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Masterarbeit Städtebau und Umweltprüfung Der Städtebautatbestand im Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 Betreuerin: Univ. Prof. Dr. Verena Madner Forschungsinstitut für Urban Management and Governance Wirtschaftsuniversität Wien Verfasser: Johannes Hartlieb, BSc (WU) LL.B. (WU) Angestrebter akademischer Grad: „Master of Laws (LL.M.)“ Studienrichtung: Masterstudium Wirtschaftsrecht Studienkennzahl: J 066 900 Wien, November 2013 Vorwort Im Laufe der Geschichte wurden bereits heftige Debatten darüber geführt, welches städtebauliche Konzept das Beste sei und wie eine Stadt der Zukunft auszusehen habe. Man denke diesbezüglich nur an die Divergenzen zwischen den Plänen Otto Wagners und Camilo Sittes im neunzehnten Jahrhundert, welche die Entwicklung Wiens bis heute maßgeblich beeinflusst haben. Den Stein der Weisen, soviel kann jedenfalls konstatiert werden, gibt es nicht, und jede Zeit hat ihre eigenen Konzepte und Ideen, welche die Städteplanung insgesamt ein Stück voranbringen. Das Interesse und die Passion für Städtebau und Stadtplanung sowie für historische und zeitgenössische Architektur begleiten mich seit vielen Jahren. Wien als Ort voller hervorragender Beispiele historischer und moderner Architektur bietet mir diesbezüglich ein weites Betätigungsfeld, dem ich viele Stunden gewidmet habe. Doch nicht nur die Architektur, auch das öffentliche Recht und das Verwaltungsrecht im Besonderen liegen mir seit meinen frühen Studientagen am Herzen. Im Rahmen dieser Arbeit konnte ich demnach studienfremde und studienbezogene Interessen verknüpfen, was die Freude an der Auseinandersetzung mit dem Thema wesentlich gefördert hat. Die vorliegende Arbeit entstand im Rahmen meiner Tätigkeit am Forschungsinstitut für Urban Management and Governance der Wirtschaftsuniversität Wien. Ich bin meiner Betreuerin, Frau Univ. Prof. Dr. Verena Madner, zu besonderem Dank verpflichtet. Sie hat mich mit ihren Hinweisen und Anmerkungen dazu gebracht, mich kritisch mit der Materie auseinanderzusetzen und ich konnte durch ihre Betreuung sehr viel lernen. Nicht zuletzt bin ich ihr für die rasche Korrektur besonders dankbar. Herr Univ. Prof. Dr. Erich Vranes hat es mir ermöglicht, die vorliegende Arbeit neben meiner Tätigkeit am Institut für Europarecht und Internationales Recht der Wirtschaftsuniversität Wien abzuschließen. Ich bin ihm für sein Verständnis und Entgegenkommen zu großem Dank verpflichtet. Meine Eltern, Herr Dr. Thomas Hartlieb und Frau Dr. Clarissa Hartlieb, haben mir das Studium an der Universität ermöglicht und waren während dieser Zeit immer eine große Unterstützung für mich, ihnen gebührt daher mein besonderer Dank. Auch meiner Schwester, Frau Dr. Caroline Lechner-Hartlieb, die mir mit kritischen Anmerkungen und Hinweisen so- II wie mit aufmunternden Worten und einem offenen Ohr die Arbeit wesentlich erleichtert hat, bin ich dafür sehr dankbar. Im Rahmen meines Studiums konnte ich viele wunderbare Menschen kennenlernen, die mich auf dieser spannenden Reise begleiteten. Es ist mir an dieser Stelle nicht möglich, alle Personen aufzuzählen, die mich in der einen oder anderen Form bei der Verfassung der vorliegenden Arbeit unterstützt haben. Hervorheben möchte ich jedoch Frau Mag. Martina Almhofer, LL.M. BSc und Frau Birgit Hollaus, LL.B. Ihnen gebührt für ihre Unterstützung mein besonderer Dank. Zuletzt wünsche ich allen Lesern viel Spaß mit der vorliegenden Arbeit. Ich hoffe, damit Interesse wecken zu können, sei es an Fragen des Verwaltungsrechts oder des Städtebaus und der Stadtplanung. Wien, November 2013 Johannes Hartlieb III Inhaltsverzeichnis Vorwort .................................................................................................................................... II Abkürzungsverzeichnis ........................................................................................................ VII I. II. Einleitung......................................................................................................................... 1 I.A. Problemdarstellung ............................................................................................... 1 I.B. Überblick ............................................................................................................... 2 I.B.1. Europarechtliche Grundlagen .................................................................... 2 I.B.2. Umsetzung in nationales Recht ................................................................. 3 I.B.3. Besonderheiten des Genehmigungsverfahrens.......................................... 4 Europarecht ..................................................................................................................... 6 II.A. UVP-Richtlinie...................................................................................................... 6 II.A.1. Primärrechtliche Grundlagen und Ziele der UVP-Richtlinie .................... 6 II.A.2. Die UVP-Richtlinie im Überblick ............................................................. 7 II.A.3. Zum Tatbestand des Städtebauprojekts der UVP-Richtlinie .................... 9 II.A.3.a. Historische Entwicklung .................................................................... 9 II.A.3.b. Städtebauprojekte im Detail ............................................................... 9 II.B. SUP-Richtlinie .................................................................................................... 14 II.B.1. Primärrechtliche Grundlagen und Ziele der SUP-Richtlinie................... 14 II.B.2. Die SUP-Richtlinie im Überblick ........................................................... 15 II.C. Abgrenzung von UVP-Richtlinie und SUP-Richtlinie ....................................... 16 III. Umsetzung in nationales Recht .................................................................................... 19 III.A. Umsetzung der UVP-Richtlinie durch das UVP-G............................................. 19 III.A.1. Zum UVP-G ............................................................................................ 19 III.A.1.a. Ziel und Zweck ................................................................................ 19 IV III.A.1.b. Überblick .......................................................................................... 21 III.A.1.c. Vorhabensbegriff.............................................................................. 23 III.A.2. Zum Tatbestand des Städtebauvorhabens ............................................... 24 III.A.2.a. Historische Entwicklung .................................................................. 24 III.A.2.b. Merkmale ......................................................................................... 26 III.A.2.c. Unterschiede zu anderen Tatbeständen des UVP-G ........................ 35 III.A.2.d. Zu Vorhabensbegriff und Erschließungscharakter........................... 37 III.A.2.e. Zur Spezialität des Tatbestands des Städtebauvorhabens ................ 39 III.A.2.f. Zur Genehmigungspflicht der Ausführungsvorhaben ...................... 41 III.A.2.g. Abgrenzung zu Industrie- und Gewerbeparks.................................. 44 III.A.2.h. Zur Umsetzung ................................................................................. 45 III.B. Umsetzung der SUP-Richtlinie ........................................................................... 47 III.B.1. Umsetzung auf Bundesebene .................................................................. 47 III.B.2. Umsetzung auf Landesebene: Fallbeispiel Wien .................................... 48 III.B.2.a. Raumordnungsrechtliche Instrumente ............................................. 48 III.B.2.b. SUP-Pflicht ...................................................................................... 49 III.C. Zur Abgrenzung von UVP und SUP ................................................................... 52 III.D. Conclusio ............................................................................................................ 53 IV. Besonderheiten des Genehmigungsverfahrens .......................................................... 55 IV.A. § 3 Abs 2 UVP-G: Kumulation ........................................................................... 55 IV.A.1. Problemdarstellung.................................................................................. 55 IV.A.2. Kritische Würdigung ............................................................................... 58 IV.B. § 3 Abs 3 UVP-G: Genehmigungskonzentration ................................................ 60 IV.B.1. Problemdarstellung.................................................................................. 60 IV.B.2. Kritische Würdigung ............................................................................... 62 V IV.C. § 5 UVP-G: Genehmigungsantrag ...................................................................... 63 IV.C.1. Problemdarstellung.................................................................................. 63 IV.C.2. Kritische Würdigung ............................................................................... 64 IV.C.2.a. Zur Person des Antragstellers .......................................................... 64 IV.C.2.b. Zum Zeitpunkt der Antragstellung ................................................... 66 IV.C.2.c. Zu den erforderlichen Angaben und Unterlagen .............................. 66 IV.C.2.d. Zu den Unterlagen aus der SUP ....................................................... 69 IV.D. § 17 Abs 2 UVP-G: Genehmigungskriterien ...................................................... 70 IV.D.1. Problemdarstellung.................................................................................. 70 IV.D.2. Kritische Würdigung ............................................................................... 72 IV.D.2.a. Zu Antrags- und Beurteilungsgegenstand und Prognoseszenario .... 72 IV.D.2.b. Immissionsbelastung und Schwellenwertkonzept............................ 74 IV.E. Ausgewählte Rechtsfragen .................................................................................. 78 IV.E.1. § 17 Abs 9 UVP-G: Bindungswirkung des Genehmigungsbescheides .. 78 IV.E.2. §§ 17 Abs 10 und 18b UVP-G: Änderung des Bescheides ..................... 80 IV.E.3. §§ 19 und 21 UVP-G: Zuständigkeit und Zuständigkeitsübergang ........ 81 IV.E.4. § 20 UVP-G: Abnahmeprüfung .............................................................. 83 V. Zusammenfassung und Ausblick ................................................................................. 84 V.A. Zusammenfassung , Ergebnisse und Schlussfolgerungen................................... 84 V.A.1. Europarechtliche Grundlagen .................................................................. 84 V.A.2. Umsetzung in nationales Recht ............................................................... 84 V.A.3. Besonderheiten des Genehmigungsverfahrens........................................ 85 V.B. Ausblick .............................................................................................................. 87 Quellenverzeichnis ................................................................................................................. 88 VI Abkürzungsverzeichnis A Aufsätze AB Ausschussbericht ABl Amtsblatt Abs Absatz, Absätze AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union allg allgemein, -e, -er, -es arg argumentum Art Artikel AT allgemeiner Teil AVG Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz AWG Abfallwirtschaftsgesetz BauO Bauordnung bbl baurechtliche Blätter Begr Begründung bez bezüglich BGBl Bundesgesetzblatt Blg Beilagen BM Bundesminister BMLFUW Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft BMVIT Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie B-VG Bundes-Verfassungsgesetz bzw beziehungsweise dBGBl deutsches Bundesgesetzblatt dh das heißt VII E Entscheidung ea et al ECJ European Court of Justice EG Europäische Gemeinschaft EIA Environmental Impact Assessment EK Europäische Kommission endg endgültig Erläut Erläuterungen ErwGr Erwägungsgrund, Erwägungsgründe etc et cetera EU Europäische Union EUV Vertrag über die Europäische Union EuGH Gerichtshof der Europäischen Union EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft f folgende ff fortfolgende FFH Flora-Fauna-Habitat FN Fußnote, Fußnoten FS Festschrift FWP Flächenwidmungsplan, Flächenwidmungspläne GD Generaldirektion gem gemäß GewO Gewerbeordnung GP Gesetzgebungsperiode grds grundsätzlich ha Hektar hA herrschende Ansicht VIII Hbf Hauptbahnhof Hg Herausgeber hL herrschende Lehre IA Initiativantrag idF in der Fassung IG-L Immissionsschutzgesetz-Luft inkl inklusive insb insbesondere iW im Wesentlichen iZm im Zusammenhang mit Kap Kapitel krit kritisch lit litera, literae LGBl Landesgesetzblatt LReg Landesregierung LT Landtag Mat Materialien mE meines Erachtens ME Ministerialentwurf MRG Mietrechtsgesetz MS Mitgliedstaaten mwN mit weiteren Nachweisen NGO Non-governmental organisation Nov Novelle Nö niederösterreichisch, -e, -er, -es IX NR Nationalrat NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Ö Österreich öst österreichisch, -e, -er, -es RdU Recht der Umwelt RL Richtlinie, Richtlinien Rs Rechtssache RV Regierungsvorlage Rz Randzahl, Randzahlen S. Seite SPRW Spektrum der Rechtswissenschaft SP-V-G Bundesgesetz über die strategische Prüfung im Verkehrsbereich SUP Strategische Umweltprüfung TS Teilstrich tw teilweise ua unter anderem US Umweltsenat UT Umwelt & Technik uU unter Umständen UVE Umweltverträglichkeitserklärung UVP Umweltverträglichkeitsprüfung UVP-G Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz V Verordnung (national) va vor allem X vgl vergleiche verb verbundene VfGG Verfassungsgerichtshofgesetz VfGH Verfassungsgerichtshof VfSlg Sammlung der Erkenntnisse und Beschlüsse des Verfassungsgerichtshofes VO Verordnung (der Europäischen Union) VuV Verfassungs- und Verwaltungsrecht VvL Vertrag von Lissabon VwGH Verwaltungsgerichtshof VwGVG Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz Wr Wiener WRG Wasserrechtsgesetz WWFSG Wiener Wohnbauförderungs- und Wohnhaussanierungsgesetz Z Ziffer, Ziffern zB zum Beispiel ZfV Zeitschrift für Verwaltung zust zustimmend XI I. Einleitung I.A. Problemdarstellung Der Schutz der Umwelt spielt im Rahmen der Planung und Entwicklung von Städten eine bedeutende Rolle. Städtische Bauprojekte, sei es in Form von Stadterweiterungen oder Neugestaltungen bestehender Stadtteile, sind bei Erfüllung der entsprechenden Kriterien in allen Mitgliedstaaten der EU einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen. Das geht auf die im Jahr 1985 erlassene Umweltverträglichkeitsprüfungsrichtlinie 1 zurück. Städteplaner stehen damit heute vor der Herausforderung, nicht nur soziale und demografische Aspekte berücksichtigen zu müssen, sondern auch den Umweltschutz. Terminologisch unterscheiden sich die europäische und die nationale Ebene, spricht die UVP-RL doch von Städtebauprojekten und das österreichische Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2 von Städtebauvorhaben. In Österreich zählen zu den Merkmalen von Städtebauvorhaben insbesondere die gesamthafte, zentrale Planung des Vorhabens sowie die Integration verschiedener Stadtteilfunktionen. In der Literatur wird der Tatbestand des Städtebauvorhabens auch als „Paradoxon“ 3, „Mysterium“ 4 und „schwammiges Gebilde“ 5 bezeichnet. Vorrangiges Ziel der vorliegenden Arbeit ist es daher, einen Überblick über die europäischen und nationalen Rechtsgrundlagen von Städtebauvorhaben sowie über die einschlägige Literatur und Judikatur zu geben. Eine solche überblickshafte Darstellung unter Einbeziehung der wesentlichsten Quellen ist bisher nicht erfolgt, wenngleich sich verschiedene Autoren bereits mit Detailaspekten des Tatbestands auseinandergesetzt haben. Dies soll daher ein wesentlicher Beitrag der vorliegenden Arbeit sein. Aufgrund der speziellen Charakteristika der Städtebauvorhaben ist eine solche Darstellung besonders relevant, da in zahlreichen Punkten Abweichungen von anderen UVP-Tatbeständen bestehen. Deshalb kann nicht in allen Fragen auf die bestehende Judikatur und Literatur zum UVP-G zurückgegriffen werden. Darüber hinaus handelt es sich um einen relativ neuen Tatbestand, der jedoch bereits mehrmals geändert wurde. Die Arbeit soll gewissermaßen als Nachschlagewerk für interessierte Leser dienen, die sich vertiefend mit der Thematik auseinandersetzen wollen. 1 UVP-RL. 2 UVP-G. 3 Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 179; Altenburger/Berger, RdU 2013, 5 (8). 4 Krämmer, RdU-UT 2009, 32. 5 Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 179. 1 Wie bereits angedeutet, bestehen im Zusammenhang mit Städtebauvorhaben in zahlreichen Punkten Kontroversen, die sich vor allem aus dem speziellen Charakter dieser Vorhaben ergeben. Die Darstellung der bestehenden Diskussionen ist demnach die zweite wesentliche Aufgabe der vorliegenden Arbeit, wobei eine abschließende Darlegung aller strittigen Punkte deren Rahmen übersteigen würde. Es wird versucht, Antworten auf bestehende Problemstellungen zu liefern und die entsprechenden Diskussionen einer sachdienlichen Lösung zuzuführen. Eine abschließende Auflösung aller Fragen ist aufgrund des Umfangs der Arbeit nicht möglich, an einigen Punkten sollen deshalb vor allem Diskussionsanstöße geliefert werden. Die vorliegende Arbeit verfolgt damit zusammenfassend zwei wesentliche Ziele. Zum einen die überblickshafte Darstellung des Tatbestands des Städtebauvorhabens unter Einbeziehung der wichtigsten Quellen, zum anderen die Erörterung bestehender Kontroversen. Dem Leser soll der Tatbestand damit ein Stück weit näher gebracht werden, die Arbeit soll darüber hinaus einen Beitrag zu weiterführenden Diskussionen bilden. I.B. Überblick I.B.1. Europarechtliche Grundlagen Die europarechtlichen Grundlagen bilden den Einstieg in den inhaltlichen Teil der Arbeit. Die relevanten nationalen Gesetze basieren auf europäischen Richtlinien, die den Umsetzungsspielraum des österreichischen Gesetzgebers determinieren. Zunächst erfolgt - nach Erläuterung der primärrechtlichen Grundlagen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union 6 und der grundlegenden Ziele der UVP-RL - eine kurze Darstellung der Richtlinie, auf deren Grundlage in Österreich das UVP-G erlassen wurde. Den größten Teil des zweiten Kapitels nimmt die Darstellung der Städtebauprojekte ein. Nach einem historischen Abriss werden die Merkmale des Tatbestands – unter Berücksichtigung der Rechtsansichten des Gerichtshofs der Europäischen Union 7, der Europäischen Kommission 8 und der Mitgliedstaaten – behandelt. Darauf aufbauend wird beleuchtet, was unter einem Städtebauprojekt zu verstehen ist und welche Projekte typischerweise darunter fallen. Analog zur Darstellung der UVP-RL wird die Richtlinie über die strategische Umweltprüfung 9 beleuchtet. Einer kurzen Darstellung der primärrechtlichen Grundlagen und den 6 AEUV. 7 EuGH. 8 EK. 9 SUP-RL. 2 grundlegenden Zielen folgt eine überblicksartige Darstellung der wichtigsten Regelungsanliegen dieser Richtlinie. Zuletzt erfolgt eine Abgrenzung von UVP-RL und SUP-RL. Dabei wird den Fragen nachgegangen, inwieweit sich die Schutzgüter und Genehmigungskriterien beider Umweltprüfungen ähneln und wie beide Verfahren aufeinander abgestimmt werden können. I.B.2. Umsetzung in nationales Recht Die Darstellung der Umsetzung der UVP-RL und des Tatbestands des Städtebauprojekts im Speziellen in das österreichische Recht erfolgt in zwei Stufen. Zunächst erfolgt die Betrachtung des UVP-G im Überblick. Dies soll als kurze und rudimentäre Einführung zum Verständnis der weiteren Erläuterungen dienen. Im Laufe der Arbeit erfolgen an den jeweiligen Stellen vertiefende Darstellungen bestimmter Problembereiche. An diese allgemeinen Erörterungen knüpft, nach einem kurzen historischen Abriss, die Beschreibung des Tatbestands des Städtebauvorhabens an. Aufbauend werden bestimmte Problembereiche diskutiert, die in Literatur, Judikatur und Praxis für Diskussionen sorgen. Das betrifft zunächst die Kompatibilität des Tatbestands mit dem allgemeinen Vorhabensbegriff des UVP-G. Auch die Frage, ob der Tatbestand des Städtebauvorhabens eine lex specialis gegenüber anderen Tatbeständen darstellt, wird besprochen. Darüber hinaus erfolgt eine Abgrenzung zum verwandten Tatbestand des „Industrie- und Gewerbeparks“. Zuletzt wird ein kritischer Blick auf die österreichische Umsetzung des Tatbestands des Städtebauprojekts geworfen. Die Umsetzung der SUP-RL bildet den zweiten Abschnitt des dritten Kapitels. Der kurzen Darstellung der Umsetzung auf Bundesebene folgt die Erläuterung der raumordnungsrechtlichen Bestimmungen auf Wiener Landesebene und der Umsetzung der SUP-RL im Wiener Landesrecht als Beispiel für die Umsetzung auf Länderebene. Das Beispiel Wien wurde bewusst gewählt, da die bisher einzigen abgeschlossenen Städtebau-Verfahren in Wien durchgeführt wurden. Bevor auf die Umsetzung eingegangen wird, erfolgt eine allgemeine Darstellung der raumordnungsrechtlichen Instrumente der überörtlichen und örtlichen Raumplanung in Wien. Anknüpfend an Meinungen in der Literatur, die eine enge Verwandtschaft zwischen Städtebau-UVP und SUP sehen und die aus ihrer Sicht unnötige Doppelprüfung kritisieren, geht der dritte und letzte Abschnitt des dritten Kapitels - analog zur Abgrenzung der beiden Richtlinien im zweiten Kapitel - der Frage der Abgrenzung von UVP und SUP nach. 3 I.B.3. Besonderheiten des Genehmigungsverfahrens Den inhaltlichen Abschluss der Arbeit bilden die Besonderheiten des Verfahrens zur Genehmigung von Städtebauvorhaben. Dabei werden ausgewählte Fragestellungen behandelt, die im Rahmen des Genehmigungsverfahrens von Städtebauvorhaben eine wichtige Rolle spielen. Der Fokus liegt auf jenen Bereichen, die in Lehre, Rechtsprechung und Praxis kontrovers diskutiert werden. Einleitend werden Fragen der Kumulation von Städtebauvorhaben erörtert. Diese sind in zwei Unterfragen gegliedert. Zunächst ist zu beleuchten, ob Städtebauvorhaben mit anderen Vorhabensarten gemeinsam die UVP-Pflicht auslösen können. Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob die Schwellenwerte benachbarter Städtebauvorhaben zusammenzurechnen sind. Praktisch ist die Erörterung dieser Frage bedeutsam, da städtische Bauaktivitäten häufig in räumlicher Nähe stattfinden. Das konzentrierte Genehmigungsverfahren führt zur Mitanwendung der bundes- und landesrechtlichen Materiengesetze im UVP-Verfahren. Notwendige Voraussetzung für die Anwendbarkeit dieser Vorschriften ist eine hinreichende Konkretisierung der verfahrensgegenständlichen Vorhaben. Es stellt sich die Frage, ob und in welchen Fällen die Genehmigungskonzentration im Verfahren zur Genehmigung von Städtebauvorhaben angewendet werden kann. Eng mit der Frage der Genehmigungskonzentration ist die Anwendung der UVP-eigenen Genehmigungskriterien verknüpft, die ebenfalls beleuchtet wird. Bevor jedoch das UVP-Verfahren überhaupt eingeleitet werden kann ist der Genehmigungsantrag einzubringen. Drei Aspekte werden einer vertiefenden Betrachtung unterzogen. Zunächst sind die Person des Antragstellers und der Zeitpunkt der Einbringung des Genehmigungsantrags zu erörtern. Hintergrund ist die Problematik, dass Städtebauvorhaben große und komplexe Projekte mit vielen potentiellen Projektwerbern sind und darüber hinaus in einem sehr frühen Planungsstadium der UVP unterzogen werden. Das frühe Planungsstadium stellt die Projektbetreiber weiters vor die Herausforderung der Konkretisierung des Genehmigungsantrags und der Beilegung der erforderlichen Unterlagen. Im Rahmen der Arbeit ist daher zu erörtern, wie konkret das Vorhaben beschrieben werden muss und welche Angaben und Unterlagen zwingend erforderlich sind. Abschließend werden einige Verfahrensbestimmungen diskutiert, die überwiegend durch die zweite UVP-G-Novelle 2012 10 Eingang in das UVP-G gefunden haben. Dazu gehören die 10 BGBl I 77/2012. 4 Bindungswirkung und die Änderung des UVP-Genehmigungsbescheids, Fragen der Zuständigkeit und des Zuständigkeitsübergangs sowie der Abnahmeprüfung. In allen Bereichen bestehen abweichende Regelungen für Städtebauvorhaben, die einer kritischen Betrachtung unterzogen werden. Abrundend erfolgt in den Schlussbetrachtungen die Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse der vorliegenden Arbeit. 5 II. Europarecht II.A. UVP-Richtlinie Einer kurzen allgemeinen Darstellung der UVP-RL folgt eine vertiefende Betrachtung des Tatbestands des Städtebauprojekts. II.A.1. Primärrechtliche Grundlagen und Ziele der UVP-Richtlinie Bereits Art 3 Abs 3 des Vertrags über die Europäische Union 11 spricht von einem hohen Maß an Umweltschutz und der Verbesserung der Umweltqualität als einem der vorrangigen Ziele der EU neben wirtschaftlichen Zielen wie der Errichtung des Binnenmarkts oder der Förderung des sozialen Fortschritts und des Wirtschaftswachstums. Art 192 Abs 1 AEUV bildet zusammen mit Art 191 AEUV, der die grundlegenden Ziele der europäischen Umweltpolitik nennt, die primärrechtliche Kompetenzgrundlage der UVP-RL. 12 Die UVP-RL verfolgt einen „integrativen“ Ansatz zur Vermeidung von Umweltbelastungen. 13 Dabei werden die Umwelteinwirkungen bestimmter Projekte auf alle denkbaren Schutzgüter wie zum Beispiel Boden, Luft oder Wasser untersucht. Die Richtlinie stellt einen Bestandteil der „modernen [europäischen] Umweltgesetzgebung“ dar, welche auf das Vorsorgeprinzip und nicht bloß auf eine nachträgliche Schadensminderung abzielt. 14 Die UVP-RL verfolgt das Ziel, öffentliche und private Projekte, die bestimmte Kriterien erfüllen, einer Prüfung zu unterziehen, in der die Umweltauswirkungen bereits vor der Durchführung des Projekts festgestellt und bewertet werden können. Die UVP-RL strebt zwar eine Harmonisierung der Grundsätze der Umweltprüfung in der EU an, die Mitgliedstaaten können jedoch, wie auch in Erwägungsgrund 3 der UVP-RL erwähnt, gemäß Art 193 AEUV strengere Regelungen einführen. Wie andere europäische umweltschutzrechtliche Regelungen 15 hat die UVP-RL die Aufgabe, die menschliche Gesundheit zu schützen, die Lebensqualität durch bessere Umweltbedingungen zu erhöhen, die Artenvielfalt zu erhalten und die Reproduktionsfähigkeit des Ökosys11 EUV. 12 Breier in Lenz/Borchardt (Hg), EU-Verträge5 Art 192 Rz 1. 13 Erbguth/Schlacke, Umweltrecht4 Rz 62; zum integrativen Umweltschutz anschaulich Di Fabio, NVwZ 1998, 329. 14 Meßerschmidt, Europäisches Umweltrecht 519. 15 Zur SUP siehe II.B. 6 tems zu gewährleisten. 16 Art 3 UVP-RL schreibt die Schutzgüter fest. Demnach sollen unter anderem die mittelbaren und unmittelbaren Auswirkungen auf Mensch, Fauna und Flora, auf Boden, Wasser und Luft und auf das kulturelle Erbe geprüft werden. Weitere Ziele der Richtlinie stellen die grenzüberschreitende Zusammenarbeit und die Beteiligung der Öffentlichkeit am Genehmigungsverfahren in Umsetzung der Aarhus-Konvention 17 dar. 18 II.A.2. Die UVP-Richtlinie im Überblick Die UVP-RL hat einen weiten Anwendungsbereich. 19 Gegenstand der Richtlinie sind nach Art 1 UVP-RL öffentliche und private Projekte mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt. Unter „Projekt“ versteht die Richtlinie gemäß Art 1 Abs 2 lit a UVP-RL „die Errichtung von baulichen oder sonstigen Anlagen“ sowie „sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft“. Die UVP-RL unterscheidet dabei zwischen zwei Projektklassen. In Anhang I sind bestimmte Projekte 20 aufgezählt, die bei Überschreitung der Schwellenwerte jedenfalls einer UVP zu unterziehen sind. Die in Anhang II genannten Projekte 21 sind dagegen zunächst einem „Screening“ auf das Vorliegen von erheblichen Umweltauswirkungen zu unterziehen. Für letztere stellt Art 4 Abs 2 UVP-RL den Mitgliedstaaten frei, entweder Schwellenwerte, Einzelfallprüfungen oder eine Kombination vorzusehen. 22 Sowohl für die Festlegung von Schwellenwerten als auch für die Durchführung einer Einzelfalluntersuchung müssen jedenfalls die in Anhang III genannten Kriterien berücksichtigt werden. 23 Gemäß Art 2 Abs 4 UVP-RL besteht eine beschränkte Möglichkeit, Projekte der Anhänge I und II von der UVP-Pflicht auszunehmen. Dazu müssen die Mitgliedstaaten die betroffene Öffentlichkeit und die EK entsprechend informieren. 16 Ua ErwGr 4 und 14 der UVP-RL. 17 Die Aarhus-Konvention wurde am 25. 10. 1998 in der dänischen Stadt Aarhus unterzeichnet und ist am 30. 10. 2001 in Kraft getreten. Sie regelt den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten; die EG/EU und Ö sind Vertragsparteien, zur Umsetzung siehe ua Neger, RdU 2009, 112. 18 Siehe ErwGr 15 und 16 der UVP-RL. 19 Madner, 892 f mit Verweis auf EuGH 10. 12. 2009 Rs C-205/08 (Umweltanwalt von Kärnten) und EuGH 24. 10. 1996 Rs C-72/95 (Kraaijeveld). 20 Ua Kern- und Wärmekraftwerke, chemische Anlagen. 21 Ua Steinbrüche, Metallgießereien, Wasserfernleitungen. 22 Madner, UVP 891. 23 Es handelt sich dabei ua um den Standort, die Größe und die Abfallverursachung der Projekte. 7 Nach der Judikatur des EuGH müssen die Mitgliedstaaten auch die (kumulativen) Auswirkungen verschiedener Projekte in die Betrachtung aufnehmen. 24 Art 5 UVP-RL schreibt die Vorlage umfangreicher Unterlagen durch den Bewilligungswerber vor. 25 Auch mögliche Alternativen zum geplanten Projekt müssen aufgezeigt werden. Nach Art 6 UVP-RL ist die Öffentlichkeit über das Projekt zu informieren, seitens der Behörde sind Angaben zum Genehmigungsantrag, zur Zuständigkeit, zu den getroffenen Entscheidungen und zur Art der Informationserbringung vorzulegen. Die betroffene Öffentlichkeit 26 hat das Recht, sich am Verfahren zu beteiligen und Einwendungen zu erheben. 27 Art 7 UVP-RL sieht das Verständigungsverfahren bei Projekten mit grenzüberschreitenden Umweltauswirkungen vor. Demnach ist der betroffene Mitgliedstaat über das geplante Projekt zu benachrichtigen und kann sich am Verfahren beteiligen. Jener Staat, in dem das Projekt durchgeführt werden soll, hat die anderen betroffenen Staaten umfassend zu informieren. Art 8 UVP-RL ordnet die Berücksichtigung der Stellungnahmen im Genehmigungsverfahren an. Das gilt einerseits für die Angaben des Projektwerbers selbst, andererseits für Stellungnahmen der Öffentlichkeit und anderer betroffener Mitgliedstaaten. Nach Art 9 UVP-RL ist die Öffentlichkeit nach Entscheidung der Behörde über den Ausgang des Verfahrens zu informieren. Art 11 UVP-RL sieht den Zugang zu einem Überprüfungsverfahren für die Betroffenen vor. 28 Gemäß Art 12 UVP-RL haben die Mitgliedstaaten Berichtspflichten an die EK betreffend die mit der Anwendung der Richtlinie gemachten Erfahrungen und den für die Projekte vorgesehenen Schwellenwerten. Bei nicht ordnungsgemäßer Umsetzung ist die UVP-RL entsprechend unmittelbar anzuwenden, insbesondere Art 2, 3, 8 und 11 UVP-RL. Das kann auch im 24 Madner, UVP 893 mit Verweis auf EuGH 10. 12. 2009 Rs C-205/08 (Umweltanwalt von Kärnten). Zur Kumulation nach UVP-G siehe IV.A. 25 Beschreibung des Projekts, Darstellung der möglichen erheblichen Umweltauswirkungen, denkbare Vermeidungsmaßnahmen, siehe Anhang IV UVP-RL. 26 Art 1 Abs 2 lit d UVP-RL: Natürliche und juristische Personen, die vom Projekt voraussichtlich betroffen sind, sowie NGO, die sich für den Umweltschutz einsetzen. Umweltschutzorganisationen sind daher zur Anfechtung der Entscheidung berechtigt, entgegenstehende nationale Regelungen sind potentiell richtlinienwidrig, siehe EuGH 15. 10. 2009 Rs C-263/08 (Djurgården); dazu Mayer/Weber, RdU 2011, 171; Berger, RdU 2012, 38. 27 Madner, UVP 891. 28 Zur Beteiligung der Öffentlichkeit Madner, UVP 894. 8 horizontalen Verhältnis gelten. 29 Zusammenfassend verfolgt die UVP-RL das Ziel, bestimmte Projekte einer umfassenden und integrativen Umweltprüfung unter Beteiligung der Öffentlichkeit zu unterziehen. II.A.3. Zum Tatbestand des Städtebauprojekts der UVP-Richtlinie II.A.3.a. Historische Entwicklung Bereits die Stammfassung 30 der UVP-RL enthielt in Anhang II Z 10 lit b den Tatbestand des Städtebauprojekts in der Kategorie der Infrastrukturprojekte. Mit der ÄnderungsRL 97/11/EG 31 wurde der Tatbestand auf „Städtebauprojekte, einschließlich der Errichtung von Einkaufszentren und Parkplätzen“ erweitert. Die späteren Änderungen brachten keine Neuerungen, der Tatbestand findet sich in der aktuellen Fassung 32 der UVP-RL in gleicher Form wieder. II.A.3.b. Städtebauprojekte im Detail aa) Allgemeines Die Richtlinie erfasst explizit „Städtebauprojekte, einschließlich der Errichtung von Einkaufszentren und Parkplätzen“. Einkaufszentren und Parkplätze sind also jedenfalls als Städtebauprojekte im Sinne der UVP-RL anzusehen. Es handelt sich um größere Projekte, sehr kleine Maßnahmen sollen nach Ansicht der EK nicht unter diesen Tatbestand fallen. 33 Einkaufszentren finden sich oft an der Peripherie großer Ballungsgebiete, wie zum Beispiel die „Shopping City Süd“ in Vösendorf südlich von Wien. Der Terminus „einschließlich“ lässt darauf schließen, dass Einkaufszentren und Parkplätze nur zwei von vielen Arten von Städtebauprojekten darstellen. Da sich der Tatbestand des Städtebauprojekts in Anhang II UVP-RL befindet, kommen den Mitgliedstaaten bei der Bestimmung der UVP-Pflicht Wahlmöglichkeiten zu. 34 Gemäß 29 Madner, UVP 894 f; EuGH 7. 1. 2004 Rs C-201/02 (Wells) Rz 57, 61. Üblicherweise schließt die horizontale Wirkung die unmittelbare Anwendbarkeit einer RL aus, siehe Öhlinger/Potacs, EU-Recht4 72 f; Borchardt, Europäische Union5 Rz 525. 30 RL 85/337/EWG. 31 ABl 1997 L 73/5. 32 RL 2011/92/EU. 33 European Commission, Interpretation 34 f; die EK erwähnt Projekttypen die üblicherweise über größere Ausmaße verfügen wie Sportstadien, Kinos und Universitäten. 34 Siehe II.A.2. 9 Art 2 Abs 1 iVm Art 4 Abs 2 UVP-RL können sie entweder eine Einzelfallprüfung und/oder Schwellenwerte, deren Überschreitung die UVP-Pflicht auslöst, vorsehen. Dabei sind die in Anhang III genannten Kriterien, wie der Standort des Projekts oder dessen Merkmale, zu berücksichtigen. Eine städtebauliche Maßnahme ist also nicht zwingend UVP-pflichtig. bb) Zur Judikatur des EuGH Städtebauprojekte waren seit der Aufnahme in die UVP-RL nur selten Gegenstand von Entscheidungen des EuGH. In einem Vertragsverletzungsverfahren gegen Spanien 35 hat sich der EuGH mit diesem Tatbestand und seiner Umsetzung auseinandergesetzt. Konkret ging es um ein Städtebauprojekt (Freizeitzentrum) in Paterna, einer Gemeinde in der Provinz Valencia. Der EuGH stellte dabei die mangelhafte Umsetzung der UVP-RL in Spanien fest. Die spanische Regelung galt für städtische Bauprojekte und Hotelbauten 36 und sah vor, dass Städtebauprojekte nur dann UVP-pflichtig waren, wenn sie in nicht-städtischen Bereichen errichtet wurden. Projekte innerhalb von Städten und Ballungsgebieten lösten daher keine UVP-Pflicht aus, auch wenn sie erhebliche Umweltauswirkungen verursachten. Die spanische Regierung gab als Grund dafür an, dass die Umweltbeeinträchtigung durch Städtebauprojekte in urbanen Gebieten nicht ins Gewicht fallen würde. Diese Umsetzung wurde vom EuGH im Ergebnis als unionsrechtswidrig angesehen. 37 Der EuGH führt in seiner Entscheidung aus, dass die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der UVP-Pflicht von Projekten die Kriterien des Art 2 UVP-RL berücksichtigen müssen; dieser zählt Art, Größe und Standort des Projekts als Beurteilungskriterien auf. Der spanische Gesetzgeber hatte nach Ansicht des EuGH bei der Umsetzung des Tatbestands jedoch nur den Standort als Kriterium vor Augen und nicht Art, Beschaffenheit oder Größe des Projekts. Diese Kriterien dürfen jedoch bei der Prüfung und Feststellung der UVP-Pflicht nicht außer Acht gelassen werden. Nach der damaligen spanischen Regelung war es unter anderem möglich, dass ein sehr großes Projekt nur deshalb nicht UVP-pflichtig war, weil es in einer Stadt errichtet wurde. Der EuGH erachtete diese Form der Umsetzung als richtlinienwidrig, zumal auch das Kriterium des Standorts falsch interpretiert wurde. 38 Das ist insofern nicht im Einklang mit den Anforderungen der UVP-RL, als die Kriterien nicht „isoliert voneinander be- 35 EuGH 16. 3. 2006 Rs C-332/04 (Kommission/Spanien). 36 „Proyectos de urbanizaciones y complejos hoteleros”. 37 EuGH 16. 3. 2006 Rs C-332/04 (Kommission/Spanien) Rz 83 ff. 38 EuGH 16. 3. 2006 Rs C-332/04 (Kommission/Spanien) Rz 76 ff. 10 trachtet werden dürfen“, sondern „sachlich zusammenhängen“. 39 Die Aussetzung der UVP-Pflicht im gegenständlichen Fall entsprach dieser Prüfpflicht nicht. Trotz der missverständlichen Bezeichnung ist daher prinzipiell kein Unterschied zwischen Projekten in urbanen und ruralen Gebieten zu machen. Die Mitgliedstaaten haben gemäß Art 4 Abs 3 UVP-RL die Auswahlkriterien des Anhangs III zu berücksichtigen. Dort sind Gebiete mit hoher Bevölkerungsdichte und historisch sowie kulturell bedeutsame Landschaften aufgezählt. Laut EuGH treffen diese Kriterien gerade bei städtischen Gebieten zu. Der EuGH kann der spanischen Argumentation, wonach Projekte in urbanen Gebieten höchstens geringe Umweltauswirkungen verursachen, nicht folgen und verweist auch auf die in Art 3 UVP-RL genannten Schutzgüter, deren Schutz durch die spanische Umsetzung gerade nicht gewahrt war. Eine Unterscheidung zwischen urbanen und nicht-urbanen Gebieten entspricht nicht der Intention der Richtlinie. Dem EuGH zufolge können auch städtische Bauprojekte in urbanen Gebieten potentiell erhebliche Umweltauswirkungen verursachen, eine entgegenstehende Argumentation ist nicht haltbar und kann aus der UVP-RL keinesfalls abgeleitet werden. 40 cc) Zur Rechtsansicht der EK und zur Umsetzung in den Mitgliedstaaten Die EK hat ein Rundschreiben 41 zu den Projekten der Anhänge I und II der UVP-RL veröffentlicht, in dem sie aus den Zielen der UVP-RL und der Judikatur des EuGH 42 einen weiten Anwendungsbereich der Richtlinie ableitet. Die Richtlinie dient dem integrativen Umweltschutz, weshalb eine enge Definition der Tatbestände im Allgemeinen nicht geboten ist. 43 Die UVP-RL hat demnach einen „ausgedehnten Anwendungsbereich“ und einen „weiten Zweck“. 44 Die EK leitet darüber hinaus den weiten Anwendungsbereich von Städtebauvorhaben aus der Projektklasse Infrastrukturprojekte ab. Der Beschreibung des Tatbestands des Städtebauprojekts durch die EK folgend fallen Projekte, die Ähnlichkeiten mit Einkaufszentren und Parkplätzen aufweisen, jedenfalls unter diesen Tatbestand. Nach Ansicht der EK ähnelt etwa 39 N. Raschauer, RdU-UT 2009, 14 (18). 40 EuGH 16. 3. 2006 Rs C-332/04 (Kommission/Spanien); European Commission, Rulings of the ECJ 56 f. 41 European Commission, Interpretation of definitions of certain project categories of annex I and II of the EIA Directive (2008). 42 Siehe dazu II.A.2. 43 European Commission, Interpretation 1 f. 44 N. Raschauer, RdU-UT 2009, 14 (15). 11 eine Busgarage einem Parkplatz und fällt daher darunter. Weiters fallen laut EK Siedlungsbauten, Krankenhäuser, Universitäten, Sportstadien, Kinos und Theater unter den Tatbestand des Städtebauprojekts. Zum einen sind all diese Projekte städtisch, 45 zum anderen zeitigen sie ähnliche Umweltauswirkungen, zB eine hohe Immissionsbelastung für die Anrainer durch erhöhtes Verkehrsaufkommen. Auch Infrastruktureinrichtungen, die üblicherweise in städtischen Gebieten zu finden sind, wie Kanalsysteme oder Wasserleitungen, sollen unter den Tatbestand fallen. 46 Verschiedene von der EK genannte Projekte sind in Österreich in anderen UVP-Tatbeständen umgesetzt, beispielsweise Sportstadien in An- hang 1 Z 17 lit a und b UVP-G, Einkaufszentren in Anhang 1 Z 19 lit a und b UVP-G oder Parkplätze und Parkgaragen in Anhang 1 Z 21 lit a und b UVP-G. Die EK äußert sich auch zum Standort der Städtebauvorhaben. Demnach müssen sich diese nicht zwingend in urbanen Gebieten mit hoher Bevölkerungsdichte befinden. Auch Projekte mit städtischem Charakter in ländlichen Bereichen, die den eben genannten Vorhaben entsprechen, können als Städtebauprojekte eine UVP-Pflicht auslösen. Es geht daher immer um den städtischen Charakter des Projekts selbst und nicht um die „Urbanität“ der Umgebung. 47 Nicht alle genannten Projekte sind nach Ansicht der EK allerdings zwingend unter den Tatbestand des Städtebauprojekts zu subsumieren, vielmehr können die Mitgliedstaaten sie auch unter andere Projekttypen des Anhangs II UVP-RL einordnen, wie dies bei der österreichischen Umsetzung der UVP-RL geschehen ist. 48 Entscheidend ist, dass Projekte dieser Art mit erheblichen Umweltauswirkungen jedenfalls in den Anwendungsbereich der UVP-RL fallen, unabhängig von der konkreten Einordnung. Laut EK wäre es nämlich unionsrechtswidrig, diese Projekte gänzlich von der UVP-Plicht auszunehmen. 49 Im Jahr 2003 veröffentlichte die EK einen Bericht an das Europäische Parlament 50 und den Rat der EU, 51 in dem sie die Probleme der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Tatbestands des Städtebauprojekts beschrieb. Dies beruhte auf einem Fragebogen an die Mitgliedstaaten zu möglichen Umsetzungsproblemen. Einige Staaten gaben Zweifel an, ob auch Projekte in 45 Aus dem Englischen „urban nature“. 46 European Commission, Interpretation 34 f. 47 European Commission, Interpretation 35; siehe dazu oben auch die Judikatur des EuGH. 48 Zur Umsetzung in Ö siehe III.A.2.h. 49 European Commission, Interpretation 35. 50 EP. 51 Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Anwendung und den Nutzeffekt der UVP-Richtlinie, KOM (2003) 334 endg. 12 nicht-urbanen Bereichen Städtebauprojekte darstellen können. Die EK stellt in ihrem Bericht klar, dass es auf den städtischen Charakter des Projekts selbst und nicht auf den Standort ankommt. Andere Staaten wiederum argumentierten, es sei sinnvoller, Teile der Städtebauprojekte wie Straßen oder Parkplätze bereits in der SUP auf ihre Umweltauswirkungen zu überprüfen. Beinahe alle Mitgliedstaaten 52 nennen als Beispiele für Städtebauprojekte jedenfalls Einkaufszentren und Parkplätze, da diese auch in der Richtlinie genannt werden. Bei Theatern, Kinos, Sportstadien oder Krankenhäusern bestehen dagegen divergierende Auffassungen. 53 Insgesamt zeigen die Ausführungen, dass die Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich bei der Umsetzung dieses Tatbestands vorgegangen sind. 54 dd) Conclusio Städtebauprojekte haben auf EU-Ebene nur wenig Konkretisierung erfahren. Es handelt sich typischerweise um Projekte wie Einkaufszentren, Parkplätze, Sportstadien oder Kinos, die der Freizeitgestaltung und Nahversorgung dienen und ein erhöhtes Verkehrsaufkommen verursachen. Aus den von der EK genannten Beispielen kann kaum ein typisches Städtebauprojekt abgeleitet werden. Die Umsetzung in den einzelnen Mitgliedstaaten ist sehr unterschiedlich erfolgt. Dem österreichischen Gesetzgeber kommt, abgesehen davon, dass Städtebauprojekte jedenfalls einer UVP zu unterziehen sind und eine Auslagerung in andere Verfahren wie der SUP in toto daher nicht unionsrechtskonform scheint, 55 die schwierige Aufgabe der Umsetzung des Tatbestands 56 zu. Zwar könnte man aus der diesbezüglichen Zurückhaltung der UVP-RL und der EK geneigt sein, von einem großen Umsetzungsspielraum auszugehen. Allerdings fehlen zu dieser Annahme konkrete Anhaltspunkte in den Veröffentlichungen der EK. Von einem weiten Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung kann nicht ausgegangen werden, sind doch auch andere Tatbestände der UVP-RL weit und relativ unbestimmt formuliert. 57 Darüber hinaus stellen die Rechtsansichten der EK zu Städtebauprojekten nur Empfehlungen für die Mitgliedstaaten dar, sie entfalten keine Rechtsverbindlich- 52 Anders zB Finnland. 53 Genannt ua von Dänemark und Großbritannien. 54 Zu den allg RL-Vorgaben siehe II.A.2; zu den Schwellenwerten der MS bei Städtebauprojekten im Jahr 2003 siehe Europäische Kommission, Umsetzung UVP-RL 130 ff. 55 N. Raschauer, RdU-UT 2009, 14 (15). 56 Zur Umsetzung siehe III.A.2.h. 57 Vgl bloß Anhang 2 Z 10 lit a UVP-RL. 13 keit, obgleich den Ausführungen der EK als „Hüterin des Unionsrechts“ 58 mit der Befugnis zur Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren 59 besonderes Gewicht beizumessen ist. Vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Umsetzung in den Mitgliedstaaten bleibt abzuwarten, ob im Rahmen einer künftigen UVP-ÄnderungsRL eine Nachschärfung des Tatbestands erfolgt und wie der EuGH in allfälligen Vorabentscheidungsverfahren entscheidet. 60 II.B. SUP-Richtlinie II.B.1. Primärrechtliche Grundlagen und Ziele der SUP-Richtlinie Die SUP-RL wurde im Schrifttum als „krönender Abschluss der Ökologisierung des räumlichen Gesamtplanungsrecht“ 61 bezeichnet. Auch wenn es auf EU-Ebene keine ausdrückliche Kompetenzgrundlage für hoheitliche Raumplanungsmaßnahmen gibt, kann der Unionsgesetzgeber im Rahmen anderer Politikbereiche, wie etwa Landwirtschaft, Verkehr oder Umwelt, „raumbedeutsame Maßnahmen“ ergreifen. 62 Art 191 AEUV erwähnt diese Möglichkeit an mehreren Stellen: Art 191 Abs 1 TS 4 AEUV spricht von der „Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme“, Art 191 Abs 3 TS 4 AEUV von „ausgewogene[n] Entwicklung[en] ihrer Regionen“. Die Möglichkeit zur Ergreifung raumbezogener Maßnahmen auf europäischer Ebene wird auch in Art 192 Abs 2 lit b TS 1 AEUV genannt. Beschrieben werden kann die SUP treffend als „Instrument zur Förderung des Umweltschutzes und der nachhaltigen Entwicklung, welches dazu dient, die Auswirkungen von Planungsüberlegungen auf die Umwelt zu beschreiben, zu bewerten und gleichrangig neben ökonomischen oder sozialen Belangen zu berücksichtigen“. 63 Die Richtlinie verfolgt gemäß Art 1 SUP-RL das Ziel, die Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme umfassend zu untersuchen und unter Beteiligung der Öffentlichkeit zu bewerten. Die in der Richtlinie angesprochenen Schutzgüter sind unter anderem die menschliche Gesundheit, Fauna, Flora, Boden, Wasser, Luft und klimatische Faktoren. Es bestehen somit große Ähnlichkeiten zu den Schutzgütern der UVP-RL. 64 58 Borchardt, Europäische Union5 Rz 370. 59 Art 258 AEUV. 60 Europäische Kommission, Umsetzung UVP-RL 124 ff. 61 Erbguth, NVwZ 2007, 985 (986). 62 Lienbacher, Raumordnungsrecht 444 f. 63 Alge/Kroiss, SUP 377. 64 Siehe dazu II.A.2. 14 II.B.2. Die SUP-Richtlinie im Überblick Für die Bestimmung des Anwendungsbereichs der SUP-RL ist die Bedeutung der Begriffe „Pläne“ und „Programme“ zu klären, die unter bestimmten Voraussetzungen einer Prüfung zu unterziehen sind. 65 Gemäß Art 3 Abs 2 SUP-RL sind unter Plänen alle Maßnahmen in bestimmten Bereichen 66 zu verstehen, wenn diese den Rahmen für künftige UVP-Projekte bilden oder wenn sie voraussichtliche Auswirkungen auf schützenswerte Gebiete im Sinne der Art 6 und 7 Flora-Fauna-Habitat-RL 67 haben. Nach Art 2 lit a SUP-RL sind diese Pläne dann einer Umweltprüfung zu unterziehen, wenn sie von einer Behörde ausgearbeitet werden und nationale Rechtsvorschriften die Ausarbeitung der Pläne vorschreiben. 68 Die freiwillige Erstellung von Plänen fällt damit nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie. Diese Pläne sind absolut prüfpflichtig. Relativ prüfpflichtige Art 3 Abs 3 SUP-RL Maßnahmen in kleinen Gebieten 69 Pläne dagegen sind gemäß auf lokaler Ebene bei geringfügigen Änderungen und nach Art 3 Abs 4 SUP-RL Pläne, die nicht unter Art 3 Abs 2 SUP-RL fallen, den Rahmen für künftige Genehmigungen setzen und erhebliche Umweltauswirkungen zeitigen. 70 Die Mitgliedstaaten können Einzelfallprüfungen vorsehen, die Kriterien hierfür sind in Anhang II SUP-RL genannt. Nach Art 4 Abs 1 SUP-RL muss die Umweltprüfung vor der Annahme des Plans beziehungsweise vor dem Beginn des Gesetzgebungsprozesses durchgeführt werden. Das Kernstück dieser Umweltprüfung stellt der gemäß Art 5 Abs 1 SUP-RL zu erstellende Umweltbericht dar. Der Bericht hat die Umweltauswirkungen des Plans sowie realistische Alternativen zu enthalten. 71 Gemäß Art 5 Abs 1 iVm Anhang I lit f SUP-RL hat der Umweltbericht unter 65 Die Unterscheidung der Begriffe „Pläne“ und „Programme“ hat keine Bedeutung, vgl Khakzadeh-Leiler, SUP und UVP 295; es wird daher nur der Begriff „Pläne“ verwendet. 66 Land- und Forstwirtschaft, Fischerei, Energie, Industrie, Verkehr, Abfallwirtschaft, Wasserwirtschaft, Telekommunikation, Fremdenverkehr, Raumordnung und Bodennutzung. 67 FFH-RL. 68 Die EK geht von einem weiten Behördenbegriff aus. Im unverbindlichen Leitfaden zur Umsetzung der SUP-RL definiert die EK eine Behörde als „Einrichtung, die unabhängig von ihrer Rechtsform kraft staatlichen Rechtsaktes unter staatlicher Aufsicht eine Dienstleistung im öffentlichen Interesse zu erbringen hat und mit besonderen Rechten ausgestattet ist“, siehe Europäische Kommission, Umsetzung SUP-RL 15 f. 69 Ob es sich um ein „kleines“ Gebiet handelt ist im Einzelfall zu entscheiden, die unterschiedlichen Flächenausmaße der MS sind jedenfalls zu berücksichtigen, siehe Nußbaumer, SUP 38 f. 70 Vgl Alge/Kroiss, SUP 382 ff; Nußbaumer, SUP 34 ff; Europäische Kommission, Umsetzung SUP-RL 12. 71 In Anhang I ist der obligatorische Inhalt des Umweltberichts angeführt; umfasst ist ua die Kurzdarstellung des Plans sowie die voraussichtliche Entwicklung des Umweltzustandes bei Nichtdurchführung. Zu den Alternativen siehe Nußbaumer, SUP 41 und Europäische Kommission, Umsetzung SUP-RL 29 f. 15 anderem die Auswirkungen auf Fauna, Flora, Boden, Wasser, Luft, biologische Vielfalt und die Gesundheit des Menschen darzulegen. Art 6 SUP-RL sieht das Recht der betroffenen Öffentlichkeit auf Stellungnahme vor. Art 7 SUP-RL regelt das Verfahren bei grenzüberschreitenden Umweltauswirkungen, das in seinen Grundzügen jenem der UVP-RL 72 ähnelt. Art 8 SUP-RL verpflichtet zur Berücksichtigung der Stellungnahmen bei der Entscheidungsfindung. Nach Art 9 SUP-RL ist die Entscheidung der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Art 10 SUP-RL ordnet die Überwachung der erheblichen Umweltauswirkungen an, Art 12 SUP-RL sieht den Informationsaustausch zwischen Mitgliedstaaten und EK über die Erfahrungen mit der Anwendung der SUP-RL vor. In Art 11 SUP-RL ist das Verhältnis zu anderen Unionsrechtsakten geregelt. Nach Erwägungsgrund 9 der SUP-RL können die Mitgliedstaaten die SUP in bereits bestehende Verfahren integrieren oder neue Verfahren zur Umsetzung der Richtlinie schaffen. II.C. Abgrenzung von UVP-Richtlinie und SUP-Richtlinie SUP-RL und UVP-RL verfolgen unterschiedliche Ziele und sind auf verschiedene Maßnahmen anwendbar. Während die SUP-RL den Rahmen überprüft, der für künftige Maßnahmen gesetzt wird, soll die UVP die Umweltauswirkungen konkreter Projekte bewerten. Die SUP-RL spricht von Plänen und Programmen, die wesentlich weiter und abstrakter definiert werden als die meisten in der UVP-RL genannten Projekte. 73 Neben den offensichtlichen Unterschieden gibt es auch zahlreiche Berührungspunkte und Ähnlichkeiten. Auch der EuGH hat sich bereits mit dem Zusammenspiel der beiden Umweltprüfungen befasst. 74 Die Unterschiede beider Verfahren ergeben sich vor allem aus Maßstab und Anwendungsbereich der Umweltprüfungen. Die SUP zielt auf Maßnahmenbündel, die UVP auf konkrete Projekte ab. Die SUP klärt „strategische Grundsatzfragen“. 75 Mit der SUP werden umweltgerechte Planungen erst entwickelt, während die UVP auf bereits entwickelte Projekte abstellt. 76 72 Siehe II.A.2. 73 Vgl Khakzadeh-Leiler, SUP und UVP 291 f. 74 Insb in der Rs Valčukienė hat sich der EuGH mit dieser Frage auseinandergesetzt. Demnach müssen die Anforderungen beider RL grds kumulativ berücksichtigt werden. Eine abgeschlossene SUP entbindet nicht von der Pflicht zur Durchführung einer UVP oder umgekehrt. Sind die Kriterien beider RL erfüllt, kann ein gemeinsames Verfahren durchgeführt werden. Eine Pflicht zur Durchführung koordinierter oder gemeinsamer Verfahren kann jedoch weder aus der SUP-RL noch aus der UVP-RL abgeleitet werden, siehe EuGH 22. 9. 2011 Rs C-295/10 (Valčukienė) insb Rz 63, 66. 75 Arbter, Handbuch SUP 1-2. 76 Vgl Khakzadeh-Leiler, SUP und UVP 291 f. 16 Die SUP ist generell „weniger detailliert“ und berücksichtigt stärker „indirekte Wirkungen“ von Plänen und Programmen. 77 Nach Ansicht der EK bildet die SUP die Vorphase, die UVP findet dagegen erst in einem späteren Planungsstadium statt. 78 Die SUP dient auch der „Ergänzung“ 79 der UVP in Form einer frühen Prüfung der Alternativen, wodurch Fehlplanungen vorgebeugt und der Aufwand für die nachfolgende UVP reduziert wird. 80 Grundsätzlich schließen SUP und UVP aneinander aus und überschneiden sich nicht. 81 Bereits in der SUP-RL sind mögliche Mehrfachprüfungen sowie deren Vermeidung angesprochen. Die Mitgliedstaaten können gemeinsame und koordinierte Verfahren vorsehen, wenn verschiedene Umweltprüfungen durchgeführt werden müssen und so Mehrfachprüfungen vermieden werden können. 82 Grundsätzlich haben die Mitgliedstaaten die Wahl, beide Verfahren zu koordinieren oder ein gemeinsames Verfahren anzuwenden, das die Kriterien beider Umweltprüfungen erfüllt. 83 Im Lichte der Vermeidung von Mehrfachprüfungen ist es geboten, koordinierte und gemeinsame Verfahren durchzuführen (Art 11 Abs 2 SUP-RL). 84 Darüber hinaus stellt die potentielle UVP-Pflicht von künftigen Projekten eine Voraussetzung für die SUP-Pflicht 85 dar. An der fehlenden Integration beider Umweltprüfungsverfahren auf europäischer Ebene wurde Kritik geübt. Der Ausschuss der Regionen hat in seiner Stellungnahme angegeben, dass es Überschneidungen zwischen beiden Rechtsakten gibt und dass Zweifel aufkommen können, ob es sich bei einer Maßnahme um einen Plan oder um ein Projekt handelt. Deshalb empfiehlt der Ausschuss der Regionen explizit die Klärung dieser Frage vorab in einem zweistufigen Verfahren 86, um unnötigem Kosten- und Zeitaufwand vorzubeugen. 87 77 Arbter, Handbuch SUP 1-2; das Verfahren der SUP wird auch „up-stream“, das Verfahren der UVP „down-stream“ genannt, siehe European Commission, EIA Directive 153. 78 Europäische Kommission, Anwendung SUP-RL 6 f. 79 Ua die mangelnde Klärung von Bedarfsfragen oder die fehlende frühzeitige Prüfung von Alternativen, siehe Arbter, Handbuch SUP 1-5. 80 Arbter, Handbuch SUP 1-5 f. 81 „Wo die SUP endet, beginnt die UVP“, Bergthaler, RdU 2010, 40 (44). 82 ErwGr 9 und Art 11 der SUP-RL. 83 European Commission, EIA Directive 152; Mayrhofer/Metzler, SUP 163. 84 Aktuell befindet sich ein Vorschlag der EK (KOM (2012) 628 endg) zur Novellierung der UVP-RL in Begutachtung, mit dem ua eine bessere Abstimmung zwischen UVP-RL und SUP-RL erreicht werden soll, siehe dazu Madner/J. Hartlieb, RdU 2013, 30. 85 ErwGr 10 und Art 3 Abs 2 lit a SUP-RL; siehe dazu II.B.2. 86 Zunächst Prüfung auf das Vorhandensein eines Plans/Programms, danach auf das eines Projekts. 17 Die Mitgliedstaaten haben bei der Koordinierung beider Umweltprüfungen ganz unterschiedliche Wege beschritten. Teilweise erfolgen gemeinsame Verfahren, teilweise informelle Koordinierungsmaßnahmen zwischen den jeweils zuständigen Behörden. 88 Der EK zufolge könnte auch eine Verschmelzung beider Prüfungen erwogen werden, um ein effizientes und ganzheitliches Verfahren zu etablieren. Das haben allerdings nur wenige Mitgliedstaaten in Betracht gezogen. 89 87 Stellungnahme des Ausschusses der Regionen „Verbesserung der UVP-Richtlinie und der SUP-Richtlinie“ v 27. 8. 2010, ABl 2010 C 232/41. 88 Bei der Abstimmung von SUP-RL und UVP-RL sind die MS unterschiedliche Wege gegangen. Einige haben unterschiedliche Gesetze vorgesehen (zB Österreich), andere haben beide RL in einem Gesetz umgesetzt (zB Deutschland). Die meisten MS haben Regelungen zur Koordinierung beider Umweltprüfungen vorgesehen (zB Frankreich). Die MS schätzen die Erkenntnisse aus der SUP für die folgende UVP als hilfreich und zeitsparend ein, insb jene aus dem Umweltbericht. Ähnlich § 6 Abs 2 UVP-G (siehe IV.C.2.d) haben zahlreiche MS Regelungen zur Weiterverwendung von Unterlagen aus der SUP in der UVP eingeführt. Diese Ergebnisse sind auf Befragungen der MS durch die EK zurückzuführen, vgl Europäische Kommission, Anwendung SUP-RL 7 ff und European Commission, EIA Directive 154 ff. 89 Europäische Kommission, Anwendung SUP-RL 7. 18 III. Umsetzung in nationales Recht III.A. Umsetzung der UVP-Richtlinie durch das UVP-G Zunächst erfolgt eine kurze Darstellung des UVP-G, das in Umsetzung der UVP-RL erlassen wurde. Aufbauend wird der Tatbestand des Städtebauvorhabens in der österreichischen Umsetzung beleuchtet. III.A.1. Zum UVP-G III.A.1.a. Ziel und Zweck § 1 UVP-G 90 regelt die Aufgabe der Umweltverträglichkeitsprüfung. Demnach stehen die Feststellung, die Beschreibung und die Bewertung der Umweltauswirkungen eines Vorhabens im Vordergrund, wobei auch die Wechselwirkungen 91 mehrerer Auswirkungen in die Betrachtung aufzunehmen sind. Auch die Schutzgüter des UVP-G werden in § 1 UVP-G aufgezählt: Menschen, Tiere, Pflanzen und deren Lebensräume, Boden, Wasser, Luft und Klima, Landschaft sowie Sach- und Kulturgüter. Die Umweltprüfung nach dem UVP-G wird aufgrund der Vielzahl an verschiedenen Schutzgütern auch „integrative Umweltprüfung“ genannt. 92 Das Verfahren der UVP schließt den gesamten Verfahrensablauf von der Antragstellung bis zur Genehmigung ein. 93 Weiters sieht § 1 UVP-G die Prüfung von Ausgleichsmaßnahmen vor, durch die schädliche, belästigende oder belastende Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt verhindert 90 Das UVP-G ist zwar ein relativ junges Gesetz, trotzdem kam es bereits zu zahlreichen Novellierungen. Eingeführt wurde es 1993 nach einer notwendigen Änderung der bundesverfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung. Die erste Änderung erfolgte bereits 1996, seitdem gab es insb 2000, 2004, 2009 und 2012 tw tiefgreifende Novellierungen. Die Änderungen basierten teils auf ÄnderungsRL, teils auf der Rechtsprechung des EuGH und auf innerstaatlichen Anpassungserfordernissen. Zur Entwicklungsgeschichte des UVP-G vgl ua Madner, UVP 884 ff. 91 Unter Wechselwirkungen können zB Auswirkungsverlagerungen verstanden werden; „Bei der Auswirkungsverlagerung zwischen den Umweltmedien bleibt im primär betroffenen Medium keine erhebliche Beeinträchtigung … zurück, diese erhebliche Beeinträchtigung wird voll auf das Folge-Medium verlagert.“, Institut für sozial-ökologische Forschung, Forschungsbericht Stadtverträgliche Mobilität Bd 10 (1996) 16 mit Verweis auf UVP-Forschungsstelle/Pro Terra Team, Berücksichtigung von Wechselwirkungen in der Umweltverträglichkeitsprüfung (1994) 16. 92 Erbguth/Schlacke, Umweltrecht4 Rz 62. 93 Altenburger/Berger, UVP-G² § 1 Rz 2 f; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 1 Rz 1; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 1 Rz 2; Baumgartner/Petek, UVP-G 45; Madner, UVP 883 f. 19 oder verringert werden können. Dazu zählt auch die Förderung günstiger Auswirkungen des Vorhabens. Daneben erfolgt im Rahmen der UVP eine Darlegung der Vor- und Nachteile der vom Projektwerber geprüften Alternativen und der Nullvariante. Zuletzt wird die Prüfung der Vor- und Nachteile der Standort- oder Trassenvarianten in jenen Fällen normiert, in denen gesetzlich die Möglichkeit einer Enteignung beziehungsweise eines anderen Eingriffs in die (Eigentums-)Rechte Privater besteht. § 1 UVP-G dient in erster Linie als Auslegungshilfe und wird im Verfahren nicht unmittelbar angewendet. 94 Die Auswirkungen des Vorhabens sind in jeder Phase des Verfahrens zu berücksichtigen. Das betrifft vor allem die Errichtung, den Betrieb sowie die Stilllegung der Anlage. Weiters sind sowohl mittelbare als auch unmittelbare Auswirkungen in die Prüfung aufzunehmen. Als unmittelbare Auswirkungen auf die Schutzgüter sind zum Beispiel Emissionen aus einer Industrieanlage anzusehen. Bei mittelbaren Auswirkungen ist hingegen an ein erhöhtes Verkehrsaufkommen, das durch den Bau und den Betrieb einer Anlage verursacht wird, zu denken. Beim Schutzgut Klima sind, speziell seit der UVP-G-Novelle 2009, die Auswirkungen sowohl auf das „Mikroklima“ als auch auf das „Makroklima“ zu berücksichtigen. 95 Betreffend die Prüfung von Maßnahmen, welche schädliche Auswirkungen verringern oder günstige Auswirkungen fördern, ist nur auf die Umwelt und nicht auf sozio-ökonomische Faktoren jeglicher Art abzustellen. Nur Umweltauswirkungen sind Prüfungsgegenstand im Rahmen einer UVP. Die Vorlage von Alternativen ist nicht verpflichtend; jedenfalls zu nennen sind aber die Vor- und Nachteile bei Unterbleiben des Vorhabens (Null-Variante). Es wird vertreten, dass aus der bloßen Zielbestimmung des § 1 UVP-G „keine Bedarfs- oder Sinnhaftigkeitsprüfung“ 96 des Vorhabens durchgeführt werden kann. 97 94 Ua Altenburger/Berger, UVP-G² § 1 Rz 1; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 1 Rz 7. 95 Ua Baumgartner/Petek, UVP-G 45 ff; Altenburger/Berger, UVP-G² § 1 Rz 5. 96 Baumgartner/Petek, UVP-G 48. 97 Vgl ua Baumgartner/Petek, UVP-G 47 ff. 20 III.A.1.b. Überblick § 2 UVP-G enthält Begriffsbestimmungen, unter anderem der Begriffe „mitwirkende Behörden“ 98, „Vorhaben“ 99, „Genehmigung“ 100, „Umweltanwalt“ 101 und „Kapazität“102. § 3 UVP-G nennt den Gegenstand der Umweltverträglichkeitsprüfung. Vereinfacht gesagt handelt es sich dabei um jene Vorhaben, die in Anhang 1 UVP-G aufgezählt sind. Auch Änderungen dieser Vorhaben sind einer UVP zu unterziehen. Vorhaben aus Spalte 2 und 3 des Anhangs 1 UVP-G sind im vereinfachten Verfahren zu genehmigen. 103 Die UVP-Pflicht von Änderungen ist in § 3a UVP-G normiert, die Kumulations- und Konzentrationswirkungen in § 3 Abs 2 und 3 UVP-G. 104 § 5 UVP-G regelt die Einleitung des Genehmigungsverfahrens durch den Projektwerber, § 6 UVP-G nennt die in der Umweltverträglichkeitserklärung 105 zu erbringenden Angaben und Unterlagen. 106 Diese Angaben sind gemäß § 9 UVP-G zur öffentlichen Einsicht aufzulegen, § 10 UVP-G regelt das Verfahren bei grenzüberschreitenden Umweltauswirkungen. Während im vereinfachten Verfahren die Behörde eine zusammenfassende Bewertung der Umweltauswirkungen des Vorhabens zu erstellen hat, ist im „normalen“ Genehmigungsverfahren ein umfassenderes Umweltverträglichkeitsgutachten anzufertigen (§§ 12, 12a UVP-G). Nach § 16 UVP-G ist eine mündliche Verhandlung durchzuführen, die jedoch in bestimmten 98 Das sind jene Behörden, die „für die Genehmigung oder Überwachung des Vorhabens zuständig wären, wenn für das Vorhaben nicht eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen wäre“. Gemeint ist somit die Behördenzuständigkeit nach den übrigen Verwaltungsvorschriften in Abgrenzung zur UVP-Behörde, vgl ua Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 2 Rz 2 ff; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 2 Rz 11 ff. 99 Siehe dazu III.A.1.c. 100 Als Genehmigung wird jener behördliche Akt bezeichnet, mit dem das Vorhaben nach anderen Verwaltungsvorschriften zugelassen wird, vgl ua Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 2 Rz 39 ff; Altenburger/Berger, UVP-G² § 2 Rz 37 ff. 101 Die Funktion des Umweltanwalts dient dem Umweltschutz und ist regelmäßig an den Verfahren beteiligt, dem Organ kommt im UVP-Verfahren „eine bedeutende Stellung zu“, Baumgartner/Petek, UVP-G 61. 102 Darunter versteht das UVP-G die Größe oder Leistung eines Vorhabens nach den im Tatbestand genannten Schwellenwerten, vgl ua Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 2 Rz 22 ff; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 2 Rz 47 ff. 103 Im vereinfachten Verfahren haben zB Bürgerinitiativen keine Parteistellung (§ 19 Abs 1 Z 6 UVP-G), die Behörde hat an Stelle des Umweltverträglichkeitsgutachtens (bloß) eine zusammenfassende Bewertung der Umweltauswirkungen zu erstellen und ein Mediationsverfahren ist nicht vorgesehen (§ 3 Abs 1 UVP-G). 104 Zur Kumulation siehe IV.A; zur Konzentration siehe IV.B. 105 UVE. 106 Siehe dazu IV.C. 21 Fällen unterbleiben kann. 107 § 17 UVP-G enthält die UVP-eigenen Genehmigungskriterien 108, die „subsidiär“ zu jenen der anzuwendenden Verwaltungsvorschriften zur Anwendung kommen und eine Art „Auffangklausel“ darstellen. 109 Als weitere zentrale Bestimmung enthält § 19 UVP-G die Aufzählung der am Genehmigungsverfahren beteiligten Parteien und sonstigen Beteiligten. Das sind zunächst alle Nachbarn, denen auch nach den Verwaltungsvorschriften Parteistellung zukäme, sowie unter anderem der Umweltanwalt, die Gemeinden, Bürgerinitiativen und anerkannte Umweltorganisationen. 110 Weiters sind Abnahmeprüfung 111, Zuständigkeitsübergang 112 und Nachkontrolle 113 normiert. Der 3. Abschnitt des UVP-G enthält die Regelungen der Genehmigung von Bundesstraßen und Hochleistungsstrecken, die durch die jüngsten UVP-G-Novellen sukzessive an das übrige UVP-Verfahren angepasst wurden. 114 Der 6. Abschnitt enthält noch einige gemeinsame Bestimmungen (zum Beispiel Zuständigkeiten und Strafbestimmungen). In erster Instanz ist für Verfahren des 1. und 2. Abschnitts nach § 39 UVP-G die Landesregierung zuständig, zur Erhebung einer Beschwerde gegen den erstinstanzlichen Bescheid kann das Bundesverwaltungsgericht, welches den Umweltsenat ablöst. In Verfahren nach dem 3. Abschnitt UVP-G sind der BMVIT und die Landesregierung zuständig, über Beschwerden gegen Entscheidungen entscheidet ebenfalls das Bundesverwaltungsgericht (§§ 24 Abs 1 und 3 und § 40 Abs 1 UVP-G). Anhang 1 enthält einen umfangreichen Katalog an Vorhaben. 115 107 Wenn zB keine begründeten Bedenken in einer Stellungnahme vorliegen oder die Behörde die Abhaltung einer mündlichen Verhandlung nicht für förderlich erachtet. 108 Vgl IV.D. 109 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 17 Rz 29, 30 ff. 110 Als Besonderheit sieht das vereinfachte Verfahren keine Parteistellung von Bürgerinitiativen vor, siehe FN 103. 111 § 20 UVP-G; siehe dazu unten IV.E.4. 112 § 21 UVP-G; zur Darstellung siehe IV.E.3. 113 Gemäß § 22 UVP-G ist darunter die Überprüfung der Einhaltung des Genehmigungsbescheids und der Prognosen und Annahmen aus dem Genehmigungsverfahren zu verstehen. 114 Madner, UVP 885 f. 115 Dabei handelt es sich um Projekte der Abfall- und der Energiewirtschaft, Infrastruktur-, Bergbau- und Wasserwirtschaftsprojekte, land- und forstwirtschaftliche Maßnahmen und diverse andere Projekte. Ob tatsächlich eine UVP durchzuführen ist, hängt vom Erreichen der Schwellenwerte oder bestimmter Kriterien ab. In der Regel handelt es sich um quantitative Kriterien wie Flächeninanspruchnahme oder Anzahl der Stellplätze, besonders bei den hier einschlägigen Infrastrukturprojekten. Zur Darstellung der Tatbestände vgl ua Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 1 ff; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ Anhang 1 Präambel Rz 1 ff. 22 III.A.1.c. Vorhabensbegriff Dem Begriff des Vorhabens kommt, aufbauend auf dem Projektbegriff der UVP-RL116, im Rahmen des UVP-Verfahrens große Bedeutung zu, grenzt er doch den „Gegenstand“ und damit den „Umfang der UVP-Genehmigung“ ab. 117 Vorhaben im Sinne des UVP-G werden in § 2 Abs 2 UVP-G definiert. Demnach handelt es sich um die Errichtung einer Anlage oder einen sonstigen Eingriff in Natur und Landschaft. Das schließt Maßnahmen, die damit in einem räumlichen und/oder sachlichen Zusammenhang stehen, ein. Liegt kein Vorhaben vor, kommt das UVP-G nicht zur Anwendung. Der Rechtsanwender muss demnach zunächst prüfen, ob es sich bei dem geplanten Projekt um ein Vorhaben im Sinne des UVP-G handelt. Dies gilt sowohl bei Städtebauvorhaben als auch bei allen anderen einschlägigen Tatbeständen. Der Vorhabensbegriff des UVP-G entspricht dem Projektbegriff der UVP-RL. 118 Der Begriff orientiert sich dabei am österreichischen Anlagenbegriff, geht jedoch auch darüber hinaus, da ein Vorhaben mehrere Anlagen umfassen kann. Neben der Errichtung einer Anlage ist jedenfalls auch ihr Betrieb – entgegen dem Wortlaut des § 2 Abs 2 UVP-G – darunter zu subsumieren. 119 Bereits bestehende Anlagen fallen üblicherweise nicht unter den Begriff des Vorhabens, bei Änderungsvorhaben stellt in der Regel nur die Änderung ein Vorhaben dar, welche jedoch ebenfalls genehmigungspflichtig sein kann. 120 Im Einzelfall ist der Begriff des Vorhabens gemäß § 2 Abs 2 UVP-G in Verbindung mit den Tatbeständen des Anhangs 1 UVP-G zu lesen. Der Vorhabensbegriff muss insbesondere dann herangezogen werden, wenn im Anhang auslegungsbedürftige Begriffe verwendet werden. 121 Das Vorhaben wird auch als „gesamthaft“ bezeichnet. 122 Das bedeutet, dass Maßnahmen bei räumlichem und sachlichem Zusammenhang gemeinsam zu prüfen sind, um mögliche Umgehungen der UVP-Pflicht zu vermeiden. Ein sachlicher Zusammenhang besteht immer dann, wenn ein gemeinsames wirtschaftliches Ziel erreicht werden soll. Der räumliche Zu- 116 Zum Projektbegriff siehe II.A.2. 117 Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 2 Rz 24; vgl ua auch Baumgartner/Petek, UVP-G 52 f. 118 Vgl ua Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 2 Rz 7. Zum Projektbegriff der UVP-RL vertiefend N. Raschauer, RdU-UT 2009, 14 (15); siehe II.A.2. 119 Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 2 Rz 24. 120 Vgl ua Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 2 Rz 25 ff. 121 Baumgartner/Niederhuber, RdU 2000, 132 (134). 122 So ua Madner, UVP 901 mit Verweis auf die Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes (VwGH). 23 sammenhang resultiert aus der geographischen Nähe der Maßnahmen. 123 Daneben muss auch das Kriterium des zeitlichen Zusammenhangs der Maßnahmen erfüllt sein, damit ein gemeinsames Vorhaben anzunehmen ist. Dieses Kriterium, das nicht explizit in § 2 Abs 2 UVP-G aufgezählt ist, wird erfüllt, wenn Maßnahmen „annähernd zugleich geplant“ beziehungsweise durchgeführt werden. 124 Dies wird in der Regel gemeinsam mit dem sachlichen Zusammenhang als erfüllt anzusehen sein, denn ein gemeinsames wirtschaftliches Ziel impliziert meist eine zeitlich zusammenhängende Planung oder Ausführung. Zusammenfassend wird also immer auf das zu verwirklichende Gesamtprojekt abgestellt. Dieses Projekt kann aus einer Anlage oder aus mehreren gleich- oder verschiedenartigen Anlagen oder aus einem oder mehreren Eingriffen in die Umwelt bestehen. 125 III.A.2. Zum Tatbestand des Städtebauvorhabens III.A.2.a. Historische Entwicklung Durch die UVP-G-Novelle 2004 wurde der Tatbestand des Städtebauvorhabens in Österreich eingeführt. 126 Dieser Tatbestand, der bereits in der Stammfassung der UVP-RL (1985) geregelt war und nicht sofort vollständig in österreichisches Recht umgesetzt wurde, wird durch FN 3a zu Anhang 1 UVP-G näher definiert. Mit der UVP-G-Novelle 2004 wurde das UVP-G damit an bislang noch nicht erfüllte europarechtliche Vorgaben angepasst. 127 Die Umsetzung erfolgte in Anhang 1 Z 18 lit b UVP-G und lautete: „Städtebauvorhaben mit einer Flächeninanspruchnahme von mehr als 100.000 m².“ Der Wortlaut in FN 3a zu Anhang 1 UVP-G: „Städtebauvorhaben sind Wohn- oder Geschäftsbauten einschließlich der zugehörigen Infrastruktureinrichtungen wie Einkaufszentren, Einrichtungen zur Nahversorgung, Kindergärten, Schulen, Veranstaltungsflächen, Hotels und Gastronomie, Parkplätze udgl.“ Die erste Änderung dieses Tatbestands erfolgte durch die UVP-G-Novelle 2009. 128 Diese hatte in erster Linie das Ziel, nicht unionsrechtskonforme Bestimmungen des UVP-G entspre123 Vgl ua Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 2 Rz 25 ff; N. Raschauer/Schlögl, UVP 313 ff; Madner, UVP 900 ff. 124 Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 2 Rz 35; aA Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 2 Rz 15. 125 Vgl ua Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 2 Rz 7; Baumgartner/Petek, UVP-G 52 f; vgl auch die Rechtsansicht des BMLFUW im Rundschreiben-UVP 17. 126 BGBl I 2004/153. 127 Merl, RdU 2005, 52 (62); zur Novelle siehe Furherr, ecolex 2005, 268. 128 BGBl I 2009/87. 24 chend anzupassen. Manche Änderungen – wie jene des Tatbestands des Städtebauvorhabens – gehen auf Probleme in der Praxis zurück. 129 Ziel der Änderung war es demnach, deutlich zu machen, dass unter Städtebauvorhaben nicht erst das konkrete Projekt, sondern vielmehr bereits die Erschließung eines Geländes zum Zwecke des Städtebaus 130 zu verstehen ist und dass die Genehmigung der einzelnen nachfolgenden Bauten nicht von der primären Genehmigung umfasst ist. 131 Während die Bestimmung in Anhang I Z 18 lit b UVP-G unverändert blieb, änderte sich FN 3a zu Anhang 1 UVP-G zur Bestimmung und lautete folgendermaßen: „Städtebauvorhaben sind Erschließungsvorhaben zur gesamthaften multifunktionellen Bebauung mit Wohn- oder Geschäftsbauten einschließlich der zugehörigen Infrastruktureinrichtungen wie Einkaufszentren, Einrichtungen zur Nahversorgung, Kindergärten, Schulen, Veranstaltungsflächen, Hotels und Gastronomie, Parkplätze udgl.“ Die bisher letzte und umfangreiche Änderung des Tatbestands erfolgte 2012. 132 Die aktuelle Fassung des Tatbestands in Anhang I Z 18 lit b UVP-G lautet seither: „Städtebauvorhaben mit einer Flächeninanspruchnahme von mindestens 15 ha und einer Bruttogeschoßfläche von mehr als 150 000 m².“ Die FN 3a lautet: „Städtebauvorhaben sind Erschließungsvorhaben zur gesamthaften multifunktionalen Bebauung, jedenfalls mit Wohn- und Geschäftsbauten einschließlich der hierfür vorgesehenen Erschließungsstraßen und Versorgungseinrichtungen mit einem über das Gebiet des Vorhabens hinausreichenden Einzugsbereich. Städtebauvorhaben bzw. deren Teile gelten nach deren Ausführung nicht mehr als Städtebauvorhaben im Sinne dieser Fußnote.“ Auffallend ist zunächst, dass die Bestimmungen zu Städtebauvorhaben im UVP-G nun deutlich „textlastiger“ sind als bei der Einführung des Tatbestands. Während es bei der UVP-G-Novelle 2009 insbesondere um eine Nachschärfung in Form einer Konkretisierung des Tatbestands ging, waren bei der zweiten UVP-G-Novelle 2012 133 vor allem verfahrensrechtliche Probleme entscheidend. Diese haben sich insbesondere in den Verfahren zur Ge- 129 ErläutRV 236 BlgNR XXIV. GP AT 1. 130 Zum Erschließungscharakter von Städtebauvorhaben siehe III.A.2.d. 131 ErläutRV 236 BlgNR XXIV. GP zu Anhang 1 FN 3a UVP-G; Petek, RdU 2009, 148 (152); siehe auch die Ausführungen des BMLFUW in Rundschreiben-UVP 169. 132 BGBl I 2012/77; zur Novelle Altenburger/Berger, RdU 2013, 5. 133 BGBl I 77/2012. 25 nehmigung der Städtebauprojekte Hauptbahnhof Wien und Seestadt Aspern gezeigt. 134 Neben der Anpassung des Tatbestands wurden verfahrensrechtliche Änderungen geschaffen, um auf die Besonderheiten der Städtebauvorhaben eingehen zu können. Das betrifft unter anderem die Bindungswirkung 135 und die Änderung 136 des Genehmigungsbescheids, die Abnahmeprüfung 137 und den Zuständigkeitsübergang 138. III.A.2.b. Merkmale aa) Allgemeine Charakteristik von Städtebauvorhaben Bevor auf die einzelnen Merkmale von Städtebauvorhaben eingegangen wird, soll zunächst ein Bild des typischen Städtebauvorhabens anhand bisheriger Entscheidungen gezeichnet werden. Soweit ersichtlich, wurden in Österreich bisher erst zwei Städtebaugenehmigungsverfahren abgeschlossen. In der Entscheidung Hauptbahnhof Wien handelte es sich um ein Bahnhofsprojekt mit großflächiger Nebenbebauung. Im Rahmen des Projekts entstehen Bürozentren, Geschäftsflächen für den Einzelhandel, Wohnviertel, Parks und Grünanlagen, Schulen und die dazugehörige Infrastruktur in Form von Erschließungsstraßen sowie Radund Fußwegen. 139 In der Entscheidung Asperner Flugfeld Süd umfasste die Bebauung ebenfalls Wohn- und Geschäftsbauten mit den zugehörigen Infrastruktureinrichtungen, zusätzlich entstehen Hotelbauten, Grünanlagen und Gewässer. 140 In beiden Fällen besteht demnach eine Mischnutzung von Wohnbauten, Einzelhandel, Nahversorgung und Bürogebäuden mit zusätzlicher Bebauung in Form von Schulen, Grünanlagen oder Hotels. In diese Richtung gehen auch die Ausführungen des Umweltsenats in der Entscheidung Wals-Siezenheim. Es handelte es sich um den Neubau eines Betriebsgeländes mit einem Maschinengroßhandel für den Gastronomiebedarf, Büromaschinenhandel, Autohaus, Büros, Schuhfachmarkt, Autozubehör-Auslieferungslager und Parkdeck. Der Umweltsenat bejahte zwar die UVP-Pflicht des Vorhabens, allerdings nicht nach den Bestimmungen zu Städtebauvorhaben, da die Kriterien des Tatbestands nicht erfüllt waren. Im Wesentlichen handelte es sich bei diesem Projekt um eine rein „gewerbliche“ Nutzung, womit nur wenige Funktionen 134 ErläutME UVP-G-Nov 2012 388/ME XXIV. GP AT 1; ErläutRV 1809 BlgNR XXIV. GP AT 1. 135 § 17 Abs 9 UVP-G, vgl IV.E.1. 136 § 17 Abs 10 UVP-G, siehe IV.E.2. 137 § 20 Abs 6 UVP-G, siehe IV.E.4. 138 § 21 Abs 5 UVP-G, dazu siehe IV.E.3. 139 US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27 (Wien Hbf Städtebau). 140 Wr LReg 18. 5. 2010, 01837-2010 (Asperner Flugfeld Süd). 26 eines typischen Stadtviertels vorlagen. 141 Die Entscheidung des Umweltsenats in Wals-Siezenheim gibt Aufschluss darüber, welche anderen UVP-Tatbestände für Städtebauvorhaben auch zur Anwendung kommen können. Betrachtet man die Charakteristika der genannten Städtebauvorhaben, so scheinen insbesondere Infrastrukturprojekte wie Straßenbauvorhaben 142, Einkaufszentren 143, Beherbergungsbetriebe 144 oder Parkplätze 145 einschlägig. Diese Tatbestände sind insbesondere im Rahmen der Genehmigung der Ausführungsvorhaben 146 relevant. Im Folgenden werden die quantitativen und qualitativen Kriterien von Städtebauvorhaben besprochen. Die quantitativen Kriterien sind die Bruttogeschoßfläche beziehungsweise die Flächeninanspruchnahme, die maßgeblichen qualitativen (nicht „messbaren“) Genehmigungskriterien sind der Gesamtwille, die gemeinsame Planung und die Multifunktionalität. bb) Quantitative Kriterien – Bruttogeschoßfläche und Flächeninanspruchnahme Mit der zweiten UVP-G-Novelle 2012 147 wurde im Tatbestand des Städtebauvorhabens der Parameter Nutzfläche durch die Bruttogeschoßfläche ersetzt. Dieser ist insofern nicht neu, als darauf schon früher in der Praxis zurückgegriffen wurde, sofern die Nutzfläche nicht ermittelt werden konnte. 148 Die Änderung erfolgte mit dem Ziel, Praxisprobleme zu lösen und auf die Besonderheiten des Tatbestands einzugehen. Regelungsbedarf entstand insbesondere durch die Erfahrungen in den UVP-Verfahren Asperner Flugfeld Süd und Hauptbahnhof Wien, welche zeigten, dass der Parameter Nutzfläche als Basis für die UVP-Pflicht von Städtebauvor141 US 16. 11. 2007, 5B/2007/14-7 (Wals-Siezenheim). 142 Anhang 1 Z 9 UVP-G. 143 Anhang 1 Z 19 UVP-G. 144 Anhang 1 Z 20 UVP-G. 145 Anhang 1 Z 21 UVP-G. 146 Unter „Ausführungsvorhaben“ werden jene Maßnahmen verstanden, die im Rahmen eines Städtebauvorhabens entstehen und deren Auswirkungen im Genehmigungsverfahren daher berücksichtigt werden. Sie sind jedoch aufgrund des frühen Planungsstadiums nicht Teil der erteilten Genehmigung, für Bau und Inbetriebnahme sind weitere Genehmigungen erforderlich, vgl ua Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 4, 7 f; Baumgartner/Petek, UVP-G 395. Zur Diskussion über das Verhältnis der Städtebau-UVP (Rahmen-UVP) und der Ausführungsvorhaben siehe III.A.2.f; zur Bindungswirkung des UVPGenehmigungsbescheids siehe IV.E.1. 147 BGBl I 77/2012. 148 Wr LReg 16. 9. 2008, 03744-2008 (Hauptbahnhof Wien); siehe auch das Rundschreiben-UVP 172; dazu krit Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 202, die einen Widerspruch zum (eindeutigen) Gesetzeswortlaut sehen, und Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 26. Die Diskussion ist seit der zweiten UVP-G-Novelle 2012 (BGBl I 77/2012) obsolet geworden. 27 haben zu Anwendungsproblemen führte. 149 Daher ging der Gesetzgeber zum Begriff Bruttogeschoßfläche über, welcher in den Raumordnungsgesetzen der Länder näher definiert ist. Eine gesetzliche Definition im UVP-G selbst fehlt jedoch.150 § 1 Z 10 Niederösterreichisches Raumordnungsgesetz 151 beschreibt die Bruttogeschoßfläche als „die Summe der Grundrissflächen der Voll- und Nebengeschoße eines Gebäudes oder Gebäudeteiles, welche von einem oder mehreren Handelsbetrieben genutzt werden, mit Ausnahme der für Garagen und Haustechnik verwendeten Bereiche. Die Bruttogeschoßfläche ist von den äußeren Begrenzungen der Umfassungswände zu berechnen“. Die Flächen der in das Städtebauvorhaben integrierten, einzeln genehmigungspflichtigen Vorhaben sind nach Ansicht der Praxis für die Berechnung der Fläche des Gesamtvorhabens heranzuziehen. 152 Die Bruttogeschoßfläche und die Nutzfläche weisen erhebliche Unterschiede auf. Der Parameter Nutzfläche war im UVP-G selbst nicht definiert, jedoch in § 2 Abs 9 Wiener Wohnbauförderungs- und Wohnhaussanierungsgesetz 153. 154 Demnach gilt als Nutzfläche die gesamte Bodenfläche abzüglich der Wandstärken. Außerdem sind Keller- und Dachbodenräume sowie Treppen, offene Balkone und Terrassen bei der Berechnung der Nutzfläche nicht zu berücksichtigen. 155 Neben dem WWFSG kann auch § 17 Abs 2 Mietrechtsgesetz 156 zur Auslegung herangezogen werden, der die Nutzfläche ebenfalls definiert; es bestehen keine Unterschiede zwischen beiden Definitionen. Als Nutzfläche wird, vereinfacht gesprochen, bloß die nutzbare Fläche bezeichnet, das heißt nicht nutzbare Wandstärken werden nicht in die Betrachtung aufgenommen. In diesem Zusammenhang ist erwähnenswert, dass bei der Umsetzung der UVP-RL in Deutschland die Nutzfläche für Städtebauvorhaben überhaupt nie herangezogen wurde. 157 149 ErläutRV 1809 BlgNR XXIV. GP zu Anhang 1 Z 18b UVP-G. 150 Krit zur fehlenden Rechtssicherheit Bachl/Keplinger, SPRW 2012 VuV A, 113 (132); in der Praxis wird bei uneinheitlichen Regelungen die Heranziehung einer möglichst einfachen Definition empfohlen, siehe Leitfaden Städtebau FN 6. 151 Nö ROG. 152 Rundschreiben-UVP 172. 153 WWFSG. 154 Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (167 f). 155 ErläutRV 648 BlgNR XXII. GP zu Anhang 1 Z 18 samt FN 3 und 3a UVP-G. 156 MRG. 157 Das deutsche Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (dBGBl. I S. 94, 2010 idF dBGBl. I S. 2749, 2013) spricht in Anlage 1 Z 18.7 von Grundfläche und verweist auf die deutsche Baunutzungsverordnung (dBGBl. I S. 132, 1990 idF dBGBl I S. 1548, 2013). In § 19 Abs 2 deutsche Baunutzungsverordnung ist die Grundflä- 28 Die Bruttogeschoßfläche ist im Vergleich zur Nutzfläche umfassender. Nach der oben erwähnten Definition des Nö ROG wird die Bruttogeschoßfläche im Regelfall über der Nutzfläche liegen, da zum einen die Wandstärken beträchtlich sein können und zum anderen Keller, Dachböden und Treppen nicht abgezogen werden. Ausgeglichen wird dieser Effekt durch den höheren Schwellenwert, der für die Bruttogeschoßfläche im Vergleich zur Nutzfläche vorgesehen ist. Waren vor der zweiten UVP-G-Novelle 2012 158 noch über 100.000 m² an Nutzfläche für die Beurteilung als Städtebauvorhaben ausreichend, so beträgt dieser Schwellenwert nun 150.000 m² an Bruttogeschoßfläche. In der Entscheidung Hauptbahnhof Wien ergab die Messung eine Bruttogeschoßfläche von 1.154.000 m² und eine Nutzfläche von 866.000 m². 159 In der Entscheidung Asperner Flugfeld Süd wurde eine Bruttogeschoßfläche von 540.000 m² gemessen. Anhand dieser Fläche wurde jedenfalls eine Überschreitung des damaligen Schwellenwerts von 100.000 m² Nutzfläche angenommen, ohne die Nutzfläche gesondert zu berechnen. 160 Daraus kann abgeleitet werden, dass die Messung der Bruttogeschoßfläche weniger aufwendig ist jene der Nutzfläche; das stellte wohl einen wesentlichen Grund für die Änderung des Parameters dar. Darüber hinaus wurde mit der jüngsten UVP-G-Novelle ein zweiter Schwellenwert eingeführt, nämlich eine Flächeninanspruchnahme des gesamten Vorhabens von mindestens 15 ha. Gemäß den Erläuterungen zur Regierungsvorlage handelt es sich dabei um die Gesamtgrundfläche des Vorhabens. Demnach sollen nur Vorhaben von dem Tatbestand erfasst sein, welche eine große Ausdehnung aufweisen. Die Erläuterungen nennen etwa „klassische“ Stadterweiterungsgebiete oder die Nutzung aufgelassener Bahngelände als Beispiele, ohne jedoch den Begriff des „klassischen“ Stadterweiterungsgebiets näher zu erörtern. Nicht darunter fallen sollen nach dem Willen des Gesetzgebers jedenfalls einzelne Hochhäuser, welche wohl in der Regel nicht die Flächeninanspruchnahme von 15 ha aufweisen, sowie „locker verbaute, ausgedehnte Siedlungen“, die meist nicht die geforderte Bruttogeschoßfläche aufweisen. 161 che definiert als „der … Anteil des Baugrundstücks, der von baulichen Anlagen überdeckt werden darf.“ Damit steht die deutsche Regelung dem Parameter Bruttogeschoßfläche nahe. 158 BGBl I 77/2012. 159 Wr LReg 16. 9. 2008, 03744-2008 (Hauptbahnhof Wien). 160 Wr LReg 18. 5. 2010, 01837-2010 (Asperner Flugfeld Süd). 161 ErläutRV 1809 BlgNR XXIV. GP zu Anhang 1 Z 18b UVP-G. 29 cc) Qualitative Kriterien • Multifunktionalität Der Umweltsenat hat in der Entscheidung Wals-Siezenheim das Kriterium „Multifunktio- nalität“ aus dem Wortlaut der FN 3a zu Anhang 1 UVP-G und dem Charakter von Städtebauvorhaben abgeleitet. Dabei stellte der Umweltsenat fest, dass es sich beim verfahrensgegenständlichen Vorhaben mangels Multifunktionalität nicht um ein Städtebauvorhaben handelte. Konkret lag ein Projekt vor, das primär Handelseinrichtungen beherbergte und keine Aufschließung (Einkaufszentrum im Sinne des Anhangs 1 Z 19 UVP-G und Parkplatz gemäß Anhang 1 Z 21 UVP-G). 162 Angesichts der Tatsache, dass sich das Vorhaben aus einem Hotel, einem Maschinengroßhandel für Gastronomiebedarf, einem Büromaschinenhandel, einem Autohaus, Büros, einem Schuhfachmarkt, einem Autozubehör-Auslieferungslager und einem Parkdeck mit Parkplätzen zusammensetzt und das Projekt zumindest Nahversorgungs-, Freizeit- und Büroeinrichtungen aufweist, ist die Negation der Multifunktionalität durch den Umweltsenat zumindest diskussionswürdig, wenngleich es im Ergebnis nicht ausschlaggebend war, da die Schwellenwerte nicht erreicht wurden. 163 In der Entscheidung Hauptbahnhof Wien hingegen war das Kriterium der Multifunktionalität gegeben. Die verfahrensgegenständliche Bebauung diente den Zwecken Büro, Handel, Dienstleistungen, Wohnen und Gewerbe, wobei auch ein Park zu Erholungszwecken geplant war. 164 Ähnlich verhielt es sich im UVP-Verfahren Asperner Flugfeld Süd. In diesem Fall diente die Bebauung den Zwecken Wohnen, Büro, Gewerbe, Forschung und Entwicklung, Sport, Handel, Dienstleistung, etc. 165 Multifunktionalität beschreibt also das Vorhandensein verschiedener „Funktionen“ eines Städtebauvorhabens. 166 In der Regel wird bereits das Bestehen von zwei Funktionen eines Vorhabens ausreichen, um es unter den Tatbestand des Städtebauvorhabens zu subsumieren. 162 US 16. 11. 2007, 5B/2007/14-7 (Wals-Siezenheim) Rz 4.3.1. 163 US 16. 11. 2007, 5B/2007/14-7 (Wals-Siezenheim) Rz 4.3. ff. 164 US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27 (Wien Hbf Städtebau) Rz 3.1. mit Verweis auf die Rechtsansicht der erstinstanzliche Behörde, siehe Wr LReg, 16. 9. 2008, 03744-2008 (Hauptbahnhof Wien). 165 Vgl Wr LReg 18. 5. 2010, 01837-2010 (Asperner Flugfeld Süd). 166 Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 23; Baumgartner/Petek, UVP-G 398; Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 192 f, welche gewerbliche Zwecke, Kultur- und Erholungszwecke, Einkaufszentren, Nahversorgung, Kindergärten, Schulen, Veranstaltungsflächen, Hotels und Gastronomie und Parkplätze aufzählen; Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (166); Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (34). 30 Ein reines Büroviertel ohne jegliche andere Einrichtungen stellt demgemäß auch bei Überschreiten der Flächenschwellenwerte kein Städtebauvorhaben im Sinne des UVP-G dar. Das vorliegende Tatbestandsmerkmal dient insbesondere der Abgrenzung zu „monofunktionalen“ Projekten; 167 darunter kann nach Ansicht der Praxis ein einzelnes Einkaufszentrum verstanden werden. 168 In der Praxis wirft dieses Kriterium jedoch kaum Probleme auf, da die moderne Stadtplanung bemüht ist, neue Stadtviertel, insbesondere im Hinblick auf die Funktionen Wohnen und Arbeit, multifunktional zu gestalten. 169 Auch ist ein Wohn- oder Büroviertel ohne Nahversorgungsmöglichkeiten kaum denkbar. In der Literatur wird daher davon gesprochen, dass ein „integratives Gesamtkonzept entwickelt [wird], welches im Wesentlichen alle Funktionen realisiert …, die in einer Stadt … erfüllt werden“. 170 Durch die zweite UVP-G-Novelle 2012 171 wurde das im Wortlaut der FN 3a 172 klargestellt. • Gesamtwille Der Begriff des „Gesamtwillens“ als Merkmal von Städtebauvorhaben tauchte zunächst im Rundschreiben zum UVP-G des BMLFUW aus 2006 auf. In der Berufungsentscheidung Wien Hbf Städtebau beschäftigte sich der Umweltsenat mit diesem Merkmal nicht sondern bestätigte bloß die Rechtsansicht der erstinstanzlichen Behörde, dass sich das Vorliegen des Gesamtwillens in einem „gemeinsamen Projektwillen“ des Projektwerbers 173 manifestierte. 174 Die Gründe dafür lagen im „Strategieplan Wien 2004“ der Gemeinde Wien, der eine Gesamtnutzung des betroffenen Gebiets vorsah, und in den Einreichunterlagen des Bewilligungswerbers, aus denen ein gemeinsamer Projektwille hervorging. 175 In der Entscheidung Asperner Flugfeld Süd ging die Wiener Landesregierung aufgrund des „Masterplans Asperner Flugfeld“ und anderer Pläne sowie aufgrund des aus den Einreichunterlagen zum Ausdruck kom- 167 Baumgartner/Petek, UVP-G 398; Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (33). 168 Rundschreiben-UVP 169. 169 Siehe Stadtentwicklungsplan 2005, 171 ff; Pirhofer/Stimmer, Pläne 162. 170 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ Anhang 1 Z 18 Rz 9. 171 BGBl I 77/2012. 172 Siehe III.A.2.a. 173 ÖBB Immobilienmanagement GmbH. 174 US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27 (Wien Hbf Städtebau) Rz 1.3 und 3.1. 175 Wr LReg, 16. 9. 2008, 03744-2008 (Hauptbahnhof Wien). 31 menden gemeinsamen Willens ebenfalls von einer gemeinsamen Planung und damit von einem Gesamtwillen des Projektwerbers 176 aus. 177 Der Gesamtwille des Projektwerbers zur Errichtung des Vorhabens wird von den Behörden offenbar im Sinne einer gemeinsamen und einheitlichen Planung des Gesamtvorhabens interpretiert. Für die Behörden liegt der Gesamtwille demnach dann vor, wenn Pläne für die Bebauung des gesamten Areals vorliegen und wenn aus den Unterlagen des Projektwerbers ein „gemeinsamer Projektwille“ hervorgeht, wobei nicht klar definiert wird, worin sich dieser gemeinsame Projektwille manifestiert. Gemeint ist offensichtlich der Wille zur zusammenhängenden Realisierung aller Vorhabensbestandteile. Interessant ist die Betrachtung der Entscheidung Wals-Siezenheim des Umweltsenats in diesem Zusammenhang. Der Umweltsenat verneint das Vorliegen des Gesamtwillens, bejaht aber gleichzeitig das Vorhandensein einer einheitlichen Planung und damit die Subsumtion unter den Tatbestand des Einkaufszentrums 178. 179 Offensichtlich hatte die Behörde mit dem Gesamtwillen keine gemeinsame oder einheitliche Planung vor Augen, sondern vielmehr generell den Willen zur Errichtung eines multifunktionalen Städtebauvorhabens als Aufschließungsmaßnahme, was aus der Wendung „Gesamtwille zur Ausführung eines solchen [multifunktionalen Städtebauvorhabens]“ hervorgeht. 180 Zwar stand hinter dem verfahrensgegenständlichen Vorhaben eine einheitliche Planung, der Umweltsenat sah damit jedoch nicht das Kriterium des Gesamtwillens als erfüllt an. Diese Rechtsansicht steht damit in einem Spannungsverhältnis zu den Entscheidungen Hauptbahnhof Wien und Asperner Flugfeld Süd, in denen die Behörde das Merkmal des Gesamtwillens bei Vorliegen einer gemeinsamen und einheitlichen Planung als gegeben betrachtete. Das Merkmal des Gesamtwillens weist weitere Aspekte auf. Ein Gesamtwille liegt dann vor, wenn das Vorhaben in seiner Größe „eindeutig abgrenzbar“ ist und einer „zentralen Planung“ unterliegt. Die einzelnen Bestandteile des Vorhabens müssen sich in einem „ähnlichen zeitlichen Realisierungsstadium“ befinden. 181 Damit soll der Auslösung des Tatbestands in 176 Aspern Development AG. 177 Wr LReg, 18. 5. 2010, 01837-2010 (Asperner Flugfeld Süd). 178 Anhang 1 Z 19 UVP-G. 179 US 16. 11. 2007, 5B/2007/14-7 (Wals-Siezenheim) Rz 4.3.3. 180 US 16. 11. 2007, 5B/2007/14-7 (Wals-Siezenheim) Rz 4.3.1. 181 Baumgartner/Petek, UVP-G 399; vgl auch Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 24; Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 194; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ Anhang 1 Z 18 Rz 10; Leitfaden Städtebau 6. 32 jenen Fällen vorgebeugt werden, in denen die zufällige Errichtung diverser Vorhaben in einem Nahebereich den Tatbestand auslösen würde. 182 Diese Frage ist im Zusammenhang mit der Kumulation genauer zu beleuchten. 183 Das Merkmal des Gesamtwillens wirft viele Fragen auf. Zunächst ist die Herkunft des Merkmals unklar. Offenbar liegt die Wurzel im Begriff gesamthaft 184, ohne dass der Gesetzgeber die Bedeutung dieses Begriffes in den Materialien geklärt hätte. 185 Tatsächlich hat der Gesetzgeber den Begriff des Gesamtwillens nie erwähnt. Es ist weiters nicht definiert, in welchem Planungsstadium der Gesamtwille zur Errichtung des Städtebauvorhabens vorliegen muss. Denkbar wäre beispielsweise bei der Einreichung des Genehmigungsantrags. Weiters ist fraglich, ob Projektwerberidentität bezüglich der einzelnen Bestandteile bestehen muss. Der Gesamtwille könnte nämlich auch dann vorliegen, wenn mehrere Projektwerber sich entsprechend absprechen. Gerade bei Städtebauvorhaben ist eine Zusammenarbeit verschiedener Projektentwickler und Betreiber, die für verschiedene Bestandteile des Vorhabens zuständig sind, wahrscheinlich. 186 Es ist weiters unklar, ab welchem Grad der Zusammenarbeit von einer einheitlichen und gemeinsamen Planung gesprochen werden kann. Ist ein informelles Treffen zur Akkordierung bereits ausreichend oder ist eine darüber hinausgehende, formelle Zusammenarbeit notwendig? Betrachtet man die Genese des Tatbestands des Städtebauvorhabens, so überrascht die Einführung des Gesamtwillens, war er doch weder im Gesetzestext noch in den Materialien erwähnt und taucht „wie aus heiterem Himmel“ im Rundschreiben zum UVP-G des BMLFUW auf. Der Umweltsenat hat in der Entscheidung Wals-Siezenheim den Begriff zwar erwähnt, ihn jedoch nicht näher erläutert. Offensichtlich hat er jedoch nicht (nur) die einheitliche Planung des Vorhabens darunter verstanden, wie es dann in den Genehmigungsverfahren Hauptbahnhof Wien und Asperner Flugfeld Süd ausgesprochen wurde. Es ist fraglich, ob der Gesetzgeber tatsächlich den Gesamtwillen in dieser Form vor Augen hatte, sind damit doch wesentliche Auslegungsschwierigkeiten verbunden. 187 182 Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (32 f). 183 Siehe dazu IV.A. 184 Anhang 1 FN 3a UVP-G. 185 In diese Richtung auch Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (166), welche die Schaffung des Gesamtwillens, wie ihn das Rundschreiben interpretiert, nicht im Sinne der Absicht des Gesetzgebers betrachten. 186 Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (166 f). Das steht auch in engem Zusammenhang mit der Frage der Person des Projektwerbers, siehe IV.C.2.a. 187 Krit Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (166). 33 Ein Zweck dieses Kriteriums scheint jedenfalls die Abgrenzung des Vorhabens von anderen Bautätigkeiten in der näheren Umgebung zu sein, die nicht Bestandteil des Städtebauvorhabens und daher nicht einzubeziehen sind. 188 Im Ergebnis liegt durch diese Anwendung des Merkmals eine, von der Praxis entwickelte, Einengung des Tatbestands vor. Zwar wurde dieses Merkmal seitens der zuständigen Behörden aufgegriffen, eine gefestigte Spruchpraxis oder Rechtsprechung fehlt jedoch. Es ist demnach nicht ausgeschlossen, dass der Gesamtwille in zukünftigen Beschwerde- oder Revisionsverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht oder dem Verwaltungsgerichtshof abweichend interpretiert wird. • Einzugsbereich Mit der zweiten UVP-G-Novelle 2012 189 wurde der „Einzugsbereich“ in An- hang 1 FN 3a UVP-G aufgenommen. Der Gesetzestext spricht nun von „Städtebauvorhaben … einschließlich der hierfür vorgesehenen Erschließungsstraßen und Versorgungseinrichtungen mit einem über das Gebiet des Vorhabens hinaus reichenden Einzugsbereich“. Den Erläuterungen folgend soll nur dann ein Städtebauvorhaben vorliegen, wenn „attraktive Handelseinrichtungen“ bestehen, die „auch Kunden außerhalb des lokalen Einzugsbereichs anziehen und damit möglicherweise erhebliche Umweltauswirkungen erzeugen“. 190 Der Gesetzgeber hatte dabei insbesondere den zusätzlichen Verkehr, der durch den weiten Einzugsbereich verursacht wird, vor Augen. 191 Es wird von einem „Magnetbetrieb“ gesprochen. 192 Das bedeutet, dass Städtebauvorhaben über attraktive Handelseinrichtungen verfügen, welche Kunden außerhalb des lokalen Einzugsbereichs anziehen und damit potentiell erhebliche Umweltauswirkungen verursachen. Im Regelfall wird dies bei gewachsenen Stadtgebieten mit kleinen Geschäften zur Nahversorgung nicht der Fall sein. 193 Stellt dieser neue Parameter ein konstitutives Kriterium für das Vorliegen eines Städtebauvorhabens dar? Der Wortlaut der Bestimmung lässt keinen eindeutigen Schluss zu. Man könnte aus der Wendung „einschließlich der … Versorgungseinrichtungen mit einem über das Gebiet hinaus reichenden Einzugsbereich“ schließen, dass nur jene Versorgungseinrichtungen relevant sind, die über einen weiten Einzugsbereich verfügen und, dass ein weiter Einzugsbe188 Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (32 f). 189 BGBl I 77/2012. 190 ErläutRV 1809 BlgNR XXIV. GP zu Anhang 1 FN 3a UVP-G. 191 ErläutRV 1809 BlgNR XXIV. GP zu Anhang 1 FN 3a UVP-G. 192 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ Anhang 1 Z 18 Rz 10. 193 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ Anhang 1 Z 18 Rz 10. 34 reich nur in jenen Fällen vorliegen muss, in denen allfällige Versorgungseinrichtungen überhaupt bestehen. Das Vorhandensein dieser Versorgungseinrichtungen ist nach dieser Lesart nicht konstitutiv für das Vorliegen eines Städtebauvorhabens. Die Multifunktionalität kann auch ohne Nahversorgungseinrichtungen vorliegen, zB durch ein Nebeneinander von Wohnen, Freizeitmöglichkeiten und Büros. In diesem Fall sind Städtebauvorhaben denkbar, die nicht über einen weiten Einzugsbereich verfügen, weil keine Nahversorgungseinrichtungen bestehen. 194 In diesem Sinne könnte aus dem Wortlaut abgeleitet werden, dass auch Vorhaben ohne weiten Einzugsbereich Städtebauvorhaben darstellen können. Den Erläuterungen zur Regierungsvorlage folgend gelangt man jedoch zur gegenteiligen Auffassung. Ohne Zweifel sollen diesen zufolge nur Vorhaben mit Versorgungseinrichtungen mit einem über das Gebiet reichenden Einzugsbereich Städtebauvorhaben sein. 195 Auch im Schrifttum wird diese Auffassung vertreten. 196 Der Gesetzgeber hat seinen Willen, nämlich den weiten Einzugsbereich zu einem konstitutiven Merkmal von Städtebauvorhaben vorzusehen, in der Fußnote nicht klar zum Ausdruck gebracht. III.A.2.c. Unterschiede zu anderen Tatbeständen des UVP-G Städtebauvorhaben stellen nicht nur durch den Erschließungscharakter, 197 sondern auch durch die in der Bestimmung genannten Merkmale eine Ausnahme im Kanon der Tatbestände des UVP-G dar. Bei vielen anderen Tatbeständen bestehen dagegen klar bestimmbare, quanti194 Arg: „einschließlich“, das mE so gelesen werden kann, dass allfällige Erschließungsstraßen und Versorgungseinrichtungen nach dem Willen des Gesetzgebers jedenfalls einbezogen werden müssen. E contrario muss ein Vorhaben aber weder Erschließungsstraßen noch Versorgungseinrichtungen zwingend aufweisen, um als Städtebauvorhaben klassifiziert zu werden. Unterstrichen wird dies durch die Wendung „der hierfür vorgesehenen“. Sind demnach keine Versorgungseinrichtungen vorgesehen, so muss auch kein weiter Einzugsbereich vorliegen. Zusammengefasst muss nicht das gesamte Vorhaben über einen weiten Einzugsbereich aufweisen, sondern nur die allfälligen Versorgungseinrichtungen. 195 ME weichen die Mat vom Gesetzeswortlaut ab (arg „… dass nur Vorhaben mit Versorgungseinrichtungen … zu berücksichtigen sind“, ErläutRV 1809 BlgNR XXIV. GP zu Anhang 1 FN 3a UVP-G). Insoferne ist es dem Gesetzgeber gerade nicht gelungen, das Ziel der UVP-G-Novelle zu erreichen und eine „Klarstellung der Definition des Begriffes Städtebauvorhaben“ zu schaffen, ErläutRV 1809 BlgNR XXIV. GP AT 1. 196 Altenburger/Berger, RdU 2013, 5 (8); zust Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, die vom „wesensbestimmenden Merkmal“ des „über das Gebiet des Vorhabens hinausreichenden Einzugsbereichs der vorgesehenen Bebauung“ sprechen. „Neue Stadtteile mit bloßen [lokalen] Nahversorgungseinrichtungen“ fallen ihrer Ansicht nach nicht mehr unter den Tatbestand des Städtebauvorhabens, womit die Autoren iW den Erläut folgen, vgl Ennöckl/N. Raschauer/ Bergthaler, UVP-G³ Anhang 1 Z 18 Rz 10; Bachl/Keplinger, SPRW 2012 VuV A, 113 (132). 197 Zum Erschließungscharakter siehe III.A.2.d. 35 tative Kriterien. 198 Relativ unbestimmte, interpretationsbedürftige Kriterien 199 finden sich insbesondere bei anderen Infrastrukturvorhaben. 200 Damit drängt sich die Frage auf, weshalb gerade bei Städtebauvorhaben mehrere auslegungsbedürftige, qualitative Parameter existieren. Zum Hintergrund der Festlegung dieser qualitativen Kriterien geben die Materialien zur Einführung und zu den Änderungen des Tatbestands des Städtebauvorhabens keinen Aufschluss. Es werden bloß die einzelnen Merkmale definiert. 201 Aus der UVP-RL ergibt sich jedenfalls keine diesbezügliche Notwendigkeit. 202 Auch aus der Spruchpraxis des Umweltsenats lassen sich keine Erkenntnisse zu dieser Frage ableiten. Der Umweltsenat hat in der Entscheidung Wals-Siezenheim lediglich festgestellt, dass Multifunktionalität charakteristisch für Städtebauvorhaben ist. 203 Auch die Praxis kann nicht zur Klärung dieser Frage beitragen. 204 Die Multifunktionalität lässt sich gewissermaßen aus dem Begriff des Städtebauvorhabens selbst ableiten. Der Terminus Städtebauvorhaben lässt auf einen Stadtteil beziehungsweise ein Stadtviertel und damit auf jene Funktionen schließen, welcher dieser oder dieses üblicherweise aufweist. 205 Das sind typischerweise verschiedene Funktionen, wie sie in der FN 3a zu Anhang 1 UVP-G genannt sind. Das Kriterium der Multifunktionalität lässt sich demgemäß aus der Bezeichnung des Tatbestands selbst ableiten. Der Gesamtwille wiederum 198 Das sind ua die Anzahl der Stellplätze, die Flächenausdehnung, die Anzahl der Betten oder die periodische Leistung von Industriebetrieben. 199 Vgl nur die FN 2-4a des Anhangs 1 UVP-G, wo ua von einer „dauernden Einrichtung zur Unterhaltung einer großen Anzahl von Besuchern“ (FN 2) oder einer „betriebsorganisatorischen und funktionellen Einheit“ (FN 4) die Rede ist. 200 So insb bei Freizeit- und Vergnügungsparks nach Anhang 1 Z 17 UVP-G, bei Industrie- und Gewerbeparks gem Anhang 1 Z 18 lit a UVP-G, bei Einkaufszentren nach Anhang 1 Z 19 UVP-G und bei öffentlich zugänglichen Parkplätzen und Parkgaragen nach Anhang 1 Z 20 UVP-G. 201 Das gilt für die Einführung 2004 (ErläutRV 648 BlgNR XXII. GP) und für die Änderungen 2009 (ErläutRV 236 BlgNR XXIV. GP) und 2012 (ErläutRV 1809 BlgNR XXIV. GP). 202 Zur UVP-RL siehe II.A.2. 203 US 16. 11. 2007, 5B/2007/14-7 (Wals-Siezenheim) Rz 4.3.1; siehe dazu Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (33). 204 Rundschreiben-UVP 169 ff. 205 Dahingehend insb Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, nach denen nur dann von einem Städtebauvorhaben ausgegangen werden kann, wenn „im Wesentlichen alle Funktionen realisiert werden sollen, die in einer Stadt bzw einem Stadtteil erfüllt werden“, siehe Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ Anhang 1 Z 18 Rz 9. Zust Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (33) zur Erklärung des integrativen Gesamtkonzeptes: „Nach diesem sollen im Wesentlichen alle Funktionen realisiert werden, die in einer Stadt bzw einem Stadtteil erfüllt werden“ mit dem Verweis auf die Vorauflage von Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler. Siehe auch Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 23 ff. 36 trägt zur „praktischen Handhabbarkeit“ des Tatbestands bei. 206 Er bietet gewissermaßen eine Hilfestellung für jene Probleme, die sich aus den speziellen Charakteristika des Tatbestands ergeben. 207 Im Ergebnis bestehen somit im Zusammenhang mit den Merkmalen von Städtebauvorhaben Unklarheiten, der Behörde kommen im Einzelfall aufgrund des unbestimmten Gesetzeswortlauts Ermessensbefugnisse zu. III.A.2.d. Zu Vorhabensbegriff und Erschließungscharakter Städtebauvorhaben, genauso wie Industrie- und Gewerbeparks 208, lassen sich durch den Erschließungscharakter von anderen UVP-Tatbeständen abgrenzen. Zunächst ergibt sich das aus dem Wortlaut der Bestimmung selbst, die Städtebauvorhaben dezidiert als Erschließungsvorhaben bezeichnet (FN 3a zu Anhang 1 UVP-G). Das hat der Gesetzgeber mit der UVP-G-Novelle 2009 klargestellt. 209 Bei der Einführung des Tatbestands war der Erschließungscharakter noch nicht vorgesehen. 210 Städtebauvorhaben dienen zur „Schaffung der Infrastruktur“ für die nachfolgenden Ausführungsprojekte und gestalten gewissermaßen das Gebiet, in dem diese Bebauung stattfinden wird. Sie weisen dadurch eine Nähe zu raumordnungsrechtlichen Instrumenten, insbesondere Flächenwidmungs- und Bebauungsplänen 211, auf und gelten als zwischen Flächenwidmung und Projekt-UVP angesiedelt. Es wird ein Gesamtvorhaben und nicht ein Einzelprojekt der UVP unterzogen, was Städtebauvorhaben von vielen anderen UVP-Tatbeständen abgrenzt. 212 206 Nach Krämmer wird durch dieses Kriterium erst die „praxistaugliche Anwendung des Kumulationstatbestands“ möglich, ist doch „ein historisch und ohne einheitlichen Planungswillen gewachsenes Stadtgebiet [bei der Kumulation] nicht zu berücksichtigen“ (zur Kumulation siehe IV.A). Außerdem dient der Gesamtwille zur „Abgrenzung von Bautätigkeiten in der näheren Umgebung eines Vorhabens“, Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (33). 207 Zur Auswirkung des Kriteriums auf die Kumulation siehe IV.A.2. 208 Siehe dazu III.A.2.g. 209 Nach den Mat soll deutlich gemacht werden, dass Städtebauvorhaben das Gelände für die spätere Bebauung erschließen und, dass nicht erst die konkrete Errichtung von Gebäuden als Städtebauvorhaben angesehen werden kann, ErläutRV 236 BlgNR XXIV. GP zu Anhang 1 FN 3a UVP-G. 210 ErläutRV 648 BlgNR XXII. GP zu Anhang 1 Z 18 samt FN 3 und 3a UVP-G. 211 Siehe dazu III.B.2.a. 212 Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 181; Baumgartner/Petek, UVP-G 395 f; Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 3 ff; Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (32). Zur Rechtsansicht der Praxis siehe Rundschreiben-UVP 170. 37 Das Merkmal des Erschließungscharakters hat zu Kritik in der Literatur bezüglich der grundsätzlichen Vereinbarkeit mit dem Vorhabensbegriff 213 des UVP-G geführt. Es wird argumentiert, dass Konzeption und Systematik des Vorhabensbegriffs des § 2 Abs 2 UVP-G mit dem speziellen Erschließungscharakter des Tatbestands nicht kompatibel seien. Kernpunkt der Kritik ist die mangelnde Konkretisierbarkeit der Umweltauswirkungen eines Städtebauvorhabens: Ein Vorhaben stellt nämlich einen „konkreten Eingriff“ dar, „dessen Auswirkungen sich beschreiben lassen“. 214 Im Schrifttum wird vertreten, dass Städtebauvorhaben keine Vorhaben im Sinne des UVP-G sind, „da das Vorhaben zu einem Zeitpunkt einer rechtlichen Beurteilung zugeführt wird, in dem noch keine Auswirkungsbeschreibung möglich ist, da die zu erwartenden Komponenten des Vorhabens noch nicht hinreichend beschrieben sind“. 215 Erschließungsvorhaben wie Städtebauvorhaben sind aufgrund der mangelnden Konkretisierbarkeit der Umweltauswirkungen dieser Ansicht nach gerade keine Vorhaben im Sinne des § 2 Abs 2 UVP-G, handelt es sich doch um einen Überbegriff für viele verschiedenartige Maßnahmen. 216 In ähnlicher Weise wird im Schrifttum vertreten, dass Industrie- und Gewerbeparks sowie Städtebauvorhaben als Vorhaben zwischen Flächenwidmung und Projekt-UVP ein „Paradoxon“ des UVP-G und „schwammige Gebilde“ darstellen, sie „schrammen mehr oder weniger die Grenzen des Projektgenehmigungsregimes des UVP-G“. 217 Meines Erachtens sind Städtebauvorhaben, trotz ihres erschließungshaften Charakters, mit dem Vorhabensbegriff des UVP-G kompatibel. Dafür spricht bereits der sehr umfassende Projektbegriff der UVP-RL und die weite Legaldefinition des § 2 Abs 2 UVP-G. 218 Im Zuge der Genehmigung des Hauptbahnhofs Wien nahm die Behörde das Vorliegen eines Vorhabens als gegeben an, obwohl in erster Linie die Aufschließung des Geländes beantragt wurde. 219 Die Behörde hatte keine rechtlichen Bedenken, die beantrage Maßnahme unter den Vorhabensbegriff des UVP-G zu subsumieren. Auch der Umweltsenat hatte bezüglich des 213 Zum Vorhabensbegriff siehe III.A.1.c. 214 Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (166). 215 Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (166); interessanterweise sprechen die Autoren selbst von einem „Vorhaben“, das „einer rechtlichen Beurteilung zugeführt wird“. 216 Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (167). 217 Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 179. 218 Zur weiten Legaldefinition des § 2 Abs 2 UVP-G vgl ua Madner, UVP 900 ff; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 2 Rz 8; Raschauer/Schlögl, UVP 312. 219 Wr LReg, 16. 9. 2008, 03744-2008 (Hauptbahnhof Wien) 9: „Das gegenständliche Vorhaben solle der Entstehung eines neuen Stadtteiles rund um den neu zu errichtenden Hauptbahnhof Wien dienen“. Auch in der Entscheidung Flugfeld Aspern Süd ging es in erster Linie um die Aufschließung des Geländes und nicht um einen konkreten Eingriff, vgl Wr LReg, 18. 5. 2010, 01837-2010 (Asperner Flugfeld Süd). 38 Vorhabensbegriffs keine Bedenken. 220 An die im Schrifttum angesprochene notwendige Konkretisierbarkeit der Umweltauswirkungen des Eingriffs zur Definition eines Vorhabens betreffend findet sich weder im UVP-G noch in der UVP-RL eine bestimmte Anforderung. Aus der teleologischen Interpretation des § 1 Abs 1 Z 1 iVm § 2 Abs 2 UVP-G ergibt sich, dass Umweltauswirkungen jedenfalls nur beschrieben werden können, wenn der Eingriff zu einem gewissen Grad konkretisier- und prognostizierbar ist. Ohne jedwede Folgenabschätzung kann ohnehin keine UVP durchgeführt werden. Eine gewisse Konkretisierung wird auch bei Städtebauvorhaben erreicht, wenngleich diese nicht die Genauigkeit anderer Vorhaben aufweist. Das kann jedoch nicht zu dem Schluss führen, dass Städtebauvorhaben nicht als Vorhaben im Sinne des UVP-G zu definieren sind. Denn ein Eingriff in Natur und Landschaft liegt jedenfalls vor, unabhängig davon, ob sich die konkreten Folgen bereits in allen Details abschätzen lassen. Es ist jedoch in erster Linie das Vorliegen eines Eingriffs relevant. 221 Die Tatsache, dass jedenfalls ein Eingriff in die Umwelt vorliegt, ohne die Auswirkungen genau bestimmen zu können, ist wohl ausreichend, um von einem Vorhaben im Sinne des UVP-G sprechen zu können. 222 Gerade bei einer umfassenden Umweltprüfung wie der UVP ist eine flexible Handhabung des Vorhabensbegriffs notwendig, um der europarechtlichen Vorgabe des weiten Anwendungsbereichs 223 Rechnung zu tragen. Ziel und Zweck der UVP allgemein sowie der weite Projektbegriff der UVP-RL stehen somit überschießenden Anforderungen an die Konkretisierbarkeit einer Maßnahme zur Feststellung eines Vorhabens entgegen. Zusammenfassend stellen Städtebauvorhaben Vorhaben im Sinne des UVP-G dar, wenngleich sie sich von anderen UVP-Tatbeständen unterscheiden. Diese Unterscheidung führt jedoch nicht zur Inkompatibilität des Tatbestands mit dem Vorhabensbegriff des UVP-G, zumal dies die Nichtanwendbarkeit des UVP-G zur Konsequenz hätte. Rechtsdogmatisch spricht insbesondere die europarechtlich determinierte weite Auslegung des Vorhabensbegriffs, der auch Erschließungsvorhaben wie Industrie- und Gewerbeparks oder Städtebauvorhaben umfasst, dafür. Zusammenfassend kann von einem „atypischen“ Vorhaben gesprochen werden. III.A.2.e. Zur Spezialität des Tatbestands des Städtebauvorhabens Im Zusammenhang mit der Genehmigung von Städtebauvorhaben wurden im Schrifttum zwei kontroversielle Fragen aufgeworfen. Konkret geht es zunächst um den Fall, dass eine 220 US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27 (Wien Hbf Städtebau) Rz 3.1. 221 Vgl ua Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 2 Rz 9. 222 Vgl ua Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 2 Rz 25. 223 Siehe dazu II.A.2. 39 Maßnahme sowohl unter den Tatbestand des Städtebauvorhabens als auch unter andere UVP-Tatbestände zu subsumieren ist. 224 Geht man von der Spezialität des Tatbestands aus, so würde eine Subsumption darunter die Anwendung eines anderen Tatbestands ausschließen. Zu trennen ist diese Problematik von der potentiellen UVP-Pflicht der Ausführungsvorhaben 225, die in einem zweiten Schritt zu behandeln ist. Auch diese Frage wird, speziell im Zusammenhang mit der Sperrwirkung des § 3 Abs 6 UVP-G, in der Literatur kontrovers diskutiert. Im Schrifttum wird vertreten, dass der Tatbestand des Städtebauvorhabens gegenüber anderen UVP-Tatbeständen die spezielle Norm darstellt. Nur wenn ein Vorhaben die entsprechenden Schwellenwerte nicht erreicht, sind die übrigen (infrastrukturellen) Tatbestände zu prüfen. 226 Gegenteilig wird argumentiert, dass die Städtebau-UVP keinen Spezialitätstatbestand darstellt und kumulativ mit anderen UVP-Tatbeständen angewendet werden kann, wenngleich in der Regel das Verfahren zur Genehmigung des Städtebauvorhabens zeitlich vorgelagert durchgeführt wird. 227 Der Umweltsenat prüfte in der Entscheidung Wals-Siezenheim das verfahrensgegenständliche Vorhaben auf Subsumtion unter verschiedene Infrastrukturtatbestände, ohne einen Hinweis auf eine mögliche Spezialitätswirkung einer dieser Tatbestände zu geben. Im Ergebnis stellte der Umweltsenat zwar fest, dass es sich bei dem verfahrensgegenständlichen Vorhaben um kein Städtebauvorhaben handelte; im Endeffekt hat er es als Vorhaben im Sinne der Z 19 und 21 Anhang 1 UVP-G 228 beurteilt. Wäre die Behörde jedoch von einer Spezialitätswirkung des Tatbestands des Städtebauvorhabens ausgegangen, so hätte sie diesen konsequenterweise zunächst prüfen müssen, um die Prüfung bei Feststellung der Subsumtion unter diesen Tatbestand abzubrechen. Das ist jedoch in dieser Entscheidung nicht erfolgt, vielmehr hat der Umweltsenat klargestellt, dass aufgrund der Merkmale des Vorhabens verschiedene UVP-Tatbestände in Betracht kommen. 229 Darüber hinaus wurden zwei UVP-Verfahren zur 224 In Frage kommen insb andere Infrastrukturvorhaben wie Einkaufszentren. 225 Zu Ausführungsvorhaben siehe FN 146. 226 Altenburger, jus alumni 2009, 18. 227 Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (169). 228 Einkaufszentrum und öffentlich zugänglicher Parkplatz. 229 US 16. 11. 2007, 5B/2007/14-7 (Wals-Siezenheim) Rz 4.3, 4.3.1, 4.3.5. 40 Genehmigung des Wiener Hauptbahnhofs durchgeführt, ein Verfahren zur Genehmigung des Städtebauvorhabens und eines zur Genehmigung der Straßenvorhaben. 230 Aus dem Wortlaut des UVP-G oder aus den Materialien kann eine mögliche Spezialitätswirkung des Tatbestands des Städtebauvorhabens darüber hinaus ebenfalls nicht abgeleitet werden. 231 Würde man die Spezialitätswirkung bejahen, so wäre dies für den Projektwerber mit weitreichenden Folgen verbunden, weil zunächst die Prüfung eines Vorhabens auf Subsumtion unter den Tatbestand des Städtebauvorhabens erfolgen müsste, bevor andere Tatbestände geprüft würden. Würde die Behörde im Einzelfall das Vorliegen eines Städtebauvorhabens verneinen, so hätte dies die Verzögerung des Verfahrens zur Folge. Diese Absicht kann dem Gesetzgeber nicht unterstellt werden, es finden sich dafür auch keine Anhaltspunkte im Gesetzestext. Im Ergebnis ist eine Spezialitätswirkung des Tatbestands de Städtebauvorhabens zu verneinen. III.A.2.f. Zur Genehmigungspflicht der Ausführungsvorhaben Das zweite angesprochene Problemfeld betrifft gewissermaßen das „vertikale“ Verhältnis der Genehmigungsverfahren. Es handelt sich dabei nicht um eine Frage der Spezialität des Tatbestands, da verschiedene Vorhaben betroffen sind, nämlich zum einen das Städtebauvorhaben selbst, zum anderen die Ausführungsvorhaben 232. Es stellt sich die Frage, ob die Ausführungsvorhaben ebenfalls einer UVP zu unterziehen sind, wenn sie die jeweiligen Schwellenwerte überschreiten. Im Schrifttum herrscht Einigkeit darüber, dass auch für die Einzelvorhaben eine allfällige UVP durchzuführen ist. 233 Das wird auch in der Praxis anerkannt. 234 Die 230 Zur Städtebau-UVP US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27 (Wien Hbf Städtebau), zur Straßen-UVP US 23. 4. 2009, 9B/2008/26-8 (Wien Hbf Straßen). 231 Vgl die Ausführungen in ErläutRV 648 BlgNR XXII. GP zu Anhang 1 Z 18 samt FN 3 und 3a UVP-G. 232 Siehe FN 146. 233 Bernegger/Mesecke leiten diesen Umstand daraus ab, dass der Tatbestand des Städtebauvorhabens keine echte lex specialis und nur „zeitlich vorgelagert ist“, Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (169). ME ist diese Schlussfolgerung jedoch missverständlich, da diese beiden Bereiche zu trennen sind. Zunächst geht es nämlich darum, ob auf ein Vorhaben mehrere Tatbestände anwendbar sind. Das muss den obigen Ausführungen zufolge bejaht werden, hat aber mit der Frage der UVP-Pflicht für die Ausführungsvorhaben nichts zu tun, handelt es sich dabei doch um ein einziges Vorhaben. Schmelz/Schwarzer sprechen davon, dass „die Bebauung in allen Einzelheiten nicht Gegenstand des Vorhabenstypus Städtebauvorhaben“ ist, vielmehr sind diese Vorhaben „Gegenstand nachfolgender Genehmigungsverfahren“. Konkret handelt es sich damit um verschiedene Vorhaben, gewissermaßen Rahmen- und Ausführungsvorhaben. Altenburger/Berger sprechen auch von „Rahmengenehmigung“ in Abgrenzung zur „Spezialgenehmigung“, Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 4, 7; Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 182; Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (33). 41 praktische Bedeutung der UVP für Ausführungsvorhaben scheint jedoch begrenzt. Im Rahmen der bisherigen Städtebauvorhaben waren, soweit ersichtlich, abgesehen von den Erschließungsstraßen 235 keinerlei Ausführungsvorhaben UVP-pflichtig. 236 Insbesondere bauoder gewerberechtliche Bewilligungen scheinen, neben anderen verwaltungsrechtlichen Vorschriften, bei diesen Vorhaben eine größere Rolle als die UVP-Pflicht zu spielen. 237 Im Zusammenhang mit der Frage der allfälligen UVP-Pflicht der Ausführungsvorhaben ist auch die zeitliche Abfolge der Städtebau-UVP und der nachfolgenden Genehmigungen zu behandeln. Das betrifft sowohl eine Genehmigung nach UVP-G als auch nach anderen Verwaltungsvorschriften. Hintergrund dieser Überlegungen ist die Tatsache, dass die Städtebau-UVP oft als „Rahmengenehmigung“ bezeichnet wird, 238 was auf den ersten Blick den Anschein erweckt, dass diese vor den „eigentlichen“ Genehmigungen durchgeführt werden müsse. Im Schrifttum wird diese Frage kontrovers diskutiert, insbesondere im Zusammenhang mit der Sperrwirkung des § 3 Abs 6 UVP-G. Nach dieser Bestimmung darf bei UVPpflichtigen Projekten vor Abschluss der UVP keine Genehmigung nach den Verwaltungsvorschriften erfolgen. 239 Während die Möglichkeit der parallelen Durchführung der „RahmenUVP“ und der „Projekt-UVP“ teilweise bejaht wird, 240 finden sich auch kritische Äußerungen zur parallelen Durchführung, wonach der Abschluss der Städtebau-UVP als Voraussetzung für die anderen Genehmigungsverfahren betrachtet wird. 241 234 „Eine UVP für die Errichtung einzelner Gebäude oder Gebäudeblocks im Rahmen eines Städtebauvorhabens … ist somit nicht mehr erforderlich (sofern nicht wiederum ein für sich UVP-pflichtiges Vorhaben … realisiert werden soll)“, Rundschreiben-UVP 171. E contrario wird die mögliche UVP-Pflicht der Ausführungsvorhaben damit bestätigt. Eine weitere Klarstellung findet sich im Rundschreiben-UVP 172. 235 US 23. 4. 2009, 9B/2008/26-8 (Wien Hbf Straßen). 236 Dahingehend auch Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 8. Die Gründe dafür lassen sich nur vermuten, denkbar ist insb die meist geringe Größe der Ausführungsvorhaben. 237 So scheint es auch die Praxis zu sehen. Im Rundschreiben-UVP wird explizit auf die gewerbe- und baurechtlichen Genehmigungen rekurriert, Rundschreiben-UVP 167. 238 So Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (33). 239 Siehe dazu ua Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 3 Rz 33 ff. 240 Nach Schmelz/Schwarzer ist eine parallele Durchführung der Rahmen-UVP und der Projekt-UVP für die Ausführungsvorhaben, soweit bereits die UVP-Pflicht dieser Vorhaben gesichert festgestellt werden kann, möglich, stehen ihr doch keine rechtlichen Bedenken entgegen, Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 7. Dem Abschluss der Genehmigung nach anderen Verwaltungsvorschriften steht die Sperrwirkung des UVP-G entgegen; allerdings bezieht sich diese bloß auf den Abschluss dieser Verfahren und nicht auf die Einleitung, weshalb im Ergebnis auch diese Verfahren „parallel und koordiniert“, also in Abstimmung mit der Städtebau-UVP durchgeführt werden können, siehe Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 8. 241 So argumentieren Altenburger/Berger, die den verpflichtenden Abschluss der Städtebau-UVP vor der „Ausführungs-UVP“ aus der Sperrwirkung des § 3 Abs 6 UVP-G und aus dem Charakteristikum der „Rahmenset- 42 Unterschieden werden müssen in diesem Fall die UVP-Pflicht der Ausführungsvorhaben und die Genehmigungspflicht dieser Vorhaben nach anderen Verwaltungsvorschriften. Für eine etwaige UVP der Ausführungsvorhaben sieht das UVP-G keine Sperrwirkung vor; § 3 Abs 6 UVP-G bezieht sich ausschließlich auf die Genehmigung nach anderen Verwaltungsvorschriften und nicht auf weitere Genehmigungen nach UVP-G. 242 Eine solche „Quasi-Sperrwirkung“ kann auch nicht aus dem Charakter der Städtebau-UVP als „Rahmengenehmigung“ 243 abgeleitet werden. 244 Der Zeitpunkt der UVP für die Ausführungsprojekte kann daher frei gewählt, das Verfahren insbesondere mit der Städtebau-UVP verbunden werden. Eine rechtliche Grundlage, die dieser Ansicht entgegenstehen würde, ist nicht ersichtlich. Ohne Zweifel kann aus der Konzeption der Städtebau-UVP als Rahmengenehmigung eine Empfehlung abgeleitet werden, das Verfahren vor den Genehmigungsverfahren der Ausführungsprojekte durchzuführen. 245 In jenen Fällen, in denen eine Verbindung der Verfahren sinnvoll ist, insbesondere wenn bereits weitgehende Klarheit über die Umweltauswirkungen der Ausführungsprojekte herrscht, ist eine gleichzeitige Durchführung und Verbindung beider Verfahren jedoch effizient und entspricht auch dem Ziel der UVP, Verfahren rasch durchzuführen. 246 Parallel wurden beispielsweise die UVP-Verfahren zur Genehmigung des Städtebauvorhabens und der Aufschließungsstraßen um den Wiener Hauptbahnhof durchgeführt. 247 Was die Genehmigung der Ausführungsvorhaben nach anderen Verwaltungsvorschriften betrifft, so steht die Sperrwirkung des § 3 Abs 6 UVP-G einer Durchführung der Verfahren vor der Städtebau-UVP tatsächlich entgegen. Wie jedoch zutreffend ausgeführt wird, bezieht sich die Sperrwirkung nur auf den Abschluss dieser Verfahren, nicht jedoch auf deren Einleizung“ ableiten und von einem „logischen Abhängigkeitsverhältnis“ sprechen, Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 182. Zust Krämmer, der sich auf die Entscheidung des US zum Hauptbahnhof Wien (US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27) bezieht, vgl Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (33). Aus dieser Entscheidung ist eine solche Argumentation mE jedoch nicht ableitbar. 242 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 2 Rz 17 iVm § 3 Rz 33 ff; Baumgartner/Petek, UVP-G 59 f; Altenburger/Berger, UVP-G² § 2 Rz 37 ff. 243 Vgl FN 238. 244 In diese Richtung gehen Altenburger/Berger, die das va aus dem Zweck der Städtebau-UVP ableiten, siehe Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 182. Zutreffend die Rechtsansicht des BMLFUW, wonach die UVP für das Ausführungsvorhaben „bereits gemeinsam oder parallel zur Städtebau-UVP oder zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen“ kann; die Verfahren können dann nach § 5 Abs 7 UVP-G verbunden werden, Rundschreiben-UVP 172. 245 Dahingehend Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 182; Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (33). 246 Dieser Ansicht Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 7 f. 247 Zur „Städtebau-UVP“ US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27 (Wien Hbf Städtebau), zur „Straßen-UVP“ US 23. 4. 2009, 9B/2008/26-8 (Wien Hbf Straßen). 43 tung. Im Ergebnis ist auch eine koordinierte Durchführung der Städtebau-UVP mit den beispielsweise gewerbe- oder baurechtlichen Genehmigungsverfahren für die Einzelprojekte möglich. 248 III.A.2.g. Abgrenzung zu Industrie- und Gewerbeparks Industrie- und Gewerbeparks, die den Städtebauvorhaben ähnlich und in Anhang 1 Z 18 lit a UVP-G geregelt sind, umfassen Flächen, die „von einem Errichter oder Betreiber zum Zweck der gemeinsamen industriellen oder gewerblichen Nutzung durch mehrere Betriebe aufgeschlossen und mit der dafür notwendig Infrastruktur ausgestattet werden“. Darunter werden landläufig Gewerbegebiete, Wirtschafts-, Business- oder Technologieparks verstanden. 249 Der Charakteristik als Erschließungsvorhaben zwischen Flächenwidmung und Projektgenehmigung folgend weisen diese Vorhaben Parallelen zu Städtebauvorhaben auf, woraus im Einzelfall schwierige Abgrenzungsfragen resultieren können, insbesondere weil mit der Flächeninanspruchnahme das gleiche Schwellenwertkriterium angesprochen ist. 250 Auch diese Infrastrukturvorhaben stehen hinsichtlich ihrer Charakteristik zwischen der Flächenwidmung und der späteren Projektgenehmigung. Im Gegensatz zur Raumplanung müssen jedoch bereits „konkrete anlagentechnische Maßnahmen“ durchgeführt worden sein. 251 Interessant ist, dass sich nicht tatsächlich ein oder mehrere Betriebe ansiedeln müssen, sondern es sind bloß die Voraussetzungen für eine solche Ansiedlung zu schaffen. Das Vorliegen eines tatsächlichen Eingriffs ist notwendig. Die potentiellen Ansiedlungsbetriebe müssen für eine gewerblich-industrielle Nutzung bestimmt sein. Entscheidend bei diesen Vorhaben ist, dass sie für sich genommen keinen eigenen Zweck erfüllen und daher jedenfalls einer nachträglichen Betriebsansiedlung bedürfen. Wesentlich ist weiters die Leitung des Projektes durch eine zentrale Stelle. 252 Städtebauvorhaben sowie Industrie- und Gewerbeparks weisen Gemeinsamkeiten auf. In beiden Fällen muss eine gemeinsame und zentrale Planung vorliegen, beide Vorhaben bilden gewissermaßen das „Bindeglied“ zwischen Raumordnung und nachfolgender Projekterrich248 Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 7 f; Baumgartner/Petek, UVP-G 402 f. 249 Baumgartner/Petek, UVP-G 396. 250 Allg zu Industrie- und Gewerbeparks Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 181, 186 ff; Baumgartner/Petek, UVP-G 394 ff; Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 3, 11 ff. 251 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ Anhang 1 Z 18 Rz 2. 252 Vgl Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ Anhang 1 Z 18 Rz 2 ff; Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 186 ff; Baumgartner/Petek, UVP-G 396 ff; Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 11 ff. 44 tung. Sie schaffen die Voraussetzungen für die weitere Bebauung und können als Aufschließungsvorhaben angesehen werden. Seit der zweiten UVP-G-Novelle 2012 253 kennen außerdem beide Tatbestände das quantitative Schwellenwertkriterium der Flächeninanspruchnahme, darüber hinaus müssen in beiden Fällen weitere quantitative und qualitative Kriterien erfüllt sein. 254 Trotz der angesprochenen Gemeinsamkeiten überwiegen die Unterschiede zwischen beiden Tatbeständen. Während nämlich Industrie- und Gewerbeparks die Aufschließung für eine nachfolgende industriell-gewerbliche Nutzung darstellen, muss bei Städtebauvorhaben auch Multifunktionalität vorliegen. Dazu zählen auch Freizeit-, Wohn- und Geschäftseinrichtungen, 255 eine rein industrielle Nutzung wäre also nicht ausreichend. Daneben spielt das Kriterium des Einzugsbereichs bei Gewerbeparks keine Rolle. Der Maßstab von Städtebauvorhaben ist darüber hinaus kleiner, muss die Flächeninanspruchnahme doch nur 15 ha betragen, während Industrieparks mehr als die dreifache Größe erreichen müssen. III.A.2.h. Zur Umsetzung Die Frage, ob die österreichische Umsetzung des Tatbestands des Städtebauvorhabens in Einklang mit den Vorgaben der UVP-RL erfolgt ist, stellt sich insbesondere im Lichte der jüngsten UVP-G-Novelle, die den Anwendungsbereich des Tatbestands (erheblich) eingeschränkt hat. 256 Vor dem Hintergrund der Vorgaben der UVP-RL 257 und der Rechtsansicht der EK 258 überrascht die österreichische Umsetzung des Richtlinien-Tatbestands. Aus den einschlägigen Bestimmungen der UVP-RL259 lässt sich, abgesehen vom Überbegriff Infrastrukturprojekte, worunter man wohl eine gewisse Erschließungsfunktion verstehen kann, kein Hinweis auf einen „Rahmencharakter“ 260 ableiten, welcher die österreichische Umsetzung prägt. 261 Auch 253 BGBl I 77/2012. 254 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ Anhang 1 Z 18 Rz 2; Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 179 ff; Baumgartner/Petek, UVP-G 394 ff; Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 3 ff. 255 Bergthaler, RdU 2010, 40 (42). 256 Altenburger/Berger, RdU 2013, 5 (9); Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ Anhang 1 Z 18 Rz 10. 257 Es wird auf die Ausführungen in II.A.3 verwiesen. 258 Es ist auf die Ausführungen in II.A.3.b zu verweisen. 259 Anhang II Z 10 lit b UVP-RL. 260 Siehe FN 238. 261 Siehe dazu auch III.A.2.d. 45 die Merkmale 262 der Multifunktionalität und des Gesamtwillens sind in der UVP-RL oder in den Ausführungen der EK nicht erwähnt. Der weite Einzugsbereich als Tatbestandsmerkmal 263, der im Wesentlichen die Verkehrseffekte des Tatbestands vor Augen hat, kann zumindest indirekt aus den Ausführungen der EK abgeleitet werden, da diese vor allem solche Maßnahmen als Städtebauprojekte aufzählt, die ein erhöhtes Verkehrsaufkommen verursachen. Erwähnenswert ist weiters, dass Einkaufszentren und Parkplätze, die in der Richtlinie als Städtebauprojekte angeführt sind, in Österreich explizit nicht als Städtebauvorhaben gelten, sondern durch andere UVP-G-Tatbestände umgesetzt wurden. 264 Auch jene Projekte, welche die EK als typische Städtebauprojekte erwähnt, wie zB Sportstadien, finden sich in anderen Tatbeständen des UVP-G. 265 Selbst die weiteren, von der EK in ihren Veröffentlichungen angeführten Beispiele für Städtebauprojekte wie Siedlungsbauten, Krankenhäuser, Universitäten, Kinos, Theater, Kanalsysteme oder Wasserleitungen sind bei isolierter Betrachtung nach der herrschenden österreichischen Rechtslage nicht unter den Tatbestand des Städtebauvorhabens zu subsumieren, würde es der singulären Errichtung dieser Projekte jedenfalls an Multifunktionalität fehlen, auch die geforderte Flächeninanspruchnahme und Bruttogeschoßfläche wäre in den meisten Fällen wohl nicht erreicht. Somit kann konstatiert werden, dass der österreichische Gesetzgeber bei der Umsetzung des Tatbestands weitgehend weder dem Richtlinientext noch den konkretisierenden, wenngleich rechtlich nicht verbindlichen Ausführungen 266 der EK gefolgt ist. Auch der Blick auf die deutsche Rechtslage dient nicht als tauglicher Anhaltspunkt zum Verständnis der österreichischen Umsetzung. In Anlage 1 Z 18.7 deutsches Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 267 sind die angesprochenen, für die österreichische Rechtslage charakteristischen Merkmale der Multifunktionalität, des Gesamtwillens und des weiten Einzugsbereichs nicht angelegt. Auch eine geforderte Flächeninanspruchnahme ist nicht vorgesehen, nur die Grundfläche muss einen gewissen Schwellenwert erreichen. Die spanische Umsetzung orientiert sich sehr stark am Text der UVP-RL. In Anexo I Grupo 9 lit c Z 3 Ley de 262 Siehe dazu III.A.2.b. 263 Siehe dazu III.A.2.b. 264 Einkaufszentren in Anhang 1 Z 19 lit a und b UVP-G, Parkplätze in Anhang 1 Z 21 lit a und b UVP-G. 265 Sportstadien finden sich in Anhang 1 Z 17 lit a und b UVP-G. 266 Die EK ist jedoch ua als „Hüterin des Unionsrechts“ zur Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren berufen, insb aus diesem Grund kommt ihren Ausführungen Bedeutung zu, siehe FN 58. 267 Siehe FN 157. 46 Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos 268 sind zunächst Städtebauprojekte außerhalb urbaner Gebiete geregelt, in Anexo II Grupo 7 lit b Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos finden sich Städtebauprojekte einschließlich Einkaufszentren und Parkplätzen. Weitere Kriterien wie Flächeninanspruchnahme oder Multifunktionalität sind in diesen Bestimmungen nicht angesprochen. Wenngleich bei der Ableitung bestimmter Thesen durch diesen oberflächlichen Blick über die österreichischen Grenzen hinaus größtmögliche Vorsicht geboten ist, läuft man doch Gefahr, durch diese kursorische Betrachtung Wesentliches zu übersehen, so ist er doch aufschlussreich. Der österreichische Gesetzgeber hat gewissermaßen einen eigenen Umsetzungsweg eingeschlagen und sich damit von den europarechtlichen Vorgaben ein Stück weit entfernt. Das ist insofern bemerkenswert, als der Gesetzgeber bei der Einführung des Tatbestands des Städtebauvorhabens explizit die Herstellung der richtlinienkonformen Gesetzeslage vor Augen hatte. 269 III.B. Umsetzung der SUP-Richtlinie Die Umsetzung der SUP-RL erfolgte in Österreich in verschiedenen Bundes- und Landesgesetzen. Dies war aufgrund der Kompetenzverteilung notwendig, da durch die Richtlinie verschiedene Materien betroffen sind. 270 III.B.1. Umsetzung auf Bundesebene Auf Bundesebene erfolgte die Umsetzung durch das Wasserrechtsgesetz 271, das Abfallwirtschaftsgesetz 272, das Immissionsschutzgesetz-Luft 273, das Bundes-Lärmgesetz 274 und das Gesetz über die strategische Prüfung im Verkehrsbereich 275. Das SP-V-G sieht vor, dass jede Veränderung des bundesweiten hochrangigen Verkehrswegenetzes, also insbesondere der Bundesstraßen, einer Umweltprüfung unterzogen werden 268 Kundgemacht in „Boletín Oficial del Estado número 23 de 26/01/2008“. 269 ErläutRV 648 BlgNR XXII. GP AT 4. 270 Für eine übersichtliche und illustrative Darstellung der Umsetzung in Tabellenform siehe Alge/Kroiss, SUP 391. 271 WRG. 272 AWG. 273 IG-L. 274 Bundes-LärmG. 275 SP-V-G. 47 muss. Ausgenommen sind geringfügige Netzveränderungen. Bei Vorschlägen zu Netzveränderungen ist ein Umweltbericht zu erstellen, der die voraussichtlich erheblichen Umweltauswirkungen zu beschreiben hat. Die Öffentlichkeit wird erst spät am Verfahren beteiligt, im Wesentlichen erfolgt deren Information erst nach der abgeschlossenen Planung. Angesichts des Umstandes, dass die SUP-RL eine frühe Öffentlichkeitsbeteiligung vorschreibt, ist dies jedenfalls kritisch zu sehen. Die Prüfung weist Ähnlichkeiten zu einer UVP auf, da sie erst auf der Projektebene ansetzt. Dies birgt die Gefahr von Überschneidungen mit den entsprechenden UVP-Verfahren für Bundesstraßen. 276 Auch andere Bundesgesetze enthalten Bestimmungen, die in Umsetzung der SUP-RL eingefügt wurden. Gemäß §§ 55a ff WRG ist für jeden Gewässerbewirtschaftungsplan ein entsprechender Umweltbericht zu erstellen, die Öffentlichkeit wird den Anforderungen der Richtlinie entsprechend früh am Verfahren beteiligt. Im AWG finden sich entsprechende Bestimmungen zu den Bundesabfallwirtschaftsplänen, im Bundes-LärmG und im IG-L zu den einschlägigen Lärm- und Luft-Aktionsplänen. 277 III.B.2. Umsetzung auf Landesebene: Fallbeispiel Wien Zunächst erfolgt ein kurzer Abriss der raumordnungsrechtlichen Instrumente der überörtlichen und örtlichen Raumplanung in Wien. 278 Die SUP-RL wurde in allen Bundesländern in den entsprechenden Gesetzen umgesetzt, exemplarisch wird hier das Beispiel Wien herangezogen. III.B.2.a. Raumordnungsrechtliche Instrumente In den Ländern ist zunächst allgemein zwischen überörtlicher und örtlicher Raumordnung zu unterscheiden. Gemäß Art 118 Abs 3 Z 9 B-VG fällt die örtliche Raumordnung in die Zuständigkeit der Gemeinden, Wien ist gemäß Art 108 B-VG sowohl Bundesland als auch Gemeinde. Auf Wiener Gemeindeebene fehlen örtliche Raumordnungsprogramme, wie sie in den anderen Bundesländern, außer im Burgenland, existieren. 279 In Wien sind nur Flächenwidmungs- und Bebauungspläne gesetzlich determiniert, wobei die Flächenwidmungspläne in Wien „den Charakter von Entwicklungsplänen“ aufweisen und in den Bebauungsplänen „die 276 Alge/Kroiss, SUP 393 ff. 277 Alge/Kroiss, SUP 395 ff. 278 Zur Begriffsabgrenzung zwischen Raumordnung und Raumplanung ua Klaushofer, Raumordnungsrecht 832 ff; Gstir, bbl 2005, 188 (193). 279 Gstir, bbl 2005, 188 (196 f); Klaushofer, Raumordnungsrecht 854. 48 Elemente der klassischen Flächenwidmungspläne und die Bauplanung zusammengefasst“ sind. 280 Beide Instrumente sind in § 1 Wiener Bauordnung 281 geregelt. III.B.2.b. SUP-Pflicht aa) Allgemeines Aufgrund der fehlenden gesetzlichen Determiniertheit der überörtlichen, „generellen Planung“ 282 in Wien sind Programme wie der Stadtentwicklungsplan, der einen überörtlichen Charakter ähnlich der überörtlichen Raumplanung in anderen Bundesländern, jedoch keine Rechtsverbindlichkeit aufweist, nicht SUP-pflichtig. 283 In Wien sind bloß Flächenwidmungsund Bebauungspläne einer SUP zu unterziehen. Die Prüfung ist für beide Pläne analog ausgestaltet. 284 § 1 Abs 1 Wr BauO sieht vor, dass der Wiener Gemeinderat bei Beschluss eines Flächenwidmungs- oder Bebauungsplans per Verordnung die Ergebnisse der oben beschriebenen Umweltprüfung umfassend zu berücksichtigen hat. § 1 Abs 4 Wr BauO regelt, dass die Gemeinde die Umweltauswirkungen der Flächenwidmungs- und Bebauungspläne zu überwachen hat. Daneben dürfen Änderungen nur aus bestimmten Gründen erfolgen. Dazu zählen unter anderem die Bevölkerungsentwicklung sowie Änderungen natürlicher oder ökologischer Gegebenheiten. 285 § 2 Abs 1a Wr BauO legt fest, unter welchen Voraussetzungen 286 Entwürfe für Flächenwidmungspläne und Bebauungspläne einer Umweltprüfung zu unterziehen sind. 287 Alternativ ist eine Einzelfallprüfung vorgesehen, wenn die Voraussetzungen nicht erfüllt sind. 288 Der 280 Klaushofer, Raumordnungsrecht Rz 67. 281 Wr BauO. 282 Alge/Kroiss, SUP 402. 283 Klaushofer, Raumordnungsrecht 851; Gstir, bbl 2005, 188 (195 f); nach Alge/Kroiss ist das insofern unbefriedigend, als diese Planungen meist einen wesentlich größeren Maßstab aufweisen als die Flächenwidmungs- und Bebauungspläne und daher bereits in diesem frühen Stadium die Umweltauswirkungen geprüft werden sollten, siehe Alge/Kroiss, SUP 402. Krit bez der Vorgangsweise bei der Umsetzung auch Mauerhofer, ZfV 2008, 24 (32). 284 Gstir, bbl 2006, 79 (87); die Autorin attestiert der Umsetzung der SUP-RL im Wr Landesrecht Europarechtskonformität, siehe Gstir, bbl 2006, 79 (87). 285 Vgl ua Moritz, BauO Wien4 24 ff; Kirchmayer, Wr Baurecht³ 47 f. 286 Die Voraussetzungen sind zum einen die Schaffung eines Rahmens für ein künftiges UVP-Vorhaben oder die erhebliche Beeinträchtigung von Europaschutzgebieten iS des § 22 Wr Naturschutzgesetz (Wr NSchG). 287 Zur Frage, welche Art von Plan/Programm Flächenwidmungs- und Bebauungspläne darstellen siehe Gstir, bbl 2005, 188 (197). 288 § 2 Abs 1b Wr BauO. 49 Magistrat der Stadt Wien hat einen Umweltbericht zu erstellen, der unter anderem die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen sowie mögliche Alternativen aufzuzeigen hat. 289 Bei der Erstellung des Umweltberichts ist die Wiener Umweltanwaltschaft anzuhören. 290 Bei grenzüberschreitenden Umweltauswirkungen sind mit den betroffenen Mitgliedstaaten Konsultationen zu führen. 291 Der Magistrat hat über die eingelangten Stellungnahmen bei der Antragstellung zu berichten. 292 bb) Schutzgüter und Genehmigungskriterien Was die Schutzgüter betrifft, ist zunächst auf § 1 Abs 1 Wr BauO zu verweisen. Danach müssen „Umwelterwägungen“ bei der Beschlussfassung von Flächenwidmungs- und Bebauungsplänen „berücksichtigt werden“, ebenso eingelangte Stellungnahmen zu den Umweltauswirkungen. § 1 Abs 2 Z 4 Wr BauO zufolge ist bei der Festsetzung dieser Pläne auf „die Erhaltung beziehungsweise Herbeiführung von Umweltbedingungen, die gesunde Lebensgrundlagen … sichern, und Schaffung von Voraussetzungen für einen möglichst … ökologisch verträglichen Umgang mit den natürlichen Lebensgrundlagen sowie dem Grund und Boden“ zu achten. Z 5 normiert den „größtmöglichen Schutz vor Belästigungen“, angesprochen sind unter anderem Lärm, Staub und Gerüche. 293 Auch in den Z 6, 7, und 9 sind Umweltauswirkungen im weiteren Sinne angesprochen. Gemäß § 2 Abs 1c Wr BauO hat der zu erstellende Umweltbericht eine Darstellung und Bewertung der „voraussichtlich erheblichen Umweltauswirkungen“ zu enthalten. Der Umweltbericht stellt den Kern der Umweltprüfung dar. Er muss gemäß § 2 Abs 1c Wr BauO die Umweltauswirkungen aufzeigen, die vom Flächenwidmungs- oder Bebauungsplan ausgehen und dabei alle möglichen Auswirkungen berücksichtigen. Schutzgüter sind insbesondere der Mensch, Fauna, Flora, Boden, Luft, Wasser, klimatische Faktoren und die Landschaft. 294 Gegenüber der UVP besteht somit ein weitgehend „gleichwertiger Katalog“ an Schutzgütern. 295 289 § 2 Abs 1c Wr BauO. 290 § 2 Abs 1d Wr BauO. 291 § 2 Abs 3a Wr BauO. 292 § 2 Abs 7 Wr BauO; Moritz, BauO Wien4 43 ff; Kirchmayer, Wr Baurecht³ 57 f. 293 Es handelt sich dabei um eine demonstrative Aufzählung (arg: „insbesondere“). 294 Mayrhofer/Metzler, SUP 171 und Art 5 SUP-RL. 295 In § 1 Abs 1 Z 1 UVP-G sind die Schutzgüter Menschen, Tiere, Pflanzen, Boden, Wasser, Luft, Klima, Landschaft sowie Sach- und Kulturgüter genannt. 50 Es stellt sich die Frage, inwieweit der Umweltbericht tatsächlich bei der Entscheidungsfindung, sprich bei der Erlassung eines Flächenwidmungs- oder Bebauungsplans, berücksichtigt werden muss und welche rechtliche Verbindlichkeit abgeleitet werden kann. Aus dem Gesetzestext lässt sich zur Klärung dieser Frage nichts gewinnen. Aus den Erläuterungen ist keine Konkretisierung des Begriffs „berücksichtigen“ ableitbar. 296 Es ist wohl von einer bloßen „Auseinandersetzungspflicht“ auszugehen, ein Abgehen von den Empfehlungen des Umweltberichts ist demnach nur zu begründen. 297 Unter Angabe einer Begründung ist jedoch selbst bei materieller Nicht-Berücksichtigung des Umweltberichts nicht von einer Gesetzeswidrigkeit des Plans auszugehen. 298 Der die Umweltauswirkungen beschreibende Umweltbericht dient somit in erster Linie als Handlungsempfehlung, ein subjektives Recht des Einzelnen auf Einhaltung der im Umweltbericht beschriebenen Empfehlungen an die Planung kann nicht abgeleitet werden. Darüber hinaus existiert in der Wr BauO kein dem UVP-G vergleichbarer Katalog an Genehmigungskriterien, deren Einhaltung Voraussetzung für die Erlassung eines Plans wäre. Das entspringt auch dem Grundsatz der „finalen Determinierung“ in der Raumplanung, wonach an Stelle einer „inhaltlichen Determinierung“ des Planungsprozesses die „verfahrensrechtliche Determinierung“ tritt. 299 Was die Immissionsminimierung betrifft, so werden die Nachbarn durch die entsprechende Flächenwidmung geschützt, da in den entsprechenden Gebieten nur bestimmte Betriebe erlaubt sind. Der Nachbar kann den Schutz vor Immissionen jedoch nur unter bestimmten Voraussetzungen geltend machen. 300 Der Schutz vor Immissionen bezieht sich auf bestimmte Betriebstypen, deren Emissionen nicht im Einzelfall, sondern vielmehr pauschal beurteilt werden. 301 296 Riegler, Wr BauO² 42 ff. 297 Arbter, Handbuch SUP 2-55; nach Moritz dienen „die Bestimmungen betreffend die Umwelterwägungen … der Umsetzung der SUP-Richtlinie“, siehe Moritz, BauO Wien4 23; auch die Ausführungen von Kirchmayer lassen nicht auf etwas anderes als eine bloße Auseinandersetzungspflicht schließen, vgl Kirchmayer, Wr Baurecht³ 47 f. 298 Arbter, Handbuch SUP 2-55. 299 „Legitimation durch Verfahren“, Wessely, örtliche Raumplanung 612 f. 300 Bei der Widmung „Bauland-Wohngebiet“ besteht für die Nachbarn ein Recht auf Einhaltung der Widmung und der darin vorgesehenen Betriebstypen, bei „Grünland“ dagegen nicht, Leitl, Raumplanung 119 f. 301 Zur „Betriebstypenjudikatur“ des VwGH siehe Leitl, Raumplanung 119 f. 51 III.C. Zur Abgrenzung von UVP und SUP Es wird vertreten, dass es bei der Genehmigung von Städtebauvorhaben zu einer Art „Doppelprüfung“ mit beinahe „identen Prüfparametern“ kommt, die den Betroffenen die Last langer Verfahren auferlegt. 302 Tatsächlich sind die Ähnlichkeiten zwischen der SUP und der Städtebau-UVP augenscheinlich. In beiden Verfahren wird die Nutzung des Raumes festgelegt, ohne die konkrete Bebauung bereits zu kennen. Die SUP ist eine umfassende Umweltprüfung, die alle möglichen Umweltauswirkungen in die Betrachtung aufnimmt und über einen umfassenden Katalog an Schutzgütern verfügt. Das entspricht dem Wesen der UVP, die ebenfalls alle möglichen Umweltauswirkungen anspricht. 303 Die Schutzgüter bei beiden Umweltprüfungen sind ähnlich. Die UVP stellt allerdings bloß auf die Umweltverträglichkeit ab, sozio-ökonomische Überlegungen spielen somit nur in der SUP eine Rolle. 304 Bei beiden Umweltprüfungen besteht darüber hinaus eine umfassende Einbindung der Öffentlichkeit und sowohl bei der SUP als auch bei der UVP sind die Ergebnisse der Umweltprüfung für die endgültige Entscheidung bedeutsam. 305 Die Ergebnisse der Umweltprüfung sind bei der Erlassung eines Flächenwidmungsplans allerdings nur zu berücksichtigen, mit ausreichender Begründung kann von den Empfehlungen des Umweltberichts abgegangen werden. Im UVP-Verfahren können hingegen subjektive Rechte der Nachbarn vorliegen, deren Nichtberücksichtigung in Form von Auflagen die Entscheidung materiell rechtswidrig macht. Darüber hinaus ist der Immissionsschutz der Widmung schwächer ausgeprägt als jener der UVP, den Nachbarn steht nur unter bestimmten Umständen ein (beschränktes) subjektives Recht auf Einhaltung der Immissionsgrenzen zu.306 Darüber hinaus ist die überörtliche Raumplanung in Wien nicht SUP-pflichtig, sondern nur die Flächenwidmungs- und Bebauungspläne. Wenngleich sich SUP und UVP bezüglich des Umfangs der Umweltprüfung ähneln, bestehen im Detail, speziell bei der Begründung subjektiver Rechte der Nachbarn, erhebliche Unterschiede. 307 302 Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (169). 303 Siehe II.A.1 und III.A.1. 304 Khakzadeh-Leiler, SUP und UVP 304. 305 Im Zusammenhang mit der konkreten Einbeziehung der Öffentlichkeit bestehen aber wesentliche Unterschiede. 306 Vgl FN 300. 307 Nach Khakzadeh-Leiler ist die Abgrenzung beider Umweltprüfungen eine Voraussetzung zu ihrer sinnvollen Anwendbarkeit, siehe Khakzadeh-Leiler, SUP und UVP 308. 52 Deutschland forderte im Zuge einer Befragung zur UVP, den Tatbestand des Städtebauprojekts aus der UVP-RL zu entfernen, da die Prüfung der Umweltauswirkungen ohnehin bereits durch die SUP abgedeckt sei. 308 Auf nationalstaatlicher Ebene ist insbesondere an die Nutzung von Synergieeffekten zwischen UVP und SUP zu denken, da beide Verfahren die Berücksichtigung ähnlicher (Umwelt)Schutzgüter anstreben und daher, vor allem bei „Rahmengenehmigungen“ 309 wie Städtebauvorhaben, potentiell Überschneidungen aufweisen. 310 In erster Linie ist an die Nutzung bestehender Unterlagen aus dem Planungsprozess in der UVP zu denken. 311 III.D. Conclusio Angesichts der zahlreichen Rechtsfragen im Zusammenhang mit Städtebauvorhaben, die bereits angesprochen wurden oder noch zu diskutieren sind, 312 kann von einem atypischen Vorhaben im Kanon der UVP-Tatbestände gesprochen werden. Nach herrschender Ansicht handelt es sich jedenfalls um Vorhaben zwischen Raumplanung und „Projekt-UVP“. 313 Der Tatbestand weist raumplanerische Elemente und Ähnlichkeiten zu raumordnungsrechtlichen Instrumenten wie Flächenwidmungsplänen auf. 314 In den meisten Fällen werden in dem frühen Verfahrensstadium, in dem sich Städtebauvorhaben in aller Regel befinden, keine Details zur nachfolgenden Bebauung vorhanden sein. Die Umweltauswirkungen dieser Projekte können demnach noch nicht vollständig bestimmt werden. Es geht daher in diesen Verfahren in erster Linie um die Errichtung der Infrastruktur für die Ausführungsvorhaben. 315 Aus dieser speziellen Charakteristik von Städtebauvorhaben ergibt sich die Notwendigkeit, zwischen der „Rahmengenehmigung“ 316 des Städtebauvorhabens selbst und den nachfolgenden Einzelgenehmigungen zu unterscheiden. Der UVP-Bescheid, der am Ende der UVP für 308 Siehe European Commission, EIA Directive 104 f. 309 Siehe FN 238. 310 Diese Forderung formulieren auch Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (170). 311 Vgl § 6 Abs 2 UVP-G; zur vertiefenden Behandlung dieser Frage siehe IV.C.2.d. 312 Siehe dazu Kap IV. 313 Vgl Baumgartner/Petek, UVP-G 394; Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 179; Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 3. Zur Praxissicht Rundschreiben-UVP 167. 314 Zu den raumordnungsrechtlichen Instrumenten III.B.2.a. 315 Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 3 ff; Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 180 ff; Baumgartner/Petek, UVP-G 394 ff; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ Anhang 1 Z 18 Rz 9. Zur Auffassung in der Praxis Rundschreiben-UVP 167. 316 Siehe FN 238. 53 das Städtebauvorhaben steht, bildet den Rahmen für die nachfolgende Nutzung und kann großen Einfluss auf diese ausüben, ohne jedoch die Genehmigung zu ersetzen. 317 Entgegen des ersten Eindrucks, dass es sich bei diesem Tatbestand nur um Projekte in Städten beziehungsweise Ballungszentren handeln kann, sind auch Maßnahmen außerhalb von Städten potentiell genehmigungspflichtig. In der Literatur wird daher auch von einem „irreführenden Gesetzesbegriff“ gesprochen. 318 Vor dem Hintergrund der Rechtssicherheit sind die zahlreichen erfolgten Änderungen des Tatbestands problematisch. Zwar konnte der österreichische Gesetzgeber einerseits für Konkretisierung und Klarstellung sorgen. Andererseits wurde auch der Anwendungsbereich erheblich verändert und eingeschränkt. Mittlerweile müssen zwei quantitative und drei qualitative Kriterien erfüllt sein, um ein Vorhaben unter den Tatbestand subsumieren zu können. Projekte, die bisher Städtebauvorhaben dargestellt haben, sind nach den Änderungen möglicherweise nicht mehr unter diesen Tatbestand zu subsumieren. 319 317 Siehe zur Bindungswirkung des Genehmigungsbescheids IV.E.1; zur Frage der Spezialität III.A.2.e. 318 Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 25. Siehe auch Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 192 und Rundschreiben-UVP 169. 319 Zur letzten UVP-G-Novelle Altenburger/Berger, RdU 2013, 5 (9); Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ Anhang 1 Z 18 Rz 10. 54 IV. Besonderheiten des Genehmigungsverfahrens Im Rahmen dieses Kapitels werden ausgewählte Fragestellungen des UVP-Verfahrens von Städtebauvorhaben beleuchtet. Rechtsfragen ergeben sich insbesondere im Zusammenhang mit der Kumulationsbestimmung des UVP-G, der Verfahrens- und Genehmigungskonzentration, der Antragstellung und der dabei zu erbringenden Unterlagen sowie den anzuwendenden Genehmigungskriterien. Weiters werden die Spezialregelungen in den Bereichen Zuständigkeit und Zuständigkeitsübergang, Abnahmeprüfung und Bindungswirkung des UVPGenehmigungsbescheids beleuchtet. Zahlreiche dieser Regelungen haben mit der zweiten UVP-G-Novelle 2012 320 Eingang in das UVP-G gefunden. Zu Beginn jedes Unterkapitels erfolgt ein kurzer Abriss der rechtlichen Grundlagen, darüber hinaus wird die Problemstellung unter Heranziehung der wesentlichen Literatur und Judikatur skizziert. Darauf aufbauend wird die aufgeworfene Rechtsfrage einer kritischen Betrachtung unterzogen. IV.A. § 3 Abs 2 UVP-G: Kumulation IV.A.1. Problemdarstellung Die Kumulationsbestimmung des § 3 Abs 2 UVP-G 321 soll die Umgehung der UVP-Pflicht durch Aufsplittung von Projekten („Salami-Taktik“ 322) verhindern. Erfüllen Vorhaben die Schwellenwerte des jeweiligen Tatbestands nicht, stehen aber mit anderen Vorhaben in einem räumlichen Zusammenhang und erreichen mit diesen gemeinsam die jeweiligen Schwellenwerte, so ist in einer Einzelfallprüfung eine allfällige UVP-Pflicht festzustellen. Dafür muss keine Identität des Projektwerbers vorliegen. 323 Im Allgemeinen bezieht sich die Kumulationswirkung nur auf die Kumulation von Vorhaben des gleichen Tatbestands. 324 In einzelnen Fällen ist allerdings auch eine Kumulation verschiedener Vorhabenstypen möglich, wenn sie „gleichartige Umweltauswirkungen“ und das gleiche Schwellenwertkriterium aufweisen, wie 320 BGBl I 77/2012. 321 Eine analoge Regelung für Änderungen findet sich in § 3 Abs 6 UVP-G. 322 Bergthaler, RdU-UT 2007, 36. 323 Madner, UVP 904 ff; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 3 Rz 23 ff; Altenburger/Berger, UVP-G² § 3 Rz 24 ff; Baumgartner/Petek, UVP-G 71 ff; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 3 Rz 8 ff. 324 Ua Baumgartner/Petek, UVP-G 72; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 3 Rz 10. 55 der Umweltsenat in den Entscheidungen Maishofen 325 und Wien Aderklaaerstraße 326 festgestellt hat. 327 Andere Vorhaben, wie insbesondere Gewerbe- und Industrieparks 328, aber auch andere Infrastrukturprojekte wie Bahnhöfe 329 oder Freizeit- und Vergnügungsparks 330 weisen wie Städtebauvorhaben ebenfalls das Kriterium der Flächeninanspruchnahme auf. Demgemäß könnten Städtebauvorhaben mit diesen und anderen ähnlichen Vorhaben potentiell kumulieren, wenn man der Ansicht des Umweltsenats in Maishofen und Wien Aderklaaerstraße folgt. Ausgegangen wird von einem Rückrechnungszeitraum der letzten 5 Jahre, weiter zurückliegende Genehmigungen von Kapazitäten sind nicht zu berücksichtigen. 331 Das beantragte Vorhaben muss mindestens 25 % des Schwellenwerts aufweisen. 332 Der Umweltsenat hat sich bisher nicht mit der Frage der Kumulation von Städtebauvorhaben auseinandergesetzt. In der Entscheidung Wien Mautner-Markhof-Gelände ging die erstinstanzliche Behörde bezüglich Städtebauvorhaben von der Nichtanwendung des § 3 Abs 2 UVP-G aus, da die räumliche Entfernung von 1,8 bis 3 km Luftlinie als zu groß eingeschätzt wurde. Der Umweltsenat musste sich damit, mangels Parteistellung des Beschwerdeführers im Berufungsverfahren, jedoch nicht beschäftigen. 333 Im Schrifttum wird bezüglich der Anwendbarkeit der Kumulationsbestimmung auf den Gesamtwillen 334 zur Errichtung des Städtebauvorhabens abgestellt. „Historisch und uneinheitlich gewachsene Stadtteile sind bei der Prüfung des Änderungs- und Kumulationstatbestandes nicht zu berücksichtigen.“ 335 Besteht kein Gesamtwille zur Errichtung des Vorhabens, können einzelne Vorhaben nicht zu einem Städtebauvorhaben kumulieren. 336 Diese uneinheitlich gewachsenen Stadtteile werden somit nicht zu den Schwellenwerten des Städtebauvorhabens 325 US 26. 1. 2004, 9A/2003/19-30 (Maishofen) Rz 6.3 und 6.4. 326 US 16. 8. 2007, 5B/2006/24-21 (Wien Aderklaaerstraße) Rz 4.3.4. 327 Madner, UVP 905; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 3 Rz 10; Baumgartner/Petek, UVP-G 72 f und Altenburger/Berger, UVP-G² § 3 Rz 33; aA Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 3 Rz 23 328 Anhang 1 Z 18 UVP-G. 329 Anhang 1 Z 11 UVP-G. 330 Anhang 1 Z 17 UVP-G. 331 Anhang 1 Z 18 lit c UVP-G; Leitfaden Städtebau 5. 332 § 3 Abs 2 UVP-G; Leitfaden Städtebau 5. 333 US 23. 6. 2010, 5A/2010/10-6 (Wien Mautner-Markhof-Gelände). 334 Siehe III.A.2.b. 335 Baumgartner/Petek, UVP-G 400. 336 Baumgartner/Petek, UVP-G 400; Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 28; Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 195; so auch Altenburger, jusalumni 2009, 18 (18). 56 hinzugerechnet. 337 Im Schrifttum wird Kritik an dieser eingeschränkten Anwendung des Kumulationstatbestands geäußert. Es wird argumentiert, dass auch bauliche Maßnahmen, die ohne Gesamtwillen entstanden sind, jedenfalls zu den Umweltauswirkungen eines Vorhabens beitragen und daherberücksichtigt werden sollten. 338 Außerdem wird vertreten, dass „Städtebauvorhaben nur mit anderen Städtebauvorhaben kumulieren können“. 339 Diese Ansichten stehen damit in Kontrast zur eben beschriebenen Ansicht des Umweltsenats und der übrigen Literatur, wonach auch unterschiedliche Vorhabenstypen kumulieren können. Auch nach Ansicht der Praxis ist die gemeinsame Planung in Form eines Gesamtwillens konstitutiv für die Anwendung der Kumulationsbestimmung. Einzelne Projekte in räumlicher Nähe ohne gemeinsame, zentrale Planung bilden demnach kein Städtebauvorhaben. Diese können nach Ansicht des BMLFUW darüber hinaus nur mit anderen Projekten im Sinne des Anhangs 1 Z 18 lit b UVP-G kumulieren. 340 Das gilt auch für Industrie- und Gewerbeparks.341 Folgt man dieser Rechtsansicht, führt das Kriterium des Gesamtwillens in Form einer gemeinsamen Planung des Projektwerbers zwangsläufig zur Nichtanwendung des Kumulationstatbestands. Zusammenfassend kann die Kumulationsbestimmung des § 3 Abs 2 UVP-G in jenen Fällen zur Anwendung gelangen, in denen verschiedene Vorhaben einem Gesamtwillen unterliegen und die übrigen Voraussetzungen ebenfalls gegeben sind. 342 Das Merkmal des Gesamtwillens führt somit zu einer beschränkten Anwendung des Kumulationstatbestands bei Städtebauvorhaben. Diese Rechtsansicht wird von Schrifttum und Praxis weitgehend geteilt, wenngleich Kritik geäußert wurde. 343 Zur Kumulation von Städtebauvorhaben mit anderen Vorhabenstypen bestehen unterschiedliche Ansichten. Der Gesetzgeber wiederum wurde 2012 aktiv und hat klargestellt, dass Städtebauvorhaben nach deren Ausführung nicht mehr als Städtebauvorhaben gelten. 344 Offensichtlich wollte der Gesetzgeber klarstellen, dass abgeschlossene Städtebauvorhaben bei der Neuerrichtung gleicher Vorhaben nicht zu berücksichtigen sind. 345 337 Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (33). 338 Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (168 f). 339 Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 28. 340 Rundschreiben-UVP 170. 341 Bergthaler, RdU 2010, 40 (43). 342 Rundschreiben-UVP 170. 343 Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (168 f). 344 Siehe die gegenwärtige Regelung in FN 3a Anhang 1 UVP-G. 345 So Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ Anhang 1 Z 18 Rz 10; Altenburger/Berger, RdU 2013, 5 (9). 57 IV.A.2. Kritische Würdigung Für eine rechtliche Analyse der Anwendung der Kumulationsbestimmung des UVP-G auf Städtebauvorhaben sind zwei Problembereiche zu trennen. Zunächst ist zu erörtern, ob Städtebauvorhaben mit anderen Tatbeständen kumulieren können oder nicht. Darüber hinaus muss die Frage der Kumulation mehrerer Städtebauvorhaben selbst im Zusammenhang mit dem Gesamtwillen beantwortet werden. Diese beiden Fragen werden zwar gemeinsam unter dem Schlagwort „Kumulation“ genannt, sind aber auseinanderzuhalten. Entgegen teilweise bestehender Ansicht 346 können Städtebauvorhaben mit anderen Vorhabenstypen kumulieren. Weder aus dem Tatbestand selbst noch aus den Materialien kann Gegenteiliges abgeleitet werden. Auch der Gesetzeswortlaut des § 3 Abs 2 UVP-G gibt diese Auffassung nicht her, spricht das Gesetz dort nur von „Vorhaben des Anhangs 1 … die aber mit anderen Vorhaben in einem räumlichen Zusammenhang stehen“. Der Wortlaut selbst schränkt die Kumulation somit nicht auf gleiche Vorhabenstypen ein. Überwiegend wird, insbesondere im Lichte der bestehenden Judikatur und Spruchpraxis des Umweltsenats, 347 auch von einer vorhabenstypenübergreifenden Kumulationswirkung ausgegangen. 348 Auch spricht die gesetzgeberische Reparatur des Tatbestands durch die zweite UVP-G-Novelle 2012 349, welche die Kumulation zweier Städtebauvorhaben in zeitlicher Hinsicht ausgeschlossen hat, 350 durch das Nicht-Tätigwerden des Gesetzgebers zur gegenständlichen Frage systematisch für die potentielle Kumulation von Städtebauvorhaben mit anderen Vorhabenstypen. Auch Ziel und Zweck des UVP-G, Umweltauswirkungen möglichst früh und umfassend zu berücksichtigen, sprechen dafür, da auch Vorhaben unterschiedlicher Typen zu Erhöhung der Umweltauswirkungen beitragen 351. Im Ergebnis wird die Kumulation mit anderen Vorhaben 346 Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 3 Rz 23 und Anhang 1 Z 18 Rz 28. 347 Ua US 26. 1. 2004, 9A/2003/19-30 (Maishofen); VwGH 4. 3. 2008, 2005/05/0281. Dem VwGH zufolge ist die Kumulationsbestimmung dann nicht anwendbar, wenn weder zusammenrechenbare Schwellenwerte noch Kriterien vorliegen. In diesem Fall ging es um Rohrleitungen nach Anhang 1 Z 13 UVP-G, Starkstromfernleitungen nach Z 16 und Anlagen zur Lagerung von Erdgas und anderen brennbaren Gasen in Behältern nach Z 80. Tatsächlich bestehen bei diesen Vorhaben keinerlei gleichartige Kriterien oder Schwellenwerte. E contrario kann aus diesem Urteil abgeleitet werden, dass bei Vorliegen vergleichbarer Kriterien und Schwellenwerte auch unterschiedliche Vorhabenstypen kumulieren können. In diesem Sinne auch Baumgartner/Petek, UVP-G 73, die darin eine Konsistenz mit der genannten Spruchpraxis des US sehen. 348 Insb Madner, UVP 905; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 3 Rz 10. Im Ergebnis wohl auch Baumgartner/Petek, UVP-G 72 f; Altenburger/Berger, UVP-G² § 3 Rz 33. 349 BGBl I 77/2012. 350 Siehe oben. 351 Siehe III.A.1.a. 58 von der Gleichartigkeit der Umweltauswirkungen und der gleichen Schwellenwertkriterien abhängen. 352 Vor diesem Hintergrund ist die Auswirkung der Anwendung des Gesamtwillens bei Städtebauvorhaben zu erörtern. Nach der bereits erläuterten herrschenden Auffassung im Schrifttum schränkt dieses Kriterium die Anwendung der Kumulationsbestimmung ein. 353 Dieser Rechtsansicht scheinen weniger rechtsdogmatische als vielmehr praktische Überlegungen zugrunde zu liegen. So wird argumentiert, dass „das Kriterium des Gesamtwillens beziehungsweise der einheitlichen Planung im Übrigen auch eine praxistaugliche Anwendung des Kumulationstatbestands des § 3 Abs 2 UVP-G 2000 [ermöglicht]“. 354 Praktisch ergibt sich diese Problematik vor allem in größeren Städten. Gäbe es die „Schranke“ des Gesamtwillens nicht, würden unzusammenhängende, in ihrer Gesamtheit die Kriterien eines Städtebauvorhabens erfüllende städtische Bauaktivitäten in vielen Fällen zum Vorliegen eines Städtebauvorhabens und damit zur UVP-Pflicht führen. Der Gesamtwille wird somit zur „Kumulationsschranke“. Diese Rechtsansicht hat jedoch zu Kritik im Schrifttum geführt. Diese setzt an der überschießenden Interpretation des Gesamtwillens an. 355 Dabei ist zunächst auf den Gesetzeswortlaut selbst zu verweisen. § 3 Abs 2 UVP-G spricht von „Vorhaben des Anhanges 1, die die dort festgelegten Schwellenwerte nicht erreichen oder Kriterien nicht erfüllen, die aber mit anderen Vorhaben in einem räumlichen Zusammenhang stehen und mit diesen gemeinsam den jeweiligen Schwellenwert erreichen oder das Kriterium erfüllen“. Aus der kursiv gesetzten Wendung geht hervor, dass die Erfüllung des jeweiligen Kriteriums des Vorhabens konstitutiv für die Anwendung der Kumulationsbestimmung ist (arg: und). E contrario ist die Kumulationsbestimmung nicht anwendbar, wenn das Kriterium nicht vorliegt. Das gilt für den Fall verschiedener Vorhaben ohne Gesamtwillen. Das Fehlen dieses schließt die Kumulation zu einem Städtebauvorhaben somit aus. 352 Siehe dazu FN 325, 326 und 327. 353 Baumgartner/Petek, UVP-G 400; Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 28; Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 195; Altenburger, jusalumni 2009, 18 (18). 354 Krämmer, RdU 2009, 32 (33). 355 Die von Bernegger/Mesecke geäußerte Kritik steht in engem Zusammenhang mit ihrer Kritik am konstitutiven Merkmal des Gesamtwillens. Die beiden Autoren kritisieren, dass durch die eingeschränkte Anwendung der Kumulationsbestimmung wesentliche Umweltauswirkungen unberücksichtigt bleiben, vgl Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (168). 59 Neben dem Wortlaut des Gesetzes sprechen auch systematisch-teleologische Erwägungen für dieses Auslegungsergebnis. Primäres Ziel der Kumulationsbestimmung ist die Vermeidung der Aufspaltung eines Vorhabens zur Umgehung der UVP-Pflicht. 356 In diesem Licht ist auch die Anwendung auf den Tatbestand des Städtebauvorhabens zu sehen. Aus einer missbräuchlichen Umgehungsabsicht kann nämlich der Gesamtwille ohnehin abgeleitet werden. Will nämlich ein Projektwerber durch die Aufsplittung eines Vorhabens die UVP-Pflicht umgehen, so kann daraus zweifellos ein Gesamtwille zur Errichtung dieser Vorhaben angenommen werden. Im Ergebnis schränkt der Gesamtwille zur Errichtung von Städtebauvorhaben die Kumulationsbestimmung somit ein und führt dazu, dass ungeplante, nebeneinander entstehende Bauprojekte, die keinem gemeinsamen Willen und keiner zentralen Planung unterliegen, nicht zu einem Städtebauvorhaben kumulieren. Abschließend ist auf die Neuregelung in FN 3a letzter Satz von Anhang 1 UVP-G hinzuweisen. Dort wird geregelt, dass Städtebauvorhaben nach ihrer Ausführung nicht mehr als Städtebauvorhaben gelten. Offensichtlich wollte der Gesetzgeber damit die Kumulation von Städtebauvorhaben einschränken. 357 Betroffen ist insbesondere die „kontinuierlich fortschreitende Stadtentwicklung“, die „vor der Auslösung des UVP-Tatbestands geschützt [ist]“.358 Damit besteht neben dem Kriterium des Gesamtwillens eine zweite Kumulationsschranke, welche die einheitliche, einem Gesamtwillen unterliegende aber zeitlich getrennte städtische Bauaktivität betrifft. IV.B. § 3 Abs 3 UVP-G: Genehmigungskonzentration IV.B.1. Problemdarstellung Das konzentrierte Genehmigungsverfahren 359 ist in § 3 Abs 3 UVP-G 360 geregelt. Danach umfasst die Genehmigung nach UVP-G alle nach den bundes- und landesrechtlichen Verwal356 Ua Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 3 Rz 22; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 3 Rz 9. 357 Altenburger/Berger, RdU 2013, 5 (9). 358 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ Anhang 1 Z 18 Rz 10. 359 Im Folgenden Genehmigungskonzentration genannt. Gemeint sind damit Zuständigkeitskonzentration, Verfahrenskonzentration und Entscheidungskonzentration, vgl Wiederin, Verfahrenskonzentration 839, der diese unter dem Begriff der „Verfahrenskonzentration (im weiteren Sinn)“ zusammenfasst. 360 Vgl § 5 Abs 1 UVP-G (Antragskonzentration), § 16 Abs 1 UVP-G, § 17 Abs 1 UVP-G (Entscheidungskonzentration), § 19 Abs 1 Z 2 UVP-G und § 20 Abs 2 UVP-G (Konzentration der Nachkontrolle), siehe dazu Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 3 Rz 18. 60 tungsvorschriften erforderlichen Genehmigungen. 361 Dies stellt den Idealfall für den Projektwerber da, da er nur einen einzigen Antrag einbringen muss und sich bloß mit einer Behörde auseinanderzusetzen hat. Der nach einem einheitlichen Verfahren erlassene Bescheid berechtigt zu Bau und Betrieb dieses Vorhabens. 362 Als Stärken der Konzentration nennt der Ausschussbericht zur Einführung des UVP-G den „nie erreichten Fortschritt … von einer einheitlichen Behörde, einem einheitlichen Verfahren und einem einheitlichen Rechtschutz.“ 363 Die in den Verwaltungsvorschriften vorgesehenen Materienbehörden nehmen gemäß § 2 Abs 1 Z 3 UVP-G als mitwirkende Behörden 364 am UVP-Genehmigungsverfahren teil. 365 In Verfahren zur Genehmigung von Städtebauvorhaben kommt die Genehmigungskonzentration regelmäßig nur eingeschränkt zur Anwendung. Der Umweltsenat wendete in der Entscheidung Wien Hbf Städtebau bloß die UVP-eigenen Genehmigungskriterien an, sonstige bundes- oder landesrechtliche Verwaltungsvorschriften kamen nicht zur Anwendung. 366 Es sind nur jene Verwaltungsvorschriften anzuwenden, welche auf Grund des Planungsstadiums des Vorhabens bereits mitangewendet werden können, verlangt doch die Anwendung der relevanten Materiengesetze nach einer hinreichenden Konkretisierung des Vorhabens. 367 Beispielsweise verlangen GewO oder IG-L nach bestimmten Kriterien, 368 die an das Vorliegen eines weitgehend konkretisierbaren Vorhabens gebunden sind. Auch im Falle des Städtebauvorhabens Asperner Flugfeld Süd konnten mangels ausreichend detaillierter Angaben neben dem UVP-G keine Materiengesetze mitangewendet werden. 369 In Schrifttum 370 und Praxis 371 361 Vgl Madner, UVP 898. 362 Wiederin, Verfahrenskonzentration 837. 363 AB 1179 BlgNR XVIII. GP 2. 364 Vgl ua Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 2 Rz 2. 365 Vertiefend zur Genehmigungskonzentration vgl Madner, UVP 898; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 3 Rz 15 ff; Baumgartner/Petek, UVP-G 77 f; Altenburger/Berger, UVP-G² § 3 Rz 40 ff; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 3 Rz 105 ff. 366 US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27 (Wien Hbf Städtebau) Rz 3.1; der US ist der Auffassung der erstinstanzlichen Behörde, wonach es sich beim ggst Vorhaben um ein Städtebauvorhaben handelt, gefolgt. Daraus leitet der US ab, dass nur die Genehmigungskriterien des § 17 Abs 2 UVP-G anwendbar sind. 367 Siehe das erstinstanzliche Verfahren zur Entscheidung des US: Wr LReg 16.09.2008, 03744-2008 (Hauptbahnhof Wien) 368 Ua sieht § 1 Abs 2 GewO bestimmte Kriterien für das Vorliegen einer gewerblichen Betriebsanlage vor, insb die Ortsgebundenheit und die gewerbsmäßige, dh selbständige, regelmäßige und mit Ertragsabsicht durchgeführte Tätigkeit vor. 369 Siehe das erstinstanzliche Verfahren zur Seestadt Aspern: Wr LReg 18. 5. 2010, 01837-2010 (Asperner Flugfeld Süd). 61 wird die Rechtsansicht der Behörden geteilt. Im Ergebnis sind somit meist bloß die UVPeigenen Genehmigungskriterien des § 17 Abs 2 und 5 UVP-G 372 anwendbar. Denkbar ist allerdings, dass einzelne Bestandteile eines Städtebauvorhabens, wie beispielsweise Infrastruktureinrichtungen, bereits in einem vollkonzentrierten Genehmigungsverfahren genehmigt werden können. Diesfalls kann der Projektwerber nach Abschluss des UVP-Verfahrens mit Bau und Betrieb der entsprechenden Einrichtungen beginnen. 373 IV.B.2. Kritische Würdigung Die Konsequenzen der eingeschränkten Anwendbarkeit der Genehmigungskonzentration sind weitreichend. Die Materienbehörden sind nicht als mitwirkende Behörden im Sinne des § 2 Abs 1 Z 3 UVP-G am Verfahren beteiligt, wenngleich eine Beiziehung zum UVP-Verfahren, insbesondere im Lichte der in § 17 Abs 9 UVP-G normierten Bindungswirkung des UVP-Genehmigungsbescheids, sinnvoll erscheint. 374 Darüber hinaus kommt nur jenen Betroffenen Parteistellung zu, die als Nachbarn im Sinne des § 19 Abs 1 Z 1 UVP-G gelten. Die Parteistellung nach den Materiengesetzen, wie sie beispielsweise in § 75 Abs 2 und 3 GewO normiert ist, spielt für die Parteistellung im UVP-Verfahren keine Rolle, da gemäß § 19 Abs 1 Z 2 UVP-G nur die Parteistellung nach den anzuwendenden Verwaltungsvorschriften relevant ist. 375 Der Projektwerber wiederum erwirbt mit dem UVP-Bescheid nicht das Recht zu Bau und Betrieb des Gesamtvorhabens, vielmehr sind zunächst die entsprechenden Bewilligungen für die Ausführungsvorhaben nach den jeweiligen Verwaltungsvorschriften einzuholen. 376 Keinesfalls darf jedoch vor dem Hintergrund dieser Ausführungen der Eindruck entstehen, dass die Anwendung der Genehmigungskonzentration im UVP-Verfahren zur Genehmigung von Städtebauvorhaben „per se“ ausgeschlossen ist. 377 Vielmehr ist es Aufgabe von Projektwerber und Behörde, jene Vorhabensbestandteile herauszufiltern, auf die bereits alle relevan- 370 Baumgartner/Petek, UVP-G 402; Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 31; Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 196; Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (33). 371 Rundschreiben-UVP 171; Leitfaden Städtebau 7. 372 Siehe dazu IV.D. 373 Vgl Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 31 und Baumgartner/Petek, UVP-G 402. 374 Vgl Baumgartner/Petek, UVP-G 402. 375 Selbstverständlich kann diesen Betroffenen jedoch Parteistellung nach § 19 Abs 1 Z 1 UVP-G zukommen. 376 Zur Genehmigung der Ausführungsvorhaben vgl III.A.2.f. 377 Vgl insb Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Rz 196. 62 ten Verwaltungsvorschriften anwendbar sind, sofern dies nicht bereits für das Gesamtvorhaben gilt. Im Lichte des integrativen Umweltschutzes erscheint die Nicht-Anwendung der Verwaltungsvorschriften auf den ersten Blick problematisch, ist damit doch – oberflächlich betrachtet – ein „weniger“ an Umweltschutz verbunden. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass mit den UVP-eigenen Genehmigungskriterien, die in § 17 Abs 2 und 5 UVP-G normiert sind, ein leistungsfähiges „Auffangnetz“ 378 besteht. Darüber hinaus sind die Ausführungsvorhaben in den Genehmigungsverfahren nach den entsprechenden Verwaltungsvorschriften 379 auf ihre Vereinbarkeit mit den jeweiligen Schutzgütern zu untersuchen. Es besteht demnach keine „Umweltschutzlücke“, vielmehr gestaltet sich das Verfahren bis zur tatsächlichen Genehmigung, die zum Bau und Betrieb des Gesamtvorhabens berechtigt, zweistufig. IV.C. § 5 UVP-G: Genehmigungsantrag IV.C.1. Problemdarstellung Gemäß § 5 Abs 1 UVP-G muss der Projektwerber den Genehmigungsantrag samt der erforderlichen Unterlagen bei der zuständigen Behörde einbringen. Es besteht die Möglichkeit der elektronischen Einbringung, im Antrag ist auch die Information der Öffentlichkeit anzugeben. § 5 Abs 2 UVP-G normiert die Manuduktionspflicht der Behörde bei Fehlen von Unterlagen und Angaben. 380 Auch dem Umweltanwalt, der Standortgemeinde und dem BMLFUW ist der Antrag mit der Möglichkeit der Stellungnahme zu übermitteln. 381 Die UVE nach § 6 UVP-G ist anzuschließen. Der Antrag hat ein eindeutiges und bestimmtes Begehren zu enthalten. 382 Eine Antragsänderung im Sinne des § 13 Abs 8 AVG ist während des laufenden Verfahrens möglich, solange nicht das „Wesen“ des Antragsgegenstands geändert wird. 383 Mit der Einbringung des Antrags wird das UVP-Verfahren eingeleitet. Die Landesregierung wird zuständig und der Fristenlauf 384 beginnt. 385 Das Vorhaben muss im Antrag ausrei378 Siehe dazu IV.D. 379 UU auch nach UVP-G, siehe dazu III.A.2.f. 380 Vgl § 13 Abs 3 AVG. 381 § 5 Abs 4 UVP-G. 382 Vgl ua Madner, UVP 913 ff; N. Raschauer/Schlögl, UVP 330 ff. 383 Vgl Madner, UVP 915; Altenburger/Berger, UVP-G² § 5 Rz 4; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 5 Rz 14; Hengstschläger/Leeb, AVG § 13 Rz 43. 384 Sechs Monate im vereinfachten Verfahren gemäß § 7 Abs 3 UVP-G. 385 Altenburger/Berger, UVP-G² § 5 Rz 10. 63 chend definiert werden, es muss insbesondere klar hervorgehen, welche Tatbestände des UVP-G anwendbar sein könnten. 386 Erwähnenswert ist weiters, dass Verfahren zur Genehmigung von Städtebauvorhaben aufgrund der großen Anzahl an potentiell Betroffenen meist Großverfahren im Sinne des § 44a AVG darstellen. 387 Das zieht besondere Verfahrensbestimmungen nach sich, insbesondere zur Kundmachung und zum Inhalt des Edikts. 388 Beim Einreichen des Genehmigungsantrags von Städtebauvorhaben stellen sich verschiedene Rechtsfragen. Zunächst ist zu klären, wer als Antragsteller fungiert und zu welchem Zeitpunkt der Antrag eingebracht werden muss. Je länger mit dem Antrag zugewartet wird, desto konkreter kann das Projekt dargestellt werden. Gleichzeitig widerspricht das jedoch dem Grundsatz, Städtebauvorhaben als Aufschließungsmaßnahmen möglichst früh einer UVP zu unterziehen. 389 Damit in Zusammenhang steht die Frage der notwendigen Konkretisierung des Antrags. Im Lichte des Charakters der Städtebau-UVP als Rahmengenehmigung 390 ist eine detaillierte Darstellung kaum durchzuführen, liegen doch oftmals noch keine konkreten Angaben zu einzelnen Projekten vor. 391 Damit verbunden ist auch die Frage, welche Angaben und Unterlagen in diesem frühen Planungsstadium eingebracht werden können oder jedenfalls zwingend einzubringen sind. IV.C.2. Kritische Würdigung IV.C.2.a. Zur Person des Antragstellers Antragsteller ist gemäß § 5 Abs 1 UVP-G der Projektwerber. Weitere Konkretisierungen zur Person des Antragstellers sieht das UVP-G nicht vor. 392 Das UVP-G „ist grundsätzlich auf einen einzelnen Projektwerber zugeschnitten“. 393 Das Auftreten mehrerer Projektwerber bei der Einreichung eines aus mehreren Teilen bestehenden Vorhabens ist zwar unproblematisch. In diesem Falle ist allerdings die Verantwortlichkeit für die jeweiligen Vorhabensbestandteile 386 Vgl Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 5 Rz 11; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 5 Rz 17. 387 So im Verfahren Wien Hbf Städtebau, US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27 Rz 1.1; siehe auch das erstinstanzliche Verfahren Asperner Flugfeld Süd, Wr LReg 18. 5. 2010, 01837-2010. 388 § 44a AVG; siehe auch Hengstschläger/Leeb, AVG § 44a Rz 10 ff. 389 Baumgartner/Petek, UVP-G 394 f; siehe auch Rundschreiben-UVP 167. 390 Siehe FN 238. 391 Zum erschließungshaften Charakter von Städtebauvorhaben siehe III.A.2.d. 392 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 5 Rz 4; Altenburger/Berger, UVP-G² § 5 Rz 8. 393 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 5 Rz 4. 64 eindeutig zu bestimmen. 394 Sind, wie im Regelfall wohl üblich, mehrere Personen an der Planung und Errichtung von Städtebauvorhaben beteiligt, so ist eine Person zu bestimmen, die als Antragsteller und damit als Ansprechpartner für die Behörde und Verpflichteter im Sinne des UVP-G fungiert. 395 Im Sinne des Erschließungs- und Rahmencharakters des Städtebauvorhabens 396 sollte dies eine Person sein, die weniger an der Detailplanung als vielmehr an der Gesamtplanung beteiligt ist. In diese Richtung geht wohl auch die Ansicht des BMLFUW, wonach Antragsteller „die für die Gesamtplanung des Städtebauvorhabens Verantwortliche“ sein soll. 397 Es wird argumentiert, dass dies im Regelfall die Gemeinde oder eine „beauftragte Planungsgesellschaft“ ist. 398 Die Bestimmung des Projektwerbers als Verpflichteten im Sinne des UVP-G ist insofern bedeutend, als dieser eine wesentliche Rolle im Verfahren spielt. 399 Der Projektwerber selbst ist legitimiert, einen Antrag bei der UVP-Behörde zu stellen, das Recht auf Betrieb des Vorhabens richtet sich an den jeweiligen Projektwerber. 400 Auch im Zusammenhang mit den Strafbestimmungen des § 45 UVP-G ist die konkrete Bestimmung des Projektwerbers bedeutsam. Gerade bei Städtebauvorhaben, die oft aus verschiedenen Einzelvorhaben bestehen und in einem sehr frühen Realisierungsstadium einer Genehmigung zugeführt werden, werden oft mehrere Personen am Entstehungsprozess beteiligt sein, weshalb die genaue Bestimmung eines konkreten Projektwerbers sich im Einzelfall schwierig gestalten kann. Im Lichte der zentralen Stellung des Projektwerbers im UVP-Verfahren ist die Bestimmung eines konkreten Projektwerbers, welcher im Idealfall die Gesamtbetreuung des Vorhabens zukommt, bedeutsam. 401 394 Altenburger/Berger, UVP-G² § 5 Rz 8; zust Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 5 Rz 4 und Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 5 Rz 9. 395 Vgl auch Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (167). 396 Siehe FN 238. 397 Rundschreiben-UVP 171. 398 Rundschreiben-UVP 171; der Leitfaden zu Städtebauvorhaben ergänzt den privaten Dritten, vgl Leitfaden Städtebau 6. Damit hat der BM wohl auf die im Schrifttum vorgetragene Kritik (insb Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (167)) reagiert und die Privatperson als potentiellen Antragsteller explizit eingeschlossen, wenngleich dies mE bloß eine Klarstellung ist, war doch bereits bisher die Aufzählung als exemplarisch zu verstehen (arg: „wird in der Regel“ – Rundschreiben UVP 171; „kann etwa“ – Leitfaden Städtebau 6). 399 Ua iZm der Erteilung eines Mängelbehebungsauftrags gem § 5 Abs 2 UVP-G iVm § 13 Abs 3 AVG. 400 Vgl auch Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 5 Rz 5 f. 401 Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (169 f). 65 IV.C.2.b. Zum Zeitpunkt der Antragstellung Die Wahl des Zeitpunkts der Antragstellung gestaltet sich bei Städtebauvorhaben schwieriger als bei anderen Vorhaben, da sich das Projekt in einem sehr frühen Stadium der Realisierung befindet und damit detaillierte Angaben meist nicht erbracht werden können. 402 § 5 UVP-G nennt keinen bestimmten Zeitpunkt zur Einbringung des Genehmigungsantrags. Zu beachten ist lediglich, dass die Projektrealisierung erst nach dem erfolgreichen Abschluss des Verfahrens begonnen werden kann, wohingegen gewisse Vorarbeiten bereits vor der Genehmigung begonnen werden dürfen. 403 Der Zeitpunkt der Antragstellung bei Städtebauvorhaben ist an das Vorhandensein der „grundsätzlichen Parameter“ geknüpft. 404 Das sind jene „Eckpunkte der Gebietsplanung“, 405 welche die „infrastrukturellen Rahmenbedingungen“406 und die „grundsätzliche Ausgestaltung des Raumes“ 407 festlegen. Damit besteht für den Antragsteller ein gewisser Spielraum, der allerdings nicht auf Städtebauvorhaben beschränkt, sondern vielmehr Ausfluss des Umstandes ist, dass „das UVP-G nicht auf ein bestimmtes, durch einen konkreten Rechtsakt definiertes Planungsstadium abstellt“. 408 Die Grenze dieses zeitlichen Spielraums ist die Definition des Städtebauvorhabens als „Rahmengenehmigung“ 409. Eine späte Antragstellung torpediert nämlich den Vorteil, in diesem Stadium die Umweltauswirkungen des Gesamtvorhabens prüfen und mögliche Planungsfehler bereits früh beseitigen zu können. 410 IV.C.2.c. Zu den erforderlichen Angaben und Unterlagen Besteht Klarheit bezüglich der Person des Antragstellers und des Antragzeitpunkts, sind die zu erbringenden Angaben und Unterlagen zu bestimmen. Nach § 5 Abs 1 UVP-G sind sowohl eine vollständige UVE als auch die nach den anwendbaren Verwaltungsvorschriften für die Genehmigung erforderlichen Unterlagen einzubringen. Geht man davon aus, dass 402 Vgl Baumgartner/Petek, UVP-G 394 f; Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 3. 403 Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 5 Rz 17 und § 2 Rz 34. 404 Baumgartner/Petek, UVP-G 395; auch Rundschreiben-UVP 170. 405 Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 5. 406 Ua das Verkehrskonzept, die Strom-, Wasser- und Gasver- und –entsorgung sowie die soziale Infrastruktur, Baumgartner/Petek, UVP-G 395. 407 ZB Versiegelungen und Grundräume, Bebauungsgrundsätze, landschafts- und naturräumliche Begleitplanung, Emissionsobergrenzen, Baumgartner/Petek, UVP-G 395. 408 Baumgartner/Petek, UVP-G 395. 409 Siehe FN 238. 410 Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 3. 66 sonstige Verwaltungsvorschriften im Regelfall nicht anwendbar sind 411 verbleibt die verpflichtende Erbringung der UVE. Diesbezüglich sieht § 6 Abs 1 UVP-G umfangreiche Angaben und Unterlagen vor. 412 Wiederum führt das frühe Planungsstadium von Städtebauvorhaben zu Problemen bei der Erbringung dieser Unterlagen. 413 Daher werden in Literatur und Praxis gewisse Mindestangaben genannt, die für die Einleitung des Verfahrens jedenfalls erforderlich sind. Dazu zählen unter anderem die Schwellenwerte selbst, die Anzahl der Stellplätze, ein Landschaftsgestaltungskonzept und Bauhöhen. 414 In Anbetracht dieses umfangreichen Katalogs an Mindestangaben stellt sich die Frage, ob der Genehmigungsantrag bei Fehlen dieser jedenfalls zurückzuweisen ist und welches Ermessen der Behörde dabei zukommt. 415 Dabei ist auf zwei einschlägige Bestimmungen des UVP-G zu verweisen. § 6 Abs 2 Satz 1 UVP-G normiert, dass die Behörde von Unterlagen und Angaben bei Unzumutbarkeit der Erbringung abzusehen hat. 416 Den Materialien zufolge handelt es sich um Angaben, deren Erbringung nicht „vertretbar“ ist. Die „Art oder Größe des Vorhabens“ sowie die „Bedeutung der Umweltauswirkungen“ sind dabei abzuwägen. 417 Je gravierender die Umweltauswirkungen, desto höher muss demnach die Zumutbarkeitsschwelle durch die Behörde angesetzt werden. Es wird zwar kein Aufschluss darüber gegeben, bei welcher Art des Vorhabens welche Daten zumutbarerweise (nicht) erbracht werden müssen. Die UVP-G-Novelle 2000 hatte unter anderem die Vereinfachung des UVP-Verfahrens zum Ziel. 418 Vor diesem Hintergrund hat die UVP-Behörde das Ermessen, das ihr der relativ unbestimmte § 6 Abs 2 UVP-G einräumt, auszuüben. 419 Gerade bei Städtebauvorhaben, speziell im Lichte des frühen Planungsstadiums, kann es sich um jene „Art“ von Vorhaben handeln, 411 Siehe dazu IV.B. 412 Zu nennen sind hier insb die Beschreibung der physischen Merkmale des Vorhabens, die durch das Vorhaben entstehende Immissionen sowie ein Klima- und Energiekonzept. Vgl Leitfaden Städtebau 8 ff zum Inhalt der UVE für Städtebauvorhaben nach Ansicht der Praxis. 413 Baumgartner/Petek, UVP-G 400; Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 3. 414 Baumgartner/Petek, UVP-G 401; so auch Rundschreiben-UVP 170 f. 415 Bernegger/Mesecke fordern aus Gründen der Rechtssicherheit auch eine Klarstellung des Gesetzgebers bez der jedenfalls zu erbringenden Unterlagen, Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (166, 168). 416 Die Unzumutbarkeitsschwelle ist bei sehr großen Projekten wie Städtebauvorhaben hoch anzusetzen, weshalb das Absehen von bestimmten Angaben im Einzelfall wohl gut begründet werden muss, vgl Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 6 Rz 68. 417 IA 168/A XXI. GP Begr zu § 6 UVP-G. 418 Vgl IA 168/A XXI. GP Begr AT. 419 Zum Ermessen der Behörde bei unbestimmten Gesetzesbegriffen vgl ua Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht Rz 585 f mwN. 67 bei denen die Vorlage bestimmter Angaben im Einzelfall nicht „zumutbar“ erscheint. Die Behörde wird dies im konkreten Fall mit der Bedeutung der Umweltauswirkungen abwägen müssen. Die Regelung des § 5 Abs 2 Satz 2 UVP-G weist Ähnlichkeiten zu § 6 Abs 2 UVP-G auf. Die Behörde kann dem Antragsteller demnach einen Aufschub bei der Erbringung gewisser Angaben und Unterlagen gewähren. Diese Regelung dient seit der zweiten UVP-G-Novelle 2012 420 der Verfahrensvereinfachung, speziell für den Projektwerber, der die fehlenden und nachzureichenden Unterlagen im Genehmigungsantrag zu kennzeichnen hat. 421 Den Materialien zufolge dient die Regelung des § 5 Abs 2 Satz 2 UVP-G der Verfahrensvereinfachung und der Erhöhung der Übersichtlichkeit in der UVE. Voraussetzung für die Anwendung dieser Bestimmung durch die Behörde ist allerdings, dass die nachzureichenden Angaben nicht zur Abschätzung der Umweltauswirkungen notwendig sind. 422 Genannt werden vor allem jene Angaben, die durch die Anwendung bestimmter Verwaltungsvorschriften resultieren und somit „Ausfluss des konzentrierten Genehmigungsverfahrens sind“. 423 In diesem Licht erscheint die Anwendung auf Städtebauvorhaben begrenzt, kommt doch in den allermeisten Fällen die Genehmigungskonzentration nur eingeschränkt zur Anwendung. 424 Sind zusammenfassend im UVP-Verfahren zur Genehmigung von Städtebauvorhaben bestimmte Angaben im Sinne des § 5 Abs 1 iVm § 6 Abs 1 UVP-G zur Abschätzung der Umweltauswirkungen nicht notwendig, so kann die Behörde in ihrem Ermessen von der Vorlage dieser Angaben absehen. Die in der Praxis genannten Mindestangaben sind wohl als Empfehlung zu verstehen. 425 Im Ergebnis sind demnach bei Städtebauvorhaben wohl nur jene Angaben zu erbringen, die für eine Verfahrenseinleitung notwendig sind. 426 In Entscheidungen Hauptbahnhof Wien und 420 BGBl I 77/2012. 421 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler; UVP-G³ § 5 Rz 36; zust zur Neuregelung als Verfahrensvereinfachung Bachl/Keplinger, SPRW 2012 VuV A, 113 (118). 422 ErläutRV 1809 BlgNR XXIV. GP AT 1. 423 ErläutRV 1809 BlgNR XXIV. GP zu § 5 Abs 2 UVP-G. 424 Siehe dazu IV.B. 425 Im Rundschreiben-UVP 170 f nennt das BMLFUW zwar Mindestangaben, es kann nicht davon ausgegangen werden, dass nach der Rechtsansicht des BM die fehlende Anzahl der Stellplätze zu einer Zurückweisung durch die Behörde führt, vielmehr hat die Aufzählung wohl Empfehlungscharakter (arg: sollte). Auch der Leitfaden des BMLFUW verwendet diese Terminologie, siehe Leitfaden Städtebau 8. 426 Nach Schmelz/Schwarzer ist das insb die klare Definition und Beschreibung des Vorhabens, um die Anwendung des UVP-G zu begründen, vgl Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 5 Rz 17. 68 Asperner Flugfeld Süd war ein Rückgriff auf § 6 Abs 2 Satz 1 UVP-G nicht notwendig, die Antragsteller konnten dem durch die Behörde erteilten Verbesserungsauftrag Folge leisten und alle für die Genehmigung erforderlichen Unterlagen einbringen. 427 Die Regelung in § 5 Abs 2 Satz 2 UVP-G existierte zu diesem Zeitpunkt noch nicht. IV.C.2.d. Zu den Unterlagen aus der SUP Gemäß § 6 Abs 1 Z 8 UVP-G hat der Projektwerber in der UVE einen Hinweis auf eine bereits durchgeführte SUP mit Bezug zum Vorhaben zu geben. In diesem Zusammenhang ist auch § 6 Abs 2 Satz 3 UVP-G zu beleuchten, der die Möglichkeit der Verwendung von Unterlagen aus der SUP im UVP-Verfahren vorsieht. 428 Waren Angaben im Sinne des § 6 Abs 1 UVP-G demnach bereits Gegenstand einer SUP, so können sie einen Bestandteil der UVE darstellen. Die Voraussetzungen für die Weiterverwendung sind einerseits das Vorliegen der für die UVP „erforderlichen Prüftiefe“ und andererseits die Aktualität der Angaben. 429 Im Wesentlichen dient diese Möglichkeit der Vereinfachung des UVP-Verfahrens durch die Nutzung bestehender Synergieeffekte. 430 In diesem Sinne ist die Bestimmung des § 6 Abs 2 Satz 3 UVP-G als weitere Möglichkeit der Verfahrensvereinfachung zu verstehen. 431 In der Praxis dient diese Bestimmung insbesondere der Vermeidung von Doppelprüfungen, es kann auf die Ergebnisse der Verfahren zur Genehmigung der Flächenwidmungs- und Bebauungspläne zurückgegriffen werden. Bei Straßenvorhaben ist auch auf eine strategische Prüfung im Verkehrsbereich zu rekurrieren. 432 Die Wr BauO sieht in § 2 Abs 1c Wr BauO die Erstellung eines Umweltberichts für Flächenwidmungspläne als Teil der Umweltprüfung vor, der auch die Alternativenbeschreibung enthält. 433 Nach dem Leitfaden des Umweltbundesamtes stellen gerade Städtebauvorhaben geeignete UVP-Vorhaben für die Verwendung der 427 Siehe Wr LReg 16. 9. 2008, 03744-2008 (Hauptbahnhof Wien) und Wr LReg 18. 5. 2010, 01837-2010 (Asperner Flugfeld Süd). 428 Der Gesetzgeber wollte, wie auch mit der Regelung des § 6 Abs 2 Satz 3 UVP-G, verdeutlichen, dass SUP und UVP nicht „im Sinne einer Doppelprüfung nebeneinanderstehen“, sondern potentiell Synergieeffekte aufweisen, die im Verfahren genützt werden können, vgl ErläutRV 236 BlgNR XXIV. GP zu § 6 Abs 1 Z 8 und Abs 2 UVP-G. 429 Baumgartner/Petek, UVP-G 124. 430 Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 6 Rz 69; Baumgartner/Petek, UVP-G 124. 431 Baumgartner/Petek, UVP-G 123 f; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 6 Rz 69. 432 Leitfaden Städtebau 41. 433 Siehe ua Kirchmayer, Wr Baurecht³ 57; Moritz, BauO Wien4 34; Riegler, Wr BauO² 42. 69 SUP-Unterlagen dar, vor allem die Beschreibung der Alternativen im Umweltbericht kann eine gute Grundlage für die Alternativenbeschreibung im Rahmen der UVE gemäß § 6 Abs 1 Z 2 UVP-G bilden. 434 In Wien sind zwar die Stadtentwicklungspläne selbst nicht UVP-pflichtig, 435 aus diesen können jedoch ebenfalls relevante Informationen für Städtebauvorhaben gewonnen werden, sofern die Aktualität der Angaben gewährleistet ist. 436 Im Ergebnis kann daher konstatiert werden, dass die Bestimmungen des § 6 Abs 1 Z 8 und des § 6 Abs 2 Satz 3 UVP-G das UVP-Genehmigungsverfahren von Städtebauvorhaben vereinfachen, sofern die Angaben aus der SUP noch aktuell sind und der Rückgriff darauf das UVP-Verfahren vereinfachen kann. Die Nähe der Städtebau-UVP zur SUP legt dies nahe. Das wird auch im Schrifttum 437 vertreten. IV.D. § 17 Abs 2 UVP-G: Genehmigungskriterien IV.D.1. Problemdarstellung Wie bereits zur Genehmigungskonzentration 438 ausgeführt kommen bei Städtebauvorhaben nur die „UVP-spezifischen Genehmigungskriterien“ 439 zur Anwendung. Diese sind in § 17 Abs 2 und 5 UVP-G normiert. In diesem Fall hat die Behörde allein diese Kriterien zu prüfen. Denkbar sind jedoch auch Fälle, in denen bestimmte Materiengesetze anwendbar und daher nur einige der UVP-eigenen Genehmigungskriterien relevant sind. 440 Aus dem Wortlaut der Bestimmung geht hervor, dass die Kriterien dann geprüft werden müssen, wenn sie nicht bereits in den anzuwendenden Verwaltungsvorschriften vorgesehen sind. § 17 Abs 2 UVP-G ist demnach immer dann zu berücksichtigen, wenn die entsprechenden Materiengesetze einen niedrigeren Schutzstandard vorsehen. Dieses Regime garantiert einen „Mindeststandard“, der einheitlich für alle UVP-Verfahren gilt. 441 Die Materiengesetze kommen nur dann zur An- 434 Leitfaden-UVE 121. 435 Alge/Kroiss, SUP 402 krit bez der Vereinbarkeit mit der SUP-RL. 436 Vgl die umfangreichen Angaben zu den Zielgebieten der Wr Stadtentwicklung in Stadtentwicklungsplan 2005, 202 ff. 437 Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (170). 438 Siehe dazu IV.B. 439 Madner, UVP 925. 440 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 17 Rz 30; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 17 Rz 85; Altenburger/Berger, UVP-G² § 17 Rz 18. 441 Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 17 Rz 86; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 17 Rz 30. 70 wendung, wenn sie ein mindestens gleichwertiges Schutzniveau wie die UVP-eigenen Genehmigungskriterien vorsehen. 442 Die Schadstoffemissionen des Vorhabens sind gemäß § 17 Abs 2 Z 1 UVP-G nach dem Stand der Technik zu begrenzen. Der Stand der Technik wird im Gesetz selbst nicht definiert. Es handelt sich dabei um fortschrittliche Verfahrensweisen, die in der Praxis bereits erprobt sind. Eine genaue Bestimmung kann jedoch nur im Einzelfall erfolgen. Das Emissionsminimierungsgebot ist Ausdruck des Vorsorgeprinzips und bezieht sich auf Schadstoffe wie Kohlendioxid, Methan oder Stickstoffoxide. 443 § 17 Abs 2 Z 2 UVP-G normiert den Immissionsschutz. Dabei werden das Immissionsminimierungsgebot und die Immissionsbegrenzungsgebote unterschieden. Ersteres gilt allgemein, bezieht sich auf die Immissionsverteilung und besteht nicht absolut, sondern soll vor allem der Wahrung der Verhältnismäßigkeit dienen. Das Immissionsbegrenzungsgebot dagegen bezieht sich auf bestimmte Schutzgüter, für die ein absoluter Standard gilt. Diese Regelung ist an §§ 74 ff GewO angelehnt. 444 Der in § 17 Abs 2 Z 2 lit a UVP-G normierte Schutz von Leben und Gesundheit bezieht sich auf alle Personen, die potentiell betroffen sein könnten, also auch auf Kunden, Gäste oder Lieferanten. Der Eigentumsschutz bezieht sich auf Rechte der Nachbarn an beweglichen und an unbeweglichen Sachen. Wichtig ist hier zwischen der bloßen Minderung des Verkehrswerts und der Bedrohung der Substanz der Sache zu unterscheiden. Während ersteres nicht in den Schutzbereich der Bestimmung fällt, soll die Substanz der Sache geschützt werden. 445 § 17 Abs 2 Z 2 lit b UVP-G sieht die Vermeidung von Umweltbelastungen vor, wobei eine Erheblichkeitsschwelle besteht. Eine überschießende Einschränkung auf „irreversible Schädigungen“ würde dem Zweck der Bestimmung allerdings widersprechen. 446 Die Vermeidungsverpflichtung ist dabei sehr umfassend und bezieht sich auf Boden, Luft, Pflanzen, Tiere und Gewässer. § 17 Abs 2 Z 2 lit c UVP-G sieht einen 442 Altenburger/Berger, UVP-G² § 17 Rz 18; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 17 Rz 86; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 17 Rz 30. 443 Baumgartner/Petek, UVP-G 169 ff; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 17 Rz 100; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 17 Rz 33. 444 Madner, UVP 925; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 17 Rz 41 ff; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 17 Rz 119; siehe auch bereits Baumgartner, RdU 2002, 124. 445 Diese Sichtweise hat der EuGH in seiner jüngeren Rechtsprechung zu einem österreichischen Fall betreffend die Verkehrswertminderung durch den Flughafenausbau indirekt bestätigt. Der völlige Verlust der Verwertbarkeit stellt, der Ansicht des EuGH folgend, jedenfalls eine Beeinträchtigung der Substanz dar, siehe EuGH 14. 4. 2013 Rs C-420/11 (Leth). 446 Altenburger/Berger, UVP-G² § 17 Rz 32; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 17 Rz 134; siehe auch Baumgartner/Petek, UVP-G 171 ff. 71 Belästigungsschutz der Nachbarn im Sinne des § 77 Abs 2 GewO vor. § 17 Abs 2 Z 3 UVP-G normiert die verpflichtende Vermeidung und Verwertung beziehungsweise subsidiär die ordnungsgemäße Entsorgung von Abfällen. 447 Im Verfahren zur Genehmigung des Hauptbahnhofs Wien kamen alle der genannten Genehmigungskriterien des § 17 Abs 2 UVP-G und keine sonstigen Materiengesetze zur Anwendung. 448 § 17 Abs 5 UVP-G normiert kumulative Voraussetzungen, deren Vorliegen trotz der Einhaltung der Genehmigungskriterien des § 17 Abs 2 UVP-G zu einer Abweisung des Genehmigungsantrages führen können. Dazu müssen prognostizierte, „schwerwiegende Umweltbelastungen“, die mit hoher Wahrscheinlichkeit eintreten, vorliegen. Darüber hinaus dürfen Auflagen oder Projektmodifikationen nicht zur Genehmigungsfähigkeit führen. Diese Bestimmung ist eng auszulegen und kommt nur in Fällen zur Anwendung, in denen schwerwiegende Umweltbelastungen nicht bereits zur Versagung geführt haben. 449 Bei der Betrachtung von Städtebauvorhaben stellt sich einerseits die Frage des Prognoseszenarios der Umweltauswirkungen, andererseits der Immissionsminimierung, speziell in vorbelasteten Gebieten wie zum Beispiel in Wien. 450 IV.D.2. Kritische Würdigung IV.D.2.a. Zu Antrags- und Beurteilungsgegenstand und Prognoseszenario Antragsgegenstand bezeichnet das vom Projektwerber eingereichte Vorhaben. Der behördliche Beurteilungsgegenstand geht darüber hinaus und beschreibt auch Wechselwirkungen mit anderen Vorhaben und ähnlichen Umweltauswirkungen. Die Genehmigung selbst bezieht sich jedoch immer auf den Antragsgegenstand und nicht auf den Beurteilungsgegenstand. 451 In der Praxis ist der Antragsgegenstand im Rahmen einer Städtebau-UVP bloß die Aufschließung des Geländes selbst und nicht Bau und Betrieb der Ausführungsvorhaben. Diese Umweltauswirkungen dieser Vorhaben sind jedoch im Rahmen des Beurteilungsgegenstands durch die Behörde zu prüfen. Konkret umfasst der Antragsgegenstand unter anderem die Erschließungsstraßen, die Energieinfrastruktur und die Abfallentsorgung, Geländeveränderungen, die ver447 Dazu Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 17 Rz 63 f; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 17 Rz 154 ff. 448 US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27 (Wien Hbf Städtebau) Rz 3.1. 449 Madner, UVP 926; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 17 Rz 193 ff; Baumgartner/Petek, UVP-G 181 f; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 17 Rz 86 ff; Altenburger/Berger, UVP-G² § 17 Rz 76 ff. 450 § 1 Z 9 V des BMLFUW über belastete Gebiete (Luft) zum UVP-G 2000, BGBl II 483/2008. 451 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 5 Rz 4, 7; Altenburger/Berger, UVP-G² § 5 Rz 2 iVm § 2 Rz 12; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 17 Rz 34 ff; Madner, UVP 902. 72 siegelten Flächen, Rodungen, Anzahl der KFZ-Stellplätze, Flächeninanspruchnahme und Bruttogeschoßfläche, während beispielsweise Bau- oder Bestandphase und die Umweltauswirkungen durch den verursachten Verkehr 452 unter den Beurteilungsgegenstand fallen. 453 Zur Feststellung der Genehmigungsfähigkeit eines Städtebauvorhabens ist zunächst zu klären, von welchem Prognoseszenario bei der Prüfung auszugehen ist, das heißt welches Umweltauswirkungsszenario die Behörde zugrunde legt. Einen ersten Anhaltspunkt bietet die Ansicht der Praxis, nach der realistische Szenarien zu bewerten sind, wobei „innerhalb der Bandbreite eines realistischen Szenarios der Planfall zu beschreiben und zu bewerten ist, der die höchsten Belastungen erwarten lässt“. 454 Diese Rechtsansicht hat im Schrifttum Kritik hervorgerufen. Diese richtet sich gegen die Annahme einer „worst-case“-Betrachtung, vielmehr wird eine realistische, durchschnittliche Betrachtung gefordert, um die Genehmigungsfähigkeit dieser Projekte nicht zu unterlaufen. Insbesondere sollten nur jene Szenarien in die Betrachtung aufgenommen werden, die vom Projektwerber als realistische Alternativen genannt werden. Eine darüber hinausgehende Betrachtung des schlechtesten Falls innerhalb gerade noch realistischer Szenarien ist nach Auffassungen im Schrifttum 455 nicht geboten. Der Umweltsenat hat in der Berufungsentscheidung Wien Hbf Städtebau entschieden, dass bei Städtebauvorhaben die Genehmigungskriterien des § 17 Abs 2 UVP-G anzuwenden sind. 456 Aus den erstinstanzlichen Genehmigungsbescheiden zum Hauptbahnhof Wien und zum Asperner Flugfeld Süd geht zwar das gewählte Prognoseszenario nicht hervor. Systematisch spricht für die Heranziehung realistischer, durchschnittlicher Auswirkungsszenarien die 452 Bei der Genehmigung des Wr Hauptbahnhofs stellte die erstinstanzliche Behörde fest, dass über 9 km Straßen ebenfalls im Rahmen des Beurteilungsgegenstand zu berücksichtigen seien, die Genehmigung dieser Straßen selbst erfolgte jedoch in einem gesonderten UVP-Verfahren, da die Straßen nicht vom Antragsgegenstand des Städtebauvorhabens umfasst waren, siehe US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27 (Wien Hbf Städtebau) Rz 1.3. 453 Vgl Leitfaden Städtebau 6 f. 454 Rundschreiben-UVP 170 und Leitfaden Städtebau 14. In der Vorgängerversion des Rundschreibens ging das BMLFUW noch von einer „worst-case-Betrachtung der Verkehrs- und Emissionssituation aus“, siehe Rundschreiben UVP-G 2000 (2006) 147. Die Änderung ist wohl der durch die UVP-G-Novelle 2009 geänderten Bestimmung des § 6 Abs 1 Z 3 UVP-G geschuldet, die nunmehr von „Beschreibung der voraussichtlich vom Vorhaben erheblich beeinträchtigten Umwelt“ spricht, während die Vorgängerbestimmung „Beschreibung der möglicherweise vom Vorhaben erheblich beeinträchtigten Umwelt“ lautete. Der Gesetzgeber wollte damit klarstellen, dass nur Umweltauswirkungen zu berücksichtigen sind, die „mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit eintreten“, ErläutRV 236 BlgNR XXIV. GP zu § 6 Abs 1 Z 3 und 4 UVP-G. 455 Dieser Ansicht insb Altenburger/Berger, UVP-G² Anhang 1 Z 184; Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 15; aA Baumgartner/Petek, UVP-G 401. 456 US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27 (Wien Hbf Städtebau) Rz 3.1; siehe auch IV.B. 73 Änderung des § 6 Abs 1 Z 3 UVP-G, wonach der Projektwerber nur noch die voraussichtlich vom Vorhaben erheblich beeinträchtigte Umwelt zu beschreiben hat, was die Darstellung realistischer und nicht bloß hypothetischer Szenarien nahelegt. 457 Gerade bei Städtebauvorhaben und den kaum prognostizierbaren Umweltauswirkungen der Ausführungsvorhaben sollte auch beim Prognoseszenario eine gewisse Flexibilität herrschen. Die Annahme eines „worst-case“Szenarios könnte dazu führen, die Genehmigung der Vorhaben wesentlich zu erschweren. 458 IV.D.2.b. Immissionsbelastung und Schwellenwertkonzept aa) Allgemeines Das Schwellenwertkonzept des IG-L ist in § 20 Abs 3 IG-L verankert. 459 In durch Luftschadstoffe vorbelasteten Gebieten ist die Erteilung einer Genehmigung nach IG-L demnach möglich, wenn die Emissionen keinen relevanten Beitrag zur Immissionsbelastung leisten oder wenn der zusätzliche Beitrag durch entsprechende Maßnahmen kompensiert werden kann. Dies entspringt dem Grundsatz, dass in diesen vorbelasteten Gebieten keine neue, zusätzliche Belastung verursacht werden soll. Es kommt daher eine Erheblichkeitsschwelle zur Anwendung. Irrelevante Zusatzbelastungen, die nicht über diese Schwelle hinausgehen, sollen demnach nicht zur Versagung der Genehmigung führen. Dieses Konzept gilt in Gebieten, in denen entweder die Jahresgrenzwerte für Luftschadstoffe bereits überschritten wurden oder durch zusätzliche Emissionen werden. Unterschieden wird zwischen Kurzzeit- und Langzeitwerten. Als Kurzzeitwerte werden Halbstundenmittelwerte oder Tagesmittelwerte, als Langzeitwerte vor allem Jahresmittelwerte herangezogen. 460 Im Falle der Anwendbarkeit des IG-L bei einer Anlagenerrichtung ist demnach zunächst zu prüfen, ob die Emissionen der Anlage einen relevanten Beitrag zur bereits bestehenden Immissionsbelastung leisten. Im Regelfall bedeutet dies einen Beitrag von mindestens 3 % des Kurzzeitgrenzwerts beziehungsweise 1 % des Langzeitgrenzwerts. 461 Das steht jedoch einer abweichenden Beurteilung durch die Behörde im Einzelfall nicht entgegen. 462 457 Siehe dazu auch FN 454. 458 In diesem Sinne auch Schmelz/Schwarzer, UVP-G Anhang 1 Z 18 Rz 15. 459 Weitgehend wortgleiche Formulierungen finden sich ua in § 77 Abs 3 GewO; siehe vor der Etablierung dieses Konzepts bereits Baumgartner, RdU 2002, 124 (127 f). 460 Ausführlich zum Schwellenwertkonzept ua Hojesky/Lenz/Wollansky, IG-L § 20 Rz 16 ff; Wagner/Kerschner, IG-L 94 f. 461 Siehe ua Hojesky/Lenz/Wollansky, IG-L § 20 Rz 17 unter Bezugnahme auf den Leitfaden-UVE. 462 Siehe FN 477. 74 bb) Städtebauvorhaben und Schwellenwertkonzept Die Frage der Immissionsminimierung hat sich bei Städtebauvorhaben aus zwei Gründen als relevant herausgestellt. Einerseits entstehen im Rahmen dieser Vorhaben oft umfangreiche Straßenvorhaben, deren Umweltauswirkungen in den Beurteilungsgegenstand 463 einzubeziehen sind. 464 Andererseits werden Städtebauvorhaben vielfach in durch Luftschadstoffe vorbelasteten Gebieten errichtet. 465 Diese Projekte können jedoch in der Betriebsphase, insbesondere aufgrund der guten Verkehrsinfrastruktur in städtischen Gebieten, mittelfristig zur Reduktion der Immissionsbelastung beitragen. 466 Dieser positive „Langzeiteffekt“ ist zu berücksichtigen. 467 Zunächst ist zu bestimmen, ob das Schwellenwertkonzept auf Städtebauvorhaben anwendbar ist. Wie bereits dargestellt, kommen bei der Genehmigung von Städtebauvorhaben im Regelfall nur die UVP-eigenen Genehmigungskriterien zur Anwendung, nicht jedoch das IG-L. 468 In § 17 UVP-G sind weder das Schwellenwertkonzept noch die Kompensationsmaßnahmen angesprochen. Das Gesetz kennt jedoch die Emissions- und Immissionsminimierung, weshalb sich die Frage der analogen Anwendung des Schwellenwertkonzepts stellt. 469 Dafür spricht zunächst der ähnliche Wortlaut sowie Ziel und Zweck beider Bestimmungen. 470 In der Entscheidung Hauptbahnhof Wien wurde das Schwellenwertkonzept des IG-L auf das Städtebauvorhaben angewendet. Die Wiener Landesregierung hat die analoge Anwendung bejaht, nachdem die Nichtanwendbarkeit des IG-L festgestellt wurde. Ihrer Ansicht nach sind die im IG-L normierten Grundsätze anwendbar, da das IG-L, wie die entsprechende Bestimmung im UVP-G 471, unter anderem auch den Schutz der menschlichen Gesundheit zum Ziel hat.472 463 Zum Beurteilungsgegenstand siehe IV.D.2.a. 464 So beim Hauptbahnhof Wien, siehe US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27 (Wien Hbf Städtebau) Rz 1.3. 465 ZB ist das Wiener Stadtgebiet als vorbelastetes Gebiet einzuordnen, siehe V belastete Gebiete Luft (BGBl II 483/2008), insb § 1 Z 9. 466 US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27 (Wien Hbf Städtebau) Rz 3.3. 467 Leitfaden UVP und IG-L 61. 468 Zu den Genehmigungskriterien siehe IV.D; zur Genehmigungskonzentration IV.B. 469 Beachte: Städtebauvorhaben sind keine Anlagen im Sinne des § 2 Abs 10 IG-L. Kommen die Verwaltungsvorschriften aufgrund der Konkretisierbarkeit der Umweltauswirkungen des Vorhabens doch zur Anwendung, so sind die Bestimmungen des IG-L mangels Eröffnung des Anwendungsbereichs im Regelfall nicht anwendbar. Insofern hat die Frage der analogen Anwendbarkeit des Schwellenwertkonzepts auch in diesen Fällen Relevanz, siehe Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (35). 470 Vgl insb § 17 Abs 2 Z 1 und 2 UVP-G und § 1 Abs 1 iVm § 20 Abs 2 IG-L. 471 § 17 Abs 2 Z 1 und 2 UVP-G. 75 Diese Rechtsansicht hat der Umweltsenat indirekt bestätigt. 473 Für die Anwendung des Schwellenwertkonzepts ist eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage nach herrschender Auffassung nicht erforderlich, die analoge Anwendung auf Städtebauvorhaben stellt die herrschende Ansicht dar. 474 In der Praxis haben sich in belasteten Gebieten Zusatzbelastungen von über 1-3 % des Langzeit- und 3 % des Kurzzeitgrenzwerts in der Betriebsphase und über 3 % des Langzeitgrenzwerts in der Bauphase als erheblich herausgestellt. In der Errichtungsphase finden die Kurzzeitgrenzwerte keine Beachtung. 475 Häufig wird ein Langzeitgrenzwert von 1 % genannt. 476 Nach dem Willen des Gesetzgebers kommt Behörden und Gerichten Ermessen bei der Festlegung der relevanten Zusatzbelastungen. 477 In der Spruchpraxis des Umweltsenats wird die Anwendung der für Straßenvorhaben geltenden Irrelevanzgrenzen auf Städtebauvorhaben als adäquat angesehen, macht der Straßenverkehr doch den Hauptteil der Immissionsbelastung dieser Vorhaben aus. Die Behörde wendet demnach die Empfehlungen der Richtlinien und Vorschriften für Straßen 478 an, die eine Zusatzbelastung von bis zu 3 % der Kurzzeit- und Langzeitgrenzwerte als irrelevant angeben. 479 Städtebauvorhaben werden auch in der Praxis als Vorhaben mit starkem Verkehrsaufkommen bezeichnet. 480 472 Siehe US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27 (Wien Hbf Städtebau) Rz 1.3 und Wr LReg 16. 9. 2008, 03744-2008 (Hauptbahnhof Wien). 473 Der US hat sich zwar mit der Anwendung des Schwellenwertkonzepts nicht explizit auseinandergesetzt, die Anwendung des Schwellenwertkonzepts durch die erstinstanzliche Behörde jedoch indirekt bestätigt, vgl US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27 (Wien Hbf Städtebau) Rz 1.3, 3.3. 474 Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 17 Rz 152 mit Verweis auf die Grundsatzentscheidung VwGH 25. 6. 2008, 2005/04/0182, wonach das Schwellenwertkonzept auch in Fälle einer fehlenden gesetzlichen Normierung zur Anwendung kommt; so auch das Rundschreiben-UVP 171. Der Leitfaden UVP und IG-L mit Ausführungen zu den relevanten Zusatzbelastungen gilt insb für „Vorhaben mit erhöhter Verkehrsrelevanz“ wie Städtebauvorhaben und geht implizit von einer Anwendbarkeit des Schwellenwertkonzepts auf diese Vorhaben aus, vgl Leitfaden UVP und IG-L 5. 475 Furherr ea, RdU-UT 2006, 1 (7); Leitfaden UVP und IG-L 61. 476 Hojesky/Lenz/Wollansky, IG-L § 20 Rz 28; Wagner/Kerschner, IG-L 94; UVE-Leitfaden 102, allerdings nur zur Abgrenzung des Untersuchungsraums; Leitfaden UVP für Handels- und Freizeiteinrichtungen, Industrieund Gewerbeparks 48; Rundschreiben UVP und IG-L 61. 477 ErläutRV 1147 BlgNR XXII. GP zu § 20 Abs 3 IG-L; Hojesky/Lenz/Wollansky, IG-L § 20 Rz 28; Furherr ea, RdU-UT 2006, 1 (3); Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (36); Rundschreiben UVP und IG-L 30. 478 Richtlinien und Vorschriften für das Straßenwesen der Österreichischen Forschungsgesellschaft für Straße, Schiene und Verkehr. 479 US 5. 5. 2009, 5B/2008/25-27 (Wien Hbf Städtebau) Rz 1.3; Wr LReg 16. 9. 2008, 03744-2008 (Hauptbahnhof Wien); zust Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (36). 480 Leitfaden UVP und IG-L 5. 76 Allgemein kann aus dem Schwellenwertkonzept keine strikte Bindung an bestimmte Irrelevanzgrenzwerte abgeleitet werden. Vielmehr bestehen in der naturwissenschaftlichen Fachliteratur zahlreiche Konzepte, die auf unterschiedliche Fälle verschiedene Zusatzbelastungsgrenzen anwenden. 481 Das Nebeneinander vieler (großteils) nicht verbindlicher Vorgaben macht die Anwendung in der Praxis schwierig, in der Literatur wird treffend von einem „Dilemma“ für die Rechtsanwender gesprochen. 482 In Anbetracht der divergierenden Auffassungen zu den anzuwendenden Zusatzbelastungsgrenzen, des relativ großen Spielraums für die Behörde im Einzelfall und der Betrachtung von Städtebauvorhaben als Projekte mit hohem Verkehrsaufkommen, das darüber hinaus oft in vorbelasteten Gebieten errichtet wird, ist von einer strengen Anwendung des Schwellenwertkonzepts im Sinne niedriger Irrelevanzgrenzen wohl Abstand zu nehmen. 483 Insbesondere in der Bauphase ist von (zu) niedrigen Zusatzbelastungen, gemessen an kurzfristigen Grenzen, abzusehen, was auch der oben dargestellten UVP-Praxis entspricht, die Kurzfristgrenzwerte in der Bauphase nicht zu berücksichtigen. Bei Städtebauvorhaben hat dies zwei weitere Gründe. Einerseits sind die Ausführungsvorhaben weiteren Genehmigungsverfahren zu unterziehen, in welchen wiederum die Immissionsminimierung zu prüfen ist. Andererseits können diese Vorhaben, wie zum Beispiel der Wiener Hauptbahnhof, in der Bestandphase positive Auswirkungen im Sinne niedrigerer Immissionen zur Folge haben. 484 Dieser positive Langzeiteffekt sollte durch die Anwendung (zu) strenger Kriterien in der Errichtungsphase nicht torpediert werden. 485 481 Furherr ea, RdU-UT 2006, 1 (5); Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (36). 482 Vogelsang/Bergthaler/Schmelz, RdU-UT 2008, 9 (10). 483 Selbstverständlich können Städtebauvorhaben auch in nicht vorbelasteten Gebieten errichtet werden, auch eine erhöhte Verkehrsrelevanz liegt nicht zwingend vor, wenngleich Letzteres durch die zweite UVP-G-Novelle 2012 (BGBl I 77/2012) und dem weiten Einzugsbereich unwahrscheinlich geworden ist. Die hier dargestellte Ansicht zu den relevanten Zusatzbelastungen bezieht sich demnach nur auf Vorhaben mit hoher Verkehrsrelevanz in vorbelasteten Gebieten. 484 Aus Sicht der Praxis sind die „späteren, positiven Auswirkungen auf die Luftqualität“ zu berücksichtigen, insb wenn nur während der Bauphase eine erhebliche Beeinträchtigung vorliegt, siehe Leitfaden UVP und IG-L 61. Beim Hauptbahnhof Wien war genau dies offensichtlich der Fall, siehe US 5. 5. 2009, 5B/2008/2527 (Wien Hbf Städtebau) Rz 3.3. 485 In diesem Sinne auch Krämmer, RdU-UT 2009, 32 (36) mit Verweis auf Baumgartner/Ennöckl, Immissionsgrenzwerte 264 f. 77 IV.E. Ausgewählte Rechtsfragen IV.E.1. § 17 Abs 9 UVP-G: Bindungswirkung des Genehmigungsbescheides Nach Abschluss des Genehmigungsverfahrens ist zu klären, inwieweit der UVP-Genehmigungsbescheid Bindungswirkung für die nachfolgenden Genehmigungsverfahren 486 entfaltet. Nach der Rechtslage vor der zweiten UVP-G-Novelle 2012 487 war zwar eine Bindungswirkung des Genehmigungsbescheids nicht ausdrücklich normiert. Allerdings konnte aus dem verfassungsrechtlichen Rücksichtnahmegebot abgeleitet werden, dass der UVP-Bescheid in den nachfolgenden Genehmigungsverfahren jedenfalls zu berücksichtigen war. 488 Diese Rücksichtnahmepflicht besagt, dass Bundes- und Landesgesetzgeber auf die Gesetze anderer Gebietskörperschaften Rücksicht zu nehmen haben. 489 Zwar richtet sich diese Pflicht in erster Linie an die Gesetzgebung, nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes 490 gilt die Rücksichtnahmepflicht jedoch auch für die Vollziehung. 491 Daraus kann abgeleitet werden, dass die Behörde ihr Ermessen und unbestimmte Gesetzesbegriffe im Einklang mit Regelungen anderer Gebietskörperschaften auszuüben beziehungsweise auszulegen hat. 492 In diesem Sinne hatten die Materienbehörden in den Verfahren zur Genehmigung der Ausführungsvorhaben nach den jeweiligen Verwaltungsvorschriften den UVP-Bescheid aus der Städtebau-UVP zu berücksichtigen. 493 Nunmehr sieht § 17 Abs 9 UVP-G explizit die Bindungswirkung des UVP-Genehmigungsbescheids vor. Die im UVP-Bescheid formulierten Vorgaben entfalten damit Verbindlichkeit für die Materienbehörden und Projektwerber in nachfolgenden Geneh- 486 Gemeint sind die Genehmigungen der Ausführungsvorhaben, siehe auch III.A.2.f. 487 BGBl I 77/2012. 488 Baumgartner/Petek, UVP-G 185; so auch ErläutRV 1809 BlgNR XXIV. GP zu § 17 Abs 9 UVP-G, ErläutRV 236 BlgNR XXIV. GP zu § 17 Abs 9 UVP-G. 489 Vgl Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer, Bundesverfassungsrecht10 (2007) Rz 298. ZB hat der zuständige BM bei der Erlassung einer TrassenV auf die Ergebnisse des UVP-Verfahrens Rücksicht zu nehmen, vgl VfSlg 16.567-16.579. 490 VfGH. 491 Ua VfSlg 14.534 und VfSlg 17.212. 492 Vgl Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht9 Rz 288. 493 Rundschreiben UVP 171 f. 78 migungsverfahren nach den jeweiligen Verwaltungsvorschriften. 494 Bescheide der Materienbehörden, die vom UVP-Genehmigungsbescheid abweichen, sind demnach rechtswidrig. 495 Folgt man den Materialien zur Änderung des § 17 Abs 9 UVP-G, so scheint es sich bloß um eine geringfügige Änderung im Sinne einer Klarstellung der bereits bisher gängigen Verfahrenspraxis zu handeln. 496 Die Änderung geht jedoch über eine bloße Klarstellung hinaus. Zunächst hat das verfassungsrechtliche Rücksichtnahmegebot keine Grundlage in den Gesetzestexten, vielmehr wurde es durch die Judikatur des VfGH entwickelt, wobei in der Literatur Kritik an der (fehlenden) rechtsdogmatischen Herleitung und der damit verbundenen Rechtsunsicherheit geäußert wurde. 497 Die nun normierte Bindungswirkung findet dagegen ausdrücklich in § 17 Abs 9 UVP-G Niederschlag. Weiters ist zur Prüfung der verfassungsrechtlichen Rücksichtnahmepflicht in erster Linie der VfGH als „Hüter der Verfassung“ 498 berufen. Ist demnach das Rücksichtnahmegebot verletzt, so hebt der VfGH den angefochtenen Bescheid aufgrund der Verletzung eines verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auf. 499 Dabei ist jedoch zu beachten, dass der Zugang zum VfGH für den Rechtsschutzsuchenden mit erheblichen Hürden verbunden ist. 500 Verstößt dagegen nach der neuen Rechtslage ein Bescheid einer (erstinstanzlichen) Materienbehörde gegen den Bescheid der UVP-Behörde, so kann dies – sofern die Verletzung eines subjektiven Rechts vorliegt – direkt im Wege der Bescheidbeschwerde vor den Verwaltungsgerichten geltend gemacht werden. 501 Die Voraussetzungen für die Anrufung der Verwaltungsgerichte sind naturgemäß niederschwelliger als jene der Anrufung des VfGH. Darüber hinaus ist die Anwendung der verfassungsrechtlichen Rücksichtnahmepflicht in Angelegenheiten der Vollziehung für den Rechtsunterworfenen mit Rechtsunsicherheit verbunden, ist doch im Einzelfall unklar, wie weit die Verpflichtung zur 494 ErläutRV 1809 BlgNR XXIV. GP zu § 17 Abs 9 UVP-G; exemplarisch ist die Baubehörde als an den UVP-Genehmigungsbescheid gebundene Materienbehörde genannt. 495 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 17 Rz 119; vgl Bachl/Keplinger, SPRW 2012 VuV A, 113 (125). 496 ErläutRV 1809 BlgNR XXIV. GP zu § 17 Abs 9 UVP-G; so auch Bachl/Keplinger, SPRW 2012 VuV A, 113 (125). 497 Vgl Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer, Bundesverfassungsrecht10 (2007) Rz 298 mwN. 498 Grabenwarter/Holoubek, Verfassungsrecht Rz 359. 499 Die Verletzung des verfassungsrechtlichen Rücksichtnahmegebots hat ua zu einer Verletzung des verfassungsgesetzlichen Rechts auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter (VfSlg 14.534) und zu einer Verletzung im Gleichheitsrecht (VfSlg 17.212) geführt. 500 Vgl Art 144 B-VG und §§ 15 ff VfGG; siehe dazu ua Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer, Bundesverfassungsrecht10 (2007) Rz 1065 ff. 501 Vgl Art 132 Abs 1 Z 1 B-VG und §§ 7 ff VwGVG; siehe dazu ua Faber, Verwaltungsgerichtsbarkeit Art 132 B-VG Rz 6 ff; Fister/Fuchs/Sachs, Verwaltungsgerichtsverfahren §§ 7-9 VwGVG. 79 Rücksichtnahme durch die Behörde im Einzelfall reicht. Insgesamt geht die Einführung der Bindungswirkung in § 17 Abs 9 UVP-G wesentlich über eine bloße Klarstellung der bisherigen Rechtslage hinaus, es kann von einer wesentlichen Änderung gesprochen werden. Die Einführung einer ausdrücklichen Bindungswirkung ist vor allem aus Sicht des Rechtsschutzes zu begrüßen. IV.E.2. §§ 17 Abs 10 und 18b UVP-G: Änderung des Bescheides Zu beleuchten ist im Zusammenhang mit Städtebauvorhaben weiters § 18b UVP-G, der die Änderung des Bescheids vor Zuständigkeitsübergang regelt. In der Zeit bis zur Abnahmeprüfung 502 können, sofern bereits eine rechtskräftige Genehmigung vorliegt, Änderungsgenehmigungsanträge gestellt werden, die von der UVP-Behörde zu prüfen sind. Diese Prüfung findet vor Zuständigkeitsübergang und Abnahmeprüfung statt. Hintergrund der Regelung ist, dass die UVP-Behörde für Änderungen, deren Notwendigkeit sich erst nach Inbetriebnahme des Vorhabens zeigen, zuständig bleiben soll. 503 Obgleich der Eindruck entstehen könnte, solche Änderungen seien nur einem reduzierten Verfahren unterworfen, müssen die Genehmigungskriterien 504 des § 17 Abs 2 UVP-G jedenfalls erfüllt sein. Darüber hinaus muss „die Identität des Vorhabens gewahrt“ bleiben, weiters sind eine bereits erteilte Genehmigung und die ausständige Abnahmeprüfung konstitutiv für die Anwendung des § 18b UVP-G. 505 Für Städtebauvorhaben bestehen abweichende Regelungen. Zunächst normiert § 17 Abs 10 UVP-G seit der zweiten UVP-G-Novelle 2012 506, dass bloß bestimmte Änderungen solche im Sinne des § 18b UVP-G darstellen (Änderungen der Flächeninanspruchnahme, der Bruttogeschoßfläche, der KFZ-Stellplätze etc als taxative Aufzählung 507) und nur insofern, als nachteilige Auswirkungen auf die Schutzgüter zu erwarten sind. Als weitere Besonderheit können die Genehmigungsbescheide bis zur Ausführung des Städtebauvorhabens geändert werden. 508 Hintergrund der neuen Regelung ist häufige Notwendigkeit zur Umplanung 502 Siehe sogleich unten. 503 Zu § 18b UVP-G vgl Madner, UVP 923; Baumgartner/Petek, UVP-G 194 ff; Altenburger/Berger, UVP-G² § 18b Rz 1 ff; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 18b Rz 1 ff; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 18b Rz 1 ff. 504 Siehe dazu IV.D. 505 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 18b Rz 4; vgl auch Altenburger/Berger, UVP-G² § 18b insb Rz 3; Baumgartner/Petek, UVP-G 194; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 18b insb Rz 17. 506 BGBl I 77/2012. 507 Bachl/Keplinger, SPRW 2012 VuV A, 113 (126). 508 Für die übrigen Vorhaben ist dies bis zur Rechtskraft des Abnahmebescheids möglich, § 20 Abs 1 UVP-G. 80 bei Städtebauvorhaben, die zu einer aufwendigen Prüfung gemäß § 18b UVP-G führen, obgleich durch die Änderungen oft bloß geringe Umweltauswirkungen hervorgerufen werden. 509 Der Antrag auf Änderung ist bei der Landesregierung zu stellen, bis zur Fertigstellung kommt es nicht zum Zuständigkeitsübergang 510, die UVP-Behörde bleibt zuständig. Die Landesregierung ist zur Änderung ermächtigt, allerdings eben nur für jene Teile des Genehmigungsbescheids, die den Charakter des Vorhabens als „Rahmengenehmigung“ 511 definieren. 512 IV.E.3. §§ 19 und 21 UVP-G: Zuständigkeit und Zuständigkeitsübergang Zunächst ist auf § 39 UVP-G zu verweisen. Dort ist die erstinstanzliche Zuständigkeit der Landesregierung normiert, der Umweltsenat war bisher zuständige Berufungsbehörde. 513 Die Zuständigkeit dieser Sonderbehörde ändert sich allerdings durch die Verwaltungsgerichtsbarkeitsnovelle mit 1. 1. 2014, an die Stelle des Umweltsenats tritt dann das Bundesverwaltungsgericht. 514 Der Zuständigkeitsübergang gemäß § 21 Abs 1 UVP-G bezeichnet den Wechsel der behördlichen Zuständigkeit nach Rechtskraft des Abnahmebescheids. 515 Bis zu diesem Zeitpunkt ist die Landesregierung als UVP-Behörde, danach die Materienbehörden zuständig. Bei Nichtdurchführung einer Abnahmeprüfung erfolgt der Zuständigkeitsübergang gemäß § 21 Abs 2 UVP-G nach Rechtskraft des Genehmigungsbescheids. Die Materienbehörden werden statt der UVP-Behörde für die Überwachung des laufenden Betriebs zuständig. Aufgrund der Zuständigkeit verschiedener Behörden nach dem Zuständigkeitsübergang ist es wichtig, im UVP-Genehmigungsbescheid die Kompetenzen der einzelnen Behörden klar abzugrenzen. Zu diesem Zweck soll darin festgeschrieben werden, für welche Teile der Genehmigung beziehungsweise für welche Nebenbestimmungen die jeweiligen Materienbehörden zuständig sind. 516 Der Zeitpunkt des Zuständigkeitsübergangs fällt mit der Rechtskraft des 509 ErläutRV 1809 BlgNR XXIV. GP zu § 17 Abs 10 UVP-G. 510 Siehe sogleich unten. 511 Siehe FN 238. 512 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 17 Rz 122 f. 513 § 40 Abs 1 UVP-G. 514 Die Änderungen finden sich in § 40 UVP-G idF BGBl I 95/2013; siehe dazu allg ua Fister/Fuchs/Sachs, Verwaltungsgerichtsverfahren. 515 Zur Darstellung des Zuständigkeitsübergangs ua Madner, UVP 922 f; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 21 Rz 2 ff; Altenburger/Berger, UVP-G² § 21 Rz 1 ff. 516 Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 21 Rz 6; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 21 Rz 7. 81 Baumgartner/Petek, UVP-G 219 f; Abnahmebescheids zusammen, nach § 21 Abs 2 UVP-G mit der Rechtskraft des Genehmigungsbescheids, wenn keine Abnahmeprüfung erfolgt. Gewisse Zuständigkeiten verbleiben gemäß § 21 Abs 4 Satz 2 UVP-G jedoch bei der UVP-Behörde. Das sind jene Teile des Bescheids, die sich nur auf das UVP-G stützen und ihren Ursprung nicht in anderen Verwaltungsvorschriften haben. Dazu zählen jene Auflagen, die sich aus UVP-eigenen Genehmigungskriterien 517 ergeben. 518 Seit der zweiten UVP-G-Novelle 2012 519 normiert § 21 Abs 5 UVP-G explizit die Nichtanwendbarkeit des § 21 Abs 1-4 UVP-G auf Städtebauvorhaben. Die Zuständigkeit soll bereits mit Rechtskraft des Genehmigungsbescheids auf jene Materienbehörden übergehen, die nach den Verwaltungsvorschriften für die Genehmigung der Ausführungsvorhaben zuständig sind. 520 Allerdings bleibt die UVP-Behörde für die in § 17 Abs 10 UVP-G und § 18b UVP-G angesprochenen Änderungen zuständig. Das stellt eine „flankierende“ Regelung zu § 20 Abs 6 UVP-G dar, wonach bei Städtebauvorhaben keine Abnahmeprüfung erfolgt. 521 Zu beleuchten ist das Zusammenspiel von § 21 Abs 5 UVP-G und § 20 Abs 6 iVm § 21 Abs 2 UVP-G. Sah die alte Rechtslage vor der zweiten UVP-G-Novelle 2012 522 den Zuständigkeitsübergang nach Rechtskraft des Genehmigungsbescheids auch für Änderungen des Bescheids vor, so bleibt die UVP-Behörde nun für Änderungen zuständig. Ein Widerspruch, wie in der Literatur teilweise vertreten, 523 kann darin jedoch nicht erblickt werden, kommt doch § 21 Abs 2 UVP-G auf Städtebauvorhaben nicht mehr zur Anwendung, wie § 21 Abs 5 UVP-G explizit klarstellt. Die Regelung des § 21 Abs 5 UVP-G erzeugt für Städtebauvorhaben gerade keinen Widerspruch, sondern stellt Rechtssicherheit für Bewilligungswerber her, da die Behördenzuständigkeit nach erteilter Genehmigung klargestellt wurde. § 21 Abs 2 UVP-G kommt nun bei Städtebauvorhaben jedenfalls nicht mehr zur Anwendung. 524 517 Siehe dazu IV.D. 518 Vgl ua Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 21 Rz 11; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 21 Rz 10. 519 BGBl I 77/2012. 520 ErläutRV 1809 BlgNR XXIV. GP zu § 21 Abs 5 UVP-G; Bachl/Keplinger, SPRW 2012 VuV A, 113 (126). 521 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 21 Rz 12; Altenburger/Berger, RdU 2013, 5 (9). 522 BGBl I 77/2012. 523 Altenburger/Berger, RdU 2013, 5 (9). 524 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 21 Rz 12. 82 IV.E.4. § 20 UVP-G: Abnahmeprüfung Unter Abnahmeprüfung wird gemäß § 20 UVP-G die Prüfung eines fertiggestellten Vorhabens auf Bescheidkonformität verstanden. Die positive Abnahmeprüfung mündet in einen Abnahmebescheid. Sie ist für alle im normalen oder vereinfachten Genehmigungsverfahren bewilligte Vorhaben vorgesehen. Im Rahmen der Abnahmeprüfung können gemäß § 20 Abs 4 UVP-G zum einen die Beseitigung von Abweichungen vom Genehmigungsbescheid aufgetragen werden, zum anderen können nachträglich kleinere Änderungen genehmigt werden. 525 Bei Städtebauvorhaben erfolgt keine Abnahmeprüfung. Vielmehr ordnet § 20 Abs 6 Satz 2 UVP-G explizit an, dass die Bestimmungen zur Abnahmeprüfung für Vorhaben der Z 18 des Anhangs 1 UVP-G nicht zur Anwendung kommen. Diese Befreiung gilt demnach für Städtebauvorhaben sowie für Industrie- und Gewerbeparks. Im Wesentlichen ist diese durch die zweite UVP-G-Novelle 2012 526 erfolgte Änderung bloß eine gesetzliche Normierung der bis dahin herrschenden Auffassung, dass bei Städtebauvorhaben keine Abnahmeprüfung erfolgt. 527 Dies wurde aus § 20 Abs 6 Satz 1 UVP-G abgeleitet, der die Behörde verpflichtet, den Zeitpunkt der Nachkontrolle bereits im Genehmigungsbescheid festzusetzen, wenn die Abnahmeprüfung der Art des Vorhabens nach nicht sinnvoll ist.528 Der Grund für die Ausnahmebestimmung liegt in der Natur der Vorhaben der Z 18 als reine Erschließungsvorhaben. 529 Die ausdrückliche gesetzliche Normierung dient der Rechtssicherheit; Auslegungsschwierigkeiten sollen, nach dem Willen des Gesetzgebers, beseitigt werden. 530 Sie stellt wohl auch eine Reaktion des Gesetzgebers auf die im Schrifttum 531 vorgetragene Kritik dar. Für Städtebauvorhaben entfallen demnach sowohl die Fertigstellungsanzeige und die Abnahmeprüfung als auch der Abnahmebescheid. 532 525 Zur Abnahmeprüfung insb Krämmer/Mendel, RdU-UT 2011, 30; Madner, UVP 932; Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 20 Rz 2 ff; Altenburger/Berger, UVP-G² § 20 Rz 1 ff; Baumgartner/Petek, UVP-G 215 ff; Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 20 Rz 1 ff. 526 BGBl I 77/2012. 527 So bereits vor der Nov Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 20 Rz 30; so wohl auch Baumgartner/Petek, UVP-G 217 f; Altenburger/Berger, UVP-G² § 20 Rz 21. 528 Zur alten Rechtslage ua Krämmer/Mendel, RdU-UT 2011, 30 (30); Schmelz/Schwarzer, UVP-G § 20 Rz 30. 529 Bachl/Keplinger, SPRW 2012 VuV A, 113 (126). 530 ErläutRV 1809 BlgNR XXIV. GP zu § 20 Abs 6 UVP-G. 531 Bernegger/Mesecke, RdU 2011, 165 (170). 532 Ennöckl/N. Raschauer/Bergthaler, UVP-G³ § 20 Rz 27. 83 V. Zusammenfassung und Ausblick V.A. Zusammenfassung , Ergebnisse und Schlussfolgerungen Im Folgenden werden die erarbeiteten Ergebnisse und Schlussfolgerungen überblickshaft dargestellt. Zur Vertiefung sei nur auf die jeweiligen Ausführungen verwiesen. V.A.1. Europarechtliche Grundlagen • Städtebauprojekte sind in der UVP-RL geregelt. Die Richtlinie nennt demonstrativ Einkaufszentren und Parkplätze als Beispiele. • Der nationale Gesetzgeber muss nach der Judikatur des EuGH bei der Umsetzung insbesondere auch das Standortkriterium der UVP-RL berücksichtigen. Eine pauschale Ausnahme für Städtebauvorhaben von der UVP-Pflicht bei Errichtung in städtischen Gebieten entspricht nicht der Richtlinie. • Nach Ansicht der EK fallen insbesondere große Projekte mit einem weiten Einzugsbereich und Ähnlichkeiten zu Einkaufszentren und Parkplätzen, genannt werden unter anderem Busgaragen und Freizeitzentren, unter diesen Tatbestand. Die Mitgliedstaaten sind bei der Umsetzung sehr unterschiedlich vorgegangen. • Während SUP-RL und UVP-RL zwar voneinander abgrenzbar sind, werden gerade Städtebauprojekte als Projektarten genannt, bei denen es potentiell zu Überschneidungen zwischen beiden Umweltprüfungen kommt. • Insgesamt hat der Tatbestand des Städtebauprojekts der UVP-RL auf europäischer wenig Konkretisierung erfahren. Weder aus der Tatsache, dass die Mitgliedstaaten unterschiedlich bei der Umsetzung vorgegangen sind, noch aus der fehlenden Judikatur des EuGH oder den zurückhaltenden Ausführungen der EK kann jedoch abgeleitet werden, dass den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung dieses Tatbestands großen Spielraum zukommt. V.A.2. Umsetzung in nationales Recht • Städtebauvorhaben sind in Anhang 1 Z 18 lit b UVP-G geregelt. Demnach handelt es sich um multifunktionale Vorhaben mit einem weiten Einzugsbereich, die ei- 84 nem Gesamtwillen in Form einer zentralen Planung, eine Bruttogeschoßfläche von 150.000 m² und eine Flächeninanspruchnahme von 15 ha aufweisen müssen. • Bezüglich der einzelnen Merkmale von Städtebauvorhaben, insbesondere des Gesamtwillens, der Multifunktionalität und des weiten Einzugsbereichs bestehen in Rechtsprechung und Literatur teilweise divergierende Auffassungen. • Städtebauvorhaben haben Erschließungscharakter. Darunter ist die Aufschließung für die nachfolgenden Ausführungsvorhaben im Sinne einer Rahmengenehmigung zu verstehen. Sie unterscheiden sich dadurch von anderen UVP-Vorhaben, sind jedoch mit dem allgemeinen, weiten Vorhabensbegriff des UVP-G vereinbar. Es handelt sich im Kanon der übrigen UVP-Tatbestände um „atypische Vorhaben“. • Der Tatbestand stellt gegenüber anderen UVP-Tatbeständen keine lex specialis dar. • Die Ausführungsvorhaben sind gegebenenfalls weiteren Genehmigungsverfahren zu unterziehen. Im Einzelfall kann es auch zu weiteren UVP-Verfahren kommen. Die Sperrwirkung des § 3 Abs 6 UVP-G bezieht sich nicht auf diese UVP-Genehmigungen. • Die österreichische Umsetzung des Tatbestands wird kritisch gesehen. Eine grundsätzliche Aussage über die Richtlinienkonformität kann zwar nicht gegeben werden, des österreichische Gesetzgeber hat sich jedoch, auch verglichen mit anderen Mitgliedstaaten, bei der Umsetzung sehr weit von den Richtlinienvorgaben entfernt. Die von der EK als typische Städtebauprojekte genannten Maßnahmen fallen nicht unter den Tatbestand des Städtebauvorhabens im Sinne des UVP-G. • UVP und SUP weisen zwar ähnliche Schutzgüter auf. Die Umweltauswirkungen sind bei der Entscheidung der SUP jedoch bloß zu berücksichtigen, eine umfangreiche Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit, insbesondere in Form der Geltendmachung subjektiver Rechte, besteht in der SUP nicht. Dies ist bei einer allfälligen Abwicklung von Städtebauvorhaben im Rahmen der SUP zu berücksichtigen. V.A.3. Besonderheiten des Genehmigungsverfahrens • Städtebauvorhaben können mit anderen Vorhabenstypen kumulieren. 85 • Nur Vorhaben, die einem Gesamtwillen in Form einer gemeinsamen, zentralen Planung unterliegen, können zu einem Städtebauvorhaben kumulieren. • Die Genehmigungskonzentration kommt auf Städtebauvorhaben im Regelfall eingeschränkt zur Anwendung, wenn das Vorhaben nicht hinreichend beschrieben werden kann. Liegt ein ausreichender Detailgrad vor, werden jedoch alle relevanten Materiengesetze mitangewendet. • Trotz der Schwierigkeiten bei Städtebauvorhaben ist es wichtig, vor der Einleitung des Verfahrens einen geeigneten Antragsteller zu bestimmen, da diesem besondere Rechte und Pflichten nach UVP-G zukommen. • Der Antragszeitpunkt kann flexibel gewählt werden. Der Behörde kommt bei der Forderung von Angaben und Unterlagen Ermessen zu, eine sehr strenge Anwendung der UVE-Bestimmung scheint nicht geboten. • Die Angaben aus der SUP, insbesondere aus dem Umweltbericht, können und sollen in der Städtebau-UVP verwendet werden, auf eine vorangehende SUP ist in der UVE jedenfalls hinzuweisen. • Auf Städtebauvorhaben kommen im Regelfall die UVP-eigenen Genehmigungskriterien des § 17 Abs 2 UVP-G zur Anwendung. Die Umweltauswirkungen der Aufschließungsstraßen sind in den Beurteilungsgegenstand einzubeziehen. Es sollte ein realistisches Prognoseszenario und kein „worst-case“ angenommen werden. • Das aus verschiedenen Materiengesetzen (IG-L, GewO) bekannte Schwellenwertkonzept kommt bei Städtebauvorhaben zur Anwendung. Die Irrelevanzgrenzen sollten so gewählt werden, dass eine erhöhte Immissionsbelastung in der Bauphase nicht zu einer Versagung der Genehmigung führt, wenn das Vorhaben immissionstechnisch positive Langzeitwirkungen entfaltet. • Der Genehmigungsbescheid entfaltet Bindungswirkung für die nachfolgenden Verfahren. Im Vergleich zur bloßen Rücksichtnahme im Sinne der verfassungsrechtliche Rücksichtnahmepflicht stellt die Bindungswirkung eine gravierende, im Sinne des Rechtsschutzes begrüßenswerte Änderung dar. • Diese Genehmigungsbescheide können bis zur Ausführung des Städtebauvorhabens geändert werden, zuständig für diese Änderungen bleibt die UVP-Behörde. In allen anderen Fällen erfolgt der Übergang der Zuständigkeit bereits mit Rechtskraft 86 des Genehmigungsbescheids, Fertigstellungsanzeige und Abnahmeprüfung bei Städtebauvorhaben entfallen. V.B. Ausblick Wie die vielen dargestellten kritischen Punkte und Problemfelder veranschaulichen, ist die Diskussion um Städtebauvorhaben mit der zweiten UVP-G-Novelle 2012 533 keinesfalls beendet. Nach wie vor besteht Klärungsbedarf, dem sowohl der Gesetzgeber als auch die Behörden und Gerichte zu begegnen haben. Es wird spannend zu beobachten sein, inwieweit sich eine Judikaturlinie der neuen Verwaltungsgerichte oder des VwGH herausbildet. Die vorliegende Arbeit soll einen Anstoß zu diesen weiterführenden Diskussionen geben. 533 BGBl I 77/2012. 87 Quellenverzeichnis Normen Völkerrecht Aarhus-Konvention Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (BGBl III 2010/78) Europarecht AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, ABl 2008 C 115/47 idF ABl 2012 C 326/47 EUV (VvL) Vertrag über die Europäische Union, ABl 2010 C 83/13 idF ABl 2012 C 326/1 FFH-RL RL 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl 1992 L 206/7 idF RL 97/62/EG, ABl L 1997 305/42 SUP-RL RL 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme, ABl 2001 L 197/30 UVP-RL RL 337/85/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, ABl 1985 L 175/40 idF RL 2009/31/EG, ABl 2009 L 140/114, kodifiziert durch RL 2011/92/EU, ABl 2012 L 26/1 Nationales Recht AVG Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 BGBl 51/1991 idF BGBl I 161/2013 AWG Abfallwirtschaftsgesetz 2002 BGBl BGBl I 102/2002 idF BGBl I 193/2013 88 Bundes-LärmG Bundes-Umgebungslärmschutzgesetz, BGBl I 60/2005 B-VG Bundes-Verfassungsgesetz, BGBl 1/1930 idF BGBl I 164/2013 GewO Gewerbeordnung 1994 BGBl 194/1994 idF BGBl I 202/2013 IG-L Immissionsschutzgesetz-Luft, BGBl I 115/1997 idF BGBl I 77/2010 MRG Mietrechtsgesetz, BGBl 520/1981 idF BGBl I 50/2013 SP-V-G Bundesgesetz über die strategische Prüfung im Verkehrsbereich BGBl I 96/2005 UVP-G 1993 Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 1993 BGBl 697/1993 idF BGBl 773/1996 UVP-G 2000 Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 BGBl I 89/2000 idF BGBl I 95/2013 VfGG Verfassungsgerichtshofgesetz 1953 BGBl 85/1953 idF BGBl I 122/2013 VwGVG Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz BGBl I 33/2013 Wr BauO Bauordnung für Wien, Wr LGBl 11/1930 idF Wr LGBl 64/2012 Wr NSchG Wiener Naturschutzgesetz, Wr LGBl 45/1998 idF Wr LGBl 29/2012 WRG Wasserrechtsgesetz 1959 BGBl 215/1959 idF BGBl I 98/2013 WWFSG Wiener Wohnbauförderungs- und Wohnhaussanierungsgesetz 1989 Wr LGBl 18/1989 idF Wr LGBl 23/2011 Judikatur EuGH EuGH 14.3.2013 Rs C-420/11 (Leth) EuGH 22.9.2011 Rs C-295/10 (Valčukienė) EuGH 10.12.2009 Rs C-205/08 (Umweltanwalt von Kärnten) 89 EuGH 15.10.2009 Rs C-263/08 (Djurgården) EuGH 16.3.2006 Rs C-332/04 (Kommission/Spanien) EuGH 7.1.2004 Rs C-201/02 (Wells) EuGH 24.10.1996 Rs C-72/95 (Kraaijeveld) Verfassungsgerichtshof VfSlg 14.534/1996 VfSlg 17.212/2004 VfSlg 16.567-16.579/2002 Verwaltungsgerichtshof VwGH 25.6.2008, 2005/04/0182 VwGH 4.3.2008, 2005/05/0281 Umweltsenat US 23.6.2010, 5A/2010/10-6 (Wien Mautner-Markhof-Gelände) US 5.5.2009, 5B/2008/25-27 (Wien Hbf Städtebau) US 23.4.2009, 9B/2008/26-8 (Wien Hbf Straßen) US 16.11.2007, 5B/2007/14-7 (Wals-Siezenheim) US 16.8.2007, 5B/2006/24-21 (Wien Aderklaaerstraße) US 26.1.2004, 9A/2003/19-30 (Maishofen) Wiener Landesregierung Wr LReg 18.5.2010, 01837-2010 (Asperner Flugfeld Süd) Wr LReg 16.9.2008, 03744-2008 (Hauptbahnhof Wien) 90 Literatur Monographien, Kommentare, Sammelwerke Altenburger/Berger, UVP-G² (2010) Arbter, Handbuch Strategische Umweltprüfung (2013) [Handbuch SUP] Baumgartner/Petek, UVP-G 2000 (2010) Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union5 (2012) [Europäische Union] Ennöckl/N. 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