las instituciones, y que se disponga de los apoyos técnicos y coordinaciones necesarias para su buen desarrollo. La Dirección de Presupuestos tiene la responsabilidad de la ejecución de las evaluaciones, y de la entrega de los informes con los resultados a los organismos respectivos al Congreso Nacional. Además, debe monitorear el cumplimiento de las recomendaciones producto de la evaluación. PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN (PMG) La elaboración de estos Programas por parte de los servicios públicos comprende un conjunto de 11 sistemas de mejoramiento comunes para todas las instituciones públicas: Capacitación; Higiene y Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo; Evaluación de Desempeño; Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias, OIRS; Gobierno Electrónico; Planificación y Control de Gestión; Auditoría Interna; Gestión Territorial Integrada; Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público; Administración Financiero-Contable ; Enfoque de Género. El ámbito de aplicación de los PMG alcanza a 186 servicios. El Programa Marco Avanzado del PMG, incorporado a partir del año 2005, incluye nuevas etapas para los sistemas, avanzando gradualmente hacia un modelo de acreditación externa según norma ISO 9001:2000. Un Comité, integrado por los Ministerios del Interior, Secretaría General de la Presidencia y Hacienda, quien lo preside, encargado de velar por la 186 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública coherencia, calidad técnica y nivel de exigencia de los objetivos de gestión acordados. El seguimiento del desarrollo de los PMG corresponde a cada uno de los servicios comprometidos, también contempla fases de seguimiento por parte de las instituciones representantes de la Red de Expertos de cada uno de los Sistemas del Programa, que identifican requisitos no cumplidos e informan y apoyan a los servicios en su desarrollo, orientando las tareas hacia el logro de los compromisos. La presentación de la propuesta de PMG por parte de cada servicio, se efectúa en conjunto con la presentación del presupuesto a la Dirección de Presupuestos, la cual es responsable del desarrollo técnico y operativo del programa, así como de la coordinación de todas las actividades que éste demande. El cumplimiento de los objetivos de gestión comprometidos en los PMG anuales dan derecho a los funcionarios del servicio respectivo a recibir en el año siguiente un incremento de remuneraciones. BALANCE DE GESTIÓN INTEGRAL (BGI) Los servicios públicos tienen la obligación de proporcionar información acerca de sus objetivos, metas y resultados, mediante un reporte de gestión que informa dichos resultados como cuenta pública al Congreso Nacional y que se publica en los sitios web de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda y en el de cada uno de los servicios. TRANSPARENCIA FISCAL El Gobierno del Presidente Ricardo Lagos se preocupó especialmente de avanzar en esta materia, para lo cual se impulsaron una serie de cambios legales, entre ellos: REGULACIÓN DE LOS GASTOS RESERVADOS La Ley 19.863, de febrero de 2003, reguló los gastos reservados, estableciendo un listado de instituciones que pueden contar con ellos. Estos recursos no pueden destinarse a pagar a funcionarios públicos, ni a financiar partidos, campañas políticas ni organizaciones gremiales. De estos gastos se debe rendir cuenta anual a la Contraloría General de la República. CREACIÓN DE LA COMISIÓN ESPECIAL MIXTA DE PRESUPUESTO La Ley 19.875, de mayo de 2003, dio carácter permanente a esta Comisión. Su objetivo es realizar un seguimiento de la ejecución presupuestaria, para lo cual puede solicitar, recibir y examinar la información relativa a ésta. Ley 19.880 de 2003, de Bases de los Procedimientos Administrativos que Chile 187 Reformas y gobernabilidad: rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado Esta ley conduce a un importante cambio cultural, por cuanto sus disposiciones imponen a los organismos públicos la tarea de examinarse, revisar su organización interna, rediseñar sus procesos administrativos y evaluar su rol frente a los ciudadanos. Entre los objetivos específicos de la ley, están: mejorar la calidad de la atención a las personas, simplificar los procedimientos, acortar los plazos de respuesta para los ciudadanos y empresas y aumentar la transparencia de las actuaciones del Estado. Características de la ley: 1.- Es una ley de bases, por cuanto se trata de un ordenamiento que establece y regula los principios y criterios generales a que deben someterse los procedimientos administrativos de los organismos públicos. Contiene normas referidas al inicio, desarrollo y finalización de éstos 2.- Es de carácter supletorio, de manera que prevalecen los procedimientos especiales establecidos en legislaciones específicas. 3.- Su ámbito de aplicación alcanza a Ministerios, Intendencias, Gobernaciones, Servicios Públicos, Contraloría General de la República, Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, Gobiernos Regionales y Municipalidades. 4.- Es una ley de contenido múltiple. Establece el alcance del concepto de acto administrativo, fija los principios y regula el procedimiento. Establece normas sobre; publicidad de los actos administrativos, sobre diversos recursos administrativos (reposición, jerárquico) y crea el recurso extraordinario de revisión. Además, fija los plazos para las actuaciones de la Administración, regula los efectos de su incumplimiento y establece la institución del silencio administrativo. Sistema de Compras Públicas La Ley 19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, Ley de Compras Públicas, entró en vigencia el 29 de agosto de 2003 y constituye una reforma que se hace cargo de los principales problemas y desafíos en materia de abastecimiento público en Chile. Se basa en una forma de hacer negocios que introduce instrumentos tecnológicos y de gestión de calidad. La Dirección de Compras y Contratación Pública , creada por la ley mencionada, es un servicio público descentralizado, dependiente del 188 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Ministerio de Hacienda, responsable de llevar adelante esta reforma. El Sistema de Compras y Contratación de Bienes y Servicios del sector público es un mercado electrónico. La plataforma www.chilecompra.cl, administrada por la Dirección de Compras y Contrataciones Públicas, permite el encuentro de compradores públicos con los proveedores del Estado. La implementación de este mercado electrónico ha pasado por varias etapas, desde una pizarra electrónica básica hasta un marketplace propiamente tal. COMPRAS A TRAVÉS DE CATÁLOGOS ELECTRÓNICOS En las licitaciones de convenios marco, las empresas y proveedores participan para incorporar sus productos y servicios al catálogo electrónico, así los servicios públicos pueden revisar las características y especificaciones de los bienes que necesitan, sus precios y condiciones para emitir directamente, a través de Internet, las órdenes de compra al proveedor pre-licitado. El uso de este procedimiento permite generar mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos. FORMACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA La formación y asistencia técnica ha sido fundamental en la implementación exitosa de esta reforma que, junto con los cambios de procedimiento y tecnológicos, implica un cambio cultural acerca de cómo hacer negocios. Los valores de eficiencia y transparencia están incorporados en la toma de decisiones por parte de los organismos públicos. Desde el año 2003 se han realizado 18 versiones de Diplomados en Gestión de Abastecimiento en todo el país, dictados por universidades nacionales acreditadas por Chile Compra, registrándose más de 500 funcionarios participantes. Permanentemente se realizan talleres temáticos, capacitaciones presenciales en el uso de la plataforma electrónica y cursos de autoinstrucción a través de e-learning. También, se presta asistencia mediante una mesa de ayuda especializada. Entre los años 2004 y 2005, Chile Compra completó más de 29.000 cupos de capacitación. TRIBUNAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA Fue instalado en septiembre de 2005, como una instancia independiente, destinada a conocer los reclamos interpuestos por los proveedores acerca de procesos de contratación y con ello garantizar transparencia e igualdad. RESULTADOS: En la difusión masiva de la plataforma participan todos los organismos Chile 189 Reformas y gobernabilidad: públicos, excepto las empresas públicas que por ley no están adscritas al sistema. 900 organismos públicos realizan sus compras y contrataciones a través del sistema, de los cuales 344 son municipios. Existen 14.000 usuarios del sector público utilizando el comercio electrónico. A diciembre de 2005, Chile Compra cuenta con más de 164.000 proveedores inscritos. Ese año cerró con más de 434.000 operaciones registradas por un valor de 2.876 millones de dólares, con lo cual Chile Compra en uno de los mercados electrónicos más grandes del país. De acuerdo con un estudio de la Cámara de Comercio de Santiago de agosto de 2005, las micro y pequeñas empresas registran una participación en las ventas totales, por concepto de órdenes de compra de un 24 % en 2004, la que dentro de la actividad económica nacional alcanza a un 13%. En el año 2005, de acuerdo con un estudio realizado por Chile Compra la participación de la MIPE alcanza al 31%. EFICIENCIA Y AHORRO El promedio de ofertas por licitación se incrementó de 1.7 en el 2002 a 4.5 en el 2005, lo que tiene un impacto en los costos, ya que mientras más ofertas por proceso se reciben, mejores son los precios que se obtienen. En el año 2004, el ahorro anual fue estimado en 70 millones de dólares. Gobierno Electrónico y nuevas tecnologías Durante los últimos cinco años, el uso eficiente de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) en la administración pública, ha generado importantes transformaciones conducentes a mejorar y modernizar la gestión, simplificar y agilizar las actividades y procesos, y a hacer más fáciles y directos los canales a través de los cuales se brinda información y servicios a la ciudadanía. El desarrollo del Gobierno Electrónico en Chile tiene como objetivo mejorar los servicios e información ofrecidos a los ciudadanos, aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los ciudadanos. Chile se ha integrado plenamente al uso de las TIC, tanto en el ámbito público como en el privado, avanzando así firmemente hacia el desarrollo de la Sociedad de la Información. El Estado ha realizado aportes sustantivos en la promoción, desarrollo y utilización efectiva de las tecnologías con el fin de implementar una mejor relación entre el Estado, los ciudadanos y las empresas. AGENDA DE GOBIERNO ELECTRÓNICO La incorporación de Tecnologías de Información y Comunicación, fue 190 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública calificada como prioridad gubernamental por el Presidente Ricardo Lagos al inicio de su Gobierno, considerándola un instrumento primordial en el desarrollo de Chile como sociedad digital. De ello da cuenta el Instructivo Presidencial para el desarrollo de Gobierno Electrónico de mayo del 2001. Los ámbitos de desarrollo del gobierno electrónico son: Atención al Ciudadano. En esta materia, se considera el establecimiento de nuevas formas de relación Gobierno-ciudadano-empresa-inversionista, mediante el uso de las Tecnologías de Información y Comunicación, que permitan al Estado brindar sus servicios en forma eficiente, eficaz y con independencia del lugar físico. Buen Gobierno. Busca el establecimiento e introducción de nuevas formas y procesos internos en la Administración del Estado, que permitan la integración de los sistemas de los diferentes servicios, compartir recursos y mejorar la gestión interna de los mismos. Desarrollo de la Democracia. Considera la creación de mecanismos que, usando las tecnologías de información y comunicaciones, permitan al ciudadano jugar un rol activo en el quehacer del país, permitiendo abrir nuevos espacios y formas de participación. A partir del Instructivo Presidencial antes mencionado, se elaboró la Agenda de Gobierno Electrónico. Iniciativas de carácter transversal. Involucran la cooperación y coordinación de diversos servicios públicos. Sus resultados y beneficios se traducen en mejoras de la atención para toda la comunidad y constituyen un significativo aporte a la eficacia y la eficiencia en la gestión interna de las instituciones. Red de Conectividad y Comunicaciones: Intranet del Estado. Red interconectada de datos de alta velocidad, que permite una eficiente transferencia de información entre los organismos del Estado. Se encuentra en operación, a cargo del Ministerio del Interior. Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado (SIGFE). Sistema de información financiero estatal, único, integral y uniforme, de carácter dinámico, que constituye una herramienta de apoyo efectivo para mejorar y dar mayor transparencia a la gestión financiera en el sector público. En operación, a cargo del Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos. Chile 191 Reformas y gobernabilidad: Coordinación Nacional de Infocentros. Esta iniciativa responde al compromiso de reformar las políticas de acceso a las nuevas tecnologías de información. Participan y operan en los infocentros distintas instituciones públicas y privadas. En operación, a cargo de la Subsecretaría de Telecomunicaciones. Portal de Pagos del Estado www.tesoreria.cl. Establece un sistema de pago electrónico único, eficiente, seguro, amplio y eficaz, para cursar los pagos a distancia de cualquier producto o servicio ofrecido por los diferentes servicios públicos a través de Internet. En operación, a cargo de la Tesorería General de la República. Sistema de Compras y Contrataciones Públicas (www.chilecompra.cl). Es una plaza de negocios administrada por la Dirección de Compras y Contratación Pública, que permite el encuentro de compradores del sector público con sus proveedores. Su objetivo es garantizar elevados niveles de transparencia y eficiencia. En operación, a cargo de la Dirección de Compras y Contratación Pública. Portal de Trámites del Estado, Trámite Fácil (www.tramitefacil.cl). A fin de cumplir el objetivo de facilitar y optimizar los procesos de vinculación de las personas con los organismos del Estado, el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado inauguró este portal en mayo del 2001. Su estructura de navegación es fácil y expedita, y funciona como punto de acceso a los trámites de las diversas reparticiones y organismos de Estado. El portal reúne información acerca de 1.600 trámites, más de 400 en línea, y provee de formularios para imprimir. En operación a cargo del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, a través del Proyecto de Reforma y Modernización del Estado. Actualmente, este sitio recibe más de 140 mil visitas mensuales y atiende más de dos mil consultas de diversa índole, las cuales son respondidas gratuitamente al usuario en un plazo de 48 horas hábiles. Su calidad y utilidad ha sido reconocida, tanto a nivel nacional como mundial: en diciembre de 2003, fue premiado por el World Summit Award (WSA) como uno de los cinco mejores productos de Gobierno Electrónico del mundo. Además, ha resultado ganador en dos ocasiones del premio al Mejor de los Mejores Sitios Web del Gobierno de Chile. Trámites en línea destacados por su grado de impacto o por su demanda de parte de la ciudadanía y del sector productivo: 192 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Dirección General de Movilización Nacional: Obtención de certificado de situación militar. Servicio de Impuestos Internos: Emisión de Boleta de Honorarios electrónica. Operación Renta. Declaración de Impuestos Mensuales. Emisión de Factura Electrónica. Servicio Nacional de Capacitación y Empleo: Búsqueda de ofertas de trabajo en la bolsa electrónica de empleo. Ingreso y administración de solicitudes de cursos para tramitar la obtención de Código SENCE. Superintendencia de Salud: Consultas y reclamos en línea vinculados a Isapres. Tesorería General de la República: Pago de Contribuciones de Bienes Raíces. Pago de derechos aduaneros. Ministerio de Educación: Ingreso de la solicitud de crédito universitario. Postulación a becas. Servicio de Registro Civil e Identificación: Obtención de Certificados de Matrimonio, Nacimiento y Defunción, validados con timbre digital. Bloqueo gratuito de documentos de identificación (Cédula de Identidad y Pasaporte). Obtención de Certificado de anotaciones de certificados vigentes de vehículos motorizados. Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras: Obtención de Certificado de deudas del Sistema Financiero. Instituto de Normalización Previsional: Declaración y pago de cotizaciones previsionales Obtención de Certificado Previsional del empleador. Comisión Nacional del Medio Ambiente: Solicitud electrónica de Evaluación de Impacto Ambiental. Subsecretaría de Economía, Departamento de Propiedad Industrial: Inscripción de marcas Fondo Nacional de Salud: Obtención de Certificado de afiliación, Consulta de Valorización de Prestaciones Médicas. Plataforma integrada de servicios electrónicos del Estado. Es un proyecto incorporado en la Agenda Digital, que tiene por objeto brindar un Chile 193 Reformas y gobernabilidad: apoyo fundamental para el cumplimento de la Ley 19.880, sobre Bases del Procedimiento Administrativo, ya analizada. La plataforma tecnológica permitirá el acceso expedito y transparente a la información que los distintos órganos del Estado poseen acerca de los ciudadanos y empresas cada vez que sean recolectados, garantizando la interoperabilidad entre ellos y altos niveles de seguridad tanto en el acceso a la información como en las transacciones. INICIATIVAS DE IMPACTO SECTORIAL Definidas así porque están dirigidas a un sector particular de la ciudadanía, en diversos ámbitos. Algunas de ellas son: Integración de Sistemas Internet para el Desarrollo de las Operaciones y Regulaciones Aduaneras (www.aduana.cl). Ventanilla Única Electrónica de Comercio Exterior (www.aduana.cl). Sistema Nacional de Información Territorial (www.snit.gob.cl). Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (www.e-seia.cl). Ventanilla Única Empresa: portal de información de trámites empresariales (www.sitioempresa.cl). Servicios electrónicos de presentación y pagos en línea para el registro de los derechos de propiedad industrial de marcas y patentes (www.dpi.cl). Sernac Facilita: Ventanilla única del ciudadano consumidor del Servicio Nacional del Consumidor (www.sernac.cl). Acceso a la información Todos los ministerios y servicios públicos disponen de sitios web.y se ha mejorado su calidad mediante el establecimiento de estándares de desarrollo y de uso, tales como el “Premio a los Mejores sitios Web de Gobierno” (www. premioweb.cl) y la “Guía Web” (www.guiaweb.gob.cl), que establece estándares mínimos de usabilidad, diseño y funcionalidad que deben cumplir los portales públicos FACILITADORES DEL ACCESO Los infocentros disponen de computadores conectados a Internet, 194 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública impresoras y otros equipos, y están a disposición de las personas y empresas que no cuentan con posibilidades propias de conexión. Hay 800 operando en todo el país. Los Telecentros Comunitarios de Información están financiados con recursos públicos y cumplen la misma función que los anteriores, pero están dirigidos a sectores de menores ingresos de la población. Otra iniciativa importante para promover el acceso equitativo de las personas a las tecnologías es la red educativa Enlaces, que ha dotado de computadores y redes al 90% de las escuelas y liceos, públicos y subvencionados. El programa Biblioredes conecta en línea a 368 bibliotecas públicas, desde Visviri a Puerto Williams en los dos extremos de Chile. Cerca de 2000 computadores permiten a miles de personas acceder gratuitamente a Internet. Finalmente, Chile ocupa el primer lugar en acceso a la información pública por medios electrónicos en América Latina de acuerdo con el Informe de Gobierno Electrónico de las Naciones Unidas del año 2004. Asimismo, este ranking reconoció que Chile es el único país de América Latina que posee un sitio web funcional para la población de habla inglesa: www.chileangovernment.cl. Este portal, desde el año 2004, entrega información relevante a los ciudadanos y, a la vez, refuerza el uso de este idioma como una herramienta indispensable para mejorar los índices de competitividad internacional, generando de este modo un mejor escenario para la atracción de inversión extranjera, y una más profunda inserción en la nueva economía global. Transparencia y Derechos Ciudadanos El fortalecimiento de la participación de las personas y grupos sociales en los asuntos públicos, es una condición indispensable para la consolidación de una ciudadanía democrática y una gestión pública moderna. Los ejes orientadores de la política de participación ciudadana son: buen trato; transparencia en la gestión pública; igualdad de oportunidades para la participación; respeto a la autonomía y diversidad de las organizaciones de la sociedad civil y orientación al ciudadano, priorizando la participación de los destinatarios finales de las políticas, programas y servicios. El Presidente Ricardo Lagos convocó, en el año 2000, al “Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil”, cuya misión fue elaborar un diagnóstico y propuestas para el fortalecimiento de la relación Estado – sociedad civil. Sobre la base de su informe, se formuló el “Plan de Fortalecimiento de la Sociedad Civil”, en el que se plantean acciones en cinco áreas temáticas: desarrollo de un marco jurídico; financiamiento; Chile 195 Reformas y gobernabilidad: fortalecimiento institucional de las organizaciones; promoción del trabajo voluntario; y cooperación entre Estado y sociedad civil. En diciembre del 2000 se dictó el “Instructivo Presidencial sobre Participación Ciudadana”, en el que se planteó la necesidad de que el sector público generara espacios y estableciera mecanismos para acoger las preocupaciones, necesidades y propuestas provenientes de la ciudadanía, incorporándolas en la gestión y fomentando la participación. Se constituyeron así las redes de Encargados de Participación en el nivel central y regional, integradas por funcionarios del sector público de nivel intermedio y directivo, oficialmente nombrados por las entidades públicas involucradas, que trabajan bajo la coordinación del Ministerio Secretaría General de Gobierno, encargados de concretar los compromisos de participación ciudadana establecidos en el Instructivo, traduciéndolos en metas concretas. En el Instructivo se establecieron 106 compromisos sectoriales y 13 transversales, se crearon 1.230 espacios de participación en el 48% de las reparticiones regionales comprometidas, registrándose un 74% de logros. Se acompañó a más de 150 instituciones públicas que comprometieron metas en el sistema Programa de Mejoramiento de la Gestión Atención de Usuarios. Fortalecimiento de la Sociedad Civil: creación de más y mejores espacios de interlocución entre el Estado y la Sociedad Civil Implementación del Portal Ciudadano (www.portalciudadano.cl). Creado con el objeto que las organizaciones de la sociedad civil cuenten con un canal efectivo de información gubernamental, contribuyendo a la democratización de la información y al proceso de apropiación social de las TIC, así como para promover la interactividad y participación de la sociedad civil en una comunidad virtual. Sitios www.chileparticipa.gov.cl y www.participemos.cl. Creados para facilitar a la ciudadanía el conocimiento y acceso a la oferta de beneficios sociales de las instituciones del Estado, así como a las oportunidades de participación ciudadana. Junto con la instalación de estos sitios se realizó capacitación en comunas y regiones, con el objeto de habilitar a las personas en su uso. Programa Gobierno Contigo. Implementa un nuevo estilo de comunicación directa con la ciudadanía para difundir programas y políticas de Gobierno, responder consultas e inquietudes de los ciudadanos y generar nuevas propuestas para la gestión gubernamental. Se desarrollaron 35 programas en los que diversas autoridades nacionales visitaron las comunas del país. En éstos se realizaron 4.361 actividades en las que participaron más de medio 196 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública millón de personas. Programa INFOBUS. Bajo la modalidad de una oficina móvil de información habilitada en un bus con conexión satelital a Internet. El programa presta servicios en ferias de servicios públicos, capacitaciones a dirigentes, diálogos con autoridades locales y regionales, y actividades socioculturales. En sus cinco años de funcionamiento, ha visitado todas las comunas del país, beneficiando a más de 400 mil personas que habitan localidades apartadas de los centros urbanos. TRANSPARENCIA Y PROBIDAD En el contexto de la modernización y optimización de la gestión pública, la transparencia del sector público es un factor esencial en el desarrollo democrático y el afianzamiento de la legitimidad de las instituciones. En los últimos años se ha producido un importantes avances en esta materia que dan cuenta de la alta posición que Chile ha ocupado, desde los años 90, en ranking internacionales como el de Transparencia Internacional. Los principales logros alcanzados en esta materia son: Declaración de intereses. Es la individualización precisa de las actividades profesionales y económicas en que participa un funcionario público que se formaliza por escrito y bajo juramento. Además, se exige la actualización permanente de los datos aportados en la declaración, y se establecen drásticas sanciones en caso de falsedad, ocultamiento de información, o de no mantenerla actualizada. Este procedimiento genera transparencia sobre las relaciones o vínculos que tenga el funcionario, tanto con el mundo público como con el privado. De ese modo, es posible reconocer las situaciones o actuaciones públicas en que dicho funcionario pueda estar afectado por intereses personales. Declaración de patrimonio. Consiste en medir la evolución experimentada por el patrimonio de los servidores públicos, desde el ingreso al egreso del correspondiente cargo. Mediante el Instructivo Presidencial del 28 de noviembre de 2003, el Presidente de la República dispuso la obligación de presentar una exhaustiva y solemne Declaración Patrimonial a los Ministros, Subsecretarios, Intendentes y Jefes de Servicios Públicos, la que debe actualizarse cada vez que el patrimonio del alto funcionario experimente disminuciones o aumentos, y enviarse a la Contraloría General de la República. Regulación del financiamiento de la política y de los conflictos de intereses. En el contexto de la Agenda Pro Transparencia, acordada en Chile 197 Reformas y gobernabilidad: enero de 2003, se aprobó la Ley No 19.884 sobre Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral. Contiene normas que tratan del gasto electoral, financiamiento de campañas, control de los ingresos y gastos electorales, publicidad y otras disposiciones . ACCESO A LA INFORMACIÓN Las reformas constitucionales, incorporadas por la Ley 20.050 de agosto de 2005, establecen un nuevo marco jurídico para la administración del Estado en materia de publicidad y acceso a la información. El nuevo artículo 8º de la Constitución Política de la República es aplicable a todos los órganos del Estado y señala que “El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones. Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”. Con la aprobación de esta iniciativa legal, se logrará consagrar y reforzar el pleno derecho de acceso de los ciudadanos a los actos y documentos de la Administración, suprimir las trabas administrativas que puedan subsistir, y promover la mayor publicidad de la acción de los órganos del Estado. Asimismo, los casos de reserva o secreto quedarán establecidos directamente en la ley, circunscritos a los internacionalmente aceptados, esto es, defensa nacional y seguridad pública, derecho a la privacidad de personas individuales y funcionamiento de las instituciones. Comisión Asesora Presidencial para la Protección de los Derechos de las Personas. Creada en el año 2001, ha intervenido ejerciendo labores de mediación ante los organismos y servicios públicos dependientes del Ejecutivo, o sobre los que éste ejerce supervigilancia, para lograr que respondan positiva y razonablemente a las demandas ciudadanas que se les dirigen. Además, su tarea de observación del desempeño de los servicios le permite detectar situaciones problemáticas, que pone en conocimiento del Presidente de la República a través de los informes trimestrales, que contienen propuestas de solución, o bien la convocatoria para que los respectivos sectores den a estos problemas un tratamiento que satisfaga las demandas ciudadanas que se consideran legítimas. Descentralización. En su primer mensaje ante el Congreso Nacional, el 21 de mayo del año 198 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública 2000, el Presidente Ricardo Lagos Escobar señaló que: “Fomentaremos un desarrollo territorial equilibrado, para terminar con las desigualdades regionales que ahogan el crecimiento del país”. El proceso de descentralización se ha caracterizado por un gradual y sostenido avance en el traspaso de competencias, funciones y facultades, desde el nivel nacional a los niveles regional y local. Entre los años 2000 y 2006, el porcentaje de inversión pública que se decide a nivel regional, ha subido desde un 44,5 a un 57%. En el año 1990, ese porcentaje sólo ascendía al 13%. De este modo, el porcentaje de inversión pública que las regiones deciden en forma autónoma ha tenido un alza de más de un 300%. Significativo ha sido también, el incremento del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que creció en los últimos seis años en un 140%. Principales logros: A partir del año 2000 se ha fortalecido el proceso de descentralización, avanzándose en la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales e implementándose una gestión territorial integrada de los servicios públicos . En el ámbito de la institucionalidad municipal, se promulgó de la Ley 19.737, que estableció elecciones separadas de alcaldes y concejales, en práctica en las elecciones desde año 2004. Se consolidó así el proceso de democratización municipal y se fortaleció al Concejo Comunal, para el mejor ejercicio de su rol fiscalizador. En materia de probidad, transparencia y difusión de las obras de gobierno, se dio inicio a la rendición de Cuentas Públicas por parte de Intendentes y Gobernadores. Respecto del gobierno electrónico local y con el objeto de acercar el municipio a la ciudadanía, se desarrolló el sitio web www.tramitemunicipal.cl, que permite obtener a través de Internet información sobre trámites municipales como obtención de patentes, permisos, solicitudes, licencias, subsidios y certificados. Para fines del año 2006, se espera contar con 26 municipios incorporados a la ventanilla de trámites municipales que, a través de una plataforma tecnológica, permitirá el procesamiento centralizado y estandarizado de 9 trámites municipales. Ésta es una iniciativa incorporada en la Agenda Chile 199 Reformas y gobernabilidad: Digital. El Programa de Fortalecimiento Institucional Regional (PROFIR) ha sustentando el desarrollo de procesos a través de la instalación de convenios, agendas y acompañamiento de mesas de trabajo locales desde los territorios, en torno a 6 ejes de desarrollo:, infraestructura, social, económico - productiva, científico - tecnológica, cultural e internacional. Así, se han generado esfuerzos conjuntos entre la institucionalidad local, sectorial y regional para otorgar una oferta pública integrada a los ciudadanos en y desde sus territorios. Constituyen experiencias relevantes los programas de desarrollo internacional, realizados por las regiones desde el año 2003. Estos se encuentran orientados a implementar acuerdos suscritos internacionalmente por cada región, financiando acciones de cooperación técnica, promoción de nuevos vínculos, capacitación y difusión en ámbitos regionales de importancia internacional. Existen 74 iniciativas e instrumentos de cooperación a nivel nacional, generadas desde regiones, con Asia, América, Europa y Oceanía. Otra iniciativa de relevancia, iniciada el 2004, fue el diseño y desarrollo del Sistema de Gestión Territorial Integrada del Programa de Mejoramiento de la Gestión. Su objetivo es fortalecer las coordinaciones para que los servicios respondan en conjunto a las necesidades regionales. En este sistema participan 169 servicios públicos. Uno de sus logros importantes es el funcionamiento de los Gabinetes Regionales Ampliados. A nivel municipal, otro aspecto importante es la instalación de las Cartas Ciudadanas Municipales, las que establecen compromisos públicos de gestión municipal. Chile Hoy Los Presidentes de la República han aplicado una política de desarrollo con énfasis especial en la equidad y la generación de oportunidades para todos, especialmente para las personas más vulnerables. Desde el año 1990, alrededor del 70% del presupuesto nacional se ha focalizado en el gasto social: salud, educación y vivienda. En 15 años de democracia, la pobreza ha bajado de 38,5% a un 18,8%. La extrema pobreza alcanzaba casi al 14%. hoy es de 4,8%. 200 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública El Programa Chile Solidario constituye una de las acciones más relevantes en la lucha contra la extrema pobreza. Parte de la construcción de una red social, protege a los chilenos más pobres y ha cumplido con su objetivo de sacar de dicha condición a 225.000 familias. Mediante este programa, el Estado se acerca a las personas a través de profesionales y técnicos que les informan acerca de sus derechos, así como y de los programas públicos y privados que pueden beneficiarles. Así, acceden a subsidios, capacitación e inserción laboral, prestaciones previsionales y laborales y programas de nivelación de estudios. La integración de Chile al mundo dio un gran paso al concretarse tratados de libre comercio con la Unión Europea, Canadá, Corea del Sur, Estados Unidos, la Asociación Europea de Libre Comercio, Singapur, Nueva Zelandia y Brunei. Entre los años 2000 y 2005, las exportaciones crecieron en 76%. Se han fortalecido también las instituciones democráticas, en octubre de 2004, el Gobierno y la oposición llegaron a un acuerdo para reformar la Constitución de 1980, el que se concretó el julio de 2005, cuando el Congreso Nacional aprobó importantes reformas: la eliminación de los senadores designados y vitalicios, la restitución al Presidente de la República de la facultad de destituir a los Comandantes en Jefes de las Fuerzas Armadas y la reducción del período presidencial a cuatro años. DERECHOS HUMANOS En materia de Derechos Humanos, la política de los gobiernos de la Concertación se ha basado en tres principios: verdad, justicia y reparación. En abril de 1990, se creó la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación “considerando que la conciencia moral de la Nación requiere el esclarecimiento de la verdad sobre las graves violaciones de los derechos humanos”. De acuerdo con sus recomendaciones, se inició la tarea de reparación asumida por el Estado. Hoy en día se entregan pensiones a familiares directos de las víctimas, becas de estudios a los hijos menores de 35 años, atención gratuita en el sistema público de salud. También, se otorgan beneficios a las personas que sufrieron el exilio y a las que fueron exoneradas de sus trabajos por pensar distinto. La Mesa de Diálogo, establecida en 1999, tuvo por objeto reunir información sobre el paradero de los detenidos desaparecidos. A partir de su informe entregado en junio de 2000 y tras una solicitud de Ministerio del Interior, la Corte Suprema nombró 9 jueces de dedicación exclusiva y 54 con dedicación preferente para investigar casos de detenidos desaparecidos que llevaban años sin movimiento. La propuesta de Derechos Humanos “No hay mañana sin ayer” contempla un reajuste de 50% a las pensiones de las familias de las víctimas Chile 201 Reformas y gobernabilidad: y una indemnización a las personas que fueron torturadas. JUSTICIA En junio de 2005, se completó la implementación de la Reforma Procesal Penal en todo el país. Constituye la modificación más sustantiva al sistema de justicia en 109 años. Se reemplaza el antiguo sistema a cargo de un juez que investigaba, acusaba y dictaba sentencia, por un juicio oral y público. La función de investigar y acusar queda en manos de un fiscal quien resuelve si investiga, o archiva provisionalmente el proceso de no haber antecedentes suficientes; jueces orales y de garantía supervisan la imparcialidad del procedimiento y resuelven los conflictos que se susciten entre las partes, además de evaluar las peticiones del Ministerio Público y los querellantes. Si los imputados no pueden costear un abogado, son representados por defensores públicos. EDUCACIÓN Con el objeto de preparar a las nuevas generaciones para enfrentar las oportunidades y exigencias del mundo en que vivirán, se promulgó el 7 de mayo de 2003 la norma constitucional que extiende de ocho a doce años la escolaridad gratuita obligatoria. Se extendió la jornada escolar completa (mañana y tarde), que cubre 7.000 de los 10.000 establecimientos educacionales, los que tienen más de dos millones de estudiantes El Ministerio de Educación puso en marcha una campaña de alfabetización digital, que capacita a medio millón de adultos en el uso de computadores e Internet. Además, se estableció un subsidio adicional para los establecimientos públicos que eviten la deserción de sus alumnos. SALUD Luego de tres años como programa piloto, la Reforma de la Salud más importante desde 1952, se extendió a toda la población el 1 de julio de 2005. Garantiza el acceso, atención y protección financiera al conjunto de la población, respecto de las 25 enfermedades que causan la mayor mortalidad. En 2007 cubrirá 56 enfermedades. El Plan Auge, como se conoce a esta Reforma, fija tiempos máximos de espera y establece garantías económicas: los afiliados al sistema público de salud (Fonasa) o al privado (Isapres), con sueldos sobre 270 dólares, deben pagar solo un 20% de las prestaciones médicas. Las personas con menores salarios o los indigentes son atendidos gratuitamente. VIVIENDA Las prioridades han sido superar el déficit y mejorar la calidad de las 202 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública soluciones habitacionales, a través de subsidios que ayudan a los sectores de más bajos ingresos para adquirir una vivienda propia. Chile tiene hoy un millón de viviendas más que hace diez años, y el déficit disminuyó en 43%. El 90% son casas permanentes que cuentan con energía eléctrica, agua potable y alcantarillado. El Programa Chile Barrio tiene por objeto solucionar la situación de los habitantes de campamentos precarios urbanos y rurales, para darles una vivienda, mejorar el entorno en el que viven y ayudarles en su inserción laboral. TRABAJO La Reforma Laboral entró en vigencia el 1 de diciembre de 2001 y está destinada a terminar con el desequilibrio de la relación empleado empleador y a fortalecer los derechos de los trabajadores. En octubre de 2002 comenzó a operar el seguro de cesantía que se otorga al trabajador, que por cualquier motivo haya perdido su empleo, consistente en un aporte monetario garantizado y decreciente por cinco meses. Es financiado por los empleadores, los trabajadores y el Fisco. Hay más de 3.000.000 de personas incorporadas, equivalentes al cerca del 47% de la fuerza de trabajo. La reforma rebajó la jornada laboral a partir de enero de 2005, de 48 a 45 horas semanales, aumentó la fiscalización y otorgó mayor protección para formar sindicatos y mejorar los procesos de negociación colectiva. INFRAESTRUCTURA Nuevas carreteras, puentes, caminos, aeropuertos conectan al país. La herramienta ha sido un sistema de concesiones puesto en práctica en el año 1993, que permite al sector privado nacional y extranjero financiar obras públicas. En 1990, se invertían 250 millones de dólares en infraestructura, cifra que ha subido en promedio a más de 1.200 millones de dólares anuales. Hay más de 2.000 kilómetros de autopistas concesionadas construidas con los más altos estándares de calidad y seguridad. Con esta fórmula, el Estado puede liberar parte de sus recursos para destinarlos a superar la pobreza y realizar obras de infraestructura en el ámbito social. CULTURA En julio de 2003 se creó el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, con el objeto de fomentar la cultura, hacerla más accesible y estimular la participación en la creación artística y en el conocimiento del patrimonio nacional. Chile 203 Reformas y gobernabilidad: Su presidente ejerce el cargo con rango de ministro, con sede está en Valparaíso, designada capital cultural del país. Cuenta con consejos regionales de cultura y con presencia en la sociedad y organizaciones culturales. Gobierno de la Presidenta de la República Michelle Bachelet Jeria 2006 – 2010 Por primera vez en su historia, Chile ha elegido a una mujer Presidenta de la República, la doctora Michelle Bachelet Jeria, quien también ha constituido el primer gabinete paritario de nuestra historia. En Chile tenemos hoy estabilidad política, crecimiento económico, una creciente reducción de la pobreza y ampliación de las oportunidades de progreso. Por otra parte, existe una ciudadanía más crítica y exigente, que se apropia de más espacios de libertad y de opinión, y demanda que sus preocupaciones sean atendidas, exigiendo respuestas políticas, sociales, empresariales, para lograr una mejor calidad de vida social y personal. Las personas quieren tener más capacidades para realizar sus propios proyectos, y mayores oportunidades de influir en lo que les afecta. La Presidenta de la República, Michelle Bachelet, construye la visión de país “Más para Chile”. Más ideas, más trabajo, más oportunidades, más riqueza, más protección social. En definitiva, que todas las personas ganen, y el país aproveche la oportunidad histórica de dar un salto en su progreso, con mayor integración, justicia social y desarrollo. El Programa de Gobierno recoge lo anterior, al señalar que su misión es convocar y estimular las voluntades de los chilenos, para actuar juntos y construir el país que queremos. Ahora bien, para realizar la misión y alcanzar la visión, se necesita de un Estado más capaz, que rinda más, que sea cercano y trate mejor a la gente, que la apoye en sus proyectos, la defienda de los abusos, le reconozca sus derechos y le entregue servicios de calidad. Para ello, tiene que aplicar sus recursos con eficiencia y exigir el esfuerzo y compromiso de sus autoridades y funcionarios. Un Estado eficaz y honesto es un componente imprescindible en la construcción de un país más justo. Dentro de las prioridades del Programa de Gobierno está el fortalecimiento de la capacidad de las instituciones públicas y de la calidad de su atención y servicios, mediante la implementación de proyectos vinculados a la reforma y modernización del Estado. Para ello resulta indispensable “contar con un Estado acogedor, que escuche y reciba las ideas emanadas de la sociedad”. Como el objetivo del Estado es servir a la gente, ”la calidad de los servicios debe ser una preocupación central de la gestión pública”, para lo 204 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública cual es esencial un enfoque centrado en los ciudadanos, sus derechos, necesidades y bienestar. Por ello elevar la calidad de los servicios públicos es la tarea central de la agenda de la reforma del Estado. El Programa de Gobierno presenta iniciativas, planes proyectos, medidas y prioridades agrupadas en cinco grandes áreas de trabajo: Construcción de una nueva red de protección social; Crear las condiciones para un salto al desarrollo; Implementar un programa para mejorar la calidad de vida de los chilenos; Combatir la discriminación y la exclusión; y Brindar un nuevo trato para los ciudadanos en todos los aspectos de la acción pública. Los cuatro ejes de su gobierno son: protección social, educación, calidad de vida e innovación y emprendimiento. A la luz de las ideas, valores y compromisos contenidos en el programa, la reforma del Estado entra en su etapa de consolidación, y la modernización de la gestión pública está estrechamente vinculada a los conceptos de calidad y excelencia. Especialmente, en el capítulo del Nuevo Trato Ciudadano, en que destaca el compromiso de contar con servicios de excelencia para todos. “Los chilenos merecen servicios públicos de primer nivel”, para lo cual se adecuarán los sistemas de control de gestión del sector público, incorporándose indicadores asociados a la calidad de servicio. Asimismo, se promoverá el uso de sondeos de opinión para evaluar la gestión de los organismos públicos, y se incorporará la calidad de atención en los sistemas de bonificación por desempeño y en los convenios de desempeño de los Jefes de Servicios. En la misma línea se enmarca la iniciativa de introducir el control de calidad en el sector público, a través de la creación de una Agencia para la Calidad de las Políticas Públicas dotada de capacidades, facultades y recursos que garanticen eficacia y transparencia en la aplicación de recursos públicos. La cobertura de sus evaluaciones se extenderá a proyectos, programas y políticas públicas, y sus evaluaciones servirán para la toma de decisiones presupuestarias y de política pública. Las metodologías que se utilicen incorporarán sistemas participativos, tomando en cuenta aquellos directamente afectados por las políticas públicas. Por otra parte, teniendo en cuenta que un Estado eficiente necesita generar espacios para la interacción y cooperación público privada se creará un Consejo Público Privado de carácter permanente y consultivo, destinado a proponer reformas y políticas de modernización del Estado, con énfasis especial en revisar la pertinencia de procedimientos y trámites administrativos que hagan más eficiente la gestión de los organismos públicos y mejoren la calidad de los servicios prestados a la comunidad, facilitando el enfoque de estas materias desde la demanda, y teniendo Chile 205 Reformas y gobernabilidad: presente que la satisfacción de los usuarios es el indicador más importante de una gestión moderna. La importancia de la calidad y excelencia del servicio público, aparece claramente expresada en el Programa de Gobierno, cuando se alude a la transformación de la cultura de funcionarios y autoridades, a través de la introducción del concepto de la “satisfacción del usuario”. También cuando se señala como meta el avance sustantivo hacia una Administración Pública Profesionalizada, cuyo compromiso consiste en elevar el nivel de competencias, aptitudes y actitudes de sus funcionarios, para la prestación de mejores servicios. Otras medidas del Programa de Gobierno orientadas a la calidad y excelencia en el servicio al ciudadano: El compromiso de hacer cumplir, en todas las reparticiones públicas la Ley 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, como una medida tendiente a lograr una agilización concreta en la ejecución de los trámites que realiza el ciudadano. Reforzar los sistemas de prevención de la corrupción y malas prácticas, institucionalizando la auditoria interna en todos los ministerios y servicios públicos. Modernizar el control de legalidad de los actos del Ejecutivo, a través de la iniciativa de reforma a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en lo que respecta principalmente a la agilización del trámite de toma de razón de decretos y resoluciones. Proceder a la plena operación de la institución del Defensor del Ciudadano, dotándolo de facultades para recibir y procesar reclamos de los ciudadanos originados como consecuencia de servicios prestados en forma deficiente por órganos o agentes del Estado. Hacer efectivo el ejercicio del derecho de acceso a la información del ciudadano sobre la Administración, conforme lo establece el nuevo artículo 8° de la Constitución Política de la República, estableciendo mecanismos para garantizar la promoción de ese derecho. También surge en el Programa de Gobierno la iniciativa tendiente a la instauración de la rendición periódica de cuentas públicas, destinada a fortalecer la transparencia del accionar de las autoridades en relación con lo que son sus responsabilidades frente a la ciudadanía, la que a partir del desarrollo e implementación de esta institución estará en condiciones de evaluar los resultados de los compromisos asumidos por las autoridades en el ejercicio de sus cargos. Teniendo en cuenta lo precedentemente expuesto, se puede establecer el eje ordenador de la modernización de la gestión pública en Chile es un Estado de calidad al servicio de todos los ciudadanos, en el cual la atención 206 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública a las personas aparece como el sustento básico, con cualidades de calidad y excelencia, que le imprimen un mayor valor. Finalmente, sin perjuicio de valorar y cuidar los logros alcanzados, es necesario evitar el riesgo de la complacencia y hacerse cargo de objetivos de desarrollo humano, que junto con mejorar el bienestar material de toda la población, aumenten el nivel de calidad de vida individual y colectiva, y fortalezcan el sentido de pertenencia a una nación libre, justa y solidaria, en la que nuevos sueños y desafíos, interpreten los anhelos más profundos de todas y todos los chilenos. Bibliografía “Un Estado al Servicio de la Gente. Balance 1994-2000. Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública”. 2000. “Modernización de la Gestión Pública en Chile. Lecciones y aprendizajes 1994-2000”. Ministerio Secretaría General de la Presidencia - Proyecto de Reforma y Modernización del Estado. “Chile 2005, el país que somos”. Ministerio Secretaria General de Gobierno. 2005. “Gobierno Electrónico en Chile 2000-2005. Estado del Arte II”, Ministerio Secretaría General de la Presidencia - Proyecto de Reforma y Modernización del Estado, enero 2006. “Reforma del Estado en Chile 2000-2006”. Ministerio Secretaría General de la Presidencia - Proyecto de Reforma y Modernización del Estado, febrero 2006. “Memoria de la Descentralización 2000-2006”, Subsecretaría de Desarrollo Regional. “La Paradoja Aparente. Equidad y Eficiencia: resolviendo el dilema”. Autores: Óscar Landerretche, Patricio Meller, Osvaldo Larrañaga, Claudia Serrano, Dagmar Raczynski, Rony Lenz, Alejandra Mizala, Pilar Romaguera, Andrea Repetto, Eduardo Saavedra, Álvaro Díaz, Gonzalo Rivas, Raúl O’Ryan, Camilo Lagos. Editor Patricio Meller, octubre 2005. “Estoy Contigo” Programa de Gobierno de Michelle Bachelet. Chile 207 Reformas y gobernabilidad: SISTEMA DE COMUNICACIONES Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL CONTROL: UNA REALIDAD POSIBLE DE ALCANZAR PEDRO ORTIZ GÁLVEZ* I. Fundamentos de la participación ciudadana en el control de la actividad gubernamental Un Estado democrático moderno que reconoce los principios de transparencia y responsabilidad, como fundamento de legitimidad moral, requiere información respecto de la actividad de los órganos que lo constituyen, como una condición y requisito previo de toda participación real de los ciudadanos para controlar el ejercicio del poder. Así como en el sector privado de la economía se considera que para que los mercados financieros funcionen eficientemente es necesario absoluta transparencia, lo que significa que se transmita al mercado toda información relevante para los inversores, en el sector público se requiere información sobre la gestión realizada por sus ejecutores, la única forma que tienen éstos para descargar sus responsabilidades. El principio de la transparencia no solo debe aplicarse a la fase de elaboración de las políticas públicas sino también a la gestión que comprende la fase de ejecución de esas políticas. El compromiso ciudadano es un elemento del control de social. Su ejercicio, individual o colectivo, esporádico o permanente, fluye de la libertad y voluntad de los grupos intermedios en una sociedad democrática para orientar su actividad a los fines que estimen pertinentes y, en lo referente a esta materia, adoptar la decisión de participar en la gestión de los asuntos de interés público de su Nación. La participación de la ciudadanía es un derecho fundamental de la democracia, que no se limita solo al derecho a voto u otras formas institucionales de participación, sino que considera e integra el control social de la administración, como una constante tácita de legitimidad democrática del orden constitucional. El control social de los actos de la Administración del Estado comprende el derecho de los ciudadanos a participar directamente en la dirección de los asuntos públicos y el derecho de acceso a información pública. * Pedro Ortiz Gálvez. Contador Auditor, Universidad de Chile. Jefe de la División de Contabilidad de la Contraloría General de la República de Chile y actualmente Director de Operaciones del Proyecto de Modernización Institucional. Ex profesor universitario de las Facultades de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de Chile y de la Universidad de Santiago. Ha realizado trabajos de consultoría a nivel internacional para el PNUD, en materia de administración financiera del Estado. 208 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Una democracia sólida requiere de una sociedad civil fuerte y organizada, ya que pues en una agrupación de personas compleja y cambiante como lo es una nación, la sociedad civil y sus organizaciones están llamadas a ser el estimulo y la base del poder social, el que debe actuar como contraparte del Estado en el proceso de toma de decisiones para alcanzar el desarrollo en todos sus aspectos económicos, políticos, social y cultural de nuestras naciones. II. Situación en Chile en cuanto al control social y el principio de transparencia Como se desprende de lo señalado anteriormente, las nuevas instancias de participación ciudadana se refieren, básicamente a tres aspectos: 1. Diseño de políticas públicas. 2. Control de la transparencia y probidad de los actos de la administración. 3. Control de la eficiencia de la gestión pública. Lo anterior, exige que el Estado empodere al ciudadano para que pueda ejercer de manera efectiva este nuevo rol, lo cual implica la creación de ciertas condiciones básicas, entre las que destacamos: 1. Transparentar y hacer eficientes los actos de la Administración, en términos de hacerlos públicos de manera accesible y en formatos y códigos comprensibles para el ciudadano. 2. Potenciar la organización civil de la sociedad para que esta se pueda articular en interlocutores válidos y representativos que puedan participar en estos procesos de diseño y control. 3. Capacitar y generar competencias a la sociedad civil para generar capacidad de propuestas articuladas. 4. Finalmente, como plantean Duhart y Monckeberg, impulsar experiencias innovadoras de consulta y diálogo público. En específico, el transversales: nuevo modelo de participación implica tres ejes 1. Modernización de la gestión. 2. Transparencia y probidad. 3. Participación. Chile 209 Reformas y gobernabilidad: 1. Modernización del Estado La modernización del Estado Chileno ha sido una prioridad de los gobiernos en la última década, siendo el propósito que orienta a las grandes reformas del Estado Chileno, ampliar los derechos económicos, sociales y culturales de los ciudadanos y avanzar hacia una nueva época en un mundo en plena transformación. Las principales áreas de trabajo impulsadas en el último quinquenio han sido: Gobierno Electrónico Agenda Gobierno Electrónico, donde se destacan iniciativas tales como: - Sistema de información de compras y contrataciones del sector público. - Plataforma Integrada de Servicios electrónicos del Estado. - Sistema de Información para la gestión financiera del Estado. SIGFE. - Ventanilla única d empresa. Comunidad Informática Gubernamental. Gobierno Electrónico local y regional. Interoperabilidad. Programas de Mejoramiento de la Gestión del Gobierno Electrónico. Modernización Buenas Prácticas en Gestión Pública. Sistema de Formación de Directivos Públicos. Creación del Servicio civil para que los cargos públicos de nivel medio y alto sean provistos mediante concursos competitivos y transparentes. Participación Creación de la figura del Defensor del Ciudadano. Proyecto de Ley de Bases sobre Participación Ciudadana. Procedimiento Administrativo Apoyo a la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo. Portal Trámite Fácil. Ventanillas Únicas Electrónicas. Sistema de Actualización de Información de Trámites. En resumen el proceso de modernización del Estado es una prioridad estratégica de los últimos tres gobiernos, generándose iniciativas que se están paulatinamente materializándose y que son claramente un aporte al proceso de profundización de la democracia en pos de la transparencia, 210 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública 2. Transparencia y Probidad En materia de transparencia y probidad se han adoptado diversas y significativas acciones por el Poder Ejecutivo, destacándose las siguientes: a) Declaración pública de intereses y patrimonio de todas las autoridades y funcionarios públicos. b) Regulación del financiamiento de la política y de los conflictos de intereses. c) Regulación de la relación entre función pública y actividades privadas. d) Ejercicio de la libertad de expresión como herramienta fiscalizadora. e) Incorporación a la legislación interna de convenciones internacionales contra la corrupción. Sin perjuicio de lo anterior cabe destacar que la corrupción es un hecho latente y presente en América Latina, ya sea en grados sistemáticos y profundos o incipientes, en donde parece que la democracia por si misma no es capaz de terminar con este flagelo, como plantea Bernardino Bravo Lira “de ser incompatibles democracia y corrupción, no es porque la democracia acabe necesariamente con la corrupción, sino más bien al revés porque ésta suele acabar con aquella, por lo que la profundización de la democracia más allá de la participación electoral es fundamental para la mantención de ésta, en términos que la transparencia implica menos hechos de corrupción y en el peor de los casos la aplicación oportuna de sanciones que desincentiven futuros hechos de corrupción. Si bien Chile es un país donde existen bajos niveles de corrupción, ocupando el lugar 21 a nivel mundial y tercero en América detrás de Canadá y Estados Unidos, ello no significa que no existan situaciones de corrupción o falta de transparencia en el accionar des sector público, los que se refleja en: a) Una serie de situaciones que han trascendido y han tenido alto impacto en la opinión pública y se vinculan a sectores como obras públicas, defensa, empresas públicas, municipios. b) Percepción pública sobre la corrupción, la cual es un barómetro que si bien no se deriva necesariamente de hechos objetivos, reflejaría dos posibles situaciones: i. Falta de transparencia en los actos de la administración que permite especular sobre la posibilidad de corrupción. ii. Falta de transparencia en la comunicación de las sentencias administrativas y judiciales sobre hechos de corrupción, así como de la implementación de las sanciones establecidas si correspondiesen. Chile 211 Reformas y gobernabilidad: En el contexto de la percepción una encuesta de corrupción realizada en el o presente año, indicada en la serie del Informe Político N 93, de Ignacio Illanes, plantea que el 52% de los consultados piensa que la corrupción será mayor o mucho mayor en el futuro, siendo encabezado el ranking de percepción de la corrupción por las Municipalidades, y las Empresas Públicas. Lo anterior, implica la necesidad de profundizar los esfuerzos por transparencia y comunicación al ciudadano (que si bien se han llevado a cabo los últimos Gobiernos de la Concertación, éstos no han sido suficientes) ya que como planteamos anteriormente la formación de expectativas se basa fundamentalmente en percepciones más allá de situaciones concretas, teniendo en este contexto un rol fundamental la Contraloría General de la República, lo que trataremos, en forma particular, en el capitulo siguiente. En el sentido anterior, cabe destacar el estudio del Instituto Libertad y Desarrollo sobre una evaluación de la transparencia municipal, en donde de una muestra de 34 municipios, en promedio éstos cumplen con entregar menos del 60% de lo que fija la ley, esto es, que la totalidad de la información se encuentre en un solo lugar y que no hayan trabas para su acceso. Lo anterior, muestra claramente una correlación, en donde ante la falta de información (más allá de los hechos concretos) los municipios son percibidos como las entidades públicas con más altos niveles de corrupción.1 En este mismo ranking se destaca que la institución percibida con el menor índice de corrupción es la Contraloría General de la República, la que además mejoró significativamente su percepción entre los años 2004 y 2005. 3. Participación El Gobierno de Chile, ante el escenario mundial del que nuestro país no era ajeno, marcado por un creciente distanciamiento entre la institucionalidad política y la ciudadanía, se impuso a comienzos del siglo la tarea de acortar esa brecha, no solo con una alianza estratégica entre el Estado con un grupo de interesados, sino promoviendo y asegurando la riqueza que existe en la diversidad de los grupos humanos a través de una política de Estado orientada a la participación ciudadana y al fortalecimiento de la Sociedad Civil. El objetivo último de esta política es dotar al desarrollo de un proyecto de un horizonte que tenga sentido para las personas, permitiéndoles constituirse en protagonistas de la modernización y no sujetos de ella, es decir, dotarlas de las capacidades para influir en la marcha de sus destinos personales y colectivos. 212 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Por lo tanto lo que se busca es llevar adelante iniciativas que consoliden vínculos entre las personas y o sus expresiones asociativas en aras de la conformación de redes relativamente sólidas y activas de confianza y cooperación. La materialización de esta política ha derivado en diversas acciones como son la Convocatoria al Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil y la definición una Plan de Fortalecimiento de la misma, entre los años 2000 y 2001, la Constitución del Consejo Provisorio del Fondo para el Desarrollo de la Sociedad Civil, en el año 2002. En base a estas medidas se han creado innumerables espacios de participación en reparticiones regionales, se han ejecutado un número significativo proyectos de participación ciudadana, se ha realizado capacitaciones y prestado asistencia técnica a organizaciones de la sociedad civil, se ha implementado el portal ciudadano, etc. Por otra parte, la sociedad civil estructurada en organizaciones sin fines de lucro, alcanza a 107.000 instituciones en todo Chile, empleando en forma voluntaria y remunerada a 303.000 personas, lo que muestra una importante participación de las personas a nivel de organizaciones educacionales, comunitarias, de servicio social, medioambientales, de defensa de derechos, culturales, y artísticas y de salud. No obstante lo anterior, varias organizaciones sociales que fueron actores relevantes en la década de los 60 han perdido la fuerza e importancia como actores gravitantes del diálogo público (como las Federaciones de estudiantes universitarios, la Central Unitaria de Trabajadores, los empleados públicos), así como tampoco se han generado instancias relevantes de nuevos grupos sociales que representen intereses articulados, como grupos de consumidores, adultos mayores (con una población que envejece a tasas europeas), de usuarios de servicios públicos. Adicionalmente, la modernización del Sector Público ha avanzado de manera significativa en crear instancias de información de la labor del Estado y mejorar la operabilidad de éste, pero se requiere impulsar mayormente las acciones destinadas a la creación de instancias de participación y a la generación de competencias individuales y grupales para enfrentar un rol más activo en el diseño y control de políticas como se planteó en la primera parte de esta ponencia. Para lograr este propósito se estima que es imprescindible como una primera medida la aprobación e implementación del Proyecto de Ley Sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública, actualmente en trámite Legislativo en el Congreso Nacional. Chile 213 Reformas y gobernabilidad: Normativa legal en materia de transparencia, probidad y participación Los conceptos antes indicados, que constituyen el fundamento inmediato de la participación ciudadana en el control, encuentran su raigambre jurídica en la Constitución Política de la República de Chile – artículo 8º desarrollándose para su aplicación positiva en la Administración del Estado, a través de una serie de textos legales que sistematizan y le dan organicidad a tales principios. Es así como el precepto marco indicado, expresamente señala que “el ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones”, agregando que “son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen”. Tales reglas se revisten de imperio en las distintas entidades públicas al incorporarse en la ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, la que, en lo que interesa, previene en su artículo 13º que los funcionarios amén de observar el principio de probidad administrativa, deberán ejercer la función pública con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en ejercicio de ella. Asimismo, junto con reiterar que son públicos los actos administrativos y los documentos que les sirvan de sustento, regula dicha publicidad indicando que en el caso que la aludida información no se encuentre a disposición del público de modo permanente, los interesados tendrán derecho a requerirla por escrito al jefe del servicio respectivo, el que estará obligado a entregarla, a menos que los documentos solicitados contengan información que pudiere afectar los derechos o intereses de terceros, estableciendo los mecanismos para que éstos puedan hacer uso de la facultad que les asiste para acoger el oponerse a la dación de los antecedentes requeridos. La norma indicada puntualiza, además, que las únicas causales en cuya virtud pudiere denegarse el conocimiento de la documentación en examen, son la reserva o secreto establecidos para determinar las materias en disposiciones legales o reglamentarias, el que la publicidad impida o entorpezca el debido cumplimiento de las funciones del ”rgano requerido, la oposición de terceros manifestada en los términos que ya viéramos y el que la publicidad afecte la seguridad de la Nación o el interés nacional. En tal sentido, por decreto supremo Nº 21, de 2001, emanado del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, se reglamentan los casos de reserva o secreto que revisten determinados actos administrativos dictados 214 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública por las autoridades competentes y los documentos o antecedentes que obren en poder de los órganos de la Administración del Estado, cuando se refieran a las situaciones que expresamente enumera. Por otra parte, juega un importante rol en los aspectos relativos a la participación ciudadana como un elemento de control social respecto de los actos de la Administración, la ley Nº 19.880, que establece las bases del procedimiento administrativo que rige los actos de los Órganos de la Administración del Estado, testo legal de reciente data que fuera publicado en el Diario Oficial del 29 de mayo de 2003, y cuyas regulaciones aún no terminan de asentarse o asimilarse en la suma de servicios e instituciones que componen su cobertura. En efecto, el citado ordenamiento junto con definir y/o precisar el alcance de las normas a que antes se ha hecho referencia – o a determinar expresiones o vocablos utilizadas en éstas – consulta detalladamente los distintos principios involucrados en la configuración de los actos-trámite que realiza la Administración en forma previa a la producción de un acto administrativo terminal, en el que conste formalmente la adopción de decisiones o declaraciones de voluntad respecto de la diversa gama de materias en que se traduce el ejercicio de las potestades públicas. Tales actuaciones, son reconocidas por el texto legal indicado al desarrollar las distintas etapas implícitas en los denominados “procedimientos administrativos”, regulándolos y estableciendo los roles y capacidades que les asisten tanto a las autoridades que los generan cuanto a los terceros que se benefician o se ven afectados por los efectos de los mismos. Asimismo, fija los plazos a que tales procedimientos se encuentran sujetos ya sea en las fases de emisión, formalización y subsecuente difusión o publicidad de éstos, o respecto de los modos dispuestos para acceder y/o hacerse partícipe en las instancias mencionadas. Por último, se consagran los recursos que los terceros interesados podrán hacer valer para reclamar ante la Administración, cuando se estimen afectados directa o indirectamente por lo dispuesto en los actos administrativos dictados al amparo de las normas reseñadas. Ahora bien, a la fecha de preparación de la presente ponencia, se encuentra en estado de trámite ante el Congreso de nuestro país un proyecto de ley que versa, precisamente, sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública, que se funda en las garantías individuales que reconoce y ampara la Constitución Política, referida a la libertad de asociación – artículo 19º, Nº15 – establecida como el derecho de asociarse sin permiso previo, en tanto el objeto común no sea contrario a la moral, al orden público y a la seguridad del Estado. En este predicamento, el Chile 215 Reformas y gobernabilidad: contenido normativo del citado proyecto de ley se estructura sobre la base de cinco títulos, que se refieren: al derecho de asociación; a las asociaciones y organizaciones de interés público; al establecimiento de un fondo de fortalecimiento de las organizaciones y asociaciones de interés público; a la consagración legal de un estatuto del voluntariado y, por último; a las modificaciones de algunos cuerpos legales afines a la naturaleza del proceso de asociatividad que se plantea. Desde ya, cabe adelantar que en la medida que el proyecto reseñado se transforme en ley, estarán dadas las condiciones para que la participación ciudadana se haga efectiva focalizando su accionar en todas aquellas áreas de interés público que reconoce el proyecto y que dicen directa relación con importantes actividades implícitas en el desarrollo de la gestión pública que debe acometer la Administración del Estado. III. La Contraloría General de la República y su rol en un Estado Democrático La Contraloría General de la República, es un organismo superior de control de la Administración, dotado de autonomía y que, sobre la base del principio de la juridicidad, está destinado a garantizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico, la protección y debido uso del patrimonio público, la preservación y fortalecimiento de la probidad administrativa, y la fidelidad y transparencia de la gestión financiera del Estado, finalidades que deben lograrse con un alto nivel de excelencia. Para el logro de su misión, el Organismo Contralor realiza diversas funciones, las que sucintamente se explicitan a continuación: Toma de Razón Tanto el artículo 88º de la Constitución Política como el artículo 10º de la ley Nº 10.336, consagran a la toma de razón como instrumento de control previo de que dispone la Contraloría General para verificar la constitucionalidad y legalidad de los actos de la Administración. Con motivo de este trámite, el Organismo Contralor somete el acto administrativo a un examen destinado a comprobar si cumple con los requisitos de fondo y de forma exigibles a su respecto. Lo cursa y toma razón si la conclusión del análisis es favorable; y lo devuelve sin tramitar si tiene observaciones o reparos. Emisión de Dictámenes Salvo en asuntos litigiosos, la Contraloría General emite dictámenes jurídicos informando acerca de la correcta interpretación que debe darse a las normas en materias de su competencia. Ellos son expedidos a solicitud 216 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública de la autoridad administrativa o bien a petición de la persona afectada por una acción u omisión de la Administración. Los dictámenes e instructivos de la Contraloría General conforman su jurisprudencia, que es obligatoria para todos los órganos administrativos sometidos a su fiscalización. Los abogados de la Administración deben atenerse a ella, salvo cuando defiendan al Estado ante los Tribunales de Justicia. Control Externo La Contraloría General realiza diversas labores de auditoria e investigaciones especiales en los servicios de la Administración del Estado que le corresponde fiscalizar. Mediante la técnica de auditoría se hace la evaluación de los controles internos, se examinan las cuentas, se realizan las pruebas de validación pertinentes y se verifica el funcionamiento de los servicios de acuerdo con la ley. Si a partir de las tareas, tanto de oficio como a petición de la Cámara de Diputados o por denuncias, se verifican faltas administrativas, el Organismo Contralor puede realizar investigaciones o sumarios administrativos, a fin de determinar las responsabilidades comprometidas. Control de Personal de la Administración La Contraloría posee también facultades para fiscalizar el cumplimiento de las normas estatutarias de los funcionarios públicos, mediante la toma de razón de los decretos y resoluciones respectivas, inspecciones, y órdenes de reintegro de las remuneraciones mal percibidas, entre otras. Contabilidad General de la Nación El Órgano Contralor debe llevar la Contabilidad General de la Nación. Para ello, establece el marco doctrinario y normativo que debe regir a los servicios de la Administración del Estado y efectúa procesos de análisis, consolidación y producción de informes y estados financieros a nivel de Sector Público, Sector Municipal y otros sectores. Uno de los resultados de esta función es la elaboración del Balance Anual de la Gestión Financiera del Estado. Juzgamiento de Cuentas El Juicio de Cuentas tiene por objeto perseguir la responsabilidad civil extracontractual de los funcionarios o ex funcionarios, a quienes corresponda o haya correspondido la tenencia, uso, custodia o administración de fondos o bienes del Estado, con el fin de mantener la integridad del patrimonio público. Chile 217 Reformas y gobernabilidad: En lo referente al tema motivo de esta ponencia la Contraloría está trabajando fuertemente en los tres ejes básicos que son condicionantes de base para el nuevo modelo de participación, es decir: 1. Modernización de su gestión. 2. Transparencia y Probidad, como eje basal de su accionar y en donde reside su mayor fortaleza, reconocida por la comunidad. 3. Participación. Modernización de su gestión La Contraloría ha definido como una prioridad estratégica la modernización de sus sistemas de gestión como una condición básica para cumplir eficientemente su rol fiscalizador. En este contexto ha impulsado un Proyecto de Modernización Institucional que implica un mejoramiento integral y gradual de la gestión institucional con miras a entregar un servicio de fiscalización de excelencia a los usuarios, contar con un desempeño comprometido con los resultados y fortalecer, a través de su función de control, la transparencia, la probidad, el respeto al ordenamiento jurídico vigente y la administración eficiente de los recursos del Estado. Este proyecto traerá beneficios sustanciales para los fiscalizados y para la comunidad de nuestro país en general, tales como: - Mejor control para la debida cautela de recursos públicos fiscalizados por CGR –que ascienden alrededor de 50 mil millones de dólares anuales. - Mayor claridad respecto a los procesos de fiscalización a través de la entrega de información más adecuada y de una gestión coordinada con la Administración del Estado. - Mayor facilidad y expedición para acceder a los servicios que presta la CGR. - Mejor atención a los requerimientos y mayor oportunidad en las respuestas. La modernización implica mejoras sustantivas en las principales áreas y procesos de gestión asociados a las funciones-fines de la Contraloría (función jurídica, toma de razón, auditoría y contabilidad), a través de la implementación de un sistema de planificación estratégica, la capacitación del personal con base en un sistema de perfiles de competencia y la instalación de una de las plataformas tecnológicas más modernas del país. Serán diez las mejoras que optimizarán de forma sustancial el quehacer de la CGR, a saber: 218 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública 1) Agilización del Proceso de Tramitación (Dictámenes y Toma de Razón), por medio del uso intensivo de tecnología y de procedimientos internos más expeditos. 2) Optimización del Proceso de Control, Registro y Emisión de Informes Contables y Presupuestarios, que permita contar con información de mejor calidad, más oportuna y confiable. 3) Optimización de los Procesos de Auditoría, para hacerlos más eficientes y certeros, por medio de un Sistema de Información y Control a través de las Auditorías (SICA), en el marco del cual se ha desarrollado una nueva metodología de auditoría (MAC), incorporándose matrices de riesgo para hacer eficiente el control, ampliando el alcance y mejoramiento de la calidad de las auditorias, incorporando auditorías ambientales, auditorias a los resultados (uso de recursos). 4) Diversificación de las modalidades de Atención a Usuarios Externos, y mejoramiento en la oportunidad y relevancia de las respuestas entregadas. 5) Planificación del trabajo de la CGR con una visión estratégica, que defina metas de mediano y largo plazo y considere indicadores que permitan evaluar el desempeño de manera más objetiva. 6) Administración del conocimiento interno, con el fin de aprovechar mejor la experticia que poseen los diferentes miembros de la Institución, para que ésta sea un recurso transversal y al alcance de todos. 7) Mejoramiento de la gestión de RRHH, que permita optimizar la actual planta de funcionarios e incorporar nuevos profesionales idóneos y de excelencia. 8) Optimización del Proceso de Capacitación, con el objeto de detectar necesidades de perfeccionamiento que favorezcan la implementación del modelo de competencias. 9) Fortalecimiento de la vinculación de CGR con su público externo, sobre la base de la transmisión proactiva del quehacer institucional y de la oportuna respuesta a sus necesidades de información. 10) Provisión, instalación, integración y operación eficiente de una nueva plataforma tecnológica, que permitirá a la CGR no sólo integrarse al gobierno electrónico sino que ponerse en un lugar destacado dentro de la Administración del Estado, en lo que se refiere a capacidad de transferencia electrónica de datos y firma digital, operación del Portal y expedición en la atención de usuarios. La modernización de nuestra entidad superior de control, permite crear las condiciones necesarias, en lo que atañe al tema en análisis, para mejorar la información tanto de rendición de cuentas que generan los servicios de la Chile 219 Reformas y gobernabilidad: Administración como la propia de la institución sobre el resultado de la fiscalización que efectúa. La tecnología implementada permite al mismo tiempo, colocar esta información a disposición de los usuarios y la comunidad a través de INTERNET, INTRANET del Estado u otros medios apropiados. Transparencia y probidad Como se observara en el análisis del capitulo anterior, la legislación chilena establece normas legales claras y precisas sobre probidad y publicidad de los actos administrativos y los documentos que les sirvan de sustento. La Contraloría debe contribuir a través de sus funciones, al logro de dichos propósitos, ya sea controlando el cumplimiento las referidas normas legales, mejorando la calidad de la información que genera como resultado de su labor y/o facilitando el acceso a la comunidad , dentro del ámbito de sus competencias, dictar instrucciones destinadas a perfeccionar las rendiciones de cuentas en cuanto a que sean claras y precisas, que se refieran a materias trascendentes y de interés de los usuarios y de la comunidad, a fin de que ésta última pueda también validar el descargo de las responsabilidades de los servidores públicos. En relación al primer aspecto señalado anteriormente, es necesario que la institución considere dentro de sus programas de fiscalización el cumplimiento de la referida normativa y exija su cumplimiento cuando ello no ocurra, aplicando las facultades que le otorga la Ley. En cuanto al segundo aspecto señalado, cabe hacer presente que la Institución ha estado realizando diversos esfuerzos para mejorar el funcionamiento y los productos de sus sistemas de información, aspecto que pasaremos a analizar a continuación. Sistema de Contabilidad General de la Nación. La contabilidad pública tradicionalmente ha sido un instrumento al servicio del control del presupuesto. Entre los destinatarios de la información pública tradicionalmente se consideran a los administradores encargados de tomar decisiones sobre la gestión financiera, a los fiscalizadores del Congreso o de la entidad fiscalizadora superior y no se considera o no se pone suficiente énfasis en la atención al ciudadano como un sujeto relevante de dicha información, olvidándose que el financiamiento de los recursos del Estado proviene de la comunidad. Desde otro punto de vista, en el ámbito de la gestión pública no hay duda que la responsabilidad y la rendición de cuentas son aspectos de gran importancia del quehacer de los gestores de la Administración , ya que tratándose de recursos públicos, no hay medidas o indicadores que de una forma inmediata y directa permitan formarse un juicio determinante de la 220 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública gestión desarrollada, como es el caso de la rentabilidad en el sector privado de las empresas. Esto hace necesario poner mucha atención en el tipo de información que se suministra para rendir cuenta en forma adecuada, de la responsabilidad asumida por encargados de la gestión de los recursos públicos. Ahora bien, en los Estados Unidos la normativa establecida pone gran atención en que la información financiera sirva para el objetivo de rendir cuentas a diversos usuarios. De esta manera el Government Accounting Standars Board, del año 1987, en su Concepts Statements No 1 enfoca el objetivo de la información financiera pública enfatizando en la obligación del gobierno de descargar su responabilidad ante los usuarios. Por su parte el National Council on Governmental Accounting (NCGA) en su Concepts Statements No 1 (1982) señala que el objetivo general de la información contable y financiera de las entidades gubernamentales consiste en: 1) Suministrar información financiera útil para la toma de decisiones políticas, económicas y sociales y demostrar la responsabilidad y buena administración. 2) Suministrar información útil para evaluar la gestión y actuación de la organización. Al igual que las Normas Internacionales de Contabilidad, en el sector público también existe un referente en la normalización de la información financiera, los International Public Sector Accounting Pronuncements (IPSAS) del Comité del Sector Público del International Federation of Accountants (IFAC). En el Sistema de Contabilidad Gubernamental en Chile se recogen estos planteamientos al definir que el objetivo general del Sistema es proporcionar información sobre la gestión financiera, presupuestaria y patrimonial del Sector Público para apoyar la toma de decisiones y el control, como asimismo para terceros interesados en la gestión. Ahora bien, la Contraloría General de la República, conjuntamente con el Ministerio de Hacienda- Dirección de Presupuestos de Chile, están desarrollando diversas acciones orientadas a dar cumplimiento con los parámetros de transparencias fijados por Organismos Internacionales y que ayuden a dar una mejor cuenta pública, destacándose las siguientes: Convenio suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Asociación Interamericana de Contabilidad (AIC) cuya finalidad es promover la Transparencias en las Cuentas Públicas a través de la adopción de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Chile 221 Reformas y gobernabilidad: Público (NICSP). En este contexto, se encuentra en revisión la Normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación, con el fin de armonizar sus contenidos en cuanto a conceptos y metodologías. En especial estos cambios incidirán en una mayor desagregación de las Cuentas de Resultado y en la Elaboración de los Estados Finales de Contabilidad de acuerdo a los formatos y contenidos propuestos por las normas antes mencionadas. El compromiso adquirido por parte del Ministerio de Hacienda con el Fondo Monetario Internacional (FMI), en cuanto a la elaboración de las estadísticas Fiscales conforme a las metodologías del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001, conlleva una serie de cambios que implican una revisión de los criterios de valoración (base devengado), clasificaciones y elaboración de las nuevas cuentas para las estadísticas fiscales. En un trabajo conjunto con la Dirección de Presupuestos se ha aprobado un nuevo Clasificador Presupuestario que actualiza y considera nuevos requerimientos de información y reordena las partidas considerando, además, las nomenclaturas y definiciones que proporciona el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas. Por su parte, la Contraloría General de la República ha actualizado su normativa y plan de cuentas, adaptándolos a los nuevos requerimientos. Encontrándose en preparación los formatos y normativa de Estados Financieros que permitan documentar la rendición de cuentas del Sector Público, con antecedentes que sean de real interés de los usuarios. Como parte del Proyecto de Modernización de la Administración Financiera del Estado, se creo un Sistema Integrado de Administración Financiera para el Gobierno Central denominado SIGFE, cuyos Organismos rectores son la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda y la Contraloría General de la República. La estructura del diseño incluye los componentes de Programa Financiero (mediano plazo), requerimientos presupuestarios, programación de ejecución, programa de caja anual y periódica, compromisos, contabilidad, tesorería, auxiliares, etc. La captura de transacciones se efectúa a escala institucional y una posterior agregación en los niveles superiores. La estructura de los datos estará bajo el principio de conformación de catálogos, en términos que se pueda reflejar el origen o naturaleza de las materias que comprende, compatibles y complementarios entre sí. Esta estructura permitirá reasignar o reclasificar los datos, posibilitando ampliar el análisis, fortalecer el control y la gestión. Esta característica del sistema permitirá obtener múltiples salidas de información, a través de reclasificación de los datos, permitiendo cumplir de esta forma con los requerimientos de nuestros usuarios internos y externos. 222 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Todas las medidas enunciadas permitirán en el corto plazo, como se indicó anteriormente la optimización y mayor transparencia de las rendiciones de cuentas en el Sector Público, bajo parámetros que aseguren la calidad de los datos y garantizar a los usuarios de la información la integridad de éstos. Sistema de Información para la Administración y Control del Personal – SIAPER Este sistema que apoya el control previo de legalidad que realiza la Contraloría, se está rediseñando para que sirva de apoyo a la propia Administración y genere información en línea, vía portal WEB, sobre aspectos sustantivos de la vida funcionaria de los servidores públicos: contratación, ascensos, nombramientos, cese de funciones, etc. Sistema de Informes de Auditoría – INFA Contiene los informes de las auditorias realizadas y está formulado en una base de datos posible de colocar en el portal WEB de la Institución. Participación La ciudadanía es el cliente último de la Contraloría, y por ende la relación con éste debe ser fluida, eficaz y transparente, a partir del establecimiento de: a) Canales de comunicación que permitan a la ciudadanía conocer la labor de la Contraloría, especialmente los resultados de ésta. b) Canales de acceso expeditos para que la ciudadanía pueda hacer las consultas y presentaciones que requiere cuando son vulnerados sus derechos por la Administración. c) Obtención de capacitación y mejora de competencias para el ejercicio de los derechos de las personas. d) Canales de comunicación para que la ciudadanía pueda realizar denuncias y conocer los resultados de las diligencias efectuadas. El nuevo modelo de participación que se propone, considera como una primera cuestión relevante, el empoderamiento ciudadano en el conocimiento de la gestión pública, a través del compromiso del gobierno local y la participación del Órgano Superior de Control Externo. Este esquema de participación e integración con la comunidad está siendo abordado de manera prioritaria por la Contraloría en un nuevo trato, a través de la mejora integral de su gestión, así como por el desarrollo de dos Chile 223 Reformas y gobernabilidad: importantes sistemas y del Portal Web, como herramienta fundamental de comunicación: a) Sistema de Comunicaciones, el que incluye herramientas de estudio de mercado. b) Sistema de Atención a Usuarios. El Sistema de comunicaciones, tiene como primer objetivo fundamental el posicionamiento de la Contraloría, sobre la base de 4 ejes que determinen su imagen de marca: Probidad. Transparencia. Modernidad. Servicio de Excelencia. A partir de lo anterior, se definió un plan de comunicación externa, en el que se destacan las siguientes etapas: Etapa 1: Nuevo Trato (2006): En esta etapa, el foco será el lanzamiento de un nuevo trato con dos públicos relevantes: la Prensa y los usuarios. Se ha hecho un gran esfuerzo para modernizar la Institución, y se requiere “cristalizar” comunicacionalmente el resultado de este proceso marcando un quiebre, con un nuevo estilo en la relación con ellos. Este proceso será fundamental en cuanto a la transparencia de la función fiscalizadora colaboradora que queremos reflejar en las comunicaciones de la CGR. Abarcará el período del segundo semestre de 2006. Etapa 3: Tecnología al Servicio de una CGR de Excelencia (2007): En esta etapa explotaremos la variable tecnológica como factor que favorece la entrega de un servicio de calidad, la transparencia, y que acerca la Contraloría al usuario, al hacer las gestiones más expeditas y con medios más amables. Se implementará durante el primer semestre de 2007. Asimismo, en esta etapa se buscará pro-activamente la consolidación de la CGR en sus públicos relevantes, mostrándose como una institución viva y moderna, que tiene mucho que decir en torno a las buenas prácticas, más allá de la calidad de servicio que presta. Aquí aprovecharemos también el hito histórico que implica el 80º Aniversario de la Institución. 224 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública En ultimo término, el modelo propuesto plantea la definición de un mecanismo que permita incorporar los resultados de la participación ciudadana, a través de recomendaciones e instrucciones a la Administración que posibiliten un mejoramiento de la calidad de los servicios que ésta presta, como asimismo, del propio control de la Entidad Fiscalizadora. Por otra parte, la mayor apertura y transparencia de la CGR en materia de procesos y documentos requiere ajustarse a los requerimientos legales, debido al carácter altamente sensible de la información con que dispone respecto a los organismos públicos. De esta forma, la CGR requirió establecer políticas generales que permitieran mantener una coherencia respecto a criterios de difusión de la información, que regularan la entrega y posterior difusión de su documentación. Para ello, resultó prioritario revisar exhaustivamente cada proceso informativo con el fin de definir políticas corporativas comunes que establecieran las etapas en que se puede dar a conocer una determinada información. En específico, se propusieron tres principios generales de manejo de información: Transparencia y equidad. Prudencia. Legalidad. En específico, se ha comenzado a implementar esta política de transparencia a través de medidas específicas, tales como: Propuesta al Ministerio de Hacienda para poner a disposición de la comunidad las Bases de Datos de legislación y jurisprudencia. Se definió la Creación de mecanismos eficientes de reclamos y denuncias, por parte de la comunidad. Se está definiendo la política específica para publicar informes de resultados de la fiscalización. Sistema de Atención al Usuario Este sistema en etapa de marcha blanca, es el resultado de una reingeniería de procesos realizada y optimiza la atención a usuarios de la CGR. El objetivo específico de este sistema es mejorar y simplificar los Chile 225 Reformas y gobernabilidad: servicios e información ofrecidos por la Contraloría General a los usuarios externos, esto es, las instituciones de la Administración de Estado y la ciudadanía, disponiendo para estos efectos de sistemas de calidad para entregar información, general o especializada, como asimismo, atender consultas, reclamos y sugerencias, haciendo uso de las tecnologías de información. La implementación de este proyecto se efectuó en tres etapas y comprendió diversas acciones tales como: Habilitación de una Unidad de Orientación General y otra de índole especializada en Materias Jurídicas que atienden las consultas de usuarios (incluido ciudadanos comunes) con el objeto de resolverlas con la máxima prontitud y diligencia. Habilitación de medios de comunicación efectivos como el servicio de Call Center, Pantallas de autoconsulta y Buzón de Reclamos y Sugerencias. Incorporación de las instituciones de la Administración del Estado que tienen funcionando en página de Internet las Oficinas de Informaciones, Reclamos y Sugerencias, con acceso online a los siguientes servicios: - Información sobre trámite de documentos. - Consultas jurídicas. - Presentación de reclamos y sugerencias. - Bases de Datos de Legislación y Jurisprudencia y de Normativa Contable. - Este mismo servicio se está otorgando a todas las municipalidades del país. Una actividad pendiente de ejecutar de gran trascendencia lo constituye la creación de un procedimiento de denuncias vía internet, aprovechando las posibilidades que le ofrece la tecnología instalada en la CGR. En el ámbito público la rendición de cuentas debe pasar en primer lugar por la definición de los objetivos a alcanzar. No existen, como en el ámbito privado, unos objetivos que se puedan dar por sentados, como pueden ser los de maximizar el beneficio, el cash-flow o generar “valor para el accionista”. Es por ello que la planificación y la información estratégica adquieren una relevancia especial dentro de las entidades públicas. Planes estratégicos y planes corporativos son la expresión de la formulación de las líneas estratégicas en los gobiernos y deben contestar interrogantes tales como: a dónde queremos ir: definición de objetivos, cómo vamos a tomar esa dirección: definición de proyectos y programas. En 226 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública consecuencia, la rendición de cuentas debería tender a sustentarse en los resultados de un proceso de planificación estratégica. Desarrollo de procedimiento de relación con la comunidad Su objetivo es fortalecer el vínculo entre la Institución y la comunidad en general, promoviendo un entendimiento en la función social que realiza la CGR y de los servicios que entrega. Este procedimiento tiene como función crear y mantener instancias de encuentro directo entre la CGR y la comunidad nacional, con formas didácticas y cercanas de comunicación. En tal sentido promueve visitas educativas a la Institución por parte de colegios, juntas de vecinos y otras organizaciones sociales. En una segunda etapa el procedimiento considera la capacitación a estas organizaciones intermedias en el conocimiento de las funciones de servicios que presta la CGR. Conclusiones 1. La consolidación de una democracia plena requiere de la participación de la comunidad, que no solo lo hace a través del derecho a voto sino también a través del ejercicio del derecho a participar en la dirección y control de las acciones públicas (control social). 2. Para que el control social pueda manifestarse, el Estado debe empoderar al ciudadano para que pueda ejercer de manera efectiva este rol, lo cual significa la creación de ciertas condiciones básicas, entre las que se destacan: a) Transparentar y hacer eficientes los actos de la Administración, en términos de hacerlos públicos de manera accesible y en formatos y códigos comprensibles para el ciudadano. b) Potenciar la organización civil de la sociedad para que esta se pueda organizar en interlocutores válidos y representativos que puedan participar en estos procesos de diseño y control. c) Capacitar y generar competencias a la sociedad civil para generar capacidad de propuestas articuladas. d) Impulsar experiencias innovadoras de consulta y diálogo público. 3. En Chile se han efectuado grandes esfuerzos y acciones, desde el punto de vista jurídico, normativo y operacional respecto de los ámbitos de modernización y transparencia pública que están permitiendo avanzar gradualmente en el desarrollo del control social. 4. En lo que atañe al control externo de la administración del Estado, que Chile 227 Reformas y gobernabilidad: compete a la Contraloría General de la República se está trabajando fuertemente en los tres ejes básicos que son condicionantes para un nuevo modelo de participación y que corresponden a: a) Modernización de su gestión. b) Transparencia y probidad. c) Participación. 5. El control social y el control externo deben interactuar mancomunadamente para potenciar el logro de sus propósitos comunes: asegurar el buen uso de los recursos públicos, lograr adecuados niveles de transparencia e información que permitan el descargo de responsabilidades de los gestores de la administración del Estado ante la comunidad. 6. Las acciones que está realizando el ”rgano de control externo en materia de modernización, gradualmente irán generando diversos beneficios para el país y facilitando la participación ciudadana en el control, destacándose las siguientes: - En el ámbito externo En términos generales, el proyecto de modernización de la Contraloría ayudará a mejorar los índices de transparencia de la Administración, la reducción de fraudes, una mayor participación cualitativa de los ciudadanos entre otros. Lo expuesto, tiene un impacto aún más trascendente en el desarrollo global del país en tanto los índices de competitividad internacionales, evalúan la transparencia de los países y los grados de corrupción en los aparatos estatales, por lo que estamos contribuyendo a mantener y mejorar nuestra imagen internacional del país probo y transparente. Al analizar el ámbito externo, es preciso distinguir cuatro zonas de impacto: aquellos que serán percibidos directamente por la comunidad o agentes representativos los que experimentará la Administración, el Congreso Nacional y los de los medios de prensa. - En la comunidad en general: Este sector se verá impactado como resultado de una mejor y más clara información de la rendición de cuentas que presentan los administradores, respaldada por las acciones de control que realice la Contraloría. El mayor conocimiento que tendrá la comunidad de las labores que desempeña el Organismo Contralor, por su estrategia corporativa de dar a conocer su imagen y el resultado de su labor en forma más clara y 228 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública entendible para dicho sector, incrementará o consolidará el grado de reconocimiento a la labor de la Institución y sus funcionarios. La habilitación de un archivo y oficina de partes tecnológicos o virtual y otros accesos a la información institucional harán posible la interacción del usuario con las dependencias y funcionarios por vía remota, lo cual, a lo menos representará beneficios a los interesados a través del ahorro de recursos monetarios y de tiempo. Además, la comunidad y sus representantes tendrán un mayor y mejor conocimiento de los resultados del quehacer contralor cuando comience a operar el sistema de comunicaciones, el cual, entre otros aspectos, pretende implementar el mecanismo de consulta o encuesta periódica a la ciudadanía sobre el Organismo. - En la Administración El proyecto de modernización de la Contraloría impactará de muchas maneras a la Administración. Impactos que pueden verse desde cuatro ángulos: el control previo, el control a posteriori, la interoperabilidad con los servicios públicos, la firma digital y la transmisión de documentos electrónicos. Desde luego, estos logros obedecerán al efecto combinado de la implementación de un nuevo modo de hacer las cosas y de la incorporación de tecnología informática y de comunicaciones de última generación. En relación con el control previo, el beneficio se apreciará por la vía de un mejoramiento sustantivo en la oportunidad del trámite de toma de razón, ya sea por hacer más eficiente el proceso tradicional o por la implementación del trámite a través de medios electrónicos en algunos casos. La implantación de un nuevo sistema de gestión de las auditorías (control ex post e in situ) repercutirá en los Servicios Públicos a través de: la calidad de los resultados, la validez de sus recomendaciones y la oportunidad de los informes. Se crean mejores condiciones para desarrollar una cultura de probidad. El mejoramiento de los índices de probidad y transparencia benefician a todos los sectores. - En el Congreso Nacional El parlamento contará con mejores herramientas para cumplir su función fiscalizadora y con mejor calidad de información para decidir sobre materias legislativas. - En los medios de prensa Chile 229 Reformas y gobernabilidad: Dispondrán de información más oportuna, regular y de mejor calidad para conocer las labores y resultados de la Administración. 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La experiencia chilena”, en Información Pública, Nº 1, Santiago Chile 231 Reformas y gobernabilidad: SELECCIÓN DE GERENTES PÚBLICOS PARA EL PRIMER Y SEGUNDO NIVEL DE ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO: PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE SU PERFIL Y COMPETENCIAS FRANCISCO JOSÉ SILVA DURÁN* Cuestiones preliminares: Un nuevo marco para la gestión de recursos humanos en el Estado La palabra líder o liderazgo se ha transformado en un lugar común, que en general reviste de poca profundidad y que lamentablemente ha comenzado a formar parte de recetas más bien formales y superficiales al momento de hablar de gestión al interior de las organizaciones. El líder, desde un entendimiento vulgar, más bien representa valores de autoridad, respuesta ágil, habilidad en los negocios, más que características vinculadas al correcto gestionar de las personas. Por otra parte, un noventa por ciento de la experiencia exitosa de la gestión de organizaciones tiene que ver con la adecuada administración de las personas. Lo que en muchos lugares del mundo es una visión desusada respecto del liderazgo en las organizaciones, en nuestro país continúa gozando de cierta vigencia que afecta radicalmente nuestra capacidad competitiva. La competencia de una organización pasa por sus miembros, más aún si se trata de mercados donde las ventajas comparativas son cada vez menores y mayores las ventajas competitivas, donde los agentes que permiten generar márgenes mejores para el posicionamiento de la organización son justamente las personas. Ese líder tradicional a que nos referíamos, con experticia técnica y gran capacidad de mando, si bien dirigió adecuadamente las organizaciones del ayer, no está preparado para sobrevivir en los mercados de hoy. Las modernas tendencias apuntan a superar dichos estilos de liderazgos * Francisco José Silva Durán Abogado, Universidad Nacional Andrés Bello (1990-1994). Master en Dirección Estratégica de Recursos Humanos (Univ. Politécnica de Catalunya, Barcelona, España). Master en Gestión de Calidad – EOI (España) Universidad Diego Portales (Chile). Diplomado en Planificación Estratégica – Universidad Católica de Chile. Diplomado en Legislación Laboral – Universidad Alberto Hurtado. Enseñanza básica y media – Colegio San Ignacio (El Bosque). Dirección Nacional del Servicio Civil (Chile, 2004-2006): Jefe División Jurídica, responsable de la asesoría jurídica para la implementación jurídico-institucional del Sistema de Alta Dirección Pública y de la nueva institucionalidad de los Recursos Humanos para la Administración Civil del Estado definida por la ley Nº 19.882. 232 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública autoritarios y avanzar hacia estadios que reflejen la participación de los individuos en la toma de decisiones y en los beneficios de las instituciones. Comienzan de este modo a emerger nuevas palabras, términos diferentes, omnicomprensiones mayores que escapan a lo tradicionalmente entendido como parte del dominio ling¸ístico de liderazgo. Se habla de culturas organizacionales diferentes (learning organizations), estilos de formación distintos (coaching y mentoring), modos diversos de relaciones humanas en torno a objetivos, etc, un cúmulo de conceptos que desde sus diversas perspectivas forma parte de nuevas comprensiones en las ciencias de la gestión. Nuevos estilos que también representan marcos valóricos diferentes. En instituciones como las de hoy, donde las estructuras son cada vez menos jerarquizadas, donde el sentido está en enriquecer los puestos de trabajo más que en la persecución de responsabilidades, los dominios de lo que entendemos como liderazgo comienzan a ser reemplazados por el sentido y la capacidad de comunicación e interrelación. Los órdenes del sistema Tayloriano, que aún son el centro de movilidad directivo, están siendo sustituidos por el desarrollo participativo. Poco a poco emergen nuevas tendencias que debemos promover y difundir para enfrentar los desafíos que genera la apertura, cada vez más creciente, de Chile a los mercados externos. En este sentido los tratados de libre comercio suscritos en los últimos años, con la Comunidad Económica Europea, EEUU y Corea del Sur, Canada, son el comienzo de una nueva realidad y la recompensa por el avance institucional que ha significado el advenimiento de la democracia y la búsqueda de una adecuada regulación legislativo-laboral tanto para el sector privado como para el público. Dentro del contexto que se señala, el Sistema de Alta Dirección Pública establecido desde el año 2003 en Chile por la ley Nº 19.882, del nuevo trato laboral, significa un avance fundamental, donde a través de un acuerdo marco que comprometío a los sectores políticos más representativo del país, se implementó un sistema fundado en la participación, la transparencia y el mérito para la selección de los directivos público como para el desarrollo de la carrera laboral del funcionario de la administración civil del Estado. La gestión pública también debe basarse en estos nuevos marcos conceptuales, en miras de beneficiar con la mayor eficiencia posible a quienes son depositarios de los servicios a la comunidad que ejecuta el Estado. Y no son sólo los más desposeídos quienes se benefician con una mejor gestión pública, si bien ellos son un grupo a privilegiar, es finalmente el país en su concepción republicana el que garantiza igualdad, transparencia, mérito y desarrollo de las condiciones sociales que permitan Chile 233 Reformas y gobernabilidad: un desenvolvimiento económico adecuado, por una parte, y garantizando los derechos fundamentales, por otra. El acceso a las prestaciones sociales básicas en este sentido, como salud, educación, seguridad social, entre otras, pasa por una optima gestión de los recursos humanos y financieros del Estado, lo que a estas alturas es una realidad ineludible y que compromete a quienes trabajamos en el mundo de la gestión pública. 1. De la Dirección Nacional del Servicio Civil En los últimos años, se han desarrollado en Chile diversas iniciativas relacionadas a la modernización del Estado. Una de las líneas principales de desarrollo lo ha constituido el análisis en relación al fortalecimiento del capital humano, lo que se decantó de modo más específico a través del acuerdo político-legislativo del 30 de enero de 2003, en tres ámbitos claves: la Modernización del Estado y de la Gestión Pública, la Transparencia y la Probidad, y la Promoción del Crecimiento. Estos enormes avances significaron implementar en Administración, en particular en el ámbito de su administración del Capital Humano, la profesionalización del servicio público, la creación de la Dirección Nacional del Servicio Civil y del Sistema de Alta Dirección Pública. La implementación del Sistema de Alta Dirección Pública, se cimienta en la visión de contar con directivos que posean competencias y capacidades relacionadas al pensamiento estratégico, el liderazgo, el desarrollo de equipos profesionales y técnicos de alto nivel y compromiso con las políticas públicas. El Consejo de Alta Dirección Pública, se crea inserto en la estructura de la Dirección Nacional del Servicio Civil, y tiene entre sus funciones principales la de prestar asistencia en la toma de decisiones del Presidente de la República, ministros y jefes de servicios para la provisión de cargos de altos directivos públicos de exclusiva confianza, regulando y conduciendo los procesos de selección. Asimismo, debe cautelar la no discriminación, imparcialidad y plena transparencia de los procesos de selección del Sistema de Alta Dirección Pública y además, garantizar su confidencialidad. El Consejo está conformado por la Directora Nacional del Servicio Civil, que lo preside y por cuatro consejeros designados por el Presidente de la República, para un periodo de seis años, ratificados por el Senado y elegidos alternadamente por duplas cada tres años. La implementación del Sistema de Alta Dirección Pública, según estableció el legislador, se realiza en forma progresiva en el período 2004 - 2010. De este modo de un total de 128 servicios públicos, se incorporarán al Sistema 99 servicios predominantemente de ejecución de políticas 234 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública públicas y de provisión directa de servicios a la comunidad. En base a esta nueva institucionalidad, se deberán a seleccionar 98 jefes de servicios y 651 directivos de segundo nivel. La fluidez de la implementación del Sistema de Alta Dirección Pública depende de las autoridades de gobierno y de la capacidad del Consejo como de los Comités de Selección, en el caso de provisión de cargos de segundo nivel jerárquico. Por otra parte, este cambio cultural en el Estado chileno respecto de los principales mecanismos de designación de los altos directivos requiere de una adecuación profunda en la conducta funcionaria y en la forma de operar de las instituciones y del sistema político. Exige, asimismo, la suficiente flexibilidad de las demás instituciones del Estado para comprender la especificidad del Sistema de Alta Dirección Pública, que le permita accionar con agilidad, despejando limitaciones provenientes de la cultura operacional y administrativa del pasado. En este primer año, se ha iniciado la puesta en marcha del Sistema, mediante la organización y la normalización del funcionamiento del Consejo de Alta Dirección Pública como de los Comités de Selección para el caso de los segundos niveles jerárquicos. Sin embargo, las actividades principales se han concentrado en la definición de los perfiles de selección de los cargos con las respectivas competencias requeridas para su desempeño y en el desarrollo de los procesos de selección y reclutamiento de altos directivos públicos orientados a atraer a los mejores profesionales tanto del sector público como del privado. La experiencia de funcionamiento de estos dos primeros años ha sido muy relevante para el futuro del Sistema. La dedicación y los aportes del Consejo, los Comités de Selección y de la Dirección Nacional del Servicio Civil han contribuido a convertir en realidad y avanzar en la profundización de una reforma de alta trascendencia. La capacidad de escuchar e incorporar lo mejor de cada intervención para construir amplios acuerdos en las distintas materias tratadas ha sido el sello que ha caracterizado el funcionamiento del Consejo de Alta Dirección Pública. Adicionalmente, el Consejo ha tenido éxito en incorporar a expertos en distintas materias y recibir sus aportes en su análisis con el fin de enriquecer su quehacer y gestión. Cada día más el ciudadano exige del Estado eficiencia en la prestación de sus servicios, igualdad de oportunidades y reglas del juego claras como señal de estabilidad y regulaciones prudenciales para el buen funcionamiento del mercado. A su vez requiere que éste se desenvuelva con la transparencia que legitime su funcionamiento ante los ciudadanos. La plena satisfacción de estas demandas ciudadanas genera cohesión social -importante activo nacional en el mundo de hoy- y le permiten a Chile 235 Reformas y gobernabilidad: Chile estar presente en el concierto internacional y competir con solvencia y credibilidad en los mercados más dinámicos de la economía globalizada. La ética de la función pública está directamente relacionada con la vida en democracia y la gobernabilidad. Lo avanzado por el Sistema de Alta Dirección Pública en Chile, demuestra que esta nueva forma de selección y nominación de los directivos públicos constituye una reforma muy profunda en el Estado chileno en materia de desarrollo de las personas. 2. Consejo de Alta Dirección Pública El Consejo de Alta Dirección Pública está conformado por 5 miembros: la Directora Nacional del Servicio Civil, quien es de exclusiva confianza del Presidente de la República y que ocupa el cargo de presidente en el Consejo de Alta Dirección Pública, cuatro consejeros nominados por el Presidente de la República y ratificados por cuatro séptimos de los integrantes del Senado. 3. Sistema de Alta Dirección Pública El 23 de junio del año 2003 se publicó la Ley Nº 19.882, que regula la nueva política de personal de los funcionarios públicos, estableciendo las condiciones para el diseño e implementación de una política de gestión de recursos humanos a través del perfeccionamiento de la carrera funcionaria y para la instalación de un Sistema de Alta Dirección Pública basado en el mérito y la idoneidad de los servidores públicos. La norma legal establece que son altos directivos públicos los funcionarios de la exclusiva confianza de la autoridad competente, que desempeñen cargos de jefaturas en la dirección de órganos o servicios públicos o en unidades organizativas de éstos, y cuyas funciones sean predominantemente de ejecución de políticas públicas y de provisión directa de servicios a la comunidad y sólo estarán excluidos del Sistema los servicios definidos en el artículo 36 de dicha norma1. Los altos directivos públicos responderán por la gestión eficaz y eficiente de sus funciones en el marco de las políticas públicas y planes definidos por la autoridad, las instrucciones impartidas por sus superiores jerárquicos y los términos del convenio de desempeño que suscriban y mediante la aplicación de los instrumentos de gestión necesarios y pertinentes2. Tres ámbitos claves El 30 de enero de 2003 se define un acuerdo político-legislativo entre todos los sectores con representación parlamentaria (gobierno y oposición) 236 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública para avanzar de manera concreta y simultánea en tres ámbitos claves para el desarrollo del país, a saber: i) la Modernización del Estado y de la Gestión Pública; ii) la Transparencia y Probidad y iii) la Promoción del Crecimiento. Dentro del ámbito de la Modernización del Estado y específicamente en el de la gestión de recursos humanos, se plantean iniciativas relacionadas con la profesionalización del servicio público; la creación de la Dirección Nacional del Servicio Civil, el fortalecimiento y profesionalización de la Alta Dirección Pública y la consolidación legal de la normativa presupuestaria sobre gestión. En este contexto, se promulga el 23 de junio de 2004 la Ley Nº 19.882 donde se establece el Sistema de Alta Dirección Pública -SADP. Selección según méritos El Sistema de Alta Dirección Pública supone el establecimiento de un nuevo mecanismo de reclutamiento y selección de los altos directivos públicos, basado en una preselección de candidatos idóneos para los cargos de primer y segundo nivel jerárquico. Los cargos de altos directivos de primer nivel corresponden, en general, a jefes de servicio y los de segundo nivel a subdirectores de servicio, directores regionales o jefaturas de unidades organizativas con dependencia inmediata de un jefe superior. El Sistema se ha ido implementando gradualmente de acuerdo con lo señalado en la Ley Nº 19.882. En efecto, de un total de 170 servicios públicos, se incorporarán 99 servicios durante el período 2004 - 20103. En el período 2004-2006 se incorporarán 57 servicios al Sistema de Alta Dirección Pública, formalizando su ingreso a través de la publicación de los respectivos decretos supremos. Debe destacarse que el concepto de incorporación de un servicio al Sistema de Alta Dirección Pública, tal como ha sido establecido por la ley, no significa necesariamente que quienes se encuentren desempeñando un cargo considerado dentro del Sistema de Alta Dirección Pública, deban renunciar a él, e iniciarse el correspondiente proceso de concursabilidad. La obligación de concursabilidad del cargo se da a partir de la vacancia del mismo, cualesquiera fuere la causal. Por tanto, en este período no se producirá la renovación de todos los cargos por concursos públicos, sino en la medida que vayan quedando las vacantes se realizarán dichos concursos. 1 2 3 Chile Artículo trigésimo quinto – Ley Nº 19.882 Artículo cuadragésimo – Ley Nº 19.882 Ver Anexos Nº 1 y 2. 237 Reformas y gobernabilidad: Los cargos deben ser provistos por medio de concursos públicos y según criterios de competencia profesional, de capacidad directiva y de probidad. El Consejo a través de la Dirección Nacional del Servicio Civil, realiza las coordinaciones pertinentes entre los servicios y ministerios respectivos, la Dirección de Presupuestos y, finalmente el gabinete del Presidente de la República. También resulta destacable que se ha demandado al Consejo sus servicios para proveer cargos en que la ley no dispone el uso obligatorio del Sistema, a lo que se respondió afirmativamente. Mejores condiciones para un desempeño con excelencia La norma legal establece condiciones específicas destinadas a facilitar y también a comprometer el mejor desempeño de los altos directivos públicos, a saber: Desempeño con dedicación exclusiva: Los cargos de altos directivos públicos deberán desempeñarse con dedicación exclusiva y estarán sujetos a las prohibiciones e incompatibilidades establecidas en el artículo 1º4 de la Ley Nº 19.863, y les será aplicable el artículo 8º de dicha norma5. La ley establece, también, la incompatibilidad entre las funciones de los altos directivos públicos, y el ejercicio de cargos o funciones unipersonales en los órganos de dirección de partidos políticos (cargos directivos)6. Duración del nombramiento: Los nombramientos tendrán una duración de tres años pudiendo ser renovados por la autoridad competente hasta dos veces, por igual plazo, teniendo en consideración las evaluaciones disponibles, especialmente aquellas relativas al cumplimiento de los Convenios de Desempeño suscritos. Transcurridos estos plazos el directivo puede continuar en el cargo si vuelve a postular en igualdad de condiciones y resulta seleccionado. Adicionalmente, la ley establece que los altos directivos públicos tendrán en materia de remoción la calidad de empleados de exclusiva confianza de la autoridad facultada para disponer su nombramiento. 4 Artículo 1º - Ley Nº 19.863: “ÉDicha asignación será incompatible con la percepción de cualquier emolumento, pago o beneficio económico de origen privado o público, distinto de los que contemplan los respectivos regímenes de remuneraciones”. 5 Artículo 8º- Ley Nº 19.863: “Independientemente del régimen estatutario o remuneratorio, los funcionarios públicos podrán desarrollar actividades docentes durante la jornada laboral, con la obligación de compensar las horas en que no hubieren desempeñado el cargo efectivamente y de acuerdo a las modalidades que determine el jefe de servicio, hasta por un máximo de doce horas semanales. Excepcionalmente, y por resolución fundada del jefe de servicio, se podrá autorizar, fuera de la jornada, una labor docente que exceda dicho tope”. 6 Artículo sexagésimo sexto – Ley Nº 19.882. 238 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Indemnización: La Ley Nº 18.834 establece que el alto directivo público tendrá derecho a gozar de la indemnización7 cuando: a. El cese de funciones se produzca por petición de renuncia, antes de concluir el plazo de nombramiento o de su renovación, y no concurra una causal derivada de su responsabilidad administrativa, civil o penal, o b. Cuando dicho cese se produzca por el término del período de nombramiento sin que éste sea renovado. Dicha indemnización asciende a un mes por cada dos años de trabajo en la administración pública, con un tope de seis meses. Asignación de Alta Dirección Pública: Se establece en reemplazo de la Asignación de Dirección Superior señalada en la Ley Nº 19.863, una Asignación de Alta Dirección Pública que percibirán quienes desempeñen los cargos de jefes superiores de servicio de las instituciones afectas al SADP, y de los directivos que ejerzan cargos de segundo nivel jerárquico de esas mismas instituciones y que hayan sido provistos a través del Sistema8. Firma de Convenio de Desempeño con su superior: Las condiciones de estos convenios comprometen a los altos directivos, tal como se detalla más adelante. La evaluación del cumplimiento de este convenio se reflejará en las remuneraciones del alto directivo, teniendo en cuenta que estos convenios deberán considerar los programas de mejoramiento de la gestión, las metas gubernamentales, la administración de los recursos presupuestarios y los compromisos propios del directivo con la autoridad respectiva. Cambio profundo en la cultura política La implementación de un sistema de estas características implica que las autoridades políticas, los servicios públicos, las organizaciones gremiales y los partidos políticos asuman a cabalidad que la provisión de estos cargos se realizará a través de una vía absolutamente novedosa y distinta a la cultura existente en la administración pública antes de la existencia del Sistema de Alta Dirección Pública. Este nuevo método requiere un cambio significativo en la conducta funcionaria, en la forma de operar de las instituciones y en la correspondencia de las expectativas con el desempeño de los actores 7 Artículo 148 – Ley Nº 18.834: “Éindemnización equivalente al total de las remuneraciones devengadas en el último mes, por cada año de servicio en la institución, con un máximo de seis. Dicha indemnización no será imponible ni constituirá renta para ningún efecto legal”. 8 Artículo sexagésimo quinto – Ley Nº 19.882. Chile 239 Reformas y gobernabilidad: involucrados. La implementación del Sistema de Alta Dirección Pública ha sido considerada, por organismos internacionales, como uno de los aspectos más relevantes y modernizadores de la administración pública chilena, toda vez que obliga a un cambio profundo en la cultura política y funcionaria que había imperado hasta la fecha de su conformación. La gradualidad en la aplicación del Sistema hizo necesario que la norma legal permitiera que se realizaran nombramientos provisionales y transitorios con duración hasta la fecha en que culmina el proceso de concursos, con plazo tope de un año9. Mecanismos para la selección y proposición de altos directivos públicos El proceso de reclutamiento consiste en la búsqueda de candidatos que satisfagan los requerimientos definidos en el Perfil de Selección. El método principal de búsqueda es la convocatoria pública. En este caso, los postulantes pueden enviar sus antecedentes por medio de formularios electrónicos disponibles en el sitio web. Adicionalmente, la búsqueda puede ser realizada a través de la modalidad de head hunting. El proceso de selección se inicia con la vacancia de un cargo dentro de los servicios que se encuentran bajo el Sistema de Alta Dirección Pública. Será el ministro de la correspondiente cartera quien solicite el concurso al Consejo. Luego de definir el perfil de selección, contar con la respectiva asignación de remuneraciones de Alto Directivo Público, y tener decidida la empresa que trabajará en el proceso de selección, se inicia la búsqueda mediante un llamado de amplia divulgación pública. El proceso de revisión de los antecedentes de los postulantes se inicia en la Subdirección de Alta Dirección Pública de la Dirección Nacional del Servicio Civil. Se realiza un proceso de clasificación de la información obtenida durante el proceso de reclutamiento y se aplica el primer filtro a los postulantes, dejando sólo a aquellos que cumplen con los requisitos exigidos de formación. La empresa, contrasta los antecedentes de los candidatos con los perfiles 9 Artículo quincuagésimo noveno – Ley Nº 19.882: “De haber cargos de alta dirección vacantes, cualesquiera sea el número de los que se encuentren en esta condición, la autoridad facultada para hacer el nombramiento podrá proveerlos transitoria y provisionalmente, en tanto se efectúa el proceso de selección pertinente, con personas que cumplan con los requisitos legales y los perfiles exigidos para desempeñarlos. Estos nombramientos no podrán exceder de un periodo, improrrogable, de un año, contado desde la fecha de los mismos. Transcurrido este periodo el cargo sólo podrá proveerse de conformidad con lo establecido en los artículos cuadragésimo octavo y siguientes. Sin embargo, si los nombramientos no han podido ser resueltos, éstos podrán mantenerse en tal calidad provisional previo informe positivo de la Dirección Nacional del Servicio Civil”. 240 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública de selección y los somete a evaluaciones entregando al Consejo listas de candidatos elegibles para el cargo para su evaluación final y para la construcción de las nóminas respectivas. El Consejo o el Comité de Selección definen la lista de los elegibles que será presentada para su resolución al Presidente de la República en el caso de un directivo de primer nivel, o al jefe superior de servicio para el segundo nivel jerárquico. Un proceso importante de cierre de esta etapa del concurso es la atención personalizada de los postulantes que así lo requieran, la devolución de los antecedentes a aquellos no seleccionados y el respeto a las instancias de reclamación establecidas en la norma legal10. Elaboración de propuestas de Asignaciones de Alta Dirección Pública Esta es una de las materias más delicadas que ha debido enfrentar el Sistema de Alta Dirección Pública, considerando que es un elemento importante para atraer a los mejores profesionales a los cargos de altos directivos públicos. En el Consejo han existido posiciones dividas en torno a esta materia. La preparación de las propuestas de Asignación de Alta Dirección Pública para cargos de primer nivel se inicia con un levantamiento conjunto de información entre la Dirección Nacional del Servicio Civil y la contraparte ministerial. Se tiene presente la remuneración que percibe quien esté ejerciendo el cargo, incluidas las asignaciones existentes de acuerdo a los programas de mejoramiento de gestión de cada servicio, los estudios disponibles y la normativa que regula las remuneraciones correspondientes a los cargos directivos en concurso. La elaboración de propuestas de asignación considera: i) la estructura remuneracional actualizada del sector público, y la situación remuneracional de cargos que pudieran considerarse asimilables en el sector privado; ii) la singularidad de cada servicio: problemas que enfrenta, población beneficiaria, número de funcionarios, presupuesto, localización territorial (si corresponde), entre otras variables; iii) la situación de servicios con características similares. Con todos los antecedentes antes señalados el Consejo hace la propuesta al Ministro de Hacienda, a quien corresponde fijarla mediante Decreto Supremo. Respecto de los cargos de segundo nivel, es el ministro del ramo quien realiza una propuesta directamente al Ministerio de Hacienda. En este último tema ha sido preocupación del Consejo mantener la coherencia entre las rentas del primer y segundo nivel jerárquico. Convenios de Desempeño 10 Chile Artículo quincuagésimo sexto – Ley Nº 19.882. 241 Reformas y gobernabilidad: El Convenio de Desempeño es una herramienta importante para la implantación y desarrollo del Sistema de Alta Dirección Pública. Es el instrumento oficial que contiene las metas convenidas entre el Alto Directivo y su superior directo. Permite, además, evaluar con base en datos válidos y confiables el cumplimiento de los estándares comprometidos, y correlacionar los grados de cumplimiento del alto directivo con la parte variable de sus remuneraciones11. El Sistema de Alta Dirección Pública concibe los Convenios de Desempeño como un instrumento fundamental para alinear la gestión directiva a la estrategia de la autoridad. Bibliografía Ley Nº 19.882 Ley Nº 19.863 11 242 Artículo sexagésimo primero – Ley Nº 19.882. Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública MODELOS INSTITUCIONALES PARA LA ADMINISTRACIÓN EFICIENTE Y EFICAZ DE LA DEFENSA DEL ESTADO MODERNO CLARA SZCZARANSKI CERDA* I.- Introducción La diferente organización administrativa de los Estados, más o menos unitarios, federados, centralizados o descentralizados, con mayores o menores autonomías locales no permite plantear un modelo único de gestión de la defensa jurídica de los intereses del Estado pero, sí, abordar cuestiones que, en todo caso, nos conciernen: planificación y gestión estratégica, homogeneidad de las doctrinas del Estado, uso de las tecnologías disponibles como necesario complemento de la tarea de los abogados con soporte de legislación al día, jurisprudencia, doctrina, cuidadosos formularios tipo, acceso y uso de escritos y planteamientos exitosos del Servicio, entre otras cuestiones. Además, es importante considerar como un asunto de común interés, la debida autonomía jurídica y adecuada permanencia de la defensa del Estado, más allá de coyunturas políticas que pueden derivar en planteamientos contradictorios en perjuicio del interés judicial del Estado como titular de derechos y garantías que, en definitiva, corresponden al bien común. En el caso de Chile, país unitario y de administración en general centralizada pese a los avances realizados en la descentralización territorial integrada, el Consejo de Defensa del Estado (CDE) presenta características acordes a esa realidad y es un ente nacional, con representación o alcance en cada ciudad y tribunal del país. Es además una entidad centralizada por sí misma, jerarquizada, y su estructura orgánica así lo revela. Pero la historia de nuestra institución ha determinado características sui generis. Nacido como aporte ciudadano, por espontánea oferta ad honorem de abogados destacados para apoyar al Estado en sus defensas fiscales, hasta entonces deficientes, en 1895 se organiza como Consejo de Defensa Fiscal, Clara Leonora Szczaranski Cerda Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile, especialista en Ciencias Penales y Criminología de la Universidad de Roma. Trabajó en diversas comisiones y asesorías en asuntos penales y crimen organizado en Italia. En Chile se ha destacado como Director Jurídico de la Universidad de Chile y desde 1994 como integrante del Consejo de Defensa de Estado, que presidió entre los años 1996 y 2005. Actualmente ocupa el cargo de Abogado Consejero del Consejo de Defensa del Estado y como Docente Adjunto de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Chile. Ha publicado diversos artículos sobre doctrina penal, delincuencia trasnacional organizada y corrupción para la Revista de Derecho del Consejo de Defensa del Estado y es autora del libro autobiográfico “El bisel del Espejo, Mi Ventana” y “Culpabilidades y Sanciones y Crímenes Contra los Derechos Humanos. Otra Clase de Delitos”. Chile 243 Reformas y gobernabilidad: colegiado y sin aportes iniciales del Estado, colocando cada abogado su oficina y personal logística al servicio de la defensa fiscal. El asunto, a esas alturas, por la calidad de sus integrantes y su voluntaria adhesión a la tarea de defender el patrimonio del Estado, había funcionado muy bien, y empezó su consolidación como Servicio necesario. Los primeros tiempos del entonces Consejo de Defensa Fiscal estuvieron del todo avocados a la defensa de la caja fiscal, en modo intuitivo, profesionalmente adecuado pero carente de directrices organizacionales, difíciles por lo demás si se piensa que los abogados del Consejo, consejeros o auxiliares, continuaron colocando a disposición de la tarea sus oficinas, personal e instrumentos propios. Los éxitos fiscales del Consejo obligaron a dotarlo de una estructura central mínima de coordinación y gestión del personal indispensable y, así, escasamente dotado, el Consejo siguió su camino de grandes logros judiciales en defensa de tributos y bienes del Estado. El reconocimiento público al respecto fue derivando en siempre nuevas tareas asignadas al Consejo, en la confianza que otorgaba. Nace así, con complejas competencias el Consejo de Defensa del Estado, actual CDE. El CDE asumió competencias en la defensa y representación penal del Estado en los delitos de que era víctima, en la persecución de delitos funcionarios o contra el interés del Estado; asumió, por cierto, la representación civil del Estado, la contenciosa administrativa, además de la de los intereses de la Hacienda Pública. Más adelante en su andar, el CDE fue destinatario de la tarea de investigar y perseguir el lavado de dinero; de ejercer las acciones relacionadas con la protección del medio ambiente y la indemnización de los perjuicios causado y, desde hace un año, quedó a cargo de la mediación obligatoria en los casos de conflictos derivados por prestaciones médicas reclamadas por los usuarios que hubieren sido otorgadas por entidades públicas de salud, desde el más pequeño consultorio hasta el más gran hospital. Las complejas tareas asignadas progresivamente al Consejo no cambiaron su esencia y sus abogados continuaron trabajando desde sus oficinas, con sus medios y valorados por sus resultados en tribunales y no por su permanencia. Ello en paralelo, claro, con una necesaria pero reducida estructura central de apoyo que se fue desarrollando con el tiempo para satisfacer necesidades de manejo de recursos, estudios y apoyo en la búsqueda de antecedentes, comunicaciones internas, memorias, archivo y otras de análoga naturaleza. En el año 1997se modifica la ley orgánica del Servicio, se crean nuevas unidades en su estructura y se determina la inamovilidad de sus consejeros 244 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública hasta los 75 años, salvo renuncia o remoción a petición del Presidente de la República aprobada por el Senado. Para ulterior apoyo de la autonomía jurídico profesional del Servicio se sustrae al CDE de toda dependencia ministerial (hasta esa fecha dependía del Ministerio de Justicia), y se le coloca sólo bajo la supervisión del Presidente de la República sin ser por ello sus miembros de la confianza del mandatario. El personal interno del CDE responde ante sus propias autoridades y está obligado por la Ley de Bases de la Administración del Estado y el Estatuto Administrativo de la Nación en sus cuestiones de fondo. Tiene además el Servicio patrimonio propio. Ante tales responsabilidades el CDE en 1997 se replantea su organización e instrumentos de apoyo a sus abogados en lo judicial y comienza a desarrollar fuertemente la informática y la unidad de estudios, legislación y biblioteca y, ante la magnitud del operar y la siempre creciente actividad judicial, en 2003, inicia su nueva gestión, sobre la base un proceso de planificación estratégica y evaluación de su desempeño. De los trabajos de planificación y sus talleres nacionales, altamente participativos para el personal profesional y técnico, derivó el mejor perfilamiento y comprensión, a la luz de la normativa imperante, de la propia misión institucional, de nuestros objetivos y productos, y, como es necesario, de los indicadores pertinentes, controles y evaluaciones. Me detendré en aspectos esenciales de esta gestión estratégica de la defensa jurídica de los intereses del Estado someramente, para pasar más adelante, a un par de temas sustantivos que han gravitado sobre nuestra defensa de esos altos intereses: percibir y adecuarnos a la evolución histórica de nuestro “cliente”, el moderno Estado social de Derecho democrático y enfrentar sus principales riesgos y lesiones, sobre lo que volveré en el acápite III. II.- El Modelo de Gestión del CDE.Como he señalado, en el replanteamiento de su organización, la Institución declara los ejes centrales de su quehacer principal, contemporizando con los ojos de la actualidad y un horizonte futuro, su propósito esencial, usuarios, productos y objetivos fundamentales. La Misión institucional, producto de un proceso de reflexión interno, se ha definido en “Defender, representar y asesorar jurídicamente al Estado de Chile, en sus intereses patrimoniales y no patrimoniales contribuyendo a mantener el Estado de Derecho”. En cuanto a sus principales usuarios en el Estado, se distinguió aquellos relacionados con los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública; los agentes o empleados públicos, Chile 245 Reformas y gobernabilidad: en los casos que determine la Ley; los organismos Autónomos del Estado; las Empresas del Estado creadas por Ley; las Entidades privadas en las que el Estado tenga aporte o participación mayoritaria o igualitaria y, a raíz de la nueva función mediadora en salud, los usuarios de los prestadores públicos de salud. Es de destacar que el volumen o cuantía global del negocio jurídico que defiende y representa el CDE., alcanza a varios billones de dólares, equivalente aproximadamente al 15% del Producto Interno Bruto Nacional. Los Objetivos estratégico que el CDE ha declarado se clasifican en 3 grandes temáticas a saber: Defensa del Estado patrimonial: Proteger y Recuperar el Patrimonio Fiscal Obtener la Reparación e Indemnización del Daño Ambiental. Defender los Intereses Tributarios y Aduaneros del Fisco en Asuntos Complejos y ante Instancias Superiores. Defensa del Estado no patrimonial: Defender el Poder Administrador del Estado. Sostener la Acción Penal de los Delitos cometidos por Funcionarios. La defensa del Estado desde el punto de vista no patrimonial es uno de los aspectos más importantes de nuestra actual tarea relativo, en sentido lato a la defensa del Estado como tal, como ordenamiento jurídico e institucional dedicado al bien común. Temas emergentes Supervigilar la Conducción de la Defensa de los Procesos Judiciales de acuerdo con la Ley Orgánica. Emitir Informes y Dictámenes, y Refrendar Contratos. Representar Prejudicialmente al Estado en la Solución Alternativa de Conflictos. Asesorar al Estado en Asuntos Exteriores y Representarlo Judicialmente en el Exterior. Accionar Judicialmente en la Defensa de Autoridades e Instituciones del Estado Administrar el sistema nacional de Mediación en Salud, en relación con los prestadores institucionales públicos. 246 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Por otra parte, las prestaciones de servicios que efectúa el CDE ante sus usuarios se ha representado en diferentes productos, tales como: Defensa y Representación en Juicios que comprometan el patrimonio estatal. Defensa y Representación en juicios no patrimoniales. Defensa y Representación en causas contencioso-administrativas. Defensa y Representación en acciones constitucionales. Estudios e Informes. Servicios de Biblioteca y Revista de Derecho. Servicios de Mediación por daños ocurridos en establecimientos públicos de salud. En materia de control y evaluación de gestión, el CDE ha incorporado diferentes instrumentos para conocer de modo objetivo sus principales resultados. Para ello se ha dotado de una unidad de planificación que, entre otras tareas, tiene como misión monitorear y evaluar el comportamiento de los indicadores que la administración ha definido como relevantes. III.- Profundización de dos temas muy relevantes para nuestra gestión. De todos nuestros objetivos estratégicos la defensa del Estado de Derecho, constitucional, social y democrático al que servimos, ha revelado como cuestiones centrales, de acción o de estudio en su cado, al menos las siguientes: a) el rol subsidiario del Estado moderno con la consiguiente reformulación de sus principales tareas, entre las que destacan en el ámbito de la administración, las funciones reguladoras, supervisoras y arbitradoras, y b) el peligro de lesión de bienes jurídicos colectivos o macro sociales como necesario complemento de la protección de los derechos individuales. Al respecto cobran especial interés los atentados contra el orden público económico y social y el peligro, siempre latente, de la corrupción, como fenómeno facilitado por las aperturas regulatorias y territoriales del mundo moderno,interconectado y dotado de sofisticados mecanismos financieros. a) Nuestro Estado regulador, fiscalizador y subsidiario En este tema no debe perderse de vista que el Estado absoluto, el totalitario, el asistencial, y otros, han desfilado ante nuestros ojos o en nuestros libros y, hoy, no podemos no ver en acción, en todo el mundo occidental, sino al Estado regulador, subsidiario y pequeño, que no es otro que el que restringe ciertas libertades sólo para resguardar otras y que Chile 247 Reformas y gobernabilidad: actúa para fijar standards, normalizar o coordinar, en el ámbito de un orden público económico liberal y abierto. La Constitución que nos rige contempla un conjunto de normas destinadas a regular la vida económica de los chilenos en un marco de libertad y de robustecimiento del derecho de propiedad que impide la socialización de las actividades productoras o la excesiva intervención estatal en ellas. La Comisión redactora de la Constitución de 1980 utilizó, en sus primeras sesiones, la expresión preceptos de orden público económico “y la Carta Fundamental, entre los derechos constitucionales, contiene algunas expresiones concretas de esa idea, como los denominados “derechos del patrimonio”. El Profesor Evans, al respecto, comenta que la normativa constitucional relacionada puede ser compatible un régimen de economía social de mercado, pero este sistema de organizar las relaciones económicas no está, per se, consagrado en la Constitución, ni habría podido estarlo, porque ninguna Constitución, a riesgo de negar la fuerza de la evolución social, o salvo que se trate de regular la vida colectiva de un Estado totalitario, puede pretender congelar en su texto un sistema económico determinado. A la libertad económica se asocian lógicamente, al menos por coherencia, otras libertades, las que se expresan en el actual reconocimiento al pluralismo cultural, político, religioso, - al que antes me refería-, en virtud del cual nadie puede pretender imponer a otro sus personales convicciones; sólo dialogar sobre las mismas, reconociendo diferencias y concordando principios básicos, llegando a consensos (o., al menos, a compromisos) sin dejar de lado el respeto a los disensos. Es civilizado, a la altura de estos tiempos, reconocer a cada uno su derecho a la diversidad, además de su derecho a la autonomía, como destacaba John Stuart Mill, considerando todo orden relativo y sin que ninguno pueda proclamarse como el mejor en absoluto, ya que el programa debe estar abierto al cambio y el cambio a la crítica). Crítica y cambio se relacionan estrechamente con la verdad y con el modo de vida más civilizado, más jurídico, en el que cada uno ejerce sus derechos y acciona forzando su reconocimiento contra quien sea, a imputando daños y reclamando indemnizaciones también al estado. Estado. Ello se relaciona con aspectos muy gravitantes del Estado actual: pluralismo y tolerancia. Dos conceptos entusiasmantes e irritantes., respecto de los cuales es mejor limitar espacio a los malos entendidos: Pluralismo y tolerancia son condiciones de la libertad social y de la 248 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública justicia política. Son propios del mundo moderno. El pluralismo es variedad, coexistencia y contraposición, con igualdad de derechos, de elementos naturales y sociales que carecen de un principio supra ordenado de unidad. En las sociedades democráticas el pluralismo es una categoría de mediación entre el Estado y los individuos, rechazando el aislamiento liberal de cada uno, y la omnipotencia del Estado. Actúan así, en el marco del Estado, variadas fuerzas, sobre la base de un consenso fundamental acerca de los procesos de decisión institucionalizados. En la democracia, bajo reglas precisas, esas fuerzas luchan competitivamente (discusión pública, elecciones, etc.) y las decisiones políticas surgen de la discusión permanente de grupos que se controlan recíprocamente. Así, por ejemplo, se define el presupuesto anual de la Nación y se fijan las que garantizan el tratamiento de los conflictos de interés que necesariamente surgen en el quehacer social. La defensa del Estado que nos compete tiene presente todo aquello, ya sea en la defensa de la propiedad fiscal, o del rol administrador del estado en los recursos de protección contra sus autoridades, o en la recuperación de los dineros burlados al Fisco, o en la de los recursos marinos y del medio ambiente. También en la defensa de la caja fiscal frente a las pretensiones indemnizatorias o reparatorias avanzadas por otros sujetos de derecho. Mas allá de las norma positivas en juego, dándoles sentido, gravitan siempre sobre nosotros todas las consideraciones de fondo antes indicadas y, por cierto, el más evidente deber de protección de los dineros fiscales obtenidos con el aporte de cada contribuyente y perteneciente a la sociedad toda. Restando en el ámbito de estas consideraciones generales, y en la perspectiva siempre presente de la defensa del Estado de Derecho, es conveniente remarcar la importancia de que cada institución y autoridad conozca y realce su función propia, sin incursionar en la de otros órganos, so pena de actuar confundidamente, desordenando al Estado y desorientando a la opinión pública. La función de cada institución es aquella que la Constitución Política y las leyes le asignan, en el marco del sentido común, la verdad y la justicia que no son, ni pueden ser ajenos, a ninguna acción del ser humano. Atenta contra la naturaleza misma del Estado de Derecho sobrepasar los límites de las propias atribuciones, o asumir las funciones que legalmente competen a otros. Así, deben saber reconocerse las distintas misiones, deberes y poderes de las distintas instituciones que forman el cuerpo material del Estado. Reconocer, por ejemplo, en los Tribunales de Justicia, el poder de conocer y juzgar las causas civiles y penales; reconocer en la Chile 249 Reformas y gobernabilidad: Cámara de Diputados, como atribución exclusiva, la de fiscalizar los actos de Gobierno; reconocer en la Contraloría General de la República, la misión de control de la legalidad de los actos de la administración pública, la fiscalización del ingreso e inversión de los fondos públicos y el examen y juzgamiento de las cuentas. En ese contexto, el CDE se inserta como abogado de los intereses del Estado y no como órgano de control o fiscalización. Entre las dificultades constantes que debemos enfrentar, y que es del caso traer en esta sede a colación, que encuentra la práctica cotidiana de nuestras tareas debemos señalar la organización y procedimientos de la administración de justicia. La ausencia de especialización de la justicia civil tiene particular gravedad en materia contencioso administrativa, que es en la que principalmente corresponde actuar al Consejo. Así, asuntos de derecho público son abordados por el juez común, bajo la óptica del derecho civil, desconociéndose los avances que en estas materias ha logrado el derecho público y administrativo moderno. Esta ausencia de tribunales contencioso administrativos contrasta significativamente con la realidad del re3to de los países del common law, donde hay una gran cantidad de tribunales especializados al interior de la propia Administración, que filtran los asuntos que finalmente pueden llegar a la jurisdicción ordinaria. Cabe anotar, entre paréntesis que, en este campo, al Consejo le corresponde la labor de protección del dominio público del Estado, constituido por los bienes nacionales de uso público y los bienes fiscales. Al respecto nos afectan las deficiencias del sistema registral chileno implican que ingresaremos al siglo XXI con un sistema de inscripción de la propiedad propio del siglo XXI, ignorando todos los avances de la técnica moderna en materia de catastro y fotogrametría y permitiendo, por tanto, situaciones tan aberrantes como dobles inscripciones y superposiciones de las mismas, como ocurrió en el denominado caso Paranal y, ahora, con las inscripciones fraudulentas en Palena, que abarcan cerca de 400.000 hectáreas fiscales. Estas deficiencias, así como la ausencia de inscripciones a nombre del Fisco en materia de caminos, han permitido no sólo que se pretenda despojar al Estado de muchos de sus bienes, sino que también el cierre de caminos públicos por particulares, para obligar al Fisco a realizar costosas expropiaciones, o para restringir el acceso a lagos y otros bienes nacionales de uso público, transformándolos así, de hecho, en propiedad particular, En el campo del derecho administrativo debe tenerse en cuenta que el Consejo de Defensa del Estado, representa al Estado en defensa de su actividad administrativa, caracterizada tradicionalmente por la actividad de servicio público y por la actividad reglamentadora de los derechos de los 250 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública particulares. Esta última, se ha desarrollado en la medida en que ha disminuido la primera y tiene por objeto, principalmente, a través de la reglamentación, la regulación del ejercicio de las garantías fundamentales, no atentando contra ellas, sino organizándolas, como corresponde a una concepción democrática y liberal del orden social, para integrar la actividad individual en la vida colectiva, posibilitando, precisamente, el ejercicio de las garantías al resto de los individuos en paz y en orden. Es por ello, que la defensa de la actividad administrativa cobra una singular importancia, y se relaciona estrechamente con nuestro tema. b) La cuestión criminal que nos concierne La función del CDE, en cuanto debe defender los intereses más profundos y trascendentes del Estado, se extiende también a lo penal para perseguir las responsabilidades que surgen de los delitos cometidos contra el Estado, incluida en particular la infracción de la debida probidad funcionaria pues, de esa probidad, depende en gran medida la existencia misma del Estado. La falta de probidad, que por cierto es exigible también al sector privado, no se limita a los daños materiales que pueda ocasionar, sino que incluye, más allá de toda duda, la defensa de la vigencia misma del ordenamiento jurídico de la vida social. En el ámbito penal se hace un deber comprender que la cuestión criminal implica la concepción del hombre en su relación con la sociedad y, en tal sentido, la criminología es el momento crítico de la dogmática penal y, ésta, sólo puede surgir como resultado, en definitiva, de “la madurez jurídica de un pueblo”. No debemos incurrir en el error de la “aceptación acrítica de lo existente, técnica, que se limita a ordenar materias” 1, a elevar penas, agregar alguna figura típica en modo asistemático, crear alguna nueva comisión o ministerio. Es común en el mundo de la información a través de medios masivos que, en realidad, vox populi sea la vox Dei, y que la democracia exaspere su dimensión estadística, como criticaba Borges. Los delitos que acaparan la atención de los gobernantes y de los gobernados son aquellos de los sujetos social, económica y jurídicamente marginales contra las personas, delitos vistosamente criminales y desvinculados de todo poder que no sea el del crimen como modo de vida. Claro que el crimen tradicional también es poderoso cuando es organizado, como en los tráficos de droga, armas o personas y en las piraterías varias, sobre todo en asuntos de propiedad intelectual, artística o industrial. En cuanto a las vertientes más opacas delictuales, tocamos meta y fondo en los llamados delitos contra la 1 Chile Rivacoba y Rivacoba (1996) 251 Reformas y gobernabilidad: probidad administrativa, visualizando sólo al funcionario que, por sí y para sí, en modo asistemático, se apropia o permite por retribución que otros se apropien de algo público. No en todas partes ha sido así. A la teoría de la anomia sostenida por Merton -que considera al delito como una expresión social regular, casi debida- se agregan los análisis de Sutherland, relativos a la “asociación diferencial”: el individuo aprende más modelos para infringir la ley que para seguirla y lo hace con distintas frecuencias, prioridades e intensidades.2 Debemos asumir que el ser humano -solo o asociado a otros, ocasional o establemente- responde a los desafíos, promesas y oportunidades del entorno. Europa y el mundo anglosajón vienen observando el fenómeno ya desde hace algunas décadas, y, sin abandonar los crímenes tradicionales, buscan enfrentar nuevas expresiones criminales, propias de los tiempos. Los delitos o lesiones al sistema jurídico socioeconómico, los crímenes de las personas jurídicas y de poderes varios (del dinero y del poder político), son vistos como daños y riesgos para el mismo Estado de Derecho y para la democracia, particularmente cuando la reacción al moderno fenómeno criminal es a su vez corrupta. La OCDE3, tomando debida cuenta de la nueva realidad criminal y relacionándola particularmente con la corrupción (nexo en el que centraré este estudio), en el año 2000 publica “Las reglas del juego cambiaron”4, entre otras muchas publicaciones particulares. En la publicación individualizada, expertos europeos analizan en modo concluyente, desde una perspectiva de mundo interconectado, globalizado, las causas de la corrupción en el marco del desarrollo económico. Inicialmente, cuando la OCDE incluyó el tema en su agenda tuvo como propósito combatir la corrupción en los grandes negocios internacionales y buscar modos de igualar las condiciones de competencia para todas las empresas, defendiendo activamente la leal y sana competencia, relacionando lo actos corruptos públicos y privados con los principales riesgos del sistema económico. Las primeras conclusiones vinculantes para los suscriptores5 de la OCDE al respecto datan ya de 1994 y, en 1997, se profundizan y alargan en la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Baratta (1979) Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo. 4 Johnston (2000) 5 Han firmado la Convención constitutiva de OCDE. Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, estados Unidos, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía. Han adherido posteriormente: Japón, Finlandia, Australia, Nueva Zelanda, México, República Checa, Hungría, Polonia y Corea. Nuestro país la aprobó el 30.01.02. 2 3 252 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales6, a la que me referiré más adelante (en el acápite sobre globalización, cauce y reacción), bajo la convicción de que la combinación de las transacciones internacionales con la corrupción de funcionarios pone en riesgo la democracia misma y perjudica el desarrollo económico y la confianza en las instituciones democráticas, pues tal combinación de corrupción, gobiernos y empresas prospera donde las instituciones son débiles. Tales perjuicios tienen fuerte incidencia en la competencia internacional, ya que significan indebidas desviaciones de importantes recursos tanto en el área de los inversores cuanto en la de los receptores. White collar crimes, nuevos sujetos activos peligrosos En las raíces de la preocupación por el nexo entre corrupción y delitos económicos se encuentran los análisis de Sutherland, quien investiga y reflexiona en el contexto de los Estados Unidos, impactado por la concentración monopólica y la actividad de los trusts. Es 1939, y acuña el término “white collar crimes”: los crímenes de grupos estrechos con poder económico o ascendiente social que exploran informadamente, descubren y utilizan grietas o debilidades en el orden jurídico, y, a partir de un resquicio del sistema o sin éste, violan la ley por existir, en el fondo, condiciones favorables para hacerlo. Giuliano Turone7, analizando el tema europeo, destaca como con el “abuso de los instrumentos de la economía legal”, por ejemplo balances falsos, el delincuente de cuello blanco “se transforma en una especie de delincuente organizado”, en una “dimensión empresarial orientada al provecho”, apoyada o estimulada por la falta de transparencia de la economía legal. Pensemos en la sofisticación de las operaciones posibles y en los secretos bancarios, financieros y bursátiles deliberadamente utilizados como circunstancia, e incluso condición, de las lesiones al sistema. La cuestión se hace más indómita si se consideran las importantes innovaciones financieras de las que somos testigos y que amplían las instituciones conocidas adaptando los activos disponibles a preferencias por emisores e inversores y facilitando la reducción de costos de todo tipo.8 No hablamos ya de empresas criminales dedicadas a los delitos propios de las mafias u otras análogas organizaciones criminales clásicas, que han explotado tradicionalmente los tráficos ilícitos. Hablamos de empresas originariamente lícitas que se sirven de procedimientos ilícitos para lucrar u 6 1997Convention on Combating Bribery of Foreing Public Officials in Internacional Business Transactions) 7 Turone (1996:114 y ss.) 8 Auger Liñán (1996:120 y ss.) Chile 253 Reformas y gobernabilidad: ocultar sus indebidas ganancias. Estas empresas de negocios “normales”, además de derivar hacia procedimientos ilícitos, suelen crear sociedades de pantalla para perpetrar u ocultar sus delitos e infracciones, las que si bien nacen para delinquir, permanecerán adscritas al mundo de los negocios blancos y no de los mafiosos tradicionales, gozando del aprecio del entorno. Adán Nieto Martín, en tiempos más recientes, 19949, habla al respecto de prácticas concertadas y abuso de posición predominante. ¿Uso, abuso, infracción administrativa o delito? Si estos asuntos alcanzan o deben alcanzar connotaciones penales o si quedan o pueden quedar en la frontera administrativa, es un tema a profundizar. Muchas de estas acciones, por lo demás, no pasan de constituir abusos innominados del derecho, forzamientos interpretativos o resquicios legales bien tolerados. Respecto al asunto, la discusión no es desinteresada y respecto de los cuales las autoridades se colocan en posición necesariamente de parte, sea para defender el sistema, sea para participar del negocio. Como un ejemplo de ambig¸edad puede recordarse el caso relativo al Finacial Service Centre Irlandés (IFCS, proyectado para estimular la inversión extranjera en el puerto antiguo de Dublín, de modo de reactivarlo recurriendo a una especie de “dumping tributario, o, de competencia entre sistemas tributarios, algo que suena más elegante”, como señala Hassemer10. Pero se dio el caso del cazador cazado, no infrecuente en las actuales circunstancias, en que los Estados compiten entre sí en el mercado de las inversiones extranjeras, invirtiendo el supuesto orden lógico relativo al rol del poder administrador público y supeditándose a las reglas de “ese” particular mercado. Los Estados compiten y postulan a las inversiones ofreciendo ventajas comparativas, muchas veces fundadas en el laissez faire Atender al riesgo del fenómeno de la corrupción: Del descuido a la corrupción suele haber un resbalín y el asunto merece la máxima atención. La corrupción es un fenómeno, más que delitos específicos como suele creerse y no está de más hacer algunos comentarios a su respecto. La corrupción abusa de valores fundamentales Libertad, derechos humanos, pluralismo y tolerancia son, más allá de toda duda, valores que debemos defender, pero con lucidez. Con lucidez, porque la experiencia de otros países y la nuestra, nos advierte que esos derechos suelen ser abusivamente usados y llegan a convertirse en escudos del crimen, 9 10 254 Martín Nieto (1994:115) Hassemer (2004:111) Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública de connotaciones económicas de un cierto peso, transformándose en un boomerang que atenta contra la existencia misma de los derechos de los demás al impedir la pesquisa, prueba y represión de ilícitos financieros. Pensemos sólo en el secreto bancario, a modo de ejemplo. Esto es importante si se considera que muchos ilícitos relacionados se fundan en el abuso de la ley, del poder y de la fuerza económica ligada a la corrupción más trascendente. El fenómeno criminal que hoy nos concierne en modo más trascendente, es complejo, y esencialmente económico. Son relevantes al respecto nuevos sujetos de delito y las orientaciones político sociales determinadas por los distintos grupos de interés, que se expresan en fuerzas de lobby y en los medios de comunicación social. Debe alertarnos la alta sensibilidad de los países más desarrollados, especialmente de la Unión Europea y del mundo anglo sajón, frente a los llamados delitos económicos o socio económicos, nacionales y transnacionales, y a sus nexos con la corrupción y el destino mismo del Estado. Son los modernos delitos de cuello blanco, que lesionan la confianza en las instituciones y, con ello, la democracia y el Estado de Derecho como tal. Entre los bienes jurídicos, merecedores de distintas tutelas, incluida la penal, se encuentra la confianza depositada por la colectividad en el tráfico económico, como bien jurídico colectivo, que puede ser puesto en riesgo o dañado como ordenamiento mismo. En relación con el ámbito penal, en el campo de los llamados delitos económicos y del Derecho Penal Económico, Tiedemann considera las lesiones “al orden económico estatal”, o “al flujo de la economía en su organicidad”.11 Se trata, en buenas cuentas, de modernos bienes jurídicos colectivos, a los que la sociedad actual es sensible. A la idea de bien jurídico, para evitar que éstos de “diseñen” arbitrariamente en desmedro de las garantías fundamentales de las personas, Fernández asocia como “contenido” o “materia” los derechos humanos, como valores “no hegemónicos generalizadamente compartidos por todo el conglomerado social”, pese a las diferencias culturales internas, existencia de minorías, de grupos de poder y de reales contraposiciones de interés. Esta determinación de contenidos permite aislar las ofensas y riesgos de significado fundadamente penal de aquellos meramente administrativos u otro orden, respetando el criterio fragmentario y de “ultima ratio” del Derecho Penal, limitando el poder punitivo.12 Volviendo a nuestro cliente, el Estado de Derecho, creemos que está, 11 12 Chile Tiedemann (1985: 18 – 19) Fernández D. (144 – 145) 255 Reformas y gobernabilidad: precisamente, en el campo de acción del Estado, en su política o no política criminal y en el campo de la producción de sus normas jurídicas y de su aplicación, el combatir modernamente los delitos trascendentes contemporáneos, para la salvaguardia del interés social y de las mismas instituciones. La corrupción, además, hace perder a los pueblos cosas cuantificables: casas, servicios públicos de calidad, hospitales y, en cuanto empobrece o merma el haber de los Estados, también impide dotar a los servicios públicos de modo suficiente y a la altura de los tiempos y de la tecnología. Por ejemplo, con un gasto público mayor, consultorios alejados sin capacidades quirúrgicas ni de mayores alcances (que cubren más del 60% del territorio nacional) podrían devenir en establecimientos a la par de los de primer nivel, sólo focalizados en los grandes asentamientos urbanos y, por lo demás, pocos. Más allá del faltante de casas y centros médicos aludida, también son pobres las escuelitas públicas, su construcción, su dotación y su logística. La pobreza en la calidad y la cantidad de los servicios públicos impacta, como es natural, a los más abandonados de la mano de la fortuna y a los habitantes de los lugares aislados. Ni los pobres ni los aislados tienen una alternativa que no dependa del apoyo subsidiario y solidario del Estado y por lo tanto del gasto proveniente de la caja fiscal, la misma que se ve “mermada” por los actos corruptos. Pero el país crece y casi es rico, y tiene excedentes, ¡que ironía de los asuntos de gestión económica! Bueno, aparte de las razones propias de la ciencia económica (en las que no incursiono aunque algo he oído de que no se puede poner a circular más dinero pues se generaría inflación y, por eso, sólo propongo algunos gastos en equipamientos y cosas que se pueden comprar en el extranjero), debemos preocuparnos de la contribución a la pobreza social y a la desigualdad jurídica que otorga, por su lado propio, la corrupción. La corrupción crea mecanismos clandestinos e indebidos de traspaso del haber público a la caja de ciertos privados, vía fraudes tributarios y arancelarios; comisiones indebidas (vulgares coimas); sobrepago de bienes o servicios privados o su opuesto, la subvaloración de las cosas públicas; regalos y otros mecanismos ingeniosos que el espíritu no ético y de lucro es capaz de inventar con fluidez inagotable, recurriendo a complicadas arquitecturas financieras y, generalmente en el mundo moderno, con el apoyo de personas jurídicas de pantalla nacidas para delinquir o ya existentes y de despiste. La corrupción, a la postre, lesiona a los más débiles. Quien pierde es el Bien Común, material por lo ya esbozado y espiritual, porque toda corrupción tiende a estimular comportamientos análogos. Los expertos dicen que es “criminógena”. Hay, en el fenómeno llamado corrupción, deterioro de la igualdad jurídica y, 256 Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública además, de la certeza y de la seguridad que son propias de un Estado de Derecho, pues imponen atajos y arbitrios secretos en beneficio de alguno y en perjuicio de otros, o de todos los demás. La corrupción, con sus exclusivos beneficiarios clandestinos, llega a perjudicar a la reina del mercado: la libre competencia, pues algunos corren aceitados mientras otros están inocentemente anclados en falsas apariencias. Lo anterior obliga a definir adecuadas acciones contra el fenómeno corrupto en todas sus múltiples expresiones, tantas, como la “pillería” y los artificios tecnológicos e intelectuales puedan elucubrar. El rol supervisor y fiscalizador del Estado es una necesidad dinámica, que debe estar acorde con los tiempos. Tal vez la respuesta del Estado de Derecho en defensa del bien común, de los débiles frente a los sujetos poderosos, para impedir que los derechos se transformen en cosas que se compran en el libre mercado, hasta con medios mañosos, deba ser administrativa o, incluso, civil y no penal. Al respecto Taruffo, aludiendo al deber del Estado de asegurar “sustancial igualdad e impedir la marginación jurídica, social y económica de los más débiles” prevé un interesante rol para el derecho y el proceso civil. 13 En todo caso, ciertamente, va perdiendo mucho terreno y quedando atrás como objeto criminológico exclusivo el ser humano delincuente con su carga biológica y social, y se perfila con nitidez la criminalidad en su dimensión sociológica. Se percibe, en efecto, desde el siglo pasado, la existencia de distintos y nuevos sujetos activos, capaces de cometer delitos y, estos distintos sujetos, tienen otras motivaciones y modos de proceder que el ser humano aislado, expresándose generalmente en grupos de sujetos asociados tras una “empresa”, en el sentido más amplio de la palabra. La responsabilidad penal de las personas jurídicas es un tema importante del momento, y que no podemos pasar por alto. Consideraciones prácticas y de hecho tornan áspero el debate sobre la responsabilidad penal de las personas jurídicas y se afirma, por destacados juristas, que las sociedades pueden perpetrar delitos, puesto que tienen capacidad de acción, de culpabilidad y de pena, como señala Marino Santos Barbero14 y como consideran varios otros especialistas altamente relevantes en la materia, entre los que destacan particularmente Tiedemann15, Righi16, Rivacoba17, Roxin, Hirsch y, con alguna particularidades, Caro18. Lo dicho, claro, es fuertemente discutido y no cuenta con adherentes de importancia ni 13 14 15 16 17 Chile Taruffo (1996: 136 – 137) Santos Barbero (1994: 25 y ss.) Tiedemann (1985: 151 – 154 – 155) - Tiedemann (1997) - Tiedemann (2000) Righi (2000: 110 – 123) - Righi (1991:217 y ss - 251 y ss) Rivacoba y Rivacoba (1987) 257 Reformas y gobernabilidad: explícitos en nuestro país, en el que pesa la doctrina contraria del que es buen exponente Gracia Martín19, para quien sólo las personas naturales son destinatarias de las normas penales. Lo importante, ahora, no es la conclusión a la que llegaremos a adscribirnos, sino el debate, la reflexión preventiva, conciente del mundo en que vivimos. Bibliografía Auger Liñán, Clemente (1996). “Mercado Mundial y Ordenamiento Penal”. En: Corrupción y Estado. Baratta, Alessandro, (1979). El Modelo Sociológico del Conflicto y las Teorías del Conflicto acerca de la Criminalidad, Doctrina Penal, Buenos Aires. Baratta, Alessandro (1986). 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Ediciones de la Universidad de Castilla –La Mancha. Editores Luis Arroyo Zapatero y Klaus Tiedemann. Colección Estudios. España. Righi, Esteban (1991). Derecho Penal Económico Comparado. Editorial Revista de Derecho Privado. Editoriales de Derecho Reunidas S.A. Madrid. Righi, Esteban (2000). Los Delitos Económicos. Editoral Ad Hoc. Villela Editores. Buenos Aires. Rivacoba y Rivacoba, Manuel de (1987). “Pensamiento Penal y Criminológico del Código Penal Tipo para Iberoamérica”. En: Estudios 18 20 258 Caro Coria Gracia (1996: 63 y ss.) Chile Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública Jurídicos sobre la Reforma Penal. Córdoba. Rivacoba y Rivacoba, Manuel de (1996), Tentaciones, Principios y Perspectivas para una Política Criminal en Chile a la Altura de losTiempos. Apuntes personales (MRR/gor). Santos Barbero, Marino (1994). En: Estudios de Derecho Penal Económico. Ediciones de la Universidad de Castilla –La Mancha. Editores Luis Arroyo Zapatero y Klaus Tiedemann. 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Chile 259 ESPAÑA Francisco Javier Velásquez López Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública HACIA UN NUEVO MODELO DE GESTIÓN PARA LA MEJORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS FRANCISCO JAVIER VELÁZQUEZ LÓPEZ* Las Cortes Generales españolas acaban de aprobar la Ley de Agencias Estatales para la Mejora de los Servicios Públicos, cuyo título ya es expresivo del objetivo fundamental que se persigue: incrementar la eficacia, la eficiencia y la calidad en la prestación de los servicios públicos que son competencia de la Administración General del Estado. Esta ley forma parte de un ambicioso programa de reformas que está llevando a cabo el Gobierno español en materia de Administración Pública en los campos de la organización, las personas y el funcionamiento de la Administración Pública. Pudiera afirmarse, que como en los años sesenta y ochenta del siglo XX, el gobierno español intenta poner en la agenda las materias esenciales de la Administración Pública, después de un periodo de cierto abandono por parte de los gobiernos conservadores. En efecto, en España es posible distinguir en los últimos años, tres periodos en el campo de las reformas administrativas. El primer periodo tiene lugar en los años sesenta en los que se aprueban durante la dictadura franquista un grupo de leyes de capital importancia para el desarrollo económico español y el fortalecimiento de las instituciones: leyes de contratos del Estado, de expropiación forzosa, de procedimiento administrativo y de funcionarios civiles del Estado. De la corrección técnica y de su valía jurídica son prueba que hayan estado vigentes hasta la actualidad y que sólo muy recientemente hayan sido sustituidas, perviviendo no obstante, buena parte de los conceptos allí implantados. El segundo periodo se desarrolla en la mitad de los años ochenta con la aprobación de varias leyes de incompatibilidades y sobre todo con la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública de 1984, que supuso la modernización de la función pública española dejando atrás las lacras franquistas en la función pública y su adecuación al recién aprobado por la Constitución de 1978 Estado de las Autonomías. Esta ley, actualmente vigente aún, posibilitó el desarrollo de la funciones públicas de las Comunidades Autónomas que en este momento constituyen un número de funcionarios superior al de los funcionarios estatales. (Vid cuadro1). * Director General de Servicios del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Subdirector General Adjunto de Selección de Recursos Humanos en la Dirección General de la Función Pública. Desde el 19 de abril de 2004 ejerció como Secretario General para la Administración Pública del Ministerio de Administraciones Públicas. Desde julio de 2006 es Vocal Asesor del Instituto Nacional de Administración Pública de España. España 263 Reformas y gobernabilidad: El tercer y actual periodo se ha desarrollado en España desde el año 2004, estructurándose en varios programas referidos a la organización (aprobación de una ley de agencias públicas, establecimiento de una red de oficinas integradas que permitan la gestión y resolución de trámites de las tres administraciones públicas, creación de grupos de evaluación organizativa )a las personas (aprobación de un Estatuto básico de los empleados públicos, modernización de los procesos selectivos, aprobación de un código de buen gobierno del gobierno, desarrollo del diálogo social con las organizaciones sindicales, impulso a la formación y negociación de un plan concilia que ha supuesto la mejora de las condiciones de trabajo de la mujer en el ámbito de la Administración Pública)y al funcionamiento (constitución de de la agencia de evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios, aprobación de un marco general de calidad de los servicios, desarrollo de programas de simplificación y agilización de procesos y, sobre todo, puesta en marcha de un ambicioso programa de administración electrónica en el que tiene una importancia esencial la red 060 y la implantación progresiva del Documento Nacional de Identidad digital desde marzo de 2006. En este marco, la ley de Agencias va a constituir uno de los retos básicos para calibrar la voluntad de cambio y la capacidad de la Administración Pública y de sus empleados de poner en marcha un proceso del que el gobierno parece estar convencido. Una vez aprobada la Ley, podrá iniciarse inmediatamente el proceso de implantación de este nuevo tipo de Organismo público, que viene a sustituir, salvo excepciones, a los actualmente existentes, pues a partir de la entrada en vigor de esta norma únicamente se podrán crear Agencias Estatales y se abre, asimismo, un plazo de 2 años para transformar en esta nueva figura los Organismos públicos existentes que se ajusten a la naturaleza de las Agencias Estatales. ¿Desaparecerán los organismos autónomos? Es esta una pregunta constante que permite una reflexión adicional. Los organismos autónomos, creados en España por la Ley de Entidades Estatales autónomas de 1957, han constituido durante estos cincuenta años de existencia uno de los elementos de mayor relieve en la diferenciación organizativa de la Administración Española. Se trata de organismos con personalidad jurídica propia y dotados de cierta capacidad de autonomía. Los primeros años, estos organismos muy extendidos en los Ministerios Económicos como Industria, Agricultura, Obras Públicas y Transportes. Cumplieron satisfactoriamente su función. No obstante, desde el comienzo del proceso autonómico (principios de los años ochenta) sus fines se vieron considerablemente mermados, así como su personal. En ocasiones, desaparecieron; en otros casos vivieron una existencia residual puesto que sus efectivos y medios fueron trasferidos a las Comunidades Autónomas. 264 España Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública En fin, desde principios de los años noventa, la proliferación de organismos de estatuto especial ha evidenciado la posibilidad de actuación administrativa bajo formas más flexibles y autónomas, dado que progresivamente la autonomía de gestión de estos organismos autónomos se había ido reduciendo especialmente en las materias presupuestaria y de personal. Por su parte, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales se han mostrado en la práctica particularmente críticas con las formulas tradicionales de autonomía organizativa, utilizando de forma constante otras fórmulas organizativas más alejadas de las tradicionales y con un criterio común predicable de la totalidad de las Comunidades: las fórmulas organizativas encontradas dotan de mayor autonomía a sus responsables en el ámbito de personal y presupuestario. (Vid cuadro2) En estas circunstancias, la pervivencia de los organismos autónomos es dudosa a corto plazo e innecesaria a largo plazo. La invención de la nueva figura de las agencias estatales coloca a este tipo de organismos autónomos en una posición delicada cuya mejor solución de futuro es convertirse en Agencia Pública. Dentro de este proceso ,la primera de las Agencias que está previsto crear es la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios, que se responsabilizará de la evaluación de las políticas y programas públicos, favoreciendo el uso racional de los recursos públicos y el impulso de la gestión de la calidad de los servicios prestados por la Administración General del Estado. Su ámbito de actuación se dirige sólo a la Administración General del Estado, pero mediante el oportuno convenio de colaboración, puede extender sus análisis y evaluaciones a políticas y programas gestionados por las Comunidades Autónomas. Algunas de estas Comunidades han manifestado ya su voluntad de colaborar de inmediato con la Agencia Estatal., mientras otras parecen decantarse por un modelo basado en Agencias independientes del Estado. A continuación, se constituirán, en esta primera fase, otras once Agencias Estatales que asumirán la gestión de servicios públicos de enorme entidad, como son los casos de la política de inmigración; el fomento y desarrollo de la investigación científica y tecnológica; la financiación eficiente de los fondos públicos destinados a investigación; la seguridad de los transportes aéreo y terrestre; la cooperación internacional para el desarrollo; la investigación en biomedicina y ciencias de la salud; la política antidopaje; la meteorología; o, finalmente, la promoción cultural de las artes escénicas y la música. Así pues, puede afirmarse que la puesta en marcha de las Agencias Estatales forma parte de un ambicioso y más amplio proyecto de modernización de nuestra Administración Pública que va a suponer un nuevo enfoque organizativo en la prestación de los servicios públicos, poniendo el acento en España 265 Reformas y gobernabilidad: los valores de eficacia, eficiencia, calidad y respuesta adecuada a las demandas de los ciudadanos. Las nuevas Agencias Estatales van a constituir piezas fundamentales en este proyecto de modernización, el cual, junto con los valores de objetividad, jerarquía, neutralidad y sometimiento al principio de legalidad en la gestión de los asuntos públicos, pretende introducir una nueva cultura que permita aplicar en la Administración española lo más avanzado de las experiencias desarrolladas en otras administraciones de nuestro entorno, así como las mejores prácticas de la gestión pública y también de la privada. Por tanto sus dos notas características hacen referencia a la experiencia acumulada (dentro de España, incluyendo la experiencia de las Comunidades autónomas y Corporaciones locales) y desde la esfera privada donde los años transcurridos desde la finalización de la II Guerra Mundial han ido progresivamente generando modelos de gestión cada vez más alejados de la tradicional burocracia weberiana y más cercanos al management que conocemos hoy en las grandes organizaciones privadas. La combinación de las experiencias de los sectores público y privado puede dar un nuevo modelo de organización que genere éxitos importantes al sector público necesitado continuamente de legitimidad por medio de la eficacia. En esta nueva cultura de gestión es posible establecer seis principios que ordenan las actuaciones de todo el proceso de modernización. En primer lugar, la garantía de transparencia y accesibilidad de los servicios públicos, de manera que el ciudadano pueda visualizar fácilmente cuáles son los Organismos responsables de cada uno de los servicios públicos, así como los compromisos que asumen dichos Organismos en la prestación de estos servicios. Es un principio de visualización adecuada que supere el estricto control político parlamentario y que facilite a la opinión pública la identificación de los responsables de las políticas públicas. En segundo lugar, el establecimiento de objetivos concretos a alcanzar, previamente planificados y cuantificados, así como la existencia de controles, mediante los correspondientes indicadores de gestión, sobre los productos y resultados logrados. Es un principio de valoración de objetivos y control que permite establecer la congruencia interna con los responsables políticos y el seguimiento en el logro de los resultados, además de la imprescindible vigilancia en el cumplimiento de la legalidad. En tercer lugar, la plena asunción de la responsabilidad de los resultados por parte de los gestores, para lo cual deben disponer del necesario nivel de autonomía sobre los medios puestos a su disposición para alcanzar los objetivos comprometidos. Es el principio de responsabilidad y autonomía, base de toda la actuación y de la reforma emprendida. Esta autonomía ha de incidir, fundamentalmente, en los mecanismos de 266 España Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública gestión económicopresupuestaria y de personal, como más adelante se tratará. El cuarto principio de este nuevo modelo de Administración consiste en la mejora de la distribución de funciones entre lo político y lo administrativo o de gestión, de manera que, por una parte, en los Departamentos Ministeriales se potencien los instrumentos de diseño de estrategias, formulación de políticas y control de resultados, y, por otra parte, la responsabilidad gestora esté depositada en las organizaciones autónomas, responsables de la prestación de los servicios. Es el principio de la nueva gestión pública que pretende superar las rígidas distinciones entre lo político y lo administrativo sustituyéndolo por la realidad, que no es otra que la colaboración necesaria. El quinto principio es el de la cooperación interadministrativa y participación institucional, lo que conlleva la articulación de mecanismos de colaboración y de cooperación entre los distintos niveles de administración, y entre éstos y los agentes sociales, para hacer frente a desafíos cada vez más complejos. Es el principio de cooperación, especialmente necesario en las democracias avanzadas y en los Estados fuertemente descentralizados como en España. Donde es perfectamente aplicable la expresión “gobierno multinivel”. En sexto y último lugar, es preciso que nuestro modelo de Administración permita la evaluación continua de las políticas públicas y la calidad de los servicios, es decir, el nivel de eficacia con el que se prestan los servicios públicos y el grado de satisfacción de ciudadanos, agentes económicos y sociedad en general en relación con el funcionamiento de las Administraciones Públicas. Es el principio de eficacia y calidad base de la actuación administrativa y justificación del trabajo de los empleados públicos. Estos son, por tanto, los principios a los que ha de responder el modelo de Agencias Estatales, para lo cual las futuras agencias van a contar con un nuevo instrumento de gestión como elemento fundamental para su funcionamiento: el Contrato de Gestión. En el Contrato de Gestión se recogerán, por una parte, los compromisos concretos de la Agencia y, por otra, los medios necesarios para cumplirlos, con lo que se equilibra el binomio autonomía-responsabilidad. El Contrato de Gestión deberá contener los objetivos a perseguir, los resultados a obtener y la gestión a desarrollar, así como los planes necesarios para obtener los objetivos, con sus marcos temporales y proyectos asociados, con plazos e indicadores. Un elemento capital del Contrato de Gestión estriba en que también tendrá que recoger los efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivos fijados, en lo que respecta a la exigencia de responsabilidad por la gestión de los órganos ejecutivos y personal directivo, así como a la determinación España 267 Reformas y gobernabilidad: de los mecanismos concretos que hagan efectiva la exigencia de las responsabilidades por incumplimiento de los objetivos. Así pues, el Contrato de Gestión será un mecanismo que comprometerá a todas las partes implicadas en la puesta en marcha y en el funcionamiento de cada Agencia, y que también vinculará a la Agencia con los ciudadanos a quienes presta los servicios. Junto al Contrato de Gestión, la Agencia potenciará el papel del directivo público, haciéndolo verdaderamente responsable de los resultados de su actividad, y facilitándole la capacidad para adoptar las decisiones sobre los medios que tiene que manejar, con el fin de alcanzar los resultados sobre los que ha asumido un compromiso. Para ello, en el modelo retributivo de los directivos se vincula el complemento de productividad a percibir, de acuerdo con criterios y porcentajes que establezcan los máximos órganos de la Agencia, al grado de cumplimiento de los objetivos fijados en el Contrato de Gestión. Esta nueva figura del directivo público, configurada por primera vez en la ley de Agencias Estatales, ha sido recogida también en el proyecto de ley de Estatuto Básico de los Empleados Públicos, que el gobierno español ha enviado a las Cortes Generales en julio de 2006. Aunque de esta figura profesional queda aún mucho por hacer, puesto que deberá ser objeto de una regulación muy exhaustiva y negociada con los altos cuerpos de funcionarios, es posible afirmar que a semejanza de lo existente en otros países desarrollados, puede ser un elemento de importancia para el logro de una mayor eficacia en la prestación de los servicios públicos. La complejidad técnica de las actuaciones administrativas y la singularidad de su gestión aconsejan que en numerosos casos estas cuestiones estén en manos de profesionales especialmente formados. En relación con el marco jurídico de las Agencias, la Ley fija un régimen de organización y funcionamiento que no admite excepciones, esto es, se establece un marco jurídico general de derecho público. Por tanto, se impiden regulaciones “a la carta” de determinados Organismos y el recurso injustificado con frecuencia al régimen jurídico privado. Se opta por un régimen de funcionamiento público en materia de personal, contratación, patrimonio, etc., aunque introduciendo determinados mecanismos de flexibilidad en la gestión de los recursos humanos de las Agencias , de sus presupuestos y recursos financieros. Con respecto al régimen del personal al servicio de las Agencias Estatales, es de destacar que será predominantemente el de funcionario público y, excepcionalmente, el de personal laboral. Esto supondrá el final de una práctica generalizada, que no tenía justificación, de adoptar el régimen de personal laboral cuando se creaba un Organismo con estatuto 268 España Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública específico. Como se ha indicado, un aspecto clave para la gestión de las Agencias es que habrá una regulación del personal directivo, unos directivos que serán, preferentemente, funcionarios públicos pertenecientes a la propia Agencia. Si bien, se permitirá la existencia de puestos directivos de máxima responsabilidad, a cubrir en régimen laboral con carácter excepcional mediante contratos de alta dirección, que deberán estar previstos en el Estatuto de la Agencia que aprueba el Gobierno. En definitiva, podemos decir que se incrementa sustancialmente la autonomía de las Agencias para la gestión de su personal, pues será la propia Agencia quien apruebe su Relación de Puestos de Trabajo, todo ello en el marco establecido en el Contrato de Gestión por los Ministerios horizontales responsables en la materia. En relación con la gestión presupuestaria, ámbito fundamental en la gestión pública, la Ley introduce importantes novedades respecto del actual régimen de los Organismos Autónomos. En primer lugar, el Presupuesto de gasto de las Agencias tendrá carácter limitativo por su importe global, y carácter estimativo para la distribución de los créditos en categorías económicas, salvo los gastos de personal, que serán limitativos y vinculantes por su cuantía global. Otra importante novedad que introduce la Ley consiste en que el Director de la Agencia podrá hacer variaciones presupuestarias cuando éstas sean financiadas, bien con ingresos propios, procedentes de la contraprestación por sus actividades, bien con aportaciones voluntarias, por ejemplo donaciones, o con ingresos obtenidos de patrocinios, siempre que el importe de estos ingresos sea superior a la cantidad presupuestada y, además, existan garantías suficientes de la efectividad de tales ingresos. Esta novedad no sólo pretende incrementar la autonomía de la Agencia y la agilidad en la gestión, sino también incentivar que las Agencias busquen fuentes de financiación propias, compatibles con la naturaleza de sus actividades. Por último, en el apartado presupuestario, se prevé que los remanentes de crédito no afectados a la financiación del Presupuesto del ejercicio siguiente puedan aplicarse al Presupuesto de ingresos, y destinarse a financiar incrementos de gasto, a diferencia del régimen actual aplicable a los Organismos Autónomos, que no tienen esta facultad. Respecto del control de las Agencias, hay dos aspectos destacables: El primero es la creación de un órgano de la Agencia, la Comisión de Control, cuya función es apoyar al Consejo en su tarea de control de los órganos gestores, en lo que se refiere a la ejecución del Contrato de Gestión y en todos los aspectos de la gestión económico-financiera que España 269 Reformas y gobernabilidad: deba conocer el Consejo. El segundo aspecto a remarcar, por lo que supone de novedad sobre la actual situación de los Organismos Autónomos, es que el control interno de la Intervención General de la Administración del Estado, a través de la Intervención Delegada en cada Agencia, se realizará bajo la modalidad de control financiero permanente y de auditoría pública, y no habrá por lo tanto control previo como en la actualidad. En lo que afecta a la Contratación, las Agencias Estatales se regirán por las normas aplicables al sector público. En los casos en que las Agencias creen o participen en Sociedades mercantiles o Fundaciones, éstas deberán ajustar su actividad contractual a los principios de publicidad y concurrencia. En cuanto al control del Legislativo sobre la actividad de las Agencias Estatales, la Ley prevé expresamente que los Ministros de adscripción o los propios Presidentes de las Agencias podrán ser requeridos por las Comisiones de las Cámaras para informar acerca del desarrollo del Contrato de Gestión y sobre el grado de cumplimiento de los objetivos de las Agencias. Asimismo, anualmente las Agencias deberán remitir a las Cámaras o a sus Comisiones, a través del Ministerio de adscripción, un informe general sobre la actividad y el cumplimiento de objetivos de las Agencias. Dentro de este marco jurídico general, una Agencia sólo podrá crearse si previamente el Parlamento concede la autorización para su objeto, autorización que tendrá su reflejo en la correspondiente Ley aprobada tras el debate parlamentario, la cual deberá establecer el objeto y los fines generales de la Agencia. Obtenida esta autorización, la creación de la Agencia se producirá con la aprobación de su Estatuto, mediante Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa de los Ministerios interesados y a propuesta conjunta de los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda. Como conclusión, las Agencias Estatales constituyen una buena fórmula organizativa y un importante instrumento para profundizar en esa Administración orientada al ciudadano, transparente, más eficiente, más flexible pero también con más controles, que promueva la responsabilización del directivo público y la evaluación de sus resultados, una Administración, en definitiva, mejor adaptada a las exigencias de nuestro tiempo y a las demandas de nuestra sociedad. El futuro de nuestras administraciones Públicas en la sociedad globalizada, no exenta de riesgos, estará probablemente más basada en estructuras administrativas autónomas que en la organización tradicional, que en todo caso siempre será imprescindible en las llamadas actividades 270 España Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública de gobierno o en terminología de Bresser, del “núcleo duro”. Personal al servicio de las administraciones públicas (1 de enero de 2005) Número de efectivos ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL - Administración General del Estado - Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado - Fuerzas Armadas - Administración de Justicia - Entidades Públicas Empresariales y Organismos Públicos con régimen específico % 540.868 233.995 113.411 115.425 22.569 23,0 9,9 4,8 4,9 1,0 55.468 2,4 ADMINISTRACIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ADMINISTRACIÓN LOCAL UNIVERSIDADES 1.162.057 563.392 92.547 48,2 23,9 3,9 TOTAL 2.358.864 100,0 Organizaciones públicas en la administración del estado TIPO NÚMERO ORGANISMOS AUTÓNOMOS 76 ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES 15 ORGANISMOS DE ESTATUTO ESPECÍFICO 47 SOCIEDADES MERCANTILES 141 FUNDACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL 54 España 271