anexo ii - centro de documentación del programa urbal

Transcrição

ANEXO II
DOCUMENTOS PRELIMINARES DE LOS EXPERTOS
Ver documento OP3-04-dt6-spa
Virtudes e limites da cooperação descentralizada em prol da
coesão social e do enfrentamento da pobreza: reflexões e
recomendações
Sonia Miriam Draibe
Background paper
URB-AL - Balance y Perspectivas de la Cooperaciòn descentralizada entre colectividades locales de
la UEyAmèrica Latina en el terreno de las polìticas urbanas.
Conferência de Valparaíso 22-25 marzo 2004
la UE yAmèrica Latina en el terreno de las polìticas urbanas.
recomendações
Sônia Miriam Draibe1
Abstract
O artigo aborda os temas mais gerais pertinente à cooperação descentralizada voltada para o
combate à pobreza e a promoção da coesão social.
Os temas foram identificados a partir de algumas experiências selecionadas tanto da
cooperação da União Européia coma América Latina, quanto de outras, implementadas por
agências multilaterais ou através dos esforçops de integração regional, referidas na Seção 1.
E foram discutidos, nas seções seguintes, segundo os termos do debate internacional atual,
segundo os dois eixos em que foram agrupados: o conceitual e o institucional. No plano
conceitual, tratou-se de definir a pobreza e seu combate no marco dos Estados de BemEstar Social, com ênfases: no direito social e no direito humano como fundamentos do
enfrentamento da pobreza; na importância dos programas sociais universasis e da sua
articulação e integração, como modo de afetar adequadamente a natureza multifacética da
privação e da pobreza; e, finalmente, na concepção de eliminação da pobreza como
investimento nas capacidades das pessoas e das comunidades.
No plano institucional, o trabalho buscou localizar os principais desafios enfrentados pela
cooperação descentralizada quando organizada em redes e segundo seus objetivos de
construção de capacidades institucionais duradouras.
Reconhecendo a importância ineludível da cooperação internacional
autonomias e capacidades locais para o enfrentamento da pobreza,
nas suas recomendações, alguns aspectos conceituais, estratégicos e
poderiam maximizar os benefícios da cooperação descentralizada no
social.
que se apoia nas
o artigo enfatiza,
institucionais que
campo da coesão
- Professora Adjunta do Instituto de Economia da UNICAMP , investigadora senior do Núcleo de Estudos de Políticas
Públicas, - NEPP /UNICAMP, Brasil. Secretária Geral da Associação Brasileira
de Ciência Política.
[email protected]
1
Cooperação descentralizada, coesão social e luta contra a pobreza
Consultora: Dra. Sônia M. Draibe - UNICAMP - BRASIL
recomendações
Sônia Miriam Draibe
Índice
Introdução
1. Uma pauta para a reflexão: o que sugerem as experiências de cooperação descentralizada na luta
contra a pobreza e em prol da coesão social
1.1. Expectativas das cidades e estratégias da cooperação na luta contra a pobreza: o que demandam
as coletividades, quando se associam?
1.2. Multifacéticos programas de desenvolvimento local e enfrentamento da pobreza: duas
experiências exitosas da colaboração descentralizada entre a UE e cidades brasileiras
1.3. Construindo capacidades institucionais locais: o Programa Integral para la Superación de la
Pobreza Urbana (PPU) – UE/Chile
1.4. Cooperação descentralizada, desenho e avaliação de programas: pontuando alguns obstáculos
2. Coesão social e luta contra a pobreza: os marcos analíticos e as estratégias de cooperação
descentralizada
2.1. Desenvolvimento econômico, Estado de Bem-Estar Social e democracia: o marco geral em que
se definem as estratégias de luta contra a pobreza
2.2. Novos mapas cognitivos da pobreza: desenvolvimento humano e investimento nas capacidades
das pessoas e das coletividades
2.3. Estratégias universalistas de enfrentamento da pobreza
3. Cooperação descentralizada e estratégias de combate à pobreza: potencialidades e desafios
institucionais
3.1. Instituições da política social no campo do combate à pobreza: integração e integralidade das
ações
3.2. Desenvolvimento social e programas contra a pobreza: potencialidades e limites daos processo
de descentralização
3.3. Rompendo limites: a ação em rede e a dinamização das capacidades locais
4. Síntese e recomendações
Bibliografia
p. 3
p. 7
p. 7
p. 13
p. 15
p. 17
p. 19
p. 19
p. 25
p. 29
p. 32
p. 32
p. 34
p. 38
p. 42
p. 43
Virtudes e limites da cooperação descentralizada em prol da coesão social
e do enfrentamento da pobreza: reflexões e recomendações
Sônia Miriam Draibe
Introdução
Uma pergunta-chave motiva as reflexõe expostas neste trabalho: como incide a cooperação
descentralizada na luta contra probreza e em prol da coesão social? A temática da pobreza
vem ocupando lugar cada vez mais central na agenda da cooperação internacional. Desde
os anos 80, mas sobretudo na década dos 90, reforçaram-se as áreas e os programas
voltados para o enfrentamento da pobreza tanto no plano das agências multilaterais
de fomento, como o World Bank ou o BID, quanto no sistema das Nações Unidas,
especialmente o PNUD, a UNESCO e o UNICEF, quanto nos organismos da
integração regional, como a União Européia. Embora sejam muitas as divergências
de enfoque, concepção e prioridades, é possível se verificar até mesmo uma
estratégia de convergência, entre tais atores internacionais, catalizadas, por exemplo, por
iniciativas tais das Nações Unidas tais como a Década das Nações Unidas para a
Erradicação da Pobreza
(1997 a 2006), o Fórum da Aliança Mundial das Cidades Contra a Pobreza AMCCP e mais recentemente, as Metas do Milênio. No caso da União Européia,
responsável por aproximadamente 50% da cooperação internacional, se muitos de
seus programas e instrumentos de cooperação já se orientavam para o tema, desde o
final dos anos 90 seus compromissos com a erradicação da pobreza foram reforçados,
pautando sua cooperação pelo apoio às estratégias nacionais de desenvolvimento, de
redução e erradicação da pobreza – por exemplo, com o lançamento, em 1999, do
PRSP – Poverty Reduction Strategy Paper e o Compromisso de Lisboa, de 2000 – e,
mais recentemente, pelo tema da coesão social (UE, 2000; Tonellotto, 2003).
Muitas são as formas que a cooperação assume, entre elas a cooperação
descentralizada, que privilegia a interação entre atores locais, territorialmente definidos –
as coletividades locais, as cidades, as regiões -, especialmente no campo do combate à
pobreza. E que, de modo inovador, privilegia também a ação em rede, fazendo repousar
nas autonomias locais e na colaboração horizontal as virtudes da cooperação. No caso da
cooperação da UE com a América Latina, o Programa URB-AL exemplifica
cabalmente esta alternativa de cooperação. E enfrenta, a seu modo, os desafios que
soem cercar tanto os programas de erradicação da pobreza quanto as ações concertadas
em rede. Vejamos.
Ao abrir, na sua segunda fase, um espaço específico para a temática da pobreza urbana, o
Programa URB-AL gerou simultaneamente, no seu próprio interior, uma sorte de foro que,
permanentemente, desafia a cooperação descentralizada, inquerindo-a sobre suas
virtudes tanto quanto sobre seus limites. E por várias razões, das quais quero destacar três.
. Desde logo, porque o novo eixo temático da Rede 10, Luta contra a pobreza Urbana,
põe em relação duas das realidades sociais que mais fortemente foram impactadas, nos
últimos anos, por novas concepções, inovações, novas práticas, uma quase revolução
cultural, poderíamos dizer: a questão da pobreza e de seu enfrentamento, de um lado, e
esta nova manifestação do tecido social que é a ação em rede, de outro. Ao que parece, a
cooperação descentralizada, neste campo e sob tal forma, alimenta e se beneficia
dos avanços
cognitivos, culturais e sócio-organizacionais contidos naquelas realidades, mas ao mesmo
tempo esbarra nos obstáculos derivados do caráter inovador, recente, e por isso
mesmo ainda pouco disseminado e enraizado, das concepções de pobreza e de ação em
rede.
Mas a cooperação descentralizada se vê especialmente pressionada porque é
exatamente este o domínio que parece concentrar o mal-estar social contemporâneo –
a pobreza, a desigualdade, o desemprego, a exclusão social nas suas diversas
formas e as aparentemente limitadas capacidades sociais e institucionais para
sua efetiva superação, frágeis em relação aos poderosos movimentos das economias
domésticas e da globalização, reiteradores
daqueles
problemas. Crescimento
econômico e
bem-estar-social, democratização
da sociedade e
ampliação da
autonomia
econômica
das pessoas,
competitividade e igualdade, emprego decente e trabalho informal – muitas e
conhecidas são as dijuntivas que, operando como verdadeiras oposições, indicariam de um
lado, a força dos processos econômicos e, de outro, a fragilidade das politicas que
tratam de enfrentar seus mal resultados sociais.
Não se pode desconhecer que, entre as transformações mais recentes, que acompanham a
globalização, estão também recursos sociais e institucionais, nacionais e
internacionais, passíveis de serem mobilizados com inteligência e eficácia no enfrentamento
da pobreza, na melhora da equidade e no aprofundamento da democracia. Desde logo, o
espraiamento da democracia, em quase todo o mundo, constitui o horizonte
político positivo que inegavelmente reforça a importância do tema da coesão social
e do combate à pobreza. Também as novas tecnologias de informação, além de
democratizarem o acesso ao conhecimento, facilitam a arregimentação de apoios e
sustentação a movimentos e esforços dirigidos àqueles objetivos – as tantas redes
internacionais de formação de opinião, de apoio e de colaboração estão aí a
comprovar a assertiva. Por outro lado, também os movimentos internacionais de
integração e de cooperação, a exemplo do Mercosul e da União Européia, já se
mostraram instituições decisivas para o reforço da coesão social e da eliminação da
pobreza. Ainda assim, há limites. Ou seja, se é verdade que mecanismos como os
citados têm revelado preciosas capacidades para potencializar os esforços para o aumento
do bem-estar social das populações, é verdade também que registram fragilidades,
dificuldades. No que diz respeito à pobreza, a meta da sua duradoura erradicação
não parece constituir objetivo de rápido êxito, pelo menos no caso da América Latina.
Quero referir-me ainda a um especial desafio que enfrenta a cooperação descentralizada no
campo da pobreza: o desafio institucional. Políticas públicas estatais e não-estatais de
enfrentamento da pobreza costumam estar entre as políticas sociais que mais se destacam
pela fragmentação, heterogeneidade e descontinuidade dos programas e das suas
instituições. Integrar políticas e programas, executar boa gestão, instaurar culturas e práticas
de transparência, accountability e avaliação sistemática – aí se localizam as
principais dificuldades organizacionais e institucionais da área, vivenciadas
cotidianamente no plano local e mesmo no âmbito de pequenas comunidades, e que
tendem a adquir dimensões enormes quando projetadas para os planos nacionais e
internacionais. Desde logo, a própria heterogeneidade das situações de pobreza estaria
entre os fatores
determinantes de tal fragmentação. Mas também as concepções
tradicionais dos programas sociais e sobretudo o restrito poder de voz e pressão dos
grupos e das comunidades pobres, paralelamente à manipulação política dos programas,
contribuiriam para tal estado de coisa.
Entretanto, como já enfatizamos, este campo das políticas sociais tem sido especialmente
afetado por inovações e experimentações institucionais, buscadas com o claro objetivo de
superar aqueles limites e fragilidades. A organização em rede, como se sabe, tem sido uma
das alternativas mais promissoras que se vêm implantando ness área. Por outro lado,
aí também se localiza um dos mais férteis
terrenos da cooperação descentralizada, recorrentemente invocada a contribuir para
com a melhora das state capabilities
dos gestores dos programas. Mas sem
dúvida, as tradições e legados institucionais dos programas contra a pobreza
seguem desafiando os policy-makers, mesmo quando bons e inovadores recursos são
postos à prova.
A outra dimensão institucional inovadora, também presente no foco das preocupações
deste trabalho, é este novo ator social e político, que se projeta com crescente força
nos cenários internacionais e nacionais – as coletividades locais. Protagonista principal
da colaboração descentralizada, as coletividades locais, especialmente as cidades,
vêm experimentando novas e desafiantes funções, para as quais mobilizam novos
recursos materiais e institucionais tradicionalmente monopolizados pelos níveis centrais de
governo. A luta contra a pobreza é, inegavelmente, um dos campos principais da sua ação,
tanto mais inovadora quanto se processe como ação em rede e no campo da cooperação
internacional. Este artigo examina as potencialidades e limites da cooperação
descentralizada no campo do enfrentamento da pobreza, tomando por referência os
planos assinalados: os novos mapas cognitivos da pobreza, nas suas relações com o
desenvolvimento econômico, o bem- estar social e a democracia; as instituições da política
social de combate à pobreza urbana e as inovações no seu “modo de fazer”, com
ênfase nas seguintes dimensões: as capacidades
e
dinâmicas
locais,
sob
o crescente protagonismo das
cidades;
as
potencialidades e limites da descentralização e da ação concertada em rede; a eficácia do
tratamento integrado das politicas e programas de enfrentamento da pobreza. . O objetivo
geral é o de contribuir para a reflexão sobre as práticas correntes de cooperação
descentralizada entre as coletividades locais da UE e da AL no campo da luta
contra a pobreza. Inscreve-se, assim, na pauta geral da Conferência “Balance y
Perspectivas de la Cooperaciòn descentralizada entre colectividades locales de la UE y
América Latina en el terreno de las polìticas urbanas” (Valparaíso, Chile, março 2004),
dedicada ao exame das experiências da URB-AL e à preparação de subsídios à
Conferência de Chefes de Estado a se realizar em México (maio 2004)2.
Para a identificação e discussão das questões acima mencionadas, fixamos como ponto de
partida algumas experiências de cooperação descentralizada e ou bi-lateral no campo
do enfrentamento da pobreza, envolvendo cidades latinoamericanas. Ênfases foram
dadas às experiências da União Européia, especialmente o programa URB-AL e sua Rede
10 - Luta Contra a Pobreza Urbana -, tanto pela crescente importância conferida pela UE
à questão do combate à pobreza e o reforço da coesão social na sua estratégia mais
geral de cooperação internacional, quanto pelo fato de que, na América Latina, a
experiência da
- O documento básico preparatório da reunião de Valparaíso intitula-se “Nuevos Enfoques en la
Cooperación Internacional – La cooperación decentralizada y el Programa URB-AL de la Comisión Européia”, tendo
sido elaborado por Maria del Huerto Romero (cf Romero, 2004)
2
URB-AL constitui, provavelmente, a mais institucionalizada e bem sucedida experiência de
cooperação descentralizada.
Outras experiências de cooperação – descentralizada, bi-lateral ou mesmo de
integração regional - foram também consideradas, sempre que pertinentes, direta ou
indiretamente, às questões centrais do nosso trabalho. Entre as principais, devidamente
referidas ao longo do texto, estão as seguintes: a Rede Mercociudades e a própria
experiência de integração regional do Mercosul, no tocante à sua Agenda Social e a
alguns desafios institucionais enfrentados; o Programa Integral para a Superação da
Pobreza Urbana, colaboração da UE
e
seis
municipalidades
do
Chile
(MIDEPLAN); o Projeto Favela-Bairro, de colaboração bilateral entre a UE, o
BID e o município do Rio de Janeiro, no Brasil; o Programa Integrado de Inclusión
Social, também de cooperação bilateral entre a UE
(Unidade de Gestão), a ONU (UN-HABITAT/PGU/ ALC) e a municipalidade de Santo
André, no Brasil.
Não se tratou aqui, obviamente, de procedera a qualquer avaliação, nem as
experiências foram exaustivamente examinadas. Em base à documentação e material
secundário, os casos foram selecionados com o objetivo de identificar os principais
issues, sucessos e desafios, melhor dizendo,
certas dimensões que pudessem
sugerir ou evidenciar as potencialidades, as possibilidades ou os limites que enfrenta a
cooperação descentralizada na esfera da luta contra a pobreza urbana. E que, por isso
mesmo, oferecessem uma boa ancoragem empírica às reflexões e observações de ordem
geral às quais se dedica o texto.
O documento foi estruturado em 4 Seções. Na Seção 1, são examinadas
algumas experiências, de acordo com os objetivos já referidos. A Seção 2 está focalizada
sobre os marcos analíticos e as estratégias de definição e enfrentamento da pobreza,
tomando por referência os conceitos mais amplos de coesão e proteção social. A Seção 3
se centra nas dimensões institucionais e do “como fazer”, em matéria de cooperação
descentralizada e luta
contra
a pobreza. Finalmente, a
Seção 4
apresenta as
sínteses
e algumas recomendações.
1. Uma pauta para a reflexão: o que sugerem as experiências de
cooperação descentralizada na luta contra a pobreza e em prol da coesão
social
É possível inquerir as experiências internacionais de colaboração descentralizada sob
incontáveis ângulos e aspectos.
Seriam as coletividades locais os entes mais apropriados para o enfrentamento da pobreza
urbana? Formas radicais de descentralização registrariam resultados positivos em
maior proporção que outras modalidades ou graus de centralização? Que interações e
interfaces poderiam ser esperadas, nas relações entre o local, o central e o
internacional, na cooperação descentralizada para o enfrentamento da pobreza?
Formas verticais ou horizontais de cooperação internacional registrariam diferenças, em
termos dos resultados esperados? E em que dimensões?
Olhadas as questões sob a ótica das cidades, também são inúmeras as indagações suscitadas
pela empiria. Por que, afinal, as cidades se interessam e se motivam a cooperarem entre si,
no campo das políticas sociais? Que vantagens e desvantagens adviriam de um tal tipo de
colaboração, e como são elas valorizadas pelas coletividades locais? Quando se põem
a cooperar entre si, por exemplo sob a modalidade de redes entre cidades, que
desafios enfrentam
cada um dos
parceiros, e como tendem a enfrentá-los? Aproveitam-se adequadamente os
benefícios da própria colaboração em rede para enfrentar os desafios? Algumas experiências
de cooperação, que tiveram ou têm as cidades latinoamericana entre seus atores-chave
permitem-nos uma melhor aproximação a questões como essas.
1.1. Expectativas das cidades e estratégias da cooperação na luta contra a pobreza: o
que demandam as coletividades, quando se associam?
A proliferação das redes de cidades, no plano da cooperação internacional, constitui
um fenômeno amplo e denso, embora relativamente recente3. A escassez de
estudos e avaliações sociológicas e políticas do fenômeno não impede entretanto, que
se conheçam muitos dos seus impactos e benefícios: a projeção do município, através
da conquista de legitimidade e reconhecimento internacional; acesso a recursos
financeiros; troca de experiências e a transferência direta de tecnologias adequadas às
abordagens e manejo dos problemas comuns; maior visibilidade das ações municipais;
reforço da autonomia das instituições locais; possibilidade de comparação internacional
por parte dos atores locais; maior densidade institucional da municipalidade etc. Caldas,
Laczynski e Evangelista (2002) registram ainda, entre os benefícios da colaboração
descentralizada entre cidades:
-
o fortalecimento da compreensão entre os povos, contribuindo para a disseminação de
uma cultura da paz e solidariedade;
o aumento do fluxo de informações e conhecimento sobre questões econômicas,
administrativas e de gestão pública, indo além do horizonte local;
o desenvolvimento da capacitação técnica dos funcionários públicos municipais;
a promoção do município como região atrativa para investimentos econômicos para o turismo,
provenientes de outros países;
o incentivo ao debate sobre desafios comuns ou globais que tenham impacto local como meio
ambiente, desenvolvimento econômico e segurança pública.
- Por exemplo, podem ser encontradas redes deste tipo nas seguintes referências: CittiesAlliance http://www.citiesalliance.org (Programa do Banco Mundial que visa a diminuir a pobreza e tem como meta,
até o ano 2015, reduzir em cem milhões os pobres do mundo); Cidades e Desenvolvimento
– http://www.global.net; Federação das Municipalidades Canadenses (ICMD) – http://www.fcm.ca;
Federação Mundial de Cidades Unidas (FMCU) – http://www.fmcu-uto.org; German Technical
Cooperation Agency
(GTZ) – http://www.gtz.de; Platform for International Municipal Exchange (PIMEX) – http://www.pimex.org;
Rede Mercocidades – http://www.imm.gub.uy/merco2.htm#4; União Ibero-Americana de Municipalidades
(UIM) – http://www.cemci.org/uimprincipal.htm; União Internacional de Autoridades Locais (IULA) –
http://www.iula.org. Paralelamente, tais redes são acompanhadas por entidades de estudos, monitoramento, e
outras, por exemplo: Associação Voluntária para o Serviço Internacional – AVSI; Associação Internacional
das Coletiviadades Locais - http://www.coopdec.asso.fr/;
3
Consultora: Dra. Sônia M. Draibe -
UNICAMP - BRASIL
No caso da cooperação descentralizada para o combate à pobreza, que motivos e benefícios
específicos poderiam ser esperados? O Programa URB-AL da cooperação entre a
União Européia e a América Latina oferece-nos um privilegiado ponto de observação para
refletir sobre as demandas, as motivações e os interesses das cidades, quando
entram em cooperação em programas de enfrentamento da pobreza. Mais ainda a
Rede 10 – Luta Contra a Pobreza Urbana4 , um dos novos temas da fase II do URB-AL5.
O que querem as autarquias locais, o que objetivam as cidades, quando concentram
esforços para alcançar os recursos da cooperação descentralizada no combate à
pobreza urbana?
Para além das suas motivações
político-institucionais, o que objetivamente demandam da cooperação? Mais ainda,
como organizam e expressam suas necessidades particulares nas pautas de conduta
dos projetos?
O exame da demanda, isto é, dos
objetivos em torno aos quais as cidades articulam-se e se candidatam à cooperação
descentralizada com seus projetos, oferece boa oportunidade para identificarmos as ênfases
e prioridades na luta contra a pobreza, quando a equacionam do ponto de vista da
cooperação descentralizada. Para conhecê-los, examinamos rapidamente os 16 projetos que
postularam ingressar na Rede 10, em outubro de 2003, dos quais foram selecionados
46. Escutemos primeiramente a um coordenador de um dos projetos selecionados:
4 -
A Rede iniciou-se em 2002, quando a cidade de São Paulo foi selecionada para sua coordenação. Sua Conferência de
Lançamento ocorreu em abril de 2003,, e selecionado logo em seguida seu primeiro projeto comum (tipo A), coordenado
pela cidade de Saint Denis, França. Após a Confer6encia Extraordiária de outubro de 2003, foram selecionados 4 novos
projetos (tipo A), entre os 16 que postularam. Nos dias 17, 18 e 19 de fevereiro do corrente ano (2004), realizou
sua segunda conferência, sob o título Pobreza como Violação dos Direitos Humanos. Os documentos da Rede 10
podem ser econtrados em www.urbal10.sp.gov.br. A autora realizou também entrevistas com seus gestores e
acompanhou a programação da sua segunda conferência - Pobreza como Violação dos Direitos Humanos, realizada nos
dias 17, 18 e 19 de fevereiro do corrente ano (2004). A rede é integrada hoje por 250 sócios, provenientes de
26 países ds América Latina e da Europa
5
- A Fase II iniciou-se em 2000 e ampliou a temática da cooperação introduzindo 6 novos temas: Financiamento local e
orçamento participativo; Luta contra a pobreza urbana; Promoção das mulheres nas instâncias de decisão locais; Cidade e
sociedade da informação; Seguridad cidadã nas cidades.
6
- São os seguintes os 4 projetos selecionados: Projeto "Inclusão Social através de Políticas Intersetoriais",
coordenado pela cidade de Belo Horizonte, Brasil; Projeto "La administración local como garante de la
atención a los adultos mayores y generadora de nuevos yacimientos de empleo. Intercambio de experiencias,
revisión de políticas y elaboración de propuestas”, Coodenado pelo Consell Comarcal de l’Alt Empordá – España;
Projeto "Instrumentalizar as localidades para o combate à pobreza", sob coordenação do Município de Jacareí,
Brasil e o Projeto "Manual de políticas públicas de saúde para o combate à pobreza e a melhoria da qualidade de
vida", coordenado pelo Município de Rio Grande da Serra, Brasil.
“... Os municípios geram muitas das informações que vão formar indicadores sócio-econômicos do Estado e do país.
Entretanto, não dispõem de instrumentos de planejamento e gestão de políticas sociais de combate à pobreza
e exclusão social. A unidade de agregação dos dados é a localidade. Nem disponibilizam as informações, mapeando
os dados obtidos para dentro do território do município. E, assim, são instrumentos que servem de forma
limitada para os gestores locais.
Outro fator é que por conta deste descompasso, as ações de enfrentamento à pobreza acabam não
alcançando resultados eficientes e eficazes.
A localidade não sabe determinar com precisão como e onde agir no município. A forma como os indicadores são
disponibilizados não permite que se faça um acompanhamento das ações implementadas. Não se
avalia satisfatoriamente o resultado dos recursos e esforços realizados pelos governos locais e setores da
sociedade civil que atuam nas ações sociais.
Também se percebe que há necessidade de investimento tanto financeiro quanto humano, bem como a qualificação
de pessoal permanente na área da pesquisa e planejamento das ações. Os municípios geram muitas das informações
que vão formar indicadores sócio-econômicos do Estado e do país. Entretanto, não dispõem de instrumentos
de planejamento e gestão de políticas sociais de combate à pobreza e exclusão social. ....Os municípios têm clareza
de que o combate à pobreza é viável através da interface com o desenvolvimento e implantação de políticas sociais
que tenham como foco respeito, cooperação e solidariedade.Sabemos que construir essa relação de unidade é
um desafio, porém necessária e urgente numa realidade que tem aproximadamente 63% da população pobre do
universo, conforme aponta os documentos da Rede 10”.
(Entrevista
com
um
coordenador
de
projeto
selecionado,
Rede
10,
disponível
em
http://portal.prefeitura.sp.gov.br/urbal/noticias/2003/122003/0001/urbal/entrevistas/0008).
O depoimento acima revela com clareza a natureza da demanda das cidades, face à
possibilidade da cooperação descentralizada: capacitação para o diagnóstico e para
a gestão dos programas. Acesso a tecnologias ou instrumentos de planejamento,
gestão e avaliação das suas ações.
Poder-se-ia argumentar, e é provável que seja certo, que tal demanda assim se
desenha para bem se adequar às definiões, regras e estratégia da Rede URB-Al7. Mas
sem dúvida uma grande parte das cidades concorrentes se ressente de lacunas e gaps
exatamente nas suas state capabilities, isto é, nas suas capacidades institucionais e
administrativas, em especial a formação de recursos humanos, o conhecimento
intelectual e operacional de instrumentos e tecnologias de diagnósticos sociais, de
planejamento, de integração de programas etc. Tais carências e dificuldades têm sido
sistematicamente apontadas, pelo menos nas cidades latinoamericanas, e em todos os
campos das políticas sociais, como mostram, por exemplo, os estudos e as avaliações da
descentralização das políticas educacionais e de saúde
(Raczynski & Serrano, 2002; Cominnetti & Gropello,1998; Martinic, 1999). No campo dos
programas de combate à pobreza, tendem a se mostrar mais forte ainda, dada
a complexidade e os requerimentos dos mesmos.
- Segundo as regras da URB-AL, os projetos de tipo A devem enquadrar-se em estudos, capacitação de
agentes governamentais, troca de informação e experiuência, aí iincluída a difusão das boas práticas. Podem abranger
ações dos seguintes tipos: diagnósticos, estudos de viabilidade; seminários de formação ou de intercâmbio de
experiências; elaboração e realização de instrumentos e/ou de programas de formação e intercâmbio para formação de
pessoal; reforço de visibilidade das ações municipais (exemplos: elaboração de bases de dados específicas;
disponibilização de centros de documentação; desenvolvimento de instrumentos de promoção como guias, vídeos,
publicações e exposições; concepção de programas de avaliação e de controle da qualidade dos serviços municipais
contando com a participação dos cidadãos; etc.).
7
Quais áreas e dimensões do combate à pobreza têm recebido ênfase ou se mostram
prioritárias, segundo as demandas das cidades que se consorciam na
ccooperação decentralizada? Outra vez, a demanda dos projetos de outubro 2003
permitem que examinemos os tipos de intervenção social privilegiados pelas autarquias
locais. O quadro abaixo apresenta de forma resumida o perfil dos 16 projetos
que concorreram à Convocatória de outubro de 2003, da Rede 10:
Rede 10
Ação
Propostas de projeto comum do tipo A (Convocatória de 31/10/2003)
Área de intervenção
Desemprego, saúde e a
habitação
Turismo
Capacitação em
Micro crédito; P&M empresas
programas de
geração de
Inserção produtiva de
Emprego e Renda doentes mentais
Emprego
Emprego e inserção de
idosos
Capacitação Trabalho e
geração renda
Programas de pobreza
Objetivos
Público-alvo
Tipos
predomina
Paises
ntes de
cidades
Criação de empresas adaptadas, com
participação da população local.
Capacitação de
lideranças
médias e
grandes
Esp; Uruguai, Chile;
Itália
Elaborar guia metodológico /
levantamento
Metodologia
comunidade
médias
Esp, It., Peru, Arg.
Guia de intervenção
Metod. de avaliação do Impacto das
Políticas Locais de Emprego
Intercambio; formulação políticas;
elaboração de proposta
Economia solidária; metodologias de
formação e capacitação técnica
Metodologia de articulação de
gestores
gestores
gestores
idosos
Gestores
gestores
programas
Capacitação em
planejamento e
integração de
programas
Inclusão social
Programas intersetoriais
médias e
grandes
médias e
grandes
médias
It, Es. Brasil, Peru
Arg, Peru, Esp. It.
médias e
grandes
médias e
grandes
médias e
grandes
Esp,It, Peru, Bol,
Brasil,
Brasil, Arg, Esp.
Bélgica
Brasil, Chile, Arg,
Peru, Esp, Port
Brasil, Ur, Arg. ,
Esp. It.
Brasil, Chile, Arg,
Peru, Esp, Port
Metod. de políticas locais e integradas
gestores
médias e
Metodologia de integração
gestores
grandes
médias e
grandes
Programas de pobreza em
geral
Capacitação em
diagnósticos e
tecnologias de
gestão
Direitos, legislação,
atendimento (crianças e
adolescentes)
Educação, formação
profissional e trabalho
Progr. Pobreza em geral
Segurança Alimentar
Metodologia de planejamento social –
sistema integrado de serviços e
intervenções sociais auto-sustentáveis
Criação de Banco de dados e
capacitação de profissionais dos
governos locais e parceiros
Criação de observatório e de
metodologias de referência
Sistema de informações gerenciais
Material para capacitação e orientação
gestores
gestores e
parceiros
gestores
gestores
gestores
médias e
grandes
Brasil, Arg, El Salv,
Esp, Itt
médias e
grandes
Brasil, Chile, Parag,
Peru, Port, Esp. It.
médias e
grandes
médias
Esp,It, Peru, Ch,
Parag, Brasil,
Brasil, Peru, Esp e
Port
It, Es. Brasil, Peru
médias e
grandes
Inclusão social – novos
pobres
Metodol. de diagnósticos e formulação
de estragégias
gestores
médias e
grandes
C Rica, Arg, Peru,
Bolívia, Chile, It,
Esp.
Há algumas evidências interessantes, que suscitam reflexão. Já na última coluna à direita,
verifica-se a forte concentração dos países de onde se originam as cidades participantes, e
nos dois continentes: Espanha, Itália e em menor medida Portugal, no caso dos
países comunitários,
e
Argentina,
Brasil,
Chile,
Uruguay
e Peru,
no
caso dos
países latinoamericanos8.
A
estratégia recente da
Coordenação da Rede 10 foi a de realizar encontro
(seminário ou conferência) na região caribenha, de modo a incentivar a
- Cidades da Bolívia e da Costa Rica participaram de uma proposta; entre as européias, a Bélgica esteve representada
por Bruxelas, também em uma proposta.
8
participação das suas cidades. A outra evidência é a clara predominância de cidades grandes
e médias, entre as participantes. Essas características serão comentadas posteriormente.
Em coerência com as regras dos Projetos de Tipo A, da URB-AL, o público-alvo da
capacitação esperada são os gestores municipais, como se assinala na coluna
correspondente. Pode-se dizer, então, que o resultado esperado dos projetos de tipo
A, através da cooperação e intercâmbio de experiências é, em geral, a capacitação
dos gestores municipais. Entretanto, a demanda por capacitação se especifica em
algumas dimensões e áreas de intervenção, que convém registrar.
Para efeitos de exposição, tratamos de agrupar os projetos, segundo os tipos ou áreas para
as quias se demanda, direta ou indiretamente, capacitação dos gestores. O exercício
permitiu-nos identificar três delas, a saber:
-
capacitação dos gestores para melhor operarem programas de geração de emprego
e renda (7, entre os 16 projetos)
-
capacitação dos gestores para articularem e integrarem programas, sob diferentes
modalidades ( planejamento social, articulação, integração etc) (4, em 16 projetos);
-
e finalmente, capacitação e intrumentalização dos gestores em sistemas e tecnologias de
diagnósticos sociais e de gestão (formulação de estratégias, diagnósticos propriamente
ditos, bancos de dados, sistemas de informações gerenciais ) (5, em 16 projetos).
Nem sempre a separação operada permite um correto enquadramento dos projetos,
que podem envolver duas árteas de capacitação, simultaneamente. Ainda assim,
permite-nos verificar a importância que têm, para os formuladores de políticas locais de
enfrentamento da pobreza, de um lado, os programas de geração de emprego e
renda, e de outro, as metodologias de articulação e integração dos programas com os
quais se implementarão aquelas políticas. Entre os 16 projetos, 11 contemplam uma
ou outra dessas dimensões. Que sinais estariam sendo emitindo, ao se concentrarem nos
campos identificados?
De um lado, trata-se de uma demanda por reforço das capacidades institucionais
dos governos locais, nesse caso por meio da capacitação dos gestores dos programas
de luta contra a pobreza. Nesse sentido, estariam os projetos reconhecendo e, assim,
reforçando a lacuna ou carência apontada por um coordenador, no depoimento já citado: as
cidades não dispõem de instrumentos de planejamento e gestão de políticas sociais
de combate à pobreza e exclusão social e é isso que principalmente buscam, através
da cooperação descentralizada. A integração ou a articulação dos programas é um desses
instrumentos de formulação, planejamento e gestão para os quais demandam capacitação.
De outro lado, assinala-se a importância dos programas de geração de emprego e renda na
política de enfrentamento da pobreza. Ou seja, entre os demandantes da cooperação
descentralizada, aparentemente predominam concepções atualizadas de como enfrentar a
pobreza, seja porque insistem na articulação dos programas, - e não em ações pontuais
e fragmentadas -, seja porque buscam alternativas de inserção produtiva e sustentada
dos segmentos pobres, através de atividades
geradoras de renda – por exemplo, o pequeno
empreendimento ou a cooperativa, o aproveitamento das janelas de oportunidade dadas pelo
turismo ou a abertura de novas possibilidades de inserção econômica aos idosos.
A criação de capacidades institucionais tende a predominar, entre objetivos e
demandas, também em outras experiências de colaboração entre cidades, como o
exemplifica a Rede Mercocidades - uma rede de cooperação horizontal integrada
atualmente por 91 cidades e que, além de promover a integração das cidades no
esforço de integração regional do Mercosul, pretende potenciar o intercâmbio de
experiêencias entre as administrações locais e fomentar a implementacção de boas
práticas nos temas eleitos para a colaboração: Autonomía e
Gestão
municipal; Ciência,
Tecnología e
Capacitação; Cooperação Internacional;
Cultura;
Dsenvolvimento
Econômico
Local; Desenvolvimento Social;
Desenvolvimento Urbano; Educação; Gênero e Município; Meio Ambiente; Plaanejamento
Estratégico; Turismo9 .
Objetivos da Rede Mercocidades projetam-se também para o plano da
colaboração internacional mais ampla, como se pode verificar através do acordo que a rede
estabeleceu com o CIDEU – Centro de Desarrollo Estratégico Urbano10, que tem entre
suas metas, as seguintes:
“ ....
-
-
-
Introducir la formación y capacitación de recursos humanos en planificación
estratégica, a fin de incorporar herramientas de gobernabilidad que permitan a las
autoridades locales pasar de ser los gestores de un municipio a gobernantes del
territorio de la ciudad.
Favorecer la identificación y el trabajo en proyectos que beneficien el proceso de
modernización y democratización de la gestión pública.
Fortalecer las políticas tendentes a implantar planes de desarrollo concertados y
participativos que garanticen el desarrollo económico y social de forma equitativa e
integradora.
Asegurar la gestión sostenible de los proyectos y programas, así como desarrollar
todas aquellas materias que de común acuerdo se consideren de interés.
Contribuir al crecimiento y mejoramiento de ambas Redes, tanto en su aspecto
cualitativo como cuantitativo. “ (CIDEU em http://bcnweb2.bcn.es:8885/cideu/ )
Como contemplar, nos desenhos e nos modos de ação dos programas, tais objetivos
de capacitação
institucional assim
como
as referidas
demandas
por
integração
e
- Documentos e informações sobre a Rede Mercocidades podem ser encontradas em
http://www.mercociudades.org
10
- O CIDEU é um dos programas de cooperação das Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y
de
Gobierno. Constituiu-se em Barcelona, em 1993, como uma associação de cidades. Conta hoje com mais de
50 membros de países iberoamericanos, comprometidos com o esforço de Planificação Estratégica
Urbana para o desenvolvimento econômico e social.
9
sustentabilidade das ações? Outras experiências de cooperação descentralizada
revelam interessantes alternativas, a respeito.
1.2. Multifacéticos programas de desenvolvimento local e enfrentamento da pobreza:
duas experiências exitosas da colaboração descentralizada entre a UE e cidades
brasileiras
Sabidamente, uma das tradicionais falhas de programas de combate à pobreza é a
forma fragmentada, setorializada como foram realizados, além de descontínuos. A
experiência acumulada tem sugeirido que maior eficácia e eficiência se alcançarão
com programas integrados, que afetem simultaneamente vários aspectos da privação e das
necessidades. É possível canalizar a cooperação descentralizada para iniciativas dessa
natureza? Que tipo e que áreas de integração poderiam ser contempladas?
Questões como essas, próprias do “como fazer” dos programas, podem muito bem
ser exemplificadas pelas características de desenho de dois programas exitosos, de
amplo reconhecimento internacional,
implementados
através
da
cooperação
entre a União Européia e cidades brasileiras: o Programa Favela-Bairro do município
do Rio de Janeiro
(Estado do Rio de Janeiro), e o Programa Integrado de Inclusão Social - PIIS, do
município de Santo André (Estado de São Paulo). Ambos originaram-se do Programa
de Apoio às Populações Desfavorecidas (APD), firmado com pela UE e o Brasil em 1995
Iniciado em 1994, o Programa Favela-Bairro, do município do Rio de Janeiro, conta com
um investimento previsto de cerca de 600 milhões de dólares, providos pela parceria
de duas entidades internacionais – a União Européia e o
Banco
Interamericano de Desenvolvimento - BID, - e de duas entidades nacionais – a própria
Prefeitura do Rio de Janeiro e a Caixa Econômica Federal – CEF (uma agência
financeira nacional). Outros parceiros e colaboradores
locais são o Serviço de
Apoio à Pequena e Média Empresa - SEBRAE, o Centro de Democratização da
Informática, os Serviços e Estudos de Realização Empresarial Social - SERE - e as
Associações de Moradores11.
Na verdade, trata-se um mega-programa de intervenção urbana, focalizado em
favelas pequenas, médias e grandes do município do Rio de Janeiro. Seu objetivo
geral é o de integrar a favela à cidade, dotando-a de toda a infra-estrutura, serviços
e equipamentos públicos, beneficiando 45% da população residente em favelas.
Em sintonia com atualizadas concepções e orientações de programas de
enfrentamento da pobreza, o Programa observa os princípios da territorialização, da
integração e da diversificação das ações, assim como a participação ativa das
comunidades locais em todas as ações, desde o desenho à sua implementação. A
abrangência do Programa é enorme, envolvendo, entre outros, os seguintes tipos de
intervenção:
pavimentação de ruas; construção de redes de
- O programa é sub dividido em vários sub programas, cada um deles referido de maneira específica aos
recursos e entidades promotoras. Por exemplo, o(sub) Programa Bairrinho destina-se às comunidades de pequeno
porte (de 100 a
500 domicílios), contando com uma dotação de cerca de US$12 milhões, originados da colaboração da
Prefeitura, da Caixa Econômica Federal e da União Européia. Cinco comunidades beneficiadas pelo Bairrinho –
Vila Benjamin Constant (Urca), Vila Parque da Cidade (Gávea), Vilas Moretti, São Bento e União da Paz
11
(Bangu) – estão sendo financiadas especificamente pelo convênio com a União Européia.
água, esgoto e drenagem; creches, praças, áreas de lazer e quadras
poliesportivas; canalização de rios, contenção e reflorestamento de
encostas;
reassentamento de famílias que se encontram em áreas de risco; identificação e
legalização dos nomes de ruas e logradouros; promoção da geração de emprego e renda e
melhora do nível sócio-econômico das famílias; facilitação para os moradores
do
acesso ao crédito
da Caixa Econômica Federal - CEF,
objetivando a compra de material de construção e melhorias das suas residências;
programas de educação (alfabetização e conclusão do 1º e 2º graus), de esporte e de
capacitação profissional; cursos de informática, formação de cooperativas, à
legalização de estabelecimentos comerciais, à instalação de serviços telefônicos e à criação
de bibliotecas destinadas ao público infanto-juvenil; programas de apoio e prevenção para
populações em risco social, como jovens envolvidos com a criminalidade.
O Favela-Bairro é reconhecido em todo o mundo como um dos mais conceituados
programas de urbanização de áreas carentes, tendo sido selecionado entre os
melhores projetos apresentados na Expo 2000, em Hannover (Alemanha) e recebido
destaque na Bienal Internacional de Arquitetura de Veneza, em 2002.
Por sua vez, o Programa Integrado de Inclusão Social - PIIS, do município de Santo
André, objetiva estabelecer alternativas de governo e gestão local das políticas públicas,
apoiando-se em experiências descentralizadas e participativas, dirigidas a promover a
inserção social de sectores tradicionalmente marginados dos direitos cidadãos. Suas ações
contemplam: a erradicação da pobreza; o acesso a créditos; a geração de renda; a formação
profissional; os serviços sociais de educação, saúde, assistência social e lazer;
habitação, regularozação da propiedade do solo e seguridade.
O PIIS, iniciado em 1999, apoia-se na cooperação do governo central; do governo local; de
agências internacionais e de organização não-governamental (ONG).Entre as entidades
internacionais, estão a União Européia12 (através da Unidade de Gestão), o Programa das
Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-HABITAT), através do - Programa
de Gestión Urbana (PGU) e da Coordinção Regional para América Latina e o
Caribe
(ALC). O Movimento de Defesa dos Direitos dos Favelados de Santo André
(MDDF), o Núcleo de Seguridade e Assistência Social da PUC/SP e o Instituto
Brasileiro de Administração Municipal (IBAM) são também sócios-parceiros do programa.
\
A integração entre os diferentes departamentos e agências do governo da cidade constitui
uma das características mais positivas do PIIS. Sua coordenação geral e executiva é
de responsabilidade do Núcleo de Participação Popular do Gabinete do Prefeito (Oficina
del Alcalde), mas sua gestão é coletiva e participativa13. Por outro lado, a
integraçãoo administrativa apoia-se em algumas exitosas estratégias, a saber: o contínuo
intercâmbio da informação entre os departamentos; o cumprimento rígido das
responsabilidades e prazos; a
- No PIIS, a União Européia, com um aporte de 5 milhões de Euros, apoia programas de urbanização, geração de
renda e trabalho, ações voltadas para crianças e adolescentes, educação e formação profissional de jovens e adultos
beneficiando
25 mil pessoas, aproximadamante.
13
- Entre os mecanismos que facilitam a participação, estão os seguintes: criação de grupos organizados segundo as ações
12
de cada sub-programas; reuniões regulares de lideranças locais com representantes de quadras e associações de vizinhos;
assembléias gerais de residentes; reuniões do orçamento participativo etc.
presença "in situ" dos funcionários, quando da aplicação de algumas medidas básicas;
a elaboração teórica do programa, promovendo a reflexão, a autocrítica e as correções.
O PIIS tem registrado resultados positivos e obteve reconhecimento internacional,
tendo sido selecionado e catalogado como Good no Concurso de Boas Práticas
patrocinado por Dubai em 2000 (Best Practices Database). Entre os resultados
positivos, as avaliações apontam os seguintes: melhora do acesso a serviços públicos
de saúde, educação e lazer; aumento do ingresso familiar (através de programa de renda
mínima) e elevação do grau de participaçãop social dos moradores. A inclusão social
das mulheres também é destacada
.
A integralidade das ações constituem a pedra angular desses projetos, e muitos dos
seus resultados positivos a ela se devem. Entretanto, tanto o Favela-Bairro quanto o
PIIS enfrentaram,
como
se
esperava,
variados
obstáculos,
especialmente
os
de
ordem
institucional,
em
especial as questões relativas à fragmentação dos organismos estatais e à integração de
ações; precariedade da circulação de informações, o isolamento das cidades
(Laczynski, 2000). Se é verdade que, em boa medida, a sustentabilidade de programas
dessa natureza respousa nas novas capacidades institucionais criadas, e que se supõe
serem duradouras, como tem sido enfrentada a questão, nas experiências de cooperação
descentralizada?
1.3. Construindo capacidades institucionais locais: o Programa Integral para la
Superación de la Pobreza Urbana (PPU) – UE/Chile
A construção de capacidades institucionais locais é, a longo prazo, o objetivo maior
dos programas de cooperação descentralizada . O desafio é grande, por suposto, mas o
objetivo vem sendo atingido em várias experiências, aqui ilustradas através do Programa
Integral para la Superación de la Pobreza Urbana (PPU), implementado pela cooperação
da União Européia e cidades chilenas.
O programa se caracteriza por uma intervenção focalizada em grupos urbanos de extrema
pobreza de 6 Comunas chilenas, localizadas nos municipios de Talcahuano, Lota,
San Pedro de la Paz (Región del Bio Bio), La Pintana, Peñalolén y Cerro Navia
(Reg. Metropolitana). E atua em três eixos programáticos: (a) gestão e inovação dos
serviços sociais; (b) Habitação e território; c) desenvolvimento econômico local e
emprego. Nas 6
Comunas, o PPU abrange 15 mil famílias ou aproximadmente 7% do total de
pobres e indigentes do país.
O PPU tem por objetivo a inserção cidadã das famílias indigentes, através de duplo
processo de institutional building: construção de laços de confiança, que apoiem a inserção
das famílias na dinâmica municipal; e a inovação da gestão de serviços sociais, replicáveis
em outros municípios do país. Seu objetivo de largo prazo foi o de deixar instalado
e operando, em cada Comuna, um modelo de gestão focalizado na temática da
extrema pobreza (http://www.ppu.cl)
UNICAMP - BRASIL
Tal como descritas por seu antigo Coordenador, o PPU se desenvolve através de três níveis
de ação:
-
Intra-municipal: la creación e inserción de capacidades operativas al interior
del Municipio que faciliten la coordinación y desarrollo de diseño,
operacionalización y focalización permite a la institucionalidad local un
empadronamiento (empowerment) institucional.
-
Extra-municipal: la creación de una Red de Intervención local (o Sistema
de protección) con modalidades, metodologías y herramienta de intervención
que incorpora a la intervención municipal la de otros operadores sociales de
Instituciones publicas y privadas que operan en el territorio. (ONG, etc..) Externos al
Municipio.
-
Articulación con el Estado: Abordamos la lucha a la pobreza a través de
una dimensión multisectorial e integrada, además de coordinación, lo cual presupone
una plataforma de consensos, información y conocimientos
A integração e a articulação estiveram contempladas como mecanismos estratégicos
da construção institucional do PPU. De um lado, o programa tratou de inserir-se e
integrar-se com os mecanismos institucionais e os programas sociais do
Estado central presentes nas comundiades (mecanismos descentralizados do
Estado e programas como o FOSIS, o MINVU etc). De outro, apoiou-se na
articulação com organizações do Terceiro Setor, em cada comunidade. Para lograr
tais objetivos, o PPU observou três estratégias principais, assim descritas: “...
-
“la creación/ actualización/ readecuación de capacidades y competencias operativas al interior
del Municipio (funcionarios y operadores municipales) en la innovación - gestión de servicios a
la comunidad14. ( Unidades de Intervención conformadas por.
-
empujar la creación de una Red de Intervención (o Sistema de protección local) que aglutinen
los municipios con otros operadores sociales privados que operan en el territorio.
(ONG, organizaciones sociales, Tercer sector) favoreciendo la creación de espacios de
autogestión y la creación de "espacios institucionales" y operativos a ser cubiertos por las
organizaciones del Tercer Sector.
-
Instalar instrumentos generadores de confianza:
- sistema de gestión (control presupuestario, monitoreo y supervisión de actividades, vía
Internet) que permite una información consolidada y actualizada on line para los diferentes
actores involucrados sobre la inversión realizada
- sistema de información comunal como instrumento operativo on-line para beneficiarios y
operadores que permita la operatividad en red de distintos operadores (ventanilla única),
- Foram criadas de 8 a 10 Unidades de Intervenção, em cada Comuna, formadas por assistentes
sociais, envolvendo aproximadmente 65 operadores nas 6 Comunas
14
visualiza la evolución, características, beneficiarios y beneficios de las diferentes ofertas de
política social.” (Tonellotto, 2001)
1.4 – Cooperação descentralizada, desenho e avaliação de programas: pontuando
alguns obstáculos
Nem sempre as dificuldades enfrentadas pela cooperação descentralizada residem nos
grandes desafios ou nas questões maiores já apontadas. Podem referir-se mais
comezinhamente a problemas de desenho, a lacunas programáticas, enfim, a questões
do
“modo de fazer” dos programas, quase sempre passíveis de melhoras e aperfeiçoamentos.
Por menores que sejam, convém indicá-las, na pauta de reflexão que aqui se desenha. Para
tanto, tomemos da experiência da Rede 10 do Programa URB-Al alguns exemplos.
A Rede 10 partilha e se beneficia das novidades institucionais da cooperação
descentralizada introduzidas no Programa URB-AL: as cidades como atores centrais
da cooperação internacional, a ação em rede, as parcerias, o intercâmbio de experiências,
entre outras. Também no plano do desenho do programa, pode-se verificar,
através de entrevistas e observações, a importância e o caráter pedagógico que tem a
divisão dos projetos por tipo, o tipo A correspondendo à troca de experiências e
informaações, e o tipo B à concretização do projeto antes preparado.
Três limitações, entretanto, foram também detectadas, neste plano do design. A primeira diz
respeito ao descompasso temporal entre os projetos e a coordenação da Rede e entre
os próprios projetos, entre si. A duração da Rede é de 3 anos, e a dos projetos (as sub
redes), de 12 a 24 meses. Duas vezes por ano, há chamadas e seleção de projetos, e tal
processo pode ocorrer mesmo no período em que está se encerrando o prazo de
duração da coordenação da Rede. A consequeência é que um ou mais projetos podem
começar sem que haja coordenação.
Ora, não se trata, então, apenas de um desencontro temporal, e sim, da natureza mesmo da
relação entre a coordenação e os projetos. Por definição, os projetos, uma vez
inciados, passam a ter vida própria, e este parece ser um princípio bastante valorizado da
Rede Urb- AL. Ou seja, a coordenação da Rede atua junto aos sócios principalmente nos
momentos da preparação dos projetos. Uma vez aprovados, não há na verdade uma
sistemática de monitoramento ou acompanhamento, os contatos entre coordenação e
projetos limitando-se às conferências anuais.
Seguramente, a estratégia de autonomia, predominante na ação em rede, apoia esta
orientação. Entretanto, ao que parece, a estratégia envolve também um esvaziamento
relativo das funções coordenadoras, além de desencentivar as práticas de acompnhamento e
avaliação.
A ausência de incentivos, regras e critérios de avaliação de resultados é, na verdade, o outro
problema detectado. Como serão avaliados os resultados de projetos de tipo A? Com que
critérios? Quem exercerá a função avaliativa? Os relatórios de final de processo (ao final
dos 24 meses de um dado projeto, ou dos 36 meses da coordenação) responderão
suficientemente às questões de avaliação? A documentação da URB-AL não nos permitiu
detectar medidas e definições a respeito.
A terceiro e final questão de ordem institucional é a quase nula circulação de informações
entre as redes da URB-AL. Desde logo, não existe nenhuma instituição que, reunindo
os coordenadores e membros das várias redes, possa operar como forum e oportunidade
para a troca de experiência e aprendizagem institucional. Por outro lado, tampouco os
informes finais das várias redes circulam na Rede URB-AL, o que impede a
acumulação de experiência, para o conjunto dos participantes. Nesse plano,
poderíamos dizer que o Programa URB-AL constitui redes que, até agora, aprendem
pouco consigo próprias.
Embora referidas de modo breve, as experiências citadas puderam sugerir ou indicar
os principais temas envolvidos na cooperação voltada para o combate à pobreza.
Mais que abordá-los de modo exaustivo, nosso objetivo, nas seções seguintes é o de
refletir sobre suas implicaçãoes para o futuro da cooperação descentralizada,
contribuindo para seu aperfeiçoamento.
2. Coesão social e luta contra a pobreza: os marcos analíticos e as
estratégias de cooperação descentralizada
Como integrar a luta contra a pobreza nas questões mais amplas da promoção da
coesão social, elevação do bem-estar e aprofundamento da democracia?
Tanto a experiência da Rede 10 quanto os outros programas de cooperação referidos
na seção anterior indicam ou deixam transparecer orientações bastante atualizadas
dos conceitos de pobreza urbana. Isso é bom e provavelmente refletem virtudes didáticas
e de exemplificação, no sentido de best practices, da cooperação. No caso da Rede
10, por exemplo, uma das primeiras medidas da coordenação, ainda da etapa preparatória
de 2002, foi a de melhorar tal conceituação e homogeneizá-la entre os parceiros e sócios15.
Ainda assim, o tema é desafiante. Entre programas bem delimitados e focalizados de
combate à pobreza, e os objetivos maiores da coesão e do bem-estar social, vai
grande distância, um “espaço” nem sempre adequadamente conceituado e
“preenchido” por decisores e implementadores de políticas.
A retomada de alguns temas do marco conceitual geral sobre a pobreza, que apresentamos
nesta seção, tem por objetivo oferecer subsídios às experiências já acumuladas pela
cooperação descentralizada, enfatizando algumas dimensões e relações que, na nossa
opinião, reforçariam e ampliariam o quadro conceitual com que operam
aquelas experiências, na direção de justiça social, coesão social, participação cidadã e
orientação democrática.
2.1. Desenvolvimento econômico, Estado de Bem-Estar Social e democracia: o marco
geral em que se definem as estratégias de luta contra a pobreza
Crescimento econômico e progresso social: a política social como centro do
desenvolvimento econômico
Já se acumularam suficientes evidências de que o crescimento econômico, por si só,
não suprime a pobreza nem promove a igualdade, mas sabe-se também que, na sua
ausência, isto é, sem crescimento, as políticas sociais alcançam resultados modestos ou
mesmo nulos, em matéria de igualdade. Quando a estagnação é acompanhada também pelo
desemprego e precarização do emprego, mais duras se revelam as barreiras e limites em
que esbarram às políticas sociais.
Os países latinoamericanos constituem casos exemplares das duas situaçãoes:
cresceram rapidamente, no período desenvolvimentista, sem entretanto promover a
igualdade – com pouquíssimas exceções, como são os casos do Uruguay e da Costa
Rica -, e há mais de vinte anos têm apresentado taxas modestas ou nulas de crescimento,
situação acompanhada
- Cumprindo suas funções didáticas e de homogeneização conceitual entre os sócios, a coordenação preocupou-se em
veicular, na rede, documentos conceituais e informações empíricas sobre a pobreza e estratégias políticoinstitucionais para seu enfrentamento. Previamente, um questionário foi distribuído entre todos, com o objetivo
de se conhecer as concepções
predominantes de pobreza. As diferenças encontradas aparentemente
remetiam a questões de ordem operacional, relacionadas aos métodos e ou aos critérios de medidas de pobreza. Cf
URB-AL Rede 10, 2003.
15
de piora da distribuição de renda em quase todos, inclusive os mais igualitários. Por outro
lado, se na etapa desenvolvimentista, os níveis de pobreza foram gradativamente reduzidos,
desde os anos 80, além de se elevarem, têm se mantido em patamar alto. São desastrosos os
resultados sociais e políticos de tal estado de coisa.
Portanto, do ponto de vista do desenvolvimento humano, pareceria estratégica além
de socialmente justa, a fundação de um outro modelo de desenvolvimento no qual se
venham articular de modo distinto do passado e do presente, as relações entre
objetivos sociais e objetivos econômicos, ou se se quiser, as posições relativas da política
social e da política econômica. Nem dissociadas, nem atreladas uma em posição subalterna
à outra, o horizonte que mobiliza hoje crescentes segmentos intelectuais, políticos e da
opinião pública é o da perspectiva integrada das políticas econômica e social, aquela
perspectiva que considera ao mesmo
tempo os
objetivos
econômicos e os imperativos sociais, ou que,
mais
ambiciosamente,
afirma a possibilidade de que se estabeleçam entre a economia e a sociedade
nexos que
sejam
economicamente
desenvolvimentistas,
politicamente
democráticos e socialmente inclusivos (Mkandawire, 2002).
Isto é, um modelo de desenvolvimento que simultaneamente promova o crescimento
econômico e a transformação estrutural; funde sua legitimidade na participação social e nas
regras democráticas; e implemente políticas sociais que capacitem os cidadãos a
participarem e se beneficiarem igualmente do processo do desenvolvimento16. Um modelo
que envolve, então, opções e decisões de alavancar o crescimento econômico através
de incentivos e instrumentos próprios mas também através do investimento social, ou
seja, a potencialização do crescimento se faz também por meio do progresso e do
desenvolvimento das pessoas e das coletividades onde se desenvolve.
Como abordar a política social, na perspectiva assinalada?
Parto de uma pergunta: seria possível pensar em um quadro teórico-analíticogeral e comum,
que permitisse considerar a problemática da pobreza no âmbito da cooperação entre cidades
localizadas em regiões tão diferentes quanto o são a América Latina e a Europa? Haveria
um plano ou instância comum, a partir dos quais as diferenças e especificidades poderiam,
num segundo momento, serem consideradas?
Esta foi, secularmente, a preocupação presente nas comparações internacionais, e não
somente em relação à questão da pobreza. Quem não se lembra das grandes divergências,
no campo da teoria econômica, acerca da natureza das nossas economias,
quando comparadas às européias?
Para tomarmos um exemplo não tão distante, a etapa da industrialização e urbanização das
economias latinomericanas, entre os anos 1930 e 1970, foi sistematicamente examinada e
debatida também segundo aquela preocupação. O conceito de capitalismo seria
verdadeiramente correto para apreender as realidades latinoamericanas? As diferenças que
mostravam e mostram, em relação aos paises desenvolvidos, não seriam
suficientemente
- Essa é a diretriz e a ambição do abrangente projeto de pesquisa Social Policy in a Development Context;
implementado desde 2000 pelo United Nation Research in Social Development – UNRISD. O projeto abarca estudos de
paises em cinco regões do mundo, inclusive a América Latina. Disponível em
16
http://www.unrisd.org/unrisd/website/projects.nsf/(httpProjects)/9DBC873B99D850E180256B4F005D6460?OpenDocument .
UNICAMP - BRASIL
fortes a ponto de invalidar a aplicação de um conceito como aquele, para dar conta do tipo
de economia e sociedade que estávamos construindo desse lado e ao sul do centro
capitalista?
Como denominar, ou melhor, com que teorias analisar aquelas economias que, de um lado,
crescentemente partilhavam com os países centrais os seus fundamentos urbano-industriais
e o assalariamento crescente, mas de outro lado, quase que negando o conceito nuclear do
capitalismo, não logravam internalizar as fontes autônomas do crescimento nem
conseguiam canalizar para suas esféricas domésticas os frutos do progresso? Esforços
teóricos para apreender tais especificdades não faltaram e a própria região logrou produzir
originais e reconhecidas teorizações a respeito, como foram por exemplo as da Cepal
de Prebisch, a teoria da dependência de Cardoso-Falleto ou as distintas teorias do tipo
centro- periferia dos anos 60 e 70. Tais produções e seus desdobramentos posteriores
comprovaram
– como não poderia deixar de ser, em se tratando de teoria - a pertinêencia do conceito de
capitalismo para apreender a natureza daquelas economias, por mais “incompletas”
que pudessem ser, como de fato ainda o são, em matéria de autonomia e geração de
tecnologia. Haveria no campo social algum conceito que pudesse ser utilizado, na
compreensão da natureza das nossas sociedades, de maneira assemelhada com o de
capitalismo? E que por isso mesmo, no plano mais abstrato fosse capaz de apreender
realidades e processos tão distintos quanto os europeus e os latinoamericanos? Creio que
sim, e esta é a primeira premissa de que partimos nesse trabalho. É o conceito de Estado
de Bem-Estar Social que constitui, no capitalismo contemporâneo, o quadro
analítico pertinente para a abordagem da política social, aí incluída a política
de enfrentamento da pobreza. Não cabe aqui desenvolver com detalhe este suposto, mas
indico brevemente o delinemento teórico que o sustenta. Em economias e sociedades como
as nossas, de base capitalista, urbano-industrial, que têm no trabalho assalariado a chave da
modernização da sua estrutura social, as políticas sociais constituem o sistema através do
qual se impõem freios ou contrapesos às forças “brutas” do mercado as quais, pela
suas próprias natureza e dinâmica, produzem, reproduzem e tendem a aumentar as
desigualdades entre os homens. Em outras fases do desenvolvimento econômico, prévias à
industrialização e à urbanização, outras instituições e mecanismos puderam responder pela
proteção e reprodução social das pessoas, por exemplo, a economia famíliar, as
comunidades rurais etc. Já no capitalismo maduro, é o sistema de políticas sociais
que cumpre tal função. Isto é, sob forma institucionalizada e sistêmica, as políticas
sociais aí operam como o moderno sistema de proteção social, eixo e chave da coesão e
da incorporação social. O conceito clássico para apreender esta nova realidade é o de
Welfare State ou Estado de Bem-Estar Social, este
“formidável mecanismo de produção da igualdade” de que falava Habermas.
É apenas do segundo após-guerra em diante que o Welfare State assume forma madura e
institucionalizada. Limitada inicialmente aos países mais desenvolvidos, tal forma de
proteção social se generaliza para quase todo o sistema capitalista internacional,
embora
afetem aos países que o integram de modo heterogêneo e segundo timings bastante
diferenciados. Tal como o conceito de capitalismo, na América Latina, o conceito de Estado
de Bem-Estar Social foi e é até hoje, descartado seja em função, como argumentam
alguns, da sua incompletude institucional e baixa capacidade de produzir bem-estar,
seja, como querem outros, por razões
ideológicas, presentes naquelas visões que o
associam – e por isso o combatem – ao déficit público, ao desperdício, ao populismo, aos
privilégios etc.
Ainda assim, é crescente o uso do conceito, mesmo em regiões que mais
tardiamente transitaram na direção da modernidade capitalista. Na América Latina, os
estudos de política social no marco analítico do estado de Bem-Estar Social tiveram início
na segunda metade dos anos 8017, e muito se beneficiaram, desde então, dos estudos
internacionais comparados sobre o tema, especialmente as tipologias ali construídas com o
exato objetivo de apreender, sob um mesmo conceito, as diferenças entre países e
entre regiões. Tais diferenças, como se sabe, não se reduzem de nenhum modo, a
questões empíricas de mais ou menos, ou de incompletudes. Dizem respeito antes aos
princípios de justiça social ou de exclusão / inclusão sob os quais se organizam,
assim como à participação, na provisão social, dos seus atores maiores, quais sejam: o
estado, o mercado, a esfera doméstica e o terceiro setor na provisão social18.
A evolução, nos anos 90, da literatura internacional comprada, veio preencher ou corrigir
alguns dos seus biases ou lacunas, entre eles, a dimensão de gênero19. Mais recentemente,
um rico filão de estudos vem tratandp de superar outra lacuna dos estudos iniciais,
qual seja, a aparentemente baixa capacidade daquelas tipologias em captar a natureza
das relações Estado X desenvolvimento econômico X sistemas de proteção social, em
especial certos tipos de efeitos do sistema de políticas sociais sobre o próprio
desenvolvimento econômico (e não somente o contrário, como tradicionalmente se pensou
a questão). Essa corrente de trabalhos interessam de perto aos temas deste artigo. De fato, o
foco agora é posto nas relações entre política econômica e política social, menos no sentido
clássico das bases materiales do progreso social, antes no das potencialidades e
capacidades dos sistemas de política social – Social Policy System, no jargão
daqueles estudos promoverem e facilitarem o crescimento
econômico e ao mesmo tempo
- Cf Mesa-Lago 1978,1985, 1989, 1991, 1991b, 2002; Draibe, 1989, 1995, 2003.
- Na direção apontada por aqueles estudos, Draibe (1995) afirmou: Las tipologías nos permiten identificar nuestros
Estados de Bienestar Social como del tipo meritocrático particularista (clientelista y/o corporativista), según
la definición Titmus y Áscoli, o Conservador / corporativista y estratificado, según Esping-Andersen, distintos por lo
tanto sea de un modelo residual o liberal, sea del padrón institucional- redistributivista o social demócrata ... .....
la mayor parte de los países de la región, aunque abrigando diferencias, desarrollaron sistemas de protección social
próximos de este último modelo: estructurados sobre los dos pilares - seguro social y políticas universalistas (de
educación básica) y reprodujeron, a su modo, las dificultades propias de las lógicas clientelistas y corporativistas del
padrón conservador. Sin duda, no se igualan, ni podrían - en generosidad y extensión de las prestaciones o en la forma
de funcionamiento - a sus congéneres sistemas europeos. Aún así ... , gran parte de los estados latinoamericanos,
bajo la forma del Estado Desarrollista, compartieron el destino de los estados capitalistas contemporáneos, el
de desarrollarse también como regulación e intervención social, como sistemas de políticas sociales asociadas a
las trayectorias de desarrollo de la economía urbano-industrial (Draibe, 1995: 2-4).
19
- Refiro-me aqui à crítica ao assim chamado male bread-winner model, que não teria levado devidamente em conta a
dimensão de gênero na distribuiçào do trabalho social, tanto na esfera doméstica quanto no mercado de trabalho. CF
Skocpol, 1995.
17
18
impulsionarem o desenvolvimento social. Inspirados nas experências de países do
Este Asiático, alguns autores apreendem tais sistemas através do conceito de Welfare
State Desenvolvimentista (Gough, 2001; Kuhnle, 2002; Chang, 2002; Kwon, 2002;
Gough,
1999). As mudanças recentes dos Estados de Bem-Estar Social em paises como a
Coréia do Sul, por exemplo, são examinadas tanto pelos seus efeitos sobre o
crescimento econômico quanto pelo grau em que concorrem para alcançar os objetivos
mais gerais do progresso social e do aprofundamento da democracia (Kwon 2002, 2003).
Especialmente importante é a distinção que faz Kwon (2003) entre o “welfare state
desenvolvimentista inclusivo” e o “welfare state desenvolvimentista seletivo”. Em ambos a
política social estimula o crescimento, mas enquanto o primeiro se mostra socialmente mais
amplo, protege a maior parte da população e apoia-se em programas
predominantemente universalistas, o segundo tende a limitar ou concentrar suas ações
sociais nos segmentos mais pobres da população. São óbvias as potencialidades
de tal tipologia para a caracterização dos sistemas de proteção social latinoamericanos
(mas não só), tanto na fase que vai até aproximadamente 1980, quanto mais recentemente,
quando suas transformações parecem acentuar as orientações focalizadas e seletivas dos
programas sociais.
Mas também muitas são as vantagens teóricas e analíticas de tratar no campo das teorias do
Welfare State a questão da pobreza e da coesão social. É nele que se encontram e
se articulam, adequada e convenientemente, as dimensões cruciais envolvidas naquelas
duas questões: a perspectiva do desenvolvimento humano;
os pilares do direito
social, da equidade e da igualdade
como fundamentos da política
social; a política social como centro do modelo de crescimento econômico.
Se tivesse que responder à questão de onde partimos - como incide a cooperação
descentralizada na luta contra probreza e em prol da coesão social? – argumentaria
ser esse o plano teórico privilegiado que pode sustentar, para a cooperação
descentralizada, estratégias economicamente dinâmicas, socialmente justas e
politicamente democráticas, em matéria de luta contra a pobreza.
Essa não é, de nenhum modo, uma perspectiva estranha ao quadro analítico e aos valores
que movem a União Européia em mátéria de política social. Ao contrário, como
bem se sabe, a proteção social está no centro da sua concepção de sociedade, promove
a coesão social e, ainda, dinamiza a economia, como se afirmava em 1995:
A protecção social representa uma componente fundamental do modelo europeu
de sociedade. Pode ser definida como o conjunto de mecanismos colectivos de
transferência que visam proteger os habitantes de um país contra os riscos sociais (UE,
1995: 1).
Os sistemas de protecção social garantem rendimentos às pessoas que têm
dificuldades, permitindo-lhes adaptar-se às evoluções económicas e sociais. Deste
modo, contribuem simultaneamente para a coesão social e para o dinamismo económico
(UE, 1999b).
Riscos sociais que, mais além daqueles específicamente cobertos pela seguridade
social, envolvem também os novos, advindos das mudanças econômicas e da estrutura
socia, como se verifica, a seguir:
Os regimes de protecção social desempenham um papel fundamental ao
assegurarem a redistribuição dos rendimentos e a coesão social na Europa. As
actividades da União Europeia neste domínio têm por objectivo a instituição de um
elevado nível de protecção social (....)
.Os regimes de protecção social dos
Estados-Membros confrontam-se com uma série de desafios significativos comuns
como, por exemplo, a necessidade de se adaptarem às mutações no mundo do
trabalho, às novas estruturas familiares e às consideráveis alterações demográficas
que ocorrerão nas próximas décadas. (UE, 1999 a)
É importante que nos entendamos acerca deste conceito estratégico, o de proteção social. A
nosso ver, um moderno e adequado sistema de proteção social constitui um
multidimensional e multifacetado sistema que políticas e mecanismos que capacitam
os cidadãos ao acesso seguro ao trabalho digno, à renda e aos meios de vida, aos serviços
de saúde, à educação, à alimentação e à habitação decente.
Na essência, tal concepção de proteção social significa a resposta da sociedade a
certos níveis de riscos ou privações sociais que ela própria, sociedade, considera
inaceitáveis. Poderíamos dizer que, por isso mesmo, tal concepção apoia-se em um
consenso social que, de modo explícito ou implícito, afirma o compromisso de que a todos
deve estar assegurado o acesso aos meios que permitam satisfazer necessidades básicas e ao
exercício dos direitos fundamentais. Em outras palavras, a proteção social constitui uma
intervenção coletiva da sociedade a fim de proteger os seus cidadãos de diversos riscos e
vulnerabilidades, manter seu bem-estar e aumentar sua capacidade de enfrentar tais riscos.
É mais humanitária e socialmente mais desenvolvida a sociedade que assim enfrenta
os riscos sociais. Os valores que fundamentam essa concepção são os valores da eqüidade,
da solidariedade e da fraternidade, mas também os da responsabilidade
individual, da participação e da emancipação dos cidadãos.
No seu conjunto, as políticas e os programas sociais devem se armar e operar como um
efetivo sistema de proteção social, como o direito fundamental das pessoas ao acesso
a programas efetivos e eficazes que as aliviem dos padecimentos derivados dos riscos
sociais tais como as enfermidades, a velhice, o desemprego e a exclusão social,
assim como a programas que protejam suas rendas, que garantam sua segurança
alimentar e habitação digna, que lhes proporcionem educação básica e oportunidades de
educação complementar e formação profissional. Um conjunto de políticas e
programas que assegure que todos disponham de proteção econômica e social adequada
ao longo do ciclo normal da vida – o nascimento, a infância e a adolescência, a
vida adulta, o envelhecimento - e nas circunstâncias socialmente adversas, tais
como a do desemprego, da doença
e da
incapacidade. Um sistema, por outro lado, que esteja adequadamente apoiado
por mecanismos financeiros e institucionais garantidores da sua permanência e
sustentabilidade. É aqui que se introduz, com seus legítimos créditos, a concepção e
programas sociais de combate à pobreza: uma trama de ações armadas na base dos
sistemas de proteção social, Cooperação descentralizada, coesão social e luta contra a pobreza
UNICAMP - BRASIL
voltadas para o desenvolvimento das capacidades humanas, a promoção da criatividade das
pessoas e o estímulo ao dinamismo econômico. Concepção que incorpora, mas
supera, portanto, a noção mais focalizada de proteção aos grupos pobres, como
veremos mais à frente.
Sintetizemos. Os argumentos anteriores permitem-nos afirmar, e propor como roteiro para
futuro aprofundamento, que os objetivos comuns e as estratégias dos projetos
da cooperação descentralizada em matéria de combate à pobreza e inclusão
social encontram, no campo teórico-analítico dos Estado de Bem-Estar Social, o
terreno mais adequado para a sua definição e fixação.
Comento, em seguida, no plano das concepções e políticas de enfrentamento da pobreza,
alguns desdobramentos dessas proposiçõees iniciais.
2.2 . Novos mapas cognitivos da pobreza: desenvolvimento humano e investimento
nas capacidades das pessoas e das coletividades
O conceito de pobreza passou por uma evolução importante, na última vintena de
anos. Esse notável processo intelectual expressou vários processos sociais e políticos, entre
eles o avanço da democracia, em quase todo o mundo, a revolução cultural
introduzida pelas novas tecnologias de informação, as novas e mais amplas formas de
ativação e organização da sociedade civil etc. Especialmente a chamada terceira onda
democratizante, que desde os anos 80 vem impulsionando a emergência e o reforço de
regimes democráticos em várias partes do mundo, trouxe consigo, promissoramente,
concepções mais ampliadas de cidadania, assim como o reforço do direito como seu
fundamento, aí incluído os direitos sociais e, mais amplamente, os direitos humanos.
Os efeitos desses processos sobre o conceito de pobreza e sobre as novas formas
de pensar a sua erradicação são incomensuráveis.
Não nos parece necessário reiterar aqui o que já se conhece com suficiência. Há uma vasta
literatura sobre isso e a própria coordenação da Rede 10 disseminou, entre seus documentos
básicos, essas novas perspectivas e linhas de pensamento, nos seus vários matizes20.
Registro tão somente os fundamentos e princípios que orientam as concepções hoje
prevalescentes da pobreza, para pensar nos seus desdobramentos em termos de políticas e
programas. E o faço nos seus termos mais gerais, referidos à política social em geral, não
apenas aos assim chamados programas para a pobreza, em coerência com o que já
se afirmou antes.
O fundamento da política social: direito social, direito humano
A vida democrática supõe
liberdade e a dignidade
política dos
segunda metade do século
vem
setraduzindo
a observância dos direitos humanos,
supõe
a
humanas como base da
convivênciasocial
e
cidadãos. Contemporaneamente, especialmente a partir da
passado, tal observância aos
direitos humanos
através da definição e
- Consulte-se URB-AL - Rede 10 – Documento de Base, disponível em
http://portal.prefeitura.sp.gov.br/urbal/documento/0001/upload_fs/Documento_Base_Versao_10-04-03_PT.doc
20
institucionalização dos direitos econômicos, sociais e culturais.
Políticas sociais concebidas sob a perspectiva dos direitos correspondem exatamente aos
desideratos da constituição de sociedades democráticas, participativas, que respeitam e
promovem os direitos da cidadania. A efetivação, a proteção e o desenvolvimento
dos direitos sociais requerem, quase sempre, políticas pró-ativas do Estado.
Eqüidade e igualdade constituem os outros dois princípios de justiça social que sustentam a
concepção de políticas sociais voltadas para o desenvolvimento humano. Dizendo-o de
modo mais claro: políticas sociais fundadas na perspectiva dos direitos e voltadas
ao desenvolvimento humano orientam-se para promover a igualdade entre as pessoas.
Do ponto de vista da eqüidade - referida a padrões mínimos que se supõe devam
ser alcançados por
todos as
políticas
orientam-se
para
promover a igualdade
de oportunidades, corrigindo diferenças de
meio, contexto ou as produzidas pelo mercado. Desta naturzeza seriam, na América
Latina, os programas universais públicos de educação primária e secundária.
Do ponto de vista da igualdade, ou seja, do ponto de vista das diferenças relativas entre os
grupos sociais, as políticas sociais visam sobretudo reduzi-las.
Políticas
redistributivas, assim como políticas focalizadas, tais como programas de mínimos sociais,
de inclusão, de transferências monetárias, de renda mínima etc. referem-se a esse princípio.
Que ilações poderiam ser extraídas desses princíios para a perspectiva da cooperação
descentralizada em matéria de coesão social e combate à pobreza? Sugiro que se pense em
dois dos mais diretos corolários daqueles princípios:
a) o combate à pobreza, no marco das sociedades democráticas e dos estados de bemestar social se inscreve no quadro dos direitos socias e humanos. São esses que, em
última instância, conferem legitimidade, universalidade, sustentabilidade e eficácia
às ações voltadas à supressão da pobreza;
b) o garante em última instância dos direitos sociais é o Estado. Esta é sua
função precípua, não passível de ser substituída por nenhum outro ator, nenhuma
parceria. . Mais ainda, apenas quando inscritos na institucionalidade jurídico-legal
do estado, podem aqueles direitos tornarem-se universais.
A política social como promoção do desenvolvimento humano, apoiado nas capacidades e
potencialidades das pessoas e das coletividades
A política social concebida como desenvolvimento humano compartilha das
contemporâneas visões do bem-estar e desenvolvimento social21. Parte do suposto de que o
centro do desenvolvimento é o ser humano, logo o objetivo do desenvolvimento é a
ampliação das oportunidades das pessoas. Várias outras premissas decorrem deste suposto
inicial.
Desde logo, este enfoque amplo do Desenvolvimento Humano se distancia de concepções
estreitas que tenderiam a reduzir o desenvolvimento ao mero crescimento econômico, mas
21
- O PNUD foi pioneiro na disseminação desse conceito.
difere também daquelas que tomam o ser humano como meio, instrumento ou beneficiário
passivo da produção de riqueza e bem-estar. Ao contrário de opor-se ou reduzir a
importância do crescimento econômico, a perspectiva do desenvolvimento humano supõe o
crescimento econômico, considerando-o entretanto não um fim em si, mas um meio
necessário, embora não suficiente, de se alcançar o progresso das pessoas e das sociedades.
Mas também porque opera com um conceito complexo de desenvolvimento,
entendido como processo formado por fatores simultaneamente sociais, econômicos,
demográficos, políticos, ambientais e culturais.
Mas é importante enfatizar, também, que tal concepção diferencia-se da justa porém
insuficiente noção de desenvolvimento como atendimento de necessidades básicas
requeridas pelos grupos despossuídos. Esta última concepção, estratégica é verdade para o
atendimento das urgências sociais, acompanhou sempre as visões mais
assistencialistas e não democráticas dos programas sociais, em especial os
dirigidos às populações e coletividades pobres. E tende a focalizar somente as lacunas
e ausências,
muito pouco os recursos, os êxitos já alcançados, as oportunidades e
potencialidades desses mesmos grupos carentes.
Fixemos esse último aspecto. Inspirados nas instigantes elaborações de Amartya Sen e das
teses sobre capital social, vários autores22 têm chamado a atenção para as duas
maneiras frontalmente diferentes de conceber o enfrentamento da pobreza e o
desenvolvimento das coletividades:

um modo negativo, que enfatiza deficiências e problemas, ou seja, uma visão que parte
do que falta, do que precisa ser feito;

um modo positivo, que enfatiza as capacidades, as potencialidades, os “ativos”
das pessoas e das coletividades, ou seja, uma visão que parte do que existe, do
que as próprias pessoas são capazes de fazer.
Darcy de Oliveira (2003) sistematizou essas visões e lembra que a primeira, a
centrada sobre a carência, tende a transformar os membros das coletividades em
clientes ou beneficiários passivos de ações pensadas e executadas por outros. “...
Quando o ponto de partida é o que falta, a expectativa é que a solução seja a decorrência de
programas e recursos que alguém ou alguma instituição vai destinar, de fora para dentro e de
cima para baixo, para resolver o problema”. (Darcy de Oliveira, op. cit. p. 2)
Já a segunda visão partilha da idéia de que “... é muito mais viável produzir solidariedade
social e melhoria da qualidade de vida a partir do investimento nas capacidades das pessoas
e comunidades do que pretender satisfazer uma lista interminável de necessidades e
carências” (idem, p.:2).E acrescenta:
- Ver, por exemplo, Sen, A. , 2000; Kretzmann & McKnight, 1993; Cardoso & Darcy de Oliveira & Franco,
2002; Darcy de Oliveira , 2003. Ver também o conjunto das publicações de The Asset-Based Community
Development Institute, da Norwesther University, disponível em http://www.northwestern.edu/ipr/abcd/abcdtopics.html
22
“ Comunidades vibrantes e empreendedoras são aquelas nas quais as capacidades
dos seus integrantes são identificadas, valorizadas e utilizadas. Comunidades débeis,
sem poder e iniciativa, são ambientes em que os talentos e aptidões de seus membros
não são aproveitados. (...)
Para que processos sustentáveis de desenvolvimento se ponham em marcha é

preciso mudar de olhar. Ao invés de começar pelo mapa das carências e necessidades,
vendo o que falta, o que é problemático, a matéria prima para a ação transformadora
deve ser o mapa das capacidades e recursos existentes na comunidade.

é importante observar que quando se fala em recursos não se está pensando
somente em dinheiro. Recursos são também – e em primeiro lugar –

as capacidades e energias locais bem como as relações e conexões que os moradores
de uma determinada localidade estabelecem entre si.
Recursos entendidos como capital social – ou seja, as relações de confiança e colaboração
entre as pessoas, sua capacidade de associação e cooperação, as redes informais
de solidariedade, proteção e ajuda mútua – existem em abundância no interior de
qualquer comunidade por mais pobre que ela pareça, à primeira vista, a um observador
externo.”
(idem, p.: 3). É direta e estreita a pertinência dessa concepção positiva de
desenvolvimento das pessoas e das coletividades para os objetivos e práticas da
cooperação descentralizada. Desde logo, porque essa forma de conceber a
dinamização das coletividades, o investimento nas capacidades coletivas e o
reforço das interacões comunitárias constituem potentes mecanismos de produção e
reiteração da coesão social.
Coesão social supõe a incorporação dos distintos estratos sociais em um “.... destino
comum, caracterizado por mais igualdade de oportunidades, pelo combate à marginalidade e
o ataque a situações de pobreza e à deterioração social” (CeSPI, 2001, p. 6).
Contrariamente, a ausência de uma visão de “destino compartido” é indicador
de fragmentação social.
São estas também as bases em que se pensam as dinâmicas de desenvolvimento local, de
ativação das coletividades em direção ao desenvolvimento. O desenvolvimento local longe
está de ser um processo meramente admnistrativo e institucional. Envolve políticas
enraizadas no tecido social; participação dos vários atores, parcerias de diferentes
tipos. Como já se chamou a atenção,
“De esta perspectiva, un rol de grande relevancia
puede ser jugado por la
cooperación decentralizada europea a través de la promoción de partenariados
territoriales euro- latinoamericanos. Los temas de la lucha contra la pobreza, la
inclusión social y la consolidación democrática están en la base de muchas
experiencias de cooperación decentralizada.” RECAL / CeSPI (2002, p. 8)
É claro que, para sua efetiva concretização, estas diretrizes de desenvolvimento local
exigem o específico conhecimento das potencialidades, capacidades e demandas de
cada das cidades, localidades e territórios envolvidos na cooperação.
Que estratégias de políticas de enfrentamento da pobreza poderiam ser concebidas,
em baase aos princípios e orientaçãoes até aqui referidos?
Penso
que as
estratégias universalistas de enfrentamento da pobreza podem contribuir para reforçar
e ampliar as estratégias da cooperação descentralizada esse campo. Senão, vejamos.
2.3. Estratégias universalistas de enfrentamento da pobreza
Uma estratégia de enfrentamento da pobreza fundada nos valores, princípios e
conceitos indicados, envolve a ativa participação e comprometimento de vários atores
sociais, e se apoia em pelo menos quatro pilares de sustentação:

a produtividade - através do aumento da participação das pessoas no
processo produtivo. O que requer um inteligente e contínuo investimento nas
pessoas, assim como ambientes macroeconômicos favoráveis;

a equidade - através da ampliação e garantia da igualdade de oportunidades
para todos os setores e grupos humanos;

a sustentabilidade - ou seja, os mecanismos asseguradores do livre e
completo acesso às oportunidades, tanto no tempo presente quanto para o futuro.
Em outros termos,
mecanismos que constantemente recomponham e
regenerem todos os capitais e recursos utilizados, permitindo às futuras gerações
igualdade de opções e no mínimo os mesmos recursos para seu bem-estar

a potenciação das capacidades das pessoas (empowerment) - entendido como
o desenvolvimento das pessoas, o desenvolvimento humano não se confunde
com assistencialismo, paternalismo ou caridade. Antes, tem por referência a
dignidade humana, e o suposto de que as pessoas têm capacidades para eleger por
si mesmas oportunidades. Para tanto, devem gozar de liberdade e poder influir nas
decisões.
Desde logo, como se pode verificar, estes pilares ou orientaçãoes já supõem uma
dada articulação entre o crescimento econômico, o progresso social e o
aprofundamento da democracia. Um padrão de desenvolvimento neles fundado
orientar-se-ia pelos mesmos objetivos que Kwon (2003, p. 5) afirma serem os de um
Welfare State Desenvolvimentista inclusivo, quais sejam:
-
que nenhum segmento da população seja deixado à margem do desenvolvimento e das
transformações;
que se mobilizem amplas camadas da população, assegurando sua participação no
processo do desenvolvimento;
que a eqüidade social seja objetivo tanto moral como econômico, pela sua contribuição
ao aumento, no longo prazo, da eficiência;
-
que se confira alta prioridade ao desenvolvimento dos potenciais humanos,
especialmente o das crianças, evitando a desnutrição nos primeiros anos de vida
e proporcionando-lhes serviços de saúde e oportunidades.
São claras as decorrências dessas linhas estratégicas para as políticas e programas sociais
através das quais se quer enfrentar a pobreza. Desde logo, é estranha e incorente com tais
princípios, a oposição políticas universalistas X políticas focalizadas, que polarizou o
debate sobre o tema na América Latina, até bem pouco tempo atrás. Dos pontos de vista
teóricos, éticos e analíticos aqui registrados, a universalidade e a solidariedade estão na
base do desenho e das articulações de programas com os quais se quer enfrentar a pobreza e
promover a coesão social. O que se quer dizer com isso? De um lado, expressam a
convicção de que a melhora dos padrões de eqüidade e igualdade serão tanto melhor
alcançados quanto mais se apoie o combate à pobreza e à exclusão social em
políticas e programas universalmente oferecidos e garantidos pelo estado a todos os
cidadãos. Muitos e conhecidos são os argumentos em que se fundamenta esta certeza.
Restrinjo-me a alguns deles.
Um dos pilares da edificação dos modernos estados de bem-estar social, a universalidade
traduz, no escopo das políticas, o direito social incondicional e é através deles que se opera
com mais efetividade a “igualação das oportunidades” e a redução das desigualdades
no ponto de partida. Programas universais em geral se referem a políticas sociais de base –
tais como educação e saúde -, são financiados principalmente por recursos fiscais e
não admitem, para seu acesso, discriminações de qualquer ordem, como sejam as de
classe, renda, gênero, raça, religião etc.
Há razões também de ordem política: programas seletivos, destinados apenas a segmentos
pobres da população, tendem a contar com bases mais fracas de legitimidade e apoio, que
os programas universais destinados igualmente a todos os cidadãos. Há ainda razões
de eficiência e eficácia: a separação de pobres e não pobres tende a reduzir a
eficácia dos programas contra a pobreza, como demonstram as pesquisas sobre a
“guetização” do meio social e o isolamento dos próprios programas, nos Estados Unidos
(Skocpol, 1991). . Finalmente, o universalismo não se contrapõe à diversidade sóciocultural. Ao contrário, supõe que as diferenças de língua, de cultura e de raçã não podem e
não devem operar como fator de exclusão ou obstáculos à incorporação social. Mas
supõe também que, no seu interior, ou seja, no interior de programas universais de base
comum, se franqueie o acesso a conteúdos distintos para cada grupo ou identidade,
preservando-se porém a igualdade nos níveis de qualidade.
Ora, sabe-se sobejamente que, em sociedades muito desiguais, a desigualdade se reproduz
também através dos programas universais. Dito de outro modo, por detrás do
universalismo, pode e é comum que aconteça, se perenizar a desigualdade. Entre as várias
dimensões e características da pobreza e da carência extrema, está a sua alta probabilidade
de reprodução inter-generacional, o que pode ocorrer mesmo quando as gerações
mais novas das famílias pobres têm acesso a programas sociais universais que, em
princípio, tenderiam a romper tal círculo de reprodução da pobreza. Isso se dá pelas
conhecidas
dificuldades, impostas pela mesma situação de carências, de que tais pessoas se beneficiem
completamente dos programas oferecidos23.
Por isso mesmo, ações focalizadas junto a tais populações tornam-se necessárias, seja para
imediatamente ampliar seu bem-estar, seja para reforçar sua posição relativa na apropriação
dos benefícios dos programas universais, reduzindo-se as brechas sociais24. Mas
sempre referidas aos programas universais, e preferentemente, implementadas no
interior dos mesmos (focalizar no universal).
- No caso da educação básica, por exemplo, tendem a apresentar dificuldades de permanecer na escola e
cumprir a escolaridade básica, ou apresentam dificuldades de aprendizagem muitas vezes relacionadas com
carências experimentadas na primeira infância.
23
- O conceito de brechas sociais ou brechas de eqüidade faz referência às assimetrias ou desigualdades produzidas por
fatores específicos, que geram diferenças observáveis e quantificáveis entre grupos, setores ou sociedades. E remete aos
parâmetros ou aos níveis de desenvolvimento almejados pela sociedade. Isto é, as distâncias ou desigualdades às quais se
refere são estimadas ou medidas segundo uma norma, um valor em relação ao qual se estabelecem as medidas.
Por exemplo, se a educação fundamental é o parâmetro legítimo almejado por uma dada sociedade, será em relação a ele
que se estimarão as brechas, ou seja, o quanto falta, para determinados grupos atingirem-no. Estimada a brecha
educacional, o passo imediato é o do estabelecimento das metas temporais para superá-las. As brechas e seus
cálculos têm sido considerados instrumento vantajoso para o estabelecimento de diagnósticos sociais assertivos e
precisos, capazes de orientar decisões. Isto porque, estabelecidas as medidas das distâncias entre grupos de pessoas,
segundo os territórios em que se localizam, muito rapidamente podem ser estabelecidas também metas e
prioridades, diretas e transversais, quantificadas no tempo.
24
3. Cooperação descentralizada e estratégias de combate à pobreza:
potencialidades e desafios institucionais A integração e articulação dos
programas, a descentralização, a interação e a parceria entre os atores, a ação em rede, o
local e o nacional, o nacional e o internacional – muitos e complexos são os temas
e
desafios que se enfrentam na implementação de
programas sociais, especialmente os similares aos aqui tratado, ou seja, voltados para
o combate à pobreza e implementados em base à cooperação entre cidades.
As experiências empíricas a que fizemos referência na Seção 1 mostram bem o quanto
a cooperaçãodescentralizada se constitui em um notável processo de construção
institucional. Pretendendo o estabelecimento de laços estreitos e duradouros de colaboração
entre as cidades, é de se esperar que entre seus resultados, para além do reforço das
instituiçòes e capacidades existentes nas coletividades locais, reforcem-se também e, mais
que, isso, criem-se instituições da interrelação internacional, capaz de sustentar mais
à frente, e de modo duradouro, aa colaboração entre cidades.
Até onde este
processo tem avançado, mais além das relações de confiança já mobilizadas, é uma
questão impossível de se responder no plano da Rede 10, por ser muito jovem. Mas
seguramente vem sendo alcançado nos programas mais antigos, como o Favela-Bairro
(UE/Rio de Janeiro), o Programa Integrado de Inclusão Social (UE/Santo André), ou no
Programa Integral para a Superação da Pobreza Urbana (UE/Chile), referidos
anteriormente.
As evidências coletadas junto àqueles programas revelam tanto as preocupações dos
gestores e coordenadores com questões dessa natureza, quanto mostram certos
desafios e obstáculos que se enfrentam exatamente no plano de desenho e no “modo
de ação”
das
redes e programas, em especial os desafios da articulação das políticas e as
(in) capacidades institucionais municipais, de outro. Mas também dimensões de desenho
e do
“modo de fazer” dos programas de cooperação, tais como: os tipos predominantes de
parcerias, as quantidades e heterogeneidades dos parceiros sócios, a circulação
de informações e a solidificação da aprendizagem institucional.
Questões
relativas ao monitoramento e à avaliação de resultados parecem também ocupar lugar
destacado nas preocupações dos gestores, assim como na avaliação dos programas.
Esta Seção dedica-se ao exame de dimensões e desafios institucionais enfrentados
nas experiências de cooperação descentralizada.
3.1. Instituições da política social no campo do combate à pobreza: integração e
integralidade das ações
A proverbial fragmentação da politica social adquire características acentuadas no
campo dos programas contra a pobreza. Se por razões de eficácia já seria importante
integrar as ações, mais seriam por razões da própria concepção de pobreza referidas
nas seções anteriores. Entretanto, há um conceito mais geral de articulação que antecede e
não se reduz à questão da integração administrativa e burocrática de programas e
ações.
Convém refletir
sobre
isso. Ou seja, não se trata de pensar a questão da integração e articulação de programas tão
somente no plano organizacional, administrativo e burocrático, e sim do desafio de
conceber a integração no âmbito do sistema de proteção social como um todo. É
nesse primeiro
e mais geral nível que cabem, em primeira instância, as
preocupaçãoes com a referida integração.
A situação de pobreza significa, so um certo aspecto, a vulnerabilidade de certos
grupos frente aos riscos sociais. Por isso mesmo, entre os diagnósticos iniciais
tendentes à identificação e localização da população pobre, cabe saber quais riscos sociais
estão ou não sendo cobertos, e como. E que distâncias separam, na cobertura e qualidade
dos serviços, os grupos da população.
O conceito de rede de proteção social, que decorre dessa mesma concepção, não significa
necessariamente a integração automática e administrativa de programas, ou a centralização
de ações. Significa sim articulação, mas nesse plano maior da ação simultanea de cobertura
dos riscos sociais, segundo os ciclos de vida dos segmentos da população.
O objetivo do programa de enfrentamento da pobreza é o de promover o desenvolvimento
social integrado e inclusivo, para o quê, além da promoção da maior eqüidade, a política
social orienta-se também para trazer para a rota do desenvolvimento social, no mais rápido
tempo, aqueles grupos da população que, por distintas razões, encontram-se marginalizados
do progresso social, afastados das oportunidades existentes, conferidas pelos
programas sociais universais.
Vários são os significados e objetivos desse esforço concentrado e focalizado da
política social. Desde logo, trata-se de aqui de remover os mais fortes obstáculos
que vêm impedindo, a estes grupos, de se beneficiarem dos bens e serviços sociais desde
há muito oferecidos à população. Como se sabe, as carências são cumulativas e tendem a
aprisionar as pessoas nos férreos círculos viciosos da pobreza. Romper com tal estado de
coisas é um dos objetivos da rede social.
O outro, é a promoção do reconhecimento, da identificação e da mobilização, por
parte desses mesmos grupos e comunidades carentes, das suas potencialidades e
capacidades, forma única de lograr a sustentabilidade, no tempo, da sua
autonomizacão e progresso econômico e social. Como
já
o
dissemos,
o
aproveitamento do capital social próprio, o estímulo à participação ativa e construtiva, o
desenvolvimento institucional adequado – são estes,
entre
vários
outros,
os
mecanismos
que,
estimulados
pela
ação
inteligente, contribuirão para o
desenvolvimento social.
E tanto mais efetiva será tal estratégia de inclusão social quanto mais integrados, coesos e
complementares, forem os programas e as ações sociais desencadeadas através da rede de
proteção social. Não se rompe o círculo da pobreza e da exclusão com ações fragmentadas e
dispersas, no espaço e no tempo.
A integração é sobretudo a intervenção simultânea nas várias dimensões sociais do
desenvolvimento das pessoas e seu meio, o que se alcança por uma correta e precisa
identificação e quantificação das necessidades e demandas. Por outro lado, a
integração refere-se também à circunscrição do espaço, isto é, à territorialização das
ações frente a
uma dada população de um dado território.
Como se inserem os programas e projetos da cooperação descentralizada nos sistemas de
proteção social, tal como estão implantados nas cidades envolvidas? Teoricamente, um dos
resultados a alcançar é exatamente o de inserir a população-alvo nos sistemas nacionais de
proteçào social em melhores condições do que até então experimentaram. Creio que esta é
uma questão-chave, nem sempre considerada nos projetos.
3.2.
Desenvolvimento social e programas contra a pobreza: potencialidades
e limites daos processo de descentralização
É consensual a tese de que politicas e programas sociais serão tão mais eficazes, quanto
mais descentralizada seja a sua implementação. Mais ainda os programas para
o enfrentamento da pobreza. Entretanto, sabe-se também, que as relações entre
descentralização e equidade são complexas e nem sempre caminham no mesmo
sentido. Examinemos a questão sob o prisma da cooperação descentralizada para o
combate à pobreza.
Segundo a volumosa literatura dedicada ao tema, programas sociais descentralizados
são mais vantajosos e eficientes que os centralizados principalmente porque:
i)
no plano político, tendem
a
apoiar-se em
processos
decisisórios
e
de accountability mais participativos e democráticos;
ii)
no
plano da formulação e desenho dos programas, supõem melhores e mais completas
informações, portanto maior adequação das respostas às características específicas das
"necessidades" e demandas e, ainda de introdução de inovações.
No caso das redes de serviços sociais públicos, a literatura aponta, entre suas bondades, o
fato de que a descentralização supõe e simultaneamente reforça uma dada capacidade
administrativa (state capabilities) e de governo (da governance) das unidades para as quais
se delega ou se transfere poder, estimulando e transmitindo a esses níveis subnacionais ou
instâncias
as
energias
modernizadoras
anteriormente monopolizadas
pelos
executivos centrais. Em resumo, descentralização, participação, governance e
aprofundamento da democracia constituiriam dimensões de uma mesma e complexa
equação.
No caso específico de programas de combate à pobreza, mais fortes ainda seriam as razões
a apoiar as formas mais descentralizadas. Na base da argumentação, estão tanto o caráter
multifacético e a heterogeneidade das situações de pobreza, quanto a rapidez com
que podem ser alteradas certas características que, na maioria das vezes, integram regras
dos programas – por exemplo, renda e idade dos membros da família.
O plano local, portanto, facilitaria a identificação adequada dos segmentos pobres e
das suas específicas necessidades, assim como viabilizaria as relações interpessoais
entre
“autoridades” dos programas e os seus beneficiários - um tipo particular de aproximação
que possibilita o conhecimento da cultura, dos hábitos e valores, condição do enraizamento
socialmente eficiente dos programas.
Três aspectos positivos, agora no plano do desenho e operação dos programas, derivariam
da sua descentralização. De um lado, a sua melhor focalização, ou seja, a maior
probabilidade de que atinjam efetivamente o público a que se destinam, evitando-se assim
os tradicionais (mis)targeting que costumam acompanhar programas dessa natureza.
Em seguida, em decorrência da flexibilização, a maior possibilidade de que, frente a
um grupo-alvo específico, os programas sociais atuem de modo integrado,
potencializando-se assim sua capacidade de romper com o círculo vicioso da pobreza, o que
não ocorre quando as ações são fragmentadas e descontínuas. Finalmente, a
descentralização impulsionaria e viabilizaria melhores e mais sistemáticas práticas de
monitoramento e avaliação dos programas.
Muitos desses resultados positivos têm sido registrados nos abundantes estudos e avaliações
empíricas da descentralização de programas sociais, em especial os referentes a
países latinoamericanos que, com grande continuidade, há mais de vinte anos vêm
implementando políticas nessa direção (Raczynski & Serrano, 2001; Draibe, 1998a,
1999a , 1999b, 2004; Draibe & Arretche, 1997) . Também a cooperação
descentralizada apoia-se em uma concepção radical de descentralização, reforçando as e
as capacidades autonomias locais. Entretanto, são ainda confusas ou pouco delineadas
as tendências apontadas nos estudos sobre descentralização. Para dizê-lo de forma clara e
breve, a descentralização não constitui panacéia para todos os males, como
ingenuamente tendeu a ser vista em muitos meios políticos e intelectuais da região,
especialmente nas primeiras ondas daquele processo, nos anos 80. Aqueles mesmos
abundantes estudos de base empírica a que se fez referência registraram também os
fortes obstáculos institucionais, econômicos e sociais que enfrentam os processos de
descentralização de políticas públicas os quais, por isso mesmo, nem sempre nem
automaticamente são acompanhados por resultados positivos.
Muito brevemente, como cabe neste trabalho, enunciarei as principais evidências que
apoiam um certo ceticismo, em relação à descentralização, enfatizando as que mais possam
interessar ao exame da experiência de cooperação descentralizada em programas contra a
pobreza.
-
a descentralização pode ser parcial e ou apenas aparente.
UNICAMP - BRASIL
Principalmente
no
caso
de
programas
sociais
públicos,
processos
aparentemente descentralizados podem abrigar ou apoiar-se em estruturas decisórias e
de poder ainda muito centralizadas.
Mas o significado dessa constatação
pode ser variado e exige atenção.
Processos parciais e incompletos podem ocorrer, ou mesmo a descentralização
pode estar sendo conduzida segundo formas inadequadas, frente aos objetivos
buscados. Isso é comum e admite correções ou aperfeiçoamentos. De todo modo,
trata-se de uma situação distinta da que apontamos, em seguida.
-
a descentralização não nega nem suprime a natureza buocrática e a estrutura vertical
do Estado
Diferentemente da situação anterior, os processos de descentralização não atingem
os resultados esperados porque os que assim o julgaram quizás tenham partido de
uma errônea
concepção,
de
uma
irreal
expectativa,
acerca do
que significaria a descentralização no interior do Estado. O
Estado é uma estrutura burocrática vertical, que em última instância resiste à
descentralização. Dito de outro modo, nenhum processo de descentralização, por
mais radical que seja, suprime tal natureza do Estado, nem mesmo pareceria adequado
que tal ocorresse, em Estados democráticos. Ora, esta realidade nem sempre tem sido
convenientemente tratada ou aceita.
Isso não quer dizer que as estrutura estatais não admitam descentralização.
Admitem sim, e o fazem sob formas as mais variadas, segundo sejam federativas ou
unitárias as estruturas políticas do Estado, ou segundo variem os sistemas de delegação
de poder, de transferência de recursos e de funções. Ainda assim, nada mais estranho ao
estado que a decisão ad hoc, que a negociação caso a caso, ou comportamentos
absolutamento autônomos das burocracias.
Poder-se-ia argumentar que as tendências contemporâneas apontam fortemente na
direção de formas radiciais de descentralização “fora do Estado”, como são as parcerias,
ou os processos de terceirização. Em certo sentido, é verdade. Mas não estariam
apontando também para o desmantelamento do estado, como recentemente insistiu
Suleiman (2003)?
-
descentralização e igualdade social nem sempre caminham no mesmo sentido.
É corrente, na literatura, a afirmação de que governos centrais são mais
adequados para
corrigir
desigualdades
e melhorar
estruturas de
oportunidades, no âmbito nacional25. Entre os argumentos, está o de que
funções redistributivas caberiam precipuamente ao nível de governo capaz de
localizar as desigualdades sob a ótica nacional. Também se insiste em que os
recursos e as capacidades decisórias centralizadas podem evitar conseqüências
negativas da heterogeneidade das provisões
- Isso porque funções redistributivas caberiam precipuamente ao nível de governo capaz de localizar as desigualdades
sob a ótica nacional. Por outro lado, se supõe que os recursos e as capacidades decisórias centralizadas podem
evitar conseqüências negativas da heterogeneidade das provisões locais de bens públicos: a forte melhora da
provisão de serviços de uma dada localidade corre sempre o risco de atrair populações externas, que acorrem
exatamente para beneficiar-se daquela melhor provisão que, entretanto, tenderia a piorar pela pressão da demanda.
Nessas circunstâncias, apenas níveis superiores de decisão poderiam cumprir funções de equilíbrio em espaços nacionais
mais amplos.
25
UNICAMP - BRASIL
locais de bens públicos: a forte melhora da provisão de serviços de uma dada localidade
corre sempre o risco de atrair populações externas, aumentando a pressão da demanda e
provocando, no momento seguinte, uma provisão insuficiente e ou de pior qualidade.
Nessas circunstâncias, apenas níveis superiores de decisão poderiam cumprir funções de
equilíbrio em espaços nacionais mais amplos.
Que efeitos teriam os processos de descentralização de programas sociais públicos sobre
as desigualdades sociais? Na maioria das vezes, espera-se que contribuam para a
redução da desigualdade, dadas aqueles características positivas antes
anotadas. Entretanto, os resultados podem produzir três tipos de efeitos, quanto às
desigualdades: podem ser nulos, isto é, não afetar a estrutura de desigualdades
pré-existente; podem contribuir para a reprodução da desigualdade e, finalmente,
podem acentuá-la.
Em estruturas sociais muito desiguais, se a descentralização não for acompanhada por
mecanismos redistributivos, aqueles resultados negativos difiiclmente podem
ser anulados. E podem ainda ocorrer, o que é infelizmente comum, que os
próprios programas sejam afetados pela desigualdade. Vejamos
-
a descentralização pode resultar na dissociação entre “programas pobres
para comunidades mais pobres”e “ programas ricos para comunidades mais ricas”
A implementação e o desempenho dos programas sociais tendem a ser fortemente
condicionados por fatores estruturais – tais como os fatores sócioeconômicos – e
institucionais – por exemplo, os tipos, tamanhos e qualidade das instituições
e organizações nas quais se implentam. Um exemplo pode ajudar a demonstrar
tais situações.
Em estudo sobre a descentralização dos programas federais brasileiros de apoio
ao ensino
fundamental
foram
registradas enormes
diferenças
de
desempenho, tendencialmente mais negativas nas
regiões mais pobres,
nas escolas municipais menores,
nas
escolas
institucionalmente mais
carentes (Draibe,1999b). Em um programa como
o de alimentação dos estudantes, conhecido como Programa da Merenda
Escolar, as chances de que as refeições não fossem servidas regularmente eram
duas vezes maiores para as escolas municipais localizada nas regiões mais pobres do
país, do que para as escolas estaduais das outras regiões. Mas
os
condicionantes institucionais do desempenho revelaram-se ainda mais acentuados
ainda. No caso do programa TV Escola26, verificou-se que tinha 4 vezes mais chances
de estar implantado em escolas experientes em gestão, 3 vezes mais chances em escolas
que tinham projetos pedagógicos, 2 vezes mais chances em escolas cujo diretor tinha
mais alta escolaridade. Escolas com diretores experientes na funcão tinham até 8 vezes
mais chances de receber aportes diretos de recursos, no programa de descentralização
dos mesmos27.
- Tanto o Programa da Merenda Escolar quanto o programa TV Escola são programas centrais, de
responsabilidade do Ministério da Educação, implmentados em todo o país, nas redes escolares dos estados e
dos municípios, mediante variadas modalidades de descentralização. O Programa TV Escola é um programa
de capacitação docente através de emissões televisivas via satélite.
27
- Através de modelo de regressão logístico, foi estimado o risco relativo de se obter de terminada resposta
em diferentes subgrupos da amostra, através da verificação da influência das covariadas no desempenho
26
e Cooperação descentralizada, coesão social e luta contra a pobreza
UNICAMP - BRASIL
O que se verifica, em casos como os exemplificados, é o círculo vicioso entre as condições
sócioeconômicas do meio, as baixas capacidades institucionais, e a baixa efetividade dos
programas destinados exatamente à redução da pobreza.
Obstáculos e desafios desta natureza parecem estar presentes em algumas experiências de
cooperação descentralizada, como mostram, por exemplo, as Redes do Programa URB-AL,
ao registrarem as dificuldades de participação por parte das cidades pequenas, em
geral devidas a carências no plano institucional, especialmente no tocante aos recursos
humanos
(Romero,2004). Seria possível romper e evitar tal círculo vicioso?
Sem dúvida, a resposta é positiva. Em primeiro lugar, porque as experiências
de descentralização revela, entre seus principais logros, serem fortes e rápidos os processos
de aprendizagem institucional, de reforço da capacidade de gestão e da melhora
dos comportamentos organizacionais e administrativos. Por outro lado, por que, no
caso da cooperação descentralizada, é generalizada a posição central da demanda por
capacitação dos gestores e implementadores municipais, como
vimos, na Seção
1, e esse é, inegavelmente, um eixo decisivo para a redução das desigualdades,
entre as cidades, no plano institucional28. O desafio maior é o de identificar quais
mecanismos e incentivos poderiam atuar no “ponto de partida”, corrigindo ou
reduzindo a desigualdade da composição das cidades participantes da cooperação,
viabilizando a participação das cidades pequenas das duas regiões, especialmente da
América Latina e Caribe.
Em certa medida, a ação em rede e a mobilização das capacidades locais e das
pessoas constituem outros e decisivos mecanismos institucionais que têm atuado na
direção de reduzir ou minimizar o efeito da desigualdade institucional nos programas
de combate à pobreza.
3.3. Rompendo limites: a ação em rede e a dinamização das capacidades locais A
redefinição do papel do Estado e dos modos públicos de ação – reforçando as parcerias e as
redes -, a reorganização da sociedade civil, o crescente envolvimento do Terceiro Setor
nos programas sociais públicos e a “revolução do local” (Franco, 2003), estão entre
as principais
manifestações
das
transformações
contemporâneas
e
da
sociedade
do conhecimento e da
informação para a qual parecem conduzir. Aqui também já se acumulou farta sociologia,
não havendo necessidade de repoduzir o que já se sabe com abundância. Mas vale a pena
retomar alguns temas envolvidos nesses processos gerais de transformação, sob a ótica da
cooperação descentralizada.
eficiência dos programas. Foram considerados os seguintes tipos de variáveis: região, porte do município, o
porte da escola, rede escolar, indicadores de infra-estrutura e de equipamentos da escola. Entre
os institucionais, a escolaridade, a experiência e o grau de especialização do diretoir; a presença de
coordenador pedagógico; a presença de órgão coletivo para a função executora; a experiência da
escola em gestão de recursos e desenvolvimento de projetos.
28
- Segundo depoimentos coletados junto aos gestores da Rede 10, até mesmo a atividade inicial de
organização dos projetos já constitui uma excelente janela de oportunidade para o intercâmbio de experiências
e o aporte que cidades institucionalmente mais desenvolvidas e experientes podem fazer para as mais carentes
nesse plano.
As virtudes da ação em rede estariam a sua “vocação cooperativa”, na teoricamente infinita
quantidade de membros ou parceiros que podem envolver-se nessa forma horizontal
de organização social, e nos mecanismos que tipificam a sua dinâmica:
articulação, negociação, complementaridade (Brant de Carvalho, 2003).
No caso dos programas sociais, tal modo de ação responderia i) ao reconhecimento
da incompletude e necessária complementaridade entre serviços e atores sociais; ii)à
substituição dos programas fragmentados por programas integrados e multisetoriais; iii) ao
reconhecimento de que a ação pública é mais eficiente quando está fortemente conectada
com o conjunto de sujeitos, organizações e serviços da cidade (Brant de Carvalho, idem).
Atuando em base territorial definida, articulando os atores cruciais, estatais e não estatais, e
enraizando-se na dinâmica do crescimento local, sem dúvida a ação em redes parece
ter aberto uma muito positiva frente de ação social, rompendo com muitos daqueles
limites institucionais antes
assinalados(Fleury, 2002). Também a cooperação descentralizada, quando implantada
em rede, beneficia-se das vantagens e possibilidades abertas por esta forma de
articulação, como comprovam as experiências referidas na Seção 1, entre elas as Redes do
Programa URB-AL.
A própria ruptura com a concepção tradicional de estado, nessa nova estrutura
multicêntrica, constitui processo relativamente complexo de ser implantado, por várias
razões, até mesmo as de ordem cultural. Dificuldade que se manifesta dos dois lados
da balança., De um lado, na
ainda forte concepção vertical do Estado-centro, que
dificultaria muitas vezes as articulações e o estabelecmento de consensos entre os
parceiros. Nesse plano, a ação didática da própria participação em rede, acentuada
ainda pelo reforço intelectual disseminado pela coordenação, tende a contribuir para
a minimização do problema.
Mas o outro lado da questão é a dissolução da especificidade do Estado entre os parceiros,
como se fosse mais um e igual, entre os pares. Voltemos à questão tratada antes. O Estado
é uma estrutura burocrátical, vertical e centrada. As reais e fortes mudanças de paradigmas
da sua ação, e a necessária redefinição do seu papel e espaço de atuação, não suprimem a
característica. Ao contrário, talvez em decorrência dessas mesmas mudanças, maiores
e maisreforçados devam ser seu poder regulatório, suas funções equalizadoras e
principalmente a função de generalização e garantia dos direitos da cidadania. Burocracias
fortes e independentes, mas sempre regradas e obedientes à lei, constituem a possibilidade
do cumprimento daquelas funções.
Sem dúvida, essas características introduzem rigidez na ação do Estado, rigidez entretanto
que não se dissolve, nem poderia, com a descentralização e a flexibilização. Haveria
incompatibilidade entre essa característica, e a maior autonomia e respeito à especifidade do
local? Entre essa característica e a forma mais ágil ou autônoma com que pode atuar outro
tipo de parceiro – uma ONG ou uma empresa? Entre tal característica e a ação em rede? É
bem provável que sim, mas aqui também se trata de um desafio mais que de um obstáculo
absoluto.
Considere-se, a respeito, a ação em rede. Se esta se assenta em mecanismos de articulação,
negociação e estabelecimentos de consensos, já por aí se pode antever um limite imposto
pela estrutura do Estado. Nem suas burocracias são especialmente aptas à função negocial,
nem podem negociar tudo, já que limitadas pelas regras burocráticas e, em última instância,
a lei.
O segundo aspecto a destacar é o referente ao Terceiro Setor. As fortes tendências
de mobilização
social, de ativação e organização da sociedade civil, e de
ampliação da responsabilidade social, ampliaram enormemente as possibilidades da
ação social não estatal e das parcerias entre o estado e setores da sociedade civil
organizada. Mais ainda quando a tais tendências se juntam também as tendências à
territorialização das ações, ao enraizamento local dos programas.
Aqui também é importante evitar a panacéia, a receita fácil ou o encantamento
ingênuo. Lembro pelo menos duas dificuldades que enfrentam os programas sociais
descentraliados, nesse campo da ação inovadora do Terceiro Setor. A primeira diz respeito
à pequena escala em que tendencialmente são realizadas as suas boas práticas, o que
levanta recorrentemente a questão de como e através de quais mecanismos poderiam
ser generalizadas aquelas experiências.
A segunda questão diz respeito ao “encolhimento” da sociedade civil organizada nas
comunidadaes muito pobres e carentes. Não se encontram em abundância, nem se
criam facilmente,
organizações
não
governamentais
dedicadas
ao
trabalho
social
em comunidades muito
carentes. Pobres comunidades tendem a ser pobres também em organizações deste
tipo, como mostram os estudos sobre pequenos municíios do Nordeste brasileiro.
É verdade que tal ausência não se constitui em impedimento absoluto para que se instaure
uma dinâmica de desenvolvimento nessas mesmas pequenas e pobres comunidades. Mas é
conveniente ter em conta aquela ausência típica, sob pena de se idealizarem as situações,
ou se operar com supostos irreais, na formulação de estratégias de enfrentamento da
pobreza.
Finalmente, o terceiro aspecto a destacar diz respeito às relações dos programas contra a
pobreza e a dinâmica local de crescimento, de desenvolvimento. Combater a pobreza sob
esta perspectiva, como já dissemos, é gerar oportunidades para instaurar, no local,
um processo de desenvolvimento simultaneamente pessoal e comunitário.
É possível ultrapassar, no âmbito local, a natureza passiva das políticas contra a pobreza,
direcionando-as para políticas ativas e envolvidas no proccesso de desenvolvimento?
A questão tem sido respondida positivamente por várias correntes de pensamento,
que insistem na criação, no plano local, de fontes dinâmicas do crescimento29 e articular a
luta contra a pobreza com tal dinamização do desenvolvimento30 . Enfim, promover
”... un
- Através de variadas estratégias, tais como capacitar empreendedores; reforçar as empresas micro e médias; aumentar o
número dos agentes econômicos; promover a emancipação econômica gerar capacidades etc
30
- Via processos de formação e capacitação para o trabalho; transferências de tecnologias; criação de redes de
provedores e de comercialização etc
29
desarrollo local que contrarreste las actuales tendencias hacia la desagregación social y la
exclusión (RECAL, 2004: p.6). Quando uma parcela da população de uma dada
comunidade se encontre conectada entre si segundo um padrão de rede, regule seus
conflitos de modo democrático-participativo e assuma cooperativamente os desafios,
pode se afirmar que já se instaurou no interior dessa comunidade um processo de
desenvolvimento (Franco, 2004). Ora, então a estratégia de enfrentamento da pobreza
que guarda relações com tais processos é aquela que contribui para a indução do
desenvolvimento humano e social sustentável no plano local, é aquela que atrai
e
capacita segmentos
da população a participarem dessa dinâmica de
desenvolvimento.
Essa é na verdade a noção de inclusão social que se recomenda usar, nas estratégias
de enfrentamento da pobreza. Porque de algum modo, - e aqui vai uma crítica já
manifestada por muitos – a noção corrente de “exclusão social” de algum modo
anula a idéia de capacidades sociais. Concebe-se o “excluído” como o que não tem,
não possui, não participa, quando na verdade sempre tem, sempre possui, sempre
participa – eventual não segundo os modelos e padrões dominantes. É a valorização desse
“ativo” social que está na base da concepção de investimento em capital social.
Entre os projetos de cooperação referidos na Seção 1, os mais antigos, como o
Projeto Favela-Bairro e o PIIS, parecem registrar resultados significativos de dinâmicas
locais de desenvolvimento. Entretanto, não será ocioso lembrar que efetivos e duradouros
processos de crescimento econômico, com geração de emprego, dependem muito
de políticas macroeconômicas e outras, maneaajdas pelos governos centrais,
extravasando portanto a capacidade local.
4.Síntese e recomendações
A cooperação descentralizada no campo do combate à pobreza e no reforço da
coesão social é uma experiência relativamente nova, na Rede URB AL, tendo se iniciado
apenas na segunda fase do programa, especificamente em 2002, através da Rede 10.
Seus resultados, no plano da disseminação de conceitos e de práticas, tendo em vista
a preparação de projetos do tipo A, parecem bastante satisfatórios, o que se registra
seja através do conceito atualizado de pobrza que preponderantemente se maneja na Rede,
seja na ênfase dada aos programas de geração de renda, um modo não
assistencialista de conceber o conmbate à pobreza.
Algumas recomendações podem ser derivadas das reflexões avançadas neste trabalho.
No plano das concepções e dos objetivos
Os objetivos comuns e as estratégias dos projetos da cooperação descentralizada em matéria
de combate à pobreza e inclusão social devem ser tratados:
-
no campo teórico-analítico dos Estado de Bem-Estar Social
-
tendo por base as noções de direito social e direito humano
-
e por estratégia o investimento e a mobilização das capacidades das pessoas e das coletividades
No plano das estratégias de enfrentamento da pobreza
O combate à pobreza deve ser concebido:
-
segundo as estratégias universalistas
-
segundo o princípio de “focalizar no universal”
-
e segundo os princípios da produtividade, da equidade, da sustentabilidade e da
potenciação das capacidades das pessoas
No plano institucional e do desenho dos programas e da Rede Urb AL, recomenda-se:
-
a explicitação do projeto institucional, ou seja, da instituições a serem criadas e que sustentarão
de modo duradouro a cooperação entre cidades;
-
a criação e a implementação de incentivos e estímulos à participação das cidades pequenas e
das cidades do norte europeu;
-
uma sistemática e ampla circulação da informação inter-redes, propiciando acúmulo
de experiências e aprendizagem institucional
-
a revisão dos cronogramas, buscando maior adequação dos prazos no interior de uma dada rede
-
a ampliação das estratégias participativas, tanto no interior da Rede quanto nos sistemas
das cidades parceiras.
BIBLIOGRAFIA
Brant de Carvalho,M.C. 2003. A ação em rede na implementação de políticas e programas
sociais públicos. Doc. De trabalho. Programa Capacitação Solidária. São Paulo s/d
Caldas,E; Laczynski, P; Evangelista, A. P. (2002) Participar em Redes Internacionais, disponível
em http://www.polis.org.br/publicacoes/dicas/111435.html
Cardoso, Ruth, Darcy de Oliveira, Miguel e Franco, Augusto de. Comunidade
Solidária:
fortalecendo a sociedade, promovendo o desenvolvimento. Comunitas. 2002
CeSPI (2001). Escenarios prospectivos del Mercosur e Implicaciones para la Unión
Europea. Roma. Disponível en http://www.sector3.net/recal/documentos/Mercosur_1_spag.pdf
CeSPI / RECAL. (2003). Desarrollo económico local en América Latina.
http://www.sector3.net/recal/documentos/Recal_5.pdf
Cominnetti, Rosela & Di Gropello, Emanuela (orgs.) (1998). La descentralización de
la educación y de la
salud:
un
análisis
comparativo de la experiencia latinoamericana. Santiago de Chile, Cepal.
Conato, Dario (Redactor) - Desarrollo economico local en America Latina. Presentación.
CeSPI, RECAL, Roma, 2003. disponible en:
http://www.recalnet.org/documentos_trabajo.asp
Darcy de Oliveira , M. (2003). O desenvolvimento a partir da comunidade. Do poço sem
fundo das necessidades à valorização das capacidades. Doc. De trabalho. Programa
Capacitação Solidária. São Paulo s/d
Draibe, Sônia M. (1998a), “La reciente descentralización de la política brasileña de
enseñanza básica y de salud”. In: Cominnetti, Rosela & Di Gropello,
Emanuela
(orgs.), La descentralización de la educación y de la salud: un análisis comparativo
de la experiencia latinoamericana. Santiago de Chile, Cepal.
_____. (1998b), “A nova institucionalidade do Sistema Brasileiro de Políticas Sociais: os
Conselhos Nacionais de Políticas Setoriais”, Cadernos de Pesquisa, n.
35, NEPP/Unicamp, Campinas.
_____. (1999a). “A experiência brasileira recente de descentralização de programas federais
de apoio ao ensino fundamental”. In: Costa, Vera Lúcia Cabral (org.),
Descentralização da educação. Novas formas de coordenação e financiamento. São
Paulo, Edições Fundap/ Cortez, pp. 68-98.
_____. (1999b), “A Reforma da educação no Brasil. A experiência da descentralização de
recursos no ensino fundamental. Estudos de casos”. In: Martinic, Sergio et al. (eds.).
Reformas en Educación y Salud en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile,
CIDE/ILADES/BID/CIID.
_____. (2002a), “Social policies in the Nineties”. In: Baumann, Renato (ed.), Brazil in the
1990s – An economy in transition. Houndmills, UK, Palgrave Publishers (St.
Antony´s Series).
_____. (2002b), “The Brazilian Welfare State in perspective: old issues, new possibilities”.
In: Dixon, John P. & Scheurell, Robert (eds.), The State of Social Welfare.
The Twentieth Century in Cross-National Review. Londres, Wellport, Con.
Praeger Publishers.
UNICAMP - BRASIL
_____. (2003). “Brasil 1980-2000: proteção e insegurança sociais em tempos
difíceis”. Anais do Taller Inter-Regional “Protección Social en una Era
Insegura: Un Intercambio Sur-Sur sobre Políticas Sociales Alternativas en
Respuesta a la Globalización”. Santiago de Chile, PNUD/ Cenda.
_____. (2004). “Federal leverage in a decentralized system: education reform in Brazil”. In:
Kaufman, Robert R. & Nelson, Joan M. (eds.). Crucial needs, weak
incentives: social sector reform, democratization, and globalization in Latin
America, Chap.
13. Washington, Wilson Center Press (Forthcoming).
Draibe, Sônia Miriam & Arretche, Martha. (1997), “O caso brasileiro”. In: Urzúa, Raúl &
Palma, Diego (eds.), Pobreza urbana y descentralización en America Latina: estudios de
caso, Santiago de Chile CAPP/Universidad de Chile.
Esping-Anderson, G. (1990), The three worlds of welfare capitalism. New Jersey, Princeton
University Press.
Fleury, S. 2002. El desafío de la gestión de las redes de políticas.Instituciones y Desarrollo
12-13, Dec. 2002.
Franco, A. 2004. Localização e revolução do local, Carta DLIS 54’ 19/02/2004
Goodman, R. et al. (eds.). (1998), The East Asian welfare model. Welfare Orientalism and
the
State. London, Routledge.
Gough, Ian. (2001), “Globalization and regional welfare regimes: the East Asian case”.
Global
Social Policy, n. 1, (2) pp. 163-189. Sage Pub., UK
Kliksberg, Bernardo. Falácias e Mitos do Desenvolvimento Social. Cortez Editora &
UNESCO. 2001
Kretzmann, John e McKnight, John.(1993). Building Communities from the Inside Out: a
path toward finding and mobilizing a community's assets. The AssetBased Community Development Institute.
Kwon, Huck-Ju.(1999). The Welfare State in Korea: the politics of legitimation. London. St.
Martin’s Press
_____. (2002), The economic crisis and the politics of welfare reform in Korea. Background paper
for the UNRISD Project Social Policy in a Development Context. Paper. Genève, UNRISD.
_____. (2003), Transforming the developmental welfare states in East Asian: a comparative study
of the East Asian countries. UNRISD Project Social Policy in a Development
Context. Paper. Genève, UNRISD.
Kuhnle, Stein. (2002), Productive welfare in Korea: moving towards a European Welfare
State type? Paper ECPR Joint Sessions of Workshops. ECPR, Torino, Itália,
Laczynski, P. (2000). O Programa Integrado de Inclusão Social, disponível em
http://www.polis.org.br/publicacoes/dicas/231258.html
Martinic, Sergio et al. (eds.) (1999). Reformas en Educación y Salud en América Latina y
el Caribe. Santiago de Chile, CIDE/ILADES/BID/CIID.
Mesa-Lago, Carmelo (1989), Ascent to bankruptcy. Pittsburg, Pittsburg University Press.
_____ (1994). La reforma de la seguridad social en America Latina y el Caribe. Santiago de Chile,
Ciedess.
_____. (2002), Models of development, social policy and reform in Latin America.
Background paper for the UNRISD Project Social Policy in a Development Context, Genève,
UNRISD. Mkandawire, T.
“Le retour
du
development”
Courrier
de
la
Planète:
"Développement,
environnement, les défis d'un monde solidaire", No. 67, Volume 1, 2002
PAL, L. Virtual Policy Networks: The Internet as a Model of Contemporary Governance?, 1997.
[en línea]. Disponible en: <http://www.isoc.org>. [Consulta: 2004].
RECAL (2004). Hacia la III Cumbre Unión Europea – America Latina y el Caribe.
Balances y Perspectivas. Doc de
trabalho.
Madrid: Recal.
Disponible
en
http://www.sector3.net/recal/documentos/RECAL%20Nº%
2010_2004.pdf
RECAL / CeSPI (2002). De la desigualdad a la incusión social. Reflexiones y Propuestas pra
la
Asociación Euro-Latinomericana y Caribeña.disponible en
RECAL / CeSPI (2002). De la desigualdad a la incusión social. Reflexiones y Propuestas pra
la Asociación
Euro-Latinomericana
y
Caribeña.disponible
en
http://www.sector3.net/recal/documentos/Recal_5.pdf
Sen, Amartya , 2000; Kretzmann & McKnight,; Cardoso & Darcy de Oliveira & Franco, 2002)
Darcy de Oliveira , M. (2003).
Sen, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. Companhia das Letras. 2000
Skocpol, T. (1991). “Targeting within Universalis: Politically Viable Policies to Combat Poverty in
the United States”. In: Jencks, Christopher & Peterson, Paul E. (eds.). The
urban underclass. Washinton, The Brookings Institution.
Skocpol, T. (1995). Social Policy in the United States, Princeton Univ Press, Princeton Suleiman,
Ezra (2003). Dismantling democratic states. Princeton, N.J: Princeton University Press. Tonellotto,
G.(2003). La pobreza urbana en el contexto de las Metas del Milenio , disponível em
http://www.ppu.cl/informeypublica/graziano1.pdf
Tonellotto, G. (2002). Experiencias para la superación de la pobreza en Chile, in Marcela Jimenez
(coord). (2002). Sociedad Civil y Superación de la Pobreza. Anales de la
Conferencia Internacional
sobre
Sociedad
Civil,.
Santiago,
Chile,
disponível
em
http://www.mideplan.cl/sitio/Sitio/sociedadcivil/documentos/libro_parte1.pdf
Tonellotto, G. (2001). Experiencias para la superación de la pobreza en Chile, disponible en
http://www.ppu.cl/Noticias%202002/julio/experiencias.htm
UE 1995.. L'avenir de la protection sociale, cadre pour un débat européen disponível em
http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/fr/cha/c10614.htm
UE,1999. Une stratégie concertée pour moderniser la protection sociale disponÍvel em
UE.
1999
.
Modernisation
de
la
protection
sociale.
Disponível
em
URB-AL
Rede
10
–
Documento
de
Base,
disponível
em
http://portal.prefeitura.sp.gov.br/urbal/documento/0001/upload_fs/Documento_Base_
Versao_10-04-03_PT.doc
Referências úteis
Desenvolvimento econômico local
A Guide to Mapping and Mobilizing the Economic Capacities of Local Residents, by John
Kretzmann, John McKnight, and Deborah Puntenney (1996)
A Guide to Mapping Local Business Assets and Mobilizing Local Business Capacities, by John
Kretzmann, John McKnight, and Deborah Puntenney (1996)
A Guide to Mapping Consumer Expenditures and Mobilizing Consumer Expenditure Capacities, by
John Kretzmann, John McKnight, and Deborah Puntenney (1996)
Capacity Building Theory
Building Communities from the Inside Out: A Path Toward Finding and Mobilizing a Community's
Assets (1993)
A Twenty-First Century Map for Healthy Communities and Families, by John L. McKnight
(1997) The Careless Society: Community and Its Counterfeits, by John L. McKnight (1995)
Building the Bridge from Client to Citizen: A Community Toolbox for Welfare Reform, by John
P. Kretzmann and Michael B. Green (1998)
Capacity Inventories
Building Communities from the Inside Out: A Path Toward Finding and Mobilizing a Community's
Assets (1993)
Building the Bridge from Client to Citizen: A Community Toolbox for Welfare Reform, by John
P. Kretzmann and Michael B. Green (1998)
Community Transformation: Turning Threats into Opportunities, by Luther Snow with the
assistance of Uchenna Ukaegbu (2001).
REVISIÓN Y BALANCE DEL PROGRAMA URB-AL
DESDE LA PERSPECTIVA DE LA PARTICIPACIÓN
CIUDADANA
CLARA BRAUN
Marzo 5 de 2004
Buenos Aires - Argentina
1
Índice General
REVISIÓN Y BALANCE DEL PROGRAMA URB-AL DESDE
LA PERSPECTIVA DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Introducción
1- Líneas estratégicas y objetivos Programa URB-AL - Redes temáticas,
proyectos comunes y participación ciudadana
Contexto América Latina/antecedentes y Objetivos del Programa URB-AL
Campos de acción de las Redes URB-AL
Desarrollo y balance de las Fases I y II - Proyectos comunes
2- Capacidades de articulación estratégica municipios-sociedad civil
Actores locales e instrumentos de participación
Espacio municipal y gobernabilidad
Gestión participativa a nivel local
3- Visión prospectiva sobre el Programa descentralizado URB-AL
Criterios y modalidades de acción
Fortalezas y Debilidades del proceso de cooperación descentralizada
(Programa URB-AL)
Reflexiones/Conclusiones
2
Introducción
Este trabajo desarrolla uno de los aspectos significativos de los objetivos generales y
específicos de la Conferencia, que es el de la participación ciudadana. Desde
esa perspectiva, se hace una revisión y balance del Programa URB-AL,
analizando
la articulación operativa de los componentes considerados claves para
entender el proceso de desarrollo territorial desplegado desde las Redes temáticas y los
proyectos comunes entre ciudades AL/UE. A la vez, se buscó visibilizar las posibilidades
y límites del Programa en relación a la dimensión de la participación ciudadana,
cuestión tratada en su articulación institucional con los municipios (proyectos comunes),
para facilitar una mejor comprensión de la visión prospectiva sobre el programa
descentralizado.
A partir de estos objetivos, los contenidos temáticos se organizan en un esquema
que articula los componentes y los ejes significativos que se desarrollan: a) el Programa
URB- AL, sus objetivos y estructura estratégica (Redes temáticas y proyectos
comunes); b) la articulación institucional entre el espacio municipal y la ciudadanía y c) las
prospectivas del programa descentralizado (URB-AL).
a) Un primer espacio de análisis se centra en la revisión de los objetivos estratégicos del
Programa en el marco de la cooperación internacional y en particular como programa
descentralizado dirigido a los gobiernos y colectividades locales. La
novedosa modalidad territorial de acción de redes temáticas y proyectos comunes
(ciudades de AL y UE) actúan como ejes estratégicos que estructuran contenidos
y actividades e inclusive relaciones de pertenencia y reconocimiento local.
A través de una síntesis comparativa se analizaron los campos de acción de las Redes
temáticas y los proyectos comunes, focalizando algunas modalidades de
diseño conceptual/formulación operativa y específicamente se reflexiona sobre las
modalidades de incorporación de la dimensión participativa de la sociedad civil,
en las propuestas conjuntas. . También se analizan las ventajas del enfoque de la
construcción de redes de ciudades, como marco de acción micro-local y macrointernacional. Se relaciona la propuesta de
cooperación
internacional
(programa
descentralizado,
horizontal
y
cofinanciado) en el campo de las políticas urbanas y focalizado en los gobiernos
y colectividades locales (actores directos de la cooperación), con los profundos
cambios en los modelos de gestión local, producidos en las décadas de los ’80 y
’90. en las ciudades de la Unión Europea y de América Latina. La descripción
particular del contexto urbano, socio-económico y político de AL se toma como
interfase con los objetivos estratégicos del Programa (Redes temáticas).
b) En un segundo campo de análisis, organizando en torno al rol de la participación de la
sociedad civil en los asuntos públicos urbanos, se desarrollan los mecanismos de
interrelación institucional de los gobiernos locales con la ciudadanía, considerada con
derechos a participar en la resolución de los problemas del hábitat urbano. También se
incluye un análisis de los instrumentos que facilitarían el pasaje de un rol pasivo
y subsidiario a un rol más activo de la ciudadanía, visible y reconocido por
los municipios. Se comenta el alcance de los diversos instrumentos y
metodologías que existen para este accionar conjunto (desde técnicas de
planeamiento y solución de
3
problemas, manejo de conflictos y negociaciones, concertación de intereses hasta
las herramientas diversas de participación directa). A partir de presentar el
enfoque conceptual y marco de referencia de la gobernabilidad y gestión
participativa, se muestran las articulaciones condicionantes y dimensiones del campo
institucional de la gestión local y la participación ciudadana (proyectos comunes).
c) Por último, el tercer campo engloba las modalidades de acción y un análisis de
fortalezas y debilidades del Programa descentralizado URB-AL, que pretende mostrar
las oportunidades que se perciben para el desarrollo del espacio municipal y la gestión
local y el amplio escenario de acción que se ofrece para las ciudades europeas y,
en particular, para las ciudades latinoamericanas. Con respecto a la dimensión de
la participación ciudadana, como un factor necesario en la gestión de las políticas
urbanas, se analizan las capacidades del Programa de incorporar la variable de
participación en los proyectos comunes, desde la articulación municipio-sociedad
civil. Se trata de las fuentes de legitimación y sustento de la dimensión
participación ciudadana, centradas en las líneas estratégicas de cooperación y
acción política de la comisión europea en relación a América Latina y Caribe.
Las conclusiones remiten a dos líneas convergentes de reflexiones. La una refiere al
Programa URB-AL, sus Redes temáticas y proyectos comunes para las ciudades y la otra
enfoca los nuevos escenarios locales a partir de la re-definición de los roles tradicionales de
los municipios y actores locales, ante la complejidad del entorno urbano en las
ciudades, reflejada en la diversidad de nuevos actores sociales y situaciones urbanas de
exclusión que deben enfrentar los gobiernos locales y la sociedad civil.
4
1- Líneas estratégicas y objetivos Programa URB-AL - Redes temáticas, proyectos
comunes y participación ciudadana
Contexto América Latina/antecedentes
Desde la dimensión de la urbanización global se ha producido un proceso acelerado
y masivo de crecimiento de la población urbana, de retracción económica y de ingresos,
de expansión física de las ciudades así como de aumento y complejidad
administrativa, económica y social de los gobiernos locales. En 1990 la población urbana
del mundo era de
2400 millones, dos tercios de los cuales vivían en países en desarrollo. La perspectiva para
el año 2025 se estima que será mas del doble (5500 millones) siendo que el mayor
crecimiento se producirá especialmente en las zonas de mayor pobreza, así como el proceso
de urbanización muestra en forma creciente una mayor relación con la pobreza
urbana y nuevos escenarios locales con agudos incrementos de poblaciones afectadas
por críticas condiciones de pobreza e indigencia.
La tendencia en las últimas décadas en América Latina ha sido la concentración de
la población en espacios urbanos, ciudades metropolitanas y sus carentes periferias y
además, en los últimos años, el crecimiento acelerado de las ciudades medias y el
despoblamiento de las ciudades pequeñas y rurales.
Entre los países de la región se evidencia un alto grado de heterogeneidad con relación al
proceso de urbanización y es difícil visualizar, en los datos generales, las enormes
diferencias al interior de sus territorios nacionales. Este panorama regional y local impide la
transferencia mecánica de experiencias y modalidades de gestión del hábitat entre
entes locales. El proceso se va acentuando por un lado, por la tendencia de las grandes
ciudades de articular territorios anexos, integrando núcleos urbanos contiguos y por
otro lado, las ciudades medias y pequeñas tienden a reproducir, en sus escalas,
modalidades de gestión similares a los grandes centros, con consecuencias nefastas para
la calidad de vida urbana debido a la mayor segmentación socio-espacial y exclusión
social consecuente, (IPES,
2003). La multifacética complejidad que presentan estas ciudades conglomeradas y
los nuevos desafíos sociales en que están inmersas, muestran la falta de
instrumentos adecuados para una gestión integradora de la diversidad, y ausencia de
políticas integrales de gestión, urbanas y de capacitación de recursos humanos
municipales calificados, que puedan actuar como factores de cambio para enfrentar la
multiplicidad de las realidades territoriales.
Dentro de los tópicos que se incorporan a la agenda de los gobiernos locales, se encuentran
los referidos principalmente a la dimensión espacial, territorial y regional, de
aspectos económicos, sociales y culturales, orientados a los objetivos de promover y
alentar las expectativas de un desarrollo humano más equitativo y sostenible. En este
contexto, es posible afirmar que a las áreas de acciones habituales de los gobiernos locales
se les suman hoy, nuevos y mayores desafíos que los ubican como actores privilegiados de
concertación y resolución de problemas urbanos. Estos son los problemas que deberían
integrarse a una agenda de desarrollo territorial con carácter participativo, solidario y
sostenible. Estos procesos sitúan a municipios, ciudadanos y comunidades en un
nuevo escenario que implica la re-definición de sus roles tradicionales y el
desarrollo de mecanismos e instrumentos participativos de respuesta al conjunto de
actores urbanos.
5
El desarrollo de un amplio proceso político y social de reinstalación de la democracia en la
región, expresada en derechos civiles y políticos, empezó a incorporar la demanda de los
derechos socio-económicos y culturales, así como los derechos al desarrollo y a la ciudad,
escenario éste, que requiere fortalecer capacidades de actuación solidarias y más
participativas por parte de los gobiernos locales y nacionales. Las demandas de inclusión
que emergen de la sociedad y actores sociales, presentan la necesidad de recrear en forma
continua y creciente, políticas públicas y modalidades de participación ciudadana en
la gestión y desarrollo de las ciudades.
Asimismo, la dimensión de la descentralización territorial, como proceso que toma mayor
fuerza en el tiempo, es un tema político que está permanentemente en discusión. Las
experiencias desarrolladas hasta ahora muestran avances cualitativos tanto desde
la perspectiva de la democratización como de la eficacia de la gestión urbana. Se han
abierto espacios para que nuevos actores puedan participar de manera directa en el diseño y
puesta en marcha de las políticas urbanas. A partir de una mayor conciencia en
cuanto a la necesidad de desarrollar las ciudades, desde una perspectiva de equidad
de género, se requiere mirar a la ciudad como un espacio donde se expresan conjuntos
de intereses que reflejan relaciones de poder, no sólo entre las clases sino también entre
hombres y mujeres. Una mirada transversal de género a las ciudades permitió
incorporar, aunque de manera incipiente, la definición de indicadores en los diagnósticos
y en los diseños de políticas, con criterios de diversidad y equidad para aumentar la
eficacia de dichos instrumentos. En este marco de demandas de derechos y nuevos
espacios de articulación municipios-sociedad civil, la gobernabilidad local requiere la
creación de amplios consensos sociales, que con el apoyo de instrumentos eficaces y
recursos humanos calificados, impulsen el desarrollo de políticas públicas sostenibles para
una gestión democrática de las ciudades. La viabilidad de desarrollar una gestión
participativa depende también de las capacidades de los gobiernos locales de lograr
acuerdos y compromisos estratégicos entre los actores relevantes de la ciudad.
La complejidad del entorno urbano refleja una amplia diversidad de situaciones
y necesidades de los actores sociales en las ciudades, que son enfrentadas por los
gobiernos locales, provinciales y nacionales, organizaciones de la sociedad civil, ONG's y
organismos internacionales, a través de iniciativas locales que han generado un importante
conjunto de lecciones aprendidas, que deberían ser identificadas y analizadas con el objeto
de servir de base para la formulación de planes y políticas de desarrollo urbano más
integrales y participativas al nivel de los actores locales.
Desde mediados de la década de los '80 y acompañando el fenómeno estructural de
la descentralización, los municipios se han constituido en actores centrales, con
deficiencias y carencias, de la gestión de las ciudades. Sus potenciales dinámicas de
transformación y sus crecientes necesidades, no siempre organizadas en demandas,
requieren contar con tecnologías, metodologías, experiencias a ser adaptadas a sus
realidades y recursos de la cooperación internacional, a fin de poder enfrentar los
nuevos desafíos territoriales. Las realidades locales de esta última década también
asumen
en forma creciente, la
incorporación de un replanteo de la relación entre los gobiernos locales y la sociedad civil,
ante la profundización multifacética de la pobreza, del desarrollo inequitativo y de la
exclusión social en las ciudades, como un eje transversal para una mayor equidad e
6
inclusión urbana. Por otro lado, las demandas de inclusión que emergen de la sociedad y sus
actores sociales presentan la necesidad de recrear en forma continua y creciente, políticas
públicas y modalidades de participación en las ciudades
Estos procesos sitúan a municipios, ciudadanos y comunidades en un nuevo escenario que
implica la re-definición de sus roles tradicionales y el desarrollo de mecanismos e
instrumentos participativos de respuesta al conjunto de actores urbanos. Al mismo tiempo,
pone de manifiesto el valor de la dimensión ciudadana, como actora esencial frente
a cuestiones estructurales del ámbito público y de la amplia gama de temas y escalas
de intervención en el mejoramiento de la calidad de vida urbana.
Objetivos del Programa URB-AL
Frente a los procesos de transformación política, institucional y socioeconómica que
registran tanto la Unión Europea como América Latina y los pocos resultados de la
cooperación bilateral, con sus modelos únicos de productos y pautas comunes por igual para
todos los países de AL, se replantearon las propuestas clásicas de cooperación
internacional.
Desde la Unión
Europea se busca encontrar
modalidades
de cooperación
descentralizada, con los entes locales, de acuerdo con las nuevas políticas de autonomía y
descentralización municipal, focalizadas en encontrar respuestas más acordes a las
necesidades locales y al mejoramiento del hábitat urbano. La iniciativa propuesta se
inscribe en el marco de fomentar procesos de desarrollo más participativos, reforzar
la pluralidad de los actores locales, buscando su involucramiento directo en las acciones
de cooperación internacional. La revalorización de las ciudades como ejes
estratégicos del desarrollo local y del mejoramiento de las condiciones económicas,
sociales y de la calidad de vida urbana han convertido a los municipios en agentes
privilegiados para los consensos requeridos con la sociedad civil de gobernabilidad local.
La creación e implementación del Programa URB-AL responde a un nuevo modelo
de cooperación internacional basado en la descentralización, la relación y
responsabilidades directas con los entes locales, sus necesidades y demandas, así como una
fuerte voluntad de trabajo conjunto en el campo de las políticas y desarrollos urbanos
entre las ciudades de ambas regiones. Y así se manifiestan las primeras declaraciones
del Programa URB-AL, Unión Europea en 1995, con motivo de su puesta en
marcha, dotando a los gobiernos locales de contenidos específicos programáticos a
través de las Redes temáticas, de objetivos y espacios institucionales propios y
propuestas a las ciudades de transitar ámbitos internacionales. Una novedad operativa que
propone el Programa es la constitución de redes de ciudades, como un mecanismo óptimo
de acceder al campo internacional y al trabajo en común con los proyectos.
Es interesante hacer notar, que a principio y mediados de la década del '80, en
algunos países de la UE, es el estado nacional el que estimula la cooperación
descentralizada a través de presupuestos y programas que financian.
El programa URB-AL dirigido a los gobiernos locales, comparte el espacio latinoamericano
con otros programas descentralizados de la Unión Europea, temáticos o dirigidos a actores
específicos que cuentan cada uno de ellos con líneas presupuestarias operativas.
7
Los objetivos del Programa y prioridades (2001-2006) basados en el "desarrollo de vínculos
directos y duraderos entre entidades locales europeas y latinoamericanas, mediante la
difusión, adquisición y aplicación de prácticas idóneas en el ámbito de las políticas
urbanas..." tienen relaciones directas con la estrategia comunitaria de Cooperación Regional
(Informe Estratégico Regional sobre AL/2002), que forma parte de los marcos de diálogo y
cooperación establecidos entre la Unión Europea y América Latina y los planes de acción
de las Cumbres UE/ALC (Río 1999 y Madrid 2002).
Se menciona como eje central de la cooperación, la "contribución a respaldar la
nueva asociación estratégica entre ambas regiones y responder a los retos regionales
a que América Latina se ha de enfrentar en las esferas económica, tecnológica, social
y medio ambiental". También se menciona en el Informe Estratégico, "...la escasa
visibilidad del papel que la ayuda europea y comunitaria desempeña en América Latina,...
se realizará un esfuerzo especial para garantizar la publicidad y difusión de estas
actividades..." y que esta cooperación se deberá reflejar en tres ejes coordinados: regional,
subregional y bilateral.
Si bien estas estrategias regionales cubren ámbitos macro territoriales de cooperación,
tienen una articulación de sumo interés con temas claves de las políticas urbanas y
el despliegue de las Redes temáticas del Programa. Permitiría organizar un espacio
de interacción privilegiado, fortaleciendo sinergias y potenciando las intervenciones de
los proyectos del Programa URB-AL, afianzado como programa de cooperación
económica, descentralizado y horizontal (Romero, M. del H, 2001). Sus características
particulares, focalizadas en el intercambio recíproco de experiencias (beneficios mutuos),
la difusión de mejores prácticas de políticas urbanas y el fortalecimiento de las capacidades
institucionales de los gobiernos locales (nivel interno e internacional) facilitarían enfrentar
los desafíos de las gestiones municipales.
Campos de acción de las Redes URB-AL
Durante la Fase I (a partir de 1996) se definieron un conjunto de Redes temáticas para el
Programa y se propuso que los proyectos comunes dinamicen la temática central de la
red en que se inscriben con la elección de los temas que los municipios participantes de un
proyecto común llevarán a cabo. Los gobiernos locales cuentan con una gran autonomía de
selección de las cuestiones urbanas que van a tratar.
En esta primera etapa del Programa (1996/2001) las ocho Redes constituidas, focalizaban
problemas urbanos en relación a políticas quasi tradicionales del desarrollo y
el planeamiento urbano con la ventaja comparativa que los municipios tenían un
amplio espectro de posibilidades temáticas y de incorporar experiencias de los
municipios europeos, para modificar las modalidades en uso. La gestión del espacio
urbano en las ciudades de AL mostraba graves falencias de planificación e
implementación de políticas urbanas.
El crecimiento caótico de las ciudades latinoamericanas había acentuado notablemente
el deterioro de las cuestiones económicas y sociales, que las redes en su conjunto
reflejaban, así como los problemas urbanos que los entes locales tenían que resolver en
sus gestiones. Salvo los casos de las Redes,
"democracia en la ciudad" y "droga
y ciudad", que visibilizaron demandas de la sociedad civil, que eran ignoradas como
temáticas de gestión por los gobiernos locales ya que remitían a cuestiones que
trababan los gobiernos
8
nacionales, los nuevos enfoques y métodos de gestión que se intercambiaron a través de los
proyectos comunes, enriquecieron este período.
Otra red, que a pesar de un discurso político conocido por los ciudadanos a través
de
"discursos de campañas" electorales, despierta una gran expectativa, en particular en
la región de AL y es manifestada por la cantidad de socios/adhesiones que recibe la Red
"la ciudad como promotora de desarrollo económico". Dicha expectativa tuvo relación
muy fuerte con los procesos de descentralización, sin traspasos de recursos para la
atención de los servicios desconcentrados de educación y salud y otros. El discurso político
de aquellos años hablaba de la autonomía y descentralización municipal, sin ser ejercidos
esos atributos desde el poder central, con la transferencia de recursos.
A pesar de que muchos municipios salieron a buscar, a través de la cooperac
ión internacional, alguna panacea para sus problemas locales, el proceso que
generó la aparición del Programa URB-AL se manifestó, en que los gobiernos locales
empezaron a formular proyectos, a interconectarse a nivel internacional y a trabajar en
red (inclusive ciudades medias y pequeñas). Cuestiones estas que no estaban
planteadas en las agendas políticas municipales, salvo para las grandes ciudades de la
región, que siempre habían sido las interlocutoras válidas que elegían los gobiernos
nacionales, para la actuación de la cooperación internacional bilateral.
Las redes de la Fase I, cumplieron un rol muy importante en diseminar un espectro amplio
de alternativas de temas urbanos a través de los proyectos comunes. La autonomía
de elecciones temáticas en cada una de las Redes, permitió abrir un abanico de
posibilidades, tanto en las implementaciones locales con una dimensión internacional,
como en la apropiación, probablemente no institucional sino personal de
Intendentes/Alcaldes y funcionarios municipales, de nuevas visiones de gestión municipal
a través de los procesos de intercambio de experiencias y promoción de buenas prácticas en
el campo local.
En el caso de la Red "droga y ciudad", quizás por ser la primera en instalarse, no
pudo contener los problemas sociales y políticos que el tema exigía, ni tener incidencia
visible en las políticas de los municipios, para que estos a su vez, pudieran organizar
"lobby's" institucionales, locales y/o provinciales para incidir en los presupuestos
nacionales. Con respecto a la red "La democracia en la ciudad", fue de particular
interés verificar la diversidad de escenarios locales que se propusieron para el desarrollo
de la temática. Sin embargo, la finalización de su ciclo como red no dejó instalada la
posibilidad de convertirse en un eje transversal que sesgue todos los proyectos comunes a
URB-AL, como un vector estratégico que apunta a la transparencia y democratización de
las gestiones municipales.
La falta de evaluaciones globales de esta fase, o de por lo menos monitoreos y seguimientos
sistemáticos de los procesos y resultados, ha dejado sin material circulante sobre su
experiencia y conclusiones. Sobre todo para las Redes que finalizaron sus actuaciones. Esto
se traduce en falencias de información que no son cubiertas por los informes finales o de
evaluación de cada una de ellas. Incluso, en algunos casos, es difícil encontrar este material
en las páginas web que se habrían elaborado estando operativas.
Cada una de las 8 redes temáticas de la Fase I, cuentan o contaron con una entidad
coordinadora, un municipio asociado a la Red y seleccionado por la Comisión Europea a
través de una convocatoria de propuestas.
9
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Droga y ciudad (Santiago de Chile/Chile)
Conservación de los contextos históricos urbanos (Provincia de Vicenza, Italia)
La democracia en la ciudad (Issy -les-Moulineaux, Francia)
La ciudad como promotora de desarrollo económico (Madrid, España)
Políticas sociales urbanas (Montevideo, Uruguay)
Medio Ambiente urbano (Málaga, España)
Gestión y Control de la urbanización (Rosario, Argentina)
Control de la movilidad urbana (Stuttgart, Alemania)
El cofinanciamiento compartido que propone el Programa para los proyectos
comunes, generó en los gobiernos locales una responsabilidad y nivel de conciencia
institucional en sus capacidades de participación. Por otro lado, el porcentaje que
aporta el grupo de municipios participantes, de acuerdo a sus capacidades financieras,
organiza una suerte de solidaridad institucional que permite la incorporación de
ciudades medias y pequeñas al escenario internacional.
En la Fase II del Programa URB-AL (2002/2006) se ajustaron y potenciaron los objetivos,
diversificando las actividades por la mayor dotación de recursos para el período. La
incorporación en los objetivos generales del concepto de "adquisición y aplicación
de buenas prácticas urbanas", prefigura las líneas estratégicas particulares que se plantean
para esta segunda etapa de URB-AL, ampliando el campo de acción de Redes y
proyectos comunes.





Reforzar la capacidad de acción de las colectividades locales en cuanto al
desarrollo social, económico y cultural de las zonas urbanas (capacidad de
actuación), incluso mediante acciones de infraestructura.
Desarrollar las capacidades estructurales de las autoridades locales (aspecto interno de
gestión y organización), en particular mediante la formación de los recursos humanos.
Promover la asociación entre colectividades locales y representantes de la sociedad civil
(apertura hacia el mundo exterior local).
Desarrollar las capacidades de acción de las pequeñas y medianas ciudades (PMC) en el
marco de la internacionalización (apertura hacia el universo internacional).
Promover las prácticas de desarrollo local europeas y latinoamericanas que presentan un
interés comprobado.
Se incorporan seis nuevas Redes temáticas (Fase II), que amplían y complementan
conceptualmente al conjunto de redes preexistentes. Las coordinaciones respectivas
son seleccionadas por la Comisión Europea a través de una convocatoria pública.
9. Finanzas locales y presupuesto participativo (Porto Alegre, Brasil)
10. Lucha contra la pobreza urbana (San Pablo, Brasil)
11. Vivienda en la ciudad (no se constituyó al quedar desierta la convocatoria para
coordinar esta red)
12. Promoción de las mujeres en las instancias de decisión locales (Diputación
de
Barcelona, España)
13. Ciudad y sociedad de la información (Bremen, Alemania)
14. Seguridad ciudadana en la ciudad (Valparaíso, Chile)
10
El campo de acción de estas nuevas Redes profundizan aspectos globales del
universo urbano y focalizan facetas macro socioeconómicas, que deben enfrentar las
ciudades y las comunidades. La creciente complejidad de los problemas urbanos en las
ciudades exige nuevas u otras respuestas que las tradicionales, frente a la degradación
y marginalidad urbana de cada vez más amplios sectores sociales, al desempleo y la
degradación del medio ambiente; a la violencia urbana y las violaciones a los
Derechos Humanos (derechos económicos, sociales y culturales que afectan los derechos
civiles y políticos); al aumento en AL de la brecha digital, etc. Son factores sensibles que
afectan la calidad de vida y la condición
ciudadana
de
hombres/mujeres
y
comunidades.
Para
las
ciudades
latinoamericanas, a pesar que las realidades de su contexto es crítico para el
desarrollo social, económico y político, estas nuevas redes temáticas representan una
oportunidad de lograr consolidar espacios locales democráticos, que impulsen nuevas
modalidades de gestión y gobernabilidad participativa, como estrategias de lucha
contra las inequidades urbanas, pobreza y exclusión social.
Al mismo tiempo, a través de los objetivos estratégicos particulares del Programa y
las nuevas temáticas que se proponen, se abren nuevos escenarios de actuación para
los proyectos comunes. Estos podrían incidir con más fuerza en las
transformaciones estructurales que necesitan los municipios hacia su organización
interna, fortalecer las capacidades de gestión e incorporar nuevas tecnologías de
gestión para atender las necesidades sociales y lograr que los asentamientos humanos
sean sostenibles. Estos son desafíos para los gobiernos locales y la sociedad civil,
que deben apoyarse en esfuerzos conjuntos
para
sustentar un
desarrollo sostenible
y promover una
gobernabilidad participativa.
Un comentario particular sobre la Red 11 "Vivienda en la ciudad", que no se constituyó al
quedar desierta la convocatoria para la coordinación. Si bien es cierto que los
gobiernos locales no manejan grandes recursos financieros para la vivienda como
una política municipal, también es cierto, que existen graves problemas de vivienda en las
ciudades. Esa red desierta muestra dos aspectos de una misma problemática: por un lado,
que el Programa URB-AL tiene una concepción estratégica mas global y una visión
prospectiva sobre la articulación de las temáticas urbanas (relación territorial y vivienda
en las ciudades) y por otro lado, que los municipios/ciudades están probablemente
anclados en una concepción tradicional de la cooperación internacional, que remite a los
grandes conjuntos de vivienda social, financiado por los bancos multilaterales o fondos
internacionales, en las décadas de los '60 y '70.
La Red 11 hubiera aportado un espacio de discusión y acción a las nuevas políticas que se
han desarrollado sobre el tema en el ámbito local (rehabilitación de barrios, transformación
de edificios para vivienda por cambio de usos, reciclajes urbanos, etc...), también a
los debates inconclusos sobre la tenencia y acceso a la tierra y reforzado
capacidades municipales en los problemas, candentes y pendientes, de la vivienda
urbana que deben enfrentar las gestiones municipales (conventillos, hoteles llamados
viviendas transitorias, políticas de radicación de villas miserias, autoconstrucción y
provisión de materiales, etc.). Estos problemas
fueron mostrados, recientemente, por
varios proyectos comunes que solicitaban financiación al Programa. Además para
crear sinergias con estos proyectos, existen redes internacionales que trabajan con el
derecho al acceso a la tierra y a viviendas
11
dignas, que muestran la vigencia de la temática y que es una cuestión que atañe también a
los municipios y ciudades (por ejemplo, HIC es una red internacional en pleno desarrollo y
crecimiento, que focaliza estos problemas en un espacio relacionado, de la vivienda con las
nuevas realidades urbanas).
Desarrollo y balance de las fases I y II - Proyectos comunes1
Fase I - Proyectos comunes
En la fase I (1996 - 2000) los proyectos comunes, (existía un solo tipo) se desarrollaron en
el marco de las ocho Redes temáticas creadas y de los objetivos del Programa URB-AL que
focalizaba desarrollar "una colaboración directa y duradera entre ciudades (entes
locales/colectividades locales) de la Unión Europea y América Latina (URB-AL/Info, Carta
de Información nº3, febrero de 1997). Los fines últimos que se buscaban con la cooperación
descentralizada eran: intercambios recíprocos de experiencias; la difusión de las
mejores prácticas y políticas urbanas y el fortalecimiento de la capacidad
institucional de las autoridades locales en el ámbito interno e internacional.
Resulta de interés rescatar la concepción que en aquellos años, la Unión Europea proponía,
para la cooperación internacional con América Latina. Consideraba un momento propicio
de reforzar relaciones de integración regional y proponía la actuación a través de
ejes prioritarios en diversos campos, que incluían el apoyo institucional y la
consolidación de los procesos democráticos, la lucha contra la pobreza y la exclusión
social y el apoyo a las reformas económicas y a la mejora de la competitividad
internacional. Como temas transversales se marcaban: los modos de gestión adecuados
para una mayor eficacia de las acciones comunitarias; el coordinar mejor las acciones
de desarrollo y una política de descentralizar la cooperación. Esto último implicaba
una participación más activa de la sociedad
civil
de
ambas
regiones e
incorporaba nuevos actores,
aparte de
las
municipalidades y administraciones locales (colectividades, empresas, universidades,
asociaciones profesionales y otros) para desempeñar un papel más activo en el escenario de
la cooperación internacional (Unión Europea y América Latina - Hacia un fortalecimiento
de la asociación 1996-2000 - URB-AL/UE).
En este contexto, los proyectos comunes empezaron a desarrollarse tomando como temas
los problemas que los municipios, en forma explícita o implícita, debían encarar en
sus gestiones. Los gobiernos locales descubrían que podían acceder a nuevas
soluciones y prácticas de gestión, en un marco de cooperación internacional que les
permitió conocer otras realidades, otras ciudades, otras formas de gestión local. El
trabajo conjunto en los proyectos y redes de ciudades, abrió novedosas instancias de
interacción, comunicación e intercambio entre ciudades de AL/UE y entre ciudades
latinoamericanas.
Durante ese período, desde algunas redes se buscaban, con los proyectos comunes,
herramientas de acción para la solución de problemas urbanos específicos y desde
otras
Se sustenta en el análisis comparativo de las evaluaciones realizadas sobre Redes temáticas y
proyectos comunes de tipo A y B presentados durante 2002 y 2003 (evaluados más de 100 proyectos
comunes) para el Programa URB-AL – Fase II (Comisión Europea 2002/2003). Clara Braun, Buenos Aires,
Argentina, 2003.
1
12
Redes se empezaban a encarar cuestiones urbanas más globales, por ejemplo en
relación con la planificación del territorio.
Sin embargo, los resultados de los proyectos comunes tenían poca capacidad de instalarse
en las políticas y presupuestos municipales. Las razones para esta realidad deben ser
variadas, tanto desde los gobiernos locales como de las modalidades de implementación de
los proyectos en relación con los tiempos políticos y a los cambios democráticos de
las autoridades locales. Inclusive, a la absoluta falta de participación de los
legislativos municipales en los proyectos comunes.
Un grupo considerable de ciudades empezó a conformar oficinas de
cooperación internacional, a semejanza de las que tenían las grandes ciudades, lo
que permitió a municipios medios y en algunos casos medios-pequeños, adquirir mayor
autonomía en el manejo de sus cuestiones de intercambios internacionales y participar
de otros proyectos por fuera del programa URB-AL.
Así como las modalidades operativas de implementación están previstas en la estructura del
programa, las ciudades participantes de los proyectos comunes tienen un margen amplio de
autonomía para definir las pautas de acción a desarrollar en los proyectos a través de sus
distintas etapas. Desde la elección de los temas y la elaboración, hasta la formulación de los
planes de acción y los presupuestos. Los resultados/productos, en esta fase, se volcaron a
extender, desde los municipios, diversos elementos de información virtuales, que también
alimentaban a las redes, así como material gráfico (guías de buenas prácticas y/o manuales
de experiencias) que ayudaron a formalizar una estrategia de comunicación activa entre los
gobiernos locales participantes.
Fase II - Proyectos comunes tipo A y B2
En la Fase II del Programa (2002/2006) se potenciaron los objetivos básicos
permitiendo mayores actividades y se ampliaron los recursos financieros, creándose seis
Redes temáticas nuevas y se incorporaron dos tipos de proyectos comunes, con
características disímiles en su organización y acceso al financiamiento. Estas nuevas
tipologías de proyecto responden a objetivos operativos, de inserción territorial de distinta
magnitud de los desarrollos de la anterior fase del Programa.
Durante la primera fase funcionaron ocho Redes temáticas. La mayoría de ellas han cerrado
su ciclo y algunas siguen operando, mostrando una dinámica operativa y conteniendo a los
proyectos comunes financiados que aún no han finalizado sus implementaciones. Las cinco
Redes temáticas finalmente seleccionadas para la segunda fase del programa, están
en proceso de instalación territorial.
El objetivo general de los proyectos comunes es visualizar aplicaciones concretas en
el intercambio de experiencias, encontrar soluciones coordinadas y consensuadas, así
como proponer vías de implementación de dichas soluciones. El objetivo estratégico,
común para ambos tipos de proyectos es desarrollar relaciones directas y duraderas entre
colectividades UE/AL.
Para las características de los proyectos tipo A y B se recurrió a las referencias "URB-AL Programme FAQ'S
" Internet, edición Enero 2002
2
13
Proyecto tipo A
Su objetivo es promover intercambios de información y experiencias sobre cuestiones
relacionadas con el tema elegido y diseminar las buenas prácticas de las ciudades socias del
proyecto o de otras ciudades, que se consideran de interés.
Para los municipios que participan por primera vez, se puede considerar un proyecto
de iniciación en el campo de la cooperación internacional. Las ciudades con
experiencia de participación, pueden tener interés de encarar aspectos particulares de
problemáticas ya trabajadas en otros proyectos. Además sirven de antecedente casi
obligatorio para poder desarrollar un proyecto de tipo B.
La amplitud de actividades a que tienen acceso este tipo de proyectos abre un vasto campo
de posibilidades para los municipios y socios externos, de indagar los múltiples aspectos de
la problemática urbana, desde dimensiones territoriales, sociales, económicas y culturales.
Inclusive aspectos de gobernabilidad, democracia y DDHH, en relación con la gestión local.
Estos proyectos se proponen como líneas estratégicas:






Promover intercambios de experiencias entre autoridades locales (experiencias a
ser intercambiadas entre funcionarios y municipios miembros del proyecto
común: capacitación y entrenamiento).
Seminarios: ya sea para capacitación y formación o como una plataforma
de intercambio de experiencias entre funcionarios y/o consultores.
Programas de capacitación para personal municipal
Misiones de diagnóstico y estudios de factibilidad.
Acciones de fortalecimiento de la visibilidad de las actividades de autoridades locales
Instalación de Bases de datos especializados/centros de documentación/desarrollo
de herramientas
promocionales-guías/videos/publicaciones/exhibiciones,
etc./diseño de
programas para el monitoreo y evaluación de servicios municipales con
participación ciudadana, etc.
La estructura organizativa de los proyectos se mantiene muy similar a la desarrollada
durante la Fase I. Las diferencias se pueden marcar en los tiempos de ejecución y mayores
recursos asignados. Esta última variable, está en función de la mayor coparticipación
financiera de los municipios participantes. Inclusive se mantiene la estructuración básica de
las reuniones internacionales, pudiendo cada proyecto adecuarlas a sus objetivos
y
14
necesidades de implementación en el marco de las reglas establecidas en los instrumentos
jurídicos que garantizan las ejecuciones (Comisión Europea, 2002).
Proyecto tipo B
Estas nuevas tipologías, incorporadas en la Fase II, actúan como proyectos comunes y sus
desarrollos deberán estar basados en la aplicación de los resultados de un proyecto tipo A
realizado y/o a partir de las coordinaciones de las Redes temáticas. Su marco de acción se
relaciona con uno de los objetivos del Programa que refiere a "...la adquisición y aplicación
de buenas prácticas urbanas". El campo de intervención de estos proyectos es de
mayor envergadura debido a los recursos financieros que disponen y pueden actuar en
forma territorial y/o institucional. Por ejemplo: servicios colectivos y equipamientos de
interés de todas las ciudades miembros de los proyectos como una escuela
transnacional
de capacitación municipal o un servicio social en un área municipal
especializada en atención y asistencia a familias marginadas; la rehabilitación urbana
de un área degradada de la ciudad o el desarrollo de un proyecto piloto replicable
en otras ciudades del proyecto común. Inclusive, a partir de áreas municipales de interés,
la transferencia y adaptación de modalidades de gestión.
Los proyectos se pueden desarrollar en un municipio particular del grupo de socios, pero
debe proveer beneficios para todas las ciudades participantes. Los presupuestos deben ser
detallados, para definir el proyecto y a la vez, poder ser monitoreado y controlado durante la
ejecución. Las pautas que marca esta tipología de proyectos abren nuevos escenarios
de acción e intervención urbana, para los municipios de ambas regiones.
Comentarios3 proyectos tipo A
Se intentan mostrar, en la revisión del Programa URB-AL, algunas tendencias que se
percibieron como riesgos potenciales, en el análisis comparativo de las presentaciones
de proyectos comunes al Programa (2002/2003) y que merecerían ser tenidas en
cuenta en particular por las ciudades participantes (coordinaciones de redes y proyectos
comunes)4.
Si se hace una comparación entre los proyectos tipo A presentados en abril y octubre 2002 y
primera presentación del año 2003 (junio), llama la atención como se van instalando
vectores de modas operativas en cada uno de ellos, sin responder por lo
menos explícitamente, a qué demandas, necesidades generales o específicas, políticas
públicas u otras razones que podían informar los socios del proyecto común, estaban
dirigidas las propuestas.

En la presentación abril/2002, los proyectos A eran en general propuestas que tomaban
un problema urbano y hacían visible una solución a la problemática que
planteaban, más allá de que los proyectos hayan sido buenos o malos, factibles o no
factibles de ser implementados. La concepción estaba volcada a la incidencia en los
temas públicos que
Los comentarios se apoyan en análisis comparativos realizados sobre las evaluaciones de Redes temáticas y
proyectos comunes tipos A y B (proyectos presentados: 2002, 53 p.p; 2003, 60 p.p) para el Programa URBAL/Fase II (Comisión Europea 2002/2003). Clara Braun, Buenos Aires, Argentina, 2003.
4
Se indica que los señalamientos están tomados sobre un número alto de proyectos comunes
presentados durante 2002/2003 y no incluyen a los proyectos aprobados, que se tratan por separado. Clara
Braun, Buenos Aires, Argentina, 2004.
3
15
parecían querer encarar las ciudades y la idea/solución se desarrollaba en el lapso
de ejecución del proyecto con mayor o menores posibilidades de éxito. Estos
proyectos comunes tenían una cierta línea de continuidad con las presentaciones de la
Fase I, ya que muchos de ellos focalizaban problemas urbanos que respondían
a políticas municipales en desarrollo o previstas en los planes de los municipios
(en forma explícita de las ciudades coordinadoras del proyecto común). Las
presentaciones mostraban límites comprensibles de los objetivos, en relación al volumen
del proyecto y parámetros legibles de las implementaciones (tiempo de
desarrollo y soluciones propuestas).

En cambio, en los proyectos presentados en octubre 2002, de forma significativa,
se había instalado la moda operativa focalizando los diagnósticos y estudios
de factibilidad como un paradigma urbano. Otro significativo número de
proyectos, además de los diagnósticos, incorporaron la cuestión de la participación
ciudadana, popular y/o comunitaria, en temas diversos y distintas Redes temáticas.
Se realizaban diagnósticos, en general por asesores externos y no ligados a planes en
curso presentes o futuros
de
los municipios socios ni
en
relación a las políticas
públicas
en funcionamiento. Si bien es factible
incorporar a los proyectos comunes, el concepto de consultor/consultoría externa
como un instrumento de análisis y diagnóstico para la planificación, esto debe
estar relacionado con algún elemento tangible de las políticas de los municipios. Si la
propuesta es una innovación, por lo menos debería garantizar la institucionalización de
los resultados de los proyectos comunes. Se planteaban los diagnósticos como un
primer nivel de aproximación a los problemas urbanos, pero no se esbozaba el primer
nivel de soluciones a ser verificado por el mismo diagnóstico y el estudio de la
factibilidad. La solución a los problemas se dejaban para ser resueltas en un futuro
proyecto (tipo B). Los proyectos muestran una tendencia a no buscar respuestas
a los problemas urbanos, sino posponer las alternativas de soluciones para un próximo
nivel, con mayores recursos. Sin embargo, no se dejan instalados en los
municipios las condiciones básicas para esas intervenciones futuras. Los diagnósticos,
ejes estratégicos de los proyectos comunes, al aparecer desvinculados de las
políticas municipales y sin antecedentes visibles de sostenibilidad futura, se
convierten en objetos/creaciones, que cumplen su ciclo en sí mismos y no en
herramientas de la planificación y/o gestión urbana. Al incorporar el concepto de
diagnóstico como objetivo central y fin en sí mismo y no como una herramienta
que puede servir en algunas ocasiones y en otra no, pero que siempre se articula como
soporte de incidencia y sustento de propuestas para planificación y/o intervenciones
concretas, se corre el riesgo del defasaje de los proyectos comunes y las áreas
operativas de los municipios. No todos los proyectos de tipo A que se presentan
tienen capacidades temáticas u operativas para convertirse en un proyecto de tipo B
implementable..

Con respecto a los temas de intervención propuestos por los proyectos, se observa una
tendencia hacia la sectorización de los problemas urbanos. Asimismo, la falta de
los contextos de necesidades/demandas y/o políticas municipales a los que
responden los temas encarados, de todas las ciudades socias dificultan entender el
"dónde y cómo" se insertarían los resultados de
las
actividades (institucionalización presupuestaria municipal).
16
En general, las demandas responden a experiencias o necesidades de la
ciudad coordinadora, acentuándose la modalidad de transferencia de modelos de
servicios o gestión, sin desarrollo de criterios de adaptación a los contextos
particulares de cada municipio socio y las condiciones culturales, que son sus
marcos referenciales específicos.

La falta de creatividad de las propuestas, en relación con los resultados/productos, esta
creando una uniformidad y monotización de "resultados esperados" sin diferenciar
particularidades de los proyectos y sin tener en cuenta los contextos de las ciudades o
las diferencias existentes en las poblaciones-objeto a las que se dirigen, opacando
la riqueza
de los
productos tangibles.
El
programa
ofrece una multiplicidad de alternativas, inclusive para mayor conocimiento y
visibilidad de las ejecuciones, que no se utilizan.
Por ejemplo, diseño de
estrategias de comunicación centradas en la diversidad de los actores locales, en
los multimedios con apoyo de los municipios o campañas
de acciones
simultáneas en las ciudades socias, buscando repercusión interregional, etc.

Con relación a los presupuestos de los proyectos comunes, se hace casi
imposible analizar costo-beneficios, por la falta de datos para una lectura
cuantitativa. Con el aumento de los presupuestos para los proyectos y los
tiempos de ejecución, este problema se ha vuelto más complejo en función de la
menor información calificada que se incorpora. Los rubros presupuestarios se
manejan por porcentajes globales, que prácticamente no varían de un proyecto a
otro y resultan casi independientes de los contenidos y objetivos de cada
presentación. Las referencias que se pueden hacer sobre costo-beneficios para cada
proyecto son de orden cualitativo y se convierten en apreciaciones personales, sin
capacidades de legitimación.

Durante las últimas presentaciones de proyectos comunes (Junio y Octubre 2003)
se mantuvieron las concepciones de participación ciudadana/sociedad civil con las
mismas características anteriores y con una inclusión muy fuerte de demandas a la
sociedad civil
(no visibilizada en los presupuestos) de tener que ser los actores de sostenibilidad de los
resultados de las intervenciones. El nuevo espacio de moda operativa se manifestó en
un gran grupo de proyectos, en los marcos conceptuales sin diferenciación, en diversos
temas y de gran similitud para las diferentes Redes temáticas. Parecían corresponder a
iguales formas de concepción (marcos teóricos y justificaciones) y
modalidades operativas en la formulación de los proyectos, particularmente en su faz
metodológica. Las razones de esta tendencia pueden ser varias y requeriría de un
monitoreo de los proyectos para una evaluación situacional, que sustente
opiniones legitimadas al respecto.

Proyectos comunes aprobados: Se destaca el muy buen nivel y perfil de los proyectos
en casi todas las Redes, aprobados durante la Fase II. Cubren un amplio espectro
de problemáticas urbanas, algunas de temas conocidos y otros con un alto grado
de innovaciones metodológicas y/o de implementación. Es de esperar poder contar
con evaluaciones que puedan dar cuenta de los procesos realizados a través
de las intervenciones y los resultados institucionalizados.
17
Comentarios5 proyectos tipo B
La modalidad de los proyectos comunes del tipo B tienen un desarrollo corto en el tiempo
(2002 y 2003), inclusive no hay aún intervenciones finalizadas. Además, se tiene muy poca
perspectiva temporal para poder hacer comentarios afinados respecto de ellos.
Estos proyectos, como concepción general, presentan un amplio campo de
nuevas posibilidades
de
profundizar
problemáticas
urbanas,
cambios
de
escala
en
las intervenciones
de mucho interés teórico y de acción, que requieren debates e indagaciones sobre los
objetivos operativos y capacidades de trabajar con las políticas urbanas de los
municipios. Habría que incorporar la cuestión del cómo evitar que por su propia dinámica y
presupuestos, estos proyectos sean considerados "grandes proyectos" y se anulen en
sus propias capacidades. Las presentaciones mostraron un viraje interesante de un año al
otro. De focalizar temas puntuales, como objetos únicos, prácticamente cerrados sobre la
ciudad, como por ejemplo, Escuelas transregionales para diversos temas, edificios
modélicos – Observatorios ambientales - Plataformas representativas de lo virtual, etc.
a una apertura sobre el espacio urbano de las ciudades con diversos rasgos
distintivos (desde acciones directas en la ciudad, rehabilitaciones sectoriales y
barriales o recuperación de espacios públicos, hasta implementaciones de servicios
ambientales con alto impacto social).
Cuestiones sobre participación de la sociedad civil
Durante la Fase II del programa se hicieron frecuentes presentaciones de proyectos
comunes, que incorporaron en sus metodologías de trabajo, con variadas denominaciones,
el componente de participación ciudadana, popular y/o comunitaria.
Del análisis deun
grupo significativode proyectos con esas características,
correspondientes a varias Redes se encontraron factores claves en la formulación, que
se repetían sistemáticamente y hacían confusos los conceptos sobre la participación de
grupos sociales, el rol de los municipios y la organización clásica de un proyecto común
URB-AL. Esta situación es independiente de los temas encarados y de las redes a los que
pertenecen. Incorporabana
una serie
de factores reiterativos y constantes
que
hacían poco comprensibles las etapas de los
desarrollos del
conjunto y de escaso interés las implementaciones/resultados.
Otro grupo de
proyectos
comunes,
presentaba en la descripción metodológica, modalidades
que denominaban participativas de relación a actores locales, hecho que no tenía
incidencia en las actividades ni en los resultados previstos.
Las indagaciones realizadas sobre ese conjunto de proyectos, con la participación de grupos
sociales y/o ciudadanos en las formulaciones, permitieron visualizar dos esferas
de problemas relacionados con la participación de la sociedad civil en los proyectos
comunes URB-AL. Una esfera remitía al diseño y formulación de los mismos
proyectos, a las articulaciones municipio-sociedad civil/municipios - ONG's y a la
concepción de la participación social en temas urbanos.
La otra esfera informaba sobre las aperturas, posibilidades y limitaciones del programa
URB-AL de incorporar la concepción participativa social, que se abordará conjuntamente
con la prospectiva de los criterios y modalidades de acción.
5
Ídem nota 3
18
Para el diseño y formulación de los proyectos comunes que deseen incorporar el
componente participación ciudadana o comunitaria, se debe tener en consideración la
necesidad de un trabajo previo exploratorio a la formulación/diseño de la propuesta,
que focalice:
i) Las concepciones participativas que puede aceptar el tema a encarar y los límites
que va a tener el proyecto a formular
ii) Un conocimiento de la amplia y multifacética experiencia de intervenciones
participativas, en particular en AL, con sus éxitos y fracasos.
iii) La existencia en los municipios socios y en particular de la ciudad coordinadora
del proyecto, de experiencias de gestiones participativas municipales anteriores/en
curso o si esta que se plantea va a ser inicial y analizar sus resultados anteriores.
Este marco referencial facilitaría encarar con más solvencia al componente participación y
actuar como insumo para enmarcar la concepción de la formulación. Además, podría llegar
a mejorar las falencias detectadas como:
* Exhibición de objetivos muy amplios, confusos y poco definidos, que pierden su calidad y
se convierten en explicación del por qué de la participación.
* Falta de relación entre los objetivos y el dimensionamiento de las actividades (por exceso
o por defecto) y escasa coherencia entre los objetivos y los resultados esperados, por
desconocimiento o por no considerar los límites que presenta el proyecto común.
* Confusión conceptual entre participación interactoral, hacia el interior del proyecto
común, que tienen un significante institucional, con la participación de la sociedad civil que
tiene otras dimensiones sociales y políticas, articuladas a los municipios (en muchos casos
los grupos sociales actúan en conjunto con ong's).
Definir y transparentar estas cuestiones reiteradas en muchas presentaciones, facilitaría los
desarrollos y aclararía la contradicción de mencionar la participación con grupos sociales en
las formulaciones de los proyectos, sin integrarlos en las actividades que se realizan y a los
resultados esperados. Tampoco se los menciona en los presupuestos, lo que ayudaría
a visibilizar modalidades de acción. Organizar un taller o similar puede cubrir apariencias
de participación, pero no fortalece la incidencia del proyecto común en las ciudades
y resta credibilidad a la gestión municipal.
Otro grupo de problemas detectados en los proyectos, remite a cuestiones conceptuales de
la participación social.
* Lejana percepción del significado de incorporar a los grupos sociales en los
proyectos. Las actividades y resultados se traducen en productos iguales (en todos los
proyectos) no pensados para ser compartidos con la ciudadanía o comunidad, a la
que además se le demanda participar y ser soporte de sostenibilidad de resultados...
Por ejemplo, los manuales de buenas prácticas o las guías de experiencias se preveen en
un solo formato de presentación, sin tener en cuenta los diversos niveles sociales a
los que deberían ser dirigidos.
19
* En los proyectos que incorporan el componente de participación de grupos sociales, en
cualquiera de sus modalidades no se tiene en consideración que en general se contemplan a
los grupos destinatarios como duplas. Es una forma de hacer visible a las organizaciones
que participan de los proyectos.
i) municipio/sociedad civil
ii) municipio/organizaciones sociales o ONG's
iii) municipio/áreas municipales (trabajo participativo hacia el interior de la
institución municipal)
* Los proyectos comunes, que encararon el tema de la participación con grupos sociales,
reflejaban inseguridad en el manejo metodológico; alto grado de centralización operativa;
poco dominio de instrumentos participativos institucionales que incluyeran a los municipios
como un actor local esencial en la sostenibilidad de los resultados; escasa solvencia técnica
en el campo teórico - práctico de la implementación participativa.
Como balance de las Fases I y II del Programa URB-AL, se pueden mencionar, a partir de
la dimensión de la participación ciudadana, tres aspectos que se consideran de interés y que
podrían aportar algunas pistas para futuras evaluaciones y/o para ajustes de criterios
operativos.
1. La trascendencia del Programa desde la cooperación descentralizada para el escenario
local, municipios y colectividades locales, de América Latina y Unión Europea, como
propuesta estratégica para el desarrollo territorial en sus múltiples facetas económicas,
sociales, políticas y espaciales.
Este aspecto se percibe claramente tanto en la primera fase como en la segunda, por la
adhesión creciente de las ciudades de ambas regiones a las Redes, en una
instancia general y en particular, a los proyectos comunes. Los temas que se
plantean y sus resoluciones más ajustadas se irán fortaleciendo con el paso del
tiempo y prácticas conjuntas. Para poder profundizar este aspecto, ameritaría
contar
con
mayores elementos de información sobre los grados de
institucionalización de los resultados de los proyectos y de los impactos que
incorporaron las ciudades.
2. Los subsidios otorgados por la Comunidad y el concepto de cofinanciamiento generan
grados de conciencia institucional en relación a la apertura financiera por parte
del Programa y de corresponsabilidad financiera por parte de gobiernos locales. El
pasaje de la Fase I a la II, así lo confirma. Sin embargo el clivaje en el nivel
de montos financieros entre una fase y la otra, para los proyectos comunes, puede
llevar a futuro el riesgo de dificultar el grado de participación de las ciudades
medias o pequeñas, sin capacidades financieras, cerrando un círculo elitista de
ciudades con acceso al Programa URB-AL. Esta posibilidad desligitimaría uno de los
objetivos estratégicos centrales del Programa. Se pueden tomar recaudos frente a esa
probable realidad y contar con una solidaridad regional de ciudades que ayuden a
controlar esa situación de riesgo.
3. La propuesta global del Programa URB-AL se sustenta en los proyectos comunes
(enmarcados en las Redes temáticas) y en los procesos de gestión local de las ciudades
AL/UE. Todo ello producto de la confluencia de factores históricos de relación AL/UE,
20
culturales, políticos y sociales, que recogen la tradición municipalista, las
identidades locales y propuestas de descentralización y autonomía, apertura a la
emergencia de nuevos actores locales y formas innovadoras de participación ciudadana.
Este aspecto está íntimamente ligado a la incorporación de las nuevas redes en la Fase
II, concepción ligada transversalmente a las experiencias de la Fase I. Los contenidos de
esta estrategia, muestran las capacidades de apertura de escenarios sociales, culturales y
de modalidades de gestión que ofrece el Programa y que los municipios son sus directos
beneficiarios. Todo ello implica también, responsabilidades políticas y sociales de los
municipios con sus poblaciones y comunidades, en desarrollar ámbitos de trabajo
conjunto con la ciudadanía y no correr el riesgo de vaciar de contenido el concepto de
participación.
2- Capacidades de articulación estratégica municipios-sociedad civil
Con respecto a la esfera referida a las aperturas/posibilidades y limitaciones
del Programa URB-AL (proyectos comunes) para trabajar métodos participativos con
la sociedad civil, en primer término habría que referirse a la legitimación que el
programa tiene en este campo, a través de las líneas estratégicas de la UE en su relación
con ALC
(Cumbres UE/ALC Bruselas, 2000/Madrid, 2002; Declaración de Río de Janeiro, 1999), y
los objetivos estratégicos de la cooperación descentralizada (Informe estratégico Regional
sobre AL/UE abril 2002) y del programa URB-AL (2002/2006) para la presentación
de proyectos comunes (de tipo A y B). Además, la incorporación de las nuevas Redes
en la Fase II con temáticas como "Finanzas locales y presupuesto participativo"; "Lucha
contra la pobreza" o "Seguridad ciudadana", muestran claramente un amplio campo
posible de intervenciones con metodologías participativas e incorporación de nuevos
actores locales, que inclusive pueden extenderse como método al resto de las Redes en
funcionamiento.
Las visiones macro-estratégicas, con relación a las alternativas de aperturas temáticas y de
acción que propone el Programa, están mucho más avanzadas en prospectivas urbanas (ver
Redes) que las visiones que asumen muchos municipios en ambas regiones, para la
resolución de los problemas territoriales, socioeconómicos y culturales. Los proyectos
comunes que están intentando incorporar la temática participación de la sociedad civil, lo
hacen con poca decisión y transparencia. Un factor que quizás podría estar incidiendo en
este aspecto podría remitirse a la permanencia, en el nivel local, de formas centralizadas de
gestión tradicionales, relacionadas a la cooperación internacional bilateral de modelos
únicos para todos los países, por ejemplo, las propuestas únicas de vivienda social para los
países de AL. En este caso, la producción de resultados únicos y/o transferencias de
modelos, para todas las ciudades del proyecto común. Esta situación remite también a
la poca apertura que proponen los municipios a las gestiones participativas y a la
escasa utilización de las ventajas comparativas que ofrece el Programa
descentralizado, de autonomía operativa a los entes locales.
21
Sin embargo, el haber adquirido un gran número de municipios de AL y la UE6, ciudades
grandes, medias y pequeñas, habilidades y capacidades de actuación en proyectos comunes
interregionales y transitar el campo de la cooperación internacional, abre un escenario
óptimo, un punto de clivaje, para incorporar nuevas modalidades y tecnologías de gestión
participativa en las ciudades y reforzar capacidades locales para el desarrollo
territorial urbano.
Actores locales e instrumentos de participación
Existe un amplio catálogo de metodologías y herramientas participativas,
particularmente en AL y son los gobiernos locales (ejecutivo y legislativo) los que deben
tomar la apuesta de convertir a las ciudades en "ciudades para todos" creando,
institucionalizando y legitimando instancias participativas de gestión local. Los proyectos
comunes del Programa URB-AL tienen amplias posibilidades de intervención, en
acompañar estas modalidades de acción, que reforzarían las capacidades de gestión urbana
local.
La alternativa de incorporar en los proyectos comunes, actores locales como socios
externos, con roles determinados de producción teórica (Centros de investigación o
Universidades) podría incentivar la producción de teoría sobre metodologías y gestión
participativa. Aunque estas cuestiones están estudiadas desde el campo académico, no hay
una visión sistematizada y flexible desde los municipios y sus problemáticas concretas de
gestión. Material de este tipo puede sustentar acciones de los proyectos comunes URB-AL
y fortalecer espacios de debate casi inexistentes. El intercambio de experiencias de
estas modalidades, entre las ciudades de AL y la UE, tendería a fortalecer las capacidades
de los municipios interesados en el tema en forma sectorial (para proyectos determinados)
o en la gestión integral de la ciudad. Se puede construir, a partir de esos procesos, una
plataforma compartida de saberes más científicos sobre los mecanismos institucionales que
requiere la participación de la sociedad civil en los proyectos urbanos.
Si se consideran ciertas herramientas de participación no comprometidas con el total
del proyecto, como las consultas y foros ciudadanos, plataformas sociales o de actores
locales, son fácilmente adaptables a los proyectos comunes y estos, por sus
modalidades de implementación tienen amplias capacidades a su vez para
incorporarlas. Pero conviene aclarar, que no constituyen proyectos participativos sino
que, deberían ser parte de una estrategia de comunicación, para mayor visibilidad de
las acciones de los proyectos, del Programa URB-AL, de la gestión de los municipios y
de los actores locales que participan de esa modalidad.
En función de los resultados de integración buscados, no es recomendable trabajar
con metodologías de participación desde un laboratorio local (interior de los municipios) ya
que son procesos metodológicos que se construyen desde "el trabajo en campo" y
con la participación de la gente (grupos sociales) involucrada en todas las instancias del
proyecto, inclusive en los viajes internacionales de intercambio de experiencias y/o de
capacitación.
En la Fase I, más de 1100 ciudades y colectividades locales involucradas en el Programa; más de
70 proyectos comunes aprobados y una cantidad considerable de productos tangibles elaborados y
resultados e impactos intangibles de alta significación para las ciudades (“Nuevos Enfoques en la
cooperación internacional. La cooperación descentralizada y el Programa URB-AL de la Comisión
Europea”, María del Huerto Romero. Anales del ECO-URBS – Cuarto Congreso Internacional sobre
Planeamiento y Gestión ambiental en Centros Urbanos, Florianápolis, Brasil, diciembre de 2002)
6
22
Si se proponen acciones participativas territoriales, aún sean estas piloto, debe integrarse al
actor central que implementa (grupos sociales) y no solamente los funcionarios de
los gobiernos locales, que coordinan. Lo anterior en principio, prefiguraría una
posible limitación de los proyectos comunes, tal cual están estructurados en el Programa
URB-AL, a la incorporación de procesos participativos de gran envergadura. Es una
cuestión que debería ser analizada para determinar criterios.
A través de los proyectos comunes, municipios y ciudadanía colaborarían en generar
procesos de transformación hacia el interior de los gobiernos locales y de las relaciones de
acción y gestión de estos con la comunidad, a fin de reforzar las calidades del
hábitat urbano.
En todas las intervenciones de URB-AL el rol central de los municipios se afirma, ya que
estos proveen las dimensiones institucionales y políticas necesarias para la ejecución
y pueden facilitar las articulaciones con las organizaciones de la sociedad civil,
además de permitir el vínculo con las políticas regionales o nacionales. Esta visión
estratégica permite abordar, desde un espacio más inclusivo, una profundización de la
descentralización; construir propuestas con metodologías de participación a diferentes
niveles (local, regional e internacional); reforzar las capacidades de gestión urbana a
nivel municipal y de la comunidad, incorporando demandas de los actores urbanos en
función y prioridad de las políticas públicas municipales (gobernabilidad participativa).
Frente al interrogante ¿es posible obtener espacios democráticos de transformaciones
municipales? aparece la cuestión de la escala de intervención. El paso de la propuesta de
innovación y diagnóstico al proyecto, es una primera etapa (proyecto A), que debería servir
de base al ¿cómo pasar de estos proyectos comunes (tipo A) a intervenciones significativas
para instalar respuestas de mayor envergadura? (tipo B) y este pasaje ¿qué
condiciones requiere para resolver los problemas urbanos?
Las entradas temáticas a las redes, de los proyectos, han ido adquiriendo mayor relevancia
sectorial de la primera fase a la segunda. En un principio del Programa, los campos
temáticos se derivaban a partir de los objetivos estratégicos de las Redes, presentando los
proyectos comunes ámbitos de acción acotados y totales. Actualmente (Fase II)
algunos campos se diferencian muy poco de los objetivos, por ejemplo, la
gobernabilidad o la igualdad de género son en muchos casos objetivos y entradas
temáticas. Estas han tomado autonomía con relación a los objetivos estratégicos y a las
modalidades de intervención. Las ciudades se fueron inclinando fuertemente a los
enfoques temáticos, que en muchos casos ha facilitado el intercambio de experiencias,
pero no de resultados concretos, a pesar de ser estos, más fáciles de imaginar en la
transposición. El riesgo que existe, es dirigir al Programa hacia estructuras de
gestión alejadas de las estructuras de planificación institucional y de subestimar
los cambios estructurales necesarios a mediano plazo, en beneficio de los
mejoramientos inmediatos.
Una plataforma local que integre instituciones municipales (ejecutivo y legislativo) y
las organizaciones de la sociedad civil (movimientos sociales, ONG's, Universidades,
sector privado u otras) permitirían corregir esta tendencia. Además servirían de
soporte a los proyectos comunes del programa y a su sostenibilidad, así como a tener
mayor incidencia en las políticas públicas.
Las plataformas locales multinacionales participan de hecho, en todas las estrategias
transversales de comunicación, son medios de presión para incidir en las legislaturas locales
y regionales, sobre cuestiones urbanas. Si se desarrollan propuestas a una
escala significativa (proyectos tipo B), con modalidades participativas, hay que
considerar las implicaciones y consecuencias sobre los aspectos presupuestarios y
financieros; sobre las políticas urbanas locales y otros niveles de referencia regional. A
partir de esta visión, se pueden poner en perspectiva las intervenciones, articular los
enfoques micro y macro; interrogarse sobre las alternativas políticas que se están
proponiendo a través de los proyectos comunes.
La cooperación descentralizada con sus características, facilita acciones en el desarrollo de
competencias urbanas a través del fortalecimiento de los actores locales y regionales
que participan en ambos tipos de proyectos comunes, particularmente en el impacto
posible de transformaciones locales a corto y mediano plazo; replicabilidad y
transferencia
de modalidades de gestión; capacidades locales de capitalizar los
intercambios de experiencias y diseminación de buenas prácticas y el dinamismo en el
campo internacional de los socios locales. La co-financiación de los proyectos abre un
espacio explícito para la formación de actores locales y regionales para el montaje y
búsqueda de financiamiento complementario de proyectos y acciones. Estas actividades
para su operabilidad, se enmarcan en el concepto de "lobby" que requiere una estrategia de
"lobbying" institucional local y ciudadano.
24
Producción de conocimiento
Si se afirman procedimientos de fortalecer la incidencia territorial y las implementaciones
participativas de realidades y prácticas locales, también deberían desarrollarse
estrategias para
la producción de conocimiento desde y a través de los proyectos
comunes. Esta concepción estratégica ayudaría a elaborar y afirmar un pensamiento urbano
y social en las ciudades de ambas regiones. La producción de conocimiento es una
necesidad para el Programa, tanto del punto de vista interno, considerando que Redes
y proyectos han ido acentuando la diversidad de los enfoques urbanos y es
justamente la producción de conocimiento la que contribuiría a una unidad amplia
de la diversidad de ciudades, municipios y colectividades locales. Desde el punto de
vista externo, la visibilidad del Programa depende de sus capacidades de mostrar la
multipluralidad de acciones urbanas en las ciudades y regiones, con una concepción
específica identificatoria.
Un procedimiento posible para organizar la información, a partir de evaluar y sistematizar
lo actuado, podría inferirse desde considerar:
-
los procesos de elaboración de los proyectos comunes (tipo A y B) que
están articulados a los objetivos estratégicos del Programa y Redes y por otra
parte a los temas elegidos.
las hipótesis construidas a partir de las necesidades/demandas explícitas y de las
reflexiones de los actores locales (Plataforma)
las elaboraciones (formulación)que se desprenden de las hipótesis.
la verificación de las hipótesis que se materializan a partir de los ámbitos
de intervención, es particular para cada ciudad socia participante de los
proyectos comunes, por sus contextos específicos (Massiah, G. 2000).
Otra verificación posible puede desprenderse de un trabajo conjunto con las universidades
en paralelo al proceso de intervención. El trabajo de elaboración de temas, formula
las propuestas de acción y se apoya en los intercambios de experiencias que permite
incorporar en la estructura de los proyectos comunes, la conceptualización de las lecciones
aprendidas de otras intervenciones, en los procesos de formulación/elaboración e
implementación. El proceso de elaboración debería ser un proceso abierto y
participativo, ya que los grupos destinatarios a los cuales va dirigido el proyecto común
han sido identificados: funcionarios y/o
agentes de
los
municipios, organizaciones
sociales,
asociaciones
intermedias,
investigadores, profesionales y decisores políticos.
El desafío y la apuesta para el Programa, Redes y ciudades, son las capacidades de construir
una visión común urbana, identificando las divergencias de enfoque en relación
a necesidades y demandas de los grupos sociales, a través de una elaboración conjunta
con los diferentes actores locales que deberán sustentar el proyecto.
Una definición sobre modalidades más participativas ciudadanas, implica
incorporar criterios flexibles para una nueva proposición alrededor de la gestión
participativa de las ciudades o de la planificación participativa del territorio. No todas
las temáticas tienen capacidades de participación ciudadana del mismo carácter. Pero,
existen una multiplicidad de herramientas
de participación,
para
cada nivel
que la gestión pública
decida implementar, que no son
consideradas en las agendas políticas municipales. Por ende, en
25
general, no existen en los municipios recursos humanos capacitados en gestión participativa
ni estructuras operativas, organizadas para contener procesos de participación (por ejemplo,
horarios de reuniones y locales adecuados; conducción de proyectos y acciones por
liderazgos interactivos y equipo municipal intersectorial; organización de grupos
polifuncionales; toma de decisiones por consenso; comunicación social y recepción de
información de los circuitos formales e informales; conocimiento del campo urbano donde
se va a actuar).
De los objetivos estratégicos del Programa surgen pistas a explorar para una participación
ciudadana/comunitaria focalizada en el reforzamiento integral de la calidad de vida en las
ciudades; en el mejoramiento de la gestión participativa y de la cogestión urbana; en
la promoción del desarrollo sostenible en las ciudades; en el fortalecimiento de la
dinámica local de los actores urbanos; en el desafío de la lucha contra la pobreza, e
inclusive hacia el interior de los municipios, promover la formación y capacitación de
recursos humanos para una gestión más integral, transparente, participativa y
democrática de las ciudades en las regiones de AL y UE.
Movilización de actores locales
Las estrategias para la movilización de los actores locales, se articula y define a partir de
una fuerte voluntad política de los municipios de transitar carriles participativos
y vinculantes con las demandas ciudadanas y sectores sociales. Requiere decisiones
del Ejecutivo local de escuchar necesidades y propuestas, así como generar ámbitos
de participación, que los visibilice como actores de la sociedad civil y con
capacidades de actuar en los proyectos comunes (de nivel internacional o local). Es
responsabilidad de los gobiernos municipales, la implementación de estrategias de
movilización de los actores locales y los proyectos comunes, tienen un escenario
de
actuación
en
desarrollar capacidades de acción y fortalecer las estrategias
participativas.
Desde el Programa URB-AL, se facilita la movilización de actores locales a través de los
proyectos comunes, las Redes temáticas (ámbitos en los que se generan los proyectos
comunes) y del grado de gestión participativa que estén dispuestos a institucionalizar
los gobiernos locales.
Su incorporación como una modalidad de gestión, cubre un doble objetivo: fortalecer
al Programa con el apoyo de un espectro más amplio de actores y contar con la
intervención de actores que comparten las orientaciones del Programa. Permite por otro
lado, diseñar una estrategia de comunicación para mayor visibilidad de las acciones, que
se construye desde los proyectos comunes a los niveles local, regional e internacional.
Una estrategia de comunicación, debería tomar en cuenta a los diversos grupos-meta
e incluir un reconocimiento de los medios gráficos o virtuales de que éstos disponen
y así poder desarrollar medios particulares y específicos para los diversos actores
locales y sociales y para la opinión pública, considerada ciudadana amplia.
Se trata de identificar las instituciones, organizaciones y personas cercanas al Programa y
coordinaciones de redes y proyectos comunes, para ir creando canales de difusión a través
de sistemas de información especializados. Por ejemplo para los municipios, apoyarse
en los Intendentes/Alcaldes más comprometidos con el Programa (coordinación de
redes y algunas ciudades) para intervenir regularmente en las asociaciones de poderes
locales, sus medios gráficos y propuestas de exposiciones.
26
La comunicación en dirección a la opinión pública tendría que organizarse para
hacer visible el Programa y para legitimar en su retorno, la acción de los actores
locales y regionales involucrados en los procesos desarrollados por los proyectos comunes.
Para disponer de una estrategia de comunicación e información, como un instrumento de
acción que tenga incidencia en las agendas político-urbanas locales, nacionales y regionales,
se deberían desarrollar estrategias específicas de "lobbying" institucional, desde
los proyectos comunes y los actores locales.
Instrumentos/herramientas para procesos de participación ciudadana
-
-
Sistemas de información y comunicación ciudadana (imprescindibles para pedir/ofrecer
participación)
Plataformas locales, multiactorales e intersectoriales y consultas ciudadanas.
Foros consultivos locales y/o regionales, aseguran un espacio de debate sobre el
desarrollo local y las políticas urbanas, cumplen además una función representativa
y transversal. Organizaciones y personas significativas en los ámbitos
locales/regionales, pueden fortalecer al Programa y a los proyectos comunes y así
construir un entorno más amplio y renovado para las intervenciones.
Reforzar ciudades-recurso para multiplicación efectiva del Programa. La ciudad-recurso
basada en los municipios y organizaciones locales, deberían asegurar la
continuidad operativa de las acciones frente a los cambios de autoridades
municipales. Además podrían desarrollar capacidades de multiplicar las acciones y
resultados de los proyectos comunes,
cuando
ello es
factible,
ampliando las
relaciones
institucionales e
intermunicipales
y
sustentando una cooperación local político-técnica, entre ciudades de las regiones AL y
UE.
Existe otro conjunto de metodologías participativas e instrumentos, para una mayor
profundización de actuación de los grupos sociales en los problemas urbanos, que
exige mayores compromisos de los gobiernos locales con la comunidad y voluntad
política de implementación. Por ejemplo, las Consultas Urbanas y Planes de
Acción/Programas de Acción Prioritarios, son un proceso participativo que a partir de un
diagnóstico construido colectivamente que se concretiza en un plan de acción y/o en
un programa de acción priorizado (PGU-ALC, 1998/2004). Esta modalidad califica y
concreta una participación intersectorial y multiactoral. Es un método que permite a los
proyectos disponer de espacios de observación, de experimentación y de verificación.
Rescata la concepción de "partir de las ciudades y de los actores locales para definir las
demandas”. Se trata también de definir necesidades
de
los
sectores
sociales
marginados y excluidos, volverlos visibles y considerarlos actores de su propio
futuro. Se requiere verificar algunos criterios básicos para los municipios y grupos
sociales participantes para iniciar este proceso y garantizar intervenciones exitosas.
i) interés político del ente local en el proceso (Intendentes/Alcaldes)
ii) dinamismo de la sociedad civil
iii) calidad de la relación entre municipio, los socios urbanos y los actores locales
iv) la pertinencia de los problemas tratados por la consulta a nivel local. El plan de
acción resultante de la consulta urbana, identifica y prioriza acciones proyectadas,
con el acuerdo de los municipios y los actores sociales (PGU- ALC/1998/2004).
27
Los proyectos comunes del URB-AL pueden aportar a esta metodología, de responsabilidad
de los municipios, en forma sectorial o total e inclusive con el aporte de una Universidad o
centro de investigación, pueden asegurar la sistematización del trabajo local.
Los instrumentos de menor compromiso son las plataformas sociales (interactorales)
o locales (intersectoriales); los grupos de trabajo temáticos (ciudades y actores locales);
que co-ayudan a las estrategias transversales de comunicación y "lobbying" local.
Los gobiernos locales y la ciudadanía definen el anclaje político y democrático, formulando
el marco de las demandas urbanas (gobernabilidad participativa). Las instituciones de
apoyo, que pueden incluir a las ONG's, sector público y privado y otras, conjuntamente con
funcionarios municipales aseguran el anclaje metodológico, profesional y operativo (gestión
participativa). Los centros de investigación y universidades aseguran el anclaje teórico
(Massiah,G. 2000).
Sobre este universo de acción, existen un conjunto de interrogantes pendientes, que
requieren debates a nivel del Programa, Redes y ciudades, así como un intercambio con los
actores locales:
¿Cómo las orientaciones generales del Programa desde la cooperación descentralizada y los
resultados de los proyectos comunes, pueden ser apropiadas y sostenibles a nivel
local?
¿Con qué estrategias, las intervenciones de los proyectos comunes y actores locales, podrán
facilitar transformaciones urbanas, de gestión socio-económica-cultural e incidir en las
políticas necesarias para la institucionalización de resultados?
¿Cuáles serán los actores locales que acompañen a los municipios en la sustentación de los
objetivos estratégicos del Programa y en la sostenibilidad de los resultados de los proyectos
comunes implementados?
¿Qué evolución se prevee para las modalidades de intervención en los proyectos comunes?
Seguimiento y evaluación de proyectos
El desarrollo adquirido por el Programa y la creciente cantidad de ciudades involucradas en
los proyectos comunes (Fase I y II), la incorporación de nuevas Redes en la segunda fase y
la producción acumulada de resultados/productos, sugiere la necesidad de implementar un
Sistema de Evaluación, seguimiento y monitoreo, como un proceso integral y sistemático
que permita valorar, retroalimentar y reforzar las capacidades de actuación del Programa. El
seguimiento de los proyectos para un monitoreo y evaluación continua, se plantea con una
visión prospectiva de reforzar nuevas modalidades de participación.
El sistema de evaluación informaría sobre dos aspectos complementarios: el universo
producido de resultados/productos en la primera fase, para un procesamiento de
la información, así como las diversas modalidades de intervención y sus resultados durante
la segunda Fase. Los objetivos de evaluación para los proyectos comunes, deberían
focalizar, a través de casos-testigos, proyectos comunes por Redes o, a través de otro
método similar, las dimensiones referidas a :
i) las capacidades de los proyectos comunes de admitir la articulación
municipio- sociedad civil y en qué grado de articulación (política, temática y de
acción)
28
ii) los objetivos estratégicos del programa URB-AL y las modalidades de
formulación/implementación así como el impacto de los resultados esperados de
las propuestas
iii) competencias y habilidades fortalecidas institucionalmente en los entes
locales participantes
del Programa
y sus
oficinas
de
cooperación
internacional conformadas “at-doc”. Interesa
conocer la ampliación de los márgenes de gestión, capacidad de interlocución y
negociación de los gobiernos locales con el ámbito nacional e internacional.
Se debería considerar la construcción de criterios de evaluación e indicadores que reflejen
la evolución y tendencias identificadas desde lo cuanti y cualitativo.
En cuanto a los procesos de participación, los criterios deberían focalizar los
objetivos y modalidades de intervención, en función de internalizar los efectos indirectos y
externalizar los procesos, a fin de verificar las incidencias en la resolución técnicapolítica de los problemas urbanos (hacia el interior de los municipios) y el
mejoramiento de la gestión pública (hacia las ciudades).
Con respecto a la articulación entre los procesos y los resultados/productos ya producidos,
la evaluación podrá especificar, para uso de todos los proyectos comunes que trabajen con
metodologías participativas, lo relevante de los procesos y sus actividades vinculadas, así
como lo relevante de los resultados (esperados o previstos) y los productos obtenidos. La
definición de las actividades y de los productos lleva a la cuestión de los indicadores (de
actividades, de resultados, de impacto) que deberán ser verificados en sus objetivos y
amplitud para su construcción mayormente cualitativa.
Espacio municipal y gobernabilidad
Uno de los instrumentos clave para consolidar espacios democráticos, la política, ha sido
extremadamente deficitaria en su accionar conjunto con los factores de poder
financiero- económico en la región de AL. La falta de incentivos para el desarrollo
económico inclusivo (altas tasas de desempleo) y el abandono de las políticas sociales
por parte del Estado, ha enfrentado a grandes sectores de la población de la región a
un desconocido incremento de la pobreza y a la exclusión socio-económica (de
género, cultural, generacional); a la inseguridad ciudadana y a la pérdida de derechos
económicos-sociales. Esta situación ha llevado a una creciente fragmentación social y
marginación en las ciudades y ha creado problemas críticos de gobernabilidad
democrática.
En este contexto de resquebrajamiento social, surgen nuevos actores que
inciden con sus
inéditas modalidades de demanda y acción, en los diversos ámbitos de la vida social. En
particular se dan estos procesos en los espacios locales de gestión, buscando respuestas a
sus necesidades y democratización de las políticas públicas, en la perspectiva de las
anteriores luchas por la descentralización y autonomía local. En estos nuevos
escenarios locales, los actores son los movimientos comunitarios, organizaciones
sociales, grupos populares, la ciudadanía, ONG's y otros sectores de la sociedad civil, que
demandan a los gobiernos locales, espacios de participación e inclusión en la vida
democrática de las ciudades. La aparición de estos procesos lleva a rever el
concepto político de la gobernabilidad e incorporar a la definición clásica, otros
factores que apuntan a generación de consensos públicos y ámbitos de resolución de
conflictos entre los actores sociales, económicos y políticos. A su vez, de éstos con
los gobiernos locales, privilegiando la
29
interlocución, el desarrollo de capacidades y la equidad de oportunidades para los diversos
actores, así como el fortalecimiento de procesos de cooperación y cogestión de las
cuestiones públicas (identidad, autonomía y autogestión de lo social)
En el campo de las políticas urbanas locales, se pueden traducir estas nuevas
realidades sociales y políticas, en una redistribución de las capacidades de participar en la
concreción de las políticas públicas que atañen tanto a su propio hábitat como a la
ciudad en su conjunto. Implica una democratización efectiva de las relaciones Estado
local-sociedad civil, a través de prácticas de participación ciudadana (individual y
colectiva) en la elaboración, gestión y control de las políticas de los gobiernos locales.
Este enfoque remite a una modalidad no única, de gobernabilidad participativa, que integra
las manifestaciones sociales (multiculturalidad y asume la biodiversidad a nivel cultural,
social y político) para construir gobernabilidades participativas, basadas en una democracia
integral. (Lombera, R.
2001).
Se intenta, como necesidad ciudadana, recuperar una política más cercana a los intereses de
la sociedad civil. Por otro lado, el estado local requiere de la participación y actuación de la
ciudadanía para dar sustento a una significativa parte de las políticas locales, en particular
las sociales. Las demandas ciudadanas (como un actor local) focalizan su participación en
la gestión integral de las ciudades y es necesario crear una cultura de la participación, que se
articule al espacio municipal, en una cooperación conjunta.
Los procesos de gobernabilidad participativa no solo competen a los gobiernos, sino
que incluyen a la diversidad de actores locales, pero también implica fuerte voluntad
política
(Intendentes/Alcalde y legislativos locales) para transformar modalidades tradicionales
de gestión y de gobierno. Además se requieren de los gobiernos locales actitudes
flexibles, capaces de integrar demandas de participación ciudadana y capacidades de
garantizar espacios públicos para el ejercicio pleno de la ciudadanía.
A partir de la reflexión y sistematización de la visión de diversos autores (declaraciones y
cartas específicas) y experiencias de procesos de gestión participativos y gobierno local, se
pueden mencionar algunas premisas claves para la construcción de procesos de
gobernabilidad con participación de la ciudadanía:



Para desarrollar la construcción de la gobernabilidad participativa es preciso construir
canales reconocidos de interacción, institucionales, para la gestión, definición
y seguimiento de las políticas públicas.
La efectividad de estos procesos participativos requieren la disponibilidad por parte de
los gobiernos locales, de comunicación e información municipal y
ciudadana, transparencia de la gestión y rendición de cuentas públicas, como
modalidades de mayor acceso al manejo de los asuntos públicos.
Es conveniente incluir también, la transformación del ámbito administrativo de
los municipios, para promover gestiones más integrales (desafíos urbanos) a los
que asumen las estructuras municipales.
Ampliar la base de sustentación local (exterior al municipio), es la materialización
de la naturaleza participativa, a partir de gestiones municipales más participativas que
integren a los municipios como socios estratégicos y a las asociaciones de
habitantes,
ONG's, ciudadanía y organizaciones de apoyo, para fortalecer la
gobernabilidad participativa entre el espacio municipal (como gobierno político) y la
ciudadanía (espacio civil y público). A
30
partir de esta concepción, merece ser tema de reflexión el interrogante...
¿cuáles capacidades de los gobiernos locales (como un amplio espacio municipal) se
deberían reforzar para articularse con la ciudadanía?
Gestión participativa a nivel local
Las crisis de credibilidad política y los embates económicos-sociales que sufrió la región de
AL, como fuertes determinantes económicos hacen sentir su impacto en los ámbitos locales,
las ciudades y sus poblaciones (pobreza e informalidad). Inclusive, ha acentuado a
nivel local, la fragmentación social y marginación urbana, con el consecuente
deterioro de las ciudades de la región AL.
Esta situación regional de contexto, presenta un momento de oportunidad a nivel local de
desarrollar estrategias de cambio que contengan a las crecientes demandas de
inclusión social y los nuevos actores emergentes de la crisis, e intentar
recrear
modalidades de gestión y políticas públicas, ajustadas a las nuevas realidades de
iniquidades urbanas y de pérdida de derechos básicos de las comunidades locales.
Las formas tradicionales de gestión de las ciudades, muestran un evidente
resquebrajamiento de un modelo de gestión urbana altamente burocrático, inoperante
y crecientemente alejado del sentir de la comunidad, (Arana, M. 2001) que impiden
reconocer las complejas situaciones que ellas deben enfrentar. No obstante de ser
reconocida la obsolescencia de este modelo de gestión municipal, muchos gobiernos
locales de la región AL, mantienen criterios básicos de dicho modelo, con improntas
marcadas en la tradición centralista y la burocracia inoperante (salvo cuestiones políticas de
directo interés) y un alto grado de autoritarismo hacia la sociedad civil, que no los habilita
a encarar soluciones más democráticas y modalidades de gestión sustentadas en los
procesos de descentralización y participación de la sociedad civil, como nuevos
espacios de articulación municipios- sociedad civil.
Se requieren para la construcción de la gobernabilidad local, amplios consensos
sociales, instrumentos eficaces y recursos humanos calificados (municipales y
ciudadanos)
que impulsen políticas sostenibles para una gestión democrática y
participativa de las ciudades. Los desafíos de la gestión local (fragmentación espacial;
guetización del espacio urbano; exclusión/marginación/deterioro; barrios cerrados y
villas misera; desempleo; violencia social y urbana; cuestiones de género, niños/as y
adolescentes; adultos mayores; etc.) son los nuevos escenarios en la ciudad que
necesitan el reemplazo de las tradicionales herramientas de la planificación urbana y
social y son los gobiernos locales los afectados en su capacidad de integración económicasocial y espacial ante la creciente segregación social y sus impactos urbanos y territoriales
(Arana, M.2001)
En el contexto institucional las políticas urbanas focalizan demandas de los sectores
visibles de la sociedad civil (ciudad formal) y son las políticas asistencialistas las
que convocan a los sectores invisibles de la ciudadanía (ciudad informal) en la
autoresolución de sus necesidades y problemas urbanos. Esta brecha institucional, ha
impulsado el desarrollo de nuevas modalidades de intervención urbana y ha visibilizado
nuevos actores sociales, por ejemplo: los grupos sociales marginados construyen, en la
periferia de las ciudades, equipamientos sociales, que no se registran ni son reconocidos
en los planes de desarrollo urbano de los municipios.
31
Tanto la gestión participativa, como la gobernabilidad participativa, son
construcciones políticas
y
de
la ciudadanía,
que
requieren de determinados
contextos
parasu implementación. No hay un
modelo único transferible, sino que dependen de cada espacio municipal y de cada ciudad,
las modalidades de su articulación. En el contexto actual, con fuerte emergencia de
nuevas identidades e intereses, se evidencia la insuficiencia de la cultura política para
acoger estas nuevas manifestaciones de la multiculturalidad (Lombera, R. 2001).
Ese es el gran desafío de los gobiernos locales que se proponen incorporar
modalidades participativas de acción y de gestión en sus gobiernos locales. ¿Cómo integrar
la diversidad social y cultural en los modos de gestión local?
Existen premisas generales para la articulación y la construcción de ámbitos de interacción
municipio-sociedad civil (espacios institucionales y ciudadanos).




Es un factor fundamental, la voluntad política de integrar la participación
ciudadana como una opción y prioridad explícita del gobierno local en su gestión.
Construcción de canales institucionalizados de interrelaciones e interactuación
municipio-ciudadanía. Sistemas de información ciudadana.
Generación de procesos sistemáticos de capacitación y formación de recursos humanos
para la gestión participativa (municipios y actores locales, reconocidos en
los presupuestos municipales).
Promoción de políticas equitativas e incluyentes, que permitan superar la cultura social
y política vigentes en el espacio municipal y fortalecer una cultura de participación en la
perspectiva de una ciudadanía activa, así como una cultura democrática y una
nueva ética en el ejercicio del poder público (funcionarios municipales y ciudadanos/as).
Para los proyectos comunes del Programa URB-AL y desde los municipios participantes, se
deberían desarrollar las estrategias y ámbitos de inclusión de la ciudadanía y
focalizar dimensiones claves operativas que permitan dimensionar factores
de
éxito en las intervenciones conjuntas: i) Fortalecer en los actores locales, capacidades
de organización de equipos municipales consolidados, como parte de los proyectos
comunes, ii) Desarrollar propuestas de formación ciudadana y funcionarios/agentes
municipales, para adquirir capacidades de actuación en los proyectos comunes, iii)
Instalar un sistema de información ciudadana (sobre el Programa de cooperación y los
proyectos comunes) para un ejercicio responsable de la ciudadanía, en su accionar
conjunto con los municipios.
Para los gobiernos locales que integren metodologías participativas en sus gestiones,
se hacen visibles ventajas comparativas relacionadas con, el mejoramiento de las
capacidades de gestión urbana frente a las crecientes demandas sociales y
réditos
políticos articulados con la sociedad civil.
3- Visión prospectiva sobre el Programa descentralizado URB-AL
La situación en el corto plazo del Programa URB-AL se caracteriza por la rápida evolución
de sus propuestas (primera etapa, Fase I y actualmente en desarrollo la Fase II), fortalecidas
por la condición de ser un programa económico, descentralizado, horizontal y de acción de
la Comisión Europea para las ciudades y regiones de América Latina y Unión Europea.
32
La implementación y desarrollo del programa se tradujo en un período de intensa actividad,
con la participación de más de 1100 ciudades de ambas regiones actuando como
actores directos de la cooperación internacional. Esta realidad hizo más difícil
evidenciar sus perspectivas y apreciar los avances. La movilización de los sectores
implicados (municipios y colectividades locales) muestra el estratégico posicionamiento
del Programa, frente a las necesidades de los entes locales y actores de la sociedad civil
que acompañan el proceso de intervención y sensibilización, en torno a la agenda
urbana. El interés creciente de municipios y ciudades en mejorar, conocer y
transformar métodos de acción y gestión urbana, se refleja en la ampliación de las
presentaciones (participación institucional) a los proyectos comunes AL/ UE, como
intervenciones urbanas locales.
La perspectiva de fortalecimiento del Programa URB-AL a mediano plazo se enmarca en la
conveniencia de desarrollar estrategias que faciliten:
Fortalecer las relaciones interregionales e interactorales entre ciudades latinoamericanas y
europeas.
Potenciar los proyectos comunes, vectores estratégicos del desarrollo territorial,
movilizando a los actores locales y regionales para el desarrollo e incorporando a la
ciudadanía como un actor urbano/local.
Consolidar la producción tangible e intangible ya realizada y promover intervenciones con
resultados más diversificados y de mayor incidencia institucional en las políticas públicas.
Construir conjuntamente con los socios locales (incluida la ciudadanía) y participación de
las coordinaciones de las Redes temáticas, estrategias que focalicen una apertura de
las entradas temáticas para los proyectos comunes (mejoramiento de la calidad de vida
urbana y del ambiente urbano; inclusión social; transformación de las estructuras
municipales; tecnologías de gestión local; producción económica local y
generación de empleo; desarrollo de modalidades, instrumentos y soportes de acciones
participativas, etc...). Y a partir de las demandas de las ciudades y actores locales,
definir los ejes de intervención
(incidencia institucional en las políticas públicas a través de los proyectos comunes;
elaboración y afirmación de un pensamiento urbano; anclaje del Programa en las regiones y
en el tiempo).
La definición prospectiva del Programa es reafirmada por su objetivo general estratégico:
"...desarrollar vínculos directos y duraderos entre entidades locales europeas y
latinoamericanas mediante la difusión, adquisición y aplicación de prácticas idóneas en el
ámbito de las políticas urbanas. El desarrollo de tales vínculos permitirá, mediante
la apertura creciente de los municipios hacia el exterior, la adquisición de experiencias y
la realización de acciones destinadas a mejorar la capacidad y la calidad de las
actuaciones de las colectividades locales". Esta definición afirma una de las características
mayores del Programa: ser el único programa descentralizado de la Comunidad Europea
en cuestiones urbanas, que se dirige a los municipios y colectividades locales, sin pasar por
los gobiernos nacionales. Se destaca su amplia concepción de la ciudad, ya que a pesar
de focalizar en primer término a las instituciones municipales, no restringe su objetivo
para los otros actores
locales
que puedan
integrarse. Este
marco
habilita espacios de debate e intervenciones conjuntas entre el espacio municipal y la
ciudad-sociedad civil, que deberían profundizarse, ajustando y precisando nuevas
modalidades de acción. La evolución de esta
33
concepción de mutua participación puede convertirse en una sensible fuerza a
las estrategias del anclaje institucional de los proyectos comunes.
La dimensión institucional del Programa se fortaleció sin descuidar la
dimensión programática y esta evolución se traduce en el interés particular de los
municipios de participar de sus actividades, que a su vez debería manifestarse en un mayor
compromiso de estos con el Programa, a través de aperturas de nuevos escenarios
que incluyan a la sociedad civil en la gestión integral de acciones específicas, que
focalicen mejoras operativas en la formulación de las políticas urbanas.
Uno de los aspectos sensibles que aporta la participación ciudadana, verificada por
proyectos y experiencias participativas con diversas modalidades, es el aporte de realidades
alejadas de las mesas de planificación y de gestión institucionales. Las necesidades de los
actores sociales facilitan encuadrar las demandas y buscar/encontrar respuestas
más integrales a los problemas urbanos de sus comunidades y para la ciudad en su conjunto.
No todos los municipios manifiestan interés político en las tecnologías de
gestión participativas (sectoriales de proyectos o integrales de la ciudad). Pero, si se
toma la decisión de desarrollar ese campo de acción vinculante con la sociedad civil, es
conveniente tener en cuenta, como decisores políticos, los parámetros y
márgenes
generales
y particulares que requieren estas intervenciones. La
responsabilidad de los municipios a través de sus estructuras políticas, ejecutivo y
legislativo, se manifiesta en tener las capacidades de proponer e implementar estrategias
locales que faciliten las expectativas de participación de la ciudadanía. Implica para los
municipios, además de identificar a los actores locales con capacidades de intervenir
en los proyectos, la necesidad de formar y capacitar recursos humanos municipales
y de la ciudadanía (grupos sociales), en metodologías de trabajo e
implementaciones participativas hacia el interior de las instituciones para encarar
acciones territoriales conjuntas.
Criterios y modalidades de acción
Una mirada analítica sobre el Programa URB-AL muestra que su estructura en
cuanto a criterios de presentación, organización de temas y selección de proyectos,
tiene para los municipios de ambas regiones, una amplia autonomía de decisión en el
diseño/formulación e implementación de los proyectos comunes y no requiere particulares
modificaciones, sino una mayor incidencia de las coordinaciones de las Redes
temáticas en definir líneas estratégicas que sustenten aperturas a las entradas de
temas y ejes de intervención con nuevas respuestas a los problemas urbanos. Son las
sucesivas presentaciones de proyectos comunes en esta segunda etapa, sobre las nuevas
redes y particularmente sobre aquellas que tienen más alternativas de generar nuevas
modalidades de acción participativa por su naturaleza intrínseca, que irán marcando la
necesidad de los ajustes. Sería un rol de las Redes detectar desvíos, que tiendan a
convertirse en tendencias negativas para el Programa. La estructura del Programa tiene
capacidades de aceptar proyectos comunes articulados con la sociedad civil, siempre y
cuando se definan los parámetros de intervención y magnitud del proyecto y que se
transparenten en el diseño/formulación, actividades, resultados esperados y el
presupuesto, para hacer visible la participación ciudadana.
En cuanto a las modalidades de acción, si se incorporan metodologías participativas, estas
requieren de instrumentos específicos, que existen en una amplia gama para los
diversos niveles de articulación municipios/sociedad civil.
34
El conjunto de actividades participativas que derivan de instrumentos como las Audiencias
Públicas y Consultas Ciudadanas, vinculantes o no a los temas a tratar son institucionales y
están reglamentadas en general por las constituciones locales y/o por normas nacionales y
son particulares para cada ciudad. Inclusive, en ese contexto de particularidad, se inscribe el
marco jurídico de la relación operativa ejecutivo-legislativo municipal en este tema.
Son accesos que tienen los proyectos comunes, para institucionalizar sus resultados y que
estos participen de los presupuestos locales o para tener incidencia en las políticas
públicas con sus propuestas.
Desde los proyectos comunes, el Programa intenta contribuir con los municipios de
las regiones AL/UE, a encarar transformaciones de orden institucional local, social,
económico y espacial. Estas pautas incorporadas en los proyectos, ponen en juego
diferentes escalas de articulación: de tiempo (corto, medio y largo plazo); de
espacio (local, regional, internacional);de intervención (experiencias,
prácticas
urbanas, proyectos piloto, programas y políticas). Los ejes de
intervención, los temas urbanos y las modalidades de acción, materializan la estrategia
de cambio y se concreta en los instrumentos y herramientas que se eligen en el
"hacer". La estrategia de anclaje institucional se sustenta en responsabilidades y acciones
repartidas entre el proyecto común (URB-AL) y los gobiernos locales
(Ejecutivo/Legislativo). Esta concepción se apoya en la apropiación de los métodos, la
consolidación de los procesos, la
formalización
de los instrumentos y la
institucionalización de los resultados.
Fortalezas y debilidades del proceso de cooperación descentralizada
(Programa URB-AL)
La actuación del programa URB-AL a lo largo de casi una década, ha
instalado territorialmente y desde
la
Comunidad
Europea,
un
programa descentralizado de cooperación biregional para ciudades y
municipios. Asimismo, ha desarrollado en ese lapso una amplia producción de
conocimientos y prácticas sobre las ciudades y sus problemas urbanos. Su innovadora
propuesta brinda la oportunidad a
instituciones municipales y actores locales
latinoamericanos de interconectarse con sus pares europeos, a través de una trama de
Redes temáticas y proyectos comunes. Estas interactuaciones han generado vínculos
de pertenencia local y apertura de visiones de reconocimiento en ambas regiones. Además,
se han desarrollado mayores conocimientos urbanos, incorporado nuevos métodos y
detectado falencias en los enfoques de la gestión del territorio, a partir de intercambios en
tecnologías de gestión local; modos de hacer compartidos a través de los proyectos
comunes, que enfrentan con sus temas un amplio espectro de la complejidad de las ciudades
(equidad de género, cuestiones sociales, exclusión social y marginalidad urbana).
Esto ha significados para ciudades y municipios de AL/UE, la apertura internacional de un
escenario biregional local y la búsqueda, con una modalidad de interacción conjunta,
de mejorar la calidad de las prácticas y de las políticas de la gestión urbana.
Un análisis crítico de las fortalezas y debilidades del proceso de cooperación
descentralizado, desde la dimensión de la participación ciudadana, implica focalizar
esta dimensión
como integradora de todos los actores locales y que incluye a los
municipios
35
como un ámbito de doble representación, institucional/política y ciudadana, por lo tanto de
mayores responsabilidades sociales y urbanas.
Fortalezas
1. Único programa descentralizado horizontal y cofinanciado de cooperación
internacional, que focaliza municipios y colectividades locales de América Latina y la
Unión Europea, en cuestiones urbanas.
2. Presenta objetivos estratégicos que abren un amplio campo de autonomía y
responsabilidades para los gobiernos locales en multifacéticos aspectos de la
gestión territorial y urbana, sin interferencias de los gobiernos nacionales.
3. Novedosa metodología de actuación del Programa a través de Redes Temáticas y
proyectos comunes entre ciudades de AL/UE, que abre la participación en intercambio
de experiencias y modalidades de acción y gestión, en un marco internacional, a
los gobiernos y colectividades locales.
4. Más de 1100 ciudades y colectividades locales involucradas en 8 redes temáticas y 73
proyectos comunes aprobados (Fase I - 1996/2001) y la incorporación de nuevas redes
que focalizan escenarios urbanos de nuevas realidades locales, de proyectos comunes en
su diversificación de tipos de proyectos y la ampliación de recursos financieros para su
accionar, en lo que lleva de funcionamiento la Fase II (2002/2006).
5. Elaboración durante la primera fase del Programa y a través de los proyectos comunes
de productos tangibles como manuales, videos, estudios, guías de buenas
prácticas, páginas web de comunicación interna y externa, etc. y de resultados
intangibles de gran significación para las ciudades: experiencias compartidas;
análisis
de
problemas urbanos; sensibilización y movilización de los actores
alrededor de temas de la agenda urbana;
fortalecimiento
de
relaciones
interregionales
entre
los
gobiernos
locales, latinoamericanos y europeos;
participación en el campo de la cooperación internacional.
6. Apertura de nuevos escenarios urbanos para la democratización de la gestión municipal
y la gobernabilidad local. A través de las Redes temáticas se encaran una multiplicidad
de dimensiones del desarrollo territorial y urbanístico, incluyendo aspectos
patrimoniales, ambientales, económicos y sociales a resolver en las ciudades. Inclusive
una primera indagación en problemáticas como droga y ciudad.
7. Manejo abierto y transparente, por parte de la Oficina Técnica de URB-AL
(Bruselas/Bélgica), de la comunicación e información sobre el programa y
sus posibilidades, así como un particular apoyo a las ciudades. También se solucionó
con buen criterio el material soporte para las presentaciones y organización de los
proyectos comunes, así como las pautas del proceso consensuado de
evaluación para la aprobación de proyectos.
8. Profundización de las líneas estratégicas socio-económicas, culturales y de
inclusión social urbana para la Fase II del Programa, a través de las 6 nuevas Redes
incorporadas. Apertura temática sobre la fase anterior, en torno a cuestiones de
pobreza urbana; participación social; seguridad ciudadana; nuevas tecnologías de
información y equidad de género en ámbitos institucionales locales.
36
9. Aparecen durante la Fase II proyectos comunes que incluyen el componente
participación institucional e intersectorial (al interior del espacio municipal) y de
participación ciudadana que abren perspectivas favorables de profundizar este enfoque.
10. Se rescatan, como un vector estratégico innovativo del Programa URB-AL,
las capacidades de generar permanentemente campos de autonomía local y regional para
los municipios, en organizar las asociaciones de ciudades para sus
presentaciones a subsidios y en la elección de los temas urbanos que van a encarar
(en el marco de las Redes
temáticas), así
como
la
gestión
responsable del diseño/formulación
y presupuestos para la
implementación de sus accciones.
Debilidades7
1. Falta de interés de los proyectos comunes (gobiernos locales) de formular
e implementar estrategias de movilización ciudadana para incorporación de la
sociedad civil como un actor de relevancia en las intervenciones URB-AL.
La participación ciudadana, anclada en los municipios, habilita la articulación y desarrollo de
acciones urbanas, en forma conjunta con los actores de la sociedad civil, en la construcción y
producción de la ciudad (evita la dependencia exclusiva del mercado y del actor inmobiliario).
Además, fortalecería los objetivos estratégicos del Programa y la actuación de las Redes temáticas
(pobreza, gobernabilidad, ambiente, género, información y sociedad). En los niveles locales, sería
un soporte efectivo para la incidencia en las políticas públicas urbanas ("lobbying institucionalciudadano").
2. Escasa visibilidad de las acciones del Programa, salvo para el grupo
territorial directamente involucrado y para un interés específico. Faltaría desarrollar una
estrategia transversal de comunicación, para movilizar a los actores locales, informar a
la sociedad civil e incidir en las políticas públicas urbanas.
Los resultados/productos elaborados por los proyectos comunes en la Fase I, son una condición necesaria
para un proceso de acumulación de información (de intercambio) entre las ciudades. Pero, si esa
información no es procesada y sistematizada, (producción de conocimiento), no es condición suficiente
para construir un enfoque de visibilidad regional para el Programa y que a su vez se revertiría sobre los
actores locales participantes.
3. Tendencia a una cierta uniformidad conceptual en la presentación de los
proyectos comunes (en particular del tipo A) con independencia de los temas que
encaran y pertenencia a diversas Redes temáticas. Esta situación podría llegar a
constituir un riesgo potencial para el Programa, al perder propuestas, enfoques y
resultados más diversificados, que apoyen nuevas alternativas de acción. El riesgo se
traslada también a los gobiernos locales y ciudades que pierden primacía en sus
actuaciones.
4. El desarrollo y amplitud creciente del Programa y el volumen de producción alcanzado,
requiere la implementación de un Sistema de Evaluación, Seguimiento y Monitoreo. En
este aspecto, el Programa muestra una gran debilidad manifestada en esta segunda fase.
Durante la primera Fase de acumulación de resultados/productos, no parecía requerirse en particular ni
ser necesario, encarar evaluaciones del conjunto. En cambio, aparece como una prioridad para la Fase II,
por la naturaleza de las nuevas Redes, por el volumen de presentaciones de los municipios y por el debate
que habría que promover sobre modalidades de acción participativas con incorporación de la ciudadanía.
La evaluación de las ejecuciones y resultados de los proyectos, permitiría verificar la articulación entre
procesos y productos, con relación a valorar respuestas urbanas e impactos institucionales y/o territoriales
alcanzados por los proyectos comunes, así como fortalecer/retroalimentar
líneas estratégicas
de intervenciones. Las coordinaciones de Redes y las ciudades coordinadoras de los proyectos
comunes deberían asumir un rol preponderante en el proceso de evaluación.
7
Se utilizó el método de incluir en forma conjunta alternativas factibles de mejorar las debilidades.
37
5. Aparece como una falencia, la falta de material procesado y sistematizado (producción
de conocimiento) sobre la producción tangible y/o reflexiones sobre los resultados
intangibles de la información producida y acumulada durante la Fase I.
Ese material procesado, sería inapreciable para el fortalecimiento del Programa; para las ciudades de AL
y UE, como antecedentes operacionales y teóricos para la Fase II; además, contribuiría a una estrategia de
comunicación y visibilidad de las acciones realizadas y actuaría de base para desarrollar estrategias
de
"lobbying" ciudadano e institucional. También podría adquirir el carácter de conocimiento sistematizado
desde las ciudades hacia los actores locales, opinión pública y a los centros académicos que trabajan los
problemas urbanos.
6. Presencia y necesidad, desde el Programa URB-Al de un enfoque (pensamiento) común
de criterios urbanos, identificando las divergencias de las miradas urbanas y
modalidades de gestión local en las ciudades de AL y UE. Estaría sustentado por
los trabajos conjuntos realizados y a través de una elaboración abierta a los actores
locales y a la opinión pública.
Esta cuestión de reflejar un pensamiento urbano, se relaciona con el anclaje regional del
Programa y refuerzo de aspectos claves como: la metodología descentralizada de acción y la
autonomía amplia a la que acceden los gobiernos locales de ciudades grandes, medias y pequeñas
latinoamericanas y europeas. También se puede relacionar este concepto con una estrategia
transversal de comunicación y con la movilización de la ciudadanía en torno a los problemas urbanos.
Comentarios a Fortalezas y Debilidades
Una mirada comparativa sobre las diversas realidades de las fortalezas y debilidades
del Programa URB-AL, a lo largo de sus actividades con ciudades y colectividades locales
de AL/UE en cuestiones de políticas urbanas, muestra su posicionamiento
estratégico focalizado en necesidades y demandas manifiestas de los gobiernos locales de
reforzar sus capacidades de gestión urbana a nivel municipal y con sus comunidades.
Entre los logros del Programa, se pueden focalizar como dimensiones claves como la
extensa base de sustento que cuenta en las regiones que opera (a través de las
Redes temáticas); la diversidad, movilización y motivación de participación de los
gobiernos locales (proyectos comunes presentados); la incorporación de las nuevas
realidades y problemas urbanos de las regiones, a través de las nuevas Redes temáticas
incorporadas y la autonomía en los “modos de hacer” que admite y propone el Programa.
Estas modalidades abren espacios de actuación y participación para la diversidad
socio-cultural, política y económica de los gobiernos locales y sus comunidades. Se
considera una fortaleza particular, la multiplicidad de problemas urbanos que pueden
encarar en forma conjunta las ciudades,
con una perspectiva internacional. Como
logro operativo, la eficacia y disponibilidad del equipo técnico central del Programa
(Bruselas) y sus capacidades de gestión organizacional, que se deberían preservar
prospectivamente.
En cuanto a las Debilidades acotadas, indican procesos de ajustes necesarios que requiere
un programa de cooperación que lleva un largo tiempo de acción continua. Además,
la acelerada implementación a que URB-AL se vio demandado (ciudades implicadas
y proyectos comunes) se tradujo en un período de intensa actividad, que hace difícil
el seguimiento de las múltiples actividades desarrolladas a través de su estructura.
Con respecto a los proyectos comunes, tanto las tendencias (consideradas como
riesgos potenciales), como las falencias que se mencionan, (debidas al crecimiento del
Programa y
38
su continua interacción con los entes locales), se manifiestan factibles de ser
ajustadas operativamente en el marco del Programa.
Un balance de las dimensiones claves visibilizan un proceso continuo de crecimiento
regional, que requiere reforzar y/o incluir facetas de adecuación y estrategias adaptadas a las
realidades de su funcionamiento. Para los socios locales (ciudades de AL y UE),
supone incorporar los ajustes necesarios en sus espacios municipales, que juegan como
escenarios urbanos que se fueron construyendo de conjunto, en el marco de una
cooperación descentralizada.
Conclusiones/Reflexiones
Como marco de referencia, se focalizan los núcleos significantes de cada uno de los
componentes claves que en su articulación, organizan la exposición sobre la perspectiva de
la participación ciudadana en el Programa descentralizado URB-AL.
Con respecto a la estructura estratégica del Programa, organizada en torno a las
Redes temáticas (conformación de proyectos), a los proyectos comunes (asociación de
ciudades) y
al
cofinanciamiento
con
socios
locales
(responsabilidades
financieras compartidas) se registran avances de significativo fortalecimiento territorial,
sustentado en las redes de ciudades y municipios de ambas regiones que participan
en las acciones conjuntas. Este proceso se visualiza, tanto en la pertinencia de los
objetivos del Programa centrados en los municipios de AL/UE, como en la multiplicidad
de problemas urbanos y diversidad de respuestas relacionadas con nuevas tecnologías
de gestión local, encaradas por las ciudades involucradas. La propuesta innovadora de
la
Comisión
Europea,
de
una cooperación internacional sustentada en la
descentralización territorial y la relación directa con los entes locales en cuestiones
de políticas urbanas, generó para las ciudades latinoamericanas y europeas,
amplios escenarios de actuación conjunta, con contenidos programáticos específicos
(Redes temáticas) y espacios institucionales propios para los municipios con apertura al
mundo externo interregional (proyectos comunes).
Un instrumento clave de la estrategia propuesta por el Programa fue la construcción de las
redes de ciudades para la interacción local, el trabajo conjunto en los proyectos y el acceso a
la participación internacional. Además, fortalecer el intercambio de experiencias urbanas
entre las ciudades (beneficios mutuos), difusión de mejores prácticas en la gestión e
implementación de políticas urbanas (diseminación regional) y mejora de las capacidades
institucionales de los gobiernos locales (nivel interno e internacional).
En relación a las Fases I y II del Programa y respecto a los proyectos comunes, se pueden
señalar aspectos de gran riqueza en el intercambio y trabajo en común de las
ciudades latinoamericanas y europeas (proyectos implementados). En particular, la apertura
a nuevos campos de acción local, con características definidas desde cada región y
los múltiples enfoques urbanos en relación a nuevas modalidades de gestión local.
Asimismo, el trabajo conjunto a través de las redes de ciudades, permitió instalar
novedosas instancias de interacción y comunicación entre los municipios de AL y
UE y entre las ciudades latinoamericanas.
39
Algunas de las modalidades metodológicas, analizadas críticamente en relación a los
proyectos comunes, fueron señaladas como riesgos potenciales a ser tenidos en cuenta por
el Programa y por las ciudades socias. Si bien dichas modalidades podrían ser consideradas
facetas inherentes a etapas de crecimiento y acumulación de experiencias en
actuaciones conjuntas (local/internacional) por parte de los municipios (AL/UE), sería de
sumo interés contar con un monitoreo/evaluación del conjunto del Programa (redes
temáticas y proyectos comunes). Los resultados de las evaluaciones sobre los impactos
buscados con los objetivos estratégicos URB-AL (en particular institucionalización de
resultados), podrían facilitar un amplio debate entre los miembros participantes
(Programa, ciudades y actores locales), en el marco de las premisas básicas del programa
descentralizado, a fin de ayudar a visibilizar criterios, estrategias y modalidades de acción,
que podrían requerir ajustes conceptuales u operativos.
En los proyectos comunes presentados y aprobados durante las dos fases del Programa, no
aparece, en general, un interés específico de los gobiernos locales en
incorporar metodologías participativas con la ciudadanía (actores locales) en sus gestiones
locales, no obstante de haberse presentado algunos casos de proyectos con muy buenas
resoluciones en integrar y hacer participar, en distintos niveles de compromiso
municipal, a los sectores sociales.
Sin embargo, el hecho de que aparezcan una diversidad de proyectos que empiezan
a encarar el tema, más allá de sus planteos específicos, implica una apertura al campo de
la participación ciudadana en los proyectos comunes de URB-AL. En particular, se
presume que las nuevas Redes temáticas, por su naturaleza intrínseca (lucha contra la
pobreza, presupuestos
participativos,
seguridad
ciudadana)
serán
contextos
óptimos
en
la articulación
de
proyectos
comunes con capacidades de incorporar metodologías de participación con la
ciudadanía (actores locales).
Por un lado, los municipios han tenido que asumir responsabilidades institucionales
derivadas de los procesos de descentralización o desconcentración de servicios, con escasos
recursos (ciudades AL), así como incorporar en sus agendas políticas las nuevas realidades
socio-económicas y la magnitud de la fragmentación social de sus ciudades y por otro lado,
son considerados el espacio focal de demandas y expectativas de los diversos sectores de la
sociedad civil. Frente a esta situación local, asume un carácter de necesidad y oportunidad,
el incorporar en las estructuras municipales nuevas modalidades de gestión
participativa, más eficiente, transparente y democrática.
Así como el actual contexto socio-político y económico plantea desafíos a las
funciones municipales, para las cuales la tradicional formación administrativa burocrática
no basta, se requieren formalizar planes de formación en ciencias de la gestión
pública, incluyendo gestión participativa, sin dejar de lado la dimensión política inherente
al Estado local.
Los proyectos comunes URB-AL pueden contribuir a fortalecer en los municipios, políticas
de formación de recursos humanos con capacidades para la construcción de consensos con
la ciudadanía y capacidades de liderar equipos multiactorales para la acción
con metodologías participativas de gestión que apunten a la transformación de la
cultura organizacional municipal existente, que no facilita la construcción de una
cultura de participación.
De las múltiples variables que intervienen en esta cuestión y que son también
múltiples aperturas temáticas para los proyectos comunes, se tomó el caso de la
capacitación y
40
formación de recursos humanos municipales en gestión participativa como paradigmática,
para establecer pautas de acción a la dimensión de la participación ciudadana en acciones
conjuntas, de gobiernos y comunidades locales.
A partir de la amplia gama de articulaciones estratégicas municipio-sociedad civil que
se mostraron, analizaron e interpretaron, en el marco estratégico del Programa, se rescata
una concepción básica que sustenta esa articulación. Así como el programa
descentralizado URB-AL se dirige a los gobiernos y colectividades locales de AL y
UE, implica que contiene en última instancia la formulación esencial de la articulación
municipio-sociedad civil y tiene además, la legitimación en este campo de las líneas
estratégicas explícitas de la relación política Unión Europea con América Latina y Caribe
(Cumbres UE/ALC Bruselas,
2000/Madrid, 2002; Declaración de Río de Janeiro, 1999), y los propios objetivos
del Programa para la presentación de los proyectos comunes. En este contexto
situacional, la responsabilidad política y operativa de incorporar la dimensión de
la participación ciudadana la tienen los gobiernos locales, del mismo modo que asumen
la autonomía que les ofrece el Programa, en la elección de los temas urbanos, en la
asociación con los municipios y en las modalidades de implementación. Las ventajas
comparativas de integrar a la ciudadanía en la gestión de las ciudades y a los proyectos
comunes para fortalecer al Programa, se sustenta en que los problemas urbanos, en sus
nuevas complejidades requieren estrategias compartidas con los actores locales, para
mejores posibilidades de éxito en las intervenciones urbanas, para reforzar la gestión
municipal y para mejorar la gobernabilidad local. Inclusive para las ciudades europeas,
con nuevos problemas urbanos que también requieren nuevas respuestas.
El análisis en torno a las fortalezas del Programa descentralizado URB-AL, muestra amplias
capacidades operativas, a través de los proyectos comunes y Redes temáticas, de
diversificar respuestas urbanas/regionales e integrar la articulación con la ciudadanía en
modalidades participativas de acción, sin modificaciones particulares de sus actuales
criterios de diseño y formulación metodológica.
Para las ciudades involucradas de AL/UE, el Programa tiene una sólida identidad
que debería fortalecerse en ámbitos ampliados de ciudades
con
una
mayor
visibilización y diseminación de las actividades a nivel regional e internacional, así
como desarrollar estrategias de comunicación y “lobbying” institucional desde las
ciudades, las Redes temáticas, los proyectos comunes y la ciudadanía, para visibilizar
actuaciones y tener incidencia operativa en la formulación de políticas públicas urbanas
Es oportuno hacer referencia a la 3ª Reunión Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de
la UE y ALC a realizarse en Guadalajara el próximo 28/05, cuyo objetivo es contribuir a la
paz, a la estabilidad política y social y al desarrollo económico de la región ALC.El
informe de la Comisión Europea al Parlamento Europeo menciona, entre las
prioridades para esa reunión, la necesidad de discutir e implementar políticas que
disminuyan las enormes desigualdades en la distribución de riqueza de la región, que
atentan contra el crecimiento económico y provocan inestabilidad política y social,
afectando asimismo la gobernabilidad y la democracia. Sin lugar a dudas, el
análisis y las propuestas de fortalecimiento del Programa URB-AL en sus múltiples
dimensiones puede significar un aporte valioso a los objetivos enunciados.
42
Por último, la articulación estratégica (institucional) municipio-sociedad civil,
para la participación ciudadana, fortalece al Programa URB-AL de manera directa
ya que ofrece mejores variables de éxito a las intervenciones locales que proponen los
proyectos comunes
(AL/UE), integra propuestas creativas a las respuestas urbanas de resolución de
problemas y garantiza mayores posibilidades de sostenibilidad e institucionalización de
los resultados de los proyectos URB-AL
Clara Braun
Buenos Aires, marzo 5 de 2004
DOCUMENTOS DE REFERENCIA
-
“Nuevos Enfoques en la cooperación internacional. La cooperación descentralizada
y el Programa URB-AL de la Comisión Europea”, María del Huerto Romero.
Anales del ECO-URBS – Cuarto Congreso Internacional sobre Planeamiento y
Gestión ambiental en Centros Urbanos, Florianápolis, Brasil, diciembre de 2002.
-
“Cumbre Unión Europea – América Latina y Caribe” – Declaración
Política compromiso de Madrid. Madrid, 17 de mayo de 2002.
-
“Informe estratégico regional sobre América Latina”. Programación
2002/2006. Comisión Europea - Abril 2002
-
“Communication from the Comission to the European Parliament and the
Council” – Gouvernment of the European Union and Latin America and the
Caribbean to be held in Guadalajara (Mexico), Mayo de 2004
-
“Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo” –
Seguimiento de la Primera cumbre UE/ALC. Bruselas, Octubre /2000
-
“Declaración de Río de Janeiro”. América Latina/Caribe/Unión Europea Junio 1999
- "Iniciativas sobre gestión participativa" PGU -ALC, Programa de gestión urbana
para América Latina y Caribe PGU-ALC/CNUAH/HABITAT 1997/2003
-
"Hacia una gestión urbana participativa en ciudades latinoamericanas y del
Caribe". Catálogo de consultas urbanas. PGU-AL/PNUD/HABITAT.
Quito/Ecuador, 2001.
-
"La democratización de las ciudades". Paul Taylor. HABITAT. Debate, vol 5
nº4 - CNUAH, 1999
- Crónica IFAM, "Gestión 1995/1999". Clara Braun, IFAM-Instituto Federal de
Asuntos Municipales - Ministerio del Interior, Argentina, 1999
- "Capacitación para una gestión participativa en ciudades de América Latina y
el Caribe". Clara Braun, PGU-ALC/VNU. Quito, Ecuador/Buenos Aires, Argentina, 2003
-
"Globalización y Democracia Participativa en el espacio local". Mariano
Arana, Intendente Montevideo/Uruguay.Observatorio Internacional de
Democracia participativa, Barcelona/España, 2001
- "Gobernabilidad Participativa". Rocío Lombera, COPEVI - Centro Operacional
de Vivienda y Poblamiento, A.C, México, DF/ México, 2001.
-
HIC (Habitat International Coalition) – Hic Europe Focal Point, Padova –
Italia / Presidencia en México D.F./ México.
- IPES (Instituto de Promoción de Economía Social) Lima/Peru, 2003. Informe de
gestión PGU – ALC, 2003
- Massiah, Gustave. Informe Fortalecimiento programa de gestión urbana para
América Latina y El Caribe (PGU-ALC ) QUITO, ECUADOR, 2000
- Delgado, Daniel García. “Nuevos escenarios locales: el cambio de modelo de
gestión” en Hacia un nuevo modelo de gestión local. CBC, Universidad de Buenos
Aires, 1997
1
LA COOPERACION DESCENTRALIZADA A LA
GOBERNABILIDAD Y EL FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL LOCAL
Joan Prats
SUMARI
O
1. Propuesta de un Marco Conceptual: Gobernabilidad y Gobernanza
2. Gobernabilidad Democrática y Desarrollo: la Gobernabilidad Democrática
para el Desarrollo Humano
3. Globalización y Localización: Gobernabilidad Democrática para el Desarrollo
Humano Local en las Sociedades Globales
3.1.Globalización, transformaciones de la gobernanza y crisis de legitimidad
democrática
3.2. Democratizar la globalización desafío de nuestro tiempo
3.3 La revalorización y las transformaciones del gobierno local en la economía
info/global
3.4 Desarrollo neoliberal y desarrollo humano: distinta significación de la
gobernabilidad local
4. Nuevos Caminos de la Cooperación Descentralizada
4.1. Ante la Cumbre América Latina—Unión Europea
4.2. Gobernabilidad y política. La cooperación descentralizada a la gobernabilidad como
cooperación prioritariamente política
4.3. Por una cooperación basada en el conocimiento
4.4. Por una cooperación que fomente la innovación institucional
4.5. Reinventar la formación para la gobernanza local
Barcelona, 20 febrero 2004
2
1. Propuesta de Un Marco Conceptual: Gobernabilidad y Gobernanza
La gobernabilidad parece estar convirtiéndose en uno de los problemas de nuestro
tiempo. En 1975, Crozier, Huntington y Watanuki presentaron a la Comisión Trilateral
un informe sobre "la gobernabilidad de las democracias" que produjo no
poca polémica1. La tesis más importante era que en Europa Occidental, en Japón y en
Estados Unidos, los problemas de gobernabilidad procedían de la brecha creciente
entre, por un lado, unas demandas sociales fragmentadas y en expansión y, por otro,
unos gobiernos cada vez más faltos de recursos financieros, de autoridad y de los
marcos institucionales y las capacidades exigidas por el nuevo tipo de acción
colectiva. Para conjurar los riesgos de ingobernabilidad se necesitaban cambios no
sólo en las instituciones y en las capacidades de gobierno sino también en la actitud de
los ciudadanos. Dicho en lenguaje más actual, para fortalecer la gobernabilidad
democrática había que reinventar no sólo el gobierno sino también la ciudadanía.
1975 inició la crisis fiscal de las democracias avanzadas y, con ella, el
cuestionamiento del Estado del Bienestar, es decir, del exitoso modelo de
gobernabilidad generado tras la Segunda Guerra Mundial.
Durante el último cuarto de siglo las democracias occidentales avanzadas
han protagonizado un drástico reajuste de sus economías, sociedades, modos de
gestión privado y público, mentalidades y relaciones de poder: todos estos procesos han
llevado a formular la insuficiencia del gobierno o gobernación (“governing”) y la
necesidad de la “gobernanza” (traducción propuesta de “governance” por la Real
Academia Española de la Lengua y por la Unión Europea) para asegurar la
“gobernabilidad” de las democracias en nuestro tiempo.
En los años 70 se inicia también la llamada Tercera Ola de Democratización con
el derrocamiento de la dictadura portuguesa de Salazar mediante un golpe militar. La
ola comenzó en el Sur de Europa a mediados de los 70, alcanzó a los regímenes
militares de América del Sur a finales de los 70 y comienzos de los 80, y llegó al Este,
Sudeste y Sur de Asia desde mediados a fines de los 80. El final de los 80 contempló
una floración de transiciones de los antiguos regímenes comunistas del Este de
Europa y la Antigua Unión Soviética así como de Centroamérica hacia la
democracia. La ola llegó a Africa en los 90, iniciándose allí precisamente en febrero de
1990 con la liberación de Nelson Mandela y la legalización del Congreso Nacional
Africano2.
La referencia exacta de la obra es Crozier, M.J., Hungtinton, S.P. y Watanuki, J. (1975), The Crisis of
Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Comisión. New York
University Press. Veinticinco años más tarde, en el año 2000, la Comisión Trilateral volvió a encargar un
nuevo informe sobre la salud de las democracias capitalistas avanzadas cuya referencia es Pharr,
S. Y Putnam, R. (2000), Dissafected Democracies. What’s Troubling the Trilateral Countries.
Princeton: Princeton University Press. Un análisis comparativo de ambos informes es realizado por
Feldman, E.,
(2000), “A propósito de la publicación de un nuevo informe a la Comisión Trilateral sobre la salud de las
democracias avanzadas: algunas reflexiones sobre una oportunidad perdida”, en Instituciones
y Desarrollo, 7, nov. 2000, 121-127. (puede consultarse este trabajo “on line” en la web del
IIG www.iigov.org buscando publicaciones y revista Instituciones y Desarrollo 7).
1
Hungtinton define una ola de democratización como “un grupo de transiciones democráticas que
se producen en un determinado periodo de tiempo y que son una ola simplemente porque son mucha
más numerosas que las transiciones en sentido opuesto registradas durante el mismo periodo”.
Hungtinton identifica dos previas olas de democratización: una primera, larga en el tiempo, que va
desde 1828 a
1926; una segunda que siguió al fin de la Segunda Guerra Mundial y que va de 1943 a 1964, y la que
todavía estamos viviendo hoy y se describe en el texto. Las dos primeras olas terminaron con
crisis y retrocesos democráticos importantes (1922-1942 por obra del fascismo y del comunismo
principalmente, y 1961-1975 por causa principalmente de los golpes de estado y las dictaduras
militares). Cada revés
2
3
En este contexto y particularmente en América Latina aparece un nuevo uso de
la palabra “gobernabilidad”: se trata de que la transición a la democracia y la
democracia misma sean “gobernables” tanto para evitar la regresión al
autoritarismo como para avanzar y consolidar la democracia mejorando su
desempeño económico, social y democrático. La inquietud por la gobernabilidad
subyace a toda la práctica política y a la reflexión politológica sobre la transición a
la democracia en América Latina. La conciencia de las correlaciones de poder entre
los actores estratégicos condicionaron no sólo las estrategias de transición sino la
definición misma que se acabó adoptando de democracia.
Otra fuente impulsora del uso de estos términos procede de la cooperación
internacional. A lo largo de los 90 va diluyéndose el dogma anterior de la neutralidad
política de la cooperación al desarrollo. Crecientemente se acepta la
democratización como un objetivo legítimo de desarrollo. Las agencias
multilaterales y bilaterales van estableciendo programas de ayuda o cooperación a la
democratización3. América Latina es un continente privilegiado en este sentido.
Especialmente el PNUD América Latina impulsa proyectos de fortalecimiento de la
gobernabilidad democrática. Otras Agencias preferirán adoptar como objetivo de su
cooperación el concepto más neutral de
“governance”, aunque abriéndose progresivamente a los contenidos democráticos4.
La gobernabilidad democrática es en gran parte una construcción de y para los procesos
de democratización latinoamericanos, sin perjuicio de que posteriormente se haya
generalizado. Las democratizaciones latinoamericanas se producen además en
un tiempo en que está cambiando el entorno y el paradigma tecnoeconómico, en que se
ha agotado el modelo de desarrollo por sustitución de importaciones, con nula capacidad
de maniobra fiscal por la carga de la deuda, crecientes retos sociales y escasas
capacidades institucionales. La agudeza de los desafíos hará que vayan
desmoronándose los regímenes autocráticos –ayudado el proceso en los 90 por el fin
de la guerra fría- pero también
hará
que
las
“viejas
democracias”
latinoamericanas experimenten serias dificultades y formas de regresión
neoautoritarias y que las nuevas democracias experimenten graves problemas de
consolidación. Es en este sentido que se plantea en
democrático disminuyó significativamente el número de democracias, pero siempre quedaron más
democracias que las existentes en el momento de iniciarse la ola democratizadora (Hungtinton, S., 1991,
The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century (Norman: University of
Oklahoma Press).
Vid. Carothers, Aiding Democracy Abroad. The Learning Curve. Washington, D.C., Carnegie
Endowment for International Peace, 1999.
4
El concepto de governance y su interrelación con las instituciones empezó a popularizarse con
anterioridad de la mano de las agencias internacionales. No obstante, su utilización está aún hoy día sujeta
a peligrosas confusiones. En 1987 una publicación pionera del Banco Mundial identificaba
desarrollo institucional con “el proceso de incrementar la habilidad de las instituciones para hacer un uso
efectivo de los recursos financieros y humanos disponibles”. El campo del desarrollo institucional se
identificaba con el de la gestión pública e incluso con el de la administración pública. En 1989, otra
publicación del Banco Mundial identificaba la crisis que vivía África como una crisis de governance,
refiriéndose con ello a la extensiva personalización del poder, el incumplimiento de los derechos
humanos fundamentales, la corrupción, y la prevalencia de gobiernos no electos y con graves
déficits de accountability. En una publicación posterior de 1992, los autores reconocían que “a pesar
de algunos éxitos alentadores de los préstamos para programas de ajuste y las reformas del sector
público, el entorno facilitador es todavía deficiente en muchos casos. La eficiencia de las inversiones y
reformas políticas impulsadas por el Banco dependen entonces, en estos casos, en la mejora del marco
institucional para la gestión del desarrollo”. Carlos Santiso (2001): “El Misterio de las Pirámides:
Desarrollo Institucional y reformas d segunda generación en América Latina”, en Instituciones y
Desarrollo, Nº 8 y 9 extraordinario, 2001.
3
4
casi toda la región no sólo la transición a la democracia, sino el problema de
gobernabilidad democrática. Los mexicanos, más reticentes inicialmente al uso de esta
expresión, después de las elecciones del 2000 que convirtieron el país en una verdadera
poliarquía, son los que quizás la están utilizando hoy más profusamente.
Sin embargo, carecemos de un marco conceptual y analítico que nos permita
abordar con una mínima precisión el tema de la gobernabilidad democrática. En
términos prácticos, cuando se trata de concretar qué hay que atender y hacer para
que una democracia
sea gobernable, las propuestasson tantas
y
tan
diversas
que la
“gobernabilidad” parece el nuevo compendio de las ciencias sociales. Frente a la
desconfianza inicial por la palabra, a partir de cierto momento todo es gobernabilidad:
asegurar mayorías parlamentarias a los Presidentes, construir consensos y
coaliciones, fortalecer el sistema electoral y de partidos políticos, asegurar la
suficiencia financiera del Estado, reordenar sus relaciones con los poderes
descentralizados, reformar la policía y el ejército, introducir la nueva gestión pública,
fortalecer el poder judicial y el estado de derecho, garantizar los derechos humanos,
prevenir y gestionar conflictos y desastres, proveer bienes públicos... La
gobernabilidad deja incluso de tener una dimensión exclusivamente política y se
pasa a hablar de gobernabilidad económica, social, medioambiental, educativa,
urbana...
De una idea inicial, meramente politológica, muy sencilla y acotada, centrada en que las
relaciones entre el Presidente y el Legislativo (recuérdese el debate entre
presidencialismo y parlamentarismo planteado desde la “gobernabilidad”) se articularan
de modo tal que no se bloqueara la toma de decisiones poniéndose en riesgo el proceso
de democratización, se ha pasado a un uso desbordado de la palabra que ya parece muy
difícil de embridar conceptualmente.
La razón de este éxito, que desborda el ámbito latinoamericano ya, se encuentra quizás
en que los grandes cambios registrados en el mundo durante los últimos 25 años
plantean cuestiones que ya no pueden calificarse de mejor gobierno, administración
o gestión pública. Lo que está en juego en muchos países (y en muchos sistemas
sociales) no es el buen gobierno sino la gobernabilidad misma. El riesgo ya no es el mal
gobierno sino la ingobernabilidad y la amenaza que conlleva de anomia y
desintegración social. El fantasma de la ingobernabilidad no evoca sólo la regresión
autoritaria o la pérdida de eficacia y eficiencia sino al estado de naturaleza en el que la
vida humana es “solitaria, pobre, desagradable, brutal y corta” (Hobbes, Leviatán,
1651).
Los problemas de gobernabilidad ya no se dan, además, sólo a escala nacional: hoy son
desafíos de naturaleza internacional planteados por la problemática transición a la
sociedad “info/global”. La construcción de una economía que gracias a las nuevas
tecnologías pueda funcionar en tiempo real y a escala planetaria, pero dejando amplios
territorios marginados y profundizando las desigualdades, va a resultar
forzosamente problemática. Tras la caída del Muro de Berlín en 1989 la hegemonía por
la conducción del proceso corresponde claramente a los Estados Unidos que la ejercen
a través de la alianza institucionalizada en el G-8. En realidad el intento de
universalización de la democracia liberal –junto con la liberalización del
comercio
internacional,
las desregulaciones y privatizaciones, la estabilidad
macroeconómica y el ajuste estructural- forman parte del
paquete de
reformas –a
veces
conocidas
como
“Consenso
Washington”impulsadas por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y, en general, los
organismos multilaterales de cooperación, dirigidas a reestructurar y acomodar a
los países en desarrollo en el nuevo orden info/global. Pero si la economía
5
se globaliza, no hay tendencia equivalente en la política. Lo que determina la situación
del globo ante el nuevo milenio es la oposición entre globalidad económica y división
política (Hobsbawm: 1999, 3)5
Aunque tras la caída del comunismo por un momento pareció que la
gobernabilidad global iba a ser más fácil debido al aparente incontenible avance
de la democracia liberal, estamos sin embargo ante una situación muy inestable
por varias razones: (1) porque la mayoría de los estados nominalmente democráticos
carecen todavía de bases sociales, institucionales y de cultura política para consolidar
una democracia estable; (2) porque la incapacidad de muchos estados para generar
desarrollo en el nuevo paradigma tecno/global genera pérdidas graves de legitimidad
que se traducen en desgobierno, fraccionamientos
y conflictos
internos,
regresiones
autoritarias,
fundamentalismos, economía criminal y corrupción,
violencia, inseguridad y amenaza a las libertades, resentimiento antihegemónico,
guerras de baja intensidad y terrorismo...6 (3) porque las potencias hegemonizadoras
de la globalización no parecen dispuestas a asumir los costes generados por ésta
para los países que tienen menores capacidades para adaptarse a
las
nuevas
exigencias del desarrollo, limitando los llamados “bienes públicos globales” al
aseguramiento de las condiciones para el funcionamiento eficaz del libre comercio,
sin incluir cuestiones decisivas de sostenibilidad del desarrollo, de reducción radical de
la pobreza y las desigualdades, de derechos humanos o de construcción de
democracias de calidad7.
“Los fracasos de este siglo han sido tan patentes, sobre todo en la esfera política y
social, que se está perdiendo la fe en que los hombres son capaces de solucionar sus
problemas. La locura de la ideología neoliberal y el abandono del proyecto de cambiar
el mundo por la mayoría de gobiernos de la izquierda actual, me parecen igualmente
síntomas de un notorio pesimismo intelectual. Esta abdicación ante los problemas del siglo
XXI resulta sumamente peligrosa. Son problemas abordables, insolucionables sin
decisiones humanas conscientes y colectivas. La más urgente tarea frente al milenio es que
los hombres y las mujeres vuelvan a los grandes proyectos de edificar una sociedad mejor,
más justa y más viable. Sin la fe en que estamos empeñados en grandes tareas colectivas no
se consigue nada.. Y hay lugar para la esperanza...” (Hobsbawm: 1999, 12).
Veinticinco años después del informe de Crozier, Huntington y Watanuki sobre la
ingobernabilidad de las democracias, Pharr y Putnam editaban, también bajo el auspicio
de la Trilateral, un nuevo libro titulado “Disaffected Democracies. What’s
Troubling The Trilateral Countries?8. Si en el informe de 1975 la variable
independiente eran los cambios socioeconómicos que planteaban problemas de
gobernabilidad democrática,
Hobsbawm, Eric, El Mundo frente al Milenio, conferencia pronunciada el 25 de noviembre de 1998, en
http://www.geocities.com
6
Desde finales de los 80 los Estados Unidos han elaborado la doctrina que llaman de “conflictos de baja
intensidad, que ya no supone la “gran guerra”, sino una intervención directa en solitario o con los aliados.
Las nuevas amenazas son las insurgencias, el terrorismo y el narcotráfico, lo que significa, en palabras del
Sr. R. Cheney cuando era Secretario de Defensa “confiar más que antes en fuerzas con alta movilidad,
preparadas para la acción inmediata y –en la jerga del Pentágono- “with solid power-proving capabilities”,
es decir, con capacidad de intervención militar decisiva a larga distancia. A este esquema han respondido
las últimas intervenciones en la guerra del Golfo, Somalia, Bosnia, Afaganistán...
7
Puede, por ejemplo, consultarse la importancia y la limitación a la vez de la agenda de gobernabilidad
global del G-8, vid. www.g7.utoronto.ca/g7
8
Susan J. Pharr y Robert D. Putnam (2000), Dissafected Democracies. What’s Troubling The Trilateral
Countries, New Jersey: Princeton University Press. Puede verse un análisis comparativo entre el informe
de 1975 y éste en E.Feldman, “A propósito de la publicación de un nuevo informe a la
Comisión Trilateral sobre la salud de las democracias avanzadas: algunas reflexiones sobre una
oportunidad perdida”, en Instituciones y Desarrollo, núm 7, noviembre 2000, pág. 123, en www.iigov.org
5
6
variable dependiente, ahora en el informe del 2000, la variable independiente y el
problema que se tematiza es la caída de la confianza general en las instituciones y los
liderazgos políticos. En efecto, aunque el compromiso con los valores democráticos es
más firme que nunca, se observa empíricamente que la confianza en las instituciones y
en los liderazgos democráticos ha disminuido en estos 25 años. Salvo en Holanda
y parcialmente en Noruega, la satisfacción y la confianza en los partidos políticos,
el Legislativo, la Administración y la confianza en la clase política en general
han disminuido notoriamente. Esto se está traduciendo a veces en demandas
importantes de reformas políticas y electorales, de reconstrucción de ciudadanía
y del espacio democrático, de nuevos cauces para la participación política. Pero
en conjunto se registra una desvinculación creciente de la ciudadanía respecto de
la vida política. Tratando de explicar este fenómeno se establecen tres variables
dependientes: la información disponible por los ciudadanos; los criterios de
evaluación de los ciudadanos, y el desempeño de las instituciones democráticas.
La conclusión del informe que reseñamos es contundente: las causas de pérdida
de confianza en las instituciones democráticas no se halla en factores
socioeconómicos sino en la propia política.9
Seguramente estamos ante una situación que podríamos describir del modos siguiente:
los ciudadanos creen más que nunca en la democracia pero no creen que la democracia
cristalizada en las instituciones y liderazgos del presente sea capaz de hacer frente a los
desafíos planteados por un tiempo histórico nuevo: la transición hacia la sociedad
global, de la información y del conocimiento. No estamos, pues, ante una crisis de los
valores democráticos, más firmes y universalizados que nunca, pero sí seguramente ante
una crisis de las formas y capacidades institucionales en que cristalizaron estos valores
en las sociedades industriales.
Visto el trasfondo de procesos subyacente a la emergencia de la gobernabilidad como
tema de nuestro tiempo, consideremos ahora la emergencia del concepto de gobernanza
particularmente en la comunidad del desarrollo. Con la notable excepción del
PNUD latinoamericano y alguna otra, la comunidad del desarrollo no ha utilizado la
expresión gobernabilidad
(“governability”)
sino
“governance”,
a
veces
impropia
y hasta
conscientemente
traducida al español como gobernabilidad. Adelantamos nuestra posición:
gobernabilidad y “governance” son dos conceptos interrelacionados pero que es
necesario separar a efectos analíticos.
¿De dónde procede el éxito de la “governance” tanto en la academia como en la
comunidad del desarrollo y en general en la retórica político-administrativa actual? El
uso es reciente, corresponde a los 90 y especialmente a su segunda mitad. Entre los 50 y
los 70 la comunidad del desarrollo se aplicó a la reforma administrativa,
entendida desde la racionalidad instrumental y la neutralidad política. Durante los 80 se
introdujo la perspectiva de las políticas públicas y se teorizó el paso de la
administración a la gerencia o “management”público, manteniéndose la lógica de
racionalidad instrumental y neutralidad política de la etapa anterior. Las políticas
sintetizadas en el llamado Consenso de Washington y los programas de reformas
integrales del sector público que las acompañaron (“public sector management
reform”) respondieron a esta misma lógica. En este contexto, por ejemplo, el
PNUD creó el MDD, “Management
Para un estudio en profundidad de la desafección política señalando sus diferentes efectos para
las democracias tradicionales y las nuevas democracias, vid. Mariano Torcal, “La desafección política en
las nuevas democracias del Sur de Europa y Latinoamérica”, en Instituciones y Desarrollo, números 8 y
9,
2001, pág. 229 y ss.
9
7
Development División”, que sólo entrados los 90 se convirtió en el MDGD,
“Management Development and Governance División”. A lo largo de esta década
la palabra “governance” quedó incorporada al lenguaje de la comunidad del desarrollo.
El aprendizaje reseñado también nos ha hecho cambiar nuestro concepto de “governance” y tendrá
que hacernos cambiar también nuestra práctica de cooperación a la misma. Hasta hace muy poco
tiempo por “governance” entendíamos “la forma en que el poder o la autoridad
política, administrativa o social es ejercida en el manejo de los recursos o asuntos que
interesan al desarrollo” (Pnud: 1997, Banco Mundial: 1995). La “governance” se confundía así
en gran parte con el “public sector management” y la cooperación al desarrollo con una
operación de asistencia técnica facilitadora de nuevas y mejoras “racionalidades instrumentales”.
Se trataba, en suma, de mejorar la eficacia y eficiencia de las organizaciones gubernamentales en
la formulación y gestión de políticas públicas.
El PNUD hoy maneja un concepto de “governance” completamente diferente. En nuestro
último informe sobre desarrollo humano, nuestro nuevo administrador, el Sr. Malloch Brown,
señala que ni los mercados, ni la política, ni la sociedad pueden funcionar sin instituciones y reglas
y que éstas
–la “governance”- ya no se refieren sólo a las organizaciones gubernamentales porque enmarcan y
entrelazan una serie interdependiente de actores que comprende los gobiernos, los actores de
la sociedad civil y el sector privado, y ello tanto a nivel local como nacional e internacional
(p. V). Nuestro informe enfatiza que “el desafío de la globalización no es detener la
expansión de los mercados globales sino encontrar las reglas y las instituciones de una
“governance” mejor –local, regional, nacional y global- para preservar las ventajas de los
mercados y la competencia global, pero también para proveer los recursos comunitarios y
medioambientales suficientes para asegurar que la globalización trabaja para la gente y no
sólo para los beneficios” (p. 2). En este contexto
“governance” para el Pnud significa hoy “el marco de reglas, instituciones y prácticas establecidas
que sientan los límites y los incentivos para el comportamiento de los individuos, las organizaciones
y las empresas” (p. 8).
Elena Martínez, Directora del Buró de América Latina y el Caribe del PNUD, México, octubre 1999.
Este entendimiento de la “governance” como instituciones y reglas que fijan los límites
y los incentivos para la constitución y funcionamiento de redes interdependientes
de actores (gubernamentales, del sector privado y de la sociedad civil) así como la
asunción de su importancia para el desarrollo trae su causa de diversos factores:

la formulación de la teoría de la “governance” para explicar la gobernabilidad de
la Unión Europea como estructura de toma de decisiones a través de redes
de actores gubernamentales y no gubernamentales multinivel10

el reconocimiento desde la ciencia política más conectada al trabajo por el
desarrollo de la necesidad de disponer de mejores marcos analíticos capaces de
relacionar el régimen político con el desarrollo
el reconocimiento desde la teoría de la gestión pública de que en sociedades de
alta complejidad, diversidad, dinamismo e interdependencia, la eficacia
y eficiencia de la gestión ya no depende sólo de la acción de gobierno
o gobernación (“governing”) sino de la capacidad para la creación y
gestión de redes de actores11, de cuya calidad depende la gobernabilidad

Vic. R. Mayntz, “Nuevos Desafíos de la Teoría de Governance”, en Instituciones y Desarrollo, número
7, noviembre 2000, pp. 35-51.
11
Osborne y Gaebler, dos reconocidos gurus de la “reinvención del gobierno”, en 1992,
expresaron gráficamente este proceso: “Pero nuestro problema fundamental hoy día es que
tenemos el tipo equivocado de gobierno. No necesitamos más o menos gobierno sino mejor
gobierno. Para ser más precisos necesitamos mejor “governance”. “Governance” es el proceso
mediante el que solucionamos colectivamente nuestros problemas y enfrentamos las necesidades de
nuestra sociedad. El gobierno es el instrumento que usamos. El instrumentos ha quedado anticuado
y el proceso de reinvención ha
10
8

el creciente reconocimiento, desde diversas y hasta opuestas aproximaciones
académicas, de la importancia de las instituciones para el desarrollo. Tanto desde
la historia económica neoinstitucionalista de North como desde el
neoinstitucionalismo de la “elección racional” de Mancur Olson , como desde la
perspectiva no institucionalista de Amartya Sen, como de la gran diversidad de
estudios empíricos desarrollados, existe un consenso cada vez mayor sobre
la correlación fundamental entre instituciones y desarrollo
El uso creciente de la palabra “governance” como distinta de “governability” ha llevado
a la Real Academia Española y a la Unión Europea, que sepamos al menos, a proponer
su traducción por “gobernanza” un galicismo medieval en desuso12. Cualquiera que sea
la suerte de la traducción propuesta, lo que se quiere significar es la diferencia
conceptual entre “gobernanza” y “gobernabilidad” a pesar de la reconocida imprecisión
del campo semántico de ambas.
En un trabajo reciente, Renate Mayntz13 recuerda que la propia palabra
“governance” está experimentando una interesante evolución semántica: inicialmente
“governance” se utilizó como sinónimo de “governing” (que proponemos traducir
por gobernación) o proceso de gobernar a través de las organizaciones de
gobernación (“governing organizations”). Pero –advierte- el campo semántico de la
palabra se ha ampliado con dos nuevas acepciones: (1) hoy se recurre a “governance”,
en primer lugar, para indicar
“un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico y caracterizado
por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el estado y los actores no
estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado”; (2) pero,
en segundo lugar, se está recurriendo a “governance” para indicar algo mucho
más amplio: inicialmente desde la economía de los costes de transacción, pero
con mayor generalidad después, se descubrieron formas de coordinación social
diferentes no sólo de la jerarquía
sino
de
losmercados,
recurriéndose
entonces a la
expresión
“governance” para designar toda forma de coordinación de las acciones de
los individuos y las organizaciones entendidas como formas primarias de la
construcción del orden social. Esta segunda acepción amplía de modo tal el campo
semántico que la
empezado.- En los 80, los líderes del gobierno y de los negocios cayeron en la cuenta de que
nuestra economía sufriría a menos que mejorasemos nuestras escuelas, nuestros sistemas de
formación y controlasemos los costes del sistema de salud. Para hacer todo esto no debemos solamente
reestructurar las instituciones y los mercados sino que debemos forzar el cambio en algunos de los
grupos de interés más poderosos del país –profesores, altos directivos, sindicatos, doctores,
hospitales-... De repente hay menos dinero para el gobierno –para “hacer” cosas, proveer
servicios-. Pero existe más demanda de
“governance” –para liderar la sociedad, convenciendo a los diversos grupos de interés para
alcanzar objetivos y estrategias comunes. Hay todavía otra razón por la que nuestros líderes públicos se
concentran más hoy en catalizar y facilitar el cambio que en proveer servicios. Se dedican a proveer
menos gobierno pero más “governance” (Osborne y Gaebler, 1992, Reinventing Government.How
the Entreprenurial Spirit is Transforming the Public Sector. M.A.: Addison Wesley).
12
Los servicios de la Comisión Europea analizaron las diversas traducciones del término “governance” a
las lenguas oficiales de la Unión Europea, sugiriendo el uso de la palabra “gobernanza” en español, hasta
el punto de titular “Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea” a un interesante proyecto en deliberación
que puede consultarse en este mismo número de Instituciones y Desarrollo. Poco más tarde la propia Real
Academia Española de la Lengua ha tratado de cerrar el debate, optando en noviembre del 2000 por la
acepción “gobernanza” aunque admitiendo el uso como sinónimo de gobernabilidad (cfr. Departamento
de Español al Día, RAE).
13
(R. Mayntz, “Nuevos Desafíos de la Teoría de la Governance”, en Instituciones y Desarrollo, número 7,
noviembre 2000, págs. 35-51).
9
“governance” pierde pie en la teoría política para convertirse en una teoría general de las
dinámicas sociales.
La Comisión Europea en la preparación de su Libro Blanco sobre la Gobernanza
de
2001 adoptó la visión de que el modelo de gobernanza por redes se adaptaba mejor que
los modelos jerárquicos tradicionales al contexto socio-económico actual caracteriza los
cambios rápidos, la fragmentación y problemas de políticas interconectados y
complejos. Romano Prodi al presentar al Libro Blanco al Parlamento argumentaba que
“tenemos que dejar de pensar en términos de niveles jerárquicos de competencias
separadas por el principio de subsidiariedad y comenzar a pensar en arreglos en
red entre todos los niveles de gobierno, los cuales conjuntamente enmarcan,
proponen, implementan y supervisan las políticas”. Más explícita resultaba todavía la
experiencia de las ciudades europeas tal como se señalaba en la contribución de
Eurocities a los trabajos de consulta del Libro Blanco: “Nuestras ciudades
vienen desarrollando asociaciones entre el sector público, voluntario y privado
sobre bases cada vez más sistemáticas. Estamos abandonando un modelo de gobierno
de arriba abajo. En su lugar estamos haciendo evolucionar
modelos más
participativos
de
gobernanza comprometiendo, envolviendo y
trabajando mucho más con los ciudadanos, grupos locales, empresas y agencias
asociadas”.14
El concepto de gobernanza desarrollado desde la Comisión Europea no reduce el papel
de los gobiernos a un actor más en las redes o estructuras de interdependencia en que la
gobernanza consiste. Los gobiernos tienen una legitimidad y una responsabilidad
diferenciada y reforzada. La gobernanza no quita nada al valor de la
representación democrática, aunque plantea condiciones más complejas para el
ejercicio efectivo de la autoridad. La gobernanza no elimina sino que refuerza el
papel de emprendedor, facilitador, mediador, dirimidor de conflictos, negociador y
formulador de reglas que corresponde a los gobiernos; pero reconoce que algunas de
estas funciones pueden ser también ejercidas por otros actores empresariales o
sociales. Por encima del enjambre de opiniones doctrinales propias de la etapa de
nacimiento de un nuevo paradigma, la gobernanza no elimina la necesidad de los
gobiernos, aunque replantea sus roles, formas organizativas y procedimentales, los
intrumentos de gestión pública, las competencias de los funcionarios y las capacidades
de dirección política de la administración.
Los nuevos modos de gobernación que se reconocen crecientemente como “gobernanza”
no significan anulación sino modulación y reequilibrio de los anteriores. Como señala
Koimann15, estamos asistiendo más a un cambio por reequilibrio que a una
alteración por abandono de las funciones estatales tradicionales. Hay un incremento
de los roles del gobierno como socio facilitador y cooperador. Pero ello no
determina la obsolescencia de las funciones tradicionales.
La gobernanza moderna se explica por una conciencia creciente de que:
El diccionario de la Real Academia de la Lengua ha incluido una nueva definición de gobernanza (un
viejo galicismo en desuso) en su última edición, entendiéndola como “el arte o manera de gobernar que se
propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo
un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”.
15
Koiman, J. (2003), Governing as Governance, en www.iigov.org. Conferencia Internacional
“Democracia, Gobernanza y Bienestar en las Sociedades Globales”, Barcelona, 27-29 de noviembre.
Básicamente seguimos el marco conceptual y analítico propuesto por este autor.
14
10








Los gobiernos no son los únicos actores que enfrentan las grandes
cuestiones sociales. Éstas son hoy desafíos también para las organizaciones de
la sociedad civil y las empresas.
Para enfrentar eficazmente esas grandes cuestiones, además de los modos
tradicionales de gobernación (burocracia y gerencia), debemos contar
con nuevos modos de gobernanza. Ésta no elimina en absoluto la
burocracia ni la gerencia, convive con ellas y designa sencillamente el
cambio de foco en la búsqueda del buen gobierno.
No hay un modelo único de gobernanaza: las estructuras de gobernanza deben
diferir según el nivel de gobierno y el sector de actuación administrativa
considerados. A diferencia del universalismo de la burocracia y la gerencia
pública, la gobernanza es multifacética y plural, busca la eficiencia adaptativa y
exige flexibilidad, experimentación, aprendizaje por prueba y error.
Las cuestiones o desafíos sociales hoy son el resultado de la interacción
entre varios factores que rara vez son plenamente conocidos ni están
causados ni se hallan bajo el control de un solo actor. El conocimiento y los
recursos de control son siempre limitados y presentan márgenes de
incertidumbre y, además, se hallan fragmentados entre los diversos actores
involucrados. Sin articular la cooperación entre éstos difícilmente puede
lograrse una decisión razonable.
Los objetivos de la gobernación no son fáciles de decidir y están sujetos
a revisión frecuente. Los intereses generales se componen en procesos
de conflicto, negociación y consenso entre los diversos actores involucrados.
No hay interés general trascendente a los intereses sociales y privados. No
hay monopolio de los intereses generales por las organizaciones
gubernamentales.
Sólo mediante la creación de estructuras y procesos sociopolíticos
interactivos que estimulen la comunicación entre los actores involucrados y
la creación de responsabilidades comunes, además de las individuales y
diferenciadas, puede hoy asegurarse la gobernación legítima y eficaz.
El gran desafíos de las reformas administrativas hoy es reestructurar
las responsabilidades, tareas y actividades de la gobernación en base a la
integración y a la diferenciación de las diversas inquietudes e intereses y de los
actores que los expresan en los diversos procesos de interacción. El gran
desafío es hoy hacer productivas las interacciones en que consiste la
gobernación.
Para ello tanto las reformas como la teoría tienen que focalizarse en
la interacción más que, como sucedía en la aproximación tradicional, en
el gobierno como actor único o sobredeterminante de la gobernación.
2. Gobernabilidad, Democracia y Desarrollo: la Gobernabilidad
Democrática para el Desarrollo Humano
Un sistema social es gobernable cuando está estructurado sociopolíticamente de modo
tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas
y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales
o informales –que pueden registrar diversos niveles de institucionalización- dentro del
cual formulan sus expectativas y estrategias. Esta es una caracterización inicial de
la gobernabilidad muy inspirada en la formulada por Coppedge16, que nos parece
válida
Michael Coppedege, “El concepto de gobernabilidad. Modelos positivos y negativos”. En PNUDCORDES (compiladores) Ecuador: Un Problema de Gobernabilidad, Quito, CORDES-Pnud: 1996.
16
11
como punto de partida, aunque para llegar a una caracterización final que
creemos bastante diferente y ya relevante a efectos de desarrollo.
La formulación más elaborada de este concepto inicial exige: (a) desarrollar el concepto
de actor estratégico, (b) desarrollar el concepto de reglas y procedimientos de ejercicio
de autoridad, (c) considerar si el orden público debe incluirse como un elemento
del concepto de gobernabilidad y (d) considerar si el concepto de gobernabilidad
es un concepto meramente positivo o puede abordarse también desde una
perspectiva normativa.
Consideremos, en primer lugar, el concepto de actor estratégico. Por tal entendemos a
todo individuo, organización o grupo con recursos de poder suficientes para impedir o
perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de
solución de conflictos colectivos.
Sin recursos de poder suficientes para socavar la gobernabilidad no hay
actor estratégico. Los recursos de poder pueden proceder del control de determinados
cargos o funciones públicas (ejército, legislativo, presidencia, política económicofinanciera, sistema judicial, gobiernos estadales o municipales claves...), o del control
de factores de producción (capital, trabajo, materias primas, tecnología...), o del
control de la información y las ideas (medios de comunicación social
principalmente...), o de la posibilidad
de
producir
movilizaciones sociales desestabilizadoras
(grupos
de
activistas...), o de la autoridad moral (iglesias)...
Todo análisis de gobernabilidad comienza con el establecimiento del mapa de los
actores estratégicos. Para ello hay que superar el simplismo del tipo relaciones “estadosector privado-sociedad civil” para intentar captar la complejidad y diversidad de
los actores,
sus
expectativas y conflictos, las
reglas
de
interacción
explícita
o implícitamente
adoptadas,
y
la
adecuación de todo ello a los desafíos que el sistema sociopolítico tiene
planteados.
El análisis tiene que comenzar identificando en un momento histórico dado los actores
estratégicos –internos o internacionales-, los recursos de poder que controlan, su solidez
interna, sus expectativas, sus mapas mentales, su capacidad para representar o
para agregar los intereses que dicen representar o expresar, el tipo de alianzas
estratégicas – internas o internacionales- y los conflictos en los que están envueltos. El
análisis no se conforma con abstracciones excesivamente simples del tipo “el
Estado”, “el sector privado” o las “organizaciones de la sociedad civil”. Hay que
descender al nivel de organizaciones, grupos y personas. Por ejemplo, el estado es
conveniente verlo como una suma de partidos políticos, presidente, burocracia,
ejército, empresas estatales, poder judicial, grupos parlamentarios estratégicos... El
sector privado debe verse como asociaciones empresariales generales y de sector o
empresas clave, nacionales o transnacionales, sindicatos... La sociedad civil
debe especificarse en asociaciones poderosas, organizaciones no gubernamentales,
iglesias y otros grupos estratégicos...
Cómo analizar la gobernabilidad
1.Identifica a los actores estratégicos...
2.Comienza con actores no estatales. Piensa sobre cómo los recursos y la solidez del actor afectan a
sus relaciones con otros actores no estatales (si son relevantes) y con el estado, que provisionalmente
es tratado como un actor individual. Para ser más exactos piensa sobre los siguientes aspectos
de institucionalización:
12
(a)Inclusión: ¿Se reconocen los actores unos a otros como partes negociadoras legítimas? Si
no,
¿qué tácticas adoptan los actores excluidos para tratar de ganar un sitio en la mesa?
¿Cómo intentan excluirlos los otros actores?
(b)Luchas de poder: ¿aceptan los actores la distribución existente de poder? Si no, ¿qué
tácticas adoptan para intentar aumentar su propio poder o reducir el de otros? c)Negociación: ¿qué
fórmulas estables y mutuamente aceptables, si hay alguna, han negociado los actores para
gobernar sus relaciones? Si no hay fórmulas estables ¿qué tácticas utilizan los actores con el fin
de que pueden ser renegociadas? Si hay una fórmula estable que no es aceptada totalmente
¿cómo intentan algunos actores desviarla para su propio beneficio sin rechazarla
totalmente?
El segundo paso consiste en establecer los retos a la gobernabilidad que el estado debe
intentar resolver:
3.Analiza la gobernabilidad intraestatal del sistema de partidos: disgrega el estado en
sus componentes y establece los recursos y la estabilidad de cada uno.
4.Piensa en cómo los recursos y la solidez de cada actor estatal y del sistema de partidos afectan a
sus relaciones con otros actores estatales, considerando la inclusión, las luchas de poder dentro del
Estado, la negociación de fórmulas, y la formalización de fórmulas.
5.Si el país es una democracia, piensa si las relaciones entre los actores estatales son compatibles
con las normas especiales de la gobernabilidad democrática, tales como la subordinación del ejército
y de la burocracia a los civiles elegidos en el gobierno, y la responsabilidad del gobierno
con los partidos en el Congreso.
6.Basándote en los puntos 4 y 5, haz una valoración más sofisticada de los recursos y de la solidez
del estado. Extrae conclusiones sobre la capacidad del estado para resolver los retos procedentes de
la sociedad.
M. Coppedge, ob.cit., pp. 65-66.
En segundo lugar, debemos desarrollar el concepto de “reglas y procedimientos” a
través de los se toman decisiones de autoridad y los actores estratégicos resuelven sus
conflictos. Coppedge llama “fórmulas” a estas reglas y procedimientos. En
realidad, estas reglas, procedimientos o fórmulas –formales o informalesconstituyen el verdadero régimen político de un país.
Las reglas y procedimientos son fundamentales porque deciden cómo se toman e
implementan las decisiones de autoridad y, al hacerlo, definen quiénes son los actores
estratégicos, cómo puede llegar a accederse a esta categoría dentro del sistema de
gobernabilidad establecido, qué relaciones de simetría o asimetría de poder se dan entre
los actores, cómo se resuelven los conflictos entre los mismos, cómo protege cada uno
los beneficios conquistados en el seno de una “coalición distributiva”...
Estas reglas y procedimientos determinan el tipo de relaciones que se establece entre el
poder político, por un lado, y la esfera económica y social, por otro. Pueden estar más o
menos institucionalizadas, entendiendo por tal, el grado en el que su acatamiento es más
o menos el fruto del acatamiento a una voluntad personal o a unas reglas
y procedimientos abstractos que se acatan por encima e independientemente de
las personas. La institucionalización, así entendida es lo que Rousseau llamaba el
“salto civilizatorio” o paso del gobierno de las personas al gobierno de las leyes.
El grado mínimo de institucionalización vendría representado por la sujeción de todos
los actores estratégicos, incapaces de darse un mínimo orden contractual o legal de
interacción, a un autócrata que garantizaría con su voluntad discrecional el orden y
la paz social. La gobernabilidad será tanto mayor cuanto mayor sea el horizonte de
duración de las reglas y procedimientos, es decir, su institucionalización. Cuando
la gobernabilidad es procurada por el arbitrio de un caudillaje personalista que
descuida la formación de instituciones duraderas que lo hagan prescindible,
estaremos ante una gobernabilidad falente,
ocasional, no
sostenible,
independientemente
de que el caudillo haya
conquistado el poder electoralmente o por la fuerza. Napoleón reconoció esta elemental
13
verdad cuando dijo que “los hombres no pueden fijar la historia. Sólo las instituciones
pueden hacerlo”.
Las reglas y procedimientos de la gobernabilidad serán tanto más duraderas
cuanto mayor grado de conflicto entre los actores estratégicos sean capaces de
contener y procesar pacíficamente. La crisis de gobernabilidad sólo se produce en
realidad cuando el conflicto entre los actores tradicionales por su poder relativo o
el conflicto con nuevos actores emergentes pone en cuestión no una regla,
procedimiento o fórmula específicos sino la misma matriz institucional que expresaba
la estabilidad o equilibrio del sistema sociopolítico. Hay muchas conflictos que
lejos de poner en crisis la gobernabilidad, mediante su solución positiva
contribuyen
a
la
adaptabilidad
y fortalecimiento de las fórmulas de
gobernabilidad existentes. En este sentido cabría hablar de eficiencia adaptativa
para designar aquélla cualidad de las fórmulas que posibilita el reconocimiento y
solución positiva de los conflictos mediante la adaptación de las fórmulas a los nuevos
equilibrios entre los actores estratégicos.
El grupo que quiere proteger o incrementar su poder relativo puede utilizar
diferentes tácticas: fortalecer sus recursos de poder y efectividad, buscar nuevas
alianzas, socavar el poder de los otros grupos, conseguir recursos de poder diferentes
de los que le son característicos (sindicatos que consiguen propiedad de empresas;
iglesias que crean o influyen en partidos políticos; empresarios que controlan
medios de comunicación...), ordenar sus recursos con más eficacia mediante el
fortalecimiento organizativo...
(Coppedge: 67). El grupo que quiere ser reconocido como actor estratégico puede
pretender encontrar su espacio dentro de la matriz institucional mediante la
modificación de alguna fórmula específica de la misma: caso de los zapatistas en
México y de algunos otros movimientos indígenas emergentes, o, por el contrario,
puede plantear un cambio fundamental de la matriz institucional como sucede con
algunos movimientos guerrilleros y algunos planteamientos indígenas... Las tácticas que
utilizarán son completamente diferentes: desde el cambio en la coalición gobernante, la
provocación de la crisis ministerial, la votación de no confianza, la moción de censura,
la reforma constitucional o legislativa, etc... hasta la subversión, la guerra, la violencia,
el terrorismo, la movilización social, la agitación ideológica, la búsqueda de
alianzas internas e internacionales...
El concepto de gobernabilidad asume, pues, el conflicto entre actores como una
dimensión fundamental sin la que no sería posible interpretar la dinámica de las reglas,
procedimientos o fórmulas llamadas a asegurar la gobernabilidad en un momento y un
sistema sociopolítico dados. A mayor eficiencia adaptativa de las fórmulas, mayor será
el grado de procesamiento de los conflictos, mejor el aprendizaje colectivo y el
desarrollo incremental de nuevas fórmulas y, en definitiva, mayor la calidad de la
gobernabilidad existente.
Hasta aquí hemos analizado sólo positivamente la gobernabilidad. Si además de
comprender la gobernabilidad como es queremos disponer de conocimiento sobre
la gobernabilidad como debería ser, es decir, queremos manejar una visión
positiva y formativa a la vez de la gobernabilidad, entonces tenemos que acudir a las
relaciones entre gobernabilidad y desarrollo.
Si la gobernabilidad fuera un fin en sí misma, tendríamos que medirla y ordenar
los países en más o menos gobernables, en función de la capacidad del régimen
político para integrar a los actores estratégicos y asegurar la eficacia del ejercicio de la
autoridad.
14
La gobernabilidad vendría a coincidir con el grado de “ley y orden”
existente, independientemente de la naturaleza y calidad de la ley y de las
consecuencias económicas y sociales del tipo de orden vigente. La gobernabilidad así
planteada, como institucionalidad socio-política capaz de generar orden o al
menos de impedir la descohesión social, es ajena a la idea de desarrollo. Así
considerada, no tenemos argumentos para negar que la gobernabilidad de una dictadura
fundamentalista es menor que la de Holanda, por ejemplo. Parece claro que desde la
lógica de la cooperación al desarrollo esta aproximación a la gobernabilidad no resulta
relevante.
Cuando pasamos a reconocer que existen unas formas de gobernabilidad capaces
de producir desarrollo y otras que no, la aproximación a la gobernabilidad
cambia necesariamente. Si axiológicamente asumimos que la gobernabilidad tiene
que ser evaluada en función de su capacidad para producir desarrollo o bienestar
en la gente, entonces resulta que:


Aunque el desarrollo exige gobernabilidad, no toda forma de gobernabilidad es
capaz de producir desarrollo, por lo que resulta fundamental especificar
qué formas de gobernabilidad son capaces de generar desarrollo y cuáles no.
La misma ambivalencia se percibe entre la gobernabilidad y el
conflicto antisistémico. La gobernabilidad no productora de desarrollo es
compatible sólo con los conflictos resolubles dentro del marco de reglas y
procedimientos que la definen. Cuando un viejo actor disidente u otro nuevo
emergente tienen recursos de poder suficientes para replantear el cambio radical
del marco institucional de la gobernabilidad existente (alterando así los
equilibrios de poder y los intereses representados en la toma de decisiones) el
conflicto resulta incompatible con la gobernabilidad existente, pero puede –no
necesariamente- ser generativo de una nueva gobernabilidad más incentivadora
del desarrollo. En tales casos, la lógica de la cooperación al desarrollo obliga a
reconocer respetuosamente al conflicto y apoyar su desenlace positivo. La
cooperación a la gobernabilidad no es la negación o anulación sino el
reconocimiento y discernimiento del conflicto así como la capacidad para
actuar para su resolución en formas de gobernabilidad superiores en tanto que
más capaces de producir desarrollo. El análisis y el apoyo a la superación
positiva del conflicto pasan a ser así temas claves de la cooperación a la
gobernabilidad y el desarrollo.
El que el desarrollo humano implique –como razonamos después- democracia y
gobernabilidad democrática no significa que toda gobernabilidad democrática produzca
desarrollo humano. En realidad, democracia y autocracia son categorías politológicas no
construidas para significar potencialidades de desarrollo. Pero el debate se ha producido
y sigue vivo y en buena parte abierto. Nuestra posición es que no podemos hablar de
desarrollo humano –por las razones que después se exponen- sin lucha por o progreso
en la democracia y su gobernabilidad. Pero si adoptamos una concepción menos
exigente de desarrollo y lo conceptualizamos como crecimiento y hasta como desarrollo
económico y social, entonces tendremos que reconocer que tal desarrollo, según resulta
de los estudios histórico-empíricos, no ha dependido de la naturaleza democrática
o autocrática del régimen político, sino de la forma o tipo de gobernabilidad en que se
han concretado.
Mancur Olson y el neoinstitucionalismo en general han avanzado mucho en el
relevamiento de los rasgos institucionales que posibilitan que en una autocracia y en una
15
democracia se desarrollen políticas públicas y comportamientos privados que
generan crecimiento. Cuando los actores estratégicos –democráticos o autocráticosconvienen en un marco institucional duradero que, a través de frenos y contrapesos
productores de seguridad jurídica universalizada, define y protege eficazmente
los derechos de propiedad de todos, la libertad de empresa y la garantía de
cumplimiento de los contratos para el conjunto de la población, en tales
condiciones el sistema político protegerá la autonomía y la libertad
económica del
sector privado integrador potencialmente de toda la población
y un tipo de ordenación y acción del sector público respetuoso y protector de las
misma. Con horizonte a largo plazo, este sistema institucional producirá
crecimiento sostenido que beneficiará al conjunto de la población. La clave para
la producción de crecimiento no está, pues, en la naturaleza del régimen
político
sino
en
la base institucional y más concretamente en la institucionalidad
económica y de las garantías de protección y apoyo de la autonomía de ésta por la
autoridad política. No basta, pues, con tener autocracia para producir desarrollo;
tampoco con
celebrar elecciones para
que la democracia
produzca
crecimiento. La clave está en generar las instituciones económicas y políticas del
crecimiento de calidad, y aunque sabemos bastante de cuáles son éstas, sabemos mucho
menos de cómo construirlas17.
Si la gobernabilidad no es un fin en sí misma sino una condición necesaria y no
suficiente para la producción de desarrollo, podemos sostener un concepto normativo de
gobernabilidad desde el cual poder no sólo evaluar sino orientar políticas. En efecto, la
investigación sobre gobernabilidad deberá focalizarse en las reglas, procedimientos
o fórmulas –marco institucional formal e informal- y en si los mismos son o no capaces
y en qué grado de producir desarrollo. El análisis institucional y su insistencia en
vincular en una matriz analítica unitaria las instituciones económicas y las instituciones
políticas puede resultar de gran utilidad al respecto.
“El sistema legal confiere y garantiza derechos legales. Estos derechos protegen
intereses económicos y se definen a través del proceso político. El sistema legal formal de
una autoridad soberana juega un rol económico mayor pues fija y garantiza las reglas básicas
que gobiernan el intercambio incluyendo tanto los derechos económicos como aquellos derechos
políticos básicos que son prerrequisito para el ejercicio de los derechos económicos. Sin embargo,
otros sistemas legales
(informales) resultan también importantes para crear y garantizar derechos. Los derechos
legales
(formales) no vienen definidos en abstracto sino a través del proceso político y sus actores.
El comportamiento de los grupos de interés que compiten por derechos (ventajas
económicas) particulares de acuerdo con las reglas de las instituciones políticas establecidas
definen el sistema político. Las decisiones políticas, ya se refieran al diseño o a la implementación,
son transformadas en políticas y acciones por el sistema administrativo mediante una jerarquía de
agentes actuando en nombre de sus principales (ciudadanos, políticos y formuladores de
políticas). La gobernanza pública se caracteriza, pues, por estructuras de agencia. Los actores
políticos entran en conflicto con sus agentes los cuales tienen ventaja en términos de la
información o las acciones concernientes a las operaciones del gobierno.”
(J.J. Dethier, Governance and Economic Performance: A Survey. Zef. Discusión Papers on
Development Policy. Bonn. April, 1999.
Una excelente exposición del estado del arte de las relaciones entre instituciones y
desempeño económico puede encontrarse en Jean-Jacques Dethier, Governance and Economic
Performance. A Survey, ZEF Discusión Paper on Development Economics, Bonn, April 1999, en
http://www.zef.de
La exposición más actual se encuentra en el Informe del Banco Mundial 2002 Building Institutions for
Markets (World Bank: Washington, 2001) que constituye un alegato a favor de la construcción o reforma
de la institucionalidad económica “para que los pobres puedan acceder a los beneficios del mercado” a la
vez que una guía metodológica para la cooperación al desarrollo institucional en este ámbito.
También resulta revelador observar el diferente camino de construcción institucional seguido por los
Nuevos Países Industrializados asiáticos. Vid. en este sentido Sylvia Chan (2002), Liberalism,
Democracy and Development. Cambridge University Press.
17
16
“Según análisis econométricos que presentan en este informe, más de la mitad de las diferencias en
los niveles de ingreso entre los países desarrollados y los latinoamericanos se encuentran asociadas
a las deficiencias en las instituciones de estos últimos. La falta de respeto por la ley, la corrupción y
la ineficacia de los gobiernos para proveer los servicios públicos esenciales son problemas que
en mayor o menor medida padecen los países latinoamericanos, incluso más que otras
regiones del mundo en desarrollo... La asociación entre calidad de las instituciones y
desarrollo económico, humano y social es especialmente estrecha, en parte porque las
instituciones están influidas por el mismo proceso de desarrollo...
La pregunta que aún no se ha respondido en forma suficientemente satisfactoria es ¿cómo
se cambian las instituciones? Desde un punto de vista analítico es necesario entender primero
qué determina la calidad de las instituciones para poder abordar luego el problema de cómo
cambiarlas. Las instituciones públicas son, por naturaleza, la expresión de fuerzas políticas a través
de las cuales las sociedades intentan resolver sus problemas colectivos. Por consiguiente, la
calidad delas instituciones debe estar influida, necesariamente, por reglas y prácticas del
sistema político. No obstante, las relaciones entre la política y la calidad de las instituciones
han sido objeto de muy pocos estudios, incluso entre los organismos internacionales, a
pesar de las importantes implicaciones para sus actividades. En este informe hemos decidido
incursionar, con cierto temor, en el difícil terreno de las ciencias políticas. La calidad de las
instituciones públicas constituye el puente que une el desarrollo con las reglas y prácticas del
sistema político. El desarrollo depende en buena parte de las instituciones públicas, pero éstas
a su vez se crean y transforman en el contexto generado por el sistema político. Por
consiguiente, no es aventurado afirmar que el desarrollo económico, humano y social depende de la
existencia de instituciones políticas que faciliten una representación efectiva y permitan el
control público de políticos y gobernantes...
La mayor parte de las democracias latinoamericanas se encuentra actualmente en una
coyuntura decisiva. El entusiasmo inicial que acompañó la ola de democratización que se propagó
en América Latina hace más de una década ha comenzado a erosionarse y, en muchos
casos, ha sido reemplazado por la insatisfacción y el cinismo. Además, existe un creciente
consenso de que se requieren reformas institucionales de amplio alcance para estimular la
eficiencia económica y la equidad social. Pero a diferencia de muchas de las reformas
anteriores, que en su mayoría involucraron aspectos técnicos, estas reformas no pueden
concebirse por fuera de la política. En pocas palabras, cualquier intento por poner en
práctica las llamadas “reformas de segunda generación” estará destinado al fracaso si no tiene
en cuenta la política. Así pues, la política y las instituciones políticas habrán de adquirir
preeminente importancia en los años venideros”.
(Bid, Desarrollo Más Allá de la Política, 2000)
¿Cuándo pasamos de la simple gobernabilidad a la gobernabilidad democrática? ¿Qué
características determinan que la gobernabilidad de un sistema social pueda calificarse
de democrática? ¿Qué factores determinan la transición a la gobernabilidad
democrática? ¿Qué determina el avance, el retroceso o la caída de la misma?
¿Qué relaciones existen entre gobernabilidad democrática y desarrollo humano?
La gobernabilidad democrática presupone la existencia de democracia, pero ésta no es
condición suficiente para que exista gobernabilidad democrática. La gobernabilidad
democrática se dará sólo cuando la toma de decisiones de autoridad y la resolución de
conflictos entre los actores estratégicos se produzca conforme a un sistema de reglas y
fórmulas que podamos calificar como democracia. No podemos avanzar, pues, en
el concepto de gobernabilidad democrática sin precisar el concepto de
democracia.
¿Cuáles son los elementos mínimos de un sistema sociopolítico que permiten calificar a
su régimen como democrático?
La democracia es un ideal y a la vez una realidad empírica. Aquí dejamos de lado
la importantísima reflexión y discusión sobre los ideales democráticos.
Necesitamos un marco conceptual que nos permita reconocer la realidad de un
gobierno dado como democrático. Y si mantenemos de la democracia un concepto
amplio incluyente de
17
diversas categorías, necesitamos saber a qué categoría específica podemos referir cada
gobierno considerado.
La tarea no es sencilla pues no existe consenso académico al respecto. Collier y Levitsky
han identificado más de 550 subtipos de democracia en una revisión de 150
trabajos recientes18.
Muchos siguen un concepto minimalista de democracia que podemos calificar
como
“democracia electoral”, derivado de la definición de democracia de Shumpeter
como
“un sistema para llegar a la toma de decisiones políticas en el que los individuos
adquieren el poder de decidir por medio de un esfuerzo competitivo por conquistar el
voto popular”. Hungtington, Przeworski y muchos otros enfatizan este aspecto de
las elecciones competitivas como medio para alcanzar el poder como el rasgo definidor
de la democracia. Se trata de una concepción minimalista que aunque ofrece
interesantes ventajas de medición ignora hasta qué punto las elecciones
multipartidistas pueden encubrir la discriminación o la no participación de
sectores significativos de la población en la competencia electoral o la defensa de
intereses, o el dominio por actores poderosos de recursos de poder no sujetos a la
responsabilización ante las autoridades electas, o, sencillamente, la violación contumaz
de derechos humanos fundamentales19
La elaboración seminal para un concepto empírico de democracia más exigente y
fundado en la realización del valor de la igualdad política se encuentra en el concepto de
poliarquía de Dahl. Siguiendo a Dahl (1998: 38 y 92), la democracia ha de satisfacer, de
modo general aunque no pleno, los siguientes estándares:
 participación efectiva;
 la igualdad de voto;
 la posibilidad de un entendimiento informado;
 el ejercicio del control final sobre la agenda, y la inclusión de adultos.
A su vez, la satisfacción de estos estándares exige un sistema institucional:
1. a cargo de representantes electos,
2. que garantiza elecciones libres, limpias y frecuentes,
3. que garantiza la libertad de expresión,
4. que provee información alternativa,
5. que permite la libertad y la autonomía asociativa y
6. que incluye en la ciudadanía a la totalidad de los adultos.
Para Dahl todos estos estándares y requerimientos institucionales son necesarios porque
sin ellos es imposible la “igualdad política”, es decir, la capacidad de los
ciudadanos para influir igualmente las políticas del estado20.
Sobre esta base Diamond ha elaborado un concepto de “democracia liberal” que añade a
los elementos de la democracia electoral los siguientes componentes:

El control del estado y de sus decisiones y asignaciones clave reside, de hecho y
de derecho, en las autoridades electas y no en poderes extranjeros o en actores no
Collier, D. y Levitsky, S, “Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative
Research” World Politics 49 nº 3 (1997): 430-451
19
Para una presentación y crítica del concepto de democracia electoral puede verse Diamond, L. (2000),
Developing Democracy, Towards Consolidation, 7-10, The Johns Hopkins University.
20
Dahl, R.A. (1998) On Democracy, Yale University Press.
18
18










sujetos a responsabilización; en particular, los militares y la policía están
subordinados a las autoridades civiles representativas.
El poder ejecutivo está limitado, de hecho y de derecho, por otras instituciones
autónomas estatales como un poder judicial independiente, el parlamento y
otros mecanismos de responsabilización horizontal.
No sólo son inciertos los resultados electorales, con voto significativo para
la oposición y la presunción de alternancia de partidos en el gobierno,
sino que ningún grupo que se adhiere a los principios constitucionales ve
negado su derecho a formar un partido y a contender en las elecciones.
Las minorías culturales, étnicas y religiosas tienen reconocido el
derecho efectivo de expresar sus intereses en el proceso político, hablar su
lengua y desarrollar su cultura.
Además de a través de los partidos políticos y las elecciones, los
ciudadanos cuentan con múltiples y dinámicos canales de expresión y
representación de sus intereses
y
valores,
incluyendo
diversos movimientos y
asociaciones independientes que tienen el
derecho de crear y de formar parte.
Existen fuentes alternativas de información (incluyendo los medios de
comunicación independientes) a los que los ciudadanos tienen libre acceso.
Los ciudadanos tienen una libertad substancial de conciencia, opinión, discusión,
expresión, publicación, reunión, manifestación y petición.
Los ciudadanos son políticamente iguales bajo la ley, aunque resulten desiguales
los recursos políticos con que cuentan.
Las libertades de los individuos y de los grupos se encuentra
efectivamente protegidas por un poder judicial independiente y no
discriminador, cuyas decisiones son garantizadas y respetadas por los otros
centros de poder.
El estado de derecho protege a los ciudadanos frente al riesgo de
detención injustificada, exilio, terror, tortura, e interferencia debida en sus vidas
personales tanto cuando procede del estado como de otras fuerzas organizadas no
estatales o antiestatales.
Todo lo cual requiere como requisito institucional la existencia de
una constitución ordenadora y a la que se sujetan todos los ciudadanos y los
poderes del estado21
Por debajo de las democracias liberales y de las meramente electorales están los
que algunos autores han llamado “pseudodemocracias” y “no democracias”. Se
trata de categorías de regímenes políticos que se encuentran entre la democracia
electoral minimalista y
los
sistemas
genuinamente
autoritarios. Linz y
Lypset
llaman
“pseudodemocracias” a los regímenes en que la existencia de instituciones
políticas formalmente
democráticas,tales
como
la
competencia electoral
multipartidaria, enmascara (a menudo para legitimar) la
realidad de una dominación autoritaria. Un tipo de pseudodemocracia es el integrado
por el régimen de partido político hegemónico en el que el partido gobernante usa
extensivamente la coerción, el patronazgo, el control de los medios y otros recursos
que en conjunto niegan a los partidos de la oposición la oportunidad real de
competir por el poder, lo que se traduce en el control masivo por el partido
hegemónico del ejecutivo, el legislativo, los gobiernos subnacionales así como la
sumisión del poder judicial (México hasta 1988). La pseudodemocracia abraza
también aquellos regímenes de competencia electoral multipartidaria en los que el
proceso electoral ofrece alguna oportunidad a la oposición pero se encuentra
falseado
21
Esta caracterización de la democracia liberal se encuentra en Diamond (11-12). El mismo autor señala
que los expresados elementos de la democracia liberal componen la mayoría de los criterios a través de
los cuales Freedom House anualmente gradúa los derechos políticos y las libertades civiles.
19
por el abuso de recursos de poder que realiza el partido o la coalición en el gobierno,
con lo que la oposición no tiene chance real de acceder sino a posiciones de
poder subalterno
(México hasta
el septenato de Zedillo).
Lo
que
distingue a
las pseudodemocracias de otros regímenes no
democráticos es su tolerancia legal de partidos políticos de oposición –lo que no
empece que de hecho se deniegue a éstos los posibilidad de acceder al gobierno),
tolerancia que viene generalmente acompañada de la aceptación en la sociedad de
mayores espacios para el pluralismo organizativo y las actividades de disenso que los
que son característicos de los regímenes genuinamente autoritarios22.
Considerando las categorías anteriormente expuestas ¿dónde se encuentran ubicadas las
“democracias” latinoamericanas? ¿qué tipo de gobernabilidad las caracteriza? ¿podemos
calificar de democrática a la gobernabilidad característica de muchas democracias
latinoamericanas? ¿cuándo no, en qué consiste y cómo avanzar hacia la gobernabilidad
democrática? Creemos que la conceptualización realizada por O’Donnell de
muchas democracias
latinoamericanas
como
“democracias
delegativas” aporta
respuestas interesantes a estas cuestiones.
La mayoría de los observadores internacionales coinciden en señalar que el gran avance
de la democracia en América Latina hace ya tiempo que se encuentra estancado y con
serias amenazas de retroceso en algunos países quizás no hacia formas autoritarias pero
sí hacia nuevas formas semidemocráticas. “Durante la última década, los notables
avances en libertad experimentados en la región han sido compensados por las pérdidas.
Nueve de los 22 principales países de la región tenían mayores niveles de libertad
en
1997 que en 1987, y otros nueve tenían menores niveles. Mientras cinco países hicieron
transiciones a la democracia formal (Chile, Nicaragua, Haití, Panamá y Paraguay)
durante esta década, sólo Chile alcanzó la condición de “libre”, y cinco otros perdieron
esta consideración por el deterioro registrado en sus condiciones democráticas. Incluso
en Argentina, Jamaica y Venezuela, Freedom House ha observado una tendencia
aldeterioro en los últimos años. Hacia fines de 1997, sólo 11 de los 22 principales países
de la región eran considerados “libres” comparados con los trece de 1987. La recesión
del autoritarismo ha sido seguido por una cierta recesión de la democracia liberal en la
medida en que la región converge hacia formas más mixtas de regímenes
semidemocráticos” (Diamond: ob.cit., 32). Todo esto parece corresponderse con la
naturaleza “delegativa” de las democracias latinoamericanas, con la preocupante y hasta
creciente violación de derechos humanos23 y con la debilidad o baja
intensidad institucional formal de las democracias latinoamericas. Es lo que O’Donnell
ha llamado
“democracias delegativas”.
La gobernabilidad democrática supone que los actores estratégicos se comportarán
conforme a las fórmulas al menos de una poliarquía. En consecuencia, la
democracia
Diamond, L., 2000, Developing Democracies. Towards Consolidations. The Johns Hopkins University
Press, pp. 15-17.
23
Desde orientaciones políticas diferentes Human Rights Watch y Freedom House llegan a conclusiones
similares en sucesivos informes sobre la región. Por lo demás las víctimas de las violaciones de
los derechos humanos se concentran muy mayoritariamente entre las mujeres, los niños, los pobres, los
sin tierra, sin poder y sin educación, además de en las comunidades indígenas. Parte de las crisis
de gobernabilidad vividas recién proceden de “democracias” donde se había construido un consensos
entre élites excluyendo a todos estos sectores a los que no alcanzó o alcanzó escasamente la
inclusión democrática. La crisis de legitimidad consiguiente ha producido que, cuando las
circunstancias lo han permitido, estos sectores se hayan organizado generando nuevos movimientos
que piden otro tipo de democracia más inclusiva.
22
20
añade exigencias muy estrictas de gobernabilidad por lo que al comportamientos de los
actores estratégicos o poderosos se refiere. La gobernabilidad democrática supone que
los actores poderosos resuelven sus conflictos y acatan y cumplen las decisiones
emanadas del legislativo y del ejecutivo procedentes ambos de un proceso
electoral producido en un entorno de libertades políticas y derechos fundamentales,
quedando prohibidas las fórmulas públicas o privadas que violen los derechos
fundamentales de los ciudadanos o las otras garantías constitucionales, todo garantizado
en último término por un poder judicial independiente e imparcial.
Conviene reconocer una tensión inherente a la distinción entre gobernabilidad y
democracia. La esencia de la tensión es que la gobernabilidad requiere la representación
de actores proporcional a su poder mientras que la democracia ideal requiere la
representación de actores proporcional a su número. La clave está en que muchos
actores poderosos en términos de recursos y de solidez pueden estar subrepresentados
por las instituciones democráticas. Como la clave de la democracia es la igualdad
política, a mayor desigualdad en la distribución de la riqueza, la información, las armas
y otros recursos políticos, mayor tensión entre la democracia y la gobernabilidad.
De hecho, en estos casos la exigencia de gobernabilidad acabará debilitando o
deteriorando las instituciones formales democráticas. Junto a éstas se introducirán
prácticas y reglas informales que sobrerepresenten a los actores poderosos,
deteriorando la igualdad política y la democracia, pero asegurando la gobernabilidad.
Buena parte de la debilidad y deterioro democrático de América Latina puede
interpretarse en base a la escasa representatividad de los actores poderosos y de la
incapacidad de los intereses excluidos para organizarse y constituirse en actores
estratégicos. El populismo, el prebendalismo, el patrimoniolismo y el clientelismo
son prácticas informales que expresan la inexistencia o la subordinación de
actores estratégicos representativos de los intereses populares.
No basta, pues, con la existencia de fórmulas, reglas o procedimientos
formalmente democráticos. Para que exista gobernabilidad democrática es necesario
que los actores estratégicos se constituyan y comporten efectivamente conforme a las
fórmulas propias al menos de una poliarquía. Cuando los actores, informalmente,
desarrollan prácticas o fórmulas en contradicción con las fórmulas democráticas (fraude
electoral; barreras a la participación política; reconocimiento de ámbitos de poder no
sujetos a las autoridades elegidas; prebendarismo y clientelización; corrupción..)
es posible aunque poco probable que dichas fórmulas informales puedan
procurar gobernabilidad, pero en absoluto gobernabilidad democrática. La exigencia
de gobernabilidad democrática no se limita, pues, a constatar la existencia de una
institucionalidad formalmente democrática, pues se plantea analizar el comportamiento
de los actores estratégicos para verificar si éstos se comportan y resuelven sus
conflictos efectivamente conforme a las fórmulas democráticas formalmente
establecidas.
Democracia y gobernabilidad son, pues, dos conceptos diferentes que pueden y deben
sin embargo relacionarse. Puede existir gobernabilidad sin democracia, pero
también democracia sin o con escasa gobernabilidad. La gobernabilidad autocrática,
cuando cumple con determinados requerimientos institucionales puede producir
crecimiento económico, como sucedió con el régimen franquista después de
1959 o con el pinochetista chileno o con las autocracias desarrollistas del
Sudeste Asiático o con el régimen chino después de Mao Tse Tung. Lo que es
evidente es que no puede haber crecimiento sin gobernabilidad. Igualmente cierto
es que cuando del crecimiento pasamos al desarrollo humano como criterio
evaluador último de la gobernabilidad, la
21
exigencia entonces no es de simple gobernabilidad sino de gobernabilidad democrática.
Para argumentar esta afirmación necesitamos exponer sintéticamente las relaciones
entre democracia y crecimiento, crecimiento y desarrollo humano y,
finalmente, desarrollo humano y democracia.
La lucha entre concepciones y estrategias de desarrollo continuará, sin embargo, porque
trasciende el debate meramente intelectual. Quienes visualizan el modelo “duro” como
el camino a seguir tenderán obviamente a conceder prioridad a los
intereses empresariales para poder ampliar radicalmente la potencia productiva de
la nación y advertirán contra todo intento de los “corazones blandos” que
conduzca al “error”
(especialmente por la vía de incrementar la presión fiscal) de prestar demasiada atención
a las preocupaciones distributivas y de equidad en las etapas tempranas del desarrollo.
Como señala Amartya Sen (1996), “el hecho de que el desarrollo social, por sí solo, no
necesariamente puede generar crecimiento económico es totalmente coherente con
la posibilidad, actualmente comprobada a través de muchos ejemplos, de que
facilita considerablemente un crecimiento económico rápido y participativo,
cuando está combinado con políticas amigables a efectos de mercado que
fomentan la expansión económica. El papel de la equidad económica también ha sido
objeto de atención en este contexto, en relación con los efectos adversos tanto de la
desigualdad del ingreso como de la distribución desigual de la tierra”24.
Del mismo modo está cayendo por su base la creencia fuertemente enraizada y
generalizada de que los derechos civiles y políticos obstaculizan el
crecimiento económico. Esta creencia se basa en el manejo de experiencias históricas
muy limitadas y de
información muy selectiva. Cuando se manejan estudios
estadísticos sistemáticos que abarcan largas series temporales y un amplio espectro
de países, la conclusión es mucho más matizada: no se corrabora la hipótesis de
que existe un conflicto general entre derechos políticos y rendimiento económico
(Barro y Lee, 1994; Przeworski y Limongi, 1997)25. Ese vínculo parece depender
de muchas otras circunstancias, y mientras algunos observan una relación
ligeramente negativa, otros encuentran una firmemente positiva. Lo que ciertamente
no se demuestra a partir de las estadísticas internacionales sobre experiencias de
crecimiento es que se justifique un estado de mano dura carente de tolerancia en
materia de derechos civiles y políticos. Por lo demás puede pensarse fundadamente que
estos derechos se justifican por sí mismos no sólo en la medida en que amplían las
capacidades de los individuos para gobernar sus vidas sino también porque como se ha
demostrado suficientemente, especialmente a través de los estudios de Sen sobre las
hambrunas, los derechos civiles y políticos actúan como incentivos democráticos
protectores de
la
población
contra las consecuencias
innecesariamente graves de las catástrofes y calamidades o de los errores políticos.
En conclusión, si la meta/valor final es el desarrollo entendido como simple crecimiento
del PIB per capita, la democracia no es una exigencia ineludible del desarrollo, aunque
tampoco tiene que ser postergada como derivado político casi necesario de una segunda
fase o etapa del desarrollo/crecimiento. Ahora bien, si la meta/valor final no es el
24
Sen, A., Reflexiones acerca del Desarrollo a comienzos del Siglo XXI, paper presentado a la
“Development Thinking and Practice Conference”, septiembre 3-5, 1996, Washington D.C., Bid.
Barro, R. Y Lee, J-W., “Sources of Economic Growth”, Carnegie-Rochester Conference Series on
Public Policy, june 1994. Przeworski, Adam y Limongi, Fernando (1997) “Modernization: Theories and
Facts” en World Politics, 49: (2) 155-183.
25
22
crecimiento sino el desarrollo humano, la democracia es una exigencia irrenunciable de
toda estrategia de desarrollo independientemente del nivel y de las condiciones de
partida.
La concepción del desarrollo como expansión de la libertad nos lleva a
concepción integral u holística en que las diferentes dimensiones del desarrollo
(económica, social, política, jurídica, medioambiental, de género, cultural, etc.) no sólo
deben considerarse en su totalidad sino que, además, se interrelacionan e
influencian unas con otras. El desarrollo exige la eliminación de las principales
fuentes de privación de libertad: las guerras y conflictos violentos, la pobreza y la
tiranía, la escasez de oportunidades económicas y las privaciones sociales
sistemáticas, el abandono en que pueden encontrarse los servicios públicos... El
problema del desarrollo es un problema de negación de libertades que en
ocasiones procede de la pobreza, en otras de la inexistencia de servicios básicos y
en otras de la negación de libertades políticas o de la imposición de restricciones a la
participación efectiva en la vida social, política y económica de la comunidad.
En la teoría del desarrollo humano la libertad no sólo es el criterio evaluativo de
las instituciones sino también el medio instrumental para su mejoramiento, el cual
depende de la agencia humana libre. De este modo, las libertades no sólo son el fin
principal del desarrollo, sino que se encuentran, además, entre sus principales
medios. Existe una notable relación empírica entre los diferentes tipos de libertades:
las libertades políticas
(en forma de libertad de expresión y elecciones libres) contribuyen a fomentar la
seguridad económica; las oportunidades sociales (en forma de servicios educativos
y sanitarios) facilitan la participación económica; los servicios económicos (en forma
de oportunidades para participar en el comercio y la producción) pueden
contribuir a generar riqueza personal general, así como recursos públicos para
financiar servicios sociales...
De este modo, las libertades políticas concebidas en sentido amplio (incluidos los
derechos humanos) son elemento constitutivo del concepto de desarrollo a la vez
que medio instrumental para avanzar el mismo. Como señala Sen, tales libertades
expresan las oportunidades que tienen los individuos para decidir quien los debe
gobernar y con qué principios y comprenden también la posibilidad de investigar
y criticar a las autoridades, la libertad de expresión política y de prensa sin
censura, la libertad para elegir entre diferentes partidos políticos, etc. Comprenden
los derechos políticos que acompañan a las democracias en el sentido más amplio de
la palabra (que engloban la posibilidad de dialogar, disentir y criticar en el terreno
político, así como el derecho de voto y de participación en la selección del poder
legislativo y del poder ejecutivo)26.
Amartya Sen no sólo considera que la democracia es valor constitutivo e instrumentos
del desarrollo humano, sino que es también un valor universal27. Pero el concepto
de democracia que plantea el desarrollo humano es un concepto exigente: “No
debemos identificar democracia con gobierno de la mayoría. La democracia
plantea exigencias complejas que ciertamente incluyen las elecciones y el respeto por
sus resultados, pero que también comprenden el respeto por los “entitlements”
legales y la garantía de la libre discusión y la distribución no censurada de noticias y
comentarios. Las elecciones
Amartya Sen (1999), El Desarrollo como Libertad, Barcelona: Planeta, p. 57-58.
Amartya Sen (1999), “Democracy as a Universal Value”, en Journal of Democracy 10.3, 3-17 también
en http://muse.jhu.edu/demo/jod/10.3sen.html
26
27
23
pueden ser un mecanismo deficiente si se producen sin que las diferentes partes puedan
presentar sus pretensiones y argumentaciones respectivas o sin que el electorado disfrute
la liberta para obtener información y considerar el posicionamiento de los protagonistas
en contienda. La democracia es un sistema exigente y no sólo una condición mecánica
(como la regla mayoritaria) tomada aisladamente”28. Las exigencias democráticas no se
detenienen sólo en la institucionalidad formal sino que plantean también la necesidad de
desarrollar unas prácticas inspiradas en valores que contribuyen a sostener y
perfeccionar la institucionalidad formal29
Sen distingue tres formas a través de las cuales la democracia contribuye
al enriquecimiento de la vida y las libertades de la gente, es decir, al desarrollo humano:
(1) primeramente mediante la garantía de la libertad política, pues el ejercicio
efectivo de los derechos civiles y políticos tiene un valor intrínseco para la vida
y el bienestar de la gente; las restricciones a la participación en la vida política
equivalen a la privación de libertad y desarrollo humano y han de considerarse
en la medición de éste;
(2) en segundo lugar, la democracia tiene un importante valor instrumental
para conseguir atención política a las demandas de la gente (incluidas sus
necesidades y demandas económicas), y
(3) finalmente, la práctica de la democracia da a los ciudadanos la oportunidad de
aprender los unos de los otros y ayuda a la sociedad a formar sus valores
y prioridades. Incluso la idea de “necesidades”, incluidas las económicas”
requiere discusión pública e intercambio de información, puntos de vista y
análisis. En este sentido, la democracia tiene importancia “constructiva”,
aparte de su valor intrínseco para la vida de los ciudadanos y de su importancia
instrumental en las decisiones políticas.
En conclusión el desarrollo humano plantea la necesidad de desarrollar las instituciones
democráticas y la gobernabilidad democrática.
3. Globalización y Localización: Gobernabilidad Democrática para el
Desarrollo Humano Local en las Sociedades Globales
3.1. Globalización, transformaciones de la gobernanza y crisis de legitimidad
democrática
La globalización hace referencia al proceso de integración creciente de las sociedades y
las economías no sólo en términos de bienes, servicios y flujos financieros sino también
de ideas, normas, información y personas. La globalización contemporánea es más
rápida, intensa y barata que cualquier de los procesos de internacionalización que la han
precedido. Las redes mundiales en expansión en las que se mueven los capitales,
las ideas, las informaciones, los conocimientos, los tráficos ilegales, las
actividades criminales, las pandemias, la lluvia ácida o el CO2... conforman un tejido
cada vez más denso de interdependencias. La vida no sólo de las empresas sino de los
pueblos y de la gente resulta cada vez más afectada: hoy el trabajo, el bienestar, la paz,
la seguridad, las
Amartya Sen (1999), “Democracy as a Universal Value”, ob.cit., 4-5
El tema de la cultura cívica democrática está planteada por Amartya Sen (1999) en Democracy and
Social Justice, paper, www.worldbank.org
28
29
24
comunicaciones, la sostenibilidad... y en general las expectativas de vida de las personas
dependen cada vez más de procesos económicos, sociales, políticos y culturales que sólo
de manera muy limitada están bajo el control de los estados.
El tipo de cohesión social conseguido históricamente mediante el poder regulador
de los estados democráticos de derecho hoy resulta imposible si algunos
poderes reguladores clave no se transfieren desde el estado nacional hacia
unidades que alcancen y se pongan al mismo nivel que la economía transnacional.
Ahora bien como el conglomerado diverso (de
estados,
organismos
multilaterales, empresas transnacionales y, ocasionalmente,
ongs de ámbito global) que hoy ejercen el poder regulador a nivel global no
responde ante los pueblos se origina inevitablemente un déficit de legitimación
democrática de las regulaciones globales.
La globalización ha puesto en cuestión la constelación nacional que había
surgido trabajosamente de la Paz de Westfalia. El estado territorial, la nación y la
economía circunscritas y autodeterminadas dentro de las fronteras nacionales,
sede de la institucionalización del proceso democrático, ya no existen más como
ideal creíble. Si el estado soberano ya no puede concebirse como indivisible sino
compartido con agencias e instancias internacionales, si los estados ya no tienen
control pleno sobre sus propios territorios, si las fronteras territoriales y políticas son
cada vez más difusas y permeables, entonces los principios fundamentales de
la democracia liberal (el autogobierno, el demos, el consenso, la representación
y la soberanía popular) se vuelven problemáticos. La política nacional ya no
coincide con el espacio donde se juega el destino de la comunidad política nacional.
Consideramos importante destacar tres procesos interrelacionados producidos por
la globalización que están en la base de las transformaciones de la
gobernabilidad de nuestro tiempo:
1. El primero acontece en el interior del estado y se expresa en el
fenómeno universalizado de la devolución o descentralización. Los gobiernos
nacionales ya no pueden pretender asumir toda la responsabilidad por el
desarrollo nacional; los desafíos específicos del desarrollo se dan también hoy y
preponderantemente (como tendremos oportunidad de desarrollar después al
referirnos a las funciones de las administraciones públicas
en la
competitividad
económica) en el
espacio metropolitano
y
regional. La movilización de energías colectivas a este nivel se consigue
mediante la construcción de espacios públicos democráticos regionales o
metropolitanos, que acaban generando identidades y comunidades que es
preciso saber articular dentro del estado nación y a nivel global.
2. El segundo se refiere a la globalización de las regulaciones de la economía global, es
decir, de las normas, estándares, principios y reglas que gobiernan la producción y el
comercio global así como los mecanismos de coerción previstos para garantizar su
cumplimiento, los cuales enmarcan después, cuando no determinan
directamente, muchas de las regulaciones económicas que “cantarán” los
Parlamentos nacionales. Estas regulaciones resultan de un proceso deliberativo
plasmado en acuerdos entre actores colectivos, los cuales no pueden tener la
legitimidad procedente de una sociedad civil constituida políticamente. El déficit
democrático de las regulaciones transnacionales brinda la oportunidad de que las
organizaciones no gubernamentales se vayan filtrando en el proceso deliberativo
y obtengan ocasionalmente éxitos importantes. Surge así cada vez con más fuerza
la idea de una sociedad civil global a
25
construir sobre el suelo firme de unos derechos de humanidad globales
efectivamente garantizados.
3. El tercero se refiere a la repercusión de la globalización sobre el sustra
to cultural/nacional de la sociedad civil forjado desde el proyecto de un
estado nacional. La revalorización de lo local y lo singular, la incapacidad del
estado nacional para integrar los ideales de progreso en la forja de una sola
identidad nacional, los flujos migratorios y las solidaridades comunitarias de
origen… están liquidando la nación cultural única como el sustrato histórico-social
de la solidaridad civil.
Los estados
desarrollados
se
están haciendo todos
multiculturales
o plurinacionales
y
plantean la necesidad históricamente nueva de construir una ciudadanía
multicultural o plurinacional.
Todo lo anterior no significa en absoluto desconocer la importancia central que
va a seguir desempeñando el estado-nación en la gobernabilidad de nuestro
tiempo. Contrariamente, el estado nación va a seguir siendo la arena política y el
recurso indispensable y más potente de que hoy disponemos para favorecer
positivamente las transformaciones antes indicadas. Aunque los estados
nacionales van a perder necesariamente poderes en favor de entidades
subestatales y supranacionales, y sus tareas y funciones se están transformando de
hecho, ello no implica en absoluto pérdida de relevancia ni de centralidad política. El
estado democrático de derecho sigue siendo la instancia decisiva, pero su papel
cambia: deberá renunciar a ser el “solucionador omnipotente de todos los
problemas”, delegando “hacia arriba” (al nivel internacional, a organizaciones
multilaterales y supranacionales) de modo que la arquitectura de la gobernabilidad
global
vaya
asentándose
sobre núcleos regionales eficientes;
simultáneamente, los actores locales ganan significación dentro de la nación y los
actores no estatales asumen funciones que hasta ahora se adjudicaban al estado. Están
surgiendo los contornos de una sociedad red en la que el estado nacional cumple
funciones de articulación e integración hacia adentro y hacia afuera y en la que también
las instituciones no estatales y las empresas han de asumir responsabilidades por
el desarrollo.
A los estados les va a corresponder cada vez más un papel de “gestor de las
interdependencias” entre desafíos, actores y estrategias situados a lo largo del eje localglobal. Esto exige grandes capacidades de seguimiento, jurisdicción y
coordinación internacional así como de comunicación y una gran disposición a
aprender que transcienda las fronteras. La política va a tener lugar en estructuras
horizontales y verticales cada vez más fuertes: estructuras en redes dentro de las
sociedades están adquiriendo cada vez más importancia; la conducción jerárquica
dentro de una instancia política se convierte en excepción; sistemas de soberanía
compartida perforan la soberanía nacional; una estructura multinivel de la
arquitectura de la gobernabilidad global, en la que actúa una pluralidad de actores
privados y públicos, se superpone al sistema internacional del mundo de los Estados.
La transformación de la política en esa dirección está en marcha desde hace tiempo
debido al proceso de globalización.
3.2 Democratizar la globalización desafío de nuestro tiempo
La década de los 90 registró el auge y la crisis de la agenda neoliberal. Comenzó con
grandes promesas correspondientes a una supuesta nueva era marcada por el fin de
la guerra fría que permitiría disfrutar los entonces llamados dividendos de la paz. Se
creyó que el mundo anterior marcado por las fracturas ideológicas iba a integrarse
por la
26
expansión de los mercados y las nuevas tecnologías de la información y la
comunicación. Hasta se habló del fin de la historia y se registró una tercera oleada sin
procedentes de “democratizaciones”. En América del Norte y en Europa Occidental se
registró una prosperidad inimaginada basada no obstante en modelos de consumo
dudosamente sostenibles. China e India, los dos países en desarrollo más grandes
del mundo también avanzaron considerablemente. En otros países en desarrollo
también se consiguieron avances importantes en el plano de las libertades políticas y
del desarrollo humano. Pero el reverso de la balanza ha sido demasiado grande y ha
generado desafíos y conflictos que han provocado la crisis del sistema de
gobernanza internacional costosamente construido desde el fin de la Segunda Guerra
Mundial.
Las expectativas de progreso esperadas de la globalización y la revolución tecnológica
se han visto dramáticamente frustradas. La epidemia del SIDA es la peor de la historia
de la humanidad. La República Popular de Corea ha registrado una de las peores
hambrunas de la historia. Se han registrado conflictos graves en más de 50 países con un
número de víctimas sin precedentes en la población civil especialmente mujeres y niños.
La inestabilidad de los mercados financieros ha impuesto costos a los países más
vulnerables superiores en ocasiones a los peores desastres naturales. Éstos
se multiplican sin que las evidencias cada vez mayores de su relación con el
cambio climático y de éste con los modos no sostenibles de producción y
consumo consiga alterar la anestesia moral principalmente de los Estados
Unidos y otros países desarrollados. Las desigualdades económicas y sociales se han
incrementado. La calidad de vida se ha deteriorado sensiblemente en algunas
zonas del planeta y muy especialmente en el continente africano y en algunos países
árabes.
Desde el punto de vista económico y político nunca ha sido tan grande la frustración de
los países en desarrollo ante la desigual distribución del poder. Las reglas del comercio
internacional no han impedido los abusos proteccionistas de las medidas
antidumping adoptadas
por
los
países
industrializados
y
actúan
sistemáticamente contra los productores de los países en desarrollo, especialmente
en los productos textiles y agrícolas. Los aranceles que aplican los países
industrializados a las importaciones de los países en desarrollo son, en promedio,
cuatro veces superiores a los que aplican a las importaciones de otros países
industrializados. Además, los países industrializados pagan más de 1.000 millones de
dólares por día en subsidios agrícolas internos –más de seis veces más de lo que gastan
en la asistencia oficial para el desarrollo que prestan a los países en desarrollo (PNUD,
Informe 2002). Las grandes compañías transnacionales se han convertido en actores
estratégicos de la gobernabilidad global sin que ello vaya acompañado de un
sistema de responsabilización social y política que impida comportamientos
abusivos. Se ha generado un gran desorden global que ha posibilitado que florezcan
grandes redes de tráficos ilegales con conexiones cada vez más intensas con muchos
estados, especialmente los más débiles, por las que circulan toda clase de abyecciones
(personas, armas, drogas, servicios criminales, terrorismo...). Nunca el mundo tuvo
sensación de vivir bajo tantos riesgos fuera del control de los gobiernos... La demanda
de seguridad se hace tan inevitable como fácilmente manipulable por los enemigos de
la libertad. Muchos se preguntan si la democracia será viable frente a esta
globalización desenbridada.
El 11 de septiembre de 2001 marcó el fin de las ilusiones neoliberales. De
pronto se hicieron evidentes las graves tensiones y riesgos generados a lo largo de los
90. En un primer momento se creyó que la tragedia compartida uniría al
mundo. A este movimiento responde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la
Financiación para
27
el desarrollo celebrada en Monterrey en marzo del 2002 que permitió invertir la
tendencia posterior a la guerra fría de disminución de la ayuda prestada a los países en
desarrollo. En el mismo sentido, en la conferencia ministerial de la Organización
Mundial del Comercio celebrada en Doha unos meses antes se llegó a un acuerdo que
reactivó las negociaciones comerciales multilaterales superando el punto muerto en que
había concluida la reunión ministerial de Seattle. Pero las dificultades de desarrollo
e implementación con que se enfrentan estos acuerdos, unidos a otros datos y
muy especialmente a la gravísima situación de tensión en Oriente Medio y la
escalada del terrorismo amenazan con nuevas fracturas nivel mundial. Los Estados
Unidos como gran potencia hegemónica están viviendo una tentación de generación de
gobernabilidad desde un unilateralismo hegemónico que subordina a las estructuras
multilaterales.
Frente a la ingobernabilidad global y a sus intentos de reducción unilateral se producen
movimientos sociales cada vez más importantes tanto en los países desarrollados como
en desarrollo. Aunque se trate de movimientos y protestas que obedecen a
planteamientos muy diversos, conjuntamente considerados, van configurando
nuevos actores en un orden internacional naciente e incierto. Como ha señalado
Czempiel, el mundo todavía no es ninguna sociedad mundial pero ya no es tampoco
sólo un mundo de Estados. Para la mayoría de las chancillerías y para los autores
“realistas” el montón variopinto de ONGs es un factor de interferencia molesto y
ruidoso pero finalmente impotente. Pero, por otro lado, hay toda una corriente que ve
en la acción de las ONGs el fermento de una sociedad global y el factor principal
de renovación de la política mundial. Habermas, por ejemplo, espero una
reestructuración democrática del mundo proveniente no de los Estados sino de
movimientos ciudadanos en todo el mundo. Como señala Messner, un nuevo
orden mundial no surgirá de una ongización de la política mundial sino mediante
una legitimación y civilización de las relaciones internacionales conducidas por
los Estados, aunque las ONGs son una fuerza motriz y de cambio innegable porque
contraponen a la globalización desde arriba una globalización desde abajo
que incluye el desarrollo de una ética mundial que fundamenta una ciudadanía
y una gobernabilidad mundial.
El mundo se muestra cada vez más como un hábitat colectivo de los humanos
que impone regulaciones obligatorias para todos que deberían estar orientadas a los
derechos humanos y a la justicia y no a los intereses generales del hegemón o de sus
adláteres. Hasta ahora, sin embargo, las instituciones políticas, jurídicas y
morales de las sociedades siguen ancladas en la época de los “estados-nación” de
manera que todavía no se consigue disponer de los espacios adecuados para albergar los
procesos dinámicos de la globalización. Como ha señalado Richar Falk, hasta
ahora hemos considerado primordialmente la globalización de los mercados y siendo
la globalización un proceso mucho más que económico, el desafío fundamental se
encuentra, sin embargo en cambiar hacia una globalización orientada a la gente.
Las propuestas para asegurar la gobernabilidad de la globalización son muy diversas. En
primer lugar existe un pequeño grupo que pienso en agrandar a nivel mundial el Estadonación. En segundo lugar, una pluralidad amplia de autores ven en la ONU reformada el
actor protagónico de la inserción en la globalización. En tercer lugar,
muchos representantes de la escuela realista perciben que la conducción política de los
desafíos globales sólo es posible desde el poder hegemónico de los Estados Unidos y
un grupo variable de aliados subordinados. Finalmente, un grupo creciente de autores
considera necesario un proyecto de gobernabilidad global cooperativa para la
conformación e inserción institucional de la globalización a fin de manejar
interdependencias complejas
28
y soberanías compartidas en un mundo cada vez más intensamente interconectado.
Actualmente la gobernabilidad de superpotencia está prevalenciendo sobre
la gobernabilidad global cooperativa. Como señala Messner, estamos más ante un
nuevo desorden que ante un nuevo orden mundial internacional basado en la
cooperación y en el derecho. ¿Pax Americana o Estado de Derecho Internacional?
Rezaba el título de un seminario reciente organizado por la Fundación Ebert.
El
hecho de que
la Administración Bus se aparte decididamente del
multilateralismo y se vuelva hacia una política hegemónica unilateralista, el
replanteamiento de las relaciones euro-americanas, la tendencia al desmontaje edel
sistema de las UN y la inseguridad sobre el futuro papel de Rusia y de China...
caracterizan las graves tendencias de la política mundial a comienzos de siglo.
No se trata sólo, pues, de democratizar las instituciones multilaterales las cuales
adolecen obviamente de un claro déficit de legitimidad democrática que es
necesario llenar mediante el reconocimiento creciente del rol de las ONGs y
mediante reformas internas que procuren mayor simetría a la presencia de los Estados.
Este aspecto ha sido tratado valiente y satisfactoriamente en el capítulo 5 del
informe del PNUD del año
2002. Esta democratización tendría un sentido muy limitado y hasta contradictorio
si triunfa el proyecto de gobernabilidad global desde el unilateralismo hegemónico
que sólo aceptaría un multilateralismo subordinado. La gran cuestión está en
saber si podemos contribuir a la construcción de una gobernabilidad global
cooperativa, que incorporaría con plena sentido el tema de la democratización, la
cual, siguiendo a Messner, se expresaría en una nueva arquitectura institucional
caracterizada por:
1. Una arquitectura policéntrica fruto del convencimiento de que cualquier
intento que ignore el policentrismo del mundo global está condenado al
fracaso. Esto concierne directamente a la relación transatlántica. Hoy los
Estados Unidos se orientan cada vez más a un “unilateralismo global” y
al concepto del “hegemón benevolente” “actuando como si el
mundo fuera unipolar”, tal como señala Huntington. Esto coincide
hasta ahora con la incapacidad de la UE y de otros actores políticos
para colocar al lado de Estados Unidos un poder comparable y
tomar iniciativas de política mundial.
2. La gobernabilidad global depende de diversas formas y planos
internacionales de coordinación, cooperación y toma de decisión
colectiva. Las organizaciones internacionales se hacen cargo de esa
función coordinadora y colaboran en la formación de puntos de
vista globales. Los regímenes
traducen
la voluntad de
cooperar en disposiciones normativas obligatorias. De los retazos
de iniciativas sectoriales pueden desarrollarse progresivamente un tapiz
de estructuras de cooperación.
3. La gobernabilidad global no se restringe, pues, a más multilateralismo en
el plano global. Muchos problemas requieren respuestas políticas en
diferentes esferas de acción, a lo largo del nuevo eje de gobernabilidad
local-global.
4. La gobernabilidad global convierte la percepción tradicional de
la soberanía en una reliquia anacrónica de un mundo de estados que ya
no existe más. El imperativo de la cooperación exige renuncias
a la
29
soberanía que los efectos de la globalización ya habían impuesto.
Para ser
capaces
de
cooperar,
también las
grandes
potencias
deben conformarse con “soberanías
divididas” que –como los muestra la Unión Europea- pueden originar no
una pérdida, sino una ganancia de capacidad de acción y solución de
problemas y mayor peso político mundial.
5. La gobernabilidad global exige una reforma institucional en profundidad
del aparato estatal porque todas las esferas de la política –también
la política interna que se ocupa de la seguridad nacional, la política
de inmigración y de asilo- están insertas en contextos globales. Es
necesario reunir competencias normativas sectoriales aisladas en redes
normativas eficientes, pero también reorientar las esferas de las
políticas de cada estado hacia una mayor coordinación.
6. La gobernabilidad global no es, por lo tanto, un proyecto en el que sólo
participan los gobiernos y las organizaciones internacionales. En muchos
casos se requiere la colaboración de actores privados. La política
tiene crecientemente lugar en estructuras en red horizontales y
verticales. En muchas políticas específicas las ONGs tienen una
función consultora, correctiva y de participación irremplazable.
7. finalmente, la gobernabilidad global cooperativa tiene como
condición que que Kant pedía ya en sus primeros tres artículos
cruciales sobre la paz perpetua: primero, una paz garantizada a largo
plazo sólo puede surgir en y entre estados constitucionales; segundo,
la política mundial ciertamente no necesita ningún estado mundial
rector sino la fuerza reguladora de un derecho de gentes
obligatorio; tercero, la naciente sociedad mundial debe construirse
sobre una “constitución cosmopolita” con “derechos cosmopolitas”, es
decir, sobre el fundamento común de los derechos humanos
universales.
3.3 La revalorización y las transformaciones del gobierno local en la
economía info/global
La nueva economía no es la que viene, es en la que estamos ya, la que se está
desarrollando desigual y contradictoriamente en todas las partes del mundo. Tres
grandes rasgos interrelacionados la caracterizan (Castells, 2000, al que seguimos en la
primera parte de este epígrafe):
1Es una economía centrada en la información y el conocimiento que pasan a convertirse
en los factores básicos de la producción, la productividad y la competitividad tanto para
las empresas como para las ciudades, regiones y países.
2Es una economía global, lo que no quiere decir que todo esté globalizado sino que las
actividades económicas dominantes están articuladas globalmente y funcionan
como una unidad en tiempo real. Esta economía global funciona principalmente
en torno a dos sistemas:
la globalización de
los
mercados
financieros
interconectados
electrónicamente
y
la
organización a nivel planetario de la producción y la gestión de bienes y servicios.
3Es una economía que funciona en redes, en redes descentralizadas dentro de la
empresa, en redes entre empresarios y en redes entre las empresas y sus redes
de
30
pequeñas y medianas empresas subsidiarias. Es esto lo que le permite una gran
flexibilidad y adaptabilidad.
4La nueva economía está basada en las tecnologías de la información y la
comunicación de base microelectrónica y tiene una forma central de organización que
es Internet. Internet no es una tecnología sino una forma de organización de la actividad
económica. La nueva economía no son las empresas electrónicas ni las que
hacen Internet, sino las empresas que funcionan con y a través de Internet.
Dentro de este nuevo sistema emergente, el papel de las ciudades va a ser
clave. Actualmente, las redes en que se plasma la nueva economía unen individuos y
empresas altamente competitivos que están centrados en intereses privados, sin referencia
al interés público ni a ningún valor que no pueda ser capitalizado en el mercado. En
este contexto,
“las ciudades son claves tanto como productoras de los procesos de generación de
riqueza en el nuevo tipo de economía, como productoras de la capacidad social de
corregir los efectos desintegradores y destructores de una economía de redes sin ninguna
referencia a valores sociales más amplios, más colectivos o no medibles en el
mercado, como por ejemplo la conservación de la naturaleza o la identidad cultural”
(Castells, 2000: 5).
Las ciudades son, empíricamente, los medios de innovación tecnológica y empresarial más
importantes. Los medios de innovación tecnológica, casi sin excepción, están situados
en grandes
áreas
metropolitanas con
ciudades
potentes
impulsando
esas áreas metropolitanas.
Estos
medios
de
innovación metropolitanos son esenciales porque, a través de la sinergia que generan
(de las redes de empresas, de innovaciones y de capital), atraen continuamente los dos
elementos claves del sistema de innovación que son la capacidad de innovación (es
decir, talento, personas con conocimiento e ideas) y capital, sobre todo capital riesgo,
que es el capital que permite la innovación. La economía global tiene nodos, tiene
concentración territorial. Para hacer algo hoy día en tecnología, hace falta esta
capacidad tecnológica y de innovación empresarial, hace falta estar en ciertos medios
de innovación que después se articulan a través de redes de telecomunicaciones en el
conjunto del mundo.
(Castells, 2000: 6).
Frente a ciertos prejuicios iniciales que consideraron que la transición a la
sociedad info/global determinaría una pérdida de peso de las ciudades, la evidencia
actual es que la “era informacional y global” significa más comunicación, más
información, más conocimiento, mayor densidad e intensidad en las relaciones
humanas y, precisamente por ello, más ciudad.
La globalización y la localización son las dos grandes fuerzas del desarrollo en el siglo
XXI. La globalización se asienta en un sistema red cuyos puntos nodales son las
ciudades. Las ciudades pueden ser las locomotoras del desarrollo nacional y arrastran al
conjunto de la economía sólo si son capaces de crear un clima adecuado para
los negocios con servicios atractivos, infraestructuras urbanas y calidad de vida en
general; y especialmente si se esfuerzan en buscar la colaboración entre el sector
público y privado y las asociaciones y grupos comunitarios (J.M. Pascual). El factor
crítico para el buen gobierno de la ciudad es la capacidad para gestionar estas redes de
actores.
La globalización no sólo nace en las ciudades sino que se asienta en las mismas
consistiendo fundamentalmente en las redes por las que circulan flujos entre ciudades.
Ello es así porque: (1) la población mundial se concentra crecientemente en ciudades,
(2) la interdependencia territorial se produce entre ciudades, (3) las ciudades son
el
31
espacio de encuentro y reconocimiento intercultural, (4) la economía del conocimiento
requiere de entornos urbanos, (5) la sociedad del conocimiento se estructura en ciudades
educadoras, (6) los problemas globales requieren respuestas urbanas, (7) los desafíos de
la democracia son en gran parte desafíos urbanos...
Pero la globalización, al reestructurar el territorio, ha cambiado el concepto de ciudad.
La ciudad hoy desborda la realidad concreta de un territorio y una población sobre
la que ejerce jurisdicción una administración municipal urbana. La ciudad incluye
y desborda el concepto de municipio.
Hasta el desarrollo de las ciudades industriales a partir de la segunda mitad del siglo XIX,
la aglomeración urbana se localizó en el interior de los límites de los municipios de
modo que la gestión de la ciudad correspondía a la administración municipal.
Con
la industrialización
la
aglomeración
urbana
desbordó
los
límites
municipales, se hizo polimunicipal. El crecimiento plurimunicipal de una misma
urbanización puso sobre la mesa o bien la extensión de los límites territoriales del
municipio central o la creación de áreas metropolitanas. La primera forma predominó
durante la segunda mitad del XIX y la configuración de gobiernos metropolitanos durante
todo el XX y especialmente en los años
70 y 80. Razones de la pérdida de relevancia de los gobiernos metropolitanos… Hacia
finales de los 90, la tendencia en política metropolitana en Europa era dotar al área
metropolitana de una estrategia territorial más que de una planificación territorial o
urbanística clásica. La estrategia se define en función de los grandes retos
dinámicos y opciones de desarrollo integral, económico, social, cultural y
territorial, y tiende a equilibrar o coordinar los intereses de los diferentes actores
públicos y privados que actúan en el territorio.
Gestionar una ciudad o una realidad metropolitana significa considerar muchos ámbitos
territoriales, de tal modo que resulta imposible definir una delimitación precisa de
las ciudades entendidas como unidades espacio-temporales. Hoy no tiene mucho
sentido pensar en el territorio adecuado en el que definir las políticas puesto que
son las estrategias urbanas las que definen los territorios.
(José María Pascual, 2003, p. )
A medida que avanza la globalización las sociedades se estructuran crecientemente ee
redes cuyos puntos nodales son las ciudades. Una ciudad se define entonces por
la posición que ocupa en las estructuras reticulares de ciudades y municipios en las que
se inserta. Estas estructuras reticulares se caracterizan por su asimetría y por
una configuración muy variable que depende del posicionamiento y de la asignación de
roles entre las ciudades y municipios.
En este contexto, gobernar una ciudad consiste en incidir en las redes en las que
se configura y de este modo poder incidir en los procesos económicos y sociales
que impulsan su desarrollo y en las consecuencias de los mismos en la
articulación del territorio. Gobernar una ciudad es intervenir en todos los ámbitos del
territoriales en los que se desarrollan las estrategias urbanas (eje local/global). El
gobierno de una ciudad es un gobierno-red con diferentes niveles de acción
territorial que debe contar con la presencia y la concertación de los distintos actores
con capacidad para poder impulsar las estrategias económicas y sociales de la
ciudad. El gobierno de la ciudad es un gobierno multinivel poco formalizado y
flexible cuyas relaciones de poder entre los actores son variables y vulnerables.
En este contexto, profundizar la democracia representativa mediante instrumentos
garantizadores de la transparencia, la participación y la responsabilización deviene
factor crítico para garantizar que todos los intereses y preferencias concurren en
condiciones de igualdad en la elaboración de las grandes decisiones estratégicas
urbanas. Desde esta perspectiva, lo importante no es crear
32
instituciones de gobierno en todos los ámbitos territoriales en los que se definen
las estrategias y los servicios de la ciudad, sino dotar de autonomía, recursos, capacidad
de dirección, transparencia, participación y responsabilización a los gobiernos
locales en tanto que gestores de los nodos y subnodos de las realidades urbanas
para poder participar activa y efectivamente en todas las redes que configuran hoy las
ciudades.
En Economía, el descubrimiento de que la calidad de la ubicación es un determinante
fundamental de la competencia empresarial y del bienestar de la población es un dato
reciente. Está asociada a la teoría desarrollada por M. Porter, de la que se
derivan nuevas formas de concebir las relaciones entre gobiernos nacionales y
locales, por un lado, y empresas, por otro, todo lo cual influye en la concepción
misma de las políticas públicas.
Una ubicación –una ciudad, una región y a veces un país- no resulta competitiva porque
ofrezca a las empresas mano de obra, capital, recursos humanos, recursos
naturales, infraestructura o subvenciones. Esto puede encontrarse cada vez en más
lugares. Lo decisivo es que ofrezca un entorno de negocios que permita a las empresas
la aplicación de todos aquellos factores con alta productividad. La productividad es el
determinante fundamental a largo plazo del nivel de vida de una nación. La
productividad de los recursos humanos determina los salarios de los trabajadores;
la productividad del capital determina su rendimiento. Un territorio toma ventaja
competitiva cuando es capaz de ofrecer a sus empresas la posibilidad de
mejorar permanentemente la productividad.
Las empresas que innovan y mejoran permanentemente la productividad se encuentran
radicadas en territorios que aseguran las cuatro condiciones siguientes30: (1) factores de
producción necesarios, como son los recursos humanos especializados o la
infraestructura requerida para competir en un sector determinado; (2) una
demanda interior informada y exigente en relación al producto o servicio; (3)
presencia en el territorio de sectores proveedores y afines que sean internacionalmente
competitivos, y
(4) condiciones culturales e institucionales facilitadoras de la creación y la buena
gestión empresarial, incluida la presencia de una competencia interior efectiva. La
creación de estas condiciones es una responsabilidad compartida de los gobiernos y las
empresas.
Las Administraciones Públicas tienen un papel irrenunciable en la conformación
del contexto y la estructura institucional que rodea a las empresas y en crear un entorno
que las estimula a lograr ventajas competitivas. Las Administraciones no pueden
crear directamente sectores competitivos. Sólo las empresas pueden hacerlo. El papel
de las Administraciones
es
catalizador y
estimulador
tratando
de
reforzar las cuatro condiciones
antes indicadas. La clave está en elegir bien los instrumentos de política, pues el
tiempo requerido para lograr ventaja competitiva es largo (normalmente más de diez
años) mientras que la preferencia política se orienta a ventajas a corto plazo tales
como subvenciones, protección, fusiones convenidas, proyectos conjuntos de I+D, etc.,
que tienden a retrasar la innovación.
La geografía importa y mucho para la competitividad. La ubicación sigue siendo
fundamental para competir. Frente a quienes siguen creyendo que la globalización
tiende a decrecer la importancia de la ubicación, ya que las empresas
pueden aprovisionarse de bienes, capital y tecnología en cualquier parte del mundo,
ubicando sus actividades donde les resulte más económico, la realidad muestra un
panorama
30
Seguimos a Michael E. Porter
33
completamente diferente. La competencia y la competitividad no dependen sólo de
condiciones generales positivas, sino de condiciones específicas a nivel territorial
que son las que permiten la aparición de los clusters que constituyen los
determinantes últimos de la ventaja competitiva.
3.4 Desarrollo neoliberal y desarrollo humano: distinta significación de
la gobernabilidad local
Desde el paradigma del desarrollo humano, que es el que explícitamente
adoptamos, avanzar la ciudadanía equivale a construir o fortalecer la sociedad civil, la
gobernabilidad democrática y el desarrollo humano. En esta parte del trabajo nos
proponemos razonar que las tareas de la gobernabilidad democrática contempladas
desde el desarrollo humano (1) se plasman en una agenda reformista que, aunque
parcialmente coincidente, se contrapone a la agenda neoliberal aún prevalente y (2)
que el desarrollo humano supone y exige estrategias de gobernabilidad y desarrollo
local.
Hoy, universalizar la ciudadanía, producir desarrollo humano, demanda más que nunca
de una concepción renovada de la política y de las políticas públicas, que tome
en cuenta la dimensión local, nacional, supranacional y global de los diversos
espacios públicos en que va a manifestarse la ciudadanía republicana, es decir, la
voluntad humana de controlar el propio destino a través de la autolegislación.
El paradigma del desarrollo humano concibe el desarrollo como libertad (Sen, 2000),
pero no estamos hablando del mismo desarrollo ni de la misma libertad del
proyecto neoliberal. Tampoco de la misma ciudadanía ni de las mismas políticas de
desarrollo.
Para los neoliberales, el desarrollo responde a una concepción utilitarista. Cuanto
mayores son las utilidades agregadas recibidas por los ciudadanos mayor es el nivel de
desarrollo alcanzado. El paradigma del desarrollo humano se basa, en cambio, en una
concepción personalista: el desarrollo debe evaluarse en función de las
capacidades, oportunidades y seguridades básicas puestas a disposición de las
personas para que éstas puedan llevar a cabo el modo de vida que consideren
valioso o digno de ser vivido. Hay una diferencia axiológica profunda: una vida
digna de ser vivida no es lo mismo que una vida orientada a la riqueza, al
consumo o al poder; ni una sociedad digna de vivir en ella puede confundirse
tampoco con la sociedad del tanto tienes tanto vales (para una exposición sintética
y clara de la diferencia entre la concepción utilitarista del desarrollo y la
concepción del desarrollo humano, vid. Oriol Prats, 1999).
Para los neoliberales también son fundamentales las libertades personales y
la constitución política y el sistema institucional que las define y garantiza. Pero
las instituciones y la política de la libertad de los neoliberales se agota en la
autonomía privada. Sus instituciones de la libertad se centran en garantizar los
derechos de propiedad y los intercambios libres. La gran tarea del Estado es la
de asegurar el sistema legal y las capacidades institucionales necesarias para ello. La
construcción de una nación de ciudadanos es inseparable para ellos de la
universalización del mercado dentro de las fronteras nacionales. La expresión
fundamental de la libertad son las libertades económicas, a las que se subordinan
incluso teóricamente las libertades políticas (recuérdese la expresión de Hayeck de
que la concesión del derecho de voto a los esclavos no hacía de éstos hombres
libres, cosa que sí sucedía con el decreto de manumisión de contenido
básicamente económico). La desregulación es siempre
34
preferible porque las regulaciones estatales más que superar los fallos del
mercado expresan fallos del estado que reducen el desempeño de los mercados (al
asumir que el proceso político resulta inevitablemente más deficiente que el de los
mercados por incompletos e imperfectos que éstos resulten). Las políticas
sociales deben ser focalizadas a los que no pueden valerse por sí mismos o a las
víctimas del infortunio. La justicia social les parece la coartada de los grupos de interés
capturadores de rentas. La redistribución debe quedar excluida del alcance de las
regulaciones estatales. La política debe ser contemplada como una actividad
subordinada y sospechosa. Las políticas nacionales de globalización deben quedar
reducidas a la consecución de mejores condiciones de competitividad. La
globalización es bien venida pero debe ser autorregulada por los actores de los
mercados globales y cuando la regulación se hace inevitable nunca debe ser el
resultado de un proceso político expresivo de una comunidad o ciudadanía
global. Si la Sra. Thatcher ya señalaba que no conocía nada llamado “la sociedad”,
tampoco se reconoce ninguna política, sociedad o ciudadanía global: sólo hay
individuos u organizaciones persiguiendo objetivos egoístas o altruistas en
ejercicio de su libertad bajo la ley. En definitiva, hay legalidad pero no hay humanidad.
El paradigma del desarrollo humano reconoce la fuerza histórica liberadora
representada por la construcción de los mercados nacionales y la indispensabilidad del
sistema institucional que garantiza la eficiencia de los mismos. Hay una zona de
coincidencia con los neoliberales representada por el legado histórico del llamado
estado liberal de derecho. Pero hay una diferencia radical, captada en la frase “sí a una
economía de mercado, no a una sociedad de mercado”, pues el desarrollo humano se
basa en un concepto diferente de persona y de libertad que implica el espacio público
democrático, es decir, la generación de una comunidad política capaz de resolver
las tensiones y desigualdades fraccionadoras derivadas incluso de los mercados
eficientes.
Desde el desarrollo humano el concepto de persona y de libertad del
neoliberalismo resulta muy recortada normativa y valorativamente. Las libertades
necesarias para la autonomía privada y el funcionamiento de los mercados no
implican necesariamente el respeto debido a la dignidad de la persona humana. El
ciudadano de los neoliberales no tiene, si no quiere, por qué interesarse por el otro, no
está dotado de un sentido moral de los deberes sociales, su moral se agota en la
filantropía o la compasión entendidas como virtudes/liberalidades personales y no como
deberes sociales fundantes del orden social legítimo. De ahí el rechazo neoliberal
ya comentado de la configuración de una ciudadanía social o derechos sociales
universales y de su idea raíz de la justicia social.
El paradigma del desarrollo humano opone al neoliberalismo el concepto de una
persona moral que mediante su inteligencia une su voluntad a la realización de
los intereses de todos convirtiéndose en ciudadano de una república en la que participa
en igualdad de derechos en la actividad de darse leyes a sí mismo (Habermas,
2000). Frente a la reducción neoliberal de la libertad a la autonomía privada y del
Estado al policía de las libertades/autonomía, el desarrollo humano añade la idea
republicana de autolegislación según la cual la autonomía privada y la
autonomía política se presuponen recíprocamente. El desarrollo humano se basa en la
convicción intelectual y moral de que los ciudadanos sólo son libres y dignos cuando
pueden considerarse a la vez los receptores del derecho y sus autores. El derecho
debe respetar la autonomía personal y las libertades económicas, pero debe atender
también los fallos del mercado y asegurar la solidaridad, equidad o justicia social a la
que inevitablemente tiende toda
35
sociedad libre mediante el ejercicio de la política y las instituciones del espacio público.
Esto supone reivindicar no sólo la necesidad sino el valor de la política democrática.
El paradigma del desarrollo humano tiene fuertes implicancias sobre la
concepción misma del desarrollo local. Los neoliberales también defienden la
necesidad de la descentralización y del desarrollo local; pero su concepción del
desarrollo local sigue siendo principalmente económica y sólo subordinadamente
social, democrática y medioambiental: se aboca a conseguir un gobierno
municipal eficaz y eficiente en la prestación de los servicios y una ciudad que sepa
explotar su ventaja comparativa en la atracción competitiva de inversiones; el
protagonismo
fundamental
corresponde
al sector privado local pactando
subordinadamente con los inversionistas transnacionales; la política tiene un rol de
acompañamiento del proceso de inserción de la ciudad en la globalización y la
acción comunitaria y de las ONGs de amortiguamiento de las consecuencias
sociales más graves del proceso.
El desarrollo humano local es un concepto integral u holístico que no jerarquiza
las diversas e inseparables dimensiones del desarrollo –democrático, económico,
social, medioambiental, cultural- y las sitúa a todas en función de la expansión
de las capacidades y libertades humanas. Desde esta perspectiva:
(1) La sostenibilidad del desarrollo comprende pero desborda la dimensión meramente
medioambiental ya que, además de ser una exigencia de justicia medioambiental,
se contempla también como una exigencia de la eficiencia social adaptativa.
En efecto, se trata no sólo del imprescindible conservacionismo medioambiental
en la línea de las agendas 21 locales, sino de plantear esta conservación en
término de justicia y equidad medioambiental intergeneracional (Cooper, 1999).
Pero se trata de ir más allá, concibiendo la sostenibilidad no sólo
medioambientalmente sino como un patrón de ordenación que permite guardar
la cohesión y asegurar la supervivencia de un sistema social, lo cual en los
ecosistemas y, quizás en buena medida en las comunidades humanas, se halla
asociado a ciertas características como la interdependencia, el reciclaje, la
asociación, la flexibilidad y la diversidad de elementos asociados en redes
autocatalíticas, autocreativas o autopoieticas (De Franco, 2000).
(2) El desarrollo humano local es un proyecto de construcción de ciudadanía y,
por ello, la democracia y la política democrática son un fin y un medio a la vez
para su consecución. El desarrollo humano local es inseparable de la
construcción de la ciudadanía y el espacio público local que implican las
libertades políticas efectivas para participar en la autoordenación de la comunidad.
Por ello, medidas tales como el fomento de las organizaciones cívicas, la
transparencia, la participación, la responsabilización y rendición de cuentas, el
fortalecimiento de las instituciones democráticas mediante la limpieza de los
procesos electorales, la apertura de los partidos políticos o la seguridad jurídica
resultan irrenunciables para el desarrollo humano local.
“La capacitación para la gestión local; la generación de una nueva
institucionalidad participativa (consejos; foros; agencias u organizaciones
similares de carácter multisectorial, plural y democrático); un diagnóstico y una
planificación participativas; la construcción negociada de una demanda
pública local (en general materializada en forma de una agenda local de
prioridades de
36
desarrollo); la articulación de la oferta estatal y no estatal de programas
y acciones con la demanda pública local; la celebración de un pacto de
desarrollo en las localidades (o similar, teniendo por base la agenda local
pactada); el fortalecimiento de la sociedad civil (por medio del estímulo a la
acción ciudadana, del apoyo a la construcción de organizaciones sin fines
lucrativos, sobre todo de carácter público, de la celebración de reuniones o
encuentros entre los poderes constituidos y tales organizaciones, y la promoción
del voluntariado); el fomento de la emprendedoriedad (por medio de la
capacitación, el crédito y el aval para impulsar y apoyar la generación y el
desarrollo de nuevos negocios sostenibles de fines lucrativos); y la instalación de
sistemas de monitoreo y evaluación...
Sostenemos que las nuevas prácticas políticas, sociales y económicas en que
se expresa el desarrollo local integrado y sostenible introducen elementos
de radicalización de la democracia, de universalización de la ciudadanía
y de conquista de la sostenibilidad... En el centro de este proceso de
desarrollo tiene que estar la política... (De Franco, 2000: 158-160).
(3) La política social es irrenunciable y se justifica no para mitigar los efectos nocivos
de las transiciones en curso, sino para reintegrar a la totalidad de la población en la
ciudadanía, construyendo un tipo de cohesión social basada en el aseguramiento de
la libertad y la dignidad de la persona. Esto implica la irrenunciabilidad de
la universalidad
de los
servicios públicos
y
sociales
básicos
así como
el coprotagonismo y la participación de los
ciudadanos en su planificación, gestión y supervisión.
(4) El desarrollo humano local reconoce y respeta la multietnicidad y pluriculturalidad
de las ciudades y el derecho a desarrollar la propia identidad como
componente inalienable del desarrollo humano sin más límites que el debido
respeto a los derechos universales de humanidad. Frente al riesgo de concentrar
a las minorías étnicas en espacios urbanos segregados espacialmente en
auténticos agujeros negros en los que se refuerzan mutuamente la pobreza, el
deterioro de la vivienda y los servicios urbanos, los bajos niveles de ocupación,
la falta de oportunidades profesionales y la criminalidad, hay que levantar
políticas
fundadas
en
la consideración de la pluriculturalidad y la
multietnicidad como fuentes de riqueza económica y cultural para las
sociedades urbanas. “Pero incluso quienes estén alarmados por la desaparición
de la homogeneidad social y las tensiones sociales que ello suscita deben aceptar
la nueva realidad: nuestras sociedades, en todas las latitudes, son y serán
multiculturales, y las ciudades (y sobre todo las grandes ciudades) concentran
el mayor nivel de diversidad. Aprender a convivir en esa situación, saber
gestionar el intercambio cultural a partir de la diferencia étnica y remediar las
desigualdades surgidas de la discriminación son dimensiones esenciales de
la nueva política local en las condiciones surgidas de la nueva
interdependencia global” (Borja y Castells, 2000).
El desarrollo humano local revaloriza la política democrática, extendiéndola
conceptualmente al conjunto de actores y prácticas necesarias para elevar la calidad de
acción colectiva en la “polis”. Por eso, trasciende los límites del gobierno y la gestión
pública tradicional para vindicar la gobernanza local. Ésta implica el fomento y
el reconocimiento de los actores más diversos capaces de expresar el conjunto de
intereses, mentalidades, valoraciones y prácticas locales y de coordinarse
tensionadamente en torno a planes y objetivos estratégicos de desarrollo local.
Construir los marcos
37
institucionales y regulatorios y desarrollar las prácticas y capacidades necesarias para el
logro de esta coordinación es la mayor responsabilidad de la política democrática
de nuestro tiempo. De ahí que se reivindiquen cada vez con más fuerza los liderazgos y
los emprendedores –individuales o colectivos- necesarios para posibilitar la
movilización y la coordinación social capaces de producir la reconstrucción del espacio
público local y su inserción en el nuevo eje de gobernabilidad local-global.
4. Nuevos Caminos de la Cooperación Descentralizada
4.1. Ante la Cumbre América Latina—Unión Europea
En mayo se celebrará en Guadalajara la Tercera Cumbre UE-América Latina. 25 Jefes
de Estado y de Gobierno de Europa, 33 de América Latina y el Caribe. ¿Para hacer qué?
Si se trata de más de lo mismo quizás no llegue o merezca celebrarse la cuarta.
Esta Cumbre tiene dos trasfondos que la hacen singular: la crisis de la
gobernanza global y la crisis de la agenda neoliberal en América Latina. Europa y
América Latina deben reconocer sus responsabilidades y concertarse en dar respuestas
efectivas tanto a la una como a la otra.
Europa llega a esta Cumbre en un momento muy decisivo. Durante 2004 tiene
que seguir gestionando la crisis trasatlántica y las divisiones internas generadas por la
guerra de Irak. Tiene que gestionar la ampliación al Este que la convierte en una
Europa de 25 países algunos de los cuales van a tener un PIB per cápita equivalente a
la cuarta parte de la media europea. Tiene además que dotarse de una Constitución
que le permita disponer de mayores capacidades institucionales y legitimidad
democrática. Y todo eso en el contexto de las serias reformas estructurales
exigidas para reemprender el crecimiento.
América Latina llega a esta Cumbre en una situación extremadamente delicada. A pesar
de sus avances y potencialidades es una región en serio riesgo de
ingobernabilidad política y de desestructuración social. ¿Cómo ha sido esto posible
tras casi 20 años de democratización?
En primer lugar porque la tarea no es sencilla: a los latinoamericanos se les pide
que completen sus mercados internos, acaben la construcción de sus estados
nacionales o plurinacionales, avancen la democratización, generen mayor cohesión
social, construyan culturas de legalidad y responsabilidad y mejoren su integración
económica regional e internacional, todo ello partiendo de unas condiciones
iniciales difíciles y en un contexto de globalización que debilita el poder de control
de los estados.
En segundo lugar, porque la mayoría de los gobiernos democráticos no han sido capaces
de impulsar las reformas requeridas por el desarrollo humano sostenible. El rendimiento
económico y social de las jóvenes democracias latinoamericanas ha sido por lo general
mediocre porque el proceso político democrático ha tendido a ser capturado por elites
económicas y políticas que no han sabido ni querido ir más allá del recetario del
Consenso de Washington. Las reformas promovidas en América Latina no siempre han
sido las adecuadas y en todo caso se han quedado cortas: no han alterado los perversos
equilibrios de poder heredados ni la pertinaz desigualdad en que se expresan. La
38
cooperación internacional tiene una gran responsabilidad en todo ello porque bendijo y
financió muchas veces estas reformas como necesarias y suficientes.
Los latinoamericanos siguen siendo demócratas pero crecientemente desafectos a
las particulares democracias que viven y ya son ligera mayoría quienes se
manifiestan prestos a aceptar un régimen autocrático que mejore sus condiciones
económicas y sociales. La crisis de confianza en la política y sus gestores unida a la
debilidad de las instituciones desestructuran la acción colectiva y extienden un
peligroso ‘sálvese quien pueda’ por todo el tejido social. La confusión conceptual
se ha instalado en el imaginario colectivo: como los Carlos Salinas, Andrés
Pérez, Menem y tantos otros proclamaron que ya éramos democracias, economías de
mercado y estados de derecho, y como los ciudadanos no tienen por qué conocer el
alcance de estos conceptos y la cooperación internacional tampoco ha sabido o
querido explicarlo, el resultado es la desafección hacia los mismos y la
disposición a dejarse manejar por renovadas aventuras populistas. El riesgo de que
tras tanto esfuerzo y dolor se acabe aprendiendo muy poco es alto. Europa debe
ayudar a América Latina a enfrentar su realidad dura: pobreza, desigualdad,
democracias de trabajosa viabilidad, mercados incompletos y muy imperfectos, bajos
niveles de estado de derecho, altos niveles de corrupción... Y debe hacerlo
acompañando el esfuerzo de los pueblos y los gobiernos latinoamericanos no sólo
para desplegar nuevas políticas sino para remover los fundamentos institucionales de
la economía y la política, ‘la fábrica social de las políticas públicas’, que es donde se
halla la madre de todos los problemas.
Un personaje inesperado se ha instalado de pronto en el drama del
desarrollo latinoamericano: la desigualdad. Pocos advierten sin embargo el dato de que
se trata de una desigualdad institucionalizada, principalmente a nivel informal, que hace
metástasis en todo el tejido social e impide o dificulta en extremo los avances
democráticos, la eficiencia de los mercados, la efectividad de los estados, la cultura de
la legalidad y, por todo ello, la cohesión social. La desigualdad que se vive es de
larga data, expresa equilibrios distributivos de poder y de riqueza que son resultado de
procesos históricos cargados de conflictos y resueltos en arreglos que sólo han
procurado una volatil estabilidad. La institucionalidad formal e informal en que
tales arreglos se plasman resulta hoy no sólo injusta sino también ineficiente. No
habrá desarrollo firme y duradero sin una reforma institucional profunda, casi nos
atreveríamos a decir una
‘refundación’ institucional de América Latina.
Para entender qué significa ‘refundación institucional’ y huir de las respuestas fáciles es
preciso comprender la naturaleza y raíces de la desigualdad latinoamericana. Ésta no es
ningún subproducto de fallos en las economías de mercado que como tales no existen en
casi ningún país sino el producto directo de la historia particular de la región. América
Latina, como es sabido, registra la mayor desigualdad de renta y riqueza del
mundo, dato éste que minimiza al extremo el valor de la información agregada
sobre el desarrollo de la región. En efecto, América Latina presenta un PIB per cápita
y un IDH sensiblemente superiores a los de los demás países en desarrollo. Sin
embargo sus niveles de pobreza e indigencia corresponden a niveles de mucho
menor desarrollo agregado. Se estima, por ejemplo, que con la misma desigualdad de
Asia se reduciría a una cuarta parte el número de pobres latinoamericanos. Por lo
demás, aunque América Latina en conjunto ha avanzado en los últimos 25 años, lo
cierto es que agregadamente ha avanzado menos que el resto del mundo.
39
El dato de que hasta cuando hay crecimiento prolongado no se consiga reducir la
desigualdad apunta al transfondo institucional de ésta. Se trata en efecto de mucho más
que desigualdad de rentas y riqueza. Estamos ante todo ante una desigualdad de
capacidades y oportunidades. Los ciudadanos son profundamente desiguales, en primer
lugar, por razón de género y de grupo étnico de pertenencia. En segundo lugar,
son desiguales en el acceso a la seguridad tanto frente a los riesgos naturales
como a procedentes de la criminalidad o de la dinámica social o laboral. En tercer
lugar, son desiguales en derechos de propiedad (los activos de los pobres están
mal definidos y protegidos legalmente y no generan capital sino en mercados
financieros informales e ineficientes), en acceso a la justicia y a las administraciones
públicas y sus servicios (los costes de incertidumbre soportados por los pobres en
sus relaciones con los aparatos públicos los condena a las limitaciones de la
informalidad económica). En cuarto lugar, son desiguales en el acceso a la
educación y la salud pues los indudables avances registrados en estos sectores no
obstan a que la educación y salud que da acceso a los empleos bien retribuidos
quede en manos de las clases altas. En quinto lugar, son desiguales en el acceso a
las oportunidades empresariales y a los empleos productivos. En sexto lugar, son
desiguales políticamente porque las condiciones de pobreza e indigencia hacen que
muchos vivan las elecciones como oportunidad para la venta de un activo –su voto- y
otros participen no tanto por razones programáticas cuanto por la necesidad de
capturar un empleo o renta... La patrimonialización, el prebendalismo, el clientelismo,
la corrupción y hasta los corporativismos son instituciones informales que acaban
degradando las libertades políticas. Las altas tasas de desigualdad y de pobreza
cuestionan el fundamento axiológico de las democracias: que ninguna vida vale más que
ninguna otra y que por ello todos tenemos el mismo derecho de participación política.
En América Latina la desigualdad no es la consecuencia sino la causa de
las imperfecciones de la democracia, de los mercados, del estado de derecho, de la
eficacia del estado así como de la extremada polarización social y política. Si su
reducción progresiva no se pone como prioridad de la agenda de desarrollo nuevas
frustraciones acompañaran sin duda a los nuevos programas que se propongan. Por
eso no se lucha eficazmente contra la desigualdad sólo con las políticas sociales. La
superación de las desigualdades sociales afecta al conjunto de las políticas públicas,
pero sobre todo exige la alteración de los equilibrios de poder y de las reglas del
juego entre los diferentes actores sociales, es decir, la reforma institucional.
Una institución eficaz expresa siempre un equilibrio fruto del conflicto/consenso entre
los actores cuyo comportamiento regula. Las instituciones no expresan óptimos de
racionalidad sino que son una alternativa de ordenación social entre otras posibles. Su
equilibrio siempre es dinámico. No es lo mismo el capitalismo regulado por la camarilla
de compinches (‘crony capitalism’) que el capitalismo institucionalizado en la economía
de mercado. No son las mismas las instituciones democráticas cuando operan en
una organización social que garantiza efectivos derechos civiles, políticos y
sociales a la ciudadanía (y ésta, desde su libertad, interviene directamente en
política) que cuando operan en un contexto de desamparo, de temor, de sumisión, en
definitiva, de falta de autonomía personal y familiar. Es esta penosa condición
económica y social la que engendra la
informalidad de
los
caudillismos, clientelismos, mercantilismos, prebendalismos,
patrimonialismos,
exacerba los corporativismos y genera polarización política extrema, inestabilidad y
corrupción. Las instituciones son siempre formales e informales y es intelectual y
éticamente incorrecto desconsiderar cualquiera de sus componentes. No habrá
reforma institucional creíble si no se aborda consistentemente la reforma de la
informalidad institucional.
40
Europa tiene mucho que ofrecer a América Latina en este campo. El estado social
de derecho, la economía social (eco-social si se quiere) de mercado, son
construcciones genuinamente europeas. Su principio fundamentador es que (1) los
mercados libres y eficientes no son ningún estado de naturaleza sino el fruto de un
trabajoso esfuerzo de construcción histórico-institucional y (2) que las fuerzas
liberadas por los mercados eficientes no pueden poner en riesgo la cohesión social ni
la sostenibilidad ambiental. La experiencia histórica europea es que los mercados
sólo combinan eficiencia y cohesión cuando se les reconoce y garantiza a la vez que se
les regula y limita. El estado de derecho resulta necesario también para la economía. Sin
él no florecen los mercados libres sino las mafias y la ley del más fuerte.
Por eso la integración económica europea se ha basado no sólo en las
instituciones supranacionales sino en la existencia de instituciones nacionales
compatibles y confiables. Las meras zonas de libre cambio consienten enormes
diferencias en la institucionalidad económica y jurídica interna. Pero la
construcción de un verdadero mercado común o interior –que es una forma muy
superior de integración económica- no puede hacerse sino por el método
europeo de construcción de un derecho supranacional
que
sólo
es
efectivo
cuando
las
instituciones
nacionales están
debidamente alineadas. La operatividad del principio de reconocimiento mutuo y
la confianza en la aplicación nacional del derecho comunitario serían imposibles sin
esta coherencia institucional y jurídica.
América Latina no ha podido obtener todo el provecho potencial de la
integración económica regional debido en parte a la debilidad y falta de
confiabilidad de las instituciones internas. En general se carece de la institucionalidad
básica característica de una economía de mercado (derechos de propiedad
universalmente definidos y garantizados; legalidad administrativa; profesionalidad
de los funcionarios públicos; libertad efectiva de empresa expresada en bajas
costes de formalización, competencia efectiva y ausencia de barreras y
regulaciones de la salida de los mercados; universalización de los derechos y
garantías básicos de los trabajadores; sistemas regulatorios y de supervisión
independientes...). Ello es así porque la institucionalidad efectivamente vigente no
protege o protege de modo discriminatorio los activos de los pobres, ampara
intervenciones arbitrarias de las administraciones públicas en la vida económica,
patrimonializa y prebendaliza la función pública, impone altos costos a la
formalización empresarial, no protege la competencia en el mercado interno,
protege muchas veces a las empresas ineficientes y no protege debidamente a sus
trabajadores y acreedores cuando deben salir del mercado, las regulaciones
económicas y la supervisión por agencias plantea serias dudas de imparcialidad y
competencia técnica...
La informalidad política, económica y social vigente constituye el núcleo duro de
la institucionalidad latinoamericana y su metástasis enferma la democracia, debilita
los mercados y desintegra las sociedades. El Consenso de Washington tuvo éxito entre
las elites porque prometía desarrollo sin tener que alterar ninguna de las estructuras
duras de poder político, económico y social. Ahora existe otra nueva peligrosa ilusión:
que la simple
apertura de
los
mercados
desarrollados
a
los productos
competitivos latinomericanos generará un
importante salto adelante. Defendemos la apertura y la condonación de la deuda
pero con condiciones severas de reforma institucional. Sin tales reformas los países
latinoamericanos pueden repetir el desarrollo por enclaves, los beneficios de las
exportaciones pueden quedar capturados por elites económicas no comprometidas
en el desarrollo del mercado nacional ni de las capacidades productivas
41
nacionales. Dichas elites –crecientemente emparentadas con las transnacionales- pueden
seguirse resistiendo a la reforma fiscal pretextando la corrupción o uso clientelar de los
impuestos que achacan a los gobiernos con los cuales mantienen sin embargo relaciones
privilegiadas (‘crony capitalism’).
América Latina es una región altamente urbanizada. Más del 75% de los
latinoamericanos viven en ciudades. La reforma institucional tiene en el fortalecimiento
de la gobernabilidad local y regional uno de sus principales objetivos. En el
mundo global las ciudades y regiones han tomado un nuevo papel de
facilitadores y dinamizadores del desarrollo económico y social. La competitividad, la
productividad y la solidaridad depende no sólo de condiciones macroeconómicas y
políticas estatales sino también de la acción de los gobiernos locales y regionales.
La creación de un entorno favorable al desarrollo de las capacidades productivas
propias, a la atracción de inversiones y a la mejor articulación con los mercados
globales se determina a nivel nacional, regional y local. Las ciudades, las redes de
ciudades y las regiones pasan de ser principalmente administraciones proveedoras de
servicios a ser ante todo gobiernos que lideran el desarrollo de sus respectivos
territorios. La función exterior del estado se completa con una nueva diplomacia de
las ciudades capaz de articular a veces relaciones transfronterizas muy difíciles desde la
óptica de los estados. El horizonte, por ejemplo, de la región del Altiplano Marítimo
no es una creación interestatal sino del esfuerzo emprendedor de los alcaldes de
Arica, La Paz y El Alto. A veces las ciudades pueden unir lo que los estados separan.
La atención a la gobernabilidad urbana debe ir acompañada de la transformación
del viejo federalismo latinoamericano en un federalismo cooperativo. El viejo
federalismo institucionalizó equilibrios de poder entre elites nacionales y regionales que
no ayudaron a
la integración
de
los mercados internos. La
estabilidad
ganada con
esta institucionalidad fue al precio de una
gran ineficiencia económica. Hoy en muchos países se avanza hacia la
regionalización y/o la renovación del federalismo. Europa puede aportar también
mucho en este campo dada la riqueza y diversidad de experiencias que
registra (descentralización de los países nórdicos, federalismo cooperativo
alemán, devolución británica, comunidades autónomas españolas, estado
plurinacional belga, reformas territoriales francesas...).
4.2. Gobernabilidad y política. La cooperación descentralizada a la gobernabilidad
como cooperación prioritariamente política. Gobernabilidad y política. La
importancia de la política para el desarrollo. ¿Por qué la política importa para el
desarrollo? La relación entre gobernabilidad y desarrollo, desarrollo e instituciones,
cambio institucional y política. Política neoliberal y desafección democrática: el riesgo
democrático de la globalización neoliberal. Explicación de la paradoja del desprestigio
grande y la necesidad mayor de la política en tiempos globales. El futuro no es lo que
era: el desarrollo y la política tampoco. La política actual como construcción de
la gobernabilidad necesaria para el desarrollo en tiempos de globalización. El rol
de los gobiernos locales en la defensa y progreso democrático: las ciudades como
espacios de libertad y generación de cohesión y ciudadanía. Progreso neoliberal
versus desarrollo humano sostenible. Política neoliberal y política progresista para la
gobernabilidad y el desarrollo local en las sociedades globales. Los valores
europeos de la gobernanza democrática local.
No creer que con meros cambios incrementales en la dinámica actual se va a lograr gran
cosa. La situación es de riesgo y urgencia y no permite su tratamiento con paños
42
calientes o más de lo mismo pero un poquito mejorado. La reforma institucional
que planteamos no es un desafío técnico sino fundamentalmente político. América
Latina tiene exceso de cooperación técnica y tremendos déficits de cooperación política
que es lo que más necesita. La reforma institucional es imposible sin liderazgos
políticos e impulsos éticos renovados. El Consenso de Washington pretendió ser el
mapa de ruta cierto al desarrollo. Su aplicación sólo exigía operadores políticos
habilidosos y con voluntad; lo fundamental de la tarea correspondía a los técnicos.
Tras su fracaso, en las complejidades del mundo global, ya no hay mapa de ruta
cierto. Sí hay principios y valores orientadores. Pero hay que hacer camino al andar.
Y eso requiere de la política en su estado puro, de hombres y mujeres dispuestos
a ponerse al frente de los aprendizajes colectivos derivados de los inevitables
conflictos y pactos. Europa puede y debe tomar la iniciativa de elaborar con los
países latinoamaricanos un ambicioso e innovador plan de cooperación política. La
red europea de gobernabilidad para el desarrollo en América Latina recientemente
creada con el apoyo del BID y la UE se ofrece como instrumento para esta tarea.
Es necesario ayudar a los países latinoamericanos a que instalen la reforma de
las instituciones formales e informales (buscando un mejor equilibrio entre ellas)
en el corazón de sus agendas de desarrollo. Diversos instrumentos pueden servir
para estos objetivos: la creación de bases de datos compartidas sobre gobernabilidad y
desarrollo; la formación de políticos y gerentes públicos en reforma institucional; la
producción de informes sobre el estado de las instituciones nacionales y regionales; la
elaboración de perfiles nacionales de gobernanza; el apoyo y hasta la exigencia de
elaboración de estrategias nacionales de desarrollo institucional en las que se plasmen
los compromisos de avanzar en el buen gobierno; la orientación de la cooperación
multilateral y bilateral a los objetivos prioritarios estratégicos; el apoyo al
fortalecimiento de capacidades nacionales al respecto... Seguir proveyendo
cooperación a la reforma institucional a países que no tienen capacidad ni estrategia
de desarrollo institucional equivale a seguir ofertando una cooperación fragmentada y
descoordinada que por ello mismo forma más parte del problema que de la solución.
Europa debe, en definitiva, comprometerse a dejar instaladas capacidades
nacionales y locales para la dirección de la reforma institucional.
La cooperación europea debe centrarse en la conexión entre fortalecimiento
democrático, por un lado, y construcción e integración económica y de mercado
con inclusión social, por otro. Para que la democracia avance y la sociedad no se
desintegre necesitamos crear en todos los países multitud de empresas y empleos
productivos formalizados. El futuro de América Latina pasa por una ampliación
drástica de sus capacidades de emprender y por la multiplicación y transformación de
las clases medias que ello conllevaría. Pero esto es imposible sin duras reformas
institucionales que no vendrán sin conflicto. Lo peor que podría suceder es que siga
progresando la confusión orquestada entre el capitalismo vigente y la economía
de mercado. La reforma institucional pasa también por devolver a cada cosa su
nombre. Si no se hace, otra vez algunas buenas voluntades pueden resultar encantadas
por alternativas infundadas que acaban impidiendo el reconocimiento y el
aprendizaje entre antagonistas. Europa debería impulsar evaluaciones de la calidad
del entorno empresarial y productivo existente en los diversos países y en las grandes
áreas metropolitanas de la región con la finalidad de relevar las brechas institucionales
cuya superación debería ser el principal cometido de los gobiernos, las empresas y
las asociaciones civiles y gremiales. Estos ejercicios revelarían la profunda
conexión estructural existente entre la creación de la institucionalidad de los
mercados eficientes y el fortalecimiento de la institucionalidad
43
democrática. Gobernabilidad democrática, integración económica y cohesión social pasan
por una misma estrategia integral de reforma institucional.
Europa y América Latina deben apostar decididamente por la gobernabilidad
democrática y el desarrollo local y regional. No se trata de contraponer ningún poder
local a un poder estatal debilitado por los procesos globales. La construcción de estados
nacionales o plurinacionales sigue constituyendo una prioridad irrenunciable del
desarrollo latinoamericano que Europa debe reconocer y apoyar. El desarrollo ya no
puede prescindir de los actores locales y regionales, pero la inserción económica
internacional, la generación de entornos favorables a la producción y las inversiones, la
garantía del pluralismo y la cohesión... no puede hacerse sin los estados reconvertidos cada
vez más en los grandes gestores de las interdependencias características de nuestro tiempo.
La descentralización es un movimiento universal que está acompañando la globalización
y la reforma del estado por ella impuesta. Europa debe apoyar más decididamente a
América Latina en este proceso. El instrumento fundamental seguirá siendo la
cooperación descentralizada, aunque abriéndola a las regiones y estados federados y
tratando de incorporar las lecciones aprendidas. En particular Europa debería apoyar la
creación de una Red Latinoamericana de Poderes Locales y Regionales
específicamente aplicada al apoyo y compartición de estrategias de gobernabilidad y
desarrollo local así como al apoyo de las capacidades locales para la generación de entornos
favorables al desarrollo productivo.
4.3. Por una cooperación basada en el conocimiento.- Necesidad de ampliar la base de
conocimiento disponible: conocimiento codificado, experto, implícito, gestión de redes
y nuevas tecnologías. Por una red de gobiernos locales generadora
de
conocimiento para la formulación y desarrollo participativos de estrategias integrales de
gobernabilidad local. Bases para los términos de referencia de la red. Resultados
esperados de la red: buenas prácticas de desarrollo institucional integral basadas en
buenos principios de gobernanza y en el uso eficiente de las TICS.
4.4. Por una cooperación que fomente la innovación institucional.- El futuro no es lo que
era, la gobernabilidad tampoco. El carácter técnico y político de la innovación
institucional. La innovación institucional como búsqueda de mejores equilibrios e
interrelaciones entre gobiernos locales, sociedad civil y sector privado desde el supuesto de la
corresponsabilidad por el desarrollo. La innovación gerencial como fortalecimiento de las
capacidades necesarias para mejorar esta interrelación. Por una feria virtual de la innovación
institucional: características generales de esta iniciativa.
4.5. Reinventar la formación para la gobernanza local.- Insuficiencias de la
formación de los gerentes y políticos locales. Los nuevos perfiles competenciales
derivados de la gobernanza y su correspondencia sólo parcial con las exigencias de la
gobernanza. La política local como liderazgo de la formulación de estrategias de
desarrollo y construcción de las redes de interacción correspondientes. La gerencia local como
liderazgo del cambio institucional y gerencial de las organizaciones locales. Elementos
básicos de una red de innovación en la formación local que inspire y apoyo el cambio de los
programas de formación vigentes.
1
ETAT DES LIEUX DE LA COOPERATION EUROPE – AMERIQUE
LATINE
PLACE DE LA COOPERATION DECENTRALISEE COMME NOUVEL
INSTRUMENT DE COOPERATION
Marie VIRAPATIRIN
LIMINAIRE
Dans son rapport annuel 20031, et dans son mot d’introduction , la Commission Européenne
« souligne la nécessité pour que ses programmes d’assistance externes soient une réponse aux
réalités que sont aujourd’hui la pauvreté, les conflits, l’instabilité et la misère humaine
qui affectent l’ensemble de la planète. En sus d’un intérêt commun pour la
résolution de ces problématiques, il s’agit pour la Commission Européenne également d’un
impératif moral”.
Le ton est d’emblée donné pour que la masse critique de l’aide externe de l’Union Européenne
gérée par la Commission Européenne, - 6.5 billions d’Euros / 10% de l’aide globalesoit
utilisée dans le cadre d’un travail de long terme pour aboutir à un partenariat collaboratif et
structuré. On rejoint donc l’un des objectifs de la Conférence de Valparaiso de mars 2004 :
“Conférence sur le partenariat local entre l’Union Européenne et l’Amérique Latine : Bilan et
Perspectives de la Coopération Décentralisée UE -AL dans le domaine des politiques
publiques urbaines”, qui s’attachera à mettre en lumière l’émergence ou non de ce partenariat
notamment à travers les pratiques de coopération et en particulier celles de la
coopération décentralisée, censée être un nouvel instrument pertinent, voire mesurable,
et conférant
davantage de visibilité aux actions entreprises.
Le travail ci-après ne saurait restituer une vision exhaustive de la coopération en général, et de
la coopération décentralisée en particulier, UE/AL-C, qu’elle concerne le domaine bilatéral
ou le domaine multilatéral. Il faut en effet souligner la difficulté d’accéder à des documents et
travaux de synthèse pertinents, d’une part et l’éparpillement, voire le peu d’information
existante, d’autre part, qui entravent une recherche efficace et fructueuse, malgré
Internet aujourd’hui.
De plus, il faut aussi considérer que la coopération décentralisée n’est pas conçue, réalisée et
véhiculée de la même manière par les différents bailleurs de fonds, ce qui rend plus difficile et
aléatoire une comparaison systématique.
Dans cette partie, sera privilégiée l’étude de la coopération décentralisée financée par la
Commission Européenne à travers l’analyse de ses pratiques, politiques et programmes.
Seront ensuite identifiées et analysées les pratiques des autres bailleurs de fonds. La finalité de
ces analyses est de mettre en exergue les actions de coopération décentralisées de la
Commission Européenne, notamment par le prisme du Programme URB –AL, et de mettre en
relief, lorsque ce sera possible, l’action et l’apport des autres bailleurs de fonds internationaux
dans ce domaine précis.
Pour ce faire, il est important de replacer ces actions dans le contexte plus large de l’aide au
développement multilatéral en tentant de comprendre l’intérêt et les stratégies nouvelles des
bailleurs de fonds pour cette région latino-américaine et pour cette nouvelle forme de
coopération. Ensuite, il s’agira d’identifier pour tenter d’en dresser un bilan, les programmes
et actions menées dans le contexte de cette nouvelle forme de coopération. L’accent sera mis
plus particulièrement sur les actions de l’Union Européenne à travers les programmes
Annual Report 2003 on the European Community’s development policy and the implementation of
external assistance
1
Marie VIRAPATIRIN – Conseiller politique – Spécialiste des questions de Gouvernance et de Coopération
Internationale
2
développés et pour lesquels, presque dix ans après leur lancement, en particulier
le Programme URB- AL, il convient de s’interroger sur les réponses qui ont été apportées.
Ce dernier point sera mis en évidence par l’analyse des pratiques courantes de
coopération décentralisées entre les collectivités territoriales pour identifier des pistes de
réflexion-actions susceptibles de renforcer et de développer cette nouvelle forme de
coopération entre les deux régions. Enfin, il s’agira de montrer pourquoi ce nouvel
instrument devra être doté des moyens nécessaires pour que sa finalité soit en
adéquation avec les attentes qu’elle a suscitées !
Internationale
3
INTRODUCTION
1.
LE CONTEXTE GENERAL D’INTERVENTION DE L’UNION EUROPENNE
EN AMERIQUE LATINE ET AUX CARAÏBES
Il est important avant d’aborder le cœur de la problématique qui est celle de la coopération
décentralisée de mettre en perspective le contexte dense et complexe dans lequel
s’instaure l’intervention extérieure de l’Union Européenne en général, et pour cette région en
particulier.
La Communauté européenne affecte chaque année 7 milliards d’€ à l’aide extérieure,
dans plus de 150 pays, territoires et organisations du monde entier, pour concrétiser les
ambitions de sa coopération au développement. Dialogue et négociations ont été les
mots clés de la coopération de l’Union Européenne avec l’Amérique latine où la
Société Civile a été consultée lors des trois négociations sous-régionales : UE – Mercosur;
UE – Mexico et UE- Chili. Pour l’Union Européenne, c’est au début de 2003 que les
premiers résultats de sa politique avec l’Amérique Latine ont commencé à être visibles
notamment sa politique par approche sectorielle et le montant du budget qui y a été
consacré. De plus, les actions régionales en cours avec les pays d’Amérique Centrale et
de la Communauté Andine
devraient parvenir à une cohérence et à une structuration complète pour le futur des relations
UE - AL .
Dans la Zone ACP (Pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique), l’engagement budgétaire
en 2002 se monte à 2.4 billions d’Euros et à 2.54 billions de déboursements, (une des rares
performances jamais
enregistrées même si elle est légèrement inférieure aux
déboursements de l’année 2001). C’est la ratification des Accords de Cotonou qui a permis
de faire évoluer les relations de l’UE dans cette zone, la seule aujourd’hui qui doit
faire davantage pour atteindre les objectifs du MDGs (Millenium Development Goals)2.
Deux piliers guident les actions de l’UE dans cette région : la capacité des pays à résoudre
les conflits, la pauvreté et la marginalisation dans le contexte actuel de la globalisation
d’une part, et l’existence d’une stratégie pour la réduction de la pauvreté, d’autre part.
L’UE et l’AL/C sont des régions qui présentent des caractéristiques économiques et sociales
différentes. La population de l’AL/C est près de deux fois supérieure à celle de l’UE
et il s’agit principalement d’une population jeune. Le PIB moyen par habitant de la zone
AL/C se situe à 3.000 USD environ alors que celui de l’UE se situe aux alentours de 20.000
USD.
Le marché des deux régions offrent de nombreuses possibilités commerciales. Pour la période
1999-2002, les exportations de l’UE vers l’AL/C sont passées de 17 à 57 billions d’€, les
importations ont elles aussi augmenté de 26.7 à 53.7 billions d’€.
Par ailleurs, l’investissement étrangers direct –IED- a évolué passant de €176.5 billions
en
2000 à €206.1 billions en 2002. Il est important de noter que ces IED contribuent grandement
au développement économique notamment par la création d’emplois et illustrent la confiance
des investisseurs de l’UE dans la région AL/C. La situation de la région n’étant pas uniforme,
et même s’il est vrai que les IED ont globalement augmenté, la situation peut encore
être améliorée tant au niveau des grandes que des petites économies de la région.
Millennium Development Goals : 1.Achieve Universal Primary Education; 2.Promote gender Equality
and Empowerment Women; 3. Reduce Child Mortality; 4. Improve maternal Health; 5. Combat
HIV/AIDS, Malaria and other Diseases; 6. Eradicate Extreme Poverty and Hunger; 7. Ensure Environmental
Sustainability.
2
Internationale
4
2.
UNE VISION POUR RENFORCER
L’INTEGRATION REGIONALE
LA
COHESION
SOCIALE
ET
Comment aborder cette vision si n’est pas souligné l’héritage commun aux deux régions où
les racines et les valeurs communes ont créé des liens importants en termes d’identité et de
solidarité et incité les deux régions à promouvoir un échange d’expériences et à
conjuguer leurs efforts pour faire face aux problèmes communs. Le partenariat stratégique UE
– AL/C ne semble pas reposer uniquement sur l’identité historique, culturelle et politique mais
bien sur le désir commun de transformer les principes, valeurs et objectifs en
mécanismes concrets de dialogue et de coopération, pour que les deux régions puissent
mieux affronter les défis sans précédent et considérables de ce nouveau siècle.
Construire une société avec plus de cohésion en faisant de la lutte contre la pauvreté la priorité
majeure et construire l’intégration régionale, ce sont les deux piliers de la politique de l’Union
Européenne vis à vis de l‘Amérique Latine et des Caraïbes.
Après des années d’instabilité politique et de conflits sous-régionaux, l’ensemble
du Continent latino-américain est entré dans des régimes démocratiques et dans des processus
de paix et en conséquence, cette région redevient un centre d’intérêt croissant pour les
grandes puissances d’Asie, d’Amérique et d’Europe. L’Amérique Latine est aussi entrée
dans le processus de l’intégration régionale (Mercosur, Communauté Andine, et Amérique
Centrale) visant à accroître les échanges économiques et contribuer au développement de la
région.
Pour les Caraïbes, dont le destin n’est pas séparé de celui de l’Afrique et du Pacifique même
si depuis Cotonou en avril 2003, il a été pris en compte leurs difficultés communes mais aussi
leurs disparités, il s’agit de souligner le caractère insulaire et la taille de ces Etats Caribéens
qui se présentent parmi les pays les moins développés et font face à de sérieux
problèmes structurels. Les relations UE – Caraïbes reposent essentiellement sur le
nouvel accord de partenariat et de coopération conclu en février et signé en juin 2000, à
Cotonou au Bénin.
Pour l’UE, l’introduction du nouveau concept régional introduit au Sommet de Rio en 1999, a
été un bon instrument pour promouvoir l’intégration régionale y compris l’intégration
économique notamment par la création d’un marché unique entre les pays de la Communauté
des Caraïbes - CARICOM3, la conclusion d’accords commerciaux et de
coopération économique bilatéraux et enfin la consolidation de l’espace géopolitique de
l’ensemble de la région Caraïbes par le biais de l’Association des Etats de la Caraïbe - AEC .
De toutes les régions où l’UE apporte son assistance externe, la région Afrique- Caraïbes –
Pacifique (ACP) est de loin celle qui fait face aux plus grands défis de réduction de
la pauvreté, de développement durable et de renforcement de ses capacités
institutionnelles et humaines. Il n’empêche qu’en 2002, les relations UE –ACP ont connu
des développements positifs notamment en matière de promotion de l’intégration
régionale, d’appropriation nationale des processus de développement et une plus
grande lisibilité au niveau des partenariats entre les différents bailleurs.
Depuis le Sommet de Rio en juin 1999, la création d’un cadre global pour régir les relations
entre les deux régions, en vue d’un partenariat bi – régional stratégique a été réaffirmé
au Sommet de Madrid en mai 2002. Consolider le dialogue politique et lui donner les
moyens d’une politique ambitieuse pour finaliser notamment les accords de partenariat
avec la Communauté Andine et les pays d’Amérique Centrale tout en continuant à
soutenir le
3
Caribbean Common Market
Internationale
5
développement du processus en cours avec le MERCOSUR est fondamental. Il s’agit aussi de
consolider la coopération bi-régionale. En dehors du lancement des programmes Alban
et
@lis, d’autres initiatives ont été lancées au niveau sub – régional pour soutenir l’intégration
régionale andine et d’Amérique centrale et au niveau régional par le lancement du
Programme pour le Gouvernement démocratique en Amérique latine – PRODDAL - ,
programme conduit par les Nations – Unies. De même, l’UE a lancé la création d’un
Observatoire des Relations UE -AL dans l’objectif de mieux connaître les réalités et
les challenges de la région. L’intégration régionale, en dépit de représenter un progrès pour
cette région en terme de bénéfices économiques, est aussi un processus important pour la
stabilité et la prévention des conflits. C’est pourquoi l’UE soutient et finance ce processus
d’intégration en partageant son expérience propre pour l’atteinte d’une stabilité
politique, régionale, économique et sociale.
Dans le domaine de la cohésion sociale, malgré les progrès économiques certains et la
consolidation des processus démocratiques, de larges pans des populations ne sont pas encore
touchés par les bénéfices de cette démocratisation et de développement économique. Inégalité
et exclusion sont deux maux qui touchent l’ensemble des pays de la zone AL/C et peuvent à
long terme avoir des conséquences dramatiques si tous les efforts ne sont pas conjugués pour
arriver à les juguler, mettant notamment en péril les progrès déjà atteints. C’est pourquoi l’UE
a décidé de placer la cohésion sociale au cœur des relations avec l’AL/C et celle-ci sera au
centre de la prochaine rencontre des Chefs d’Etat et de Gouvernements en mai 2004
au Mexique. A ce sujet, il convient de mentionner , le Programme Initiative Sociale
qui sera prochainement lancé par l’UE, programme régional pour la cohésion sociale en
Amérique Latine, en cours de finalisation.
En conclusion, il est essentiel de souligner combien toutes ces initiatives témoignent de
la profondeur et de la portée des relations entre l’Amérique Latine, les Caraïbes et
l’Union Européenne car elles trouvent leur essence et tentent de concentrer leurs actions
sur des préoccupations politiques, économiques et sociales des citoyens. C’est donc une
stratégie d’approfondissement des relations entre les deux régions qui est ainsi résumée. Il
en ressort donc que dans le cadre du partenariat stratégique entre les deux régions, les valeurs
communes et les liens politiques et culturels forts qui les unissent doivent aussi les
aider à s’épauler mutuellement en donnant plus de poids à leur dialogue dans les enceintes
internationales.
A cet égard aussi, en liaison avec les priorités définies à Rio, réaffirmées à Tuusula et lors du
dernier Sommet à Madrid en 2002, il convient de privilégier les projets à caractère birégional4, partant du principe que ces projets bi-régionaux sont de nature à avoir une incidence
réelle sur la situation économique et sociale en Amérique Latine et aux Caraïbes, ceci
n’empêchant nullement l’avancée des projets dans le cadre sous-régional ou bilatéral
par ailleurs.
De même, il apparaît donc nécessaire, de traiter les 11 domaines prioritaires de Tuusula par
l’entremise d’instruments de coopération existants et notamment par les
programmes horizontaux décentralisés5.
On constate à la lumière de ce schéma, toute l’importance que revêt pour la
Commission
Européenne, la nécessité que ces programmes répondent à la fois à la réalisation d’objectifs
Une action est dite bi-régionale lorsque l’initiative a été prise par un ou plusieurs Etats membres de l’UE
ou par la Commission européenne, ou par un ou plusieurs pays de la région AL/C ou par l’une de
leurs organisations d’intégration et à laquelle participe(ent) un ou différents pays (plus d’un pays) des deux
régions. L’action en l’occurrence doit contribuer à renforcer le partenariat stratégique entre les deux régions et
doit avoir un effet multiplicateur pour d’autres régions ou sous-régions.
5
Il s’agit en l’occurrence des Programmes AL-INVEST ; ALURE ; ALFA ; URBAL, ALURE.
4
Internationale
6
prioritaires et à la réalisations d’objectifs politiques. Il est tout aussi impérieux pour la
Commission Européenne que ces programmes répondent aussi à des objectifs d’efficacité ; à
des finalités de cohérence, de coordination et de complémentarité et enfin que
ces programmes soient en mesure d’aligner des résultats concrets et mesurables.
C’est dire toutes les vertus dont ont été parés ces différents programmes à leur conception et
l’obligation pour ces programmes de répondre efficacement aux objectifs qui leur ont
été assignés. Il est clairement question pour l’Union Européenne que la coopération
décentralisée doit être encouragée afin de favoriser la participation des acteurs de la société
civile des deux régions dans le processus de coopération au développement.
C’est donc cet aspect de la coopération générale de l’Union Européenne, la coopération
décentralisée que nous allons ci-après étudier dans l’objectif de mettre en exergue les vertus
qui lui ont été conférées tout en analysant son fondement, ses modes et modalités de
fonctionnement en tant qu’outil hautement opérationnel.
Il sera également question de voir en quoi la coopération décentralisée, considérée
comme plus pertinente, mieux ciblée, plus innovatrice et plus flexible est de nature à
répondre aux axes stratégiques prioritaires de l’Union Européenne, soit en les
accompagnant, soit en développant des actions aux niveau locaux et régionaux pour appuyer
leur efficacité.
Internationale
7
CHAPITRE II
COOPERATION DECENTRALISEE EUROPE – AMERIQUE LATINE
ET REGARDS SUR LA ZONE CARAÏBE
Dans le contexte de démocratisation, de libéralisation économique et de réforme de
l’Etat, nombre de pays de la région d’Amérique Latine et des Caraïbes doivent faire
face aux engagements politiques et économiques nationaux tout en respectant les
accords et engagements pris à l’échelle communautaire. C’est ainsi que l’on
constate que ces changements en profondeur auront un impact direct sur le
système d’aide extérieure communautaire dont l’objectif principal est rappelons-le, la
lutte contre la pauvreté et des inégalités sociales.
Il semble donc que l’Union Européenne mais aussi les autres bailleurs de fonds
devront adapter, voire mettre en place de nouveaux instruments de coopération et des
modalités d’accompagnement qui devront appuyer la mise en œuvre des programmes
d’actions si on veut faciliter, pour les atteindre, les changements institutionnels attendus et
leurs corollaires au niveau local.
Il s’agit dans le chapitre qui suit de faire le lien entre la volonté de la Commission
Européenne, réaffirmée dans ses nouvelles orientations de la politique de coopération au
développement, de faire de la lutte contre la pauvreté, une de ses priorités à travers la mise en
place de politiques sectorielles notamment dans les domaines du développement local, de la
gestion urbaine et des processus de décentralisation.
Il semble dans cette démarche que la coopération décentralisée apparaisse comme une
approche pertinente puisque les avancées en la matière sont indéniables même si celles-ci se
trouvent souvent confrontées aux contraintes et aux divers instruments de gestion
proposés par le système communautaire.
Dans le cadre de ce présent travail , la coopération décentralisée s’entend comme coopération
décentralisée entre collectivités locales : il s’agit d’identifier et d’analyser des exemples de ces
types de programmes et leurs modes de financement (exemple des programmes financés par le
Fonds Européen de développement notamment pour les pays ACP – Afrique, Caraïbes,
Pacifique et ceux financés sur le budget communautaire (ceux concernant les pays de la zone
ALA – Amérique Latine).
1.
LA COOPERATION DECENTRALISEE DU POINT DE VUE EUROPEEN
1.1
Historique et définition
Le concept de «coopération décentralisée» est introduit pour la première fois dans la politique
de la coopération au développement de l’Union Européenne en 1989, dans la quatrième
Convention de Lomé ACP- UE. Son importance est par la suite, officiellement reconnue par
le règlement CE n° 1659/98 du Conseil du 17 juillet 1998, relatif à la
coopération décentralisée.
Internationale
8
Elle sera introduite dans les dispositifs ALA/ASIA en 1992, dans le Programme MED
en
1992-1993. C’était donc une innovation qui se voulait traduire les grandes transitions
caractérisant le contexte international de la fin des années 80, avec notamment l’importance
accordée à la notion de bonne gouvernance des pays en développement, les processus
de démocratisation entamés dans un certain nombre de pays, la redéfinition du rôle de l’état,
la nouvelle perception sur les relations entre l’État et la société civile et l’émergence
d’un nouveau
paradigme
de coopération
au
développement
mettant l’accent
sur la responsabilisation des parties prenantes dans le processus de
développement.
Pour la Commission Européenne, il s’agit de susciter des changements à long terme
des procédures de l’UE en matière de coopération car l’examen des politiques en
matière de stratégie
de
développement
montrait la
nécessité d’impliquer
davantage les acteurs économiques et sociaux en les associant
aux prises de décisions et à la mise en œuvre.
La définition européenne de la coopération décentralisée est beaucoup plus extensive
puisqu’elle considère l’ensemble des acteurs non gouvernementaux. Ainsi l’Union
européenne reconnaît comme acteurs de la coopération décentralisée les pouvoirs
publics locaux mais aussi les organisations non gouvernementales, les coopératives, les
syndicats, les organisations de femmes et de jeunes, les institutions d’enseignement et
de recherche, les PMES…
1.2. Une «autre manière de faire la coopération»
Pour l’Union Européenne, la coopération décentralisée est une nouvelle approche de la
coopération au développement, visant à passer d’une logique de projet à une logique
d’acteurs, impliqués tout au long du cycle de l’intervention et gérant ensemble un processus
de changement durable dans lequel les rôles et responsabilités de chacun sont
clairement définis. La reconnaissance de l’intérêt de la démarche de coopération
décentralisée s’est progressivement affirmée au cours des dernières années, et s’est traduite
aussi par la mise en place en 1992 d’une ligne budgétaire spécifique (B7-6430) visant à
promouvoir cette nouvelle approche par le financement d’actions de mobilisation et
d’information, d’actions d’appui aux capacités institutionnelles des acteurs décentralisés, ainsi
que le financement d’actions pilotes.
C’est un moyen de sortir du système de cooppération avec les Etats et de s’engager vers une
“autre façon de faire la coopération”6. Cette démarche européenne de la
coopération décentralisée repose sur cinq piliers : la participation active et la
”responsabilisation” de l’ensemble des acteurs de la société civile; la recherche
d’une concertation et d’une complémentarité entre différents acteurs; la gestion
décentralisée incluant la délégation de responsabilité de gestion y compris financière à
l’échelon le plus proche des acteurs concernés; l’adoption d’une démarche - processus
qui permet d’inscrire la démarche de coopération décentralisée dans la durée et enfin,
la priorité donnée au renforcement des
capacités et de développement institutionnel.
1.3. Le positionnement institutionnel de la coopération décentralisée
Le besoin d’institutionnalisation de la coopération est d’autant plus nécessaire
puisqu’elle semble être une démarche pertinente et adaptée pour faire face aux
nouveaux enjeux des priorités de la coopération tels que soulignés tout au long du
premier chapitre. Or, dès le départ, la ligne de financement Coopération Décentralisée
– ligne budgétaire B7-6430,
Note d’orientation sur la coopération décentralisée – Commission Européenne – 23 décembre 1999.
Internationale
6
9
spécifique et ouverte à tous les acteurs s’est trouvée intégrée dans un volet d’une ligne plus
importante, à savoir la ligne Cofinancement ONG. Ce positionnement particulier n’a
pas facilité son institutionnalisation mais il a contribué entre autres, à une
situation de marginalisation de la Coopération Décentralisée puisque celle-ci n’avait
plus le rôle transversal au sein de la Commission qu’elle aurait du occuper mais a été
reléguée au statut d’instrument .
1.4. Les objectifs généraux de la coopération décentralisée
La coopération décentralisée représente donc un enjeu et un atout majeurs pour
le renforcement du nouveau partenariat et l’enrichissement du dialogue de l’Union
Européenne avec ses partenaires latino- américains et caribéens. C’est une forme de
coopération qui semble plus adaptée pour développer des actions solides et pérennes dans
le domaine de la dimension
sociale du
développement;
pour
renforcer l’interactionentre
les
acteurs économiques
et
sociaux
du
développement et enfin pour mettre en cohérence les actions entreprises
entre
les
différents niveaux du
développement. L’institutionnalisation
et
l’opérationnalisation de la démarche de coopération décentralisée supposent que les objectifs
à long terme et la portée de la coopération décentralisée soient bien compris.
La coopération décentralisée n’est, en effet, pas un instrument mais une démarche devant faire
partie intégrante des politiques et pratiques de coopération. Elle doit permettre d’appuyer un
processus à long terme visant notamment un développement économique et social durable ; le
soutien et le développement de services viables et pérennes au bénéfice des populations (eau,
santé, services financiers décentralisés,...) ; l’établissement d’un nouveau partage des
responsabilités entre l’État central et les acteurs décentralisés (collectivités locales,
organisations de base, ONG, opérateurs économiques, ....) ; la promotion d’un processus
de concertation et de planification entre les autorités locales et les acteurs socioéconomiques dans un contexte local et territorial ; la lutte contre la pauvreté par une réelle
mobilisation des énergies et ressources des acteurs économiques et sociaux ; le renforcement
de la démocratie et la promotion des droits de l’homme grâce à l’appui apporté au
renforcement et à la diversification de la société civile et des collectivités locales.
1.5. Les résultats escomptés
La coopération décentralisée à l’échelle européenne vise à améliorer l’efficacité, l’évolutivité
et la pérennité de services au bénéfice de la population. Cette démarche consiste dans
la pratique à atteindre les résultats suivants : renforcer la participation des populations
et des organisations de la société civile ; renforcer les capacités d’identification, de
négociation, de décision, d’expérimentation et de réalisation des organisations et
institutions issues de la Société Civile et enfin renforcer les pouvoirs locaux et leurs
capacités de gestion.
Il est aussi attendu de la coopération décentralisée qu’elle puisse faciliter l’introduction d’un
changement dans les pratiques de gestion des actions de développement aux différents
niveaux d’intervention, notamment par l’implication des différentes catégories d’acteurs dans
la formulation de politiques internationales, nationales et locales, ainsi que dans les différentes
phases du cycle de l’intervention; la mise au point de nouveaux modes opératoires adaptés à
ce type de démarche; l’introduction de nouvelles méthode d’analyse ...
Cette démarche de coopération décentralisée implique de fait le transfert vers les
pouvoirs locaux et organisations partenaires de la responsabilité effective de la décision ainsi
que de la gestion des ressources (financières, humaines et techniques) dans le cadre des
actions de
Internationale
10
développement (processus d’appropriation) en vue de changements significatifs dans le
domaine de la lutte contre la pauvreté et le développement des processus de démocratisation.
Elle suppose in fine également d’expérimenter et d’adapter les modalités d’intervention
(financement, procédures,....) permettant d’engager des programmes intégrant cette approche
dans différents contextes. Il s’agit là d’envisager le passage d’une coopération supposée
«centralisée» vers un nouvel environnement d’acteurs divers et organisés
relativement autonomes. Cela souligne l’importance d’identifier et de clarifier les rôles que
les différents acteurs devront jouer dans la coopération décentralisée.
Il est important de souligner par ailleurs, que l’impact des programmes de coopération
décentralisée ne dépend pas du seul effort des acteurs de la société civile. Il est aussi
conditionné par des facteurs externes, du ressort des gouvernements ou des parlements
nationaux, ou d’organismes ou d’accords internationaux, qui doivent faciliter une
compréhension de l’approche et une acceptation de son développement. Car en effet, la
coopération décentralisée n’a pas pour objet fondamental de remettre en cause les prérogatives
des Etats mais au contraire à les aider à mettre en place les processus de
transformation institutionnelle et économique.
Pour conclure cet éclairage sur le point de vue européen sur la notion de coopération
décentralisée, il est indéniable que le potentiel de cette approche novatrice est maintenant au
cœur de la coopération en développement de l’Union Européenne, notamment dans le cadre
de l’accord de Cotonou de 1989 et des différents dispositifs cités supra (ALA, ASIA,
MED…).
Il s’agit d’un immense défi pour l’Union Européenne pour réussir son partenariat stratégique
avec la région ALA/C . La stratégie multi – acteurs, au cœur de ce partenariat , se
devra d’inciter à l’incrémentation de programmes et de projets spécifiques et novateurs.
2.
IDENTIFICATION DES PRINCIPAUX PROGRAMMES EUROPEENS
DE COOPERATION DECENTRALISEE .
Le présent chapitre vise à présenter un état des lieux des différents programmes
de coopération de l’Union Européenne qu’il soit de portée nationale, régionale, sub -régionale
ou bilatérale. Leur identification est de permettre d’apprécier l’offre de coopération de
l’Union Européenne vers l’Amérique Latine et les Caraïbes et de mettre l’accent sur les
programmes spécifiques de coopération décentralisés entre collectivités locales.
Auparavant, il sera fait mention des autres programmes de coopération décentralisés
vers d’autres régions du monde sans que soit explicitement détaillé leur contenu et leurs
modalités d’actions et de financement.
2.1.
Le Fonds Européen de développement – F.E.D.
Dans ce chapitre, l’évocation du FED est plus précisément destiné à faire connaître ce
programme pour la Région Caraïbes qui en dépend directement. Le nouvel accord UE- ACP
du 23 juin 2000 à Cotonou au Bénin, a été conclu pour vingt ans et définit clairement une
perspective qui combine la politique, le commerce et le développement avec cinq
piliers interdépendants: une dimension politique globale; la promotion des approches
participatives ; une concentration sur l'objectif de la réduction de la pauvreté ;
l'établissement d'un nouveau
Internationale
11
cadre de coopération économique et commerciale et une réforme de la coopération financière.
Les principaux éléments de l’Accord financier cherchent avant tout à miser sur la cohérence,
la flexibilité et l’efficacité de l'aide communautaire pour chaque État et région A.C.P., avec
l’exercice de programmation unique par pays ou région, et regroupant les instruments
du Fonds Européen de Développement – F.E.D-.
Les instruments finaciers et de gestion ont été regroupés et rationalisés. La totalité des
ressources disponibles du FED sera gérée par deux instruments : une enveloppe
qui regroupera toutes les aides non remboursables et une enveloppe fournissant des
capitaux à risques et des prêts au secteur privé. L'enveloppe du 9ème FED est de 13.5
milliards d’€ dont
1.3 milliards pour les programmes régionaux).
2.2.
Les Programmes de coopération horizontale
Dès les années 1990, la Commission européenne a initié et lancé des programmes horizontaux
dans différentes zones géographiques. Destinés à des acteurs divers de la société civile
: ONGS, petites et moyennes entreprises, instituts de formation ou collectivités locales,
ces programmes
horizontaux
de coopération utilisent l’approche de coopération
décentralisée et visent en général à soutenir, améliorer, voire promouvoir le développement
urbain durable.
Parmi ces différents programmes, on peut citer les programmes destinés à la
zone méditerranéenne, lancés en 1992 et s’adressant à différents acteurs de la société
civile : MEDS-URBS, pour les collectivités locales; MED-CAMPUS destiné aux universités;
MED- MEDIA, pour les médias et MED-INVEST, destiné aux PMEs. Ces programmes
ont été suspendus en 1995 pour des raisons de dysfonctionnement interne à la
Commission européenne mais ils constituent cependant les premiers exemples de
coopération régionale et de coopération horizontale décentralisée.
Pour l’Europe Centrale, Orientale et les Nouveaux Pays Indépendants – NEI - , différents
programmes horizontaux et de coopération décentralisée ont vu le jour , comme
RECITE, programme de constitution de réseaux entre les régions et villes d'Europe pour
favoriser les échanges d’expériences entre les acteurs locaux de régions différentes.
ECOS-OUVERTURE est un programme européen de coopération trans-régional entre les pays
de l'Europe communautaire et de l'Europe Centrale en vue de promouvoir les processus
de décentralisation par la formation et le développement des connaissances au niveau
régional et local pour atteindre les objectifs de développement économique et social pour les
régions les moins favorisées des deux zones géographiques.
Lancé en 1991, LODE (acronyme de LOcal DEmocracy) est un programme de
coopération spécialisé qui vise
le développement
et le fonctionnement des
collectivités locales et régionales dans les pays d'Europe centrale et orientale.
CITY TWINNING, un des volets du programme communautaire TACIS soutient le transfert de
savoir-faire des collectivités territoriales de l'Union européenne vers les collectivités locales
des NEI, afin d'y assurer une gestion démocratique et efficace à l'échelon local ou régional.
Internationale
12
En Asie, différents programmes ont été lancés comme ASIA INVEST, pour favoriser la
coopération économique entre entreprises européennes et asiatiques; MUNICIPAL
ENVIRONMENT COOPERATION PROGRAMME, un programme de coopération à
l’environnement entre municipalités d’Europe et d’Asie et enfin ASIA –URBS, programme de
coopération décentralisée qui vise à améliorer la connaissance et la compréhension mutuelle
de l'Asie et de l'Europe par des projets de développement urbain réalisés conjointement par les
collectivités locales asiatiques et européennes.
En ce qui concerne la Région Amérique Latine, plusieurs programmes de coopération
horizontale ont vu le jour . On peut rappeler le programme AL-INVEST, plus particulièrement
destinés aux petites et moyennes entreprises des deux régions pour renforcer leurs
alliance sstratégiques et le développement de partenariats.
Les programmes ALFA et ALBAN sont plus spécifiquement destinés aux
institutions universitaires et aux étudiants des deux régions.
ATLAS est un programme destiné à renforcer les relations et les liens directs entre les
chambres de commerce des deux régions.
Le programme ALURE de coopération énergétique entre l’Union Européenne et l’Amérique
Latine s’inscrivait dans les priorités d’une coopération économique d’intérêt mutuel. Le
programme a été clôturé en 2003.
URB- AL7 a été lancé en 1995 et a pour ambition majeure de renforcer la
coopération décentralisée, directe et durable entre collectivités locales de l’UE et de l’AL y
compris Cuba, en y intégrant par la même occasion d’autres acteurs de la société civile.
@LIS8 – Alliance pour la Société de l’Information est le dernier-né des programmes
horizontaux destiné à faciliter l’intégration des pays d’Amérique latine à une société de
l’information globale et à promouvoir le dialogue entre tous les acteurs et utilisateurs
de la société de l’information.
Ces programmes horizontaux montrent d’emblée pour quels groupes cibles ils ont été créés si
on fait exception du programme @lis et ils montrent également, quelque soit la région
identifiée, que les thèmes de travail sont semblables ou se retrouvent par transversalité
au niveau des différents programmes considérés.
Le programme horizontal est une nouvelle modalité, un nouveau mode de « faire » au niveau
de la coopération économique régionale car il inclut directement les diversités des pays d’une
zone géographique concernée. Il tient compte de la pluralité des acteurs en les
considérant comme élément indispensable à l’élaboration d’un partenariat durable. Enfin, il
a pour objet principal, sur une base de partage de valeurs communes, de contribuer à
implanter et à développer une nouvelle vision de la coopération régionale.
7
8
http://www.europa.eu.int/comm/europeaid/projects/urbal/program/guide_mep_fr.pdf
http://www.europa.eu.int/comm/europeaid/projects/alis/plaquette_alis_fr.pdf
Internationale
13
Il est par contre regrettable qu’il n’existe pas de véritable synergie et que n’ait pas
été instauré un outil de communication entre ces différents programmes. En effet, certains de
ces programmes géographiques s’adressent aux même groupes cibles, comme par
exemple les collectivités locales (ASIA-URBS et URB-AL). Même si les réalités
géographiques sont hétérogène et différentes, ces programmes, qui ont en commun les
mêmes cibles et réalisent des actions similaires, gagneraient à échanger sur leurs modalités
de gestion et leurs modes et savoir-faire, leurs atouts et leurs faiblesse….
3.
LES AUTRES PROGRAMMES IDENTIFIES POUR LA REGION AL/C
Ce paragraphe identifie et donne des informations succinctes sur les autres
programmes communautaires existants en dehors des programmes dits régionaux et
décrits ci-dessus. Il n’est pas exhaustif et ambitionne seulement de signaler l’existence de
ces programmes.
3.1.
La coopération bilatérale et les autres lignes régionales de
financements communautaire
La coopération dite bilatérale est celle qui unit l’Union Européenne avec l’un des 17
pays d’Amérique Latine. Au niveau régional Amérique latine, il est important de souligner
que la majorité des actions se déroule dans le cadre des « programmes régionaux » destinés à
fournir une assistance de type horizontal, tels que les programmes déjà décrits supra.
Coopération bilatérale et coopération dite régionale sont définies et gérées par
deux instruments financiers qui sont l’aide programmable, définie par la Commission et le
pays bénéficiaire. Elle est mise en œuvre au moyen de conventions de financement
entre institutions officielles (Commission d’une part, autorités nationales ou locales d’autre
part) et des contrats de subventions avec d'autres organismes de droit public ou privé.
L’aide non programmable est celle octroyée suite à des appels à propositions, en
principe annuels, et qui ne concernent pas uniquement la région Amérique latine. Elle
est mise en œuvre au moyen de contrats de subvention avec des acteurs de la société
civile (généralement, les organisations non gouvernementales).
On comprend donc qu’il puisse être difficile dans le cadre de ce travail de donner
avec précisions l’ensemble de ces programmes et projets qui relèvent non seulement de
lignes budgétaires différentes mais aussi de logique de programmation différentes.
Cependant, il existe une réelle complémentarité entre les programmes dits horizontaux
et certains
programmes
de
coopération bilatérale notamment
dans
les
domaines
du développement
social,
de
l’appui
institutionnel, de l’environnement…puisque ce sont aussi des domaines considérés à la
fois comme prioritaires et qui bénéficient également à des collectivités locales. En plus
de cette complémentarité, il apparaît que ces deux formes de
Internationale
14
coopération gagneraient à davantage de cohérence et de synergie puisque les
collectivités locales y sont à la fois des acteurs et des bénéficiaires .
3.2. La ligne budgétaire Coopération Décentralisée – B7-6430
Cette ligne budgétaire existe depuis 1992 et en même temps que le lancement des premiers
programmes horizontaux si on doit faire un rapide parallèle. L’approche de développement du
type de coopération décentralisée a été soulignée dans la quatrième convention ACP-CE, dans
le règlement (CEE) n°443/92 du Conseil du 25 février 1992. La ligne budgétaire B76430 apporte une contribution importante à la réalisation des objectifs de la
politique de coopération de la Communauté mais il faut souligner que sa création
s’inscrit dans un contexte historique de coopération décentralisée plus ancien9 et s’est
inspirée de différentes
sources remontant aux années 1970/1980 : l’intérêt pour les micro – projets ;l’importance des
ONG s; la montée de la société civile ; les politiques d’ajustement structurel et les crises des
Etats ; l’explosion urbaine et l’émergence des collectivités locales…
Il est intéressant à ce titre de noter, qu’à la même époque en France, est promulguée la Loi
d’orientation 92-125 et qui vient jeter les premières bases juridiques de la coopération
décentralisée, en reconnaissant de manière légale, formelle et institutionnelle, les relations des
collectivités territoriales françaises et de leurs groupements avec leurs homologues étrangers.
Tous les acteurs de la coopération décentralisée de la Communauté Européenne ou des PED
sont éligibles à cette ligne budgétaire, comme les pouvoirs locaux, les organisations
non gouvernementales, les groupements professionnels et groupes d’initiatives
locaux, les coopératives, les syndicats, les organisations de femmes ou de jeunes, les
institutions d’enseignement et de recherche, les églises et toutes les associations non
gouvernementales susceptibles d’apporter leur contribution au développement.
été de
Voir les documents suivants : «Coopération décentralisée : une approche européenne nouvelle au service
du développement participatif. Etude méthodologique, COTA, 1996 ; «Coopération décentralisée dans la
Convention de Lomé. Guide pour les ONG s et les acteurs du développement dans les pays ACP,
CLONG
1994…
9
Internationale
15
l’approfondissement des relations
entre l’A
CHAPITRE III
ANALYSE DE L’OFFRE DE COOPERATION DECENTRALISEE
DE L’UNION EUROPEENNE
Dès les années 1990, il faut noter l’importance de l’appui communautaire vers la
région Amérique Latine notamment à travers le développement de la coopération
régionale. L’approche coopération régionale met en évidence la pertinence et le haut
degré de valeur ajoutée de cette forme de coopération si on se réfère à l’intensification de la
coopération inter- étatique, inter-institutionnelle et inter- opérateurs privés et publics.
L’appui européen à l’intégration régionale entre les pays d’Amérique Latine représente près
de 35% des fonds engagés dans la Coopération Financière et Technique avec cette
région. Pour mémoire, certains accords de coopération régionale sont déjà en vigueur depuis
plus de
10 ans (Pacte Andin; Amérique Centrale), et d’autres sont plus récents (Groupe de
Rio; Mercosur). Les projets financés dans le cadre de ces accords concernent plusieurs
secteurs et la typologie des projets récents montrent des projets de taille plus réduite qu’avant,
et destinés plus au renforcement institutionnel et à l’organisation des secteurs, qu’au
financement direct des investissements.
L’analyse de l’offre de coopération communautaire pour la Région Amérique Latine se fera
essentiellement à travers l’analyse des programmes horizontaux et plus particulièrement
à travers le programme de coopération horizontale URB - AL, plus spécifiquement à
destination des collectivités locales dans le domaine du développement urbain.
Il est cependant indispensable d’évoquer même brièvement l’offre de coopération
intitulée LIGNE
BUDGETAIRE
B7-6430, également
appelée ligne
budgétaire
de
coopération décentralisée. Même si elle n’est pas
spécifiquement destinée aux collectivités locales, elle répond à la conception européenne
de coopération décentralisée c’est à dire destinée à différents types d’acteurs de la société
civile et représente néanmoins un instrument financier existant et qui a servi à des
collectivités des deux régions.
Il paraît pertinent que pour mieux appréhender la réalité de la Coopération
décentralisée européenne, et pour mieux mettre en perspective son devenir avec les
priorités de l’Union Européenne pour la zone AL/C, il semble important d’analyser
l’apport de la coopération décentralisée depuis son sa tentative d’«institutionnalisation»
par la création de la ligne budgétaire B7-6430 jusqu’ à l’introduction de son
concept dans les programmes dits horizontaux . Le balayage et l’analyse de ce paysage
« historique, politique, institutionnel » devrait nous permettre de mettre en exergue si la
coopération décentralisée représente encore l’idée communément admise d’être un
instrument considéré comme efficace et si elle peut contribuer à mettre en œuvre
l’approche d’une «coopération autrement».
1.
La Ligne Budgétaire B7-6430
Dès les années 1980, la Commission Européenne, à travers Lomé IV, a souhaité soutenir le
développement par le bas à travers la participation des organisations à la base,
les coopératives, les organisations communautaires et les ONG s des pays ACP en
collaboration avec les partenaires des pays d’Europe. Il faut voir ici les intentions très
louables d’établir des
Internationale
16
« partenariats » avec une variété d’acteurs de la société civile en offrant ainsi à la coopération
décentralisée, modèle européen, le terrain de sa mise en œuvre puisqu’il s’agissait déjà
d’associer ces acteurs identifiés tant à la discussion des priorités qu’à la mise en
œuvre d’actions de développement.
Cependant, il convient de remarquer que comme il s’agissait avant tout d’une manière
différente de concevoir l’aide au développement et non d’un type précis de projet ou
de programme, il n’avait pas été envisagé à l ‘époque la création d’un instrument
financier spécifique. Car le raisonnement était le suivant : la coopération décentralisée
pouvant
être
appliquée dans de nombreux types d‘interventions, elle ne devait en aucun cas être enfermée
dans un instrument ou une procédure. A l’époque, le dispositif financier était celui du FED et
donc toute décision d’allocation des moyens financiers devait être prise de concert avec
le pays bénéficiaire.
En 1992, avec la création spécifique de la ligne budgétaire B7-6430, c’est donc la
création d’un outil financier spécifique qui va donner les moyens de mettre en œuvre la CD.
Avec la concomitance de la promulgation de la Loi 92-125 française, ce sont
d’abord les collectivités locales et surtout celles du Nord qui vont bénéficier des
financements de la CD. Plus tard, l’insertion de la CD au niveau de la ligne budgétaire de
financement des ONGS a poussé ces dernières à s’approprier cette nouvelle forme de
coopération et à considérer la ligne de la coopération décentralisée comme exclusivement
destinée aux actions des ONGS.
A l’horizon des années 1995-1999, la CD n’est plus cantonnée aux pays ACP mais élargie aux
pays et territoires d’Outre- Mer, d’Amérique Latine, d’Asie et de Méditerranée.
Plusieurs initiatives contribuent à valoriser cette nouvelle approche de la coopération : les
programmes indicatif nationaux – PIN y font référence et les premiers programmes de CD
sont lancés par le FED.
Malgré ces tentatives de valorisation et de promotion, dix ans plus tard, la CD est
encore considérée comme un concept flou et manquant de moyens intrinsèques
opérationnels. C’est en effet l’avis de plusieurs rapports officiels ou indépendant faisant état
d’une avancée limitée mais souvent d’un ensemble peu cohérent de réalisations
matérielles isolées, sans véritable démarche participative, ni de renforcement des capacités
des bénéficiaires, ni de dynamiques de développement local. Pour certains évaluateurs, la
CD prend des formes de programmes classiques avec une certaine dose de
planification participative, parfois un volet de renforcement institutionnel des acteurs
locaux ou un recours aux ONG mais ces initiatives demeurent néanmoins des
programmes descendants avec une participation encadrée et limitée . Pour d’autres
évaluateurs, parfois les programmes de CD sont très novateurs mais en nombre trop
limités.
Quelques résultats et leur analyse
Ce paragraphe se fonde sur l’étude d’évaluation menée en septembre 200010. Dans leur
évaluation statistique, les auteurs analysent la ligne B7-6430 tant en terme d’évolution
budgétaire qu’en terme de projets menés et réalisés. Durant quatre années, depuis sa création
en 1992, la ligne B7-6430 a dépassé la dotation de 4 millions d’€ ; depuis 1998, le
budget annuel décroît, régression qui s’est accentuée en 2000 passant à 3 millions d’€.
Concernant les projets, 151 ont été engagés. Dans la répartition des financements alloués, il
faut souligner que l’Afrique et l’Amérique Latine sont incontestablement les plus grands
bénéficiaires tant en
Evaluation de la ligne budgétaire coopération décentralisée ; rapport final. G de CROMBUGGHE et M
LEVY, septembre 2000 pour le compte de la Commission Européenne et réalisée par le
Consortium COTA/AEDES/GRET/IIED.
10
Internationale
17
nombre de projets qu’en volume de financement : 63 projets en Afrique (42%) pour 35
en Amérique Latine (23%). L’Asie paraît peu touchée en comparaison des
populations concernées.
Pour l’Amérique Latine, on peut relever l’Uruguay (5 projets), le Chili (3 projets), le Costa
Rica (3 projets), le Brésil (1 projet), la Bolivie (1 projet), la Colombie (1 projet), le Pérou (1
projet). Pour les pays des Caraïbes, on relève la République Dominicaine (2 projets),
la Barbade (1 projet), Haïti (1 projet),St Vincent (1 projet). Mais il n’est pas indiqué
précisément quelles sont les familles d’acteurs qui sont bénéficiaires et notamment
la part allouée
aux collectivités locales.
Quelques conclusions
A la lecture des divers rapports et études d’évaluation, il semble que beaucoup de
moyens semblent avoir été consacrés à une clarification du concept de CD plutôt qu’à
de réelles expérimentations qui auraient contribué à renforcer son caractère opérationnel.
Malgré cette donnée, il faut considérer un cas précis comme celui de l’Uruguay en Amérique
Latine qui fait figure d’exception dans ce panorama plus que mitigé. En effet, 8 des 9 projets
financés par la ligne CD (5 projets nationaux et 4 projets régionaux) ont été réalisés
par 6 organisations locales -dont la municipalité de Montevideo - sans l’intermédiaire
d’ONG du Nord. Deux éléments sont à considérer dans ce cas: plusieurs ONG locales
ainsi que la municipalité étaient proches de la philosophie d’intervention de la CD et
désireuses de travailler dans ce sens, d’une part et, les ONG internationales avaient
quitté le pays considérant celui-ci désormais trop riche selon leurs standards de coopération
d’autre part.
En règle générale, on peut dire que les projets sélectionnés étaient pertinents par rapport à la
philosophie d’intervention de la CD, même si tous les principes de la CD n’étaient pas inclus
dans tous les projets sélectionnés. De même, il est important de noter une certaine cohérence
avec la politique de décentralisation du gouvernement, dans les pays où se
déroule effectivement, un processus de politique de décentralisation. C’est ainsi que les
projets demeurent cohérents soit avec une politique nationale volontaire de décentralisation,
soit avec le concours d’acteurs décentralisés publics et privés. Des projets financés par la
ligne CD ont été pertinents par rapport à la politique de décentralisation existante
dans le pays d’intervention puisqu’ils ont permis de soutenir les pouvoirs locaux et les
élus locaux, les acteurs de la société civile et les dynamiques locales existantes.
En Uruguay, on peut considérer que la ligne budgétaire a eu un apport significatif en
permettant la consolidation des expériences de collaboration entre acteurs publics
locaux
(municipalités et institutions étatiques) et la société civile, ce qui a probablement
contribué aussi à la rendre plus opérationnelle dans ce cas précis.
La CD a été considérée par la CE comme un catalyseur et un levier permettant de favoriser la
diffusion de la coopération décentralisée dans les pays d’intervention et les programmes
officiels de la CE. En réalité, dans les évaluations successives de la ligne B7-6430, il
ne semble pas que cet objectif ait été atteint, la plupart des projets demeurant des
réalisations isolées, non reliées entre elles au niveau du pays ou de la région.
Les projets ont certes une cohérence avec le concept de la CD mais ils ne s’inscrivent pas dans
une stratégie d’intervention bien définie, ni adaptée à l’environnement socio- politique
des pays où les projets sont mis en œuvre. C’est ainsi que des projets ont été interrompus à
la fin du premier financement sans avoir de recours à d’autres instruments financiers de
la CE,
Internationale
18
généralement pour des raisons politiques, ce qui peut laisser supposer qu’il n’y ait pas eu de
stratégie de pérennité pour contribuer au succès à long terme des actions entreprises.
Ceci est également vrai pour d’autres types d’intervention (URB-AL) et il devient donc
nécessaire que les programmes proposés soient à même de sécuriser la continuité des
réalisations entreprises sous peine de se décrédibiliser eux-mêmes .
Considérée comme pilote, innovatrice et expérimentale, il convient de souligner que la ligne
budgétaire pour être efficace doit avant tout se dédier à la promotion de la démarche
de coopération décentralisée. Or celle –ci n’a pas été atteinte, très probablement par manque
de stratégie adaptée à chaque pays et sûrement par manque d’implication et de moyens au
iveau interne communautaire. Dans une certaine mesure, l’Unité en charge de sa gestion a
réussi à favoriser la pénétration des orientations de la CD dans d’autres instruments
financiers de l’U.E., mais elle n’a pas réellement développé une stratégie d’insertion de la
démarche, ce qui en a limité ses possibilités de promotion et d’expansion.
La question est de savoir s’il ne faut pas renforcer la démarche de la coopération décentralisée
sur le cœur de son action à savoir la collaboration instituée entre pouvoirs publics et acteurs
de la société civile ? L’avantage d’une telle démarche contribuerait à renforcer les
projets, programmes et actions qui concourent à cet objectif. Par contre, elle amènerait
l’Union Européenne
à
s’impliquer davantage notamment dans
les
politiques
d’appui
à
la décentralisation et notamment si elle souhaite
appuyer l’institutionnalisation de la démarche de coopération décentralisée.
En effet, au vu des nouvelles orientations politiques de l’UE, il semble bien que la démarche
de coopération décentralisée arrive à un «tournant» : les enjeux actuels de sa mise en pratique
mais à plus large échelle, doit dépasser la taille d’une ligne budgétaire. Il en va de la
crédibilité et de l’efficacité de la coopération décentralisée au niveau européen car sa pratique
à plus grande échelle va dépendre des autres instruments financiers existants…
2.
L’ analyse de l’offre de coopération à travers les programmes horizontaux
L’analyse de l’offre de coopération communautaire se fera par le biais des programmes
horizontaux et il sera explicitement et souvent fait référence au programme URB - AL.
Il s’agit dans ce paragraphe de mettre en exergue brièvement les forces et
faiblesses de ces programmes pour ensuite
proposer des pistes d’orientation et de développement de programmes régionaux et
horizontaux.
En Amérique Latine il existe une vériable demande de coopération régionale et de régionalité,
qui génère plusieurs schémas d’intégration régionale et sous-régionale, comme la participation
des acteurs de la société civile, en particulier les chefs d’entreprises; la recherche de la
compétitivité internationale; le développement du compromis démocratique; et une sensibilité
accrue aux nécessités sociales.
Il faut rappeler que les programmes de coopération décentralisés horizontaux pour l’Amérique
Latine ont été lancés en 1992, avec la conviction pour l’Europe de la nécessité de renforcer ses
liens avec cette région, du fait de relations historiques, culturelles et économiques devant plus
largement se définir dans un cadre de dialogue politique et de partenariat actif. Ces
programmes horizontaux correspondent donc à une politique prioritaire de
la
Commission,
Internationale
19
dans l’optique non négligeable d’y inclure un aspect de coopération régionale
multilatérale avec la participation de la société civile.
Ces programmes ont visé la création de réseaux de coopération avec l’objectif d’encourager
les échanges d’expériences, d’expertise et de bonnes pratiques avec différents
acteurs
(autorités locales, organisations de la société civile, universités, petites et
moyennes entreprises, ONG…) dans des secteurs divers (gestion urbaine, éducation
supérieure, développement
et
promotion
économiques,
développement énergétique,
société
de l’information…).
Ces programmes ont été créés pour répondre à la faiblesse des instruments financiers de
la coopération bilatérale européenne existants voire à leur inadéquation. Ils avaient aussi
pour ambition de mieux véhiculer et de faire avancer le concept de coopération
multilatérale régionale avec et pour les partenaires impliqués. Ils semblent avoir été conçus
pour contourner ces difficultés existantes en développant un nouvel instrument pour faciliter.
Les Programmes ci-dessus identifiés visaient à renforcer des liens directs et durables
entre partenaires des deux régions regroupés en réseaux (collectivités locales, universités,
société civile, autres acteurs non organisés et organisés…) ; à créer un espace et
un champ d’expérimentation pour faire face aux défis et aux problèmes nombreux et variés
que peut être la gestion d’une collectivité ; à créer les conditions nécessaires aux échanges et
aux partages des connaissances dans un contexte de formation universitaire de haut niveau ;
à appuyer le développement économique dans les deux régions en apportant une
attention soutenue à la promotion des PME/PMI ; à répondre à l’organisation de l’offre et
de la demande en matière d’énergie ; à répondre au formidable défi de l’accès à la société de
l’information pour tous …
Ainsi, les programmes horizontaux semblent-ils constituer une nouvelle modalité de
travail dans la coopération économique, régionale et s’adaptant parfaitement à la diversité des
réalités en Amérique Latine :
 La force et l’originalité des Programmes, c’est d’abord leur conception sous formes de
réseaux, qui affichent ainsi la volonté de se confronter aux problématiques de
la société contemporaine (gestion urbaine, excellence et mobilité en matière
de formation universitaire, promotion du développement économique) .
 C’est l’accès et la participation de tous les acteurs (politiques et de la société civile)
pour leur permettre de chercher et de trouver ensemble des solutions à leurs
problématiques communes (souplesse et flexibilité dans les actions réalisées) et
ce, dans des cadres de fonctionnement différents (universités, collectivités,
groupes organisés de la société civile, ).
 C’est le caractère pluriannuel des programmes et leur visibilité régionale et par
là- même communautaire.
Ces principales caractéristiques soulignent la différence des programmes horizontaux des
modalités plus traditionnelles de la coopération économique classique.
Les Programmes ont été lancés sous forme de phase pilote et ont présenté les points
de faiblesse suivants :
 l’analyse du contexte des secteurs d’intervention et des problèmes à résoudre ;
 la formulation des objectifs généraux et spécifiques des programmes ;
 l’identification des bénéficiaires directs et leurs besoins ;
 la définition des résultats attendus et des indicateurs de mesure ;
Internationale
20
 le ciblage des thèmes d’intervention et l’équilibre nécessaire entre réseaux de portée
générale et réseaux spécifiques ;
 la nature des bénéfices entre acteurs européens et latino- américains et la
synergie entre les programmes.
On peut considérer que ces faiblesses ont eu des conséquences, au moins au cours de la 1ère
année de lancement des programmes, comme la difficulté pour les participants de
formuler leurs projets ; l’insuffisante qualité de certains projets où étaient difficilement
perçus le bénéfice final et les moyens concrets de leur réalisation ; dans beaucoup de cas, le
désintérêt des acteurs européens à cause de la nature imprécise des bénéfices attendus de la
coopération décentralisée …
Ces difficultés, faiblesses et manquements peuvent aussi s’expliquer par des
programmes lancés ex nihilo en 1992 sur la base d’une nouvelle philosophie de coopération
décentralisée et multilatérale. De même, le temps imparti par la Commission pour créer
et lancer ces nouveaux programmes et mettre en place leur financement a été très court.
Les évaluations des phases pilotes ont servi comme outils pour appuyer la réorientation des
programmes et la Commission a mis à profit les leçons apprises pour lancer ce que
l’on pourrait qualifier de phases de consolidation. Ceci a permis de reformuler les
objectifs généraux et spécifiques ; de mieux identifier les bénéficiaires directs des projets ;
de prendre en compte les intérêts des bénéficiaires européens ; de mieux cibler les thèmes
d’intervention ; de limiter ou de réduire le nombre de partenaires dans les projets ; de mieux
préciser la nature des résultats attendus et de leurs indicateurs et enfin d’améliorer le système
d’évaluation…
Cependant, la synergie entre les programmes horizontaux est peu perceptible car il ne semble
pas qu’il y ait eu une vraie relation d’échange, de partage et d’analyse des résultats de chaque
programme, chacun ayant été longtemps cantonné dans son propre univers (éducation,
énergie, gestion urbaine, promotion et développement économique…), même si les
responsables et animateurs de ces différents programmes se rencontraient par ailleurs.
La synergie entre les programmes qui aurait du conduire à leur auto-promotion et leur
valorisation n’a jamais fait l’objet d’un travail de fond, ce qui peut expliquer, en partie, que
certains de ces programmes aient été plus ou mieux valorisés que d’autres. La faiblesse des
politiques de communication de ces programmes voir l’absence de communication pour
certains n’ont pas aidé à les ancrer dans une véritable démarche d’innovation au sein de
la Commission Européenne.
En termes de systèmes de management, il faut noter que les dysfonctionnements ont concerné
principalement l’excessif recours aux contrats privés ; l’éligibilité des conditions de
sous- contraction ; les conflits d’intérêts… Au niveau des réseaux, le non respect du
management et des clauses de contrôle ; les partenaires qui faillissent dans leurs
participations financières et le financement de dépenses inéligibles sont aussi quelques
uns des dysfonctionnement majoritairement répertoriés.
Pour les programmes horizontaux ALA, il semble indéniable qu’après des mises en
routes relativement lentes, le changement de gestion des programmes passant d’une gestion
souple et flexible dans le cadre de Bureaux d’Assistance Technique à une gestion
centralisée au sein d’un Office de Coordination unique - AIDCO, la relative faiblesse
numérique des personnels chargés de gérer ces programmes, les changements de
responsables successifs et la
Internationale
21
réorganisation générale de l’ensemble de la gestion de ces programmes n’ont pas contribué à
une assise solide au sein de la Commission Européenne.
Ces différents changements n’ont pas suffisamment sécurisé ni rassuré les entités partenaires,
notamment les collectivités locales, celles-ci s’interrogeant fréquemment sur le devenir de tels
programmes malgré leur enthousiasme et leur ténacité à contribuer à leur enracinement et à
leur institutionnalisation, car répondant précisément à des besoins identifiés et à des modalités
d’intervention leur apportant souplesse, flexibilité et cohérence par rapports à
leur environnement institutionnel local immédiat.
Il n’en demeure pas moins que pour contribuer au succès à long terme de ce type de
programmes, il est essentiel que les moyens, les ressources adéquates, les modes de gestion et
les modalités de leur évaluation et de leur promotion soient mis en œuvre, dans un esprit de
capitalisation des bénéfices induits et acquis.
Il serait indispensable de créer à très court terme un outil de synthèse et d’exploitation des
résultats de ces programmes notamment sur le plan institutionnel afin de lui donner
une légitimité en tant qu’instrument de gestion et de monitoring des programmes
horizontaux de coopération décentralisée. On pourrait supposer que cet outil aurait comme
fonction première de mettre à jour les informations
pertinentes sur les programmes
(données de bases ; évaluations quantitatives et qualitatives mettant en exergue les
forces et faiblesses des programmes). Il pourrait aussi être l’outil fondamental pour
informer et communiquer sur cette nouvelle pratique de coopération, l’objectif recherché
étant la démultiplication et la diffusion externes des résultats mais aussi au niveau
interne communautaire pour mieux valoriser ces programmes. Cet outil pourrait également
contribuer à organiser des séminaires de travail entre responsables de programmes et
bénéficiaires directs qui pourraient, en capitalisant les savoirs, les expériences, en faire un
véritable instrument pour le lancement de nouvelles générations de programmes.
Il ne semble pas indispensable que cet instrument soit conçu comme une structure, ce
qui pourrait nuire à son efficacité mais plutôt comme un instrument de gestion souple et
flexible utilisant au mieux l’ensemble des potentialités des nouvelles technologies de
l’information.
Ce type d’instrument pourrait être étendu aux autres programmes horizontaux des
autres zones géographiques en se donnant pour finalité d’être un outil au service des
décisionnaires communautaires.
Une analyse spécifique du Programme URB – AL
A travers l’analyse du Programme URB –AL et de ses résultats, l’accent sera
plus particulièrement mis sur les recommandations qui visent à poursuivre l’effort de la
mise en œuvre pour ce type de programme.
Neuf ans après son lancement et après sept ans de fonctionnement, la
Commission Européenne continue de financer cinq nouveaux réseaux de la phase II. Dans
son ensemble, le Programme compte plus de mille collectivités territoriales des deux
régions
au sein des
treize réseaux thématiques et plus de cent projets communs. L’ensemble de ces
activités représente un coût proche des 30 millions d’€ dont 20 millions
correspondent à des subventions directes de la Commission Européenne aux collectivités
territoriales.
Internationale
22
Les premières évaluations11 du Programme montrent toutes un intérêt spécifique pour
un programme considéré comme original et novateur, et par ailleurs cohérent avec les
politiques de la Commission Européenne. Elles démontrent aussi l’intérêt des
collectivités locales à collaborer entre elles et à prendre part, aux côtés de la
Commission Européenne, à cette nouvelle forme de coopération décentralisée multilatérale.
Entre le lancement officiel du premier réseau URB –AL les 10&11 novembre 1997 à Santiago
du Chili et celui de Porto Alegre en janvier 2004, le Programme présente un panel d’activités
à des stades différents de leur réalisation ; chacun des treize réseaux a connu ou connaît
sa propre progression sans tenir compte de l’avancement des autres réseaux ; il n’apparaît pas
de logique temporelle, chacun se développant à son propre rythme et dans les limites fixées
par la Commission Européenne. Même si les réseaux et les projets ont une courte vie
(moyenne 3-4 ans), les activités des réseaux mises bout à bout concourent à la continuité et à
l’évolution du programme depuis déjà une dizaine d’années.
C’est ainsi qu’il est permis d’avancer que le Programme URB –AL a facilité et permis aux
collectivités des deux régions de s’impliquer plus avant dans la coopération décentralisée en
leur offrant un cadre d’intervention suffisamment souple, comparé à d’autres instruments de
coopération existants.
Le bilan de la phase I – réseaux 1 à 8 – reflète la pertinence du Programme tant en termes de
réalités concrètes des phénomènes urbains en Amérique Latine, de problématiques
correspondant aux défis posés par les processus d’urbanisation des deux régions, de réponses
(réalisation de projets répondant aux complexités et diversités de la gestion urbaine),
qu’en termes de durabilité (continuité du Réseau 6 piloté par la ville de Malaga sur fond
propre de la municipalité) et de pérennité ( continuité de plusieurs réseaux sous forme de
projets B).
Entre la pluralité et la diversité des projets communs de type A en cours ou déjà achevés, et
l’apparition des projets B, il semble bien que la pérennisation des activités du Programme est
en bonne voie. En effet, la nouvelle formulation de projets de type B – qui a
notamment permis à l’ensemble des réseaux ayant terminé leurs activités (réseau 2 jusqu’au
réseau 8), de poursuivre leurs actions malgré leur clôture, est encore un témoignage de
la volonté de pérenniser l’action du Programme URB- AL.
Le Programme URB- AL semble ainsi répondre à l’objectif général qui avait été fixé :
accompagner les collectivités locales à définir leur place sur la scène internationale (présence
de nombreuses collectivités petites et moyennes au sein des réseaux) et les mener vers
une nouvelle forme d’apprentissage de la coopération décentralisée régionale et
multilatérale. En effet, grâce au Programme URB –AL, de nombreuses collectivités ont
étendu et diversifié leurs réseaux de relations aussi bien au niveau national, régional
qu’international , car celui – ci leur a permis de se mobiliser autour de thématiques, de
réflexions et de projets communs
(illustré par le nombre et la qualité des projets communs). Pour les collectivités d’une
manière générale, URB –AL a servi à consolider leurs compétences sur la mise en place de
projets de développement local ; à s’ouvrir vers l’extérieur et pour certaines à renforcer leur
médiatisation à l’échelle mondiale.
Sur le plan interne, URB –AL a permis à l’ensemble des collectivités impliquées de réaliser
une avancée institutionnelle. En dehors de l’aspect promotionnel, le Programme a permis aux
collectivités de se rencontrer, ce qui a eu pour conséquence de mettre les autorités locales et la
société civile ensemble pour réfléchir aux problématiques de la gestion urbaine.
Notamment celles réalisées par la commission elle-même, celle des Bureaux de Coordination mises à
disposition dans les Lettres d’Information du Programme URB-AL.
11
Internationale
23
Sur le plan externe, la Commission Européenne a permis, aux collectivités, à travers URB –
AL, d’élargir leur champ d’action à l’international. Elles ont ainsi progressé sur le chemin de
la coopération décentralisée et ont trouvé un espace qui leur permette de gérer des
liens d’amitié, de collaboration administrative, politique et technique. Pour beaucoup
de ces collectivités, il s’est agit de dépasser parfois le cadre étroit d’un jumelage
traditionnel pour aller vers la consolidation de liens directs, qui se veulent durables.
Cependant, il est nécessaire de souligner que les impacts du programme ne sont pas
aussi importants pour toutes les collectivités locales, chacune d’entre elle ayant participé de
manière différente et chacune ayant ses propres attentes. Les évaluations montrent qu’au
regard de la multitude de projets , de la participation active de certaines
collectivités
et des résultats obtenus, le bilan global demeure positif car les activités du Programme
ont montré leur pertinence.
En analysant le programme URB- AL, au vu de ses résultats consolidés, il est permis
d’avancer que c’est un programme :
 pertinent, par rapport à la politique de l’UE vis à vis de l’Amérique latine car URB –AL
est bien adapté aux différentes réalités de la région ; par rapport aux principes de
la Déclaration de Rio de 1999 où on trouve une correspondance assez précise entre
certain thèmes prioritaires de Rio et des réseaux URB-AL ; par rapport à la
réalité de l’urbanisation en Amérique latine et des politiques urbaines de la CE et enfin
par rapport à l’exigence de décentralisation. URB-AL correspond bien à la philosophie
de prise en compte des acteurs locaux ; d’ailleurs, la reconduction du programme
montre que les résultats déjà acquis présentent un réel intérêt pour la Commission
Européenne ;
 efficace car les résultats sont satisfaisants si on considère un démarrage lent et une
dimension nouvelle au vu de ses modalités d’application et des cibles visées. Il répond à
aux objectifs initiaux assignés, au vu du nombre de liens développés entre
les collectivités et la consolidation de ces liens à travers autant de projets communs
réalisés, en cours et à venir ;
 efficient car le nombre d’acteurs et d’activités y compris le financement de projets B est
largement acceptable dans le cadre du budget actuel et qu’au vu de la reconduction des
projets A en projet B, ceci témoigne à la fois de la vitalité et des potentialités à venir ;
 visible car l’intérêt croissant des collectivités le démontre mais aussi les actions
des bureaux de coordination, des acteurs associés et de la propre promotion interne
de la Commission malgré le peu de budget alloué à la communication ;
 ayant de l’impact, aussi bien au niveau local, régional, national et international.
Les régions resserrent leurs liens politiques et économiques et bénéficient de l’essor
et de l’image de leur collectivité au niveau international ; de même, les collectivités
acquièrent une nouvelle image à l’international tout en renforçant leur influence à
l’extérieur et en améliorant leurs capacités structurelles et institutionnelles à
l’intérieur. Le programme
Internationale
24
lui-même s’en trouve conforté auprès des autres institutions régionales, nationales
et internationales.
 durable car la mise en place de projets B qui renforcent la continuité de projets de type A
ainsi que la mise en œuvre de projets concrets capitalisant les acquis des réseaux
poursuivent l’objectif de pérennisation et de durabilité, compris dès le lancement
du Programme, comme l’un de ses critères majeurs réussite.
Mais il faut aussi analyser les inconvénients liés à ce genre de programme de
coopération
Très brièvement, il faut noter trois types de limites :
 celles inhérentes à la Commission Européenne qui comme toute instance supranationale,
fait face à une diversité de situations et de contextes qui donnent lieu à des programmes et
projets multiples et donc à une «machine administrative» qui entraîne de fait des
lourdeurs et des lenteurs administratives. Celles-ci ont pesé dans la phase I mais la
réforme du système a depuis donné de bien meilleurs résultats.
 celles inhérentes à l’absence et/ou la faiblesse de la communication qui n’a pas contribué
à une promotion vigoureuse du Programme. Dans les faits, cela s’est traduit par
un défaut de visibilité patent. Même si URB –AL est une référence aujourd’hui en matière
de coopération décentralisée, son budget ne lui permet pas de se vendre à
l’extérieur. On peut aussi avancer sans guère se tromper que le Programme s’est fait
connaître grâce à l’activité soutenue et continue des collectivités locales et des têtes de
réseau . En se dotant de 3 millions d’€ pour la communication externe, URB –AL II
et la Commission ont espéré ainsi modifier et améliorer l’image du Programme à
l’extérieur , en le faisant connaître à plus grande échelle et en clarifiant ses
modalités. L’effet de cette nouvelle politique est encore à évaluer.
 celles inhérentes à la participation des collectivités locales : même s’il s’adresse à toutes
les collectivités des deux régions, il apparaît néanmoins que les collectivités ne sont pas
toutes aptes à y participer, spécifiquement les collectivités de petite et moyenne taille qui
ont rarement les ressources techniques et financières. Malgré l’effort de la Commission
Européenne pour proposer des outils méthodologiques, les petites collectivités
doivent fournir un effort considérable notamment en matière de suivi des activités
et elles ne peuvent pas toujours se rendre aux réunions internationales des réseaux .
Par ailleurs, les collectivités n’ont pas toutes les mêmes motivations et leur sensibilités vis à
vis de la coopération décentralisée diffèrent. On peut dire qu’en Amérique Latine, les
collectivités ont un sens plus aigu de l’intérêt à participer à des programmes régionaux car la
Commission Européenne leur offre dans un même programme l’accès à un
cadre d’intervention national, régional et international. A contrario, les collectivités
européennes répondent différemment selon leur propre intérêt (cas de l’Espagne, du Portugal ;
de l’Italie et de la France qui ont des liens historiques, culturels et linguistiques forts avec ces
pays en plus
Internationale
25
de partager une coopération bilatérale spécifique dans ces pays) ou très peu (cas des
pays nordiques très peu présents dans ce programme).
A travers URB –AL, la Commission Européenne s’adresse à des autorités politiques et
les réseaux regroupent une pluralités d’idéologies politiques. Cependant, la portée
d’un programme comme URB- AL dit régional et décentralisé ne se trouve-t-il pas
confronté aux contextes politiques des deux régions où les collectivités restent, pour la
plupart du temps, soumises aux règlements nationaux, même si les politiques de
décentralisation ont gagné beaucoup de terrain ? Dans le contexte géopolitique latino
– américain, les politiques nationales restent fortes et peuvent entraver l’action des
collectivités locales; certains pays n’ont pas assez de stabilité politique pour que les
collectivités aient un accès libre aux programmes de coopération ; dans d’autres
pays en crise économique grave comme l’Argentine, ou en guerre civile comme la
Colombie, les collectivités ne peuvent profiter de l’ensemble des activités du Programme
comme elles le souhaiteraient. A ces instabilités politiques régionales, internationales ou
nationales, le clivage politique interne peut aussi compromettre la participation de la
collectivité (changement d’autorité politique qui entraîne souvent l’abandon voire la rupture
avec les actions du Programme).
Au niveau européen, les collectivités profitent de la stabilité politique (aussi bien au niveau
régional que local) pour renforcer leur action au sein d’URB –AL et appuie ainsi le processus
de coopération décentralisée, d’où le fossé qui peut s’agrandir si les collectivités n’ayant pas
accès aux mêmes contextes géopolitiques ne s’entraident pas et ne sont pas soutenues par la
prise de position politique de la Commission.
CHAPITRE IV
LA COOPERATION DECENTRALISEE DES AUTRES BAILLEURS
DE FONDS MULTILATERAUX ET BILATERAUX POUR L’
AMERIQUE LATINE ET LES CARAÏBES
Les interventions des autres organismes financiers internationaux multilatéraux sont
échelonnées et se concentrent à l’échelle nationale notamment dans les domaines des services
et moyens de réduction des services de la dette; pour l’appui aux ONGs dans des
projets locaux ; aux projets de développement (santé, éducation et développement rural) ; à
la lutte contre la drogue et la délinquance ; v) pour l’appui à la démocratie et à l’Etat
de droit ; à l’intégration régionale (commerce, appui aux capacités administratives et
institutionnelles…).
Ces organisations ont intégré dans leurs pratiques de coopération, la collaboration avec
les institutions locales politiques ou celles de la société civile, en ayant mesuré leur rôle et
leur impact dans les processus de transition et de transformation politique, économique et
sociale.
1. L’offre de coopération des principaux organismes multilatéraux
Internationale
26
Au début des années 1990, la Banque Mondiale met en place sa « Stratégie pour les villes et
les collectivités territoriales » en reconnaissant la nécessité absolue d’intégrer les collectivités
locales au processus du développement local. En développant une collaboration accrue avec
les Nations –Unies, en particulier, elle soutient et finance des programme de
coopération horizontale, sous forme expérimentale puis de manière plus structurée et de
plus grande envergure comme le Urban Management Programme et certains des
Programmes de UN- Habitat.
Il est important de souligner l’initiative Cities Alliance, le Programme Alliance pour
l’Avenir des Villes, partenariat mondial et programme dont la finalité est d’inciter les villes à
utiliser tous les nouveaux outils et nouvelles approches leur permettant de promouvoir
le développement économique local pour combattre la pauvreté. Il a été lancé en 1999 avec
le support financier de la Banque Mondiale et des Nations – Unies UN-Habitat,
quatre Associations Mondiales de Villes et d’Autorités Locales et dix gouvernements.
Depuis son lancement, Cities Alliance a investi 30 millions de US$ dans 27 pays.
Pour la région Amérique Latine et Caraïbes, fin Juin 2003, US$ 8.839.045 de subventions
ont été attribuées au projet de la Ville de Mexico , « Améliorer et gérer le développement
urbain informel dans l’espace métropolitain de Mexico » (Banque Mondiale et l’Association
Métropolis) ou encore le « Programme Légal de Quartiers », dans dix des quartiers les plus
défavorisés de la ville de São Paulo au Brésil (Fédération Mondiale des Cités Unies, Banque
Mondiale, Gouvernements de France et d’Italie).
Il est également important de citer le Programme City Round, conduit par l’Institut de
la Banque Mondiale. Ce programme a pour but d’organiser des visites de travail sur le
terrain pour mettre en contact direct des villes leader dans un domaine spécifique, pour un
échange de leçons et d’apprentissage avec des villes de pays en demande. Il vise aussi à
réduire la fracture des connaissances et des savoir-faire, à construire une base commune
de connaissances de haut niveau et à promouvoir les bonnes pratiques de gestion
urbaine. Par exemple, des responsables des villes de Phnom Penh (Cambodge) et de
Jakarta (Indonésie) où les problèmes de transport publics sont nombreux et complexes,
ont visité les villes de Bogota
(Colombie) et Curitiba (Brésil) où des solutions innovantes ont été mises en place.
La Banque Interaméricaine de Développement – B.I.D. - est le principal organisme
financier pour les gouvernements de la région AL/C, pour consentir des emprunts et fournir de
l’assistance technique non remboursable, mais aussi appuyer un nombre limité de
compagnies privées. La BID gère actuellement une trentaine de fonds fiduciaires pour
le compte des Etats-Unis, du Japon, de la France, de la Suède, de l’Espagne et d’autres. Ce
sont ces fonds fiduciaires qui cofinancent l’assistance technique et les projets notamment
dans le domaine social
(pauvreté, femmes,
assainissement,
éducation, environnement).
La contribution des Etats membres de l’UE représentent 10%
du total. Les deux institutions ont mis en place des espaces d’intervention commune et ont
créé des groupes consultatifs pour définir des projets d’intérêt commun dont certains sont
coordonnés par la BID elle-même. On peut citer, par exemple, le Programme de
Reconstruction en Amérique Centrale avec un apport de US$ 9 milliards auquel l’U.E.
participe à hauteur de 250 millions d’€, dont 20.6 millions d’€ dans un portefeuille de
projets communs (micro-entreprises ; éducation et politiques sociales).
De même, la BID finance des projets régionaux et sub -régionaux, très importants comme les
réseaux de transport, d’énergie et de télécommunications ; les réseaux de centres
de recherche ; l’appui aux
capacités
institutionnelles ; la
formation
professionnelle
dans différents secteurs (assainissement et
affaires sociales) ; l’appui aux PYME ; l’appui aux ONG s ; la participation de la femme et
l’environnement.
Internationale
27
On peut noter le Programme Entrepreunariat Social qui offrent aux ONG, microentreprises, coopératives et autres entités organisées de la société civile, l’opportunité
d’obtenir des prêts, voire accompagnés de subventions notamment pour la
formation technique. L’Institut pour le Développement Social de la BID apporte également un
appui aux groupes de la société civile et aux gouvernements dans les domaines basiques de
la gestion des fonds publics pour une meilleure délivrance des services publics.
Parmi les nombreuses initiatives des Nations – Unies, on peut citer le programme
Habitat lancé en 1978 pour répondre à une urbanisation massive de la planète et notamment
celle des villes des pays en développement. Habitat II en 1996, aussi appelé « Sommet des
Villes » a établi l’Agenda Habitat avec plus de 100 engagement et près de 600
recommandations. En janvier 2002, la Déclaration du Millénium a réaffirmé la priorité
pour l’atteinte d’un développement urbain durable et apporter des réponses adéquates,
dans une perspective globale de réduction de la pauvreté par des programmes et
projets de haut niveau, en collaboration avec les gouvernements et les autorités locales.
A cet effet, on peut rappeler l’initiative conjointe déjà mentionnée de Cities Alliance avec
la Banque Mondiale et d’autres partenaires dans ce même registre.
D’autres programmes ont vu le jour notamment ceux destinés à l’accès à l’eau potable et à
l’assainissement, à la gestion des déchets pour les villes ; d’autres ont trait à la formation de
responsables locaux, aux droits des femmes et à la promotion de l’égalité homme – femme ; à
la lutte contre l’insécurité comme l’initiative Safer Cities Programme ; au développement de
l’emploi, aux finances municipales et au financement des logements, aux
investissements urbains, au développement des infrastructures et à l’amélioration des
services publics …154 programmes et projets dans 61 pays !
On peut également mentionner le Programme de Gestion Urbaine (U.M.P. en anglais), créé
en 1986 par UN-Habitat, le PNUD et la Banque Mondiale pour soutenir le
développement économique et social et la lutte contre la pauvreté dans les villes des P.E.D. Il
a pour objectifs de promouvoir les pratiques innovantes de gestion urbaine, d’établir et
promouvoir les réseaux municipaux et influencer les programmes et politiques de gestion
urbaine au niveau national et local. Couvrant 140 villes dans 58 pays, le PGU offre une
plate-forme pour les partenaires engagés dans la problématique urbaine. Engagé dans sa
phase 4 (2001-2006), le PGU tend à institutionnaliser les processus de participation , à
consolider les expériences et à approfondir les connaissances et la perception de la gestion
urbaine. Depuis janvier 2004, le PGU a transformé ses bureaux régionaux en réseaux
régionaux pour une plus grande appropriation des ses activités par les partenaires
régionaux et locaux, toujours avec le support de UN-Habitat et du P.N.U.D. Le PGU pour
la région AL/C
a contribué notamment au
développement du dialogue sur les politiques urbaines de la région ; à appuyer les processus
de formation et de perfectionnement à la gestion locale et au développement des échanges et
de la coopération horizontale, entre autres. Depuis 1997, plus de 30 plans et
programmes d’actions prioritaires ont été initiés ; études et recherches ont été menées dans
plus de 70 villes en collaboration avec des agences de coopération internationale et celles
des Nations-Unies. Dès 2005, le PGU- ALC se transformera en centre de référence pour
la gestion urbaine en Amérique latine et les Caraïbes.
Enfin, il faut noter le Programme de Coopération Décentralisée de l’UNITAR –
Institut des NU pour la Formation et la Recherche-, plate-forme d’information, de
dialogue et de formation entre les Agences des Nations-Unies et les acteurs locaux comme
les collectivités locales, les entreprises publiques et privées, la société civile et le milieu
académique. Les activités de cette plate-forme sont mises en œuvre à travers le réseau
CIFAL – Centres
Internationale
28
Internationaux de Formation des Acteurs Locaux-, composés de structures
régionales spécifiquement créées pour la formation des autorités locales et de leurs
partenaires publics et privés au sein des collectivités.
Très rapidement, on peut évoquer l’intervention des autres agences ou institutions
internationales sans rentrer explicitement en détail dans leur mode opérationnel. Le
Fonds Monétaire International – F.M.I. opère en Amérique Latine en concédant des
emprunts destinés à financer le déficit de la balance des paiements. Il convient aussi de
souligner des interventions plus appuyées dans le cas de catastrophes naturelles et aussi
dans le Projet
«Service pour la Croissance et la Lutte contre la pauvreté», en apportant la contrepartie des
crédits dans le contexte des stratégies de lutte contre la pauvreté aux pays pauvres, qui ont mis
en place ces stratégies avec le concours de la société civile (Bolivie, Guyana,
Honduras et Nicaragua).
La Banque Européenne d’Investissement – B.E.I. présente en Amérique Latine depuis
1993, intervient comme partenaire de l’Union Européenne au niveau des investissements dans
des domaines industriel, des télécommunications, de l’énergie (40% des interventions en
2000), l’hydraulique, l’assainissement, et les transports.
L’Organisation des Etats d’Amérique – O.E.A participe dans des projets régionaux et en
particulier dans le domaine de l’éducation et de la formation et de l’environnement.
2. L’analyse de l’offre multilatérale
L’offre de coopération multilatérale est diverse et variée. Elle n’est pas simple à maîtriser ni
dans la poursuite de ses objectifs, ni dans ses modalités de fonctionnement voire à ses
modalités d’accès. Elle correspond en général à des vastes programmes intégrant
de nombreuses composantes. Si on se réfère aux programmes cités, ils ont été lancés , en
général dans un contexte d’urbanisation croissante où les villes et les entités locales
deviennent des partenaires incontournables pour le développement de stratégies nationales
notamment pour la lutte contre la pauvreté.
La Banque Mondiale estime que la gestion urbaine ne pourra se mettre en place sans
la participation active des villes qui à leur tour devront mettre en place des stratégies
de développement urbain associant l’ensemble des acteurs pour un bénéfice mutuel. La
gestion urbaine est devenu un challenge complexe et nécessitant d’innover en
permanence pour répondreauxdéfis
de la mondialisation, de la
démocratisation,
des processus
de décentralisation… Pour cela, ces entités
doivent puiser dans leurs propres atouts, historiques, culturels, économiques, urbains, pour
répondre à ces défis constants dans des contextes de transferts de compétences ou de
responsabilités nouvelles sans forcément être accompagnés des moyens nécessaires à leur
réalisation.
En voulant considérer l’instrument «Stratégie de Développement des Ville” comme un outil
d’aide au processus de la prise de décision, et son implantation comme un moyen d’appuyer
le développement de la gestion urbaine et réduire la pauvreté, alors il convient aussi
de rechercher les modalités de fonctionnement de ce type d’instrument pour qu’il soit adapté
à la fois aux villes de taille différente et aux conditions socio-économiques et
politiques différentes. Il faut envisager des plans d’action pour le développement
équitable dans les
Internationale
29
villes et leurs périphéries, à travers le processus de participation des citoyens et adapté
à chaque spécificité.
S’il est reconnu que les autorités locales sont des entités à part entières, il est difficile
de concevoir comment les bailleurs de fonds , comme la Banque Mondiale, pourraient à
moyen terme, concevoir des programmes type horizontal spécifiques, qui permettraient
aux entités locales et aux acteurs concernés de bénéficier de fonds directs , compte tenu de
sa spécificité de Banque de développement.
De même, si la BID a renforcé sa collaboration dans le domaine clé des relations entre les
Etats et la société civile en finançant notamment le renforcement des capacités au niveau local
et sub-national, il est juste de s’interroger sur l’impact réel de la participation de
groupes organisés de la société civile dans la conception et la mise en œuvre des projets ?
Même si des Groupes Conseils de la Société Civile ont été mis en place comme un mécanisme
permanent de consultation et de participation de la société civile, dans un souci de démocratie,
de dialogue et de transparence, il serait intéressant de savoir si leur contribution peut infléchir
voire faire échouer la mise en œuvre d’un projet.
On aborde ici la sensible question de la participation des citoyens, qui est en Amérique latine,
un outil de gestion participative et de démocratie participative alors qu’en Europe, nous
peinons encore à comprendre ce concept de consultation des citoyens, encore moins à
l’utiliser comme un outil d’aide à la décision. Bien que la démarche de la BID reste louable, il
est difficile de percevoir même à travers les programmes cités, comment il serait
possible d’aller plus loin encore pour appuyer le développement urbain en restant dans la
sphère d’un organise financier ?
C’est pourquoi, il semble qu’à l’instar des programmes conduits par les Nations –Unies
à travers ses agences spécialisées,
les deux bailleurs que sont la BM et la BID, pourraient envisager d’initier de nouvelles
formes de partenariat pour répondre aux contraintes des villes moyennes et petites, qui n’ont
pas les moyens d’emprunter pour financer leur développement local et urbain et qui ne
peuvent se tourner que vers des programmes de subvention ou de dons.
Le programme Habitat a eu pour mérite d’avoir attiré l’attention de la
communauté internationale toute entière sur les dangers d’une urbanisation galopante avec la
montée de ses corollaires que sont la pauvreté et l’exclusion. Il semble que la
problématique de la gestion urbaine, telle que traitée à travers les différents programmes
cités, réponde à de véritables préoccupations et il y a urgence à drainer de nouveaux fonds
pour que naissent encore plus de projets et de programmes, qu’ils soient régionaux ,
horizontaux ou bi-régionaux de manière à répondre à une problématique cruciale et qui reste
un véritable défi permanent pour ce 21ème siècle.
C’est pourquoi répondre aux défis auxquels la région doit faire face
Internationale
30
 C’est aussi répondre à la nécessité de dispositifs cohérents pour un
même objectif à savoir mettre le développement humain et la société civile
au cœur des relations avec l’AL/C.
 Améliorer les actions de coopération entre les Etats membres et l’Union
Européenne, notamment en matière de coordination entre l’aide bilatérale
et multilatérale, multiplier les concertations entre donateurs pour la recherche
de cohérence et d’efficacité, promouvoir la complémentarité des stratégies et
des actions, tant avec les Nations-Unies qu’avec les Institutions de Bretton
Woods
, semblent être des pistes de travail qui pourraient aboutir à des plate-formes de
coopération internationale plus appropriées et plus adéquates aux spécificités
des villes. C’est aussi un des objectifs du Millénaire.
3. L’ offre de coopération bilatérale européenne
Elle s’analysera à travers trois pays d’Europe dont la part de l’aide bilatérale est substantielle
pour la région AL/C, l’objectif de ce chapitre étant plus de montrer la diversité
ou l’homogénéité de l’offre bilatérale vers la région AL/C et d’en comprendre les finalités,
les modes de fonctionnement pour permettre d’analyser cette aide et d’en tirer des
leçons et recommandations.
L’Espagne est considérée par l’Organisation de Coopération et de Développement
Economiques – OCDE – comme l’un des pays performants en matière de coopération
au développement. Il faut signaler l’adoption d’une Loi exhaustive faisant suite à une réforme
en profondeur de la coopération au développement avec pour objectif principal d’améliorer
la cohérence interne et la coordination de l’aide diversifiée de l’Espagne, et de
renforcer les organes existants et la création de nouveaux organes de coordination.
En effet, la coopération espagnole fait intervenir de nombreux ministères, des régions
autonomes, des autorités locales et des organisations de la société civile. La nouvelle politique
mise en place a eu pour conséquence de mettre l’accent sur la réduction de la pauvreté, axe
majeur de la coopération au développement tout en considérant deux priorités tout
aussi majeures que sont l’égalité homme-femme et l’environnement.
L’aide publique au développement espagnol – APD – est chiffré en 2000 à US$ 1.2 milliards
et le rapport APD/RNB (revenu national brut) s’établit à 0.22% ce qui est un bon classement
car l’Espagne n’a intégré le CAD qu’en 1991. Compte tenu des avantages évidents que
lui confèrent ses liens avec l’ Amérique latine, une grande partie de l’aide bilatérale
est concentrée sur cette région, et en particulier sur les pays les plus pauvres d’Amérique
Centrale et de la Communauté Andine. En 2000, 40% de l’aide bilatérale espagnole sont
dirigés vers des pays à faible revenu. On constate également que les dons se sont accrus grâce
à l’action de la coopération décentralisée, par l’intermédiaire des régions autonomes et
des autorités locales, ce qui représente 25% de l’A.P.D.bilatérale. Il faut souligner que
l’essentiel de ces fonds est acheminés par les ONG qui jouent un rôle significatif sur
ce plan et avec les cofinancements de l’Agence de coopération espagnole – A.E.C.I-.
La coopération décentralisée constitue un trait distinct de la coopération espagnole pour
le développement. Elle recouvre les activités menées par les administrations espagnoles
autres
Internationale
31
que l’administration centrale, à savoir les régions autonomes et les collectivités locales.
En progression rapide depuis quelques années, cette forme de coopération représentait
16 % environ de l’A.P.D. Le soutien grandissant qui se manifeste ainsi à l’échelon
infra-national semble témoigner de l’existence d’un courant très favorable à la
coopération pour le développement dans l’opinion publique espagnole. Il est de plus en
plus fréquent que des collectivités locales telles que les municipalités élaborent leurs
propres programmes d’aide. Citons par exemple la ville de Madrid où la coopération
internationale a débuté à travers des accords de jumelage. En 1995, Madrid a
officiellement mis en place un programme de coopération pour le développement auquel
il était expressément prévu d’affecter 0.7 % du budget municipal. Le budget d’aide
annuel est passé de 9 millions d’€ en 1995 à 16 millions d’€ en 2002. Etant donné que son
budget d’aide va croissant, la ville de Madrid, tout comme d’autres municipalités, pourrait
envisager de renforcer ses méthodes de gestion, notamment en intégrant l’évaluation des
résultats dans son système de suivi, qui se borne pour le moment à des visites sur les sites
des projets et à l’exercice d’un contrôle financier.
D’une manière générale, la croissance du volume de fonds disponibles pour la société civile
dans le cadre de la coopération décentralisée risque de susciter une multiplication des acteurs.
Tout en respectant l’autonomie des organisations de la société civile et leur liberté d’action, la
Loi dispose que celles-ci doivent défendre les objectifs, principes et priorités qui sont ceux de
la coopération espagnole pour le développement. Mais dans les faits, la diversité des acteurs
engendre des problèmes de coordination et de cohérence et impose des coûts de transaction
supplémentaires tant à l’Espagne qu’aux pays partenaires. C’est pourquoi, les Autorités
de Valence ont manifesté leur grande préoccupation quant à la nécessité d’assurer la qualité
et l’efficacité des activités menées dans ce domaine de l’aide, et ont créé une formule de
guichet unique qui rassemble l’ensemble des donateurs pour une plus grande efficacité de
l’aide et une meilleure coordination.
L’aide bilatérale Italienne vers l’Amérique Latine est aussi liée aux relations historiques et
culturelles qui existent entre l’Italie et cette région. L’Italie est un acteur de premier plan du
système international de coopération pour le développement. La coopération italienne prend
son sens dans sa loi-cadre de 1987 et ses lignes directrices pour mettre au point des
programmes efficaces axés sur la lutte contre la pauvreté et fondée sur le partenariat.
Elle cible son intervention pour trouver aussi des solutions à ses propres problèmes,
comme la démographie du fait d’une population vieillissante et d’une baisse de sa natalité.
Le système de l’aide italienne a été considérablement remaniée depuis 1996 grâce à
une réforme qui a porté sur les fondements mêmes de son système. On peut citer
parmi les nouvelles mesures prises, le lancement d’un programme de 120 millions d’€
pour la lutte contre la pauvreté, et la formulation de lignes directrices pour que la lutte
contre la pauvreté soit une constante du programme d’aide conformément à la stratégie
internationale de développement. On peut souligner également le renforcement de la
cohérence des politiques grâce à une meilleure coordination entre le Ministère des Affaires
Etrangères et le Ministère des Finances, une amélioration du cycle du projet qui a été
généralisée, un contrôle qualité dès la conception des projets et programmes et un
système de gestion de l’aide fondée sur les résultats. De même, la création de 20 bureaux
locaux permet un suivi plus approprié et une participation plus active pour la coordination de
l’aide à l’échelon local.
D’après les estimations, en 1999, les versements nets de l’A.P.D. auraient baissé de près de
21 % par rapport à 1998, et un rapport APD/PNB de 0.15 %, montre le taux le plus faible de
Internationale
32
des Membres du CAD. L’aide bilatérale est de 22% en 1998 pour l’ensemble des Amériques.
Sur le total des versements bruts de l’Italie, 78 % vont à des pays parmi les moins avancés.
Une autre caractéristique de l’aide bilatérale italienne tient à la part élevée qu’y occupent les
allégements de dette (267 millions de $, soit 11% de l’aide bilatérale, en 1998).
L’aide italienne fait davantage intervenir les ONG, fait une plus grande place à la participation
des femmes et des communautés locales dans le cadre d’une coopération décentralisée
en partenariat
avec
d’autres acteurs locaux. Les
ONG
italiennes
bénéficient
aussi
de financements de la part de la CE, de ministères
autres que celui des Affaires étrangères, des régions, des municipalités et des églises. Il n’est
fourni
aucun concours direct aux ONG du Sud mais celles-ci peuvent collaborer
avec des ONG italiennes en qualité d’homologues locaux, pratique qu’encouragent
d’ailleurs les autorités italiennes.
Par coopération décentralisée en Italie, on entend les projets de coopération
internationale pour le développement financés par les administrations des régions et des
municipalités. Cette forme d’aide est incluse dans l’A.P.D. Jusqu’en 1993, les autorités
locales s’en remettaient à la Direction de la Coopération –DGCS- pour financer et
coordonner les activités mais avec la chute de l’A.P.D. au début des années 90, celle-ci n’a
plus été en mesure de faire face.
Aux termes de la loi, les municipalités peuvent affecter jusqu’à 0.8 % de leur budget à des
activités de coopération pour le développement, et les régions peuvent y allouer une fraction
aussi importante de leur budget que le leur permettent leurs ressources financières. Depuis le
milieu des années 90, les administrations locales assurent elles-mêmes le financement
et la coordination de leurs programmes d’aide. Elles ont apporté une modeste
contribution à diverses actions, notamment le Programme de Développement Municipal
conduit en Afrique par la Banque mondiale, le Programme Prodere en Amérique
centrale, l’aide humanitaire consentie à l’ex-Yougoslavie au travers du Tavolo di
coordinamento .
En mars 2000, la DGCS a fait paraître des lignes directrices pour la coopération décentralisée
qui définissent le cadre des activités dans ce domaine. Les projets de coopération décentralisée
ont en général un caractère multi-bilatéral (une organisation internationale se chargeant
de leur mise en œuvre) ou sont confiés à des ONG.
Le système d'aide bilatérale de la France a fait l'objet d'une réforme de grande ampleur, visant
à simplifier et à renforcer la cohérence du dispositif institutionnel de l'aide au développement,
afin de le rendre plus efficace et plus transparent. Le système a été rééquilibré autour de deux
grands pôles, le ministère des Affaires étrangères (MAE) et le ministère de l'Economie, des
finances et de l'industrie (MEFI), qui concentrent maintenant les fonctions de définition, de
gestion et de contrôle de gestion de la coopération française. Le pôle Finances
continue à jouer un rôle clé.
Un Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) a
été mis en place. Un Haut conseil de la coopération internationale (HCCI) a été créé visant à
associer la société civile à la politique française d’aide au développement et en offrant
aux acteurs non gouvernementaux un lieu de réflexion commune.
Cette réforme répondait à la nécessité d'une meilleure articulation des différents types d'aide,
d'un regroupement des services opérationnels dispersés, d'efforts accrus en faveur des secteurs
sociaux de base et de la prise en compte de l'égalité hommes-femmes, notamment dans
le cadre d'une stratégie plus efficace de lutte contre la pauvreté, enfin au besoin de renforcer
le partenariat avec les bénéficiaires de l'aide.
Internationale
33
La France se classe au troisième rang des 22 pays Membres du CAD par le montant absolu de
son aide publique au développement (APD), qui s'est élevé à 5 742 millions de $ en 1998. En
pourcentage du produit national brut (PNB), elle se situe simultanément au premier rang des
pays du G7, avec un ratio de 0.40 %. La part bilatérale de l'aide publique française
au développement reste largement majoritaire, mais a proportionnellement diminué de 73 %
du total de l’A.P.D. en 1998.
La création de la Zone de Solidarité Prioritaire répond à la volonté de rendre l'aide bilatérale
plus sélective et de la concentrer sur les pays les plus pauvres, à faible revenu, n'ayant
pas accès au marché des capitaux, et où l'impact de l'aide peut être significatif. Dans les pays
hors pays d'Amérique latine et toute l'Asie hors péninsule indochinoise, la coopération est
d'ordre culturel, scientifique et technique. En 1998, la coopération avec les pays d'Amérique
Latine représentait 4 % du total de l’aide bilatérale en 1998 ; les premiers bénéficiaires y
étaient le Pérou, la Bolivie, la Colombie et le Chili.
Les ONG françaises sont très actives en matière d'aide humanitaire et d'aide au
développement et ont parfois un rayonnement considérable, comme vient encore de le montrer
récemment le Prix Nobel de la Paix décerné à Médecins sans frontières (MSF). Mais la France
se classe tout à fait en queue de peloton parmi les Membres du CAD aussi bien pour le soutien
directement apporté aux ONG que pour la part de l'aide totale distribuée à travers les ONG. Le
montant global des financements attribués par le MAE aux ONG en 1998 n'a représenté que
15 millions de $, soit 0.3 % de l'A.P.D. totale.
Par contre, la coopération décentralisée est une composante dynamique de l'aide, qui se
développe rapidement et que le gouvernement français cherche à promouvoir et à coordonner.
Depuis la Loi de 1992, les collectivités locales françaises (régions, départements
ou communes) peuvent avoir des activités de coopération internationale. Nombre d'entre elles
se sont engagées avec enthousiasme sur ce créneau, à tel point que les montants en cause
sont estimés à environ 170 millions de $ pour 1998. Face au foisonnement des
initiatives, le gouvernement français souhaite renforcer la coordination tout en encourageant
ces pratiques en continuant à les co-financer. On peut citer par exemple, le projet
CidadeBrasil, qui vise à redynamiser les centres anciens et à participer à la résorption
du déficit en logement. Le programme
intervient
au niveau
fédéral
en
matière de réglementation à travers la capitalisation des expériences
locales ; au
niveau municipal en élaborant avec les municipalités des
stratégies de reconquête des centres anciens ; au niveau des outils opérationnels et
financiers puisqu’il s’agit de promouvoir des modes de financement innovants et
durables pour les municipalités.
L’intérêt de ce programme est de montrer comment à partir d’une coopération bilatérale,
le programme s’est tourné vers des partenariats entre les secteurs publics et privés en incluant
les acteurs multilatéraux, pour à la fois diversifier et sécuriser les sources de
financement disponibles.
4.
Analyse de l’offre de l’aide bilatérale
Le système de l’aide bilatéral est assez diversifié si on considère les trois pays cités.
L’Espagne et la France ont chacun réformé leur système d’aide dans un souci
d’efficacité même si les résultats ne semblent pas encore au rendez-vous, l’Italie étant sur le
chemin d’une réforme globale de son système.
Internationale
34
L’Espagne, qui dispose d’un avantage comparatif dans l’aide qu’elle apporte à la
région AL/C du fait de ses liens historiques et culturels étroits, peut apporter une vraie valeur
ajoutée à la coopération avec l’AL du fait de sa démocratie récente et des enseignements
qu’elle a pu tirer dans les domaines de la gestion des affaires publiques. De même, son
expérience dans le domaine de la réforme judiciaire, la décentralisation, l’administration
fiscale pourrait être mise à profit et ce sont autant de secteurs où l’Espagne pourrait
jouer un rôle de leader en faveur d’une approche de coopération sectorielle.
La coopération au développement pour l’Espagne étant relativement nouvelle, la
réforme audacieuse de son système d’aide montre sa détermination dans son engagement en
faveur de la coopération au développement. Bien que la concentration de son aide soit
essentiellement à destination de l’Amérique latine, celle-ci devrait néanmoins être revue en
terme de proportion de prêts et de dons mais aussi dirigée vers les pays réellement en
demande. Même si les dons se sont accrus du fait de la coopération décentralisée grâce aux
régions et autorités locales.
La cohérence des politiques et la cohésion interne figurent dans le cadre juridique de
son fonctionnement mais cette cohérence des politiques est peu significative d’où
l’intérêt de conférer un rôle de premier plan au Ministère des Affaires Etrangères en relation
directe avec les autres acteurs de la coopération au développement.
A cet égard, le MAE pourrait davantage s’attacher à rendre cohérentes une politique de
coopération décentralisée de plus en plus active et la politique générale de l’aide au
développement. Car même si l’Espagne est attachée au principe de partenariat avec les pays
récipiendaires, elle observe une certaine prudence au niveau du transfert des responsabilités de
gestions aux pays partenaires. Elle pourrait cependant renforcer davantage l’appropriation
à l’échelon local en déléguant des responsabilités aux homologues locaux. De plus,
l’aide espagnole devrait être plus concertée avec celle des autres donneurs pour assurer
continuité et pérennité des actions entreprises.
A cet égard, la coopération décentralisée qui représente un fort potentiel en croissance devra
être encouragée pour développer des synergies au niveau national et conforter les approches
sectorielles et les stratégies pays. Du fait même d’une dynamique croissante, la cohérence de
la coopération décentralisée est plus que nécessaire car la prolifération des acteurs nécessite
un cadre de concertation.
Quant à l’Italie, si elle est considérée comme un acteur de premier plan dans la coopération
internationale pour le développement, et même si elle a apporté des
améliorations considérables à la gestion de son aide dès 1996, il subsiste néanmoins des
dysfonctionnements qui fragilisent l’avancée des trois dernières années. On pourrait
citer l’insuffisance de personnel professionnel permanent et le déséquilibre structurel au
siège de la gestion de l’aide et sur le terrain, et notamment le faible pouvoir de décision
des bureaux locaux même si davantage de responsabilités leur
ont été
conférées. La lourdeur
des procédures administratives
et
opérationnelles,
l’insuffisance de la prise en compte des stratégies par pays ou leur établissement pour
quelques pays, faute de personnel, les défaillances du système d’évaluation et
l’insuffisance du budget alloué pour la formation de l’opinion publique aux
problématiques de la coopération au développement incitent à mettre en chantier la poursuite
des réformes .
Une réforme en profondeur est proposée après consultation de la société civile et est
déjà adoptée par le Sénat. Si elle est définitivement adoptée, elle débouchera sur la création
d’un nouvel organisme relevant du MAE italien et il contribuera à renforcer l’A.P.D.
italienne par des dotations d’effectifs appropriés, par une gestion décentralisée et la mise
en chantier de nouveaux programmes notamment en direction des ONG.
Internationale
35
Une des difficultés pour les ONG est le délai de traitement de leur demande de financement,
du à la faiblesse des effectifs et à l’absence d’un instrument, comme une dotation globale,
qui pourrait aider le processus de traitement de leurs demandes. Le problème le plus important
qui subsiste concernant les ONG est celui de l’impact et de l’évaluation de leurs activités et de
l’exploitation des enseignements de leur expérience. Ceci montre que les ONG
italiennes accomplissent sur le terrain un travail fort utile mais que trop peu
d’informations sont transmises, analysées et diffusées sur leurs activités.
Sur le plan de la coopération décentralisée, la DGCS compte mener des consultations avec les
régions et les autorités locales mais il ne semble pas se dessiner pour autant la création d’une
ligne budgétaire spéciale puisque les
administrations
locales (régions et
municipalités) cofinancent directement des projets de coopération internationale. A ce titre,
il faut signaler que la première conférence régionale sur la coopération décentralisée,
organisée en 2001 par la région Emilia Romagna, mettait déjà en exergue la vigueur de la
coopération décentralisée italienne, insistait sur la nécessité d’organiser celle-ci à l’échelle
régionale, la région pouvant être considérée comme un échelon local pertinent pour en
faire un véritable laboratoire des pratiques, de réflexions et d’analyses.
Le système d’aide français, a subi de profonds changements et la réforme de l'aide au
développement va dans la bonne direction. Cependant, les premières évaluations
montrent déjà le retard de la réforme à se refléter dans les pratiques et dans les faits. Le
changement risque d'être d'autant plus difficile, malgré l'évidente volonté politique, que
les arbitrages budgétaires continueront d'être défavorables au seul maintien des montants
d'aide existants.
Par ailleurs, le système d'aide devrait renforcer sa cohérence autour de l'objectif fondamental
de réduction de la pauvreté. Il n'existe à ce jour aucune directive visant à l'intégration
systématique des préoccupations de réduction de la pauvreté dans le choix et la conception des
projets, par exemple au niveau des zones géographiques ou des secteurs d'intervention
à l'intérieur d'un pays. De même, la distribution géographique de l'aide doit être mise
en conformité avec l'objectif de réduction de la pauvreté et des progrès restent à
accomplir en matière d'évaluation.
L'information de l'opinion publique, son éducation et sa sensibilisation aux questions de
développement, à la nécessité de l'aide et à la politique française en la matière ne font l'objet
d'aucune politique systématique. L'Administration considère que ceci ne relève pas de
sa responsabilité, mais de celle des ONG. Il n'existe d'ailleurs aucun budget spécifique
qui permettrait de développer ce type d'activité. La France est donc dans ce domaine
assez éloignée de la pratique moyenne des autres européens.
Il convient tout de même d’encourager la coopération décentralisée, qui devrait devenir une
composante à part entière de l'aide au développement. La Commission nationale de la
Coopération Décentralisée –CNCD- joue un rôle de catalyseur et de regroupement des
différents acteurs notamment les associations de villes, de régions ou départements, pour une
coordination informelle. C’est une forme de coopération aussi bien acceptée par le
public français en général que par les organismes gouvernementaux qui lui
reconnaissent l’apport d’une valeur qualitative. Du fait de sa longue expérience dans la
gestion des services publics locaux, la France pourrait jouer un grand rôle dans la promotion
de cette forme de coopération notamment à travers la conception de méthodes de gestion et
de suivi ce qui pourrait appuyer fortement les processus de décentralisation des pays où elle
intervient.
Internationale
36
La coopération décentralisée est organisée au sein du MAE français, par un service spécifique
qui affecte les crédits. L’analyse thématique des crédits alloués aux collectivités territoriales
démontre une implication croissante dans le renforcement institutionnel des partenaires
du Sud (formation d’élus et de cadres territoriaux, appui organisationnel). Le
développement local (rural et urbain) représente 21 % des programmes cofinancés.
Mais il faut noter que la coopération des collectivités territoriales avec l'Amérique latine peut
apparaître comme plus marginale. Hormis cinq pays - Haïti, Cuba, la République
Dominicaine, les Petites Antilles et le Surinam -, cette zone géographique ne figure pas parmi
les priorités de la politique étrangère de la France, contrairement à l'Afrique ou à l'Europe de
l'Est. Néanmoins, la diversité des projets et des pays concernés illustre la richesse des
partenariats de coopération décentralisée. Ainsi, on peut citer quelques 85 actions
de coopération décentralisée menées par 75 collectivités territoriales françaises dans 18 pays
de la région AL/C, certaines engagées dans leurs actions depuis plus de 10 ans.
Si l’on considère les seules activités internationales des collectivités territoriales européennes
vers l’Amérique Latine et les Caraïbes, il faut bien reconnaître que les pays les plus impliqués
sont l’Espagne et l’Italie et dans une moindre mesure la France. En effet, en Europe,
les activités internationales des entités locales sont très différenciées , tant en terme de
projet qu’en terme de financement
et montrent les tendances suivantes : pour
la Belgique et l’Allemagne, c’est un niveau d’activité élevé ; pour l’Espagne et l’Italie,
c’est une activité croissante ; pour la France, c’est une activité faible mais en croissance ;
enfin pour la Grande- Bretagne, c’est une activité inexistante.
Il faut donc promouvoir cette forme de coopération et le rôle accru des collectivités locales
dans les relations internationales. Cette forme de coopération jouit déjà d’un pouvoir
considérable, d’une reconnaissance grandissante et affiche des résultats qui attestent de
son efficacité, que ce soit à l’échelon national pays ou à l’échelon multilatéral . Il faut
donc reconnaître cet activisme des collectivités locales , considérée comme une tendance
globale dans les pays du Nord, du Sud et de l’Est. L’impact de cet activisme et de
ces tendances dessinent le rôle direct que les collectivités locales prendront de plus en
plus au sein de la coopération internationale au développement.
Il convient alors de se demander si la coopération décentralisée et participative
est l’instrument le mieux adapté pour appuyer les processus locaux de démocratisation,
de gouvernance et de développement locaux à la fois pour les pays en développement et les
pays en transition. Il s’agit d’évaluer si les réseaux d’intervention basés sur une large
participation d’acteurs différents sont des alternatives solides , dans ces différentes régions,
pour appuyer la coopération gouvernementale. Il s’agit enfin de considérer la multiplicité des
acteurs pour se prémunir de l’inefficacité et de la dispersion.
Enfin, avec la diminution constante de l’aide publique bilatérale, il est essentiel de s’interroger
sur la nature des financements à venir et comment mettre en œuvre la passerelle des
financements bilatéraux- multilatéraux afin que ces alternatives d’une coopération
« autrement » soient considérées à leur juste valeur. Comment inciter les collectivités elle
s- mêmes à mettre en place des lignes de coopération décentralisée unique destinées à
couvrir l’ensemble de leurs actions, à l’instar de la ville de Madrid , ou à se regrouper
au sein de consortiums régionaux ou thématiques , la finalité étant de contribuer à
des projets et programmes de CD viable et pérennes. C’est aussi l’appel à des financements
de type privé au sein de partenariats avec les entreprises, l’important étant de multiplier
les ressources
qui
Internationale
37
contribueraient à renforcer la démarche de coopération décentralisée vers les
zones géographiques ciblées.
Internationale
38
CHAPITRE V :
PERSPECTIVES ET RECOMMANDATIONS POUR UNE
UTILISATION DE LA COOPERATION DECENTRALISEE
La coopération décentralisée européenne a connu différentes étapes depuis son
inscription dans la Convention de Lomé dès 1989. L’évocation historique permet de mettre
en lumière des évènements majeurs qui ont contribué à conforter l’approche
communautaire de la coopération décentralisée. En effet, durant la période 1990-1994,
il est noté une diffusion progressive du concept en Europe grâce à la mobilisation des
principales organisations nationales et internationales de villes et entités locales, lesquelles
expriment une forte attente par rapport à la coopération décentralisée et à son approche
communautaire et soulignent l’absence d’initiatives communautaires pour les collectivités.
A cette même période, il y a une montée en puissance des actions de
coopération décentralisée menées par les collectivités notamment en France, en Espagne et
aux Pays-Bas. Cela est rendue possible par la mise en place de législations appropriées
et d’instruments financiers incitatifs.
De plus, des organismes officiels comme le
Conseil de l’Europe, le Congrès des Pouvoirs Locaux ou encore les Nations-Unies se
mobilisent pour donner un signal clair et fort en faveur de la coopération décentralisée.
Au niveau du FED, l’approche coopération décentralisée est en phase d’expérimentation,
essentiellement au niveau d’action traditionnelles avec les ONG , mais se découvre très
rapidement une perspective plus large à travers de nouveaux programmes axés sur le
développement rural et urbain, ou sur l’appui à la décentralisation ou du soutien au secteur
informel…
Ces programmes soutiennent directement les acteurs de base, se confrontent aux dynamiques
locales de changement institutionnel…ils ne correspondent pas à des réponses
extérieures toutes faites. Ils mettent l’accent sur le renforcement des capacités des acteurs
locaux et un développement local porté par ces mêmes acteurs. Ils interrogent sur la
nécessité de synergie entre les différents acteurs associatifs, économiques, des pouvoirs
locaux, des ONG, sur l’intervention de l’Etat central et de l’aide extérieure.
L’ensemble de ces constats amène à ouvrir des perspectives qui pourraient faire de la
coopération décentralisée, une alternative et une nouvelle approche de la coopération
au développement. Les donateurs européens et les agences multilatérales devront de plus en
plus prendre en compte les conséquences des processus de démocratie et de décentralisation
, sur l’aide extérieure puisque ces processus sont destinés à lutter contre la pauvreté
et à promouvoir le développement local.
Considérée comme une approche pertinente pour répondre efficacement aux actions de lutte
contre la pauvreté , la coopération décentralisée s’est trouvée néanmoins confrontées à
des contraintes majeures dans le cadre du système de gestion de l’aide communautaire. En
effet, la multiplicité des instruments financiers FED – pays ACP-, budget
communautaire (pays
Internationale
39
ALA, MED , ASIA…) et sa diversité offrent un potentiel d’adaptation et de souplesse
puisqu’elles permettent d’apporter des appuis ciblés à des acteurs de différente nature,
des appuis sectoriels aux Etats ou des appuis à des réseaux …Mais cette diversité
complexifie la tâche des utilisateurs avec le foisonnement de lignes budgétaires et ne
contribue pas à leur mise en cohérence ni à leur lisibilité. Ce foisonnement d’instruments est
à la fois un potentiel car il permet des interventions au niveau local, régional national ou
sous-régional ; il permet des interventions directes via les acteurs locaux, seuls ou en
réseaux ou un appui aux Etats pour leur stratégie de lutte contre la pauvreté et l’appui aux
processus de décentralisation. Le montant des financements varie en fonction des
instruments utilisés et dans ce cas, permet d’adapter l’aide à la capacité d’absorption du
récipiendaire, notamment au niveau des Délégations européennes, qui peuvent ajuster ces
différents instruments en adéquation directe avec le terrain.
Le foisonnement est aussi une source de complexité tant au niveau de l’utilisation des
instruments qu’au niveau même du système de gestion de l’aide communautaire car
les montants à engager se sont accrus ; les politiques sectorielles se sont multipliées et
les ressources humaines et de fonctionnement n’ont pas suivi le rythme. Les lignes
budgétaires se sont empilées au gré des initiatives du Parlement Européen alors que
ces interventions auraient pu s’appuyer sur des instruments financiers existants.
Cette multiplicité d’instruments, de guichets et de procédures n’a pas contribué à la
transparence du système notamment pour les partenaires extérieurs
La réforme de l’aide extérieure entreprise en 1999, qui a abouti à la création de l’Office de
Coopération EuropAid semble porter ses fruits puisque l’ensemble des règles administratives
et financières a été revue et corrigée ; le temps nécessaire à la mise en œuvre des
projets approuvés a été considérablement réduit ; la qualité et l’adaptabilité de la gestion des
projets est mieux prise en compte avec un souci constant d’améliorer l’impact et la
visibilité de la coopération et de l’aide au développement de l’Union européenne.
Il est espéré que l’institutionnalisation de la coopération décentralisée puisse être envisagée
de manière plus efficace. En effet, après s’être lentement développée avant de
s’affirmer aujourd’hui comme un approche transversale et horizontale, car mettant en
corollaires différents types d’acteurs à différents niveaux, elle se présente comme
une approche particulièrement adaptée pour mettre en oeuvre des stratégies de lutte
contre la pauvreté et d’appui à la décentralisation.
En replaçant la coopération décentralisée dans une perspective de modernisation, il
faut s’attendre à ce qu’elle soit en adéquation avec les nouvelles modalités de l’aide
extérieure et son « institutionnalisation» est forcément tributaire de cette nouvelle vision
d’efficacité et de cohérence. Elle devra pour ce faire s’adapter ou se construire
spécifiquement dans le champ des multiples instruments existants mais en tous les cas, il est
recommandé qu’elle dépasse le cadre d’une simple ligne budgétaire et qu’elle dépasse
aussi le cadre de programmes horizontaux de type expérimental.
Cela suppose aussi de la part de l’UE, de mettre en oeuvre des principes stratégiques adoptés
et donc d’affronter les difficultés et les blocages parfois liés aux conceptions restrictives de la
souveraineté des Etats mises très souvent en avant par des gouvernements pour s’opposer à
une politique plus audacieuse en faveur de la coopération décentralisée. Il faudra aussi que la
démarche de coopération décentralisée s’inscrive plus dans la nouvelle stratégie européenne
Internationale
40
de partenariat et pour cela se positionner davantage dans une vision de partenariat
public/ privé. Cette proposition de positionnement ira au-delà d’une démarche de
concertation entre acteurs pour aller plus vers des modalités de collaboration public /privé en
permettant à tous les acteurs de prendre des responsabilités sur des enjeux cruciaux comme
l’accès pour tous aux infrastructure set aux services ; la réorganisation de filières
économiques ; la création d’activités rémunératrices et d’emplois…Il s’agit de se
positionner délibérément en faveur d’une participation plus étroite de la société
civile, du secteur privé et des acteurs économiques et sociaux dans un partenariat UEAL.
Cette approche suppose aussi des mécanismes de financements souples et dans la durée. On
pourrait imaginer que le cadre de programmes nationaux pluriannuels est tout à fait justifié et
adapté aux financements de telles opérations de coopération décentralisées. Mais il
faudra aussi s’interroger sur la contribution progressive des pouvoirs publics nationaux
notamment lorsqu’il s’agit de services publics et donc d’une moindre dépendance vis à vis
des donateurs. Ceci suppose également que l’on s’intéresse à la fiscalité qu’il faudra
inclure dans les pratiques de partenariat public/ privé, car après tout, il s’agit de
réduire la pauvreté et de lutter contre les inégalités.
Enfin, il serait nécessaire que la coopération décentralisée communautaire mette en pratique
les «3 C», cohérence, coordination et complémentarité car les autres donateurs bi ou
multilatéraux ciblent aussi l’objectif de «décentralisation». La coordination entre coopération
internationale même si elle a fait des progrès, reste limitée et elle gagnerait à faire converger
les efforts de financement vers des programmes conjoints. Concertation, coordination et
complémentarité pourraient offrir l’occasion de proposer de programmes horizontaux de
coopération décentralisés, déjà perçus et acceptés comme des instruments fiables
et pertinents, et dont la mise en œuvre s’en trouverait facilité par la « non –concurrence »
entre bailleurs.
En effet, si on considère à ce titre le programme URB-AL, il est permis d’avancer que c’est le
seul programme de coopération décentralisé entre collectivités locales qui fournit aujourd’hui
à ces mêmes entités un champ d’expérimentation au niveau local et un accès facilité à des
financements non remboursables. Autrement dit, les autres initiatives existantes, bien qu’elles
aient démontré leur raison d’être et fait preuve de leurs résultats, et qui ont des
objectifs similaires n’alignent pas à la fois la pertinence, la cohérence et la complémentarité
qu’offre URB-AL.
C’est pourquoi, il semble indispensable de considérer ce programme horizontal
de coopération décentralisée entre collectivités des deux régions avec une attention
croissante, et compte tenu des évaluations menées récemment, de réfléchir et de proposer un
instrument de coopération s’inspirant largement de ce modèle en faveurs des villes
et des entités territoriales.
Tous les bailleurs de fonds sont unanimes pour considérer l’échelon local comme pertinent
et lieu de toutes les expérimentations possibles en vue d’atteindre les objectifs du Millénaire.
Il serait donc souhaitable que cet instrument représenté par URB-AL soit
requalifié notamment en lui apportant les moyens institutionnels, financiers, humains et
logistiques qui seraient de nature à implanter une fois pour toutes, l’indispensable vision
d’une coopération
« autrement » , celle là même qui caractérise un programme comme URB-AL.
Il va sans dire que devront être pris en compte les caractéristiques spécifiques de ce
type d’instrument , à la fois sur le plan de ses points forts et de ses points faibles,
excellemment
Internationale
4
1
mis en exergue par les différentes et récentes évaluations et qui devront aussi
s’intégrer dans les obligations de gestion communautaire propres.
Pour généraliser ce type de programme au sein de la communauté des bailleurs,
il est nécessaire de mettre en place très rapidement des plates-formes de travail
sous forme d’échanges avec les autres donateurs et les bénéficiaires. Il
devient indispensable de communiquer et de médiatiser les résultats de ce
type de programme horizontal de coopération en faveur des entités locales
pour que la coopération décentralisée horizontale communautaire soit promue et
valorisée et qu’elle serve de base de travail pour le lancement de nouvelles
générations de programmes, lesquels programmes recueillent, rappelons-le,
l’adhésion des entités locales.
Il pourrait être envisagé de mettre sur pied un pool de compétences en
coopération décentralisée de ces différents bailleurs, en s’appuyant sur le
concours de partenaires extérieurs ( Associations ou Fédérations de collectivités
locales, par exemple) pour appuyer l’étude et la réflexion sur ces nouvelles
générations de programmes destinées aux entités locales.
Marie VIRAPATIRIN – Conseiller politique – Spécialiste des questions de Gouvernance et de
Coopération
Internationale
LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA
Y
LOS ACTORES LOCALES
Michel Azcueta
Conferencia Unión Europea-América Latina
Valparaíso, Chile,
22-24 de Marzo 2004
LA COOPERACION DESCENTRALIZADA
Y LOS ACTORES LOCALES
1. INTRODUCCIÓN
Hace varias décadas que se inició, entre los países europeos y
América Latina
un proceso de cooperación, de alguna manera
diferenciado del conjunto de relaciones económicas y financieras, creando
ciertos mecanismos de ayuda a diferentes niveles y con distintas
modalidades. Paralelamente, surgieron, también, en aquellos países,
organizaciones no gubernamentales que canalizaban, en una primera
etapa, colaboraciones y aportes de los ciudadanos europeos y, años,
más tarde, contribuciones y transferencias de sus propios gobiernos.
Hablando en general, se podría decir que, en los primeros años, esta
ayuda unilateral, es decir, la que provenía de los países y ONGs europeos, se
daba en base a la buena voluntad, a la solidaridad ante la pobreza o
ante catástrofes
naturales,
sociales y, en algunas
ocasiones, políticas, como conflictos armados, movimiento de refugiados,
etc.
Fue años mas tarde que se fue entendiendo esta ayuda como “cooperación”, como algo que tenía una doble vía, iniciándose una relación
más adecuada
entre
los ahora llamados “países
donantes” y
los
“países receptores”, buscando y aceptando niveles de coresponsabilidad, de exigencia de ciertos
logros
y
objetivos, de
evaluación conjunta, así
como una
sensibilización de las poblaciones del Norte desarrollado hacia los
problemas del Sur.
Más aún, se comenzó a descubrir la riqueza de la cooperación al iniciarse
un mayor intercambio y, con ello, conocerse mejor las culturas, valores y
costumbres de otros países, intercambio producido, especialmente, por los
voluntarios (europeos, en este caso, pero también con los voluntarios
norteamericanos y canadienses...) que pasaban importantes años de sus vidas
compartiendo experiencias, costumbres, lenguas que fueron, a su vez,
transmitidas entre sus familiares y ciudadanos de los países de origen.
Al concepto de co-operación, se fue añadiendo el objetivo de desarrollo y
no sólo de asistencialismo o de solidaridad momentánea. De forma
conjunta, se proponían objetivos, se elaboraban criterios, se definían
espacios, etc. etc. En suma, ha habido un aprendizaje de ambas partes
(los donantes y los receptores) en lo que a cooperación para el desarrollo se
refiere.
Este fenómeno, en el que han participado países de todos los
continentes, se ha ido viviendo de forma particular entre los países que
hoy conforman la Unión Europea y los países de América Latina.
Y LOS
ACTORES LOCALES
Página 2/49
M. Azcueta
Y hay una peculiaridad que forma el núcleo central del presente
trabajo, unido a los otros que preparan la Conferencia de Valparaíso,
y es el componente institucional y democrático en la cooperación Unión
Europea- América Latina: al haberse ido formando y extendiendo la Unión
Europea en base a principios democráticos, excluyendo a gobiernos y
Estados totalitarios, la cooperación ha ido teniendo
en cuenta, cada
vez más, los valores democráticos, fortaleciendo la institucionalidad, las
organizaciones sociales, la formación responsable de líderes democráticos,
los actores presentes en las sociedades latinoamericanas.
Y en este punto importante nos encontramos en los primeros años
del Siglo XXI. Se ha fortalecido la estructura de la Unión Europea; hay
autonomías e interdependencias en los diferentes niveles de gobierno
(central, regiones, municipalidades, etc.) de los propios Estados y de la
sociedad civil europea. Por otro lado, en América latina, entre marchas y
contramarchas, también se defiende un modelo democrático del Estado y
de la sociedad como nunca antes se había dado en nuestra Región.
Con todo ello, surge con fuerza la cooperación descentralizada, un
nuevo tipo de relación entre nuestros países, europeos y latinoamericanos, una
práctica distinta de la solidaridad y de la co-responsabilidad ante los problemas
del mundo, considerados, ahora, como problemas de todos y no sólo de
los países del Sur.
Se descubre la importancia de los actores locales, tanto a
nivel institucional como personal, para llevar adelante con mayores y
mejores posibilidades de éxito, los programas de cooperación, ampliándose la
relación, desde lo local, entre Europa y América Latina.
Intentamos, en el presente trabajo, profundizar estos aspectos y compartir
algunas reflexiones sobre la conveniencia de fortalecer la cooperación
descentralizada teniendo como eje a los actores locales europeos y
latinoamericanos.
Página 3/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
2. RELACIONES
LATINA.
DE COOPERACIÓN ENTRE LA
UNIÓN EUROPEA
Y
AMÉRICA
Antes de crearse los mecanismos de cooperación de la Comisión
Europea fueron algunos de los países miembros quienes estuvieron presentes
en la ayuda para el desarrollo: Alemania, Holanda, Bélgica y el Reino Unido, y,
en menor medida Francia e Italia, los que multiplicaron su asistencia
solidaria tanto a nivel de gobiernos como de las ONGs (primero las
de carácter confesional y, más tarde, de colectivos de la sociedad civil),
adquiriendo una experiencia que ha sido muy útil en el campo de la
cooperación. Como sabemos, poco a poco se fueron incorporando otros
países de la Unión Europea como Irlanda, España, etc.
Sin embargo, como bien señala Mariano Valderrama,
“aunque la ayuda europea constituye más de la mitad del
monto total de la cooperación internacional recibida por América
latina, esta región no representa un área prioritaria para la U.E. Sólo
cerca de un
12% de la cooperación hacia países en desarrollo del bloque de
países de la Unión Europea se dirigió en 1996-1997 a América
Latina, para concentrarse, más bien, en el África subsahariana
(36%) y en Asia
(19.5%)”
(Valderrama,1999).
CUADRO 1
Unión Europea: Ayuda Oficial para el Desarrollo
por Continentes
1997
(en millones de US$)
8000.00
7590.37
7000.00
6000.00
5000.00
4000.00
3362.52
3000.00
1993.32
2000.00
1000.00
734.76
574.52
Oceanía
Europa
0.00
A f rica
A sia
A mérica Latina
Extraído de: La realidad de la Ayuda a América Latina al 2000 – pag. 50
Página 4/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
Más aún, a lo largo de los años, los criterios para la cooperación han sido
variables dependiendo de objetivos económicos, sociales, políticos
coyunturales, registrándose, al finalizar el siglo XX, una relativa tendencia a la
baja de la cooperación europea con América Latina.
CUADRO 2
Cooperación de la Unión Europea con América Latina
Principales Receptores 1990-97
(Millones de dólares)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1965,07
2283,09
2386,61
2428,84
2069,02
2440,41
2549,99
1993,32
158,46
192,08
256,5
249,03
179,06
305,88
360,56
194,93
Brasil
83,83
117,66
26,06
129,73
107,53
101,15
124,67
123,43
Guatemala
51,72
58,1
47,56
60,19
46,69
70,92
77,89
105,26
Haití
50,13
49,62
27,18
23,85
25,9
93,97
43,9
39,51
Honduras
71,42
64,44
55,2
76,83
78,2
95,61
51,85
75,76
Nicaragua
144,42
206,33
228,13
163,59
264,72
356,37
615,15
139,4
196,2
133,88
142,63
254,77
132,63
144,58
136,75
176,25
Total A. Latina
Bolivia
Perú
Fuente: CAD-OCDE
Extraído de: La realidad de la Ayuda a América Latina al 2000 – pag. 50
Uno de los problemas para focalizar la ayuda externa de la
Unión Europea
es que se
ha
establecido en
diversos momentos
diferentes prioridades, que han hecho perder
especificidad, finalmente, a su ayuda externa.
Veamos.
En los
80 se apuntaba a concentrar la cooperación en regiones más pobres y
se enfatizaba el apoyo al desarrollo rural y a la producción de alimentos.
En el 92 ya se insistía en la importancia de promover los derechos humanos.
Sin embargo, luego, tanto el Consejo como la Comisión han
realizado declaraciones programáticas, insistiendo en temas como salud,
integración, protección de la infancia, seguridad alimentaria, apoyo a
procesos de ajuste estructural, medio ambiente, género, minorías étnicas,
programas antidrogas, emergencias, generación de empleo, apoyo a las
ciudades intermedias o combate a la pobreza, sin poder integrar estas
diferentes concepciones en una estrategia coherente.
Esta situación queda reflejada, también, en múltiples evaluaciones
efectuadas por los propios gobiernos y ONGs donantes, así como por la
mayoría de analistas preocupados por los niveles cuantitativos y cualitativos de
la cooperación europea, y, de forma muy directa, por el nivel de eficacia de la
misma.
Ya en l985, al conmemorarse los 25 años de cooperación europea,
el informe de del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, concluía:
Página 5/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
“La deficiencia más preocupante de la ayuda al desarrollo ha
sido su limitada contribución mesurable a la reducción –a diferencia del
alivio- de la extrema pobreza, especialmente en las áreas rurales de
países de ingreso medio y pobre” (CAD,1990:28).
Si esto se decía, oficialmente, en l985, qué no se podrá decir en el
siglo XXI después de las crisis vividas en América Latina en los quince
años siguientes, cuando la pobreza y las desigualdades se han
profundizado en todos los países de la Región...
Es precisamente a partir de estos años cuando la Comisión Europea y el
Parlamento Europeo avanzan en la estructuración interna de la
cooperación europea en cuanto tal.
“Los
diferentes
eventos
del
escenario
internacional,
señalan Ferres y Ortiz, los imprevistos y las nuevas necesidades
hacen que la ayuda se diversifique, América Latina, en este sentido, ha
visto reducidos los presupuestos en cooperación que algunos países
le destinaban. La ayuda proveniente de los estados miembros de la U.E.
ha disminuido. Por el
contrario,
la
Comisión
Europea,
ha
aumentado su cooperación, aunque esto no se haya visto reflejado
en los resultados positivos de la Región” (Ferres y Ortiz, l995).
La Comisión diferencia cinco categorías de cooperación con América
Latina: financiera y técnica, económica, medio ambiente, ayuda humanitaria
y otras como la Comisión no hace una distinción sectorial de su cooperación,
es muy difícil saber la parte que le corresponde al desarrollo social. Como
señalan los citados Ferres y Ortiz, se necesitaría ver las descripciones de
todos los proyectos
para determinar
tanto su importancia
como
el
sector
social específico y los actores que intervienen en
ellos (o.c.pp. 183 y ss).
En un contexto en el cual (como insistentemente lo señalan, año tras año,
los informes de la CEPAL, del PNUD, del BID, del banco Mundial y de la propia
Comisión Europea) la pobreza y las desigualdades aumentan en América
Latina, es fundamental que la Unión Europea evalúe mejor el conjunto de
su cooperación al desarrollo, sus objetivos, sus mecanismos y su metodología.
De ahí la importancia de fortalecer la institucionalidad democrática en los
países de América Latina como base firme de gobernabilidad y desarrollo,
reconociendo a los actores locales como contraparte válida de dicha
cooperación. Parte importante de ellos, sin lugar a dudas, son los
gobiernos locales.
3. IMPORTANCIA
DE LO LOCAL EN
AMÉRICA
LATINA.
Entre los grandes retos que tiene América Latina en estas
ultimas décadas, la descentralización y la construcción de ciudadanía son,
sin lugar a dudas, dos de los más urgentes cuando nos referimos tanto a la
lucha contra la pobreza como al necesario proceso de democratización de
la región, dos aspectos básicos para la gobernabilidad, que tienen que
ser tomados en
Página 6/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
cuenta por la cooperación internacional, especialmente, la europea.
Después de haber probado todo tipo de recetas y de regímenes políticos en la
segunda mitad del siglo que acaba de terminar, ni se ha derrotado a la
pobreza ni se ha avanzado mucho en democracia, ni se ha avanzado la
gobernabilidad.
Sin embargo, los esfuerzos se han hecho y hay muchas experiencias
positivas, a lo largo y ancho de América Latina que, aunque todavía
aisladas, han ido demostrando en la práctica que existen caminos concretos
para llegar a esos grandes objetivos.
Una de las riquezas escondidas de América Latina son las
municipalidades y gobiernos locales que tratan, día a día, solucionar
los problemas concretos de su población interviniendo, con diferente fuerza,
suerte y nivel, en los procesos sociales, económicos y políticos de los distintos
países. Las municipalidades democráticas han llegado a construir un espacio
propio y cada vez más, los gobiernos centrales, los organismos
internacionales y la sociedad en su conjunto ven en ellos no sólo una
institución más del Estado sino
un
instrumento
de
desarrollo
descentralizado
y
de
construcción
de ciudadanía y, con ellos, de
gobernabilidad, en América Latina. Intentamos, en estas líneas, resaltar este
proceso, sus retos y posibilidades.
Lo local en un mundo globalizado
Curiosamente, se constata en todo el mundo, que los ojos globalizados se
vuelven hacia los espacios locales. Decimos curiosamente porque
hemos asistido, en estas dos últimas décadas, a una vertiginosa
mundialización de las relaciones económicas, financieras y de imágenes que
pareciera indicar que lo que importa es participar, como sea y con quien sea,
en los núcleos de poder central de carácter casi universal a que, desde
esos núcleos, se piensa, se controla totalmente el desarrollo de la
humanidad, lo que es cierto en varios sentidos.
Pero a su vez, esta llamada "globalización" no termina de solucionar
los problemas concretos de millones de personas ni logra adecuar las
demandas, tan inmediatas y profundas, de ciudadanos/as de todas las
regiones y países del planeta.
“En la actualidad,
las instituciones de
gobernanza –sean
nacionales o internacionales- no responden de manera adecuada a
las nuevas demandas de la población y de los países en materia de
representación y de posibilidades de expresión”. “En todas partes
han
sido
mas
las expectativas que las oportunidades, el
resentimiento ha empañado la esperanza. Al mismo tiempo, la
gente
reconoce la realidad de la
globalización, y son muy pocos los que desean quedarse al margen
o invertir el proceso. Todos están a favor de un intercambio
mas
libre de ideas, conocimientos, bienes y servicios por encima de las
fronteras. Lo que persiguen los hombres y las mujeres es el respeto
de su dignidad y de su identidad cultural. Reivindican oportunidades
para poder llevar una
Página 7/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
vida digna y albergan la esperanza de que la globalización les brinde
ventajas concretas en su vida diaria y garantice un mundo mejor para
sus hijos. Del mismo modo, desean desempeñar un papel en la
gobernanza del proceso, incluidos el alcance y la naturaleza de la
integración de sus economías y comunidades en el mercado global, y
participar de un modo mas justo en sus resultados”. (OIT, 2003, pp.4 y 5).
Es por esta razón que la "globalización", a pesar de las tensiones
con que es observada respecto del desarrollo de las localidades,
paradójicamente incentiva una sensibilización hacia lo local, con la misma
fuerza, pero en visiones y estrategias innovadoras de desarrollo que no
fueron probadas anteriormente.
Es la propia "globalización" la que nos lleva al redescubrimiento de lo
local, haciendo cobrar un valor especial a las discusiones y valorizaciones
sobre identidad, participación y desarrollo local, convirtiendo a lo local en
el referente de un quehacer social y político de transformación que está
teniendo gran influencia en los inicios
del nuevo siglo (Centro de
Participación Popular,
1996).
Al resaltar la importancia de lo local, no podemos caer en una
trampa, como nos recuerda Pierre Calame en su interesante y cuestionadora
obra “La democratie en miettes”:
“Conviene llamar la atención sobre una concepción atrofiada
de lo local que pretende convertirlo en una especie de anexo
incoloro, inodoro e insípido, un acceso necesario pero totalmente
secundario, del gran movimiento de globalización. Me inclino a
considerar la cuestión desde un ángulo diferente. El gran
movimiento que hemos conocido desde el siglo XVI al XX ha
transformado los territorios en espacios. El territorio aparece bajo dos
formas: por un lado, una superposición de relaciones esenciales,
entre los problemas, entre los actores, entre la humanidad y la
biosfera, un espacio de valorización de bienes que se multiplican y se
comparten, y, de otro lado, un lugar donde se organizan las relaciones
a nivel de la gobernabilidad”. (Calame, 2003).
Después
de
veinte
años
ensalzando
o
criticando
la
"globalización", cualquiera sea la posición, hacen de las estrategias de
desarrollo local un objetivo político común de diferenciación, de
configuración de un poder compensador de los procesos y agentes que
actualmente hegemonizan a la humanidad.
4. SOCIEDAD
CIVIL Y ACTORES LOCALES.
Cualquier observador constata la debilidad de la sociedad civil en los
países latinoamericanos, con excepción de uno o dos (como Chile y Uruguay).
Nadie discute a estas alturas que las causas de esta debilidad son profundas y
Página 8/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
que las sucesivas crisis que hemos vivido en las últimas décadas en los
aspectos económicos, sociales, políticos, culturales, incluyendo la violencia
política y social, no han hecho más que seguir debilitando la
institucionalidad. Esta situación se ha agravado con el modelo
totalitario y centralista de gobiernos y con la utilización de la imagen y de
los medios que se orientan a destruir instituciones ya ensalzar la acción
individual, más específicamente, de una o dos personas del gobierno
central. Todas las instituciones se han debilitado y entre ellas,
lógicamente, las municipalidades y sus autoridades democráticas.
Una sociedad no puede mantenerse sin instituciones, de la
misma manera que un cuerpo humano no puede pararse sin su esqueleto.
Así de simple.
Si queremos
que
América
Latina
construya un
futuro
mejor, democrático,
estable,
desarrollado, con bienestar en todos los pueblos y regiones, se necesita
definir y mantener un plan nacional y planes regionales y locales de mediano y
largo plazo, lo que supone, necesariamente, sustentarse no tanto en personas
individuales como en instituciones a su vez democráticas y estables.
Esta
es
una cuestión de principio. Cuando no se
asume
responsable y coherentemente, las consecuencias son negativas para el país.
Los resultados saltan a la vista.
Es en este contexto de crisis de institucionalidad que se han
ido revalorizando màs por toda Amèrica Latina, experiencias que tienen
como sujetos principales a actores locales, que, inmersos en su comunidad
o grupo social, sobrepasan la dimensiòn local y comienzan a estar
presentes en las discusiones y en la construcciòn de nuevos proyectos
nacionales e, inclusive, internacionales, como se demuestra en el Foro Social
Mundial de Porto Alegre y Bombay, con sus diferentes “foros sociales”
preparatorios en todos los continentes.
Es en esta dimensiòn local/global y en el fortalecimiento de la
institucionalidad democràtica que entendemos la nueva importancia de los
“actores locales”.
Ante la gravedad de las crisis que padecen nuestra sociedades, no
se trata, simplemente, de escudarnos en lo personal, en lo individual sino
de descubrir los aportes personales en los proyectos colectivos, influyendo
en la marcha de la comunidad y participando en la economía, en la
polìtica, en la cultura, construyendo espacios de participación ciudadana, con
características propias y con una fuerza especìfica. Es asì còmo muchas
personas, de toda condiciòn, ocupación y edad, se transforman en autènticos
actores locales con fuerte presencia
en
losnuevos
proyectos
nacionales
y
en
la nueva
universalizaciòn de las relaciones, y, desde hace años, participan, tambièn, en
los programs y proyectos de la cooperación descentralizada.
Entre otros, podemos destacar:
a) el movimiento de mujeres: que, apartir de una problemàtica de
gènero, ha ido relacionàndose con otros sectores sociales haciendo
que las
Y LOS
ACTORES LOCALES
Página 9/49
M. Azcueta
mujeres estèn cada dìa màs presentes en la sociedad. Hay
numerosos estudios al respecto, especialmente en Amèrica Latina,
dado que los ìndices de pobreza, analfabetismo, desocupación
laboral, violencia familias, marginaciòn polìtica y profesional, etc. son
altìsimos entre las mujeres comparados con los de los varones. La
situación es mucho màs grave en el mundo rural latinoamericano.
Las mujeres organizadas estàn aportando en la lucha contra la pobreza
no sòlo a travès de programas asistenciales y de subsistencia como los
comedores populares, los centros de madres, los talleres de
mujeres, etc., sino, tambièn, en el sector econòmico con la gestión
depequeñas y hasta mediana y
grandes
empresas,
en la
construcciòn
de una conciencia de
igualdad de oportunidades entre ciudadanos de diferente gènero, en la
democratizaciòn de los partidos polìticos, en la formación de lideresas
en los diferentes campos d acciòn, incluyendo el cultural y deportivo.
La presencia de la mujere enriquece los procesos de desarrollo local
y, por su propia temàtica y su pràctica se unen fácilmente a intereses
comunes de las mujeres de otros paìses, incluìdos los europeos, de
manera que las organizaciones
de
mujeres, como actores
locales,
deben
seguir siendo consideradas en los programs y
proyectos de cooperación descentralizada.
b) las comunidades indígenas: que, en la ùltima dècada especialmente,
coincidiendo con el quinto centenario de la colonización de Amèrica
Latina, han ido fortalecièndose y haciendo sentir su voz y sus derechos
en la mayorìa de los paìses que cuentan con una importante
población indígena que ha sabido sobresalir por encima de la
marginaciòn oficial y de imposiciones dictatoriales y centralistas.
Hemos vivido experienias de dimensiòn nacional en Amèrica Central,
en Mèxico, en Ecuador, en Bolivia, protagonizdas por las
comunidades indígenas que obligan a tenerlas
en cuenta al
buscar soluciones reales
a
los
problemas
històricos de Amèrica Latina.
Y estas experiencias, con repercusión nacional e internacional, han
influìdo positivamente en las comunidades nativas de otros paìses como
Brasil, Paraguay, Perù, Chile, en los cuales se mantienen pueblos
con tradiciones y
culturas propias
que, hasta hace
poco,
estaban literalmente marginados social y legalmente. Los
temas de la propiedad de la tierra, los derechos històricos, la cultura
de dichos pueblos ya no pueden seguir siendo obviados por los
poderes pùblicos y privados.
En la nueva etapa que vive Amèrica Latina y el mundo, la presencia de
las comunidades indígenas debe ser asumida no como un problema
sino, al contrario, recoger sus experiencias locales como un aporte
enriquecedor en la tarea de construcciòn de los proyectos nacionales
y universales mas justos y democràticos.
Y LOS
ACTORES LOCALES
Página 10/49
M. Azcueta
c)
las organizaciones de base: que han ido aduiriendo un rol diferente,
màs activo e integral, en las ùltimas dècadas. No se trata ya
de las tradicionales
comunidades campesinas o
de
las
organizaciones vecinales que proliferaron por todas
las barriadas de las grandes capitales latinoamericanas. Se trata de
grupos de pobladores (hombres, mujeres, jóvenes) en zonas rurales o
urbano-marginales, que asumen responsabilidades concretas en el
desarrollo integral de sus localidades, animando
experiencias
de
èxito, participando en la elaboración de planes de desarrollo, en
la elaboración de los presupuestos
`pùblicos
de
carácter
municipal ybregional, formando redes de coordinación entre ellos,
democratizando, en suma, la sociedad.
Con ello, se ha superado el rol tradicional de los “dirigentes” para
transformarse
en
“gobernantes”, asumindo
responsabilidades
concretas y llevando a cabo con èxito proyectos de<desarrollo local
de diferente tipo. Hay muchos ejemplos en elàmbito de la salud, del
saneamiento ambiental, de la infraestructura bàsica de carreteras y de
educación, asì como en el àmbito empresarial, agrícola, industrial y de
servicios, y en el campo de la cultura.
Lo importante, insistimos, esque no se quedan simplemente en lo local,
encerrados en su experiencia particular sino que avanzan en
coordinación, intercambiando experiencias, defendiendo sus derechos y
ampliando el concepto de ciudadanìa frente a un Estado y un
sistema que no soluciona los problemas de las grandes mayorìas.
Las organizaciones de base son un importante “actor local” en
un mundo globalizado, como lo demuestran las diferntes
manifestaciones, a veces coordinadas sòlo a travès de internet, sobre
temas comunes a los ciudadanos del planeta y, como ya hemos
recordado, la importancia creciente del Foro Social Mundial que
tiene
como
base
a
dichas organizaciones, por lo que,
definitivamente,
son
socios
estratègicos
de la cooperación
descentralizada.
d) los pequeños empresarios: otro sector que se ha ido dinamizando y que
juega un papel importante como actor en el proceso social. Ante
los cambios en las economìas latinoamericanas, con la incorporación de
las nuevas tecnologías y la falta de inversiones en el sector
industrial, el cambio del Estado de creador de empleos pùblicos a
regulador de la economía, fueron surgiendo miles y mils de empresas
familiares que se fueron
transformando en micro y pequeñas
empresas generando, en la mayorìa de los paìses latinoamericanos,
màs del 80 % de los puestos de trabajo en los sectores industrial,
comercial y de servicios. Màs allà de la informalidad que los
caracteriza, son una realidad econòmica y social con demandas
propias y estilos particulares de gestión y de relaciones que no
sòlo hay que tener en cuenta sino apoyar por los beneficios que
genera a millones de ciudadanos.
Y LOS
ACTORES LOCALES
Página 11/49
M. Azcueta
Los pequeños empresarios no sòlo estàn presentes en el mercado sino
que participan en la transformación de la sociedad y de los individuos al
hacer gestión directa de sus empresas, utilizr mejor la materia prima
local,asimilar nuevas tecnologías, capacitàndose ellos, sus familiares
y muchos
de
sus trabajadores, generando eco
nomìas
locales que contribuyen (por encima
de cuestionabless
situaciones legales
y laborales que hay que modificar) al
desarrollo de sus comunidades, transformàndose inclusive en lìderes y
punto de referencia para muchos de sus conciudadanos.
Las experiencias de pequeña empresa en los paìses europeos,
mucho màs articuladas con las grandes empresas y el conjunto de la
economía, pueden ser muy útiles para Amèrica Latina como se
demuestra en los mùltiples proyectos de cooperación descentralizada
que fomentan la transferencia de tecnología, los modelos de
gestión
empresarial,
la conveniencia de la formalizaciòn,
especialización articulaciòn con otros sectores productivos. Hay que
resaltar la incidencia de la pequeña empresa en la generaciòn de
modelos de “economía solidaria” a nivel local y las posibilidades
de intercambio comercial entre pequeñas empresas de Europa y
Amèrica Latina, por lo que hay que profundizar en programs y
proyectos de este tipo.
e) los grupos juveniles: los jóvenes son un sector mayoritario entre la
población latinoamericana que ha sufrido directamente las
consecuencias de las contìnuas crisis en nuetros paìses. Sin
embargo, en la ùltima dècada, han ido tomando conciencia de su
potencialidad. Con la extnsiòn de la escolarizaciòn y la influencia
creciente de los medios de comunicación y de las nuevas
tecnologías, hay ahora en todos los paìses latinoamericanos, una
importante cantidad de jóvenes que, rechazando el tipo de relaciones
sociales que ha predominado en las ùltimas dècads y el modo
tradicional de hacer polìtica, se proponen estar presentes en la
sociedad con aportes propios, organizàndose para ello y pasando a
ser, tambièn, actores locales con espacios propios de acciòn.
Hay
que
evaluar
màs
profundamente
el
proceso
de
homogeneizaciòn que
vive
la
juventud
latinoamericana
diferenciàndose de sus familias y del entorno cultural tradicional. En
muchos paìses latinoamericanos, especialmente en aquellos con
raìces y mayorías indígenas (no tanto en el
Cono
Sur
del
continente), los jóvenes representan un tipo de modernizaciòn y
de progreso. Es cierto que existen problemas de desadaptaciòn,
aparte de los conocidos de desempleo y violencia callejera, pero
hay muchas experiencias juveniles de èxito que estàn influyendo en
el contexto comunitario generando valores y relaciones de nuevo tipo,
por lo que no se puede dejar de lado a los jóvenes como actores
locales en
los programs
y proyectos de cooperación
descentralizada, especialmente, en aquellos referentes a formación y al
uso de internet y nuevas tecnologías.
Página 12/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
Al resaltar la presencia e importancia de los actores locales, nos estamos
refriendo a la importancia del capital social con que cuenta Amèrica
Latina, unas potencialidades individuales y colectivas que animan a
emprender, de distinta manera la cooperación.
Por capital social se entiende, como resume Bernardo Kliksberg,
“un conjunto de aspectos como, entre otros, la capacidad de
una sociedad para producir concertciones sociales amplias en su
interior, para generar “redes” articuladoras de los esfuerzos de sus
diversos sectores; las fuerzas existentes en una sociedad para impulsar
el trabajo voluntario en iniciativas de utilidad general; su cultura y la
presencia de valores èticos orientados hacia la solidaridad, la
construcciòn positiva, la cooperación y la equidad”. (Kliksberg,2002, pàg.
98).
Es en esta lìnea que se descubre major la importancia de los
actores locales en la transformación de Amèrica Latina y suss aportes en el
proceso de universalizaciòn. No se trata de “idealizar” lo local, como ya hemos
señalado, ni de reducir la acciòn a lo local, desesperados por la poca
influencia que tenemos los ciudadanos ante la economía y la politica
nacional y mundial. Se trata màs bien, de potenciar los nuevos actores
locales, de fortalecerles a ellos, sus organizaciones y sus experiencias para
alcanzar los objetivos de desarrollo humano que deseamos. De ahì, tambièn,
la
importancia
de
considerarlos
en las acciones de cooperación
descentralizada.
“La relaciòn entre desarrollo y cooperación a travès del capital social
se sustenta en ue este tipo de capital es un capital contìnuo, es
decir, infinito en la medida en que las relaciones entre los sujetos
no se acaban sino que se transforman; estas transformaciones
son las que posibilitan la consecución de lo que el desarrollo a escala
humana llama autoependencia, condiciòn que es definitiva para el
acceso de la cooperación
alternativa,
pues esta reinventa
formas
de gestión
y
acercamiento entre el cooperante t receptor, propicia una relaciòn
que no tiene como objetivo sòlo la superaciòn de la pobreza
sino el desarrollo social y productivo y establece el intercambio entre
espacios locales e internacionales”. (LòpezGuzmàn, 2003, pag. 13).
Junto
con
los
actores
locales
y
su
relación
con
la
institucionalidad democrática, los gobiernos locales ofrecen una experiencia
extraordinaria en todos los ámbitos que venimos comentando por lo que
merecen un apartado especial.
5. LA
DEMOCRACIA MUNICIPAL EN
Página 13/49
AMÉRICA LATINA
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
Los municipios y las instituciones municipales son los que
mejor expresan estas posibilidades en todos los países del mundo.
Mientras el gobierno central garantiza la igualdad de derechos de los
ciudadanos/as, el gobierno local garantiza el derecho a las diferencias.
Es por ello, que el analizar las dificultades de la gobernabilidad
en América Latina, es importante considerar la experiencia municipal como
un elemento fortalecedor de la misma en todos nuestros países.
No es necesario recordar la importancia que los cabildos, ayuntamientos,
municipios o intendencias tuvieron desde la Colonia y la etapa republicana
en la historia particular de cada uno de los países latinoamericanos;
importancia reconocida por todos. Lamentablemente, esa importancia fue
debilitándose en la medida en que se construían los Estados
nacionales y avanzaba el centralismo agobiante que ha predominado y
se ha fortalecido a lo largo del último siglo. Los municipios fueron
perdiendo poder y, durante décadas, se mantuvieron prácticamente como
simples divisiones administrativo-territoriales con
una
dependencia
extrema de los gobiernos centrales llegando a
desaparecer, inclusive, la legitimidad democrática de alcaldes y concejales,
que eran nombrados "a dedo" desde y por el gobierno central y formaban
parte, hablando en general, de los grupos de poder y cacicazgos locales.
Los fracasos económicos, la extensión de la democracia y las exigencias
concretas de los ciudadanos van haciendo que, en los años setenta y, de
manera mas nítida, en los ochenta, se vuelva a considerar a las
municipalidades como parte integrante de la estructura de un Estado
democrático, reconociéndose así en las nuevas Constituciones aprobadas
en los años posteriores a las continuas dictaduras militares.
Recordemos que, a inicios de los ochenta, sólo Costa Rica,
Cuba, Panamá, Perú y Venezuela elegían democráticamente a sus
autoridades locales, generalizándose las elecciones, poco a poco, en los
años siguientes en todos los países de América Central y del Sur.
Recordemos también que hace tan solo unos años, en 1997, se eligieron por
voto popular y directo, por primera vez, los alcaldes metropolitanos de
México y Buenos Aires. En los cuadros 3 y 4 podemos observar las
fechas de aprobación de las leyes orgánicas de las municipalidades en
los diferentes países latinoamericanos que prueban como, en diez años,
entre 1984 y 1995, la democracia local es asumida
oficialmente,
iniciándose una autentica "primavera municipal" en América Latina.
Página 14/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
Cuadro 3: Marco jurídico del municipio en los países unitarios
PAISES
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA
LEY ORGANICA MUNICIPAL O CODIGO
REPUBLICA
MUNICIPAL
BOLIVIA
COLOMBIA
Parte Tercera Regímes Especiales. Título Sexto Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 696 – Ley de 10 de
Régimen Municipal. Artículos del 200 al 206.
enero de 1985)i.
Título XI de la organización Territorial. Capítulo 3 del Ley N° 136, de 1994, sobre la Organización y el Funcionamiento
Régimen Municipal. Artículos del 311 al 321.
de los Municipios.
COSTA RICA
Título XII El Régimen Municipal. Capítulo Unico. Código Municipal (Decreto N° 4,574, del 30 de abril de 1970).
Artículos del 168 al 175.
CUBA
Capítulo IX Organos Locales del Poder Popular. Normas Reglamentarias de las Asambleas Municipales del
Artículos del 100 al 133.
Poder Popular (5 de agosto de 1982). Gaceta Oficial de
la República del 5 de Agosto de 1982.
Capítulo XIII Gobierno y Administración Interior del Ley N° 18,695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, del
Estado. Administración Comunal. Artículos del 107 al 31 de Marzo de 1988ii.
111.
CHILE
ECUADOR
EL SALVADOR
GUATEMALA
HONDURAS
NICARAGUA
Segunda Parte Título V del Régimen Administrativo y Ley de Régimen Municipal, del 27 de enero de
Seccional. Artículos del 120 al 128 (ver de 1966, promulgada en el Registro Oficial N° 680 del 31 de
manera especial, la sección III del Régimen enero de
Seccional Autónomo. Artículos del 124 al 127).
1966.
Título VI Organos del Gobierno, Atribuciones y
Competencias. Capítulo VI Gobierno Local. Sección Código Municipal (Decreto N° 274 de la Asamblea
Segunda las Municipalidades. Artículos 202, al 207.
legislativa. Publicado en el Diario Oficial N° 23, tomo N°
Título V Estructura y Organización del Estado. 290, del 5 de febrero de 1986).
Capítulo VII Régimen Municipal. Artículos del 253 al Código Municipal (Decreto N° 58, del 6 de octubre de 1988).
262.
Título V de los Poderes del Estado. Capítulo XI del
Régimen Departamental y Municipal. Artículos del Ley de Municipalidades (Decreto creación N° 134-90, del 29 de
294 al 302.
octubre de 1990, publicado en el Diario Oficial “La Gaceta” el 19
de noviembre de 1990iii. Reglamento General de la Ley de
Municipalidades (Acuerdo N° 018-93 de la Secretaria de Estado
en el Despacho de Gobernación y Justicia, del 1 de febrero de
1993, publicado en el Diario Oficial “La Gaceta” el 18 de febrero
Título IX División Político Administrativa. Capítulo I de de 1993).
los Municipios. Artículos del 175 al 179.
Ley de Municipalidades (Ley N° 40-Gaceta N° 155, del 17 de
PANAMA
Título VIII Régimen Municipal y Provincial. Capítulo II agosto de 1988).
el Régimen Municipal. Artículos del 229 al 248. ParteLey N° 106 sobre Régimen Municipal, del 8 de octubre de 1973iv.
II del Ordenamiento Político de la República.
PARAGUAY
Título I de la Nación y del Estado. Capítulo IV
del Ordenamiento Territorial de la República. SecciónLey N° 1,294/87, Orgánica Municipal (Sancionada el 9 de
III de los Municipios. Artículo 166 al 171.
diciembre de 1987 y promulgada el 18 de diciembre de 1987).
PERU
Título IV de la Estructura del Estado. De la
Descentralización, las Regiones y Municipalidades. Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 27972 del 27 de mayo
de 2003).
Artículos del 188 al 199. 1993.
Fuente: ILPES (1998), Manual de desarrollo local, Santiago de Chile, ILPES. (actualizado 2003).
Página 15/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
Junto con la legalidad, han ido aumentando, también, el número de
municipios en cada país.
Cuadro 4: Número de municipios por países y tramos de población y según años
PAISES
AÑO De 0 a
De
De
De
De
De
De
TOTALES
S
1000 1001 a 5001 a 10001 a 25001 a 100001 500001 a
5000 10000 25000 100000
a
1000000
500000
v
Argentina
1991
634
700
218
187
126
49
7
1,921
Bolivia
1995
17
78
77
101
30
6
2
311
vi
Brasil
1991
4
735
1058
1618
891
160
24
4,490
Colombia
1993
14
167
282
390
169
34
5
1,061
Costa Rica 1996
0*
2
5
31
35
8
0*
81
Cuba
1993
0*
0*
1
25
114
29
0*
169
Chile
1995
10
38
58
116
68
47
0*
337
vii
Ecuador
1990
1
14
18
54
64
16
2
169
El Salvador 1992
6
62
79
71
36
8
0*
262
Guatemala 1994
0*
26
71
133
985
4
1
330
Honduras
1988
2
90
98
68
28
2
1
289
viii
México
1990
107
638
402
632
482
110
18
2,389
Nicaragua
1995
1
13
32
52
42
4
1
145
ix
Panamá
1990
0*
7
17
25
14
3
1
67
Paraguay
1992
6
46
58
74
30
3
1
218
Perú
1995
213
830
358
250
123
37
1
1,812
R.
1993
0*
1
19
40
38
10
1
109
Dominicana
Uruguay
Venezuelax
TOTALES
1996
1990
0*
1
1,016
0*
7
3,454
0*
18
2,869
1
115
3,983
12
112
2,509
5
28
563
1
5
71
19
286
14,465
Las causas de esta "primavera" son varias. Por un lado, el
fracaso económico y la profundización de la pobreza y, por otro lado, la
concentración del poder y el centralismo generalizado. Las cifras no engañan.
Un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), lo señala con toda
crudeza:
En la década de los cincuenta, América Latina superaba en ingreso
per capita a toda las demás regiones del mundo en desarrollo y la relación
con respecto a los países desarrollados no distaba mucho del 2 a 1.
En 1999 ya la diferencia es de 3 al, mirándolo globalmente (3,500
dólares de ingreso per capita), que no es una cantidad real pues la
distribución es muy desigual.
En la dimensión distributiva del desarrollo económico, América
Latina ocupa una posición desfavorable: en forma persistente, la región ha
tenido índices muy altos de concentración del ingreso, superiores
alas de
Página 16/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
cualquier otra región. En los países latinoamericanos una cuarta parte
del ingreso nacional es percibida por solo el 5% de la población y un 40%
por e110% más rico. En contraste, en los países del sudeste asiático
el 5% más rico
percibe e116%
del
ingreso promedio
y
en
los
países desarrollados, e113% (BID, 1999).
La concentración de riqueza y el centralismo van de la mano.
La estructura del manejo presupuestal dependiente de los municipios
resulta un indicador muy expresivo (ver Gráfico 1). La información proviene
en este caso de las estadísticas trabajadas por el Fondo Monetario
Internacional (FMI).
Pobreza y concentración del poder, pobreza y centralismo, hacen que por
toda América Latina, los ojos se vuelvan a los espacios locales y
su representación municipal.
Gráfico 1: América Latina: presupuestos de los gobiernos
locales como % del total nacional
20%
17%
15%
13%
12%
10%
8%
5%
3%
%0
Colombia
Chile
Ecuador
Honduras
Perú
FUENTE: ESAN-USAID (1999). Proyecto de desarrollo de Gobiernos Locales, Lima, ESAN-USAID, p.30
Aportes de los gobiernos locales
Los resultados de la acción municipal, a pesar de la falta de recursos y de
legislaciones adecuadas que definan las funciones propias de los
municipios produciendo interferencias negativas entre los gobiernos
locales, gobierno central, ministerios u organismos intermedios, está siendo
sumamente positiva para el conjunto de países de América Latina. Es cierto
que es mucho más lo que se puede hacer, pero, por el momento, ya hay
una serie de aportes concretos:
Fortalecimiento de la sociedad civil
Página 17/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
Y nos parece, tanto por un análisis objetivo como por las
propias experiencias vividas en estos veinte años, que los municipios
son parte importante de este necesario proceso de institucionalidad
democrática. Son, quizás, el camino más fácil y seguro para avanzar hacia
ese gran objetivo nacional: tienen
un
territorio definido,
un
campo
deacción
concreto, participación ciudadana en la elección de
sus autoridades, posibilidades de fiscalización, renovación de autoridades,
objetivos concretos de gestión, metas alcanzables
en servicios,
desarrollo, infraestructura; relaciones definidas, aceptadas y aceptables,
con el Estado, sociedad civil, empresas y demás instituciones; evaluación
de logros y/o renovación de propuestas en un marco local necesariamente
relacionado con los marcos regionales, nacional, y en algunos aspectos,
internacional.
Como se señaló en un seminario realizado en Montevideo: Los espacios
locales abren posibilidades de protagonismos ciudadanos en aspectos
centrales que tienen que ver con su calidad de vida. La
concreción de ello depende de la propia democratización y
participación locales, cuestión no asegurada sólo por elegir a las
autoridades locales sino, también, por hacerse sujeto partícipe de las
decisiones de la comunidad. Los territorios locales se ofrecen
como soportes para el desarrollo de experiencias democráticas
(Centro de Participación Popular,
1996).
Por todo ello, fortalecer los municipios y los gobiernos locales es avanzar
en el fortalecimiento de la institucionalidad democrática en América Latina.
Defender los fueros municipales, actuando en positivo, significa
defender, también, los fueros y campos de acción cada una de las
instituciones de la sociedad
peruana,
definiendo roles,
dividiendo el
trabajo,
dinamizando estructuras
y
relaciones
sociales, todo ello con un marco legal adecuado y estable, propio de un
auténtico Estado de Derecho.
Algunos, quizás, lo verán utópico, dadas las circunstancias que
estamos viviendo
en
América
Latina últimamente.
Otros,
entre
los
que
nos encontramos, lo vemos
absolutamente necesario e indispensable para el futuro de América Latina.
Hace falta una clara voluntad política de parte de los dirigentes y
construir, a partir de la acción y los logros concretos, una conciencia
ciudadana al respecto.
Inversión y Desarrollo Local
En estos veinte años de democracia municipal, numerosos gobiernos
locales han hecho esfuerzos y avances significativos para incorporarse
como parte de planes de desarrollo integral de sus propias comunidades.
Existen importantes experiencias a nivel distrital, provincial y regional que, a
veces, no son tenidas en cuenta ni apoyadas por el gobierno central, a
pesar de los éxitos logrados y comprobados.
Y LOS
ACTORES LOCALES
Página 18/49
M. Azcueta
Entendemos el desarrollo local como parte integrante y fundamental
de un desarrollo nacional descentralizado y equitativo. Mucho se ha
debatido al respecto y se barajan decenas de fórmulas pero también en
este campo económico-productivo -al igual
que
lo hemos
señalado
en el
campo institucional- los municipios y
gobiernos locales son un camino seguro a seguir. No hay que andar
inventando la pólvora todos los días... iYa está inventada hace muchos
años! Tenemos a los municipios y gobiernos locales como auténtica
palanca del desarrollo. Una vez más, las ventajas de fortalecer a las
municipalidades, dotándolas de mayores recursos financieros, mejorando la
gestión, ampliando sus funciones y respetando la autoridad local, son muchas
y benefician realmente a la población, que descubre gratamente que sí es
posible unir democracia con eficacia, gestión con honestidad,
propuestas políticas con resultados concretos.
Esta nueva visión está siendo recogida por todos los gobiernos,
organismos internacionales como el BID y el Banco Mundial y por la
propia Organización
de las Naciones Unidas,
buscando elevar la
calidad
del desarrollo a partir de la local. Así, en el último enfoque del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para el año 2000 se
señala:
En una evaluación hecha recientemente en ocho países de los
programas del Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de
la Capitalización, que promueve mejores instituciones de gobierno
local para la reducción de la pobreza, se llegó a la conclusión de que
con el hincapié que hacia el Fondo en el Fortalecimiento
Institucional de los gobiernos locales se requería más tiempo para
beneficiar a los pobres que con los planes convencionales destinados
a ese fin, pero que, a la larga, los beneficios compensaban con creces
los costos (PNUD, 2000).
Mayor participación de la mujer
La participación de la mujer en la política, otro avance que no puede
pasar desapercibido es la presencia cada vez más evidente de las mujeres en
la política local, creemos que el espacio de mayor apertura a partir de la
ley orgánica
de
elecciones
(1997)
se
ha
tenido
en
las
municipalidades, un contingente de lideresas dejan el escenario de la
organización de base para asumir cargos ediles, impregnando a las
municipalidades de un estilo particular a las lógicas tradiciones de hacer
gestión local.
Cuidado del medio ambiente y de la cultura
Dos aspectos
fundamentales
que han ido adquiriendo
mayor
importancia para valorar el nivel de desarrollo humano en cada sociedad y
sobre los cuales los gobiernos locales están actuando de manera positiva y
creciente, siendo tema de debate en los Concejos municipales y preocupación
manifiesta de los ciudadanos y sus autoridades. Como resume el reciente
documento de la Federación Mundial de Ciudades Unidas:
En Latinoamérica gozamos de posibilidades únicas:
Página 19/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
o la memoria histórica viva de nuestros antepasados campesinos y de las
comunidades indígenas.
o la herencia de tecnologías tradicionales cuyo uso aún resuelve
problemas de manera barata, limpia, convivial y sustentable.
o la riqueza de la cultura, la fortaleza de los valores y el gusto por la
convivencia, la colectividad, la fiesta, la diversidad y el encuentro.
o tener una población mayoritariamente joven con un potencial
enorme para cambiar hacia modos mas sustentables de vida" (FMCU,
2001).
¿Y dónde, si no es desde la local se pueden explotar mejor
estas ventajas?
Nuevas bases de relaciones internacionales
Un aspecto que, quizás, la opinión pública mundial todavía no
ha percibido totalmente, pero que es una realidad que se va imponiendo año
tras año. Los gobiernos locales democráticos han ido creando y fortaleciendo
redes de relación entre ellos mismos y con el conjunto de organismos
inter
y supranacionales. Las experiencias más conocidas son los
hermanamientos- cooperación entre municipios (que sobrepasan los
límites continentales y significan
un
riquísimo intercambio
cultural, social
y
productivo)
y las Conferencias
de Naciones Unidas sobre el Hábitat (Estambul) y Medio Ambiente
(Río de Janeiro), en las cuales las autoridades municipales no solo han
dicho su palabra sino que han asumido compromisos de gestión muy
importantes para el futuro de la humanidad. Siguiendo el camino abierto por la
propia Organización de Naciones Unidas, los organismos financieros como
el Banco Mundial, el BID y el Fondo Monetario Internacional han
comenzado a relacionarse directamente con los gobiernos locales .tanto de
zona urbanas como rurales, confiando a los municipios la ejecución de
importantes proyectos de desarrollo.
Es precisamente este aspecto el que une a los gobiernos locales con
la cooperación
descentralizada. Al hablar de actores locales y de
institucionalidad democrática, ellos son sujetos privilegiados en esta nueva
relación internacional, con posibilidades y capacidades de gestión y de
acción que, guardando las distancias, permiten una relación de igual a
igual entre municipalidades europeas y latinoamericanas, como se
demuestra en las líneas siguientes.
Página 20/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
6. RELACIONES
INTERMUNICIPALES
EUROPA AMÉRICA LATINA.
Nadie puede dudar de la importancia de la democracia municipal en
los países que hoy conforman la unión Europea. No sólo tienen una
trayectoria que puede considerarse histórica sino que, refiriéndonos a la
actualidad en muchos países europeos se habla de una “segunda
descentralización” en la que los gobiernos locales son el centro de
dichos procesos con lo cual aumentará su presencia en el ámbito
internacional incluyendo el de la cooperación.
Fue, precisamente, a partir de los municipios democráticos que se
inicia, hace ya varias décadas, la cooperación entre ciudades, base cierta
de la cooperación descentralizada. Hay experiencias importantes como la
de la Federación
Mundial
de
Ciudades
Unidas,
con
sus famosos hermanamientos,
la
Unión
Internacional de Autoridades Locales (IULA), y, algo más recientemente,
la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas
(UCCI), que han servido de experiencia para la relación intermunicipal
promovida por la Unión Europea. Recordemos, brevemente, el proceso
vivido por dichas instituciones.
a) La cooperación técnica intermunicipal: IULA
Con la fundación en 1913 de la Unión Internacional de Autoridades
Locales (IULA) en 1913 comenzó una nueva era en las relaciones
municipales internacionales. La creación de IULA supuso la
regularización y formalización de los contactos entre las asociaciones de
municipios.
A partir de los años cincuenta IULA adquirió presencia y
carácter mundial, lo cual se vio reforzado en la década de los ochenta
bebido al proceso de descentralización y regionalización de la
organización. En la actualidad contamos con siete Secciones
Regionales que desarrollan programas de formación y capacitación
para los gobiernos locales. Las Secciones disponen de sistemas de
información y documentación y llevan a cabo labores de
investigación y servicios de consultoría y capacitación institucional,
a la vez que fomentan la la cooperación internacional entre
municipios.
b) La cooperación democrática intermunicipal: FMCU
Tiene su origen en 1951, en los años de la “guerra fría”, cuando
un pequeño grupo de franceses propone fomentar las relaciones
entre los pueblos que estuvieron divididos durante la segunda guerra
mundial. Después de algunas experiencias particulares, en 1957 se
funda la Federación Mundial
de
Ciudades
Hermanadas,
siendo
el
primer
hermanamiento, altamente simbólico para la época, el formado entre las
ciudades de Dijou (Francia) y Stalingrado (Unión Soviética).
Y LOS
ACTORES LOCALES
Página 21/49
M. Azcueta
A partir de ahí, las acciones se multiplican, teniendo como objetivo
“constituir una fuerza capaz de hacer escuchar la voz de todos los seres
humanos” a partir de la autonomía de los poderes locales.
Fue importante el congreso de París en 1967, que adoptó los principios
de descentralización y libertad de acción de los municipios en sus
relaciones con otras ciudades de otros países; el derecho de
los ciudadanos de desplazarse y encontrarse libremente por encima
de las ideologías: la lucha permanente contra toda forma de racismo,
fascismo, imperialismo
y discriminación
y,
finalmente,
detener
la carrera armamentista.
El instrumento principal son los “hermanamientos” entre ciudades de
diferentes países, culturas y nivel de desarrollo.
En la década de los 80 se inició la incorporación de los municipios
latinoamericanos y se acuñó el término de “hermanamientocooperación”, con ayudas concretas y financiamientos compartidos para
proyectos de desarrollo local.
Recordemos que en mayo de este mismo año, 2004, ambas
organizaciones se fusionarán en el próximo Congreso Mundial a realizarse
en París, creando ya la Unión Internacional de Ciudades y Poderes
Locales, una especie de ONU municipal, con sede en la ciudad de
Barcelona que, seguramente, tendrá repercusiones en las relaciones
internacionales y en la propia cooperación descentralizada.
Página 22/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
CUADRO 5
MUNICIPIOS ADHERENTES POR PAIS
Europe de Lóuest – Western Europe
Allemagne
5
Andorra
1
Autriche
2
Belgique
13
Chypre
2
Espagne
37
France
424
Grece
2
Irlande
1
Italia
118
Portugal
34
Royaume-Uni
6
Suisse
5
Turquíe
40
Europe Centrale et Orientale – Central
and Eastern Europe
Albanie
1
Aménie
2
Azerbaijan
1
Belarus
3
Fed. de Rusia
50
Georgia
5
Hongrie
1
Kazakhstan
2
Kyrgystan
1
Lettonie
2
Moldavie
2
Ouzbékistan
3
Pologne
2
Roumanie
23
Serbie
1
Slovaquie
18
Slovénie
3
Tajikistan
1
Turkmenistan
1
Ukraine
8
Monde Arabe – Arab Countries
Egypte
1
Jordanie
12
Liban
43
Maroc
101
Syrie
14
Terr. Autonomes
10
Palestiniens
Tunísie
33
Afrique et Océan Indien – Africa and Indian
Ocean
Bénin
4
Burkina-Faso
29
Cameroun
27
Cap-Vert
1
Centrafrique
5
Congo
7
Cóte-dÍvoire
48
Djibouti
1
Gabon
6
Guinée
1
Guinée Equatoriale
1
Guinée Bissau
1
Ile Maurice
4
Mali
17
Mauritania
20
Mayotte
Mozambique
Ouganda
Rwanda
Senegal
Tchad
Togo
1
1
1
1
69
1
11
Amériques et Caraibes – Americas and
Caribean
Argentine
4
Bolivie
7
Brésil
2
Chili
4
Colombie
1
Costa Rica
3
El Salvador
1
Equateur
3
Haiti
1
Méxique
8
Paraguay
1
Perou
7
République Dominicaine
1
Uruguay
1
Etats-Unis (USA)
1
Venézuéla
2
FMCU-Avril 2001 – April 2001
Asie – Asia
Vietnam
1
c) La cooperación intermunicipal cultural: UCCI
Página 23/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
La Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (U.C.C.I.) fundada en
el año 1982, se define como una organización internacional, no
gubernamental, de carácter municipal, sin ánimo de lucro.
Agrupa a las siguientes 26 ciudades iberoamericanas: Asunción,
Barcelona, Bogotá, Brasilia, Buenos Aires, Caracas, Guatemala,
La Habana, La Paz, Lima, Lisboa, Madrid, Managua, México,
Montevideo, Panamá, Río de Janeiro, San Francisco de Quito, San
José de Costa Rica, San Juan de Puerto Rico, San Salvador, Santiago
de Chile, Santo Domingo, Sao Paulo, Sucre y Tegucigalpa.
El 25 de enero de 1989, la UCCI fue admitida como Miembro Consultivo
del Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la Organización de
las Naciones Unidas.
Los principales objetivos de la Unión son:
 Fomentar los vínculos, relaciones e intercambios de todo tipo
entre las ciudades capitales iberoamericanas.
 Estudiar todas las cuestiones que afectan a la vida, actividad
y problemas de los municipios afiliados.
 Promover los derechos de vecindad, especialmente el derecho al
progreso en la paz y el de participación ciudadana en los asuntos
públicos y en el cada vez más amplio campo de las
relaciones intermunicipales.
 Impulsar el desarrollo armónico y equilibrado de las ciudades
capitales
iberoamericanas, procurando la solidaridad y
cooperación entre las mismas.
 Organizar encuentros y actividades, que sirvan para el
intercambio efectivo de conocimientos y experiencias, en
todos los sectores: económico, cultural, técnico, profesional y
turístico.
En la IX Asamblea Plenaria de la Unión (celebrada en Río de Janeiro, el
mes de julio de 2000), se puso de manifiesto la vigencia del
objetivo fundamental de la organización, buscar, desde la unión de
intereses, soluciones similares a problemas que son comunes a
todas las ciudades.
Página 24/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
37
107
237
65
100
135
Centroamérica, México y Caribe
Zona Andina
Cono Sur
Península Ibérica
Otras Ciudades
Secretaría General
d) la cooperación intermunicipal integral: URBAL
URB-AL es un programa de cooperación económica, descentralizado y
horizontal, de la Comisión Europea sobre temas claves de las políticas
urbanas. Pretende abrir posibilidades a las colectividades locales de
Europa y América Latina de convertirse en actores directos de
la cooperación internacional.
Adscribiendo a la lectura amplia sobre la naturaleza de la
descentralización, la Comisión Europea es la responsable por la
concepción, desarrollo y seguimiento del Programa. Ella decide
la atribución de las subvenciones y garantiza que todas las actividades
se desarrollen conforme a las reglas establecidas en los
instrumentos jurídicos que garantizan su buena ejecución. (Comisión
Europea, 2002). Sin embargo, las actividades son elaboradas,
propuestas y puestas en práctica por los participantes .
URB-AL está dirigido a las entidades gubernamentales locales
(ciudades, aglomeraciones urbanas, provincias, regiones, etc.) de los 15
países de la Unión Europea y 18 de América Latina, cuyas autoridades
hayan sido elegidas democráticamente. También prevé un espacio
de participación para otros actores del sector urbano (socios
externos): asociaciones, fundaciones, universidades, sindicatos,
ONGs.,etc.
URB-AL se lanzó en junio de 1996 en Nápoles, dando inicio a su
Primera Fase.
El objetivo del Programa en esta Fase es la creación de
vínculos directos y durables entre las ciudades y colectividades
locales de la Unión Europea y América Latina a partir del
intercambio recíproco
(beneficios mutuos) de experiencias, la difusión de las mejores prácticas
de políticas urbanas y el fortalecimiento de la capacidad institucional de
las autoridades locales a nivel interno e internacional. Pretende crear un
marco de asociación en la búsqueda de soluciones concertadas frente a
los desafíos de la ciudad.
Junto con los documentos oficiales del Programa UBAN, Maria del
Huerto ROMERO, coordinadora de la Red 7 ha resumido muy bien
el enfoque y programa URBAL en su documento “Nuevos enfoques
en la Cooperación Internacional”, de donde tomamos el siguiente
cuadro:
Y LOS
ACTORES LOCALES
Página 26/49
M. Azcueta
Página 27/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
7. LA
COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Y LAS RELACIONES INTERMUNICIPALES
DESDE LA
UNIÓN EUROPEA.
En base a las experiencias de cada uno de los países miembros y de
la propia Comisión Europea, el año 2000 llegó a definirse mejor el contenido de
la cooperación descentralizada, como se desprende de los propios
documentos de la Comisión (DG Desarrollo).
Durante los años 80 se introdujeron importantes reformas (ajuste
estructural, democratización, descentralización, etc.) con el fin de redefinir
el papel del Estado y de aumentar la participación de otros agentes (la
sociedad civil, el sector privado, las colectividades locales). En esa línea surgió
un nuevo paradigma de cooperación que predicaba el desarrollo
participativo
y
la asunción de papeles por los agentes locales. La
"cooperación descentralizada" aparece en los acuerdos de Lomé (1989),
ALA ( 1992) y en los programas MED (1992-1993) como una respuesta
política de la VE a los cambios antes citados.
La apertura de la cooperación a una amplia gama de agentes ha sido una
tarea difícil. Pero hay buenas razones para ser optimistas sobre la
institucionalización progresiva de! planteamiento. Los retos planteados por
la mundialización y la lucha contra la pobreza rompen las barreras entre
los agentes y alimentan la búsqueda de nuevas asociaciones público-privadas.
En el 8° FED han visto la luz programas de cooperación descentralizada
más sofisticados. El Reglamento n°
1659/98
del
Consejo
considera
que
la cooperación descentralizada se propone contribuir "a
suscitar un verdadero
cambio a largo plazo de los procedimientos de la UE en cuanto a cooperación".
Los agentes están también en el centro de! debate sobre el post-Lomé
IV, donde la UE se ha comprometido a promover una asociación pluralista
y la cooperación descentralizada. La UE dispone de una ventaja
comparativa en
este tema en lo que respecta ala combinación de sus niveles de
intervención
(asociación con el Estado; apoyo a la descentralización;
microrrealizaciones; ONG en cofinanciaciones; existencia de una línea
presupuestaria).
Ejes prioritarios de Intervención
Si la cooperación descentralizada es "otra manera de hacer cooperación",
puede aplicarse en distintos ámbitos (como los programas sectoriales de salud
o educación) ya distintos niveles (como la programación o el diálogo político y
social). Estas acciones pueden ser financiadas por distintas fuentes: la
línea presupuestaria de cooperación descentralizada (proyectos piloto) y los
fondos de la cooperación oficial (Lomé, ALA, MED). En la práctica, los
programas de cooperación descentralizada se articulan sobre todo bajo tres
ejes prioritarios de intervención:

Como un apoyo al proceso de descentralización destinado a la aparición
de sistemas de gobernación local legítimos y eficaces. Las acciones en
este ámbito podrían dirigirse al refuerzo de las colectividades
locales o
Página 28/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
territoriales y de sus capacidades; a la promoción de sistemas
de gestión participativa del desarrollo local; al refuerzo de las
capacidades de la población para participar en estas nuevas
instituciones; ya la promoción
de
nuevas
asociaciones
entre
el
Estadocentral,
las
autoridades locales y los agentes descentralizados.

Como un apoyo a iniciativas y dinámicas de desarrollo local
para garantizar
la
coherencia
de
acciones
puntuales
(microrrealizaciones, acciones ONG, hermanamientos) en un marco
espacial determinado. A este respecto, las acciones podrían referirse
al desarrollo de dinámicas de concertación y de espacios de acción
entre los agentes; al apoyo a la formulación y la aplicación de planes
de desarrollo; al refuerzo de los servicios de base viables y
perennes; y a la puesta a disposición de fondos flexibles
para
reforzar iniciativas y
dinámicas
sociales emprendedoras
y creativas.
Estos dos ejes prioritarios están vinculados íntimamente, con lo que
el reto está en articular desarrollo local y la descentralización en función
de la situación de cada país, región o localidad. En los países embarcados
en una verdadera descentralización, la UE podría favorecer la puerta de
entrada del apoyo directo a las colectividades locales.
En
los
países donde esta voluntad/capacidad política falta, sería necesario apoyarse
en la sociedad civil.

Como un apoyo al diálogo político y social con el fin de garantizar
la participacióntemprana de los agentes descentralizados en la
formulación de las políticas y la programación. Las
acciones
en
este ámbito podrían
contemplar
la
puesta
en
red
de agentes descentralizados a
nivel nacional o
regional;
el refuerzo de las estructuras y capacidades de
organismos intermedios para participar en el diálogo; la promoción de
procesos y mecanismos de diálogo formales o informales; y la
organización de mesas redondas sectoriales.
Para América latina, como ya hemos señalado, es fundamental reconocer
el rol de los gobiernos locales democráticos por aplicar las cuatro dimensiones
de la gestión que son claves para el éxito de la cooperación descentralizada:
Página 29/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
Dinámica de la Gestión Municipal
Dimensión
Política
Dimensión
Administración
Pública
Dimensión
del Desarrollo
Local
Dimensión
Administración
del Territorio
Municipalidad
La Unión Europea hace tiempo que viene practicando, también esta
relación con y entre los gobiernos locales democráticos, con
consecuencias altamente positivas:
8. Aprendiendo de las experiencias.
Señalàbamos la riqueza de las relaciones intermunicipales Europa-Amèrica
Latina, que se iniciaron a mediados de los años 80 y aumentaron en la dècada
de los 90 con la extensión del programa URBAL. En ellas han
venido participando ciudades de diferente dimensiòn, aunque nos parece que
aquellas experiencias
realizadas
en
y
por
ciudades
medianas,
intermedias, estàn resultando màs útiles y con una proyecciòn y continuidad
comprobadas.
Tenemos algunos ejemplos.
Villa El Salvador, en la periferia de Lima, capital del Perù. Un municipio
popular que cuenta actualmente con ceca de 400,000 HABITANTES. En
sus inicios, en los años 70, Villa El Salvador se constituye en la
primera
“comunidad urbana autogestionaria” del Perù, recogiendo la tradición de
las comunidades
campesinas andinas
que se basan
en
la
organizaciòn y participación directa de los
ciudadanos en la gestión del desarrollo interno de cada comunidad.
Al crearse, en l984, la Municipalidad Distrital, en el àrea metropolitana de Lima,
con un gobierno local autònomo, elegido democráticamente, Villa El
Salvador decide profundizar su propio plan de desarrollo integral incorporando
al mismo las relaciones internacionales.
En un principio, se asocia a la Federación Mundial de Ciudades Unidas y
se une al programa europeo de “ciudades perifèricas” o “ville et banlieu”,
logrando el hermanamiento con tres ciudades pròximas a grandes
ciudades: Rezè-les- Nantes, en la periferia de Nantes (Francia), Santa
Coloma de Gramenet, periferia
de Barcelona
(España) y
Amstelveen, pròxima
a
Ámsterdam
(Holanda). Las relaciones de hermanamiento-cooperaciòn se enmarcan dentro
del plan de desarrollo de Villa El Salvador, llegando a acuerdos concretos entre
las ciudades para un intercambio de experiencias en base a las prioridades de
Villa El Salvador y a las posibilidades de los municipios europeos y sus propias
experiencias exitosas.
Asì, por ejemplo, Rezè-les-Nantes aportò su experiencia en el manejo de agua
y su tratamiento, contribuyendo con un aporte financiero, logrado con
la participación de todos los vecinos de la comuna francesa, en las obras de
agua y desague de un sector de Villa El Salvador; Santa Coloma de
Gramenet aportò su experiencia en el campo de la cultura y de la
integración social, el trabajo con los inmigrantes (aspecto comùn a todas
las ciudades perifèricas tanto europèas como latinoamericanas) y el
fortalecimiento de la identidad comùn de cara al futuro; Amstelveen aportò su
experiencia en limpieza pùblica y en el manejo de residuos sòlidos,
comprometiendo, tambièn, un aporte econòmico para el proyecto. Y Villa
El Salvador compartiò con todos ellos su experiencia de organización y
gestión participativa en todos los niveles
(vecinal, femenino, juvenil, productivo...)incluyendo los aspectos de gestión
interna municipal como el prsupuesto participativo.
Página 32/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
Lo interesante de esta primera experiencia que comentamos s que se
logrò, por un lado, el intercambio de experiencias concretas no sòlo entre
autoridades sino entre los propios ciudadanos ya que vecinos de las
cuatro ciudades se conocieron entre sì y continùan
hasta el presente
màs allà de las diferentes gestiones municipales que, lógicamente, han ido
cambiando, las relaciones directas entre mujeres, jòvenes y pequeños
empresarios de Villa El Salvador y de las otras tres ciudades europeas. Y,
por otro lado, gracias a esta relaciòn con Villa El Salvador, las tres ciudades
de Francia, España y Holanda iniciaron una nueva relaciòn entre sì, llegando
a intercambiar sus experiencias en la propia Europa, aparte de las relaciones
de cooperación.
Villa El Salvador continuò fomentando las relaciones internacionales
tambièn en el Programa URBAL, participando activamente en varias Redes
como la 4 de “Ciudades Productivas”, aportando al conjunto de ciudades
participantes su experiencia de desarrollo integral y, particularmente, el
fomento de la pequeña y mediana industria al formar la primera Direcciòn
Municipal de Desarrollo Empresarial del Perù y concretar un modelo de
parque industrial para la pequeña industria que està influyendo en muchas
ciudades intermedias de Amèrica Latina. Últimamente, Villa el Salvador
participa en las nuevas Redes URBAL de Presupuesto Participativo y de
“Lucha contra la Pobreza”, unièndose a màs ciudades latinoamericanas y
europèas.
Recordamos, tambièn, la experiencia de la ciudad
de Posadas, en
Misiones, Argentina, donde se viene llevando a cabo una interesante
experiencia de participación ciudadana fortaleciendo la identidad de una
comunidad tan rica en historia cono Posadas. Participò en el proyecto
URBAL “Escuela de Vecinos”, con el objetivo
de consolidar espacios
democràticos y construir la convergencia de acciones entre el municipio y la
sociedad civil.
A este proyecto se sumaron dos ciudades de Europa, Larmont (Francia)
y Loulè (Portugal) junto con las latinoamericanas Trelew (Argentina) y
La Serena (Chile), teniendo como socio externo a la Escuela Mayor de
Gestión Municipal del Perù. Se trataba de conocer las experiencias de
cada ciudad
(que estàn en el rango de “intermedias” ya sea las europèas, sobre los 25,000
habitantes, y las latinoamericanas, entre 100,000 y 250,000 habitantes) y
comprobar los mecanismos de participación de los ciudadanos en la
soluciòn de los problemas locales.
En esta experiencia hay que resaltar la importancia que tuvo para Posadas
la participación de los amigos de otras ciudades. El orgullo manifestado
una y otra vez no tanto por las autoridades locales sino por los vecinos
(hombres, mujeres, jóvenes...) que mostraban con alegrìa lo que estaban
haciendo y lo que deseaban hacer, presentàndolo a un auditorio
internacional, màs allà de sus lìmites geogràficos, lejos, realmente, de la
Capital de la Naciòn.
Se sentìa que Posadas ampliaba su propio cìrculo de influencia, que se
proyectaba internacionalmente y, con todo ello, fortalecìa su identidad. Los
demàs integrantes del proyecto, europèos y latinoamericanos, supieron valorar
Página 33/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
este esfuerzo de las autoridades locales y vecinos de Posadas y se
sintieron satisfechos de contribuir con su presencia en este rincón
argentino y con sus propias experiencias, al èxito del proyecto.
Conocida es, tambièn, la experiencia de Cuenca, en Ecuador, con su
gestión particular del Centro Històrico de esta importante ciudad que, con sus
màs de
250,000 habitantes puede considerarse, tambièn, como “ciudad intermedia”.
Su presencia activa en las Redes URBAL permitiò conocer mejor, a nivel
intenacional, el trabajo realizado por sus vecinos junto con las autoridades
locales, en las àreas de conservación del Patrimonio Històrico,
en
transporte pùblico urbano y en limpieza pùblica, sirviendo de ejemplo para
muchas otras ciudades europèas y latinoamericanas.
A otro nivel, es importante recoger la experiencia de los municipios
colombianos de la zona de violencia del hermano paìs. Gracias, en parte, a la
relaciòn internacional de municipios pequeños y medianos, generalmente
de zonas rurales, ha sido posible continuar con el trabajo de gobierno
local, fortalecer procesos de desarrollo y de paz en zonas convulsionadas
por la violencia polìtica.
Tanto las autoridades como los representantes vecinales aseguran que sin
el apoyo y presencia fìsica de los representantes de otras ciudades
europeas y latinoamericanas no sòlo no hubieran podido continuar con su
trabajo sino que, varios de ellos, hubieran sido asesinados. Se trata de una
experiencia humana muy fuerte que tambièn demuestra otras posibilidades y
otros beneficios de la cooperación descentralizada
y
de
las
relaciones
internacionales
màs
horizontales
como las que se dan entre ciudades.
Experiencias como las señaladas animan a continuar esta lìnea de
relaciòn entre Europa y Amèrica Latina: se fortalecen identidades locales, se
asegura la democracia, se apoya el desarrollo integral de las comunidades
urbanas y rurales, se asegura la participación ciudadana, etc.
Conviene evaluar y definir mejor la heterogeneidad de los municipios
latinoamericanos, la importancia creciente de las ciudades intermedias,
tanto europèas como latinoamericanas, asì como la conveniencia de los
consorcios entre ciudades
y
la “regionalizaciòn” de los proyectos
de
cooperaciòn horizontal.
9. VENTAJAS
DE LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA
Teniendo en cuenta la amplia experiencia señalada de
últimas décadas, la visión y objetivos de la Comisión Europea y
procesos de descentralización que se viven tanto en Europa como
América Latina, consideramos que la cooperación descentralizada se
mostrado eficaz y útil para numerosos objetivos.
Página 34/49
Y LOS
las
los
en
ha
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
a) El fortalecimiento de la democracia.
Objetivo clave compartido con fuerza por los países de la Unión Europea
y los países latinoamericanos. Hay un consenso muy sólido en
la opinión
pública
latinoamericana sobre lasventajas
del sistema democrático (ve barómetro latinoamericano, enero 2004),
consenso que, a pesar de las crisis económicas y de las dudas sobre el
funcionamiento de los partidos políticos y de los numerosos actos de
corrupción, se ha ido manteniendo
y hasta creciendo,
hablando
en
general
y comparándolo
con
décadas anteriores, con los años 70 y 80 del siglo XX.
No está de más recordar uno de los acuerdos de la Cumbre UE-América
latina y Caribe, tomado en mayo del 2002:
“Destacamos la importancia y la contribución de
la sociedad civil y la participación de los ciudadanos con
vistas a consolidar la democracia y el desarrollo económico y
social, así como el respeto, el fomento y la protección de
los derechos humanos. Tanto en la UE como en América Latina
y el Caribe, las organizaciones no gubernamentales y otros
representantes de la sociedad civil ejercen cada vez más
influencia en la toma de decisiones. A este respecto,
afirmamos nuestro compromiso de apoyar el interés y la
participación de los representantes de la sociedad civil en los
procesos políticos, económicos y sociales de nuestros países, en
las agrupaciones regionales respectivas y en nuestra relación
biregional”.
(acuerdo
9-valores, Cumbre
de Madrid,
mayo 2002).
Asi mismo, una de las conclusiones del estudio de la OIT sobre la
globalización señala:
“Si
los
países
quieren
beneficiarse
de
la
globalización, necesitan un Estado que pueda desarrollar
las
capacidades institucionales –tanto sociales como
económicas- necesarias para lograr un crecimiento económico
sólido y justo. La acción local es tan importante como
la
acción
nacional
y global. Unas
autoridades y comunidades locales sólidas y democráticas
constituyen el eje central de los Estados eficaces”. (OIT,
2003, pag.8).
En los procesos de cooperación descentralizada participan todos los
actores, comenzando por los locales (municipalidades, asociaciones,
comunidades de base), los de carácter regional, nacional y
supranacional,
fortaleciendo la
institucionalidad
democrática,
todavía débil en el conjunto del panorama latinoamericano que puede
aprender
Página 35/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
y, de hecho, se está aprendiendo, de la más sólida institucionalidad
europea.
Es momento de asumir este objetivo, de manera consciente, desde
ambos lados del Atlántico. El conocimiento mutuo de experiencias
de gestión,
de
proyectos
locales,
con
el
reparto
de
responsabilidades y definición de objetivos comunes, asegura,
también, visiones y prácticas compartidas de mediano y, a veces, de
largo plazo que obligan, para mantenerse y tener éxito, a no depender
de personas determinadas sino de
instituciones
sólidas
democráticas
que
aseguren
los procesos durante varios
años.
Es uno de los aportes más importantes que la Unión Europea
puede hacer al desarrollo de América Latina y debe ser la columna
de la cooperación.
b) El fortalecimiento de la descentralización.
Como vimos anteriormente, los procesos de descentralización y, en gran
parte de los países europeos y latinoamericanos, de regionalización,
favorecen la cooperación descentralizada al contar con un nuevo marco
legal de competencias y funciones que, en cierta medida, obligan a
tener en cuenta a los actores locales ya que gozan de mayor autonomía
y cuentan con campos de acción específicos.
El hecho de que los proyectos de cooperación descentralizada
tengan como sujetos
a los actores locales de ambos continentes,
genera una confianza mayor en la descentralización, fortaleciendo, a
su vez, a los representantes democráticos de las diferentes
localidades (europeas y latinoamericanas) que
toman decisiones
reales
sobre
el
tipo
de proyectos, aprobación
de fondos, objetivos generales y específicos, evaluación de los
mismos, etc.
Este es un aporte importante ya que en los países
latinoamericanos, hablando
en general, se
considera
la
descentralización como un proceso dirigido exclusivamente
por y desde el gobierno central, desde el Ejecutivo, sin lograr una
participación mas directa de las instituciones locales
tanto
públicas como privadas, políticas, sociales
o
empresariales.
La cooperación descentralizada, al fortalecer a los actores
locales, genera experiencias de gestión diferentes, además de dar a
conocer los mecanismos y las instituciones descentralizadas propios
de los países de la Unión Europea.
c) Contribución al desarrollo.
Y LOS
ACTORES LOCALES
Página 36/49
M. Azcueta
Definitivamente, uno de los aspectos mas importantes: la
cooperación descentralizada es o no más eficaz? Asegura o no el
desarrollo? Mejora o no las condiciones de vida de los habitantes de
las zonas donde se implementa? Se logra o no un mejor seguimiento
y una evaluación mas acertada? Sin lugar a dudas, la respuesta es
afirmativa ante esta serie de
preguntas
comunes
en
la
problemática de la cooperación y el desarrollo.
Ha quedado demostrado a través de múltiples estudios de diversa índole
que los proyectos en los que se logra la participación de las
organizaciones de base logran sus objetivos en mayor medida que
otro tipo de
proyectos,
es decir, la eficacia
está
mas asegurada, reconociendo, también, que se han dado fracasos y
que, en algunos casos, se han quedado a medio camino debido,
especialmente a problemas y cambios en los mismos actores
locales latinoamericanos, pero el promedio general es altamente
positivo, significando importantes avances en el desarrollo local ya sea
en infraestructura básica, en salud, en educación y en la producción
local, beneficiando mas directamente a la población.
Así resume Mario Marroquín, experto del Banco Mundial:
“Los programas fundamentados en una relación
cooperativa
y horizontal entre instituciones del Estado y
organizaciones de la sociedad civil, tienden a ser mas sostenibles
y a tener un mayor impacto en vista de que conducen a
la apropiación del
proyecto
y/o programa
por
parte
de los eventuales
beneficiarios
(es cuando aparece la tendencia a referirse a ellos ya no
como beneficiarios sino, mas bien, como protagonistas)”. EDI.
Working Papers, l998.
Por otra parte, en la medida en que se logra una relación
permanente entre donantes y receptores (por ejemplo en los
hermanamientos entre ciudades o en los programas URBAL) el
seguimiento y la evaluación se hacen de manera conjunta, con la
posibilidad
de
realizar
cambios inmediatos, tomando nuevas
decisiones en base a la marcha de los proyectos, característica que
no es común en proyectos de tipo nacional o intergubernamental.
Dado que la mayoría de los proyectos de cooperación
descentralizada se mantienen en el rango de “pequeños” o “medianos”,
el seguimiento y la evaluación de los mismos están mejor
asegurados, además de ser muy concretos en base a las demandas
concretas de las organizaciones de base.
d) El conocimiento mutuo América Latina-Unión Europea.
Página 37/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
Si bien es cierto que toda cooperación significa un nivel de
relaciones entre países y los Estados, también es cierto que no siempre
se logra un conocimiento real de las situaciones y de las
instituciones entre los países donantes y receptores.
Mas aún, en la mayoría de los países latinoamericanos se
desconoce, en lo que a la opinión pública se refiere, los programas
y proyectos de cooperación de gobierno a gobierno promovidos por
la Unión Europea, con la excepción de algunas ayudas de
emergencia ante catástrofes naturales o ante situaciones políticas
excepcionales, siendo esta falta de conocimiento y difusión una de
las deficiencias reconocidas de la cooperación europea en general,
superada, inclusive, por las diferentes agencias de cooperación de los
mismos países miembros de la Unión.
Esto no ocurre con la cooperación descentralizada. Al contrario,
al conseguirse una relación mas horizontal entre cooperantes y
receptores, al basarse en un intercambio de experiencias, con visitas
personales de uno y otro sector (como es el caso, repetimos, de los
hermanamientos y de URBAL), se logra un conocimiento mutuo
importantísimo para las relaciones entre Europa y América Latina, ya
que los proyectos son conocidos por la población y sus representantes
locales.
La cooperación descentralizada se basa en el respeto a los
intereses, tradiciones, culturas y en el intercambio democrático de los
mismos, de manera que se construyen puentes y lazos de amistad
mucho mas duraderos que en
los proyectos de
carácter
binacional e intergubernamentales.
Las consecuencias son altamente positivas y no solo en lo
inmediato, entre los grupos y comunidades que participan en dichos
proyectos sino que se descubre una dimensión nueva de cara al
futuro: dar juntos nuevos aportes en la construcción de la nueva
cultura universal propia del siglo XXI, a partir de la cultura propia
de cada país y de las experiencias de cada pueblo.
Europa y América Latina tienen mucho que decir en este proceso.
Somos pueblos con tradición, con cultura propia y original, con
aportes considerados universales en diferentes etapas de la
historia de la humanidad, por lo que se debe y se puede aportar,
también, en el proceso de universalización que estamos viviendo en el
presente siglo.
e) Presencia conjunta internacional.
Como consecuencia del aspecto anterior, los proyectos y programas de
la cooperación descentralizada vienen animando una presencia conjunta
euro-latinoamericana en la escena internacional no ya referida al ámbito
de los gobiernos y de los organismos internacionales (como la
ONU...)
Página 38/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
sino en los debates, propuestas y soluciones a los problemas que viven
los ciudadanos en el mundo moderno.
Un ejemplo claro los tenemos en los temas de las redes URBAL.
Se fueron eligiendo y ampliando en base a intereses comunes,
recogiendo el sentir ciudadano, ausente, en muchas ocasiones, de
las decisiones gubernamentales europeas y latinoamericanas: el
crecimiento urbano, las drogas, la pobreza, la participación, la
conservación del patrimonio histórico, la informática, etc. están
siendo asumidos por la cooperación descentralizada de
mejor
manera
que
los otros
programas de
cooperación.
Y, en todos estos campos, se van generando unas alternativas y un
modo de pensar y actuar conjunto entre Europa y América Latina,
relacionados directamente con el desarrollo de ciudadanía, con
los derechos humanos universales, con la democratización de la
sociedad, con el respeto a la equidad de género y generacional,
que realmente enriquece a todos.
En la medida en que estas experiencias se consolidan y coordinan entre
sí, sobrepasando fronteras, el peso político, social y cultural conjunto de
América Latina y la Unión Europea aumenta en la escala mundial.
Con todas las ventajas señaladas, la cooperación descentralizada,
tal como
se viene entendiendo, hace
explícitos y
fortalece objetivos comunes entre las dos regiones, y coloca a un
nivel de igualdad a los ciudadanos latinoamericanos y europeos,
partiendo no solo de la teoría sino de experiencias comunes, con sus
éxitos y sus fracasos pero con una gran riqueza, yendo mas
allá de las
relaciones poéticas y comerciales.
Con los objetivos y practicas comunes, llegamos al auténtico sentido de
la “co-operación” de la que hablábamos al principio del presente trabajo:
actuar juntos, asumiendo la co-responsabilidad ante los problemas
del mundo y aportando soluciones a partir del respeto a las diferencias y
del desarrollo local.
Página 39/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
10.CONCLUSIONES
PERSPECTIVAS
parece, en
base a los datos y reflexiones anteriores, que la cooperación
descentralizada tiene muchos más aspectos positivos que
negativos, concretamente en lo que a las relaciones globales
Unión Europea-América Latina se refiere. Importa, entonces,
enmarcar la cooperación descentralizada en el conjunto de dichas
relaciones.
Y
HACIA EL FUTURO Nos
10.1.No se trata de separar los niveles de comercio entre las
dos regiones, los intereses políticos, las relaciones de
gobierno a gobierno y la cooperación a gran escala o en
grandes proyectos binacionales, de la
cooperación
descentralizada. Esto es fundamental.
No
se
puede
considerar
a
la
cooperación
descentralizada como una de “segundo orden” ni a los
actores locales como “socios menores” de la gobernabilidad y
del poder. En la cooperación, como en los otros niveles de
la sociedad globalizada, la relación entre lo “macro” y lo
“micro” tiene que ser coherente, caminando hacia os mismos
objetivos, y esto se debe hacer de manera consciente en las
dos partes, en Europa y América Latina.
Considero que este aspecto es básico y obliga a una
coordinación mayor entre los diferentes tipos de cooperación y
a construir mecanismos adecuados –en la Unión Europea y en
América Latina– para lograr
una mayor eficacia en la
cooperación de maneraque
no solo se beneficie a la
población (objetivo natural..) sino que sirva para fortalecer
unas relaciones de igualdad entre las dos regiones.
Por ello, al definir los objetivos de la cooperación
descentralizada y la participación de los actores locales (tanto
europeos como latinoamericanos) se debe buscar su relación
con las políticas nacionales e internacionales, ampliando
presencia e influencia de los actores locales en las
escenas
Página 40/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
nacional y mundial. La visión de los responsables locales y los
mecanismos institucionales que se creen a partir de lo
local, influirán en el proceso de construcción de nuevas
relaciones internacionales.
10.2.La
cooperación
descentralizada
favorece
la
democratización de las sociedades y de los Estados. Hemos
visto como, ante las transformaciones que estamos viviendo
en el siglo XXI, el funcionamiento tradicional de los
estados no llega a atender el conjunto de necesidades y
demandas de los ciudadanos, de forma mucho mas notoria
en los países latinoamericanos pero, también, en la propia
Unión Europea. La democratización de la toma de decisiones y
la participación ciudadana forma parte de estas demandas y
la mejor manera de atenderlas es desde lo local, desde la
vida diaria de los propios ciudadanos para que la democracia y
el Estado democrático formen parte del sentir ciudadano.
Y, como sabemos, el fortalecimiento de la democracia va
unido al fortalecimiento de las instituciones (una vez mas,
en América Latina esta deficiencia es mayor que en Europa),
por lo que los
programas y proyectos de
cooperación descentralizada deben orientarse mas allá y
por encima del campo
de acción específico (lo
económico, lo social,
lo cultural, etc.) a este
fortalecimiento institucional, aprendiendo y compartiendo
experiencias europeas que, con éxito, han ido logrando la
descentralización,
niveles
de desarrollo y de
calidad de vida en zonas urbanas y rurales, a partir
de instituciones democráticas, estables, duraderas.
Y, de la misma manera, los programas y proyectos de
cooperación descentralizada deben recoger aquellas
experiencias latinoamericanas que, con éxito, han logrado
un nivel de participación ciudadana que no se ha logrado
en
Página 41/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
Europa (como, por ejemplo, los presupuestos y planes de
desarrollo o los aportes culturales propios...).
Unas y otras experiencias están ya contribuyendo a
una reflexión
sobre la
democracia en un
mundo globalizado, contribución que va a tener significativas
consecuencias en un futuro
próximo por
lo
que, nuevamente, descubrimos las inmensas posibilidades
que tiene las relaciones desde la base entre la Unión
Europea y América Latina para beneficio de todos.
10.3.Los cambios en el mundo exigen nuevos liderazgos. Y
aquí tenemos otro objetivo a lograr con los programas y
proyectos de cooperación descentralizada. Cuando damos
importancia a los actores locales, de ninguna manera se
piensa que tienen que reducir su liderazgo al ámbito local.
Al contrario, al tratarse de cooperación, de intercambio entre
las dos Regiones, los actores locales asumen nuevos roles,
nuevas dimensiones. Es cierto que lo hacen a partir de sus
comunidades e instituciones de base,
pero su
mensaje
sobrepasa
los
límites
locales,
especialmente cuando se tiene éxito y se transforman en puntos
de referencia ya no sólo para y en su propio país sino, gracias
precisamente a la cooperación y sus canales, para espacios
internacionales.
Así ha ocurrido con numerosas experiencias europeas y
latinoamericanas cuyos representantes son conocidos y
convocados por otros países y, también pororganismos
internacionales.
Fortalecer liderazgos alternativos desde lo local, con visión
nacional y mundial, debe seguir siendo uno de los objetivos de
la cooperación.
Página 42/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
10.4.Aunque no se pueden dejar de lado los diferentes aspectos de
la sociedad hacia los que se dirige la cooperación entre la Unión
Europea y América Latina, consideramos que debe
priorizarse, en la cooperación descentralizada, el desarrollo
económico productivo local para la reducción de la
pobreza y de las desigualdades.
La mejor manera de hacerlo es
descubriendo
y
actualizando las potencialidades de cada comunidad. Los
países europeos han logrado un desarrollo mas equitativo
al
interior
de
sus respectivas
zonas
gracias
al
fortalecimiento de sus propias potencialidades en el
marco
de planes
nacionales de
desarrollo.
Esta experiencia positiva en localidades pequeñas y
medianas
puede ser transmitida a la realidad
latinoamericana que debe saber re-inventar dichos procesos.
Ya no se trata simplemente de “luchar contra la pobreza” sino
de generar economías locales integradas al circuito
económico nacional y mundial. No se trata tanto de
dibujar nuevos “mapas
de
la
pobreza” (que,
como
sabemos, en América Latina, de “nuevos” tienen muy poco
pues las zonas pobres y de extrema pobreza hace
muchas décadas que siguen siendo las mismas...) sino,
en todo caso, animar a descubrir los “mapas de la riqueza”
en cada localidad, en cada provincia, para explotarla
adecuadamente y elevar el nivel de vida de la población.
Los demás aspectos y campos de la cooperación
(como servicios, infraestructura,
salud,etc.)
deben
integrarse
al desarrollo
de
las
potencialidades
económicas locales
relacionándolas
siempre con el
capital humano, con los valores
delas
personas
concretas que conforman
cada
comunidad.
Página 43/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
10.5.Junto con el punto anterior, la Unión Europea y América
Latina deben elaborar un plan de transferencia de
tecnologías para
que
los pueblos
latinoamericanos
se
incorporen
mas
activamente al mundo de la investigación y aplicación de
las nuevas tecnologías.
Si hablamos de cooperación, esta claro que no se
trata simplemente de vender tecnología europea sino de
realizar programas y proyectos comunes de avanzada, y esto
también debe y puede hacerse desde la cooperación
descentralizada: empresarios,
municipios,
universidades, expertos, profesionales, jóvenes de una y
otra Región pueden participar en dichos proyectos con la
debida financiación y orientando su investigación al servicio
de las comunidades locales, logrando generar centros de
desarrollo tecnológico aplicados a cada realidad.
Este nos parece otro de los grandes retos para los
próximos años en el contexto de unas relaciones coherentes y
en plano de igualdad entre la Unión Europea y América Latina.
Página 44/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
11.BIBLIOGRAFÍA
ABRAMOVAY, Ricardo y SACHS Ignacy (1999), Nouvelles configurations
villescampagnes, UNESCO, París.
AIETI, Síntesis Nro. 23 – Revista : El Desarrollo Social en América Latina, 1995.
CONTRERAS, Carlos: “La pobreza y la cooperación internacional en
América Latina”. Síntesis Nro. 23. p. 155 –1999.
ARIEL, Francais (2000), El Crepúsculo del E5tado-Nación. Una
Interpretación histórica en el contexto de la globalización, UNESCO, París.
AYUDA EN ACCION: La realidad de la ayuda externa. América Latina al 2000.
AZCUETA GOROSTIZA, Michel (2000), 20 años de Democracia Municipal en el
Perú, Escuela Mayor de Gestión Municipal.
__________(2000), Nuevas Propuestas para la Articulación de la Sociedad Civil,
Escuela Mayor de Gestión Municipal, Lima (noviembre).
BARRENECHEA LERCARI,
Desarrollo Local. Visiones
globalización y
(enero).
Carlos y DÍAZ PALACIOS, Julio (1999),
y
propuestas en el marco
de la
la descentralización, ESAN-USAID, Lima
IBONFIGLIO, Giovanni (1999), Fortaleciendo los gobiernos locales. La
Experiencia del PDGl/ESAN. ESAN-USAID, Lima (marzo).
CARBÓ, Teresa (2000), Por un desarrollo para todos. Diálogo en el Banco
Interameramericano de Desarrollo, BID, Washington D.C. (agosto).
CENTRO DE PARTICIPACIÓN POPULAR (1996), Desarrollo Local, democracia
y ciudadanía, Seminario CCFD, Montevideo (julio).
CEPAL (2000), De la Urbanización acelerada a la consolidación de los
Asentamientos Humanos en América Latina y el Caribe: El Espacio
Regional, CEPAL, Santiago de Chile (28 de septiembre).
CIDEU: Alcaldes y Empresarios: el futuro de las ciudades iberoamericanas y
la planificación estratégica urbana. Bilbao 1995.
Página 45/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
COMISION EUROPEA DG-Desarrollo: Nota orientativa sobre la cooperación
descentralizada. Bruselas 2000.
ESAN-USAID-PDGL (1998), Gobiernos Locales y Desarrollo en América Latina,
Los casos de Perú, Bolivia, Colombia y Chile. Lima, 1998.
FERRES, Christian y ORTIZ, Laura La Cooperación internacional y el desarrollo
social Latinoamericano, Síntesis Nro. 23 – AIETI, Madrid. 1995
FISZBEIN, Ariel y LOWDER Pamela (1999), Trabajando unidos para un cambio.
Las alianzas público-privadas para la reducción de la pobreza en América Latina
y el Caribe, Banco Mundial, Washington D.C. (16 de febrero).
FMCU (2001), Kit Ciudades y medio ambiente, FMCU-París.
GRUPO PROPUESTA CIUDADANA, Manual de Gestión Descentralizada de
la
Cooperación Internacional. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2003
IDEA (2001), Democracy at tbe locallevel. International IDEA Handbook-Series 4,
Estocolmo.
ILPES (1998), Manual de Desarrollo Local, ILPES, Santiago de Chile.
INTERMÓN OXFAM (2003), La Realidad de la Ayuda 2003-2004, Barcelona
2003.
KAUL, Inge, GRUNBERG, Isabella, STERN, Marc A., Les bien publics a léchelle
mondiale ». La Cooperation Internationale au XXIe Siecle, PNUD-1999.
KLIKSBERG, Bernardo (Compilador), La Reforma de la Administración
Pública en América Latina, elementos para una evaluación. INAP. Alcalá de
Henares- Madrid, 1984.
LOPEZ GUZMÁN, Maria Alejandra. La relación entre desarrollo y
cooperación internacional a través del capital social. Una herramienta para
la dignidad humana”. Universidad Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario.
Bogotá, 2003.
MARTINOTTI, Guido (1996), 1be new social motpbology of cities, UNESCO,
París.
Mc MASTER, James (1991), Urban Financial Management World Bank a
Training
Página 46/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
Manual, Washington, D.C. :
MINISTERIO DE SALUD y DESARROLLO LOCAL (2000), La Revolución Social
en la V República. La Política social de Venezuela. Mini5terio de Salud y
Desarrollo Local, Caracas.
OIT: "Por una globalización justa: crear oportunidades para todos. Ginebra,
2003.
PNUD (2000), Superar la pobreza humana-Informe del PNUD sobre la
pobreza
2000, ONU, Nueva York.
RECIO, Miguel Angel. Nuevas perspectivas en la política de Cooperación al
Desarrollo de la Unión Europea. AECI, Madrid 1996.
ROMERO, María del Huerto. Nuevos enfoques en la Cooperación Internacional.
RED 7 – Programa URBAL, Valparaíso – Chile 2003.
SABA, Andrea (1998), El modelo italiano: La especialización flexible y
los distritos industriales. ILPES, Santiago de Chile (18 de agosto).
SACHS-JEANTET, Céline 0996), Democracy and citizensbip in tbe city oftbe
twentyfirst Century, UNESCO, Istanbul (junio).
SANNTAG, Heinz R. y ARENAS, Nelly (1995), Lo global, lo local, lo
híbrido. Aproximaciones a una discusión que comienza, UNESCO, París.
SELLEN Daniel: Acción Local, Mejores Vidas: implementación de proyectos
participativos y descentralizados. Editor. World Bank, EDI: Working Papers, 1998
SIERRA, Juan Enrique (1998), El Municipio en América Latina y el Caribe
(Estructura, funcionamiento y estadísticas básicas), ILPES-Santiago de Chile (13
de octubre
SUAREZ PANDIELLO, Javier. Experiencias Internacionales de financiación
Local. INAP, Granada, 1988.
TORRES RIBEIRO, Ana Clara (2000), Repensando a Experiencia Urbana da
América Latina: Questoes, Conceitos e valores, CLAC SO, Buenos Aires
(octubre).
UCCI: Leyes Municipales Iberoamericanas.. Madrid, 1989.
Página 47/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
UCCI: Memoria de Actividades 2001. Madrid, 2001.
UNION EUROPEA. Cumbre UE-América Latina, Madrid, 2002, documento
8802/02
VALLADARES,
Licia
y
PRATES
COELHO,
Magda
investigación urbana
América
Latina.
Tendencias
recomendaciones, UNESCO, París.
(1995),
actuales
La
y
WOLF, Charles (1995), Mercados o Gobiernos, Ministerio de Economía
y
Hacienda, Madrid 1995.
WORLD BANK (1990), Ciudades intermedias y Urbanización Mundial, UNESCO,
París (11 de mayo).
____________(2000), The Quality of Growth, World Bank, Washington, D.C.
Página 48/49
Y LOS
ACTORES LOCALES
M. Azcueta
i
También, forman parte fundamental del marco legal municipal las siguientes leyes y decretos supremos:
Participación
Popular (Ley N° 1551 -Ley del 20 de abril de 1994); el Reglamento de la Ley de Participación Popular
(Decreto Supremo
23,813, del 30 de junio de 1994, reformado por el Decreto Supremo 23,943, del 21 de enero de 1995) y, el
Reglamento de las
Organizaciones Territoriales de Base (Decreto Supremo 23,858, del 9 de septiembre de 1994).
ii
Reformada por la Ley N° .19,130, publicada en el Diario Oficial el 19 de marzo de 1992.
iii
Reformada por los Decretos 48'91 y 177-91, publicados en el Diario Oficial "La Gaceta" el 23 de
mayo y el 27 de noviembre de 1991, respectivamente.
iv
Reformada por la Ley N° 52, del 12 de diciembre de 1984, promulgada en la Gaceta Oficial N°
20,214, de 29 de diciembre de 1984.
v
En el conteo de municipios no se toma en cuenta el Distrito Federal.
vi
En el conteo de municipios no se toma en cuenta el Distrito Federal (D.F.) de Brasilia.
vii
En el conteo de municipios no se toma en cuenta las Zonas No Delimitadas.
viii
En el conteo de municipios no se toma en cuenta las 16 Delegaciones Políticas que conforman el
Distrito FederalE
(D.F.).
ix
En el conteo de municipios no se toma en cuenta la Comarca de San Blas que está conformada por
Corregimientos.
x
En el conteo de municipios no se toma en cuenta las Dependencias Federales.
.

anexo ii - centro de documentación del programa urbal

Transcrição

Documentos relacionados

ALFA MEGA

Peuplement de l´Amérique du sud

Comissão Coordenadora

La elegancia es para siempre

Catalogo 2012 - Powerel Fr-ES

catalogo Easynest_2015

Declaração de Conformidade

EXPRESSIONS DE SOLIDARITÉ AVEC LES

office de radiodiffusion television frangaise

Preview - Entrelugares