Sistema brasileiro de cap-and-trade no setor industrial

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós-Graduação e Pesquisa de Engenharia
COPPE
Programa de Planejamento Energético
PPE/COPPE/UFRJ
SISTEMA BRASILEIRO DE CAP-AND-TRADE NO SETOR INDUSTRIAL:
VANTAGENS, DESAFIOS, REFLEXOS NA COMPETITIVIDADE
INTERNACIONAL E BARREIRAS À IMPLEMENTAÇÃO
Autores
Régis Rathmann
Maurício Francisco Henriques Jr.
Alexandre Salem Szklo
Roberto Schaeffer
Agosto de 2010
1
INTRODUÇÃO
A partir da adesão, e, sobretudo, da entrada em vigor do Protocolo de Kyoto, em
2005, muitos países passaram a conformar sua política climática com vistas a
estabelecer medidas que viabilizassem o cumprimento do acordo. Os países da União
Européia (UE)1 foram precursores na adoção de uma política climática mandatória (EC,
2007a), porém, é fato que o efeito de qualquer tratado climático internacional é limitado
sem a participação dos maiores emissores de gases de efeito estufa (GEE), no caso a
China e os Estados Unidos da América (EUA), responsáveis por cerca 42% das
emissões mundiais (IEA, 2009).
Se outrora se desacreditava que estes países fossem adotar medidas visando
mitigar seu impacto sobre o clima, a recente mudança de postura de ambos, expressa
tanto por meio da tramitação das Propostas de Lei H.R. 2454 e S.1733 nos EUA, quanto
pela declaração de compromissos voluntários de redução de intensidade energética pela
China, ratificada recentemente junto à 15ª Conferência das Partes (COP 15), realizada
em Copenhague, indicam uma nova tendência na política climática global. Nesta, até
mesmo o Brasil declarou suas metas voluntárias de mitigação para suas emissões de
GEE (UNFCCC, 2010a e 2010b).
Em grande medida, esta nova postura no âmbito das políticas climáticas
supranacionais passa pela constatação, obtida junto à 13ª Conferência das Partes (COP
13), realizada em Bali em 2007, de que os mecanismos de flexibilização para o
atendimento dos compromissos de redução de emissões de GEE, assumidos junto ao
Protocolo de Kyoto, vinham sendo insuficientes para a estabilização dos impactos das
mudanças climáticas globais (MCG)2. Neste sentido, são vislumbrados para o período
pós-2012, quando se encerra o período dos compromissos assumidos junto ao referido
Protocolo, mecanismos que outrora não faziam parte dos esquemas de mitigação de
emissões. Este é o caso do sistema da cap-and-trade, que atualmente já faz parte do
European Union Emission Trading Scheme (EU ETS), e que se vislumbra como
instrumento preferencial de flexibilização para o cumprimento das metas de emissões
nos EUA.
Embora seja crescente a adoção de medidas pelos países com vistas a mitigar
emissões de GEE, e se admita que potencialmente o Brasil poderia se beneficiar através
da realização de acordos bi-laterais para a implementação de projetos de baixo custo
para a redução de emissões3, ainda existe uma assimetria de posturas no que se refere às
políticas climáticas. De um lado, se colocam os países desenvolvidos com
1
Atualmente fazem parte da UE: Alemanha, Áustria, Bélgica, Bulgária, Chipre, Dinamarca, Eslováquia,
Eslovênia, Espanha, Estônia, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Irlanda, Itália, Letônia, Lituânia,
Luxemburgo, Malta, Países Baixos, Polônia, Portugal, Reino Unido, República Tcheca, Romênia e
Suécia.
2
Para tanto o recomendado seria uma estabilização da concentração de gases poluentes na atmofesra de
450 PPM CO2-eq., o que faria que com a temperatura não tivesse uma alta superior a 2°C neste século.
Neste caso, seria preciso que as nações industrializadas (países Anexo I) cortassem suas emissões de
gases-estufa em 25% a 40% até 2020, e em 80% a 95% até 2050, e que os países em desenvolvimento
(não-anexo I), adotassem ações consistentes para estabilizar suas emissões (IPCC, 2007), compromissos
os quais não seriam factíveis caso fossem mantidos os compromissos de mitigação vigentes.
3
Exemplo disso é o potencial mitigatório constante do Plano Nacional sobre Mudança do Clima do
Brasil, criado por meio do Projeto de Lei n.º 3.535/2008, e apresentado junto à COP 15. Neste, se
identificam oportunidades setoriais de mitigação, tendo destaque o potencial de redução de emissões nos
setores de silvicultura e florestas, e agropecuário, que seria de até 835 MtCO2 em 2020 (MMA, 2008).
2
compromissos mandatórios de mitigação, e de outro, países em desenvolvimento, com
metas voluntárias, como é o caso do Brasil e da China (Dalkmann & Binsted, 2010;
Viola, 2010).
Tal fato vem crescentemente ensejando, junto à literatura, um debate sobre os
possíveis impactos destas assimetrias de compromisso climático frente à economia,
especificamente em termos da competitividade dos setores industriais (Baron, 1997; Ho
& Jorgensen, 1998; Reinaud, 2005; McKinsey & Ecofys, 2006; Stern, 2007; Carbon
Trust, 2008; Ho, Morgenstern & Shih, 2008; Aldy & Pizer, 2009; James, 2009;
McKibbin & Wilcoxen, 2009; Choi, Bakshi & Haab, 2010), que seriam sentidos,
sobretudo, junto aos segmentos mais energo-intensivos com relevante inserção no
comércio internacional (Babiker, 2005; Stern, 2007; World Bank, 2007).
Em que pese a aparente pouca relevância dos setores industriais do Brasil, em
termos da sua contribuição perante as emissões totais4 domésticas, sua significante
contribuição perante o consumo de energia final no país – aproximadamente 38% do
total (MME, 2009), bem como para a formação do Produto Interno Bruto (PIB) - 27,3%
do total (IBGE, 2008), demonstram que possívelmente tais segmentos seriam afetados
por mecanismos de implementação de metas de emissões, com isso impactando a
geração de riqueza no país. Mais do que isso, a significante inserção de alguns dos
segmentos industriais brasileiros no comércio exterior5, independentemente da posição
do Brasil perante a adoção de metas mandatórias de emissões, poderia afetar a
competitividade destes no comércio internacional.
Em tese, a perda de competitividade passa pela estrutura da política de cunho
climático a ser adotada com vista a mitigar emissões. O modelo de flexibilização para o
cumprimento de metas de emissões utilizado pela UE, e também defendido pelos EUA,
prevê a distribuição de permissões gratuítas de emissões, dentro do sistema cap-andtrade. Em tal sistema, parte-se de diferentes níveis de alocação e de distribuição, os
quais geram excedentes e déficits de permissões, assim criando um mercado de carbono.
Neste, sobretudo empresas de setores energo-intensivos, precisam em alguma medida,
no curto prazo, adquirir permissões de emissões, para assim cumprirem suas metas, pois
investimentos em atividades de mitigação possuem longo prazo de maturação
(Montgomery et. al., 2009). No curto prazo, este “custo carbono” é absorvido, o que
diminui a rentabilidade da indústria e/ou setor, até o ponto onde este é repassado aos
preços finais. Neste caso, dependendo da elasticidade do mercado, que determinará a
intensidade do efeito, o aumento de preços levaria a uma queda na demanda doméstica
por produtos intensivos em carbono, e na inexistência de bens domésticos substitutos, e
manutenção da renda agregada, aumentaria a procura por bens importados. Logo, se
teria ao nível dos países adotantes da política climática uma queda na produção, que
daria lugar à expansão na oferta de países com política climática mais leniente, ou
inexistente. Ou seja, a mitigação de emissões de GEE no âmbito local daria lugar ao
aumento das emissões ao nível internacional, o qual cresceria com o nível do custo
carbono (Antweiler, Copeland & Taylor, 1998; Aldy & Pizer, 2009; Weber & Peters,
2009).
4
Aproximadamente 8,9% das emissões totais de GEE do Brasil, no ano de 2005, sendo 7,3% na queima
de combustíveis fósseis e 1,6% em processos industriais (MCT, 2009).
5
Os segmentos de ferro-ligas, mineração e pelotização, ferro e aço e de papel e celulose direcionaram,
respectivamente, 79%, 58%, 24% e 22% de sua produção para o comércio exterior. Sob o ponto de vista
das importações, os segmentos de mineração e pelotização, químico, metais não-ferrosos e petróleo
(extração e produção/refino) demandaram, respectivamente, 25%, 21%, 18% e 17% de insumos do
exterior (IBGE, 2008; SECEX/MDIC, 2010a).
3
Neste contexto, pretende-se dimensionar os impactos, desafios e as
oportunidades, sobre/para a indústria brasileira, relacionados à implementação de um
mecanismo de cap-and-trade no Brasil no período pós-2012.
A análise será composta por dois cenários, quais sejam um cenário de referência
e outro alternativo, englobando medidas de baixo carbono, com vistas a
comparativamente apresentar as estruturas de consumo energético e emissões, até 2030,
dos segmentos industriais do Brasil6. Adicionalmente, partindo destes cenários, e
utilizando uma análise de curto prazo e de longo, ora compreendidos como os anos de
2013 e 2020, serão mensurados tanto os impactos perante os custos de produção, vis-avis, preços setoriais, quanto sobre a demanda dos setores industriais brasileiros,
resultantes da adoção de um sistema de cap-and-trade no país7. Por fim, perante uma
análise sobre a vulnerabilidade externa de cada setor analisado, serão identificados os
principais condicionantes e barreiras à aplicação desse regime, sob a ótica industrial, no
Brasil.
Para tanto, subdivide-se este estudo em 4 capítulos. Junto ao Capítulo 1 serão
analisadas as pressões das políticas já adotadas, ou em consideração, por parte da UE,
EUA e Brasil, relativamente às MCG. Além disso, serão descritas as repercussões das
políticas sobre a competitividade industrial e o comércio internacional, bem como as
possíveis respostas setoriais às restrições de âmbito produtivo.
Em seguida, junto ao Capítulo 2, serão descritos os setores industriais analisados
no estudo, a partir do que se apresentarão as estruturas de consumo energético e de
emissões destes segmentos, até 2030, no cenário de referência. Diante dessas
estimativas, serão analisados os benefícios e os riscos decorrentes da implementação de
um sistema cap-and-trade no Brasil, no período pós-2012. Trata-se de mensurar, no
tempo, o efeito de metas setoriais de emissões, sem ou com alocações gratuítas de
emissões sobre os custos de produção setorial, e consequente impacto da sua
transmissão aos preços finais praticados junto aos consumidores. Neste caso, será
medido o efeito, tanto ao nível doméstico quanto ao nível internacional.
Respectivamente, em termos de perda de mercado doméstico derivada da sensibilidade
a preços pelos consumidores, e ao nível externo, levando em conta a vulnerabilidade
externa de cada setor, e os seus respectivos parceiros comerciais, uma possível perda de
competitividade internacional.
No Capítulo 3, será construído um cenário de baixo carbono, o qual indicará
oportunidades de execução de projetos de redução de emissões setoriais de GEE. Por
um lado, espera-se neste cenário a redução da carbono-intensidade setorial, e por outro,
a implementação de medidas de baixo carbono onera os custos de produção industrial,
aspectos os quais alteram as condições de competitividade, comparativamente, ao
cenário referencial de consumo e emissões de GEE. Com isso, se busca verificar se a
adoção de medidas que reduzam o consumo energético industrial no Brasil seriam mais
eficazes, em um sistema de cap-and-trade, do que a concessão de alocações gratuítas de
permissões de emissões.
Finalmente, junto ao Capítulo 4, e levando em conta as conclusões obtidas junto
às seções anteriores, serão identificados os principais condicionantes e barreiras à
implementação, sob a ótica industrial, de um regime de cap-and-trade no Brasil.
6
À luz do Balanço Energético Nacional (BEN), serão analisados os setores de Alimentos e Bebidas,
Cerâmica, Cimento, Ferro-gusa e Aço, Ferro-ligas, Mineração e Pelotização, Não-ferrosos, Papel e
Celulose, Químico, Têxtil e Outras Indústrias. Além destes, inclui-se na análise o setor petróleo, ora
composto por extração/produção e refino.
7
As estimativas utilizam como base o ano de 2007.
4
1.
POLÍTICAS CLIMÁTICAS E O ESTADO-DA-ARTE DA DISCUSSÃO
DOS IMPACTOS DA ADOÇÃO DE INSTRUMENTOS DE MITIGAÇÃO
SOBRE A COMPETITIVIDADE INDUSTRIAL
A partir da adesão, e, sobretudo da entrada em vigor do Protocolo de Kyoto,
muitos países passaram a conformar sua política climática com vistas a estabelecer
medidas que viabilizassem o cumprimento do acordo. Este protocolo foi o primeiro
acordo multilateral a fixar um compromisso de redução para os países desenvolvidos8
da emissão de gases de efeita estufa (GEE), e a partir da sua implementação, esperavase estabelecer um ponto de inflexão com relação às mudanças climáticas.
O Protocolo de Kyoto entrou em vigor em fevereiro de 2005, mas antes disso, os
países pertencentes à UE já haviam estabelecido seu plano conjunto para o cumprimento
às metas acordadas, qual seja o Programa Europeu para Mudanças Climáticas. Isto fez
com que crescesse a pressão destes países para tentar engajar os EUA em um regime
climático internacional, e mais recentemente a China, que são os maiores emissores
mundiais de GEE (responsáveis por cerca 42% das emissões mundiais) (IEA, 2009).
Mais do que isso, até mesmo o Brasil, que não possui qualquer compromisso com
relação ao Protocolo, passou a discutir a implementação, ainda que voluntária, de metas
de emissão de GEE.
Neste contexto, objetiva-se neste capítulo:
a) Realizar o levantamento e a análise das pressões das políticas já
adotadas, ou em consideração, por parte da UE, EUA e Brasil,
relativamente às MCG.
b) Finalmente, levando em conta os impactos que são aventados pela
literatura à implementação destes instrumentos de mitigação climática,
sobre a competitividade dos diferentes segmentos industriais, pretende-se
estabelecer o estado-da-arte da discussão dos impactos destes
mecanismos sobre o setor produtivo das economias onde estes já se
façam sentir, ou possam ser estimados.
1.1.
Metas, Políticas e Medidas da União Européia para MCG
A principal meta da União Européia para combater as alterações climáticas foi
estabelecida pelo Protocolo de Kyoto, assinado em 1997 no Japão9, no âmbito da
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (em inglês, United
Nations Framework Convention on Climate Change - UNFCCC).
Um dos princípios fundamentais da UNFCCC, e que fundamenta o Protocolo, é
o princípio da "responsabilidade comum, mas diferenciada", que exige que os países
desenvolvidos assumam a liderança na luta contra as alterações climáticas (UNFCCC,
2008). Ao diferenciar os países desenvolvidos dos em desenvolvimento, a UNFCCC
reconhece que os países industrializados são responsáveis pela maior parte da atual
acumulação de GEE na atmosfera e têm recursos financeiros e tecnológicos para reduzir
as suas emissões.
8
Não existem metas de emissões para os países em desenvolvimento.
Tecnicamente, apesar de assinado em 1997, para entrar em vigor, o protocolo de Kyoto deveria ser
ratificado por governos que juntos contabilizassem, no mínimo, 55% das emissões de CO2 mundiais
calculados segundo os níveis de 1990. Este fato ocorreu somente em 2005, quando a Rússia, o Japão, o
Canadá e a Nova Zelândia ratificaram o protocolo.
9
5
Dos 12 países que aderiram à UE após a ratificação do Protocolo, todos com
exceção de Chipre e Malta têm metas individuais de emissão no âmbito do Protocolo.
Porém, ao se observar as metas supranacionais do bloco para MCG, têm-se objetivos
mais rígidos de redução das emissões de GEE10. Estes possuem também um interesse
estratégico para os países europeus, pois objetivam limitar a sua exposição à
volatilidade dos preços do petróleo, haja vista que atualmente quase 80% do petróleo
consumido na UE é importado (IEA, 2005). As principais metas incluem (EC, 2005;
EC, 2007a):
• Redução de pelo menos 20% nas emissões de dióxido de carbono a partir
de todas as fontes primárias de energia em 2020, frente aos níveis de
1990. Busca-se ainda um acordo internacional para suceder o Protocolo
de Kyoto, com objetivo de atingir um corte de 30% por todos os países
industrializados até 2020, o que foi discutido junto à COP 15, realizada
em Copenhagen11.
•
Redução de até 50% nas emissões de carbono a partir de fontes de
energia primária até 2050, relativamente aos níveis de 1990;
•
Meta mínima de 20% para a utilização de energia renovável na oferta de
energia primária até 2020;
•
Meta mínima de 10% do total de combustíveis consumidos, para o uso de
biocombustíveis, nos veículos automotores até 2020.
Os esforços da UE para reduzir as suas emissões concentram-se, principalmente,
nos setores energéticos, uma vez que mais de 80% das emissões de GEE da UE deve-se
a estes setores. Para identificar as políticas e medidas mais eficazes para a redução das
emissões de GEE, foi lançado, em 2000, pela Comissão Européia, o European Climate
Change Programme – ECCP (UE, 2010).
No âmbito do programa, já foram identificadas mais de 30 políticas e medidas,
das quais a maior parte já foi implementada. Até o momento, foram criados 2 programas
de ação relativamente às MCG. O primeiro ECCP (ECCP I) foi realizado no período de
2000 a 2004, enquanto o segundo (ECCP II), foi lançado em Outubro de 2005 e ainda
está em vigor (EC, 2007b).
Do programa resultaram políticas transversais, políticas focadas na oferta de
energia e políticas focadas na demanda de energia, tendo destaque, no âmbito das
medidas transversais, a criação do regime de comércio de emissões da UE, o EU ETS
(European Union Emission Trading Scheme).
O EU ETS entrou em operação em 2005, e consiste de um sistema de comércio
de emissões para limitar as liberações de CO2 de 11.500 instalações de 25 estadosmembros da UE, através da atribuição de licenças de emissão pelos estados-membros
(EC, 2006). No âmbito do EU ETS, cada membro possui uma meta de redução que, se
for superada, poderá gerar créditos de carbono (tCO2eq) negociáveis. O esquema opera
através do comércio e alocação desses créditos, bem como por meio de permissões de
emissões de GEE em toda a UE.
10
A meta da UE-15 é de redução de 8% das emissões de GEE entre 2008 e 2012, com relação ao nível de
1990 (UNFCCC, 2008).
11
Desde a COP 11, realizada no ano de 2005, os países participantes da UNFCCC e do Protocolo buscam
definir um regime climático pós-2012, sendo que da COP 15 resultou somente um documento onde as
partes tomaram “nota” de um acordo que pretende ser firmado junto à COP 16, a ser realizada na Cidade
do México, em 2010 (Binsted, et al., 2010).
6
O EU ETS é dividido por “fases de cumprimento”. A primeira fase iniciou em
janeiro de 2005, e encerrou em dezembro de 2007, e nela o único GEE envolvido foi o
CO2. Na mesma, inicialmente alocaram-se permissões de emissões entre os setores
abrangidos pelo Comércio Europeu (i.e: centrais elétricas, indústrias de ferro e aço e
indústrias de cimento), conforme suas emissões projetadas. Em uma segunda etapa, as
instalações industriais receberam as alocações de acordo com a proporção do setor
dentro do total de alocações. Já a Fase II do EU ETS teve início em 2008, e encerrará
em 2012, coincidindo com o térmimo do primeiro período de compromisso do
Protocolo de Kyoto (2008-2012).
As principais diferenças entre as Fases I e II do programa são o aumento das
penalidades impostas a qualquer excesso de emissões, a possibilidade de os estadosmembros escolherem outros GEE ou outros setores (a partir de 2008), bem como a
incapacidade de os estados-membros excluírem temporariamente determinadas
instalações do programa.
Para o período pós-2012, o Conselho Europeu de Meio Ambiente confirmou seu
compromisso de desenvolver a Fase III do EU ETS, que vigoraria entre 2013 e 2020. A
primeira medida que se vislumbra é a redução de emissões de 21% em relação aos
níveis de emissões do ano de 2005 (Pew Center, 2009). Nesta fase, passarão também a
fazer parte do sistema emissões de CO2 os setores de petroquímica, produção de
amônia, alumínio e de aviação, bem como também serão incluídas metas para emissões
de NOx e PFC provenientes da produção de alumínio.
Em relação à alocação das permissões de emissões nesta possível fase, tem-se
perspectiva de que as mesmas sejam 100% leiloadas. O setor energético terá a opção de
receber até 80% das permissões de forma gratuíta em 2013, chegando em 2020 com as
permissões de 30%, e a zero em 2027. Os membros que escolherem esta opção terão
que investir em melhorias na infra-estrutura e também em tecnologias limpas (EC,
2008).
No que se refere aos setores em que não ocorre “vazamento de carbono”, 20%
das permissões serão leiloadas em 2013, chegando a 70% em 2020 e 100% em 2027. Já
nos setores afetados pelo “vazamento de carbono”, 100% das permissões serão alocadas
de forma gratuíta.
De fato, a concessão de permissões de forma gratuíta passa pela constatação de
que o EU ETS, potencialmente, afeta a competitividade dos segmentos energointensivos europeus, sobretudo aqueles expostos ao comércio internacional (Reinaud,
2005). Exemplo disso, é o setor de refino, para o qual foram alocadas permissões
gratuítas de 150,4 MtCO2eq. frente a emissões verificadas de 152,3 MtCO2eq no ano de
2008. Neste caso, a necessidade de adquirir um pequeno montante de permissões faria
com que o custo marginal para as refinarias, devido ao preço do carbono, fosse
insignificante, o que não pressionaria o custo total de produção do setor, assim não o
expondo à perda de competitividade frente a refinarias não pressionadas pelo custo
carbono (Carbon Trust, 2008; EC, 2009).
Diante da discussão do programa europeu para mudanças climáticas, se a
discutir a proposta dos EUA para o clima.
1.2.
Políticas e Medidas dos EUA para MCG
A partir da entrada em vigou do Protocolo de Kyoto, em fevereiro de 2005,
aumentaram as pressões por parte dos países do Anexo I para tentar engajar os EUA em
um regime climático internacional. Sobretudo o Governo Bush não tinha uma postura
pró-ativa em relação ao problema das MCG, chegando inclusive o Ex-Presidente a
7
determinar que a Agência de Proteção Ambiental norte-americana rejeitasse a proposta
dos EUA para o clima. Entretanto, com a eleição de Barack Obama à presidência dos
EUA, a proposta climática foi retomada, sendo inclusive aprovada na Câmara dos
representantes logo após sua posse (Roman e Carson, 2009).
A proposta norte-americana para o clima, para o período pós-Kyoto, se resume
às propostas de Lei H.R.2454, ou Waxman-Markey Bill, de autoria dos representantes
democratas Henry Waxman e Edward Markey, e à S.1733, ou Kerry-Boxer Bill, de
autoria da senadora Barbara Boxer, responsável pelo Comitê de Meio Ambiente e Obras
Públicas no Governo Obama.
Porém, antes de propriamente discuti-las, deve-se mencionar que tais propostas
são influenciadas por um grande número de iniciativas mitigatórias dos EUA, que ora
podem estar arquivadas, como é o caso das medidas no âmbito federal, ou estarem
vigindo, caso das iniciativas de âmbito estadual e regional nos EUA. Exemplo disso, em
âmbito federal, foi a Low Carbon Economy Act¸ do ano de 2007, que tinha como
objetivo estabelecer um sistema de cap-and-trade, com início em 2012, em moldes
semelhantes, porém menos amplos, às propostas de Lei H.R.2454 e S.1733. Objetiva-se
abrangir as refinarias de petróleo, as plantas de gás natural, os
importadores/exportadores de combustíveis fósseis, plantas a carvão, assim como o
upstream da cadeia do petróleo e do gás natural, o que cobriria mais de 85% das
emissões de GEE dos EUA. Tinha-se como meta, para 2020, os níveis de emissões de
2006, para 2030, os níveis de emissões de 1990, e para 2050, uma meta de redução de
60% das emissões com relação a 2006.
Ao nível estadual, tem-se que mais de 2/3 dos estados adotam novos padrões de
consumo de energia no setor residencial, comercial, edificações públicas, além de novos
programas de incentivo a biocombustíveis (Pew Center, 2009). A Figura 1 indica a
participação dos estados e cidades norte-americanas em iniciativas ligadas à
preocupação com as mudanças climáticas e redução de emissões de GEE.
Estados com metas de emissão e que realizam inventário de emissões
Estados que inventariam emissões e não possuem metas de emissões
Cidades participantes do Acordo de Proteção Climática dos EUA
Figura 1: Estados e cidades que possuem iniciativas ligadas à redução de emissão
de GEE
Fonte: Comittee on Energy and Commerce Staff, 2008.
8
Se conclui que a maior parte dos estados norte-americanos (41) implementou
medidas para fazer inventários das emissões de GEE, que é o passo inicial à adoção de
metas de emissões. Além disso, 37 dos 50 estados estão elaborando planos para reduzir
suas emissões.
Além das iniciativas federais e estaduais, algumas iniciativas regionais, definidas
por grupos de estados, também merecem destaque. Estas iniciativas regionais podem ser
mais eficientes do que os programas estaduais, já que abrangem uma área geográfica
mais ampla e podem eliminar a duplicação de esforços, assim como criar um ambiente
regulador mais uniforme. Entre outras iniciativas, pode-se destacar a Western
Governor´s Association Clean and Diversified Energy Initiative, a qual reúne 18
estados sob os objetivos de instalar capacidade de 30.000 MW em geração de energia
limpa e de fontes diversificadas até 2015, e de aumentar em 20% a eficiência energética
até 2020. Já a Climate Change Action Plan, é um plano de atividades que englobam
ações para identificar e reduzir as emissões de GEE, dar suporte econômico em relação
ao abastecimento de energia, e implementar medidas que visem a sustentabilidade
ambiental e econômica, a qual abrange 6 estados norte-americanos.
Desde a eleição de Barack Obama para a Presidência dos EUA, a inserção de
medidas federais para a mitigação das emissões de GEE passou a ser uma prioridade.
Segundo Roman e Carson (2009), Obama considera que políticas relacionadas às
mudanças climáticas transformam uma potencial ameaça à economia norte-americana
em uma saída para ajudar o país a se recuperar da atual crise econômica. Portanto, a
essência da política norte-americana relacionada às mudanças do clima é parte do plano
estratégico de revitalização da economia.
De fato, a experiência de estados norte-americanos, com vistas a criar metas e
meios para mitigar emissões, como por exemplo, a criação sistemas de cap-and-trade
individualizados, embora tenha sido relevante sob o ponto de vista da geração de
expertise técnica, não garantiu que surgisse um sistema único e federal de cap-andtrade. Porém, a gestão do Presidente Barack Obama marcou uma mudança de postura
do Governo frente à problemática global do clima, na medida em que foi elaborada uma
proposta de legislação que voltou a considerar um sistema de cap-and-trade para os
EUA.
Trata-se da proposta dos representantes Henry Waxman (democrata do estado da
Califórnia, e Edward Markey (democrata do estado de Massachussets), que são
pertencentes ao Comitê de Energia e Comércio da Câmara de Representantes do
Congresso. Também conhecida como Waxman-Markey Bill (ou projeto de Lei HR
2454), foi aprovada pela Câmara de Representantes do Congresso em 26 de Junho de
2009, tem como principal objetivo regular as emissões de gases de efeito nos EUA,
através de mecanismos baseados em incentivos econômicos, programas de eficiência
energética e mecanismos de mercado (programa de cap-and-trade).
A legislação, aprovada na Câmara de Representantes do Congresso Americano
com 218 votos, em 26 de junho de 2009, chamada American Clean Energy and Security
Act of 2009, incluiu 5 títulos, conforme Quadro 1.
Além do sistema de cap-and-trade, que distribui alocações gratuítas até o ano de
2025, no Titulo III também são considerados dois programas para compensar o aumento
do custo de produção das indústrias energo-intensivas devido à necessidade de compra
de permissões de emissões (i.e: setor refino). Os Programas são o International Reserve
Allowances Program e o Emissions Allowance Rebate Program, e se constituem de
medidas compensatórias para as indústrias eleitas para seguirem a legislação.
9
Quadro 1: Títulos da Waxman-Markey Bill
1.
O Título I faz referência a tópicos relacionados à eficiência energética e métodos de redução
das emissões como (EIA, 2009):
Geração de energia elétrica a partir de fontes renováveis de energia
Desenvolvimento da tecnologia de captura e armazenamento geológico de CO2
Estabelecimento de padrões de desempenho para novas plantas de energia a base de
carvão
Pesquisa e desenvolvimento de veículos elétricos
Desenvolvimento de um smart grid
Criação de um novo órgão Clean Energy Deployment Administration para auxiliar o
desenvolvimento das novas tecnologias e adaptação para as metas de redução e
emissões.
2.
O Título II se refere a Programas de Eficiência Energética para veículos e também para
edificações e para iluminação residencial e pública.
3.
O Título III é um sistema de cap-and-trade que pretende abranger 86% das emissões dos EUA
até 2016. Sendo assim, é proposta uma redução de 17% nas emissões de CO2 até o ano de 2020 e 83%
até o ano de 2050, ambas em relação às emissões de CO2 do ano de 2005. Os limites de redução devem
ir aumentando gradativamente no período estabelecido (2012-2050) (EIA, 2009).
4
O Título IV está relacionado ao apoio aos trabalhadores e consumidores para prover assistência
e apoiar iniciativas para adaptação para as restrições impostas pela legislação.
5
O Título V diz respeito aos projetos de offsets no setor agrícola e também nas florestas. Além
disso, também devem ser considerados os offsets internacionais. Este Título está incluso no Título III
que está relacionado ao programa de cap-and-trade.
Fonte: Elaborado a partir de House, 2009.
O primeiro programa propõe medidas de fronteira12 aos produtos importados
para que os produtos nacionais não se tornem menos competitivos que os importados, e
o segundo programa prevê reembolsos (incentivos) das compras de permissões de
emissões para as indústrias nacionais pertencentes a setores considerados energointensivos.
Após a aprovação da Proposta de Lei HR 2454 na Câmara de Representantes do
Congresso, a senadora Barbara Boxer apresentou ao Senado, no dia 30 de setembro de
2009, uma versão inicial da proposta de Lei, conhecida como Kerry-Boxer Bill ou
Proposta de Lei S. 1733 - Clean Energy Jobs and American Power Act.
A Kerry-Boxer Bill é similar à Waxman-Markey Bill em sua estrutura. Ambas
seguem a estrutura de títulos apresentada anteriormente. Além da estrutura, a alocação
de permissões ocorreria da mesma forma, bem como nas duas propostas a imposição de
limites de emissões (caps) deve ser iniciada no ano de 2012, e as metas de redução para
o período de 2030 a 2050 são idênticas. As duas propostas elegeram as mesmas fontes
de emissões de GEEs (indústrias energo-intensivas) nas quais a legislação deve ser
aplicada. Além disso, ambas as propostas não limitaram a aquisição de permissões de
emissões e propuseram medidas compensatórias na forma do Emissions Allowance
Rebate Program (EIA, 2009).
Por outro lado, as Propostas de Lei também apresentam algumas diferenças em
alguns itens específicos. Na Proposta S.1733, a redução de emissões nos EUA em 2020
deve ser de 20% em relação ao nível de emissões no ano de 2005. Enquanto que na
12
Possível taxa a ser empregada na importação de produtos com vistas a manter a competitividade das
empresas nacionais em relação às empresas estrangeiras. Maiores detalhes sobre as medidas de fronteira
serão discutidos junto à Seção 1.4.2.
10
proposta HR 2454 a redução de emissões em 2020 deveria ser de 17% em relação ao
ano de 2005. Além disso, analisando os totais acumulados de emissões evitadas
previstos assim como a quantidade de permissões disponíveis para ambas as propostas
durante o período de quatro décadas, estes diferem em 1%13 (EIA, 2009).
Em meados do ano de 2010, o Presidente Obama, no discurso do State of the
Union (SOTU), estabeleceu as prioridades do Poder Executivo para 2010, entre as
quais, em ordem de importância, a criação de empregos, a aprovação da reforma do
sistema de saúde e a aprovação da lei de energia e mudanças climáticas.
No contexto da referida legislação climática, em sua proposta de orçamento
federal de 2011, o Presidente Obama destinou recursos para ações referidas junto às
Leis H.R. 2454 e S.1733 (HOUSE, 2010). Inicialmente parecia haver disposição para
serem atendidos três pleitos dos Republicanos, que poderiam auxiliar na aprovação da
legislação: 1) a retomada de projetos de construção de usinas nucleares nos Estados
Unidos; 2) a retomada de exploração e produção de petróleo em águas profundas,
especialmente na Costa Oeste, 3) e o investimento em clean coal technologies e CCS.
Atualmente, a proposta de Lei S.1733 foi abandonada no Senado, em detrimento
a uma proposta de consenso, articulada pelos senadores John Kerry (Democrata),
Lindsey Graham (Republicana) e Joseph Lieberman (Independente), que incorpora
aspectos da Waxman-Markey Bill e da Kerry-Boxer Bill, ora denominada KerryLieberman Act, ou American Power Act. Esta foi apresentada no Senado em 12 de maio
de 2010, porém ainda não foi votada, e tem perdido espaço para a Practical Energy and
Climate Plan Act 2010 – Lugar Bill, apresentada em 9 de junho pelo senador Richard
Lugar, Republicano do estado da Indiana (USGPOa, 2010).
De um lado, o projeto abandona a proposta de criação do cap-and-trade nos
EUA, considerado pelos Republicanos “como um imposto sobre a energia e como
excesso de intervenção do governo federal no mercado”. Por outro, incorpora metas
casadas com incentivos financeiros e fiscais que, como consequência, reduzirão as
emissões norte-americanas de GEE, porém tendo como foco a redução da dependência
do petróleo estrangeiro, através da criação de padrões de eficiência de veículos e
combustíveis, além do incentivo à produção de veículos flex-fuel e de biocombustíveis
avançados. Atrelada a essa meta central, há outras duas: 1) a redução do consumo de
energia em 11% até 2030; 2) a redução de emissões de GEEs em mais de 20% até 2030.
Como se percebe, a redução do consumo de energia e das emissões de GEEs é
consequência da meta geral de diminuição da dependência do petróleo estrangeiro, cujo
objetivo é, também, econômico (redução do déficit comercial) e político (ampliação da
segurança nacional) (USGPO, 2010b).
A proposta tem atraído considerável atenção, e vem obtendo apoio de senadores,
entre os quais a Senadora Lisa Murkowski (Republicana-Alasca), e o Lindsey, o que
leva a que se conclua como incerta a legislação climática a ser aprovada, fato o qual
dependerá de consenso em algum momento, o que tanto a Kerry-Lieberman Act, quanto
a Practical Energy and Climate Plan Act 2010 ainda não puderam lograr (USGPO,
2010c).
1.3.
Políticas e Medidas do Brasil para MCG
Apesar de só recentemente o Brasil ter anunciado metas voluntárias de redução
de emissões, o Brasil, já há muito, participa nas discussões acerca da necessidade dos
13
A disponibilidade de permissões decresce de 132,2 GtCO2 eq. para 130,6 GtCO2eq devido à diferença
de 17% para 20% na redução de emissões prevista para o ano de 2020 (EPA, 2009).
11
países reduzirem suas emissões de GEE. O país é um dos signatários da Convenção
Quadro sobre Mudança do Clima, sendo o primeiro país a assiná-la, e ratificá-la, junto
ao Congresso Nacional em 21 de março de 1994 (Maroun, 2007). Basicamente, consta
desta convenção, em seu artigo 4º, obrigações para todas as partes14, independentemente
de suas responsabilidades históricas e atuais na concentração e na emissão de gases
poluentes.
Além disso, pode-se afirmar que o Brasil possui uma matriz energética limpa,
embora seja crescente a participação, sobretudo de fontes não-renováveis, na oferta
interna de energia elétrica. No caso, entre os anos de 2007 e 2008, a energia nãorenovável passou de uma participação de 10,8% para 14,6% na oferta de eletricidade,
crescimento que se deu especialmente pelo aumento da participação do gás natural, que
passou de 3,5% para 6,6% em 2008 (MME, 2009).
Em termos de emissões mundiais de CO2, o Brasil é apenas o 17º maior emissor,
com 1,2% das liberações totais. Segundo o MMA (2008), esta pequena parcela de
contribuição para as MCG deve-se ao desenvolvimento de políticas, programas e ações
de incentivo ao Desenvolvimento Sustentável, à mitigação da Mudança do Clima e seus
efeitos adversos, à pesquisa e educação, e à integração destas questões no planejamento
de médio e longo prazo. Entre os quais, pode-se citar o Programa Nacional do Álcool
(PROALCOOL), o Programa de Controle de Poluição do Ar por Veículos Automotores
(PROCONVE), o Programa Nacional de Racionalização dos Uso dos Derivados do
Petróleo e do Gás Natural (CONPET) e o Programa Nacional de Produção de Biodiesel
(PROBIODIESEL).
Em grande medida, todas estas ações serviram para a formação de expertise
técnica do Grupo Executivo sobre Mudança do Clima, criado pelo Comitê
Interministerial sobre Mudança do Clima, o qual foi instituído em 1999. Como
resultado do trabalho deste Grupo, encaminhou-se ao Poder Legislativo no dia 5 de
junho de 2008, a proposta da Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), por
meio do Projeto de Lei n.º 3.535/2008. O projeto propõe a PNMC, fixa seus objetivos,
princípios, diretrizes e instrumentos. Além disso, menciona que a mesma norteará a
elaboração do PNMC, dos planos estaduais, bem como de outros planos, programas,
projetos e ações no Brasil relacionados, direta ou indiretamente, à mudança do clima.
Por meio deste Plano, o Brasil assume compromissos, voluntários, para reduzir
as emissões de gases de efeito estufa adotando medidas de mitigação (NAMAs –
Nationally Appropriate Mitigation Actions). Basicamente, a proposta do PNMC, a qual
o Brasil apresentou na Conferência das Partes – COP15, em Copenhagen, em Dezembro
de 2009, constitui-se em dois cenários de metas voluntárias de mitigação de emissões,
devendo-se ressaltar que as reduções serão em relação às emissões projetadas para o ano
de 2020. O primeiro propõe uma redução de 36,1% e o segundo propõe redução de
38,9% sobre as estimativas de emissões de gases do efeito estufa previstas para 2020
(MMA, 2009).
Em 29 de dezembro de 2009, o PNMC foi sancionado através da Lei nº
12.187/2009, da Presidência da República, que vincula o cumprimento, ao nível
nacional, das metas impostas pelo plano até o ano de 2020 (BRASIL, 2010a).
Concomitantemente, foi lançado o Fundo Nacional sobre Mudanças do Clima (FNMC),
por meio da sanção da Lei 12.114, também de 2009, com a finalidade de assegurar
recursos para apoio a projetos ou estudos e financiamento de empreendimentos que
visem à mitigação da mudança do clima e à adaptação à mudança do clima e aos seus
14
De acordo com o Artigo 4 da Convenção, o Brasil se comprometeu a elaborar e atualizar
periodicamente inventários nacionais de emissões por fontes antrópicas, bem como das remoções por
sumidouros de todos os GEE (Maroun, 2007).
12
efeitos. Na prática, a Lei vincula e regula a destinação de recursos para cumprimento
das metas setoriais, entre os quais: a) dotações consignadas na lei orçamentária anual da
União e em seus créditos adicionais; b) recursos decorrentes de acordos, ajustes,
contratos e convênios celebrados com órgãos e entidades da administração pública
federal, estadual, distrital ou municipal; c) doações realizadas por entidades nacionais e
internacionais, públicas ou privadas; d) empréstimos de instituições financeiras
nacionais e internacionais, entre outros (Brasil, 2010b).
O atendimento às metas, bem como a destinação dos recursos, elege setores
focais para mitigação, quais sejam:
a) Setor de Energia – Melhoria da eficiência da oferta e distribuição de
energia, substituição de combustíveis mais carbono-intensivos por
aqueles com menor teor de carbono ou por combustíveis de fontes
renováveis, e captação e armazenamento de carbono;
b) Setor de Transportes – Utilização de veículos eficientes e modernização
de frota, expansão do uso de sistemas ferroviários e aquaviários, e
incentivos aos transportes coletivos em substituição aos particulares.
c) Setor de Edificações – Utilização de equipamentos eficientes e de
energia solar, além da adoção de um sistema de planejamento integrado
que permita ganhos de eficiência no uso da energia.
d) Setor de Indústria – Utilização de equipamentos eficientes, adoção de
práticas de reciclagem e de substituição de materiais, controle das
emissões de gases, e captação e armazenamento de carbono.
e) Setor Agrícola – Manejo adequado para aumentar o armazenamento de
carbono no solo, recuperação de áreas degradadas, intensificação da
pecuária bovina, melhorias em cultivos e na fertilização para reduzir
emissões de CH4 e N2O, e estabelecimento de culturas energéticas.
f) Setor de Silvicultura/Florestas – redução do desmatamento, estímulo ao
manejo florestal, ao florestamento e reflorestamento, e estímulo ao uso
de produtos e subprodutos florestais, para geração de energia.
g) Setor de Resíduos – Recuperação do metano de aterros sanitários,
incineração com recuperação energética, e reciclagem.
Quando se observa as metas voluntárias por setor, conforme Quadro 2, concluise que grande parte destas reduções (aproximadamente 69% da meta) se daria com
relação a mudanças nas condições de uso da terra, por meio da redução do
desmatamento na Amazônia e no Cerrado.
13
Quadro 2: Metas voluntárias de redução de emissões para o Brasil
Projeções
para 2020
(MtCO2)
Cenário 1
(MtCO2)
Cenário 1
(%)
Cenário 2
(MtCO2)
Cenário 2
(%)
669
24,7
669
24,7
564
20,9
564
20,9
104
3,9
104
3,9
133
4,9
166
6,1
83
3,1
104
3,8
18
0,7
22
0,8
Plantio Direto
16
0,6
20
0,7
Fixação Biológica de N
16
0,6
20
0,7
166
6,1
207
7,7
12
0,4
15
0,6
48
1,8
60
2,2
79
2,9
99
3,7
26
1,0
33
1,2
8
0,3
10
0,4
8
0,3
10
0,4
Ações de mitigação
Uso da terra
Redução desmatamento na
Amazônia (80%)
Redução desmatamento no
Cerrado (40%)
Agropecuária
1084
627
Recuperação de pastos
Integração lavoura pecuária –
ILP
Energia
901
Eficiência Energética
Incremento no uso de
biocombustíveis
Expansão da oferta de
energia por Hidroelétricas
Fontes alternativas (PCH,
Bioeletricidade, eólica)
Outros
Siderurgia – substituir carvão
de desmate por plantado
Total
92
2704
975
36,1
1052
38,9
Fonte: Elaboração própria
De fato, diferentemente dos esquemas de redução de emissões da UE e dos
EUA, onde são propostos instrumentos de comando controle e econômicos, tais como
criação de metas, distribuição de permissões negociáveis de emissões e o uso da
taxação, no caso de não-cumprimento às metas, no Brasil estes não estão incluídos no
PNMC. Tais aspectos dão caráter de voluntariedade às metas de emissões, por isso não
demandando, por parte dos policymakers, a utilização de instrumentos com vistas a
fazer cumprir os objetivos da política climática. No entanto, nada exclui a possibilidade
do Brasil, no futuro, criar um sistema mandatório de metas de emissões, onde seria
preferencial a adoção de um sistema de cap-and-trade, à luz da experiência da UE, e ao
que se aventa como mecanismo nos EUA. Assim, deve-se analisar brevemente que
possíveis impactos a adoção deste instrumento, segundo a literatura, são transmitidos
aos segmentos industriais.
1.4.
Repercussões dos Cenários de Políticas Climáticas sobre a Competitividade
Industrial e o Comércio Internacional: Impactos e Respostas
Crescentemente a literatura tem examinado a interação do comércio e da
competitividade industrial, com a regulação ambiental, o que tem levado ao
14
desenvolvimento de inúmeros modelos empíricos e teóricos (Bartik, 1988; Robison,
1988; Low & Yeats, 1992; Stavins et al., 1994; Antweiler, Copeland & Taylor, 1998;
Reinaud, 2005; Stern, 2007; Houser et al., 2008; Ho, Morgenstern & Shih, 2008; Weber
& Peters, 2009; McKibbin & Wilcoxen, 2009; Cló, 2010). A noção básica, advinda da
teoria ricardiana, é a de que algumas indústrias e países possuem vantagens
comparativas de produção15, as quais podem também ser advindas de diferentes
regulações ambientais (Antweiler, Copeland & Taylor, 1998). Por causa destas
vantagens comparativas, sob condições de livre comércio, indústrias mais “sujas” (i.e:
mais intensivas em poluição) serão atraídas para países com menores ou nenhum custo
de abatimento, criando “paraísos” de poluição principalmente em países
subdesenvolvidos (Low & Yeats, 1992; Frankel, 2005).
Grande parte da literatura convenciona chamar este fenômeno de “hipótese dos
paraísos de poluição (HPP)”, que é um aspecto de um mais amplo conceito chamado de
“vazamento de carbono”. Este, adicionalmente, inclui efeitos de equilíbrio geral de
mudanças de preços de produtos, e dos termos de comércio, devido às imposições da
política climática (Barker & Bashmakov, 2007; Gupta & Tirpak, 2007).
Segundo o IPCC (2007), vazamento de carbono pode ser definido como o
crescimento nas emissões de CO2 fora dos países que possuam ações de mitigação,
dividido pela redução de emissão nestes países. Então, um vazamento de carbono
positivo representa um aumento liquido nas emissões globais devido à política climática
em países Anexo I. No que diz respeito a este fenômeno, é consenso dizer que este tem
ocorrido, sobretudo, entre países da Europa (sob regime do EU ETS) e países nãoAnexo I, e que se intensificará sob hipótese da consolidação da política climática norteamericana. Isto, segundo as projeções, se daria fundamentalmente pela pressão do custo
carbono sobre os setores energo-intensivos inseridos no comércio internacional
(Babiker, 2005; Stern, 2007; World Bank, 2007).
1.4.1. Políticas de mitigação das emissões de GEE da UE e dos EUA e os Impactos
sobre a Competitividade Industrial
A política climática adotada na UE, e em vias de adoção nos EUA, com vistas à
mitigação das emissões de GEE, prevê a distribuição gratuíta de permissões de
emissões. Àqueles setores que receberem permissões inferiores a suas emissões
históricas restaria pagar a taxa de carbono, ou adquirir licenças ao preço de mercado, o
que afetaria diretamente a lucratividade das empresas. Além disso, os setores energointensivos sofreriam com impactos de segunda ordem, no caso incrementos de custos
referentes ao conteúdo de carbono de seus insumos de produção. É o caso de empresas
que compram eletricidade e verificam um aumento da tarifa como consequência da
elevação do preço da geração de energia, ou até mesmo de companhias que utilizam
como matéria-prima bens energo-intensivos (i.e: produção de alumínio e aço).
A partir do consenso com relação aos efeitos custo carbono sobre o preço dos
insumos energéticos, se ensejou um debate na literatura acerca da possível perda de
competitividade de setores e/ou empresas abrangidas por uma política climática
mandatória, frente a empresas localizadas em países com menor ou nenhum custo de
mitigação (Baron, 1997; Reinaud, 2005; McKinsey & Ecofys, 2006; Stern, 2007;
Carbon Trust, 2008; Ho, Morgenstern & Shih, 2008; McKibbin & Wilcoxen, 2009).
15
Na concepção original da “Teoria das Vantagens Comparativas”, de David Ricardo, estas vantagens
seriam, sobretudo, advindas do fator de produção trabalho, inexistindo em sua formulação a inserção da
variável ambiental.
15
Embora existam divergências no que se refere à dimensão dos impactos, é consensual o
mecanismo de transmissão dos efeitos do custo carbono.
No mecanismo de distribuição de permissões gratuítas de emissões, parte-se de
diferentes níveis de alocação e de distribuição, os quais geram excedentes e déficits de
permissões, assim criando um mercado de carbono. Neste, sobretudo empresas de
setores energo-intensivos, precisam em alguma medida, no curto prazo, adquirir
permissões de emissões, para assim cumprirem suas metas (Montgomery et. al., 2009).
Como investimentos em atividades de mitigação requerem longo prazo de maturação, as
empresas necessitam adquirir, no curto prazo, licenças para cobrir suas emissões não
alocadas gratuítamente. Esta transação gera custos adicionais à atividade produtiva, que
são repassados aos preços finais praticados junto aos segmentos à jusante da cadeia, que
pode ser a indústria beneficiadora, ou até mesmo os consumidores. Neste caso, haveria
uma queda na demanda doméstica pelos bens provenientes deste setor, e na inexistência
de bens domésticos substitutos, e manutenção da renda agregada, aumentaria a procura
por bens importados. Com isso, ampliar-se-ia o nível de produção dos competidores de
âmbito internacional, sobretudo aqueles com vantagens competitivas de custo, no caso
empresas localizadas em países como menor ou nenhum custo de mitigação. Logo, se
teria ao nível dos países adotantes da política climática uma queda na produção, que
daria lugar à expansão na oferta de países com política climática mais leniente. Ou seja,
a mitigação de emissões de GEE no âmbito local daria lugar ao aumento das emissões
ao nível internacional (vazamento de emissões), o qual cresceria com o nível do custo
carbono.
Ademais, é consensual a relação entre impactos competitivos sobre a indústria e
o grau de inserção ao comércio internacional. De fato, quanto maior for a inserção do
segmento industrial no comércio exterior, e menor o custo de transporte perante o valor
agregado de produção, maior é a possibilidade de realocação das atividades produtivas,
e assim, o vazamento de carbono, bem como a exposição à perda de competitividade via
substituição de consumo doméstico por bens importados, especialmente no caso dos
principais parceiros serem países sem regime de metas de emissões.
Como foi dito, as divergências entre os mais diversos se dão ao nível da
intensidade dos impactos estimados, o que leva em conta os pressupostos utilizados em
cada um dos estudos. Reinaud (2005) aponta modestos impactos sobre os segmentos
energo-intensivos europeus, porém subestimando o preço do carbono (€ 10,00 por tCO2
em 2015) e considerando elevados níveis de alocação que contemplam entre 90% e 98%
de permissões gratuítas. Neste sentido convém destacar que o atual preço de carbono
junto ao EU ETS já é superior ao estimado para 2015 (€ 13,00 por tCO2)16, assim como
a própria autora considera otimista sua previsão de permissões gratuítas. Isto a levou a
estimar o impacto sobre os custos de produção, desconsiderando permissões gratuítas de
emissões, níveis superiores de preço de carbono em 2015 (€ 10,00 por tCO2). Concluiu,
por exemplo, para o setor cimenteiro, que o custo de produção o qual aumentaria 3,4%
no primeiro cenário, teria um incremento de 86,0% no segundo cenário. Mais do que
isso, a autora constata que embora o referido setor fosse o mais impactado, este seria o
menos exposto à perda de competitividade ao nível doméstico, assim como à realocação
das atividades produtivas, em face da elevada participação do custo de transporte
perante o custo total de produção, associado ao baixo valor agregado de produção.
Já Carbon Trust (2008) ao estimar impactos decorrentes de preços superiores de
carbono (€ 20,00 por tCO2 em 2015), e menor nível de alocação de permissões (50%),
conclui que os impactos em termos de competitividade por custos seriam significativos
16
Preço segundo a cotação de 15 de março de 2010 (Point Carbon, 2010).
16
sobre os setores energo-intensivos, especialmente cimento e metais. Stern (2007)
corrobora o referido estudo no que diz respeito à dimensão dos impactos potenciais,
especialmente no caso de setores inseridos no mercado internacional, porém coloca que
poucos seriam os segmentos nestas condições (refino, mineração, papel, ferro e aço,
químico, metais não-ferrosos, plásticos e transporte). Mais do que isso, basicamente os
principais parceiros comerciais destes segmentos também seriam países sob
regulamentação do EU ETS, o que geraria uma simetria de impactos, assim
conservando as condições de competitividade.
No que tange aos estudos que analisam os impactos potenciais do programa
climático dos EUA, residem as maiores divergências de resultados, o que reflete a sua
indefinição de mecanismo climático. Por este motivo, de um lado estudos como Houser
et. al. (2008), Aldy & Pizer (2009), Hufbauer, Charnovitz & Kim (2009) e James
(2009), apontam que a preocupação com a perda de competitividade de segmentos
industriais dos EUA, decorrente do efeito do custo carbono, seria injustificável. Por um
lado, os impactos sobre a oferta e a demanda agregada seriam modestos, e resultantes,
sobretudo da eficientização energética e substituição de consumo, ao invés do preço
carbono propriamente dito. Por outro lado, grande parte dos parceiros comerciais dos
EUA não ameaçaria a posição de empresas norte-americanas em seu mercado
doméstico, na medida em que possuem metas climáticas mais restritivas.
Já os estudos de Green Design Institute (2008) e Ho, Morgenstern & Shih
(2008), criticam os estudos que concluem que os impactos do custo carbono sobre os
segmentos energo-intensivos norte-americanos seriam modestos. A crítica reside no
espaço temporal avaliado nestes estudos, em geral de longo prazo, onde a reação da
indústria à pressão de custos, para cumprimento das metas climáticas, expressa via
eficientização energética, substituição de fatores de produção e taxação de fronteira, faz
com que seja absorvido, quase que completamente, o custo carbono. Utilizando
respectivamente preços de carbono de US$ 10,00 e US$ 30,00 por tCO2, constatam que
no curto prazo (2012) os impactos seriam significantes especialmente sobre os setores
de refino, metais, mineração e cimento, que poderiam ter um incremento de custos de
até 8,3%, e consequentemente, queda na produção de até 8,7%, no cenário de maior
preço de carbono. Também é válida a premissa de que setores com maior grau de
inserção no comércio internacional seriam mais impactados, efeito o qual se
potencializaria, segundo estes autores, pela forte presença na pauta de importações de
produtos de setores energo-intensivos de países sem qualquer restrição de política
climática, no caso China, Brasil e México.
Esta divergência de resultados em grande medida é decorrente da incompletude
dos cenários analisados, os quais não englobam, conjuntamente, efeitos de curtíssimo,
curto, médio e longo prazo, que levem em conta não só o impacto, mas a própria reação
setorial às restrições da política climática. Neste sentido, relevante contribuição é feita
por McKibbin & Wilcoxen (2009), que analisam os impactos econômicos globais de
medidas do EU ETS e do cap-and-trade dos EUA, para o que levam em conta cenários
de preço de carbono entre US$ 20,00 e US$ 40,00 por tCO2 entre 2010 e 2030. O
estudo conclui que o custo carbono nos EUA e na UE causaria pequeno impacto sobre o
PIB real das economias, variável a qual segundo os autores deveria ser a preocupação
ao nível da discussão internacional, na medida em que o eventual impacto sobre um
setor, em termos de emprego e renda, pode ser absorvido por outro setor em expansão.
Ainda assim, alguns setores energo-intensivos experimentariam no curto prazo,
impactos sobre seus preços relativos. Por exemplo, o preço do carvão nos EUA
aumentaria 59% e 75%, em comparação a aumento de 22-27%, em 2010 e 2020, na
17
Europa. Em consequência disso, tem-se a retração no oferta de carvão, que é de 20% a
29% no período analisado.
Portanto, pode-se concluir que há consenso na literatura no que se refere ao
mecanismo de transmissão de impactos de uma política climática sobre os segmentos
industriais. De fato, a imposição de limites de emissões para as instalações industriais
faz com o que o tomador de decisões realize investimentos em atividades de mitigação,
e/ou adquira permissões e/ou pague uma taxa de carbono, medidas as quais oneram,
diretamente, os custos de produção. De certa forma, todos os segmentos industriais
sofrem algum impacto desta política, seja diretamente, no caso de sua atividade ser
energo-intensiva em processo ou em produto, ou indiretamente, se o método de
produção utilizar matérias-primas com algum conteúdo de carbono.
Entretanto, é conflitante a dimensão dos impactos em termos de competitividade
industrial. Por um lado, estudos defendem que, sobretudo em países sob regime de
metas de emissões, o custo carbono onera significativamente a atividade produtiva,
levando: 1) no curto prazo, à perda de rentabilidade e aumento de preços, seguido por
aumento das importações, 2) realocação industrial e vazamentos de carbono, no médio
prazo, e 3) somente no longo prazo, dependendo do grau de reação da indústria, por
exemplo, através da eficientização energética, o custo carbono poderia ter seu impacto
minimizado. Por outro lado, parte da literatura defende que estes efeitos seriam
insignificantes, não justificando o uso de medidas protecionistas, tal qual a distribuição
de permissões gratuítas de emissão. Finalmente, ainda existem estudos que embora
concordem com o mecanismo de transmissão, negam sua ocorrência, baseando esta
premissa no fato de que os países que possuem maiores restrições de política climática
têm como principais parceiros comerciais países os quais também possuem metas de
emissões, e por isso, possuem custos semelhantes de mitigação, o que equipara as
condições de competitividade no comércio internacional.
Em grande medida, esta disparidade de resultados, decorre das premissas
utilizadas nos modelos. Parte das modelagens utiliza preços de carbono hipotéticos, que
em geral não refletem o preço observado no mercado, e quando o extrapolam para o
longo prazo, não consideram cenários que levem em conta o impacto do offset dos EUA
neste mercado (Montgomery et. al., 2009). Neste caso, se subavalia o custo do carbono,
levando à falsa conclusão de que o mecanismo climático pouco afetaria a
competitividade industrial.
Outra lacuna diz respeito às premissas dos cenários, nos quais geralmente se
incorporam alocações de permissões gratuítas que não correspondem à realidade (UE),
ou à previsão da política climática (EUA), e por outro lado, existem estudos que
ignoram a distribuição gratuíta de permissões, o que não é plausível dado o poder que a
indústria exerce sobre os formuladores de política pública.
Deve-se ainda fazer referência à limitação com relação à abrangência dos
cenários analisados, que ora estimam efeitos de curto prazo, ora de longo prazo, sendo
escassas as pesquisas as quais contemplem a dinâmica existente entre impacto,
adaptação e reação, que pode levar a que a perda de competitividade de curto prazo
venha a se tornar, no longo prazo, fonte de vantagens competitivas. De fato os impactos
inicialmente seriam absorvidos, e a partir disso, a indústria sob regime de metas de
emissões reagiria com vistas a se manter competitiva no mercado. Neste caso, poder-seia reagir através da realização de investimentos em eficientização energética e/ou
realocação da produção para países com política climática mais branda.
Estas seriam reações típicas, de âmbito tipicamente individual e privado. Porém,
a relação impacto-adaptação-reação também deve abranger ações de âmbito nacional e
setorial. Na esfera das políticas públicas nacionais, possivelmente os setores energo18
intensivos fariam pressão sobre o Governo com vistas à implementação de medidas
protecionistas. Este é o caso das medidas de fronteira, a serem aplicadas sobre a
importação de bens energo-intensivos de países com política climática mais leniente, as
quais já fazem parte da proposta do programa de cap-and-trade dos EUA em tramitação
junto ao Senado, e mais recentemente, sua inserção também é discutida junto ao capand-trade da UE (Choi, Bakshi e Haab, 2010).
A seguir se passa a discutir o mecanismo de reação onde são criadas, em função
de uma potencial perda de competitividade associada ao custo carbono, medidas de
fronteira.
1.4.2. Mecanismo de Reação aos Impactos da Política Climática sobre a
Competitividade Industrial e ao Comércio Exterior: Medidas de Fronteira
Diferenças nas obrigações advindas da política climática levarão a diferenças
nos custos energéticos, o que enseja a discussão sobre vantagens competitivas. Nos
países que terão incrementos de custos, existirá uma pressão para a imposição de ajustes
ao nível de tarifas de fronteira, ou “tarifas verdes”, sob produtos de países com uma
política climática inexistente ou menos restritiva (McKibbin & Wilcoxen, 2009). Neste
caso, os ajustes serão baseados em emissões de carbono associadas à produção de cada
produto importado, ou seja, a taxa de fronteira intenciona cobrar do exportador o
quantum relativo ao custo carbono auferido pelo país importador em função da
existência da política climática de mitigação de emissões.
Neste caso, podem-se agrupar as medidas de fronteira em duas categorias, quais
sejam (van Asselt & Brewer, 2010):
1) Medidas tarifárias: as medidas de fronteira poderiam compreender taxação
de carbono equivalente sobre importações, dedução do custo carbono para
segmentos exportadores e/ou obrigatoriedade de aquisição de licenças pelos
importadores em função do carbono emitido no processo produtivo.
2) Medidas não-tarifárias: é o caso onde se imporiam barreiras legais à
importação de países com nenhuma política de mitigação de emissões de
GEE. Neste caso, necessitar-se-ia da aprovação da OMC, aspecto que
claramente fere o princípio da não-discriminação, constante dos Artigos I e
III do Acordo Geral de Comércio e Tarifas (em inglês, GATT).
Por este motivo, medidas tarifárias seriam preferenciais, ainda que possam ser
considerados subsídios litigáveis por países não-Anexo I junto à OMC (Demailly &
Quirion, 2006). Na proposta do programa de cap-and-trade dos EUA, mais
especificamente na Lei S.1733, assim como para a 3ª Fase do EU ETS, prevê-se a
implementação de medidas tarifárias de fronteira. Estas podem ser definidas como um
“ajuste” de preços na fronteira, e seriam aplicáveis a importações originárias de países
que não fizessem esforços “comparáveis” aos realizados pelos produtores dos EUA para
a mitigação das emissões de GEE (GAO, 2009). No caso, exportadores de produtos para
os EUA e UE teriam que apresentar documentos comprobatórios do conteúdo de
carbono, incorporado na produção, e o montante de licenças exigido na importação seria
proporcional ao conteúdo de carbono equivalente incorporado. No caso dos EUA,
somente estariam isentas as exportações de países com menor desenvolvimento relativo,
assim como os países que o Presidente dos EUA determinar que serem responsáveis por
menos de 0,5% da emissão global (Naidin, Gadelha & Lemme, 2010).
Muitas são as justificativas que se colocam por parte da literatura para a adoção
de medidas de fronteira como componente chave da política climática. Stiglitz (2006),
Kopp & Pizer (2007) e Ismer & Neuhoff (2007) defendem que ajustes de fronteira são
requeridos para se atingir a eficiência econômica no abatimento de carbono. Outro
19
argumento é o de que o mecanismo é necessário para manter a eficiência da política
climática, na medida em que a mesma evita vazamentos de carbono decorrentes da
migração de indústrias carbono-intensivas para países com custos de abatimento
inferiores ou inexistentes (Demailly & Quirion, 2006). Ainda existem autores que
defendem a adoção da medida como instrumento de punição a países que não possuam
metas mandatórias de emissão de GEE, ou como uma ameaça para encorajar países
recalcitrantes à aderir à política climática global (Charnovitz, 2003).
Ademais, tem-se analisado a efetividade das tarifas de fronteira em atingir os
seus objetivos ambientais e econômicos (van Asselt & Brewer, 2010). Manders &
Veenendaal (2008) apontam que medidas de fronteira, em particular exigências de
importações combinadas com incentivos às exportações, de fato protegem a indústria à
erosão da demanda doméstica, via aumento das importações, bem como reduzem
significativamente as “fugas de carbono”. Por isso, seria uma reação justificável dos
segmentos industriais, sob imposição de metas de emissões, para manutenção da
competitividade no comércio internacional. Entretanto, outros autores são mais
cautelosos, como Fischer & Fox (2009), ao comparar medidas visando minimizar
vazamentos de carbono, tais como barreiras à importações, incentivos às exportações, e
alocação de permissões gratuítas, concluem que embora a utilização de medidas de
fronteira tenha impacto sobre o vazamento de carbono, sua utilização pouco protegeria a
competitividade da indústria internacionalmente, na medida em que só afetaria os
preços relativos de bens domésticos e importados no próprio país. Já, McKibbin &
Wilcoxen (2009) e Aldy & Pizer (2009) também concordam que taxas de fronteira
reduziriam a fuga de carbono, porém discordam em termos da dimensão, a qual para os
mesmos seria insignificante. Além disso, a sua utilização pouco beneficiaria a indústria
norte-americana em termos de recuperação de competitividade, a partir do que se
conclui que, além de sua ineficácia, sua adoção não justificaria o risco de deterioração
das relações internacionais de comércio.
No que se refere às relações bilaterais de comércio, existe um considerável
grupo de autores que debatem a legalidade da adoção de medidas de fronteira sob o
escopo das normas da OMC (Frankel, 2005; James, 2009). As medidas de fronteira
atualmente sob tramitação no Senado dos EUA incluem instrumentos tarifários, e nãotarifários, potencialmente sujeitos a restrições sob as regras da OMC. Entre as medidas
potencialmente ilegais aventadas pela literatura, que fazem parte do programa de capand-trade dos EUA, primeiramente tem-se que as permissões gratuítas de emissões
distribuídas a alguns segmentos da indústria, podem se constituir de subsídios litigáveis
segundo as normas da OMC. Além disso, a imposição de restrições a importações na
forma de um “programa de reserva de permissões internacionais” pode violar os
princípios de não-discriminação dos Artigos I e III do Acordo Geral de Comércio e
Tarifas.
Pode-se ainda apontar uma diretriz que não estaria de acordo com as obrigações
dos EUA perante as regras da OMC (James, 2009). Em função do possível efeito de
perda de competitividade derivado do cumprimento de metas de emissões, segmentos
energo-intensivos dos EUA obtiveram a previsão de concessão, junto à Lei H.R.2454,
de permissões gratuítas de emissões. Tal medida, provavelmente se constituiria, na
visão da OMC, de um subsídio indireto à industria norte-americana, o que levaria a
sanções, como por exemplo a proibição de exportações dos segmentos que recebessem
estes pretensos subsídios.
Por exemplo, se de um lado a concessão de permissões, no caso do segmento
elétrico, pode ser positiva, servindo de fonte de receitas e assim levando à manutenção
dos preços praticados aos consumidores, por outro, sua distribuição, com base em níveis
20
de produção para determinados segmentos industriais, pode se constituir de um subsídio
indireto (James, 2009). Assim, além de se constituir de medida que pode gerar
assimetrias, logo conflitos, em termos do comércio internacional, tais segmentos teriam
incentivos a aumentar o nível de produção. A expansão da oferta lhes permitiria obter
receitas adicionais via comercialização das permissões, constituindo desta forma um
subsídio à indústria. Ademais, indiretamente este mecanismo aumentaria o próprio nível
de emissões dos setores, o que minaria o argumento de que o mecanismo permite
mitigar emissões de GEE através do desincentivo á produção de bens que impactam o
meio ambiente (Bordoff, 2008).
Finalmente, têm-se poucos estudos que discutem as repercussões das medidas de
fronteira (Houser et al., 2008; Weber & Peters, 2009). Nestes, inicialmente se discute
que o aspecto punitivo destas medidas poderia reduzir, significativamente, a
participação de países em desenvolvimento em um futuro regime climático, em
comparação a possíveis recompensas sob a forma de cooperação tecnológica, ou
acordos setoriais. Neste sentido, outros regimes climáticos, tais como abordagens
setoriais, poderiam ser mais efetivos em manter as condições internacionais de
competitividade e evitar vazamentos de carbono, induzindo países em desenvolvimento
a participar de um regime climático global.
Em suma, para grande parte da literatura, a utilização de medidas de fronteira
não se justificaria nos âmbito econômico, político e diplomático, dimensões as quais
necessariamente devem estar em sinergia para tratar de um problema de dimensões
globais.
21
2.
LINHA DE BASE ENERGÉTICA E OS IMPACTOS COMPETITIVOS
SOBRE A INDÚSTRIA DECORRENTES DA IMPLEMENTAÇÃO DE
UM REGIME DE CAP-AND-TRADE NO BRASIL
Segundo Henriques Jr. (2010), as mudanças no consumo de energia dos setores
industriais estão atreladas basicamente a três fatores principais: nível de produção ou de
atividade, estrutura produtiva do setor ou mix de produtos, e intensidade energética
específica que, por sua vez, está associada à tecnologia, à eficiência energética e ao tipo
de energético empregado.
A interação destes três fatores, em geral, é responsável pelas variações no
consumo energético setorial (Ang & Liu, 2007), motivo pelo qual, neste capítulo
inicialmente será realizada uma breve exposição da evolução dos setores industriais
brasileiros, com foco na sua evolução econômica, no seu consumo energético e nas suas
emissões17.
Perante o panorama da indústria brasileira no que se refere ao consumo
energético e às emissões, serão inicialmente estimadas, em um cenário de referência,
estas variáveis até o ano de 2030. Partindo dessas estimativas, serão medidos os
impactos sobre custos, preços e comércio exterior, nos segmentos industriais analisados,
decorrentes da adoção de um regime de cap-and-trade pelo Brasil, a partir de 2013.
2.1. Evolução econômica, energética e das emissões de CO2 da indústria brasileira
A industrialização brasileira iniciou tardiamente, no período situado entre as
duas grandes guerras. Somente a partir da década de 1950 entrou definitivamente na
agenda política e econômica do país. Surgiram novos atores, e a política econômica
passou a refletir esse novo quadro (Suzigan & Furtado, 2006).
A partir daí houve um grande impulso no setor, que contribuiu com a fase sem
precedentes de desenvolvimento econômico que se sucedeu até final dos anos 1970,
acompanhada de rápida urbanização e de crescimento, também acelerado, dos setores
agrícola e de matérias-primas. No período de 1950 a 1980, o produto industrial cresceu
com taxas médias anuais elevadas (8,5%), superiores em 20% à da economia, fazendo
com que sua participação no produto interno bruto aumentasse de 26% para 34,1%
(Pinto et al., 2008). Para tanto, dois modelos econômicos foram fundamentais: o Plano
de Metas (1956-1961) do Governo Kubitschek, e o II Plano Nacional de
Desenvolvimento (II PND), sob o comando do Conselho de Desenvolvimento
Econômico.
Em 1980, a indústria brasileira atingiu uma estrutura relativamente completa em
termos de padrões internacionais, com alto grau de diversificação e de integração,
compondo sua produção em cerca de 40% de bens de consumo não-duráveis, 36% de
bens de consumo intermediário e 24% de bens de consumo duráveis e de capital
(Coutinho & Ferraz, 1994). Entretanto, instalou-se a crise mundial pelo segundo choque
do petróleo em 1979, e a economia brasileira foi bastante afetada. Os efeitos desta crise
permaneceram até o inicio dos anos 1990, quando se aprofundaram, em virtude da
abertura às importações. Como resultado disso, segundo Suzigan e Furtado (2006), as
17
A autoria deste panorama, bem como dos cenários energéticos e de emissões (referência e baixo
carbono), cabe a Maurício Francisco Henriques jr., sendo parte integrante da sua tese de doutorado, ora
intitulada “Potencial de Redução de Emissão de Gases de Efeito Estufa pelo Uso de Energia no Setor
Industrial Brasileiro”, e defendida junto ao Programa de Planejamento Energético, da COPPE/UFRJ, no
ano 2010.
22
empresas tiveram que se adaptar e se modernizar. Boa parte das indústrias acabou
adotando estratégias de sobrevivência que seguiram basicamente três fases: ajuste
patrimonial, compreendendo de redução de endividamento e de aumento de receitas
oriundas de aplicações no mercado financeiro, redefinição de mercados, através da
busca de setores com elevado nível de coeficientes de exportações e, por fim, atuação
direta no processo produtivo.
Em 2000, a economia brasileira ensaiou uma recuperação, que acabou não se
confirmando em seguida, fato que pode ser atribuído à crise da Argentina, à retração na
economia norte-americana (criando restrições para as exportações brasileiras) e à crise
energética no Brasil, em 2001. Finalmente, a partir de 2004, a produção econômica
brasileira começou a dar sinais de recuperação. Uma combinação de fatores favoreceu
esse quadro: a estabilização da economia, redução da taxa de inflação, redução da taxa
de juros, consequente aumento do poder aquisitivo e recuperação do mercado interno,
aumento do fluxo de capital e de investimentos, e aumento das exportações, ajudadas
inclusive pela elevação de preços de vários produtos no mercado internacional (Almeida
et al., 2007).
A análise da participação dos setores econômicos no PIB do Brasil revela que a
indústria como um todo vem reduzindo sua participação na produção econômica no
período compreendido entre 1970 e 2006. Essa participação passou de 34,8% em 1970
para 25,0% em 2006 (excluindo-se o setor energético) (MME, 2008). A queda geral
registrada no período de 36 anos (1970-2006), entretanto, não significa que a indústria
venha produzindo menos, mas sim que o setor de serviços vem crescendo de forma mais
acelerada, além do que vários dos produtos desse último setor têm alto valor agregado.
A contribuição de cada subsetor na consolidação do PIB industrial é bastante
distinta, como também variou consideravelmente ao longo do período analisado (de
1970 a 2006). No Quadro 3, nota-se que os setores experimentaram as maiores taxas de
crescimento foram o setor de extração mineral, o setor químico e o metalúrgico. O setor
energético, se considerado no bloco da indústria, tendo em vista que está inserido o
segmento de refino de petróleo, produção de álcool e coque, também apresentou um
crescimento significativo.
Quadro 3: Taxas percentuais médias anuais e variação percentual total do
crescimento nos segmentos industriais (1970-2006)
Setores
Década
1970
Década
1980
Década
1990
Década
2000
Indústria
Extrativa Mineral
Transformação
Não Metálicos
Metalurgia
Química
Alimentos e Bebidas
Têxtil
Papel e Celulose
Outros
Energético
9,1
9,0
9,1
9,8
8,7
11,6
5,9
5,2
6,3
10,1
9,8
0,8
-1,4
0,9
-1,5
-0,8
3,0
0,6
-1,1
3,8
1,1
5,6
1,1
1,2
1,1
-1,4
1,0
-1,2
1,3
-1,5
-1,0
1,3
-1,0
3,7
13,8
3,3
3,4
9,1
8,6
6,3
0,6
2,9
1,7
8,7
Variação
% total
2006/1970
214,6
518,1
207,6
93,8
240,9
307,7
184,2
4,4
212,1
238,4
553,1
Fonte: Henriques Jr. (2010).
Este acentuado crescimento da atividade industrial está associado ao consumo de
energia, que em todas as suas formas, constitui elemento fundamental para os diversos
23
processos fabris, necessária para a geração de calor nas transformações físicas e
químicas de inúmeros produtos e no acionamento de máquinas e de processos variados.
Perto de dois quintos de toda energia consumida no país atualmente são destinados ao
setor industrial (MME, 2008).
Considerando todos os energéticos na matriz nacional (inclusive a
hidreletricidade), o setor industrial em 1970 era responsável por 27,7% do consumo
final de energia e, em 2007, passou a responder por 37,8%, equivalente a 81,9 milhões
de tep (MME, 2008), vindo a constituir o principal grupo consumidor (Figura 2). Se
somado o setor de refino de petróleo, embutido no setor “energético” no Balanço
Energético Nacional (MME, 2008), esta participação passa para aproximadamente
40,8%.
90.000
80.000
SETOR ENERGÉTICO
70.000
RESIDENCIAL
COM ERCIAL
60.000
1.000 tep
P ÚBLICO
50.000
A GROPECUÁ RIO
40.000
TRANSP ORTES
INDUSTRIA L
30.000
20.000
10.000
0
1971
1976
1981
1986
1991
1996
2001
2006
2007
Figura 2: Evolução do uso de energia por setores no Brasil entre 1971 e 2007
Fonte: Henriques Jr. (2010)
A partir de 2000, a taxa de crescimento do consumo de energia na indústria tem
sido de 4,1% a.a., com crescimento do consumo mais vigoroso no setor de alimentos e
bebidas (7,7% a.a.) e, de lado oposto, o setor cimenteiro, com um aumento muito baixo
(de 0,9% a.a.). No período completo de 1970 a 2007, o consumo de energia cresceu a
uma taxa anual de 6% (contra um crescimento de 4,5% ao ano do PIB do setor). Podem
ainda ser destacados também os setores que mais aumentaram seus consumos de
energia: ferro-ligas (1.641% no período ou 8,0% a.a.), metais não-ferrosos (1.204% no
período ou 7,2% a.a.) e mineração e pelotização (1.132% ou 7,0% a.a.). Os que menos
aumentaram o consumo foram: têxtil (57% ou 1,2% a.a.), cerâmica (147% ou 2,5% a.a.)
e cimento (163% ou 2,6% a.a.) (Figura 3).
Nota-se também que a matriz energética da indústria brasileira vem se
modificando bastante, não somente com respeito às quantidades totais de energia
empregada em função da produção física ou do mix de produtos, mas também em razão
de uma mudança intensa na cesta de energéticos ofertados. No início dos anos 1970,
conforme indicado na Figura 4, havia um amplo predomínio do uso do óleo
combustível, seguido da lenha e do bagaço de cana. Ao longo da década de 1980, o
consumo de óleo combustível foi reduzido, substituído pelo carvão mineral que foi
fortemente incentivado, especialmente nos setores de cimento. Na década de 1990, o
uso da lenha voltou a diminuir, mas desta vez por restrições ambientais e devido à
elevação de seus preços (MME, 2008). Neste período o consumo de óleo combustível
24
voltou a crescer ligeiramente. A partir de 2000, o gás natural teve seu consumo
intensificado em virtude da entrada em operação do gasoduto Bolívia-Brasil (GASBOL)
em 1999, como também o bagaço de cana continuou a ter seu uso ampliado no setor de
açúcar e álcool. Logo, em 2007, os principais energéticos na indústria passaram a ser: a
eletricidade (19,2%) e o bagaço de cana (18,5%), enquanto o óleo combustível passou a
ter uma participação de somente 6,5%, superado pelo gás natural (9,0%) e outros.
25.000
Cimento
20.000
Ferro e Aço
10^3 toe
Mineração e Pelotização
15.000
Metais Não-ferrosos
Químico
Alimentos e Bebidas
10.000
Têxtil
Papel e Celulose
5.000
Cerâmica
Refino de Petróleo
0
1971
1976
1981
1986
1991
1996
2001
2006
Figura 3: Evolução do consumo de energia dos setores da indústria (inclui refino
de petróleo).
Fonte: Henriques Jr. (2010).
100%
Outros do petróleo
90%
Carvão vegetal
80%
Eletricidade
70%
60%
Óleo combustível
50%
Outros renováveis
40%
Bagaço de cana
30%
Lenha
20%
Carvão mineral, coque e
derivados
10%
0%
1971
Gás natural
1977
1983
1989
1995
2001
2007
Figura 4: Evolução da participação percentual dos energéticos no setor industrial
brasileiro (inclui refino de petróleo).
Fonte: Henriques Jr. (2010).
Finalmente, no que se refere às emissões no Brasil, de acordo com o Inventário
das Emissões Nacionais (MCT, 2009), a maior parcela das emissões estimadas de CO2
provém da “mudança no uso da terra e florestas”, representando 76,3% do total, seguido
do setor “energético”, com 22,0%. No setor “energia”, a participação mais importante
ocorre pelo emprego de combustíveis fósseis no sub-setor de transporte (8,6% do total
de CO2 emitido ou 39,2% do total do bloco “energia”). A seguir vêm as emissões pela
25
queima de combustíveis no setor industrial (7,3% do total de CO2 emitido ou 33,0% do
bloco “energia”), conforme ilustrado na Figura 5. O setor de “transporte” e o setor da
“indústria”, juntos, representam 72% das emissões brasileiras de CO2 pelo uso de
combustíveis fósseis, com base em 2005.
Queima combustiveis
Setor Energético
3,1%
Queima combustíveis
fósseis Indústria
7,3%
Queima combustíveis
fósseis Transporte
8,6%
Queima combustíveis
fósseis Outros Setores
2,1%
Emissões fugitivas
0,9%
Processos industriais
1,6%
Mudanças no uso da
terra e Florestas
76,4%
Figura 5: Emissões de CO2 por setor (base 2005)
Fonte: MCT (2009).
Ao se observar as emissões totais de CO2 pelo setor industrial, no ano 2007, que
totalizaram 143,0 milhões de toneladas, se constata que o setor de ferro e aço foi o
principal emissor, com 40,0% do total (Figura 6). Em grande medida, esta elevada
concentração das emissões de CO2 deriva tanto do consumo absoluto elevado de
combustíveis fósseis, quanto de carvão vegetal não-renovável que tem origem em
desmatamentos. Segundo a AMS (2008), cerca de 50% do carvão vegetal usado na
produção siderúrgica no Estado de Minas Gerais ainda tem origem de desmatamentos,
nos estados do Pará e do Maranhão, este valor é de aproximadamente 90%.
CIMENTO
11,3%
5,7%
FERRO GUSA / AÇO
FERRO LIGAS
5,1%
MINERAÇÃO /PELOT.
7,1%
NÃO FERROSOS
QUÍMICA
2,3%
0,8%
40,0%
ALIMENTOS / BEBIDAS
4,9%
TÊXTIL
PAPEL /CELULOSE
10,2%
CERÂMICA
5,7%
4,9% 1,9%
OUTRAS INDÚSTRIAS
REFINO PETRÓLEO
Figura 6: Participação percentual das indústrias nas emissões de CO2 em 2007
Fonte: Henriques Jr. (2010).
O setor refino de petróleo desponta em segundo lugar, seguido do setor químico,
dado o elevado consumo de derivados de petróleo e de gás natural em ambos os setores.
26
Curiosamente, o setor cerâmico apresenta uma participação significativa nas emissões,
de 7,1%, devido o elevado consumo de lenha de desmatamento, chegando a desbancar o
setor cimenteiro, onde o uso de coque de petróleo e outros fósseis é intenso.
Pelo lado dos combustíveis, as emissões de maior peso são as provenientes da
queima dos derivados de petróleo, com 35,5%, seguidas das emissões do carvão mineral
e seus derivados (33,4%), conforme mostrado no Quadro 4. Como resultado tem-se que
as emissões efetivas de CO2 no setor no setor industrial brasileiro são 83% de origem
fóssil, incluindo-se as emissões do gás natural. Os 17% restantes provêm da queima de
carvão vegetal e lenha de origem nativa.
Quadro 4: Estimativa das emissões de CO2 setorial e por fonte energética no ano
de 2007 (mil toneladas)
Gás
Natural
Setor Industrial
Cimento
Ferro-gusa/Aço
Ferro-ligas
Mineração/Pelotização
Não-ferrosos
Química
Alimentos/Bebidas
Têxtil
Papel/Celulose
Cerâmica
Outras Indústrias
Refino Petróleo
Participação (%)
20.113,9
Carvão
Mineral e
Derivados
Lenha
Derivados
de
Petróleo
Carvão
Vegetal
Total
Participação
(%)
50.774,0
12.815,7
143.007,8
100,0
47.714,2
11.590,0
39,8
514,8
-
7.119,8
504,8
8.179,1
5,7
2.738,7
41.233,0
-
2.375,2
10.857,1
57.204,0
40,0
4,7
448,7
197,8
619,9
1.400,6
2.671,7
1,9
633,8
2.898,4
-
3.469,7
-
7.001,9
4,9
1.246,5
1.149,3
-
5.687,4
20,5
8.103,7
5,7
5.137,7
236,9
20,4
9.255,4
7,7
14.658,1
10,2
1.293,3
163,1
3.804,5
1.703,6
-
6.964,5
4,9
764,8
-
38,4
377,6
-
1.180,7
0,8
1.321,4
330,2
-
1.662,4
-
3.314,0
2,3
2.235,8
170,9
6.026,4
1.767,6
-
10.200,7
7,1
2.523,5
568,9
1.502,6
2.720,4
25,0
7.340,4
5,1
16.189,0
11,3
2.174,0
14,1
33,4
8,1
14.015,0
35,5
9,0
100,0
-
Fonte: Henriques Jr. (2010).
Diante do panorama de consumo energético, e das emissões, dos diferentes
segmentos industriais do Brasil, é construído o cenário de referência para estas variáveis
até o ano de 2030.
2.2. Cenário de Referência de Consumo Energético e Emissões de CO2
Partindo do ano base de 2007, escolheu-se como cenário de referêncial o cenário
B1 do PNE-203018. Este cenário apresenta características de base de mercado, sem
maiores mudanças qualitativas e mantém o ritmo natural de incorporação de tecnologia
e da evolução da participação da oferta e demanda das fontes de energia. Trata-se,
portanto, de um cenário onde não há uma forte participação de opções associadas à
mitigação de emissões de gases de efeito estufa. Outras premissas consideradas no
cenário de referência foram:
18
Em função do horizonte deste estudo, que é o do ano de 2030, se restringem os cenários (referência e
baixo carbono) a este espaço temporal.
27
•
•
•
Crescimento do consumo de energia (e das emissões de CO2) seguindo o
crescimento econômico do setor (3,7% ao ano);
Manutenção da participação relativa atual das diferentes fontes energéticas
(com base em 2007) dentro dos sub-setores industriais específicos no
período de 2010-2020;
Manutenção dos níveis atuais de uso de biomassas originárias de
desmatamento.
Neste cenário, conforme Figuras 7 e 8, o consumo de energia do setor industrial
alcançaria aproximadamente 125 mil 103 tEP. O setor de alimento e bebidas continuaria
sendo o setor com maior consumo energético, sobretudo com uma matriz focada na
utilização de bagaço de cana, que atende ao setor sucroalcooleiro. Em seguida, tem-se o
setor de ferro-gusa e aço, que tem como principais insumos energéticos o coque de
carvão mineral, o carvão vegetal e o óleo combustível. As principais modificações que
têm acontecido dizem respeito ao maior aproveitamento de gases combustíveis residuais
(gás de alto-forno, gás de coqueria e outros), além do gás natural, a partir de 1999. O
carvão vegetal vinha tendo seu uso reduzido até 2002, quando houve uma reversão da
desta tendência. Na produção de ferro-gusa, a proporção de emprego de carvão vegetal
atingiu 34% em 2007 (AMS, 2008).
De fato, observa-se no cenário referencial que a eletricidade continuaria a ser
principal insumo energético, em face da sua crescente utilização no setor de papel e
celulose, para acionamento motriz, no setor têxtil, para fiação e tecelagem, bem como
nos demais segmentos da indústria.
Consumo de Energia
(103 tEP)
180.000
Têxtil
160.000
Ferro-ligas
140.000
Extrativa mineral (mineração e
pelotização)
Cimento
120.000
Papel e celulose
100.000
Cerâmica
80.000
Não ferrosos e outros da
metalurgia
Química
60.000
40.000
Outras indústrias
20.000
Ferro-gusa e aço
0
2010
2020
2030
Alimentos e bebidas
Figura 7: Consumo de energia pelos setores industriais (103 tep) no cenário de
referência
Fonte: Elaborado pelos autores.
28
Consumo de Energia
(103 tEP)
200.000
180.000
Carvão metalúrgico
160.000
Óleo combustível
140.000
Carvão vegetal
120.000
Lenha
100.000
Coque de Carvão Mineral
Outras f. sec. petr.
80.000
Outras Fontes
60.000
Gás natural
40.000
Produtos da cana
20.000
Eletricidade
0
Figura 8: Consumo por fontes energéticas (103 tep) no cenário de referência
Fonte: Elaborado pelos autores.
Diante dessa matriz energética para o setor industrial, no período 2010-2030, no
cenário de referência, as emissões atingiriam 328,9 milhões de toneladas de CO2
(Quadro 5), ou seja, uma emissão, aproximadamente, 129% maior que o valor emitido
no ano base de 2008, que foi de 143,0 milhões de toneladas de CO2.
Quadro 5: Emissões de CO2 estimadas no cenário de referência para os segmentos
industriais (2010-2030)
Ano
2010
Emissões
(mil tCO2)
Ano
159.082
2017
2011
164.968
2012
Emissões
(mil tCO2)
Ano
Emissões
(mil tCO2)
205.150
2024
2018
212.740
2025
274.348
171.071
2019
220.612
2026
284.499
2013
177.401
2020
228.775
2027
295.025
2014
183.965
2021
237.239
2028
305.941
2015
190.772
2022
246.017
2029
317.261
2016
197.830
2023
255.120
2030
328.999
264.559
Fonte: Elaboração própria.
A partir deste cenário de referência para o setor industrial, entre 2010-2030, se
passa a estimar os impactos sobre a competitividade (doméstica e internacional),
decorrentes da implementação de um regime de cap-and-trade pós-2012.
29
2.3. Impactos da implantação do regime de cap-and-trade sobre a competitividade
dos setores industriais brasileiros no cenário de referência
Objetiva-se nesta seção analisar as possíveis implicações, em termos da
competitividade industrial, decorrentes da adoção de um regime de cap-and-trade no
Brasil no período pós-2012. Para tanto, leva-se em conta o cenário referencial de
consumo energético, e intensidade-carbono, dos setores industriais brasileiros.
Trata-se de mensurar o efeito de metas setoriais de emissões, e de níveis de
alocações gratuítas de emissões, no curto e no longo prazo19, sobre os custos de
produção setorial, e consequente impacto da transmissão destes custos aos preços finais
praticados junto aos consumidores. Neste caso, será medido o efeito tanto ao nível
doméstico quanto internacional. Respectivamente, em termos de perda de mercado
doméstico derivada da sensibilidade a preços pelos consumidores, e ao nível externo,
levando em conta a vulnerabilidade externa de cada setor.
Para tanto, é utilizada a metodologia elaborada por McKinsey & Company
(2006) com vistas a obter o impacto do custo carbono sobre o custo de produção
industrial, assim refletido em termos de preços finais, decorrente da imposição de metas
de emissões aos setores industriais brasileiros. Neste caso, considerar-se-á inicialmente
preços de carbono, nos anos de 2013 e 2020, respectivamente, de US$ 20,00 e US$
35,00 por tCO2. Alternativamente, será considerado para o longo prazo um cenário de
preço de carbono de US$ 50,00 por tCO220. Também será considerado um cenário de
curto e de longo onde setores expostos à perda de competitividade, em função da sua
inserção internacional, e do significativo impacto do custo carbono sobre a atividade
produtiva, recebem alocações gratuítas de emissões, com vistas a permanecerem
competitivos. No caso, os setores analisados, bem como os níveis de alocação, serão os
mesmos que se vislumbram serem incorporados ao EU ETS na sua 3ª Fase, a partir de
201321.
Para se obter a variação na produção decorrente do repasse do custo carbono aos
preços finais praticados junto aos consumidores22, serão levadas em conta elasticidades
preço da demanda referenciais da literatura, respectivamente, de curto e longo prazo,
nos cenários sem, ou com, alocações gratuítas de emissões. Além disso, partindo de
informações de produção e das balanças comerciais setoriais, será construído um
indicador de exposição setorial ao comércio internacional.
2.3.1. Exposição comercial e o impacto sobre os preços setoriais decorrentes a
imposição de um regime de cap-and-trade no Brasil
A análise dos impactos da adoção de um sistema de cap-and-trade sobre a
competitividade industrial brasileira, parte da construção de um índice que mede o
19
Considera-se como curto prazo o ano de 2013, quando entraria em vigor o regime de cap-and-trade no
Brasil, e como longo prazo, o ano de 2020. As estimativas levam em conta as estruturas de consumo e
custos energéticos, bem como de tecnologia, do ano-base deste estudo, no caso 2007.
20
O cenário de preços de carbono leva em conta o intervalo inferior e superior das estimativas da
literatura para 2013 e 2020, com ou sem o impacto do cap-and-trade norte americano (McKinsey &
Company, 2006; EIA, 2008; Montgomery et. al., 2009; Lasserve et. al., 2010).
21
Serão analisados os setores de mineração, cimento, ferro e aço, ferro-ligas, papel e celulose e químico,
e os níveis de alocações gratuítas considerados serão de 80% em 2013, e 30% em 2020 (EC, 2008).
22
Considera-se um repasse integral (100%) do custo carbono aos preços finais. De fato, o nível de repasse
dependeria das condições de mercado do setor industrial, bem como da existência de bens substitutos
perfeitos (McKinsey & Company, 2006). O aprofundamento da análise do tema, e a construção de
cenário alternativos, que contemplem diferentes níveis de repasse do custo carbono aos preços finais,
demandam a consecução de novos estudos na temática.
30
impacto do custo carbono sobre o custo de produção setorial. Tendo como base a
metodologia exposta por McKinsey & Company (2006), a variação nos custos de
produção setorial (Ci), dado o custo carbono, é expressa como a razão do produto entre
carbono-intensidade, preço do carbono e demanda por permissões, pelo custo de
produção setorial, conforme a Equação 1:
∆Ci =
CI j ⋅ Pc ⋅ DPj
CPj
(1)
Onde: “CIj”, “DPj“ e “CPj“ representam a carbono intensidade (tonelada de CO2/tonelada de produto final), demanda
por permissões (dada pela diferença percentual entre emissões gratuítas e emissões totais do setor), e custo de
produção (US$/tonelada) de um dado setor “j”, e “Pc” representa o preço do carbono (US$/tCO2).
Diante desta equação, fez-se necessário obter dados de conteúdo de carbono por
setores industrais. No caso, utilizaram-se valores referenciais da literatura para o
produto mais representativo de cada setor, em termos da sua participação perante a
produção total do setor. Observa-se, junto ao Quadro 1 (Anexos), que o setor de ferro e
aço, representado neste caso pelo aço, possui o índice carbono de 1,45, ou seja, para
cada 1 tonelada de aço produzida se produz 1,45 toneladas de CO2 (Kim & Worrel,
2002).
A partir das já referidas estimativas para preço de carbono, bem como dos
cenários sem, e com distribuição gratuíta de permissões de emissões, fez-se necessário
obter junto à literatura dados de custo de produção industrial em dólares por tonelada de
produto. Para se obter esta razão, utilizaram-se estimativas de custo total de produção
setorial, bem como produção física total, das bases de Pesquisa Industrial Anual
Empresa (PIA) e da Pesquisa Industrial Mensal, do ano de 2007, disponibilizada pelo
IBGE (IBGE, 2010). Como estas estimativas são disponibilizadas em reais,
converteram-se os valores para dólares, utilizando a taxa de R$ 1,80/dólar, e os valores
de custo foram atualizados, para os anos de 2013 e 2020, utilizando uma taxa de
inflação média de 6,5% ao ano.
Por exemplo, no caso do setor cimenteiro, tem-se que o custo total para a
produção de 41.406 mil toneladas, no ano de 2007, foi de 5,27 bilhões de reais.
Atualizando o valor para o ano de 2013, pela inflação, e convertendo em dólares, o
custo de produção do setor cimenteiro seria de US$ 127,31/tonelada (Quadro 2,
Anexos).
Em seguida, para medir a sensibilidade dos consumidores ao repasse do custo
carbono aos preços finais, obtiveram-se valores referenciais de elasticidades de curto e
de longo prazo, junto à literatura, dos principais produtos dos setores industriais
(Quadro 3, Anexos).
Por exemplo, no caso da demanda por madeira, que representa o setor papel e
celulose, os valores de curto e de longo prazo revelam uma resposta inelástica a preço,
quais sejam de -0,29 e -0,55, ou seja, para cada variação de 1% nos preços da madeira,
corresponde uma queda na demanda por madeira de 0,29% e 0,55%, no curto e no longo
prazo. Segundo Ângelo, Almeida & Serrano (2009), esta inelasticidade deriva do fato
de que a madeira em tora, para produção de papel, tem poucos substitutos, bem como
possui dificuldade em ampliar seu uso em uma maior diversidade de fins, exceto para
energia e painéis reconstituídos.
31
Por outro lado, produtos do setor cerâmico e outras indústrias, possuem uma
resposta mais elástica a preços. Embora a cerâmica esmaltada venha tomando espaço
das pedras, principalmente dos mármores e granitos, do carpete, dos pisos de PVC, dos
pisos de borracha e do taco de madeira, a mesma possui uma demanda elástica a preço,
em virtude da sua substitubilidade por estes produtos (Ferraz, 2009). No que se refere a
outras indústrias, especificamente produção de vidros, a elasticidade reflete a existência
de perfeitos substitutos no mercado, no caso caso embalagens de plástico e de papelão
(ABIVIDRO, 2009).
A vulnerabilidade dos diferentes segmentos industriais brasileiros, à adoção de
um sistema de cap-and-trade, deve levar em conta a posição dos setores no comércio
exterior. De fato, a perda de competitividade decorrente da imposição de um custo
carbono à indústria deve, sobretudo, se refletir em termos de alterações na inserção no
comércio internacional, motivo pelo qual se deve elaborar um indicador de exposição
comercial dos diferentes segmentos industriais analisados.
Para isso, fez-se necessário obter informações acerca da produção industrial, e
seus fluxos de comércio. Observou-se que o setor de alimentos, em valores monetários,
foi o segmento que mais produziu no ano de 2008. Entretanto, ao se analisar o
direcionamento da produção doméstica às exportações, tem-se que os setores de
mineração/pelotização e ferro/aço exportaram, respectivamente, 82% e 39% da sua
produção (Quadro 4, Anexos). Este marcante direcionamento de ambos os setores para
o exterior, preliminarmente, revela uma maior vulnerabilidade ou exposição ao
comércio exterior.
Perante os referidos dados de produção setorial, e transações com o exterior,
construiu-se o índice de intensidade ou exposição comercial. A exposição comercial (ti)
é definida para cada setor, como em Stern (2007) e Weber & Peters (2009), como a
razão da soma das exportações pela produção setorial e das importações pelo consumo
doméstico, conforme a Equação 2.
 ej
ti = 
x
 j
 
ij
+
 x +i −e
j
j
  j




(2)
Onde: “ej”, “ij“ e “xj“ representam as exportações, importações e produção doméstica de um dado setor
“j”, respectivamente.
Partindo das estimativas obtidas a partir da Equação 1, adicionada pelos dados
de elasticidade de curto e de longo prazo, bem como da Equação 2, mediu-se a mudança
nos preços setoriais e variação na demanda, em função do custo carbono. Além disso,
obteve-se a exposição comercial, dos diferentes segmentos industriais analisados, para o
ano de 2013, no cenário de referência (Quadro 6).
No início de vigência do programa de cap-and-trade no Brasil, quando se estima
um preço de carbono de US$20/tCO2, e desconsiderando a alocação gratuíta de
permissões de emissões, os setores cimenteiro e de mineração/pelotização seriam os
mais afetados em termos de incremento no seus preços relativos. Tal fato reflete a
significante participação do custo energético perante os custos totais de produção nos
setores (aproximadamente, 26% no setor cimenteiro, e 38% na mineração), bem como o
conteúdo de carbono presente no principal produto de cada setor. Mais do que isso,
expressam um baixo custo total de produção por tonelada de bem final, que leva a um
32
maior impacto relativo do custo carbono, conforme Equação 1. Estes resultados
corroboram as estimativas de Green Design Institute (2008) para os EUA, onde estes
mesmos segmentos seriam os mais afetados em função de um preço de US$ 30,00 por
tCO2 em 2013.
Quadro 6: Índice de Exposição Comercial, Mudanças nos Preços (%)23 e Variação
na Demanda (Produção)24 dos Setores Industriais em Função do Preço Carbono de
US$ 20/tCO2 em 2013
Setores
Alimentos e Bebidas
Cerâmica
Cimento
Ferro e Aço
Ferro-ligas
Mineração / Pelotização
Não-ferrosos
Papel e Celulose
Química
Têxtil
Outras Indústrias
Índice de
Exposição
Comercial
Mudança dos
Preços Setoriais
Variação na
Demanda
0,02
0,53
1,01
1,02
0,31
0,43
0,66
0,28
0,17
0,64%
4,41%
10,21%
4,15%
3,75%
14,10%
1,53%
3,91%
1,71%
0,14%
0,56%
-0,11%
-4,37%
0,17
0,17
2013
-2,86%
-0,58%
-0,86%
-4,23%
-0,23%
-1,13%
-0,67%
-0,10%
-0,58%
Fonte: Elaborado pelos autores.
Ao medir a resposta dos consumidores, no curto prazo, proveniente do repasse
integral do custo aos preços finais, se constata que nos setores mineração, e cerâmica,
haveria a maior perda de receitas em função da queda na demanda. Enquanto no setor
de mineração a queda seria atribuída ao significante incremento nos preços setoriais, no
segmento cerâmico a erosão de demanda se daria pela elasticidade a preços no curto
prazo. Neste caso, a existência de bens substitutos no mercado, como mármores e
granitos, carpetes e pisos de PVC, entre outros (Ferraz, 2009), levaria à queda acentuada
no consumo de produtos cerâmicos.
Finalmente, ao se adicionar à análise de curto prazo, o índice de exposição
comercial, se constata que o setor cimenteiro não seria afetado em termos de perda de
competitividade no comércio internacional, dada sua baixa exposição ao mesmo. Isto
decorre da baixa agregação de valor ao cimento ao longo da sua cadeia produtiva, que
inviabiliza a existência de um comércio internacional do produto (Carbon Trust, 2008).
Por outro lado, os setores de mineração/pelotização e ferro-ligas, embora menos
afetados em termos de custos, dado o custo carbono, estariam mais expostos à perda de
competitividade internacional, dada sua elevada exposição ao comércio exterior (Figura
9). Altas taxas de agregação de valor ao produto, bem como níveis de oferta de oferta
superiores à demanda no mercado brasileiro (Reinaud, 2005; James, 2009), levam a
uma significativa exportação, sobretudo, de minérios e ligas de ferro, o que expõe os
setores à perda de competitividade no comércio internacional perante países com menor,
ou nenhum custo carbono.
23
Desconsidera alocação gratuíta de permissões de emissões.
Leva em conta a mudança relativa nos preços setoriais, aplicada à elasticidade preço da demanda
setorial exposta junto ao Quadro 3 (Anexos).
24
33
Figura 9: Mudança nos custos e exposição comercial para os setores industriais do
Brasil em 2013 nos sistema de cap-and-trade
Fonte: Elaborado pelos autores.
Analogamente á análise de curto prazo, em 2020, os setores mais afetados em
termos de mudança nos preços setoriais, em função do custo carbono, seriam mineração
e cimento (Quadro 4). No caso de um preço de carbono de US$ 35/tCO2, o acréscimo
nos preços seria, respectivamente, de 24,6% e 17,8%, e com preço de US$ 50/tCO2, o
aumento seria de 35,2% e 25,5%,.
Assim como no curto prazo, os setores de mineração e cerâmico seriam os mais
afetados em termos de perda de demanda, embora por motivos distintos. A demanda por
minérios é inelástica, tanto no curto quanto no longo prazo, pois os produtos destes
setores possuem demanda cativa, por exemplo, junto ao setor de construção civil
(Henriques Jr., 2010). Neste caso, a queda na demanda pode ser atribuída à dimensão do
incremento do custo carbono sobre os preços, diferentemente do que ocorre na variação
da demanda por cerâmica, onde o aumento de preços pelo custo carbono levaria a uma
queda na demanda mais do que proporcional ao aumento nos preços relativos do setor,
em face da existência de bens substitutos perfeitos no mercado.
Por outro lado, o setor têxtil, expresso através da indústria de tecidos seria o
menos impactado, tanto em aumento de preços quanto em perda de mercado (queda da
demanda). O baixo impacto no custo é reflexo da pequena representatividade do preço
do carbono perante o custo relativo da atividade de produção de tecidos (IBGE, 2010).
34
Quadro 7: Mudanças nos Preços (%)25 e Variação na Demanda (Produção) dos
Setores Industriais em Função do Preço Carbono de US$ 35 e 50/tCO2 em 2020
Setores
Alimentos e Bebidas
Cerâmica
Cimento
Ferro e Aço
Ferro-ligas
Mineração / Pelotização
Não-ferrosos
Papel e Celulose
Química
Têxtil
Outras Indústrias
Mudança dos Preços Setoriais
(%)
US$35/tCO2
1,12%
7,72%
17,87%
7,26%
6,56%
24,67%
2,68%
6,84%
2,99%
0,24%
0,98%
US$50/tCO2
1,60%
11,03%
25,53%
10,37%
9,37%
35,24%
3,83%
9,77%
4,27%
0,34%
1,39%
Variação na Demanda
(%)
US$35/tCO2
-0,52%
-11,97%
-6,25%
-1,82%
-3,21%
-9,37%
-0,51%
-3,76%
-1,44%
-0,23%
-1,34%
US$50/tCO2
-0,75%
-17,10%
-8,93%
-2,59%
-4,59%
-13,39%
-0,73%
-5,38%
-2,05%
-0,33%
-1,91%
Fonte: Elaborado pelos autores.
Diante disso, os setores potencialmente expostos à perda de competitividade no
Brasil seriam os segmentos de mineração, ferro-ligas, ferro e aço, papel e celulose,
químico e cimento. Por este motivo, mensura-se o impacto da atribuição de alocações
gratuítas a estes setores, com vistas a manter as condições de competitividade dos
mesmos no comércio internacional. No caso, semelhantemente ao que se vislumbra para
a 3ª Fase do EU ETS, estima-se o impacto amenizatório ao custo carbono decorrente de
distribuição de permissões gratuítas de emissões de 80%, em 2013, e 30%, em 2020
(EC, 2008).
Pode-se observar junto ao Quadro 8, que uma alocação gratuíta de permissões de
emissões de 80%, em 2013, seria capaz de amenizar, significativamente, o impacto do
custo carbono decorrente da implementação de um sistema de cap-and-trade no Brasil.
Ademais, permitiria que a queda na demanda com relação ao cenário sem alocação,
fosse reduzida, sendo, portanto uma política efetiva, neste horizonte de tempo, para
manter a competitividade doméstica dos setores industriais mais afetados diante de um
cenário de restrição das emissões.
Entretanto, essa menor perda na demanda doméstica levaria a uma diminuição
proporcional nas importações, e por outro lado, o menor aumento nos custos em função
da alocação gratuíta levaria a uma recuperação parcial na competitividade internacional,
que se refleteria em incremento nas exportações. No caso, o aumento nas exportações
decorrente da menor pressão sobre custos em função da alocação gratuíta, seria
proporcionalmente maior do que a queda nas importações. Por esse motivo, para os
setores analisados, ter-se-ia um aumento na exposição comercial, com relação ao
cenário sem qualquer alocação gratuíta de permissões de emissões (Figura 10). No
entanto, como o incremento de custos é significativamente menor do que no cenário
sem alocação, e como a perda de competitividade é função dos dois fatores (custos e
exposição comercial), no geral, os setores estariam significativamente menos expostos à
perda de competitividade.
25
Desconsidera alocação gratuíta de permissões de emissões.
35
Quadro 8: Exposição Comercial, Mudanças nos Preços26 e Variação na Demanda
dos Setores Industriais mais Afetados pelo Cap-and-trade dada uma Alocação
Gratuíta de Permissões de Emissões de 80% em 2013
Setores
Cimento
Ferro e Aço
Ferro-ligas
Mineração / Pelotização
Papel e Celulose
Química
Índice de
Exposição
Comercial
0,03
0,58
1,10
1,25
0,45
0,69
Mudança dos
Preços Setoriais
Variação na
Demanda
2,04%
0,83%
0,75%
2,82%
0,78%
0,34%
-0,57%
-0,12%
-0,17%
-0,85%
-0,23%
-0,13%
2013
Fonte: Elaborado pelos autores.
Figura 10: Mudança nos custos e exposição comercial para os setores industriais
do Brasil expostos à perda de competitividade, em 2013, com alocações gratuítas
de 80%
Fonte: Elaborado pelos autores.
Essa recuperação no nível de competitividade seria restrita ao curto prazo,
conforme mostra o Quadro 9. No cenário de longo prazo, onde se teria uma menor
alocação de permissões gratuítas de emissões, qual seja de 30%, sobretudo os setores de
mineração/pelotização, e cimento, voltariam a ter significativo incremento em termos de
custos. Por um lado, a inelasticidade presente nestes setores faria com que a transmissão
integral do custo carbono os preços finais reduzisse, menos do proporcionalmente, a
26
Considera um preço de carbono de US$ 20,00/tCO2.
36
demanda com relação ao aumento dos preços. Por outro lado, a existência de catividade
no consumo dos produtos dos setores de ferro & aço, ferro-ligas, papel e celulose e
mineração, faria com que a ameaça de substituição de consumo doméstico por
importações fosse presente. Mais do que isso, a perda de competitividade destes
segmentos no comércio internacional, afetaria também as exportações dos setores,
eventualmente levando à realocação das atividades produtivas para países com política
climática mais branda. Tal fenômeno, que teria como efeito direto a deterioração da
balança comercial destes segmentos no Brasil, também levaria a impactos indiretos de
âmbito econômico e ambiental, quais sejam queda no nível de emprego e produção
setorial e vazamentos de carbono.
Quadro 9: Mudanças nos Preços e Variação na Demanda dos Setores Industriais
mais Afetados pelo Cap-and-trade, dada uma Alocação Gratuíta de Permissões de
Emissões de 30% em 2020
Setores
Cimento
Ferro e Aço
Ferro-ligas
Mineração / Pelotização
Papel e Celulose
Química
Mudança dos Preços Setoriais
(%)
US$35/tCO2
12,51%
5,08%
4,59%
17,27%
4,79%
2,09%
US$50/tCO2
17,87%
7,26%
6,56%
24,67%
6,84%
2,99%
Variação na Demanda
(%)
US$35/tCO2
-4,38%
-1,27%
-2,25%
-6,56%
-2,63%
-1,00%
US$50/tCO2
-6,25%
-1,82%
-3,21%
-9,37%
-3,76%
-1,44%
Fonte: Elaborado pelos autores.
Portanto, conclui-se que o nível de alocação de permissões gratuítas vislumbrado
para o ano de 2013 reduz, significativamente, o impacto do sistema de cap-and-trade,
tanto sobre o custo de produção, quanto sobre a vulnerabilidade externa dos segmentos
industriais brasileiros. A análise de longo prazo revela que, ao diminuir o nível de
alocações gratuítas, aumenta a vulnerabilidade externa dos segmentos industriais
analisados, o que se leva a questionar a eficácia deste sistema em proteger a
competitividade industrial.
De fato, uma política climática que tenha como objetivo mitigar emissões a
mínimo custo, portanto, gerando menores impactos competitivos ao nível doméstico e
externo, deve incentivar a adaptação dos setores às novas condições de mercado. Por
este motivo questiona-se se a implementação de medidas de baixo carbono na indústria
nacional, que reduziriam sua carbono-intensidade, não seria mais efetiva do que a
distribuição de permissões gratuítas de emissões, em minimizar o impacto do custo
carbono advindo da adoção de um sistema de cap-and-trade no Brasil pós-2012. Se esta
premissa for verdadeira, além da redução da perda de competitividade, poder-se-ia criar
vantagens competitivas de longo prazo para os setores industriais brasileiros mais
vulneráveis (mineração, papel e celulose, ferro e aço, ferro-ligas e químico), pois a
implementação de atividades que levassem a uma redução do conteúdo de carbono dos
seus produtos levaria a que, em um cenário de longo prazo de crescentes restrições
ambientais, estes obtivessem vantagens perante os parceiros comerciais sem qualquer
restrição de emissões.
37
3.
IMPACTOS COMPETITIVOS DE MEDIDAS DE BAIXO CARBONO
SOBRE A INDÚSTRIA BRASILEIRA NO REGIME DE CAP-ANDTRADE
Objetiva-se neste capítulo verificar se a adoção de medidas de baixo carbono,
que reduzam o consumo energético industrial no Brasil, a partir do ano de 2010, seria
mais eficaz, em um sistema de cap-and-trade, do que a concessão de alocações gratuítas
de permissões de emissões.
Para tanto, tendo como base o cenário referencial de consumo energético e
emissões, exposto junto à seção 2.2, constrói-se um cenário de baixo carbono, que é
uma variação do primeiro cenário levando em conta a substituição por tecnologias
menos intensivas em carbono. Partindo dessas estimativas, e focando somente os setores
vulneráveis à perda de competitividade, serão medidos os impactos sobre as mesmas
variáveis de competitividade expostas junto à seção 2.3, porém no cenário onde os
segmentos industriais não receberiam qualquer alocação de permissões gratuítas de
emissões.
Portanto, pretende-se medir se a adoção de medidas de baixo carbono seria
capaz de reduzir, significantemente, o impacto de perda de competitividade decorrente
do sistema de cap-and-trade, sobre os segmentos de mineração, ferro-ligas, químico,
ferro e aço, papel e celulose, no cenário de referência. Trata-se de testar a hipótese de
que a destinação de investimentos para minimização da carbono-intensividade seria uma
prática mais eficaz, para reduzir a perda de competitividade no comércio internacional,
do que a concessão de permissões gratuítas de emissões de GEE.
3.1.
Cenário de Baixo Carbono nos Segmentos Industriais Brasileiros
Basicamente, neste cenário se parte da avaliação das possibilidades de mitigação
em seis grandes blocos:
• Eficiência energética;
• Reciclagem e economia de materiais;
• Substituição inter-energéticos;
• Energia renovável (emprego de biomassas e da energia solar térmica);
• Eliminação de biomassas de desmatamentos (biomassas não-renováveis);
• Co-geração de energia.
Considerando o potencial técnico e econômico, com um custo de abatimento de
US$ 20,00/tCO2, inicialmente seriam viáveis as seguintes medidas de eficientização
energética na indústria:
1. Melhoria de combustão: contempla ajuste da regulagem de ar/combustível,
emprego de queimadores mais eficientes, controle da combustão e oxicombustão em processos de alta temperatura.
2. Recuperação de calor: considera-se o aproveitamento de calor de fluidos
industriais residuais de alta temperatura, exceto vapor e gases de exaustão,
inclusive a integração de processos.
3. Otimização de sistemas de vapor: vislumbra-se recuperação de condensado,
uso de vapor de reevaporação (vapor flash), recuperação de calor de gases
de exaustão para preaquecimento de água de caldeira, e outras correlatas.
4. Recuperação de calor em fornos: prevê-se o pré-aquecimento de carga, de
ar de combustão ou de fluido de processo.
38
5. Implementação de novos processos: consideram-se novas rotas tecnológicas
e/ou de equipamentos de maior eficiência energética.
6. Outras medidas gerais: eliminação de vazamentos, manutenção de
purgadores, isolamento térmico de dutos e equipamentos.
No Quadro 10 tem-se as estimativas do potencial de economia bruto nos subsetores industrais. Convém destacar que grande parte destas medidas demanda a
realização de investimentos, que possuem prazos específicos para maturação. Por este
motivo, foi adotado um período de implementação específico, que iniciaria em 2010,
onde os potenciais de economia de energia partiriam de zero por cento, e atingiriam
100% somente em 2030, motivo pelo qual é de se esperar que estas medidas não
impactem significativamente reduções no consumo energético e nas emissões setoriais
no período 2010-2020.
No que se refere à reciclagem de materais, de um modo geral, o roteiro
metodológico adotado foi o de verificar o índice atual de reciclagem para cada produto
aqui tratado, e estimar a possibilidade de ampliação deste índice com base nos dois
aspectos seguintes: 1) evolução histórica recente; 2) correlação com índices praticados
em outros países. Como cada produto tem uma particularidade, foi conduzida uma
análise específica para os principais segmentos com maior potencial. Ou seja, o uso de
aditivos no caso do setor cimenteiro, que resultaria numa economia de 4% na
clinquer/cimento, a reciclagem propriamente dita para os setores de aço, alumínio
(contabilizado no setor “metais não-ferrosos”), vidro (setor “outros”) e papel, que
resultaria, respectivamente, numa economia de energia de 2%, 3%, 9% e 11%. Ainda a
economia de materiais no setor cerâmico, que resultaria numa economia de energia de
5,1% (Henriques Jr., 2010).
Também foi contemplada uma medida que prevê a substituição interenergéticos, no caso considerando-se a ampliação do uso do gás natural em substituição
ao óleo combustível, carvão mineral e coque de petróleo.
No que se refere à substituição por fontes renováveis, inicialmente vislumbrouse a ampliação do uso do carvão vegetal e da lenha renováveis em substituição aos
combustíveis fósseis (óleo combustível, carvão mineral e coque de petróleo) nos setores
de siderurgia, papel e celulose, e o de alimentos e bebidas, dado o uso já tradicional
destes energéticos nestes segmentos. Por exemplo, no setor de siderurgia, projetou-se
que a relação de carvão vegetal na produção de ferro-gusa possa passar dos atuais 34%
para 46% em 2030, assumindo que todo esse carvão novo adicional (12%) seja
originário de florestas plantadas (Henriques Jr., 2010). Considerou-se ainda o emprego
da energia solar térmica para os segmentos de alimentos e parte do setor de química,
dada a existência de processos de baixa temperatura, muitos intermitentes, e onde são
comuns operações de secagem, lavagem, esterilização, cozimento e outras.
Outra medida considerada foi a eliminação do uso de biomassa não-renovável,
basicamente lenha e carvão vegetal, medida a qual teria seus primeiros resultados a
partir de 2017, quando as florestas energéticas plantadas em 2010 poderiam ser
disponibilizadas. Por fim, também foram inseridas nas estimativas medidas de cogeração, basicamente emprego de biomassas residuais, tanto em processos industriais
(bagaço, lixíxia, e madeira) quanto no aproveitamento de fluxos de gases combustíveis
de alguns segmentos industriais, como na siderurgia. A cogeração a partir de
combustíveis fósseis não foi incluída por não se mostrar interessante, devido à produção
de energia elétrica do grid no país ser preponderantemente de origem renovável
(hidráulica) e, portanto, com baixíssima emissão de carbono (Henriques Jr., 2010).
Partindo das referidas medidas para cada setor, foram construídos dois cenários
de baixo carbono; um primeiro que considera a implementação das medidas de
39
mitigação através do chamado “potencial bruto”, onde cada medida foi quantificada
isoladamente, e um segundo, ora intitulado de “potencial ajustado”, que trata da
implementação das medidas em conjunto.
Quadro 10: Estimativas do potencial de economia de energia bruto nos subsetores
industriais e decomposição percentual das medidas de eficiência energética
Medidas de Eficiência Energética
Setores
Cimento
Faixa de
Economia
%
9,8 - 23,0
Ferro e Aço
Não-Ferrosos (exceto
alumínio)
5,6 - 35,1
Ferro-Ligas
6,7
Outras
Otimização
Sistemas
Recuperação Recuperação
Novos
medidas
da
recuperação
de vapor
calor
processos
de
combustão
calor
eficiência
(%)
/fornos (%)
(%)
(%)
(%)
(%)
2,0
21,0
3,0
7,0
7,9
2,0
5,9
Alumínio
5,0
1,0
Mineração/Pelotização
8,2 - 21,3
3,0
Químico
6,4 - 22,2
3,0
Papel / Celulose
Cerâmica
Vermelha
Branca
5,5 - 18,4
3,0
9,6 - 34,3
3,0
14,8
2,0
40,0
6,9 - 16,0
2,0
Outras Indústrias
7,2 - 16,0
2,0
Vidro
16,0
7,0
Cal
Refino de Petróleo
10,6
16,3
19,0
3,0
6,0
3,0
2,6
Têxtil
Alimentos
2,0
2,0
2,0
5,0
5,0
2,0
5,0
15,0
1,0
2,0
6,7
18,3
6,0
9,4
7,2
11,3
20,0
5,9
6,9
14,0
3,0
24,1
3,0
5,0
9,0
23,4
4,0
1,6
2,0
4,0
11,3
4,0
Fonte: Henriques Jr. (2010).
Levando em conta as diferentes opções de mitigação, no potencial ajustado,
onde tais medidas, à exceção do bloco de eficiência energética, sofrem “abatimentos”
devido à combinação na implementação das medidas, tem-se que as emissões atingiriam
197,6 milhões tCO2 em 2030, valor 39,9% inferior às emissões projetadas para o
cenário de referência para aquele ano (Figura 11). Estas seriam somente 24% superiores
ao valor projetado para 2010. Podem ser destacadas as contribuições bastante
significativas das medidas de eficiência energética (16,5% em 2030) e a relativa à
eliminação do uso de biomassa não-renovável (14,4%).
40
350.000
Cogeração
300.000
Substituição de fóssil
por biomassa
328.999
Substituição por GN
1.000 tCO 2
250.000
Reciclagem
200.000
197.640
Energia solar térmica
150.000
159.082
Eficiência energética
100.000
Eliminação biomassa
desmatamento
50.000
Linha de Base
2010
2030
2030 c/mitigação
Figura 11: Emissões de CO2 para os cenários de base e de baixo carbono em 2010 e
2030
Fonte: Elaboração própria.
Integrando-se todo o período de 2010 a 2030 (ano a ano), as emissões a serem
evitadas atingiriam 1,53 bilhão tCO2, valor equivalente a 31,2% de redução com relação
ao que seria emitido num cenário tendencial. Este total evitado corresponde a perto de
10 vezes as emissões de um ano (base 2010) (Figura 12).
350.000
300.000
Linha de Base (B1)
103 tCO2
250.000
Quantidade total evitada:
1.535.844 tCO2 (31,2%)
200.000
150.000
100.000
50.000
20
10
12
20
14
20
16
20
20
18
20
20
Cenário de Baixo Carbono
22
20
24
20
2
20
6
20
28
30
20
Emissões Evitadas
Figura 12: Curvas de emissões no cenário de referência e no de baixo carbono período 2010-2030
Fonte: Elaboração própria.
A maior contribuição individual dentre as medidas de mitigação refere-se à
implementação da medida de eliminação de biomassa não-renovável, que somam 567,0
milhões tCO2 no período de 2010-2030 (equivalente a 36,9%), seguida da medida de
recuperação de calor em fornos com 283,0 milhões tCO2 (18,4%), e da implementação
de novos processos com 135,4 milhões tCO2 (8,8 %) (Quadro 11). Contudo, caso as
medidas de eficiência energética (incluindo melhoria da combustão, todas recuperações
de calor/vapor, novos processos e outras), sejam agrupadas, este conjunto passaria a ser
o principal com 43,1% (ou 661,5 milhões tCO2).
41
Quadro 11: Emissões projetadas para 2030 no cenário de referência e no cenário
de baixo carbono, e emissões evitadas por tipo de medida - potencial ajustado (em
mil tCO2)
Linha de Base
2010
2015
2020
2025
2030
Acumulado
2010-2030
Contribuição
% no período
159.081,6
190.771,6
228.774,5
274.347,7
328.999,5
4.921.372,9
-
4.541,3
5.446,0
6.530,8
7.831,8
105.215,8
6,9
Medidas de Mitigação
Melhoria de Combustão
-
Sistemas de Recuperação
Calor
-
821,7
3.062,1
5.851,8
7.017,5
68.884,4
4,5
Recuperação de Vapor
-
1.611,7
1.932,7
2.317,8
2.779,5
37.340,6
2,4
Recuperação de Calor em
Fornos
-
6.849,1
16.427,1
19.699,4
23.623,7
283.034,6
18,4
Novos Processos
-
5.844,5
7.008,8
8.405,0
10.079,3
135.409,8
8,8
Outras Medidas de UEE
-
791,5
1.503,0
2.383,6
2.858,5
31.630,5
2,1
Total para Medidas
Eficiência
-
20.459,9
35.379,6
45.188,5
54.190,3
661.515,7
43,1
Reciclagem
-
3.229,1
3.872,4
4.643,8
5.568,9
74.814,7
4,9
Substituição por GN
-
1.888,1
2.264,2
2.715,3
3.256,2
43.745,1
2,8
Substituição de Fóssil por
Biomassa
-
-
2.421,4
5.727,1
10.035,5
69.234,0
4,5
Energia Solar Térmica
-
1.111,5
1.332,9
1.598,5
1.916,9
25.752,4
1,7
Eliminação de Biomassa
Não-Renovável
-
-
36.677,8
41.786,8
47.475,8
566.992,7
36,9
Cogeração
-
2.989,2
4.041,3
6.283,8
8.915,9
93.789,3
6,1
Emissão Mínima
Projetada
159.081,6
161.093,9
142.784,8
166.404,1
197.640,0
3.385.529,1
Fonte: Henriques Jr. (2010).
Ao se analisar a contribuição dos subsetores industriais no conjunto de medidas
de mitigação, nota-se que a maior contribuição é do setor de ferro e aço (com 44%),
seguido do cerâmico (13%), alimentos e bebidas (11%), químico (7%) e cimento (6%),
conforme indicado no Quadro 12.
Quadro 12: Emissões evitadas por tipo de medida de mitigação e por segmentos
específicos para o potencial ajustado
Setor Industrial
Alimentos/bebidas
Cimento
Não-ferrosos
Ferro-ligas
Químico
Cerâmica
Mineração/pelotiz.
Eficiência
Reciclagem
Energética
19,58
52,53
18,23
4,95
73,35
57,13
41,91
0,00
7,81
7,84
0,00
0,00
5,85
0,00
Total de emissão evitada de CO2 de 2010 à 2030
Gás
Natural
3,18
0,35
4,90
0,34
15,38
1,66
9,71
Solar
Biomassa
3,60
0,00
0,00
0,00
22,15
0,00
0,00
3,20
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Reflorestamento
57,24
36,59
0,46
27,11
0,08
140,58
0,00
Cogeração
Total
83,41
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
170,22
97,28
31,44
32,39
110,96
205,23
51,62
42
Têxtil
Outros
Ferro/Aço
Papel/Celulose
Refino
Setor completo
4,76
27,86
286,42
11,65
63,14
661,52
0,00
2,26
40,49
10,55
0,00
74,81
0,64
4,51
0,56
2,52
0,00
43,75
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
25,75
0,00
0,00
62,46
3,57
0,00
69,23
0,15
23,55
277,82
3,42
0,00
566,99
0,00
0,00
5,55
4,83
0,00
93,79
5,54
58,19
673,30
36,54
63,14
1.535,84
Fonte: Elaboração própria.
Assim, se conclui que um cenário de baixo carbono levaria que as emissões do
setor industrial brasileiro fossem significativamente mitigadas. A esta redução das
emissões estaria atrelada a iniciativa setorial, para o que as medidas deveriam ser
economicamente atrativas com vistas a serem implementadas. Neste caso, analisando as
curvas de custos marginais de abatimento27 das diferentes medidas de baixo carbono
(Figura 13), conclui-se que 868,0 milhões tCO2 (56,5%) poderiam ser abatidos a custos
negativos; 636,2 milhões tCO2 (41,4%) na faixa de 0 a 20 US$/tCO2, e 31,6 milhões
tCO2 (2,1%) em valores acima de US$ 80,00/tCO228. Em resumo, 1.504,2 milhões de
tCO2 (97,9%) poderiam ser abatidas com valores abaixo de US$ 20, que é o preço de
carbono utilizado nas estimativas de curto prazo dos impactos da aquisição de
permissões de emissões pelos setores industriais brasileiros.
300
Outras medidas de UEE
Custo de Abatimento (US$/tCO2)
200
Substituição da biomassa não renovável
100
Substituição de fóssil por biomassa
0
Novos processos
Sistemas de recuperação de calor
-100
Cogeração
Substituição por GN
Recuperação de calor em fornos
Reciclagem
-200
Otimização da combustão
Recuperação de vapor
-300
0
200
Energia solar térmica
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1.600
Abatimento (milhão tCO2)
Figura 13: Custos de abatimento por tipo de medida de mitigação de CO2
Fonte: Elaboração própria.
27
Custo marginal de abatimento de emissões de GEE de um projeto, por definição, é a diferença entre o
custo existente no cenário de referência e o custo no cenário com mitigação ou de baixo carbono,
expresso monetariamente por unidade de massa de CO2 equivalente (US$ ou R$/tCO2e). O termo custo
geralmente denota um impacto negativo, enquanto benefício denota impacto positivo. Seguindo esse
conceito, benefícios podem ser expressos por custos negativos. O custo de abatimento pode também ser
entendido como preço, diante de decisões políticas num contexto global (Enkvist et al., 2007).
28
Considerando uma taxa de desconto de 8% ao ano.
43
Diante disso, pode-se preliminarmente concluir que mesmo para as estimativas
de curto prazo, onde se estima um preço de carbono de US$ 20,00/tCO2, que a maioria
das medidas de baixo carbono é custo-efetiva para mitigar emissões. No entanto, o
prazo de maturação dos investimentos em atividades de redução da carbono-intensidade
leva a resultados distintos ao longo do tempo, sendo esperada uma redução mais
significativa deste indicador no longo prazo, que neste estudo é considerado como o ano
de 2020.
Assim, se passa a mensurar o impacto da adoção destas medidas de baixo
carbono, sobre a linha de base dos setores industriais vulneráveis à perda de
competitividade no mercado internacional, decorrentes da implementação de um regime
de cap-and-trade no Brasil no período pós-2012.
3.2. Impactos sobre a competitividade dos setores industriais brasileiros no cenário
de baixo carbono
Para mensurar os efeitos de um cenário de baixo carbono sobre a
competitividade internacional dos diferentes segmentos industriais brasileiros,
inicialmente fez-se necessário obter novas estimativas de carbono-intensidade (Quadro
6, Anexos). Levando em conta a redução estimada pelas medidas de baixo carbono, em
termos de consumo energético, ao longo do período 2013-2020 (Quadro 10, p.40), se
teria, por exemplo, que a produção de aço, pelo setor de ferro e aço, teria seu índice
carbono passando de 1,45, para 1,32 e 0,98, respectivamente, nos anos de 2013 e 2020.
Em grande medida, esta redução no conteúdo carbono do setor decorreria do grande
potencial de implementação de medidas de eficientização energética, em especial a
adoção de novos processos, entre os quais: a) desativação de alto-fornos obsoletos de
pequena capacidade e baixa eficiência, b) coqueria a seco e coqueria úmida avançada, c)
instalação de turbinas de recuperação de pressão de topo de alto-fornos, entre outras
(Henriques Jr., 2010).
A implementação das medidas de baixo carbono, com vistas a reduzir o
consumo de energia na indústria, além de levar a novas carbono-intensidades, alteraria
os custos de produção setoriais, em face da necessidade de realização de investimentos
para sua execução. Se por um lado sua entrada em operação, ao longo do período entre
2013-2020, levaria à queda no conteúdo carbono, por outro aumentaria os custos
relativos de produção, conforme se pode observar junto ao Quadro 7 (Anexos). Por
exemplo, no caso dos setores de ferro e aço, e de mineração, se teria que o custo de
produção, respectivamente, do aço e do minério de ferro passaria de US$
698,88/tonelada para US$ 976,12/tonelada e de US$ 80,87/tonelada para US$
85,77/tonelada. De fato, o significante aumento no custo de produção do setor de ferro e
aço decorre da necessidade de investimentos significativos para a consecução de
medidas de baixo carbono no setor, especialmente eficientização energética (Quadro 5,
Anexos).
A partir da aplicação das novas estimativas do cenário de baixo carbono à
Equação 1 (p.31), e considerando um preço carbono de US$ 20,00/tCO2, bem como
nenhuma alocação gratuíta, ter-se-ia que os segmentos de cimento e de ferro e aço,
assim como no cenário de referência, seriam os mais impactados pelo sistema de capand-trade em termos de alteração de seus preços relativos em 2013. No entanto, o
impacto da adoção de medidas de baixo carbono, a partir do ano 2010, levaria já em
2013 a uma pequena redução no incremento dos custos de produção setoriais com
relação ao cenário sem alocações gratuítas (Quadro 13). Em termos de variação na
44
demanda, esse menor incremento nos preços finais praticados junto aos consumidores
também levaria a que, relativamente ao cenário sem alocações gratuítas, fosse reduzido
o impacto em termos de queda no consumo doméstico.
Quadro 13: Mudanças nos Preços (%) e Variação na Demanda dos Setores
Industriais no Curto Prazo por Cenários (Referência e Baixo Carbono)
Setores
Alimentos e Bebidas
Cerâmica
Cimento
Ferro e Aço
Ferro-ligas
Mineração / Pelotização
Não-ferrosos
Papel e Celulose
Química
Têxtil
Outras Indústrias
Mudança dos Preços Setoriais
Variação na Demanda
Sem alocação
Alocação 80%
Baixo Carbono
Sem alocação
Alocação 80%
Baixo Carbono
3,75%
0,75%
2,75%
-0,86%
-0,17%
-0,63%
0,64%
4,41%
10,21%
4,15%
14,10%
1,53%
3,91%
1,71%
0,14%
0,56%
0,13%
0,88%
2,04%
0,83%
2,82%
0,31%
0,78%
0,34%
0,03%
0,11%
0,56%
3,43%
8,97%
2,70%
12,59%
1,32%
3,57%
1,55%
0,13%
0,49%
-0,11%
-4,37%
-2,86%
-0,58%
-4,23%
-0,23%
-1,13%
-0,67%
-0,10%
-0,58%
-0,02%
-0,87%
-0,57%
-0,12%
-0,85%
-0,05%
-0,23%
-0,13%
-0,02%
-0,12%
-0,10%
-3,40%
-2,51%
-0,38%
-3,78%
-0,20%
-1,04%
-0,60%
-0,10%
-0,51%
Fonte: Elaborado pelos autores.
No entanto, a adoção de medidas de baixo carbono seria uma prática que
aumentaria, com relação a alocações gratuítas de emissões de 80%, no curto prazo, os
impactos das restrições de emissões sobre os segmentos industriais brasileiros. No caso,
implementação de medidas que reduzam o consumo energético setorial demanda prazos
mais longos para maturação destes investimentos, motivo pelo qual no curto prazo a
alocação de um nível de 80% de permissões gratuítas seria uma medida mais eficaz para
manutenção da competitividade industrial.
Essa maior perda na demanda doméstica levaria a um aumento proporcional nas
importações, e por outro lado, o maior aumento nos custos com medidas de baixo
carbono, frente ao montante de alocações gratuítas, levaria a uma perda na
competitividade internacional, que se refletiria em queda nas exportações. No caso, a
diminuição nas exportações, decorrente da maior pressão sobre custos em função da
execução de medidas de baixo carbono (que seriam mais onerosas no curto prazo do que
a compra de permissões de emissões), seria proporcionalmente menor do que o aumento
nas importações. Por esse motivo, para os setores analisados, ter-se-ia uma queda na
exposição comercial, com relação ao cenário com 80% de alocações gratuítas (Figura
14). No entanto, como o incremento de custos no cenário de baixo carbono é
significativamente maior do que no cenário com alocações, e como a perda de
competitividade é função dos dois fatores (custos e exposição comercial), no geral, os
setores estariam mais expostos à perda de competitividade.
Em suma, a queda na demanda doméstica no cenário de baixo carbono, assim
como o maior impacto do custo carbono sobre os preços relativos, com relação ao
cenário de 80% de alocações gratuítas levaria a que, mantendo-se o nível de renda
agregada da economia, houvesse incremento nas importações e queda nas exportações.
45
1,40
Mineração
Índice de Exposição Comercial
1,20
Ferro-ligas
1,00
0,80
Químico
0,60
0,40
0,20
0,00
0,00%
Químico
Ferro e Aço
Mineração
Ferro e Ligas
Ferro e Aço
Papel e Celulose
Papel e Celulose
Cimento
2,00%
Cimento
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
Mudança nos Custos ao Carbono de US$ 20/tCO2
Alocação Gratuíta de 80%
12,00%
14,00%
Baixo Carbono
Figura 14: Mudança nos custos e exposição comercial para os setores industriais
do Brasil expostos à perda de competitividade, em 2013, no cenário de referência
(alocações gratuítas de 80%) e no cenário de baixo carbono
Fonte: Elaborado pelos autores.
Diante disso, pode-se concluir que no curto prazo seria preferencial, com vistas à
manutenção da competitividade industrial, a adoção de uma política de distribuição de
alocações gratuítas semelhante à que se postula adotar na UE pós-2013, qual seja de
80%. No entanto, como a adoção de medidas de baixo carbono possui prazo maior de
retorno em termos de redução do consumo energético, é possível que no cenário de
longo prazo (2020) esta seja preferencial à distribuição de permissões gratuítas de
alocações.
Considerando somente os setores expostos à perda de competitividade, quais
sejam mineração, ferro-ligas, ferro e aço, químico, papel e celulose e cimento, tem-se
que a adoção de medidas de baixo carbono, a partir do ano de 2010, seria uma política
industrial preferencial, comparativamente ao recebimento de permissões gratuítas, para
manutenção de competitividade no comércio internacional (Figura 15). No caso de um
preço de carbono de US$ 50,00/tCO2, a adoção de medidas de baixo carbono, por
exemplo, pelo setor de mineração, especialmente recuperação de calor em fornos29,
levaria a uma exposição comercial e impacto sobre custos significativamente menor do
que a disitruibuição de 30% de permissões gratuítas de emissões30.
29
Considera-se o aproveitamento de calor de fluidos industriais residuais de alta temperatura, exceto
vapor e gases de exaustão, inclusive a integração de processos (Henriques Jr., 2010).
30
O índice de exposição comercial e o incremento sobre custos de produção reduziriam, respectivamente,
de 1,25 para 1,04 (Quadro 8, Anexos), e de 24,67% para 21,22% (Quadro 9, Anexos).
46
1,40
Mineração
Índice de Exposição Comercial
1,20
Ferro e Ligas
Mineração
Ferro-ligas
1,00
0,80
0,60
Químico
Químico
Ferro e Aço
Ferro e Aço
0,40
Papel e Celulose
Papel e Celulose
0,20
0,00
0,00%
Cimento
5,00%
10,00%
15,00%
Cimento
20,00%
Mudança nos Custos ao Carbono de US$ 50/tCO2
Alocação Gratuíta de 80%
25,00%
30,00%
Baixo Carbono
Figura 15: Mudança nos custos e exposição comercial para os setores industriais
do Brasil expostos à perda de competitividade, em 2020, no cenário de referência
(alocações gratuítas de 30%) e no cenário de baixo carbono com preço de
US$50/tCO2
Fonte: Elaborado pelos autores.
Assim, considerando somente os impactos do limite às emissões de GEE
decorrentes da adoção de um regime de cap-and-trade, tem-se que no curto prazo a
distribuição de alocações gratuítas deveria ser adotada para proteger a competitividade
dos segmentos industriais vulneráveis ao comércio internacional. Porém, no longo
prazo, a adoção de medidas de baixo carbono se mostra preferencial perante a opção de
um regime de distribuição de alocações gratuítas mais brando, motivo pelo qual se deve
considerar, ainda no curto prazo, a realização de medidas que permitam à indústria
nacional reduzir sua intensividade em carbono.
47
4.
BARREIRAS
E
OPORTUNIDADES
RELACIONADAS
À
IMPLEMENTAÇÃO DO REGIME DE CAP-AND-TRADE NO BRASIL
Partindo da suposição de que o Brasil adotaria um sistema de cap-and-trade a
partir do ano de 2013, fez-se inicialmente uma análise de curto e de longo prazo dos
impactos econômicos e comerciais das metas de emissões deste sistema em um cenário
referencial de consumo energético e de emissões. Mais do que isso, buscou-se analisar
se diferentes níveis de distribuição de permissões gratuítas de emissões seriam capazes
de amenizar os impactos desta política sobre a competitividade industrial no comércio
internacional.
Inicialmente, se concluiu que os setores cimenteiro e de mineração seriam, no
curto e no longo prazo, os mais impactados/afetados em termos de incremento nos seus
preços relativos, e em perda de mercado. Por sua vez, estariam mais expostos à perda de
competitividade os segmentos de mineração e de ferro-ligas, dada sua alta exposição ao
comércio exterior associada a um significativo impacto do custo carbono sobre os
preços setoriais. Finalmente, ter-se-ia menor impacto/exposição, respectivamente, sobre
os setores de não-ferrosos e cerâmicos, em função tanto do baixo impacto do preço do
carbono sobre o custo de produção total, quanto da baixa inserção no comércio
internacional.
Assim, os significantes impactos sobre alguns setores, que não seriam restritos
às atividades de mineração e de produção de ferro-ligas (também se aplicariam para os
segmentos de ferro e aço, químico, papel e celulose e cimenteriro), se constituiriam de
uma barreira à implementação de um regime mandatório de metas de emissões no
regime de cap-and-trade no Brasil. Neste caso, uma possível medida a ser adotada com
vistas a amenizar os efeitos da perda de competitividade proveniente de restrições de
emissões, que foi testada neste estudo, seria a alocação de diferentes níveis de
permissões de emissões. No curto prazo, a distribuição de 80% de permissões gratuítas
reduziria significativamente os impactos competitivos sobre os setores vulneráveis ao
comércio internacional, porém, no longo prazo, com a diminuição do nível de
permissões, estes setores voltariam a perder competitividade perante os concorrentes no
mercado internacional.
No entanto, uma possível barreira à adoção deste mecanismo seria a litigação,
junto à OMC, da ilegabilidade da sua implementação (James, 2009). Esta poderia ser
caracterizada como um subsídio indireto à industria brasileira, o que levaria a sanções
como, por exemplo, a proibição de exportações dos segmentos que recebessem estes
pretensos subsídios.
Em função disso, questionou-se a eficácia e a viabilidade política da aplicação
de uma política de distribuição gratuíta de permissões de emissões. Isto levou à
construção de um cenário de baixo carbono, levando em conta uma séria de medidas
potenciais a serem implementadas na indústria brasileira com vistas a reduzir o
consumo energético, e assim, dependendo das medidas a serem adotadas, até mesmo a
carbono-intensidade dos setores. O prazo de maturação dos investimentos levou a que
se concluísse que no curto prazo, logo após a implementação do sistema de cap-andtrade, seria desejável distribuir permissões gratuítas de emissões com vistas a manter a
competitividade dos segmentos industriais vulneráveis ao comércio internacional. Já, no
longo prazo, essa alocação poderia (e para não se constituir de uma barreira, deveria) ser
retirada, pois as medidas de baixo carbono já teriam sido implementadas, e com isso, o
impacto do custo carbono seria menor neste sistema do que com a distribuição de
alocações.
48
Portanto, a melhor opção para manutenção da competitividade dos setores
vulneráveis ao comércio exterior seria a adoção de uma estratégia mista de atuação, que
deveria contemplar tanto a alocação quanto a implementação de medidas de baixo
carbono no curto prazo. Assim, no longo prazo, essas alocações poderiam ser retiradas,
pois as empresas já estariam suficientemente adaptadas ao custo carbono, podendo
assim manter sua competitividade no cenário internacional.
Ainda que diferentemente fossem impactados competitivamente os setores, seja
em um cenário referencial ou de baixo carbono, estes efeitos somente ocorreriam no
caso da permanência, no período pós-2012, de assimetrias de conduta climática.
Supondo que estas permaneçam, mais do que somente analisar a posição quantitativa
dos setores industriais no comércio internacional, dever-se-ia analisar qualitativamente
em/de quais mercados cada setor oferta e demanda produtos/insumos. Levando-se em
conta os parceiros comerciais (Quadro 10, Anexos) dos setores mais, e menos expostos,
à perda de competitividade em função do custo carbono, o setor que encontraria maiores
barreiras competitivas seria o de mineração/pelotização. Os seus principais parceiros
comerciais (respectivamente, nas exportações a China, com 55%, e nas importações o
Chile, com 86%) ainda não acenam com regimes mandatórios de mitigação das
emissões, o que tanto encareceria as exportações brasileiras para a China, diminuindoas, quanto potencialmente levaria a que uma maior parte da demanda brasileira por
minérios viesse a ser suprida por produtos de países com menor ou nenhum custo de
mitigação, como é o caso do Chile.
Por outro lado, oportunidades se acenariam, sobretudo, no cenário de baixo
carbono, para o setor de ferro-ligas. Ainda que o segmento estivesse potencialmente
exposto, atualmente o mesmo tem como parceiros comerciais países que
declaradamente, no período pós-2012, pretendem ampliar ou adotar, regimes
mandatórios de redução das emissões (Japão, Alemanha e EUA), o que manteria a sua
competitividade nestes mercados. Finalmente, a baixa exposição do setor de nãoferrosos seria questionável levando em conta a permanência de assimetrias de
compromissos climáticos, pois o setor tem na China seu principal destino/origem de
exportações e importações (respectivamente, com 47% e 38% do total). Neste caso,
claramente a adoção de um regime mandatório de emissões se constituiria de uma
barreira competitiva para o setor.
Neste estudo se privilegiou a análise dos impactos/adaptação levando em conta
somente o estabelecimento das metas de emissões do sistema de cap-and-trade. De fato,
a análise global das barreiras e oportunidades associadas a esse regime deve levar em
conta a possibilidade do comércio de permissões de emissões de setores industriais com
baixa exposição comercial para setores potencialmente vulneráveis. Neste caso,
qualitativamente pode-se atribuir que especialmente o setor de alimentos e bebidas, e
em menor medida o setor têxtil e outras indústrias, poderiam ofertar licenças de
emissões para os setores de mineração, ferro-ligas, ferro e aço, cimento, papel e celulose
e químico.
Em um sentido mais amplo, considerando o potencial de mitigação de todos os
setores da economia brasileira, segundo o PNMC, o setor florestal e o setor
agropecuário poderiam negociar permissões de emissões com os segmentos industriais
vulneráveis ao comércio internacional. Adicionando-se a isso a transição para uma
economia de baixo carbono na indústria, a implementação de um regime de cap-andtrade poderia, ao invés de onerar a atividade produtiva, constituir-se de uma fonte de
vantagens competitivas de longo prazo para os segmentos industriais brasileiros.
49
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56
ANEXOS
Quadro 1: Carbono-intensidade na produção dos setores industriais analisados
Setor
Alimentos e Bebidas
Cerâmica
Cimento
Ferro e Aço
Ferro-ligas
Mineração / Pelotização
Não-ferrosos
Papel e Celulose
Química
Têxtil
Outras Indústrias
CarbonoIntensidade31
0,16
0,23
0,65
1,45
0,59
0,57
0,70
0,51
0,47
0,11
0,37
Referência
McKinsey & Company (2006)
Schwob (2007)
Merschmann (2010)
Kim & Worrel (2002)
Machado (2002)
Santiago et. al. (2010)
Scwarz et. al. (2001)
Santin et. al. (2009)
Machado (2002)
Machado (2002)
ABPC (2009)
Fonte: Elaborado pelos autores a partir das referências citadas.
Quadro 2: Produção total, custo total e custo relativo por produtos representativos
de cada setor industrial em 2007
Setores
Alimentos e Bebidas
Cerâmica
Cimento
Ferro e Aço
Ferro-ligas
Mineração / Pelotização
Não-ferrosos
Papel e Celulose
Química
Têxtil
Outras Indústrias
Produção Total
Mil ton.
32.436
47.700
41.406
33.782
560
318.000
1.655
12.800
3.700
1.369
2.566
Custo Total
Milhões de US$
16.265
4.972
5.271
23.610
176
25.718
1.513
3.340
2.035
2.231
3.407
Custo Relativo
US$/ton.
501,44
104,24
127,31
698,88
314,87
80,87
914,47
260,91
550,00
1.629,53
1.327,78
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de MME (2008), Henriques Jr. (2010) e IBGE (2010).
31
Dada em toneladas de CO2 por tonelada de produto setorial. Utilizaram-se valores de referência dos
seguintes produtos: Aço (ferro e aço), eteno (químico), alumínio (não-ferrosos), cimento (cimento),
açúcar (alimentos e bebidas), madeira (papel e celulose), minério de ferro (mineração), cerâmica branca
(cerâmica), manganês (ferro ligas), cal (outras indústrias), tecidos (têxtil).
57
Quadro 3: Elasticidades preço da demanda, curto e longo prazo, dos principais
produtos dos setores industriais32
Elasticidade Preço da
Demanda
Setor
Alimentos e Bebidas
Cerâmica
Cimento
Ferro e Aço
Ferro-ligas
Mineração / Pelotização
Não-ferrosos
Papel e Celulose
Química
Têxtil
Outras Indústrias
Curto Prazo
-0,18
-0,99
-0,28
-0,14
-0,23
-0,30
-0,15
-0,29
-0,39
-0,74
-1,04
Longo Prazo
-0,47
-1,55
-0,35
-0,25
-0,49
-0,38
-0,19
-0,55
-0,48
-0,97
-1,37
Referência
Caruso (2002)
Ferraz (2009)
Teixeira, Silva e Silva (2003)
Schmidt & Lima (2006)
Kume & Piani (2004)
Choi, Bakshi & Haab (2010)
Soares, Silva & Fontes (2004)
Angelo, Almeida & Serrano (2009)
Barrionuevo & Lucinda (2006)
Rangel, Silva & Costa (2010)
ABIVIDRO (2009)
Fonte: Elaborado pelos autores a partir das referências citadas.
Quadro 4: Produção, exportações, importações e saldo com o exterior dos setores
industriais brasileiro em 2008 (US$ milhões)
Setores
Alimentos e Bebidas
Cerâmica
Cimento
Ferro e Aço
Ferro-ligas
Mineração / Pelotização
Não-ferrosos
Papel e Celulose
Química
Têxtil
Outras Indústrias
Produção
Setorial
126.858,11
4.489,98
3.291,07
32.778,52
3.838,34
17.608,55
12.456,74
18.492,09
36.515,29
16.663,39
4.456,71
Exportação
Importação
19.048,73
517,78
50,78
12.845,90
3.029,26
14.453,00
1.663,04
5.837,12
7.520,41
1.869,93
514,98
2.309,87
234,74
29,14
3.322,86
226,80
787,00
2.297,58
1.712,47
24.093,82
2.994,76
212,72
Saldo
Comercial
16.738,86
283,04
21,64
9.523,04
2.802,46
13.666,00
-634,55
4.124,65
-16.573,41
-1.124,83
302,26
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de IBGE (2005 e 2009) e SECEX/MDIC (2010b).
32
Foram obtidas junto à literatura, as elasticidades preço da demanda de curto e de longo prazo para o
seguinte produto de cada setor: Aço (ferro e aço), eteno (químico), alumínio (não-ferrosos), cimento
(cimento), açúcar (alimentos e bebidas), madeira (papel e celulose), minério de ferro (mineração),
cerâmica branca (cerâmica), manganês (ferro ligas), vidro (outras indústrias), tecidos (têxtil).
58
Quadro 5: Estimativas de investimentos liquidos necessários por setores industriais
e medidas no cenário de baixo carbono
Investimento (milhões US$)
Setor industrial
Eficiência
Energética
Alimentos e bebidas
Cimento
Ferro e aço
Não-ferrosos
Ferro-ligas
Papel e celulose
Químico
Cerâmica
Mineração/Pelotização
Têxtil
Outros setores
industriais
Total
Reciclagem
Troca inter
Uso de Energia
Combustíveis Biomassa Solar
Eliminação
Biomassa
NãoRenovável
Cogeração
Total
12.558,4
527,2
0,0
132,5
39,7
102,8
1.042,9
10.713,3
1.343,4
16,4
14,4
0,0
0,0
114,4
0,0
1.488,6
14.243,8
84,9
22,8
1.295,7
0,0
2.084,0
279,7
18.010,8
457,2
16,4
199,0
0,0
0,0
5,8
0,0
678,4
127,8
0,0
13,6
0,0
0,0
457,3
0,0
598,8
435,5
22,1
113,3
31,6
0,0
0,0
243,4
845,8
2.323,9
0,0
561,5
0,0
631,8
6,7
0,0
3.523,9
2.498,6
12,3
69,7
0,0
0,0
1.168,6
0,0
3.749,2
1.065,1
0,0
490,5
0,0
0,0
0,0
0,0
1.555,5
134,9
0,0
25,8
0,0
0,0
9,9
0,0
170,6
789,0
4,7
188,7
0,0
0,0
404,7
0,0
1.387,1
27.718,3
156,8
1.831,9
1.367,0
734,7
5.294,2
11.236,4
48.339,2
Fonte: Henriques Jr. (2010)
Quadro 6: Carbono-intensidade dos setores industriais nos cenários de referência e
baixo carbono
Setor
Alimentos e Bebidas
Cerâmica
Cimento
Ferro e Aço
Ferro-ligas
Mineração / Pelotização
Não-ferrosos
Papel e Celulose
Química
Têxtil
Outras Indústrias
Carbono-Intensidade
Referência33
0,16
0,23
0,65
1,45
0,59
0,57
0,70
0,51
0,47
0,11
0,37
Baixo Carbono
2013
2020
0,15
0,14
0,21
0,16
0,61
0,51
1,32
0,98
0,58
0,55
0,54
0,46
0,68
0,64
0,48
0,42
0,44
0,37
0,11
0,09
0,35
0,31
Fonte: Elaborado pelos autores a partir das referências citadas.
33
Conforme Quadro 1 – Anexos.
59
Quadro 7: Custos totais e relativos de produção por produtos representativos de
cada setor industrial nos cenários de referência e baixo carbono34
Setores
Alimentos e Bebidas
Cerâmica
Cimento
Ferro e Aço
Ferro-ligas
Mineração / Pelotização
Não-ferrosos
Papel e Celulose
Química
Têxtil
Outras Indústrias
Referência
Baixo Carbono
Custo Total
(milhões de US$)
Custo Relativo
(US$/t.)
Custo Total
(milhões de US$)
Custo Relativo
(US$/t.)
16.265
4.972
5.271
23.610
176
25.718
1.513
3.340
2.035
2.231
3.407
501,44
104,24
127,31
698,88
314,87
80,87
914,47
260,91
550,00
1.629,53
1.327,78
17.520
5.834
5.628
32.975
236
27.273
1.703
3.441
2.105
2.258
3.629
540,16
122,31
135,94
976,12
421,80
85,77
1.029,24
268,84
569,05
1.649,46
1.414,27
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de MME (2008), Henriques Jr. (2010) e IBGE (2010).
Quadro 8: Índices de Exposição Comercial, no Curto Prazo, nos Cenários de
Referência (sem ou com alocação de 80%) e Baixo Carbono
Setores
Alimentos e Bebidas
Cerâmica
Cimento
Ferro e Aço
Ferro-ligas
Mineração / Pelotização
Não-ferrosos
Papel e Celulose
Química
Têxtil
Outras Indústrias
Índice de Exposição Comercial
Sem alocação
0,17
0,17
0,02
0,53
1,01
1,02
0,31
0,43
0,66
0,28
0,17
Alocação 80%
0,17
0,17
0,03
0,58
1,10
1,25
0,31
0,45
0,69
0,28
0,17
Baixo Carbono
0,17
0,17
0,02
0,54
1,02
1,04
0,31
0,44
0,66
0,28
0,17
Fonte: Elaborado pelos autores.
34
Para obtenção do custo total e do custo relativo no cenário de baixo carbono traz-se a valor presente,
em reais, os investimentos totais por setores (Quadro 5 – Anexos), que são distribuidos ao longo dos 20
anos analisados no cenário. A partir dessa nova estimativa de custo, que leva em conta o dispêndio com
medidas de baixo carbono por setor, subtrai-se a economia em custo obtida a partir da queda no consumo
energético. Com isso, se obtém o novo custo total por segmento, e assim o custo em dólares por tonelada
de produto (custo relativo), que se obtém a partir da razão entre custo e produção total setorial.
60
Quadro 9: Mudanças nos Preços e Variação na Demanda dos Setores Industriais em Função do Preço Carbono de US$ 35 e 50/tCO2, em
2020, no Cenário Referencial e de Baixo Carbono
Mudança dos Preços Setoriais
(%)
Setores
US$35/tCO2
NA
30%
1,12%
0,78%
Cerâmica
7,72%
Cimento
Ferro e Aço
Ferro-ligas
Mineração / Pelotização
Não-ferrosos
Papel e Celulose
Química
Têxtil
Outras Indústrias
US$50/tCO2
US$50/tCO2
30%
BC
NA
30%
BC
NA
30%
BC
0,93%
1,60%
1,12%
1,06%
-0,52%
-0,37%
-0,44%
-0,50%
-0,52%
-0,75%
5,41%
4,49%
11,03%
7,72%
5,13%
-11,97%
-8,38%
-6,95%
-7,95%
-11,97%
-17,10%
17,87%
12,51%
13,05%
25,53%
17,87%
14,92%
-6,25%
-4,38%
-4,57%
-5,22%
-6,25%
-8,93%
7,26%
5,08%
3,50%
10,37%
7,26%
4,00%
-1,82%
-1,27%
-0,87%
-1,00%
-1,82%
-2,59%
6,56%
4,59%
4,57%
9,37%
6,56%
5,22%
-3,21%
-2,25%
-2,24%
-2,56%
-3,21%
-4,59%
24,67%
17,27%
18,57%
35,24%
24,67%
21,22%
-9,37%
-6,56%
-7,06%
-8,06%
-9,37%
-13,39%
2,68%
1,88%
2,19%
3,83%
2,68%
2,51%
-0,51%
-0,36%
-0,42%
-0,48%
-0,51%
-0,73%
6,84%
4,79%
5,48%
9,77%
6,84%
6,27%
-3,76%
-2,63%
-3,02%
-3,45%
-3,76%
-5,38%
2,99%
2,09%
2,28%
4,27%
2,99%
2,61%
-1,44%
-1,00%
-1,09%
-1,25%
-1,44%
-2,05%
0,24%
0,17%
0,20%
0,34%
0,24%
0,23%
-0,23%
-0,16%
-0,19%
-0,22%
-0,23%
-0,33%
0,98%
0,68%
0,77%
1,39%
0,98%
0,88%
-1,34%
-0,94%
-1,06%
-1,21%
-1,34%
-1,91%
36
BC
US$35/tCO2
NA
35
Alimentos e Bebidas
Variação na Demanda
(%)
37
Fonte: Elaborado pelos autores.
35
Nenhuma alocação
30% de alocações gratuítas de permissões de emissões
37
Baixo carbono
36
61
Quadro 10: Principais parceiros comerciais dos setores industriais do Brasil em
2008
Setores
Alimentos e
Bebidas
Cerâmica
Cimento
Ferro e Aço
Ferro-ligas
Mineração /
Pelotização
Não-ferrosos
Papel e
Celulose
Química
Têxtil
Outras
Indústrias
Principaís players
de exportação
Índia
Holanda
Rússia
EUA
Paraguai
Argentina
China
EUA
Canadá
China
EUA
Coréia do Sul
Japão
EUA
Bélgica
China
Japão
Alemanha
China
Argentina
EUA
China
EUA
Holanda
EUA
Argentina
Holanda
Indonésia
Coréia do Sul
China
Argentina
EUA
México
% das
exportações
totais
10,9
8,1
6,4
18,3
10,2
8,2
14,2
11,8
6,5
15,5
14,2
8,5
23,3
16,3
9,2
55,5
8,7
4,6
47,2
13,6
11,1
33,1
15,9
13,7
23,1
12,7
11,6
20,1
15,7
7,7
30,2
18,1
8,4
Principaís players
de importação
Reino Unido
Argentina
França
Alemanha
EUA
Bélgica
EUA
Canadá
Marrocos
China
Coréia do Sul
EUA
Alemanha
EUA
China
Chile
Peru
Portugal
China
Chile
Peru
Canadá
EUA
Finlândia
EUA
China
Alemanha
China
EUA
Alemanha
EUA
China
México
% das
importações
totais
21,2
13,1
8,7
8,5
6,6
4,2
14,3
13,7
11,3
15,6
7,9
7,2
22,0
19,1
9,3
86,1
8,0
4,8
38,9
36,0
14,6
15,6
14,3
8,8
21,0
16,1
12,7
33,3
19,7
15,7
20,9
18,9
14,7
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de MDIC/SECEX (2010b).
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