Guia de Boas Práticas para a Gestão Financeira Local

Transcrição

Guia de Boas Práticas
para a Gestão Financeira Local
Câmara Municipal de Madrid
Programa URB-AL,
de cooperação entre a
Europeia e a América Latina
União
ÍNDICE
PREÂMBULO ..................................................................................................................4
I. INTRODUÇÃO .............................................................................................................6
II. ANTECEDENTES: GUIAS E CÓDIGOS DE BOAS PRÁTICAS LOCAIS .............8
III. OBJECTIVOS E ALCANCE.................................................................................... 11
IV. METODOLOGIA E CRITÉRIOS PARA A DETECÇÃO DE EXEMPLOS DE
BOAS PRÁTICAS NA GESTÃO FINANCEIRA LOCAL........................................... 14
V. BOAS PRÁTICAS DA GESTÃO FINANCEIRA LOCAL...................................... 18
V.1. ÂMBITO DE GESTÃO TRIBUTÁRIA E DE COBRANÇA............................ 18
V.1.1. Considerações prévias. ................................................................................. 18
V.1.2. Princípios e valores....................................................................................... 19
V.1.3. Aspectos especialmente sensíveis a comportamentos irregulares e perdas de
eficiência.................................................................................................................. 21
V.1.4. Boas práticas: Gestão tributária e de cobrança. ............................................ 22
A. Concepção de política tributária .................................................................... 23
B. Melhoramento nos sistemas de gestão tributária e de cobrança.................... 24
C. Relações entre a administração tributária local e os contribuintes............... 26
D. Melhoramento da gestão do pagamento ........................................................ 36
E. Melhoramento da transparência na gestão fiscal e de cobrança:
disponibilidade e acesso às informações fiscais e seus resultados..................... 48
IV.2. ÂMBITO DE GESTÃO FINANCEIRA (ENDIVIDAMENTO E
TESOURARIA) .......................................................................................................... 51
V.2.3. Aspectos especialmente sensíveis a comporta mentos irregulares e perdas de
eficiência.................................................................................................................. 56
V.2.5. Novas tendências de endividamento. ............................................................ 64
Financiamento com Monolines ........................................................................... 64
Titularização de activos ou direitos ..................................................................... 65
Emissões conjuntas.............................................................................................. 67
Bónus ligados à inflação.......................................................................................... 69
V.3. ÂMBITO DE GESTÃO DE AJUDAS E SUBVENÇÕES................................. 72
eficiência.................................................................................................................. 77
V.3.4. Boas práticas vinculadas à gestão de subvenções. ....................................... 79
V.3.5. Boas práticas na gestão de ajudas financeiras às famílias. ........................... 89
V.4. ÂMBITO DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA...................................................... 93
eficiência.................................................................................................................. 96
V.4.4. Boas práticas vinculadas à contratação. ....................................................... 97
V.5. ÂMBITO ORÇAMENTAL...............................................................................107
V.5.1. Considerações Prévias ...............................................................................107
V.5.2. Princípios e valores .....................................................................................107
2
eficiência ................................................................................................................111
V.5.4. Boas práticas ligadas ao processo orçamental e acompanhamento da
informação económico-financeira. ........................................................................112
V.5.4.A. Boas práticas vinculadas ao processo orçamental. ............................113
V.5.4.B. Boas práticas para o melhoramento do sistema de informação
económico-financeiro e orçamental..................................................................138
V.5.4.C. Boas práticas na aplicação das TIC's à gestão económico -orçamental
...........................................................................................................................149
V.6. ÁREA DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS E PROGRAMAS PÚBLICOS....150
V.6.1. Considerações prévias ...............................................................................150
V.6.2. Porquê avaliar?...........................................................................................151
V.6.3. Aspectos críticos no processo de avaliação: Razões que explicam a sua
reduzida implantação efectiva. ..............................................................................152
V.6.4. Boas práticas na avaliação das políticas públicas. ......................................154
V.7. O USO DAS TECNOLOGIAS DA INFORMAÇÃO E A COMUNICAÇÃO
(TIC'S) NA GESTÃO FINANCEIRA LOCAL........................................................161
VI. CONCLUSÕES...................................................................................................168
Anexo 1. Proposta de indicador es que constituem as informações económico-financeiras
mínimas que uma entidade local universal deve facultar aos cidadãos.........................170
GLOSSÁRIO.................................................................................................................173
3
PREÂMBULO
Este “Guia de Boas Práticas para a Gestão Financeira Local” tem origem na
preocupação da Câmara Municipal de Madrid em reforçar o grau de confiança
dos cidadãos no funcionamento das suas instituições, especialmente no campo
das finanças locais.
Por vezes, em consequência de más práticas a imagem das administrações
públicas erosiona-se face a terceiros e é preciso reforçar a confiança nos
sistemas de governo e no funcionamento das suas administrações públicas.
Um fortalecimento institucional deve facilitar a posteriori o melhoramento das
relações das diferentes administrações com terceiros, promovendo valores
como a consciencialização social para os deveres fiscais e o aumento da
exigência dos cidadãos às suas instituições para que melhorem a gestão
interna dos recursos públicos e receberem informações institucionais de maior
qualidade.
Por isso, na Câmara Municipal de Madrid considerou-se necessário impulsionar
um projecto como este para colocar à disposição dos cargos eleitos, directores
e funcionários públicos das diferentes administrações um documento de
referência, em que se integrassem valores que são comuns não só às
administrações europeias mas também às latino-americanas, facilitando assim
o intercâmbio de experiências e boas práticas entre instituições públicas.
Por este motivo e fiel ao seu espírito de colaboração com a América Latina, a
Câmara Municipal decidiu que o enquadramento adequado para levar a cabo
este projecto era através do Programa URB-AL da Comissão Europeia, de
cooperação entre a União Europeia e América Latina em matéria de políticas
urbanas, e em particular, atendendo aos objectivos específicos da Rede
temática nº 9 sobre “Finanças locais e Orçamento participativo”. Esta Rede,
coordenada pela Prefeitura Municipal de Porto Alegre (Brasil), tem por objectivo
proporcionar um processo permanente de alteração e aprofundamento de
experiências entre governos locais latino-americanos e europeus para a
socialização, sistematização e implantação das melhores experiências no
âmbito do financiamento local e de práticas de democracia participativa.
Desta forma, juntamente com o Governo da Cidade Autónoma de Buenos Aires
(Argentina), a Intendência Municipal de Montevideu (Uruguai), a Comune di
Roma (Itália), e a Municipalidade de Valparaíso (Chile ) este projecto foi
apresentado à Comissão Europeia que decidiu seleccioná-lo e co-financiar a
sua execução.
4
Durante dois anos, juntamente com os sócios europeus e latino-americanos e a
assistência técnica de Consultores de Administrações Públicas, a Câmara
Municipal de Madrid trabalhou na elaboração deste guia cujo objectivo
prioritário é contribuir para o desenvolvimento das capacidades estruturais das
autoridades locais e seu fortalecimento institucional através da colocação à
disposição dos cargos eleitos, directores e funcionários públicos das diferentes
administrações locais europeias e latino-americanas das melhores práticas em
matéria de gestão financeira local.
Tendo por objectivo reforçar este fim e facilitar o intercâmbio de experiências, o
trabalho efectuado no presente documento complementa -se com um Banco de
Boas Práticas, disponível na Internet (www.munimadrid.es/urbal) que incorpora
uma descrição de alguns projectos que serviram de base na elaboração deste
guia e que permitem a qualquer interessado contactar a entidade de referência.
Este Manual pretende conseguir o consenso para um novo conceito de gestão
eficiente, ética, solidária e responsável, marcando as recomendações e os
métodos necessárias para a converter numa realidade no âmbito dos governos
locais da Europa e da América Latina.
5
I. INTRODUÇÃO
O presente Guia de Boas Práticas na Gestão Financeira Local enquadra-se
num contexto de crescente preocupação com o melhoramento da qualidade
democrática das instituições e a necessidade de promover a participação
efectiva dos cidadãos na vida pública local. Os organismos internacionais estão
a dedicar, de forma crescente, esforços para fortalecerem a confiança da
opinião dos cidadãos na gestão das administrações públicas. Tal como o
Conselho da Europa1 adverte, o cidadão cada vez se adapta com maior
dificuldade a práticas “opacas” das instituições públicas. O grau de resistência
depende, por sua vez, da tradição cultural dos diferentes países, da história
das suas instituições democráticas, do desenvolvimento normativo alcançado e
do nível de aplicação das novas tecnologias nos processos de gestão e
informação ao público. A recuperação do nível de confiança exige o
restabelecimento de um “comportamento ético irreprovável baseado em regras
claras, procedimentos transparentes e sanções eficazes”.
O âmbito público local, pela sua proximidade com os cidadãos, tem o repto de
assumir um papel destacado neste necessário processo de fortalecimento
institucional. Com efeito, as administrações locais representam o espaço mais
adequado para a inovação, a assunção de reformas e, especialmente, para
facilitar e promover a participação dos cidadãos. No entanto, a proximidade,
visibilidade e acessibilidade dos responsáveis políticos e técnicos municipais
contribuem, face a qualquer comportamento irregular, para uma deterioração
mais directa e acentuada da imagem que o cidadão tem das instituições no seu
conjunto.
Sem prejuízo da existência de outros âmbitos de interesse na gestão pública
local, é preciso sublinhar que a principal preocupação do cidadão, na qualidade
de contribuinte, se concentra no uso e destino dos recursos públicos. Qualquer
iniciativa orientada para a promoção da transparência na gestão económica
municipal e a eficiência das suas actuações em matéria financeira, constitui o
único caminho viável para melhorar a imagem dos governos locais face ao
cidadão e renovar a confiança nas instituições públicas.
Este guia assume o papel que os governos municipais têm no fortalecimento
da credibilidade das instituições públicas graças a uma actuação exemplar no
âmbito económico-financeiro. A Administração é, precisamente, o agente que
deve servir de referência aos cidadãos e os agentes económicos e sociais com
os quais se relaciona. O objectivo do guia consiste em sinalizar o caminho
através da identificação de boas práticas em gestão financeira local e da
apresentação concreta de casos internacionais que ilustrem a forma de abordar
adequadamente qualquer iniciativa de mudança. Por último, pretende-se, não
só reduzir os riscos de práticas incorrectas e ineficientes nas organizações
locais, mas também servir de fonte de inspiração para empreender projectos e
1
Manual de Boas Práticas da ética pública a nível local do Conselho da Europa.
6
reformas que outras entidades locais abordaram com êxito para a resolução de
problemas universais.
Basicamente, são três os eixos sobre os quais se sustentam as boas práticas
registadas no presente guia:
1. O respeito e promoção dos valores éticos na obtenção e utilização dos
fundos públicos.
2. O melhoramento constante da eficiência nas actuações municipais em
matéria financeira.
3. O acesso à informação, transparência e comunicação da gestão
financeira local e seus resultados.
Se bem que estes valores constituam os pilares que fundamentam o
desenvolvimento deste trabalho; a transparência converte-se no eixo
fundamental de uma gestão financeira local exemplar, dado que actua como
um mecanismo de controlo da actuação pública com repercussão directa na
opinião dos cidadãos. A avaliação da transparência na gestão financeira local
efectuou-se a partir de três perspectivas diferentes: a necessidade de justificar
a tomada de decisões públicas de forma objectiva e completa, a prestação de
contas aos órgãos de controlo, aos cidadãos e aos diferentes agentes
económicos e sociais, e a divulgação activa destas informações de forma clara
e acessível.
Por último, não se pode obviar que o papel que desempenham as Tecnologias
da Informação e a Comunicação (de agora em diante, TIC's) na consecução de
uma maior eficiência na gestão municipal e, em particular, no melhoramento do
acesso e intercâmbio de informação em matéria económico-financeira com
terceiros através de procedimentos telemáticos. As vantagens da aplicação das
TIC's na gestão municipal transcendem os ganhos em agilidade e precisão na
execução de processos internos – orçamentação, contabilidade, contratação,
entre outros -, operando-se alterações substanciais nas entidades locais que
investem com êxito no melhoramento dos seus sistemas de informação:
aumento da eficácia de cobrança, maior controlo e cumprimento da
programação e um diálogo mais activo com os agentes económicos e sociais.
7
II. ANTECEDENTES: GUIAS E CÓDIGOS DE BOAS PRÁTICAS LOCAIS
A elaboração e difusão deste guia somam-se às diferentes iniciativas que as
organizações internacionais empreenderam tendo em vista ultrapassar o
abaixamento do nível de confiança dos cidadãos nas instituições públicas.
No âmbito local, as respostas a este fenómeno foram amplas e variadas, se
bem que a preocupação dos organismos internacionais se tenha concentrado
na adopção de códigos de conduta e manuais de comportamento que
garantam, em primeira instância, a ética pública local. A salvaguarda dos
princípios morais e éticos representa o primeiro passo para o restabelecimento
do crédito dos cidadãos.
Neste sentido, o Conselho da Europa2 orientou os seus esforços nos últimos
anos para a prevenção, mais do que para a correcção, das condutas
irregulares e dos delitos económicos ao nível público local. Alguns destes
trabalhos são a Recomendação nº R (2000) 10 sobre o código deontológico
para os funcionários públicos e a Recomendação nº R (98) 12 sobre o controlo
da acção das entidades locais e a Recomendação nº R (99) 8, sobre a
responsabilidade pecuniária dos eleitos locais por actos ou omissões no
exercício das suas funções.
Pela sua parte, o Congresso dos Poderes Locais e Regionais da Europa
(CLRE) também elaborou diferentes documentos com objectivos semelhantes:
a Recomendação 60 (1999) que contém um código de conduta europeu
relativo à integridade política dos eleitos locais e regionais, e a Carta Urbana e
a Recomendação 86 (2000) relativa à transparência no financiamento dos
partidos políticos e seu funcionamento democrático a nível regional.
No entanto, o resultado do programa empreendido pelo Conselho da Europa
em 2002 é o Manual de Boas Práticas de ética pública, o documento que
constitui uma referência nesta matéria a nível local. Este documento aborda
desde o estatuto dos eleitos e o financiamento dos partidos, até outras áreas
mais ligadas à gestão financeira das instituições locais, como a transparência,
o acesso à informação, os procedimentos administrativos e as relações com o
sector privado. Especial interesse merecem as conclusões alcançadas na área
da transparência informativa: a validação das instituições públicas por parte
dos cidadãos depende em grande medida da informação ao contribuinte sobre
o destino dos fundos públicos. Com efeito, adverte-se que a falta de
comunicação sobre as in formações económico-financeiras por parte dos
poderes públicos fomenta os comportamentos irregulares em resultado do
desaparecimento dos controlos, e recomenda o alargamento da transparência
administrativa às normas de conduta individual dos funcionários.
2
Organização internacional cujo objectivo prioritário é a promoção da autonomia local.
8
Tal como advertimos na introdução a este guia, o Manual de Boas Práticas do
Conselho da Europa indica, no seu capítulo preliminar, que não se deverá
entender como um documento com carácter normativo devido ao âmbito de
aplicação heterogéneo. Além disso, dever-se-á ter em conta que o que em
alguns países pode ser considerado como uma prática generalizada no âmbito
local, noutros pode-se tratar de uma iniciativa de suma importância.
Os esforços do Conselho da Europa pela renovação da confiança nas
instituições não se limitaram à esfera da ética pública, mas avançaram de
forma específica no que respeita ao melhoramento da eficiência da gestão
local, e em particular, da sua gestão financeira. Conscientes das necessidades
financeiras resultantes da prestação dos serviços públicos locais e da
inquietação das entidades municipais para disporem de um alto grau de
autonomia na gestão dos seus próprios recursos, o Conselho da Europa,
através do seu Departamento de Governo Local e Cooperação Transfronteiriça,
desenvolveu vários trabalhos tendo em vista facultar recomendações no âmbito
da gestão financeira local. É de destacar a publicação em 2002 do relatório
“Recuperação dos governos locais e regionais em dificuldades financeiras” e
em 2003 do relatório “Processos orçamentais e gestão do orçamento nos
níveis de governo local”.
O primeiro destes relatórios é elaborado tendo por objectivo orientar os
governos centrais sobre a forma de ajudar as entidades locais e regionais que
se encontrem em dificuldades financeiras. Entre outros aspectos, abordam -se:
critérios para identificar se estas dificuldades são reais ou correspondem a um
abuso por parte das entidades locais, a definição de estratégias e medidas que
evitem que as municipalidades se submirjam nestas situações , e linhas
estratégicas sobre como o governo central deve actuar nestes casos.
O segundo dos relatórios, em linha com o relevante papel que atribuímos neste
guia ao Orçamento na gestão financeira local, sublinha a necessidade de se
entender o processo orçamental a partir de uma dupla perspectiva, técnica e
política, fruto do resultado da aplicação conjunta de critérios técnicos e
discricionais na tomada de determinadas decisões. Os especialistas do
Conselho da Europa entendem que o orçamento deve constitu ir um elemento
chave nos sistemas de informação económico-financeira locais e contribuir, por
sua vez, para melhorar a eficiência na prestação dos serviços municipais.
Pela sua parte, e a partir de fins dos anos noventa, a Organização para a
Cooperação e o Desenvolvimento Económico (OCDE), através do seu Serviço
de Gestão Pública, vem a trabalhar na elaboração de guias de boas práticas e
recomendações orientados para o melhoramento da gestão financeira pública e
a consolidação de uma gestão ética dos serviços públicos 3. Não obstante, as
suas directrizes não se circunscrevem estritamente ao nível local, mas também
aos governos centrais. Os trabalhos da OCDE (Série PUMA Policy Brief)
abordaram diferentes níveis relacionados com a gestão financeira pública:
tributação, transparência orçamental, contratação e avaliação de políticas
3
Princípios para uma gestão ética dos serviços públicos. OCDE 1998.
9
públicas, entre outros. Os princípios e valores defendidos nestes guias
serviram de referência na elaboração deste guia. 4
Também não se devem esquecer os trabalhos desenvolvidos no Departamento
de Finanças do Fundo Monetário Internacional (FMI) em matéria de
transparência fiscal e transparência nas políticas monetárias e financeiras. No
entanto, os seus conteúdos são, por vezes, dificilmente trasladáveis para o
âmbito público local, dado que estão orientados para as necessidades dos
governos em geral (na prática, para os governos centrais). O documento básico
de referência é constituído pelo “Manual de Transparência Fiscal” e pelo
“Código de boas práticas de transparência fiscal”.
O “Código de boas práticas de transparência fiscal” do FMI foi elaborado em
1998 no contexto do consenso internacional sobre a importância do bom
governo como factor-chave na estabilidade macroeconómica e num
crescimento sólido, e na concepção da transparência fiscal como elemento
fundamental do bom governo. Se a transparência fiscal facilita a prestação de
contas por parte dos responsáveis públicos, a política fiscal contará com o
crédito de uma opinião pública bem informada. Esta situação favorece, sem
dúvida, o acesso aos mercados de capitais, e seria idónea para reduzir a
ocorrência das possíveis crises. Não obstante, com o tempo considerou-se
necessária a inclusão de uma nova secção em tal Código relativa à qualidade
dos dados fiscais. Além disso, o documento foi objecto de várias revisões tendo
em vista conferir uma maior clareza. Os quatro eixos fundamentais deste
Código são os seguintes: uma clara definição de funções e responsabilidades
em matéria de transparência fiscal, as obrigações sobre o acesso do público à
informação, a transparência na preparação, execução e publicação do
orçamento e as garantias de integridade da informação fiscal, cujos dados
deverão cumprir normas de qualidade e deverão ser submetidos a evolução
independente.
Pela sua parte, o Manual de Transparência Fiscal do FMI, cujas primeiras
versões também foram elaboradas em 1998, representa um passo adiante no
que respeita ao Código, dado que identifica as práticas óptimas de
transparência fiscal que as economias avançadas deverão utilizar, que já
adoptaram ou estão em vias de adopção das normas do código. O Manual foi
utilizado especialmente para apoiar os países membros no momento da
avaliação da transparência das práticas de gestão das finanças públicas em
relação ao disposto no Código e servir de apoio na elaboração de prioridades
de melhoramentos na transparência fiscal.
Como característica comum a todos os documentos que foram assinalados,
deve-se considerar a prudência dos autores quanto ao alcance destes guias.
Conscientes da diversidade de países a que os seus conteúdos se destinam e,
por conseguinte, das notáveis diferenças no enquadramento normativo, sua
cultura institucional e situação organizativa e financeira à partida das
organizações públicas em cada um deles, os res ponsáveis advertem para as
4
Especialmente: Guia de Boas Práticas sobre Contratação Externa, Guia de Boas Práticas para onerar os
serviços públicos, Guia de Boas Práticas para a Transparência Orçamental, Boas Práticas na Avaliação
das Políticas Públicas.
10
limitações quanto ao alcance e detalhe das medidas propostas dado que as
recomendações propostas deverão poder ser implementadas nos diferentes
países, embora no período de tempo que seja preciso em cada caso.
Por último, é conveniente sublinhar que a maioria dos documentos, manuais e
guias que se mencionaram, elaboraram as suas recomendações relativamente
à transparência fiscal e orçamental, sendo este um aspecto mais da boa gestão
nas finanças públicas. É preciso incorporar na análise outros dois aspectos
fundamentais: a eficiência da política fiscal e a solidez das finanças públicas.
Com as dificuldades impostas pela elaboração de um guia que se destina a um
grupo heterogéneo de países, com normativas e situações à partida muito
diferenciadas, e a variedade de áreas abordadas, optámos por integrar o
critério da eficiência como chave na detecção das boas práticas, com carácter
adicional ao de transparência e de gestão ética.
III. OBJECTIVOS E ALCANCE
Tal como registado no Preâmbulo, o objectivo deste guia consiste em colocar à
disposição de cargos políticos e funcionários públicos das administrações
locais latino-americanas e europeias um manual que registe e difunda critérios
de actuação e recomendações úteis nas diferentes áreas da gestão económica
e financeira dos governos locais. O interesse em dotar de carácter universal os
métodos registados neste documento determinou a necessidade de recolher
especialmente as experiências transferíveis5, independentemente do
enquadramento jurídico e concorrencial existente nos diferentes países.
5
Entende-se por “transferível”, a prática que se pode adaptar a ambientes diferentes, de modo que se
possam repetir, com êxito, os seus elementos essenciais.
11
O conteúdo deste guia destina-se principalmente a cobrir os seguintes
aspectos:
§
Estabelecer um código de valores comum válido para todas as
administrações públicas baseado num conjunto de princípios básicos,
normas e recomendações que facilitem aos membros das organizações a
correcta tomada de decisões e lhes sirva de referência para abordarem
problemas concretos e universais que afectem a gestão financeira local.
§
Identificar áreas e procedimentos especialmente sensíveis a práticas
irregulares e estratégias para ultrapassar as barreiras que se interpõem à
transparência, à eficiência e ao comportamento ético na gestão financeira
local.
§
Conhecer os factores de êxito de experiências exemplares consolidadas,
assim como o processo de implantação das mesmas e os resultados
efectivos resultantes da sua aplicação.
A análise centra-se na gestão financeira local, entendida a partir de uma
perspectiva mais ampla que a ligada estritamente ao recurso ao endividamento
e à gestão de tesouraria nas entidades locais (abordados especificamente no
Capítulo V.2), tendo especialmente em conta que em alguns países há estritas
limitações ao endividamento dos municípios. Tendo em vista ampliar ao
máximo a sua aplicação a todos os Estados europeus e latino-americanos, o
âmbito objectivo sobre o qual se reflectiu no presente Guia é constituído pela
relação da Administração em matéria económico-financeira com terceiros
– cidadãos, fornecedores, agentes económicos e sociais, órgãos de controlo,
entre outros. A diversidade da natureza das relações financeiras entre o
governo local e terceiros e a necessidade de incorporar actuações e
procedimentos de carácter transversal, como a planificação orçamental ou a
contrata ção pública, impôs a necessidade de abordar a elaboração deste guia
a seis níveis diferentes que incorporam, tanto a perspectiva da receita como a
da despesa pública:
1. Informação e gestão tributária e de cobrança.
A relação tributária da administração local com os seus cidadãos e
agentes sociais e económicos é um dos aspectos mais sensíveis à
opinião dos cidadãos. O objectivo da administração local deve consistir
em facilitar aos contribuintes a tramitação, através de uma maior
transparência na tramitação e uma gestão ágil e eficaz. As TIC's,
desempenham, uma vez mais, um papel-chave na consecução destes
objectivos.
12
2. Contratação administrativa.
A despesa em que incorrem as administrações locais (compras de bens,
prestação de serviços, assistências técnicas, obras, concessões de
gestão de serviços, etc.) tem um reflexo obrigatório na formulação
contratual do município com os seus fornecedores. O enquadramento
jurídico da contratação pública dos respectivos países vela, em geral,
pelo cumprimento dos prin cípios de publicidade, objectividade e
concorrência. Não obstante, a administração deve promover actuações
que reforcem estas garantias; assim como garantir, no enquadramento
jurídico vigente, a colocação em andamento de mecanismos que
agilizem a tramitação e transparência dos processos.
3. Gestão financeira em sentido estrito (endividamento e tesouraria)
Estabelecem -se as estratégias, recomendações e métodos que devem
marcar a gestão do endividamento dos governos locais, assim como a
gestão óptima dos seus activos.
4. Gestão de ajudas e subvenções.
Uma boa parte dos fundos públicos destina-se a conceder recursos a
pessoas físicas e jurídicas com fins estritamente redistributivos, ou
então, tendo por objectivo promover determinadas actuações no
ambiente local que se reflictam no crescimento e desenvolvimento do
município. Se bem que não haja motivos para que a concessão de
ajudas corresponda estritamente a critérios de eficiência, como é o caso
das ajudas a famílias com baixos níveis de rendimento; a transparê ncia
e objectividade nos processos de concessão destas ajudas, assim como
a agilidade nos processos de gestão associados devem constituir
algumas das prioridades básicas na gestão destes recursos públicos.
5. Orçamentação e acompanhamento.
O orçamento constitui o instrumento básico que reflecte a actividade
económica da entidade. Identificam-se no guia as boas práticas ligadas
às fases orçamentais de planificação e elaboração orçamental,
execução e acompanhamento. De igual modo, prestou-se uma atenção
especial às possibilidades reais de acesso dos cidadãos às informações
económico-financeiras de forma completa e numa linguagem
compreensível que ultrapasse as limitações de uma informação que
tradicionalmente foi elaborada para especialistas e utilizadores inte rnos.
6. Avaliação de políticas públicas.
A avaliação, como actividade que implica uma reflexão sobre as acções
públicas, representa um passo obrigatório escassamente empreendido
na transparência e a prestação de contas face a terceiros. Além disso,
contribui para o melhoramento contínuo da gestão pública na medida em
que permite reconceber e redefinir os programas públicos.
13
Por último, a necessidade de promover a implantação das TIC's na gestão
financeira local levou-nos, por sua vez, a dedicar-lhe um capítulo específico no
presente Guia.
IV. METODOLOGIA E CRITÉRIOS PARA A DETECÇÃO DE EXEMPLOS DE
BOAS PRÁTICAS NA GESTÃO FINANCEIRA LOCAL.
A “Guia de Boas Práticas na Gestão Financeira Local” é o resultado do
intercâmbio de reflexões sobre os princípios que devem inspirar a obtenção e o
uso dos recursos públicos do grupo de trabalho composto por especialistas
locais de cinco cidades (Buenos Aires, Montevideu, Valparaíso, Roma e
Madrid) a partir da detecção e apresentação de iniciativas de êxito para a
resolução de problemas universais na gestão financeira local.
A convocação de um seminário de lançamento do projecto, celebrado em
Madrid, e dois workshops que tiveram lugar em Buenos Aires e Roma,
permitiram à equipa participante debater os aspectos -chave abordados no guia:
desde a definição do código de princípios e valores que devem inspirar cada
uma das áreas definidas, até à apresentação de casos concretos de êxito nos
governos locais dos diferentes participantes cuja descrição se devia adaptar a
um modelo anteriormente definido com o formato de ficha descritiva. Cada uma
das experiências apresentadas devia incluir pelo menos as informações
seguintes:
§
§
§
§
§
§
§
§
§
Denominação da experiência
Calendário de desenvolvimento
Área concreta de actuação
Análise do impacto positivo da boa prática
Factores de êxito
Resistências e alterações necessárias no desenvolvimento da
iniciativa
Descrição da experiência:
Descrição da problemática antes da sua colocação em andamento
Detalhe das principais acções empreendidas
Continuidade do projecto (detalhe da situação actual da experiência
e perspectivas)
Auto-avaliação da transferibilidade da experiência, avaliada em
função da autonomia local para o desenvolvimento da iniciativa, economia,
simplicidade e clareza na sua colocação em andamento, condições prévias
necessárias à sua implantação e universalidade da problemática anterior.
O processo de identificação de casos concretos de boas práticas na gestão
financeira local foi o resultado de várias linhas de trabalho:
1. O trabalho de prospecção nas respectivas organizações participantes e o
diálogo com responsáveis das diferentes áreas de gestão.
14
2. A localização de um “círculo de entidades locais exemplares” que
constituem uma referência, por terem abordado processos globais de
melhoramento e modernização, ou então pela sua receptividade à
implantação de novas iniciativas.
3. O lançamento de um questionário de detecção de boas práticas.
Dado que o objectivo do presente manual consiste em servir de guia aos
responsáveis locais, facultando métodos e recomendações sobre a actuação a
seguir na gestão financeira, apenas se incluem com alguns detalhes as
experiências de êxito que foram apresentadas ao longo dos workshops, que
cumprem integralmente os seguintes critérios de boas práticas 6:
Tabela 1. Critérios de boas práticas.
CRITERIOS
DEFINICIÓ N DEL CRITERIO
IMPACTO POSITIVO:
-MEJORA LA EFICIENCIA
Consecución de los objetivos establecidos con el proyecto: se produce un
cambio observable y positivo en cualquiera de los aspectos definidos (eficiencia,
transparencia, fortalecimiento de los valores éticos).
Debe ser posible medir y comparar resultados entre la situación previa y la posterior
a la implantación.
-MEJORA LA TRANSPARENCIA
-FORTALECE VALORES ÉTICOS
PARTICIPACI ÓN (en sentido
amplio, terceros)
Participación de los trabajadores públicos y de la ciudadanía en la toma de
decisiones. Esta implicación podrá verificarse en tres niveles: presencial (receptiva o
pasiva), activaci ón (el “tercero” es promotor de actividades), participaci ón
(contribución en la toma de decisiones)
TRANSFERIBILIDAD
Capacidad de adaptación de la práctica a entornos distintos, de modo que se
pueden repetir sus elementos esenciales con posibilidades de éxito.
La transferibilidad depende de los siguientes factores: mecanismos simples de
implantación, uso eficiente de recursos, “grado equivalente de competencia
local” para emprenderla, universalidad de la problemática previa y
condicionantes previos a la implantación.
FACTIBILIDAD
Posibilidad de éxito de la práctica: viabilidad económica, técnica y socio-política
INNOVACIÓ N
Capacidad para introducir elementos o metodologías nuevas en la situación
inicial para los que la organización no estaba preparada (nuevas tareas, nueva
organizaci ón, nueva cultura organizativa, nuevas relaciones con el entorno)
6
Entre os trabalhos disponíveis sobre a definição de critérios de boas práticas devem-se destacar os
efectuados pela Fundação Pi i Sunyer para a execução do Banco de Boas Práticas do Governo Provincial
de Barcelona e o desenvolvido pelo Instituto e do Governo e Políticas Públicas (IGOP) da Universidade
Autónoma de Barcelona para a identificação de Boas Práticas na Inclusão Social. Outras organizações
também promoveram iniciativas com estas características mas sem atingirem a sistematização
metodológica das anteriores. No caso do presente guia, foram adaptados os critérios metodológicos de
ambas aos objectivos concretos do projecto e as condições iniciais à partida:
No que respeita ao processo de identificação de boas práticas: optou-se por completar o trabalho
de investigação da equipa de trabalho do projecto e o contacto directo com as organizações
exemplares, com o lançamento de um convite generalizado para a participação no projecto dos
municípios que tenham desenvolvido iniciativas modelares de menor difusão.
Quanto aos critérios de detecção de boas práticas, foram definidos os seguintes “critérios
básicos”: inovação e transferibilidade (de acordo coma Pi i Sunyer “específicos de boas
práticas”) e, viabilidade e impacto positivo (“efectividade” de acordo com o IGOP). Foram
descartados outros critérios cuja aplicação correspondia, de forma mais específica, aos
objectivos concretos dos projectos de ambas as organizações. De igual modo, definiu-se- lhes o
critério “participação” a partir de uma perspectiva mais ampla, ao considerar não só o
envolvimento activo na experiência dos cidadãos e agentes sociais mas também dos próprios
trabalhadores públicos.
15
CRITÉRIOS
IMPACTO POSITIVO:
- MELHORA A EFICIÊNCIA
- MELHORA A TRANSPARÊNCIA
- FORTALECE VALORES ÉTICOS
PARTICIPAÇÃO (em sentido amplo,
terceiros)
TRANSFERIBILIDADE
VIABILIDADE
INOVAÇÃO
DEFINIÇÃO DO CRITÉRIO
Consecução dos objectivos estabelecidos
com o projecto: verifica -se uma alteração
observável e positiva em qualquer um dos
aspectos definidos (eficiência,
transparência, fortalecimento dos valores
éticos).
Deve ser possível medir e comparar
resultados entre a situação anterior e a
posterior à implantação.
Participação dos funcionários públicos e
dos cidadãos na tomada de decisões. Esta
implantação poderá ocorrer a três níveis:
presencial (receptiva ou passiva), activação
(o "terceiro" é promotor de actividades),
participação (contribuição na tomada de
decisões).
Capacidade de adaptação da prática a
ambientes diferentes, de forma que se
podem repetir os seus elementos essenciais
com possibilidades de êxito.
A transferibilidade depende dos seguintes
factores: mecanismos simples de
impla ntação, uso eficiente de recursos,
"grau equivalente de competência local"
para a empreender, universalidade da
problemática anterior e condicionantes
anteriores à implantação.
Possibilidade de êxito da prática:
viabilidade económica técnica e sóciopolítica.
Capacidade para introduzir elementos ou
metodologias novas na situação inicial para
os quais a organização não estava
preparada (novas tarefas, nova
organização, nova cultura organizativa,
novas relações com o ambiente).
Se bem que os critérios enunciados sejam os definidos como básicos para a
integração da descrição completa do caso no guia, foram tidos em
consideração outros critérios adicionais que consolidam a qualidade da
experiência de referência:
-
Sustentabilidade da prática: Capacidade da boa prática para perdurar no
tempo. O projecto deve contar com a flexibilidade suficiente para permitir a
sua adaptação a eventuais alterações do ambiente sem modificação dos
seus elementos essenciais.
16
-
Sistema de avaliação e acompanhamento da prática: Avaliação do
sistema de acompanhamento da boa prática e controlo dos resultados
obtidos no tempo. Entende-se que uma maior monitorização da prática
permite uma maior sustentabilidade no tempo.
-
Planificação do projecto: Avaliação do grau de previsão e organização
temporária da boa prática. Considera-se que a disponibilidade de um plano
prévio de implantação facilita a sua transferibilidade para outros governos
locais.
-
Liderança e responsabilidades definidas: A viabilidade das boas práticas
depende em grande medida da existência de uma garantia final que
fomente a motivação e participação dos funcionários públicos e permita
identificar com clareza um sistema de responsabilidades, e portanto, a
prestação de contas.
17
V. BOAS PRÁTICAS DA GESTÃO FINANCEIRA LOCAL.
V.1. ÂMBITO DE GESTÃO TRIBUTÁRIA E DE COBRANÇA.
V.1.1. Considerações prévias.
A maioria dos cidadãos relaciona-se com as administrações locais na
qualidade de contribuintes. A especial sensibilidade da opinião pública para as
questões tributárias, tanto a partir da perspectiva macroeconómica (aumento
de tipos contributivos, novas figuras tributárias), como microeconómica (erros
nos recibos, falhas nas informações necessárias para preencher as liquidações
tributárias, etc.) é um fenómeno comum à maioria dos municípios no contexto
europeu e latino-americano. Estas razões contribuíram para concentrar o
interesse em identificar, pelo lado das receitas públicas, boas práticas na
obtenção e gestão dos recursos tributários.
Tal como nas restantes áreas, considerou-se oportuno concentrar a atenção
nos aspectos da gestão tributária em que os governos locais têm margem
concorrencial para desenvolver iniciativas próprias e para conceber e exigir
taxas pelo uso de determinados serviços ou pela ocupação do domínio público.
Assim, em matéria tributária e de cobrança, o trabalho de detecção de boas
práticas concentrou-se nos aspectos seguintes:
§
§
§
§
a fixação de taxas locais,
os sistemas de gestão tributária – a partir de uma perspectiva organizativa
e processual,
o atendimento e informação ao contribuinte,
o melhoramento na gestão do pagamento.
Sem dúvida, neste âmbito, os governos centrais, regionais e supramunicipais
podem assumir um papel relevante no impulso dos processos de
melhoramento da transparência fiscal e, muito especialmente, no apoio às
entidades locais de dimensão reduzida na aplicação de sistemas e processos
de gestão tributária que se reflictam em ganhos de eficiência e eficácia de
cobrança. Sirvam de exemplo as experiências da Itália, Uruguai, Argentina e
Espanha, em que existem registos públicos de tipos contributivos locais à
disposição de qualquer cidadão ou gestor local interessado. Por outro lado, a
possibilidade de que os municípios espanhóis dispõem de delegar a sua gestão
tributária e de cobrança nos governos provinciais permite, nos casos de
entidades de reduzida dimensão, aproveitar economias de escala derivadas da
gestão a que não teriam acesso caso mantivessem a gestão municipal.
Também convém assinalar que, se bem que o sistema contributivo local se
baseie habitualmente na tributação sobre bens imóveis, actividades
económicas, veículos ou circulação e diversas taxas em conceito de prestação
18
de serviços ou de ocupação, algumas grandes cidades constituem excepções a
este enquadramento geral, como é o caso da Cidade de Buenos Aires,
participante no projecto, que desfruta de regulamentos financeiros especiais e
diferenciados dos das restantes entidades locais do país. As suas principais
figuras tributárias também divergem, em certa medida, do padrão comum das
entidades participantes. O seu principal traço característico é determinado pelo
peso da tributação indirecta no conjunto das suas receitas fiscais. A
importância do imposto sobre o consumo nas finanças de Buenos Aires
acentua os riscos de sustentabilidade do sistema financeiro a longo prazo em
resultado da forte correlação entre cobrança e ciclo económico; enquanto que
representa, por outro lado, uma fonte de receitas com um amplo potencial que
permitiu a concepção e aplicação do Fundo Anticíclico, mecanismo que
garantiu à Cidade de Buenos Aires a disposição de recursos para as
prestações sociais e sanitárias em épocas de crise.
Por último, a identificação dos actuais desafios da fiscalidade local foi um dos
aspectos também debatidos pelos especialistas internacionais nas mesas de
trabalho. A estanquidade da cobrança, vinculada em grande medida à
tributação sobre bens imóveis e desligada das oscilações da capacidade de
rendimento dos cidadãos, a tensão que gera sobre os recursos tributários uma
procura crescente em número e qualidade de serviços públicos municipais, a
necessidade de melhorar a quantificação das taxas, a problemática da
actualização dos valores cadastrais dos centros urbanos, o melhoramento da
equidade na distribuição de cargas e a necessidade, nas grandes cidades, de
maior autonomia na gestão, constituem os principais desafios da fiscalidade
local.
V.1.2. Princípios e valores.
Os princípios e valores em que se deve sustentar a gestão tributária e de
cobrança local são os seguintes:
1. A aplicação das TIC's aos sistemas de informação tributária constitui
um elemento básico no melhoramento da eficiência e da transparência dos
processos.
A implantação das TIC's nesta área permite uma oferta mais ampla de
serviços e uma relação mais ágil com os contribuintes. A Administração
pode oferecer, desde a descarga de impressos e o fornecimento de
informações claras sobre cada figura tributária, até à opção de efectuar
autoliquidações telematicamente.
19
2. As entidades locais devem garantir o cumprimento das disposições
normativas que regulam os seus sistemas de financiamento.
3. A definição de estratégias e objectivos da política tributária e sua
formalização expressa.
As administrações públicas locais deve riam definir e concretizar os seus
objectivos, de forma qualitativa e quantitativa, em aspectos como: eficácia
de cobrança, percurso fiscal, pressão fiscal, equidade contributiva –
isenções e bonificações -, e a quantificação dos custos dos serviços sobre
os quais são exigidas taxas.
4. As entidades locais devem velar pela adequada administração dos
fundos públicos.
Independentemente dos controlos externos, a responsabilidade no
manuseamento dos fundos públicos impõe às municipalidades a
necessidade de estabelecer controlos internos e fomentar uma cultura
adequada de serviço público.
5. Maximizar a eficácia de cobrança das figuras tributárias de que
dispõem.
As administrações locais deverão promover as actuações e medidas que
lhes permitam garantir o cumprimento máximo dos contribuintes nos
períodos de cobrança voluntária, sem prejuízo do acompanhamento das
dívidas pendentes em execução e da concepção e execução de planos de
inspecção fiscal.
6. Facilitar o pagamento dos impostos aos cidadãos.
As entidades locais deverão garantir aos cidadãos a possibilidade de
efectuarem o pagamento das suas obrigações fiscais através de diferentes
meios tendo em vista melhorar a eficácia de cobrança (pagamento
mediante cartão, domiciliações bancárias, escritórios virtuais, etc.), com
especial ênfase no uso de meios telemáticos.
7. O profissionalismo das equipas de gestão tributária e de cobrança.
A garantia de estabilidade e capacitação em matéria de gestão tributária
das equipas adscritas ao serviço, condicionam o êxito na eficácia tributária
e limitam o recurso a práticas irregulares na gestão dos fundos públicos.
20
8. Acessibilidade e clareza nas informações fiscais .
A complexidade do sistema tributário, resultante da existência de um
elevado número e diversidade de figuras tributárias constitui um problema
adicional nas relações entre a administração fiscal e o contribuinte. As
administrações locais deverão garantir o acesso às informações fiscais,
velando pela sua clareza e integridade. O cumprimento efectivo deste
princíp io exige a adaptação da linguagem jurídica própria da legislação
tributária às necessidades informativas do contribuinte médio que não tem
formação jurídica especializada.
V.1.3. Aspectos especialmente sensíveis a comportamentos irregulares e
perdas de e ficiência.
Em primeiro lugar, é conveniente pôr a manifesto vários factores que
concorrem a nível fiscal municipal e que dificultam a consecução dos objectivos
de eficiência e transparência.
v A caracterização das dívidas tributárias locais.
A reduzida dimensão das dívidas tributárias locais, sobre as quais a própria
administração municipal fixa bonificações, determina perdas de eficiência
resultantes da dificuldade em aceder a economias de escala nas actividades
próprias da gestão tributária e acompanhamento do seu grau de
cumprimento, tanto em período voluntário como em executivo.
v A amplitude e evolução da legislação tributária.
A abundância de normas no âmbito tributário e as contínuas modificações a
que se vêem submetidas representam um obstáculo adicional à gestão, que
não só exige um alto grau de especialização e capacitação por parte dos
responsáveis e gestores, mas também a necessidade de adaptar
periodicamente os sistemas de gestão associados.
Da concorrência destas circunstâncias se deduz que as actividades que se
desenvolvam no âmbito da gestão tributária e de cobrança se executam no
enquadramento de uma problemática muito concreta. Entre os aspectos mais
críticos da gestão tributária devem-se assinalar os seguintes:
1. A necessidade de actualização permanente dos padrões tributários.
As entidades locais gerem os seus impostos maioritariamente através de
padrões cuja actualização exige um esforço constante. Em múltiplas
ocasiões, as bases de dados associadas apresentam claras disfunções:
atrasos na incorporação das novas bases tributárias, descoordenação entre
os diferentes padrões dentro da mesma entidade municipal, duplicidades
nas entradas de novos registos, etc.
21
2. A coordenação interna com outros serviços municipais não
tributários.
Actuar como se os serviços públicos locais fossem departamentos
estanques representa um obstáculo na eficácia da cobrança. O intercâmbio
de informações com outras áreas da gestão municipal (ordenação do
território, tramitação de diversas licenças urbanísticas, etc.) com efeitos
directos sobre a cobrança local, constitui uma atribuição pendente no
melhoramento da gestão municipal.
3. A interacção com outras administrações e entidades.
Partilhar informações fiscais com outros níveis do governo ou, tal como já
se advertiu anteriormente, estabelecer mecanismos de assistência desde os
níveis de governo supramunicipais até às entidades locais de menor
dimensão, que não podem aceder às economias de escala derivadas da
gestão de recursos tributários, são aspectos-chave no melhoramento da
eficácia da cobrança.
4. O atendimento ao contribuinte.
A relação entre administração local e cidadão é especialmente sensível em
questões tributárias. Uma grande parte das iniciativas e boas práticas
registadas nesta secção corresponde à necessidade de retomar a
organização e colocar o cidadão no centro do serviço público. A espera em
filas, um atendimento ao contribuinte pouco personalizado e elevados
índices de morosidade tributária põem a claro que a comunicação com os
contribuintes é um aspecto crítico na gestão tributária. Os municípios que
empreenderam projectos orientados para a resolução do descontentamento
dos cidadãos na tramitação dos seus impostos provocaram melhoramentos
visíveis na opinião dos cidadãos sobre a administração tributária graças a
uma imagem de modernidade, eficiência e maior proximidade com o
cidadão.
V.1.4. Boas práticas: Gestão tributária e de cobrança.
Tal como se advertiu no início desta secção, o processo de detecção de boas
práticas foi efectuado em três planos sobre os quais giram as iniciativas
exemplares na gestão tributária e de cobrança:
A. Concepção da política tributária.
B. Melhoramentos nos sistemas de gestão tributária e de cobrança.
C. Relações entre a administração tributária local e os c ontribuintes.
D. Melhoramento da gestão de pagamento.
E. Melhoramento da transparência na gestão tributária e de cobrança:
disponibilidade e acesso às informações fiscais e aos resultados.
22
A. Concepção de política tributária
Boas práticas orientadas para a fixação de taxas municipais
O Serviço de Gestão Pública da OCDE publicou em 1998 um guia de boas
práticas em relação à concepção de taxas pelo uso dos serviços públicos. Se
bem que as directrizes registadas no documento de referência sejam
generalizáveis a todos os níveis de governo (central, regional, local); a maior
parte das recomendações são directamente aplicáveis ao nível local:
Os serviços pelos quais as autoridades locais poderão exigir taxas
deverão estar claramente registados na normativa (directivas fiscais, se
for caso disso)
•
Quando se decidir introduzir uma nova taxa ou alterar
substancialmente o seu valor, recomenda-se a integração da visão dos
utilizadores. No entanto, de acordo com a OCDE, o objectivo não
consiste em submeter a debate a introdução da taxa, mas sim em
registar opiniões sobre a forma mais adequada de a implantar. Nestes
processos de consulta, recomenda-se a incorporação da perspectiva
dos funcionários públicos de primeira linha 7, que conhecem com maior
precisão as necessidades e inquietações dos utilizadores do serviço.
Os sistemas de taxas deveriam ser combinados com a implantação de
sistemas de objectivos e de controlo da qualidade dos serviços. Esta
informação deveria ser complementada com a disponibilidade periódica de
dados sobre o grau de satisfação dos utilizadores para garantir que a
Administração presta o serviço ao nível de eficiência e qualidade
adequados.
O custo de provisão dos serviços deveria estar quantificado,
independentemente de a taxa a fixar cobrir integral ou parcialmente tal
custo. Neste segundo caso, a quantificação exacta do custo confere
transparência ao sistema tributário, dado que permite que os utilizadores
conheçam o nível de subvenção implícita no mesmo. O custo deverá ser
revisto periodicamente e deverá integrar não só os custos directos, mas
também uma adequada imputação dos custos gerais (ver o Capítulo V.5.
Prática PE VI)
Simplicidade e uniformidade na estrutura tarifária, sem prejuízo das
variações que se possam aplicar aos utilizadores de forma individual.
7
Empregados de primeira linha (“front office”), os que estão e m contacto directo com os cidadãos.
23
Integrar-se-ão considerações de equidade. As administrações locais
deveriam estabelecer reduções que permitam facilitar o acesso ao serviço
aos utilizadores potenciais para os quais a taxa pode representar uma
barreira financeira ao seu uso efectivo.
B. Melhoramento nos sistemas de gestão tributária e de cobrança.
Prática GT I: Modelo organizativo de Gestão Integral.
A administração tributária local caracteriza-se, com frequência, por se organizar
internam ente em função do tipo de impostos em vez de estabelecer uma lógica
organizativa baseada na realização de funções comuns. A primeira destas
concepções organizativas gera disfunções no desenvolvimento das actividades
de carácter interno e na relação com o contribuinte, dado que provoca
duplicidades na exigência de documentação e deslocações desnecessárias.
Por isso, a adequação e reorientação das estruturas organizativas para
modelos que se apoiam num estilo de direcção que se sustenta na participação
e delegação como princípios básicos e que situam o cliente no centro dos
objectivos da organização é fundamental na modernização da gestão tributária.
Estes processos representaram o abandono de um modelo tradicional em que
a cobrança costuma depender da tes ouraria municipal em convivência com
departamentos vinculados à gestão e tramitação de recursos, para um modelo
de gestão integral em que se identificam áreas separadas: gestão, cobrança
(voluntária e executiva), inspecção, serviços jurídicos específicos - em que se
integra a tramitação dos recursos tributários e a análise normativa -, de relação
com outras administrações, de financiamento e de coordenação interna - em
que se torna fundamental a especialização nos sistemas de informação.
Um modelo que ultrapasse a tradicional estrutura de departamentos separados
por figuras tributárias coadjuva no cumprimento dos princípios de eficiência,
suficiência, agilidade e unidade do sistema tributário municipal, melhoramento
da eficiência dos procedimentos tributá rios com uma maior coordenação entre
gestão e informação e permite aproveitar as economias derivadas da unidade
na gestão.
De igual modo, convém recordar a advertência da OCDE no seu documento de
Boas Práticas para a oneração dos serviços públicos8: “a gestão tributária
exige o desenvolvimento de múltiplas capacidades por parte dos governos
locais, especialmente no campo da gestão de recursos humanos e da
aplicação das TIC's aos sistemas de informação.”
Prática GT II: Implantação de um Sistema de Direcção por Objectivos.
8
PUMA Policy Brief n.3. Public Management Service. March 1998.
24
A Direcção por Objectivos é um sistema de gestão centrado nos resultados que
exige a definição, a curto prazo, dos objectivos organizacionais e faculta os
instrumentos para a planificação estratégica da organização. A implantação
deste sistema exige que sejam dados os passos seguintes:
1. Definir as áreas -chave de resultados, que serão susceptíveis de variação ao
longo do tempo e se deverão identificar com variáveis de crescimento
(expansão da actividade) e de rentabilidade.
2. Formular, de maneira coordenada e negociada, as metas ou resultados a
conseguir em períodos superiores a um exercício.
3. Determinar objectivos concretos e mensuráveis num período de tempo
determinado.
4. Conceber indicadores que sirvam como critério para medir o grau de
cumprimento dos objectivos.
Entre alguns exemplos de modernização organizativa tributária com a
aplicação de sistemas com estas características encontram-se a SUMA,
Gestão Tributária da Governo de Alicante, e mais recentemente, a
Administração Tributá ria de Madrid, na Espanha.
Figura 1. Sistema de Direcção por Objectivos na Agência Tributária de
Madrid.
Cadena de Objetivos
Cadena de Objetivos – Medios
Asistencia
Asistencia al contribuyente:
Incremento
Incremento recaudación
Simplificação e informação
Modelos,
impressos
Campanhas
publicitárias
Informação
liquidações
Assistência ao contribuinte:
Aumento cobrança
Proximidade do cidadão
Novos
escritórios
Programa
Diminuição
"e-Notário" tempo de
espera
Marcação
prévia
Página web
Ayuda
autoliquidación
autoliquidación
Administración
Administración
electrónica
electrónica y telemática
Internet
Internet
Cita previa
previa
Cita
Disminución tiempo
tiempo
Disminución
de espera
Nuevas oficinas
oficinas
Nuevas
Programa “e-Notario”
“e-Notario”
Programa
Cercanía al
al ciudadano
ciudadano
Información
liquidaciones
liquidaciones
Campañas
Campa
ñas
publicitarias
publicitarias
Modelos, impresos
impresos
Modelos,
Simplificación ee
información
información
Administração electrónica e
telemática
Internet
Ajuda auto- Págin
liquidação
a
Web
25
C. Relações entre a administração tributária local e os contribuintes.
Boas práticas orientadas para o melhoramento do atendimento ao
contribuinte
Prática GT III: Atendimento directo e personalizado ao contribuinte.
Neste enquadramento incluímos todas as medidas concebidas a partir das
administrações tributárias locais encaminhadas para o melhoramento do
atendimento e as informações que oferecem aos seus contribuintes. A
colocação em andamento de iniciativas para a prestação de um serviço
ajustado às inquietações dos cidadãos e que facilitem o cumprimento das
obrigações fiscais no prazo voluntário representou, na maior parte dos casos, a
reorientação integral do serviço e a adequação dos meios materiais e dos
recursos humanos.
Muitas das práticas encaminhadas no sentido de garantirem um diálogo mais
efectivo entre os serviços tributários e os contribuintes surgem tendo por
objectivo evitar a formação de grandes filas para o pagamento contributivo que
deterioram a imagem municipal. As causas que provocam estas situações de
congestionamento dos serviços tributários municipais residem especialmente
em:
§
Limitação das formas de pagamento ao atendimento presencial nas
dependências municipais
§
Ausência de informações antecipadas sobre a dívida tributária.
§
Descoordenação com outros departamentos municipais.
§
Respostas de carácter genérico às consultas do contribuinte que não
oferecem soluções de forma integral nem imediata.
A agilização da gestão na cobrança e o melhoramento da imagem externa do
serviço exigem uma comunicação activa com o contribuinte. Para este fim,
podem-se empreender acções concretas que se podem implementar
isoladamente ou então fazer parte de um projecto integral de “criação de
escritórios de atendimento ao contribuinte”. A chave do êxito destas iniciativas
consiste em ultrapassar a gestão burocrática e actuar sobre os processos para
que estes ofereçam aos cidadãos soluções ágeis. Entre outras, as medidas
que se recomendam são as seguintes:
26
Conceder prioridade ao atendimento ao cidadão, com as seguintes
actuações:
-
Substituir os balcões tradicionais por mesas individualizadas que garantam
confidencialidade e um atendimento mais personalizado.
-
Alterar a mentalidade de trabalho da equipa que faz parte do serviço de
atendimento ao contribuinte, fomentando e interiorizando a cultura de
serviço.
-
Melhorar a dotação dos meios físicos de forma que o contribuinte se
relacione com a Administração num meio cómodo e reduza a insatisfação
devida aos tempos de espera. Estes melhoramentos podem ser orientados
para:
o Acondicionar os espaços físicos (áreas de espera, luminosidade,
imagem de modernidade, mobiliário funcional e cómodo, etc.).
o Facultar meios técnicos que facilitem o cumprimento das obrigações
fiscais (fotocopiadoras, hardware e software adequados, scanner,
impressora, etc.)
-
Ampliar os horários de atendimento ao cidadão, adaptando-os às
necessidades dos cidadãos.
-
Implantar novos canais de comunicação, para além do atendimento
presencial: telefone de atendimento municipal e serviço de escritório virtual
(ver a Prática GT VIII neste mesmo capítulo)
-
Melhoramento dos canais de comunicação existentes (atendimento a
turistas, adaptação do serviço a imigrantes). No caso do atendimento a
turistas com segunda residência no município, torna-se especialmente
interessante o trabalho desenvolvido pela SUMA Gestão Tributária
(Alicante, Espanha) que implantou um serviço especial para contribuintes
não nacionais que disponham de segunda residência nos seus municípios
de influência.
Favorecer e canalizar a comunicação directa entre o contribuinte e a
Administração Tributária Local.
A consecução de uma interacção ágil entre Administração Tributária e
contribuinte também reside na agilidade e canalização das queixas interpostas
pelos cidadãos. Trata -se de colocar à disposição do contribuinte meios
adicionais à tramitação administrativa do expediente para fazer chegar aos
responsáveis de forma ágil e efectiva as suas queixas e opiniões. As acções
que se podem desenvolver no enquadramento deste objectivo são as
seguintes:
27
-
Normalizar os trâmites para a apresentação das queixas e sugestões.
-
Compromisso de resposta individualizada ao contribuinte por parte da
Administração Tributária.
-
Facultar um amplo leque de possibilidades para facilitar a apresentação das
queixas: telefone, livro de reclamações e sugestões, caixas de correio em
diferentes dependências municipais, correio electrónico, fax para a
canalização de queixas e opiniões.
-
Ultrapassagem do conceito tradicional de queixa e convertê-la numa
oportunidade de melhoramento.
Simplificação e normalização dos procedimentos tributários.
Adaptação da informação facultada ao contribuinte numa linguagem
clara e acessível. Nesta linha de trabalho, devem-se destacar as actuações
efectuadas a partir da Comune di Roma para garantir um diálogo activo entre a
Administração e o contribuinte. Uma das iniciativas com maior impacto no
melhoramento da acessibilidade do sistema e simplificação da normativa foi a
que consistiu em adaptar a linguagem tributária a uma terminologia de fácil
compressão pelos cidadãos.
Os projectos encaminhados para a modernização do atendimento ao
contribuinte gozam de uma alta transferibilidade na sua aplicação. A clareza
dos objectivos e uma planificação sistemática do projecto facilita a difusão da
experiência e a sua aplicabilid ade em municípios muito diferentes. No Uruguai,
tal como se explica de seguida, a Intendência Municipal de Montevideu
abordou com êxito um projecto de melhoramento do atendimento tributário e a
Municipalidade de Valparaíso pôs em andamento uma experiência de guiché
único que conseguiu agilizar a gestão de cobranças, a tramitação de patentes e
licenças, e outros serviços de interesse para o contribuinte, como as inscrições
em cursos e diferentes programas.
28
Experiência com êxito: O projecto + Fácil da SUMA Gestão Tributária do
Governo Provincial de Alicante (2000-2002)
Situação inicial
A necessidade de dar um novo impulso à organização, capaz de ultrapassar a
fase de melhoramento exclusivamente quantitativo tendo em vista situar o
cidadão no centro do serviço público, surgiu a partir da análise da
problemática que caracteriza a tributação local, dos resultados de gestão
alcançados até ao ano 2000 e da valorização interna da opinião registada nas
entrevistas efectuadas aos contribuintes.
Objectivos da prática.
Objectivos gerais
§ Simplificar e agilizar os procedimentos administrativos.
§ Agilizar os processos através das novas tecnologias.
Objectivos específicos
§ Melhoramentos qualitativos dos serviços prestados aos cidadãos.
§ Ampliação do catálogo de serviços em impostos locais e outros serviços
com as câmaras municipais.
§ Ampliação de novos convénios de colaboração com a Agência Tributária,
os Registadores da Propriedade, Registo Comercial, colégios de notários,
Chefia Provincial de Tráfego e Direcção Geral de Cadastro.
§ Maior divulgação das fórmulas de gestão com a realização de Fóruns de
Debate ou publicação em revistas especializadas.
§ Diversificação da nossa actividade e projecção exterior.
Estes objectivos específicos foram registados em quatro linhas de ac tuação no
plano estratégico da SUMA:
1. Alcançar 90% de cobrança voluntária em todos os padrões.
2. Reduzir até ao máximo de 4 anos a antiguidade dos recibos em cobrança
executiva.
3. Aprofundar significativamente a utilização das TIC's.
4. Conseguir projecção do pessoal a níveis local, provincial e da Comunidade
Autónoma em que se apresentem e contrastem a experiência e os
conhecimentos da SUMA.
Descrição das acções desenvolvidas
O projecto + FÁCIL é um conjunto de cinco programas enquadrados num
plano estratégico trienal (2000-2002) tendo em vista facilitar o cumprimento
das obrigações tributárias dos cidadãos na área provincial de Alicante:
• O programa OPINA que, com um desenvolvimento específico de
campanha de comunicação e imagem corporativa, coloca à disposição de
qualquer cidadão a possibilidade de ser ouvido nas suas queixas e
sugestões.
• Atendimento Directo ao Contribuinte, que implica uma nova concepção
total dos aspectos relacionados com o serviço.
• Não-às -filas, programa que encerra na sua denominação o seu objectivo e
inclui medidas organizativas que eliminam esquemas obsoletos de FrontOffice e Back-Office.
• Campanhas de Cobrança Voluntária, com numerosas medidas de
melhoramento de procedimentos, comunicações e depuração de erros.
29
•
Escritório Virtual na Internet, que aproxima a administração electrónica um
pouco mais do cidadão, com especial cuidado nos conceitos de
possibilidade de utilização e segurança.
Resultados obtidos
Os principais sucessos do projecto +FÁCIL podem-se resumir nos pontos
seguintes:
1. Es tão à disposição do cidadão 41 escritórios, em que o tempo de espera
médio é inferior a cinco minutos – com índices de satisfação superiores a
80%. Evita-se qualquer deslocação adicional do cidadão para resolver as
suas gestões.
2. O contribuinte pode comunicar directamente com a Direcção do organismo,
com um compromisso explícito de resposta num período de tempo inferior
a 20 dias.
3. O contribuinte dispõe de horários alargados um dia por semana.
4. O contribuinte pode, a partir do seu domicílio, através da banca electrónica
com maior implantação na província, pagar os seus recibos em período
voluntário e localizar, validar e seleccionar qualquer dívida em cobrança
executiva, dando instruções em linha para efectuar o pagamento. Estas
informações são transmitidas em tempo real na base de dados da SUMA.
Experiência de êxito: Melhoramento do atendimento ao contribuinte na
Intendência Municipal de Montevideu
O projecto de melhoramento do sistema de informação ao contribuinte na
Intendência Municipal de Montevideu foi iniciado em 1998 e, a partir de então
seguiu um processo de melhoramento contínuo e de adaptação às
necessidades cambiantes do ambiente.
Situação inicial
A colocação em andamento do projecto respondia à necessidade de resolver a
problemática comum de congestionamento dos serviços tributários municipais
que tinha provocado um alto descontentamento no cidadão de Montevideu
pela falta de atendimento personalizado adequado em assuntos concretos. A
limitação das possibilidades de pagamento na fórmula presencial no guiché e
a ausência de informações genéricas sobre elementos tributários básicos
(conceitos, valores e datas de vencimento das principais figuras tributárias)
foram os traços caracterizadores da situação à partida da Intendência
Municipal de Montevideu.
Objectivos da prática:
§ Melhorar a imagem externa
§ Facilitar as gestões aos cidadãos
§ Reduzir os tempos de atendimento
§ Melhorar a cobrança em período voluntário
§ Actualizar os sistemas de informação
§ Informação desagregada e pertinente
Descrição das a cções desenvolvidas
A prática desenvolveu-se em várias etapas:
30
1. Implantação de um sistema de cobrança descentralizado para os
principais impostos através de:
a. Ampliação da rede de locais de pagamento
b. Ampliação do horário de atendimento e seu alargamento a todos
os dias da semana.
c. Informação clara e completa nos avisos das facturas:
vencimento, especificação detalhada da cobrança, avisos de
próximos vencimentos.
2. Criação de uma unidade centralizada de atendimento ao cidadão para
os principais impostos. Esta unidade presta os seguintes serviços:
consultas e gestões diversas (domiciliação, alterações de endereços,
fixação de forma de pagamento, modificação de dados fiscais) por duas
vias: postos de atendimento personalizado e atendimento telefónico.
3. Implantação de medidas complementares: disponibilidade de postos de
auto-consulta, unidade de resposta audível, página da Internet, correio
electrónico e, generalização da cobrança descentralizada de outros
impostos como a tarifa de saneamento, a taxa bromatológica, a taxa de
ascensores e as quotas de convénios.
Resultados obtidos
§
Desaparecimento das filas por possibilitar o pagamento numa ampla rede
de centros com horários mais amplos.
§ Maior comodidade para o cidadão por incorporar o atendimento telefónico,
Internet e os postos de auto-consulta. As entrevistas de satisfação
demonstraram a redução da insatisfação do contribuinte relativamente aos
factores críticos (demoras em trâmites, falta de resposta reiterada, múltiplas
deslocações aos centros municipais e deficiente estado dos locais).
§ Uma informação mais clara e transparente através do envio de
informações periódicas para o domicílio fiscal os dados relativos a conceitos
e valores de impostos antes da data de vencimento.
§ Redução da morosidade em 20%
Prática GT IV: Protecção e defesa dos direitos dos contribuintes
A existência de direitos e garantias para os contribuintes constitui um reforço
do princípio de segurança jurídica característico das sociedades democráticas
mais avançadas tendo em vista re forçar a participação destas nos
procedimentos tributários. Para tal torna-se necessária a incorporação no
ordenamento tributário geral de um conjunto de direitos básicos do cidadão.
A constituição dos direitos gerais dos contribuintes deverá estar prevista na
normativa tributária geral dos respectivos países; sem prejuízo de as
administrações locais poderem e deverem assumir um papel activo como
garantes destes direitos nas suas relações tributárias com os seus cidadãos.
De forma geral, dever-s e-ão garantir ao contribuinte os direitos seguintes:
31
Ser tratado com o devido respeito e consideração pelo pessoal que
desempenha funções na Administração originária do imposto.
Ser informado e assistido no exercício dos seus direitos no cumprimento
das suas obrigações tributárias.
Solicitar assistência e informação técnica sobre os direitos e obrigações
por parte da Administração tributária local.
Efectuar os seus trâmites de forma gratuita, nos prazos estabelecidos
pela normativa legal.
Poderá denunciar maus-tratos, extorsões ou qualquer outra actuação
indevida de algum funcionário da Administração originária do imposto.
Apresentar consultas por escrito sobre assuntos fiscais à Administração
competente.
Gozar das isenções estabelecidas mediante norma jurídica,
formalizando o seu direito face à Administração Tributária em conformidade
com procedimento.
Efectuar trâmites face à Administração Tributária pessoalmente ou
mediante representantes legais ou autorizados.
Solicitar a declaração da extinção da obrigação tributária, nos casos
estabelecidos pela normativa.
Tramitar a devolução de impostos.
Tramitar a devolução de pagamentos indevidos ou em excesso.
Protecção e reserva dos seus dados fiscais, informações ou
antecedentes.
Ser notificado sobre actuações da Administração, em forma e prazos.
Solicitar certificações e extractos que certifiquem o cumprimento das
suas obrigações tributárias.
Aceder e tomar conhecimento do estado dos trâmites administrativos de
que faz parte.
Desfrutar dos incentivos tributários nas condições previstas por
normativa legal.
Impugnar os actos da Administração Tributária que determinem
impostos ou imponham sanções dentro dos prazos previstos por normativa
legal.
32
Solicitar facilidades de pagamento, sempre que as dívidas fiscais não se
encontrem na fase de cobrança coerciva.
Direito a não entregar os documentos que já tenha apresentado
anteriormente à administração local.
As administrações locais deverão seguir as directrizes abaixo para
promoverem o seu papel activo como garantes destes direitos aos seus
contribuintes:
Institucionalizar a defesa do contribuinte na normativa municipal,
inclusive através da criação de instituições específicas.
Facilitar ao contribuinte o acesso à informação tributária através da
implantação das TIC's.
Garantir mecanismos que permitam ao contribuinte apresentar
queixas ou sugestões sobre o funcionamento da gestão tributária.
33
Experiência de êxito: O Defensor do Contribuinte da Câmara Municipal de
Madrid
A Câmara Municipal de Madrid criou no ano de 2004 a agência de Defesa do Contribuinte para
a tramitação das queixas, reclamações e sugestões que possam ser apresentadas
relativamente ao funcionamento dos serviços fiscais municipais ou aos procedimentos
administrativos desta natureza.
Objectivos e funções da agência
A agência do Defensor do Contribuinte é criada para a melhor defesa dos
direitos e garantias dos contribuintes obrigatórios nas suas relações com os
serviços fiscais municipais, exercendo as funções seguintes:
a)
Receber e tramitar as queixas, reclamações ou sugestões
apresentadas pelos cidadãos, directa ou indirectamente relacionadas com
os procedimentos administrativos de natureza fiscal, motivadas pelas
demoras, faltas de atenção ou outras deficiências que se observem no
funcionamento das diferentes dependências e unidades dos serviços fiscais
municipais, recebendo destes todas as informações que forem necessárias
para o esclarecimento dos factos que as tenham originado.
b)
Elaborar os relatórios e contestações procedentes, notificando-os
ao interessado.
c)
Remeter, trimestralmente, à Comissão Especial de Sugestões e
Reclamações 9, através da área de Governo das Finanças e Administração
Pública, a cópia das queixas, reclamações e sugestões recebidas, assim
como das respostas dadas às mesmas.
d)
Apresentar aos serviços pertinentes as recomendações que
considere necessárias para a melhor defesa dos direitos e garantias dos
contribuintes relativamente às queixas, reclamações e sugestões
apresentadas. Simultaneamente, tais recomendações devem ser enviadas,
para que constem e delas seja dado conhecimento à Comissão Especial de
Sugestões e Reclamações.
e)
Assistir aos cidadãos no exercício do direito de petição
reconhecido no artigo 29 da Constituição Espanhola, em matéria fiscal, o
qual se regerá, em qualquer caso, pela sua legislação específica.
f)
Elaborar uma Memória anual em que fique reflectido o resumo da
sua actuação ao longo do exercício e se sugiram as medidas processuais
ou normativas consideradas convenientes para a melhor defesa e garantias
dos contribuintes. Tal Memória deve ser enviada, através da área de
Governo das Finanças e Administração Pública, à Junta do Governo da
Cidade de Madrid para seu conhecimento e, igualmente, à Comissão
Especial de Sugestões e Reclamações. Cumprido tal trâmite, a Memória é
tornada pública.
O prazo máximo para apresentação das queixas e reclamações será de um
ano, contando a partir do momento em que se tenha conhecimento dos factos
9
A normativa espanhola (Lei 57/2003, de 16 de Dezembro, sobre medidas para a modernização do
governo local), prevê a criação de uma Comissão especial de Sugestões e Reclamações, composta por
representantes de todos os grupos políticos que integrem o Plenário, para a defesa dos direitos dos
residentes face à Administração municipal. Esta Comissão foi criada tendo em vista fomentar o
instrumento da participação dos cidadãos nas grandes cidades, onde há um maior risco de
distanciamento entre cidadãos e governantes.
34
que as motivam.
Aspectos processuais na tramitação das queixas e sugestões
A agência procura elaborar, num prazo não superior a quinze dias, a contestação razoável da
queixa ou reclamação, depois de receber dos serviços responsáveis todas as informações
necessárias e, se for caso disso, tomar as medidas correctivas a adoptar.
Aspectos processuais na tramitação das sugestões
A agência remete as sugestões recebidas e inscritas no Registo de Queixas, Reclamações e
Sugestões ao órgão titular do serviço a que se dirigem. Se afectarem vários serviços ou pelo
seu interesse merecerem um tratamento diferenciado, a agência tornará sua a sugestão
propondo os melhoramentos ou reformas considerados necessários para a melhor defesa dos
direitos e garantias dos contribuintes.
Prática GT V: Incentivos ao bom contribuinte
Tendo por objectivo premiar e potenciar a colaboração dos contribuintes no
pagamento dos impostos locais e garantir altos níveis de eficácia de cobrança
no período voluntário, a maioria das entidades locais pode recorrer a diversos
mecanismos, sempre que tenham a respectiva cobertura normativo.
A possibilidade de estabelecer bonificações em quota a favor dos
sujeitos passivos que domiciliem as suas dívidas de vencimento periódico
numa entidade financeira, antecipem pagamentos ou efectuem acções que
impliquem colaboração na cobrança de receitas. No caso das corporações
locais espanholas, estas podem aplicar uma bonificação de até 5%.
35
A penalização aplicada aos contribuintes, concluído o período voluntário
de pagamento do imposto, através dos encargos e juros de mora pode
actuar como incentivo ao pagamento da dívida fiscal no prazo marcado no
calendário fiscal.
•
Sorteios e outras medidas incentivadoras. Sirva de exemplo o
município de Montevideu que efectua um sorteio de uma bonificação de
cem por cento dos impostos durante um ano entre todos os contribuintes
que não tenham recorrido a facilidades de pagamento (é atribuído um
prémio a dez mil contribuintes)
D. Melhoramento da gestão do pagamento
Prática GT VI: Facilidades fiscais e meios alternativos de pagamento.
A forma mais habitual da extinção da dívida fiscal é o pagamento da mesma,
que normalmente costuma ser feito em numerário pelos meios de que a
administração disponha. Tendo em vista “tornar mais fácil” ao contribuinte o
cumprimento das suas obrigações fiscais e, por conseguinte, melhorar os
índices de eficácia da cobrança em período voluntário, a administração fiscal
local deveria concentrar esforços na oferta de meios alternativos de pagamento
aos seus cidadãos. A normativa fiscal geral deveria regular os requisitos e
condições para que o pagamento possa ser efectuado utilizando diferentes
formas de pagamento, especialmente telemáticas.
As medidas que as administrações fiscais locais poderiam adoptar neste
capítulo são as seguintes:
•
Possibilidade, à escolha do contribuinte, de marcar prazos e fraccionar
o pagamento das dívidas fiscais.
Quando a situação económico-financeira impeça o contribuinte, de forma
transitória, de efectuar o pagamento da dívida fiscal num único prazo, tanto
no período voluntário como no executivo, este deveria ter a opção de
aprazar ou fraccionar o pagamento, a pedido.
Em geral, seria aconselhável que as administrações permitissem aos seus
contribuintes que possam adequar o pagamento das suas dívidas fiscais
nas suas disponibilidades de liquidez ao longo do ano. Neste sentido, a
criação de uma Conta Contribuinte, tal como a Agência Fiscal da Câmara
Municipal de Madrid prevê implantar pode resultar num incentivo claro no
36
melhoramento dos indicadores de eficácia de cobrança no período
voluntário.
•
Possibilitar a compensação
administrações.
da
dívida
fiscal
entre
diferentes
Embora se trate de uma iniciativa cuja concorrência não resida
exclusivamente na administração local, a liquidez do contribuinte fica
positivamente beneficiada. Na Itália, o Instituto da Compensação, criado em
1997, de carácter estatal e municipal, facilita a compensação da dívida
fiscal com créditos no IVA. Esta fórmula evita os reembolsos por parte das
Finanças. O questionário à disposição do contribuinte só exige o
preenchimento do valor da dívida fiscal, e relativamente ao crédito com o
qual quer compensar a dívida, o valor e o código do imposto de referência.
•
Possibilitar o pagamento telemático dos impostos.
Algumas das operações relacionadas com o pagamento dos impostos que
as entidades locais mais frequentemente permitem efectuar através da
Internet são as seguintes:
§
Pagamento de diferentes impostos locais mediante assinatura
electrónica através da Internet.
Na Espanha, a Câmara Municipal de Madrid oferece esta
possibilidade relativamente ao pagamento das liquidações fiscais e
impostos periódicos em período voluntário, e de todas as dívidas em
período executivo; também é possível, no Imposto sobre os Bens
Imóveis (IBI), o pagamento através do Sistema Especial de
Pagamento (prazos domiciliados com bonificação).
§
Domiciliação bancária dos impostos através de serviços
telefónicos e portais municipais.
A domiciliação de impostos, taxas e preços públicos de cobrança
periódica a cargo da conta corrente ou caderneta de poupança do
contribuinte facilita o pagamento fiscal aos cidadãos e permite obter
melhores indicadores de eficácia de cobrança. Tradicionalmente, o
pedido deste serviço é efectuado com a presença física do
contribuinte nas repartições fiscais; no entanto, nota -se com maior
frequência que os municípios oferecem esta possibilidade através do
serviço telefónico especialmente habilitado e através da Internet.
Também se podem oferecer outro s serviços complementares como o
pedido de modificações no domicílio fiscal e anular o registo do
domicílio.
Um exemplo ilustrativo é o dos serviços prestados pela
Administração Fiscal da Câmara Municipal de Barcelona e da
Câmara Municipal de Madrid: os seus cidadãos podem domiciliar
37
telematicamente o Imposto sobre Bens Imóveis (IBI), Impostos sobre
Actividades Económicas (IAE), a taxa de registo de resíduos, uso de
passeios (passagens) e as taxas de ocupação da via pública
(terraços)
§
Facultar informação clara e detalhada sobre os procedimentos e
formas de pagamento à disposição do contribuinte.
Não há motivo para os contribuintes, especialmente os que se
relacionam pela primeira vez com os serviços fiscais, saibam quais
são os meios de pagamento à sua disposição. As administrações
locais deverão informar sobre a localização das repartições em que
podem efectuar o pagamento em numerário, ou com cartão, ou
número de telefone caso ofereça serviço telefónico e o alcance da
oferta de serviços oferecidos através da Internet.
Experiência de êxito: Pagamento telemático dos impostos na Comune di
Roma
Contexto em que a iniciativa surge
Esta prática surge no novo contexto da Lei 212 de 2000 (Estatuto do
Contribuinte), que estabelece os seguintes princípios gerais de informação ao
contribuinte:
1. O contribuinte deverá receber por escrito a documentação oportuna no
seu domicílio.
2. Se se negar qualquer vantagem fiscal a um contribuinte, dever-se-á
comunicar-lhe a sua situação e colocar à sua disposição toda a
informação necessária.
3. Qualquer alteração nos elementos do sistema fiscal nos Boletins Oficiais
e em todos os instrumentos ad-hoc disponíveis.
Descrição da prática
Os contribuintes da Comune di Roma podem efectuar telematicamente o
pagamento do ICI, que representa 4% do valor cadastral da primeira vivenda,
embora nos casos de vivendas adicionais, a percentagem varie. O pagamento
exige que contribuinte efectue os passos seguintes:
1. Introduzir o código fiscal e uma chave para se registar.
2. O contribuinte deve escolher entre efectuar uma comunicação, alterar a
informação disponível ou optar pela alíquota reduzida.
3. O utilizador preenche os dados pessoais e o número relativo ao imposto.
Neste módulo, a localização do município aparece por predefinição no ecrã.
Por último, o contribuinte deverá determinar se o pagamento corresponde à
primeira prestação, ou à segunda.
4. Em seguida, aparece a informação correspondente aos valores que devem
ser pagos. O contribuinte deverá indicar se o pagamento corresponde a
terrenos agrícolas, áreas de construção, outros imóveis, ou vivenda
principal. Efectuada esta selecção, pode efectuar o pagamento ou então
aceder à informação necessária para localizar dados adicionais.
5. O sistema informa sobre a execução correcta do processo e remete-se
posteriormente uma notificação electrónica.
6. O sistema permite consultar directamente a situação fiscal do contribuinte.
Continuidade e perspectivas
38
A principal debilidade do pagamento telemático está no facto de os
contribuintes que se podem candidatar a diferentes isenções; em geral, não
têm acesso fácil à Internet. Por este motivo, as actuações são complementadas
com programas que contribuem para facilitar e apoiar as franjas mais débeis da
sociedade no uso da Internet.
§
Facilitar, através de simuladores, informação sobre o alcance da
dívida fiscal que é da responsabilidade do cidadão.
Prática GT VII: Clareza e simplicidade nos recibos fiscais.
O documento de Boas Práticas da OCDE, em referência ao pagamento das
taxas e preços públicos que não se podem exigir na altura em que se presta o
serviço, enumera uma série de requisitos que os recibos emitidos pela
administração deveriam cumprir:
•
Os recibos devem ser remetidos em prazo e com indicações claras para o
seu pagamento.
•
Os recibos deverão facilitar informação suficiente, mas evitar um detalhe
excessivo que possa provocar confusão ou desincentivos à sua leitura.
39
Prática GT VIII: Escritórios virtuais.
Um escritório Virtual integra todos os trâmites e gestões, relacionados com um
âmbito concreto da administração, que se podem efectuar através da Internet,
tendo por objectivo melhorar a agilidade, a eficácia e a qualidade dos serviços
que tal administração presta. Estes escritórios telemáticos têm uma elevada
potencialidade no âmbito fiscal e de cobranças dado que representam um
importante avanço no melhoramento das relações com o cidadão e o objectivo
prioritário de simplificar e facilitar o cumprimento das obrigações fiscais.
Os serviços que se podem oferecer através dos escritório s virtuais são os
seguintes:
§
§
§
§
§
Apresentação e registo de documentos, pedidos e comunicações.
Domiciliação de impostos.
Manutenção de dados pessoais.
Acompanhamento do estado dos trâmites: consulta de dívidas pagas
e pendentes.
Selecção de operações de pagamento.
Benefícios da implantação
-
Facilita o cumprimento das obrigações fiscais e permite um diálogo mais
activo e directo com os contribuintes.
-
Permite ampliar o horário do serviço até às 24 horas do dia.
-
O cidadão pode seleccionar os valores e/ou expedientes que deseje pagar
numa única operação, associando-os a uma referência de cobrança válida
desse mesmo momento.
-
Permite aceder às economias de escala de um serviço fortemente
centralizado com capacidade de cobertura a um amplo número de
destinatá rios.
Limitações na implantação e riscos
A colocação em andamento de um escritório virtual deverá ter em conta as
reflexões prévias seguintes que se deverão integrar no projecto de
implantação:
§
O grau desigual de acesso dos cidadãos à Internet.
A oferta de serviços fiscais telemáticos torna-se ineficiente se as
possibilidades de acesso à Internet se encontrarem seriamente limitadas no
município de referência. Dado que sem todos os cidadãos desfrutam das
mesmas possibilidades de acesso em resultado da sua situação
económico-financeira, as entidades locais deveriam promover a
implementação de pontos públicos de acesso.
40
§
A falta de familiaridade de alguns colectivos com o manuseamento
destas ferramentas e as condições de segurança com as que se opera.
Por vezes, a resistência dos cidadãos ao uso de meios telemáticos para
pagar os seus impostos é, em grande medida, consequência do
desconhecimento sobre a sua utilização e a falta de confiança nos sistemas
de segurança e confidencialidade da informação. A existência de aulas de
aprendizagem para grupos específicos e uma difusão clara entre o público
dos sistemas de segurança concebidos para garantir a protecção da
informação que circula na rede, são questões chave para aumentar o uso
da cidadania dos escritórios fiscais virtuais.
§
O desenvolvimento da banca electrónica no país de origem.
A possibilidade de efectuar o pagamento telemático dos impostos através
do portal municipal exige que as entidades financeiras colaboradoras
tenham desenvolvido o serviço de banca electrónica que permita ao
contribuinte efectuar efectivamente o pagamento a débito nas suas contas.
§
O desenvolvimento dos processos e condições de segurança que
garantam a confidencialidade da informação.
Tal como se depreende do relatório SIB IS Pocket Book para os anos de
2002 e 2003, detecta-se uma importante resistência por parte dos cidadãos
ao recurso aos meios telemáticos para pagarem os seus impostos – mais
de 67% dos entrevistados posicionam-se a favor dos meios mais
tradicionais de pagamento. O principal argumento que justifica esta
reticência é a falta de confiança nos sistemas de segurança dos serviços
telemáticos. A este respeito, os sistemas desenvolvidos pelos escritórios
virtuais devem garantir a segurança na conexão através de processos de
comunicação segura. Desta forma, dever-se-á exigir a identificação prévia
do cidadão que disporá de número de identificação e chaves de acesso
privadas para aceder às informações personalizadas sobre a sua situação
fiscal.
§
O custo do seu desenvolvimento para os municípios de dimensão
reduzida.
As vantagens resultantes destes escritórios em comparação com o custo do
seu desenvolvimento são especialmente relevantes quando se trata de
municípios de elevada dimensão. As entidades locais poderão aceder às
economias de escala resultantes destes serviços telemáticos sempre que a
prestação efectiva do serviço seja feita por uma administração
supramunicipal ou se trate de uma prestação associada ao serviço.
41
Figura 2. Barreiras à e-administração.
Barreras para el Despliege de Servicios de
e-Administración (UE-25)
(% de ciudadanos)
81
67
65
66
63
59
46
26
Población que
no prefiere
usar servicio
on-line de
impuestos (de
los usuarios)
Población que
no prefiere
usar el
servicio online de
búsqueda de
empleo (de
los usuarios)
Población que
no prefiere
usar servicio
on-line para
solicitar el
pasaporte,
carnet de
conducir y
otros
documentos
personales
Población que
no prefiere
usar el
servicio online para
registrar un
vehículo
Población que
no quiere usar
denuncias o
declaraciones
a la policia
Población que
no prefiere
usar el
buscar libros
en bibliotecas
públicas
Pobalción que
no prefiere
usar el
declarar un
cambio de
domicilio
Población que
piensa que los
servicios de
Internet no
son tan
seguros como
los
tradicionales
(de acuerdo
totalmente y
en cierta
medida
Fonte: SIBIS Pocket Book 2002- 2003 Dezembro de 2003
Barreiras para a Subdivisão dos Serviços de
e-Administração (UE-25)
(% de cidadãos)
67: População que não prefere usar serviço em linha de impostos (dos utilizadores)
46: População que não prefere usa r o serviço em linha de procura de emprego (dos utilizadores)
65: População que não prefere usar o serviço em linha para solicitar o passaporte, carta de condução e outros
documentos pessoais
66: População que não prefere usar o serviço em linha para registar um veículo
81: População que não quer usar o serviço em linha para denúncias ou declarações à polícia
26: População que não prefere usar o serviço em linha para procurar livros em bibliotecas públicas
63: População que não prefere usar o serviço em linha para declarar uma mudança de domicílio
59: População que pensa que os serviços de Internet não são tão seguros como os tradicionais (de acordo totalmente
e em certa medida
Na Espanha diversas entidades locais apresentam um elevado grau de avanço
na implantação de escritórios fiscais virtuais. É de destacar a desenvolvida pela
Câmara Municipal de Córdova (Espanha) que coloca à disposição dos
cidadãos, através da sua página da Internet, a possibilidade de efectuarem
consultas sobre os recibos pendentes de pagamento e cancelar a dívida fiscal
dos que se encontram disponíveis para pagamento. Por outro lado, a SUMA
Gestão Fiscal do Governo provincial de Alicante um serviço fiscal telemático
universal, independentemente do município a que pertençam, dado que a
oferta de serviços não se diferencia em função do tamanho municipal ou dos
42
recursos económicos. Por isso, o projecto desempenha um importante papel no
cumprimento de princípios de equidade interterritorial.
43
Experiência de êxito: “Escritório Virtual”: O guia do Contribuinte da
Câmara Municipal de Barcelona
O guia do Contribuinte da Câmara Municipal de Barcelona, disponível na sua
página da Internet, apresenta uma estrutura simples e ágil que a converte num
instrumento de referência na comunicação dos serviços fiscais municipais com
os contribuintes e o propósito de facilitar o cumprimento das obrigações fiscais
no prazo.
Descrição da prática:
O guia contém informação prática, clara e detalhada sobre todas as questões
relativas ao pagamento dos impostos locais e permite ao contribuinte efectuar
gestões fiscais concretas como o pedido de domiciliação de impostos,
alteração de titularidade de bens imóveis, etc. As secções que oferece são as
seguintes:
§
§
§
§
§
§
§
Calendário do contribuinte , que inclui a data de pagamento dos
recibos domiciliados, data de pagamento dos recibos domiciliados durante
o período de cobrança, data de pagamento das domiciliações efectuadas
através da Internet durante o período de cobrança, período de cobrança
dos recibos não domiciliados.
Informação sobre impostos e taxas. Descreve-se o imposto, o
processo de registo, anulação de registo, casos susceptíveis de isenção e
qualquer outra questão relacionada com os impostos.
Como posso contactar o Instituto Municipal das Finanças?: Esta
secção oferece ao cidadão todas as opções para contactar tal instituição
(por telefone, pela Internet, por escrito e mediante atendimento presencial
nos diferentes distritos). Também apresenta todo tipo de informações sobre
esta instituição.
Informações relativas a: formas de pagamento, pagamento a
prazo, consulta das multas e impostos pendentes, relação de repartições e
telefones, direitos do contribuinte, conselhos práticos, ordenações fiscais,
categoria de ruas e legislação relacionada com o assunto.
Realização de trâmites com critérios de segurança e
confidencialidade: Alteração de titularidade de um imóvel, Alteração de
domicílio fiscal e/ou de notificação, Rectificação de erros nos dados
pessoais do cidadão, Pedido de consulta prévia concertada com o Instituto
Municipal das Finanças, Pedido do documento de pagamento para efectuar
o pagamento de impostos, taxas ou preços públicos, Notificação das
dívidas pendentes, Formalização de pagamentos a prazo (fraccionamento),
Certificado de pagamento, Certificado negativo de dívidas, Pagamentos de
impostos, taxas, preços públicos e multas com cartão de crédito ou débito
em conta, Domiciliação bancária de impostos, preços públicos e taxas,
Conciliação e pagamento dos padrões electrónicos para empresas,
Identificação de condutores de veículos denunciados (para empresas com
frotas que tenham assinado o respectivo convénio).
Simuladores de quotas: Estimativa da quota e/ou autoliquidação
do Imposto sobre o Aumento do Valor dos Terrenos (mais valia)
Relações especiais com os profissionais da gestão: o objectivo
deste sitio é que os profissionais da gestão como gestores, assessores
44
§
§
§
§
fiscais ou administradores de propriedades, deverão efectuar os seus
trâmites através da página da Internet da Câmara Municipal de Barcelona.
Para tal, assinou-se um convénio com catorze Colégios Profissionais
dedicados à assessoria fiscal; desta forma, o objectivo consiste em facilitar
a utilização da Internet como canal preferencial de comunicação com as
Finanças Municipais.
Factos destacados do ano relativamente aos impostos locais.
Como podes pagar?: Esta secção oferece informações sobre as
diferentes alternativas de pagamento dos impostos locais.
Conselho Fiscal: faculta informações sobre o Conselho Fiscal
como órgão externo de assessoria e controlo dos recursos em matéria
fiscal.
Colaboração com os grémios: Esta secção da Internet apresenta
informações e ligações directas com os grémios e associações integradas
no Conselho de Grémios de Comércio, Serviços e Turismo da cidade de
Barcelona considerados como entidades colaboradoras das Finanças
Municipais da Câmara Municipal de Barcelona, de forma que o cidadão
pode resolver qualquer questão fiscal dirigindo-se a estas entidades.
Experiência de êxito: “Escritório Virtual”: O atendimento telemático da
Câmara Municipal de Madrid.
A partir da página da Internet da Câmara Municipal de Madrid (munimadrid.es)
pode-se aceder à Agência Fiscal Madrid (+m), que de forma simples faculta
informações relacionadas com a gestão fiscal, assim como à realização de
múltiplas gestões e trâmites, facilitando deste modo aos contribuintes os
procedimentos administrativos e o cumprimento das suas obrigações fiscais
dentro dos prazos. Também se pode consultar e liquidar, a partir de munimadrid,
os expedientes de Multas de Circulação em período voluntário.
Descrição do escritório virtual da Agência Fiscal Madrid:
Contém informações práticas, claras e detalhadas sobre todas as questões
relativas ao pagamento dos impostos locais e permite ao contribuinte efectuar
gestões fiscais concretas, tais como o pedido de domiciliação de impostos,
duplicados de recibos, pagamento de impostos, etc. Permite aceder ao pedido de
informações, às sugestões e reclamações e às secções seguintes:
Funções Dão-se informações sobre +m, facilitando o acesso aos estatutos deste
organismo.
Informação fiscal
Calendário de impostos periódicos, que inclui o seu período de pagamento.
Cobrança de impostos e taxas. Prazos e formas de pagamento. Acesso às
informações e trâmites sobre o Imposto de Actividades Económicas (IAE), o
Imposto sobre os Bens Imóveis (IBI), o Imposto sobre Veículos de Tracção
Mecânica (IVTM) e a Taxa por ocupação do espaço aéreo, solo e subsolo: datas
de pagamento em período voluntário, forma de pagamento, processo de registo,
anulação de registo, bonificações, isenções, recursos, devolução de receitas,
domiciliações bancárias, sistemas especiais de pagamento e qualquer outra
informação relacionada com tais impostos.
Escritórios de atendimento
45
Escritórios de atendimento ao contribuinte. Esta secção oferece ao cidadão
todas as opções para contactar os escritórios de atendimento ao contribuinte, por
telefone, pela Internet, por escrito e mediante o atendimento presencial, indicando
os diferentes transportes públicos para seu acesso.
Pedido de informações, sugestões e reclamações. Defensor do Contribuinte.
Permite o pedido de informações e apresentar sugestões e reclamações fiscais
através da Internet (correio electrónico); de igual modo se pode consultar o estado
de andamento do seu pedido de informações ou da sugestão ou reclamação
apresentada.
Publicações Acesso ao Ranking fiscal e às Ordenações Fiscais e de Preços
Públicos.
Trâmites e gestões
Autoliquidações. Programas de ajuda. Programas de ajuda para a realização
das autoliquidações de IVTM, Aumento de Valor dos Terrenos de Natureza
Urbana (IIVTNU), Taxa de Passagem de Veículos, Taxa de Grandes geradores
de Resíduos.
Descarga de impressos: Reclamação de devolução de taxas. Instalações
Desportivas Municipais. Autoliquidações do ano de 2006. Imposto sobre os Bens
Imóveis (Sistema Especial de Pagamento do IBI, ordem de domiciliação com
alteração de titularidade no próximo recibo, pedido de bonificação às famílias
numerosas). Domiciliações bancárias (registos e anulações de regis tos). Pedido
de certificação de estar em dia com as obrigações fiscais. Pedido de aprazamento
ou fraccionamento de dívidas em período voluntário. Pedido de isenção do IVTM
para deficientes. Sugestões e reclamações.
Obtenção de Certificado Digital: Obtenção da assinatura electrónica para poder
aceder aos trâmites e gestões em que é necessário certificado digital. Detalhamse em duas secções específicas os trâmites e gestões que exigem ou não
certificado digital.
Pagamentos pela Internet: Liquidações fiscais, impostos periódicos em período
voluntário, Multas de Trânsito e dívidas em período executivo.
Trâmites com certificado digital: Domiciliação do IBI, IVTM, Taxa por ocupação
do espaço aéreo, solo e subsolo, Taxa de passagem de veículos. Pagamento de
liquidações fiscais, impostos periódicos em período voluntário, Multas de Trânsito
e dívidas em período executivo. Pedido do Sistema Especial de Pagamento do
IBI. Pagamento electrónico do IVTM em período voluntário.
Trâmites sem certificado digital: Subdividido por conceitos, IVTM (pedido de
duplicado do recibo, pagamento electrónico, pedido de domiciliação bancária,
pedido de isenção do imposto). IBI (Pedido de domiciliação bancária, pedido do
Sistema Especial de Pagamento). IAE e Taxa por ocupação do espaço aéreo,
solo e subsolo (pedido de domiciliação bancária), IIVTNU (Cálculo do valor da
Mais -valia Intervivos e Mortis -Causa.
Convénios.
Pode-se aceder aos convénios assinados com outras administrações ou
entidades por parte da Agência Fiscal de Madrid para facilitar o pagamento e
cumprimento das obrigações fiscais aos contribuintes (como por exemplo o
subscrito com o Colégio Notarial de Madrid).
•
Prática GT IX: Efectividade nos sistemas de acompanhamento de
faltas de pagamento.
46
O objectivo prioritário das administrações fiscais locais deve consistir em
maximizar a eficácia da cobrança no período voluntário; no entanto, este não
deve ser impedimento para se adoptarem sistemas eficientes de gestão das
faltas de pagamento. Neste sentido, a OCDE descreve algumas directrizes
para se conseguir uma eficiência máxima no acompanhamento das dívidas
fiscais no período executivo:
•
Aplicação imediata do sistema de acompanhamento de faltas de pagamento
quando se tenham ultrapassado os prazos de cumprimento voluntário.
•
Os procedimentos de cobrança em período executivo devem ser definidos
de forma clara e completa antes da exigência da obrigação fiscal.
•
Dever-se-á comunicar ao contribuinte a possibilidade de interpor recursos a
estes mecanismos de forma clara e transparente.
•
O nível de obrigações fiscais pendentes de cobrança por parte da
administração local deverá ser transparente e conhecida dos contribuintes.
•
Dever-se-á avaliar o custo do acompanhamento das faltas de pagamento
de dívidas fiscais de valor reduzido.
Tendo por objectivo melhorar a eficiência dos sistemas de cobrança, a OCDE
ilustra as suas conclusões com a análise do caso do Departamento de
Bombeiros de Barcelona relativamente ao pagamento dos utilizadores pelos
serviços que finalmente não são qualificados como emergências. A situação
anterior à aplicação de medidas para reforçar o sistema de acompanhamento
das faltas de pagamento caracterizava -se por uma eficácia de cobrança
situada entre 20% e 30% dos recibos emitidos. Os esforços concentraram-se
em resolver os maus funcionamentos seguintes: a indefinição da
responsabilidade da cobrança, o longo processo de emissão de recibos, a
complexidade dos mesmos e a aplicação de novos mecanismos de
acompanhamento das dívidas pendentes de cobrança.
A estas recomendações da OCDE, devem-se adicionar outras actuações
propostas pelas entidades participantes no Grupo de Trabalho:
•
Converter os documentos específicos emitidos em caso de morosidade
em elementos legais de cobrança e notificação, como é o caso da
In tendência de Montevideu.
•
Exigência dos pagamentos fiscais em dia para se poder relacionar com
a Administração (receber ajudas, contratar o cobrar facturas de
organismos públicos)
47
•
Gerar uma maior consciencialização social sobre a cultura fiscal.
E. Melhoramento da transparência na gestão fiscal e de cobrança:
disponibilidade e acesso às informações fiscais e seus resultados.
As actuações destinadas a melhorar a transparência fiscal promove a
prestação de contas sobre a gestão dos recursos públicos e o melhoramento
nos processos de execução da política fiscal. O objectivo consiste em
conseguir que o cidadão esteja mais consciente de tudo aquilo com que
contribui para as finanças locais e possa exigir, por conseguinte, uma gestão
ética e eficiente dos recursos públicos.
As principais directrizes em matéria de transparência fiscal devem ser as
seguintes:
•
As receitas de carácter fiscal devem ser cobertas por normas jurídicas
explícitas. Dever-s e-á facilitar o acesso à normativa fiscal aos cidadãos.
•
Dever-se-ão proporcionar ao público informações completas e comparadas
com municípios de características semelhantes sobre os indicadores mais
relevantes da gestão fiscal e de cobrança, em termos compreensíveis.
Propõe-se a seguinte lista de indicadores fiscais que uma entidade local
universal deveria difundir, no mínimo, de forma generalizada e acessível,
aos seus cidadãos:
§
10
Pressão fiscal sobre o PIB: Contribuição dos contribuintes das
finanças locais relativamente ao rendimento que o município gera.
Calcula-se como quociente entre as receitas fiscais e o rendimento
municipal. Este indicador é aplicável em função da disponibilidade dos
dados sobre o rendimento municipal10.
Esta disponibilidade está em função do desenvolvimento estatístico de cada país.
48
§
Pressão fiscal por habitante: Pagamento em média por habitante em
conceito de impostos e taxas às finanças locais. Calcula-se como
quociente entre as receitas fiscais e o número de habitantes. Deve-se
subdividir por tipo de imposto e por taxa.
§
Eficácia de cobrança em período voluntário 11: Efectividade da
administração fiscal local na cobrança voluntária. A maximização deste
indicador deve constituir um dos objectivos prioritários dos serviços
fiscais locais. Mede, de forma indirecta, a disposição de pagamento do
contribuinte e a responsabilidade dos cidadãos relativamente ao valor
dos serviços públicos. Calcula-se como quociente entre os Direitos
liquidados ou cobrados do exercício e os Direitos reconhecidos líquidos
das receitas fiscais. Poder-s e-á distinguir como conceito fiscal.
§
Receitas fiscais próprias sobre receitas totais: Indica o grau de
autonomia fiscal da municipalidade. Calcula -se como quociente entre os
Impostos e taxas de concorrência municipal sobre as receitas locais
totais.
§
Participação nas receitas do Estado sobre as receitas totais: Mede
a dependência financeira da municipalidade em relação aos recursos
provenientes do Estado e, por último, o grau de participação da entidade
local nas receitas estatais. Calcula -se em relação com as receitas totais
do município.
§
Índice de cobertura dos serviços públicos12: Capacidade de um
serviço público para gerar receitas associadas por intermédio de taxas
ou preços públicos. Calcula-se como quociente entre as receitas
reconhecidas como taxas ou preços públicos exigíveis com a prestação
do serviço e o custo do mesmo. A principal dificuldade do cálculo deste
indicador consiste, tal como já se advertiu nesta secção, na
quantificação do custo do serviço e na imputação dos custos gerais.
§
Benefícios fiscais sobre o total das receitas fiscais: Redução das
receitas fiscais pela aplicação de bonificações e isenções a
determinados grupos. Os benefícios fiscais para os contribuintes actuam
como despesa fiscal para o município.
11
Poderia ter outras acepções como Grau de cobrança sobre a emissão ou Percentagem de pagamento
em período voluntário sobre o total emitido.
12
Outra acepção proposta: Grau de autofinanciamento dos serviços públicos
49
Estes indicadores deveriam ser comunicados aos cidadãos de forma conjunta,
evitando facultar dados isolados que impedem a obtenção da análise integral
da situação fiscal do município e facultar uma visão adequada sobre os valores
obtidos. Por exemplo, uma pressão fiscal mais elevada do que a média podese explicar pela necessidade de garantir a suficiência financeira municipal para
compensar uma baixa participação nas receitas estatais.
Experiência de êxito: O Ranking Fiscal da Câmara Municipal de Madrid.
O Ranking Fiscal da Câmara Municipal de Madrid apresenta-se como um caso
prático de acesso público às informações fiscais.
A Câmara Municipal de Madrid vem publicando há alguns anos um ranking
fiscal elaborado a partir da obtenção de dados relativos aos principais
impostos e taxas municipais dos 52 municípios capitais de províncias,
incluindo as Cidades Autónomas de Ceuta e Melilla; assim como dos
municípios mais importantes da Comunidade de Madrid com população
superior a 50.000 habitantes.
Os impostos que são objecto de comparação entre as populações
anteriormente descritas são:
- Imposto sobre Bens Imóveis de Natureza Urbana
- Imposto sobre Actividades Económicas
- Imposto sobre Veículos de Tracção Mecânica
- Imposto sobre Construções, Instalações e Obras
- Imposto sobre o Aumento do Valor dos Terrenos de Natureza Urbana
- Taxa de Recolha dos Resíduos Sólidos Urbanos.
Os indicadores que faculta são:
- Para cada imposto: Esforço fiscal absoluto, Esforço fiscal relativo 13,
Variação interanual
- Esforço fiscal relativo médio para o conjunto dos impostos nos municípios
capital de província e nos municípios da Comunidade de Madrid.
- Financiamento do serviço de recolha de Resíduos Sólidos Urbanos
- Posição que a Câmara Municipal de Madrid ocupa em relação a cada
indicador.
13
O indicador chave é o Esforço fiscal relativo que se elabora como a percentagem entre a gama
estabelecida – diferença entre o tipo contributivo estabelecido e o tipo mínimo que a lei permite -, sobre a
gama máxima – diferença entre tipo contributivo máximo e mínimo que o municipio pode stabelecer. no
caso do IBI, tendo em vista neutralizar a redução do tipo mínimo que se aplica sobre as câmaras
municipais que tiveram revisões de valores cadastrais, substitui-se o conceito de gama estabelecida pelo
de gama equivalente, obtido pela diferença entre o tipo equivalente e o mínimo.
50
IV.2. ÂMBITO
TESOURARIA)
DE
GESTÃO
FINANCEIRA
(ENDIVIDAMENTO
E
O objectivo do seguinte capítulo consiste em identificar, definir e analisar os
princípios e valores que deverão reger a gestão financeira das entidades locais
no que respeita à sua política de endividamento e financiamento.
Num mercado como o actual, altamente desenvolvido e competitivo, e devido
ao constante processo de inovação na oferta de instrumentos, prazos e tipos
de juro, a gestão do endividamento a desenvolver pelos responsáveis da
Administração torna-se cada vez mais complexa. Neste sentido, a sofisticação
alcançada no mercado de capitais obrigou os gestores da Administração a
recorrer a meios e mecanismos de financiamento alternativos aos tradicionais,
assim como à definição de novos processos - a alteração dos dados existentes
- de gestão dos seus recursos financeiros, como única alternativa para
conseguirem uma gestão eficiente da sua carteira de endividamento tendo em
vista optimizar o binómio custo-risco assumido.
Por isso, é de importância primordial, na medida em que cada vez se conta
com mais meios e recursos para se conseguir alcançar tal eficiência e
optimização da carteira, a definição de um conjunto de critérios e objectivos
que governem a gestão do endividamento e facilitem a tomada de decisões
relativamente a todos os elementos que definem uma carteira de
endividamento.
O desenvolvimento e posterior análise de diferentes políticas de gestão
financeira para identificar as boas práticas e processos erróneos das mesmas,
permitem extrair uma série de princípios e valores que deverão reger a gestão
financeira das carteiras de endividamento das administrações municipais.
O conhecimento dos fundamentos e técnicas de gestão do endividamento é
básico para uma boa planificação estratégica das carteiras de dívida das
Administrações Públicas.
1. Gestão Financeira: Global e dinâmica
A gestão dos recursos financeiros de uma Administração deve ser entendida
de um ponto de vista global. Não se deve contemplar a gestão individual e
isolada de cada uma das operações da carteira como único elemento de
gestão: é necessário analisar a adequação de cada operação na política e
estratégia anteriormente definida pela Administração para a sua carteira de
endividamento.
51
A gestão dos responsáveis irá para além da mera tomada de decisões quanto
à formalização das necessidades de financiamento num momento determinado
ou pontual. A sua análise não se limitará à materialização das necessidades de
financiamento num momento determinado, mas deverá abranger
necessariamente uma avaliação do impacto da mesma no conjunto da carteira
com um horizonte a curto, médio e longo prazo.
De igual modo, a gestão financeira deve ser dinâmica e flexível, e permitirá
modificar a estrutura da carteira sempre que o exijam as condições de mercado
e/ou da própria administração local (orçamentos, planos de saneamento, etc.).
Uma gestão eficiente que permita minimizar os riscos da carteira e o custo dos
recursos de financiamento, contemplará por isso, a escolha das melhores vias
de financiamento de acordo com as características próprias da operação e da
carteira de endividamento existente, assim como o acompanhamento continuo
das mesmas tendo em vista identificar em cada cenário as operações
susceptíveis de melhoramento.
2. Existência de limitações ao endividamento
As limitações ao endividamento são determinadas na maior parte dos casos
por normativas supra-municipais, não podendo o gestor financeiro municipal
modificar ou efectuar algum tipo de actuação nas mesmas. Não obstante, na
medida em que a existência de tais normativas se traduz principalmente no
estabelecimento de limitações ou atrasos no procedimento de formalização do
endividamento, tornar-se-á necessário um conhecimento exaustivo das
normativas aplicáveis por parte do gestor para seu encaixe no actual
enquadramento orçamental. O conhecimento das mesmas por parte do gestor
permitiria, em certos casos, contemplar o desvio para fontes de financiamento
alternativas, evitando assim um eventual recrudescimento das condições de
financiamento resultantes de um incumprimento da normativa vigente.
3. Distribuição fixo-variável da carteira - Expectativas de mercado
A determinação ou escolha de um parâmetro de endividamento como a
escolha da formalização do endividamento a uma taxa de juro fixa ou variável
(ou, o que é o mesmo, sobre a infra-ponderação de uma ou de outra
modalidade de endividamento), dependerá única e exclusivamente das
expectativas do gestor do endividamento sobre a evolução das condições de
financiamento - os tipos de juro - e o desconto do mercado.
Se o gestor tiver uma opinião fundamentada de que os tipos de juro vão passar
acima dos que o mercado desconta - os tipos implícitos ou tipos futuros
descontados pelo mercado - este deverá aumentar o peso do endividamento a
uma taxa de juro fixa da sua carteira. Se se considerar que as taxas de juro
descerão abaixo do que o mercado espera, a decisão será a contrária, isto é,
elevar o endividamento a uma taxa de juro variável. Caso as expectativas do
gestor coincidam com as do mercado, a percentagem do tipo fixo ou variável
tornar-se-á indiferente, dado que não será possível tirar partido (reduzir o custo
de endividamento ex-post) da diferença das expectativas.
52
Em qualquer caso, é importante que se tenha em mente que a prudência deve
inspirar todas as decisões no caso da gestão pública, tornando-se igualmente
arriscado manter 100% da carteira numa só opção de taxa de juro, fixa ou
variável.
4. Prazo do endividamento - Vida média e grau de concentração
O prazo de formalização do endividamento é outra das características
relevantes a determinar, configurando um dos aspectos essenciais na boa
gestão financeira do endividamento.
A determinação desta variável deve assentar em dois pilares: um mais
estratégico como a escolha da vida média da dívida e a sua relação com a vida
dos investimentos que financia; outro, o grau de concentração do calendário de
vencimentos da dívida e o impacto do novo endividamento sobre o mesmo. No
primeiro caso, é recomendável que a vida média da carteira de endividamento
se aproxime do prazo de vencimento dos investimentos que a dívida financia
(teoria da solidaridade intergeracional). No segundo dos casos trata -se de não
concentrar um volume excessivo de vencimentos num mesmo período,
evitando tensões de liquidez da administração local.
Não obstante, a Gestão Financeira eficiente não só deve ter em conta as
características próprias da carteira de endividamento, observando-as e
analisando-as de forma isolada, mas também se deve complementar com a
análise da mesma com o ambiente económico e as condições de
financiamento existentes no mercado. Para tal, dever-se-á ter igualmente em
conta o nível das condições de financiamento e de rentabilidade dos tipos de
juro a cada prazo, assim como a inclinação da curva de tipos de juro (diferença
de custo entre operações, por exemplo, a prazos de 3 e 15 anos). Da
observação dos diferenciais entre prazos e sua evolução, assim como das
condições actuais da carteira de endividamento, grau de concentração e nível
de vida média, deve-se inferir o prazo idóneo para formalizar o endividamento.
De igual modo, é necessário analisar os diferenciais aplicáveis ao prestatário
em função do prazo de endividamento, de acordo com a evolução histórica e
as perspectivas manuseadas.
5. Instrumento óptimo de financiamento - Condições financeiras.
Apesar de serem várias as fontes ou instrumentos de financiamento
actualmente utilizados nos mercados, a materialização das necessidades de
financiamento das corporações locais concentrou-se principalmente em
operações de crédito e empréstimos (financiamento bancário tradicional),
recorrendo algumas corporações de grande tamanho à emissão de valores
como mecanismo alternativo de financiamento.
A escolha entre as diferentes fontes de financiamento dependerá do volume
da dívida a formalizar, dos meios técnicos e humanos com que a
Administração conta, e dos benefícios directos ou indirectos em termos de
53
custo que cada tipo de financiamento gera na Administração, assim como os
tratamentos fiscais de cada de uma das vias.
Em muitos casos, a emissão de valores permite baixar os custos financeiros,
diversificando de igual modo as fontes de financiamento (a base de
investimento) da entidade local. No entanto, deve-se ter em conta que uma
emissão de valores requer normalmente um maior volume de necessidades de
endividamento para a sua formalização, e carece da flexibilidade que as
operações de crédito têm (amortizações geralmente standard a vencimento em
valores face a carências e amortizações lineares ou crescentes em operações
bancárias). De igual modo, uma emissão de valores exige na maior parte dos
casos, na medida em que se regista ou se negocia a dívida em mercados
diferentes do doméstico, da obtenção de uma qualificação de crédito ou rating
por parte de uma agência de qualificação externa, o que aumenta o custo final
da operação. Desta forma, no caso de administrações com um volume de
endividamento elevado e necessidades regulares de recurso ao mercado, a
emissão de valores face à formalização de empréstimos justifica-se em maior
medida que numa administração “pequena”.
Por isso, o gestor deve analisar tanto as condições quantitativas como as
qualitativas das vias de financiamento e compará-las entre si, de tal forma que
se possa tomar a decisão mais conveniente em termos de custo financeiro e de
adequação à carteira de endividamento.
6. Adequar o endividamento aos investimentos que estas vão financiar.
O endividamento formalizado deveria estar em sintonia com os investimentos
que esses recursos vão financiar. Desta forma, a formalização de
endividamento a prazos superiores a doze meses deveria ser orientada para
sufragar os investimentos a longo prazo, enquanto que os recursos obtidos a
curto prazo devem ser orientados para cobrirem as necessidades transitórias
de liquidez existentes.
54
7. A necessidade de estabelecer indicadores de acompanhamento e
controlo da carteira de endividamento
A gestão eficiente do endividamento torna necessária a definição de uma série
de indicadores que permitam efectuar um diagnóstico rápido e fiável da
situação da carteira de endividamento a todo o instante (actual e futuro). Desta
forma, poder-s e-á efectuar uma avaliação das condições de financiamento e da
gestão da carteira de endividamento de forma eficiente, eficaz e dinâmica,
utilizando a menor quantidade de recursos e minimizando o tempo de
execução.
8. Determinar o procedimento de formalização do endividamento
Uma das etapas essenciais na gestão do endividamento é o processo de
formalização do endividamento que cobrirá as necessidades de recursos
detectadas pela administração local. A ausência de um procedimento quando
se trata de proceder à formalização do endividamento, poderia redundar
negativamente na eficiência da gestão levada a cabo.
A determinação das necessidades reais de endividamento da instituição, a
delimitação das características do financiamento a formalizar, a elaboração e
envio às entidades financeiras de um determinado modelo de pedido e sem
fissuras, a avaliação das operações oferecidas pelas entidades financeiras, a
escolha da operação óptima - que não a de menor custo - e a sua posterior
formalização, são as principais fases que um gestor financeiro deve percorrer.
A ausência de um enquadramento processual que delimite e distinga cada uma
das etapas, pode resultar não só na formalização da operação menos
adequada, tanto em termos de custo como em relação à carteira de
endividamento, mas além disso também pode representar uma excessiva
dilação do prazo de formalização, expondo excessivamente o endividamento
ao risco de mercado (risco a que se está exposto face a movimentos em a
curva de tipos de juro), perdendo assim a eficiência na gestão financeira da
administração municipal.
55
Figura 3. Esquema de fases na formalização do endividamento
Óptima
Genérica
Fase I: Definição da estratégia:
Ø
Ø
Ø
Ø
Tipo Fixo vs Variável.
Cobertura Total ou Parcial.
Riscos vs Custos.
Previsões e expectativas: Arrears vs
standard, prazo.
Fase II: Concepção mecanismo de
financiamento/cobertura.
Fase III: Pedido de preços.
Fase I: Recepção de ofertas.
Fase IV: Negociação e formalização.
Fase III: Avaliação das ofertas.
Ø Identificação dos elementos
implícitos.
Ø Ava liação.
Fase II: Análise qualitativa das
mesmas.
Ø Riscos e implicações.
Ø Vantagens e Inconvenientes.
Ø Conveniência para a estratégia
definida.
Ø Homogeneização e
comparação.
No segundo caso a Administração formalizaria a melhor operação das
remetidas pela entidade financeira, enquanto que no primeiro, a operação
escolhida seria a óptima.
perdas de eficiência.
A observação empírica da experiência desenvolvida pelas administrações
locais, permitiu detectar as áreas ou aspectos mais sensíveis às perdas de
eficiência:
§
A avaliação das ofertas de financiamento remetidas pelas entidades
financeiras.
§
A ausência de indicadores de gestão ou a não aplicação dos mesmos na
gestão diária do endividamento da Administração.
§
Desconhecimento do ambiente económico-financeiro, da realidade
económica existente e seu envolvimento e efeito sobre as condições de
financiamento e o endividamento formalizado. Falta de análise da
adequação do endividamento ao ambiente económico.
56
§
Disfunções na elaboração de perspectivas de evolução das condições de
financiamento. Alguns gestores financeiros não elaboram expectativas de
evolução das condições de financiamento que determinem as condições do
financiamento a formalizar.
§
Ausência de uma análise da carteira de endividamento antes da
formalização do financiamento destinada a cobrir as necessidades de
endividamento.
§
Falta de determinação das características do endividamento a solicitar. Não
se procede à determinação prévia das características do novo
endividamento a formalizar.
§
Falta de concretização do pedido de financiamento. Envio de pedidos de
financiamento às entidades financeiras sem concretizar a totalidade dos
termos, recebendo assim uma variedade ampla e heterogénea de ofertas
de financiamento que provocam um alargamento do período de
formalização de endividamento e do prazo de avaliação das operações.
§
Falta de formação dos gestores financeiros em algumas administrações
locais, especialmente as de tamanho reduzido.
§
Desconhecimento dos instrumentos existentes disponíveis para a gestão
financeira do endividamento da administração local.
§
Ausência de controlo do endividamento.
57
V.2.4. Boas práticas na gestão financeira.
•
Prática GF I: Tutela financeira técnica. Iniciativas supramunicipais.
A limitada formação dos gestores municipais em administrações de tamanho
reduzido que se confronta com a crescente complexidade dos mercados
financeiros tornam necessária a figura de uma instituição ou organismo
superior que ajude e aconselhe no trabalho de gestão financeira dos recursos
das administrações locais, tentando evitar a subscrição de operações de
elevado custo ou sobre -exposição da carteira de endividamento da
administração municipal aos riscos inerentes à mesma.
Experiência de êxito: Serviço de Assessoria a Municípios. Governo de
Alicante
Face à evidência surgida da observação das carteiras de endividamento dos
municípios de Alicante, o Governo procedeu à criação, em 1998, do Serviço
de assistência no endividamento dos municípios que configuram a Província
de Alicante. O Serviço de assistência no endividamento dos municípios
nasceu tendo por objectivo, de um ponto de vista geral, melhorar e velar pelo
cumprimento da normativa vigente e melhorar a comunicação e
transparência dos resultados económicos e financeiros dos municípios tal
como o planeamento dos processos económico-financeiros dos mesmos.
Situação inicial.
Antes da criação do serviço, os municípios da província deparavam-se com
imensas barreiras para acederem a condições de financiamento favoráveis. A
formalização do endividamento era feita com taxas de juro altas e eram
numerosas as ofertas de coberturas não standard por parte das entidades
financeiras que representavam um prejuízo para a sua carteira de
endividamento, elevando a carga financeira das mesmas. A dificuldade no
acesso ao crédito pelas entidades públicas e as dificuldades financeiras que
as operações já formalizadas geravam e que desembocavam
irremediavelmente na necessidade de refinanciar a carteira de endividamento
tendo em vista ampliar o prazo das operações só punham em evidência a falta
de formação dos responsáveis municipais.
Face aos prejuízos que esta realidade representava na carteira de
endividamento dos diferentes municípios, o Governo de Alicante criou o
Serviço de assistência no endividamento dos municípios, gerido através do
Suma Gestão Fiscal, organismo autónomo de gestão fiscal do Governo
Provincial.
Desenvolvimento do projecto
Procedeu-se a uma série de acções que permitiram sanear as carteiras de
endividamento dos municípios. Fez -se um inventário das operações
financeiras que compunham a carteira de endividamento e analisou-se a
dívida financeira das entidades e, posteriormente abordaram-se planos de
saneamento económico-financeiro nos casos em que era necessário. De igual
modo, o Serviço de Assistência aos Municípios efectuou a avaliação das
58
ofertas de refinanciamento recebidas pelos municípios para a reestruturação
da sua carteira de endividamento.
Foram vários os obstáculos iniciais que surgiram no processo de implantação
e desenvolvimento do serviço. A escassez de meios materiais e técnicos, a
falta de meios pessoais, a ausência de iniciativa por parte dos municípios para
recorrerem ao uso da Assistência aos Municípios, a sua desconfiança para
com o organismo e a reticência das corporações locais em fornecer
informações sobre as respectivas carteiras de endividamento ou qualquer
outro componente do seu desenvolvimento interno foram alguns dos
impedimentos que o Serviço de assistência teve que enfrentar.
Experiência de êxito: Serviço de Assessoria a Municípios. Governo de
Alicante
Resultados
Apesar dessas dificuldades iniciais, o Serviço conseguiu alcançar uma série
de objectivos traçados na sua fundação.
§
O serviço de assistência a municípios permitiu melhorar a médio
prazo a situação financeira das entidades locais, saneando parte
da carteira de endividamento através da revisão da pressão local
sobre os municípios, da contenção da despesa a efectuar pelos
mesmos, da amortização antecipada e refinanciamento em
condições conformes com as existentes no mercado ou, pelo
menos, mais vantajosas do que as acordadas no momento da
formalização e a geração de poupanças fiscais que permitam
financiar os défices estruturais existentes nos orçamentos
municipais das Corporações Locais.
§
Foi igualmente elevado o poder de negociação dos municípios e,
por isso, melhoraram-se as condições da mesma, não só na
formalização mas também nas ofertas remetidas pelas mesmas
entidades financeiras, graças à assessoria externa.
Desde o seu nascimento, o desenvolvimento de um serviço de apoio com
estas características representou ou gerou uma série de melhoramentos e
envolvimentos na gestão da carteira de endividamento dos municípios da
província de Alicante.
Ø A assessoria da SUMA representou o maior acesso e
melhoramento nas condições de financiamento dos municípios.
um
Ø Permitiu o saneamento da situação financeira das entidades que
apresentavam desequilíbrios nas suas carteiras e/ou orçamentos
Ø Elevou-se o grau de informação e formação dos responsáveis
59
municipais
Ø Dotaram -se de maior fluidez os canais de informação entre os
municípios e o órgão autónomo
Ø Criação de mecanismos de participação concebidos pelo Serviço como
jornadas de instrução e convivência, onde os municípios não só
acedem a cursos ministrados sobre matérias afectas à sua gestão
ordinária, mas também têm a oportunidade de partilhar as suas
experiências.
60
•
Prática GF II: Comportamento
formalização de operações.
institucional
e
processos
de
Experiência de êxito: Definição prévia e agilização de processos. Câmara
Municipal de Madrid.
Os objectivos desta iniciativa da Câmara Municipal de Madrid estão orientados
para o melhoramento da eficiência na tomada de decisões sobre a contratação
de operações e a necessidade de adaptação a um ambiente sujeito a
alterações constantes. A estes objectivos, juntou-se a importância de garantir
a transparência e a concorrência na contratação.
Antes da concepção e implantação desta nova prática, era a Assembleia
Municipal ou o Presidente da Câmara o órgão que aprovava as operações
individuais de endividamento a formalizar por parte da Câmara Municipal de
Madrid a partir de condições de endividamento já concretizadas e definidas.
Esta realidade representava vários prejuízos para a Câmara Municipal e, mais
concretamente, para a gestão eficiente do endividamento: a periodicidade
mensal das sessões da Assembleia da Câmara Municipal aumentava a rigidez
do processo de contratação das operações, atrasando excessivamente a
concertação das operações, com os consequentes inconvenientes em termos
de custo que isso pode representar, dada a extraordinária volatilidade
existente nos mercados financeiros.
De igual modo, antes de proceder à implantação da “boa prática”, os pedidos
de ofertas de financiamento às entidades financeiras eram remetidos sem
indicação das características concretas e definidas da operação a efectuar, à
excepção do valor, o que levava os credores candidatos a apresentarem
ofertas totalmente heterogéneas que se tornavam dificilmente comparáveis:
diferentes prazos, moeda de denominação, referência de taxas de juro, com e
sem derivados, etc. Por isso, o processo de formalização de operações
alongava-se face à necessidade de solicitar numerosos esclarecimentos, até
ao ponto de exigir segundas voltas.
Conteúdo do projecto e trabalhos efectuados
Para pôr fim à problemática detectada no processo de formalização do
endividamento, a Câmara Municipal de Madrid procedeu ao estabelecimento
de uma série de métodos e acções que permitiram não só agilizar a
concretização e assinatura de operações de endividamento, mas também
elevar a eficiência do processo em termos de custo e duração do mesmo.
Para tal, no momento de formalização de uma operação de endividamento, a
Câmara Municipal de Madrid resumiu os pedidos de operações ao mínimo
detalhe, estipulando a totalidade das características do mesmo, tanto em
termos de valor e prazo como em referência de tipos, moeda de denominação,
periodicidade de liquidação e amortização, etc., evitando desta forma a
heterogeneidade entre as ofertas a remeter pelas entidades financeiras assim
como a necessidade de convocar segundas voltas.
Por outro lado, fruto da alteração legislativa que entrou em vigor no ano de
2004 com a Lei sobre a Modernização do Governo Local (posteriormente
61
ratificada com a Lei sobre Capitalidade e de Regime Especial de Madrid, de
Julho de 2006), que atribuiu a concorrência de aprovação de operações de
endividamento à Junta de Governo Local (em vez da Assembleia Municipal ou
Presidente da Câmara como até então), decidiu-se efectuar uma aprovação
inicial do endividamento, para todo o ano, estabelecendo o enquadramento
geral de condições para o mesmo.
Ao mesmo tempo, delegaram-se no Conselho das Finanças e Administração
Pública a posterior aprovação de cada operação concreta com as suas
características específicas dentro do enquadramento estabelecido, o que
dotava de uma maior agilidade a actuação administrativa. A delegação das
concorrências necessárias para a formalização das operações permitiu reduzir
os prazos de aprovação das operações. Além disso, as ofertas são solicitadas
a um número suficientemente elevado de entidades financeiras, que varia de
acordo com o tipo de operação, dando concorrência ao maior número de
entidades que se torne razoável para o bom fim da operação, o que por sua
vez permite aceder às melhores condições de financiamento através da
abertura do leque de fontes de financiamento.
Experiência de êxito: Definição prévia e agilização de processos. Câmara
Municipal de Madrid.
Resultados
Desta forma, a Câmara Municipal de Madrid conseguiu:
§
O aumento do número de entidades favorece a concorrência,
um dos principais princípios que devem reger a actuação da
Administração e que redunda na transparência do processo de
endividamento da Câmara Municipal.
§
Simplificar e agilizar os procedimentos administrativos.
§
A homogeneização das ofertas efectuadas facilita a análise e
comparação das ofertas, através da homogeneização das
características, possibilita um melhor cálculo dos custos da
operação e permite igualmente uma redução do tempo dedicado
ao seu estudo e, por isso, do tempo total do processo de
aprovação por não necessitar de esclarecimentos adicionais. A
ausência de divergências nas características das operações
remetidas evita a necessidade de efectuar segundas voltas e por
isso o prolongamento desnecessária do processo que acarretaria
o desajuste das ofertas relativamente às condições de mercado.
§
As entidades financeiras vêem-se obrigadas a oferecer o seu
melhor preço, sabendo que não o vão poder melhorar numa
nova oferta, dado que são conhecedoras de que não se
efectuam “acareações” ou “segundas voltas”.
§
Elevar a competitividade entre as entidades financeiras por
62
aumentar igualmente o número de entidades financeiras às quais
solicitar oferta de endividamento, com o consequente benefício
em custo que isso representa.
§
A necessidade de determinar as características antes do pedido
de ofertas de endividamento, obrigou a Câmara Municipal de
Madrid a efectuar um estudo inicial das características
qualitativas e quantitativas da carteira de endividamento através
da definição prévia da estratégia de endividamento. De igual
modo, elimina-se a incerteza no processo de financiamento e
encurtam-se igualmente os prazos de formalização por não se
ter que dedicar tempo ao estudo sobre o tipo de operação a
efectuar.
§
A delegação de concorrências reduziu o tempo necessário de
manutenção das ofertas por parte das entidades financeiras, o
que lhes permite ajustar melhor os custos das mesmas.
§
Elevando o grau de transparência do processo de financiamento
e solicitando financiamento a um número suficientemente
elevado de entidades, permite conhecer com antecedência os
diversos instrumentos ou tipos de operações que o mercado tem
e favorece a concorrência, evitando as desvantagens que
podem resultar do contacto com um reduzido número de
entidades financeiras.
63
V.2.5. Novas tendências de endividamento.
O investimento a efectuar por parte das Administrações, a diferente
configuração das necessidades de endividamento das mesmas e a constante
evolução dos mercados financeiros originaram uma série de novos
instrumentos de endividamento e tendências de financiamento no
enquadramento público.
Os investimentos que as Administrações Públicas devem efectuar e as
necessidades de financiamento que as mesmas originam não encontraram nos
instrumentos de endividamento, a que tradicionalmente o Sector Público apela,
a resposta ou via eficaz e óptima para financiar os projectos a efectuar. A
constante inovação dos mercados financeiros, em constante transformação,
permitiu encontrar a resposta para essas novas necessidades detectadas pelas
administrações, criando novos instrumentos de financiamento e abrindo novas
tendências de endividamento no Sector Público.
Hoje em dia é cada vez mais habitual o uso de M onolines , o de titularizações
de activos e também, embora com menos frequência, as emissões conjuntas
de várias administrações para a cobertura das necessidades de endividamento
do Sector Público.
Em seguida efectuaremos uma exposição sobre as últimas tendências de
endividamento.
Financiamento com Monolines
Originário dos Estados Unidos e da Grã-Bretanha, trata-se um instrumento de
financiamento que permite que a instituição baixar o custo do financiamento
através de uma garantia de crédito outorgada por um investidor. Com este
instrumento trata-se de garantir a qualidade de crédito de operações de
financiamento outorgando a sua qualificação de crédito, geralmente do maior
grau (AAA). Com a contrapartida do pagamento de um prémio, a entidade
segurada melhora o seu risco, diminuindo o seu custo de financiamento e,
pode até mesmo permitir aceder a prazos de financiamento inatingíveis com a
sua qualificação de crédito original sem a garantia de uma Monoline.
O funcionamento de um sistema de financiamento via Monoline é bastante
simples. Em primeiro lugar a empresa que solicita o serviço da Monoline deve
submeter-se a um exame por parte de uma agência da qualificação de crédito
em que se determine o risco do crédito que a mesma representa, dadas as
suas características específicas. Para poder aceder aos serviços da Monoline,
o resultado da qualificação de crédito da instituição a segurar não deve ser
inferior a Investment Grade (BBB ou superior).
64
Uma vez obtida a qualificação de crédito, a entidade seguradora, a Monoline,
oferecerá uma cotização do custo de outorga da sua qualificação de crédito à
empresa solicitante do melhoramento do seu rating. Este permitirá à
Administração aceder a um financiamento mais vantajoso, com a garantia
subsidiária da seguradora Monoline.
As vantagens que o financiamento através de um instrumento destas
características proporciona ao prestatário estão no custo da operação de
endividamento. Desta forma, a assinatura de uma Monoline permitiria ao
solicitante de fundos reduzir o seu custo de financiamento, por representar com
a Monoline um menor risco de crédito para o credor e, por isso, uma menor
rentabilidade exigível associada. Além disso, a maior segurança que a nova
garantia ou status representam no ambiente financeiro permitiria um acesso
maior, mais amplo e melhor aos mercados de financiamento, determinado não
só por uma potencial redução do custo de financiamento mas também por uma
ampliação na variedade de prazos de financiamento, instrumentos através dos
quais configurar o endividamento e outras características diversas do
financiamento.
Figura 4. Estrutura da Monoline
Agência de
Rating
Monoline
Garantia
Rating
Capital
Corporaçao
Local
Entidade
Financiera
Pagamento de juros e
devoluçao do capital
Titularização de activos ou direitos
Mecanismo de financiamento que apela aos mercados, em condições mais
favoráveis, mediante títulos não emitidos directamente pelo financiado, mas a
partir, e com o apoio, de activos ou outras fontes de recursos propriedade
deste mediante um meio interposto denominado Fundo de Titularização.
O funcionamento de uma titularização nasce com a transferência por parte de
um Originador ou cedente dos seus direitos de propriedade sobre um activo ou
o direito a receber receitas futuras, a uma unidade titularizadora,
especificamente criada, Sociedades Veículo (SV). Para financiar a compra dos
activos ou dos direitos de cobrança sobre fluxos futuros, a SV pede
emprestados fundos em nome próprio, geralmente através da emissão de
bónus e utiliza o rendimento resultante dos activos ou da sua venda para
enfrentar o pagamento da dívida.
65
Os valores criados e emitidos pelo Fundo de Titularização ou SV são títulos
negociáveis em Mercados Oficiais, como bónus ou promissórias e terão uma
qualificação de crédito pública de alta qualidade, sendo vulgar a emissão de
partes com qualificação diferente.
Figura 5. Titu larização de Activos
ORIGINADOR
Cessão de
activos
Fundos
UNIDADE TITULIZADORA
Sociedade Vehículo
Bónus
Fundos
INVESTIDORES
Os motivos que podem levar uma administração local a apelar a esta
modalidade de financiamento às alternativas tradicionais podem ser vários:
§
Diversificar as fontes de financiamento através de novos instrumentos
de endividamento.
§
Acesso ou financiamento muito competitivo.
§
No caso das entidades privadas,
-
Elevar os seus níveis de solvência financeira
-
Encontrar uma fonte de financiamento
-
Melhorar os seus ratios financeiros
-
Melhorar a gestão da sua c arteira de risco.
§
No caso das entidades públicas,
-
Aceder a alternativas face às restrições da política fiscal
-
Melhorar a gestão pública
-
Racionalizar a dimensão do património público.
66
A análise da estrutura, assim como do processo de endividamento, permite
distinguir várias vantagens para as Administrações Públicas que este método
de financiamento apresenta face a outras alternativas.
-
Trata-se de um financiamento fora do balanço.
-
Representa a transformação de activos ilíquidos em títulos valores
negociáveis.
-
O cedente mantém a administração dos activos cedidos.
-
Cessão plena e incondicional: separação de riscos
o Separação em caso de falência
o Sem recurso ao cedente
-
Reatribuição de riscos
o Provenientes dos activos cedidos
o Provenientes da própria estrutura do Fundo
-
Atenuação de riscos: melhoramentos externos
-
Dados os elevados custos fixos acessórios (comissões aos bancos,
agravamento pelo rating, custos relativos ao SPV, etc.), é necessário
verificar se o valor do activo cedido é elevado. De outro modo, a
operação tornar-se-ia demasiado onerosa.
Emissões conjuntas
Apesar de serem muitas as fontes, vias ou possibilidades de financiamento, de
captar recursos financeiros por parte das administrações locais, a realidade é
que a capacidade de escolha e a amálgama de instrumentos possíveis se
reduz face à existência de uma séria limitação: o reduzido volume de
necessidades de endividamento.
A emissão de bónus e/ou obrigações por parte dos prestatários públicos
revelou-se como uma das fontes com menor custo associado exigido, mas este
instrumento de financiamento foi do domínio exclusivo dos grandes municípios,
urbes de elevada concentração habitacional.
As menores necessidades de financiamento da maior parte dos municípios fez
com que a presença dos mesmos nos mercados primários de dívida seja pouco
habitual, evitando desta forma a diversificação das fontes de endividamento e o
acesso a um instrumento com menor custo de financiamento associado. E,
além disso, a emissão de valores por parte destes emissores, com um volume
total tão exíguo em comparação com as emissões existentes no mercado, só
faria repercutir negativamente o custo de financiamento da sua carteira de
endividamento.
67
Face a esta eventualidade, alguns municípios e regiões formularam uma
solução que lhes permitisse aceder a vias de financiamento mais vantajosas
em igualdade de condições com os participantes de tal mercado. Para tal,
procederam à emissão conjunta de bónus e obrigações, unindo o volume de
necessidades até atingir um volume suficientemente relevante para elevar o
custo de financiamento.
Gemeinsame Deutsche Bundeslaender
Trata-se da instituição criada pela agrupamento de sete “Lander” alemães, que
levaram a cabo um processo de unificação financeira tendo em vista
desenvolver uma actividade emissora que lhes permita aceder a mercados de
financiamento mais vantajosos.
Iniciada em 1996, actualmente o número de referências activas existentes no
mercado é de 21, sendo o agrupamento um emissor activo e reconhecido no
conjunto de em issores de dívida pública europeia, com uma presença habitual
nos mercados financeiros, efectuando duas o três emissões anuais com um
volume médio de 1.250 milhões de euros.
A conjunção das diferentes administrações permitiu a soma de um elevado
volume de endividamento e o acesso aos mercados de dívida pública, assim
como a abertura de novos instrumentos de financiamento permitiu a redução
dos custos de financiamento. Actualmente, o volume de dívida total emitida
pela congregação de administrações ascende a 26.183 milhões de euros,
emitidos com referências a prazos entre 3 e 15 anos.
Communautés Urbaines de France
Agrupamento de onze municípios franceses com qualificação de crédito
semelhante (tanto estimada ou não efectiva como outorgada), situados na
m esma área geográfica. Com uma presença inferior à dos anteriores, só
emitiram duas referências, com um volume de endividamento total em valores
de 2.500 milhões de euros.
Através de um agente de pagamentos, o conjunto de emissores pode aceder a
um financiamento a um custo mais reduzido, sendo o spread ou diferencial a
pagar sobre a taxa de juro de referência equivalente para todos os municípios.
Apesar de se tratar de um agrupamento de emissores, de características e
qualificação de crédito semelhantes e, por isso, com risco de crédito
semelhante, não há uma responsabilidade subsidiária, sendo a classificação
de crédito da emissão a média ponderada do rating estimado o real das
diferentes administrações que compõem o agrupamento.
Por isso, em caso de falha de pagamento, só se amortiza antecipadamente a
parte proporcional do emissor que não paga, sendo necessário, por isso,
recalcular o rating da emissão, tendo em conta a nova qualificação do que não
está pago. Há igualmente a possibilidade de amortização antecipada do total
68
ou da parte proporcional do nominal de um ou vários emissores.
Itália
De igual modo, no caso da Itália, a Lei Financeira de 2004 previu a emissão de
bónus e obrigações entre vários emissores conjuntos, que permita alcançar
uma massa crítica suficientemente elevada para se tornar atractiva para o
mercado, e evitar os prejuízos em termos de custo de emissões de um volume
marginal.
Bónus ligados à inflação
Num Bónus Nominal (convencional) o valor nominal de todos os fluxos é fixo e
conhecido de antemão, mas o seu valor real (capacidade de compra) depende
da inflação durante toda a vida do bónus. Por isso, o valor real não é
conhecido.
Os bónus ligados à inflação são instrumentos de rendimento fixo cuja
rentabilidade final é função da evolução da inflação ao longo da sua vida. A
referência costuma ser um índice que regista a evolução dos preços de um
cabaz -tipo de artigos e/ou serviços representativos de uma economia o região
economicamente homogénea.
Isto permite, do ponto de vista do investidor, contar com um investimento cujos
rendimentos estejam ajustados em termos de capacidade de poder aquisitivo.
Protegendo-o “efectivamente” contra a inflação, elimina-se o risco de a inflação
subir, em troca por uma taxa de juro nominal do seu investimento inferior.
Do ponto de vista do emissor, a ligação dos pagamentos à evolução da inflação
representa, “efectivamente” o pagamento de uma taxa nominal inferior durante
a vida da operação, embora os fluxos reais dependam da inflação. Por isso, o
emissor, corre o risco de a inflação subir, em troca por se financiar a uma taxa
nominal menor.
Para proteger o valor real de um Bónus Nominal, os investidores pedem uma
compensação pela inflação média esperada durante a vida do bónus. Esta
compensação reflecte-se no preço a pagar pelo Bónus e, por conseguinte, na
sua rentabilidade (TIR 14) nominal. Por isso, se as expectativas de inflação
aumentarem, a TIR nominal num bónus convencional aumentará.
Vantagens
14
Taxa Interna de Retorno ou Taxa Interna de Rentabilidade (TIR)
69
-
Os emissores podem beneficiar da emissão de dívida ligada à inflação
dado que os investidores não têm que ser recompensados pela inflação
associada à inflação e, por isso, exigem uma taxa de juro inferior.
-
Os lucros serão maiores se as expectativas de inflação do emissor
forem muito inferiores às dos investidores e aquelas se cumprirem. Mais
concretamente, só se a inflação ex–post ficar abaixo da existente na
data de emissão é que haverá um lucro relativo para o emissor face à
emissão de dívida nominal ou convencional.
-
A dívida indexada à inflação será especialmente atractiva para o emissor
no caso de um choque de procura positivo e com correlação positiva
entre crescimento do PIB e inflação (Missale, 1999). Neste caso, o maior
rendimento resultará em maiores receitas contributivas, enquanto que a
inflação aumentará os pagamentos de juros nominais da dívida
indexada.
-
A curva de taxas de juro reais é geralmente mais plana (tem menos
inclinação ou diferença de taxas entre o curto e o longo prazo). Isto
deve-se ao facto de na dívida ligada à inflação não existir o prémio por
risco de inflação, que no entanto existe na dívida nominal e além disso
cresce com o vencimento.
-
Do ponto de vista da ALM 15 (Gestão de Activos e Passivos), a emissão
de referências indexadas à inflação permite ajudar a (1) estabilizar o
nível de endividamento líquido, dado que suaviza o défice; e, por isso,
(2) estabilizar o nível de tributação
Inconvenientes
-
Menor previsibilidade de pagamentos nominais de juros e capital face à
dívida nominal, o que poderia resultar - caso as receitas correntes não
estejam suficientemente correlacionadas com a inflação - numa maior
sensibilidade do orçamento à inflação e numa maior volatilidade do
défice
-
Risco de segmentação do mercado de dívida, dado que os investidores
exigem um prémio pela iliquidez relativa da dívida indexada face à
nominal. Este risco é cada vez menor, dado o crescimento deste
mercado e a forte procura existente por parte de seguradoras e fundos
de pensões.
-
É necessário verificar com antecedência a exposição total do emissor à
inflação para verificar a necessidade de formalizar uma cobertura.
No caso dos países em que as receitas das entidades locais não estão
ligadas à inflação pela natureza patrimonial dos impostos e taxas
15
Assets and Liabilities Management (ALM). Em castellano, Gestão de Activos e Pasivos.
70
enquanto que as despesas crescem com o custo de vida, uma emissão
ligada à inflação poderia criar um desequilíbrio superior.
71
V.3. ÂMBITO DE GESTÃO DE AJUDAS E SUBVENÇÕES.
Consideram-se incluídas neste âmbito as entregas em numerário sem contraprestação que os governos locais efectuem, de forma directa ou através das
suas entidades dependentes. Estas entregas em numerário podem ter em vista
a diferentes fins. Tendo por objectivo a validade universal que a elaboração
deste guia inspira, estas transferências foram tipificadas em função de duas
motivações possíveis:
a) Ajudas: se forem concedidas com fins eminentemente sociais, para apoiar
as pessoas e famílias com rendimentos abaixo do limite mínimo que garanta a
cobertura das necessidades básicas dos lares.
b) Subvenções16: se forem concedidas para o fomento de determinadas
actividades de interesse social ou para a promoção de uma finalidade pública.
Em geral, estas transferências destinam-se a estimular o desenvolvimento
económico local.
Pelo volume que representam no orçamento local, as dificuldades resultantes
dos procedimentos vinculados à sua gestão, e efeitos sobre a dinâmica
económica municipal, os conteúdos deste capítulo foram orientados
especialmente para estabelecerem recomendações para a boa gestão de
subve nções, tal como definiram anteriormente. Não obstante, destina-se uma
secção específica à gestão das ajudas, área em que sobressaem as actuações
levadas a cabo na Cidade de Buenos Aires.
A maioria das entidades locais partilham, no âmbito das subvenções, um duplo
objectivo: conseguir a máxima eficácia nos objectivos previstos nos programas,
e maximizar a execução orçamental dos mesmos. Neste último aspecto, uma
tramitação ágil, que facilite a relação de solicitantes e beneficiários com a
administração cessionária, tem uma importância especial. Por este motivo, o
melhoramento processual ocupa uma parte prioritária na secção das boas
práticas.
Nesta área, também se deve considerar que o terceiro (cidadão, agente social
ou empresa) que se relaciona com a Administração pode assumir dois papéis
diferentes: o de interessado ou solicitante da ajuda, e o de beneficiário. Ambas
as perspectivas se devem integrar quando se trata de introduzir actuações ou
medidas de melhoramento da gestão, dado que as necessidades de
informação e exigências são diferentes em função de tal perfil.
16
Não obstante, para facilitar a leitura do manual, recorremos por vezes indistintamente à palavra
“ajudas” quando nos referimos a transferências concedidas para o fomento de interesse social ou público.
As ajudas financeiras destinadas a famílias tendo por objectivo melhorar a sua situação económica são
objecto de uma secção específica no guia.
72
Convém, tal como se adverte mais adiante, sublinhar que neste âmbito não foi
fácil detectar iniciativas inovadoras provenientes da esfera local. Foram as
administrações centrais que, amplamente, empreenderam boas práticas com
impacto na gestão integral das suas ajudas. Sirva de exemplo o projecto do
Ministério da Indústria, Comércio e Turismo do governo espanhol
(AYUD@TEC), actualmente em andamento, que surge tendo por objectivo
agilizar, s implificar e dotar de maior transparência o processo de pedido,
tramitação e justificação de ajudas e subvenções com o uso das TIC's. Não
obstante, é necessário ter em conta que os agentes económicos e sociais se
vêem muitas vezes imersos num “emaranhado” de programas de ajudas
provenientes de todos os níveis de governo, o que configura um universo
complexo que precisa de actuações orientadas para o controlo da concorrência
de subvenções para uma mesma iniciativa. Por este motivo, o melhoramento
da coordenação administrativa em matéria de subvenções poderia ser
considerado como uma boa prática prioritária. A colocação em andamento de
um registo único de requerentes de ajudas ou de um portal global de ajudas e
subvenções convocadas por todas as administrações e a disposição dos
agentes, entre outras medidas, seria a chave para o melhoramento da
transparência e o controlo da concorrência das ajudas e a eficiência final das
mesmas.
Por fim, é preciso esclarecer alguns conceitos estreitamente ligados à gestão
de subvenções, e mais concretamente, ao regime aplicável aos procedimentos
de gestão.
O regime de concorrência competitiva exige que a subvenção, imputada a um
único crédito orçamental, contemple uma eventual pluralidade de pedidos e a
sua concessão exige a comparação, num único procedimento, de tais pedidos
entre si, de acordo com os critérios que se tenham estabelecido na sua
normativa reguladora ou na convocatória. Pela sua parte, considera-se que a
subvenção está sob regime de concessão directa, quando está prevista
nominativamente nos Orçamentos Gerais da entidade e o seu objecto, dotação
orçamental e beneficiário aparecem expressamente determinados no Estado
das Despesas. Por fim, entende-se por convocatória aberta quando a
Administração acorda, de forma simultânea, a execução de vários
procedimentos de selecção sucessivos ao longo de um exercício orçamental,
para uma mesma linha de subvenção. Nestes casos, a apresentação de
pedidos está aberta ao longo do exercício e condicionada ao esgotamento do
crédito orçamental. Em princípio, as recomendações incorporadas neste
capítulo destinam-se aos casos de subvenções concedidas no regime de
concorrência competitiva, e em alguns casos, sob o regime de convocatória
aberta.
73
Os especialistas participantes no Grupo de Trabalho sobre ajudas e
subvenções chegaram a um consenso sobre os seguintes princípios e valores
em que se deve apoiar a sua gestão:
1. Transparência do procedimento.
Deve-se garantir a objectividade e transparência ao longo de toda a
concessão de ajudas e subvenções, especialmente no que respeita aos
critérios e requisitos para aceder às mesmas. Os parâmetros para a
avaliação da sua concessão deverão ser claros e conhecidos por todos
os interessados.
2. Objectividade e igualdade no acesso.
As administrações locais deverão promover as acções necessárias para
garantir que os sujeitos que, pelas suas características ou pelos
objectivos das actividades que querem empreender, cumprem as
condições necessárias para acederem à subvenção, contam com as
mesmas possibilidades de acesso. Neste sentido, uma difusão completa
e adequada das convocatórias constitui um factor-chave.
3. A tramitação deverá ser ágil e eficiente.
A rapidez na resolução sobre a concessão de uma subvenção a partir da
publicação da convocatória e seu posterior pagamento, é um aspecto
fundamental na gestão destas transferências. Uma prolongada
tramitação pode condicionar, não só o êxito final do projecto, mas
também a própria colocação do mesmo em andamento. A consecução
da eficiência na tramitação de ajudas e subvenções provirá de uma
gestão óptima dos processos, do uso das TIC's – facilitando o pedido e a
tramitação electrónica - e da qualificação, formação e envolvimento
activo dos gestores na tramitação.
Sem prejuízo de em alguns países as entidades locais se deverem
submeter à regulação geral sobre gestão de subvenções, há uma amplia
margem concorrencial para optimizar o tempo destinado à tramitação.
Algumas das medidas ao alcance de todas as municipalidades
encontram-se na simplificação da documentação acreditativa - na
medida em que seja prescindível -, por parte dos beneficiários, e a
eliminação de trâmites desnecessários.
74
4. Publicidade e ampla difusão das convocatórias.
Uma política activa de difusão e comunicação das convocatórias das
ajudas e subvenções reflecte -se positivamente no melhoramento dos
índices de execução dos programas e no cumprimento do princípio geral
de igualdade de acesso. A administração concedente não se deveria
limitar a publicar as convocatórias através dos meios de comunicação
impostos pela normativa - em geral, boletins oficiais -, está nas suas
mãos recorrer às TIC's para ampliar o âmbito dos destinatários e
efectuar campanhas de difusão selectiva das ajudas em função de
diferentes perfis dos destinatários.
5. Controlo da eficiência dos fundos públicos através da prestação de
contas e da avaliação dos objectivos.
Os poderes públicos devem garantir e verificar o uso efectivo dos fundos
que entregaram. Os beneficiários das subvenções deverão ser
obrigados a prestar contas do cumprimento dos fins pelos que
receberam as transferências. Não obstante, a administração local deverá
facultar os meios e a forma com que os terceiros possam efectuar a
justificação dos pagamentos recebidos sem incorrerem em elevados
custos de oportunidade.
O governo local deverá efectuar a pertinente verificação da
documentação exigida que justifique, não só as despesas associadas à
subvenção, mas a realização efectiva da actividade subvencionada e o
cumprimento dos objectivos com os quais se concedeu a subvenção.
5. Promover os valores e princípios de ética pública e sensibilizar os
terceiros que se relacionam com a administração.
A ausência de contraprestação por parte dos terceiros que recebem
estas entregas monetárias pode constituir um incentivo a incorrer em
actuações que colidam com o comportamento ético que deve presidir às
relações entre os cidadãos e a administração. Por este motivo, os
governos locais deverão regular nas convocatórias e bases reguladoras
das ajudas, as possíveis sanções que se devam aplicar caso detectem
irregularidades por parte de solicitantes e beneficiários, assim como
promover medidas preventivas que evitem possíveis actuações
delituosas. Por este motivo, a administração local deverá guiar as suas
actuações em função do interesse público e servir de modelo de
referência a terceiros dos valores éticos que deve promover através de
um rigoroso cumprimento dos princípios de objectividade e igualdade de
acesso.
75
5.1.
Garantir o comportamento ético dos solicitantes.
O falseamento de documentação para aceder às ajudas seria uma das
possíveis irregularidades que se poderiam detectar na fase do pedido.
Os governos locais deverão promover actuações que limitem ao máximo
este comportamento por parte de terceiros: a conduta do governo local
deverá ser exemplar (transparência e objectividade ao longo de todo o
processo), dever-se-ão aplicar medidas para a prevenção de
comportamentos delituosos e de controlo e validação da documentação
apresentada, e impor-s e-ão sanções eficazes que garantam que estes
comportamentos não ficam impunes.
5.2. Garantir o comportamento ético dos beneficiários.
Os governos locais deverão estar atentos para que o uso efectivo das
ajudas e subvenções seja feito em conformidade com os objectivos e a
finalidade com que foi concedida a ajuda e garantir que os beneficiários
das mesmas assumem as obrigações que lhes cabem em resultado do
seu recebimento.
6. Análise (interna/externa) e avaliação do impacto das ajudas e
subvenções.
A avaliação não se deverá limitar à verificação individualizada de cada
uma das ajudas concedidas, mas deverá ser entendida a partir de uma
perspectiva global e estratégica. Esta análise não se deverá limitar ao
estudo do impacto de cada uma das diferentes linhas de ajudas
concedidas e dos respectivos programas em que se enquadram, mas
deverá ser complementada com uma avaliação estratégica da forma
como as subvenções contribuem para a consecução dos objectivos
apresentados nas diferentes políticas públicas locais.
7. Clareza e fiabilidade da informação registada nas convocatórias.
A convocatória é o elemento básico que determina a relação entre a
administração concedente das ajudas e subvenções e os agentes
interessados. A clareza nos termos regulados pela convocatória –
requisitos para aceder às ajudas, documentação a remeter, alcance da
subvenção, determinação de despesas subvencionáveis, obrigações do
beneficiário, etc. - determina a fluidez na relação entre a administração
concedente e os interessados e tem efeitos directos na agilidade da
tramitação. Recomenda-se também que seja incorporada informação
completa e relevante sobre as obrigações derivadas da condição de
beneficiário. A clareza nos termos em que a justificação das despesas e
verificação dos marcos associados ao projecto deverão ser feitas pode
ser um factor determinante para que o interessado opte por apresentar o
seu pedido, e reflecte-se positivamente na adequada execução da fase
de justificação.
76
O procedimento de gestão de subvenções pode ser estruturado em três fases.
Esta divisão facilita a detecção de aspectos especialmente críticos ao longo do
procedimento completo de ges tão:
a) Fase de início, que compreende desde a publicação da convocatória até à
apresentação de pedidos.
b) Fase de avaliação, correspondente à instrução do procedimento.
c) Fase de justificação das subvenções.
d) Análise e avaliação do impacto das subve nções e programas de ajudas.
a) Início do procedimento (desde a publicação da convocatória até à
apresentação de pedidos)
Há uma ampla margem de concorrência local para empreender iniciativas de
melhoramento nesta fase do procedimento. Os aspectos que constituem a
principal preocupação dos governos locais, nesta etapa, são os seguintes:
§
A documentação apresentada pelos
importantes defeitos ou estar incompleta.
§
O requerimento de documentação e solução de erros costuma ser a
actividade mais crítica do processo17. Há uma clara tendência dos
tramitadores para tratarem a documentação a apresentar pelo solicitante
de forma integral, sem diferenciar qual a documentação que é
imprescindível para admitir a pedido a tramitação, que é necessária para
avaliar o candidato e qual a documentação que poderia ser necessária uma
vez concedida a subvenção. Esta diferenciação evitaria atrasos na
tramitação derivados da apresentação de pedidos incompleta ou
defeituosa.
§
Os riscos de concorrênc ia de várias ajudas para um mesmo projecto impõe
a necessidade de dispor de mecanismos que permitam detectar tal
concorrência. Em geral, há a tendência para admitir a declaração
juramentada do solicitante como documento acreditativo.
§
A dilação na execução orçamental das parcelas de subvenções e índices
relativamente baixos em comparação com outras parcelas orçamentais.
§
Detecção de comportamentos tendentes ao falseamento ou ocultação de
informações por parte dos solicitantes 18.
solicitantes
costuma
conter
17
Especialmente gravosa nos procedimentos submetidos ao regime de concorrência competitiva.
O falseamento de documentação para aceder a subvenções está na maior parte dos países tipificado
no código penal.
18
77
§
Gravação manual de expedientes, actividade especialmente crítica nos
procedimentos maciços.
§
Cultura interna de gestão baseada no esgotamento dos prazos de
tramitação intermédios.
§
Imprecisões na redacção das convocatórias dos programas de ajudas.
§
A necessidade de maior qualificação e concorrência do pessoal
relacionado com a gestão e tramitação das subvenções.
b) Avaliação dos pedidos.
A concorrência local para incorporar medidas e conceber boas práticas que
melhorem a transparência, eficiência e objectividade do processo de avaliação
dos pedidos é muito ampla. Nesta fase deve ser prioritário que os avaliadores,
tramitadores e solicitantes disponham de critérios claros e objectivos de
avaliação, transparentes e públicos.
Em geral, os aspectos mais críticos que se costumam detectar na fase de
avaliação de pedidos são os seguintes:
§
Deficiências na coordenação entre avaliadores, especialmente nos casos
em que a Administração recorre a uma avaliação externa adicional à
interna.
§
Concentração de encargos de trabalhos pontuais, especialmente críticos
nos procedimentos sob o regime de concorrência competitiva.
c) Justificação da subvenção.
A prestação de contas por parte do beneficiário relativamente ao uso efectivo
dos fundos públicos recebidos deve ser especialmente eficiente e transparente.
Os pontos críticos que em geral se podem observar nas entidades locais são:
§
Falta de interesse dos beneficiários no processo de justificação.
§
Ausência de uma capacitação específica dos beneficiários das subvenções
relativamente à s obrigações de justificação das ajudas recebidas.
§
Incumprimento dos prazos por parte dos beneficiários na apresentação de
documentação justificativa das despesas efectuadas e/ou sobre a
realização da actividade.
§
Ausência de instruções claras para os beneficiários sobre os termos da
justificação.
78
§
A diversidade de critérios e falta de homogeneização dos mesmos entre os
agentes que intervêm nas revisões das ajudas.
§
Maior publicidade da prestação de contas dos beneficiários.
§
Atrasos nos pagamentos e/ou emissão das garantias por parte da
administração.
§
Falta de consciencialização das municipalidades como agentes
responsáveis da vida económica das cidades, que explica uma certa
inércia nos atrasos dos pagamentos e a devolução das garantias.
d) Análise e evolução do impacto das subvenções e programas de ajudas.
Tal como se explica no capítulo V.6, a prática da avaliação de políticas
públicas continua a ser uma atribuição pendente na gestão habitual da maioria
das entidades locais. No entanto, é precisamente no âmbito das ajudas e
subvenções que se detecta uma trajectória avaliadora mais ampla em
resultado das obrigações impostas, muitas vezes, pelas administrações
concedentes.
No entanto, são muitas as administrações locais que continuam a partir de
zero para elaborar novos programas de ajudas face à ausência de uma
reflexão interna sobre os resultados e o impacto de programas anteriores.
V.3.4. Boas práticas vinculadas à gestão de subvenções.
Prática GS I: Análise e nova concepção de proce dimentos de gestão de
ajudas.
A detecção de baixos níveis de execução dos programas de ajudas, a
crescente exigência dos cidadãos quanto ao melhoramento da qualidade dos
serviços recebidos e à necessidade de reorientar determinadas linhas de ajuda,
são algumas das circunstâncias que determinam a oportunidade de analisar e
reconceber os procedimentos para a concessão de subvenções no âmbito
local.
A análise da gestão das subvenções deve ser abordada a partir de uma
perspectiva dupla:
a) Análise normativa: trata -se de verificar se a normativa vigente introduz
restrições à execução processual, identificar a margem concorrencial
disponível para introduzir reformas normativas que permitam ultrapassar
algumas disfunções no desenvolvimento da tramitação.
79
b) Análise processual, que será feita a partir de uma descrição exacta19 da
dinâmica do procedimento, tendo em vista detectar disfunções em cada uma
das fases de gestão. Esta análise poderá ser complementada com a execução
de “provas de cumprimento de expedientes”.
As “provas de cumprimento de expedientes” têm por objectivo verificar o tempo
total utilizado na tramitação de determinada linha de subvenções e os tempos
consumidos em cada intervalo em que o procedimento se divide. As
estimativas calculam-se a partir de uma mostra significativa de expedientes
para cada uma das linhas de subvenções. Esta técnica permite detectar se, em
média, se cumprem os prazos normativos estabelecidos para ditar as
resoluções e para notificar os diferentes actos, conhecer em que fases se
concentra o maior consumo de tempo, e averiguar os problemas -chave da
tramitação.
Na conclusão do projecto, a administração local pode dispor de:
§
Guias ou manuais de tramitação, que unificam critérios, homogeneízam
os processos e simplificam os aspectos que não adicionam valor
acrescentado à tramitação. Estes guias, de grande utilidade para os
tramitadores que intervêm nos processos, também são de enorme interesse
quando ocorrem novas incorporações no ecrã e como base imprescindível
para a colocação em andamento da tramitação electrónica.
§
Medidas concretas de melhoramento e simplificação.
Uma descrição exacta sobre a forma em que se efectua a tramitação das
subvenções, permite que os gestores visualizem agilmente os aspectos de
melhoramento e implantem eficazmente medidas correctoras. A aplicação
destas medidas é, muitas vezes, quase imediata à sua concepção, sem
necessidade de esperar pelo seu reflexo final no manual de procedimento
ou guia de tramitação. Entre as possíveis actuações ao alcance dos
gestores a partir da execução de um trabalho de melhoramento processual,
encontram-se as seguintes:
19
•
Difusão selectiva do calendário de convocatórias entre os grupos
interessados.
•
Realização simultânea de trâmites e actividades, evitando que os
gestores considerem os trâmites de forma isolada.
•
Suprimir as actividades que não conferem valor adicionado (sirva de
exemplo, registos internos, notas, etc.)
•
Reduzir a documentação acreditativa para aceder às subvenções onde
seja desnecessária e represente um encargo formal prescindível para
solicitantes e beneficiários.
Recomenda-se o uso de técnicas de criação de diagramas.
80
•
Reduzir os tempos de transferência de expedientes.
•
Homogeneizar os prazos de apresentação das subvenções.
•
Potenciar o uso de todos os meios de comunicação com interessados e
beneficiários, sem prejuízo do recurso aos procedimentos habituais de
notificação.
•
Impulsionar a apresentação de pedidos electrónicos, e promover a
tramitação electrónica do expediente.
•
Redução dos tempos de avaliação mediante modificações organizativas
que permitam concentrar recursos conjunturalmente.
•
Separar de forma organizada a justificação económica da técnica,
contando com especialistas em cada caso.
•
Fomentar a difusão activa de instruções para justificar as subvenções e
dar a conhecer as consequências da justificação incorrecta.
O êxito de um projecto de análise e melhoramento processual depende, em
grande medida, do compromisso da organização com a colocação em
andamento das acções derivadas do diagnóstico. O envolvimento dos gestores
e respons áveis políticos no projecto deverá ser capaz de ultrapassar as
resistências provenientes de determinados postos a transferir informações
concretas sobre a sua gestão.
Prática GS II: Tramitação antecipada.
O sistema de tramitação antecipada permite avançar na tramitação da
convocatória no exercício que precede o da resolução sempre que a respectiva
despesa seja feita na mesma anualidade em que se verifica a concessão.
Deste modo, consegue-se antecipar a gestão dos procedimentos de
concorrência competitiva, o que permite administrar convenientemente o tempo
e os recursos administrativos.
A tramitação antecipada estará condicionada à existência de crédito adequado
e suficiente no Projecto de Orçamento aprovado e correspondente ao exercício
seguinte ao da aquisição do compromisso de despesa como resultado da
aprovação da resolução da concessão. Esta circunstância significa que a
quantia total máxima destinada ao programa que figura na convocatória tenha
um carácter estimado. Por este motivo, recomenda-se que se faça constar na
própria convocatória que a concessão das subvenções está condicionada à
existência de crédito adequado e suficiente no momento da sua resolução.
Prática GS III: Aplicação das TIC's. Tramitação electrónica e Sistema de
Gestão Integral.
81
A disponibilidade de um Sistema de Gestão Integral de Ajudas e Subvenções
deve constituir um objectivo final na procura de uma gestão eficiente das
mesmas. Não obstante, o processo de detecção de boas práticas demonstrounos que as administrações locais, na sua maioria, ainda estão longe de
empreender iniciativas deste alcance. A aplicação das TIC's ao processo
completo de gestão, desde o pedido até à resolução e justificação posterior da
subvenção, constitui uma etapa imprescindível para o êxito deste tipo de
projecto.
Entre as razões que poderiam explicar o “atraso tecnológico” na gestão de
subvenções nas administrações locais relativamente a outros níveis de
governo, encontram-se as seguintes:
1. O volume de subvenções geridas é, relativamente, mais reduzido, assim
como o número de agentes com o qual se relacionam.
2. Há uma menor diversidade nas linhas de ajuda colocadas à disposição
dos agentes económicos relativamente aos governos regionais e
centrais.
O impacto da aplicação das Tecnologias da Informação e da Comunicação
(TIC's) à gestão de subvenções pode ser muito elevado mas também se pode
concretizar em medidas isoladas que se reflectem igualmente no
melhoramento da eficiência e da transparência da gestão:
•
Facilitar a difusão electrónica dos programas de subvenções através
da Internet. Trata-se de facilitar informações básicas antecipadas como
convocatórias, valor, data de publicação, potenciais interessados, etc.
De igual modo, nos casos em que a administração local ofereça um
amplo leque de programas de ajuda aos diferentes agentes económicos,
poderia ser interessante oferecer serviços de difusão selectiva em
função do perfil do interessado.
•
Pedido electrónico. A obrigatoriedade da apresentação dos pedidos
em formato electrónico reflecte-se positivamente na redução do papel
associado à tramitação, à agilidade quando se trata de transferir a
“documentação” entre departamentos e à poupança de espaço
destinado a arquivos.
•
Registo electrónico. A disponibilidade de um sistema de registo
electrónico que exima os agentes económicos, que já tenham concorrido
a algum programa de subvenções anterior, de apresentarem
determinada documentação acreditativa, representa uma vantagem
imediata em termos de custo de oportunidade para os cidadãos e
empresas que concorrem às subvenções. Muitas vezes, a prolixa
documentação exigida e o custo de voltar a apresentá-la pode actuar
como desincentivo à apresentação de novos pedidos e, por conseguinte,
à redução do índice de execução das partidas orçamentais.
82
•
T ramitação electrónica. O expediente electrónico tem como principal
vantagem a redução ou eliminação do suporte de papel na tramitação.
No entanto, uma tramitação electrónica íntegra da gestão de ajudas
exige como passos prévios que se ultrapasse a adequação da
assinatura, factura e cópia electrónica de originais. A notificação
telemática credível aos solicitantes das informações sobre os actos
ditados pela administração também representa uma boa prática. Não
obstante, as bases reguladoras das subvenções deve rão indicar os
trâmites que possam ser preenchidos por via electrónica, informática o
telemática.
•
Portal interactivo e atendimento integral a interessados e
beneficiários. O melhoramento da relação entre os agentes
económicos e cidadãos e a administração local que concede as ajudas
pode ser impulsionado através da criação de portais interactivos que
cubram as necessidades concretas dos solicitantes e beneficiários.
Entre os serviços que um portal de ajudas e subvenções poderia incluir,
encontram -se os seguintes:
o Difusão qualificada de todas as convocatórias.
o Informação agregada de todas as subvenções incluídas nos
programas.
o Programa de simulação para avaliar as probabilidades de
obtenção de ajudas.
o Informações relevantes sobre projectos já efectuados.
o Apresentação de documentação exigida a adjudicatários
(justificações de pagamentos e despesas, facturas, etc.)
o Comunicação multicanal (telefone, correio electrónico, SMS e
página da Internet) com resposta rápida por tele-operadores.
o Informações personalizadas, estruturadas por sectores e
adaptadas às necessidades dos solicitantes.
83
Prática GS IV: Mecanismos para detectar a concorrência de ajudas.
Uma das limitações mais habituais impostas aos sujeitos no acesso aos
programas de subvenções consiste na restrição de que não tenha recebido
ajudas adicionais, concedidas por outra administração, pela mesma actividade
que concorre ao programa. Dadas as dificuldades de coordenação
administrativa para o intercâmbio de informações entre os diferentes níveis de
governo (e no enquadramento do mesmo nível de governo), a colocação em
andamento de mecanismos que permitam detectar a concorrência de ajudas na
mesma iniciativa ou projecto constitui uma boa prática pendente de
implantação em muitos países.
Em geral, na prática recorre -se à exigência de uma declaração juramentada ao
solicitante de que não recebeu nenhum tipo de ajudas por tal conceito. No
entanto, a disposição de uma base de dados nacional que faculte informações
sobre todas as subvenções concedidas permitiria melhorar a eficácia, controlar
a acumulação e concorrência de ajudas e facilitar a planificação,
acompanhamento e actuações de controlo. No entanto, a principal dificuldade
reside no facto de esta iniciativa ultrapassar a concorrência dos govern os locais
e a sua eficácia está ligada à iniciativa dos governos centrais.
Prática GS V: Registos de solicitantes de subvenções.
A criação de registos únicos para os solicitantes de subvenções por parte das
administrações concedentes representa um alívio na carga formal que os
interessados nas ajudas suportam. Representa a entrega de uma só vez da
documentação acreditativa da sua capacidade de concorrer e a sua
personalidade jurídica, assim como outra documentação adicional necessária.
A inscrição nestes registos dos solicitantes deverá ser voluntária e deverá ser
renovada periodicamente e sempre que se tenham ocorrido modificações ou
alterações que afectem os dados inscritos.
De igual modo, se deverá promover a coordenação entre diferentes registos de
administrações locais, e estes com os regionais e centrais se os houver, de
forma que se atinja o objectivo final de dispor de um registo único.
84
Experiência de êxito: Registo de Receptores de Fundos Públicos. Governo do Chile.
Situação inicial
Embora esta iniciativa surja da administração central e seja regulada por uma
norma de carácter geral, os municípios ficam incluídos no âmbito subjectivo de
obrigação de efectuar o registo de entidades que recebem fundos públicos
provenientes das respectivas finanças.
Objectivos da prática
O objectivo consiste em gerar transparência sobre quais as entidades públicas
e empresas que recebem fundos públicos sem contraprestação. De igual
modo, o registo facilita a apresentação sucessiva dos agentes receptores para
novas convocatórias de ajudas.
Em virtude da normativa Lei Nº 19.826, os órgãos e serviços públicos incluídos
na Lei sobre Orçamentos e os municípios que efectuem transferências têm a
obrigação de elaborar um registo de entidades receptoras de fundos públicos.
As entidades que recebam fundos públicos a cargo da parcela orçamental
Tesouro Público, a obrigação de efectuar o registo é da responsabilidade da
instituição que aprove a transferência ou sancione a atribuição dos respectivos
fundos.
As entidades receptoras das transferências ou doações deverão manter
permanentemente actualizadas as informações que lhes são exigidas.
As informações que tal registo contém são as seguintes:
- Lista Fiscal Única da Empresa que figura na escritura de constituição e
no certificado de vigência.
- Razão social da empresa.
- Último património informado da sociedade.
- Capital social (as municipalidades estão isentas do preenchimento deste
campo)
- Resultado do exercício em virtude do informado na última declaração
contributiva.
- Objecto social.
- Informação sobre o Director: Lista Fiscal Única do Director e dados
gerais.
- Informações básicas sobre cada representante legal.
A validade desta informação está condicionada à incorporação no registo dos
documentos que acreditam estes dados. Os documentos solicitados são os
seguintes: Certificado de Vigência, Escritura de Constituição da Sociedade ou
modificação e/ou mandato, Acta da Assembleia de Sócios, Assembleia de
Accionistas ou Assembleia de Directório (ta mbém se admite a Declaração
Juramentada), Fotocópia do RUT, Balanço, e Formulário 22 (Declaração de
impostos).
O sistema proporciona informações sobre cada uma das pessoas jurídicas que
recebem transferências e se estas informações forem validadas, isto é, foi
85
contrastada com a incorporação da documentação exigida. Deste modo,
qualquer pessoa física ou jurídica pode ter acesso às informações
individualizadas que cada empresa registada incorporou no sistema.
Resultados obtidos
Em fins de Agosto de 2006, os registos do sistema ascendiam a 4.613, 2.523
dos quais tinham sido validados (54%). Os dados estatísticos subdividem-se
por Região, sendo a Região 13 a que oferece um maior número de registos,
1.282 (27%) com um índice de validação de 49%.
86
Prática GS VI: Planos estratégicos de subvenções.
Os planos estratégicos de subvenções perfilam-se com um instrumento de
planificação das políticas públicas que têm por objecto o fomento de uma
actividade de utilidade pública ou interesse social. Também representam uma
ferramenta óptima para a coordenação interadministrativa e para maximizar a
eficácia das acções públicas que se desenvolvam através de subvenções.
Estes planos estratégicos deveriam ser coerentes com os programas
orçamentais plurianuais, que se explicam no capítulo seguinte. Um plano
estratégico de subvenções poderia incluir os aspectos seguintes:
Tabela 2. Conteúdo de um Plano Estratégico de Subvenções
Aspectos a incluir no Descrição
Plano Estratégico
Objectivos estratégicos Devem descrever o impacto esperado da
acção pública durante o período de vigência do
plano, e deverão estar vinculados aos
objectivos estabelecidos nos programas
orçamentais.
Linhas de subvenção Para cada linha de subvenção, dever-se-ão
em que o plano de incluir: sector a que as ajudas se destinam,
actuação
se objectivos esperados da aplicação, prazo
concretiza.
necessário para a consecução, custos
previsíveis e fontes de financiamento,
mecanismos para pôr em prática as linhas de
subvenções.
Regime
de Dever-se-á explicitar, para cada linha de
acompanhamento
e subvenção, um conjunto de indicadores
avaliação
contínua relacionados com os objectivos do Plano de
aplicável às linhas de forma que facultem informações sobre a
subvenções
situação do mesmo e os êxitos obtidos.
Resultados
da Para os quais se transferirá o conteúdo dos
avaliação dos planos relatórios emitidos.
estratégicos
anteriores.
A actualização e acompanhamento das informações contidas nos planos
deverão ser feitos periodicamente. Se em resultado deste acompanhamento,
se detectarem incumprimentos nos objectivos esperados, esta ferramenta
permite modificar ou substituir as linhas de subvenção pertinentes por outras
mais eficazes, ou até mesmo suprimi-las.
A colocação em andamento desta boa prática se reflectir no melhoramento dos
processos de análise e reflexão interna quando se trata de conceber
programas de ajudas, e evitar, tal como anteriormente se explicou, partir de
zero quando se elabora um novo programa ou linha de subvenções.
87
Prática GS VII: Integração de objectivos sociais nos programas de
activação económica.
Algumas das linhas de subvenções convocadas pelas municipalidades
destinadas a promover e reactivar o tecido económico dos municípios estão
ligadas à revitalização de bairros marginais caracterizados por uma
problemática social específica. Nestes casos, uma das premissas-chave para
se conseguir que as ajudas sejam efectivas consiste em incorporar iniciativas e
medidas prévias que impulsionem o tecido social do bairro ou distrito
permitindo detectar capacidades e ideias e fomentar o espírito empreendedor.
De igual modo, também se torna interessante a incorporação, entre os critérios
de avaliação, de alguns baseados em interesses de carácter público, como o
carácter inovador dos projectos, a geração de nova ocupação e a integração de
imigrantes. Neste sentido, constitui uma referência a experiência da Comune di
Roma na sua linha de ajudas para a autopromoção de empresas.
Experiência de êxito: Autopromoção de Empresas na Comune di Roma.
O objectivo prioritário da iniciativa consiste em revitalizar economicamente os
bairros marginais de Roma. O programa assume uma etapa prévia dedicada a
impulsionar o tecido social do bairro, que se considera imprescindível para que
a administração apoie posteriormente projectos empresariais que provem a
sua viabilidade económica.
As actuações incluídas no programa de Autopromoção de empresas são as
seguintes:
1. Animação territorial: Colocação em andamento de “laboratórios de
bairro” em que as associações existentes participem. O objectivo nesta
fase consiste em detectar ideias, projectos e advertir sobre as
possibilidades de empreendimento.
2. Actividades de formação: Organizam-se actividades formativas para
actualizar os conhecimentos económico–financeiros ligados a
actividades concretas.
3. Campanha publicitária: O objectivo desta etapa concentra-se em dar a
conhecer os projectos detectados através de diferentes meios, estimular
os novos empreendedores e possibilitar a ampliação do negócio de
iniciativas em andamento.
Caso surjam iniciativas viáveis e de interesse para a comunidade, oferecem -se
os restantes serviços:
4. Centros
de Serviços, que oferecem assessoria aos novos
empreendedores. Os gestores verificam a viabilidade dos projectos e
organizam jornadas de formação nos centros. Se as ideias iniciais
responderem a projectos de interesse, este concretiza-se nos
escritórios.
5. Escritório de Autopromoção Social. Esta etapa exige que o Comité adhoc examine a viabilidade do projecto e que cumpra uma série de
critérios. Em tal caso, o projecto poderá receber dois tipos de ajudas:
a. Inserção na incubadora de empresas: especialmente destinada
às iniciativas que não precisam de maquinaria e exigem, pelo
88
contrário, uma elevada intensidade de recursos humanos.
Oferece-se aos empreendedores, por um máximo de dois anos,
um espaço específico para o desenvolvimento da sua actividade.
Actualmente, há cinco incubadoras destinadas a actividades
específicas: espectáculos, economia social, software livre,
multimédia, ou então vinculadas a um bairro concreto.
b. Ajudas económicas para as empresas que precisem de
investimento. A quantia máxima a que podem aceder é de
100.000 euros. 50% do investimento devem ser financiados com
o contributo dos empresários e 25% correspondem a um
empréstimo. O contributo a fundo perdido é feito depois da
apresentação das facturas pagas.
As empresas contam com outras ajudas adicionais, como a disponibilidade de
um crédito ou um centro de assessoria em matéria de responsabilidade social
empresarial. De igual modo, criou-se uma janela específica para evitar as
práticas de usura.
Continuidade do projecto e alterações introduzidas
A necessidade de preservar o comportamento ético dos solicitantes e impedir a
falsificação de dados que se preenchem pela Internet para aceder a estas
ajudas reforça a oportunidade do contacto directo entre a administração e o
solicitante. Este contacto concretiza-se nas entrevistas mantidas com o Comité
de Avaliação.
V.3.5. Boas práticas na gestão de ajudas financeiras às famílias.
Embora o interesse do âmbito destinado a ajudas e subvenções se tenha
concentrado nas transferências efectuadas para pessoas físicas e jurídicas
tendo em vista promover determinadas actividades de interesse público ou
social, é certo que as entidades locais, no enquadramento da sua política
social, destinam importantes quantias de fundos ao melhoramento do
rendimento familiar nos casos de séria deterioração.
Não obstante, é necessário precisar que o objec tivo eminentemente social que
preside à concessão destas ajudas, determina que os princípios expostos ao
início do capítulo modifiquem a sua importância relativa. Neste sentido, perde
peso a eficiência a favor de valores éticos e sociais que reforcem o princípio de
igualdade e objectividade no acesso. A eficácia das ajudas20, o impedimento do
falseamento de documentação nos pedidos e os usos fraudulentos por parte
dos beneficiários e o melhoramento da integração destas ajudas com outros
programas de carácter social destinados às famílias são os objectivos que
deverão guiar a incorporação de actuações e medidas de melhoramento na
sua gestão.
20
Entre os indicadores de eficácia poder -se- iam apontar: a cobertura da população-alvo, as necessidades
básicas cobertas com a ajuda média concedida, etc.
89
Neste sentido, o plano de ajuda promovido pela Cidade de Buenos Aires para o
melhoramento da situação económica da população indigente e cidadãos que
se encontram no limiar da pobreza constitui um caso de boa prática local. O
programa tem por objectivo fortalecer a receita familiar cobrindo, em geral, 75%
do Cabaz Básico, cuja quantia se avalie em 400 pesos argentinos para uma
família standard de dois adultos e dois menores. Este sistema incorpora o uso
de um cartão pré -pago que não permite o levantamento de dinheiro com o que
se evita que o cartão seja utilizado para fins diferentes da aquisição de bens e
serviços básicos . Este cartão só pode ser utilizado pelos seus titulares para o
pagamento em determinadas lojas que serão determinadas pela Cidade de
Buenos Aires. Esta condição representa por sua vez uma medida destinada a
fortalecer as pequenas e médias empresas da cidade. Adquire uma
importância especial a vinculação do programa aos controlos de escolaridade e
salubridade dos menores, cuja infracção poderia representar a perda do cartão.
Em seguida, explicam -se alguns pormenores desta boa prática.
90
Experiência de êxito: Cidadania do Porto de Santa Maria com todo o direito.
Cidadania do Porto de Santa Maria – Com todo direito baseia-se na
implementação de uma estratégia de política social que assenta sobre o direito
dos cidadãos a terem um rendimento mínimo garantido e que propicie a
igualdade de oportunidades para o seu desenvolvimento.
As suas prestações procuram assegurar os recursos necessários para garantir
uma alimentação adequada dos lares envolvidos, mas deve, além disso,
incentivar e facultar melhoramentos na saúde e educação do Estado, de
acordo com as normas e condições vigentes, a partir de uma tarefa de
articulação interinstitucional com as respectivas dependências.
O objectivo geral consiste em eliminar a indigência da Cidade Autónoma de
Buenos Aires, estabelecendo um mecanismo automático, transparente e
directo de transferência de receitas para os lares em situação de pobreza e
fragilidade social, ampliando oportunidades e capacidades a mulheres,
crianças, adolescentes, jovens e outros grupos socialmente vulneráveis como
idosos e deficientes, favorecendo a corresponsabilidade dos lares em assuntos
vinculados à saúde e à escolarização dos seus membros. A Cidadania do
Porto de Santa Maria – Com Todo o Direito destina-se a todos os lares em
situação de pobreza existentes na Cidade Autónoma de Buenos Aires.
A procura potencial é de cerca 100.000 lares. O benefício é composto por um
subsídio mensal que não tem um montante único e calcula-se em função da
composição familiar, considerando o valor do Cabaz Básico Alimentar avaliado
por adulto equivalente como parâmetro para a sua estimativa.
Além disso, a incorporação de um lar como beneficiário é condicionada aao
cumprimento de condições mínimas educativas e sanitá rias. Neste sentido, a
Lei nº 1.878 de criação do programa, no seu artigo 7, estabelece, entre outros,
os seguintes requisitos para aceder à ajuda:
1. A acreditação dos certificados de inscrição ou assistência escolar nos
casos em que existam membros familiares de idade compreendida entre
cinco e dezoito anos.
2. No caso de mulheres grávidas, dever-se-á apresentar o certificado
médico emitido pelo sistema público de saúde.
3. Nos lares com pessoas com necessidades especiais a cargo, também
se exige a apresentação ou certificado de deficiência emitido por uma
autoridade nacional ou provincial competente ou comprovativo de início
de trâmite para a sua obtenção.
A manutenção dos beneficiários no programa exige o cumprimento de uma
série de obrigações por parte dos mesmos. Estes deveres concretizam-se na
execução de controlos de carácter sanitário (especialmente em caso de
grávidas e crianças) e a verificação periódica da assistência e permanência
das crianças nos centros escolares.
91
A lista de beneficiários é publicada pelos Serviços Sociais Zonais nos Centros
de Gestão e Participação e em outros organismos do Governo da Cidade de
Buenos Aires.
Resultados
O programa começou a ser executado no exercício de 2006 e conseguiu
incorporar no mesmo exercício 56.000 lares como beneficiários.
Continuidade do projecto e alterações introduzidas
O objectivo para 2007 é alcançar os 90.000 lares e eliminar a indigência da
Cidade Autónoma de Buenos Aires. De igual modo, continuar-se-á com a
entrega de cabazes alimentares a famílias que por vários motivos não se
tenham podido integrar no programa Cidadania do Porto de Santa Maria –
Com Todo o Direito.
92
V.4. ÂMBITO DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA.
Conscientes do peso que a normativa específica de cada país exerce sobre a
gestão dos procedimentos de contratação, como passo prévio à detecção de
boas práticas, destinaram-se várias sessões do Grupo de Trabalho a contrastar
as semelhanças e diferenças existentes entre alguns aspectos que
consideramos chave na configuração do enquadramento regulador da
contratação pública local. O objectivo era identificar a margem de autonomia
local “universal” para empreender boas práticas na gestão de um procedimento
especialmente regulado.
A partir da aproximação a uma análise comparada do enquadramento
normativo dos diferentes países representados no grupo de especialistas,
obtiveram-se as conclusões seguintes:
1. Em geral, a contratação das Administrações Públicas no seu conjunto
conta com um enquadramento jurídico próprio, a que se devem
submeter as administrações locais. No entanto, localizam -se algumas
excepções como a Cidade de Buenos Aires, cujo sistema de contratação
é regulado de forma específica pelo Decreto 5720/PEN/72, a Lei 13064
para as obras públicas e a Lei 70 de Administração Financeira de
Buenos Aires21. Em alguns países, as regiões podem desenvolver
legislativamente a normativa básica aprovada pela Administração
Central nesta matéria.
2. Em todos os casos, constata-se a presença de organismos de
fiscalização e controlo que velam pelo cumprimento da legalidade.
3. A fase de avaliação costuma ser atribuída a uma mesa de contratação
ou comissões de avaliação quando as quantias do contrato são
elevadas. Caso contrário, são os órgãos de contratação que assumem a
avalia ção da oferta.
4. Em geral, podem -se distinguir nos processos de contratação pública as
seguintes fases – com algumas divergências entre os países
participantes: preparação, adjudicação, execução, avaliação e controlo.
Ou então, tal como é o caso específico da Cidade de Buenos Aires,
pode-se diferenciar pelo menos uma fase pré-contratual e uma posterior,
contratual.
5. Na maioria dos países, é da competência da Jurisdição ContenciosoAdministrativa a resolução das controvérsias que possam surgir com os
contratantes. Em alguns casos também intervém a Jurisdição Civil.
21
Trata-se de um enquadramento especialmente obsoleto, pelo que se está a trabalhar na elaboração de
uma nova lei de compras, ajustada às necessidades específicas da cidade.
93
6. Em geral, os países costumam dispor de órgãos com concorrências
consultivas em matéria de contratação, se bem que por vezes só têm
carácter facultativo, tal como é o caso da Itália.
7. A existência de um registo público de contratos é uma característica
generalizada da contratação pública. No entanto, detectam-se
divergências em relação ao órgão que gera tal registo.
8. Os critérios de adjudicação dos contratantes aparecem, em geral, nos
documentos de bases ou cláusulas administrativas específicas, por
ordem decrescente de importância. Alguns países, tal como é o caso do
Uruguai, começaram a regular os critérios, estabelecendo como básicos:
a qualidade, o preço, o prazo e o financiamento.
A contrastação dos aspectos básicos do enquadramento regulador da
contratação entre os diferentes países permitirá concluir que, ultrapassadas as
acentuadas diferenças normativas, as administrações locais enfrentam
problemas comuns na gestão diária da contratação pública. Além disso, o
aprofundamento do enquadramento jurídico de cada Estado facilitou a
detecção das primeiras boas práticas no âmbito da contratação pública. Sirva
de exemplo o caso do Portal de Compras do Chile que, embora se trate de
uma iniciativa m
i pulsionada pela Administração central, representa um passo
definitivo no melhoramento da transparência num procedimento demasiado
sensível a práticas irregulares.
No entanto, além das diferenças, fica claro – como era de esperar - que as
administrações locais apenas têm margem para intervir no enquadramento
regulador da contratação pública, limitando-se as suas concorrências e por
isso, a sua autonomia para empreender boas práticas a: sua capacidade para
se organizar internamente, o melhoramento dos proc essos internos, facilitar
acessos a informações integrais, e especialmente, impulsionar o uso efectivo
das TIC's que permitam agilizar e maximizar a satisfação do sector empresarial
interessado e dos fornecedores da administração local. Por fim, os princípios e
valores que devem inspirar a contratação pública são o ponto comum de
partida para propor recomendações e directrizes a seguir nas relações com
licitadores e fornecedores.
Neste âmbito concreto, o cumprimento dos objectivos de transparência e
objectividade que a normativa costuma guiar limita as possibilidades de se
conseguirem importantes sucessos em eficiência e agilidade. Este dilema
legalidade–eficiência é o argumento a que costumam recorrer as
administrações públicas, e as locais entre elas, para “fugir ao direito
administrativo”. Trata-se de uma prática habitual entre as administrações
públicas que, tendo em vista favorecer uma hipotética eficiência, acabam por
gerar disfunções no canal da contratação pública e uma deterioração na
94
imagem pública da instituição, dado que o cidadão pode entender que a própria
administração tenta fugir à aplicação das normas.
Por isso, apesar de a normativa específica de alguns Estados impor um custo
relativo do procedimento demasiado elevado relativamente à quantia do
contrato, o princípio básico que este guia propugna é o cumprimento estrito do
enquadramento normativo estabelecido nos respectivos países.
A partir desta premissa, os princípios e valores que deverão guiar a
contratação das administrações locais são detalhados em seguida:
1. Os investimentos empreendidos pelas administrações públicas deverão
responder a critérios de produtividade social, eficiência e necessidade.
A cooperação interadministrativa na determinação da necessidade e a
promoção de redes de governos locais com participação da vida civil são
actuações que facilitam o ajuste adequado dos investimentos
programados a estes critérios.
2. As administrações locais deverão promover internamente um uso
eficiente da despesa corrente.
3. Fomentar-se-á a transparência das informações sobre o processo de
contratação pública, garantindo o acesso público através de diferentes
canais, especialmente os telemáticos. Dever-se-á garantir a clareza e
fiabilidade da informação facultada pela administração aos interessados
ao longo de todo o processo de contratação.
4. A objectividade como critério -chave na adjudicação de contratos
públicos. Para este fim, estabelecer-se-ão todas as garantias possíveis
para o cumprimento deste princípio. Esta objectividade é garantida
através dos princípios de publicidade e concorrência. A tomada de
decisões para a adjudicação basear-s e-á em critérios objectivos e
garantirão a igualdade de oportunidades de todos os terceiros
interessados. Por conseguinte, os princípios resultantes da neutralidade
e imparcialidade são os seguintes: publicidade, concorrência,
igualdade e não discriminação.
5. As administrações locais deverão estabelecer mecanismos que
garantam o controlo de qualidade na execução dos contratos.
6. Destacar-s e-á a agilidade na tramitação, sob a garantia do
cumprimento escrupuloso do princípio de legalidade, através do fomento
de uma cultura administrativa interna baseada na eficiência e no
melhoramento processual. O cidadão e contratante devem perceber que
a contratação da administração pública não se dilata injustificadamente.
A Administração deverá tratar de melhorar o aspecto atractivo dos
contratos públicos entre os potenciais licitadores e conseguir uma maior
concorrência nas ofertas. Esta concorrência beneficiará em última
95
instância o cidadão, receptor último dos serviços prestados pelas
administrações públicas.
7. Promover-se-á a ética pública a partir da consciencialização de toda a
administração. As administrações locais deverão actuar com o
referência de valores éticos de forma que promova as mesmas
atitudes entre os terceiros (licitadores, fornecedores).
8. Uma adequada atribuição e assunção de responsabilidades durante
todo o processo de contratação, a todos os níveis. A responsabilidade
deve ser entendida como um valor fundamental. A tomada de decisões e
as actuações empreendidas deverão ser avalizadas por um sistema de
responsabilidades que abranja desde os cargos eleitos até aos
responsáveis técnicos.
9. Fomentar o uso das TIC's, apostando na contratação electrónica.
Os aspectos críticos na contratação das entidades locais que, com carácter
universal, são fonte de disfunções ou perdas de eficiência são os seguintes:
•
Uso abusivo de determinadas figuras contratuais tendo por objectivo agilizar
a gestão e/ou evitar os requisitos de publicidade da licitação:
-
Fraccionamento de valores para recorrer a procedimentos
contratuais mais ágeis. Uma via adequada para limitar este tipo
de práticas é a disponibilidade de um enquadramento regulador
em que as quantias que estabelecem a fronteira para acorrer a
um procedimento de adjudicação ou outro estão em conformidade
com o custo da vida. Por vezes, estes valores perduram nas
respectivas normativas nacionais, mesmo quando os índices de
preços tenham experimentado aumentos consideráveis. Não
obstante, as administrações locais não costumam ter
concorrências legislativas para alterar este enquadramento.
-
Jus tificação excessiva da tramitação de
consequência de uma pré -selecção do licitador.
urgência
em
•
Conflitos na possibilidade de externalização de serviços quando implicam
exercício de autoridade.
•
Preponderância do preço nos critérios de adjudicação. No caso espanhol,
torna-se especialmente paradoxal o escasso recurso ao sistema de leilão
baseado fundamentalmente na aplicação do critério de preço, quando nos
concursos que licitado se atribui um peso preponderante ao preço. A
96
limitada confiança dos gestores no sistema de classificação dos
contratantes leva estes a reduzir o recurso ao leilão.
•
Excessivo tempo decorrido desde o início do procedimento no centro gestor
e a publicação do concurso.
•
Demoras nos pagamentos.
•
Falta de controlo na execução de contratos.
•
Dilatação da execução dos contratos.
•
Defeitos na documentação durante a execução dos contratos.
•
Múltiplas impugnações por parte de não adjudicatários, que provocam
atrasos nos prazos previstos para a adjudicação dos contratos, e se
apresentam por vezes tendo por único objectivo atrasar ou paralisar a
adjudicação de um contrato.
V.4.4. Boas práticas vinculadas à contratação.
A partir das disfunções detectadas na epígrafe anterior, foram identificadas as
seguintes áreas de melhoramento ou boas práticas:
•
Necessidade de normalização e optimização do procedimento; assim como
de homogeneização da intervenção dos centros gestores; especialmente na
fase de início do expediente.
•
Garantir a qualificação dos gestores e tramitadores.
•
Promover a contratação electrónica, e em geral, o uso das TIC's e a
assinatura electrónica.
•
Adaptação da linguagem administrativa a terceiros.
•
Procura da eficiência através da externalização.
•
Tratamento do utilizador interno como cliente.
97
Prática COM 1: Optimização processual e harmonização das actuações
em todas as áreas municipais.
Os atrasos no pagamento aos fornecedores e o longo tempo decorrido, por
vezes, entre o momento em que surge a necessidade de contratação e a
publicação da convocatória 22 são sinais de que há margem na gestão local
para optimizar o procedimento de contratação. Além disso, por se tratar de um
procedimento de carácter transversal a toda a organização, os ganhos de
eficiência resultantes da sua homogeneização repercutem-se em todas as
áreas.
Deve-se ter em conta que, em geral, a necessidade de despesa surge no
centro gestor, e por isso, é este que deve iniciar o expediente; se bem que a
instrução do procedimento seja da competência dos departamentos centrais. A
heterogeneidade da formação jurídica e económica nas diferentes áreas
municipais faz com que, na ausência de instruções claras e homogéneas para
todos os gestores, a forma com que se inicia o expediente de contratação em
cada centro gestor seja igualmente diversa. Além diss o, em alguns casos,
podem-se detectar práticas incorrectas – não conformes com a legalidade -,
documentação entregue e/ou fornecimento de dados incompletos 23, ou
insuficientes para o desenvolvimento satisfatório dos contratos na sua fase
seguinte.
Por isso, a disposição de instruções homogéneas e claras para todos os
centros gestores que orientem as suas actuações no início de um expediente
de contratação constitui uma boa prática na gestão interna das administrações
locais. Desta forma, os departamentos que centralizam a contratação dedicam
menos tempo à possível correcção de defeitos e ao diálogo directo com os
gestores para adicionar informações relativas à necessidade de despesa que
se tem em consideração com tal convocatória.
Os trabalhos propostos c omo necessários para colocar à disposição do pessoal
normas uniformes de actuação são, por esta ordem, os seguintes:
1. Criação de diagramas e análise do procedimento de contratação.
2. Análise dos documentos de contratação e normalização normalmente
utilizados.
3. Elaboração do “guia do gestor” para contratar.
4. Acções de difusão interna e formativa.
22
Tendo em conta que, no caso de contratos de quantia reduzida, quase todos os países têm
procedimentos que permitem uma gestão mais ágil (por exemplo, os procedimentos negociados que
permitem convidar a participar no concurso um número limitado de empresas sem necessidade de
publicidade)
23
Um caso claro que ilustra estas disfunções é constituído pelas debilidades observadas nas análises
económico-financeiras quando estas são consideradas como necessárias (por exemplo, contrata-se a
obra e cede-se a exploração da mesma).
98
5. Aplicação das TIC's aos resultados obtidos. O projecto serve de base à
futura “contratação electrónica”.
•
Prática COM 2: Centrais de Compras.
A possibilidade de centralizar e unificar os critérios de compra de determinados
produtos de uso generalizado nas administrações locais permite, não só obter
melhores preços com os fornecedores, mas também melhorar as ofertas e
especialmente, agilizar o processo.
Independentemente das iniciativas empreendidas por algumas administrações
regionais e locais, na Espanha, conta-se com o Sistema de Aquisição
Centralizada (SAC), que centraliza uma boa parte das compras de material da
Administração Central. Se bem que o seu uso seja de carácter obrigatório para
os gestores da Administração Geral do Estado, os seus Organismos
Autónomos, a Segurança Social e as entidades gestoras e as Entidades
Públicas Estatais, as Comunidades Autónomas e Câmaras Municipais podem
aderir ao sistema através dos oportunos convénios. Em resultado da sua
generalização a todo o território nacional, a partir de 1997 foi criada uma
página da Internet (www.catalogopatrimonio.minhac.es) tendo por objectivo
aumentar a eficácia do sistema: qualquer administração pública pode efectuar
de forma telemática e segura as diferentes gestões através da SAC. O serviço
tem actualmente subscritas mais de 2.200 instituições e opera com mais de
350 empresas que apresentam os seus produtos agrupados em vários
catálogos. Entre os catálogos disponíveis, encontram-se os de mobiliário de
escritório, serviços de reprografia, computadores, veículos ou serviços
profissionais.
As principais vantagens resultantes da colocação em andamento deste sistema
estão na maior agilidade no procedimento, permitindo tempos de contratação
inferiores a 15 dias. De igual modo, conseguiram-se importantes poupanças
em termos monetários, obtendo-se uma redução média de 10% sobre os
preços de mercado nas compras efectuadas pelos organismos. O sistema
permite efectuar todos os trâmites electronicamente, o que se reflecte na
transparência e segurança na contratação.
Também na Espanha, por iniciativa da Administração Central, foi empreendido
o projecto Conecta-Património em 2002. O seu objectivo consiste em reduzir os
tempos utilizados nos procedimentos dos processos de licitação e aquisição,
facilitando o acesso a todo o tipo de utilizadores. Trata-se de um programa de
licitação de contratos públicos através da Internet. Os utilizadores podem
efectuar telematicamente todo o processo, desde a apresentação de ofertas,
abertura de cartas de prego, actuações da mesa de contratação, etc.,
supervisionando a segurança do sistema e procurando oferecer as mesmas
garantias jurídicas que uma licitação tradicional.
Não só a Administração Central impulsionou projectos de centralização do
processo de compras, mas também as mesmas corporações locais iniciaram e
geriram sistemas de centralização de compras, especialmente no caso de
99
Câmaras Municipais de grande tamanho com uma diversidade de centros
gestores. No entanto, as administrações locais mais pequenas também
acederam às vantagens das centrais de compras graças à associação ou
integração associada. Foi este o caso da Mancomunidad de Tierras de Medina
na Espanha. O seu projecto consiste na elaboração de uma oferta integrada de
serviços para todos os municípios que compõem a Mancomunidad, e deste
modo, na obtenção de vantagens em preços.
•
Prática COM 3: Registos de Fornecedores
Esta boa prática encontra -se, em geral, integrada em planos globais de
melhoramento da contratação e das compras públicas. Não obstante, pelos
benefícios que confere à relação entre a Administração e terceiros pode-se
apresentar a sua implantação de forma isolada. Em geral, um Registo de
Fornecedores põe em andamento um circuito de informação que se inicia com
a inscrição por parte da empresa dos dados básicos e da documentação
acreditativa solicitada. Estes dados são avaliados pelo s gestores locais para a
validação da inscrição. Este processo pode ser feito por via telemática através
de imagens digitalizadas. A empresa validada ou homologada pelo sistema
recebe a correspondente certificação que a habilita para a apresentação de
ofertas orientadas para a administração local de referência. A principal
vantagem do sistema reflecte -se no próprio fornecedor. Com a inscrição no
registo, a empresa minimiza a preparação da documentação necessária para
participar nas sucessivas ofertas convocadas pela administração local.
Um modelo de referência é constituído pelo Registo Único de Fornecedores
(RUP) implantado pela Direcção Geral de Compras e Contratações da Cidade
de Buenos Aires. O sistema implantado é gratuito e permite com carácter
adicional à habilitação para a apresentação de ofertas à Cidade de Buenos
Aires, receber telematicamente o convite para participar em licitações e/ou
contratações, avisos de vencimento de documentação (quinze dias antes do
vencimento e no dia do vencimento do prazo), e qualquer tipo de novidade em
matéria de contratação que possa ser de interesse tendo em consideração o
perfil de cada fornecedor. O RUP conta com mais de 2.300 inscrições e
conseguiu, no período em que está implantado, reduzir o custo da certificação
para o fornecedor, melhorar o cumprimento dos prazos nos procedimentos de
licitação, e manter uma relação permanente entre a Cidade de Buenos Aires e
os seus fornecedores via correio electrónico. De igual modo, o Registo
proporciona à administração loc al uma informação exaustiva sobre as
empresas com as quais opera que anteriormente não tinha centralizada, nem
sistematizada.
100
Figura 6. Circuito de inscrição no Registo de Fornecedores da Cidade de Buenos
Aires.
Fornecedor
CIRCUITO DE INSCRIÇAO
Mensagem com a confirmação
de inscrição ou motivos de rejeição
Introduz os sesus datos:
www.buenosaires.gov.ar /rup
W
W EE BB
Pré -inscrito
Junta documentação exigida
Apresenta em RUP Mesa de
Entradas
Inscrito ou Rejeitado
Legais
Contabilístico
Organismos
Tecnicos
Digitalização
e Conversão
em Imagens
Avaliação de antecedentes via Imagens
101
•
Prática COM 4: Portais de Compras.
Tendo por objectivo prioritário melhorar a transparência no processo de
contratação e colocar à disposição e acesso livre dos cidadãos todas as
informações pertinentes sobre o que a administração local compra e com quem
contrata estes produtos e/ou serviços, a criação de um portal de compras junta
o cumprimento do princípio de transparência, à agilidade no acesso à
informação. Um portal de compras consiste num canal de acesso à informação
relevante sobre a contratação pública de uma administração local: aquilo de
que necessita, o que compra, a que preços está disposto a comprar, que
requisitos devem cumprir os potenciais fornecedores, e que empresas são
finalmente as adjudicatárias do contrato.
Nesta linha de trabalho, é de destacar a experiê ncia iniciada já há alguns anos
pelo Governo de Chile. Se bem que - tal como noutros casos que se incluíram
no presente guia - esta boa prática seja o resultado de uma iniciativa da
Administração Central, entendemos que os benefícios que proporciona à
transparência da gestão financeira local nas municipalidades chilenas justifica a
sua inclusão neste manual.
Experiência de êxito: Regulação das Compras Públicas. Chile – Compra.
Governo do Chile (I/II)
O Sistema de Compras Públicas do Chile, Chile-Compras, tem a missão de desenvolver
políticas e iniciativas tendo por objectivo conferir transparência e criar valor no mercado das
compras públicas, através da aplicação das TIC's e da gestão da excelência.
Objectivos prioritários
• Consolidar um sistema de compras públicas transparente e de amplo acesso, instalando
canais de informação para que os fornecedores e o público em geral possam participar
amplamente em todas as oportunidades e resultados das contratações das
administrações públicas chilenas.
• Aumentar a poupança e a eficiência da despesa pública, acedendo aos melhores preços e
condições disponíveis no mercado, além de reduzir os custos operacionais na gestão da
contratação.
Objectivos intermédios
• Favorecer o comércio e o governo electrónicos, incentivando o uso da Internet e
integrando a plataforma de compras em outros sistemas de empresas e organismos
públicos.
• Garantir a qualidade do abastecimento de bens e serviços, obtendo os bens utilizados na
produção de outros bens mais adequados para prestar serviços públicos de excelência a
cidadãos e empresas.
• Apoiar a competitividade das empresas chilenas, impulsionando projectos de inovação
através da compra de alguns bens e serviços.
102
Experiência de êxito: Regulação das Compras Públicas. Chile – Compra.
Governo de Chile (II/II)
O Sistema de Informação consiste numa infra-estrutura electrónica
administrada pela Direcção de Compras e Contratação Pública do Ministério
das Finanças do Governo do Chile, que permite efectuar os process os de
compras e contratações.
A Chile-Compras tem por objectivo fazer com que toda a contratação pública
no Chile seja feita através deste sistema. Qualquer utilizador que aceda ao
portal pode conhecer os serviços e produtos que qualquer entidade pública
chilena adquire. Adicionalmente, o sistema oferece informações sobre o
estado de cada licitação (publicada/encerrada/adjudicada). Exige-se que
qualquer pedido de informação que seja solicitado a terceiros e exija
apresentação física de documentos seja exp ressamente especificado no
portal.
Ficam excluídos do sistema os contratos de obras e infra-estruturas, serviços
de consultoria ou especificações técnicas, e os relacionados com a segurança.
Continuidade e sustentabilidade da prática
O sistema foi melhorado progressivamente com a incorporação de um Registo
electrónico de Fornecedores. O portal faculta a terceiros a apresentação de
ofertas para novas convocatórias, para os que se tenham anteriormente
registado. O uso desta opção reduz substancialmente os requisitos de
apresentação de documentação.
•
Prática COM 5: Contratação electrónica.
Da perspectiva da despesa pública, uma boa parte da relação entre a
administração pública local e terceiros concentra-se nos processos de
contratação pública, desde a provisão de abastecimentos, bens e serviços até
à contratação de obras e infra-estruturas.
Por isso, se o município quiser actuar como um agente dinâmico no contexto
da vida económica local, deverá empreender iniciativas que o convertam, não
só em mais um actor do tecido produtivo local, mas também num promotor e
modelo de referência na forma de se relacionar com o sector empresarial. As
chaves desta relação devem andar à volta da maximização da agilidade, de
forma que a administração não represente um impedimento ao
desenvolvimento da actividade produtiva empresarial, e da transparência,
garantindo, tal como já se precisou, a publicidade e concorrência relativamente
às necessidades públicas de despesa. Neste sentido, todas as boas práticas
relacionadas – optimização processual, registo de fornecedores, portal de
compras, etc. - deveriam convergir, como objectivo último, para a colocação à
103
disposição de um serviço de contratação electrónica. Um projecto com estas
características, com um acentuado carácte r transversal a toda a organização,
exige que se tenha passado por um processo de melhoramento no âmbito da
normalização e simplificação dos procedimentos. De igual modo, exige-se um
importante desenvolvimento prévio das TIC's e a sua integração na gestão
diária da administração local. Estes requisitos prévios, juntamente com o
esforço económico que o projecto exige, determinam que ainda sejam poucas
as administrações locais que implantaram, ou pelo menos iniciaram, um
projecto de contratação electrónica.
A contratação electrónica abrange tanto a licitação dos concursos como a
tramitação do expediente. O sistema permite eliminar os documentos em
suporte de papel e manter uma ligação automática a licitadores e adjudicatários
com importantes vantagens derivadas nas relações da administração com
terceiros.
A Câmara Municipal de Madrid empreendeu um projecto de implantação de
contratação electrónica (PLYCA) que constitui uma referência no âmbito
público local espanhol. Como antecedentes à colocação em andamento do
projecto, contava-se com uma ampla experiência na normalização e
simplificação de processos associados. Entre outras actuações, tinham-se
empreendido tarefas de normalização de documentos gerais e trâmites
comuns, dispunha-se de manuais de tramitação e tinham-se implantado alguns
melhoramentos orientados para a simplificação processual. Os objectivos que a
Câmara Municipal se propôs com a colocação em andamento do PLYCA são
os seguintes:
1. Automatismo: a tramitação normal de expedientes será feita de forma
automática de modo que o sistema faz o controlo e lança a execução
dos trâmites ligando-os até concluir o expediente.
2. Flexibilidade: a aplicação deve facilitar a tramitação manual de parte de
um expediente, de forma que o gestor lance os trâmites necessários em
cada momento. De igual modo, permite-se aos gestores que executem
trâmites manuais, embora sejam excepcionais num procedimento geral.
3. Agilidade: facilita-se a elaboração de documentos sem necessidade de
esperar que a tarefa chegue.
4. Simplic idade: os dados são incorporados no sistema uma única vez.
5. Transparência: todos os agentes que intervêm no expediente têm
acesso à totalidade dos documentos e trâmites que compõem o
expediente.
O “sistema integral” que a implantação do projecto PLYCA representa exige a
definição de diferentes perfis de utilizadores: promotores, unidades de
contratação, gestor da despesa, órgão de contratação, órgão de aprovação da
despesa, serviços jurídicos e intervenção. Estes utilizadores podem ser
classificados em dois tipos genéricos: o tramitador, que preenche documentos;
104
e o assinante, que preenche, assina e valida. As funcionalidades que o sistema
permite são as seguintes:
1. Automatização de procedimentos.
Representa o desenvolvimento electrónico do fluxo de tarefas e trâmites
do expediente de contratação administrativa desde o início até à
extinção do contrato.
2. Gestão documental.
A gestão de documentos incorporada no sistema exigiu a distinção entre
três tipos de documentos:
a) Estruturados ou fichas: trata-se de documentos com estrutura
predefinida que não podem ser modificados.
b) Não estruturados ou ecrãs: os modelos de documentos são
criados a partir de ecrãs e o sistema incorpora os dados próprios
do expediente.
c) Semi-estruturados: trata-se de documentos mistos que contém
partes estruturadas e não estruturadas (ofertas, facturas, etc.)
O sistema também tem em conta a necessidade de incorporar no
expediente documentos geralmente criados por pessoas alheias à
tramitação (por exemplo, relatórios técnicos, memórias, etc.)
3. Gestão orçamental.
A gestão da despesa é feita a partir do próprio sistema PLYCA; prevê-se
a elaboração de uma “interface” que se ligará directamente ao sistema
contabilístico.
4. Transmissão automática de dados para o Registo de Contratos.
5. Gestão de relatórios e estatísticas.
Prevê -se que o sistema coloque a disposição dos gestores uma série
de relatórios pré-estabelecidos.
6. Futura licitação electrónica.
Ultrapassada a fase de implantação da tramitação electrónica,
proceder-se-á à licitação electrónica, facilitando a conexão automática
com licitadores através da criação de um portal de contratação.
A necessária incorporação da assinatura electrónica no sistema foi adaptada
na Câmara Municipal de Madrid através de uma assinatura electrónica
avançada baseada no certificado reconhecido e gerada mediante dispositivo de
criação de assinatura.
O projecto foi apresentado em duas fases. A primeira correspondeu ao
projecto -piloto com conclusão em princípios de 2006. A segunda fase
105
representa o seu alargamento à totalidade da Câmara Municipal de Madrid e
aos seus Organismos Autónomos com conclusão nesse mesmo ano.
106
V.5. ÂMBITO ORÇAMENTAL.
V.5.1. Considerações Prévias
No presente capítulo abordam-se os princípios, valores e experiências que
devem constituir o enquadramento de referência da prática orçamental das
administrações locais. O objectivo que esta secção inspira consiste em
converter o orçamento num verdadeiro instrumento de informação, controlo e
gestão.
Num sentido estrito, o documento orçamental indica o limite
despesas em que a Administração local pode incorrer durante
económico. Esta visão tradicional do orçamento configura -o
ferramenta de planificação a curto prazo e controlo da actividade
local.
máximo de
o exercício
como uma
do governo
Em relação às técnicas de elaboração orçamental, é de destacar, pela
generalização da sua implantação no âmbito público local, o método
incrementalista. Esta técnica baseia -se na avaliação das despesas de cada
ano a partir das aprovadas no exercício anterior, e aplicar, sobre estes, uma
percentagem de crescimento após a incorporação dos ajustes correspondentes
às alterações previstas na actuação investidora, a gestão de serviços, etc.
Não obstante, é preciso ultrapassar estas técnicas orçamentais e avançar em
novos métodos de elaboração orçamental que atribuam ao orçamento um
papel relevante como instrumento de gestão. O orçamento deve ser
configurado como o principal documento que incorpore a planificação da
actividade pública e o resultado da sua execução, e integre as informações
necessárias para prever e/ou controlar eventuais desvios.
As experiências desenvolvidas por diferentes entidades públicas neste campo,
ilustram as directrizes que os governos locais devem seguir para converterem
em realidade uma nova visão da actividade orçamental.
V.5.2. Princípios e valores
O debate teórico estabelecido à volta do papel do orçamento público, assim
como das boas práticas desenvolvidas por algumas administrações públicas
neste âmbito, permitiram identificar os princípios e valores orçamentais
seguintes:
1. O orçamento é um instrumento básico de gestão.
O orçamento contém todas as actividades previstas para o novo exercício
económico. A definição e escolha destas actividades é fruto do debate político.
Deste modo, o orçamento é consequência dos acordos políticos alcançados
107
sobre as actuações que a administração municipal deverá desenvolver. A
adopção das decisões por parte do governo local encontra o apoio técnico
necessário nos gestores dos centros de actividade ou de despesa.
O processo de elaboração do orçamento deve abandonar as técnicas
incrementalistas, dado que representam a inexistência de uma verdadeira
reflexão sobre a actividade a efectuar no futuro mais próximo. Neste sentido, as
técnicas orçamentais mais adequadas são as relacionadas com objectivos e/ou
programas.
2. A normativa que regula a execução orçamental vela para que esta siga
um procedimento ágil, eficiente e adaptado à estrutura da organização.
Os procedimentos a seguir na execução do orçamento devem ser registados
em normas específicas de carácter geral, em que prime a agilidade e a
eficiência na gestão das finanças municipais. Entre os aspectos que a
normativa específica deverá regular encontram-se:
-
Os limites às modificações orçamentais para evitar variações
discricionárias na despesa que desvirtuem, qualitativa ou
quantitativamente, os montantes aprovados no orçamento inicial.
-
As situações em que se permite a acumulação das fases de execução
da despesa.
3. O ciclo orçamental está perfeitamente planificado.
A administração pública local deve aprovar um calendário em que se registem
os marcos temporários que o processo de elaboração orçamental deve seguir
estritamente. O objectivo deste calendário consiste em cons eguir que o
orçamento esteja aprovado antes de entrar em vigor o respectivo exercício.
A planificação adequada do processo de elaboração do orçamento e o seu
cumprimento minimiza o risco de iniciação do novo ano orçamental com uma
prorrogação do correspondente ao imediatamente anterior.
De qualquer forma, não só o orçamento inicial deve ser apresentado no prazo
estabelecido, mas também a data do encerramento do mesmo se encontra
registada no referido calendário, dado que a liquidação orçamental se deve
informar dentro de um período de tempo razoável a partir do último dia do
exercício.
108
4. O orçamento anual é aprovado dentro de um enquadramento
plurianual de planificação.
O orçamento de cada novo exercício é elaborado no horizonte temporário da
planif icação que a administração local tenha efectuado relativamente às suas
actividades a médio prazo, integrando-se numa base mais sólida que facilite a
concepção da política fiscal do governo.
A planificação plurianual da actividade municipal desenvolve -se através da
identificação dos diferentes programas que se vão executar. Esta projecção
permite a introdução de uma maior disciplina na gestão da despesa pública.
5.
Os programas orçamentais mais relevantes têm indicadores
associados.
A disponibilidade de indicadores nos programas orçamentais promove a
necessidade de actuar com uma maior eficácia e eficiência por parte da
Administração, dado que permitem avaliar os resultados das acções públicas.
6.
A informação orçamental é transparente.
A informação orçamental é apresentada de forma simples e clara, tendo em
vista torná-la compreensível e oportuna para os gestores dos diferentes
serviços, os responsáveis políticos de cada área e os cidadãos.
Este princípio não só se refere à clareza da informação proporcionada, mas
também à periodicidade da mesma (oportunidade). Os gestores dos centros de
despesa, em particular, devem contar com informações periódicas sobre o
estado de execução do orçamento correspondente a tal centro. Desta forma, a
transparência abrange desde a elaboração do orçamento até à sua liquidação
definitiva.
A transparência orçamental conduz, entre outros resultados esperados, a uma
maior disciplina fiscal e à colocação à disposição do contribuinte das
informações necessárias para avaliar os custos e lucros das decisões dos
governos locais relacionadas com os impostos e as despesas.
No enquadramento do volume de informação que o orçamento proporciona, é
necessário implantar critérios de eficiência na sua dimensão adaptados ao
perfil de cada utilizador. Trata -se de evitar a tendência para um detalhe
excessivamente prolixo, mas desnecessário, quando esta informação se
destina ao cidadão e às empresas.
109
7.
Explicita-se o enquadramento económico considerado para a
estimativa das receitas.
A estimativa das receitas que vão permitir enfrentar o volume de despesa da
entidade pública é determinada pelas previsões associadas ao PIB, IPC,
desenvolvimento
urbanístico,
etc.
Estas
hipóteses
devem
ser
convenientemente arrazoadas, tendo em vista que se possa conhecer o grau
de prudência com o qual foram efectuadas as avaliações das receitas.
De igual modo, devem ficar explícitas na documentação que acompanha o
orçamento as consequências fiscais do referido enquadramento.
8.
Os centros gestores de despesa têm atribuídas responsabilidades
orçamentais.
Dotar de responsabilidade, na elaboração e na execução orçamentais, aos
centros gestores, introduz um incentivo importante para desenvolver uma
gestão eficiente.
9.
A informação orçamental deve ser muito acessível.
O cidadão deveria aceder facilmente à informação orçamental, especialmente
através de meios telemáticos.
Seria conveniente ampliar esta prática à informação correspondente ao
encerramento da execução do orçamento – liquidação orçamental - tendo em
vista fazer com que os cidadãos e, em geral, qualquer outro grupo de interesse
possam conhecer o grau de cumprimento que os orçamentos apresentam.
10.
Os cidadãos participam na elaboração do orçamento.
Os cidadãos, como sujeitos que procuram os serviços e infra -estruturas
municipais, expressam as suas preferências sobre as actividades a
desenvolver pela câmara municipal e suas prioridades sobre as mesmas. Estas
preferências devem ter o seu reflexo no orçamento da entidade local.
11.
O orçamento é universal.
O orçam ento e a sua liquidação apresentam a informação correspondente à
própria administração pública e a cada um dos seus organismos e entes,
incluindo as sociedades comerciais públicas.
Desta forma, incorpora-se a informação relativa a todo o sector local
consolidado, evitando que o eventual défice orçamental da câmara municipal
se transfira para algum dos seus entes.
110
12.
Há um controlo da execução orçamental.
A entidade local deve informar os diferentes grupos de interesse (equipamento
de governo, cidadãos, órgãos de controlo, etc.) sobre os resultados obtidos
uma vez encerrado cada exercício económico. Tais resultados devem ser
apresentados juntamente com indicadores de análise orçamental e financeira,
independentemente dos já estabelecidos em cada programa orçamental.
O resultado da execução do orçamento facultado aos órgãos de controlo
interno e externo, deveria ser apresentado no formato definido por estes,
mesmo quando tal não esteja expressamente regulado.
O controlo por indicadores de programas representa um avanço relativamente
ao controlo económico-financeiro e representa o passo que precede a
avaliação de políticas, um objectivo generalizável ao conjunto das
administrações públicas que se desenvolve no capítulo seguinte.
perdas de eficiência
A experiência desenvolvida pelas administrações municipais no âmbito
orçamental, permite destacar, como áreas mais sensíveis, as relacionadas com
a elaboração do orçamento e com a prestação d e resultados.
No que respeita à elaboração do orçamento, são de assinalar as seguintes
disfunções como as mais generalizadas:
§
O uso abusivo da prorrogação orçamental, como resultado da não
aprovação dos orçamentos no prazo estabelecido pela normativa.
§
A fraca implantação de técnicas modernas de elaboração orçamental
constituindo a prática habitual a apresentação de orçamentos baseados
em técnicas incrementalistas.
§
A apresentação do orçamento
compreensível para os cidadãos.
§
A informação deficiente proporcionada sobre o orçamento.
com
uma
terminologia
pouco
Em relação à prestação dos resultados obtidos após a execução do orçamento,
são de assinalar os seguintes aspectos críticos:
§
Os resultados derivados da liquidação do orçamento ou não são
tornados públicos ou comunicam-se com atrasos notáveis.
§
Fraca transcendência da execução do orçamento no debate político.
111
§
Análise limitada da eficiência e eficácia que se atingem em cada
programa orçamental.
§
São feitas despesas sem consignação orçamental.
§
Verific am-se atrasos na gestão das despesas de investimento, se bem
que muitas vezes condicionados pelo procedimento de contratação e
pela própria natureza da despesa.
§
Em alguns conceitos de receitas e de despesas atingem-se
percentagens reduzidas de cobrança e pagamento, respectivamente.
A aplicação dos princípios e valores anteriormente registados permitirá
ultrapassar estas debilidades e que o processo orçamental atinja os níveis de
eficácia e eficiência desejáveis.
V.5.4. Boas práticas ligadas ao processo orçamental e acompanhamento
da informação económico-financeira.
Qualquer melhoramento do sistema orçamental local deveria contemplar os
objectivos de melhoramento seguintes:
a) Melhorar a visão da realidade económico-financeira, o que se faz e com
que resultados
b) Melhorar o conhecimento do orçamento pelas estruturas políticas e
pelos diferentes departamentos administrativos.
c) Melhorar a descrição das actividades, programas, etc.
d) Melhorar a capacidade de concepção de alternativas de atribuição de
recursos.
e) Melhorar a capacidade de atribuição de prioridades às necessidades a
cobrir.
f) Melhorar a segurança
acompanhamento.
da
execução
concebendo
sistemas
de
g) Criação de uma linguagem comum que facilite a coordenação.
As práticas de orçamentação e técnicas de acompanhamento e avaliação da
actividade económica local que se desenvolvam de seguida, estão orientadas
para a consecução destes objectivos e para o desenvolvimento de uma cultura
organizativa local baseada na transparência e no melhoramento da atribuição e
gestão dos recursos.
112
Embora algumas das boas práticas que foram identificadas ao longo do
projecto se reflictam de forma geral em todo o processo orçamental
(elaboração, execução e acompanhamento), outras estão vinculadas mais
especificamente a algumas das fases orçamentais ou à função de
acompanhamento orçamental, ou ao melhoramento do sistema de informação
económico-financeiro e orçamental.
V.5.4.A. Boas práticas vinculadas ao processo orçamental.
Prática PE I: Implantação do orçamento por programas, objectivos e
indicadores.
Esta técnica orçamental exige que os centros gestores da Administração
definam os programas orçamentais executados sob a sua responsabilidade.
Cada programa orçamental é definido através de um conjunto de actividades
orientadas para o cumprimento de uma missão e objectivos específicos com
resultados previstos que deverão ser quantificados. Este sistema de
informação orçamental constitui um potente instrumento, à disposição dos
responsáveis pela planificação orçamental, para acompanhamento e controlo
da atribuição eficiente dos recursos públicos, e dota o orçamento de uma maior
transparência.
Os elementos fundamentais que distinguem a orçamentação por programas
são os seguintes:
a) Definição dos programas de despesa a partir da avaliação da situação à
partida (diagnóstico) que justifica a execução de cada programa (sua
missão)
b) Determinação dos objectivos estratégicos (resultado previsto a médio
prazo) e dos objectivos operativos (fins específicos e mensuráveis
orientados para resultados concretos) para cada programa.
Esta tarefa de previsão representa para o gestor um esforço adicional, dado
que deve avaliar, para cada programa, os recursos financeiros necessários, as
despesas de funcionamento que tem associados, as necessidades de recursos
humanos e técnicos que exige, a periodificação da sua execução e o impacto
social previsto.
113
Benefícios previstos da orçamentação por programas
A implantação efectiva desta técnica orçamental permite:
1. Solucionar a falta de informação de que sofrem os orçamentos
tradicionais que garantem a adequação dos recursos aos fins, de
carácter geral, e se ajustam ao rigor legislativo, mas representam um
obstáculo à interpretação da actividade do governo local em termos
orçamentais.
2. Uma atribuição mais racional dos recursos, dado que obriga o gestor a
analisar o custo dos programas e as diferentes alternativas para a sua
execução. Além disso, os programas são incorporados no orçamento em
função do cumprimento dos objectivos estabelecidos em exercícios
anteriores.
3. Melhoramento a transparência da actividade do governo local: aporta
uma visão global dos bens e serviços que se oferecem à cidadania para
satisfazer seus necessidades e, facilita a análise e controlo dos
resultados através de indic adores definidos para cada programa em
coerência com os objectivos que se tenham determinado.
4. Melhora a informação disponível na tomada de decisões durante o
processo de execução orçamental através de uma maior aproximação
ao custo das actividades desenvolvidas.
5. Limita a prática habitual dos gestores de esgotar o crédito orçamental
atribuído, assim como as reacções dos departamentos responsáveis
pelo orçamento que tendem a conter a despesa de forma generalizada
evitando aplicar critérios objectivos de eficácia e eficiência que
discriminem os diferentes centros de despesa.
6.
Reduz os riscos do orçamento incrementalista.
7. Converte o orçamento num verdadeiro instrumento de planificação e de
controlo da consecução de objectivos.
114
Limitações na implantaç ão e riscos
A apresentação teórica desta técnica ajusta -se aos objectivos de
melhoramento da transparência e eficiência atributiva. No entanto, muitas
vezes a sua implantação prática foi um fracasso, dado que a sua aplicação se
limitou à mera elaboração do procedimento contabilístico-orçamental a
partir de uma perspectiva estritamente formal. As chaves para se ultrapassar
esta disfunção residem, não só na colocação em andamento de alterações na
organização e mecanismos para vencer as inércias na gestão, mas também na
assunção de processos de modernização organizativa e no fomento de uma
cultura interna de serviço.
Por outro lado, algumas aplicações do orçamento por programas provocaram
uma certa rigidez por impedir que os órgãos administrativos se possam
adaptar com agilidade a alterações do ambiente . Algumas entidades
chegaram a manter no seu orçamento programas que não estão a oferecer
resultados, nem podiam oferecê-los devido a uma definição incorrecta que não
foi posteriormente depurada. Por este motivo, alguns especialistas propõem
como alternativa a aplicação de outras técnicas orçamentais como a gestão
por objectivos. Esta técnica consiste em colocar à disposição, do centro
gestor, dos recursos necessários para que atinja os objectivos propostos,
deixando as actuações necessárias à sua livre disposição e decisão. O sistema
responsabiliza o centro gestor pela consecução dos resultados previstos.
A complexidade do orçamento por programas, objectivos e indicadores é
um factor que dificulta a sua correc ta implantação, de forma que apenas um
número de administrações públicas muito reduzido a aplicam adequadamente.
Um erro frequente na sua aplicação consiste em reduzir o projecto à emissão
de instruções para os centros gestores sem colocar à disposição dos mesmos
um plano de assistência e apoio integral e permanente: é-lhes exigido que
definam e concretizem objectivos e indicadores, assim como que preencham
as fichas orçamentais concebidas para tal fim, sem concretizarem detalhes
sobre as características que estes elementos devem reunir, e sem um apoio
directo ao centro gestor na definição dos seus próprios programas orçamentais.
Torna-se, por isso, um factor-chave no êxito do Orçamento por Programas, a
gestão de um programa eficaz de assistência e “acompanhamento” efectivo
dos centros gestores em todo o processo de elaboração orçamental. Neste
sentido, a disponibilidade de um guia de referência para a definição de
objectivos e indicadores e o plano de tutorias desenvolvido pela Câmara
Municipal de Madrid na implantação desta técnica, cuja experiência se
descreve de seguida, constituem modelos de referência.
115
Entre outras limitações à implantação efectiva do Orçamento por Programas,
encontram -se as seguintes:
-
A falta de apoio político e liderança por parte de responsáveis políticos e
técnicos responsáveis pela sua implantação.
-
A ausência de estratégias sistemáticas e acessíveis de implantação que
se manifesta quando se avaliam as actuações programadas para
preparar o pessoal envolvido e os sistemas de informação previstos para
apoiar o processo.
-
A falta de motivação do funcionário público que pode considerar o
processo como uma ampliação dos sistemas de controlo e centralização
das informações por parte dos departamentos responsáveis pelo
orçamento.
-
As dificuldades conceptuais ligadas à própria definição de objectivos e à
estrutura dos programas.
-
As limitações impostas em alguns casos pelos sistemas de informação
contabilístico, com uma fraca presença de contabilidade de gestão.
Recomendações
As principais recomendações que podem permitir que se ultrapassem as
limitações descritas são as seguintes:
•
O processo de orçamentação deve -se concentrar nos resultados e
não se concentrar nos recursos a utilizar.
•
A disponibilidade prévia de planos estratégicos, que permitem à
organização dispor de um diagnóstico da realidade local e conceber
estratégias de desenvolvimento. Estes planos representam um
importante avanço na reflexão inicial sobre a situação de necessidade
que requer intervenção. Embora condição não seja imprescindível,
permite ordenar mais adequadamente as metas e objectivos do governo
local.
•
Alterações na cultura dos participantes no processo de
orçamentação através do recurso à análise e à avaliação como ponto de
partida em qualquer negociação orçamental.
•
Adaptação da normativa vigente aos resultados do novo processo
orçamental, no que respeita à gestão orçamental-contabilística e aos
recursos humanos.
116
•
Implantação gradual da orçamentação por programas facultando
assistência técnica e formação aos funcionários públicos
envolvidos – não só aos vinculados a escritórios orçamentais ou aos
responsáveis directos pelo orçamento mas também aos gestores
responsáveis pelos serviços. Algumas medidas concretas que
reforçariam a assistência e o apoio aos centros gestores são as
seguintes:
§
Elaboração de um plano de trabalho do novo processo de
elaboração de orçamentos por programas e objectivos.
§
Definição clara do papel do centro gestor e dos responsáveis
orçamentais.
§
Criação de uma unidade responsável pela implantação que
conceba
os
procedimentos
normalizados
necessários,
especialmente os que se referem ao acompanhamento dos
objectivos e as informações que deverão ser incluídas na memória
da Conta Geral.
§
Análise prévia da situação à partida dos programas orçamentais
que sejam definidos como prioritários.
§
Actuações formativas orientadas para os responsáveis pelos
centros gestores.
§
Colocação à disposição de guias e manuais orientadores práticos
para a definição dos programas, determinação de objectivos e
concepção de indicadores.
§
Assistência e tutela permanente ao longo do processo.
•
Apoio constante, liderança e modelo de comportamento a partir do
órgão que centraliza o orçamento.
•
Avaliação permanente do processo de alteração que está a ser
empreendido através da verificação dos resultados alcançados e da análise
integral dos eventuais desvios dos propósitos iniciais. Esta avaliação deverá
integrar a validação das necessidades e a eficácia dos programas em
execução face à justificação futura da sua manutenção no Orçamento.
117
•
Evitar as acções estritamente baseadas na emissão de instruções
para a elaboração de orçamentos sem um plano de apoio integral.
•
Acompanhar o Orçamento por Programas e Objectivos de um
sistema de gestão ou avaliação de recursos humanos por objectivos,
que exigiria a introdução de novas ferramentas de gestão, a identificação de
responsabilidades e o estabelecimento de mecanismos de recompensa ao
pessoal por rendimentos e objectivos alcançados.
A informação orçamental num futuro próximo deverá ser enquadrada em
planos a médio e a longo prazo de políticas públicas e em termos de oferta de
serviços públicos. A liquidação deverá ser feita em virtude da consecução dos
objectivos previstos, do melhoramento dos serviços e do grau de eficácia e
eficiência na prestação dos serviços previstos. O passo seguinte será um
orçamento que se configure como ferramenta válida para o controlo das
políticas públicas e para a avaliação dos seus resultados.
118
Experiência de êxito: Implantação de uma metodologia para o estabelecimento de
objectivos, actividades e indicadores de programas orçamentais na Câmara Municipal
de Madrid (I)
O Orçamento da Câmara Municipal de Madrid para o exercício de 2006 foi o
resultado de um projecto de implantação de uma metodologia baseada na
formulação de Objectivos, Actividades e Indicadores iniciada em Abril de 2005
e a sua conclusão está prevista para Setembro de 2006.
Situação inicial
O projecto respondeu à identificação da necessidade de estabelecer uma
metodologia que permitisse dar continuidade a um trabalho, já iniciado em
2004, de definição de objectivos, actividades e indicadores para os programas
orçamentais e avançar no melhoramento da cultura interna da modernização
orçamental e na qualidade da informação económica e de gestão municipal.
Tendo por objectivo planificar adequadamente o projecto, fez -se um
diagnóstico da situação inicial que consistiu em avaliar a definição de
objectivos, actividades e indicadores dos programas orçamentais com maior
impacto entre os cidadãos (61 programas de Áreas de Governo), a
identificação das melhores práticas e áreas de melhoramento de uma amostra
dos programas com maior incidência nos cidadãos e a realização de
entrevistas a responsáveis por vários programas orçamentais.
§ Contribuir com uma nova concentração no Orçamento Geral da Câmara
Municipal, aprofundando a identificação e satisfação das necessidades e
exigências dos cidadãos, promover uma cultura da gestão centrada nos
destinatários dos serviços (Cartas de Serviços) e fortalecer a avaliação das
políticas públicas.
§ Melhorar a comunicação dos resultados económico-financeiros através de
um Observatório da Gestão Municipal.
§ Melhorar a planificação dos processos económico-financeiros graças à
disponibilidade de um Sistema de Indicadores de Gestão.
Descrição das acções desenvolvidas
§ Revisão crítica das Normas de elaboração do Orçamento Geral da Câmara
Municipal no exercício de 2005.
§ Elaboração e aprovação das Normas de elaboração do Orçamento Geral
para o ano de 2006.
§ Elaboração do guia metodológico para o estabelecimento de objectivos,
actividades e indicadores facultando aos centros gestores um Catálogo de
indicadores organizado por tipos e subtipos.
§ Apresentação do guia metodológico a todos os responsáveis por
programas.
§ Assessoria para a elaboração de Memórias de Programa e Fichas de
Objectivos dos Programas Orçamentais com actuações formativas,
atendimento telefónico e mediante correio electrónico para tutorias e
resposta a todas as consultas relativas à elaboração de fichas orçamentais.
§ Revisão da formulação inicial das Memórias de Programa e Fichas de
Objectivos elaboradas pelos responsáveis pelos Programas Orçamentais.
Resultados obtidos
§ Aproximação à cultura da gestão para os cidadãos
119
§
§
§
§
Aumento da correlação entre as linhas de acção definidas e a prestação de
serviços aos cidadãos.
Redefinição de objectivos, actividades e indicadores relativamente a
exercícios anteriores.
Idoneidade do número de objectivos definidos para cada programa. O
número total de objectivos no orçamento municipal ascende a 1.713 com
uma média de 5 objectivos por programa nas Áreas de Governo e 4 nos
Distritos.
Idoneidade dos indicadores definidos para cada objectivo: suficientes para
a avaliação posterior e diversos na sua tipologia. O número total de
indicadores no orçamento municipal é de 7.370 com uma média de 21
indicadores por programa nas Áreas de Governo e 16 nos Distritos.
120
Experiência de êxito: Implantação de uma metodologia para o estabelecimento de
objectivos, actividades e indicadores de programas orçamentais na Câmara Municipal
de Madrid (II)
Iniciada a implantação do sistema, o projecto foi seguido controlando e
apoiando para que se torne efectivo e não se desvirtue. Neste sentido,
manteve -se uma atenção permanente às necessidades que os centros
gestores orçamentais foram apresentando. Desta forma, tendo em vista facilitar
a tarefa aos gestores que partilham as mesmas concorrências e a mesma
estrutura de programas orçamentais, embora em territórios diferentes
(distritos), desenvolveu-se um guia com ecrãs em que se definiram objectivos e
indicadores concretos, elaborando-se o que se designou de “Dicionário de
indicadores”. Neste manual, para cada um dos indicadores incluídos nos
ecrãs, foi definida uma série de campos (grandeza, unidade de medida, tipo,
fórmula para o cálculo, fonte de informação, etc.) de forma que se garante a
homogeneidade na interpretação e forma de cálculo dos mesmos. Tanto os
ecrãs como o Dicionário, foram validados em grupos de trabalho compostos
pelos responsáveis ou prestadores directos dos serviços (técnicos desportivos,
assistentes sociais, etc.), pelos responsáveis orçamentais e pelos técnicos de
sistemas de qualidade e atendimento ao cidadão. Paralelamente a tudo isto,
desenvolveu-se o respectivo instrumento informático.
Prática PE II Planificação plurianual: Elaboração de cenários
plurianuais.
A planificação plurianual exige a execução, por parte da entidade local, de um
esforço na análise estratégica que permite contar com um mecanismo adicional
no melhoramento da eficiência pública. As possibilidades que a perspectiva
plurianual abre, de fixar objectivos num enquadramento provável de
disponibilidade dos recursos a médio prazo, permite melhorar a função da
orçamentação.
Os cenários plurianuais devem ser o enquadramento em que a elaboração de
cada orçamento anual se desenvolve. Deverão incluir as grandezas
orçamentais básicas (poupança, défice) e contemplar, tanto a evolução prevista
das receitas como a dos recursos atribuídos às políticas de despesa. A
atribuição de recursos deverá ser efectuada em função dos objectivos
estratégicos das políticas de despesa e dos compromissos de despesa já
assumidos.
As principais directrizes para a elaboração de cenários plurianuais são as
seguintes:
•
Os cenários devem definir os limites quantitativos a que terão que se
ajustar os orçamentos anuais seguintes e devem ser determinados pela
previsão de receitas e pelos objectivos de estabilidade que estabeleçam.
121
•
Os cenários plurianuais deverão conter, no mínimo, os seguintes
aspectos:
§
Os objectivos plurianuais que se pretendem alcançar no período,
estruturados por programas.
§
As actividades que se desenvolverão para a consecução dos
objectivos.
§
Os meios económicos, materiais e pessoais reflectidos nos
respectivos créditos que serão necessários para a consecução dos
objectivos anuais.
§
§
Os investimentos reais e financeiros.
Os indicadores de execução que permitirão medir o resultado
associado a cada objectivo em termos de eficácia, eficiência, economia
e qualidade.
•
O procedimento de elaboração dos cenários pode ser semelhante ao
correspondente ao do orçamento anual. Cada secção elaborará o seu
próprio cenário, que conterá os programas de todos os centros gestores da
despesa dele dependentes. Com os programas plurianuais sectoriais, o
responsável pelas finanças deverá confeccionar os cenários plurianuais.
•
O trabalho de planificação está estreitamente associado à fixação de
objectivos e à sua avaliação, de tal forma que as atribuições orçamentais
aos centros gestores de despesa deverão ser efectuadas tendo em
conta, entre outros aspectos, o nível de cumprimento dos objectivos em
exercícios anteriores.
Limitações
É neces sário destacar que o trabalho do estabeleci meto de objectivos para a
actividade pública é um assunto complexo. Em primeiro lugar, há dificuldades
meramente técnicas; a definição de objectivos significativos para as actuações
públicas torna-se muitas vezes complicado. Por outro lado, a definição de
objectivos e indicadores e o estabelecimento de sistemas de acompanhamento
e avaliação de resultados representam uma maior carga de trabalhos para o
gestor e não fazem sentido se tal não influir apenas na atribuição de recursos
de exercícios posteriores. Mas as principais dificuldades podem surgir no plano
político: comprometer-se com objectivos claros, mensuráveis e verificáveis é
entendido pelos organismos de Governo como um perigo difícil de assumir.
122
Por outro lado, os cenários correm o perigo de ficarem como um mero
instrumento de limitação da despesa global em função das receitas previstas,
desenhando-se sobretudo como um mecanismo para garantir o objectivo de
estabilidade. Seria uma oportunidade perdida se assim fosse, dado que a
racionalização da despesa pública tem que passar por um processo de
discussão das prioridades e avaliação dos resultados obtidos de cada linha ou
política de despesa, que se torna praticamente impossível de abordar se não
se dispuser de uma correcta definição de objectivos e indicadores e se os
responsáveis pelos programas que têm um desempenho eficaz não se virem
recompensados a nível orçamental.
Prática PE III: Orçamentos participativos.
Os Orçamentos Participativos são uma fórmula de atribuição de recursos que
se caracteriza pela participação, em maior ou menor grau, dos cidadãos. O
grau de participação dos cidadãos pode variar em função de dois critérios:
a) A percentagem de despesa orçamental que se submete à decisão
popular, que pode variar desde menos de 1% até a totalidade.
b) O grau de participação dos cidadãos ao longo do processo orçamental:
na atribuição, execução e controlo da parcela orçamental aprovada.
A maior parte das experiências concentram a intervenção dos cidadãos na
fase de elaboração orçamental, tal como se explicou anteriormente. Não
obstante, há iniciativas, como a de Porto Alegre no Brasil, que envolvem os
cidadãos no controlo das obras aprovadas através do processo participativo
mediante os designados “Conselhos de Orçamento Participativo” que
assumem funções de supervisão ao longo da licitação e acompanhamento
das mesmas.
A colocação em andamento de um processo de orçamentação participativa
deveria seguir as fases seguintes: identificação dos agentes participantes,
actuações formativas orientadas para a sua capacitação técnica, avaliação
técnica das alternativas e prioridades, e conclusão com a formalização de
acordos na fase de elaboração orçamental. A prestação de contas aos agentes
participantes seria o último passo do processo que seria dado nas fases de
execução e acompanhamento orçamental.
Não obstante o elevado grau de heterogeneidade entre as experiências
incluídas sob a denominação de “Orçamentos participativos” impõe-se a
necessidade de as classificar24:
1.
Experiências “minimalistas” em que se submete a debate menos de 2%
do orçamento total. A este grupo pertence uma boa parte dos governos
24
Trata-se da classificação apresentada por Yves Cabanes (2004) no seu artigo “Tendências recentes e
perspectivas dos orçamentos participativos” em La Era Urbana. Retirado de um estudo apresentado no
enquadramento da iniciativa URB-AL que analisa até 25 experiências diferentes.
123
locais que iniciam a sua tramitação neste tipo de projectos, especialmente
as cidades europeias.
2.
Governos locais que debatem uma parte significativa do seu orçamento
de investimento, entre 20% e 100%.
3.
Entidades locais que submetem a decisão popular não só o orçamento
de investimento, mas também a direcção das despesas com o pessoal e
com o funcionamento. Não obstante, as iniciativas no enquadramento deste
grupo ainda são muito reduzidas.
Benefícios previstos
1. Representa um avanço no desenvolvimento dos princípios democráticos
e a ampliação das rígidas margens de participação política formal que se
costuma reduzir ao exercício do direito de sufrágio.
2. Pode ser um instrumento de racionalização e resolução de conflitos na
gestão municipal face à complexidade crescente da problemática local.
3. Como fenómeno eminentemente urbano, a participação encontra no
âmbito local o canal mais adequado, dado que é o cenário em que o
cidadão convive, se relaciona e defende os seus interesses.
4. O sistema de orçamentação participativa tem um elevado potencial na
consecução de uma maior redistribuição dos recursos públicos.
5. Provoca alterações organizativas na estrutura interna da administração e
contribui para uma maior ligação com a cidadania.
6. O sistema permite consciencializar os cidadãos sobre a limitação dos
recursos públicos e a necessidade de decidir entre diferentes
alternativas de atribuição de despesa. É também um instrumento
adequado para dar a conhecer outros elementos -chave na tomada de
decisões orçamentais como a quantificação dos custos de manutenção
dos investimentos programados para além dos exercícios em que se
executam.
Limitações
Embora não haja uma ampla literatura que relacione a situação económicofinanceira das administrações públicas com o uso deste sistema de
orçamentação, alguns especialistas assinalam que as dificuldades financeiras
podem limitar a sua utilização. Com efeito, a deterioração financeira dos
municípios implica habitualmente uma contenção do orçamento destinado a
investimento e despesa social, pelo que estas entidades locais dispõem de
menor margem para canalizar a participação dos cidadãos.
Outro obstáculo à aplicação de sistemas participativos é o conhecido fenómeno
de “ilusão fiscal” que se traduz na incapacidade dos contribuintes-cidadãos
124
para perceberem o custo real dos serviços públicos, pelo seu desvio através
dos preços, em resultado da cobrança em origem ou então pela própria
complexidade do sistema fiscal. Além disso, o financiamento de serviços
públicos através do endividamento pode provocar, entre os eleitores, uma
confusão ainda maior quando desligam a dívida de hoje da necessária
exigência de maiores impostos no futuro.
Uma dificuldade relevante que surge na prática dos orçamentos participativos
radica-se na falta de conhecimentos contabilísticos da maioria dos cidadãos
(inclusive quando a participação é efectuada através das associações) para
avaliar os encargos orçamentais futuros resultantes das decisões de despesa
efectuadas no exercício vigente.
Algumas experiências pioneiras em Espanha na aposta em orçamentos
participativos permitiram identificar as principais dificuldades quando se trata de
iniciar um projecto de orçamento participativo. O maior risco reside na falta de
aplicação das decisões adoptadas de forma popular, o que conduz à
desconfiança da população e à sua resistência posterior em participar em
processos participativos alternativos. A estratégia adoptada pelo município para
ultrapassar este problema baseou-se no desenvolvimento de sistemas que
permitam consolidar o modelo global de participação e melhorar a
receptividade dos cidadãos, aprazando a aplicação de orçamentos
participativos até que o novo modelo alcance a estabilidade e permanência
necessárias para o debate.
Recomendações
•
Flexibilizar a execução orçamental e reconhecer que a responsabilidade
nos centros gestores da despesa tem efeitos positivos sobre a agilidade no
processo de atribuição da despesa, aproximando-o dos gestores e, por isso,
do cidadão, o que facilita a aplicação do sistema participativo.
•
Concepção de uma metodologia participativa na definição das
propostas que os órgãos de participação dirigem à entidade. Trata-se
de definir processos de participação dos cidadãos que permitam às
associações e aos cidadãos interessados aproximar-se da análise da
realidade para identificarem as possibilidades de transformação do
município.
•
Normalização do processo de participação através de normativa
específica. Convém, antes da aplicação do orçamento participativo, que o
município tenha desenvolvido uma política de participação dos cidadãos
consolidada e normalizada, preferivelmente através de um regulamento
específico. O processo de participação deverá estar claramente definido,
especialmente nos aspectos seguintes:
§ Os papéis dos actores intervenientes deverão estar claramente
descritos.
125
§ As regras do conjunto (metodologia, processamento, docum entação a
preencher) deverão estar exaustivamente concebidas e ser acessíveis
ao cidadão.
§ Dever-s e-á esclarecer o nível de vinculação das decisões dos
cidadãos e agentes sociais dado que as decisões populares podem ter
um carácter vinculativo ou consultivo . Independentemente da decisão
que a entidade adopte a este respeito, é necessário que este ponto fique
claro antes da colocação em andamento do processo, para evitar falsas
expectativas. Esta questão concentra uma boa parte do debate actual
sobre a participação dos cidadãos. Os riscos associados à colocação
em andamento do projecto e o repto de consciencializar os participantes
sobre a necessidade de decidir entre alternativas de atribuição de
recursos escassos, são factores que aconselham o carácter consultivo,
pelo menos nos primeiros anos, tendo em vista impedir efeitos negativos
na situação financeira municipal. Só em casos de projectos
consolidados, se poderia considerar que a tomada de decisões fora
vinculativa, sempre que se reduza a uma percentagem limitada de
orçamento e a escolha se centrar entre alternativas cuja viabilidade seja
tecnicamente avalizada de forma integral.
•
Formar os cidadãos – e associações participantes no
processo participativo - em critérios económicoorçamentais para a atribuição de recursos públicos.
§
As actuações formativas deverão fugir de qualquer condicionante
política de forma que permitam que os cidadãos exerçam o seu direito
de escolha a partir de ferramentas objectivas de avaliação económica
das alternativas apresentadas.
§
O envolvimento activo dos responsáveis técnicos pela
administração local nas actuações formativas e preparação das
ferramentas objectivas de avaliação facilita o diálogo entre a
administração e os cidadãos, agiliza o processo participativo e
especia lmente, a sua integração nos sistemas de informação próprios da
entidade local.
§
Entre os critérios económico-financeiros, dever-se-iam ter em
conta pelo menos:
o A sustentabilidade do investimento através da identificação dos
seus custos de funcionamento futuros.
o A capacidade de autofinanciamento do investimento
o O grau de cobertura do custo do investimento com transferências
de outros níveis de governo.
o Os custos derivados de outras alternativas de financiamento.
•
Combinar os critérios económicos com outros de carácter socioeconómico que permitam identificar por bairros ou distritos as situações de
pobreza no acesso a bens e serviços públicos, a amplitude da população
beneficiária dos investimentos ou despesa social. Convém assinalar que a
126
inclusão de critérios de racionalidade económica não deve excluir a
relevância de critérios sociais.
•
A avaliação das propostas populares dever-se-á basear em critérios de:
rentabilidade, sustentabilidade, geração de encargos futuros, percentagem
de população beneficiária, impacto em grupos específicos, melhoramento
do acesso a serviços em situações de marginalidade.
§
§
Incluir na avaliação indicadores ou ratios concretos, que deveriam estar
integrados no regulamento regulador do processo, o que se reflectirá
numa avaliação mais objectiva das alternativas.
Contar com a participação activa dos técnicos municipais no processo
de informação das propostas.
•
Recomenda-se a participação dos cidadãos nas fases de execução e
acompanhamento nos governos locais em que o sistema de controlo da
actividade pública esteja menos desenvolvido ou existam claros riscos de
comportamentos irregulares.
•
Evitar campanhas mediáticas que inspirem expectativas erróneas sobre o
processo.
Experiência de êxito: Formulação participativa do Orçamento quinquenal. Intendência
de Montevideu.
Esta iniciativa exige que os cidadãos participem na planificação estratégica em
termos de desenvolvimento da zona. Um dos elementos-chave do processo é
constituído pelos “Compromissos de Gestão” que representam a atribuição de
montantes concretos para a decisão popular por zonas. Estes compromissos
são documentados, publicados e, nas mãos dos actores locais, servem para
efectuar o acompanhamento e o controlo social da gestão.
Etapa I. Determinação dos montantes que se vão distribuir pelos
Compromissos de Gestão.
O Governo remete ao poder Legislativo uma quantia fixa que será
posteriormente atribuída a partir da apresentação de projectos. O processo
prossegue com a consulta aos Conselhos Municipais a que assistem os
munícipes com propostas concretas. Em algumas áreas, como a cultural, a
participação através das comissões específicas é especialmente intensa. O
Executivo apresenta as linhas prioritárias de acção aos actores locais. Na
Assembleia Pública apresenta-se o orçamento que se negoceia na zona
concreta.
Etapa II. Coordenação das propostas .
O Executivo coordena as propostas apresentadas na etapa anterior e
responde aos actores locais sobre as mesmas. Estas respostas são remetidas
aos Conselhos Municipais e expressam os primeiros acordos sobre as obras e
políticas que serão a base da gestão do exercício seguinte.
Etapa III. Definem-se os Compromissos de Gestão.
127
Representa a negociação final entre as Direcções políticas centrais e os
Conselhos Municipais, definindo-se a totalidade dos Compromissos de
Gestão.
Etapa IV. Comunicação e Plano de Gestão.
As obras acordadas no processo dão origem ao Plano de Gestão. Trata-se de
uma ferramenta que todos os actores conhecem e serve para o
acompanhamento da execução e o controlo social da gestão.
A incorporação de uma parcela de Disponibilidade Livre, crescente, anual e
equivalente para os 19 territórios em que Montevideu se divide, teve um
impacto muito positivo.
Um aspecto -chave do processo foi a transparência na distribuição territorial
dos recursos. Esta transparência faz parte de um diálogo permanente entre os
responsáveis municipais e as zonas (os responsáveis respondem aos
cidadãos dos bairros entre 3 a 4 vezes por ano). Neste sentido foram definidas
quatro áreas na municipalidade de Montevideu: A (menos de 20% da
população fica abaixo da linha de pobreza), B (entre 21% e 30%), C (entre
31% e 40%) e D (mais de 40% dos habitantes está abaixo da linha de
pobreza). A informação sobre a despesa efectuada por área é feita em termos
de recursos recebidos e entregues.
128
Experiência de êxito: O Orçamento participativo da Câmara Municipal de Albacete
Em Espanha, a experiência de Orçamentos Participativos da Câmara
Municipal de Albacete é um exemplo de sustentabilidade e consolidação a
partir do ano 2002, em que se realizou a primeira assembleia do Fórum de
Participação. Ao longo dos exercícios seguintes, o projecto foi-se adaptando a
alterações do ambiente e foram sendo introduzidos melhoramentos técnicos e
processuais que permitiram maximizar a participação dos agentes sociais e a
satisfação dos cidadãos com o sistema proposto. O Fórum de Participação
organiza-se numa Assembleia Plenária - órgão máximo de canalização das
propostas dos cidadãos composto por associações e organizações e cidadãos
a título individual - e o Conselho do Fórum - órgão que regista, estabelece
prioridades, apresenta e defende as propostas face à Câmara Municipal para
que este as integre finalmente no Orçamento Municipal. As áreas de
participação definem-se anualmente e incidem em matérias de carácter social
e equipamento: maiores, deficientes, jovens, cultura, desportos, meio
ambiente, etc. O processo de incorporação das propostas é revisto todos os
anos. Na elaboração do orçamento para 2007, o Conselho do Fórum propõe
uma tabela de conteúdos e actuações em que se determinam os assuntos que
serão tidos em conta quando se trata de definir um formulário que se faz
chegar a todas as associações. Este formulário regista necessidades de
exercícios anteriores e deixa margem para a incorporação de novas
exigências não previstas. Efectua-se simultaneamente um estabelecimento de
prioridades das propostas e a associação remete o questionário devidamente
preenchido ao Conselho do Fórum que efectua em trabalho de integração. A
listagem definitiva é enviada à Câmara Municipal para contraste técnico.
Todas as propostas são informadas sobre a sua viabilidade legal, técnica,
económica e o seu tempo de execução. O documento, acompanhado do
relatório técnico pertinente, é devolvido ao Conselho do Fórum. A Assembleia
do Fórum deverá aprovar as propostas prioritárias que posteriormente serão
negociadas com a Câmara Municipal. O resultado é comunicado a todos os
participantes, que são mantidos periodicamente informados sobre o
acompanhamento orçamental das propostas incorporadas.
Pode-se considerar que as chaves do êxito deste processo de implantação
foram: o carácter consultivo do processo, pelo menos na etapa de início e
consolidação, a implicação dos responsáveis técnicos da Câmara Municipal na
avaliação e diálogo com os participantes, o desenvolvimento de uma
metodologia participativa de análise da realidade local, antes da elaboração
das propostas.
•
Prática PE VI: Quantificação dos custos dos serviços públicos
locais.
A preocupação com a implantação de ferramentas de gestão que ajudem a
melhorar a utilização dos recursos públicos é crescente. Na Espanha, nos
últimos anos está a alargar-se o interesse pela apresentação dos resultados da
actividade com a entrega de estudos de custos e indicadores. O objectivo desta
129
prática consiste em justificar a racionalização dos recursos empregues e dos
rendimentos obtidos nos serviços públicos.
A análise de eficiência pode ser articulada como uma ferramenta adequada.
Baseia-se no cálculo de custos e na definição de indicadores. Enquanto a
eficácia avalia a relação entre prestações e resultados, a eficiência ocupa-se
da relação entre consumos (factores) e as prestações colocadas à disposição
dos cidadãos. Como a procura de serviços não deixou de crescer e a atribuição
de recursos para a satisfazer é cada vez mais limitada, a manutenção da
qualidade dos serviços prestados, requer a implantação de ferramentas que
ajudem a racionalizar a utilização dos recursos, evitando a sua ociosidade e
garantindo a sua redistribuição.
No entanto, apesar do interesse que esta prática suscita, está escassamente
implantada a nível público local. Uma das principais razões está na inexistência
de uma metodologia consensual e generalizável a todo o sector.
Neste sentido, é necessário que as administrações públicas disponham de um
método homogéneo de cálculo de custos e de indicadores, tendo em vista
avaliar os seus resultados e a sua evo lução, tanto interna como externamente
através da comparação com outras entidades do sector.
O objectivo dos estudos de custos consiste em identificar a totalidade de
recursos que as prestações de serviços consomem, independentemente da
vinculação orçamental da despesa do centro responsável ao programa
contabilístico que lhe tenha sido atribuído. Ter-se-ão que considerar como
parte do custo, não só as despesas controladas por tal centro responsável pela
prestação, mas todas as que, ainda pertencentes a programas ou centros de
custo associados a outras áreas, intervêm na prestação do serviço. Por fim, ters e-ão em conta todos os processos que compõem o itinerário da prestação do
serviço.
No contexto público local espanhol, a Federação Espanhola de Municípios e
Províncias empreendeu um projecto inovador que consiste em definir uma
metodologia homogénea de cálculo de custos dos serviços municipais que
permite ultrapassar os múltiplos inconvenientes que as técnicas tradicionais de
cálculo de custos geram. Este sistema permite comparar os custos em que
incorrem as diferentes entidades locais na prestação dos seus serviços. O
carácter inovador deste projecto e a sua viabilidade contrastada em várias
câmaras municipais espanholas convertem a concentração metodoló gica
utilizada numa prática de referência com um alto grau de transferibilidade para
as situações concretas de outros municípios europeus e latino -americanos.
A concepção de uma metodologia homogénea de quantificação de custos
dos serviços públicos municipais.
A concentração metodológica do projecto tem em conta, como ponto de
partida, a complexidade e a diversidade da estrutura organizativa das câmaras
municipais. A necessidade de simplificar esta realidade leva a elaborar as
hipóteses seguintes sobre a organização da prestação dos serviços municipais:
130
§
Os centros de responsabilidade a que se vincula a prestação dos serviços
recebem um apoio de coordenação e planificação de uma área concreta da
organização municipal.
§
Por outro lado, a prestação do serviço é completada graças ao apoio de
outros programas, centros ou unidades.
Por conseguinte, classificam-se os diferentes programas ou centros da
estrutura organizativa das câmaras municipais nas categorias seguintes:
a.
Programas ou centros de custos de tecno-estrutura, cuja missão
consiste em coordenar, planificar e divulgar as estratégias da corporação
municipal. Estes programas costumam ser agrupados em macro-áreas,
subdivididas por sua vez, em direcções gerais cujos centros de custos têm
por objectivo o acompanhamento das unidades responsáveis pela
prestação dos serviços aos cidadãos.
b.
Programas ou unidades de gestão centralizada cujo objectivo
consiste em atender às necessidades dos programas finalistas
responsáveis pela prestação de serviços. O objectivo destas unidades de
apoio é a consecução de um maior aproveitamento dos recursos evitando
a duplicação de despesas. Por exemplo, a criação de uma unidade de
serviços informáticos centralizada, cuja função principal seria a de atender
todas os pedidos de informação, atendimento a utilizadores e gestão do
software municipal, ajusta-se a esta classificação. Estes centros são
denominados “despesas unidades transversais”, cuja estrutura
organizativa é de carácter horizontal, dado que a actividade que
desenvolvam se projecta nas restantes unidades gestoras da câmara
municipal.
c.
Programas responsáveis pela prestação final do serviço que
garantem a prestação do serviço ao cidadão. São gestores destes
programas os principais beneficiários de um sistema de cálculo de custos
das prestações que gerem.
A partir desta tipificação de programas, as directrizes a seguir para abordar a
quantificação dos custos dos serviços deveriam ser as seguintes:
•
Concepção dos processos que identificam a prestação e a gestão do
serviço cujo custo se pretende calcular.
Os processos convertem-se nos portadores de custos, substituindo a
imputação de custos aos centros ou programas contabilístico. Esta visão
exige a concepção da estrutura organizativa de gestão dos serviços com a
colaboração dos gestores. Este apoio é fundamental para se conhecer,
no seu conjunto, a totalidade dos consumos de recursos envolvidos na
prestação dos serviços.
131
O concepção dos processos ultrapassa a barreira da estrutura organizativa
sobre a qual assentam os programas contabilísticos e, se fro caso disso, as
unidades funcionais de despesa que compõem estes programas.
•
Elaboração do catálogo de actividades que identificam cada um dos
processos.
O sistema de custos proposto não só deve permitir chegar ao custo final a
partir dos processos mas também calcular o custo com a descrição das
actividades que caracterizam cada processo. A definição das actividades
que cada processo engloba converte-se num instrumento de gestão de fácil
compreensão para o gestor: o catálogo de actividades configura-se como
uma fotografia fiel da actividade desenvolvida em cada um dos processos.
•
Atribuição dos recursos aos processos e cálculo do custo unitário da
prestação.
Uma vez concebidos os processos e, por sua vez, as actividades em que se
materializa a gestão e execução das prestações, o cálculo de custos
simplifica-se. Com o sistema proposto, ultrapassam -se as intermináveis
distribuições de custos indirectos que o consumo de determinados factores
implicava, que passam agora a converter-se em custos directos dos
processos e do conjunto das actividades que os identificam.
A determinação do custo final da prestação não exige mais do que o
conhecimento dos processos que estão vinculados à execução da
prestação do serviço cujo custo se pretende calcular. Desta forma,
consegue -se definir o itinerário que identifica o custo da prestação,
mediante a agregação dos processos que são necessários para gerir e
executar essa prestação. Esse itinerário recebe o nome de “vestígio do
custo da prestação”.
O custo unitário da prestação é determinado a partir do volume de serviços
prestados.
Benefícios do sistema de custos proposto
O sistema de custos proposto é um híbrido que permite:
1. Melhorar o sistema tradicional de custo completo em cascata.
O sistema proposto prescinde da distribuição dos custos comuns a partir de
critérios que a complexidade da gestão e a heterogeneidade das prestações
vinculadas a um mesmo programa contabilístico convertem finalmente em
inaplicável. A concentração proposta fundamenta-se numa metodologia
mais analítica que reflecte fielmente, tanto a estrutura de gestão das
prestações, como o volume de actividade que as mesmas geram.
A desvinculação das despesas dos programas para os atribuir aos serviços
em função dos recursos consumidos, independentemente da localização
contabilística dos mesmos e ajustada à estrutura organizativa dos centros
132
de responsabilidade, lança uma grande clareza na gestão e imputação dos
recursos aos serviços. Além disso, permite que determinados custos não
fiquem sem serem atribuídos aos serviços que os consomem.
2.
Efectuar uma gestão racional dos custos fixos, de especial relevância no
sector público.
A metodologia de análise de custos desenvolvida facilita a abordagem de
estudos do rendimento e da eficiência dos serviços prestados que não
seriam viáveis caso se aplicassem os métodos tradicionais de análise de
custos.
Este sistema oferece a garantia necessária para tratar correctamente os
dados de custos necessários para alimentar o quadro de comando integral
e apresenta as bases necessárias para a correcta tomada de decisões
sobre custo-efectividade dos serviços prestados.
3.
Contribui para planificar as necessidades de financiamento dos serviços
prestados.
A identificação da actividade e os custos em que se incorre em cada
processo envolvido na prestação do serviço permite elaborar planos sobre
as necessidades futuras de reposição dos recursos, para manter um nível
de qualidade adequado.
4.
Facilita o cálculo objectivo das taxas e preços públicos, que o sistema de
custo completo tradicional dificilmente garante.
Lembremos que o sistema tradicional de custos não incorpora na análise a
totalidade dos recursos consumidos para prestar o serviço de referência, e
na tentativa de aglutinar os custos totais da unidade recorre a critérios de
distribuição que não representam a estrutura de gestão do serviço.
Experiência de êxito: Definição de uma metodologia de cálculo de custos homogénea
para os serviços municipais. Federação Espanhola de Municípios e Províncias.
Objectivo
A Federação Espanhola de Municípios e Províncias impulsionou um projecto
destinado a oferecer, às instituições locais, uma metodologia comum e um
sistema de custos específico para aplicação à necessidade generalizada de
calcular o custo dos serviços municipais.
O projecto foi iniciado em Janeiro de 2003. Os trabalhos são efectuados com a
participação de um número determinado de câmaras municipais espanholas e
de um conjunto de professores universitários, especialistas em contabilidade
pública e custos, pertencentes a 9 centros educativos diferentes.
Resultados
Em fins do exercício de 2005 foram apresentados os primeiros resultados.
Trata-se dos estudos de custos efectuados a uma série de serviços municipais
de 11 câmaras municipais de toda a Espanha.
133
Com base nos resultados e nas adaptações efectuadas no método
predefinido, a partir dos mesmos, procura-se compor uma metodologia
específica e contrastada na sua aplicação.
134
Prática PE V: Controlo da despesa corrente.
A administração local, tal como as restantes administrações públicas, conta
com um volume limitado de receitas que deve ser gerido de forma eficiente,
tendo em vista obter o máximo rendimento possível. Para tal, é muito
importante que se efectue um controlo completo da despesa.
A administração deve desenvolver continuamente instrumentos de análise que
permitam identificar bolsas de despesa cuja gestão se possa optimizar,
introduzindo técnicas de eficiência e eficácia.
A identificação de possíveis poupanças na despesa corrente pode ser
efectuada aplicando, entre outras, as técnicas seguintes:
a) Grupos de análise técnica.
b) Escritório orçamental.
c) Alterações de gestão dos serviços públicos.
d) Reorganização administrativa.
Cada uma destas metodologias, ou uma combinação das mesmas, permite
tomar medidas destinadas à redução da despesa corrente da entidade local.
Independentemente da metodologia finalmente aplicada, as directrizes que as
entidades locais deveriam seguir para reduzir, com critérios de eficiência, a
despesa corrente são as seguintes:
•
Racionalizar a despesa municipal, reduzindo custos e eliminando focos de
esbanjamento.
•
Propor-se objectivos quantificáveis de redução das despesas.
•
Fomentar internamente a cultura da eficiência.
•
Desenvolver sistemas de gestão que possibilitem a implementação de
projectos de racionalização da despesa.
135
Experiência de êxito: Identificação de bolsas de poupança corrente.
Projecto Sant Cugat Eficiente.
O projecto “Sant Cugat Eficiente” tem por finalidade a optimização dos
recursos da Câmara municipal, num enquadramento de actuação municipal
comprometido com a modernização e melhoramento contínuo da organização.
O projecto tem uma perspectiva temporária de 3 anos (2004-2007) e
desenvolve-se com a assistência de uma empresa consultora.
§
Estabelece-se como meta uma redução de despesas situada entre 5%
e 10% sobre o nível inicial, mantendo em todo o caso o nível de serviços
oferecido.
§
Envolver o pessoal na cultura da racionalização da despesa e da
eficiência.
Descrição das acções
O projecto assenta sobre três pilares:
§ Criação de equipamentos de melhoramento, como procedimento
para uma participação activa da organização.
§ Definição e implantação de uma metodologia de análise de
despesas como base de continuidade do processo.
§ Aplicação da metodologia de controlo orçamental como forma de
garantia da sua sustentabilidade na organização através da
medição e controlo das acções propostas.
O projecto é implementado de forma gradual e progressiva, seguindo três
etapas:
a.
Estudo, identificação e análise das despesas.
b.
Desenvolvimento estratégico.
c.
Consolidação e manutenção do programa.
Primeiros resultados
Os principais êxitos obtidos com a colocação em andamento do projecto são
os seguintes:
§ Implantação da contabilidade analítica.
§ Definição de círculos de eficiência; consegue -se reduzir o consumo
eléctrico e telefónico.
§ Compras on-line.
§ Optimização da contratação.
§ Introdução de patrocínios e co-pagamentos.
§ Optimização de recursos humanos. Eliminam-se as horas extraordinárias,
reduzem-se as substituições, etc.
§ Revisão do sistema de tomada de decisões, incluindo os técnicos
envolvidos.
§ Fomento da participação e do espírito de eficiência dentro da organização.
§ Responsabilização dos directores pela sua gestão.
§ Desenvolvimento de actuações de comunicação, destinadas tanto à própria
136
§
organização como à cidadania.
Controlo e acompanhamento interno, definindo indicadores de eficiência e
introduzindo instrumentos de disciplina orçamental.
137
V.5.4.B. Boas práticas para o melhoramento do sistema de informação
económico-financeiro e orçamental
Prática PE V: Implantação do Quadro de Comando Integral.
O Quadro de Comando Integral (CMI) é um instrumento para a tomada de
decisões, baseado no conhecimento do nível de cumprimento dos objectivos
definidos pela organização, através da medição dos indicadores de gestão que
tenham sido estabelecidos.
O Quadro de Comando assenta, fundamentalmente, na elaboração de um
mapa estratégico, em que se reflectem as m etas e objectivos estratégicos, e na
selecção de indicadores que permitem medir a consecução dos objectivos.
Os elementos-chave do CMI são:
1.
A visão e a missão da organização.
A visão exige que a organização reflicta sobre as suas aspirações. A
missão é identificada com as actuações que se devem empreender para
conseguir a visão.
2.
Os objectivos estratégicos.
Os objectivos estratégicos são definidos a médio e a longo prazo e
associam -se ao posicionamento estratégico da entidade. No processo de
elaboração do CMI, tais objectivos estão relacionados com quatro áreas de
resultado ou perspectivas: financeira, de clientes, processos internos e
formação25. Estas quatro dimensões estão interrelacionadas, de forma que
um melhoramento nos recursos da organização se reflecte positivamente
nos seus processos internos, que por sua vez beneficiam o cliente. Se o
cliente estiver mais satisfeitos, os resultados económicos da entidade
também serão melhores. Por isso, a perspectiva de recursos situa-se na
base do mapa estraté gico e, acima dela, e em ordem ascendente, as três
seguintes: processos internos, clientes/beneficiários/utilizadores e
financeiro.
3.
Os indicadores .
O acompanhamento dos objectivos é efectuado com indicadores. Para cada
um de eles, estabelece-se um valor objectivo que permite monitorizar o grau
de cumprimento das diferentes metas estabelecidas. Os indicadores devem
ser claros, simples, coerentes e adequados ao objectivo a que estão
associados.
25
Podem-se encontrar outras acepções equivalentes a estas dimensões nos processos de
elaboração do CMI: valor, social, processos e recursos.
138
Os dois primeiros elementos enumerados representam -se no designado Mapa
Estratégico. O mapa regista o conjunto de missões e objectivos estratégicos e
as relações causa-efeito que se verificam entre as diferentes perspectivas.
Figura 7. Mapa estratégico do CMI adaptado a uma entidade local.
Projecto do Departa mento de Administração Local da Junta da Andaluzia.
Orientación
Orientaciónaalala
Ciudadanía
Ciudadanía yy a los
Usuarios
Usuarios
Valor
Eficiencia
Eficiencia
Económica
Económica
Mantener
Mantener elel
equilibrio
equilibrio
medioambiental
medioambiental yy
urbanístico
urbanístico V.1
Impulsar
Impulsar elel
desarrollo
desarrollo
económico
económico del
del
municipio
V.2 municipio
Desarrollo
Desarrollo
Económico
Económico
Sostenible
Sostenible
Garantizar
Garantizar el
el
equilibrio
equilibrio de
de la
la
hacienda
hacienda
municipal
municipal
Garantizar
Garantizar la
la
sostenibilidad
sostenibilidad de
de
los
losservicios
servicios
Ser
Ser una
una ciudad
ciudad para
para
vivir
vivir yy trabajar
trabajar
V.4
V.3
V.5
Mejorar
Mejorar la
la calidad
calidad de
de
vida
vidade
delalaciudadanía
ciudadanía
S.1
Social
Propuesta de Valor
Tener
Tener excelentes
excelentes
prestaciones
prestaciones sociosocioculturales
culturales
S.2
Procesos
Desarrollo de la Ciudad
Definir
Definiryyponer
poner
en
enmarcha
marcha
planes
planes de
de
desarrollo
desarrollo
sostenible
sostenible P.1
Ser
Ser una
una ciudad
ciudad
atractiva
atractiva
Servicios Municipales
Minimizar
Minimizar los
los
efectos
efectos negativos
negativos
““población
población
P.2
estacional”
estacional”
Proporcionar
Proporcionar una
atención
atenciónintegrada
integrada
aalalaciudadanía
ciudadanía P.3
Recursos
Mejorar
Mejorar la
la calidad
calidad
de
de los
los servicios
servicios P.4
Desarrollar
Desarrollar ee implantar
implantar
conocimientos
conocimientosyy
habilidades
de
gestión
habilidades
de
R.1
Mejorar
Mejorar la
la
R.3
comunicación
comunicación y
coordinación
coordinacióninterna
interna
Desarrollar
Desarrollar vínculos
vínculos de
de relación
relación
con
con otros
otros ayuntamientos
ayuntamientos yy otras
otras
instituciones
instituciones
R.2
Eficiência Económica
Valor
Social
Manter o equilíbrio
ambiental e
urbanístico
Impulsionar o
desenvolvimento
económico do
município
Melhorar a
qualidade de vida
dos cidadãos
Proposta de Valor
Ter excelentes
Ser uma cidade
prestações sócioatraente
culturais
Desenvolvimento da Cidade
Processos
Definir e pôr em
andamento planos
de
desenvolvimento
sustentável
Serviços
municipais
Minimizar os
efeitos negativos
"população
estacionária"
Proporcionar um
atendimento
integrado aos
cidadãos
Aumentar
Aumentar el
el número
de
de empresas
empresas en
en el
el
municipio
municipio
S.5
Crear
Crear empleo
empleo
S.4
S.3
Crecimiento
Desarrollo Económico
Fomentar
Fomentar la
la P.5
vivienda
vivienda
protegida
protegida
Potenciar
Potenciar los
los
planes
planes de
de
integración
integración
social
social
P.6
Adoptar
Adoptar
medidas
medidas que
que
favorezcan
favorezcan la
la
creación
creación de
de
empresas
empresas
P.7
Gestión Interna
Mejorar
Mejorar lala
gestión
gestión
financiera
financiera
P.8
Buscar
nuevas
Buscar nuevas
fuentes
fuentes de
de
financiación
financiación
P.10
Evaluar
Evaluar yy controlar
controlarP.9
la
la eficiencia
eficiencia en
en los
los
procesos
procesosinternos
internos
Mejorar
Mejorarlas
las
Lograr
Lograr un
un clima
clima
infraestructuras
infraestructuras
laboral
laboral positivo
positivo R.7
tecnológicas
Potenciar
tecnológicas R.5
Potenciar la
la
colaboración
colaboración
Crear
público-privada
público -privada en
Crear una
una cultura
cultura de
de
Mejorar
Mejorar la
la
lalafinanciación
calidad
financiaciónde
de R.4
calidadyyorientación
orientación
asignación
asignación de
de los
los
programas
programas
aa la
la ciudadanía
ciudadanía
R.6
R.8 recursos
recursos humanos
humanos
Orientação para a Cidadania e para os
Utilizadores
Ser uma cidade
Garantir a
para viver e
sustentabilidade dos
trabalhar
serviços
Desenvolvimento Económico Sustentável
Criar emprego
Aumentar o
número de
empresas no
município
Gestão Interna
Crescimento
Fomentar a
habitação
protegida
Potenciar os
planos de
integração social
Desenvolvimento
Económico
Adoptar medidas
que favoreçam a
criação de empresas
Garantir o
equilíbrio das
finanças
municipais
Procurar novas
fontes de
financiamento
Melhorar a
gestão
financeira
Avaliar e
controlar a
eficiência
nos
processos
139
internos
Melhorar a
qualidade dos
serviços
Recursos
Desenvolver e
implantar
conhecimentos e
capacidades de
gestão
Melhorar a
comunicação e a
coordenação
interna
Desenvolver
vínculos de relação
com outras
câmaras
municipais e outras
instituições
Melhorar as
infra-estruturas
tecnológicas
Potenciar as infraestruturas
tecnológicas
Conseguir um
clima laboral
positivo
Criar uma
cultura de
qualidade e
orientação
para a
cidadania
Benefícios da prática
A aplicação do Quadro de Comando Integral no sector da Administração Local
apresenta uma série de vantagens e possibilidades de alto interesse:
1. Favorece o alinhamento estratégico na gestão dos diversos níveis
funcionais e contribui para focalizar a organização municipal nos
objectivos estratégicos-chave.
2. Permite que os principais responsáveis – políticos e técnicos - analisem
as informações que a câmara municipal tem, tanto a nível interno como
externo, determinando quais devem ser os requisitos necessários para
que tais informações sirvam para os fins estabelecidos.
3. Um dos principais factores de êxito da implantação é a correcta
definição de responsabilidades no acompanhamento e gestão do
Quadro de Comando Integral na organização. O CMI facilita a
designação de quem é o responsável ou que departamento deve
assumir a função de registo, tratamento e distribuição de tais
informações.
4. Os princípios em que a sua elaboração se baseia são simplicid ade,
sentido prático e flexibilidade, face a ferramentas mais rígidas, com
menor capacidade para visualizar agilmente os resultados e êxitos
obtidos. O instrumento permite que as câmaras municipais ultrapassem
os problemas resultantes da heterogeneidade na definição de
indicadores por serviços e nas tradicionais dificuldades para os integrar
num único sistema, com critérios homogéneos de registo.
5. Permite dispor de um único sistema de informação relacional, em que os
objectivos estratégicos da câmara municipal são conseguidos a partir de
acções e medidas que se planificam e executam a partir de diferentes
serviços ou departamentos e que, de outro modo, se continuariam a
visualizar a partir de uma focagem parcial e isolada. Esta ferramenta tem
um potencial suficiente para ultrapassar a tendência organizativa das
140
câmaras municipais para a departamentalização e gestão por “áreas
estanques” e permite adoptar uma perspectiva global, que equilibra os
objectivos dos diferentes serviços, assim como os objectivos a curto e a
longo prazo.
6. Permite clarificar a Missão/Visão da câmara municipal e desdobra-a em
objectivos operacionais. Torna-se muito útil para comunicar a missão a
toda a organização. Por vezes a materialização no trabalho diário da
missão da organização pode-se tornar complexa para os funcionários
públicos. Por isso, o trabalho de difusão e comunicação da estratégia é
importante, convertendo-se o CMI num sistema eficaz de motivação e
formação.
7. A tradicional estruturação dos indicadores em perspectivas-chave
(crescimento
e
aprendizagem/recursos,
clientes/cidadãos/social,
processos
internos,
resultados
económico-financeiros/valor)
é
perfeitamente aplicável às câmaras municipais. Neste sentido, atribui-se
uma maior importância aos objectivos incluídos na perspectiva social, e
menor peso aos resultados económico-financeiros que, mais do que
constituírem um fim em sim mesmos, se devem entender como
restrições que se devem optimizar.
8. Facilita a modernização da gestão e uma altitude mais positiva face à
alteração. Por identificar os factores chave do êxito da organização, o
CMI pode ser uma referência para favorecer a re -engenharia e o
melhoramento contínuo. Neste sentido, o controlo das relações entre os
indicadores que medem os factores-chave de êxito permite conhecer as
oportunidades de melhoramento.
141
9. Permite que as câmaras municipais disponham de uma ferramenta que
a obriga a rever periodicamente a estratégia. As alterações do ambiente,
observadas através da medição, podem impor a modificação dos
objectivos, a sua redefinição. Deste modo, o CMI pode ajudar as
câmaras municipais a se adaptarem melhor à realidade municipal e à
sua dinâmica.
10.O CMI é uma ferramenta que facilita a avaliação e qualificação dos
recursos humanos, dado que melhora a comunicação e o trabalho em
equipa, aumenta a motivação e promove o compromisso das pessoas e
potencia as concorrências pessoais críticas para a organização.
Estas vantagens e características não fazem outra coisa que não seja expor as
potencialidades da implantação do CMI na Administração Local. Entre os
projectos que foram empreendidos a nível público local, é de destacar o
projecto da Junta da Andaluzia, empreendido no exercício de 2003, para a
concepção e implantação de um Quadro de Comando Integral adaptado aos
municípios andaluzes com menos de 50.000 habitantes. O objectivo
apresentado pela Junta da Andaluzia consistiu em colocar à disposição dos
responsáveis locais um instrumento válido e eficaz para a tomada de decisões.
Por outro lado, a Municipalidade de Los Prados no Chile constitui uma das
entidades pioneiras na aplicação do Quadro de Comando Integral.
Prática PE VI: Sistemas municipais de informação económicoorçamental.
A colocação à disposição dos diferentes agentes de sistemas municipais de
informação – económico-orçamental de carácter global através de portais ou
páginas da Internet, garante uma maior transparência e acessibilidade aos
dados públicos. No entanto, é necessário ter em conta que as dificuldades
resultantes da introdução periódica de informações homogéneas por parte dos
municípios com suficiente garantia de execução dentro do prazo aconselham
que este tipo de iniciativas seja empreendido a partir das administrações
supramunicipais, nacionais ou regionais.
Em geral, estes sistemas de informação são construídos a partir da
incorporação por parte dos responsáveis municipais de dados económicos,
orçamentais e de gestão em relação aos serviços da sua competência, que
constituem a base de elaboração de uma bateria de indicadores.
Benefícios d a prática
1. Estas variáveis e ratios contribuem para melhorar a transparência
financeira e facultam normas de comparação entre os municípios, o
que possibilita um maior conhecimento da realidade local através do
seu acompanhamento a partir de diferentes âmbitos o que garante o
reforço de uma visão integral e do seu desempenho.
142
2. Um sistema com estas características reflecte-se em todos os
actores relacionados com a área local, facultando um conjunto de
informações de fácil compreensão, o que promove a igualdade no
acesso à informação pública.
3. Garante às administrações centrais e regionais um conjunto de
informações que podem incorporar os processos de avaliação,
fortalecimento, atribuição de recursos e implementação de políticas,
planos e programas. O sistema tem um importante potencial como
instrumento de cooperação e acompanhamento entre os níveis
administrativos.
4. Permite dar conta do estado das entidades locais nas áreas que o
sistema contém e complementa as informações provenientes de
outras fontes.
5. Promove o desenvolvimento da democracia dado que possibilita ao
cidadão o desempenho de um papel activo na vida política local
através de novas formas e espaços de participação.
Limitações
A principal limitação do sistema resulta da sua operatividade. É preciso contar
com um nível administrativo superior que assuma o papel de promotor e
coordenador da iniciativa. Alguns dos aspectos que o órgão responsável
deverá abordar são os seguintes:
-
Velar pela homogeneidade das informações. Qualquer alteração ou
interpretação específica das informações que podem ser fornecidas
representarão um menosprezo na comparabilidade e fiabilidade das
variáveis e indicadores finais que sejam fornecidos aos agentes.
Esta homogeneidade deverá ser aplicada às fontes de informação
utilizadas, ao momento de referência de cada dado, e à forma de
construção dos diferentes ratios.
-
Velar pelo cumprimento dos prazos para o envio dos dados
exigidos e cuidar da integridade das informações solicitadas.
-
Trata-se de informações com um elevado potencial de concepção e
colocação em andamento de dinâmicas de melhoramento da gestão
municipal. No entanto, se a administração promotora não integrar no
sistema um programa de apoio no uso efectivo dos indicadores para
o melhoramento organizativo e de gestão dos serviços locais, o
sistema pode-se limitar a colocar à disposição um amplo
conhecimento da realidade local sem consequências na gestão
financeira efectiva.
Uma das experiências que constituem um modelo de referência na
sistematização de informação global municipal é o programa Sistema Nacional
143
de Indicadores Municipais (SINIM) do Governo do Chile que afecta todas as
municipalidades do país.
144
Experiência de êxito: Sistema Nacional de Indicadores Municipais
(SINIM).
O SINIM é um programa que regista, ordena, processa e coloca à disposição
do público informações dispersas a nível local-municipal para diferentes áreas.
O sistema foi concebido como uma ferramenta flexível para incorporar
actualização periódica. Neste sentido, prevêem-se no futuro, ciclos de revisão
dos indicadores, procedimentos de operação e aplicações do sistema.
Antecedentes
Em 1999, empreende -se um projecto-piloto denominado Programa de
Fortalecimento Institucional Municipal (PROFIM) da Divisão de
Municipalidades (SUBDERE), financiado através de um Acordo de
Empréstimo entre o Governo do Chile e o Banco Mundial. Este projecto global,
apresenta duas componentes concentradas em:
1) Fortalecer a gestão municipal.
2) Fortalecer a gestão nacional (estudos nacionais)
Como parte do segundo componente leva-se a cabo o estudo chamado
Sistema Nacional de indicadores (SINIM) para apoiar as áreas de gestão mais
relevantes do município.
Objectivos
§
Colocar à disposição de todos os cidadãos e actores
relacionados com o tema municipal, um conjunto de informação simples e de
fácil manuseamento que se reflicta na transparência e acessibilidade da
informação pública.
§
Melhorar as informações sobre a realidade local através de uma
visão integral dos municípios.
§
Activar os chilenos para opinarem e exercerem o controlo dos
cidadãos que lhe compete, de forma informada como condição básica para o
exercício pleno da democracia.
§
Satisfazer a crescente procura de informações públicas locais,
especialmente em ano eleitoral por parte dos candidatos .
O SINIM recolhe dados directamente a partir dos municípios e também de
outros organismos do Estado. Regista tais dados só uma vez por ano, na
Unidade de Informação Municipal, e transforma-os em informações relevantes
para as autoridades, directores municipais e público em geral. As áreas de
gestão municipal que o sistema cobre são as seguintes: Educação, Saúde,
Social e Comunitária, Gestão Territorial, Administração e Finanças,
Caracterização Comunal e Género. Mais concretamente, na área da
Administração e Finanças, abordam-se Receitas, Despesas e Recursos
Humanos. Entre alguns dos indicadores disponíveis encontram-se: Orçamento
municipal executado, Percentagem de receitas próprias permanentes sobre a
Receita Total, Percentagem do Fundo Comum Municipal sobre Receita Total,
Percentagem de receitas por Transferências na receita Total, Despesa Total
municipal vencida, Percentagem de Despesas Correntes sobre Despesa Total,
Percentagem do investimento sobre a Despesa Total, Percentagem de
Investimento com recursos próprios sobre a Despesa Total, etc.
Resultados
145
Este sistema de informações de cobertura nacional, reúne um conjunto de
variáveis e indicadores (mais de 130) com o tempo, relativos à tarefas e
gestão municipal e coloca-os à disposição do público. Actualmente, o SINIM
entrega informações sobre diferentes áreas de gestão por um período de seis
anos (2000-2005) As informações estão disponíveis na plataforma da Internet,
no endereço http://www.sinim.gov.cl
Continuidade
Os principais desafios do SINIM são os seguintes:
§ Aperfeiçoar estes instrumentos, torná-los cada vez mais eficientes na
consecução dos seus objectivos.
§ Institucionalizar o seu conhecimento, a sua difusão, a sua participação e
ingerência para contar com municípios cada vez melhores, mais eficientes
e mais transparentes ao serviço dos reais interesses da cidadania.
§ Promover a sua utilização e debate como única maneira de conseguir a
sua consolidação definitiva, não como ferramenta de controlo centralizada
nos municípios mas como maneira de abrir espaços para a necessária
transparência, participação e coordenação de todos no melhoramento do
trabalho das municipalidades face aos cidadãos.
146
Recomendações
O êxito da colocação à disposição de um sistema de informação orçamental,
financeiro e de gestão municipal integral das administrações locais de um país
está condicionado às circunstâncias seguintes:
•
A iniciativa deve partir de uma administração supramunicipal tendo em vista
facilitar a coordenação do programa e assinalar métodos e até mesmo
elaborar e aprovar uma normativa reguladora, sobre os procedimentos
relacionados com o sistema de informação.
•
Facilitar aos responsáveis municipais a forma de cumprirem os requisitos do
sistema: clareza nas instruções, pessoal de apoio ao gestor municipal
encarregado do sistema, normalização dos processos, informatização.
Experiência de êxito: Sistema de Acompanhamento da Gestão de
Orçamento. Cidade de Buenos Aires.
Situação à partida
O acompanhamento orçamental do ciclo 2000-2001 apresentava disfunções
importantes: diferentes resultados em função do volume e qualidade das
informações apresentadas e uma reduzida credibilidade dos dados. Por
conseguinte, os resultados do acompanhamento não eram utilizados para a
tomada de decisões dos responsáveis pelas áreas.
Objectivos da programação
1. Proporcionar informações para a tomada de decisões
2. Conceber as políticas públicas de forma mais homogénea
3. Constituir uma base para a avaliação global das actuações públicas.
Objectivos estratégicos
§ Dispor de informações -chave para a tomada de decisões
§ Avaliar o desempenho da gestão global do governo
§ Ter uma base para desenvolver uma gestão por resultados de forma
integral e integrada
§ Prever as prioridades orçamentais
§ Procurar uma maior legitimidade da acção pública e atribuir mais
transparência à gestão
Objectivos operativos
§ Identificar os problemas da gestão e procurar as ferramentas que permitam
resolvê-los ou atenuá-los
§ Converter-se num produto necessário da programação do ciclo orçamental
seguinte
§ Avaliar a implementação e os resultados obtidos por cada um dos serviços
públicos
§ Permitir a prestação de contas por resultados
Resultados
O sistema de acompanhamento orçamental tem como resultado a obtenção de
uma série de relatórios com diferente nível de agregação e periodicidade:
Relatórios de síntese, que se fazem seguir para o Chefe do
Governo, Chefe de Gabinete e Secretários. Este relatório contém
avaliação de resposta, execução física e financeira e problemas na
147
-
-
gestão. A sua periodicidade é trimestral e a data estimada de entrega é
30 dias após a conclusão do trimestre.
Relatório de Jurisdição, que se entrega ao Chefe de Governo,
Chefe de Gabinete e Secretário da respectiva Jurisdição. O conteúdo
aborda avaliação de resposta, contexto e problemas de gestão e análise
crítica dos serviços públicos. Efectua-se trimestralmente e entrega-se 30
dias após a conclusão do trimestre.
Relatório Anual para a Conta de Investimento, que se envia ao
Chefe do Governo, Chefe de Gabinete, Legisladores e Cidadãos. O
relatório contém informações físicas e financeiras com avaliação
qualitativa pelos responsáveis. A sua periodicidade é anual e a sua
elevação está prevista para Abril do ano seguinte.
148
V.5.4.C. Boas práticas na aplicação das TIC's à gestão económico-orçamental
A aplicação das Tecnologias da Informação e das Comunicações (TIC's) no
âmbito orçamental pode provocar importantes alterações nos processos e
hábitos de trabalho tradicionais. As vantagens potenciais da implantação das
TIC's são, entre outras, as seguintes:
-
A redução do suporte de papel e a liberalização de espaços para
arquivos.
-
Redução de tempo aplicado na tramitação.
-
Diálogo mais fluido entre os departamentos centrais e os centros
gestores da despesa.
-
Circulação mais ágil dos dados.
-
Intercâmbio interno de documentos orçamentais:
o Fichas de elaboração orçamental que se preenchem para a
confecção do orçamento.
o As autorizações necessárias nas diferentes fases de execução da
despesa.
o Os documentos de n
i formação sobre a execução do orçamento
facultados a cada gestor de despesas: indicadores, crédito
consumido, crédito disponível, etc.
o Os pedidos dos cidadãos surgidos no ambiente dos orçamentos
participativos.
Ao mesmo tempo, é necessário destacar o importante papel que podem
representar relativamente ao melhoramento da transparência informativa dado
que garantem uma transmissão mais ágil e um amplo leque de possibilidades
para um diálogo mais activo.
149
V.6. ÁREA DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS E PROGRAMAS PÚBLICOS.
V.6.1. Considerações prévias
A avaliação é a actividade que une o desejo de optimização ou uso dos
recursos públicos ao de prestação de contas aos cidadãos sobre as acções
públicas. Esta combinação de eficiência e transparência convertem a
actividade avaliadora numa boa prática em si mesma no enquadramento da
gestão financeira local.
O impacto da actividade avaliadora na consecução de uma maior transparência
da gestão financeira das administrações locais levou-nos a inclui-la como mais
uma área. No entanto, o processo de detecção de boas práticas confirma que o
grau de implantação da avaliação das políticas e programas públicos é
sensivelmente desigual nos diferentes países, e que a sua implantação efectiva
continua a constituir uma atribuição pendente na esfera local.
A tradição avaliadora no âmbito local concentra-se especialmente nos sectores
em que a avaliação está expressamente regulada como requisito para aceder
ao financiamento de determinados programas, quer sejam sociais, educativos,
ou sanitários. Por este motivo, é de perguntar se o atraso da implantação
generalizada da avaliação como mais uma função da gestão local se deve à
falta de institucionalização de um sistema de avaliação global nos diferentes
países. Quanto a este aspecto, e conscientes de que a decisão nesta matéria
não está nas mãos das administrações locais, fazemo-lo reflectir numa das
secções deste capítulo como um possível factor crítico na falta de avaliações
regulares nas municipalidades.
A partir deste diagnóstico sobre a situação actual, surgem diferentes perguntas:
em que é que consiste avaliar, em que é que contribui para a gestão financeira
local, e como se deve abordar para que esta seja útil e efectiva nas
organizações locais. Relativamente a este último as pecto, contámos como
referência com as recomendações da OCDE em matéria de avaliação
registadas no documento “Best Practice Guidelines for Evaluation” da série
PUMA Policy Brief Nº 5 elaboradas pelo seu Serviço de Gestão Pública. Estas
directrizes, inicialmente orientadas para o conjunto das administrações
públicas, foram adaptadas no presente guia às especificidades das
administrações locais.
Por fim, incorporam-se, tal como foi habitual nos capítulos anteriores, vários
casos de boas práticas na avaliação de serviços e políticas públicas a nível
local que podem servir de referência aos destinatários do guia na colocação em
andamento de novas iniciativas.
150
V.6.2. Porquê avaliar?
A avaliação constitui uma função-chave da gestão pública dado que permite
rever, a partir de novas informações, a eficiência, a efectividade e os resultados
das políticas públicas, contribuindo para facultar aos gestores uma visão crítica
das políticas inovadoras e de melhoramento.
As vantagens concretas que a avaliação de políticas e programas confere à
gestão local, que a convertem numa boa prática per se na gestão financeira
local, são as seguintes:
1. Aumenta a confiança da cidadania na gestão do público: a administração
pública que reflecte sobre as suas actuações e comunica os resultados com
critérios objectivos vê reforçada a sua credibilidade face aos cidadãos e ao
tecido empresarial e económico sobre o qual actua.
2. Serve como instrumento de bom governo permitindo saber se os
programas executados correspondem a necessidades reais e detectadas
dos cidadãos.
3. A avaliação, contrariamente a outras ferramentas e técnicas de
melhoramento que surgiram no contexto do sector privado que
complementa,
foi
especialmente
desenvolvida para
e
pelas
administrações públicas.
4. Face à complexidade crescente do sector público e à concorrência de
actuações de diferentes níveis de governo e unidades dependentes dos
mesmos sobre os mesmos sectores, a avaliação proporciona um sistema
de informações completo e relevante, que garante a optimização dos
resultados das acções públicas e facilita a aprendizagem organizacional.
5. O sistema de informações que proporciona permite aos gestores o
conhecimento e análise dos impactos das políticas e programas públicos
e da qualidade dos serviços prestados.
6. Os gestores podem utilizar os resultados obtidos da avaliação para
racionalizar o uso dos recursos e melhorar a produtividade. A avaliação
tem, por isso, uma relevante aplicação orçamental por servir de critério para
a atribuição de recursos aos diferentes programas ou para a supressão de
alguns que não teriam alcançado os objectivos propostos.
7. Melhora a imagem e a qualidade institucional.
151
8. Propicia a participação, a transparência, o esclarecimento de
objectivos e a prestação de contas exigidos de forma crescente pelos
cidadãos. As técnicas avaliadoras, integram cada vez mais (sirva de
exemplo, a avaliação participativa ou de “4ª geração”) nos processos de
investigação um conjunto de pontos de vista e análise qualitativos mais
extensos que as avaliações de focagem estritamente científica. A
participação dos cidadãos centra o interesse das avaliações e facilita o
processo de prestação de contas.
Estas são as razões que fundamentam a necessidade de a avaliação contar
com um espaço diferençado ao nível público e com um lugar destacado nas
agendas das instituições, na tomada de decisões políticas e no ciclo de gestão
da organização.
V.6.3. Aspectos críticos no processo de avaliação: Razões que explicam a
sua reduzida implantação efectiva.
Em capítulos anteriores do guia, procedeu-se ao “debulhar” o processo geral
da área em estudo (por exemplo, gestão fiscal, subvenções, orçamentos, etc.)
para detectar os aspectos especialmente sensíveis a perdas de eficiência, ou
que incentivam comportamentos não conformes com a ética comummente
aceite. No entanto, no que respeita à actividade avaliadora, entendemos que a
situação actual determina que a principal inquietação das administrações locais
não reside tanto na execução e posterior aproveitamento das avaliações, mas
na própria colocação em andamento destas iniciativas. Quando a avaliação
tiver sido assumida como mais uma função dos governos locais e aplicada a
toda a organização no seu conjunto, será o momento de nos determos nos
pontos críticos da sua gestão, o que não implica que abandonemos este
aspecto, antes pelo contrário: a epígrafe posterior do capítulo destina-se à
execução de uma série de recomendações de aplicação directa nos governos
locais que já tenham empreendido avaliações ou que optem por se lançar
nesta actividade em algum dos seus sectores de seu gestão.
Como factores responsáveis pela fraca implantação da actividade avaliadora
na esfera local podem -se apresentar os seguintes:
1. Excessiva preocupação com a legalidade e o controlo da actuação
pública.
A principal preocupação das administrações públicas foi a adequação à
legalidade das acções públicas, o que conferiu ao controlo o atributo de
objectivo prioritário da organização. Pela sua parte, os órgãos
supervisores concentraram-se fundamentalmente na supervisão das
contas públicas sem formarem juízos de valor sobre a validade e
oportunidade das acções empreendidas.
Por isso, esta demora pode ser uma consequência lógica do lento
progresso das administrações locais no caminho da avaliação. Embora o
152
ponto de partida consista em conceber a análise das actuações públicas
a partir do estrito controlo da legalidade, o passo seguinte deveria
incorporar uma análise de acompanhamento da gestão em que se
contrastem os resultados obtidos com normas de boa gestão. A
ultrapassagem desta etapa permitiria assentar as bases para iniciar a
avaliação dos programas, o que também implica a quantificação e
análise do impacto das acções públicas e avaliar a satisfação dos
cidadãos relativamente às mesmas.
2. Fraca procura na avaliação e fraca oferta de profissionais dotados
de conhecimentos específicos.
3. Uma visão errónea da avaliação nas organizações.
A tendência para perceber que a importância da análise da gestão
pública se radica no controlo fez com que alguns gestores entendam que
a avaliação consiste num processo de exploração de erros e procura de
culpados. Esta visão errónea sobre os objectivos da avaliação
representa uma séria resistência à sua colocação em andamento por
parte dos principais envolvidos dado que consideram que esta se limita a
detectar disfunções nos programas de forma retrospectiva e obviam o
seu potencial na aprendizagem institucional.
4. A falta de institucionalização de um sistema de avaliação global.
A heterogeneidade constitui uma característica comum não só na
implantação efectiva da avaliação nos diferentes países, mas também
na definição do sistema de avanço da actividade avaliadora em cada um
deles. No entanto, a experiência confirma que os países que intervieram
de forma mais directa na criação de um “sistema nacional de avaliação”
obtiveram maiores sucessos nesta área.
De igual modo, detectam-se evidências da relação positiva entre
institucionalização e implantação da avaliação à escala europeia: o facto
de a avaliação constituir um requisito no controlo dos fundos de ajuda
comunitária permitiu impulsionar a actividade avaliadora em alguns dos
países membros caracterizados por um desenvolvimento mais tardio
desta função.
Em boa lógica, nos estados descentralizados em que o desen volvimento
das acções públicas exige em muitos casos o concurso de vários níveis
de governo, os argumentos a favor da institucionalização da avaliação
vêem-se reforçados. A adequada análise das políticas públicas
transversais precisa de um enquadramento global em que tenham
cabimento todos os níveis administrativos e existam os elementos de
articulação necessários que facilitem o consenso nos aspectos
metodológicos e de funcionamento.
Outros argumentos que, em geral, apoiam a necessidade de
institucionalização da avaliação, são os seguintes:
153
-
A actividade avaliadora não deve surgir como resultado de um
requisito imposto mas, tal como se explicou anteriormente, deve
constituir uma função própria da administração pública. No entanto,
a realidade local ainda está longe de assumir a avaliação como mais
uma actividade da sua gestão, pelo que as instituições têm pela
frente um papel-chave no fomento da cultura avaliadora entre as
administrações locais e na definição de critérios para uma linguagem
comum.
-
Cada organização concebe e elabora os seus próprios indicadores
de gestão, pelo que estes finalmente não são comparáveis com
outras entidades que prestem serviços semelhantes ou executem as
mesmas políticas públicas. A disponibilidade de um sistema
homogéneo de informação que facilite a comparação entre as
instituições é um objectivo que poderia ser alcançado através da
institucionalização da avaliação.
-
As dificuldades técnicas e a falta de recursos que costuma
caracterizar as entidades locais mais pequenas exige que as
instituições se responsabilizem pela prestação de apoio suficiente
através de guias e referências para a avaliação; tal como colocar à
sua disposição as metodologias mais adequadas às suas
características.
-
A existência de um sistema nacional de avaliação permite a
elaboração de planos de avaliação em consenso com todas as
administrações
públicas.
Esta
coordenação
favorece
a
transparência, a qualidade democrática, e a prestação de contas
através de um exercício claro das responsabilidades e a geração de
conhecimento entre todos os organismos públicos.
-
A institucionalização da avaliação é uma oportunidade para avaliar a
qualidade da despesa pública a todos os níveis administrativos; e
situa a administração pública como um agente activo no seu
ambiente, preocupado com o melhoramento da competitividade.
V.6.4. Boas práticas na avaliação das políticas públicas.
Antes de abordar as boas práticas que devem orientar a elaboração das
avaliações de políticas e serviços públicos locais, é prioritário sublinhar dois
aspectos que devem caracterizar a sua implantação efectiva a nível local. Em
primeiro lugar, a avaliação não deveria ser delegada a um único núcleo da
organização, o que representa um obstáculo à aprendizagem organizacional;
mas deveria ser património da administração no seu conjunto. A avaliação
deverá constituir uma capacidade presente em todas as pessoas e processos
do município.
154
Em segundo lugar, a elaboração de avaliações não deverá ser uma actividade
exclusivamente vinculada à finalização dos programas, mas dever-se-iam
incorporar técnicas e indicadores no início de cada processo. Isto representaria
a implantação de avaliações ex ante, isto é, na origem das actuações públicas
e a manutenção da dinâmica avaliadora durante a execução dos processos.
A implantação tardia e limitada da actividade avaliadora nas administrações
locais impõe às organizações, e às instituições que tenham atribuída alguma
responsabilidade na matéria, o fomento da cultura avaliadora provocando, por
vezes, uma alteração da visão interna da avaliação. Trata-se de erradicar o
conceito da evolução como sistema de exploração de disfunções e
culpabilidades e de o substituir pelo de uma actividade que permite orientar a
acção pública para a tomada de decisões e que representa uma oportunidade
para aprender com base nas experiências e generalizar as suas conclusões a
outros programas e políticas.
Os critérios de boas práticas de avaliação sugeridos pela OCDE no seu
documento “Best Practice Guidelines for Avaliation” da série PUMA Policy Brief
Nº 5, convenientemente adaptados às especificidades a nível público local, são
os seguintes:
A. Critérios para obter a máxima eficácia das avaliações:
A.1. No que respeita à concepção da actividade avaliadora e à fixação dos
objectivos concretos de cada avaliação:
•
As avaliações deverão ser consideradas como avaliações analíticas sobre
os resultados das políticas e programas, devendo-se dedicar uma especial
atenção à análise da fiabilidade e utilidade dos êxitos alcançados.
•
O objectivo prioritário que as entidades locais deverão procurar conseguir
com a actividade avaliadora será o melhoramento do sistema de
informação. Qualquer êxito a este nível reflecte-se positivamente na
optimização dos processos de tomada de decisões, nas possibilidades de
reatribuição de recursos e na quantificação e contabilização dos programas
e políticas.
•
Uma avaliação eficaz não deverá ser entendida de forma isolada, devendo
fazer parte de um amplo sistema de gestão orientado para os
resultados: a actividade avaliadora poderá complementar ou reforçar tal
sistema mas nunca o substituir.
155
A.2. No que respeita à identificação dos participantes na avaliação:
O êxito da avaliação está ligado à colaboração entre os participantes-chave. A
OCDE define os participantes-chave seguintes:
-
Comissariados: Os comissariados são as organizações que se
encarregam das avaliações. O comissário planifica a avaliação,
monitoriza o seu progresso, recebe o relatório de avaliação e toma
decisões sobre as acções posteriores. Podem actuar como
comissários, os ministérios ou agências centrais dos governos. Em
alguns casos, coincidem com a figura do avaliador.
-
Avaliadores: São as organizações ou indivíduos que registam os
dados e os analisam para avaliar o objecto da avaliação.
-
Utilizadores: Qualquer interessado nas informações facultadas pelo
trabalho de avaliação. Entre os possíveis utilizadores da avaliação,
encontram-se: os policy-makers26, o gabinete orçamental, os
auditores, os gestores dos programas, o pessoal e os utilizadores
dos serviços.
-
Grupos de Interesse: São os indivíduos ou organizações com
interesse específico na avaliação de uma política pública concreta e
no conhecimento dos resultados desta avaliação. Por exemplo, os
promotores de vivendas podem ter um inte resse especial na
avaliação da política pública de vivenda.
A.3. No que respeita à avaliação dos benefícios e dos custos que a avaliação
acarreta:
A experiência mostra que as avaliações costumam ser caras e consomem
demasiado tempo quando contrastadas com o seu uso efectivo e o impacto
final nas políticas públicas. Existe, inclusive, o risco de serem utilizadas para
afrouxar o processo de tomada de decisões e justificar a inacção. A OCDE
recomenda que os promotores da avaliação se certifiquem de que os
benefícios resultantes da própria avaliação ultrapassam os custos associados e
as possíveis limitações das mesmas. Convém assinalar que uma gestão
adequada da avaliação e a escolha correcta de avaliadores e técnicas podem
ser factores determinantes nos custos e benefícios da mesma.
26
As pessoas com capacidade na tomada de decisões.
156
B. Critérios sobre a organização e gestão das avaliações:
B.1. Sobre a necessidade de adopção de uma cultura da avaliação:
Independentemente das actuações prévias que devam ser empreendidas nos
países com limitada implantação da avaliação em que seja necessário
promover uma consciencialização generalizada das bondades da actividade
avaliadora, recomenda-se em qualquer caso que as directrizes abaixo sejam
seguidas:
•
Contar com o compromisso dos políticos, gestores e agências centrais
com os resultados das avaliações.
•
A avaliação deveria ser procurada, especificada e articulada através de
grupos de interesse, internos e externos. As avaliações que não são
“propriedade de um grupo de interesse” , dificilmente são eficientes.
•
As resistências internas à actividade avaliadora podem ser ultrapassadas
com consultas efectuadas aos envolvidos antes da elaboração da
avaliação e com o fomento da confiança mútua entre os participantes.
•
O próprio governo local deve desempenhar um papel activo no apoio à
cultura avaliadora, estimulando a inovação e a adaptação da organização
a ambientes em mudança. Com efeito, se as entidades locais quiserem
desempenhar um papel relevante na vida económica local, é preciso que
desenvolvam a sua capacidade de aprendizagem organizacional a partir de
uma análise continuada dos resultados obtidos com as políticas públicas
desenvolvidas.
Entre os factores que a OCDE sugere como fundamentais no fomento da
cultura da avaliação encontram-se os seguintes: a formação e o intercâmbio
profissional, a concorrência dos avaliadores, comissários bem informados e
o envolvimento dos utilizadores no processo.
B.2. Sobre a gestão estratégica das actividades próprias da avaliação:
•
A gestão da avaliação deveria ser organizada em função das diferentes
necessidades e prioridades das diferentes áreas de política pública.
o Recomenda-se uma maior sistematização e institucionalização nas
áreas-chave em que o custo de obtenção dos dados é elevado e as
informações disponíveis são muito limitadas.
o Recomenda-se, em alguns casos, uma concentração mais flexível na
optimização dos resultados e em evitar que a avaliação se converta em
“papel molhado”.
157
o Deve-se prestar uma especial atenção aos casos em que as políticas a
avaliar se caracterizem pela sua transversalidade a diferentes
organizações.
•
As organizações deverão desenvolver capacidades e técnicas de avaliação,
certificando-se de que dispõem de um amplo leque de métodos de
avaliação aplicáveis. É necessário ter em conta que cada avaliação deverá
ser concebida de acordo cm um conjunto único de valores relativos a
objectivos, focagem, credibilidade e utilidade que condicionará a escolha de
uma ou de outra técnica de avaliação.
•
A disponibilidade de fundos específicos provenientes de níveis
administrativos superiores pode ser um incentivo importante para
empreender actividades avaliadoras; no entanto, pode condicionar a
avaliação em casos em que outro tipo de aproximações possa ser mais
adequado.
B.3. Sobre a credibilidade dos resultados da avaliação:
A ausência de credibilidade pode minar os resultados de uma avaliação. O
compromisso político com os resultados obtidos é considerado como o factorchave que condiciona a fiabilidade da avaliação. Outros factores que a OCDE
considera que influenciam a credibilidade são: a concorrência e credibilidade
do avaliador, a mútua confiança entre avaliador e avaliado, as sugestões e o
envolvimento dos grupos de interesse e o processo de comunicação e
transparência dos resultados.
A OCDE considera que as medidas seguintes se reflectem positivamente na
credibilidade das avaliações:
•
Contar com normas profissionais e éticas.
•
Um elevado grau de qualidade metodológica na elaboração da avaliação:
os dados que são tidos em conta respondem a critérios relevantes, os
dados proporcionados são suficientes e pertinentes para os objectivos da
avaliação, os resultados finais da avaliação são claros e fiáveis.
•
Manutenção de um diálogo permanente, aberto e claro entre os
participantes.
•
Comunicaç ão dos resultados da avaliação e transparência nas limitações e
eventuais rectificações que tenham sido feitas na sua elaboração.
158
C. Critérios para a consecução de avaliações eficazes:
C.1.Garantir a vinculação dos resultados da avaliação aos processos de
tomada de decisões:
•
Uma evolução eficaz obtém resultados relevantes para a tomada de
decisões políticas, orçamentais, de gestão e outras de carácter estratégico.
•
As informações obtidas das avaliações tornam -se importantes no
melhoramento da qualidade das intervenções públicas e nos processos
orçamentais. Neste último aspecto, os dados facultados através das
avaliações permitem optimizar as decisões relativas à atribuição de
prioridades e a planificação de possíveis poupanças.
•
O uso final da avaliação deveria ser claramente definido de antemão. Os
objectivos estabelecidos serão determinantes na localização, metodologia e
utilização da avaliação.
•
A planificação é um aspecto-chave na gestão e qualidade da avaliação. Não
obstante, é necessário ter em conta que, por vezes, o círculo de tomada de
decisões é imprevisível e estas são tomadas antes de a avaliação ter sido
concluída.
C.2.Escolher o avaliador correcto:
A avaliação pode ser levada a cabo por avaliadores internos (auto-avaliação),
por departamentos transversais de controlo, e por avaliadores externos.
•
A auto -avaliação é adequada quando os objectivos da organização são a
aprendizagem e o melhoramento da implantação do programa ou política.
No entanto, o tempo e a capacidade do pessoal podem actuar como
restrições, o que pode limitar o alcance da avaliação e a credibilidade dos
seus resultados.
•
A avaliação por departamentos transversais de controlo é pertinente
quando o objectivo prioritário consiste em melhorar a atribuição das
prioridades orçamentais e também quando é importante que o avaliador
esteja próximo da tomada de decisões.
•
A avaliação externa é adequada se os objectivos se concentrarem em
proporcionar novas perspectivas às políticas públicas ou melhorar a
transparência e quando são necessárias capacidades especializadas de
que a organização carece. O principal risco da avaliação externa consiste
no facto de poder cair numa focagem excessivamente teórica.
C.3. Envolver os grupos de interesse e comunicar abertamente os resultados.
159
Os métodos de avaliação participativa podem ser utilizados para fomentar o
consenso entre os envolvidos (pessoal, grupos de interesse, utilizadores, etc.)
na avaliação e para fixar a propriedade dos processos de alteração derivados
dos resultados obtidos. O diálogo entre os diferentes participantes melhora a
compressão e a responsabilidade relativamente às necessidades e prioridades.
A participação de terceiros na elaboração da avaliação deverá ser gerida de
acordo com o orçamento disponível e as restrições de tempo relativamente à
disponibilidade de resultados.
A apresentação dos resultados da avaliação de forma transparente aumenta a
credibilidade e pressiona para que a administração actue em conformidade
com os resultados, o que converte a comunicação num potente mecanismo de
controlo da acção pública.
Experiência de êxito: Contratos de serviços e Balanço Social na Comune
di Roma
A Comune di Roma avançou na sua prática avaliadora a partir de duas
experiências concretas: os Contratos de Serviços e o Balanço Social.
Avaliação nos Contratos de Serviços.
Situação inicial e objectivos
A actividade avaliadora surge no município como resultado da externalização
dos serviços e da necessidade inicial de controlar o pagamento das facturas.
Este processo foi concluído com a supervisão da qualidade do serviço
prestado pelas empresas contratadas. Deste modo, o contrato de serviços foi
articulado como uma ferramenta-chave na cultura avaliadora da Comune di
Roma dado que regista formalmente a relação entre a câmara municipal e o
sujeito que se encarrega efectivamente da prestação do serviço. Uma das
questões que especialmente se avaliam nestas relações contratuais é a
incorporação de aspectos ambientais.
Continuidade da prática
A importância que esta figura adquiriu na Comune permitiu distinguir a
intervenção de dois departamentos em relação ao contrato: um encarrega-se
dos aspectos formais da relação, e outro assume a avaliação e a gestão da
qualidade do mesmo.
Resultados
A colocação em andamento desta dinâmica avaliadora tem efeitos nos
próprios contratos provocando, em caso de irregularidades graves, a rescisão
do contrato.
Balanço Social da Comune di Roma
Objectivos
A Comune di Roma apresentou em Abril de 2006 o primeiro balanço social da
municipalidade. Na configuração deste balanço intervieram todos os actores
sociais e foi fruto do consenso de todos eles. Este trabalho incorpora uma
ampla bateria de indicadores que procuram avaliar o impacto socio-económico
dos programas municipais; em particular, as políticas destinadas ao
fortalecimento social e as intervenções destinadas a melhorar a coesão social.
Os indicadores-chave que o sistema inclui são, em alguns casos,
exclusivamente económicos e, noutros, adiciona-se uma importante dimensão
social (especialmente nos casos em que se põe um novo serviço em
160
andamento ou se implanta um plano de melhoramento concreto).
O Balanço Social “alimenta -se” com os resultados obtidos e representa um
input chave na concertação social.
Descrição da sua colocação em andamento.
O processo de construção do Balanço Social é iniciado com a definição do
objectivo programado, a atribuição de recursos e a estimativa do output
obtido. Este primeiro passo constitui o Balanço geral. A partir deste resultado
intermédio, incorporam-se outros aspectos, tais como a satisfação dos
utilizadores e as externalizações derivadas. De igual modo, a análise inclui o
efeito das intervenções na própria organização. O sistema no seu conjunto
permite uma avaliação real em que se incorporam como participantes tanto
sujeitos internos como externos. Calcula-se que para Abril do ano seguinte.
V.7. O USO DAS TECNOLOGIAS DA INFORMAÇÃO E A COMUNICAÇÃO
(TIC'S) NA GESTÃO FINANCEIRA LOCAL.
A identificação de boas práticas nas diferentes áreas da gestão financeira local
caracterizou-se por um traço comum: a aplicação das TIC's na gestão local
constitui um factor decisivo para avançar no caminho da eficiência e da
transparência. As potencialidades das TIC's na geração de sistemas de
informação, a criação de novos canais de comunicação com terceiros, e as
possibilidades que abre aos cidadãos para a participação activa na gestão
pública estão presentes, praticamente, na maior parte dos casos de referência
que foram expostos.
No entanto, embora algumas administrações pareçam ter empreendido um
caminho veloz no uso das TIC's; outras continuam a manter-se fixas em formas
de trabalho e procedimentos que nada têm a ver com a sua capacidade
modernizadora. Por este motivo, e com o consenso dos participantes no
projecto, uma das sessões das mesas de trabalho celebradas em Buenos Aires
foi destinada à descrição do panorama actual da implantação das TIC's a nível
público local, ao debate das razões que explicam um desenvolvimento desigual
entre as entidades locais, à exploração de eventuais soluções e
recomendações que permitam avançar de forma mais homogénea e
coordenada e, aprofundar as vantagens e oportunidades que o seu uso
representa na gestão financeira local.
Panorama da implantação das TIC's a nível local. Barreiras e soluções.
A análise do panorama actual da implantação das TIC's efectuada pelos
especialistas municipais da iniciativa URB-AL identificou uma dupla realidade: a
das câmaras municipais de grande dimensão e a correspondente aos
municípios de tamanho médio e pequeno dos diferentes países participantes.
Utilizando como referência a estrutura do Relatório IRIA 200427, foram
abordados os aspectos seguintes: nível de despesa pública local em TIC's e
27
O Relatório IRIA é elaborado anualmente pelo Conselho Superior das Administrações Públicas na
Espanha. A análise aborda a implantação das Tecnologias da Informação e das Comunicações nas
Administrações Públicas.
161
sua distribuição, a política adoptada pelos diferentes municípios relativamente
ao software livre, a despesa efectuada em pessoal especializado e formação,
nível de desenvolvimento do trabalho em rede e grau de avanço da
administração electrónica.
No que respeita à quantificação do nível de despesa municipal em TIC's, o
grupo de especialistas confirmou a dificuldade da sua estimativa em
consequência do alto grau de descentralização orçamental que costuma
caracterizar a sua gestão em muitos municípios; embora os maiores valores,
em termos relativos, correspondam às grandes cidades. Quanto à distribuição
desta despesa, o seu destino prioritário foi a dotação de equipamentos
permitindo que as cidades participantes contem com um nível óptimo de
equipamentos. No entanto, a atribuição pendente continua a concentrar-se na
disponibilidade de pessoal qualificado. A remuneração oferecida no mercado
de trabalho aos especialistas informáticos não está a permitir às
administrações latino-americanas oferecerem salários suficientemente
atractivos que evitem o alto nível de rotação nestes postos municipais. A opção
em que as entidades apostam com orçamentos mais limitados consiste em
captar pessoal recém -licenciado e capacitá-lo durante um período mínimo de
vários meses. Outros, como é o caso da Intendência de Montevideu, opta m
pela externalização do serviço.
Quanto à formação do empregado público local em TIC's, em geral, as
administrações locais não dispõem de planos específicos e vinculam, na maior
parte dos casos, as actuações formativas à necessidade de formar novos
utilizadores em aplicações de gestão financeira e contabilística.
Por outro lado, a maior parte do trabalho dos funcionários públicos dos
municípios participantes no projecto desenvolve -se em rede , através da qual
os utilizadores podem aceder às aplicações de gestão, ao orçamento, à
contabilidade, registos, ajudas sociais, boletins oficiais e, sistemas de
acompanhamento dos diferentes centros de gestão. É de destacar a iniciativa
da Comune di Roma que desenvolveu um sistema de indicadores, válidos para
todos os departamentos municipais, que permite a qualquer empregado na
rede lançar dados a partir do seu centro gestor e garantir a disponibilidade de
indicadores, de forma automatizada, nos restantes serviços.
Não obstante, o principal repto das administrações públicas locais consiste em
continuar a avançar na e-administração dado que os cidadãos exigem um
maior número de trâmites das suas câmaras municipais relativamente aos que
solicitam a qualquer outra administração ao longo do seu período vital. A este
respeito, notaram -se importantes diferenças entre a ampla oferta actualmente
oferecida por municípios de uma certa dimensão e as câmaras municipais mais
pequenas, que limitam a sua oferta de serviços através da página da Internet à
utilização local e à promoção turística. Entre as actuações destacadas em
matéria de administração electrónica, devem-se assinalar os avanços da
Cidade de Buenos Aires na integração de informações económico–financeiras
e fiscais nos Sistemas de Informação Geográfica (S.I.G.) com consideráveis
melhoramentos nas informações facultadas aos cidadãos. De igual modo, foi
feito um esforço importante no desenvolvimento de um sistema de fornecedor
162
on-line, de modo que os contratantes podem consultar o estado das suas
facturas através da rede. Na Câmara Municipal de Madrid, é de destacar a
implantação da contratação electrónica como iniciativa pioneira ao nível local
espanhol com importantes vantagens que resultam na eficiência da relação
com terceiros e na transparência na gestão. No Uruguai, os avanços da
administração electrónica enquadram -se numa estratégia a nível nacional, o
que permite reforçar os eventuais resultados das iniciativas locais.
163
Quanto à identificação das razões que justificam a existência de duas
velocidades diferentes no uso das TIC's, conseguiu -se um claro consenso
relativamente às principais resistências: a cultura interna organizacional, a
rigidez das estruturas salariais e a limitação que impõem à incorporação de
pessoal especializado. A ultrapassagem das barreiras deverá ser conseguida
com o melhoramento da motivação do pessoal através de maior formação e
capacitação, assim como com a introdução de elementos e sistemas de gestão
de pessoal que permitam flexibilizar estruturas tradicionalmente rígidas.
Estas resistências agravam-se quando concorrem outros factores externos, de
difícil solução, como a dispersão geográfica que caracteriza territórios muito
extensos e com dificuldades orográficas adicionadas, como é o caso do Chile.
Estes obstáculos só podem ser ultrapassados com a coordenação
administrativa e o apoio das administrações centrais e regionais, que nestes
contextos exigem um maior esforço para permitirem de forma efectiva o uso
das TIC's nos pequenos municípios.
Vantagens e oportunidades da implantação das TIC's na gestão financeira
local.
As oportunidades e benefícios com que se depara na gestão pública a
aplicação das TIC's, é sobejamente conhecida e foi objecto de extensa
literatura. Actualmente, e especialmente as grandes municipalidades,
substituíram o repto inicial do uso das novas tecnologias pelo desafio de “não
ficar para trás”. Com efeito, por vezes o ritmo imposto pelas novidades e
funcionalidades que as TIC's oferecem é muito superior à capacidade da
administração para absorver as alterações; embora, muitas vezes, a premência
acabe por se impor.
Neste sentido, e dada a situação heterogénea que, com carácter universal,
detectámos ao nível público local relativamente ao nível de uso das TIC's,
torna-se especialmente relevante identificar o custo de oportunidade da ampla
maioria de municipalidades que ainda não descolaram.
As principais vantagens que, na gestão financeira local, a aplicação efectiva
das TIC's proporciona traduzem-se em termos de poupança. Estas poupanças
podem ser avaliadas de uma perspectiva interna e externa.
164
•
Poupanças para os agentes que se relacionam com a entidade local.
Em geral, todos os agentes que se relacionam com a administração local, sob
todos os perfis possíveis, vêem-se beneficiados com a utilização das
Tecnologias da Informação e da Comunicação (TIC's):
1. Cidadão.
A principal oportunidade resultante da implantação das TIC's na gestão
financeira local materializa-se na poupança que o uso dos serviços on-line
representa para o cidadão. Neste sentido, a administração – no seu
conjunto - deverá assumir a função de velar pela segurança do sistema e
manter os controlos necessários que ofereçam garantias suficientes aos
cidadãos no seu uso.
2. Licitadores e fornecedores.
Neste mesmo sentido, a oferta aos licitadores da possibilidade de
efectuarem a apresentação das suas ofertas pela Internet, assim como de
contratarem electronicamente a administração representa uma poupança
substancial para os agentes económicos e fornecedores que se relacionam
com a Administração. A possibilidade de oferecer um serviço de
contratação electrónica representa melhoramentos no processo de gestão,
o cumprimento da programação e evita, em muitos casos, que os concursos
fiquem desertos.
3. Contribuinte.
A administração pública facilita o pagamento no período voluntário. Tal
como se explicou na área da gestão fiscal e da cobrança, o objectivo
consiste em “facilitar aos cidadãos o pagamento contributivo”. Diferentes
meios de pagamento, clareza na dívida fiscal, comunicação pela Internet,
acesso a sistemas de reclamações mais ágeis, etc. são só algumas das
boas práticas que foram detectadas no respectivo capítulo. Adicionalmente,
seria de chamar a atenção para as práticas orientadas para evitar aos
cidadãos “estarem pendentes” das suas obrigações fiscais. Neste sentido,
convém apontar experiências como a do “Convénio entre notários e a
Agência Fiscal de Madrid” que condiciona a inscrição no Registo da
Propriedade ao pagamento prévio da mais valia.
•
Poupanças para a entidade local.
A aplicação dos novos sistemas de informação representa poupanças na
gestão interna dos processos em termos de redução de erros e duplicações.
Por isso, consegue-se uma maior precisão que implica, na maioria dos casos,
poupanças em termos monetários. Foi este o resultado de práticas como o
“Pagamento centralizado de fornecimentos na Cidade de Buenos Aires”. Esta
experiência exige que se disponha de um sistema de dados com todos os
165
imóveis municipais no qual se lancem todas as facturas de fornecimentos. O
s istema cruza informações sobre as facturas e os imóveis de propriedade
municipal, o que permitiu detectar alguns arrendamentos que não
correspondiam a prestações reais.
Valparaíso corroborou os benefícios que a disponibilidade de aplicações de
gestão documental representa na gestão interna local. A sua aplicação
permitiu -lhes registar uma poupança de até 10% do seu orçamento. Outras
boas práticas, como a automatização do sistema de informações da área social
graças à qual detectaram duplicações na recepção de ajudas por parte de
destinatários, conseguindo uma poupança de 5% do orçamento. De igual
modo, a incorporação de um Sistema de Informação Geográfica (SIG) na
gestão de resíduos sólidos urbanos reflectiu-se numa redução substancial das
faltas de pagamento através do “rastreio” geográfico de recebimentos.
Por fim, não deveríamos esquecer a poupança em termos de tempo que a
aplicação das TIC's representa, dado que permitem libertar recursos e dispor
de uma maior margem para desenvolver a direcção estratégica. Estas
poupanças são avaliadas a partir do acompanhamento e melhoramento de
indicadores como o rendimento médio do empregado, a redução de custos com
o pessoal, etc.
•
Libertação de espaços.
Há uma diversidade de projectos no enquadramento das TIC's que se
reflectem, de forma imediata, na redução das necessidades de espaço nas
câmaras municipais. Entre elas, é de destacar a digitalização de imagens e o
expediente electrónico.
Catálogo de serviços da administração digital financeira.
Por fim, considerou-se oportuna a configuração de um catálogo óptimo de
serviços, prestados pelos departamentos económico-financeiros das
municipalidades que um município universal deveria estar na disposição de
prestar on-line:
166
Administração financeira local on -line28
•
Registo informatizado de fornecedores que garanta, através dos oportunos
convénios com outras instituições, a sua validade em outras administrações
públicas.
•
Registo de beneficiários de subvenções.
•
Gestão censual.
•
Impressão de documentos e gestão de trâmites. (*)
•
Consulta on-line dos processos de licitação.
•
Consulta de qualquer tipo de expediente administrativo aberto com a
Administração, para além dos estritamente económicos. (*)
•
Consulta da situação fiscal e censual do contribuinte.
•
Consulta e pagamento das obrigações fiscais, com garantia de impressão de
documentos e justificativos de pagamento.
•
Facilitar aos fornecedores o pagamento de facturas.
•
Publicação da situação económico -financeira da entidade local com a
oportunidade necessária e numa linguagem acessível aos cidadãos.
•
Licitação electrónica.
•
Automatização e generalização da assinatura electrónica para todos os cidadãos
e agentes económicos que se relacionam com a entidade.
•
Informação e gestão da colocação em andamento de uma empresa, facilitando a
gestão de trâmites com a administração local e as restantes administrações.
28
Marcam-se com *, os serviços que se poderiam considerar como mais relacionados com a
administração geral do que com a gestão financeira em sentido estrito.
167
VI. CONCLUSÕES.
Uma gestão financeira ética e eficiente por parte dos governos locais exige que
os seus responsáveis políticos e técnicos integrem como critérios de actuação
as recomendações seguintes:
1.
Dever-s e-á promover, sempre que seja possível, a coordenação entre
as administrações e as actuações destinadas a partilhar esforços,
especialmente entre as entidades locais mais pequenas, em todas as áreas
económico-financeiras. A actuação combinada ou associada traz consigo
melhoramentos de eficiência tanto na obtenção de receitas públicas como
na gestão financeira e dos serviços públicos.
2.
O orçamento deverá ser considerado como uma ferramenta de
planificação, avaliação e comunicação. De igual modo, as entidades locais
deveriam dispor de cenários plurianuais em que o orçamento anual
represente o ajuste no exercício concreto.
3.
A prestação de contas deverá assumir um papel relevante na vida local.
As administrações deverão velar para que o debate social não se centre
exclusivamente no processo de elaboração orçamental, mas que também a
execução orçamental vá ganhando um maior peso na procura de
informações por parte dos cidadãos.
4.
Os departamentos competentes em matéria orçamental deverão
assumir um papel de gestão, coordenação, colocação à disposição de
informações económico-financeiras e de colaboração com a planificação e
programação anual relativamente aos restantes serviços.
5.
As entidades locais não só deverão contemplar a participação dos
cidadãos na elaboração orçamental mas também deverão fomentar a
consciência municipal entre os munícipes.
6.
A avaliação deve ser entendida como uma actividade presente em
todas as pessoas e processos da entidade local, independentemente de
um centro que actue como supervisor e apoio nas avaliações de políticas e
programas. Os benefícios que a actividade avaliadora reporta na gestão
financeira local incidem especificamente no melhoramento da participação,
na transparência e na capacidade para racionalizar e optimizar a atribuição
de recursos.
7.
As administrações locais deverão promover um diálogo activo com os
seus contribuintes, de forma que forneçam informações claras sobre os
procedimentos fiscais numa linguagem compreensível através de diversos
canais de comunicação, facilitem o diálogo com os contribuintes através
das instituições que sejam precisas, tendo especialmente em vista garantir
os seus direitos, e apresentem aos cidadãos um amplo leque de meios de
pagamento para tornarem efectivo o pagamento das suas dívidas. O
168
objectivo das entidades locais deve -se radicar na procura de todos os
meios ao seu alcance para “tornar mais fácil” para o contribuinte o
cumprimento das suas obrigações fiscais.
8.
A gestão dos recursos financeiros da administração local deverá ser
entendida de um ponto de vista global, sem se deter na gestão individual e
isolada de cada uma das operações da carteira como único elemento de
gestão. De igual modo, será preciso definir uma série de indicadores que
permitam uma análise ágil da carteira de endividamento de forma
permanente.
9.
As entidades locais deverão velar pela definição de procedimentos
ágeis em todas as áreas relacionadas com a gestão financeira e
especialmente nos processos que afectam a relação entre Administração e
cidadãos e as de coordenação entre diferentes administrações. Desta
forma, os gestores deverão cuidar da supressão de trâmites
desnecessários, da eliminação de documentação justificativa que já se
tinha exigido em trâmites anteriores, etc.
10.
A aplicação das TIC's à gestão financeira local é um passo obrigatório
não só para se conseguir uma maior eficiência na gestão, mas como meio
que possibilita a transparência, o acesso às informações económicofinanceiras e o diálogo activo com o cidadão. Neste sentido, as
administrações locais deverão trabalhar para fornecerem, com carácter
permanente, indicadores orçamentais, fiscais, financeiros e de gestão dos
serviços claros, oportunos e de compreensão simples para todos os
cidadãos. No entanto, enquanto não for possível chegar a todos os grupos,
os governos locais, com o apoio das instituições supramunicipais, deverão
velar pela igualdade no acesso a estas informações.
169
Anexo 1. Proposta de indicadores que constituem as informações
económico-financeiras mínimas que uma entidade local universal deve
facultar aos cidadãos.
Indicadores fiscais
Indicador
Conceito
Descrição e cálculo
Observações
Pressão
fiscal
sobre o PIB
Contribuição
dos
contribuintes
para
as
finanças locais em relação
ao
rendimento
que
o
município gera.
Receitas
Fiscais/PIB
municipal (%)
Permite a comparação com
outros municípios. No entanto,
só é aplicável em função da
disponibilidade dos dados do
PIB municipal.
Pressão fiscal por
habitante
Pagamento em média por
habitante em conceito de
impostos e taxas para as
finanças locais.
Receitas Fiscais/Número
de habitantes (na data
determinada padrão ou
censo)
(em unidades monetárias)
Dever-se-ia subdividir para
cada imposto e por taxas.
Eficácia
cobrança
29
voluntária
de
Efectividade
da
Administração Fiscal local
na
cobrança
voluntária.
Grau de disposição de
pagamento do contribuinte.
Consciencialização
dos
cidadãos para o valor dos
serviços públicos
Direitos
Liquidados/Direitos
Reconhecidos
Líquidos
(%)
Receitas
fiscais
próprias sobre as
30
receitas totais
Grau de autonomia fiscal da
municipalidade
Impostos e Taxas de
concorrência
local/Receitas Totais (%)
Participação nas
receitas
do
Estado sobre as
Receitas Totais 31
Dependência financeira dos
recursos estatais/Grau de
participação do município
nas receitas do Estado.
Participação nas receitas
do Estado/Receitas Totais
(%)
É recomendável que este
indicador se relacione com os
de pressão fiscal e as receitas
fiscais próprias sobre receitas
totais. A sua visualização
conjunta pode explicar a
necessidade de uma pressão
fiscal superior nos casos com
menor
participação
nas
receitas do Estado.
Índice
de
cobertura
dos
serviços públicos
Capacidade de um serviço
público para gerar receitas
associad as com taxas ou
preços públicos.
Receitas por taxas ou
preços públicos exigidos
pela
prestação
do
serviço/Custo do serviço
(%)
A
dificuldade
radica-se
principalmente na estimativa
do custo do serviço.
Benefícios fiscais
sobre o total de
receitas fiscais
Redução das receitas fiscais
com
a
aplicação
de
bonificações e isenções a
determinados
grupos
(despesa fiscal)
Bonificações, reduções e
isenções/Receitas Fiscais
(%)
29
Outras acepções propostas possíveis: Grau de cobrança sobre emissão, ou Percentagem de
pagamento voluntário sobre o total emitido.
30
Outra acepção possível: Grau de autonomia financeira.
31
Outra acepção possível: Grau de dependência
170
Indicadores financeiros
Indicador
Conceito
Observações
Dívida municipal
por habitante (a
longo e a curto
prazo)
Dívida municipal em média
por habitante a longo e a
curto prazo.
Saldo vivo da Dívida a
longo prazo /Número de
habitantes
Os dados de dívida serão
obtidos do balanço e os da
população do censo ou
padrão.
Saldo vivo da Dívida a
Curto Prazo/Número de
habitantes.
Dívida total sobre
as
Receitas
correntes
Capacidade de devolução
da dívida com as receitas
correntes.
Saldo vivo da dívida
total/Receitas
correntes
ou ordinárias. (%)
Transferências
provenientes do
Estado
por
habitante
Financiamento recebido do
Estado por habitante.
Transferências correntes
e de capital recebidas do
Estado/Número
de
habitantes.
Participação nas
receitas
do
Estado sobre as
Receitas Totais
Financiamento que não
depende
do
município,
condicionada
a
determinados critérios.
Participação em Receitas
estatais/Receitas
Totais
(%)
Dependência
financeira geral
Porção
de
financiada com
alheios.
(Transferências recebidas
+
Constituição
do
endividamento)/Despesa
Total (%)
Custo financeiro
vencido sobre as
receitas correntes
O
que
representa
o
pagamento de juros sobre
as
receitas
anuais
ordinárias.
despesa
recursos
Pagamento
juros/Receitas
(%)
A comparação destes dados
com outros municípios de
semelhante troço populacional.
Estudar -s e- á a evolução dos
indicadores.
Em alguns países (Espanha)
há valores de referência acima
dos quais a municipalidade
deve solicitar autorização para
contrair novos créditos: 110%
de dívida viva sobre Receitas
Correntes.
Propõe-se a sua comparação
com medias e a análise da sua
evolução temporária.
Nos Chile, estas transferências
são determinadas de dois em
dois
anos
e
estão
condicionadas ao cumprimento
de determinados objectivos de
gestão.
por
Correntes
171
Indicadores económico-orçamentais
Indicador
Conceito
Observações
Grau de execução
de receitas
Nível de obtenção efectiva
de
recursos
sobre
a
prevista.
Direitos
reconhecidos
netos/Total do Orçamento
Definitivo das Receitas
(%)
Obtém-se
a
partir
orçamento
inicial
e
encerramento das contas.
do
do
Grau de execução
de despesas
Quando o limite máximo de
despesas autorizado foi
efectivamente gasto.
Obrigações Reconhecidas
Líquidas/Total
do
Orçamento definitivo das
Despesas (%)
Obtém-se
a
partir
orçamento
inicial
e
encerramento das contas.
do
do
Grau
32
pagamento
de
Quanto se pagou
obrigações assumidas.
Total de Pagamentos
Líquidos/Total
de
Obrigações Reconhecidas
Líquidas (%)
Os dados obtêm-s e
da
tesouraria e da programação
financeira.
Eficácia
cobrança
da
Quanto se cobrou do que se
deveria obter.
Total
Reconhecidos
pendentes
cobrança/Total
Reconhecidos
(%)
Direitos
Líquidos
de
Direitos
Líquidos.
Obtém-se da emissão e
cobrança fiscal e não fiscal.
O
que
representa
anualmente a retribuição da
dívida viva (amortização e
juros) por habitante
Despesa em juros e
amortização/Número de
habitantes.
Obtém-se do programa de
dívida, orçamento, censo e
encerramento de contas.
Nível de despesa
com o pessoal
Peso dos pagamentos ao
pessoal sobre o total do
orçamento.
Rigidez
orçamental.
Relação
quantidade de funcionários
públicos.
Obrigações reconhecidas
líquidas por pessoal/Total
(%)
Obtém-se
da
liquidação
orçamental e encerramento de
contas.
Esforço
investidor
Despesa relativa destinada
a investimentos directos ou
indirectos.
líquidas em investimentos
reais e transferências de
capital/Total Obrigações
reconhecidas (%)
Obtém-se
da
liquidação
contas.
Poupança Bruta
Capacidade de geração de
recursos
próprios
para
empreender investimentos
Receitas correntes menos
despesas correntes.
Obtém-se
da
liquidação
contas.
Capacidade
ou
necessidade
de
financiamento
Capacidade para cobrir a
despesa
pública
sem
necessidade
de
endividamento.
Receitas não Financeiros
menos despesas não
33
Financeiras.
(em
unidades monetárias)
Obtém-se
da
liquidação
contas.
Encargos
financeiros
habitante
por
das
32
Outras acepções: Antiguidade das obrigações. Rotação do pagamento.
Nos estados membros da União Europeia, o cálculo orçamental da capacidade ou necessidade de
financiamento estão sujeitos aos ajustes impostos pelo Sistema Europeu de Contas (SEC 95) – critério
seguido tendo por objectivo homogeneizar os resultados dos diferentes países membros para o controlo
do défice público e o cumprimento dos procedimentos registados no Pacto de estabilidade e Crescimento.
33
172
GLOSSÁRIO
Poupança bruta : É a diferença entre os recursos e despesas por operações
correntes num período determinado.
Agência de qualificação de crédito: entidades que, através da análise de um
prestatário, emitem ditames sobre a solvência do mesmo ou de um instrumento
financeiro determinado, avaliam a probabilidade de incumprimento do emissor,
das suas obrigações financeiras em geral ou do pagamento de uma dívida ou
título de rendimento fixo em particular.
Bónus: Instrumento financeiro de rendimento explícito ou implícito com um
prazo de vida inicial superior a 18 meses, emitido com o objectivo de captar
financiamento directamente do investidor final.
Qualificação de crédito ou rating: Indicador de solvência ou capacidade de
pagamento de um emissor. A qualificação de crédito é uma opinião
independente, elaborada por uma agência especializada, sobre o risco de
crédito de um prestatário, plasmada numa qualificação fac ilmente identificável
pelo mercado.
Carteira de endividamento: Conjunto de operações de financiamento,
independentemente do instrumento e da fonte de financiamento, formalizadas
por uma entidade.
Cobertura: Formalização de um instrumento que permita minorar os riscos
afectos à carteira de endividamento, de taxa de juro, de mercado ou de tipo de
alteração.
Concurso: A forma com que a adjudicação recairá no licitador que, no seu
conjunto, efectue a proposta mais vantajosa, tendo em conta não só a oferta
económica ou preço licitado, mas também determinados critérios objectivos.
Falha: Não fazer face aos pagamentos comprometidos ou fazê-lo fora do
tempo estabelecido.
Direitos reconhecidos: As receitas que se liquidam e se aplicam aos
orçamentos do ano em vigor, independentemente de estarem cobradas ou não.
Derivados: Instrumento de produtos que derivam de outros produtos
financeiros destinados a cobrir os eventuais riscos que surgem em qualquer
operação financeira, estabilizando e, por isso, concretizando o custo financeiro
real da operação.
Desconto do mercado: Custo de oportunidade, num determinado período, do
capital utilizado no projecto. Custo de financiamento a pagar por receber de
forma adiantada um fluxo futuro a receber.
173
Exercício corrente : Agrupamento contabilístico referido às operações de
receitas e despesas que se aplicam no exercício em curso.
Entidades locais : Pessoas jurídicas de natureza pública dotadas de
capacidade jurídica plena para o cumprimento dos seus fins. Entre as
entidades que podem integrar o sector público local, encontram-se o município,
a Província, as Ilhas, outras entidades de âmbito inferior ao municipal e
diversas entidades supramunicipais como as comarcas, as áreas
metropolitanas ou as associações de municípios.
Despesas correntes: As que são incorridas no próprio exercício em que se
efectuam. Inclui as despesas de pessoal, despesas em bens correntes e
serviços, despesas financeiras e transferências correntes.
Despesas de capital: As destinadas a financiar a formação bruta de capital,
directamente através da administração local (investimentos reais) ou através de
transferências de capital.
Despesas plurianuais: Embora, em termos gerais, os créditos consignados
num orçamento estejam em vigor durante o exercício para o qual são
aprovados, há alguns tipos de despesas cuja execução não se pode efectuar
num só exercício, sendo necessário ter a certeza de que nos exercícios
seguintes existirá a dotação necessária para a execução da obra ou serviço
correspondente.
Receitas correntes: Conceito de receita que inclui impostos directos (sobre o
rendimento, ou capital, sobre actividades económicas), impostos de carácter
indirecto cobrados aos contribuintes, taxas e outras receitas, transferências
correntes e receitas patrim oniais.
Liquidação/Execução do Orçamento: É o estado contabilístico que
apresenta, com a devida separação, como foram reconhecidos os créditos para
despesas que se aprovaram no orçamento e as receitas obtidas em
comparação com as previsões que no mesmo se fizeram.
Associação: Associação de municípios constituída para o desenvolvimento em
comum de determinadas obras e serviços da sua concorrência.
Modificação de crédito: Expediente que implica uma alteração nas
consignações do orçamento de receitas para despesas inicialmente aprovadas.
Município (municipalidade): Entidade local básica da organização territorial
dos Estados. Para a gestão dos seus interesses e no âmbito das suas
concorrências, o município, concretamente a Câmara Municipal, como órgão
de governo e administração da entidade local, pode promover todo o tipo de
actividades e prestar todos os serviços públicos que contribuam para satisfazer
as necessidades e aspirações dos vizinhos.
Necessidade de financiamento: Excesso das despesas não financeiras sobre
as receitas não financeiras no exercício.
174
Obrigação reconhecida: Fase do procedimento de execução da despesa e da
contabilidade orçamental que consiste na verificação do direito do credor a
cobrar e o dever da Administração de pagar.
Orçamentos: Estimativa antecipada feita pela Administração das despesas e
das receitas que considera necessárias para cumprir os propósitos
estabelecidos por parte do Governo.
Orçamento participativo: Os cidadãos intervêm na elaboração orçamental
manifestando as suas prioridades quando se tratar de utilizar os recursos
disponíveis.
Previsão definitiva: Resultado da soma à previsão inicial do orçamento de
receitas das modificações ocorridas durante o exercício, tendo por objectivo
manter o equilíbrio inicial dos orçamentos de receitas e despesas.
Previsão inicial: Quantia das receitas consignadas nos orçamentos e que
respondem aos que a Administração espera gerar no exercício para cobrir as
suas despesas.
Programa orçamental: É a desagregação máxima da classificação funcional
do orçamento das despesas, englobando uma série de actuações que se
pretendem levar a cabo tendo em vista conseguir determinados objectivos.
Prorrogação orçamental: Verifica-se quando se inicia um exercício económico
e ainda não entrou em vigor o respectivo orçamento. Em tal caso, passa-se a
considerar como prorrogado o orçamento do exercício anterior de forma
automática.
Resultado orçamental: Grandeza que estabelece a relação entre as despesas
orçamentais efectuadas e as receitas da mesma natureza obtidas,
determinando em que medida estas foram suficientes para financiar as
actividades da entidade local.
Risco de mercado : Risco de incorrer em perdas pela manutenção de posições
nos mercados em consequência de um movimento adverso das variáveis
financeiras - factores de risco (taxas de juro, tipos de alteração, preços de
acções, preços de commodities) - que determinam o valor de mercado de tais
posições.
Spread ou diferencial: Mede o risco de crédito, o risco de falta de pagamento,
que, de acordo com o credor, o prestatário tem no momento de formalizar a
operação, relativamente ao activo livre de risco. O spread de crédito representa
o risco de emprestar dinheiro ao prestatário, de modo que quanto maior for
este risco maior será o diferencial.
175
Leilão: Método de emissão em que as adjudicações são determinadas pelos
lanços em preço e volume dos solicitantes, caso sejam competitivos ou
unicamente por volume, nos não competitivos, já que o preço de adjudicação é
conhecido. A forma com que a adjudicação se efectua exclusivamente a partir
do preço mais baixo oferecido pelos licitadores.
Subvenção: Transmissão patrimonial, a cargo dos fundos públicos, sem
contrapartida, condicionada ao cumprimento de uma finalidade ou à existência
de requisitos prévios por parte do beneficiário. No presente guia optou-se por
definir, no enquadramento das subvenções públicas, o conceito de ajudas, se
estas forem concedidas com um fim eminentemente social para apoiar as
pessoas e famílias com rendimentos abaixo do limiar mínimo que garanta a
cobertura das necessidades básicas dos lares.
Transferência corrente : Transmissão de património cuja concessão só está
condicionada a ser destinada a financiar despesas correntes do receptor.
Transferência de capital: Transmissão de património cuja concessão está
condicionada a ser destinada a despesas de investimento.
Tipos implícitos: Taxas de juro futuras que tornam compatíveis e coerentes os
níveis actuais da curva de taxas de juro. São as expectativas do mercado sobre
os tipos esperados para o futuro pelo mercado, mais um prémio de risco.
Vida média da dívida: Soma ponderada dos fluxos de uma operação ou
carteira pelo número de anos a partir do início ou a data de cálculo até ao seu
desembolso efectivo entre o nominal da operação ou o total da carteira. Medida
de gestão do endividamento que calcula o prazo médio de amortização do
endividamento.
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176

Guia de Boas Práticas para a Gestão Financeira Local

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