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SCHRIFTEN DER GESELLSCHAFT FÜR WIRTSCHAFTS- UND
SOZIALWISSENSCHAFTEN DES LANDBAUES E.V.
Runge, J.: Finanzierungshilfe als betriebliche Förderungsmaßnahme aus Bankensicht.
In: Schmitt, G., Steinhauser, H.: Planung, Durchführung und Kontrolle der Finanzierung von
Landwirtschaft und Agrarpolitik. Schriften der Gesellschaft für Wirtschafts- und
Sozialwissenschaften des Landbaues e.V., Band 15, Münster-Hiltrup: Landwirtschaftsverlag
(1978), S. 111-124
FIN'ANZIERUNGSHILFE ALS BETRIEBLICHE FÖRDERUNGSMASSNAHME AUS BANKENSICHT
von
J 0 h a n n e s Run 9 e ,
Hannover
1
Landwirtschaft auf Fremdhilfe angewiesen
112
2
Der Famil ienbetrieb bestimmt die Agrarstruktur
112
3
3.1
3.2
4
4.1
4.2
4.3
4.4
Absicherung des Finanzierungsbedarfs
Finanzierungsbedarf und seine Deckung
Keine AusfHlle fUr die Gläubiger
113
113
1'14
Interventionen am Agrarkreditmarkt
Herkunft der Kreditsubventionen
Zielvorgaben bei Förderungsprogrammen •••••
••.•• und wie sie in der Praxis ankommen
Öffentl iche Förderungen nicht immer nutzbringend fUr den Bauern
114
114
115
115
116
5
5.1
5.1.1
5.1.2
5.1.3
Gezielte Förderung als Ausweg
Umsetzung in die Praxis möglich?
Begriffsdefinition nicht eindeutig
Der Bauer - kein lupenreiner Ökonom
Vergangenheitsbezogener Leistungsnachweis aussagefähiger als
kalkulative Zukunftsrechnungen
Entscheidungskompetenz fUr FörderungsfHhigkeit an wen?
"Neutrale" Bewilligungsstelle muß sein
Verfahrensaufwand und Mitverantwortung der Bewilligungsstelle
eng begrenzen
Kein Mißbrauch der landw i rtschaftl ichen Beratungskräfte
117
5.2
5.2.1
5.2.2
5.3
6
Nicht RUckkehr zur Gießkanne, aber Fortentwicklung des Einzelbetriebl ichen Förderungsprogrammes
118
118
118
119
120
121
121
122
122
111
landwirtschaft auf Fremdhilfe angewiesen
Die VerHnderungen der Betriebsstrukturen in der landwirtschaft in den letzten Jahrzehnten
finden ihren deutlichen Ausdruck in dem erhöhten Kapitaleinsatz. Mit seiner Hilfe und gleichzeitiger Verminderung der BeschHftigtenzahlen wurde eine eindrucksvolle Steigerungsrate der
ArbeitsproduktivitHt erreicht.
WHhrend die Zahl der ErwerbstHtigen von 1966 bis 1976 von 2,6 Mio auf 1,645 Mio um
36,7 % zurUckging, erreichten die Bruttoanlageinvestitionen in der gleichen Zeit ein Volumen von 54,7 Mrd. DM. Dem stand eine Zunahme des Fremdkapitals von 19,3 Mrd. DM auf
31,1 Mrd. DMgegenUber(6, S. 10,51,52).
Mit Eigenmitteln, BetriebsUberschUssen, Abschreibungen und KapitalzufUhrungen Dritter konnten nur Teile der FinanzierungsansprUche erfulit werden. Von Betrieb zu Betrieb verschieden
mußten zur Schließung der DeckungslUcken Finanzierungshilfen unterschiedlichster Art aus
fremder Hand in Anspruch genommen werden. Sie fließen aus vielerlei Quellen auf die Höfe,
kommen z.B. von Kreditinstituten, Handelsunternehmen privater und genossenschaftlicher
Art, werden aus Substanzeingriffen erlöst oder gar vom Steuerzahler aufgebracht. Ihrer Bereitstellung liegen keine einheitlichen Motive zugrunde. Aus der Sicht des Landwirts sollen sie
ihm Nutzen bringen, was auch immer er darunter verstehen mag.
Gelder, die aus den öffentlichen Haushalten kommen, stellen nur eine spezifische Art der
Hilfestellung dar. Ihre Besonderheit Iiegt in der Bindung an bestimmte Richtl inien, in denen
vom berechtigten Empföngerkreis uber den Verwendungszweck und die Konditionen bis hin
zum Verwaltungsaufwand alles festgelegt ist. Wir haben uns angewöhnt, bei ihrem Einsatz
immer von "Förderung" zu sprechen; zu Unrecht, wie ich meine. Der positive Wortinhalt ist
nicht in jedem Fall angebracht.
2
Der Famil ienbetrieb bestimmt die Agrarstruktur
Es ist immer noch richtig: Der landwirtschaftliche Betrieb ist in seinen Ablöufen und den sich
daraus ergebenden FinanzierungsbedUrfnissen ein einheitliches Ganzes. Die Beschrönkung der
Sicht auf einzelne VorgHnge, beispielsweise auf spezifische Investitionsvorhaben, verstellt
den Blick fUr die Möglichkeiten der zukUnftigen Entwicklung des Unternehmens. Aus dieser
Erkenntnis ist der Begriff "Hofkredit" entstanden, nachdem die 1954 in Gang gesetzte Zinsverbilligung mit ihren auf einzelne Verwendungszwecke punktuell ausgerichteten Förderungen nur Teilerfolge brachte. Dennoch bleibt bei der Beobachtung der Handhabung betrieblicher Finanzierungsvorhaben der Eindruck, daß noch allzu höufig die Einzeimaßnahme im Vordergrund steht und die betrieblichen Zusammenhönge vernachlössigt werden.
Die Agrarstruktur in der Bundesrepublik wird weitgehend von Höfen bestimmt, deren Bewirtschaftung in der Hand böuerlicher Familien liegt (der Begriff böuerlicher Familienbetrieb ist
so sachfremd nicht). Im Wirtschaftsjahr 1974/75 betrug der durchschnittliche Arbeitskräftebesatz, gemessen in VoliarbeitskrHften je Betrieb, in allen Betrieben ober 5 ha 1,6 Voll-AK.
Selbst in den Betrieben uber 50 ha kann man bei ihrer Uberwiegenden Zahl von Familienwirtschaften sprechen. Der durchschnittliche VolI-AK-Besatz je Betrieb belief sich 1975 hier auf
2,8 VolI-AK. Wir haben keinen Anlaß anzunehmen, daß wir in dieser Hinsicht in absehbarer
Zeit mit wesen tl ichen Änderungen rechnen mUssen •
112
3
Absicherung des Finanzi!m!J:!9.Sbedarfs
3.1
Finanzierungsbedarf und seine Deckung
Der Versuch, die FinanzierungsbedUrfn isse solcher Betriebe zu erfassen, darf sich nicht nur
auf die rein betrieblichen VorgClnge beschrCinken. Er muß auch die AnsprUche mitberUcksichtigen, die im privaten Bereich anfallen und die LiquiditClts- und auch die Erfolgsrechnung
eines landwirtschaftl ichen Betriebes wesen tl ich beeinflussen. Insoweit gibt es keinen Unterschied zu gewerblichen Unternehmen, soweit sie sich im Bereich der Familienunternehmungen
bewegen. Auch sie werden beispielsweise bei Kreditfinanzierungen nach anders gewichteten
Kriterien eingeordnet als etwa großindustrielle Produktionsbetriebe.
Der Wettbewerb um zinsbringende Geldanlagemöglichkeiten hat sich im Rahmen der allgemeinwirtschaftlichen Entwicklung weiter verschClrft, so daß sich gegenwärtig viele Geldgeber
darum bemUhen, von den Landwirten als Hilfeleistende anerkannt zu werden. Zu keiner Zeit
in den beiden letzten Jahrzehnten hat es daher Schwierigkeiten gegeben, die Finanzierungsbedurfnisse der Landwirtschaft zu decken, wenn die Eigenmittel der Bauern nicht ausreichten.
Banken und Sparkassen, HClndler und Genossenschaften und andere sind zu den Financiers der
Bauernhöfe geworden. Dieser "Kreditnehmermarkt" setzt den Landwirt instand, den Wettbewerb auf der Kreditgeberseite zu seinen Gunsten auszunutzen. Er tut es oft, aber lange nicht
immer. So kommt es, daß man auf Fälle stößt, in denen zum Schaden des Hofes die Finanzstruktur gestaltet ist, weil sich die Motive der Gelc\geber gegenUber den Interessen.der Landwirte durchgesetzt haben.
Die FremdglClubiger mUssen auf den Ertrag sehen, der ihnen Uber die Kreditvergabe zufließt,
und dabei das eingegangene Kreditrisiko angemessen berucksichtigen.
FUr ein Kreditinstitut wird Sicherheit groß geschrieben. Der Bauer hat sie meist zu bieten.
Noch immer wirtschaftet der Uberwiegende Teil der Landwirte auf Eigentum. Solange der
Grund und Boden, aus dem der Bauer seine ErtrClge und der Kreditgeber seine Sicherheit
zieht, noch WertstabilitClt ausstrahlt, ist Kreditfähigkeit mehr von den Bodenpreisen als von
der wirtschaftl ichen LeistungsfClhigkeit des Hofes abhängig. Man mag es begrUßen oder fUr ein
UnglUck halten, die Finanzierung der Betriebe von der "Entwicklungsfähigkeit der Bodenpreise" abzuleiten. Die Bank muß neben dem Kreditnehmer aber auch ihren Geldeinleger
sehen und die Interessen beider vertreten. Ihre Kreditvergabemodalitäten kommen praktisch
durch einen Ausgleich der Interessen beider Gruppen zustande.
Wenn aber Bodenpreise sinken oder wenn bei steigendem Zupachtanteil, flächenunabhClngiger
Veredelung, Spezialbetriebszweigen oder bei versttirkter Verflechtung mit außerlandwirtschaf tl ichen Erwerbsquellen Ertragsgrundlage des Betriebes und Pfandobjekt fUr den Kreditgeber nicht mehr deckungsgleich sind, wird der Geldgeber verstClrkt sein Augenmerk auf die
Gewinn- und Einkommenserzielung des Schuldners legen mUssen.
Wandlungen am Bodenmarkt und VerCinderungen der Produktionsstrukturen können dem Begriff
der Kreditftihigkeit schnell einen anderen Inhalt geben. KUmmern allerdings kann es die Bank
nicht, wo der Verdienst herkommt, mit dem die Kreditlasten bezahlt werden. Wichtig ist nur,
daß die Dauerhaftigkeit sichergestellt ist. Das kann bei kombinierter Einkommenserzielung
eher erreicht sein als nur bei einer Erwerbsquelle. Vielleicht ist dem Kreditgeber aus dieser
Sicht der Zu- oder Nebenerwerbslandwirt besonders willkommen.
Andere Geldgeber haben auch andere Interessen. Das gilt vor allem fUr diejenigen, die nicht
nur Uber das KreditgeschClft mit dem Landwirt Verbindung haben. Ein Bauer, der bei einem
Handelsuntemehmen mit umfangreichen ZahlungsrUckständen in den BUchern steht, ist auf die
Aufrechterhaltung der GeschClftsbeziehungen zu diesem Gläubiger angewiesen. Das weiß auch
der Partner. Seine Motive erstrecken sich auf die Sicherung und VerstClrkung der Uber das
113
eigentliche Kreditgeschtift hinausgehenden geschtiftlichen Beziehung. Er ist bereit, dieselwegen die Risikolage und damit auch die Ertragsgestaltung fUr die bereitgestellten Kredite entsprechend einzuordnen.
3.2
Keine Ausftille fUr die Glöubiger
Die Glöubiger der Landwirte sind immer noch ohne große Ausfölle ausgekommen. Wöhrend
bei wirtschaftlichem Abschwung in anderen Kreditnehmergruppen die Wertberichtigungsbedurfnisse bei den Banken in die Höhe gingen, sind die Risiken bei der Beleihung von landwirtschaftlichen GrundstOcken gering geblieben. Zu Beginn der Siebziger Jahre schien auch hier
ein Wandel einzukehren. Mancherorts rucklöufige Bodenpreise bedrohten vor allem die Geldgeber, die an den ewigen Preisboom von Immobilien glaubten. Es sah danach aus, als mUßte
man auch in dieser Branche lernen, mit Verlusten zu leben. Inzwischen sind landwirtschaftliche
Nutzflächen wieder gefragt. Der in Not geratene Landwirt kehrt zur altbewöhrten Methode
der Teilveräußerung seines Grundbesitzes zuruck, wenn er Uber Sanierungsmöglichkeiten nachsinnt. So kommt denn auch der Kreditgeber wieder davon, der Fremdmittel so lange auf die
Höfe pumpte, wie der vermutete Verwertungswert des Sicherungsobjektes nicht Uberschritten
wurde.
Die Position des von den Kreditgebern umworbenen Landwirts, der mit seinem Grundbesitz
immer noch Kreditsicherheiten Uberreichlich anbieten kann, bringt ihm Vorteile, aber auch
Gefahren. Die Möglichkeiten zur muhelosen Deckung seiner Finanzierungsbedurfnisse - auch
wenn wirtschaftlicher Nutzen nicht in Sicht ist - hat manchen Betrieb in Existenznot gebracht.
Die Masse der Höfe flillt aber nicht darunter. Ihre Betriebsleiter wissen inzwischen die Belastungen aus den Kreditkosten in ein angemessenes Verhöltnis zu den Betriebsleistungen zu
setzen, auch wenn geprUfte Buchunterlagen nur sei ten zur Verfugung stehen.
4
Interventionen am Agrarkreditmarkt
Engptlsse bei der Kreditversorgung der Landwirtschaft uber die freien Geld- und Kapitalmtirkte
gaben keinen Anlaß zu staatlicher Intervention. Offen war nur, ob der Anpassungsprozeß in
der Landwirtschaft, der sich sptlter hinsichtlich Ausmaß und Zeitablauf durchgreifender darstellte als ursprUnglich erwartet, bei der Deckung der entstehenden Finanzierungskosten einer
öffentlichen Hilfsaktion bedurfte. So begann denn die einzelbetriebliche Förderung nicht erst
mit dem Einzelbetrieblichen Förderungsprogramm (3), sondern mit einer 1954 in Kraft gesetzten Kreditverbilligung, die als "Zinsverbilligung" unter dem Namen LUbcke-Programm in die
Agrarkreditgeschichte einging (1).
Wichtigste Schnellwirkung dieser Zinsverbill igung war, daß die gerade eintretende Erweiterung des Kapitalmarktes an der Landwirtschaft nicht vorbeiging (7). Im Ubrigen aber war man
Gefangener einer Illusion. Die Hoffnung ntiml ich, aus dem subventionierten Agrarkredit keine
Dauereinrichtung werden zu lassen, trog (9, S. 9). Auch die sich langsam vollziehende Normalisierung des Kapitalmarktes verhalf nicht zur Einsicht, die Kreditversorgung dieses Wirt- '
schaftszweiges den freien Finanzierungsmörkten zu uberlassen. Im Gegenteil: Die Verstrickung
in ein immer unUbersichtl icher werdendes Dickicht von Förderungsmaßnahmen, Richtl inien,
DurchfUhrungsbestimmungen und Verwendungskontrollen in Verbindung mit einer wachsenden
Zahl der im Verfahrensablauf tätig werdenden Institutionen hat sich kontinuierl ich und offensichtl ich unaufhai tsam fortgesetzt.
4.1
Herkunft der Kreditsubventionen
UrsprUng Iich weitgehend eine Bundesangelegenheit, öffneten sich im Verlaufe der Jahre auch
andere öffentliche Haushalte fUr die Landwirtschaft. Die Ltinder kamen in unterschiedlicher
Zeitfolge und mit voneinander abweichenden Programmen auf den Markt. Der Bund ergänzte
114
die allgemeine Zinsverbill igung bereits 1956 mit einer neuen Hilfsaktion, die eine stClrkere
strukturpolitische Ausrichtung hatte und auf Aussiedlungen, bauliche Maßnahmen in Altgehöften und Aufstockungen zielte. Die Landwirtschaftliche Rentenbank und die Deutsche Siedlungs- und Landesrentenbank standen mit ihren Sondervermögen und zeitl ich und volumensmCißig meist begrenzten Sonderkreditaktionen zur VerfUgung.
FUr findige Bauern erschlossen sich in AusnahmefClllen auch Töpfe der Kommunen oder anderer
Stellen, wenn sie zur richtigen Zeit und an der richtigen Stelle nachzuweisen verstanden,
daß ihre geplante Maßnahme nicht nur privates, sondern auch öffentliches Interesse verdiente.
Schließlich trat auch die EuropCIische Gemeinschaft in die Reihe der Mittelgeber ein, nicht
ohne sich ein beachtl iches Mitbestimmungsrecht bei den VergabegrundsCitzen zu sichern.
Wenn darUber hinaus die Hausbanken ihre verschiedenen Kredittypen bereithalten und gelegentl ich zum Ausgleich von NotfClllen, etwa bei Mißernten, mit Sonderkonditionen zur VerfUgung stehen, dann wird deutlich, wie breit das Spektrum der Finanzierungshilfen ist. Dabei ist der private Bereich, aus dem beispielsweise Verwandtendarlehen oder laufende ZuschUsse in Betriebe flossen, noch gar nicht angesprochen. Ihre Wirkung sollte man nicht unterschCltzen. So ist manche Hoffnung aufstrebender Betriebsleiter auf neues FICIchenangebot
aus kranken Betrieben zerstört worden, weil deren Hofesnachfolger kaufmClnnisches Geschick
bei der Auswahl der JungbCluerinnen bewiesen, die die nötigen Finanzierungsmittel als Aussteuerbestandteil mit auf die Höfe brachten.
4.2
Zielvorgaben bei Förderungsprogrammen
Mit der Bereitstellung von Finanzierungshilfen aus öffentlichen Haushalten werden ganz bestimmte Ziele verfolgt, die manchmal mehr, manchmal weniger klar erkennbar sind. So lag
der 1954 in Gang gesetzten Zinsverbili igung die Absicht zugrunde, "besonders die kleinund mittelbCluerlichen Betriebe durch Bereitstellung mClßig verzinslicher langfristiger Kreditmittel in ihrer ProduktivitClt zu heben und fUr einen verstClrkten Wettbewerb zu rUsten" (9,
S. 9). Dieser recht allgemein gehaltenen Zielformul ierung entsprach auch die breite Streuung in der Vergabepraxis ohne selektive Wirkung. Lediglich dann, "wenn die wirtschaftliche
Lage des Kreditnehmers so gUnstig ist, daß die GewClhrung der Zinsverbili igung offenbar unbillig wClre" (1), sollte er ausgeschlossen bleiben. Gezielt wurde allerdings auf ganz bestimmte Verwendungszwecke, fUr deren Finanzierung alleine ZinszuschUsse in Anspruch genommen
werden konnten. BegUnstigt waren vor allem Besitzfestigungsmaßnahmen und landwirtschaftI iche Um- und Neubauten.
FUhrt man eine solche allgemein gehaltene Förderungsmaßnahme auf ihre wesentl ichen Merkmale zu ruck, so wurde mit ihr einmal "eine Kreditlenkung in der Richtung (angestrebt), daß
verfUgbare Kreditmittel auf bestimmte dringliche Vorhaben hingelenkt wurden". Zum anderen
sollte eine "Ausweitung des der Landwirtschaft zur VerfUgung stehenden Kreditvolumens dadurch (erreicht) werden, daß mit Hilfe der Zi nsv erb i 11 igung nun auch solche Kapitalmarktmittel, die bisher wegen zu hohen Kapitaldienstes Uberhaupt fUr die Landwirtschaft nicht zugClnglich waren, nun zu einem zinsverbilligten Satz in Anspruch genommen werden können"
(9, S. 22).
4.3
und wie sie in der Praxis ankommen
Mit der Einfuhrung der Zinsverbi 11 igung belebte sich der Agrarkreditmarkt merkl ich. Damit
wurde die beabsichtigte Erleichterung des Zuganges zum Kapitalmarkt fUr die Landwirtschaft
schon sehr bald sichtbar. Wie sah das aber auf den Höfen aus, zu deren Nutzen die öffentlichen Hilfen dienen sollten?
115
Hier zeigten die verbilligten Finanzierungshilfen unterschiedliche Wirkungsrichtungen.
- Ohnehin geplante, nach betriebswirtschaftlicher Zweckmtlßigkeit ausgerichtete Investitionen waren nun mit geringeren Finanzierungskosten zu verwirklichen als ursprUnglieh vorgesehen. Hier wurde zwar durch die Förderungsmaßnahme nichts neues veranlaßt, der Betrieb
erhielt aber eine fUr die sptltere Fortentwicklung oft dringend benötigte Erweiterung seiner
finanziellen Beweglichkeit.
- Die Möglichkeit, bestimmte Maßnahmen Uber verbilligte Kredite zu finanzieren, veranlaßte Betriebe, Investitionen durchzufUhren, die sie nicht durchgefUhrt htltten, wenn ihnen
verbilligte Finanzierungsmittel nicht zur VerfUgung gestellt worden wtlren. Diese deutlich
investitionsanreizende Wirkung war - auf den einzelnen Hof bezogen - dann vertretbar und
wirtschaftlichen Vorteil bringend, wenn erst durch den heruntersubventionierten Zins die
Rentabil ittltsschwelle des Vorhabens Uberschritten wurde. Das war aber nicht immer der
Fall und auch nicht in jedem Fall ausreichend nachweisbar. In solchen Ftillen war der
Schaden fUr die Höfe oft größer als der Nutzen, und mancher Landwirt mußte seinen sptlter im Rahmen des Strukturwandels aufgenommenen außerlandwirtschaftlichen Erwerb nutzen,
um die Lasten aus in frUheren Jahren durchgefUhrten Investitionen, die eigentlich wirtschaftl ichen Zwecken dienen soll ten, abzutragen.
- Die Finanzierungshilfen waren auf ganz bestimmte Verwendungszwecke ausgerichtet. Es
lag im System, daß es sich gerade um solche handelte, die zwar erforderlich, aber - wie
die Bauaufwendungen - am wenigsten renditetrtlchtig waren. Betriebsleiter, die entsprechend den Gegebenheiten in ihrem Unternehmen zur Fortentwicklung ihrer Höfe eine an
wirtschaftlichen Gesichtspunkten ausgerichtete zeitliche Abfolge ihrer investiven Vorhaben geplant und darum die Baumaßnahmen in eine fernere Zukunft verschoben hatten, sahen sich veranlaßt, ihre Überlegungen zu revidieren. Es ist im einzelnen im nachhinein
nicht nachweisbar, ob in diesen Ftillen der Vorteil aus den ZinszuschUssen immer größer
war als der Verzicht auf größeren wirtschaftlichen Erfolg, der fUr den Betrieb dann entstanden wtlre, wenn der Maßnahmenkatalog in seiner ursprUnglichen Reihenfolge Bestand
behal ten htltte.
- Finanzierungshilfen fUr Investitionen tragen in sich die Gefahr fUr deren Kostensteigerung .
So war denn auch hier htlufig zu beobachten, daß mit der Zinsverbilligung gewonnener
Finanzierungsspielraum durch beispielsweise aufwendigere, nicht mehr sich auf das unbedingt erforderliche Maß beschrtlnkende Baumaßnahmen ausgefUlit wurde, so daß den FinanzierungszuschUssen ein höheres Finanzierungsvolumen gegenUberstand und zustltzlicher
wirtschaftlicher Nutzen dem Betrieb nicht zufloß.
- "Nimm es hin" es steht dir zu." Das ist ein Motto, dem heute viele Burger folgen, wenn
es um den Empfang öffentlicher Leistungen geht. Warum sollte fUr die Landwirte anderes
gelten? So sahen sich denn auch manche Bauern veranlaßt, in den Topf zu greifen, obgleich sie auch ohne Fremdhilfe die Betriebsfinanzierung hötten zustande bringen können.
Wenn es sein mußte, nahm man gelegentl ich sogar einen vorher gar nicht beabsichtigten
Investitionsaufwand in Kauf, um in den Genuß öffentlichen Mittelsegens zu kommen. Betriebswirtschaftlicher Schaden entstand hier selten, weil es sich meist um leistungsstarke
Betriebe mit entsprechend beweglichen Betriebsleitern handelte. Nur die Frage entstand,
ob öffentl iche Mittel dafUr nötig waren.
4.4
Öffentliche Förderungen nicht immer nutzbringend fUr den Bauern
Öffentliche Mittel wirkten also nicht von selbst als Hilfen fUr die Empfönger, so daß Verzicht
auf "Hilfe" oft Vorteil fUr den Betrieb bedeutet htltte. Dennoch lagen die VorzUge eines Verteilungssystems wie bei der allgemeinen Zinsverbilligung auf der Hand. Der Verwaltungsauf-
116
wand konnte in Grenzen bleiben und Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der Landwirtschaft
blieben - weil alle teilnehmen konnten - auf ein geringes Maß beschrtlnkt. Es gab keine Unterscheidung zwischen förderungsftlhigen Höfen und solchen, die sich etwa als unwUrdig fUr
eine Versorgung mit subventionierten Investitionshilfen erwiesen hatten. Die allgemeine, fUr
alle Landwirte zugtlngl iche Zinsverbill igung setzte neue Marktdaten, denen alle unterworfen
waren. Nachteil ig waren allerdings die Wirkungen, die generell von Berechtigungsscheinen
zum Empfang öffentlicher Gelder ausgehen. Der Landwirt z.B., der nur darum zum Investieren kam, weil ein Kredit mit Steuergeldern auf 3 % Zinsk05ten zuruckgefuhrt wurde, obgleich wirtschaftlicher Nutzen fUr ihn nicht zu erwarten war, wurde eine derartige Handlungsweise unterlassen, wenn der allgemeine, von Subventionen unberuhrte Kapitalmarkt das
gleiche Zinsniveau erreicht htltte.
Einzelbetrieblich wurde hier unwirtschaftliches Verhalten gefördert. Sei es, daß es die Investition Uberhaupt betraf, sei es, daß die auf einzelne Verwendungszwecke gezielte Förderung die zeitl iche Rangfolge der Investitionen vertInderte. Strukturpol itisch entstand Schaden,
weil auch Betriebe zum Investieren angeregt wurden, die besser aus der Produktion ausgeschieden wtlren (und es ohne Investitionshilfen auch getan htltten), weil sie rationellen
Wirtschaftsweisen nicht oder unzultlngl ich zugtlngl ich waren. Dadurch wurde der strukturelle
Anpassungsprozeß verzögert. Der geförderte Landwirt erlitt Nachteile, weil er eventuell gegebene außerlandwirtschaftliche Erwerbsalternativen nicht nutzte, und wachstumsorientierten
Höfen wurden Möglichkeiten vorenthalten, ihre ProduktionskapazittitEin den Erfordernissen
anzupassen.
~
Gezielte Förderung als Ausweg
Diese und andere Begleiterscheinungen haben im Verlaufe der Zeit dazu beigetragen, Konzeptionen zu entwerfen, die sich hinsichtl ich ihrer Wirkungen auf solche beschrtlnken sollten,
die mit einem positiven Kennzeichen versehen waren. Sie sollten weder Nachteile fUr die
einzelnen Landwirte bringen, ihm nur Nutzen bescheren und strukturelle Nebeneffekte vermeiden, die der strukturpol itischen Zielsetzung widersprachen.
Ein in seiner Konsequenz bestechendes Denkmodell hat Dr. GUnter NOELL 1959 (8) zur
Handhabung des geförderten Agrarkredits entworfen. Er ging davon aus, daß es darauf ankommt, "die Betriebe rationell auf das vertlnderte Preis-/Kostenniveau auszurichten. Der
Betriebsleiter, der sich dazu entschließt, muß wissen, wo die Rentabilittltsreserven liegen,
wie groß sie sind und durch welche Investitionen sie am zweckmtlßigsten erschlossen werden
können. Ist er sich darUber im klaren, dann gilt es, die DurchfUhrung des Investitionsplanes
zu sichern, d. h. er muß die notwendigen Finanzierungsmittel bereitstellen."
NOELL ging damals davon aus, daß die Qualifikation der einzelnen Betriebsleiter, sich diese
Kenntnisse bei allgemein technisch guter, ökonomisch aber unzultlnglicher Schulung zu verschaffen, nicht ausreicht. Ein entsprechender Ausgleich mUßte daher durch Heranbildung
eines "ökonomischen Beratungsdienstes" geschaffen werden, dessen Aufgabe darin bestehen
mUsse, nach Feststellung der Rentabil ittltsreserven die notwendigen Investitionen anhand
eines Investitionsplanes aufzuzeigen, wobei die Rangfolge der vorzunehmenden Investitionen
von der Rentabil ittlt zu bestimmen sei (Beispiel Futterbaubetrieb: 1. Bessere DUngung des
Grunlandes, 2. Neueinteilung der Weiden, 3. Aufstockung des Rindviehbestandes, 4. Gebtludeerweiterungen, 5. Mechanisierung der Heu- und GrUnfutterwerbung sowie der Hofwirtschaft) .
Von den bis dahin gultigen Förderungsprogrammen des Bundes und der Ltlnder unterschied sich
der Investitionsplan, der unter dem Namen Noell-Plan bekannt wurde, vor allem dadurch,
daß er die Einheit des landwirtschaftlichen Betriebes in Rechnung stellte und von der nur auf
Einzeimaßnahmen abgestellten Gewtlhrung von Investitionshilfen abging.
117
5.1
Umsetzung in die Praxis möglich?
Offen blieb damals, wie die Umsetzung in die Praxis erfolgen könnte. Drei Kernfragen standen dabei im Mittelpunkt, deren befriedigende, in die Tat umzusetzende Beantwortung mit
zunehmendem Selektionsbemuhen von Förderungsprogrammen an Schwierigkeit gewinnt und damit Programme dieser Art hinsichtlich ihrer Praktikabilitl:lt in Frage stellt. Das gilt in Ansl:ltzen
auch fUr das heute gUltige Einzelbetriebliche Förderungspragramm.
a) Welche Betriebe sollten Finanzierungshilfen aus diesem Programm in Anspruch nehmen
können?
b) Wer sollte die Entscheidung Uber die Vergabe der Mittel treffen?
c) Welche Aufgabe war der landwirtschaftlichen Beratung zugedacht?
~!!!! __ ~~i~!f~=!~~~~~~~~~1~~~=1~~!~~9_
Nach NOELL sollten alle landwirtschaftlichen Betriebe teilnahmeberechtigt an dem Förderungspragramm sein, "die in der Lage sind, ihre Produktion mit Hilfe der Förderungsmaßnahmen bei einem Preis-jKastenverhl:lltnis, wie es sich voraussichtlich im gemeinsamen Markt
einstellen wird, rentabel zu gestalten bzw. rentabel zu erhalten".
Abgesehen von den Unwl:lgbarkeiten, die löngerfristig angelegte Voraussagen zur Entwicklung
von Marktdaten belasten, gibt es kein objektivierbares Kriterium, das in der Praxis geeignet
erschiene, ökonomisch ausgerichtete Begriffe wie "bl:luerlicher Familienbetrieb" (2), "Betriebsrentabilitl:lt" oder "entwicklungsfl:lhiger Betrieb" (4) so auszufUllen, daß sie der Vielfalt der von Menschen gestalteten Wirtschaft gerecht werden. So konnte es nicht ausbleiben,
daß Uber den Begriff "böuerlicher Famil ienbetrieb" so lange kontrovers - manchmal sachgerecht, hl:lufiger mißverstl:lndlich - diskutiert wurde, bis seine endgUltige Beerdigung besorgt
war - unbeschadet der Tatsache, daß der böuerliche Familienbetrieb nach wie vor bestimmende Betri ebsform der Agrarstruktur in der Bundesrepubl ik ist.
Ein vergleichbares Schicksal sage ich dem "entwicklungsföhigen Betrieb" voraus, wenn wir
fortfahren, ihn in ein Datenkleid zu zwl:lngen, das in der Praxis nicht oder nur selten anzutreffen ist und damit den wirklichen Gegebenheiten nicht entspricht.
Der,Landwirt motiviert seine Tl:ltigkeit nicht nur mit ökonomischen Zielvorstellungen. Auch
in anderen Berufen ist die lupenreine Wirtschaftlichkeit lediglich Teil der Antreibskraft fUr
erfolgreiches Wirken. In der Landwirtschaft ist die berufliche Arbeit mit dem familiören
Wirkungskreis enger verbunden als anderswo. Darin ist auf dem Bauernhof keine Änderung
eingetreten. Betriebsumstellungen springen in den privaten Bereich Uber und Wandlungen in
der Familie bleiben nicht ohne Auswirkungen auf den Arbeitsablauf der Innen- und Außenwirtschaft. Mechanisierung und Ersatz der Arbeitskraft durch Kapital kann zur Vertreibung
von Familienmitgliedern fUhren, und Schml:llerung der Arbeitskapazitl:lt der Familie erzwingt
kostenaufwendige Investitionen. Wer Anpassungs- und Umstellungsmaßnahmen im Einzelfall
beurteilen will, darf an diesen Zusammenhl:lngen nicht vorbeigehen.
Diese etwas außerhalb wirtschaftlichen Denkens angesiedelten Erwl:lgungen haben zwangslöufig "unwirtschaftliche" Verhaltensweisen zur Folge. Was auch spricht dagegen, es sei denn,
der Hof geriete in Gefahr. Zufriedenheit stellt sich eben auch dann oft ein, wenn der Lohn
unterhalb der offiziell befohlenen Grenze bleibt. Es gibt genUgend Beispiele, daß solche
Höfe ohne Not Jahrzehnte uberdauern können. In der Unmutsl:lußerung eines dieser Landwirte
im Verlaufe der Bearbeitung eines Förderungsantrages kommt das zum Ausdruck. "Was soll die
Pfennigfuchserei, wenn es um den Nachweis der Entwicklungsfl:lhigkeit meines Hofes geht. Es
118
ist doch mein Bier, daß ich kräftesammelnd auf die Zukunft trinke. Beweisen die vergangenen
Jahrzehnte nicht mein Wohlbefinden, auch wenn Ihr durch Zahlenspielerei das Gegenteil behaupten wollt? Der Hof hat sich über Generationen immer fortentwickelt, den veränderten
Umweltverhältnissen entsprechend, aber auch den eigenen Ansprüchen und Vorstellungen der
jeweil igen Betriebsleiter folgend. "
Kein Zweifel, Rechenhaftigkeit und Zukunftsdenken sind unverzichtbare Voraussetzungen
fUr den Erfolg in der Landwirtschaft. Das Leistungsvermögen des Menschen und seine Lebensansprüche aber spielen die entscheidende Rolle.
?;!;~ __ Y:!~~~~~~~~~~~~=~~~~~~:2~~~~!~~=~~:2~~~~~~~f3~2~~~~l~!~l~~~~~~~
~~!~~f~!~=~~~~~~~
Das Entstehen der Begriffe "bäuerl icher Famil ienbetrieb", "rentabler Betrieb" und "entwicklungsfähiger Betrieb" entspringt dem Bemühen, die Betriebe einheitlich zu kennzeichnen, die
bei weitgehend landwirtschaftl icher Ausrichtung ihrer Existenzgrundlage voraussichtl ich in
der Lage sein werden, den sie bewirtschaftenden Landwirten auf längere Sicht eine ausreichende Existenz zu sichern. Es gibt insoweit zw ischen ihnen ke inen grundsätzl ichen Untersch ied.
Die Frage, wieviele nicht landwirtschaftliche Einkommensteile zur Mitanrechnung zugelassen
werden sollen, ist dabei eine politische, keine betriebswirtschaftliche Frage, die darum hier
auch keine Behandlung erfahren soll. Welche Betriebe aber sind diejenigen, die die Zukunft
meistern werden?
Sind es diejenigen, für die weitgehend an Normwerten orientierte kalkulative Betriebsrechnungen in Zukunft ein Leistungsniveau vermuten lassen, das in bundesweit gültigen Richtlinien als.erstrebenswert vorgegeben wird, weil beispielsweise die Ausstattung nach Fltichengröße und Bodenqual ität Entsprechendes erwarten läßt? Oder sind es eher solche, die aus
ihrer vergangenen Entwicklung nachweisen können, daß sie ständig bergauf marschiert sind,
auch wenn das nach den offiziellen Vorstellungen eigentlich gar nicht hätte sein dUrfen, und
betriebl iches Wachstum schon praktizierten, als allgemein davon noch nicht die Rede war?
Ich weiß, daß ich hier schwarz-weiß male. Das aber geschieht bewußt, weil der Glaube an
die Treffsicherheit von Zukunftsplanungen meist größer ist als die Bereitschaft, die wichtigsten Erkenntnisse für vorhandene und nutzbare Zukunftschancen aus der Verhaltensweise der
Landwirte und der Entwicklung der Betriebe in der Vergangenheit zu ziehen.
Erfolg lag fUr die Höfe meist dann vor, wenn die Anpassung an ständig veränderte Wirtschaftsbedingungen gelang. Wir wissen, daß uns die letzten bei den Jahrzehnte Veränderungen der
wirtschaftl ichen Strukturen gebracht haben, die zu Beginn der Fünfziger Jahre kaum vorhergesehen wurden. In kürzerer Frist, als der Laufzeit eines längerfristigen Investitionsdarlehens
entspricht, hat sich das für eine volle Existenzsicherung einer Bauernfamil ie benötigte Pro. duktionsvolumen vervielfacht. Höfe, die wir damals für zukunftssichere Betriebe hielten,
sind inzwischen ausgeschieden.
Ich sehe keinen Anlaß für die Annahme, daß wir beschaul icheren Zeiten entgegengehen.
Vielmehr vermute ich, daß wir nach Ablauf von zehn weiteren Jahren erneut verwundert
Rllckblick auf das Geschehene halten werden. Von heute aus gesehen ist jede längerfristig
angelegte Vorausplanung spekulativ; ein der Agrarproduktion im Grunde fremdartiger Aspekt.
Sicherlich kommen wir nicht ohne ihn aus, nur fürchte ich das Risiko, wenn wir auf ihn allein
bauen.
Hinzu kommen muß die begrUndbare Vermutung, daß einerseits die finanzielle Bewegl ichkeit
des Hofes einen Spielraum gewinnt, der Anpassungsmaßnahmen im betriebsorganisatorischen
Bereich zuläßt, und daß andererseits die Qualifikation des Betriebsleiters zu rechtzeitigem
Erkennen und Nutzen entsprechender Entwicklungschancen genügt.
119
Alle Bauern wirtschaften in einer Umwelt, die sie selbst nur wenig beeinflussen können. Sie
mUssen sich vielmehr an die Verönderungen anpassen. Das gilt fUr den Markt, auf dem freiwerdende Produktionskapazitöten anderer Betriebe gehandelt werden ebenso, wie fUr die Absatzmöglichkeiten landwirtschaftlicher Produkte. Dazu kommt mit gleichem Gewicht das Geschehen in anderen Wirtschaftsbereichen. Wer will die Tendenzen auf lange Sicht zuverltlssig
deuten?
Im Grunde genommen gilt: Zukunftssicher und damit entwicklungsföhig ist, wer sich anpassen
kann. Erkenntnisse dazu sind nur aus den betrieblichen leistungen und dem persönl ichen Verhalten in der Vergangenheit zu ziehen.
.
Das ist mehr - und zugleich weniger -, als in den Förderungsrichtlinien fUr Investitionshilfen
steht, und macht klar, daß gegenwlirtig FörderungswUrdigkeit und Entwicklungsföhigkeit keine
deckungsgleichen Begriffe sind. Auch in Zukunft werden wir Höfe ohne Kreditsubventionen
an geförderten Betrieben vorbeiziehen sehen und Bauern bei uns auf der Geldgeberseite finden, die im ermittelten leistungsniveau unterhalb der Markierungsmarke des EinzeIbetrieblichen Förderungsprogramms gebl ieben si nd.
5.2
Entscheidungskompetenz fUr Förderungsföhigkeit an wen?
Auf welche Beurteilungsgesichtspunkte fUr die Förderungsföhigkeit man auch immer sich verstöndigen mag, ebenso wichtig ist die Entscheidung, wer als Bewill igungsstelle darUber befinden soll, in welche Betriebe die auf Selektion angelegten Subventionen zu fließen haben.
Dazu sind verschiedene lösungen denkbar.
Zunlichst bieten sich die Banken an, die als Glöubiger zinsverbilligter Kredite auftreten. Sie
hatten auch Bewilligungskompetenz im Rahmen der allgemeinen Zinsverbilligung, die auf
breite Streuung und verwendungszweckorientiert angelegt war. In diesem Verfahren hat sich
- von Ausnahmen abgesehen - die Entscheidungsstelle Bank auch bewöhrt, zumal sie sich
meist durch eine gutachtliche Stellungnahme der örtlichen landwirtschaftlichen Dienststelle
absicherte. Solange es nur um die Feststellung des Haupterwerbs und der oft technischen Frage
ging, ob ein mit den beantragten Krediten zu finanzierendes Bauvorhaben dem jeweiligen Erkenntnisstand im landwirtschaftlichen Bauwesen entsprach, war das problemlos.
Anders mußte es aussehen, wenn man der Bewilligungsstelle die Befugnis Ubertragen wollte,
die landwirtschaftlichen Betriebe danach zu unterscheiden, ob sie als entwicklungsflihige
Höfe Investitionshilfen in Anspruch nehmen durften oder in die Gruppe derjenigen einzustufen
waren, deren vorhandenes und zu erwartendes leistungsniveau eine Förderung ausschloß.
Hier mußten die Banken uberfordert sein.
Einmal kann eine solche Entscheidungskompetenz nicht Einrichtungen Ubertragen werden, die
sich im harten Wettbewerb mit anderen befinden, die mit gleichen Befugnissen ausgestattet
sind. Wir haben gesehen, wie problematisch die verschiedenen Abgrenzungskriterien ohnehin
sind. Miteinander im Wettbewerb stehende Bewilligungsstellen mUßten zu der kaum wUnschenswerten Situation fuhren, daß bei der einen Bank abschlögig beschiedene Bauern in die nöchste
Kassenhalle gingen, um dort ihr Heil zu versuchen. Benachteiligt wliren die Institute, die mit
ihrer Bewilligungspraxis dem Inhalt und dem Sinn der ergangenen Förderungsrichtlinien am
ehesten entsprechen wUrden. Die Bauern wUrden sich verstöndlicherweise schnell den Hliusern
zuwenden, deren großzUgige Auslegung der Bestimmungen sich sehr bald herumsprechen wUrde.
Darauf wiederum mUßten die anderen Hliuser aus WettbewerbsgrUnden reagieren und sich auf
eine großzUgigere Vergabe von öffentlichen Geldern einstellen. Ergebnis wlire eine Aushöhlung des zielgerichtet angelegten Förderungsprogrammes.
Weiterhin fehlt einer großen Zahl der Agrarkredite vergebenden Banken der erforderl'iche
Sachverstand zur betriebswirtschaftlichen Einschtttzung des leistungsniveaus eines Betriebes.
120
Das ist verstl:lndlich. Die Masse der Höfe fUhrt keine BUcher. Analysen geprUfter Bilanzen
und Gewinn- und Verlustrechnungen sind also nicht mögl ich. Die von den Banken einzugehenden Risiken bei der Kreditfinanzierung eines landwirtschaftlichen Betriebes verlangen
eine Leistungsprufung des Unternehmens nur in begrenztem Rahmen. Immer noch wirtschaftet
der fUr die deutsche Landwirtschaft typische Bauer weitgehend auf Eigentum. Bei der Entwicklung der Bodenpreise zl:lhlt das Agrarkreditgeschöft nicht zu den riskanten Sparten. Wöhrend
im gewerblichen Bereich die dinglichen Sicherheiten oft auf Null gehen, wenn das finanzierte Unternehmen funktionsunftlhig wird, ist der Objektwert eines Bauernhofes von der Lebensftlhigkeit des gerade betriebenen landwirtschaftlichen Unternehmens nur in Grenzen beeinflußt. Die These also, daß eine Bank am Risiko mittrage, wenn sie einem wirtschaftlich kranken landwirtschaftlichen Betrieb einen zinsverbilligten Kredit gewöhre, geht an der Praxis
vorbei.
Aus diesen Betrachtungen ist der Schluß föllig, daß als Bewilligungsstellen diejenigen ausscheiden, die unmittelbar oder mittelbar am "Finanzierungsgeschöft" beteiligt oder interessiert sind. Die Institution muß neutralen Charakter haben, den erforderlichen Sachverstand
besitzen, die Urteilsföhigkeit durch ausreichende Ortskenntnisse nachweisen und mit einem
minimierten Verwaltungsaufwand zu entscheiden in der Lage sein. Werden diese Voraussetzungen nicht erfullt, sind entweder Fehlentscheidungen unvermeidbar oder der Verfahrensaufwand zur Erlangung von Förderungsmitteln erreicht durch das Tötigwerden von gutachtlich
sich öußernden Zwischen instanzen ein Ausmaß, das in keinem angemessenen Verhöltnis zum
erreichten und angestrebten Förderungseffekt steht. Gegenwi:irtig ist ubrigens vielerorts dieser Stand Kennzeichen unserer Förderungspraxis.
Ein Beitrag zur Vereinfachung und zur Beschri:lnkung des Verfahrensaufwandes auf das unbedingt erforderliche Maß wi:lre die Forderung an den Landwirt, der Förderung begehrt, daß er
seinen Leistungsnachweis fUr die Vergangenheit in aussagefi:lhiger und Uberzeugender Form
erbringt. Die BewilI igungsstelle könnte sich dann mit einer kurzgefaßten, pri:lzisen Darstellung
des Entwicklungsvorhabens zufriedengeben und ihre wichtigsten Beurteilungsmaßstöbe, soweit
sie nicht allgemeinen Charakter haben und ihr so ohnehin zugönglich sind, aus den Leistungsnachweisen des Betriebes fUr die Vergangenheit herleiten.
Diesem Gedanken Iiegt noch ein anderer Gesichtspunkt zugrunde. Er orientiert sich an der
Feststellung, daß auch die Förderungshilfen die Selbstverantwortung des Landwirtes fUr Erfolg
oder Mißerfolg in seinem Betrieb unberuhrt lassen sollen, soweit das mit der Inanspruchnahme
von Haushaltsmitteln vereinbar ist. Zukunftsorientierte, bis ins Detail reichende PIanrechnungen, die nicht nur auf rechnerische Richtigkeit geprUft und abgesegnet werden und die
etwa mit dem Ergebnis auslaufen, daß der Betrieb im Jahre X einen Jahresgewinn von Y zu
erwarten hat, zwingen die BewilI igungsstelle in eine Mitverantwortung, die kaum vernUnftig
sein kann. Der Bauer hat die öffentlich testierte Zukunftssicherheit in der Hand. Er kann sich
auf dieses Testat berufen, wenn er ohne Erfolg bleibt - und er hat Recht. Die Mitverantwortung der Bewilligungsstelle ist ohne RUcksicht auf rechtliche Durchsetzbarkeit unvermeidbar,
weil der Bauer darauf verweisen kann, daß er sich auf das Investitionsrisiko nicht eingelassen
hl:ltte, wenn ihm der zu erwartende Erfolg nicht bescheinigt worden wi:lre (lO, S. 55).
121
5.3
Kein Mißbrauch der landwirtschaftlichen Beratungskröfte
Die MtSglichkeiten der landwirtschaftlichen Beratung, durch ihre Ttltigkeit wirtschaftlichen
Erfolg in die Betriebe einziehen zu lassen, werden htlufig unterschötzt, manchmal uberschötzt und gelegentlich wird die Aufgabe der Berater mißdeutet.
Eine Unterschtltzung findet man nicht selten bei den praktischen Landwirten. Ich will das
im einzelnen hier nicht ausfUhren und mich darauf beschrtlnken, auf die geringen Beitröge
hinzuweisen, die Landwirte bereit sind, beispielsweise in die Kasse von Beratungsringen abzufuhren.
Übe'rschötzt wird die mtSgl iche Effektivitöt der Beratung, wenn Dritte sich von ihrem Einsatz
einen Ausgleich fUr unzureichende Qualifikation des Betriebsleiters versprechen. Diesem
Irrtum unterliegen oft Banken, gelegentl ich auch die fUr die Bewill igung von FtSrderungsmittein verantwortlichen Stellen. Unser Haus ist von Zwangsberatungsauflogen in Verbindung
mit Kreditgewtlhrungen Itlngst abgegangen, nachdem Versuche schon in den FUnfziger Jahren
praktisch ohne Erfolg blieben. Mehr als eine Beitrittserkltlrung zum Beratungsring kc:m selten
dabei heraus. Heute wissen wir, daß eine betriebswirtschaftlich ausgerichtete EinzeIbetriebsberatung erfolgreich nur mit zwei tUchtigen Kröften praktiziert werden kann - einem tUchtigen Betriebsleiter und einem tUchtigen Berater. Wer mangelnde Qualifikation des Betriebsleiters korrigieren will, muß den Betriebsleiter auswechseln und nicht den Anschluß an die
Beratung verlangen.
Mißdeutet wird die Aufgabe des Beraters mit der Stellung, die ihm oft im Rahmen von staatlichen FtSrderungsprogrammen zugemutet wird. Der Berater bezieht seinen Beratungsauftrag
vom Bauern. Er hat die Interessen seines Auftraggebers uneingeschrtlnkt zu vertreten - auch,
wenn es um die Erlangung tSffentl icher FtSrderungshilfen geht. Er ist von seiner Funktion her
Uberfordert, wenn er gleichzeitig Sachwalter tSffentlicher Mittel sein soll. Damit muß er als
Instrument staatlicher FtSrderungspolitik ausscheiden. Wer ihm generell oder auf das Einzeiprojekt bezogen aus dieser Position heraus entstandenes Fehlverhalten vorwirft, muß seinen
Unmut dort deutlich machen, wo die Entscheidung fUr die Übertragung von miteinander unvereinbaren Aufgaben auf eine Person gefallen ist.
6
Nicht RUckkehr zur Gießkanne, aber Fortentwicklung des Einzelbetrieblichen
FtSrderungsprogrammes
Vom Detail abgesehen, sind die Unzultlnglichkeiten des gegenwtlrtig gultigen Einzelbetrieblichen FtSrderungspragrammes (4) auf die unbefriedigende Lösung der Abgrenzung der ftSrderungsftlhigen Betriebe und der Minimierung des Verfahrensaufwandes zurUckzufuhren. So ist
z.B. die sogenannte FtSrderungsschwelle als Qualifikationsmerkmal fUr entwicklungsftlhige
Betriebe sttlndig in der Diskussion. Zu Recht, wie ich meine, weil sie an sich und mit dem
Verfahren zu ihrem Nachweis ungeeignet fUr die Beurteilung der Zukunftströchtigkeit eines
landwirtschaftlichen Betriebes ist. Sie ktSnnte entfallen und damit zur Entlastung der agrarpolitischen Diskussion beitragen, wenn sich auch im einzelbetriebl ichen FtSrderungsprogramm
die Beurteilung der Leistung des Betriebes sttlrker auf in der Vergangenheit Vollzogenes
stutzen wUrde. Im Bundesministerium fUr Erntlhrung, Landwirtschaft und Forsten wird eine
mtSgl iche Alternative zur FtSrderungsschwelle als Abgrenzungskriterium fur ftSrderungsföhige
Investitionen nicht gesehen. Noch in einer im Juli 1977 zur Verteilung gekommenen Informationsschrift (5) wird das deutlich und mit der Tatsache beg rUndet, "daß zuwenig Betriebe
Uber eine ordnungsgemöße BuchfUhrung verfUgen".
Die Feststellung einer zu geringen Zahl buchfUhrender Betriebe trifft zu. Nur ist sie als BegrUndung fUr eine fehlende Alternative zur FtSrderungsschweJle ungeeignet. Bereits in seinen
122
Richtlinien vom 1.1.1971 fUr die Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen in der
land- und Forstwirtschaft hat der Bundesminister fUr Ernöhrung, Landwirtschaft und Forsten
in Ziff. 4.5 festgelegt, daß ab 1974 mindestens ein, ab 1975 mindestens zwei Vermögensstaten oder zwei BuchfUhrungsabschlusse fUr die der AntragsteIlung vorausgehenden Rechnungsjahre vorzulegen sind. Die Landwirte hatten also ausreichend Zeit, sich auf diese VorankUndigung einzustellen, wenn sie in sfXlteren Jahren öffentl iche Haushaltsmittel zur Fortentwicklung ihrer Höfe in Anspruch nehmen wollten. Die Durchfuhrungsbestimmungen zu den
Richtlinien 1977 fUr Niedersachsen enthalten darUber hinaus den Hinweis (DB zu Nr. 11/4
der Richtlinien 1977 ZiH. (4), daß "bei Anträgen ab 1.1.1979 stets zwei BuchabschlUsse
vorzulegen sind". Es durfte auch nicht unzumutbar sein, wenn die Vergabe öffentl icher Gelder an Leistungsnachweise der Empfänger gebunden wird, die außerdem den Mittelgeber auch
im weiteren Interesse der Landwirte instand setzen, mit einem mögl ichst geringen Verwal tungsaufwand auszukommen. Investitionshilfen sollten im Ubrigen nicht als Sozialhilfen mißverstanden werden, sondern die DurchfUhrung von Maßnahmen erleichtern, deren Zweckmäßigkeit
an wirtschaftlichen Kriterien auszurichten ist.
FUr die Zukunft kommt es nicht auf die Entwicklung neuer Agrarkreditprogramme an. Bei der
gegenwärtigen Zinssituation an den Geld- und Kapitalmärkten ist das Erfordernis fUr zusätzI iche Zinssubventionen - etwa in Form einer mageren Zinsverbili igung - ohnehin schwer begrUndbar. Eine RUckkehr zur allgemeinen Zinsverbilligung ist ebenfalls keine brauchbare
Alternative. Vielmehr muß das gegenwärtig gUltige einzelbetriebliche Förderungsprogramm
so fortentwickelt werden, daß es eine praxisnähere Gestaltung erfährt. Dabei sind folgende
allgemeine Gesichtspunkte zu bedenken, mit denen ich zusammenfassend abschl ießen möchte:
a) Finanzierungen im Wirtschaftsbereich sollten nur in landwirtschaftlichen Betrieben gefördert werden, deren wirtschaft! iche Existenz fUr die Nutzungsdauer der betroffenen Maßnahme als gesichert erscheint. Inwieweit dazu auch außerlandwirtschaftl iche Erwerbsquellen beitragen können, bedarf der Entscheidung im politischen Raum.
b) Die Beurteilung von Finanzierungsanträgen muß sich auf den zu fördernden Betrieb und
die in ihm durchzufUhrende Maßnahme konzentrieren. Leistungsanforderungen, die sich
an allgemeinen Maßstäben orientieren und die spezifischen BedUrfnissen im Einzelfall unzureichend berUcksichtigen, sind dafUr ungeeignet. Dazu gehört auch die gegenwärtig
gUltige Förderungsschwelle .
c) Es entspricht der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel, wenn ihre Inanspruchnahme
bei dem Empfönger BedUrftigkeit voraussetzt. Sie darf aber nicht den tUchtigen Landwirt
benachteil igen und als durch unzureichende BetriebsfUhrung verursachte Schwäche des
Leistungsvermögens interpretiert werden. Sie muß außerdem fUr den Betrieb einen finanziellen Spielraum offenlassen, der ihm die Anpassung an veränderte Verhältnisse in der
Zukunft ermögi icht.
d) Die Förderung begehrenden Landwirte mUssen im Rahmen ihrer unternehmerischen Funktion
fUr den Leistungsnachweis ihrer Betriebe selbst verantwortl ich sein. Dem kann ausreichend
durch Vorlage von BuchabschlUssen fUr die einer AntragsteIlung vorausgehenden Wirtschaftsjahre Rechnung getragen werden. Im Sinne der Eigenverantwortung des Landwirtes
fUr wirtschaftl iche Entscheidungen in seinem Betrieb Iiegt es auch in seinem Ermessen, ob
er sich einer beratend tätigen Person oder Institution bedienen will.
e) Der Verfahrensaufwand zur Erlangung der Förderungsmittel muß sich auf das unbedingt
notwendige Maß beschrönken. Verwaltungsaufwendungen, die keinen oder einen nur unwesentlichen Beitrag zur Verbesserung der Qualitöt der Entscheidung uber die MitteIvergabe leisten, sind zu vermeiden.
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t)
Der externe Einfluß auf die unternehmerischen Entscheidungen des landwirtes sollte im
Rahmen des Antragsverfahrens gering bleiben. Die Bewilligungsstelle sollte sich daher in
ihrer Beurteilung eines bestimmten Vorhabens auf die richtliniengeml:lße Verwendung beantragter öffentlicher Mittel beschrtlnken und bei Übernahme eines Kredit- oder BUrgschaftsrisikos durch die öffentliche Hand dieses wertend in den Entscheidungsprozeß einbeziehen. In Zweifelsfl:lllen könnte sich die Bewilligungsstelle der gutachtlichen Äußerung einer Sachversttlndigenstelle bedienen.
g) Die Förderung sollte auf den Betrieb als Ganzes und nicht auf einzelne Verwendungszwecke zielen. Damit ist der eventuelle Ausschluß bestimmter Produktionsrichtungen aus
Ubergeordneten GrUnden (Marktstruktur) durchaus vere inbar .
literatur
BMl: Richtlinien fUr die Zinsverbilligung von Darlehen zur Förderung vordringlicher
agrarpolitischer Maßnahmen vom 10.7.1954.
2
BMl: leitbilder fUr bl:luerl iche Famil ienbetriebe in Verbindung mit den Bundesrichtlinien vom 8.12.1966.
3
BMl: Richtl inien fUr die Förderung von einzelbetriebl ichen Investitionen in der landund Forstwirtschaft vom 1.1.1971.
4
BMl: Förderungsgrundstltze des Bundes und der ll:lnder zur Förderung von einzel betriebI ichen Investitionen in der land- .und Forstwirtschaft, Bonn 1977.
5
BMl: Haupterwerbsförderung, Förderung von Investitionen in der landwirtschaft nach
dem Einzelbetriebl ichen Förderungsprogramm, Bonn 1977.
6
BUNDESREGIERUNG: Agrarbericht 1977, Materialband.
7
HANNOVERISCHE LANDESKREDITANSTALT: Geschl:lftsbericht 1954.
8
NOEll, G.: Auszug aus dem vor dem Bundesausschuß fUr landwirtschaft der CDU
am 24.6.1959 gehaltenen Referat.
9
STEDING, F.: Die Zinsverbill igungsmaßnahmen des Bundesministeriums fUr EmHhrung,
landwirtschaft und Forsten, 2. erweiterte Aufl. f. d. Haushaltsjahr 1955.
10· WISSENSCHAFTliCHER BEIRAT BEIM BMl: Zur Reform der Agrarpolitik der EWG.
landwirtschaft - Angewandte Wissenschaft, H. 166, MUnster-Hiltrup 1973.
124