Controladoria-Geral da União Ouvidoria

Controladoria-Geral da União
Ouvidoria-Geral da União
PARECER
Referência:
Assunto:
Restrição de
acesso:
Ementa:
Órgão ou
entidade
recorrido (a):
Recorrente:
08850.001692/2014-18
Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à informação.
Não há restrição de acesso.
Banco de dados – Negativa sem fundamentação legal – Autoridade
incompetente. Informação incompleta. – Desprovimento – Recomendações.
Departamento de Polícia Federal – DPF
R.D.F.
Senhor Ouvidor-Geral da União,
1.
O presente parecer trata de solicitação de acesso à informação, com base na Lei nº
12.527/2011, conforme resumo descritivo abaixo apresentado:
RELATÓRIO
Data
10/05/20
14
Teor
O cidadão registra pedido de acesso à informação junto ao
Departamento de Polícia Federal:
13/06/20
14
“Boa noite. No âmbito do setor de estatística do Instituto
Nacional de Identificação, órgão que gerencia o Sistema
Nacional de Informações Criminais da Polícia Federal
(SINIC), considerando a população das decisões judiciais
relacionadas somente aos inquéritos da Polícia Federal,
gostaria de ter acesso aos seguintes percentuais nos anos de
2010, 2011, 2012 e 2013: a) das decisões de arquivamento, b)
das decisões de extinção de punibilidade relacionadas ao
registro do artigo 107, inciso IV, do Código Penal, c) das
decisões de condenação; percentuais somente em relação aos
inquéritos policiais instaurados pela Polícia Federal, nos anos
de 2010, 2011, 2012 e 2013. Muito obrigado.”
O recorrido responde ao cidadão, alegando não ser o órgão
competente para atendimento do pedido:
Pedido
Resposta Inicial
“(...)
1.
Em
resposta
ao
requerimento
NUP
08850001692201418, informa-se que a Polícia Federal não
possui informações acerca das decisões judiciais relacionadas
21
13/06/20
14
Recurso à
Autoridade
Superior
24/06/20
14
Resposta do
Recurso à
Autoridade
Superior
Recurso à
Autoridade
Máxima
27/06/20
14
a todos os inquéritos da Polícia Federal encaminhados ao
Poder Judiciário, dessa forma recomenda-se que o pedido seja
feito à Justiça Federal, tendo em vista que os dados solicitados
se referem a decisões daquele órgão, o qual, portanto, é o
titular das informações e, por essa razão, tem condições de
fornecê-las com exatidão.
2. Acrescente-se que no site do Conselho da Justiça Federal há
uma área de estatística e outra de “acesso à informação”
(http://www.cjf.jus.br/cjf). (...).”
Irresignado, o cidadão interpõe recurso:
“Boa noite. A resposta ao pedido de acesso à informação
infelizmente não tem fundamento, na minha opinião, pois o
sistema nacional de informações criminais - sinic - gerenciado
pelo instituto nacional de identificação permite a leitura da
estatística de decisões judiciais sobre inquéritos policiais do
DPF. O sinic e suas informações gerenciadas são reguladas
por instrução normativa específica. O sistema sinic possui
campos específicos de registro das decisões judiciais que
permitem facilmente a extração das estatísticas de natureza
pública. Portanto, agradeço a resposta, mas ela não tem
fundamento, na minha opinião, pois os dados solicitados são
facilmente acessíveis pelo setor de estatística do instituto
nacional de identificação. Att.”
O DPF encaminha nova resposta, nos seguintes termos:
“(...) 6. Conforme explicado, a Polícia Federal não possui
informações acerca das decisões judiciais relacionadas a
todos os seus inquéritos encaminhados ao Poder Judiciário.
Ademais, sendo as decisões objeto do pedido produzidas pelo
Poder Judiciário, a informação desejada deveria ser requerida
junto ao detentor da informação e não perante um dos órgãos
destinatários da mesma. (...).”
O recorrente reitera a solicitação, afirmando que as
informações solicitadas estão disponíveis no Sistema Nacional
de Informações Criminais, de responsabilidade do DPF:
“Bom dia. Agradeço cordialmente o recurso respondido, mas
infelizmente as informações prestadas estão incompletas e não
procedem os argumentos da Polícia Federal, que
equivocadamente informa não ser capaz de informar a
estatística de decisões judiciais referentes aos inquéritos da
PF, incluídas por servidores do próprio órgão no Sistema
Nacional de Informações Criminais (Sinic). Reforço que a
estatística solicitada é resultado do exercício de cargos do
próprio órgão, em sistema também gerenciado exclusivamente
pela PF. O Sistema SINIC é normatizado por regulamentos da
própria PF, é gerenciado pelo Instituto Nacional de
identificação, que possui um setor de estatística, criado desde
o Decreto 56.510/65, justamente para informar as estatísticas
22
15/07/20
14
Resposta do
Recurso à
Autoridade
Máxima
Recurso à CGU
15/07/20
14
criminais e subsidiar as políticas públicas, sendo o Sistema
SINIC a fonte de tais dados estatísticos públicos. Ao contrário
do que está declarado na Resposta ao Recurso 43/2014 –
DG/DPF, respeitosamente afirmo que a interface do Sistema
SINIC prevê que os registros de decisões judiciais possuem um
indexador que classifica se são relacionadas aos inquéritos da
PF ou não, o que facilita a pesquisa baseada em tal critério.
Sinceramente creio que o Instituto Nacional de Identificação,
órgão da Polícia Federal, se consultado pelos seus superiores
poderá tranquilamente responder a solicitação de informação
ora objeto de recurso em segunda instância. A competência
para inclusão dos registros de decisão judicial, classificando
previamente se são provenientes de inquéritos policiais da PF,
no Sistema SINIC, é do Instituto Nacional de Identificação e
órgãos subordinados tecnicamente, conforme instrução
normativa da Polícia Federal, razão pela qual, na visão deste
signatário, os dados solicitados, informações estatísticas de
natureza pública do Sistema SINIC, são competência da PF, e
não da Justiça Federal, que não gerencia o sistema SINIC.
Aliás, sendo este recurso apreciado no âmbito do Ministério da
Justiça, é extremamente oportuno que as informações aqui
requeridas sirvam para subsidiar estrategicamente nossas
políticas públicas. Desde agradeço a oportunidade.”
O SIC encaminha despacho emitido pelo Ministro da Justiça,
que afirma:
“(...) O recorrente requer acesso a dados do Sistema Nacional
de Informações Criminais da Polícia Federal (SINIC) quanto
a inquéritos policiais. Em resposta ao cidadão, o órgão
esclareceu que não é o titular das informações acerca das
decisões judiciais relacionadas a todos os inquéritos do DPF
encaminhados ao Poder Judiciário. Assim, uma vez que a
Justiça Federal é a titular e detentora das informações,
sugere-se que o pedido seja direcionado àquela esfera, não
sendo competência da Polícia Federal atender à demanda.
(...).”
O recorrente interpõe novo recurso, desta feita à ControladoriaGeral da União (CGU), afirmando que os dados solicitados
poderiam ser extraídos em pouco tempo:
“Boa tarde. Recorro à Controladoria-Geral da União para
garantir meus direitos como cidadão, pois a Lei n. 12.527/11
está sendo descumprida (...).
No contexto dos recursos já obtidos neste processo de acesso à
informação, as informações fornecidas pelo Ministério da
Justiça (MJ) e Departamento de Polícia Federal (DPF) estão
incompletas, pois tais órgãos estão se declarando
impossibilitados de fornecer as informações constantes do
Sistema Nacional de Informações Criminais (SINIC)
23
solicitadas, sob o equivocado argumento de que “não é titular
das informações acerca das decisões judiciais relacionadas a
todos os inquéritos do DPF encaminhados ao Poder
Judiciário”.
Este signatário é policial federal ocupante do cargo de
papiloscopista há 12 anos e sempre foi usuário do Sistema
SINIC, conhecendo o sistema, seu embasamento legal e
como funciona, e em sua vida profissional já incluiu
centenas de decisões judiciais comunicadas pelos mais
diversos órgãos judiciais. No âmbito do DPF, a Instrução
Normativa (IN) n. 05/2008, publicada pelo Diretor Geral do
DPF regulamente o Sistema SINIC, e está anexa a este
recurso.
O artigo 5º da IN 05/2008 inicialmente é claro ao declarar que
o SINIC é um “banco de dados do DPF” e é “gerenciado pelo
INI”, e além disto, “ tem por objetivo a centralização e a
disseminação de informações criminais”. Na leitura da IN
05/2008, está declarado que a Polícia Federal inclui boletins
de decisão judicial, chamados BDJ (art 3º, III), que são
definidos como “documentos que contêm informações quanto
a decisões judiciais oriundas das varas criminais estaduais e
federais, para atualização dos registros correspondentes no
SINIC”. A IN 05/2008 também estabelece que o registro de
cada decisão judicial é “precedida de uma rigorosa análise na
qual serão verificados os dados referentes ao inquérito, termo
circunstanciado, representações criminais” (art 3º, III, a), que
as certidões de antecedentes criminais dependem das
informações de decisões judiciais (art 3º, VI), e que existe
previsão específica para que todas as informações de decisão
judicial informadas pelo Poder Judiciário aos cartórios do
DPF sobre seus inquéritos sejam repassadas para inclusão no
Sistema SINIC sempre com a observância (art 6º, III). Quando
se inclui uma decisão judicial no Sistema SINIC,
necessariamente este registro de decisão judicial precisa estar
vinculado a um preexistente registro criminal que sempre vai
possuir um indexador que identifica se o antecedente criminal
diz respeito a um inquérito policial do DPF, um inquérito da
Polícia Civil ou um processo criminal, nas situações em que o
processo se originou diretamente da atuação do ministério
público. Portanto, as informações do Sistema SINIC são
indexadas de forma a permitir facilmente esta diferenciação,
pois todo registro criminal feito no Sistema SINIC
necessariamente deve informar a origem da passagem
criminal, existindo um código específico para identificar os
registros originários de inquéritos do DPF, sendo que essa
metodologia é tradicional no âmbito do DPF, podendo ser
comprovada através de simples consulta ao Instituto Nacional
de identificação (INI) e seus setores que gerenciam o Sistema
24
SINIC.
Esclarecimentos
adicionais
15/07/20
14 a
24/10/20
14
Ao contrário do que afirma o MJ e DPF em graus de recurso,
o INI possui um Setor de Estatística que em pouco tempo é
capaz de fornecer as informações solicitadas por este
signatário. Afinal, o INI possui também um Setor responsável
pelo gerenciamento do Sistema SINIC, sistema que possui um
módulo específico que permite a inclusão de decisões judiciais,
algo essencial, notório, pois somente com as informações de
decisões judiciais é possível a emissão correta das
informações e certidões de antecedentes criminais, caso
contrário as passagens criminais se eternizariam sem as
decisões de arquivamento, condenação e extinções de
punibilidade. Existe Instrução Normativa específica que regula
o Sistema SINIC no âmbito da Polícia Federal e prevê a
inclusão dos dados de decisões judiciais. O argumento de que
o MJ e o DPF não possuem as informações solicitadas é
extremamente infeliz, pois simples pesquisas na internet
provam que existem convênios sobre o Sistema SINIC, pois os
dados sobre inquéritos e processos criminais necessariamente
precisam de compartilhados, pois tais dados subsidiam as
decisões judiciais em termos de antessentes criminais (...). Os
órgãos gestores do Sistema SINIC, do INI, podem ser
acionados pelos telefones (61)2024-9300/9301/9302, e
esclareço que o Setor de Estatística do INI possui plena
capacidade para informar a estatística pública solicitada por
este signatário, diga-se de passagem, um real indicador de
produtividade e eficiência do DPF em relação ao seus
investimentos, em obediência à nossa Constituição Federal.
Desde já agradeço.” (grifos nossos).
Foram realizadas interlocuções entre o DPF e a CGU para
instrução do processo e disponibilização da informação ao
cidadão. Em especial, ressalte-se que, em 29/08/2014, foi
realizada reunião com o DPF na sede da CGU.
É o relatório.
Análise
25
2.
Registre-se que o recurso foi apresentado perante a CGU de forma tempestiva e recebido na
esteira do disposto no caput e §1º do art. 16 da Lei nº 12.527/2011, bem como em respeito ao prazo
de 10 (dez) dias previsto no art. 23 do Decreto nº 7.724/2012, in verbis:
Lei nº 12.527/2011
Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades do Poder
Executivo Federal, o requerente poderá recorrer à Controladoria-Geral da
União, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias se:
(...)
§ 1o O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido à
Controladoria Geral da União depois de submetido à apreciação de pelo
menos uma autoridade hierarquicamente superior àquela que exarou a
decisão impugnada, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias.
Decreto nº 7.724/2012
Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único do art. 21 ou
infrutífera a reclamação de que trata o art. 22, poderá o requerente apresentar
recurso no prazo de dez dias, contado da ciência da decisão, à
Controladoria-Geral da União, que deverá se manifestar no prazo de cinco
dias, contado do recebimento do recurso.
3.
Quanto ao cumprimento do art. 21 do Decreto nº 7.724/2012, observa-se que consta da
resposta que a autoridade que proferiu a decisão, em primeira instância, era a hierarquicamente
superior à que adotou a decisão, assim como também consta que a autoridade que proferiu a
decisão, em segunda instância, foi o dirigente máximo do órgão/entidade. Além disso, é necessário
ressaltar que o recorrido descumpriu o prazo de atendimento do recurso de 2ª instância, sem
observar o estabelecido no Artigo 21, parágrafo único, do Decreto nº 7.724/2012:
Decreto nº 7.724/2012
Art. 21. No caso de negativa de acesso à informação ou de não fornecimento
das razões da negativa do acesso, poderá o requerente apresentar recurso no
prazo de dez dias, contado da ciência da decisão, à autoridade
hierarquicamente superior à que adotou a decisão, que deverá apreciá-lo no
prazo de cinco dias, contado da sua apresentação.
Parágrafo único. Desprovido o recurso de que trata o caput, poderá o
requerente apresentar recurso no prazo de dez dias, contado da ciência da
decisão, à autoridade máxima do órgão ou entidade, que deverá se
manifestar em cinco dias contados do recebimento do recurso. (grifo nosso).
4.
Quanto à análise de mérito, cumpre enfrentar, primeiramente, o argumento de que o
Departamento de Polícia Federal não é o detentor das informações, que seriam de responsabilidade
do Poder Judiciário. Cabe citar a Instrução Normativa 005, de 18 de junho de 2008:
26
Art. 5º. O SINIC, banco de dados do DPF, gerenciado pelo INI/DITEC, tem
por objetivo a centralização e a disseminação de informações criminais.
5.
O artigo é claro ao afirmar que o SINIC é um banco de dados da Polícia Federal, gerenciado
por uma de suas unidades (Instituto Nacional de Identificação – INI). Contudo, ainda que detentor
da informação, o DPF argumenta que as informações constantes do SINIC não são produzidas pela
Polícia Federal, mas sim pela Justiça. Isto é, as informações concernentes às decisões judiciais
provenientes dos inquéritos do DPF são de titularidade da Justiça e não da Polícia Federal, ainda
que custodiadas em sistema da última.
6.
De fato, as informações referentes às decisões judiciais são inseridas no SINIC por meio dos
chamados Boletins de Decisão Judicial e Sentença (BDJ), definidos conforme a IN 005/2008:
Art. 3º. Para os efeitos do que trata esta instrução normativa, serão utilizados
os seguintes documentos: (...)
III – Boletim de Decisão Judicial – BDJ e Sentenças, documentos que
contêm informações quanto a decisões judiciais oriundas das varas criminais
estaduais e federais, para atualização dos registros correspondentes no
SINIC;
a) A inclusão dessas informações no SINIC será precedida de uma rigorosa
análise na qual serão verificados os dados referentes ao inquérito, termo
circunstanciado, representações criminais, processo judicial, órgão julgador,
dispositivo legal da decisão e pena.
7.
Essa inserção é feita tanto pelo DPF como por órgãos conveniados:
Art. 5º. (...)
§ 1º. A inclusão de dados no SINIC será realizada pelo INI/DITEC, pelas
unidades descentralizadas do DPF e órgãos participantes de acordos de
cooperação técnica, com base nas informações contidas no BIC, BDI, BDJ,
BR e BL. (grifo nosso).
8.
Entretanto, cabe repisar que a Lei nº 12.527/2011 afirma em seu art. 7º, inciso II:
Art. 7º O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros,
os direitos de obter: (...)
II - informação contida em registros ou documentos, produzidos ou
acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos
públicos; (...). (grifo nosso).
27
9.
Nesse sentido, depreende-se que não são apenas aquelas informações produzidas pelo órgão
que se submetem à LAI, mas também aquelas informações custodiadas pela Administração que não
se enquadrem nas hipóteses legais de sigilo. Ou seja, considerando que a gestão do SINIC é de
competência do DPF e que informações públicas constam nesse sistema, elas são passíveis ao
acesso à informação, independentemente de quem as produziu.
10.
Contudo, ao longo das tratativas realizadas, o recorrido informou que, devido à carência de
servidores e à estrutura descentralizada do sistema de alimentação de decisões judiciais no SINIC, a
quantidade de decisões cadastradas no sistema é muito pequena, ínfima quando comparada ao
número de inquéritos. Nesse sentido, qualquer percentual seria necessariamente equivocado, por
não contemplar a totalidade (ou grande parte) das decisões. Afirmou o DPF, em resposta à
solicitação de esclarecimentos adicionais feita pela Controladoria-Geral da União:
A inserção dos Boletins de Decisão Judicial (BDJ) é efetuada tanto por
servidores do DPF nas unidades descentralizadas como por servidores dos
órgãos que possuem Acordo de Cooperação Técnica com o DPF para acesso
e alimentação do SINIC. No caso, a Justiça Federal possui Acordo assinado
que abrange todas as Varas e Juizados Federais do país. Porém, a
alimentação do sistema não é plenamente atualizada devido a carência
de servidores para efetuarem esta alimentação tanto no DPF quanto na
Justiça Federal, além de não haver servidores com treinamento em
todas as Varas e Juizados da Justiça Federal.
(...) As informações levarão em conta os dados cadastrados no sistema
SINIC, porém em momento algum pode-se afirmar que todos os Inquéritos
Policiais do DPF com indiciamento estão incluídos. Quanto às decisões
judiciais, faz-se necessário que o requerente faça busca junto ao poder
judiciário sobre o andamento ou decisão final se existir dos processos
referentes aos inquéritos que não possuem decisão cadastrada no SINIC,
pois a falta de BDJ no SINIC não indica a não existência da mesma,
assim como sempre existe a possibilidade do processo ainda não ter sido
finalizado.
(...) A Polícia Federal reitera o entendimento apresentado em outras
instâncias de que o detentor das informações solicitadas pelo recorrente é o
Poder Judiciário (Justiça Federal) e não a Polícia Federal, de maneira que, o
fornecimento de qualquer dado estatístico pela PF relativo a essas
informações produzirá conclusões incompletas e equivocadas, porque
processadas com dados insuficientes e por órgão não titular da
informação. (grifos nossos).
11.
Considerando a presunção de boa fé de que gozam os órgãos públicos, está correto o
recorrido ao afirmar que a elaboração de percentual com o conjunto atual de decisões cadastradas
geraria necessariamente um dado incorreto, e que, portanto, sua divulgação não seria possível.
28
Sabe-se que a administração pública deve fornecer informações autênticas aos cidadãos, isto é,
fidedignas em relação à realidade. Conforme Márcio Camargo Cunha Filho e Vítor César Silva
Xavier, na obra “Lei de Acesso à Informação: teoria e prática”1:
Informação autêntica é aquela que é verdadeira, ou seja, que corresponde à
realidade, cabendo ao Estado, por meio de seus agentes, o ônus de garantir
que a informação oficial é genuína e correta, conforme previsto no inciso IV
do art. 7º da Lei de Acesso à Informação. (...) Sendo ou não hipótese de
deferimento de um pedido de acesso à informação, impõe-se o dever da
autenticidade: não é lícito prestar informações falsas e nem omitir
informações relevantes conexas ao pedido feito.
12.
Além disso, é importante repisar o art. 13 do Decreto nº 7.724/2012, que afirma:
Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação:
I - genéricos;
II - desproporcionais ou desarrazoados; ou
III - que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou
consolidação de dados e informações, ou serviço de produção ou
tratamento de dados que não seja de competência do órgão ou entidade.
Parágrafo único. Na hipótese do inciso III do caput, o órgão ou entidade
deverá, caso tenha conhecimento, indicar o local onde se encontram as
informações a partir das quais o requerente poderá realizar a interpretação,
consolidação ou tratamento de dados. (grifo nosso).
13.
Ou seja, considerando a indisponibilidade das informações referentes às decisões judiciais
no âmbito do SINIC, a exigência de sua inserção por parte do DPF estaria enquadrada no inciso
grifado acima, isto é, exigiria do órgão trabalhos adicionais de consolidação de dados e
informações. Ademais, também seriam necessários contatos com o Poder Judiciário de modo a
viabilizar esse trabalho.
14.
Sendo assim, tendo em vista a indisponibilidade das informações no sistema e a
impossibilidade de serem disponibilizados percentuais autênticos acerca das decisões judiciais
proferidas para cada inquérito da Polícia Federal, a CGU sugeriu ao DPF que os dados brutos
relativos aos inquéritos fossem concedidos, protegendo eventuais informações sigilosas, a fim de
que o próprio cidadão pudesse consolidar as informações de seu interesse. A sugestão da CGU teve
1 CUNHA FILHO, Márcio Camargo & XAVIER, Vítor César Silva. Lei de Acesso à Informação:
teoria e prática. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2014.
29
fulcro no princípio da máxima divulgação das informações públicas e considerou ainda a faculdade
prevista no parágrafo único do art. 13 do Decreto 7.724/12. Nesse sentido, o DPF encaminhou ao
cidadão listagem dos inquéritos instaurados pela Polícia Federal entre 2010 e 2013, com número do
inquérito e localidade. Em face de alguns equívocos identificados na lista encaminhada,
especialmente no que se refere ao número dos inquéritos, o DPF encaminhou lista corrigida ao
cidadão em 24 de outubro de 2014.
15.
Por fim, a despeito da possibilidade de o próprio cidadão realizar a consolidação das
informações de seu interesse a partir da lista que lhe foi entregue, recomenda-se que verifique
também se o Poder Judiciário já possui as informações consolidadas, uma vez que ele é a fonte
primária no que se refere às decisões judiciais.
Conclusão
16.
De todo o exposto, opina-se pelo desprovimento do presente recurso, uma vez que não foi
possível conceder os percentuais conforme solicitado pelo cidadão.
17.
Por fim, observamos que o recorrido descumpriu procedimentos básicos da Lei de Acesso à
Informação. Nesse sentido, recomenda-se orientar a autoridade de monitoramento competente para
que reavalie os fluxos internos, de modo a assegurar o cumprimento das normas relativas ao acesso
à informação, de forma eficiente e adequada aos objetivos legais. Em especial, recomenda-se que o
recorrido observe os prazos legais de atendimento dos recursos.
LUIZA GALIAZZI SCHNEIDER
Analista de Finanças e Controle
DECISÃO
210
No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n. 1.567 da
Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como fundamento deste ato, o
parecer acima, para decidir pelo desprovimento do recurso interposto, nos termos do art. 23 do
Decreto nº 7.724/2012, no âmbito do pedido de informação nº 08850.001692/2014-18, direcionado
ao Departamento de Polícia Federal – DPF.
JOSÉ EDUARDO ROMÃO
Ouvidor-Geral da União
211
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Controladoria-Geral da União
Folha de Assinaturas
Documento: PARECER nº 4311 de 10/11/2014
Referência: PROCESSO nº 08850.001692/2014-18
Assunto: Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à informação.
Signatário(s):
JOSE EDUARDO ELIAS ROMAO
Ouvidor
Assinado Digitalmente em 10/11/2014
Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O c ódigo para verificação da autenticidade deste
documento é: f2fe1951_8d1cb31ecb07ba3