para aprender políticas públicas

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PARA APRENDER
POLÍTICAS PÚBLICAS
UNIDADE IV
TIPOLOGIAS E TIPOS DE
POLITICAS PÚBLICAS
A
s políticas públicas compõem um vasto e diferenciado universo, não sendo
todas do mesmo gênero, ao contrário. Na tentativa de lidar com tal complexidade e interpretar os dados para a análise das políticas públicas, foram
criadas várias tipologias. Essas tipologias são instrumentos de classificação, que permitem o enquadramento das políticas em uma ou outra moldura, a partir do exame
das características observáveis de um dado objeto (variáveis). É possível classificar
e examinar as políticas com base em diferentes combinações de distintas variáveis,
que constituem as diversas tipologias encontradas na literatura. Sublinha-se, desde
já, que não há tipologia que seja exaustiva, na medida em que nenhuma delas é capaz de dar conta de todos os aspectos das políticas públicas. A seguir, são descritas
algumas das principais tipologias de políticas públicas.
Primeiramente, por sua relevância para o tema, destaca-se a Abordagem das
Arenas, desenvolvida por Theodore LOWI (1964, 1972). Esta distingue quatro tipos
de políticas públicas1, cada um deles correspondendo a uma arena (politics) à qual a
policy deu origem, a partir das expectativas dos atores. Tem-se, então:
a) Políticas Distributivas: aquelas que alocam bens ou serviços a frações específicas da sociedade (categorias de pessoas, localidades, regiões, grupos sociais, etc.) mediante recursos provenientes da coletividade como
um todo. Podem relacionar-se ao exercício de direitos, ou não. Podem ser
assistencialistas, ou não. Podem ser clientelistas, ou não. Ex.: implementação de hospitais e escolas, construção de pontes e estradas, revitalização
de áreas urbanas, salário-desemprego, benefícios de prestação continuada,
programas de renda mínima, subsídios a empreendimentos econômicos,
etc.;
Apesar do seu inegável valor heurístico, como destaca Bruno REIS (2010), a classificação de LOWI não atende
ao princípio metodológico de categorias exaustivas e excludentes. Disso procede que as diferenças entre os tipos
não são precisamente estabelecidas, além de a denominação do autor não contemplar uma extensa variedade de
políticas que se situariam nos interstícios entre os tipos propostos.
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Unidade IV – Tipologias e Tipos de Politicas Públicas
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Maria das Graças Rua com Roberta Romanini
b) Políticas Redistributivas: aquelas que distribuem bens ou serviços a segmentos particularizados da população por intermédio de recursos oriundos
de outros grupos específicos. São conflituosas e nem sempre virtuosas.
Ex.: reforma agrária, distribuição de royalties do petróleo, política de
transferência de recursos inter-regionais, política tributária, etc.;
c) Políticas Regulatórias: aquelas que estabelecem imperativos (obrigatoriedades), interdições e condições por meio das quais podem e devem ser
realizadas determinadas atividades ou admitidos certos comportamentos.
Seus custos e benefícios podem ser disseminados equilibradamente ou
podem privilegiar interesses restritos, a depender dos recursos de poder
dos atores abarcados. Elas podem variar de regulamentações simples e
operacionais a regulações complexas, de grande abrangência. Ex.: Código
de Trânsito, Lei de Eficiência Energética, Código Florestal, Legislação
Trabalhista, etc.;
d) Políticas Constitutivas ou Estruturadoras: aquelas que consolidam as regras do jogo político. São as normas e os procedimentos sobre as quais
devem ser formuladas e implementadas as demais políticas públicas. Ex.:
regras constitucionais diversas, regimentos das Casas Legislativas e do
Congresso Nacional, etc.
Robert H. SALISBURY (1968) procurou avançar a partir da tipologia de
LOWI, acentuando as relações entre as modalidades de políticas e o seu contexto
institucional, composto pelo sistema decisório e pelo padrão de demandas, ambos
variando em termos de concentração ou fragmentação. A análise dessas variáveis dá
origem à seguinte tipologia:
a) Políticas Distributivas: aquelas advindas da combinação de um padrão de
demandas altamente fragmentado, pulverizado, com um sistema de decisão também disperso;
b) Políticas Redistributivas: aquelas que, devido ao padrão de conflito e às
correlações de força que estabelecem entre os atores, exprimem demandas
fortemente concentradas ou agregadas, processadas por um sistema decisório igualmente concentrado e centralizado para enfrentar as pressões
dos atores em conflito;
c) Políticas Regulatórias: aquelas em que, devido à multiplicidade de interesses envolvidos, o padrão de demandas é fortemente fragmentado, porém
as decisões são produzidas por um sistema decisório intensamente concentrado;
d) Políticas Auto-Regulatórias: aquelas caracterizadas por demandas concentradas diante de um sistema decisório fragmentado. Nesse ponto se
encerram as afinidades entre os tipos identificados por LOWI (1964) na
tipologia inicial e os propostos por SALISBURY.
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Ao contestar vigorosamente o argumento de LOWI e sua classificação das
políticas públicas, James Q. WILSON (1973) construiu uma tipologia cujo critério
é o padrão de distribuição dos benefícios e dos custos da policy. As modalidades
resultantes são:
a) Políticas Clientelistas2: as quais têm benefícios concentrados e custos dispersos, ou seja: toda a sociedade arca com o seu custo para que alguns
grupos tenham benefícios. Ex.: subsídios, renúncias fiscais, etc.;
b) Políticas Majoritárias: nas quais os custos e benefícios são distribuídos
pela coletividade. Ex.: serviços públicos de saúde, segurança pública,
energia, educação, etc.;
c) Políticas Empreendedoras: nas quais os benefícios são coletivos e os custos ficam concentrados sobre certas categorias. Implicam mudanças que
oneram alguns em benefício de todos. Ex.: reforma administrativa, política ambiental, etc.;
d) Políticas de Grupos de Interesses: nas quais os custos e benefícios estão
concentrados sobre certas categorias, ou seja: alguns grupos arcam com
todo o custo e outros grupos recebem todo o benefício. Ex.: reforma agrária, política tributária, etc.
Pode-se traçar uma conjugação entre as classificações de LOWI, SALISBURY
e WILSON. O resultado é a discriminação das políticas públicas em:
a) Políticas Distributivas (LOWI, SALISBURY): determinadas por demandas e decisões fragmentadas, cujos custos são difusos, sendo os benefícios
focalizados ou concentrados; são equivalentes às Políticas Clientelistas
(WILSON);
b) Políticas Redistributivas (LOWI, SALISBURY): qualificadas por demandas e sistema decisório fortemente concentrados, o mesmo acontecendo
com seus custos e benefícios; correspondem às Políticas de Grupos de
Interesses (WILSON);
c) Políticas Regulatórias (LOWI, SALISBURY): definidas por demandas
fragmentadas, processadas em sistemas decisórios fortemente concentrados, tendo como resultado custos concentrados e benefícios difusos; equivalem às Políticas Empreendedoras (WILSON).
Nota-se que WILSON não retrata nessa nomenclatura o clientelismo enquanto sistema de intermediação de interesses, no qual há uma apropriação privada de bens públicos e sua troca por bens privados, mas tão somente as
políticas orientadas a determinadas clientelas, no sentido de seus beneficiários.
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As coincidências entre as tipologias se esgotam nesse ponto, pois as Políticas
Auto-Regulatórias, de SALISBURY, não encontram equivalência nem nas Políticas
Constitucionais, de LOWI, tampouco nas Políticas Majoritárias, de WILSON. As
Políticas Majoritárias, de WILSON, também não exibem a mesma natureza e o mesmo conteúdo das Políticas Constitucionais, de LOWI.
Ao buscar uma tipologia capaz de melhor iluminar o complexo emaranhado
das políticas públicas, William. T. GORMLEY (1986) desafia as formulações de
LOWI e de WILSON acerca dos padrões de interação nas políticas regulatórias.
GORMLEY propõe que seja descartada a suposição de que as políticas regulatórias, em sua generalidade, sejam inerentemente complexas e conflituosas.
O autor defende que, no amplo domínio da política regulatória, os problemas
diferem quanto à complexidade técnica e quanto ao conflito entre os atores afetados, com importantes consequências sobre a política pública. Dessa maneira, uma
tipologia baseada na “Teoria da Defesa Pública”, focalizando especificamente os
processos de regulação, auxilia a entender as diferenças na utilidade da política (politics) e das políticas (policies) regulatórias. O pensador argumenta que os padrões
de interação do atores (politics) nas políticas regulatórias variam sistematicamente
entre as issue areas, a depender da saliência e da complexidade técnica das questões
a serem decididas.
Essa saliência ou relevância diz respeito ao grau de visibilidade das políticas
em uma sociedade; a saliência incentiva a atividade política por parte dos atores
políticos e dos representantes eleitos e influencia o grau de atividade institucional.
A complexidade técnica relaciona-se ao nível de conhecimento necessário para a
formulação e a implementação de uma política pública. Com fundamentos no ajuste
entre essas variáveis, GORMLEY identifica quatro padrões de políticas regulatórias,
cada um deles envolvendo uma configuração própria de participantes, de critérios de
escolha ou decisão e de distorções:
a) Políticas de Sala Operatória: caracterizam-se por elevada complexidade
e muita saliência, ou seja: exigem profundo conhecimento técnico e têm
muita visibilidade, chamando bastante a atenção da sociedade. Ex.: legislação sobre OGMs (transgênicos), licenciamento de medicamentos e
normas para procedimentos complexos relativos à saúde, etc.;
b) Políticas de Audiência: apresentam baixa complexidade, porém muita saliência. Sua formulação não demanda conhecimentos especializados, mas
atrai muita atenção do público, frequentemente porque envolvem ideologia e valores. Ex.: cotas raciais, descriminalização do aborto e do uso de
drogas, etc.;
c) Políticas de Sala de Reuniões: exibem elevada complexidade técnica, mas
tem pouca saliência, sendo pouco visíveis e recebendo pouca atenção da
população em geral. Ex.: Lei de Eficiência Energética, política cambial,
política tributária, regulamentação do setor financeiro, etc.;
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d Políticas de Baixo Escalão (“Street-Level Policy”): agregam reduzida
complexidade técnica e pouca saliência. Caracterizam-se por não exigirem conhecimentos específicos e conquistam pouca atenção popular. Habitualmente, estão relacionadas a rotinas administrativas, regulamentos
simples, etc.
Ao averiguar outra dimensão das políticas públicas, Gunnel GUSTAFSSON
(1983) adota outro critério de tipificação e sugere que as políticas públicas sejam
divididas conforme: a) a intenção dos governantes de implementar a policy; e b)
a disponibilidade de conhecimento para sua formulação e implementação (que se
aproximaria do critério da complexidade técnica de GORMLEY). Com base nessas
variáveis são identificados os seguintes tipos:
a) Políticas Reais: são aquelas que os governantes possuem a intenção efetiva de implementar e possuem o conhecimento requerido para isso. Nesse
caso, selecionam-se as estratégias e alocam-se os recursos com a finalidade de que os problemas políticos sejam, de fato, resolvidos;
b) Políticas Simbólicas: são aquelas que ocorrem quando, mesmo em posse
do conhecimento necessário, os governantes não têm intenção de implementar as políticas. Elas podem até ser formuladas, com o objetivo de oferecer uma aparente resposta às demandas, contudo não há compromisso
algum, por parte governantes, com sua implementação;
c) Pseudopolíticas: são aquelas que os governantes têm a real intenção de
implementar, porém, não dispõem do conhecimento essencial para tal fim.
Podem ser observadas quando os governantes procuram especialistas em
formulação de projetos, consultores, etc., indicando seu interesse em formular e implementar políticas efetivas; no entanto, um exame mais atento
mostra que eles enfrentam problemas de baixa capacidade de gestão, o
que compromete as possibilidades de atender efetivamente às demandas
por políticas públicas. Hoje, no Brasil, um grande número de estados e
municípios encontra-se nessa situação;
d) Políticas Sem Sentido: são aquelas que os governantes não pretendem
implementar, nem contam com o saber necessário para tanto. São proposições descabidas, sem fundamentos no conhecimento técnico, e que
são usadas somente como discurso político, sem compromisso para com a
satisfação das demandas.
Ao enfatizar o impacto que o tipo de política pode ter sobre a implementação, Michael HILL e Peter HUPE (2010) expõem uma tipologia elaborada por RanUnidade IV – Tipologias e Tipos de Politicas Públicas
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dall RIPLEY e Grace FRANKLIN em 1982, cujo ponto de partida é a tipologia de
LOWI, não obstante a categoria “políticas constitutivas” ser desprezada e a categoria
“políticas regulatórias” ser desdobrada em duas.
A primeira, denominada “Política Regulatória Competitiva”, se associa às regulamentações que limitam a oferta de bens e serviços a um ator ou a um pequeno
grupo de atores – por exemplo, as concessões para explorar linhas aéreas ou canais
de televisão.
A outra categoria, chamada “Política Regulatória Protetora”, concerne às regulamentações destinadas a controlar todas as atividades que sejam potencialmente
prejudiciais ou perigosas para os indivíduos – como a exploração de determinadas
formas de energia, a utilização de certas substâncias na indústria ou a comercialização de fármacos e produtos químicos em geral, etc.
Cumpre assinalar que essa tipologia contém afinidades com o argumento de
GORMLEY (1986), de que as políticas regulatórias são mais complexas que as demais e não ensejam um único padrão de interação. Entre outros aspectos, essa tipologia traz uma substantiva contribuição ao deslocar o conflito existente nas políticas
regulatórias para o ambiente da implementação, como pode ser observado no quadro
abaixo.
QUADRO 1: Caracterização das Políticas Segundo o Tipo de Impacto sobre a
Implementação
Distributivas
Probabilidade de rotinas estáveis na implementação
Grau de estabilidade
dos atores e das relações
Grau de conflito quanto à implementação
Grau de oposição às
decisões burocráticas
de implementação
Grau de ideologia no
debate sobre implementação
Grau de pressão para
ter menos atividade do
governo
Regulatórias Regulatórias
Redistributivas
Competitivas Protetoras
Alta
Moderada
Baixa
Baixa
Alto
Baixo
Baixo
Alto
Baixo
Moderado
Alto
Alto
Baixo
Moderado
Alto
Alto
Baixo
Moderado
a Alto
Alto
Muito Alto
Baixo
Moderado
a Alto
Alto
Alto
Fonte: HILL e HUPE, 2010, p. 77, adaptado de RIPLEY e FRANKLIN, 1982, p. 193.
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Outra classificação, própria do domínio das políticas sociais, possui como critério a finalidade da política pública, que define lógicas de enfrentamento aos problemas sociais e de atuação distintas. Com base nesse requisito se delineiam:
a) Políticas Compensatórias: são implementadas com o propósito de minimizar distorções sociais profundas. Ex.: políticas de cotas, políticas de
demarcação de terras indígenas, etc.;
b) Políticas Emancipatórias: aquelas que se dirigem ao empoderamento e à
autonomização dos grupos sociais inicialmente vulneráveis, de modo a
promover sua independência frente à ação do Estado. Ex.: reforma agrária, inclusão produtiva, qualificação profissional, etc.
Elenaldo Celso TEIXEIRA (2002 apud MERIGO; ANDRADE 2010) lança
dois critérios relevantes para classificar as políticas públicas. Quanto à natureza ou
ao grau de intervenção na realidade, as políticas públicas podem ser:
a) Políticas Estruturais: destinam-se a interferir em relações estruturais como
renda, emprego, produtividade, etc. Ex.: política de geração de empregos,
política de desenvolvimento produtivo (industrial e outras), etc.;
b) Políticas Conjunturais ou Emergenciais: representam intervenções tópicas, orientadas para aliviar uma situação temporária. Ex.: a redução da
fome, como o Programa Fome Zero no momento em que foi estudado pelo
autor.
Já tomando como critério a abrangência dos possíveis benefícios, TEIXEIRA
qualifica as políticas públicas como:
a) Políticas Universais: aquelas anunciadas a todos os cidadãos. Ex.: o SUS;
b) Políticas Segmentais: aquelas que caracterizam um fator determinado
(como idade, condição física, gênero, etc.). Ex. Estatuto do Idoso e política de cotas no Ensino Superior;
c) Políticas Fragmentadas: aquelas designadas a grupos específicos dentro
de cada segmento da sociedade. O Programa de Erradicação do Trabalho
Infantil (PETI) brasileiro é exemplo de uma política fragmentada, por estar direcionado às famílias com crianças em situação de trabalho, entre a
parcela mais pobre da população.
Resta registrar uma tipificação das políticas públicas comum à linguagem cotidiana. Trata-se das distinções entre as políticas públicas de acordo com as suas características setoriais, que vão além dos aspectos administrativos. Elas abrangem as
dinâmicas e as agendas próprias de cada área setorial, os atores que nelas atuam com
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seus objetivos e recursos de poder diferenciados, e a forma predominante de organização dos interesses em cada área. Portanto, tendo como critério o setor de atividade
governamental em que operam, as políticas públicas podem ser classificadas em:
a) Políticas Sociais: aquelas destinadas a prover o exercício de direitos sociais como educação, seguridade social (saúde, previdência e assistência),
habitação, etc.;
b) Políticas Econômicas: aquelas cujo intuito é a gestão da economia interna
e a promoção da inserção do país na economia externa. Ex.: política monetária, cambial, fiscal, agrícola, industrial, comércio exterior, etc.;
c) Políticas de Infraestrutura: aquelas dedicadas a assegurar as condições
para a implementação e a consecução dos objetivos das políticas econômicas e sociais. Ex.: política de transporte rodoviário, hidroviário, ferroviário, marítimo e aéreo (aviação civil); energia elétrica; combustíveis;
petróleo e gás; gestão estratégica da geologia, mineração e transformação
mineral; oferta de água; gestão de riscos e resposta a desastres; comunicações; saneamento básico; mobilidade urbana e trânsito, etc.;
d) Políticas de Estado: aquelas que visam garantir o exercício da cidadania,
a ordem interna, a defesa externa e as condições essenciais à soberania
nacional. Ex.: política de direitos humanos, segurança pública, defesa, relações exteriores, etc.
Diante da nomenclatura “Políticas de Estado”, na tipologia acima, cabe elucidar que a proposição do item “d” não está associada à diferenciação entre Políticas
de Estado e as ditas “Políticas de Governo”. O item “d” refere-se especificamente às
“policy areas” relacionados ao papel fundamental do Estado.
É de outra natureza a discussão que acentua as distinções entre Políticas de
Estado e Políticas de Governo. Nesse caso, as Políticas de Estado tratariam de policies mais permanentes do que aquilo que se restringe ao período no qual um governo
exerce o poder (normalmente, de quatro a oito anos em países presidencialistas).
Seriam mais duradouras e consolidadas. Além disso, implicariam articulações entre
as diferentes áreas setoriais de políticas públicas com o intento de que todas elas convergissem para os objetivos do Estado. Em contraposição, as Políticas de Governo
seriam passageiras, vigorariam somente durante o mandato de seus formuladores, e
não necessariamente se concentrariam em torno de finalidades comuns, porquanto
os governos distribuem as áreas de atuação setorial consoante critérios políticos, que
podem levar à convergência ou à dispersão das policies.
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