Os Poderes Executivo e Legislativo na Primeira República

Os Poderes Executivo e Legislativo na Primeira República: um estudo
sobre a introdução do veto parcial.
Autor (a) Fernanda Regina Machado ,USP/Cebrap – FAPESP
[email protected]
Os Poderes Executivo e Legislativo na Primeira República: um estudo
sobre a introdução do veto parcial.
Fernanda Regina Machado1
RESUMO: Tendo em vista a visão da literatura especializada a respeito da estabilidade
institucional da Primeira República no pós Pacto de Campos Sales, o presente artigo se propõe a
discutir as motivações políticas que levaram à introdução do veto parcial pela Reforma
Constitucional de 1926, visto que este é um instrumento de controle do Poder Executivo sobre o
Legislativo e, ademais, um indicador de discordância entre eles. Dessa forma, a motivação dessa
pesquisa é de que, por trás da aparência de estabilidade, havia um conflito que surgia da prática
antiga segundo a qual os parlamentares introduziram medidas estranhas ao orçamento. Devido
ao alto custo de vetá-lo totalmente, introduziu-se o veto parcial para poder racionalizar a
dinâmica orçamentária. Como será demonstrado, não temos indícios para acreditar em outro
perfil específico de matérias que levariam à necessidade dessa mudança constitucional.
PALAVRAS-CHAVE: Veto Parcial; Reforma Constitucional; Primeira República
1) Introdução
Em 15 de novembro de 1889 teve início a primeira experiência republicana
brasileira, sendo também a mais longa até hoje, sobreviveu por 41 anos e teve seu fim
com a Revolução de 1930, golpe de estado que deu início à Era Vargas. Apesar de sua
evidente importância como etapa da construção das instituições políticas nacionais, a
Primeira República permanece pouco estudada pela ciência política, principalmente no
tocante à relação entre os poderes Executivo e Legislativo. É nessa lacuna que a
presente pesquisa se insere.
Nosso objetivo principal é entender a introdução do veto parcial pela Reforma
Constitucional de 1926, ou seja, quais foram as motivações políticas dos atores da época
e o que estava em jogo com a aprovação de tal medida. Ademais, procuramos verificar
se os objetivos buscados foram, de fato, alcançados e qual foi o impacto da medida para
o jogo político-institucional republicano.
A questão se torna mais interessante quando contrastamos a visão dominante da
literatura, a qual afirma a existência de uma estabilidade entre os poderes Executivo e
Legislativo no pós Pacto de Campos Sales, com a interpretação corrente segundo a qual
o veto representa discordância entre esses dois poderes, ou seja, qual é o sentido de
introduzir um mecanismo de controle legislativo em um contexto de harmonia de
interesses? Sendo assim, a motivação dessa pesquisa é de que, por trás da aparência de
estabilidade, havia um conflito sobre o qual busco lançar luz.
Mais especificamente, testamos a hipótese de que a principal motivação para a
introdução do veto parcial pela Reforma Constitucional de 1926 foi a necessidade do
Presidente da República de acabar com a antiga prática de introduzir matérias nas leis
orçamentárias que nada tinham a ver com a sua natureza. Tal visão se coloca em
1
Universidade de São Paulo, [email protected], aluna de graduação.
2
detrimento à alternativa segundo a qual existiria um perfil padrão entre as leis não
orçamentárias, as quais eram recorrentemente vetadas e, assim, motivariam a mudança
na Carta Constitucional.
O artigo é composto de quatro seções além dessa introdução. A primeira trata da
inserção do leitor ao período estudado, da Primeira República Brasileira, é composta
pelos aspectos gerais e pelas visões sobre o Pacto de Campos Sales. Em seguida, na
política institucional, damos conta das relações entre os poderes Executivo e Legislativo
no período. A terceira seção é a mais extensa. Em um primeiro momento ela apresenta a
análise qualitativa da Reforma, começando pelo veto total ao orçamento de 1922,
seguindo para o início do debate da Reforma em 1924, a seguir, mapeando os debates
sobre o veto em 1925/26 e, por fim, chegando aos vetos parciais ao orçamento de 1928.
Já no segundo momento, temos a análise quantitativa dos vetos e do conteúdo das
matérias afetadas. A titulo de conclusão, a última seção faz um breve resumo dos
resultados obtidos.
2) A Primeira República
2.1) Aspectos Gerais
Os primeiros trabalhos que se dedicaram ao estudo da República Velha são de
cunho marcadamente histórico (Bello, 1952; Carone, 1971; Faoro, 1979; Fausto, 1997;
Leal, 1976; Lessa, 1998; Love, 1979). De maneira geral, descrevem-na como uma
época fortemente definida pelo regionalismo, em que a política se dava exógenamente
ao Congresso, ou seja, na relação entre o presidente e os líderes das oligarquias
nacionais. Também, temos a força do federalismo, construído e exacerbado de modo a
fazer oposição ao centralismo imperial.
Por outro lado, temos estudos mais recentes que, longe de abandonar por
completo essa visão inicial, procuram revisar aspectos fundamentais e lançar luz a
outros pontos, antes negligenciados (Backes,2004; Ricci e Zulini, 2012; Ricci e
Zulini, 2013; Santos e Hochmann, 2000). Para tanto, além de levar novos atores em
consideração, resgatam o aspecto propriamente político do período, resignificando
instituições e acontecimentos, ademais, trazendo dados empíricos.
A interpretação a respeito dos dez primeiros anos da República é consensual em
indicar um período, tal como definido por Renato Lessa (1988), anárquico e com alto
grau de incerteza. Os “anos entrópicos” dos pós Proclamação da República foram
marcados por constantes intervenções do poder Executivo nos estados, revoltas armadas
contra o novo poder que se instituía, desintegração do Partido Republicano Federal –
único existente organizado nacionalmente – e, por fim, pelo fechamento do Congresso
Nacional no governo de Deodoro da Fonseca. (Backes, 2004; Fausto, 1997; Lessa,
1998).
A explicação para esse quadro tem uma via dupla. Primeiramente, o rompimento
brusco com um arranjo governamental que dava equilíbrio ao Império, representado
principalmente pelo Poder Moderador, não teve um substituto imediato, resultando em
uma baixa institucionalização dos mecanismos de governo (Lessa, 1998). Em segundo
lugar, a Constituição de 1891, ao definir as funções reservadas para cada um dos
3
poderes, formou um Legislativo forte, concentrando o poder decisório no Congresso ao
dar-lhe amplos poderes de agenda, principalmente à Câmara dos Deputados. Este último
aspecto, associado com o alto grau de federalismo, teria gerado uma combinação
institucional conflituosa. (Fausto, 1997; Lessa, 1998; Santos e Hochmann, 2000).
2.2) O Pacto de Campos Sales
Dada essa instabilidade, o Pacto de Campos Sales é considerado por toda a
literatura como o divisor de águas da Primeira República, pois, através de seu acordo
com os grandes estados2, ela encontrou sua “rotina institucional”. Mais especificamente,
através da reforma do regimento da Câmara dos Deputados3, a qual permitiu aos
Executivos estadual e federal obterem o controle completo da disputa eleitoral.
No entanto, o significado dessa mudança, bem como suas consequências, não
são frutos de consenso entre a literatura especializada. A primeira visão sobre o assunto
via o pacto como mera legitimação de uma estrutura de poderes já existentes, à qual foi
percebida e institucionalizada por Campos Sales (Carone, 1971; Faoro, 1979;
Fausto,1997; Lessa, 1998; Love). A partir desse momento, o presidente se
comprometeria em não interferir na política e nas disputas estaduais, em troca os
governadores controlariam as delegações de seus estados no Congresso, de maneira a
criar um Legislativo apático que fornecesse ao Executivo apoio irrestrito ao seu plano
de governo.
Por sua vez, os trabalhos atuais mostram que o contexto do Pacto é mais
complexo do que se costumava considerar. A divisão nítida entre concentrados e
republicanos4, decorrente das oligarquias divididas, tornava necessária uma articulação
não apenas com as forçar regionais, mas também com os grupos que fragmentavam o
Congresso. (Backes, 2004). Nesse sentido, há nessa visão uma conexão clara entre os
conflitos estaduais e a política nacional, de maneira que o objetivo principal do
presidente era forjar um sistema que lhe garantisse maioria no Congresso, livrando-lhe
do faccionalismo e permitindo-lhe sancionar suas leis. (Backes, 2004;Ricci e Zulini,
2012; Santos e Hochmann, 2000).
Para eles, a Reforma do Regimento de 1899 foi chave para traçar as linhas
centrais do Pacto, pois, apesar de ser um sistema que forjava os representantes, era
necessário validar certas regras e fazer com que as elites jogassem de acordo, o que foi
feito com relativo êxito (Backes, 2004). Como atestam Ricci e Zulini (2012), o
Congresso Nacional tornou-se, a partir desse momento, a instância decisória final na
composição do corpo político federal, a qual usou da degola do parlamentar apenas
quando o controle local não foi eficaz no controle da competição intra-estadual,
garantindo a estabilidade do sistema em tempos de crise
2
Devido à dependência que tinham do tesouro Nacional, os pequenos estados aderiram ao pacto
tacitamente. (Lessa, 1998)
3
Ver Ricci e Zulini (2012)
4
Segundo Backes (2004) apesar de essa divisão no Congresso ser conhecida pela literatura
tradicional, não lhe atribuem peso explicativo para a passagem que ocorreu com o Pacto.
4
3) Política Institucional
3.1) O veto e as relações Executivo-Legislativo
Parte da literatura sobre a questão do veto está diluída na literatura sobre os
poderes Executivo-Legislativo, porém, em linhas gerais, uma constante na explicação
sobre o veto tem sido a sua importância no sistema de separação de poderes, mais
especificamente, para o que a literatura convencionou chamar de arranjo institucional de
“freios e contrapesos”, ou seja, uma maneira de permitir a interação entre os Poderes
Executivo e Legislativo com o fim de manter o equilíbrio de forças e prevenir o governo
das “más leis”. (Cameron, 2000; Moya, 2005).
Também, é consenso na literatura que o veto é evidência de uma situação de
conflito institucional, em outras palavras, “se algo é vetado, isto significa que o
presidente não concorda com o que Congresso já aprovou; se o presidente usa o veto
com muita frequência, isso é um indicador de constante discordância entre os dois
poderes” (Moya, 2005, p.19), tornando necessário esse controle “ex post” da lei, ou,
para Grohmann (2003) esse “poder reativo”.
O conhecimento sobre as formas estratégicas de uso do veto é capaz de clarear a
relação descrita acima. Primeiramente o veto pode ser usado pelo presidente como um
instrumento de barganha que extraia do Congresso cada vez mais concessões, de
maneira a moldar a legislação até um ponto que seja mais favorável aos seus interesses
(Cameron, 2005).
Já em períodos pré-eleitorais podemos observar o uso do veto como provocador
de constrangimento ao Executivo por parte do Legislativo, pois ao propor um projeto de
lei focado em determinado eleitorado e, ao mesmo tempo, sabendo-se que ele é
contrário aos interesses do presidente, o veto simbolizaria um poder central autoritário
responsável por impedir o Legislativo de cumprir seu papel. (Gilmour, 2002;
Groseclose e McCarty, 2001).
O estudo sobre a relação entre os poderes Executivo e Legislativo na Primeira
República é incipiente. O único estudo empírico foi realizado por Santos e Hochmann
(2000) e, portanto, servirá aqui tanto como base, quanto como instigador de
questionamentos e possíveis revisões.
Segundo os autores, o baixo número de vetos indicaria um baixo grau de conflito
entre Executivo e Legislativo, sendo a estabilidade do sistema político baseada em uma
intensa atividade legislativa desenvolvida durante diferentes mandatos presidenciais.
Porém, Diniz e Praça (2006) lembram que a existência de poucos vetos não implica em
sua irrelevância e sim no fato de que esses desentendimentos não seriam grandes o
suficiente para inviabilizar a dinâmica de funcionamento institucional do sistema.
No que diz respeito ao arranjo institucional do período, o eixo central do estudo
de Santos e Hochmann (2000) é a oposição entre a perspectiva dos autores a respeito do
impacto da Política dos Governadores para a relação entre Executivo e Legislativo e a
visão da literatura tradicional, mais especificamente, ao que os autores denominam de
modelo Leal/Lessa.
5
Nele, o arranjo formado pelo pacto é suficiente para garantir um Congresso
apático e submisso às preferências do Executivo, pois os parlamentares teriam
conseguido seus cargos com a ajuda dos líderes locais, os quais eram associados ao
Presidente. As consequências, segundo o modelo Leal/Lessa, eram claras. A arena
decisória teria se tornado exógena ao Congresso, de modo que as decisões importantes
eram resultados de barganhas entre o presidente e os líderes das oligarquias estaduais,
em outras palavras, o predomínio dos cafeicultores sobre os parlamentares e o
falseamento da representação pública.
Santos e Hochmann (2000), apesar de não discordarem totalmente dessa teoria,
acreditam que ela não da conta de dimensões importantes da dinâmica Legislativa na
Primeira República. Segundo eles, o Pacto de Campos Sales funcionava como um filtro
apenas no momento das eleições, ou seja, depois de eleitos os parlamentares
continuariam com seus interesses locais e com o foco na produção de políticas
paroquialistas.
O motivo para esse arranjo, segundo os autores, é a ausência de um sistema
partidário que organizasse o interesse dos parlamentares no sentido de um programa de
escopo público, também, pelo poder de agenda conferido pela Constituição de 1891
juntamente com a falta de recursos do Executivo para interferir na tramitação das
matérias. O impacto para a arena decisória era a necessidade constante de barganha com
o poder local, um jogo entre concessões e autorizações de políticas locais por nacionais
que, segundo os autores, era um padrão da atividade legislativa.
Por fim, o esforço realizado por Moya (2005) em verificar as motivações
exógenas e endógenas para a ocorrência do veto, chamou-nos a atenção para a
aplicabilidade distinta dos vetos parcial e total. Especificamente no que tange ao escopo
da pesquisa, o autor menciona “que projetos importantes impõem custos maiores para
serem vetados totalmente, e que simultaneamente estão mais sujeitos a sofrer vetos
parciais, possivelmente porque sofrerão um exame mais meticuloso e menos tolerante
por parte do presidente” (p.84)
A Lei Orçamentária é reconhecidamente uma lei de extrema importância, dada
sua função de orçar as receitas e fixar as despesas, em outras palavras, ela que delimita
as possibilidades e planos financeiros para toda e qualquer execução a ser feita, tanto no
que diz respeito a políticas, quanto à manutenção de materiais e funcionalismo. Nesse
escopo, é possível entender o sentido da nossa hipótese, de que a principal motivação
para a introdução do veto parcial era a necessidade do Presidente de acabar com as
chamadas “caudas orçamentárias”5.
4) A Reforma e a Questão Orçamentária
O conteúdo da Reforma Constitucional de 1926 se restringe principalmente a
quatro pontos principais (Bello, 1952): a causa orçamentária, a instituição da faculdade
do veto parcial pelo presidente da República, a limitação do uso do habeas corpus e a
5
Vamos usar o conceito de “caudas orçamentárias” utilizado por Santa Helena (2003), de matérias
introduzidas na lei anual de meios que não guardavam relação com a previsão da despesa ou da receita,
sendo assim, estranhas ao orçamento.
6
expulsão de estrangeiros “indesejáveis”, ou seja, considerados perigosos à República.
Nessa pesquisa a ênfase recai sobre os dois primeiros pontos, extremamente
correlacionados entre si.
Como já foi exposto anteriormente, a nossa hipótese é de que a prerrogativa
presidencial do veto parcial às matérias legislativas teria sido motivada por uma prática
constante e antiga, qual seja a introdução de matérias estranhas ao orçamento, as quais
seriam sancionadas em globo pelo Poder Executivo devido ao alto custo de se vetar
totalmente a lei de meios. Como veremos, tal suspeita encontra respaldo na literatura e
fortes indícios empíricos, os quais poderão se confirmar apenas com a análise
quantitativa dos orçamentos, um trabalho extenso a ser realizado.
Começando pela análise qualitativa, lançamos mão dos Anais tanto da Câmara
dos Deputados quanto do Senado Federal, juntamente com os Diários da Câmara dos
Deputados. Estas fontes nos permitiram analisar discursos parlamentares e
presidenciais, também, sistematizar o rito de tramitação da Reforma Constitucional de
1926. Com isso, procuramos extrair qual foi o debate sobre a introdução do veto parcial
– prós e contras interpostos pelos senadores e deputados – e como se deram sua
aprovação e posterior uso.
Para tanto, dentro dessa fonte concentramos a análise em quatro pontos.
Primeiramente, temos a mensagem presidencial de justificativa do veto total oposto ao
orçamento em 1922, em segundo lugar, a mensagem inaugural do Presidente referente
ao ano de 1924, em terceiro lugar, os debates sobre o veto parcial e a “pureza
orçamentária” durante 1925 e 1926 e, por fim, os vetos parciais opostos ao orçamento
de 1928.
Vale lembrar que, apesar dos discursos serem extremamente importantes para a
análise, visto que são o mais próximo que podemos chegar do que acontecia no
momento, não podemos tirar conclusões apenas utilizando-os, já que são visões
obviamente auto interessadas. Para minorar esse efeito, procuramos analisar falas tanto
da posição, quanto da oposição parlamentar, bem como conectá-los à literatura e aos
dados empíricos disponíveis até o momento. No que diz respeito a estes, a análise de um
recorte dos orçamentos, a ser realizado, será o teste fundamental da nossa hipótese.
4.1) O veto total ao orçamento de 1922
Os motivos mencionados para o déficit crônico dos orçamentos na Primeira
República são muitos, compreendendo encargos estaduais deslocados para o Tesouro
Federal, gastos adiáveis e agravação da despesa sem novas receitas. Entretanto, a
inclusão de favores pessoais no orçamento é a razão que mais nos importa no momento.
Em seu livro “Pela Verdade” de 1925, o então ex-presidente Epitácio Pessoa dedica um
capítulo inteiro para justificar seu veto total ao orçamento de 1922, inclusive expondo e
explicando diversas das disposições supracitadas6.
Para ilustrar, citaremos o art. 3º, n IV, o qual autorizava o governo a criar duas
cadeiras de piano no Instituto de Música, determinando em termos imperativos “o
provimento será feito no mês de Janeiro de 1922, independentemente de concurso” e “a
6
Páginas 403 a 410
7
nomeação deverá recair em professores livres docentes que reúnam (...) condições”.
Sem nenhum conhecimento do período, já podemos perceber que se trata de um favor
pessoal e, ademais, que não se trata de orçar despesa ou receita. No entanto, o
Presidente ainda esclarece que, dos seis livres docentes do Instituto existentes à época,
apenas dois possuíam as condições estipuladas para os exatos dois cargos que o
dispositivo criava.
Esta colocação encontra eco na literatura, onde Valladão (1958) coloca que a
instituição do veto parcial na Constituição Federal dever-se-ia à necessidade do
Presidente Epitácio Pessoa de vetar totalmente a Lei Orçamentária da Despesa de 1922,
visando não sancionar as caudas orçamentárias existentes no texto. Segundo o próprio
presidente, o projeto era uma “calamidade nacional”. (Bello, 1962, Pessoa, 1925), já que
“nunca se apresentaram tantas emendas dessa natureza, nunca o Congresso foi tão
pródigo em tais favores, nunca os corredores das duas casas legislativas, atravancados
de pretendentes e pedintes, ofereceram espetáculo menos edificante” (Pessoa:1925,
p.435).
Tal colocação do presidente nos indica que neste ano o problema recorrente das
caudas teria alcançado um patamar muito elevado, a ponto de provocar no Presidente o
ímpeto da reforma. No entanto, antes de mapear a ocorrência das caudas orçamentárias,
não podemos afirmar que 1922 foi realmente o pior ano e, ademais, também não temos
evidências suficientes para afirmar que a ideia da reforma teria seu nascimento nesse
momento.
Ainda assim, para entender melhor este veto total, fizemos uma análise da
mensagem presidencial com as razões do veto ao Orçamento da Despesa de 1922, a
qual em uma das partes o Presidente defende que teria aberto um bom precedente para a
elaboração dos futuros orçamentos, além de indicar que o veto parcial era visto, já em
1922, como prerrogativa necessária ao fim das caudas orçamentárias.7
Estou convencido, pelo contrário, de que prestei assinalado serviço
pela nação e ao próprio Congresso. Não falo da vantagem decorrente
da Inexecução de uma lei que arrastaria o Tesouro à insolvência;
refiro-me
mesmo
ao
precedente
que
abri.
Violada a imunidade tradicional da lei orçamentária, haverá agora
maior cuidado na sua preparação.
(Diários da Câmara dos Deputados, seção11/04/1922, página 36).
Nesse ponto, temos um argumento de Epitácio Pessoa favorável à prerrogativa
do veto que corresponde com o que seria a “segunda face do veto” 8para Cameron
(2005), segundo a qual nem sempre o veto precisa ser usado para que seu efeito seja
alcançado, ou seja, bastaria a ameaça (“veto as a threat”) dele para que o Congresso
conseguisse antecipar-se e emitir um projeto que fosse minimamente palatável ao
Executivo. Nas palavras do então presidente, “só o fato da existência do veto e o temor
de ver um projeto devolvido com objeções tiradas da moral pública, constituem já freios
salutares às proposições mais audaciosas” (1925, p.439)
7
Para mais informaçõesa mensagem pode ser encontrada no Diário da Câmara dos Deputados, na seção
de 11/04/1922 a partir da página 1.
8
A primeira face do veto corresponde ao poder tradicional que todos conhecem, de barrar uma lei após
sua aprovação pelo Legislativo.
8
Também, dentre as justificativas Epitácio Pessoa alega que busca combater um
mal, destacado por Santa Helena (2003): a inadequação quando da feitura do orçamento,
elaborado sempre às pressas. Para o presidente, se o prazo estipulado para a elaboração
do orçamento fosse cumprida – 3 de maio a 3 de setembro – o Congresso teria tempo
para tomar as providencias necessárias em caso de veto, sendo necessária, no máximo, a
prorrogação da seção.
Aqui, temos mais uma questão a ser testada pela análise orçamentária, pois,
dentre as falas parlamentares e presidenciais, temos relatos de que o orçamento chegaria
tarde ao Senado Federal, esfera em que se introduziriam a maior parte das caudas. No
entanto, temos acusações trocadas entre Presidente e parlamentares a respeito de quem
enviaria as caudas nesse momento, se um ou outro.
Nesse momento, em tese, o presidente perderia o controle sobre o que acontecia,
pois “era tal o atropelo dos trabalhos que o Diário do Congresso não podia divulga-los
em tempo e se tornava impossível ao governo chamar a atenção dos seus amigos para
todas as emendas nocivas que ali espreitavam justamente à confusão da última hora”
(Pessoa:1925, p.421).O resultado seriam, em 1922, que o orçamento chegou na Câmara
com um saldo de 48:984 e saiu do Senado com um déficit de 352:000 só na despesa
ordinária.
Por fim, e central para o foco da pesquisa, Epitácio Pessoa se declara a favor do
veto parcial, mais do que isso, o considera urgente, admissível e condizente com a
constituição. Para ele, a reforma era:
O único meio de responder a essa fraude contumaz com que todos os
anos, desde que se proclamou a República, procuramos nas caudas
orçamentárias, impor ao Poder Executivo medidas as mais estranhas,
contra as quais em projetos de outra natureza, se revoltaria o seu zelo
pelos princípios constitucionais ou pelo interesse da nação.
(Diários da Câmara dos Deputados, seção11/04/1922, página 33).
Logo, fica claro nessa passagem que o objetivo do Presidente ao defender o veto
parcial era acabar com os orçamentos em que
se encontrava de tudo – favores pessoais, reformas de repartições,
organização de serviços novos, derrogações de leis permanentes em
todos os ramos do direito, criações de institutos jurídicos, nomeações,
promoções e aposentadorias, em suma, providencias que nenhuma
relação tem com o cálculo das rendas ou despesas públicas.
(Diários da Câmara dos Deputados, seção11/04/1922, página 34).
Entretanto, segundo Bello (1962) apesar de toda a revolta, Epitácio Pessoa não
tinha maioria parlamentar para fazer uma reforma constitucional nos moldes que
desejava, quem a fez foi seu predecessor, Arthur Bernardes, apesar de este mesmo
afirmar, durante a campanha presidencial, que não era reformista e apenas declarar ser
esta uma questão em aberto, dada a própria natureza de uma Carta Constitucional. Foi
eleito com essa plataforma em 1922.
4.2) 1924: o fechamento da questão
Em sua Mensagem Inaugural de 1924, a qual todo o presidente deve, segundo o
artigo 48, parágrafo 9º da Constituição Federal de 1891 “dar conta anualmente da
9
situação do País ao Congresso Nacional, indicando-lhe as providências e reformas
urgentes”, Arthur Bernardes mostrou que havia mudado sua postura quanto à questão da
Reforma Constitucional. Segundo ele, a experiência de governo teria lhe mostrado a
necessidade de retoques na Carta Fundamental em matérias que estariam atrapalhando o
progresso do Brasil. Logo, a questão que até então era aberta, fechou-se.
Durante sua exposição o presidente pontuou quais eram as questões principais
que para ele necessitavam de contemplação pela Reforma, aproveitando para acalmar os
parlamentares que estariam tomados pelo “medo do excesso reformista”9, já datado
entre nós do Império. Afirma ele que as mudanças discutidas seriam apenas as que ele
apresentasse e nada mais.
Dos dez pontos mencionados, dois são de especial interesse para nós: o
equilíbrio orçamentário e das finanças e a introdução do veto parcial. Aqui, novamente,
temos a questão das caudas orçamentárias em foco. Para o presidente, o costume antigo,
tanto do Executivo, quanto do Legislativo, de resolver “tudo” por essa via
desestabilizou as finanças e foi responsável pelos déficits constantes pelos quais o país
passava.
Além de ser a primeira matéria que ele anuncia no discurso, a forma como ela é
colocada mostra necessidade de mudança e impaciência quanto ao problema, para ele
“Sem preceitos constitucionais expressos e terminantes, que impeçam as denominadas
caudas orçamentárias, cancro dos orçamentos, que os corrói e aniquila, nada de estável
poderá ser obtido nas finanças públicas”10
Já o veto parcial teria sido adotado com sucesso em vários estados e seria
responsável por evitar que leis boas não passassem devido à disposições ruins e,
especialmente, para tratar dos enxertos na lei de meios na medida em que “ainda que se
não adotasse a expressão proibição das caudas orçamentárias, como é essencial, o
“veto” parcial seria remédio eficaz contra o respectivo uso, quando inconveniente ao
equilíbrio orçamentário e à normalidade das finanças públicas”.11
Segundo pudemos constatar pelos debates, a Reforma não se deu nesse ano
devido à Revolta Paulista ocorrida no mesmo ano. No entanto, nesse ano foram votadas
emendas ao regimentos internos tanto da Câmara dos Deputados quanto do Senado,
visando regular a tramitação da mesma nos dois anos seguintes de discussão, conforme
era regulado peloartigo 90 Constituição, o qual dava conta do assunto:
Art 90 - A Constituição poderá ser reformada, por iniciativa do
Congresso Nacional ou das Assembléias dos Estados.
§ 1º - Considerar-se-á proposta a reforma, quando, sendo
apresentada por uma quarta parte, pelo menos, dos membros de
qualquer das Câmaras do Congresso Nacional, for aceita em três
discussões, por dois terços dos votos em uma e em outra Câmara, ou
quando for solicitada por dois terços dos Estados, no decurso de um
ano, representado cada Estado pela maioria de votos de sua
Assembleia.
9
Diários da Câmara dos Deputados, seção04/05/1924,página 02.
Diários da Câmara dos Deputados, seção04/05/1924,página 03
11
Diários da Câmara dos Deputados, seção04/05/1924,página 04
10
10
§ 2º - Essa proposta dar-se-á por aprovada, se no ano seguinte o
for, mediante três discussões, por maioria de dois terços dos votos nas
duas Câmaras do Congresso.
§ 3º - A proposta aprovada publicar-se-á com as assinaturas dos
Presidentes e Secretários das duas Câmaras, incorporar-se-á à
Constituição, como parte integrante dela.
§ 4º - Não poderão ser admitidos como objeto de deliberação, no
Congresso, projetos tendentes a abolir a forma republicano-federativa,
ou a igualdade da representação dos Estados no Senado.
Como está descrito no excerto acima, a Reforma necessitava de dois anos para
ser aprovada. O primeiro para as discussões e emendamentos nas duas casas e o
segundo para referendar com votações posteriores a mais debates. Em discurso contra a
Reforma Constitucional em 1926, Adolpho Bergamini aponta para a vontade de Arthur
Bernardes fazer a reforma em 1924 e 1925 para poder utilizar de suas disposições já em
1926, no entanto, segundo ele, a revolução paulista de 24 teria atrapalhado esse
planejamento.
Apesar de não iniciada a Reforma, debates sobre as questões anunciadas pelo
Presidente já estavam em andamento, dentre elas, o veto parcial ligado às disposições
orçamentárias. Enquanto, por um lado, temos manifestações contrárias, como dos
deputados Nicanor Nascimento e Aristides Rocha, os quais acreditavam não ser
necessária uma reforma na constituição para acabar com as caudas orçamentárias 12, por
outro, o ex-deputado Daniel Carneiro declarou em entrevista à Gazeta de Notícias do
Rio de Janeiro:
O primeiro ponto da Reforma é a calamidade das chamadas caudas
orçamentárias, que desequilibram de todo em todo as finanças e
perturbam a administração do país com a criação de serviços que não
lograriam a sanção presidencial se aparecessem em projeto separado.
(...)
Urge, pois, o império de uma disposição constitucional que vede o
aumento das despesas na votação final dos orçamentos ou permita
neles o veto parcial.
(Diários da Câmara dos Deputados, seção 20/06/1924, página 853.)
Nesse momento, vale ressaltar que independentemente da posição quanto a
necessidade da medida, existia a ligação entre o veto parcial e sua função de acabar com
as caudas orçamentárias.
4.3) Os Debates da Reforma
O objetivo no momento não é dar conta da Reforma Constitucional em sua
completude, ou seja, não será transposto aqui todos os seus debates e motivações de
cada passo percorrido. No entanto, para que o discurso não fique deslocado, é essencial
ter uma ideia de como ela se deu para, então, investir na questão da introdução do veto
parcial. Para tanto, faremos uma exposição das linhas gerais do rito de tramitação para
depois ressaltar os pontos que cabem no escopo da nossa pesquisa.
12
Diários da Câmara dos Deputados, seção05/07/1924, página 1124.
11
Em 1925, a Reforma da Constituição não começou no Congresso Nacional e sim
por meio de reuniões no Catete entre o Presidente da República, Arthur Bernardes, e as
“bancadas da maioria”. Nelas, eram discutidas as emendas a serem propostas, tendo
com resultado final o ante-projeto de Reforma, o qual foi encaminhado para o
Legislativo em 02/07/1925 para que se desse início ao primeiro ano de discussão, o qual
eram permitidas mudanças substanciais no projeto.
Logo em seu início, tivemos discussões sobre a diferença entre os regimentos
internos das duas casas legislativas, pois, apesar de serem votados no ano anterior já
visando 1926, ambos eram muito diferentes e alguns deputados defendiam até que eram
incompatíveis, sendo o da Câmara mais rígido. Ao final, a opção foi por manter cada
casa com as suas regras, as quais não se sustentaram por muito tempo.
Desde as primeiras falas, a denominada “minoria” parlamentar posicionou-se
claramente, e de maneira pró ativa, contra a Reforma, afirmando que faria de tudo para
a Reforma não passar, afirmando inclusive que isso não aconteceria:
Mas não passará a ser lei esse instrumento asiático de martírio
para a Nação Brasileira, porque nós, os da minoria parlamentar,
faremos das nossas fraquezas forças e nos esgotaremos na luta contra
o atentado que se está urdindo. Cairemos vencidos, mas não
permitiremos que sobre nós tramite essa peça truculenta com que se
indigna a nação.
(Deputado Azevedo Lima. Diários da Câmara dos Deputados, seção
08/08/1925, página 2260.)
Foi exatamente isso que fizeram, por meio de discussões longas sobre as regras
regimentais e de requerimentos para votações nominais, desmembramentos de emendas,
votações em separado, chegando ao ponto de proporem 130 requerimentos em um único
dia. Devido a esse alongamento da discussão e consequente postergação da votação, em
primeira discussão foram aprovadas apenas seis emendas, o que levou a maioria à
retirada de 42 emendas em 19 de setembro e mais 26 delas em 27 do mesmo mês.
Dentre as perdas, encontrava-se a emenda nº33, do veto parcial.
Depois desses episódios, o rito da tramitação mudou. Ao início de outubro foi
votado um novo regimento na Câmara que retirava em grande parte o espaço para
obstrução tal como acontecia até então. Além disso, foi aprovado também um
substitutivo do deputado Vianna do Castello, o qual se estendia às (poucas) emendas
ainda em discussão e às já aprovadas. Seu conteúdo era distribuído em cinco emendas,
das quais figurava o veto parcial. Vale ressaltar que essa última versão da proposta
corresponde à aprovada ao final de 1926, praticamente intocada.
Por sua vez, a tramitação no Senado Federal não contou com imprevistos, pois
quando o projeto chegou a suas mãos, ao final do mês de outubro, encontravam-se
emendas regimentais prestes a serem aprovadas, regulando a tramitação da matéria já de
maneira rápida desde o começo. Assim, em apenas um mês a matéria passou pelas três
discussões e votações nominais necessárias nessa fase do rito de tramitação e foi
responsável pela única alteração da matéria, a supressão de dois parágrafos (35 e 36) da
emenda número 05.
12
Referência a esse fato é feita pelo senador Jerônimo Monteiro, ao dizer que
queriam implantar lá o mesmo regime que se deu na Câmara dos Deputados, com a
supressão do direito dos parlamentares, o que seria uma vitória de Phyrro* para o
governo, conseguida pelo cerceamento da liberdade e pela “troca da concessão de
favores e benefícios que são prometidos para que os votos venham sufragar o projeto
em andamento” de modo que se não aceitarem “perdem a situação, que é a situação
fácil, a situação de prestígio que gozam em seus estados”13.
O fluxograma a seguir ilustra essa fase mais conturbada da tramitação:
Fluxograma 01: Tramitação da Reforma na Câmara dos Deputados
Anteprojet
o de
Constituiç
ão
Novo
Regimen
to
Interno
Projeto
Substituti
vo
1ª
Discussã
o
Retirada
de mais
26
emendas
2ª
Discussã
o
e
Votação
Votação
em 1ª
Discussã
o
Retirada
de 42
emendas
Aprovaçã
o em 3ª
Discussão
Para fins de situar o leitor sobre o que foi debatido e aprovado, seguem as
emendas do projeto substitutivo. A de número 03 tratava do veto parcial:
Substitua-se o § 1º do art. 37 pelo seguinte:
§ 1º Quando o Presidente da Republica julgar um projeto de lei, no
todo ou em parte, inconstitucional ou contrario aos interesses
nacionais, o vetará, total ou parcialmente, dentro de dez dias uteis, a
contar daquele em que o recebeu, devolvendo, nesse prazo e com os
motivos do veto, o projeto, ou a parte vetada, á Câmara onde ele se
houver iniciado.
Porém, parte das discussões sobre ele também envolviam parte da de número 02, a qual
trata do que depois se chamou “pureza orçamentária”:
Substitua-se o art. 34 pelo seguinte:
Compete privativamente ao Congresso Nacional:
(...)
35, Adiar e prorrogar suas sessões.
§ 1º As leis de orçamento não podem conter disposições estranhas à
previsão da receita e à despesa fixada para os serviços anteriormente
criados. Não se incluem nessa proibição:
13
25/10 4973
* “Vitória de Pyrrho” é o termo utilizado para determinar situações em que se ganha a disputa mas não se
leva nada por isso.
13
a) A autorização para a abertura de créditos suplementares e para
operações de crédito como antecipação da receita;
b) A determinação do destino a dar saldo do exercício ou modo de cobrir
o déficit
§ 2º É vedado ao Congresso conceder créditos ilimitados.
Com a leitura dos debates não há nenhuma dificuldade para ligar a motivação da
introdução do veto parcial à eliminação das caudas orçamentárias e busca pelo
equilíbrio orçamentário, inclusive em discursos contrários à efetivação dessa medida,
isso porque o lócus do problema para eles não era essa questão e, sim, a extensão da
medida para projetos de lei ordinária. Este temor se baseava na crença de que, munido
do veto parcial, o presidente poderia deturpar a lei ou tirar seu sentido através da perda
de organicidade. Para estes, apenas as disposições da emenda nº 02 já seriam suficientes
para acabar com o problema das caudas. Como bem coloca Wenceslau Escobar:
O veto parcial nas leis orçamentárias é hoje uma questão
vencida, já adotada em alguns estados do Brasil, América do Norte e
Argentina. Torná-lo porém extensivo a toda e qualquer lei não me
parece de bom conselho, é armar o Executivo de demasiada força,
que pode, se não obstar, de modo absoluto, dificultar por erro de
apreciação ou animo faccioso, uma lei benéfica.
(Diários da Câmara dos Deputados, seção 10/09/1925, página 3199).
Além da exacerbação de poder do Executivo, outros argumentos são colocados
contra o veto parcial. Primeiramente, temos a questão da invasão de prerrogativas, pois
para eles a proposição daria margem para a intervenção do Executivo na prerrogativa do
Legislativo de elaborar as leis, ademais, mais de uma vez acusaram aquele mesmo
poder de enviar caudas orçamentárias para o Senado ao final da elaboração
orçamentária, ação que não cessaria com o veto parcial.
Um aspecto interessante que se levantou nos debates de oposição ao veto é a
atribuição de um lado positivo às caudas, ao dizerem que questões importantes e, por
vezes, urgente são reguladas por essa via, assim, sua proibição levaria à tentativa de
regulação pelo caminho ordinário, mais demorado. Por fim, o fato de nenhum país até o
momento ter adotado o veto parcial para matérias que não fossem orçamentárias e a
Reforma acontecer no meio do estado de sítio também foram argumentos utilizados pela
minoria.
No que tange à defesa da matéria, não encontramos muitos discursos, inclusive
diferentes entre si. Eles ressaltam a importância de poder eliminar apenas partes da
disposição para que não se perca uma matéria completa devido à fragmentos que a
prejudiquem. Defendem a eliminação das caudas orçamentárias, pois elas são em
grande parte responsáveis pelo desequilíbrio orçamentário, muito prejudicial para o país
tanto na economia interna quanto em sua relação com os outros países. O senador Paulo
de Frontin é um exemplo de defesa de um ponto diverso, diz defender a matéria porque
“estabelece uma regra definida em que cada um sabe como vive, ao passo que, até o
14
presente, se a cauda era governamental passava, senão, caia ou ia constituir projeto
separado, que ficava para as calendas gregas*”14
Nos discursos dos parlamentares sobre a Reforma Constitucional em 192615 foi
pontuada a importância de atingir o equilíbrio orçamentário através da diminuição das
capacidades de aumento da despesa sem o correspondente aumento dos recursos
necessários. Mais especificamente, impedir a prática comum do beneficiamento de
zonas ou classes sem que impostos sejam aumentados na mesma medida, ou, como
especificou Arthur Bernardes na mensagem presidencial de abertura “prevenindo as
facilidades financeiras na feitura do orçamento” (p.27). Segundo eles, essa mudança
seria possível pela introdução do veto parcial às prerrogativas presidenciais.16
Arthur Collares Moreira acreditava que duas disposições já seriam suficientes
para justificar a Reforma, são elas justamente o veto parcial e a abolição das caudas
orçamentárias. Apesar de considerá-las insuficientes para a resolução do problema
financeiro, as emendas votadas em primeiro turno estavam, para ele, “prestando grande
e extraordinário serviço, procurando o Congresso com elas opor entraves à orgia
orçamentária”.17
Em seu discurso favorável à Reforma, João Mangabeira faz um paralelo com os
ideais do liberal Ruy Barbosa, figura admirada por todos, no intuito de mostrar que as a
reforma estava condizente com eles. No que se refere ao veto parcial, de fato, ele era um
defensor à introdução da prerrogativa ao orçamento, o que fica claro na disposição do
programa do Partido Liberal, dever-se-ia “outorgar ao Presidente o direito de vetar
parcialmente o orçamento” 18.
Ao que responde o oposicionista Adolpho Bergamini:
Nos orçamentos.
(...)
V. Ex tenha em vista o caso de uma lei que obedeça à uniformidade e
que não possa ser desarticulada: um Presidente da República
caprichoso veta uma parte e transtorna todo o sistema.
Tal excerto deixa claro que, transcorrido mais de um ano e meio de discussão, a
questão do veto parcial encontrava eco absoluto apenas no que dizia respeito à sua
introdução para regular as leis de meios e acabar com as caudas orçamentárias,
colocando em dúvida apenas o uso que o presidente poderia fazer dessa prerrogativa em
outras leis ordinárias.
O depoimento do deputado Lincoln Prates é o mais completo de defesa à
matéria. Primeiro ele fez a crítica ao costume brasileiro de se espelhar na Constituição
norte-americana quando o assunto é reforma ao texto constitucional e afirma que, apesar
do instrumento não estar previsto naquela, ele era vitorioso em constituições na
América, como a mexicana e a argentina. Também, lembra que o veto parcial, mesmo
14
Diários da Câmara dos Deputados, seção 26/11/1925,página 6138.
* “calendas gregas” era uma expressão usada para se referir a um dia que nunca chegaria.
15
Diários da Câmara dos Deputados, seção04/05/1926.
16
Pessoa (1925) dá exemplos desse tipo de beneficiamento e também defende que dever-se-ia criar
receitas para as novas despesas.
17
Diários da Câmara dos Deputados, seção19/06/1926,página 177.
18
Diários da Câmara dos Deputados, seção23/06/1926, páginas 409 e 410.
15
que limitado, foi adotado com sucesso em algumas constituições estaduais, como na
maranhense, na baiana e na mineira.
Em segundo lugar, o deputado argumenta contra as objeções do
constitucionalista Barbalho. Uma delas defendia que, como não era permitido ao
presidente emendar uma matéria, o veto parcial iria além de suas atribuições, na medida
em que este funcionária como uma emenda supressiva. Prates, por sua vez, defendeu
que o ato de emendar o projeto era uma contribuição dos legisladores ao projeto, ao
passo que o veto presidencial não poderia ser considerado uma contribuição e, mesmo
que o fosse, caberia ao Congresso dar a última palavra sobre o mesmo.
A outra objeção dizia que o veto parcial mutilaria a lei, desarticulando sua
unidade. Porém, era reconhecido pelo deputado que as leis atuais são verdadeiros
mosaicos, pois matérias estranhas são colocadas em seu interior. Assim, seria dever do
presidente escolher quais são constitucionais e de interesse geral da nação, ponto esse
ressaltado repetitivamente.
Por fim, defendeu-se que o veto parcial poderia ser utilizado para promover
interesses particulares do presidente, no entanto, além de ir contra os princípios
mencionados, seria uma atitude barrada pelo Congresso.
Pelo exposto, podemos concluir que a questão do veto parcial ligado à
eliminação das caudas esteve presente no debate parlamentar desde o início da Reforma,
de maneira que a maior crítica oposta à matéria diz respeito à utilização da prerrogativa
pelo Presidente em outras matérias que não a orçamentária.
Tabela 01: Argumentos parlamentares em torno do veto parcial
4.4)Vetos parciais ao orçamento de 1928
Com o intuito de verificar os impactos da Reforma Constitucional de 1926 e sua
importância para as leis orçamentárias seguintes, procuramos os próximos orçamentos
da despesa para verificar a ocorrência ou não de veto parcial do Presidente da
República. Encontramos nos Diários da Câmara dos deputados vetos parciais ao
16
orçamento de 192819, dos quais, para podemos tirar conclusões, estudamos as a
mensagem presidencial.
Washington Luís defendeu que à lei orçamentária só é possível regular a
arrecadação de impostos contribuições e taxas já determinadas por outras leis, bem
como gastar quantias certas predeterminadas por lei, sendo assim, qualquer disposição
que criasse, fundasse ou instituísse alguma receita ou despesa seria considerado
inconstitucional ou contrário aos interesses da nação.20
A postura do presidente é clara, ele desejava alcançar o equilíbrio orçamentário,
o déficit e as dívidas e para isso precisava “cortar cerce uma perniciosa e antiga prática,
que a Constituição da República determinou peremptoriamente que as leis de orçamento
não podem conter previsões estranhas à previsão da receita e à despesa fixada para os
serviços anteriormente criados (art. 34 §1)” 21
E, para tanto, ele fez uso do veto parcial que lhe foi conferido pela Reforma e tal
parcialidade do veto funcionaria como uma limitação ao próprio Executivo na medida
em que significava uma renda que não seria executada. Porém, como vantagem, a
distribuição de renda equilibrada pelos ministérios geraria uma administração tranquila.
A seguir temos duas tabelas resumo das rendas vetadas, a separação por ministérios nos
permitirá ver os principais focos de cortes:
Tabela 02: Receitas em Ouro Vetadas por Ministério – 1928
Despesa – Ouro
Fixada pelo
Ministérios
Sancionada
Congresso
Justiça
222:541$600
222:541$600
Exterior
6.064:153$033
6.014:153$033
Marinha
1.400:000$000
1.100:000$000
Guerra
200:000$000
200:000$000
Agricultura
683:873$000
676:310$000
Viação
13.807.288$936
13.563.288$936
Fazenda
117.332:437$415
117.332:437$415
Total
139.717:293$934
139.115:700$934
Fonte: Diários da Câmara dos Deputados, seção05/05/1928, página 125.
Vetada
~
50:000$000
300:000$000
~
7:533$000
244:000$000
~
601.533$000
Tabela 03: Receitas em Papel Vetadas por Ministério – 1928
19
Diários da Câmara dos Deputados, seção05/05/1928,página 119.
Para mais defesas a respeito do direito ao veto da Lei Orçamentária pelo presidente, ver Pessoa (1925),
capítulo 8: “O Veto do Orçamento”.
21
Diários da Câmara dos Deputados, seção05/05/1928,página 120.
20
17
Despesa – Papel
Fixada pelo
Ministérios
Sancionada
Vetada
Congresso
Justiça
149.270:806$318
141.021:647$724
5.248.158$524
Exterior
4.798:582$000
3.648:562$000
1.150:000$000
Marinha
144.818:408$216
139.718:408$216
5.100:000$000
Guerra
269.424:843$377
254.632:428$347
14.792:415$000
Agricultura
84.155:942$200
77.600:942$200
6.555:000$000
Viação
562.0?5:718$152
471.413:066$184
91.572:651$968
Fazenda
386.053:035$452
361.118:035$452
24.93?:000$000
Total
1.601:507:315$685
1.452.153:090$193
142.354:225$492
Fonte: Diários da Câmara dos Deputados, seção05/05/1928, página 125.
Com relação a esses vetos parciais à lei de meios para 1928, em sua mensagem
inaugural de 1929, Washington Luís reserva uma parte para dar um retorno ao
Congresso sobre os efeitos de sua atitude no ano anterior. Segundo ele, a ordem
financeira teria se reestabelecido pela compressão das despesas, sem simultânea
desorganização dos serviços públicos existentes e pelo aumento da receita, em melhor
arrecadação devido à supressão das isenções e reduções de impostos, bem pela
vigilância severa nas estações fiscais. Em suma, o resultado seria a volta ao regime de
saldos orçamentários.
Nas palavras do presidente:
O objetivo primordial do veto foi o de afirmar à nação, de modo
solene, que o Executivo estava forte e deliberadamente resolvido a
cumprir o dever de fazer o equilíbrio financeiro no exercício que se ia
iniciar.22
Desse modo, o corte feito teria sido estritamente para cobrir o déficit estimado
em 151.990:288$603. A tabela a seguir demonstra o saldo restante após os veto parciais
opostos:
Tabela 04: Demonstração do saldo a partir da parte vetada da despesa
Déficit papel no
orçamento votado
Ouro
Papel
Papel
~
~
151.990:?83$603
Parte vetada.
601:533$090
149.354:225$492
~
Conversão a papel
~
2.752:915$775
152.107:141$267
(4$576,5)
Fonte: Diários da Câmara dos Deputados, seção05/05/1928,página 126.
22
Diários da Câmara dos Deputados, seção05/05/1928,página 120.
18
4.5) O Conteúdo das Matérias Vetadas
A segunda parte da análise é de natureza quantitativa e consiste na elaboração de
um banco de dados que contem todos os vetos opostos pelo Presidente durante a
Primeira República (1889-1930). Como a matéria vetada voltava para a Casa iniciadora,
coletamos os vetos tanto da Câmara dos Deputados quanto do Senado Federal, através
dos diários e anais disponíveis online nos sites das respectivas casas.
O objetivo aqui é entender melhor o tipo de matéria que era vetada para verificar
se existe algum tipo específico de matéria que era vetado com frequência, ou seja, que
também gerasse algum conflito entre os poderes Executivo e Legislativo. Como
veremos a seguir, não achamos evidências para tanto, fortalecendo a nossa hipótese de
que o lócus do dissenso eram as caudas orçamentárias.
Em primeiro lugar, o total de 217 vetos se distribui da seguinte forma, segundo
os presidentes que os opuseram:
Tabela 05: Vetos opostos por Presidente
Podemos observar que Epitácio Pessoa e Washington Luís foram os dois
presidentes que mais vetos opuseram às matérias do Legislativo. O caso do primeiro é
especial porque ele não dispunha da faculdade do veto parcial, de modo que o alto
número de vetos totais é um forte indício de conflito com o Legislativo. Tal indício
condiz com o fato já exposto anteriormente de que este presidente desejava realizar a
Reforma, mas não o pode devido à falta de apoio parlamentar.
Já o segundo, em posse de tal prerrogativa, a utilizou em quase metade dos vetos
que opôs (13), sendo que parte deles incide em várias disposições do orçamento da
despesa de 1928, já tratado anteriormente.
19
No que diz respeito ao entendimento das matérias vetadas, a necessidade de uma
classificação mais profunda, que necessite uma análise qualitativa mais vertical dos
vetos, é clara. Optamos por adaptar a classificação usada por Sá Pinto (2011) para
classificar os vetos dos prefeitos do distrito federal de 1909 a 1922. O gráfico a seguir
ilustra o resultado:
Gráfico 01: Distribuição dos Vetos por Área Temática
Fonte: elaboração própria a partir do banco de dados criado pela autora.
Como podemos perceber, a maioria dos vetos incidiu sobre matérias relativas ao
funcionalismo público, uma categoria muito ampla, comporta principalmente por
contagens de tempo de serviço, aumentos de vencimentos, pensões e montepios para
viúvas de funcionários público e nivelamentos de salário por categorias. Este dado é
compatível com o relato de Epitácio Pessoa a respeito do Orçamento de 1922, em que
“a maior parte do formidável aumento da despesa votado pelo Senado provinha de
favores a funcionários públicos”. (1925:434). Favor estes, ainda coloca o ex-presidente,
desigualmente concedidos dentre funcionários da mesma repartição e servidores do
mesmo país.
A classificação de Ricci (2003) nos permite avançar ainda mais no
conhecimento desses dados, pois dispões as matérias pelo seu escopo, ou seja, segundo
a abrangência de seu efeito. Como podemos ver pela tabela abaixo, a maioria das
matérias vetadas são de âmbito individual, de modo que, somadas as outras três
categorias, obtemos um excedente de apenas 09 vetos em relação aos 104 individuais.
Tabela 05: Espectro do efeito das matérias vetadas
20
Em um primeiro momento, poderíamos pensar que a preocupação dos
presidentes era esse tipo de matéria, de característica mais focada e individual. No
entanto, ao contrastarmos com o número de leis aprovadas da mesma categoria em três
governos importantes23, podemos perceber que muitas delas também eram aprovadas, o
que nos sugere que o tema do funcionalismo provavelmente não é o fator explicativo da
necessidade do veto parcial. O gráfico a seguir mostra a relação descrita:
Gráfico 02: Proporção de leis vetadas por projetos aprovados
Funcionalismo Público
Fonte: elaboração própria a partir do banco de dados criado pela autora e do
referente à Produção Legislativa, gentilmente cedido por Ricci &Zulini.
Na mesma linha de Diniz e Praça (2006), analisamos mais dois tipos de dado. O
primeiro se refere ao número de vetos parciais utilizados após a Reforma, pois, partindo
do princípio de que o veto parcial é um meio de retirar da lei apenas as partes que
representam preferências divergentes entre os poderes, a manutenção do status quo, em
detrimento de alterações na lei mandada à sanção, pode ser considerada um forte indício
de conflito entre os poderes Executivo e Legislativo. No entanto, apesar de mais da
metade dos vetos (56,66%) pós-Reforma serem totais, não podemos considerar este um
indício forte de conflito.
Por outro lado, a análise da derrubada dos vetos é mais esclarecedora. Tal como
hoje, os vetos presidenciais são suspensivos, ou seja, tanto o veto total quanto o parcial
podem ser derrubados pelo Congresso Nacional. Entretanto, enquanto isso é possível
atualmente pela maioria simples dos parlamentares em votação secreta, na Primeira
República era exigida 2/3 dos presentes em votação nominal, logo, aberta.
23
Epitácio Pessoa por ser o presidente que mais vetos opôs, já Arthur Bernardes foi o presidente
responsável pela Reforma Constitucional que introduziu o veto parcial. Por fim, no governo Campos
Sales foi feito o Pactos dos Governadores, responsável pela estabilização da República.
21
Ao analisar os vetos do prefeito do distrito federal, Pinto (2011) encontrou uma
proporção de 40% do total de vetos derrubados pelo Senado Federal, de modo que nem
todos chegaram a ser votados. Estes dados levam a autora a concluir pela falta de
completa consonância entre Senado e Conselho Municipal. Da mesma forma, as 94
votações nominais que possuímos indicam um número ainda maior de vetos derrubados,
atingindo a marca de 46,8%. Temos dessa forma, mais um indício de dissonância entre
as esferas Executiva e Legislativa quanto à produção legislativa.
A tabela abaixo ilustra o balanço das votações nominais dos vetos, por casa
legislativa:
Tabela 06: Votação nominal dos vetos
5) Conclusões
O artigo apresenta os resultados preliminares de uma pesquisa que busca
entender as motivações políticas para a introdução de um instrumento de controle do
Executivo vis à vis o Legislativo, o veto parcial. Como dificilmente podemos associar
reformas constitucionais a um contexto de tranquilidade e harmonia institucional,
investigamos qual era o conflito presente que levaria à essa mudança.
Como espero ter mostrado, as análises feitas até o momento, embora não
conclusivas, apontam para a confirmação da nossa hipótese, segundo a qual a
necessidade do Presidente de acabar com as caudas orçamentárias teria motivado a
introdução do veto parcial na Reforma. A necessidade derivaria do fato de que sua única
alternativa antes era vetar totalmente as leis orçamentária, medida muito custosa devido
à natureza do projeto, que regula os meios do Executivo para governar no ano seguinte.
Na segunda seção, analisamos a mensagem presidencial de justificativa ao veto
total oposto ao orçamento de 1922, vimos como ele liga a própria atitude à vontade de
acabar com as caudas orçamentárias e, ademais, de abrir um precedente ao acabar com a
“inviolabilidade” das leis orçamentárias, o que constituiria um exemplo na elaboração
de tal projeto nos anos seguintes.
A seguir, verificamos que em 1924 o presidente Arthur Bernardes fecha a
questão sobre a Reforma Constitucional ao declarar em mensagem inaugural sua
intenção de realizá-la. Também observamos que o debate já começara nesse período,
inclusive conectando o veto parcial às matérias orçamentárias. Por fim, nesse mesmo
ano, os regimentos internos da Câmara dos Deputados e Senado foram alterados para
regular a tramitação da Reforma, a qual se iniciaria em 1925.
22
Chegando à terceira parte, mapeamos a tramitação da Reforma, desde o seu
início, mais conturbado, em 1925, até sua aprovação no ano seguinte. Verificamos que,
dentre a visão dos parlamentares, era ponto pacífico o fato da motivação do veto ser
acabar com as caudas, mesmo que alguns não quisessem a aprovação da matéria.
Colocamos os argumentos contrários e favoráveis, destacando que as maiores objeções
eram contra a introdução dessa prerrogativa para as demais leis, que não as
orçamentárias.
A última seção dá conta das análises quantitativas. Mostramos a relação do
número de vetos por presidente, destacando os casos de Epitácio Pessoa, maior indício
de conflito por ser o presidente que mais vetou matérias legislativas, também,
Washington Luís, o qual aplicou o veto parcial em quase metade das leis às quais negou
sanção, sendo parte deles ao orçamento.
Também, mostramos pela relação entre número de matérias vetadas por leis
aprovadas da mesma temática que aparentemente não era um conteúdo especifico que
motivou a implementação do veto parcial em 1926, o que favorece a nossa hipótese de
que o principal motivo para essa mudança foi o conflito em torno das caudas
orçamentárias.
Ao fim, a análise dos vetos derrubados nos oferece mais indícios de discordância
entre os poderes Executivos e Legislativos quanto às matérias enviadas à sanção, logo,
em torno do veto. Ademais, o uso do veto parcial no pós-Reforma em matérias
orçamentárias é a aplicação da mudança ao objetivo que propomos.
23
BIBLIOGRAFIA
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