gouvernance urbaine de l`habitat

Transcrição

UNIVERSITÉ DU QUÉBEC À MONTRÉAL
GOUVERNANCE URBAINE DE L’HABITAT :
RÉALITÉ OU RHÉTORIQUE ?
LE CONSEIL DU FONDS MUNICIPAL DU LOGEMENT À SÃO PAULO
THÈSE
PRÉSENTÉE
AU PROGRAMME CONJOINT DE DOCTORAT EN ÉTUDES URBAINES
INRS - UQAM
PAR
TOMÁS ANTONIO MOREIRA
DIRECTEUR DE THÈSE
RICHARD MORIN
DÉCEMBRE 2006
À TOUS CEUX QUI LUTTENT
POUR DE MEILLEURES CONDITIONS
D’HABITABILITÉ ET DE CITOYENNETÉ
REMERCIEMENTS
Cet ouvrage est né des interrogations, réflexions, recherches et expériences de
vie partagées avec plusieurs personnes. En reconnaissance de toutes les
contributions qui y sont représentées, je souhaiterais remercier tous ceux et celles
qui ont participé aux étapes d’élaboration de cette
thèse. Tous mes
remerciements aux personnes suivantes :
À Richard Morin, mon directeur de thèse qui, dès le début, m’a beaucoup aidé
dans la planification de cette recherche, en me conduisant toujours vers les
questions principales et leurs fondements théoriques. Je lui suis très reconnaissant
de la mise au point d’un dialogue prospectif et de son dévouement inégalable en
tant que directeur.
Aux membres du jury pour leurs commentaires constructifs : Madame Winni
Frohn, Madame Charmain Levy, Madame Suzana Pasternak Taschner et Madame
Anne-Marie Seguin.
À Paul Bodson, qui m’a aidé dans la construction des points de repère et dans le
démarrage du travail, et pour la confiance qu’il a mise en ma capacité à surmonter
les difficultés qui ont surgi tout au long du travail.
À tous les amis et amies du doctorat, qui m’ont accueilli à Montréal et ont
partagé avec moi la formation en études urbaines de l’UQAM et de l’INRS. Un
remerciement spécial à mes amis Anne Latendresse, Chiang Loo, Eric Champagne,
Hadiza Mamadou, Michel Rochefort, Julie Gagnon, Pierre Valiquette et Serge
Rousseau.
À Montréal, d’autres grandes amitiés ont été très importantes pour mon soutien
scientifique et moral, dans l’élaboration de ce travail. Je remercie Ana Beatriz
Vila-Freyer, Consuelo Garcia de la Torre et Emmanuel Raufflet pour nos échanges
iv
de réflexions théoriques dans une atmosphère toujours conviviale et fraternelle. À
mes amis Armelle Bayou, Marcelo Maina, Marcelo Salgado, Mariana Balboni, Patrick
Dufour, Philippe Gazagne, Rosa Garcidueñas, Sálvio Jaramillo, Sylvie Lupien et
Veronique Chatelain, tous mes remerciements pour avoir partagé avec moi des
moments significatifs.
Concernant l’élaboration de la recherche à São Paulo, je remercie les amis qui
ont contribué à la discussion menant à ce travail : Angela Amaral, José Augusto
Pessoa, Lizete Rubano, Luciana Royer et Renato Cymbalista.
Je remercie aussi les amis et collègues professeurs Sidney Piochi et Francisco
Comaru, qui ont participé intensément à la construction de cette thèse et qui l’ont
partagée avec moi.
Je remercie Evaniza Rodrigues et Rosangela Paz pour leur attention dévouée et
leurs éclaircissements dans l’analyse des enquêtes sur le terrain et des entrevues.
Je remercie tous les interviewés pour leur appui et leurs réflexions constructives.
Mes remerciements à Joanne Trépanier et à Josette Meilleur pour leur appui dans
les démarches administratives auprès de l’UQAM et de l’INRS.
Je suis très reconnaissant à l’Organisation des États américains pour l’aide
financière fournie pendant les premières années d’études à l’Université du Québec
à Montréal.
Dans la mise au point de cet ouvrage, je remercie Marina Ribeiro Leite et Maria
Stella Machado pour leur travail de traduction, et Anne-Marie Trudel pour son
travail de révision.
Tous mes remerciements à ma famille qui, pendant tout ce temps, de près ou de
loin, m’a fait sentir sa présence et ses encouragements. Je remercie mes parents,
v
Marília Ignez Gomes da Silva Moreira, qui a toujours appuyé vivement mes efforts,
et Antônio Cláudio Moreira Lima e Moreira, compagnon de métier, qui m’a toujours
encouragé, en ayant confiance en mes projets professionnels. Je remercie aussi
mes frères, belles-sœurs et nièces.
À Elza Helena Camargo do Canto e Castro, mes remerciements exceptionnels
pour l’affection, le soutien et le partage dans la recherche de la réalisation de nos
idéaux.
TABLE DES MATIERES
Liste des figures
Liste des tableaux
...ix
...x
Liste des abréviations, sigles et acronymes
...xii
Résumé
...xxi
INTRODUCTION
...01
PREMIÈRE PARTIE
LOGEMENT ET GOUVERNANCE À SÃO PAULO : ÉLÉMENTS DE LA PROBLÉMATIQUE..06
CHAPITRE I
LA SITUATION DU LOGEMENT À SÃO PAULO
...08
1.1
L’urbanisation au Brésil : indicateur de la problématique du logement ...08
1.2
Le logement au Brésil et à São Paulo
...18
1.3
L’absence ou la fausse politique du logement
...41
1.4
La politique du logement à São Paulo
...46
1.5
Les occupations en réaction à la politique du logement
...59
CHAPITRE II
LA GOUVERNANCE EN MATIÈRE DE LOGEMENT À SÃO PAULO : LE CONSEIL DU FONDS
MUNICIPAL DU LOGEMENT
...74
2.1
Le conseil et le fonds municipal du logement
...74
2.2
Le fonds et le conseil du logement au niveau national
...75
2.3
Des conseils et des fonds du logement au niveau municipal
...82
2.4
Le Conseil du Fonds municipal du logement à São Paulo
...86
DEUXIÈME PARTIE
LA GOUVERNANCE URBAINE ET L’HABITAT À SÃO PAULO : CADRE THÉORIQUE ET
STRATÉGIE DE RECHERCHE
...99
vii
CHAPITRE III
L’APPROCHE THÉORIQUE
...101
3.1
Les repères conceptuels
...101
3.2
L’origine de la notion de gouvernance urbaine
...109
3.3
L’approche de la gouvernance urbaine
...117
3.4
La gouvernance urbaine dans le contexte de l’internationalisation
de l’économie
3.5
...128
La gouvernance du point de vue des institutions financières internationales
au Brésil
...136
3.6
La gouvernance urbaine dans le contexte brésilien
...139
3.7
La gouvernance urbaine dans le contexte de la ville de São Paulo
...152
3.8
La gouvernance urbaine dans notre cadre d’analyse
...163
CHAPITRE IV
LES QUESTIONS, OBJECTIFS, HYPOTHÈSES ET MÉTHODOLOGIE
...172
4.1
Les questions générales et spécifiques
...172
4.2
Les objectifs de recherche
...173
4.3
Les hypothèses de recherche
...174
4.4
L’approche méthodologique
...174
TROISIÈME PARTIE
LE CONSEIL DU FONDS MUNICIPAL DU LOGEMENT À SÃO PAULO : ANALYSE D’UNE
FORME PARTICULIÈRE DE GOUVERNANCE
...181
CHAPITRE V
LE CONSEIL : QUELLE GOUVERNANCE ?
...183
5.1
La structure de fonctionnement
...183
5.2
La représentativité
...201
5.3
La participation
...211
5.4
Les échelles d’intervention
...219
5.5
Les ressources mobilisées
...221
viii
5.6
La question foncière
...223
5.7
Les quatres périodes du Conseil
...226
CHAPITRE VI
LE CONSEIL : LIMITES ET POTENTIALITÉS
...228
6.1
Le Conseil du Fonds municipal du logement à São Paulo
...228
6.2
La participation populaire
...230
6.3
La composition et les élections des conseillers
...235
6.4
Le caractère délibératif et consultatif
...240
6.5
L’arène de discussion des mouvements populaires
...241
6.6
L’information et la formation
...242
6.7
La dynamique de fonctionnement
...244
6.8
Le langage et la communication
...247
6.9
Éléments de synthèse
...249
CONCLUSION
...252
Annexe I : La Loi du Conseil du Fonds municipal du logement de 1994
...264
Annexe II : La Loi du Conseil municipal du logement de 2002
...277
Annexe III : Les procès verbaux des réunions du Conseil du Fonds municipal
du logement
BBLIOGRAPHIE
...284
...310
LISTE DES FIGURES
I
São Paulo : Centro, Cidade Tiradentes, Morumbi et Mananciais
II
São Paulo : sans-logis de rue et sous les ponts, dans les favelas, cortiços et
lotissements irréguliers
III
...19
Division politique du Brésil, la localisation de l’État de São Paulo et de
la ville de São Paulo
IV
...09
...29
Photo satelite de l’État de São Paulo et la visualisation de la
région metropolitaine de la ville de São Paulo
...29
V
La macrométropole de São Paulo
...30
VI
La région metropolitaine de São Paulo
...30
VII
La municipalité de São Paulo dans la région metropolitaine
...31
VIII
Photo satelite du tissu urbaine de la région metropolitaine de la ville de
São Paulo
...31
IX
Favelas
...32
X
Habitants de la rue
...33
XI
Cortiços
...34
XII
Habitants du dessous des ponts
...36
XIII
São Paulo : occupation à São Bernardo do Campo
...61
XIV
São Paulo : occupation au centre de la ville
...64
XV
São Paulo : localisation des occupations en 1999
...69
XVI
São Paulo : localisation des occupations en 2001
...72
LISTE DES TABLEAUX
I
Brésil : population logée par lieu de domicile, 1950-2000
II
Brésil : population des favelas par rapport à celle de la commune, dans neuf
régions métropolitaines
III
...23
Brésil : besoins quantitatifs de logement urbain selon les grandes
régions, 2000
IV
...21
...25
Brésil : besoins qualitatifs de logement urbain selon les grandes
régions, 2000
...27
V
São Paulo : accroissement de la population des favelas, 1973-2000
...32
VI
São Paulo : accroissement de la population des cortiços, 1975-2000
...35
VII
São Paulo : accroissement de la population habitant des cortiços, favelas,
rues et sous les ponts, 1975-2000
VIII
Brésil : domiciles inoccupés X besoins en logement pour huit
régions métropolitaines, 2001
IX
...38
São Paulo : évolution de participation de la HABI et du SEHAB dans le
budget du programme de la mairie, 1987-1992
X
...37
...47
São Paulo : ressources versées par la COHAB et par le SEHAB
pour la production de logements, 1990-2001
...52
XI
São Paulo : occupations en 1997
...65
XII
...68
XIII
...70
XIV
Les propositions sur le Conseil du Fonds municipal du logement et
sur le Conseil municipal du logement à São Paulo
...91
XV
Le Conseil municipal de la santé à São Paulo
...154
XVI
Le Conseil municipal de l’enfance et de l’adolescence à São Paulo
...155
XVII
Le Conseil municipal des personnes âgées à São Paulo
...156
XVIII
Le Conseil municipal des handicapés à São Paulo
...157
XIX
Le Conseil municipal de la culture à São Paulo
...158
XX
Le Conseil municipal de l’éducation à São Paulo
...159
XXI
Le Conseil municipal de l’assistance sociale à São Paulo
...159
xi
XXII
L’interviewé
...176
XXIII
La représentativité
...176
XXIV
Les ressources mobilisées
...176
XXV
Les échelles d’intervention
...177
XXVI
La participation
...177
XXVII La question foncière
...177
XXVIII Collette des données
...178
XXIX
Les étapes du Conseil et les régimes politiques
...184
XXX
Composition du Conseil du Fonds municipal du logement, 1997
...193
XXXI
Composition du Conseil du Fonds municipal du logement, 1999
...194
XXXII Composition du Conseil du Fonds municipal du logement, 2001
...196
XXXIII Composition de la Commission provisoire du logement, 2002
...198
LISTE DES ABREVIATIONS, SIGLES ET ACRONYMES
AABIC
Associação dos Administradores de Bens Imóveis e Condomínios Association des gestionnaires de biens immeubles et immeubles
en copropriété
ABC
Municípios de Santo André, São Bernardo do Campo e São
Caetano do Sul - Communes de Santo André, São Bernardo et São
Caetano do Sul
ABDL
Associação Brasileira de Desenvolvimento de Lideranças Association brésilienne de formation de leaders
ABNT
Associação Brasileira de Normas Técnicas - Association brésilienne
de normes techniques
AC
Estado do Acre - État du Acre
ACM
Associação Cristã de Moços - Association chrétienne de jeunes
AEB
Associação Evangélica Beneficente - Association évangélique
caritative
AEIS
Áreas Especiais de Interesse Social - Aires spéciales d’intérêt
social
ANSUR
Associação Nacional do Solo Urbano - Association nationale du sol
urbain
APAE
Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais - Association des
parents et amis des handicapés
APAMAGIS
Associação Paulista dos Magistrados - Association des magistrats
de la ville de São Paulo
APETESP
Associação dos Profissionais de Espetáculos Teatrais do Estado de
São Paulo - Association des professionnels des représentations
théâtrales de l’État de São Paulo
AR
Administração Reginal - Administration régionale
ART
Anotação de Responsabilidade Técnica - Avis de responsabilité
technique
BA
Estado da Bahia - État de Bahia
xiii
BID
Banco
Interamericano
de
Desenvolvimento
Interaméricaine de Développement
–
Banque
BNH
Banco Nacional de Habitação - Banque nationale du logement
CAMINHANDO
Centro de Aprendizagem, Promoção e Integração do Excepcional Centre d’apprentissage, de promotion et d’intégration des
handicapés
CBIC
Câmara Brasileira da Industria da Construção - Chambre
brésilienne de l’industrie de la construction
CBMM
Companhia Brasileira de Metalurgia e Mineração - Compagnie
brésilienne de métallurgie et minéralisation
CDHU
Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado
de São Paulo - Compagnie du développement urbain et du
logement de l’État de São Paulo
CE
Estado do Ceará - État du Ceará
CEAF
Centro de Estudos e Assistência Familiar - Centre d’études et
d’assistance familiale
CEBASP
Comunidade Eclesial de base Sitio Pinheirinho - Communauté
ecclésiastique de base Sítio Pinheirinho
CEBs
Comunidades Eclesiais de Base - Communautés ecclésiastiques de
base
CEF
Caixa Econômica Federal - Caisse d‘épargne fédérale
CEPAC
Certificado de Potencial de Construção - Certificat du potentiel
de construction
CEPAL
Comissão Econômica para America Latina e Caribe - Commision
économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes
CFML
Conselho du Fundo Municipal de Habitação - Conseil du Fonds
municipal du logement
CIBRASEC
Companhia Brasileira de Securitização - Compagnie brésilienne de
‘Securitização’
CMH
Conselho Municipal de Habitação - Conseil municipal du logement
xiv
CMP
Central dos Movimentos Populares - Centrale des mouvements
populaires
CMSP
Câmara Municipal de São Paulo - Chambre municipale de São
Paulo
CMTU
Companhia Municipal de Transportes Urbanos - Compagnie
municipale de transports urbains
CMV
Corpo Municipal de Voluntariado - Corps municipal de bénévoles
CNAS
Conselho Nacional de Assistência Social - Conseil national
d’assistance sociale
CNBB
Conselho Nacional de Bispos do Brasil - Conseil national des
évêques du Brésil
CNM
Coordenação Nacional dos Mutuários - Coordination nationale des
bénéficiaires du système financier d’habitation
COGEP
Coordenação Geral de Planejamento - Coordination générale de
planification
COHAB
Companhia de Habitação do Município de São Paulo - Compagnie
municipale du logement de São Paulo
COMATHAB
Conselho Municipal de Acesso a Terra e à Habitação - Conseil
municipal d’accès à la terre et au logement
CONAM
Confederação Nacional das Associações de Moradores
Confédération nationale des associations d’habitants
CONSEAS
Conselho de Assistência Social do Estado - Conseil d’assistance
sociale de l’État
CPI
Comissão Parlamentar de Inquérito - Commission parlementaire
d’enquête
CREA
Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura - Conseil régional
de génie et d’archicteture
CUMP
Central Única dos Movimentos Populares - Centrale unique des
mouvements populaires
CUT
Central Única
travailleurs
dos
Trabalhadores
-
Centrale
unique
-
des
xv
DERSA
Departamento de Estrada de Rodagem - Division autoroutière
DETER
Departamento de Terras - Division des terres
DIS
Decreto de interesse social - Arrêtés d’intérêt social
DOM
Diário Oficial do Município de São Paulo – Journal officiel de la
municipalité de São Paulo
EIA/RIMA
Estudo de Impacto Ambienta l Relatório de Impacto do Meio
Ambiente - Études d’impact sur l'environnement / Rapport
d’impact sur l’environnemet
EMURB
Empresa Municipal de Urbanização - Entreprise municipale
d’urbanisation
FAPESP
Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo Fondation de soutien à la recherche de l’État de São Paulo
FAU
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo - Faculté d’architecture et
urbanisme
FGTS
Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - Fonds de protection
aux travailleurs pour temps de travail
FIPE
Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas - Fondation Institut
de recherches économiques
FJP
Fundação João Pinheiro - Fondation João Pinheiro
FUMCAD
Fundo Municipal da Criança e do Adolecente - Fonds municipal
pour l’enfance et l’adolescence
FUMDES
Fundo Municipal de Saúde - Fonds municipal de la santé
FMH
Fundo Municipal de Habitação - Fonds municipal du logement
FUNAI
Fundação Nacional do Índio - Fondation nationale chargée des
affaires indigènes
FUNAPS
Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação
Subnormal - Fonds d’assistance à la population habitant des
logements précaires
GO
Estado de Goiás
GURI
Global Urban Research Initiative
- État de Goiás
xvi
HABI
Superintendência de Habitação Popular - Surintendance du
logement social (populaire)
HCP
Habitação, Construção e Planejamento - Habitation, construction
et planification
HSPM
Hospital dos funcionarios municipais - Hôpital des fonctionnaires
municipaux
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - Institut brésilien
de géographie et statistiques
IC
Instituto Cidadania - Institut Citoyenneté
ICELPA
Centro de Estudo Livre Proficiência e Arte - Centre d’études
d’habileté et d’art
ICMS
Imposto Sobre a Circulação Sobre Mercadoria e Serviço - Impôt
sur la circulation de marchandises et de services
IDACON
Instituto de Desenvolvimento e Apoio a Construção - Institut de
développement et d’appui à la construction
IEA
Instituto de Economia Agrícola - Institut d’économie agricole
INRS
Institut National de la Recherche Scientifique
INSS
Instituto Nacional de Seguro Social - Institut national d’assurance
sociale
IPEA
Instituto de pesquisa econômica aplicada - Institut de recherches
économiques appliquées
IPREM
Instituto de previdência municipal de São Paulo - Institut de
prévoyance municipale de São Paulo
IPTU
Imposto Predial Territorial Urbano - Impôt foncier sur la
propriété urbaine
ISS
Imposto Sobre Serviço - Impôt sur services
LABHAB
Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos - Laboratoire
d’habitation et d'établissements humains
LEAD
Leadership for Environment and Development
LILP
Lincoln Institute of Land Policy
xvii
MA
Estado do Maranhão - État de Maranhão
MAM
Museu de Arte Moderna - Musée d’art moderne
MARCO
Múltipla Ação Regional
communautaire multiple
MG
Estado de Minas Gerais
MMC
Movimento de Moradia do Centro – Mouvement de logement du
Centre-Ville
MMDC
Miragaia, Martins, Marcondes et Camargo - Miragaia, Martins,
Marcondes e Camargo
MNLM
Movimento Nacional de Luta pela Moradia - Mouvement national
de lutte prologement
MPE
Ministério Público Estadual - Ministère public de l’État
MS
Estado do Mato Grosso do Sul - État de Mato Grosso do Sul
MST
Movimento dos Sem Terra - Mouvement des sans-terre
NESUR
Núcleo Interno de Economia Social Urbana e Regional - Division
d’économie sociale urbaine et régionale
OCDE
Organisation de coopération et de développement économique
ONG
Organisation non gouvernementale
ONU
Organisation des Nations Unies
OP
Orçamento Participativo - Budget participatif
PA
Estado da Paraíba - État de Paraíba
PATR
Secretaria do Patrimônio Histórico do Município de São Paulo Secrétariat du patrimoine historique de la commune de São Paulo
PE
Estado do Pernambuco - État du Pernambuco
PFL
Partido da Frente Liberal - Parti du Front libéral
PGE
Procuradoria Geral do Estado - Parquet général de l’État
PL
Projeto de Lei - Projet de loi
Comunitária
-
Action
régionale
- État de Minas Gerais
xviii
PMSP
Prefeitura Municipal de São Paulo - Mairie de São Paulo
PNAD
Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílio - Recherche
nationale par échantillon de domicile
PNUD
Programme des Nations Unies pour le développement
PR
Estado do Paraná - État de Paraná
PREZEIS
Plano de Regularização de Zonas Especiais de Interesse Social Plan de régularisation des zones spéciales d’intérêt social
PPB
Partido Progressiste Brasileiro - Parti Progressiste Brésilien
PRN
Partido da Recosntrução Nacional - Parti de la reconstruction
nationale
PSDB
Partido Social Democrata Brasileiro - Parti Social démocrate
brésilien
PT
Partido dos Trabalhadores - Parti des Travailleurs
PTB
Partido Trabalhista Brasileiro - Parti Brésilien du Travail
RIDE
Região Integrada do Distrito Federal e Entornos - Région intégrée
du District fédéral et environs
RJ
Estado do Rio de Janeiro - État de Rio de Janeiro
RMSP
Região Metropolitana de São Paulo - Région métropolitaine de
São Paulo
RO
Estado de Rondônia - État de Rondônia
RS
Estado do Rio Grande do Sul - État du Rio Grande do Sul
SAR
Secretaria das Administrações Regionais - Secrétariat des
administrations régionales
SAS
Secretaria de Assistência Social - Secrétariat d’assistance sociale
SE
Estado de Sergipe - État de Sergipe
SEADE
Fundação Sistema Estadual de Analise de Dados do Estado de São
Paulo – Fondation de l’État d’analyse de données de l’État de São
Paulo
xix
SECOV
Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locação,
Administração e Loteamentos de Imóveis e dos Edifícios em
Condomínios Residenciais e Comerciais - Syndicat des Entreprises
d’achat, vente, location, administration et lotissements
d’immeubles et d’édifices en copropriété résidentiels et
commerciaux
SEDU
Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Presidência da
República - Secrétariat du développement urbain de la présidence
de la République
SEHAB
Secretaria de Habitação e Desenvolvimento do Município de São
Paulo - Secrétariat du logement et du développement de la
commune de São Paulo
SEMPLA
Secretaria Municipal de Planejamento do Município de São Paulo
- Secrétariat municipal de la Planification de la commune de São
Paulo
SEPURB
Secretaria de Planejamento Urbano de Belo Horizonte Secrétariat de la Planification urbaine de Belo Horizonte
SFH
Sistema Financeiro da Habitação - Système financier du logement
SFI
Secretaria de Finanças - Secrétariat des Finances
SINDUSCON
Sindicato da Indústria da Construção Civil - Syndicat de
l’Industrie de la construction civile
SIURB
Secretaria de Infra-Estrutura
l’Infrastructure urbaine
SNH
Sistema Nacional de Habitação - Système national d’habitation
SNHIS
Sistema nacional de habitação de interesse social - Système
national du logement d’intérêt social
SP
Estado de São Paulo - État de São Paulo
ST
Secretaria do Trabalho – Secrérariat du Travail
STJ
Superior Tribunal de Justiça - Cour d’appel
SUDENE
Superientendência do Desenvolvimento do
Surintendance pour le développement du Nord-Est
SUS
Sistema Único de Saúde - Système unique de santé
Urbana
-
Secrétariat
Nordeste
de
-
xx
SVP
Secretaria de Vias Públicas - Secrétariat des Voies publiques
TRF
Tribunal Regional Federal - Tribunal régional fédéral
UFRG
Universidade Federal do Rio de Janeiro - Université fédérale de
Rio de Janeiro
ULC
União das Lutas de Cortiço – Union des luttes de cortiços
UMM
União dos Movimentos de Moradia - Union des mouvements
prologement
UNICAMP
Universidade Estadual de Campinas - Université de Campinas
UNMM
União Nacional dos Movimentos de Moradia - Union nationale des
mouvements prologement
UQAM
Université du Québec à Montréal
USP
Universidade de São Paulo - Université de São Paulo
ZEIS
Zonas Especiais de Interesse Social - Zones spéciales d’intérêt
social
RÉSUMÉ
Cette thèse est le résultat d'une recherche sur la gouvernance urbaine de
l'habitat au Brésil. Elle se concentre sur la transformation des relations entre
acteurs sociaux dans le domaine du logement. Elle reponse sur l’étude du Conseil
du Fonds municipal du logement de la ville de São Paulo, de sa création, en 1992,
jusqu'à son abolition, en 2001.
Elle examine d’abord les conditions actuelles d'urbanisation et les besoins en
logement au Brésil et, plus spécifiquement, dans la ville de São Paulo, de même
que la politique du logement dans cette ville.
Elle se penche ensuite sur la notion de gouvernance urbaine. Elle commence par
prendre en compte les différents aspects de la gouvernance et les débats à propos
de la gouvernance dans le champ des études urbaines. Puis, elle aborde
l'introduction de la gouvernance urbaine au Brésil et ses applications dans la ville
de São Paulo.
Elle met enfin en lumière l'expérience du Conseil du Fonds municipal du
logement de São Paulo. La question principale à laquelle cette thèse cherche à
répondre est la suivante : cette expérience correspond-elle à une pratique réelle
de gouvernance urbaine ? Pour y arrive, elle analyse les conditions de la formation
du Conseil du Fonds municipal du logement, son organisation, les acteurs sociaux
impliqués et ses principales transformations.
Cette thèse se termine par un examen du degré d'efficacité du Conseil du Fonds
municipal du logement comme processus de gouvernance urbaine de l'habitat dans
la ville de São Paulo.
xxii
This thesis is the result of a sum of research reflections in the field of urban
studies, focused in the transformation of the relationships between the urban
actors in the field of housing. This thesis starts in the investigation regarding urban
governance and its actual execution in the context of São Paulo city, through the
City Fund Housing Council.
Esta tese é o resultado de uma soma de reflexões na área de estudos urbanos,
focada na transformação das relações entre os atores sociais urbanos na área da
habitação. Ela toma corpo a partir da investigação sobre a governança urbana e
sua real efetivação no contexto da cidade de São Paulo. Para tanto, ela se foca no
Conselho do Fundo Municipal de Habitação.
Introduction
Le Brésil a vécu une période de plus de seize ans de prolifération de
partenariats, période au cours de laquelle l’État brésilien a subi de profondes
transformations institutionnelles, qui ne furent pas toujours accompagnées de
transformations sociales. Ce fut aussi une époque où le transfert de responsabilités
du gouvernement national aux gouvernements locaux s’est effectué par la
décentralisation et la municipalisation des politiques publiques.
Au cours de ces seize années, le pays s’est présenté comme redémocratisé, avec
la Constitution fédérale de 1988, et par l’adoption de politiques radicales de
libération économique, de privatisation massive d’entreprises de l’État et de
réformes économiques structurales.
Cette période n’a pas changé la structure de ce qui marque le pays. Elle a plutôt
renforcé l’accroissement de la concentration de la richesse entre les mains de très
peu de Brésiliens et favorisé l’augmentation de la pauvreté de la majorité de la
population.
Parmi les transformations survenues au cours de ces seize dernières années, de
nouvelles formes de coopération entre acteurs ont vu le jour, entraînant un effet
significatif tant national que local. Cela a contribué à remodeler les relations entre
les acteurs publics et les acteurs sociaux, au fil de différentes étapes.
Depuis quelques années, les formes de coopération en sont à une phase de
remise en question profonde de leurs résultats et de leurs nouvelles configurations.
Les partenariats ont fait l’objet de plusieurs critiques, par rapport à leur usage, à
2
leur propos ou à leur impact. Et cela, parce qu’ils se sont souvent présentés
comme étant la seule forme de gestion en regard des questions économiques et
politiques, au détriment de l’aspect social. Ces partenariats ont aussi été très
critiqués parce qu’il y a eu le doute que la multiplication des formes de
coopération puisse produire des structures réellement démocratiques en matière
de gestion. Plusieurs formes de partenariats ont renforcé les modèles archaïques
de pouvoir enracinés au Brésil de même que les disparités historiques dans la
distribution des richesses.
L’incertitude actuelle concernant les relations entre les acteurs dans la
multiplication des partenariats laisse entrevoir une transition de modèles de
coopération.
La nouvelle dynamique des relations entre les acteurs dans les villes brésiliennes
– malgré les changements dans les formes de coopération au cours de cette
dernière décennie et la crise actuelle au sujet de la mise sur pied d’un nouveau
modèle de partenariat – a été fortement ressentie dans le domaine du logement.
São Paulo est l’une des villes marquées par ce dilemme.
Réfléchir sur les partenariats dans le secteur du logement à São Paulo exige
d’étudier le cas du Conseil du Fonds municipal du logement, en cherchant à
expliquer: la dynamique et le processus qui ont cours entre les acteurs sociaux
dans ce Conseil par leur représentativité, leur participation, leurs échelles
d’intervention, la mobilisation de leurs ressources et la question de l’accès au sol
dans le domaine du logement; les limites et les potentialités de ce Conseil à partir
de l’établissement d’un nouvel arrangement structurel de partenariat entre les
acteurs sociaux y intervenant; et s’il existe ou non une forme structurée de
gouvernance dans ce Conseil à São Paulo.
Se pencher sur ce Conseil permet d’analyser la gouvernance urbaine en matière
de logement à São Paulo, l’idée pivot de la thèse. La gouvernance urbaine mérite
3
d’être analysée car elle permet de construire une lecture des interactions
d’acteurs sociaux tout en faisant ressortir les conditions qui font écho à la
coordination des différents acteurs sociaux et de mieux extraire leurs capacités
stratégiques et leurs compromis institutionnels pour la réalisation de leurs
objectifs communs.
Afin de contribuer au débat actuel sur la transformation des modèles de
partenariats et de la gouvernance urbaine la présente thèse est structurée en trois
parties.
La première partie traite des éléments de la problématique ; la seconde se
rapporte au cadre théorique et à la stratégie de recherche ; enfin, la troisième
partie examine une forme particulière de gouvernance à partir du Conseil du Fonds
municipal du logement de São Paulo.
La première partie de la thèse comporte deux chapitres. Le premier se propose
de présenter la situation du logement au Brésil et, plus spécifiquement, celle de la
ville de São Paulo. Pour y arriver, une première lecture sur la phase actuelle
d’urbanisation au Brésil contribue à la compréhension du contexte de la formation
des villes brésiliennes. Ensuite, ce chapitre examine les besoins en logement, en
considérant les besoins historiques de la population et ceux qui se manifesteront
en raison de l’augmentation estimée de la population dans les prochaines années.
Ce chapitre met aussi en lumière l’absence de politique ou la fausse politique du
logement, pour ensuite dévoiler la politique du logement et foncière de la ville de
São Paulo et l’impact des occupations de logements relativement à cette politique.
Le deuxième chapitre se propose de présenter la question de la gouvernance dans
le contexte brésilien, à l’aide du Conseil du Fonds municipal du logement dans la
ville de São Paulo. Dans ce chapitre seront exposés son origine, des expériences
réalisées et l’établissement du Conseil du Fonds municipal du logement à São Paulo
en tant que voie institutionnelle de participation de la société à la gestion des
politiques locales.
4
La deuxième partie de la thèse fait référence à la gouvernance urbaine et à
l’habitat à São Paulo. Le premier chapitre présente, au début, une lecture des
repères conceptuels, contribuant à la compréhension des approches théoriques qui
traitent de l’interaction des acteurs. Plus loin, ce chapitre expose l’origine de la
notion de la gouvernance urbaine et ses différentes interprétations, pour pouvoir
situer cette notion dans la phase actuelle d’internationalisation de l’économie.
Ensuite, ce premier chapitre essaie de montrer le rôle de la gouvernance dans le
contexte brésilien et, plus spécifiquement, dans la ville de São Paulo. Le deuxième
chapitre de cette partie présente les questions générales et spécifiques qui ont
mené à la construction de cette thèse, les objectifs de recherche, les hypothèses
et l’approche méthodologique adoptée.
L’examen de l’écart entre les propositions, les lois, les résolutions, les droits et
la réalité quotidienne du citoyen constitue l’objectif de la dernière partie de cette
thèse. Nous chercherons à comprendre la notion de gouvernance à partir de
l’analyse du développement réel du Conseil du Fonds municipal du logement. Le
premier chapitre examine le Conseil en ce qui concerne la participation, le
fonctionnement, la représentativité, les ressources, les échelles d’intervention et
la question foncière. Le dernier chapitre cherche à montrer les limites et les
potentialités du Conseil du Fonds municipal du logement dans la ville de São Paulo.
Première partie
LOGEMENT ET GOUVERNANCE A SÃO PAULO :
ELEMENTS DE LA PROBLEMATIQUE
Chapitre I
LA SITUATION DU LOGEMENT A SÃO PAULO
1.1 L’urbanisation au Brésil : indicateur de la problématique du logement
Réfléchir à la situation du logement et de la gouvernance, dans une période de
transfert des responsabilités et des compétences du gouvernement national vers le
secteur municipal, nécessite de reconnaître les transformations institutionnelles et
celles en matière de logement.
Les transformations institutionnelles actuelles intègrent un mouvement de mise
en oeuvre des réformes structurelles, dans le cadre des modifications associées à
la globalisation, comme c’est le cas des formes de gestion. Les transformations en
matière de logement s’insèrent dans le processus de mutations des villes
brésiliennes.
En ce sens, il est important de discuter, au début, de l’environnement dans
lequel ces transformations en matière de logement surviennent, c’est-à-dire de se
pencher sur le scénario de ces changements. Le processus d’urbanisation
brésilienne sera donc le point de départ de la réflexion. La compréhension de ce
processus, comme le présentait Henri Lefebvre (1985), est importante pour bien
saisir la complexité de la problématique urbaine au Brésil et plus spécifiquement
celle du logement dans la ville de São Paulo.
Il est clair qu’on ne peut généraliser les caractéristiques de l’évolution et des
problématiques de la ville de São Paulo en matière de logement, à partir de la
compréhension de l’urbanisation, à toutes les villes brésiliennes. Toutefois, cette
ville constitue un espace pertinent pour l’analyse, car elle offre une vision
éclairante et intégrée de la question du logement au niveau local et national et en
ce qui concerne les formes de gestion.
9
Figure I
SÃO PAULO : CENTRO, CIDADE TIRADENTES, MORUMBI ET MANANCIAIS
Centro – au centre-ville
Centro – au centre-ville
Cidade Tiradentes – à l’est de la ville
Jardim São Luis – au nord de la ville
Morumbi – à ouest de la ville
Mananciais – au sud de la ville
Source : Viva o Centro, 2000.
10
La ville de São Paulo constitue une vive démonstration du processus
d’urbanisation au Brésil, processus qui a eu lieu sans un degré élevé
d’industrialisation (Kowarick, 1983; Maricato, 1986), un fait commun aux pays en
développement (Bairoch, 1985). En outre, ce processus s’est déroulé sur la base
d’une industrialisation qui ne prétendait pas donner naissance à un système
économique national, mais surtout compléter le système économique international
(Fernandes, 1979; Sampaio, 1999). Ce processus teinté de peu d’industrialisation
(Lefebvre, 1985) s’est développé, au fil des années, sans engendrer les
transformations économiques susceptibles d’absorber une offre croissante de maind’œuvre, entraînée par l’augmentation du flux migratoire et par la croissance
naturelle des villes brésiliennes1. Il a aussi pris de l’ampleur en fonction de la
croissance des disparités internes au pays, aussi bien dans les différentes régions
que dans les aspects intra-urbains de la majorité des villes, comme celle de São
Paulo (Serra, 1991; Villaça, 1998; Maricato, 2000; Singer, 2000 et 2002).
De l’accentuation de cette croissance inégale est survenu le processus
d’industrialisation brésilien allant de pair avec une grande concentration de revenu
et creusant ainsi un fossé, de plus en plus grand, entre une minorité privilégiée et
les grandes masses de la population (Furtado, 1966 et 1992).
C’est sous cet éclairage que le phénomène inouï de l’urbanisation2 brésilienne a
pu produire ses propres « anticorps ». La formation des favelas3 a ainsi été vue, au
1
Dans les trois dernières décennies, ces facteurs sont dus à l'attraction provoquée par le
nouveau dessin industriel des métropoles et macrométropoles – de nouvelles localisations
et de nouveaux plans industriels – (Polèse, 1996); par des services urbains (Santos, 1999),
renforcés par les nouvelles technologies de l'information et de la communication, qui
permettent la présence simultanée de ces espaces hégémoniques dans tout le territoire
(Castells, 1999; Grazia et Queiroz, 2001); et par les transformations structurelles dans
l'agriculture (Graziano, 2000).
2
L'urbanisation brésilienne a présenté et présente encore des aspects très négatifs, mais il
faut signaler que ces aspects n'ont pas été tous négatifs. Parmi eux, notons la chute de la
mortalité infantile, la baisse du taux de natalité et l'augmentation de l'espérance de vie à
la naissance.
3
« Favela » (bidonville) est le nom générique donné aux agglomérations de baraques,
11
début de sa manifestation. Toutefois, on remarque qu’elle a toujours fait partie du
processus d’urbanisation lui-même.
En plus de la formation des favelas, la constitution des lotissements illégaux et
des cortiços4 en a aussi fait partie. Ces formes illégales et irrégulières de
constitution de logement caractérisent de plus en plus l’urbanisation brésilienne.
Afin de comprendre les caractéristiques de l’urbanisation au Brésil, en plus de
celles qui font référence à la chute de la mortalité infantile, à la baisse du taux de
natalité et à l’augmentation de l’espérance de vie à la naissance5, plusieurs
maisons sur pilotis, huttes et autres formes dégradantes de logis, entassés dans des aires
publiques ou privées, densément peuplées, sans alignement en rues et dépourvus des
services publics essentiels. Le nom « favela », selon Tascher, dérive d'un arbrisseau à
graines oléagineuses de la brousse brésilienne (Tascher, 1981).
4
Cortiço (ruche) est une habitation collective de location, où il y a une superposition des
fonctions de l'habitation, des installations sanitaires communes à plusieurs familles et une
densité démographique élevée. Cette subhabitation existe au Brésil depuis 1886. Les
cortiços ont été associés, selon la période historico-politique brésilienne, à différents
termes : casa de cômodo, cabeça de porco, estância, zungu, pensão, hotel, hospedaria,
vila, quintal, estalagem e fileiras de quartos. Cependant, le cortiço prend de grandes
dimensions à partir des années 1980 (Carlos Lemos in Maria Ruth Amaral de Sampaio, 1999,
p. 9-38; voir à ce sujet Kowarick et Ant, 1981, Bonduki, 1994 et Piccini, 2000). La
définition plus actuelle des cortiços est présentée par Andréa Piccini dans son oeuvre
Cortiços na Cidade. Conceito e Preconceito na Reestruturação do Centro-Urbano de São
Paulo, São Paulo, Anna Blume, 1999, p. 25. Selon lui, il y a une altération du sens de
cortiço tout au long de l'histoire brésilienne. Le terme concerné est utilisé par lui, et
acquis dans le présent travail, dans le sens d'habitation collective précaire louée – HCPA :
« être constituée par une ou plusieurs édifications construites en lotissement urbain, avec
occupation de trop, subdivisées en plusieurs pièces louées, sous-louées ou cédées à
n'importe quel titre, à l'insu de la législation qui établit les relations entre propriétaires et
locataires (Loi de la Location), exercer plusieurs fonctions dans la même pièce, usage
commun des espaces non édifiés et des installations électriques et sanitaires (salles de
bain, cuisines et lavoirs) et y avoir accès, [et encore] avoir circulation et infrastructure
précaires ».
5
Dans les 70 dernières années, ces changements ont été extrêmement importants. En
1940, selon l'IBGE, l’âge moyen considéré comme une espérance de vie à la naissance était
de 42,7. Dans les années subséquentes, cette valeur augmente considérablement. En 1960,
l'espérance de vie à la naissance est de 52,4. En 1980, il grimpe à 60,1 pour atteindre, en
2000, environ 70 (IBGE, 2000, Góis et Petry, 2001). Cependant, il ne faut pas oublier que
cette nouvelle valeur souffrira d’autres phénomènes, car la violence urbaine et les
homicides se présentent comme des facteurs de plus en plus permanents dans la société
brésilienne. Les grands centres urbains, spécialement ceux de la région sud-ouest, sont
12
auteurs brésiliens se sont penchés sur ce sujet. Csaba Déak indique que, jusqu’au
milieu des années 1970, l’urbanisation brésilienne s’est développée sous l’élan du
processus de production et de reproduction sociale des conditions de domination
d’une élite antérieurement coloniale (Déak, 1999).
À son tour, Rosa Maria Puchala décrit le type d’urbanisation qu’elle a appelé «
urbanisation du miracle » (Puchala, 1984). Selon elle, l’une des caractéristiques
essentielles est la centralisation du pouvoir étatique, considérée comme l’un des
éléments structuraux du développement.
Dans le même ordre d’idées, Geraldo Serra (1990) établit un lien entre
l’urbanisation brésilienne et le centralisme autoritaire existant au Brésil,
particulièrement dans les années 1970, époque de la dictature. D’après lui, la
caractéristique principale du centralisme autoritaire est la proposition de
rationalité dans les décisions administratives, un des éléments structuraux du
développement, conduisant le modèle de l’urbanisation brésilienne.
Luis Cesar de Queiros Robeiro affirme qu’il est possible de reconnaître la
marginalisation
comme
une
autre
face
du
processus
d’urbanisation,
en
conséquence du dynamisme de l’économie et des limites du marché de travail
(Ribeiro, 1996). Une marginalisation qui peut être notée tant sur le plan
économique que social.
ceux qui présentent déjà une « détérioration » par rapport à l'augmentation de l’espérance
de vie à la naissance. Durant ces 70 ans, on peut suivre le déclin de la mortalité infantile
et des taux de natalité. Selon l'IBGE, dans la période de 1940 à 1996, la moyenne
brésilienne de la mortalité infantile passe de 149 à 50 par 100 000 habitants. Cette chute
est cependant beaucoup plus grande dans les régions du sud du pays que dans les régions
du nord et du nord-est (IBGE, 1996). La chute du nombre d'enfants, par femme d’âge
fertile, entre 1940 et 1996, est aussi l'un des aspects positifs du processus d'urbanisation
brésilien. Le grand changement dans les taux de mortalité a vraiment lieu à partir des
années 1960/1970, lorsqu'on voit une chute de 43,2 à 26,2. Par contre, ces valeurs ne sont
pas les mêmes pour tout le Brésil, les différences entre les régions restant énormes. Ce fait
confirme les immenses inégalités brésiliennes.
13
Lucio Kowarick présente l’urbanisation brésilienne comme une urbanisation
«sociopathique », caractérisée par les migrations désordonnées et par le
gonflement des villes, où les niveaux de solidarité et de sociabilité ont disparu
progressivement (Kowarick 1983). Sa vision est complétée par celle de Ermínia
Maricato, qui voit ce gonflement des villes, caractérisé par la formation de favelas
et de cortiços, comme une marque de l’urbanisation brésilienne (Maricato, 1979).
Plus qu’une marque, Andréa Piccini et Suzana Tascher affirment que les cortiços
(Piccini, 1999) et les favelas (Tascher, 1998) la délimitent définitivement. Maricato
souligne encore que « l’invasion ou l’occupation de terrains urbains au Brésil est
une partie intrinsèque du processus d’urbanisation » (Maricato, 2000 : 152), car
l’invasion (terme juridique) ou l’occupation (terme employé par les mouvements
populaires) de terrains sont pratiquement la règle, plutôt que l’exception, dans les
grandes villes brésiliennes.
Ces auteurs présentent un point commun : l’urbanisation ne peut être analysée
uniquement à partir des aspects écologiques et démographiques, tenant en compte
que le Brésil est un pays presque complètement urbanisé, avec plus de 80 % de la
population habitant en région urbaine. Elle doit aussi être analysée par le biais des
transformations structurales socioéconomiques, politiques et culturelles (Moreira,
2002).
Dans la même optique, Paul Singer et Milton Santos présentent également leurs
réflexions
sur
l’urbanisation.
Singer,
particulièrement,
cherche
à
penser
l’urbanisation brésilienne à partir de la division du travail6. Cela s’explique, car les
aspects écologiques et démographiques, selon lui, ne sont plus qu’une première
apparence d’un processus plus approfondi de transformation de la structure des
classes et des modes de production.
6
José Graziano Junior ajoute à ce modèle d'analyse que la division du travail entre la
campagne et la ville s'est modifiée considérablement, ce qui a entraîné une remise en
question de la distinction entre la campagne et la ville (Graziano, 2000).
14
Comme Singer le signale, on ne peut penser à l’urbanisation dans une société qui
s’industrialise sans chercher à comprendre le rôle que les classes sociales jouent
dans la division du travail (Singer, 1973). Tandis que Singer met en lumière
l’urbanisation à partir d’une optique plutôt socioéconomique, Milton Santos essaie
d’aborder la question de l’urbanisation à partir de l’ensemble des perspectives
économique, sociologique et historique.
Santos commence sa critique par l’insertion du phénomène de l’urbanisation
brésilienne dans un contexte de sous-développement, caractéristique des pays
latino-américains, cela parce que l’urbanisation dans ces pays s’est déroulée
différemment de celle qui a eu lieu dans les pays africains et asiatiques sousdéveloppés.
Une autre caractéristique spécifique de l’urbanisation brésilienne et, d’une
certaine façon aussi latino-américaine, peut être examinée sous l’angle que
nombre de villes sont nées en étant au service des relations internationales avec
les pays centraux, comme l’a déjà dit Furtado (1992). Cependant, il ajoute encore
qu’il existe des différenciations entre les pays latino-américains et les régions de
chacun des pays.
L’analyse de Milton Santos sur l’urbanisation a mis prioritairement en évidence la
variable dépendante, comme l’ont fait aussi Déak et Furtado, résultante de son
incorporation au marché mondial. Cela a été fait à partir des analyses des forces
économiques internationales et de la reformulation du rôle de l’État dans le but de
rendre plus faciles la déconcentration et la décentralisation administrative
(Santos, 1982).
S’opposant aux nombreux auteurs qui soutiennent que le Brésil est aujourd’hui
un pays presque entièrement urbanisé, José Elias da Veiga conteste cette
affirmation. Selon lui, il est faux de dire que plus de 80 % de la population habite
en région urbaine (Veiga, 2000). Cette donnée serait une simple fiction statistique.
15
En fait, un peu plus de la moitié de la population brésilienne habiterait en milieu
urbain, soit 60 %. Veiga affirme que le Brésil n’est ni aussi urbanisé ni aussi urbain.
Ces affirmations partent de l’analyse du périmètre urbain, défini par les
municipalités, car l’IBGE (Institut brésilien de géographie et statistique) considère
comme urbain tout domicile appartenant à un périmètre ainsi défini par la
législation municipale. Cette donnée suffit pour faire apparaître deux types de
problèmes inévitables. Le premier se rapporte au fait que de nombreux habitants
ruraux peuvent devenir urbains sans avoir à se déplacer, en conséquence d’une
redéfinition des périmètres urbains qui a été faite par les Chambres municipales;
ou alors, pour des raisons fiscales, plusieurs de ces Chambres ont préféré déclarer
urbaine la totalité de la région municipale. Ces données peuvent changer
considérablement l’analyse sur la proportion de la population urbaine actuelle. Le
second problème se rapporte à l’adoption des périmètres municipaux comme des
lignes limitrophes entre les espaces urbain et rural, sans subtilité dans
l’interprétation des zones rurales et des espaces urbains.
Les conclusions de Veiga sont pertinentes dans la mesure où la plupart des
communes brésiliennes présentent des caractéristiques douteuses en ce qui
concerne leur caractère urbain et rural. Il suffit de dire que 70 % des densités
démographiques au Brésil sont inférieures à 40 habitants/km2, tenant en compte
que le paramètre de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement
économique) pour qu’une localité soit considérée comme urbaine est de 150
habitants/km2. En suivant ce critère, seulement 411 communes brésiliennes des 5
565 existantes en 2005 seraient considérées comme urbaines (Veiga, 2000).
Deux raisons empêchent la simple adoption de ce schéma présenté par Veiga
pour
la
compréhension
de
l’urbanisation
brésilienne.
La
première
est
l’impossibilité de se restreindre uniquement à une analyse démographique pour
comprendre l’urbanisation contemporaine. La deuxième est que pour mener une
analyse
complète,
il
faudrait
justement
introduire
des
questions
socioéconomiques, polítiques et historiques comme le font Milton Santos, Paul
16
Singer, Celso Furtado, Lúcio Kowarick, Erminia Maricato, Andréa Piccini, Suzana
Tascher, Csaba Déak, Rosa Maria Puchala, Geraldo Serra et Luis Cesar de Queiroz
Ribeiro.
Des auteurs comme Hildefonso Cerda (1992), Davis Kingsley (1996), Louis
Bergeron (1992), Max Weber (1921), Ernest Burgess (1996), Henry Lefebvre (1985),
Manuel Castells (1988, 1995 et 1998), Robert Park (1992), Daved Harvey (1989),
Pierre Filion (1993), François Ascher (1995), Jean Remy (1992 et 1993), Saskia
Sassen (1996 et 1998) et Barbara Ferman (1996) ont aussi fait référence à ce genre
de questions à différentes périodes :
Antiquité, ère moderne, postmoderne ou
post-fordiste (Moreira, 2002).
Les courants scientifiques ont qualifié le phénomène de l'urbanisation sur la base
des éléments constitutifs du milieu urbain. Les auteurs classiques ont consacré
leurs analyses à l'implication des forces sociales et de leurs transformations. Les
auteurs culturalistes ont considéré dans leurs recherches les variations des
organisations sociales. Les chercheurs de l'École de Chicago ont valorisé la relation
sociale. Les auteurs de l'École Française de la Sociologie Urbaine ont déterminé
l'espace comme support et composante des transformations sociales. Les auteurs
régulationnistes ont pris en considération, dans leurs analyses, les transformations
du mode de régulation. Dans les analyses sur le phénomène de l'urbanisation, ces
différents courants de la pensée ont considéré l'influence des dimensions sociale,
économique, culturelle et politique. Les trois premiers courants se sont attardés
spécifiquement sur les dimensions sociale et économique, alors que les autres se
sont appuyés sur les différentes dimensions dans leur ensemble. Tous ces courants
ont démontré la valeur de l'union de ces différentes dimensions pour l'analyse de
l'urbanisation.
À partir des études de ces auteurs, l’urbanisation ne comprend pas uniquement
un transfert démographique s’inscrivant dans l’espace et dans le temps, mais aussi
l’apparition de nouvelles conditions, valeurs et besoins sociétaux. La croissance
17
démographique, le développement de l’économie de marché, l’accroissement de
la concurrence internationale des firmes, des pays et des capitaux, ainsi que les
transformations sociales, entre autres, transforment la perception de la définition
actuelle à propos de l’urbanisation.
Le développement du concept d’urbanisation permet de bien comprendre les
différents facteurs nécessaires pour analyser le phénomène de l’urbanisation,
spécifiquement au Brésil. Ce développement sert aussi à comprendre le fait que
les nouveaux concepts s’appuient sur l’évolution des interprétations à propos du
phénomène de l’urbanisation.
Il est clair qu’il ne faut pas croire, uniquement, que les nouveaux concepts
d’urbanisation peuvent offrir des panoramas homogènes aux processus de
l’urbanisation, comme le suggère Sassen (1996), en faisant référence à une
structuration mondiale régie par les services.
Il est possible de voir l’impact sur cette structuration dans divers milieux, non
seulement pour les grandes villes d’affaires et de finances, mais aussi pour les
moyennes et petites villes, dans différents pays et régions. Tout cela parce que les
services, aussi bien que les moyens de communication créés par les innovations
technologiques, ne sont pas équitablement accessibles entre les habitants d’une
ville, d’une région et d’un pays. Il ne s’agit pas non plus de remettre tout
simplement les interactions sociales et leurs relations au centre de l’analyse de
l’urbanisation, mais il faut aussi les associer aux conjonctures politiques et
culturelles. Dans ce contexte d’association de conjonctures et de dimensions, il est
intéressant à percevoir que le processus d’urbanisation actuel se présente de façon
conflictuelle. De nos jours, il existe une coexistence entre les forces structurantes
du mode d'urbanisation fordiste et celles des forces structurales adaptées aux
transformations de l'économie et des valeurs de l'après fordisme (Ferreira, 2004).
Ces dernières engendrent un nouveau mode d'urbanisation.
18
Il est important de distinguer villes, régions, pays et leurs propres dynamiques à
l’intérieur même des formations urbaines régies par les transformations actuelles
du nouveau processus d’urbanisation.
Ces observations mènent à considérer le dualisme croissant entre le
développement des villes et les processus d’urbanisation pour faire apparaître la
valeur des analyses de ces phénomènes à partir de contextes spécifiques, comme
c’est le cas du Brésil.
Pour consolider davantage les études brésiliennes, on précise que l’actuelle
phase d’urbanisation au Brésil est engendrée par l’irrégularité et l’illégalité des
processus de concrétisation spatiale de l’ensemble des relations dans la société :
relations sociales, économiques, culturelles et politiques.
Parmi les conditions les plus fortes, les questions relatives à l’irrégularité et à
l’illégalité du logement et de l’occupation du sol urbain sont sans aucun doute des
facteurs parmi les plus importants de l’urbanisation contemporaine brésilienne,
auxquels São Paulo n’échappe pas.
En prenant en compte ce cadre de l’urbanisation brésilienne comme toile de
fond d’analyse, nous cherchons à examiner les problèmes et les défis qui en
découlent, dans la perspective de la consolidation de notre scénario, par le biais
de la problématique du logement.
1.2 Le logement au Brésil et à São Paulo
L’accroissement du nombre des favelas, des cortiços, des sans-logis habitant des
rues et sous les ponts, ainsi que des lotissements illégaux et irréguliers a
caractérisé les villes brésiliennes, à la fin du XXe siècle (Silva, 1996; Tascher, 1998;
Lemos, 1998;
Piccini, 1999; Bueno, 2000; Maricato, 2001). Aujourd’hui, il est
19
difficile de trouver une ville7 qui ne présente pas l’une de ces caractéristiques
majeures représentatives de la « construction de villes » au Brésil.
Figure II
SÃO PAULO : SANS-LOGIS DE RUE ET SOUS LES PONTS, DANS LES FAVELAS,
CORTIÇOS ET LOTISSEMENTS IRRÉGULIERS
7
Cortiço Prestes Maia – au centre-ville
Cortiço – Jardim São Francisco à l’est de
la ville
Favela – Jardim Maria au nord de la ville
Favela - Pinheiros au sud-ouest de la
ville
Selon le Recensement démographique de 2000, 28 % environ des mairies (1,519) ont
déclaré l'existence de favelas dans leurs communes, bien que le concept de favela soit
celui utilisé par chaque mairie, non pas celui adopté par l'IBGE. Il y a 930 000 domiciles
dans des favelas inscrites aux registres par les mairies. Environ 10 % des mairies (540) ont
déclaré l'existence de cortiços dans leurs communes, pour un total de 29 582 cortiços
inscrits aux registres dans le pays. Environ 46 % des mairies ont déclaré l'existence dans
leurs communes de 63 000 lotissements irréguliers inscrits aux registres (Recensement
démographique de 2000 – www.ibge.gov.br/ibge/presidencia/noticias/1704munic.shtm).
20
Lotissement irrégulier – Jardim Helena à
l’est de la ville (a)
Lotissement irrégulier – Jardim Mabel au
sud-est de la ville (a)
Sans-logis de rue – au centre-ville
Sans-logis de rue – au centre-ville
Source : Tomás Moreira et (a) Elza Castro, 2001 et 2002.
C’est en raison de ces caractéristiques que la population urbaine a augmenté de
plus de 100 millions d’habitants dans les 50 dernières années8 (tableau I). Des 81 %9
8
En 1950, le pourcentage de la population brésilienne vivant en zone rurale était plus
grand que le pourcentage de la population vivant en zone urbaine. Dans cette période, la
population rurale était de 64 %. En 1970, le pourcentage diminue. Pour la première fois, la
population urbaine est plus nombreuse que la population rurale. Celle-ci passe à 44 %
tandis que la population urbaine est de 54 %. Après cette période, la population rurale tend
à diminuer. Aujourd'hui, 19 % de la population habite en zone rurale. Malgré cette variation
du pourcentage de la population rurale, le tableau de la représentation du cadre rural a
changé. À partir du milieu des années 1980, une nouvelle conformation du milieu rural
brésilien surgit, à l'exemple de ce qui se passe depuis longtemps dans les pays développés,
comme l'affirme José Graziano da Silva. La population rurale n'est plus uniquement
agricole, elle se met à exercer des activités non agricoles liées au logement, au loisir et à
plusieurs activités industrielles et de prestation de services, en plus de nouvelles activités
agropastorales (Silva et Del Grossi, 2000).
21
de la population brésilienne habitant les zones urbaines, en 2000, une grosse
partie vit sous les conditions des caractéristiques représentatives de la «
construction de villes » au Brésil. Parmi les différentes caractéristiques de la «
construction de villes » brésiliennes, la croissance des favelas est l’un des grands
indicateurs de la gravité de la situation du logement dans la majorité des villes.
Tandis que la population brésilienne a augmenté, dans la dernière décennie, de
1,63 %10 par année, la population habitant les favelas a augmenté de plus de 7 %.
La différence entre ces valeurs illustre le visage du pays.
Tableau I
BRÉSIL : POPULATION LOGÉE PAR LIEU DE DOMICILE, 1950-2000
Années
Total
Urbaine
Rurale
Quantité
%
Quantité
%
Quantité
%
1950
51 944 397
100
18 782 891
36
33 161 506
64
1960
70 070 457
100
31 303 034
45
38 767 423
55
9
L'accroissement de 22,7 millions d'habitants urbains, dans la dernière décennie, a
provoqué une augmentation du niveau d’urbanisation. La moyenne brésilienne du taux
d’urbanisation est de 81 % (FJP, 2001). Malgré l'indice élevé d'urbanisation, les différences
internes au pays sont évidentes. Le Sud-Est brésilien, où se trouvent les principales
capitales économiques, présente un niveau d’urbanisation assez supérieur à la moyenne,
avec 90 %. Le Centre-Ouest affiche aussi une valeur élevée, soit 87 %. Le Sud présente un
niveau d'urbanisation équivalant à celui du pays : 81 %. Les autres régions, Nord et NordEst, possèdent respectivement des niveaux d'urbanisation de l'ordre de 70 % et de 69 %. Ces
variations contribuent à la compréhension des différenciations intérieures du pays. Parmi
les différences internes, une très importante concerne les régions métropolitaines, où le
niveau d'urbanisation dépasse 90 % (FJP, 2001). Le haut niveau d'urbanisation de la région
Sud-Est est dû à la concentration des régions métropolitaines de São Paulo, Rio de Janeiro
et Belo Horizonte. Celles-ci possèdent respectivement des taux d’urbanisation de l'ordre de
95,7 %, 99,1 % et 97,5 %. Ces villes accueillent environ 46,50 % de la population des
capitales brésiliennes.
10
Le taux moyen annuel de croissance durant la période 1991-2000 a été de 1,63 %. Cette
moyenne est l’une des plus basses observées jusqu’à nos jours au Brésil. Pendant cette
période, la chute du taux de croissance a atteint des valeurs négatives, mais la tendance
de réduction observée aux recensements antérieurs a persisté. En 1950, le taux moyen de
croissance annuelle dans le pays était de 2,39 %. Postérieurement, ce taux a monté à 2,99
% au cours de la décennie 1960, pour commencer à baisser, en 1970, à 2,89 %, en 1980 à
2,48 %, atteignant moins de 2 % dans les décennies subséquentes. En 1991, le taux était de
1, 93 % et, en 2000, il atteint 1,63 %.
22
1970
93 139 037
100
52 084 984
56
41 054 053
44
1980
119 002 706
100
80 436 409
68
38 566 297
32
1991
146 825 475
100
110 990 990
76
35 834 485
24
2000
169 509 693
100
137 755 550
81
31 754 143
19
Source : www.ibge.gov.br; Statistiques historiques du Brésil, volume 3, Rio de Janeiro, IBGE, 1987;
Annuaire Statistique du Brésil, volume 56, Rio de Janeiro, IBGE, 1996; Recensement de la population
1996, volume 1, Rio de Janeiro, IBGE, 1997; Fondation João Pinneiro – IBGE et PNAD – 1995; PNAD,
1999.
Le Brésil a fini le XXe siècle avec 3 905 favelas répandues dans tout le pays. On a
noté une augmentation de 22,5 % depuis le recensement de 1991, qui en
dénombrait alors 3 124. Cette augmentation en pourcentage était déjà hautement
alarmante. Toutefois, il faut signaler que ce nombre devient encore plus effarant
si l’on considère que plusieurs de ces favelas, déjà existantes, se sont ensuite vues
confrontées à une croissance démographique intérieure, en raison de l’expansion
familiale ou de la transformation des favelas en cortiços.
Outre la situation des favelas, la dimension inadéquate des unités et des
lotissements illégaux et irréguliers permet de mesurer l’ampleur de la
problématique du logement dans les villes.
Pour avoir une idée de l’importance de l’occupation non officielle et illégale au
Brésil, il faut signaler que, de 1995 à 1999, 4,4 millions de logements y ont été
bâtis, dont 700 000 ont vraiment été construits par des entreprises de
construction, c’est-à-dire financées par le marché légal privé ou public11
(PNAD/IBGE, 1999; CIBRASEC, 2000). Le solde, soit 3 700 000, a été produit par la
population elle-même, par des exclus du marché formel, dans des territoires
11
L'État a été, depuis l'après-guerre, le supposé créateur du secteur moderne de la
construction. La dynamique constructive compte désormais sur un système de crédit réglé
par l'État. De l'ensemble des unités bâties entre 1964 et 1968, 26 % environ, soit 4,5
millions d'unités, ont pu compter sur le financement de la BNH. Néanmoins, un million
seulement (33,3 %) a été affecté aux secteurs populaires, ayant été destiné aux
bénéficiaires des programmes alternatifs (entre 1 et 3 salaires minimums [voir note 14]),
250 000 unités à peine, ce qui revient à 5,9 % du total (Ribeiro et Azevedo, 1996).
23
illégaux et irréguliers. Ces données expliquent l’augmentation de ces territoires,
qui ne présentent pas de perspective de changement à court terme.
C’est l’État de São Paulo qui affiche le plus grand pourcentage des favelas, soit
près de 40 % de cette forme de logement. De 1991 à 2000, la croissance des
favelas dans l’État de São Paulo a pratiquement suivi celle des favelas dans tout le
Brésil12, avec 22 %. Dans l’État de São Paulo, il est possible de voir des variations
par rapport à l’accroissement des favelas. En 1990, 6 683 personnes habitaient des
favelas dans la ville de Ribeirão Preto, par exemple. En 2000, elle a fini par loger
un peu plus de 16 000 habitants de favelas et, en 2004, cette ville en compte 23
015. Cela représente une hausse de 244 %, selon les données de la mairie
(www.uol.combr/fsp/ribeirao).
Cette « tragédie » permanente, au lieu de diminuer, s’amplifie de façon
exponentielle. Les plus grandes villes brésiliennes, surtout les métropoles, se sont
mises à abriter de 20 à 50 % de leur population dans des favelas. En 1970, 1 %
seulement de la population de la ville de São Paulo vivait dans des favelas. En
2000, cette proportion a grimpé à 20 %.
Tableau II
BRÉSIL : POPULATION DE FAVELAS PAR RAPPORT À CELLE DE LA COMMUNE, DANS
NEUF RÉGIONS MÉTROPOLITAINES
Région
métropolitaine et RIDE
(1)
Population
métropolitaine
Total de
communes
Population
de la
commune
centrale
Belém (PA)
1 794 981
05
1 279 861
12
% de
population
des favelas
de la
commune
centrale
50 %
Population
des favelas
de la
commune
centrale (2)
639 930
Les États les plus atteints ont été celui du Pará, qui a présenté un accroissement de 418
% et celui de Paraíba, qui a augmenté de 224 %, en neuf ans. Tous deux sont situés dans le
nord du pays.
24
Belo
Horizonte
(MG)
Fortaleza
(CE)
Goiânia (GO)
Porto Alegre
(RS)
4 811 760
48
2 232 747
20 %
446 549
2 975 703
13
2 138 234
28 %
598 705
1 636 465
11
1 090 737
13 %
141 795
3 655 834
28
1 360 033
20 %
272 006
Recife (PE)
3 335 704
14
1 421 993
40 %
568 797
Rio de
Janeiro (RJ)
10 872 768
19
5 851 914
20 %
1 170 382
3 018 285
10
2 440 828
33 %
805 473
17 834 664
39
10 405 867
20 %
2 081 173
Salvador
(BA)
São Paulo
(SP)
Source : IBGE, Recensement démographique de 2000; LabHab, 1999; Ângela Gordinho Souza, 2000;
Laura Machado Bueno, 2001.
Dans les autres capitales nationales, le portrait est à peu près identique à celui
de São Paulo : 20 % de la population de Belo Horizonte et de Rio de Janeiro loge
dans des favelas (LabHab – Laboratoire d’habitation et d'établissements humains,
1999); 33 % de la population de Salvador (Souza, 1990) et 28 % de la population de
la ville de Fortaleza demeurent dans des habitations précaires du type favela
(LabHab, 1999); 13 % de la population de Goiânia habite dans des favelas (Bueno,
2001); 50 % de celle de la ville de Belém (Rencontre Démocratie, Égalité et Qualité
de Vie. Le Défi pour les Villes au XXIe siècle, 2001) et 40 % de celle de la ville du
Recife (IBGE) vit aussi dans des favelas (tableau II).
En outre, il faut signaler les huttes sur pilotis de la ville de Manaus, la plus
grande favela flottante du Brésil, dans la région de l’État d’Amapá. Cette favela
flottante compte approximativement 25 000 habitants. Ces différents statistiques
font encore objet de débat par des multiples chercheurs.
Les données sur la population logeant dans les favelas dans les deux plus grandes
villes brésiliennes, São Paulo et Rio de Janeiro, démontrent que le nombre de leurs
25
habitants vivant dans des favelas correspond à celui des populations des grandes
régions métropolitaines du Brésil. São Paulo, par exemple, abrite des habitants de
favelas dont le nombre équivaut au total de la population de la région
métropolitaine de Belém ou de Goiânia. Rio de Janeiro abrite des habitants de
favelas dont le nombre équivaut à la population de régions métropolitaines comme
la Grande São Luís et la Grande Vitória.
En comparant les données démographiques des habitants de favelas des villes
avec des données d’autres pays, il est possible d’observer que la ville de São Paulo
abrite un nombre d’habitants de favelas équivalant à la population de villes telles
que Montréal ou Ottawa, au Canada, ou Berlin, en Allemagne. Rio de Janeiro
affiche un nombre d’habitants de favelas équivalant à la population de Bruxelles,
en Belgique, ou de Boston, aux États-Unis.
À partir de ce rapide accroissement du nombre de favelas, il est possible
d’imaginer ce qui arrivera dans les prochaines années si ce processus de croissance
n’est pas interrompu et, surtout, renversé. Ces indices pourraient être supérieurs à
60 % ou 70 %, comme cela arrive déjà dans plusieurs autres villes du monde,
comme Karachi, au Pakistan et Lagos, au Nigeria (Première et Seconde rencontre
internationale du LEAD, 2001 et 2002).
Tableau III
BRÉSIL : BESOINS QUANTITATIFS DE LOGEMENT SELON LES GRANDES RÉGIONS, 2000
Total
Rurale
Urbaine
Quantité
Quantité
Quantité
Total
d’unité
urbaine
(%)
Nord
-
-
411 625
8,0
84,0
7,2
6,9
1,6
NordEst
2 631 790
902 733
1 729 057
32,0
91,3
5,2
2,1
0,7
Sud-Est
2 412 460
154 964
2 257 496
41,0
77,6
1,0
7,1
3,0
Région
0à3
SM (%)
3à5
SM
(%)
5 à 10
SM (%)
+ 10 SM
(%)
26
Sud
690 312
101 168
589 144
11,0
80,9
9,4
6,7
2,5
CentreOuest
488 482
60 860
427 622
8,0
82,9
7,8
6,5
2,0
Brésil
6 656 526
1 241 582
5 414 944
100,0
83,2
8,4
5,4
2,0
Source : FJP, 2001.
La situation du logement au Brésil et à São Paulo doit être aussi envisagée sous
l’angle des besoins quantitatifs et qualitatifs. Selon les nouvelles données du
recensement de 2000 et le calcul développé par la FJP (Fondation João Pinheiro),
les besoins quantitatifs correspondent à 6,6 millions d’unités. De ce nombre, 5,4
millions d’unités sont situées dans la zone urbaine et 1,2 dans la zone rurale
(tableau III). En termes absolus, la majorité des besoins quantitatifs urbains se
concentre dans les États du Sud-Est (41 %) et du Nord-Est (32 %), où la plus grande
part de la population gagne de zéro à trois salaires minimums (SM)13,
respectivement pour ces régions, 77,6 % et 91,3 %.
D’après les nouvelles données du Ministère des Villes, les plus grands besoins
quantitatifs se trouvaient dans la région du Sud-Est du pays, soit 2,38 millions
d’unités. Ces besoins sont de 1,93 million au Nord-Est; 2,38 millions au Sud-Est;
654 000 au Sud; 496 000 au Nord et 486 000 au Centre-Ouest, pour un total de 5,95
millions (Ministério das Cidades, 2003).
L’autre indicateur de la problématique du logement fait référence aux données
qualitatives. D’après les données du recensement de 2000, et selon le modèle de
la nouvelle méthodologie14 de calcul développé par la FJP, les besoins qualitatifs
L’expression « salaires minimums » est une forme de calcul du revenu mensuel de la
population. Par exemple, un salaire minimum vaut 300 reais par mois, soit environ 108 US$.
Au Brésil, 80 % de la population vit avec deux salaires minimums.
13
14
La nouvelle analyse des besoins qualitatifs pour 2000 est différente de l’analyse
antérieure par la nature des critères adoptés dans la méthodologie. Les nouveaux critères
sont la densité d'occupation excessive, l’inadéquation foncière urbaine, la nécessité de
soins particuliers en fonction de l’âge de l’édification, la carence de services
27
répondraient au minimum à l’aspect le plus déficitaire : la carence de services et
d’infrastructure de base15, correspondant à 10,2 millions d’unités (tableau IV).
Tableau IV
BRÉSIL : BESOINS QUALITATIFS DE LOGEMENT URBAIN SELON LES GRANDES
RÉGIONS, 2000
Carence de
services et
d’infrastructure
Inexistence
d’unités
sanitaires
à l'intérieur
des
domiciles
Grandes
régions
Densité
excessive
Inadéquation
foncière
urbaine
Inadéquation
en fonction
de la
dépréciation
Nord-Est
385 916
432 270
195 798
4 010 073
714 738
Sud-Est
1 133 647
650 406
505 510
2 155 271
315 379
Sud
198 062
325 923
100 735
1 469 648
179 154
Centre-Ouest 122 492
43 799
14 502
1 460 462
95 565
Nord
184 822
56 346
20 124
1 165 622
162 865
Brésil
2 024 939
1 508 744
836 669
10 261 076
1 466 701
Source : FJP, 2001.
d’infrastructure de base et l’inexistence d’unité sanitaire à l'intérieur du domicile. Avant,
pour définir ces besoins, des critères comme la carence d’infrastructure et l’inadéquation
et la densité d'occupation excessive étaient utilisés. L’analyse antérieure permettait d'en
déduire un chiffre absolu. L’analyse actuelle ne le permet pas, car les domiciles peuvent
présenter une déficience dans l’un ou dans plusieurs aspects indiqués. En résumé, les
valeurs des critères ne peuvent être additionnées.
15
En plus du problème d’infrastructure, il y a tous les autres. Le problème de la densité
d'occupation excessive est très concentré dans la région du Sud-Est, avec 56 % des
domiciles présentant ce type d’inadéquation, soit une grande partie dans l’État de São
Paulo et sa région métropolitaine, 701 847 et 480 784 respectivement. L’inadéquation
foncière urbaine est un autre critère utilisé pour évaluer les besoins qualitatifs. Selon les
données du tableau IV, près de 1,5 million d’unités présentent des problèmes concernant la
question foncière. Entre les grandes régions, il est remarquable que le problème soit plus
évident dans le Sud-Est, le Nord-Est et le Sud du Brésil. Sur la base de ces critères, grosso
modo, les régions du Sud-Est et du Nord-Est concentrent la plupart des besoins qualitatifs,
quel que soit le critère considéré.
28
Selon ces données quantitatives et qualitatives, et sur la base du calcul de la
moyenne d’habitants par domicile (3,5 personnes), il y a, au Brésil, près 23
millions de personnes qui n’ont pas de logement et 35,7 millions qui ont des
logements inadéquats. Ces données sont désolantes pour un pays de 169 millions
d’habitants. La moitié de la population brésilienne ne dispose pratiquement pas de
logement adéquat pour vivre. Ces chiffres représentent, par exemple, un peu plus
que la somme de la population des régions métropolitaines de la macrométropole
de São Paulo – les communes de São Paulo, de Campinas et de Santos – quant aux
besoins quantitatifs; ou encore, plus du double de la population de la ville de São
Paulo. Quant aux besoins qualitatifs, la valeur estimée représenterait un peu moins
que la somme de la population des États de São Paulo et Rio de Janeiro.
Une étude menée par la Fondation SEADE (Fondation de l’État d’analyse de
données) et présentée au Projeto Moradia montre que, dans le cas où il n’y aurait
pas de changement dans cette situation au cours des quinze prochaines années, les
besoins en logement au Brésil seront encore plus criants. Il faudra non seulement
satisfaire aux besoins accumulés de logement, mais aussi à ceux que représente la
future croissance démographique. Les besoins de nouvelles unités de logement,
fondés sur la croissance de la demande, sont de 600 000 par année (IBGE, 2000). À
partir de cette croissance16, il est possible d’estimer que les besoins futurs de
logements, quantitatifs et qualitatifs, atteignent des valeurs de l’ordre de 3,9
millions et 2,7 millions respectivement jusqu’en 2015 (Projeto Moradia, 2000).
Dans notre scénario, la gravité de la situation du logement à São Paulo peut être
illustrée par le nombre de personnes qui vivent dans les favelas et aussi par celles
qui vivent dans les rues, dans les cortiços et sous les ponts. Malgré les lacunes du
recensement démographique de données et d’études sur ces contingents de la
population, des travaux spécifiques ont montré ce que cela représente réellement.
16
Il faut encore penser à inclure à ce supplément les besoins croissants de reconstruction
des édifications obsolètes; au Brésil, les parcs résidentiels commencent à présenter des
signes de détériorisation et d’obsolescence (Prado et Pelin, 1993).
29
Figure III
DIVISION POLITIQUE DU BRÉSIL, LA LOCALISATION DE L’ÉTAT DE SÃO PAULO ET LA
VILLE DE SÃO PAULO
Source : IBGE et INFURB, 1991 et 2000.
Figure IV
PHOTO SATELITE DE L’ÉTAT DE SÃO PAULO ET LA VISUALISATION DE LA RÉGION
METROPOLITAINE DE LA VILLE DE SÃO PAULO
30
Figure V
LA MACROMÉTROPOLE DE SÃO PAULO
Figure VI
LA RÉGION MÉTROPOLITAINE DE SÃO PAULO
31
Figure VII
LA MUNICIPALITÉ DE SÃO PAULO DANS LA RÉGION MÉTROPOLITAINE
Figure VIII
PHOTO SATELITE DU TISSU URBAIN DE LA RÉGION MÉTROPOLITAINE DE LA VILLE DE
SÃO PAULO, 2000
32
L’accroissement accéléré de la population qui habite des favelas dans la ville de
São Paulo s’est intensifié à partir des années 80. Durant cette décennie, le
pourcentage d’habitants des favelas de la ville correspondait à environ 5 % de la
population totale. Dans les décennies subséquentes, le pourcentage de ces
habitants correspondait à 6 % en 1985, à 9 % en 1991 et, actuellement, à plus de 20
% (tableau V).
Tableau V
SÃO PAULO : ACCROISSEMENT DE LA POPULATION DES FAVELAS, 1973-2000
Année
Population
totale
Population habitant
des favelas
1973
1975
1980
1985
1987
1991
2000
6 560 547
7 327 313
8 493 226
10 036 957
1 554 107
11 554 176
10 405 867
71 840
117 237
321 259
439 721
812 764
1 050 000
2 081 173
Pourcentage des
habitants des favelas
par rapport à la
population totale
1,09
1,60
5,18
6,27
7,70
9,10
20,0
Source : Suzana Pasternack Tascher, 1998; LabHab, 1999; IBGE, recensement démographique de
2000.
Figure IX
FAVELAS
Água Espraiada au sud-ouest de la ville
Source : Tomás Moreira, 2002.
Morumbi au sud-ouest de la ville
33
La problématique des habitants de rues est un autre reflet de la situation du
logement à São Paulo. Selon Suzana Tascher (1997), en 1991, il y avait 3 392
habitants de la rue. En 1993, ce nombre était passé à 4 500 et, en 1997, à près de
5 400.
Figure X
HABITANTS DE LA RUE
Centre-ville - Anhangabaú
Centre-ville – Anhangabaú
Le premier recensement des habitants de la rue de la ville de São Paulo, établi
par la FIPE (Fondation Institut des recherches économiques) et SAS (Secrétariat
d’assistance sociale) démontre que les habitants de la rue17 de la ville de São Paulo
représentent un total de 8 706 personnes. Ce nombre équivaut à 0,08 % de la
population de la ville de São Paulo, la majorité de cette population se trouvant
dans la région centrale (Recensement des habitants de la rue de la ville de São
Paulo, 2000).
17
Les habitants de la rue sont ceux qui n'ont pas de domicile fixe et qui passent la nuit dans
des endroits publics de la ville : places, trottoirs, marquises, jardins, sous les viaducs,
grandes maisons abandonnées, tanières, cimetières, carcasses d'automobiles, terrains en
friche, dépôts de carton et de ferraille ainsi qu'asiles de nuit ou abris entretenus par le
pouvoir public ou par l’initiative privée (Recensement des habitants de la rue de la ville de
São Paulo, 2000). Voir à ce sujet le Recensement des habitants de la rue de la ville de Belo
Horizonte, 1998.
34
La question des cortiços, décrite par Andréa Piccini et Maura Veras, montre le
cadre chaotique dans lequel une grande partie de la population de la ville de São
Paulo vit actuellement. Selon ces auteurs, le cortiço a été, pendant tout le XXe
siècle, le symbole de spoliation de la reproduction de la force de travail, de la
spéculation foncière en milieu urbain et de l’absence de politiques de logement
tournées vers les segments sociaux à revenus les plus faibles.
Figure XI
CORTIÇOS
Cortiço 9 de Julho - Centre-ville
Cortiço 9 de Julho - Centre-ville
Andréa Piccini affirme que, dans les dernières décennies, il y a eu une
prolifération de cortiços non seulement dans les régions traditionnellement
utilisées, spécifiquement le centre-ville et l’anneau intermédiaire, mais aussi dans
la périphérie de la ville et dans les favelas déjà existantes (Piccini 1999; Tascher
et Mautner, 1992). Entre 1975 et 2000, la croissance des cortiços dans la ville de
São Paulo a été importante (tableau VI). En 1975, la population vivant dans des
cortiços représentait presque 10 % de celle de la ville en entier. En 1980, cette
population atteint pratiquement 18 %. En dix ans, il y a eu un accroissement de 8
%, presque doublant ainsi le nombre des habitants des cortiços. Cela se répète
35
dans la décennie suivante, avec une augmentation d’à peu près 10 %, atteignant
entre 28 % et 30 % en 1990 (Piccini, 1999 : 57).
La qualité de la vie et la condition du logement de la ville de São Paulo peuvent
également être reflétées par le nombre actuel de ceux qui vivent sous les ponts.
On compte 1 164 familles demeurant dans ces conditions (SEHAB, 2001), ce qui
équivaut à environ 5 646 personnes. Ces personnes occupent 44 des 143 viaducs de
la ville. Ce sont 44 occupations irrégulières spécifiques dans toute la ville.
Tableau VI
SÃO PAULO : ACCROISSEMENT DE LA POPULATION DES CORTIÇOS, 1975-2000
Année
Population de la
commune
Population des
cortiços
1975
1980
1991
7 327 313
8 493 226
9 646 485
681 440
1 503 301
3 466 252
Pourcentage de la
population de
cortiços par rapport
à la population
totale de la
commune
9,3
17,7
28,0 – 30,0
Source : SEMPLA, 1990; IFF, 2000.
Il s’agit d’une population logée dans des cortiço-ponts, dans des trous de dalles
des ponts ou sans abri spécifique. Le dessous de deux ponts de São Paulo loge 1000
familles, chacun d’eux en abritant 500.
Le reste est distribué entre les divers autres ponts de la ville (SEHAB, 2000;
présentation du Secrétaire du logement et du développement urbain de la mairie
de São Paulo dans le budget du logement de la Chambre municipale de la ville de
São Paulo, 2001).
36
Figure XII
HABITANTS DU DESSOUS DES PONTS
Ipiranga - au sud-est de la ville
Ipiranga - au sud-est de la ville
En regroupant les habitants des favelas, des cortiços, de la rue et des ponts, on
peut noter que cet ensemble représente presque plus de la moitié de la population
de la commune de São Paulo. Toutefois ces différents statistiques font encore
objet de débat, une fois qu’il y a d’autres estimations. Le portrait des diverses
villes brésiliennes, en particulier celui des grandes métropoles18, n’est pas
tellement différent. Ce portrait est devenu « normal », comme le soulignent
Helena Menna Barreto da Silva et Maria Carolina Pozzi de Castro (1997), car au
cours de ces quinze dernières années, l’offre de lotissements illégaux a dépassé la
somme de tous les types d’unités de logement offertes par le marché privé légal.
Comme le constate la CIBRASEC (Compagnie brésilienne de ‘Securitização’), 84 %
des habitations sont à présent construites par les habitants eux-mêmes dans des
conditions déplorables et dans des territoires illégaux et irréguliers de la ville
(PNAD/IBGE, 2001).
18
Selon l'BGE, les 5 506 communes brésiliennes ont enregistré presque un million de
domiciles en conditions précaires et 63 000 lotissements irréguliers. Il démontre que, des
communes brésiliennes, 28 % ont des favelas, 10 % se trouvant dans des cortiços et 4,9 %
possédant des lotissements illégaux. JANSEN Roberta, « Selon l'IBGE, 28 % des villes ont des
favelas », Folha de São Paulo, 18 avril 2001.
37
Tableau VII
SÃO PAULO : ACCROISSEMENT DE LA POPULATION HABITANT DES CORTIÇOS,
FAVELAS, RUES ET SOUS LES PONTS, 1975-2000
Année
Population des
favelas sur la
population
totale
Population de
rue sur la
population
totale
Population de
cortiços sur la
population
totale
1975
1980
1991
2000
0,74 (1)
4,2 (1)
11,3 (1)
20 (6)
0,08 (3)
9,3 (1)
17,7 (1)
28 – 30 (1)
-
Population
habitant sous
les ponts sur la
population
totale
0,07 (4)
Source : SEMPLA, 1990; Andréa Piccini. 1999 (1); IFF, 2000 (2); Schor, 2000 (3); SEHAB, 2001 (4),
FIPE/SEHAB (5); LabHab (6).
La problématique du besoin de logement ne peut être analysée séparément des
problématiques concernant les immeubles vacants et l’accès au sol. Ce sont des
conditions sine qua non pour comprendre le cadre du logement à São Paulo.
La demande de logement urbain est, parmi les diverses carences de la population
liées à l'habitat – transport, assainissement, approvisionnement d’eau et d’énergie
électrique, entre autres –, celle qui apparaît avec une plus grande évidence.
Ce problème demeure au centre des préoccupations de la population elle-même.
Pendant la première séance de discussion du budget participatif à São Paulo, en
mars 2001, cette carence a été définie comme l’une des principales nécessités à
régler. Cela n’a pas été observé uniquement à São Paulo, mais aussi dans d'autres
villes brésiliennes, Porto Alegre (Souza, 1997), Santo André (Gatti, 1999), Mauá et
Ribeirão Pires, (Polis, 2000), entre autres.
Plusieurs études sur le budget participatif signalent que la demande pour le
logement urbain est au centre des préoccupations de la population, surtout celle
qui possède un revenu familial entre zéro et cinq salaires minimums
(Navarro,1997; Brunet, 1999; Polis, 2000).
38
Le budget participatif prévoit la participation de la population à la définition des
priorités d’investissement, au suivi et à la surveillance de l'exécution budgétaire
de la municipalité. Il se multiplie dans toutes les régions du pays et montre
comment les pratiques démocratiques de gestion introduisent de profondes
transformations dans la dynamique de l'administration municipale en construisant
une nouvelle culture démocratique fondée sur la coresponsabilité sociale,
l'affermissement de la citoyenneté et la solidarité. Il a déjà été appliqué à 120
communes brésiliennes et mis en valeur partout où il est pratiqué. Cependant, ce
nombre est encore dérisoire en regard des 5 500 municipalités du pays (Polis,
1999).
La grande quantité d’immeubles vacants qui, dans plusieurs villes brésiliennes,
dépasse leurs besoins de logement, intrigue tous ceux qui observent les données de
la situation du logement au Brésil. Nombreux sont les exemples de villes comme
São Paulo, où le nombre de domiciles inoccupés est important, autour de 5 %
(Moretti et Fernandes, 1999), et souvent équivalant ou supérieur aux besoins de
logement.
Tableau VIII
BRÉSIL : DOMICILES INOCCUPÉS X BESOINS EN LOGEMENT, POUR HUIT RÉGIONS
MÉTROPOLITAINES, 2001
Régions
métropolitaines et
RIDE (1)
Domiciles inoccupés
Valeurs de 2000
Besoins en logement
Valeurs de 1991
Belém (PA)
Belo Horizonte (MG)
Fortaleza (CE)
Porto Alegre (RS)
Recife (PE)
Rio de Janeiro (RJ)
Salvador (BA)
São Paulo (SP)
39 916
178 934
102 966
98 343
97 829
419 653
114 295
674 847
57 690
93 387
113 912
83 567
141 912
274 855
99 918
403 194
Source : IBGE, 2000; Prado et Pelin, 1993.
Différence entre
domiciles inoccupés
et besoins en
logement
17 774
-85 547
10 946
-14 776
44 083
-144 798
-14 377
-271 653
39
Le recensement de 2000 a dénombré 10,3 % des domiciles19 privés urbains du
pays comme inoccupés, totalisant 4 579 000 (Fondation João Pinheiro, 1995; Bogus
et Tascher, 1999). Parmi eux, 2 372 000 immeubles se trouvent dans la région SudEst. Le Nord-Est compte 176 000 immeubles vacants, tandis que le Sud en compte
561 000, le Centre-Ouest, 336 000 et le Nord, 233 000 (Ministério das Cidades,
2003). Dans les régions métropolitaines se trouvent des pourcentages élevés de
domiciles inoccupés20.
Des presque six millions de domiciles recensés dans la région métropolitaine de
São Paulo, pratiquement 674 000 sont inoccupés. Cela correspond à 11,43 % des
domiciles existants. De ceux-ci, 651 107 correspondent aux domiciles inoccupés
urbains et 23 140, aux ruraux (IBGE, 2000).
En observant les pourcentages de domiciles inoccupés, il est possible de
constater que les besoins en logement de la ville de São Paulo correspondent aux
domiciles inoccupés de la ville (Rolnik, 2001 : débat dans la Commission d’études
de la région centrale – Conseil municipal de São Paulo). La commune de São Paulo,
dans la région métropolitaine, est celle qui présente le plus grand nombre de
19
C’est le local structurellement séparé et indépendant qui doit servir de logement à une
ou plusieurs personnes, ou utilisé comme tel. Les critères essentiels de cette définition
sont ceux de séparation et d’indépendance. La séparation peut être comprise en tant
qu’un local de logement limité par parois, murs ou haies, couvert par un toit, permettant à
une ou plusieurs personnes qui y habiteront de s’isoler des autres pour dormir, préparer
et/ou prendre ses repas et se protéger contre l’environnement, supportant ses frais
d’alimentation ou de logement. L’indépendance peut être comprise en tant qu’un local de
logement pouvant avoir un accès direct, permettant à ses habitants d’entrer et de sortir
sans franchir le seuil des autres personnes. Le domicile n’est caractérisé correctement que
si les critères de séparation et d’indépendance sont présents simultanément et appliqués à
des unités résidentielles situées dans une même propriété ou sur un même terrain.
20
Les domiciles sont classés dans trois catégories : les domiciles fermés – dont les habitants
étaient temporairement absents pendant toute la période de collecte des données; les
domiciles d’usage occasionnel – qui, en date de la référence, servaient occasionnellement
d’habitation, soit utilisés pendant les congés de fins de semaine ou pendant les vacances,
ou encore à d’autres fins, même si en date de la référence leurs occupants occasionnels
étaient présents; et les domiciles inoccupés – sans occupants en date de la référence,
même si, postérieurement, pendant la période de la collecte des données, ils avaient été
occupés (IBGE, 2000).
40
domiciles inoccupés, pour un total de 420 327. Seulement dans la ville de São
Paulo, les immeubles « oisifs » pourraient abriter plus d’un million de personnes
(IBGE, 2000).
Dans ce processus de la « construction des villes », la capacité de subvenir à la
demande de logements urbains a été très faible et, par conséquent, la
« production croissante » d’habitants urbains exclus des processus réguliers
d’accès au sol, au logement et à la ville a été assez forte. Presque personne
n’échappe aux préjudices découlant de cette réalité. La société entière, et non
seulement les classes sociales directement atteintes, paie cher la négligence des
besoins en logement et l’absence d’une politique du logement.
Les conséquences et l’impact de la production irrégulière et illégale de logement
sont visibles. Les mauvaises qualités d’implantations des lotissements clandestins
ont un impact direct sur toute la ville. Elles peuvent être déterminées par rapport
à la question d’absorption d’eau et du drainage, par exemple. Le manque de
qualité génère l’écoulement du sol en direction des fleuves de la ville, tout en
engendrant la réduction de leur capacité de rétention dans des périodes de pluie.
L’impact dans ces périodes est le nombre d’inondations dans diverses parties de la
ville.
Le manque de production de logements privés pour la classe sociale de 8 à 12
salaires minimums est aussi un autre élément de la conséquence de la production
irrégulière et illégale de logements. Cette classe sociale n’ayant que peu de choix
tend à acheter les bâtiments construits pour les couches de plus bas revenu qui, à
leur tour, retournent dans des lieux de plus basses conditions d’habitabilité ou
produisent de nouveaux espaces irréguliers et illégaux de logement. Pour bien
comprendre cette situation, il faut simplement analyser la question de la politique
du logement.
41
1.3 L’absence ou la fausse politique du logement
Y a-t-il ou non une politique du logement consistante et en vigueur au Brésil?
Répondre à cette question n’est pas une tâche facile. Toutefois, une discussion sur
ce sujet est cruciale pour comprendre la situation du logement à São Paulo et d’où
viennent les besoins en logement.
Il existe différents avis sur ce sujet, mais la plupart mènent à une même
constatation : l’absence d’une politique du logement aux échelons fédéral,
provincial et communal. Cette lacune ne signifie pas qu’il n’y ait pas eu d’actions
visant à corriger le problème, ni même de politiques spécifiques de logement au
Brésil; ou encore qu’il n’y ait pas actuellement de politiques de logement aux
différents échelons de gouvernement.
Ce qu’on note plutôt, c’est l’absence généralisée de politique consistante,
durable et articulée entre les ordres de gouvernement, engageant les différents
acteurs sociaux. Dépourvues ou dégradées21 : ces qualificatifs sont pertinents pour
21
Ces qualificatifs peuvent être facilement compris par les contrastes de la société
brésilienne. Le Brésil se caractérise par un contraste brutal entre ses indicateurs
économiques qui font de lui la huitième économie industrielle du monde occidental (Sachs,
1999), un des pays émergents en développement. Toutefois, cette croissance n’a pas été
suivie de réformes sociales et politiques, continues ou durables, comme la politique du
logement. Elle a été suivie d’une forte concentration de revenus, de pouvoir et de
connaissances (Arantes, Maricato et Vainer, 2000), pour ne pas dire d’une « exaspération »
des conditions jusqu’alors existantes. Les indicateurs socioéconomiques font également le
tour de l’autre face du pays, qui occupe la 79e place dans les Indices du développement
humain de l’ONU, étant le cinquième pays en risques d’investissement. Ce contraste
constitue le trait essentiel de son modèle de développement fondé sur la croissance des
inégalités. À propos de cette définition, Otilia Arantes (2000) souligne que le pays
représente un retour au piège classique du sous-développement, soit un retour à la
modernisation sans développement et, donc, sans aucune homogénéisation sociale. Plutôt
que d’un retour, il est possible de parler d’un processus continu de modernisation sans
développement ou d’un accroissement appauvrisseur (Sachs, 1999). La conjonction de
l’accroissement appauvrisseur montre un puissant mécanisme d’exclusion sociale et de
ségrégation spatiale dans les villes brésiliennes – comme il est possible de le voir dans la
ville de São Paulo – qui reflète les caractéristiques d’une société radicalement inégale. Les
villes non seulement reflètent passivement cette marque, mais encore constituent des
processus actifs de reproduction des inégalités (Maricato, 2000). La modernisation du pays
a été conservatrice et fortement exclusive. Les problèmes qui affectent une grande partie
42
comprendre la situation brésilienne des politiques du logement et pour la
représenter.
Il n’y a pas, de façon générale, de politique du logement qui puisse conduire à
une amélioration substantielle des conditions de logement. Cette situation n’est
pas nouvelle. Jusque dans les années 198022, il y avait la BNH (Banque nationale
d’habitation) qui était loin de satisfaire les besoins de logement de la population,
mais qui présentait une proposition de politique nationale de logement (Maricato,
1983, 1987 et 1999; Guglielmo, 1988; Ribeiro et Azevedo, 1996; Sachs, 1999;
Bonduki, 2000; Bueno, 2000; Souza, 2000; Amaral, 2001).
À l’époque, la BNH était l’unique responsable des politiques de logement aux
échelles nationale, étatique et municipale. Cependant, la politique du logement
de la période du gouvernement militaire a été un outil très important et puissant
de la politique économique, tourné surtout vers la création d’emplois dans
l’industrie et dans la construction civile, aussi bien que vers l’affermissement et la
modernisation de ce secteur (Maricato, 1999). La BNH a plutôt financé les classes
moyennes et aisées, les soutiens du régime dictatorial.
Comme le disent bien Luiz César de Queiroz Ribeiro et Sérgio de Azevedo, cette
politique du logement a présenté un caractère « redistributif à l’envers » (Ribeiro
et Azevedo, 1996). Cette politique, fonctionnant comme un mécanisme
supplémentaire de concentration de revenus, a contribué à aggraver la ségrégation
et l’exclusion sociale.
de la population brésilienne sont structuraux et ont des racines historiques profondes. Ils
découlent de l’action d’une élite puissante et des politiques prédatrices.
22
Entre 1930 et 1980, le Brésil a vécu plus de la moitié du temps sous le régime de
l’exception ou de la démocratie restreinte, où les deux traits essentiels de son modèle de
développement étaient très forts : l’exclusion sociale et la ségrégation spatiale. Le résultat
fortement marquant a été l’analphabétisme et l’ignorance où étaient plongés d’amples
secteurs de la société. Actuellement, la violence urbaine et les conditions d’habitabilité
sont les plus grandes lacunes brésiliennes.
43
La politique établie a été très critiquée par différents auteurs, mais en même
temps, elle fut citée comme étant, d’une certaine façon, la seule politique
vraiment structurée au Brésil (Bonduki, 2000).
Aujourd’hui, il n’y a plus rien; seul un vide dans ce secteur (Bonduki, 2000).
Depuis la fermeture de la BNH, l’adoption de programmes de logements ne réussit
pas à générer des impacts quantitatifs et qualitatifs significatifs, bien qu’il n’y ait
pas eu non plus une position différenciée par rapport à la problématique du
logement. Sans l’adoption de politiques du logement et de programmes consistants
et durables d’offres de nouveaux logements, la population continuera à chercher,
elle-même, des solutions dans des territoires irréguliers et illégaux et de façon
précaire. En 1964, lorsque la BNH fut créée, elle avait pour objectif apparent la
construction de logements pour la population à faibles revenus. Cette banque a
compté sur des ressources du FGTS (Fonds de protection aux travailleurs pour
temps de travail), ainsi que sur des ressources volontaires provenant des dépôts à
la caisse d’épargne. Cependant, ces ressources ont plutôt été destinées aux classes
les plus riches et aux travaux d’infrastructure et d’assainissement.
Pendant la période d’activités de la BNH et du SFH (Système financier du
logement), s’est réalisé le financement de 4,5 millions de logements, de 1964 à
1985, une quantité assez importante et significative dans l’histoire brésilienne.
Néanmoins, il faut préciser que le SFH n’a financé qu’un tiers du total de la
production des logements bâtis, que ce soit des logements produits par le marché
privé ou par le marché non privé, illégal. En plus de cette pénible constatation, il
faut ajouter que moins de 13 % des ressources du système ont été affectées aux
ménages dont le revenu mensuel ne dépassait pas cinq salaires minimums.
À partir de la compréhension de la production de la BNH ayant en vue les
tranches de la population plus aisée, il est possible de percevoir sa faible capacité
d’agir auprès des populations aux plus maigres revenus. Selon Tascher (2000),
44
entre 1964 et 1985, la BNH a financé 3,2 millions d’unités pour des familles de
revenus supérieurs à cinq salaires minimums, contre 1,2 million d’unités à des
familles gagnant jusqu’à cinq salaires minimums. Comme cette politique avait pour
principe la propriété privée du logement, les tranches de la population aux plus
faibles revenus pouvaient difficilement bénéficier d’un financement du SFH.
Au milieu des années 1970, le modèle de développement de la période militaire
montrait les premiers symptômes de débâcle. Les conditions de vie urbaines sont
devenues de plus en plus problématiques. La pauvreté de la population et le coût
des services d’infrastructure ont rendu précaires les conditions de logement.
Ce phénomène se reflète dans l’augmentation des favelas dans les principales
villes brésiliennes. La crise économique des années 1980 a fini par faire éclater le
système de la BNH. Il a pris fin en 1986, et ses contrats et ses fonds ont été
transférés à la CEF (Caisse d’épargne fédérale). La récession économique a
presque paralysé le secteur, et toutes les possibilités de nouveaux financements
aux couches populaires ont été fermées, par résolution de la Banque Centrale.
En établissant le bilan des activités de la BNH, il est possible d’affirmer que son
action sociale a été assez faible; 33,6 % des unités de logement ont été destinées
aux secteurs populaires. La population ayant de un à trois salaires minimums de
revenu mensuel a été bénéficieé de moins de 6 % du total des unités de logements.
Après la fermeture de la BNH, et en raison du transfert de la gestion du FGTS à la
Caisse d’épargne fédérale, dont le recouvrement est entré en déclin tout au long
des années 1980 à cause de la crise économique, aucun nouveau projet consistant
et durable de politique du logement n’a vu le jour dans le pays.
Outre la Caisse d’épargne fédérale, la Banque Centrale et le Conseil monétaire
national sont aussi devenus responsables de certaines branches de l’ancienne
politique du logement (Amaral, 2001). Cela indique qu’il y a eu une dispersion des
politiques de logement (Bonduki, 2000).
45
Pendant la période qui a suivi le régime militaire, de 1986 à 1998, le SFH a
construit environ deux millions de logements. Ce chiffre est important, mais bien
faible par rapport aux millions de logements urbains bâtis dans la même période
(SEDU, 1999).
Dès lors, le pays reste plongé dans un processus de désarticulation
institutionnelle pour gérer la politique du logement. En outre, selon Maricato, ce
qui s’est passé au cours des années subséquentes au régime militaire, c’est en
vérité une politique du logement régie par une alliance d’intérêts clientélistes des
secteurs du capital de promotion immobilière comme celui de la construction
(Azevedo, 1996; Maricato, 1999). En effet, il y a eu, dans les périodes
subséquentes, une politique du logement complètement détériorée.
Dans les décennies 1980 et 1990, en fonction de la demande croissante de
logements, les provinces et les communes commencent à participer de plus en plus
à la formulation de la politique du logement. Ils essaient de mettre au point des
programmes stratégiques à court terme, car il est très important de fournir des
réponses immédiates aux besoins existants. Malgré l’absence d’une politique
nationale consistante et durable, il y a eu quelques expériences de politique de
logement à l’échelon municipal, comme il est possible de le noter à São Paulo. La
politique de São Paulo a eu lieu dans le contexte d’expansion23 et d’occupation de
la périphérie de la ville. C’est un modèle qui a été l’empreinte principale de la
formation de la ville de São Paulo, dont témoignent les ensembles de logements
sociaux municipaux et de l’État : COHAB (Compagnie municipale du logement de
São Paulo), SEHAB (Secrétariat du logement et du développement de la commune
de São Paulo) et CDHU (Compagnie du développement urbain et du logement),
ainsi que les lotissements populaires illégaux et les favelas dans tous les coins de la
ville.
23
En raison de cette forme d’expansion, la zone urbaine de la commune de São Paulo est
passée de 180 km2 en 1930 à 700 km2 en 1965, pour en arriver à 900 km2 en 1988 et à 1 200
km2 en 2002.
46
1.4 La politique du logement à São Paulo
À la fin des années 1980 et début des années 1990, l’Administration de Luiza
Erundina a mis en place, pour la première fois, une politique du logement dans la
ville de São Paulo, après la fin des activités de la BNH. Cette politique du logement
a été orientée vers le droit à la terre, à la ville et à la citoyenneté, ainsi que vers
le droit à la participation de la population dans les formulations, les mises en
œuvre et les décisions des programmes de logement.
Ce gouvernement s’est démarqué par le compromis d’inversion des priorités
d’investissement et d’interventions dans la ville qu’il a mis de l’avant. Les
interventions publiques municipales, à la fin des années 1980, révèlent une
tendance à la mise en œuvre d’ensembles de logements sociaux dans des zones
plus centrales et dans le nœud intermédiaire de la ville, où l’infrastructure et la
suprastructure ont été plus consolidées. Cette action publique modifie le processus
établi jusqu’à présent : celui de la mise en œuvre des ensembles dans la
périphérie de la ville et à grande échelle.
Cette caractéristique du gouvernement a été accompagnée d’une autre tout
aussi importante, soit le compromis d’attendre les grandes demandes sociales de
logement : une politique de participation populaire. Ce compromis a répondu à la
demande des mouvements sociaux qui, tout au long des années 1980, se sont
fortifiés24 en revendiquant de meilleures conditions urbaines et, parmi elles, celles
liées au logement.
Au début du mandat de ce gouvernement, le Surintendance du logement social
(HABI) a été responsable de la conception et de l’application de la politique du
logement. Les principales actions de la HABI étaient l’administration du FUNAPS
communautaire (Fonds d’assistance à la population habitant des logements
24
Luiza Erundina, représentante le Parti des Travailleurs, a été élue dans ce cadre de
fortification des mouvements sociaux.
47
précaires) et la diversification des programmes pour la population à faible revenu,
avec la participation populaire, bien qu’il existait des partenariats avec les agents
privés.
Dans l’élaboration de la politique du logement, le gouvernement a donné priorité
à l’utilisation des ressources municipales pour la production de logements d’intérêt
social à la population de faible revenu, de zéro à cinq salaires minimums. Ce choix
a été établi alors que les ressources fédérales et étatiques étaient presque
inexistantes. Une grande quantité des ressources est venue des Operações
Interligadas25 (Opérations interliées), qui ont visé 6 800 unités de logement pour la
population habitant des zones de risques reconnues.
Le tableau d’évolution du budget de la HABI et du SEHAB démontre l’inversion
des priorités réalisées par ce gouvernement, en permettant des projets et actions
pour favoriser le logement d’intérêt social (tableau IX). L’augmentation des
ressources destinées au logement a été très importante pour l’implantation de la
politique du logement établie par l’Administration Luiza Erundina (Parti de
Travailleurs), 1989-1992.
Tableau IX
SÃO PAULO : ÉVOLUTION DE LA PART DE LA HABI ET DU SEHAB DANS LE BUDGET DU
PROGRAMME DE LA MAIRIE, 1987-1992
Gouvernement
Année
Jânio Quadros
1987
1988
25
Participation de
HABI (%)
0,51
0,78
Participation du
SEHAB (%)
4,52
1,77
Les Operações Interligadas correspondent à des opérations du marché immobilier, où un
entrepreneur, propriétaire d’un immeuble, peut obtenir un permis de construction plus
élevé que celui défini par la législation. Il existe une législation spécifique qui règle cette
façon de faire en permettant l’augmentation de la construction en mètres carrés. Pour que
cette procédure soit valable, il doit y avoir un accord avec la mairie. La permission de
construction en mètres carrés, supérieure à la législation générale, est compensée par un
paiement, à être défini en fonction des mètres carrés, ou par la construction de logements
d’intérêt social, qui doivent être remis à la mairie.
48
Luiza Erundina
1989
1990
1991
1992
0,33
4,19
5,15
2,14
1,29
4,95
7,77
4,54
Source : Le Budget participatif de 1987 et 1992; PMSP, 1992.
Les nouveaux programmes développés et mis en application avaient comme
objectif de favoriser des conditions adéquates de logement, d’améliorer la qualité
des logements et de l’ensemble des constructions, tout en cherchant à valoriser le
projet architectural et urbanistique. Dans ce but, des solutions originales de
projets architecturaux et urbanistiques ont été développées, à des coûts
relativement peu élevés et différenciés quant à l’implantation urbanistique,
jumelées à des processus de construction, des typologies et des choix de matériaux
spécifiques pour la construction.
La priorité fut accordée aux interventions dans les espaces urbains vacants, par
l’expropriation de terrains, favorisant la production de logements insérés dans le
tissu urbain consolidé. Ce processus a été renforcé au cours du mandat de ce
gouvernement, contrairement à ce qu’il a été coutume de faire pendant les années
précédentes, résultat de la politique de la BNH, où la majorité de la production de
logements a eu lieu en dehors de la ville et dans de grands ensembles de
logements.
En ce qui concerne la consolidation de la participation populaire et du contrôle
social dans la politique du logement de São Paulo, ce gouvernement l’a assurée par
le droit à la justice sociale et à la défense du droit à l’utilisation du sol. Pour cela,
il a créé des conventions avec des institutions d’assistance juridique, qui
rejoignaient des individus et des associations d’habitants dans toute la ville.
Il a garanti la participation par le biais du FUNAPS communautaire, qui
envisageait de stimuler l’autogestion de la production de logements financée par
la commune. Pour cela, le FUNAPS communautaire proposait l’établissement de
49
partenariats
entre
des
associations
d’habitants,
des
organisations
non
gouvernementales et l’administration publique dans le processus de production de
logements.
La création d’un Conseil municipal du logement (CMH) populaire à São Paulo a
été amplement discutée comme forme d’institutionnalisation de la participation
populaire. Ce débat a engendré une proposition d’articulation entre les conseils
régionaux et thématiques, définis en fonction des caractéristiques du logement de
la ville : favelas, cortiços, habitants de rues, entre autres.
Ces conseils devaient être composés par des représentants de différents groupes
sociaux et des institutions. Ils avaient comme mandat de formuler la politique du
logement de la ville et d’en discuter. Ces conseils ont proposé la création du
Conseil municipal du logement populaire. Cependant, celui-ci n’a pas été approuvé
par la Chambre municipale de la ville de São Paulo; il n’a donc pas pu être
implanté sous l’Administration de Luiza Erundina (Parti de Travailleurs).
L’Administration de Luiza Erundina, 1989-1992, a engendré de nouveaux
paradigmes pour la politique du logement (Bueno, 2000; Amaral, 2001), qui n’ont
pas eu de suite. Au cours des années suivantes, sous les Administrations de Paulo
Maluf (Parti Progressiste Brésilien), 1993-1996, et de Celso Pitta (Parti Progressiste
Brésilien), 1997-2000, « la priorité [de ces gouvernements] a été le démantèlement
de la politique municipale du logement » établie par le gouvernement de Luiza
Erundina (Amaral, 2001 : 22). Ces Administrations n’ont pas donné suite à la
politique du logement et n’en ont pas établi une.
Un des problèmes principaux de la fin de cette politique et de l’absence d’une
nouvelle, si c’était le cas, a été l’interruption de tout le processus de participation
sociale établi par l’Administration précédente. En effet, les dialogues avec les
mouvements populaires ont été complètement rompus. Les autres « ruptures »
faisaient référence à l’élimination des divisions régionales de services, au
50
démantèlement des travaux de construction entrepris et au fait de paralyser
plusieurs entreprises responsables de la construction de logements.
Les programmes en place ont aussi été interrompus, comme celui de
l’approvisionnement des cortiços, c’est-à-dire de l’amélioration des conditions
d’habitabilité, et celui de l’assistance juridique.
Les conséquences de l’interruption de la politique et du manque de quelque
indice d’une nouvelle ont entraîné la multiplication des favelas sur une courte
période, bien que les habitants des logements provisoires y soient restés, en
situation extrêmement précaire. L’absence d’une politique du logement a
contribué à la détérioration des conditions de vie d’un nombre important de
personnes.
La seule initiative des Administrations Maluf (1993-1996) et Pitta (1997-2000),
dans le domaine du logement, a été celle du Projet Cingapura. Celui-ci consistait
en l’établissement d’un programme spécifique de production de logements, mais il
n’a pas répondu aux besoins de la population à faible revenu. Le Projet Cingapura
a présenté de graves problèmes de coûts unitaires, malgré des dénonciations
d’irrégularités dans les contrats et dans la relation avec la demande. Un exemple
du mauvais fonctionnement et du résultat de ce programme a été, après
occupation des logements, un gros transfert des unités de logements vers les
classes sociales au pouvoir d’acquisition plus élevé;
32 % des unités ont été
transférées, et leurs habitants originaux sont retournés vers les favelas. Cette
population s’est peut-être déplacée vers d’autres favelas, mais une grande partie y
est restée, occupant ce qui restait d’espaces vides ou alors bâtissant sur des taudis
déjà existants. De plus, le nombre d’unités produites était dérisoire devant
l’ampleur de la demande.
Ce Projet ne s’est pas présenté comme un programme à caractère populaire pour
la population à plus faible revenu. La raison de la mise en place de ce programme
51
était davantage marquée par le marketing politique. Pour cela, ce programme a
été enveloppé d’un discours idéologique.
L’intérêt idéologique a été de construire une image de production de logements
qui accordait une visibilité au gouvernement26 et à ses différentes actions. Une
autre raison très importante de la mise sur pied du Projet a été le lien direct avec
la création du Fonds municipal du logement (FMH) et du Conseil du Fonds
municipal du logement (CFMH) dans la ville de São Paulo.
La création et la mise en place du Fonds municipal du logement et du Conseil du
Fonds municipal du logement dans la ville de São Paulo n’ont pas été le résultat
d’un processus de construction d’une politique de logement participative, comme
ce fut le cas avec l’Administration précédente. L’apparition de ceux-ci est due non
pas aux suites de la politique de participation du gouvernement précédent, mais
plutôt au fait qu’ils devaient être mis en place, et pas nécessairement en activité,
pour que la ressource financière internationale soit destinée au Projet Cingapura
(Arantes, 2004).
Il est ainsi possible d’entrevoir l’absence d’acuité dans la formulation d’une
politique du logement pour la commune de São Paulo, pendant cette période de
l’Administration Malut et Pitta, de 1993 à 2000. Et il est pertinent de dire que ce
Projet Cingapura, dans son « but idéologique » de remédier aux besoins des classes
les plus défavorisées de la population et de consolider un supposé gouvernement
démocratique, tourné vers la ville réelle et l’intérêt social, a fini par construire
une « façade sociale ».
26
Cela fut fait en concentrant l’ensemble des logements (produits par le marché privé)
dans des favelas – situées dans des zones de flux intense, d’une grande circulation de
véhicules et utilisées par les classes les plus riches de la population de la ville de São Paulo
– et en les localisant dans les parties les plus visibles de chaque favela.
52
Tableau X
SÃO PAULO : RESSOURCES VERSÉES PAR LA COHAB ET PAR LE SEHAB POUR LA
PRODUCTION DE LOGEMENTS, 1990-2001
En reais (mille) URP 30/04/01 = R$ 16,93
50000
45000
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
9
19
0
19
92
19
94
19
96
98
19
0
20
0
Source : Élaboré au cabinet du conseiller municipal José Eduardo Martins Cardoso, 2000. Mis au point
par le cabinet du conseiller municipal Nabil Bonduki, 2001.
Ce projet s’est soldé par un échec et, en même temps, en un exemple de
l’absence d’une politique du logement. Nous pouvons observer la conséquence de
la conduite de ces Administrations, tout en notant la libération de ressources dans
le domaine du logement, par le biais des ressources versées par le SEHAB et la
COHAB, de 1990 à 2001 (tableau X).
Les logements construits pendant le mandat du gouvernement d’Erundina, de
1989 à 1992, jouissaient de niveaux de financement très élevés; mais dans les
années suivantes, avec Paulo Maluf (1993-1996) et Celso Pitta (1997-2000) l’octroi
de montants voués à cette fin est devenu très restreint. Ce qui s’est passé, c’est
un changement de point de vue concernant les priorités d’investissements dans le
logement et, en conséquence, en matière de politique du logement.
53
La politique fondée sur la décentralisation, la participation populaire, le
partenariat avec des organisations non gouvernementales, le respect de
l’environnement et la recherche du droit au sol, à la ville et à la citoyenneté a été
détruite pendant la décennie 1990 à São Paulo27.
Dans ce processus, il est nécessaire de remettre en question la politique foncière
urbaine par rapport à la politique du logement au cours des mandats de ces
gouvernements. L’insuffisance de l’offre de terrains urbanisés à un prix accessible
pour la population à faible revenu est l’une des questions les plus importantes en
ce qui concerne la politique foncière (Smolka et Cenecorta, 2000), l’accès limité
au sol étant le principal mécanisme d’exclusion sociale des populations à faible
revenu.
Les terrains – pourvus de services, d’équipements et d’infrastructures – sont
devenus de plus en plus chers, obligeant ceux qui n’ont pas de ressources à
chercher des lieux de plus en plus éloignés et précaires. Assurer l’accès au sol pour
celui qui en a besoin constitue le point de départ de toute politique du logement.
Il est impossible d’affirmer qu’une politique foncière a réellement existé à São
Paulo pendant les activités de la BNH. Et, au cours de la décennie 1990, il y a eu
des variations considérables à propos de cette politique. Pendant la politique régie
par la BNH, les actions pour résoudre le problème foncier étaient surtout définies
par les intérêts économiques, sans prendre en considération les intérêts sociaux,
comme celui du besoin d’insertion de la population dans la ville (Silva, 2000).
Comme l’indique Helena Menna Barreto da Silva, du total des zones acquises
pour construire des logements d’intérêt social par la COHAB, 30 % n’étaient pas
appropriées à cette fin; elles sont donc restées inutilisables. Cela est dû au fait
27
Contrairement à cette ville, d’autres ont établi des politiques du logement plus
consistantes et durables, comme Diadema, Santo André (Amaral, 2001), Belo Horizonte et
Porto Alegre (Tarso, 1999).
54
que la supposée politique en vigueur était en vérité rattachée aux intérêts
économiques et de développement de l’industrie de la construction.
Les bas prix des terrains ont permis que la plus grande partie des financements
soit tournée vers la construction et, par conséquent, canalisée dans les entreprises
de construction. C’est ainsi que la politique foncière est restée liée à la politique
économique et non pas à une politique de logement, pendant toute la période de
fonctionnement de la BNH. Ce processus contribue à la compréhension de
l’absence permanente de politique foncière, liée aux politiques urbaines et du
logement, aux différents ordres de gouvernement. En effet, cette politique a
toujours été reléguée et mal considérée en tant qu’élément essentiel pour le
début des interventions en logement social.
La construction de grands ensembles résidentiels, particulièrement dans la
périphérie de la ville de São Paulo, avec l’étalement horizontal de son réseau
urbain, a été très répandue. Nombre de terrains acquis étaient de très mauvaise
qualité et parfois inutilisables28. Ils étaient situés dans des zones à risques, des
zones de protection de l’environnement, de haute déclivité, de sols impropres et
dans des zones rurales.
Ce processus a ainsi favorisé la constitution de stocks de terrains vacants pour
valorisation. C’est en vertu de ce processus de construction massive dans la
périphérie qu’il y a eu des gains immobiliers élevés dans les tranches de moyen et
de haut revenus. Dès que ces grands ensembles étaient construits et que les
services d’infrastructure et de superstructure étaient implantés, les terrains
28
Les terrains sélectionnés à São Paulo, d’une bonne qualité pour y implanter des
ensembles résidentiels, n’étaient pas toujours analysés avec pertinence. Cela veut dire que
l’étude consacrée aux terrains était superficielle soit concernant leur capacité
d’utilisation, leur localisation, leur insertion dans le réseau urbain, leur qualité du sol, leur
capacité d’implantation, le nombre de familles, soit concernant le projet, le terrassement
ou la relation entre les coûts. Dès lors, la population à faible revenu a été généralement
renvoyée vers la périphérie des villes, en raison du prix excessif de l’appropriation de la
terre. De grandes régions de zones occupées par les couches les plus pauvres de la
population se sont ainsi formées.
55
vacants prenaient de la valeur, et les gains du marché immobilier étaient évidents.
Ce processus périphérique de construction a été hautement stimulé par les
spéculateurs fonciers (Castro, 2001).
La marque de la spéculation immobilière qui subite jusqu’à aujourd’hui et qui
modèle la structure de l’espace urbain laisse croire de façon évidente qu’il y a
toujours eu une forte soumission du foncier au capital29. Les modèles qui se sont
consolidés dans cette période ont laissé des marques profondes dans les villes
brésiliennes. La spéculation immobilière reste encore aujourd’hui le « nœud » qui
empêche le flux du développement juste et social de la ville.
À partir des années 1980 et avec la fin des activités de la BNH, quelques
expériences ont lieu relativement à la structuration d’une politique foncière
(Alfonsin, 1999; Castro, 2001; Silva, 2001). Des gouvernements municipaux et des
États plus progressistes et soucieux de la question du logement essaient d’orienter
leurs réflexions vers des actions spécifiques et des instruments urbanistiques
capables de créer des conditions favorables à la résolution du problème foncier.
Comme exemple de gouvernement s’efforçant d’agir sur les questions foncières de
la municipalité, citons le gouvernement30 de Luiza Erundina, à São Paulo, de 1989
à 1992 (Silva, 2000).
Pendant le mandat de l’Administration Luiza Erundina, les actions envisageant la
construction et l’institution du droit à l’occupation du sol sont multiples. Pour en
arriver là, différents moyens ont été proposés. Bien qu’aujourd’hui l’expropriation
ne soit plus un moyen d’action vigoureux, il s’agissait, à ce moment, d’un
29
C’est un thème qui a été traité par plusieurs chercheurs, sous différents aspects. Parmi
ces auteurs, on relève : Ana Fani Alessandri Carlos, Betânia de Moraes Alfonsin, Ermínia
Maricato, Flavio Villaça, Luiz César de Queiroz Ribeiro, Odette Seabra, Pedro Abramo et
Nelson Baltrusis, entre autres.
30
Il est possible de citer aussi les gouvernements de Celso Daniel, à Santo André, 1989-1992
et 1997-2004 (Denaldi et Spertini, 2001), de De Felippi, à Diadema, 1993-1996 et 2001-2004
(Laila, 2000), de Tarso Genro et Raul Ponte, à Porto Alegre, 1989-2004 et de Célio de
Castro, à Belo Horizonte, 1997-2004.
56
instrument important (Moreira, 2000). Outre cela, il y a eu d’autres expériences
très importantes lors de l’établissement d’une politique foncière sous le
gouvernement de Luiza Erundina. Il s’agit de la régularisation foncière31 des
favelas et de l’appui aux organisations d’assistance juridique pour la population à
faible revenu.
Ces actions ont essayé d’assurer juridiquement le droit au logement à la
population qui a originalement occupé les terrains publics ou privés. Ces actions
ont été les plus efficaces pour aider les habitants dans la transition de
l’irrégularité vers la régularité (Alfonsin, 1999; Lomar, 2001).
Une autre explication de ces actions se trouve dans la difficulté d’obtenir des
terrains pour la construction de nouveaux ensembles résidentiels d’intérêt social.
Toutefois, il faut remarquer que ces actions, aussi efficaces qu’elles aient été,
portent en elles une contradiction et des effets pervers pour la mise au point
d’une politique du logement et foncière d’inclusion. Comme le souligne Helena
Menna Barreto da Silva, elles consolident la logique de l’exclusion : « Consolider la
population la plus pauvre où le marché a permis qu’elle s’installe » (Silva, 2001:
1521).
Dans le but de répondre aux demandes d’amélioration de logements, de
« provision » de logements et d’accès aux terrains urbanisés, sans compter la
qualité de vie de la population, il n’est plus possible de nier le besoin d’apporter
des améliorations dans les occupations elles-mêmes. De nos jours, traiter de
l’inclusion sociale, c’est accepter la production non officielle, même dans des
espaces non officiels, tout en favorisant l’aménagement de ces espaces.
31
Le terme régularisation foncière est ici entendu comme étant le processus d’intervention
publique (sous les aspects juridique, physique et social) visant à légaliser la permanence
des habitants des zones urbaines occupées, en désaccord avec la loi, et visant à améliorer
le milieu urbain de l’établissement, dans la récupération de la citoyenneté et de la qualité
de vie de la population bénéficiaire (Alfonsin, 1999, p. 16).
57
Quelques instruments urbanistiques ont aussi été proposés pour cela32 par le
gouvernement de Luiza Erundina, 1989-1992 : la ZEIS – Zones spéciales d’intérêt
social33. Cet instrument34 visait à reconnaître la forme d’occupation du sol illégale
(Rolnik, 1997; Alfonsin, 1999; Mourad, 2000). À São Paulo, l’Administration de
Luiza Erundina (1989-1992) a essayé d’implanter les ZEIS35. Cependant, cet
instrument n’a pu être institué et mis en place, puisque la Chambre municipale de
la ville de São Paulo ne l’a pas approuvé. La ZEIS est instituée uniquement en
2004, pendant l’Administration Marta Supplicy (Parti de Travailleurs), 2001-2004.
Les principales actions entreprises par l gouvernement de Luiza Erundina, qui a
essayé d’instaurer une politique foncière, ont été l’établissement de critères de
sélection et de stratégies dans l’acquisition de terrains privés, de critères
urbanistiques et d’études de faisabilité économique pour l’occupation des terrains.
En outre, il faut citer la mise en œuvre de projets résidentiels qui satisfaisaient
aux normes légales et aux critères urbanistiques, ce qui a entraîné de meilleures
conditions pour établir le processus de régularisation juridique. Il faut aussi citer
32
La première proposition de création de zones spéciales pour logements d’intérêt social
destinées à la population à faible revenu a eu lieu à Recife, avec la PREZEIS – Plan de
régularisation des zones spéciales d’intérêt social, en 1983 (Morais, 2000; Rolnik, 2001).
33
Cet instrument propose de donner un traitement et un régime urbain spécial sur le
territoire, dispensant d’observer les règles du Code des Travaux ou de la Division en zones
d’usage du Plan directeur de la ville. Les ZEIS deviennent une espèce de région libérée des
règles formelles d’usage et d’occupation du sol, sauf de cette super-directive qui la
marque comme étant d’intérêt social (Alfonsin, 1999 :19).
34
Cet instrument est devenu une référence importante pour les diverses villes brésiliennes,
car il est conçu en tant qu'instrument innovateur, dans le contexte de la planification
urbaine, dans la mesure où il rompt avec la dynamique ségrégationniste des zones d’usage
traditionnel (Laila, 2000).
35
De façon générale, les ZEIS ou AEIS (Aires spéciales d’intérêt social) font toutes
référence à la définition de zones, sur le territoire, qui doivent être affectées aux
logements d’intérêt social. Différents types de zones peuvent être définís : des zones
concernant les vides urbains dans la ville, des zones pour l’urbanisation de favelas, des
zones pour les cortiços et, plus récemment, des zones pour réaménagement. Toutefois,
malgré tous les efforts et leurs effets, ces instruments, d’après Rosana Denaldi et Solange
Salerno Spertini (2001), n’ont pas été suffisants pour promouvoir la régularisation des
établissements populaires. Peu de résultats ont été atteints en vertu du processus de
régularisation foncière et de l’adoption des ZEIS ou AEIS dans plusieurs villes.
58
l’importance accordée à la coordination de la politique d’acquisition et du
processus d’expropriation.
Les Administrations de Maluf et Pitta, contrairement à la précédente, n’ont
présenté aucun respect pour la problématique foncière. Elles ont surtout
contourné cette problématique, quelles que soient les actions établies à propos
d’une politique foncière pour la ville. Essentiellement, il n’y a pas eu de
compréhension de la gestion du sol urbain et de l’expropriation36, qui a été rare
pendant ces Administrations, mais qui est devenue la pièce maîtresse possible de
l’établissement de la politique foncière.
Les perspectives de politiques mises en place par ces Administrations incitent à
admettre que les politiques sociales développées jusqu’alors ont fait preuve de
fragilité dans leur effort de faire revenir en arrière des mécanismes d’exclusion
sociale et de ségrégation spatiale.
En effet, en même temps que ces Administrations développaient une politique du
logement pour légitimer leurs gouvernements, l’État a contribué à aggraver
différents problèmes : l’affermissement des mécanismes d’exclusion par sa
politique économique, cause d’une structure de revenu inégale à l’extrême; la
priorité à l’encouragement de l’industrie de la construction civile, par le
financement de logement des classes moyennes et supérieures au détriment du
logement social; enfin, la tolérance de la spéculation foncière, entre autres.
36
Cela a causé de gros problèmes, au point que la plupart des communes ne se servent plus
si souvent de cet instrument. Néanmoins, peu nombreux sont ceux qui savent exactement
ce qui s’est passé avec les expropriations et quelles sont leurs implications pour les
politiques publiques. La vision de l’expropriation est reconnue pour engager le processus de
construction de logements d’intérêt social. Après le permis d’usage du terrain, qui
accompagne rarement le règlement définitif et complet de la zone, peu de valeur est
donnée à son déroulement. Le suivi est relégué au second plan, et on ignore comment cela
se passe et quelles sont les conséquences qui peuvent en découler. C’est ainsi que le
pouvoir public brésilien finit par violer systématiquement la Constitution, en ne réglant pas
à l’échéance leurs dettes aux créanciers découlant de procédures judiciaires. L’escroquerie
officielle est permanente.
59
La conséquence immédiate de cette situation s’est manifestée par les fréquentes
occupations des sans-terre de la ville, qui ont rendu publique l’inexistence de
politiques foncières et de logement. L’absence d’une politique du logement et
d’une politique foncière a contribué à définir les occupations illégales de terrains,
spontanées ou organisées, comme étant un nouvel élément du modèle de
développement urbain à São Paulo37 et un élément fondamental pour la
compréhension de l’urbanisation à São Paulo. Cela parce qu’elles représentent
plutôt la règle que l’exception des formes de provision de logements (Maricato,
1999). Il est ironique de constater que l’accroissement urbain a eu ce biais, mais il
s’agit d’une réalité visible pour tous. Les occupations de terres urbaines sont des
marques typiques jusqu’à la fin du XXe siècle et continuent de représenter la
structure en ce début de siècle. Il suffit de vérifier les actuelles occupations qui
ont lieu au centre de la ville.
1.5 Les occupations en réaction à la politique du logement à São Paulo
Contraints
par
l’absence
de
politiques
de
logement
et
foncière,
par
l’augmentation des loyers ainsi que par les difficultés d’accès aux logements,
financés par les pouvoirs publics, des dizaines voire des centaines d’individus, par
le biais de plusieurs actions – rapides, collectives et organisées – ont occupé des
terrains vacants ou des immeubles vacants ou sous-utilisés38, fréquemment au
centre-ville ou dans la périphérie de la ville39. Il s’agit d’une stratégie et d’une
37
Les indicateurs de logements urbains, construits à partir de l’invasion de terres,
montrent que l’invasion, spontanée ou organisée, est une solution de rechange pour le
logement qui fait partie de la structure de provision de logements au Brésil. Dans ce sens,
bien que non officielle et illégale, elle est institutionnalisée (traduit de Maricato, 1999 :
36).
38
Des immeubles vacants, qui sont en vérité de vrais vides urbains verticaux et sousutilisés, sont devenus de plus en plus le centre des occupations. Il s’agit des hangars,
entrepôts, bâtiments, terrains, hôtels particuliers, grandes maisons et édifices publics ou
privés. Il y a de nombreux immeubles vacants dans la ville de São Paulo, sans aucune
fonction sociale, à peine entretenus pour la spéculation.
39
L’occupation d’immeubles publics et privés a lieu depuis les années 1950 (O MST,
60
spontanéité qui ont donné cours aux aspirations des mouvements populaires à la
conquête du droit à la ville et au droit aux terrains urbains et urbanisés.
Cette situation découle aussi du manque d’occasions de s’insérer dans le marché
formel du travail, du chômage important, des salaires figés et de l’inflation «
cachée », entre autres.
Les occupations des terrains ont été toujours la réaction d’une bonne partie de
la population de la ville de São Paulo devant les problèmes de logement. Durant
les deux dernières décennies, la majorité des occupations a eu lieu en zones
périphériques à risques ambiants et surtout publiques ou dans les municipalités
voisines de la ville de São Paulo, comme c’est le cas de São Bernardo do Campo
(figure XIII). Cela parce que la population à faible revenu était toujours dirigée
vers les pires secteurs des villes. Elle envahissait les zones publiques, car elle
savait qu’elle ne serait pas évacuée. Quand cela arrivait, la population était
déplacée vers les zones périphériques.
Les occupations de terrain ont été nombreuses et importantes tout au long de la
dernière décennie40. Les terrains à bâtir sont devenus plus rares. Apparemment,
cela est dû au fait qu’il n’y avait plus d’espace qui comporterait de nouvelles
favelas, sous deux nouvelles tendances : d’un côté, la densité ainsi que
ocupações e democracia, www.ajuri.org.br/fmundialj/preview/artigo21.html).
40
Précisément dans ces dernières années, la société brésilienne assiste à une « vague »
d’occupations – influencée par le Mouvement des sans-terre (MST) – d’immeubles vacants
publics et privés, qui a lieu dans les capitales brésiliennes, pas seulement à São Paulo, mais
aussi à Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Recife, Belém, Goiânia et Londrina, mises en place
par les sans-logis urbains (Souza, 2000). « [Comme le définit Gutemberg Souza] en
reconnaissant la poussée des conquêtes dans les luttes des travailleurs sans-terre dans la
campagne, qui ont adopté les occupations comme actions de pression auprès des
gouvernements, les mouvements urbains qui organisent les familles pour lutter pour un
logement digne au centre-ville trouvent, dans la pratique des occupations d’immeubles
inoccupés, publics et privés, le moyen d’attirer l’attention des gouvernements et de la
société sur le besoin de politiques urbaines. Et cela, tout en favorisant les travailleurs à
faibles revenus et pas seulement les spéculateurs immobiliers. » (traduit du portugais,
Souza, 2000: 1)
61
l’accroissement vertical des anciennes favelas et, d’un autre côté, l'arrangement
périphérique de nouvelles favelas dans la périphérie des villes voisines à celle de
São Paulo. Cela se passe aussi par le renforcement de formes de logement dans des
terrains insolites : l’occupation se fait dans des portions étroites de terrain non
aedificanti, situées tout au long des voies publiques, des fleuves et canaux, sous et
à l’intérieur de viaducs, ponts ou voies suspendues, ainsi que des zones naturelles
au nord et au sud de la commune de São Paulo (Abramo, 2001).
Figure XIII
SÃO PAULO : OCCUPATION À SÃO BERNARDO DO CAMPO
Occupations à São Bernardo do Campo
Source : Mídia Independente, 2003.
62
Aujourd’hui et de plus en plus, il y a en complément à cette tendance des
occupations des immeubles vacants de la ville41, parce que le déplacement de la
population des classes ayant le plus grand pouvoir d’achat ainsi que le
déplacement des entreprises (Nobre, 2000) sont à l’origine de l’apparition de ces
immeubles et de leur augmentation dans les dernières décennies. Ces
déplacements sont liés à l’accroissement de la région centrale étalée et à la
recherche de nouvelles zones d’étalement. L’effet pervers de ces déplacements
pour la ville est l’abandon complet de divers immeubles et terrains « oisifs » dans
les zones consolidées. Il s’agit d’espaces construits aujourd’hui détériorés, mais
pourvus d’infrastructures, d’équipements et de services publics, localisés près de
zones offrant plus de possibilités de travail. Un autre effet pervers constaté dans
ce processus est le dépeuplement du centre42, au détriment d’une augmentation
intensive dans les quartiers les plus périphériques de la commune. La réduction de
la population dans la région centrale et l’accroissement de la population dans les
périphéries illustrent le désastre social de la ville de São Paulo.
La conséquence de cette décroissance lente et significative de la population dans
la région centrale43 ainsi que de l’accroissement continu de la municipalité de São
Paulo44 s’est manifestée dans l’augmentation de la population des quartiers
périphériques, tels que Anhanguera, Parelheiros et Cidade Tiradentes. Ceux-ci ont
41
À ce sujet, Gêge (Luiz Gonzaga da Silva, représentant du MMC – Movimento de Moradia
do Centro) fait voir que « plus de 300 immeubles qui sont à l’abandon, oisifs, détériorés,
seulement (remarque de l’auteur) dans le centre-ville peuvent être transformés en
logements sociaux » (www.zaz.com.br/istoe/politica/156329.htm).
42
Le centre-ville de São Paulo a perdu à peu près 230 000 habitants dans les 20 dernières
années. En 1980, il comptait 591 769 habitants. En raison de la décroisssance de la
population, ce nombre a baissé, en 2000, à 359 464 habitants, une réduction de 232 305
personnes (Rolnik, Kowarick & Somekh, 1990).
43
Décroissance qui a été de l’ordre de 78 257 habitants entre 1980 et 1991, de 76 957
habitants entre 1991 et 1996 et de 77 091 entre 1996 et 2000, totalisant 232 305 habitants,
entre 1980 et 2000.
44
L’accroissement continu entre 1980 et 1991 a augmenté de 1 135 527, entre 1991 et
1996, de 225 470 habitants, et entre 1980 et 2000, de 570 037, totalisant 1 930 786, entre
1980 et 2000.
63
obtenu, respectivement, un accroissement de population, de 1980 à 2000, de
l’ordre de 619,66 % hab/ha (habitants par hectare), 223,21 % hab/ha et 2 114,98 %
hab/ha. Anhanguera comptait, en 1980, une population de 5 350 personnes,
passant à 38 502 habitants en 2000. Parelheiros, à son tour, dénombrait, en 1980,
une population de 31 711 habitants, qui a atteint, en 2000, 102 493 habitants.
Pareillement, la ville de Tiradentes qui, en 2000, comptait 190 555 habitants,
n’avait, en 1980, que 8 603 habitants (Chambre municipale de São Paulo, 2001).
Cet effet de développement périphérique de la ville de São Paulo, qui ne date pas
d’aujourd'hui, ne vient que renforcer la croissance périphérique et l’exclusion par
laquelle sont passés la ville et ses habitants, créant ainsi et intensifiant d’énormes
inégalités sociales.
Au sujet de cette situation, le rapport de Maria das Dores45 est éloquent. Selon
son témoignage, l’espoir de trouver un logement s’affaiblissait de jour en jour, il
n’y avait plus d’endroit où se loger. Elle ne pouvait même pas payer le loyer d’un
cortiço dans une favela de la périphérie. C’est à ce moment-là qu’elle a essayé de
se loger au bord d’une rivière. La solidarité des voisins et sa persévérance lui ont
donné la chance d’y établir son « foyer », en l’agrandissant vers la rivière. Bâtir sa
maison n’a pas été plus difficile que de la reconstruire; cela survient quatre fois
l’an, car sa maison est inondée par la rivière. De temps en temps, elle voit ses
forces et ses économies emportées par les eaux, chaque fois que sa baraque se
perd dans le courant. Rebâtir, c’est la seule solution, c’est un besoin pour
défendre sa vie. Cette attitude révèle que Maria das Dores ainsi que d’autres sanslogis sont, sans aucun doute, la concrétisation d’un des aspects les plus criants de
la crise et de la pauvreté urbaine à São Paulo.
Les récentes occupations massives d’immeubles urbains par des ménages qui ne
peuvent pas payer le loyer, qui ont été délogés des cortiços, des pensions de
famille, des immeubles du gouvernement et des favelas, ne surprennent plus
45
Rapport présenté par Maria das Dores, pendant le cours Recomeçar de Novo (On répart à
zéro) de la mairie de São Paulo, dans la zone est de São Paulo, en août 2001.
64
(figure XIV). Elles font partie, d’un côté, de la capacité d’organisation et de
mobilisation des familles pauvres, mouvements qui ont débuté par les occupations
de terrain dans la périphérie, à la fin des années 1980, et qui ont augmenté et
étendu leurs stratégies de lutte à partir de la crise économique aggravée. D’un
autre côté, elles font partie de l’échec total des gouvernements dans la mise en
place des politiques publiques du logement et foncière destinées à la population à
faible revenu.
Figure XIV
SÃO PAULO : OCCUPATION AU CENTRE DE LA VILLE
Occupation au centre de São Paulo
Source : MSTC – Movimento Sem-teto do centro, photos Vera Jursys, 2002.
65
À la fin des années 1990, les mouvements populaires établissent des slogans pour
faire pression sur les autorités gouvernementales – des États et municipales – et
visant à transformer les immeubles vacants en logements sociaux. Dans ce
processus, deux grands moments retiennent l’attention à São Paulo, avec les
slogans Chega de blá, blá, blá, mutirão já, mutirão (On en a assez du blablabla,
d’ores et déjà), en 1999, ainsi qu’Ocupar, resistir e construir (Occuper, résister et
bâtir), en 200146.
Tableau XI
SÃO PAULO : OCCUPATIONS EN 1997
Local
d’occupation
Propriété
Nom du mouvement
Nombre
de
personnes
Rua da Abolição, 415
Bela Vista/Centro
Gouvernement
de l’État de
São Paulo
Fórum dos Cortiços
(Forum des cortiços)
2 300
02
Avenida Marquês de
São Vicente
Barra Funda/Centro
Gouvernement
de l’État –
Tribunal régional
du travail
03
Rua do Gasômetro, 660
Privée
Brás/Centro
04
Rua São Nicácio
Mooca/Centro
Gouvernement
de l’État de São Paulo
05
Avenida Friederich
Von Voigt
Jaraguá/Zona
Noroeste
Gouvernement
01
46
Movimento dos
Trabalhadores Sem
terra da Zona Oeste
600
(Mouvement des
travailleurs sans
terre de la zone Ouest)
União das Lutas de
Cortiço
800
(Union des luttes des
cortiços)
Movimento Sem Terra
Leste 1 (Mouvement
1 200
des
sans-terre Est 1)
Movimento dos
Trabalhadores Sem
terra da Zona Oeste
600
L’occupation de 1999, pendant la gestion Celso Pitta (PPS), et celle qui a eu lieu en
2001, pendant la gestion Marta Suplicy (PT), découlent de l’inefficacité du gouvernement
municipal et d’État (Administration Geraldo Alkmin et Mario Covas, tous les deux du Parti
Social démocrate brésilien – PSDB) dans la conduite pour résoudre le problème du logement
à São Paulo et de la faible capacité d’intervention des mouvements populaires dans les
décisions des politiques de logement par les voies institutionnalisées.
66
06
Rua Brigadeiro Tobias
308
Luz/Centro
Gouvernement
Movimento dos
Trabalhadores Sem
terra da Zona Oeste
Total
600
6 100
Source : UMM, 1997.
Ces occupations sont mises en marche par des mouvements populaires, aussi bien
pour trouver une solution de logement aux familles squatters que pour dénoncer le
problème de logement et l’abandon d’édifices publics et privés inoccupés au
centre-ville. Quelques occupations réussissent à durer, d’autres sont vite
réprimées, mais elles contribuent toutes à attirer l’attention sur le problème de
logement à São Paulo (figure XIV).
La quête de logement, longtemps menée dans la lutte pour les occupations,
prend une tout autre dimension à partir de 1997, au moment des occupations
organisées et massives des bâtiments publics et privés, clos et inutilisés. Il s’agit
alors d’une action politique, dans le but de protester contre l’absence de politique
du logement, en même temps que de pourvoir aux besoins d’un toit pour les
personnes délogées et sans abri.
Les premières occupations ont eu lieu, en 1997, dans les locaux du Sécretariat
des finances, sis rue do Carmo, suivie de près de celle dans les locaux de l’Institut
national d’assurance sociale (INSS), sur l’avenue 9 de Julho et d’une autre encore
sur la rue do Ouvidor, dans les locaux du Sécretariat de la culture (tableau XI).
Néanmoins, c’est en 1999 qu’a lieu une des occupations les plus importantes :
Chega de blá, blá, blá, mutirão já (On en a assez du blablabla, d’ores et déjà). Six
bâtiments ont été occupés par environ 6 100 personnes, le soir du 26 octobre
(tableau XII et figure XV), une action qui a demandé moins d’une demi-heure. La
plupart des occupants s’identifiaient en tant que sans-logis47, associés à l’Union
47
Organisés, les sans-logis sont partis de sept endroits divers de la ville, en autocars payés
par leurs propres moyens, vers les six locaux « d’invasion ». Le groupe est parti d’un local
67
des mouvements prologement (UMM48). Ce processus d’occupation intègre la
campagne neste milênio, nenhuma família sem teto (dans ce millénaire, pas une
famille sans logis), qui lance le défi à la société de commencer l’an 2001 avec
aucune famille sans abri. Une telle proposition peut paraître utopique et sans
viabilité, mais c’est le portrait même des mouvements : « Si la politique de
logement échoue, le peuple saura ce qu’il faut faire » (Rodrigues, 1999). Ces
occupations ont engendré plusieurs conflits, qui révèlent le manque de négociation
entre le pouvoir public municipal et les habitants (même s’il y en a eu un peu49).
De plus, ces occupations montrent la férocité de la police et le pouvoir de réaction
violente de la population qui, ne voulant pas perdre l’espoir d’avoir où se loger,
résiste à coups de pierres à l’ordre judiciaire de délogement et de réintégration de
possession accompli par la police militaire.
Parmi les 27 occupations accomplies jusqu’à décembre 1999, par les
mouvements qui rassemblent les habitants des cortiços, 15 ont résisté jusqu’à
proche de la station Bresser du métro, dans 19 autocars qui sont arrivés déjà complets des
autres endroits de la ville. Seuls les coordonnateurs du mouvement connaissaient les
adresses. Pour participer à une réunion, il fallait dire le mot de passe vim para a festa (me
voilà arrivé pour la fête) et indiquer le nom du groupe des sans-logis auquel l’« invité »
appartenait. Sauf un, qui était privé, les locaux occupés étaient tous publics, appartenant
à l’État et au pouvoir judiciaire. Pour protester, ils ont occupé le bâtiment inachevé du
Tribunal régional du travail, dont les travaux ont été soupçonnés de corruption de la part
d’un juge. Les autres occupations ont eu lieu dans un bâtiment de l’État qui était à
l’abandon, dans le quartier de Bela Vista, au centre de São Paulo, dans un terrain de la
CPTM, dans le quartier de Luz, centre de São Paulo, l’ensemble de logements de la CDHU –
Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Estado de São Paulo, dans le quartier
Jaraguá, zone nord de São Paulo – le seul vide –, ainsi qu’à un terrain de la Febem, dans le
quartier de Mooca, au centre de São Paulo, où fonctionne un centre de rééducation des
internes en régime de semi-liberté. Il y a aussi eu l’occupation d’un hôtel, le seul
immeuble privé, dans le quartier de Brás, zone centrale de São Paulo.
48
Les mouvements coordonnés de ces occupations cherchent, auprès de la Caisse
d’épargne fédérale ou d’autres organes de financement, des solutions de rechange pour
obtenir des ressources ayant en vue la réparation des immeubles et l’assurance de leurs
droits d’occupants. Jusqu’en 1999, il y avait 15 bâtiments occupés dans le centre, qui
abritaient plus de 1 500 personnes.
49
Dans la plupart des cas, au lieu de négocier avec les mouvements qui représentent les
familles occupantes, le gouvernement durcit sa position, en faisant appel au pouvoir
judiciaire, moyennant des actions de réintégration de possession, en réplique aux actions
de délogement de nouvelles occupations par les mouvements.
68
2004, engageant plus de 5 000 personnes. Aujourd’hui, quelques occupations ont
réussi à résister, d’autres ont été promptement refoulées, mais toutes ont
contribué à attirer l’attention sur le problème du manque d’une politique du
logement et foncière durable, ainsi qu’à dénoncer l’abandon des bâtiments publics
et privés au centre-ville.
Tableau XII
01
02
03
04
05
06
Local
d’occupation
Propriété
R. da Abolição
431
Gouvernement
de l’État
R. Brigadeiro
Tobias
290/298/300
Ana Cintra, 123
Banespa da Celso
Garcia
da Al. Cliveland
601
Rua do Ouvidor
R. Paulino
Guimarães
Fondation
ferroviaire de
Sécurité sociale
Surface
Construite
5400 m2
Gouvernement
de l’État
Gouvernement
de l’État
Gouvernement
de l’État
07
R. Pirineus
08
Av. Presidente
Wilson 3652
Gouvernement
de l’État
09
Av. Presidente
Wilson 3674
Gouvernement
de l’État
10
1680 m2
1032 m
2
Nom du
mouvement
Nomb
re
de
famill
es
Fórum de
Cortiços
(Forum des
cortiços)
86
MST Oeste
(MST Ouest)
110
U.L.C.
70
Fórum de
Cortiços
M.M.C.
80
MST Oeste
50
Fórum de
Cortiços
ATST do
Centro
(ATST du
centre-ville)
80
50
140
M.M.C
90
V. Matilde
U.L.C.
180
11
V. Manchester
U.L.C.
120
12
Av. 9 de Julho
Fórum de
Cortiços
230
69
13
Av. São João
14
Rua 21 de Abril
569
15
R. São Francisco
Hôpital NotreDame de
Conception
Source : Gutemberg Souza, 2000.
Figure XV
SÃO PAULO : LOCALISATION DES OCCUPATIONS EN 1999
Source : Folha de São Paulo, 1999.
Fórum de
Cortiços
110
U.L.C.
180
M.M.C.
120
Total
1 696
70
Le début du XXIe siècle est marqué par la suite des problématiques liées au
logement dans la ville de São Paulo. Ce n’est pas pour rien que des membres de
divers groupes du mouvement sans-logis de la capitale de São Paulo, pendant la
nuit du 10 au 11 mai 2001, ont occupé huit locaux vacants en des endroits divers
de la ville: Ocupar, resistir e construir (Occuper, résister et bâtir).
Parmi les huit locaux occupés, figurent deux terrains vagues, un hangar et cinq
bâtiments, dont quatre appartenant au gouvernement fédéral, et les autres à des
particuliers (tableau XIII et figure XI). Plusieurs parmi eux sont vacants depuis plus
de dix-sept ans, sans remplir aucune finalité sociale. Cette occupation organisée a
eu lieu deux ans et sept mois après la première « vague » d’occupation simultanée
de 1999.
Tableau XIII
Local
d’occupation
01
Propriété
Privée
Gouvernement
fédéral
Gouvernement
fédéral
02
03
04
Privée
05
Gouvernement
fédéral
06
Rua Bráulio
Gomes, 139
Gouvernement
fédéral
07
Rua Conselheiro
Crispiniano 379
Privée
Nom du
mouvement
Movimento SemTeto Oeste
(Mouvement des
sans-logis Ouest)
Movimento SemTeto Leste-1
(Mouvement des
sans-logis Est-1)
União da Luta de
Cortiços (Union de
lutte pour cortiços)
Movimento SemTeto do Centro
(Mouvement des
sans-logis du
Nombre de
familles ou de
personnes
500 familles
300 personnes
400 personnes
400 personnes
700 familles
500 familles
600 familles
71
centre)
08
Privé
Total
1100 personnes et
2300 famillies
Source : Gutemberg Souza, 2000 e Folha de São Paulo, 2001.
« Occuper, résister et bâtir » a été la devise des mouvements de São Paulo, sous
l’ordre de l’UMM, qui ont réussi à rassembler à peu près 5 000 personnes –
hommes, femmes, enfants et personnes âgées – dans un processus d’occupation
organisée et pacifique, processus dont la préparation a débuté en octobre 2001.
Outre l’UMM, les occupations ont été organisées par les mouvements suivants :
Fórum de Cortiço, Movimento Sem-Teto Oeste, União de Luta por Cortiço – ULC e
Movimento Sem-Teto do Centro – MSTC50 (Forum des cortiços, Mouvement des
sans-logis Ouest, Union de lutte pour cortiços – ULC et Mouvement des sans-logis du
centre-ville – MDTC).
Ces divers mouvements s’arrogent politiquement la mobilisation de « Occuper,
résister et bâtir », dans un grand mouvement de dénonciation du manque total
d’une politique gouvernementale du logement. Ce processus massif et organisé
d’occupations a été déclenché dans l’intention de revendiquer des investissements
en logement dans les trois ordres du gouvernement jusqu’à la mise en place des
50
Le Mouvement des sans-logis Ouest a été une des organisations responsables du plus
grand nombre d’actions. Ce mouvement a organisé quatre occupations, dont une a
rassemblé à peu près 500 familles – ayant chacune de trois à cinq membres –, qui ont
occupé un immeuble privé qui était à l’abandon, sur l’Avenue Santa Inês. Une autre
occupation organisée par ce mouvement a rassemblé environ 300 familles, ayant en vue
l’occupation d’un immeuble du gouvernement fédéral, appartenant à la Caisse d’épargne
fédérale, sis Praça Roosevelt, au centre de São Paulo. Les autres occupations ont rassemblé
chacune 400 personnes pour occuper un terrain vague appartenant au gouvernement
fédéral, dans le quartier Jaraguá, ainsi qu’un immeuble privé de l’Encol, à Barra Funda. Le
Mouvement des sans-logis Est-1 a rassemblé plus de 700 familles dans l’occupation d’un
bâtiment du gouvernement fédéral, dans le quartier Mooca, dans la région centrale de la
commune. Le mouvement Union de la lutte pour cortiços a rassemblé 500 familles pendant
l’occupation d’un hangar à l’abandon, appartenant à l’INSS, du gouvernement fédéral, dans
le quartier Brás, rue Bráulio Gomes, dans la région centrale de São Paulo. Ainsi, comme les
autres, le Mouvement des sans-logis du Centre, avec 600 familles, s’est emparé d’un
bâtiment privé au centre-ville, rue Conselheiro Crispiniano (voir annexe III).
72
programmes de logement qui tiennent en compte des niveaux de revenus jusqu’à
trois salaires minimums, et qui s’accomplissent par le biais de la participation
populaire.
Figure XVI
SÃO PAULO : LOCALISATION DES OCCUPATIONS EN 2001
Source : Folha de São Paulo, 2001.
73
Selon ces mouvements, l’intention des « occupants » n’a jamais été de rester
définitivement dans les locaux, puisque plusieurs endroits occupés ne sont pas en
condition d’abriter autant de gens et n’offrent même pas les conditions pour cela.
Le but de l’action était de sensibiliser la société et les gouvernements aux besoins
urgents de logement et à une politique consistante et durable.
Par ces actions, il est évident que les mouvements populaires revendiquent une
nouvelle forme de production et de politique du logement en définissant de
nouvelles stratégies d’action. Le rôle des mouvements de logement à São Paulo a
été fondamental pour affronter la problématique du logement : soit par
l’accroissement des propositions et des revendications auprès du pouvoir public,
soit par des actions directes, par l’occupation aussi bien dans des régions
périphériques qu’au centre-ville, soit par la résistance aux actions de délogement
et aux actions de réintégration de possession, ou encore en tant qu’agents
participant aux programmes de logement dans des sphères de participation comme
le Conseil du Fonds municipal du logement.
Dans les années 1990, le rôle des mouvements populaires, esquissé par des
actions spontanées ou stratégiques, représente une nouvelle direction dans la
façon d’agir et dans les propositions de solutions aux besoins de la population en
matière de logement. Les mouvements assimilent les changements en provenance
des sphères économique, sociale et politique. De ce fait, ils en viennent à exercer
une plus grande pression sur les gouvernements municipaux et à agir en tant que
partenaires dans les programmes de logement. Un événement plus récent qui a
marqué profondément les mouvements populaires a été la proposition et la
création du Conseil du Fonds municipal du logement et du Fonds municipal du
logement à São Paulo comme amorce de changement de la conjoncture du
logement à São Paulo.
Chapitre II
LA GOUVERNANCE EN MATIERE DE LOGEMENT À SÃO PAULO : LE
CONSEIL DU FONDS MUNICIPAL DU LOGEMENT
2.1 Le conseil et le fonds municipal du logement
Un conseil51 municipal du logement est une voie institutionnalisée de
participation de la population dans la gestion du logement de sa ville. Il a pour but
la discussion et les délibérations concernant la politique du logement, les
programmes à mettre en œuvre ainsi que les ressources qui leur sont destinées. Ce
conseil est composé des différents acteurs sociaux et du pouvoir public chargés de
définir, de suivre et de surveiller les actions de la mairie dans le domaine du
logement en ville. Le conseil compte des représentants des mouvements populaires
de
lutte
pour
le
logement,
des
représentants
d’organisations
non
gouvernementales, des consultants techniques, des représentants des entreprises
de construction civile, des syndicats et des représentants de l’Université, en plus
des représentants des pouvoirs publiques.
Le conseil, en tant que siège de négociation entre les différents acteurs de la
société, est un des lieux de rencontre d’intérêts divers, de positions et de
tensions. Il est aussi l’endroit privilégié pour mesurer le degré de maturité
politique du pouvoir public, le secteur privé et de la société civile – laquelle est
composé par des organisations communautaires, des ossociations de quartiers, de
classes, sindicales et les universités entre autres - car c’est grâce : à la
participation, à la representativité, aux ressources moblisables, aux débats, aux
conflits d’intérêts et aux négociations (dans les diverses échelles d’intervention et
du domaine foncier, par exemple), à l’intérieur du conseil, que se révèlent les
gains politiques et techniques consolidés dans les pactes possibles et souhaitables
dans chaque situation.
51
Voir, sur les formes historiques des conseils, Maria da Glória Gohn, Conselhos gestores e
a participação sociopolítica, São Paulo, Cortez, 2001, 120 p.
76
Un fonds municipal du logement est un mécanisme destiné au soutien financier
de la politique municipale du logement, ayant en vue la mise en place des
programmes et des projets de logement pour la population à faible revenu. Son
objectif est de concentrer les ressources destinées aux programmes qui seront mis
en œuvre par la mairie, qu’elles proviennent des recettes budgétaires de la
commune, de la province ou du gouvernement fédéral, de contributions ou de
sommes d’autre origine, ou encore des opérations financières dans la ville. Par le
biais du fonds, les ressources du secteur du logement seront rassemblées, et il sera
possible de les affecter directement aux programmes de logement, en fonction des
résolutions prises par les membres du conseil.
La mise en place du conseil et du fonds est liée à la décentralisation et à la
transparence des procédés et des processus de décision municipaux, en tant que
moyen de contrôle de leurs actions par la société civile et de gestion démocratique
de la ville (Gohn, 2001; Santos, 2001). Examiner « l’intérieur » de l’un et l’autre,
c’est observer l’un des aspects les plus délicats du jeu politique du point de vue de
la lutte pour le logement et de la mise en place de la gouvernance en matière de
logement dans la ville de São Paulo.
2.2 Le fonds et le conseil du logement au niveau national
Les conseils sont apparus au niveau national grâce à la pression de la société
civile, dans le contexte de la Constitution de 1988. Devant l’absence généralisée
d’une politique du logement au Brésil, les mouvements populaires pro-logement,
organisés à l’échelle nationale, ont présenté, au début des années 1990, une
proposition d’un Système national d’habitation (SNH).
Cette proposition avait pour but de mettre sur pied un système d’accès au
logement, en accordant la priorité à la population à faible revenu (Santos, 2001). Il
y avait aussi un autre but : réunir, rendre compatibles, contrôler et soutenir
77
l’action des organisations et celle des organismes qui travaillent dans le secteur du
logement. Ce projet établissait que la politique de subsides serait orientée
exclusivement vers les familles avec revenu jusqu’à cinq salaires minimums.
De l’approbation du projet dépendait la création du fonds national du logement
populaire, destiné à mettre en place des programmes de financement du logement
populaire pour la population à faible revenu, de même que la création du conseil
national du logement d’intérêt social, destiné à établir les normes et les directives
pour ces programmes.
Le débat entre ou avec les mouvements pro-logement, par son ampleur, donna
naissance au projet de loi 2 710/92, dont l’objectif était justement la création du
fonds et du conseil national du logement d’intérêt social. Il est approuvé, en mai
2005 à la Comission de Constitution, Justice et Citoyenneté du Sénat National qui a
retiré son inconstitutionnalité et de par la Chambre des sénateurs. En juin 2005, il
a finalement été sanctionné en tant que loi. C’était le premier projet d’initiative
populaire à être acheminé au Congrès National, depuis la Constitution de 1988
(Paz, 1996; CONAM, 2001).
La proposition de la création du fonds et du conseil au niveau national s’est
inspirée de l’expérience des mouvements de santé52, qui avaient consolidé, dans le
processus post-Constitution de 1988, la réglementation d’un système de santé au
niveau national (Carvalho et Teixeira, 2000). Cette proposition est aussi née des
expériences récentes de gestion partagée des politiques du logement dans diverses
communes brésiliennes, dont les résultats ont été probants. La commune de São
Paulo était parmi celles qui, entre 1989 et 1992, ont fourni un grand effort pour
répondre à la demande de logement.
L’initiative de la création du fonds et du conseil national du logement a été prise
52
Voir à ce sujet : Maria do Carmo A. A. Carvalho et Ana Claudia C. Teixeira, Conselhos
gestores de políticas públicas, São Paulo, Polis, 2000, 141 p.
78
par l’Union des mouvements prologement de São Paulo (UMM), ayant comme point
de repère son expérience dans la ville de São Paulo. Cette proposition a aussi été
adoptée par d’autres mouvements prologement du pays : Mouvement national de
lutte prologement (MNLM), Confédération nationale des associations d’habitants
(CONAM), Centrale des mouvements populaires (CMP) et Coordination nationale
des mutuários (CNM) (bénéficiaires du SFH).
La création du Fonds national de logement d’intérêt social, du point de vue
d’une politique publique d’intérêt social est, sans aucun doute, l’effort le plus
important initié par les mouvements prologement, en tant que solution de
rechange à la politique officielle (Paz, 1996).
En 1991, dans le processus de consolidation de cette création, il y a eu une
Caravane des mouvements prologement vers Brasília, pour faire pression sur les
parlementaires et visant l’approbation de ce projet de loi. Environ 7 000 personnes
y ont pris part. Pendant deux jours, ces mouvements ont organisé des marches et
des
manifestations
devant
le
Secrétariat
du
développement
urbain
du
gouvernement fédéral, devant le Palais présidentiel et le Parlement.
Seulement depuis plus de treize ans en procédure au Parlement, ce projet de loi
a été sanctionné. Depuis la Caravane, le projet a été largement débattu et a fini
par engager d’autres secteurs de la société.
Quelques acteurs, comme la Chambre brésilienne de l’industrie de la
construction (CBIC) et la Caisse fédérale d’épargne, se sont mis à contre-pied de la
proposition des mouvements populaires et ont fini par modifier la proposition
initiale. Une des modifications principales tient à la composition du conseil
national du logement, axée, dans la proposition originale, sur la représentation
effective des secteurs populaires et s’orientant vers une proposition de conseil
tripartite – un tiers du gouvernement, un tiers des entrepreneurs et des financiers
du logement et un tiers des bénéficiaires des programmes (mouvements populaires
79
et syndicats). Grâce aux concessions faites, il a été possible de poursuivre le
dialogue avec ces différents secteurs et de consolider la proposition. Trois
amendements ont été déjà présentés au projet originel ainsi que soixante-sept
projets sur le même sujet (CONAM, 2001).
Le projet de loi original a été largement modifié. Le projet qui en résulta,
envoyé à la Chambre de députés fédéraux en mai 1992, prévoyait la construction
de nouveaux logements ainsi que l’établissement d’un éventail de programmes de
logement qui concerne la réurbanisation des favelas, les interventions dans les
cortiços,
le renouvellement de la zone
destinée aux logements et la
réglementation des questions foncières. Il fait référence aussi à l’offre de
logements qui doit être – quantitativement et qualitativement – proportionnelle au
déficit de chaque région et au besoin de prendre en considération les différences
de coûts d’acquisition des terrains et de construction dans chaque localité.
Selon la proposition, l’instance responsable de la gestion du Système national du
logement d’intérêt social (SNHIS) doit être le Conseil national du logement, dont
les fonctions proposées sont, parmi d’autres: approuver les directives, les
priorités, les stratégies et les instruments de la politique nationale du logement;
délibérer sur les normes d’allocation et d’application des ressources et approuver
les programmes d’investissement du fonds national du logement d’intérêt social;
approuver les conditions de fonctionnement et de concession de prêts, de
financement et des applications respectives, les assurances obligatoires et toute
autre condition requise pour l’engagement des opérations avec les ressources du
fonds national du logement d’intérêt social, en application de la loi des directives
budgétaires; délibérer sur les directives et les mesures pour la concession de
subsides; délibérer sur les critères pour agréer des agents financiers engagés dans
le système du logement; contrôler et, si nécessaire, réviser les directives
concernant la mise en place de la politique nationale du logement; délibérer sur
les normes pour l’enregistrement et le contrôle des opérations avec les ressources
du fonds, ainsi que pour l’organisation du cadastre national de la demande et des
80
bénéficiaires des politiques de subsides pour le logement, qui reçoivent de l’aide
financière de l’Union; délibérer sur les mécanismes de contrôle des agents du
SNHIS, ayant pour but d’assurer l’application de la législation, des normes et des
directives en vigueur; dissiper les doutes quant à l’application des normes
réglementaires au sujet du SNHIS, dans la sphère de ses compétences (Projet de
Loi 2 710/92).
Malgré l’absence d’une proposition alternative systématisée, ce projet a fait face
à de nombreuses résistances au cours de sa procédure au Parlement et, comme
pour d’autres projets d’initiative populaire qui interviennent dans des pratiques
politiques très enracinées, il a cheminé à pas de tortue au Parlement.
L’approbation d’un tel projet, d’envergure nationale, est nécessaire pour
accorder priorité à des programmes et des projets de logement dont l’accent est
mis sur l’amélioration de la qualité de vie de la population à faible revenu. En fait,
ce projet ne se restreint pas à la création d’un système national de logement, il
représente aussi un projet à dimension urbaine. Pour cela, il prévoit l’intégration
des projets de logement aux investissements dans l’assainissement, l’infrastructure
et les équipements urbains en rapport avec le logement. Il prévoit aussi la mise au
point de politiques d’accès nécessaires aux programmes de logement, compte tenu
du développement des fonctions sociales de la ville et de la propriété;
l’encouragement, davantage, à l’utilisation des terrains non encore urbanisés ou
sous-utilisés dans le réseau urbain, comme une solution prioritaire pour les régions
périphériques;
la
décentralisation
des
opérations
et
l’encouragement
à
l’autogestion des projets de logement, ainsi que des formes alternatives de
production et d’accès au sol et au logement. Ce processus d’essais d’implantation
d’un conseil et d’un fonds, au niveau national, a encouragé la mise en place des
conseils et des fonds du logement à l’échelle des États et des municipalités, selon
des modèles assez semblables à celui proposé dans la sphère nationale. Une
donnée importante dans la structuration et dans les discussions à propos des
conseils et des fonds aux différents niveaux est que le gouvernement fédéral –
81
d’une manière contradictoire, car lui-même ne dispose pas encore d’un conseil et
d’un fonds – a incorporé en partie le modèle proposé dans sa politique générale.
Pour cela, il exigeait que les provinces et les communes mettent au point des
conseils et des fonds du logement pour se qualifier en vue de l’obtention des
ressources financières aux programmes de logement53 comme celui de l’Habitar
Brasil Bid54 (Ministério das Cidades, 2003).
La perspective d’obtenir des ressources par le biais de ces programmes a
engendré, dans la deuxième moitié des années 1990, l’apparition de nombreux
conseils du logement aux différents ordres de gouvernement. Aujourd’hui, il est
possible de noter que, pour la majorité, les conseils du logement sont apparus
justement et uniquement en fonction de cette exigence du gouvernement fédéral,
au détriment de la valeur et de l’importance réelle d’un conseil, ou de la demande
de la société civile, ou encore d’un processus de gestion démocratique, municipal
ou étatique.
Dans ce processus de formation des conseils et des fonds dans les différents
ordres de gouvernement, il devient de plus en plus nécessaire d’avoir une politique
nationale du logement, façonnée à partir de l’approbation et de la mise en œuvre
des conseils et des fonds intégrés aux échelons fédéral, étatique et municipal (Via
Pública, 2004).
53
À ce sujet, il est important de comprendre que la législation en vigueur au Brésil prône,
depuis 1996, que les communes doivent mettre au point leurs propres conseils, pour avoir
accès aux ressources destinées aux domaines sociaux. C'est ce qui explique non seulement
la mise au point des conseils de logement après cette date, mais aussi celle des autres
conseils comme ceux de la santé, de l'éducation et de la culture (Gohn, 2001).
54
Le Programme Habitat Brasil Bid a comme objectif de contribuer à élever la qualité de
vie de la population à faible revenu. L’origine de ce programme vient de l’Habitat Brasil,
créé pendant l’Administration du président Itamar Franco, de 1992 à 1995. L’actuel
programme compte deux axes. Le premier a comme objectif de fortifier la modernisation
administrative et institutionnelle des municipalités. Le deuxième a comme but de fortifier
les actions intégrées orientées vers de meilleures conditions de logement, d’infrastructure
et d’assainissement.
82
En 2005, cette politique pourra voir le jour dans la perspective d’adoption d’un
conseil et d’un fonds national du logement. Pour la majorité des mouvements
prologement et pour d’autres secteurs de la société, la création du Conseil et du
Fonds national du logement est imminente.
2.3 Des conseils et des fonds du logement au niveau municipal
Les expériences des conseils et des fonds du logement à l’échelle municipale au
Brésil ne constituent pas toujours des processus définis et durables. Au contraire,
plusieurs initiatives se sont soldées par l’interruption du processus ou de sa courte
trajectoire. Cela est dû, entre autres facteurs, à l’inexistence d’un système
soutenu de
financement du logement au
Brésil (Bonduki,
2001);
à la
méconnaissance par les pouvoirs publics municipaux de la représentativité des
conseils dans la gestion du logement, laissant la place libre à l’utilisation de ces
conseils comme un mécanisme de plus de la politique des vieilles élites et non
comme une voie d’intégration des secteurs organisés de la société civile (Gohn,
2001); et au manque de tradition participative de la société civile dans la gestion
des affaires publiques (Santos, 1996).
Dans les communautés sans tradition d'organisation associative, les conseils ne
furent qu’une réalité juridique formelle, et maintes fois un instrument de plus à la
merci des maires et des élites. Ceux-ci, en parlant au nom de la communauté,
comme leurs représentants officiels, ne répondent pas du tout aux objectifs de faire
des conseils des mécanismes de contrôle et de surveillance des affaires politiques
(traduit du portugais, Gohn, 2001 : 89).
En l’absence de garanties permanentes pour leur mise en œuvre, il faut une
conjonction de facteurs pour que les conseils puissent résister au temps et
accomplir effectivement leur fonction de donner la place à la démocratisation de
la gestion de la politique du logement. Malgré cela, l’histoire récente des
politiques municipales du logement apporte des exemples importants de politiques
qui ont été mises au point avec la participation et comptant sur des conseils et des
83
fonds actifs (Cymbalista et Moreira, 2001). Pour combler le vide laissé par
l’absence de ressources fédérales ou des États concernant les besoins en logement,
quelques communes55 brésiliennes sont en train d’accomplir des initiatives
importantes ayant pour but la mise en place effective de systèmes municipaux de
financement du logement, comptant sur des ressources et des conseils spécifiques.
Celles des communes de Belo Horizonte, Diadema et Porto Alegre, ainsi que celle
de São Paulo sont remarquables. Dans ces communes, les conseils révèlent, d’une
part, les potentialités qui se manifestent en conséquence d’une démocratisation
de la politique du logement. D’autre part, les conseils révèlent la fragilité de ce
genre d’organisme, la vulnérabilité de son fonctionnement soit par rapport à la
participation, la représentativité et les ressources mobilisables, leurs échelles
d’intervention et la question foncière ainsi que les menaces permanentes qui
planent sur les conseils du logement.
La ville de Belo Horizonte compte sur un Conseil municipal du logement depuis
1995, dont la mise au point est attribuable à la gestion du maire Patrus Ananias
(1993-96). Ce Conseil est délibératif, c’est-à-dire qu’il doit approuver toute
politique municipale de logement, et sa composition est tripartite – un tiers de
55
Non seulement les communes, mais aussi plusieurs États ont mis en place les conseils de
logement; parmi eux, les États de Rio de Janeiro, Mato Grosso et Santa Catarina (Loi
21.485, du 9 juin 1995; Loi 7.263, du 27 mars 2000; Loi 140, du 19 juillet 1995). Dans l'État
de São Paulo, la proposition de la mise en place d'un conseil de logement de l'État est en
cours à l'Assemblée législative de l'État. Le premier projet de loi sur le Conseil et le Fonds
de logement de l'État a été proposé en 1994, par les mouvements populaires : Projeto de
Lei de Iniciativa Popular. Toutefois, on n'a pas donné suite à ce projet, et il a été classé à
l'Assemblée législative de São Paulo, sous l'argument d'inconstitutionnalité. Malgré
l'inexistence d'une loi propre sur la création du fonds et du conseil de logement de la
province, il y a un fonds et un conseil pour la forme, mis au point pour permettre le
transfert de ressources du gouvernement fédéral. La députée de l'État, Maria Lúcia Prandi,
est en train de développer le nouveau projet de loi du Conseil du logement et du Fonds de
logement de l'État. Le processus de la mise au point de cette proposition a compté sur la
participation des principales organisations et des mouvements populaires de logement,
moyennant quelques séminaires, où ont été présentées des contributions enrichissantes au
projet. La discussion la plus intense a été celle portant sur la composition du Conseil et du
Fonds et sur la priorité à l'accueil de la population avec revenu jusqu’à trois salaires
minimums (entrevue avec la députée de l'État Maria Lúcia Prandi).
84
représentants de la mairie, un tiers de mouvements populaires et un tiers
d’organisations non gouvernementales et d’entreprises.
En 1998, à cause de la reformulation de la composition du conseil, il en résulta la
sortie des mouvements populaires de la formation du Conseil et, en conséquence,
sa paralysie totale, durant presque deux ans. C’est seulement à la fin de 1999 que
les mouvements prologement de Belo Horizonte sont revenus au Conseil, grâce à
un accord avec la mairie concernant la composition du Conseil : tantôt les secteurs
populaires, tantôt les secteurs techniques ont augmenté leur représentation
(Cymbalista, 2001).
Toutefois, il s’agit d’un accord non formel, du fait qu’il a été impossible
d’approuver la loi qui modifiait officiellement la représentation du Conseil. Un
accord qui ne consolide pas la formation, la constitution et la valeur du Conseil,
même s’il est en route.
Le Conseil municipal du logement et le Fonds municipal de soutien au logement
d’intérêt social de Diadema ont été mis en place en 1990, sous la gestion du maire
José de Filippe (1989-1993), et le Conseil a été revu en 1993, en gagnant plus de
pouvoir. Le renforcement du Conseil n’a pas toujours été pacifique, vu la réaction
du pouvoir public lui-même qui a répugné à renoncer au contrôle direct de
l’utilisation des ressources. Le Conseil est délibératif, et sa composition est
bipartite – la moitié de représentants de la mairie et la moitié de représentants
des mouvements populaires.
Pendant les années 1989 et 1996, on note une valorisation du Conseil.
Néanmoins, à partir de 1997, le Conseil municipal du logement de Diadema est
tombé dans l’inaction. La mairie a alors établi dans le Conseil une base de
représentants populaires, en complicité, qui votait toujours dans le même sens que
lui. À plusieurs reprises, quand les mouvements populaires réussissaient à se
mobiliser plus puissamment à quelques réunions du Conseil, la mairie mettait fin
85
aux réunions ou les annulait dès qu’elle se voyait en désavantage. Pendant ces
quatre ans, le Conseil n’a pas fonctionné. C’est seulement en 2001, quand José de
Filippi a été réélu, que le Conseil est redevenu opérationnel.
Au début du mandat du gouvernement municipal de Porto Alegre de Tarso Genro
(1993-1996), le Conseil municipal d’accès au sol et au logement (COMATHAB) a été
mis en place. La formation de ce conseil est la conséquence du processus de
gestion populaire de Porto Alegre, débuté en 1989, et d’une très forte pression des
mouvements populaires.
Ce Conseil, constitué par trois chambres – Planification, Gestion et Régulation
foncière –, a fini par être de composition tripartite – un tiers de représentants de
la mairie, un tiers de mouvements populaires et un tiers d’organisations non
gouvernementales et d’entreprises, entre autres (Baierle, 1999). Il ne délibère pas
seulement sur les ressources du Fonds municipal de développement, mais aussi sur
l’ensemble du financement et de la politique du logement.
Bien que le dernier mot en matière budgétaire revienne au Conseil du budget
participatif, les propositions sont toujours débattues au préalable et approuvées
par le Conseil. Néanmoins, son rôle est devenu très limité, du fait justement de
l’obligation de l’approbation de ses recommandations par le Conseil du budget
participatif en ce qui concerne l’utilisation des ressources. Sa fonction est
demeurée limitée aux discussions des formes d’implantation de la politique du
logement.
De ce fait, la proposition budgétaire annuelle, étant toujours formulée par le
COMATHAB, est soumise ensuite à l’examen du Conseil du budget participatif, qui
peut modifier ou soutenir les valeurs proposées. Les conflits existants au sujet des
fonctions et du pouvoir de décision entre le COMATHAB et le Conseil du budget
participatif ont limité le rôle du premier et contribué à définir des genres de
participation, l’une plus faible et l’autre plus forte. La participation était plus
86
faible au COMATHAB et plus forte au Conseil du budget participatif. Cela est dû,
justement, au fait du rôle de chacun des Conseils, de leurs forces et leurs
spécifications (Cardoso et Valle, 1999).
L’un des défis qui se posaient à ces communes et à d’autres tenait à la
participation, à la représentativité et à la formation des conseillers des
mouvements populaires qui, malgré leur organisation et leur action, ne
maîtrisaient pas les détails techniques de la politique du logement et moins encore
de la politique foncière. Dans quelques communes, comme celle de Diadema, il y a
eu un effort de la part de la mairie pour la formation technique des conseillers et
de la compréhension à propos de l’échelle d’intervention des conseillers. En
partant, ainsi, d’une situation défavorable, les conseillers sont devenus
progressivement qualifiés pour pouvoir agir en tant qu’interlocuteurs dans le
processus d’élaboration de la politique municipale du logement.
Un autre défi fait référence à la gouvernance en matière de logement. À partir
des expériences de ces trois communes, il en ressort la présence d’entraves au
processus de consolidation des conseils, à leur existence et à la considération de
leur importance dans la politique du logement. Les conseils ne sont pas toujours un
facteur d’assurance du maintien des politiques et des programmes de logement. En
outre, le fonctionnement « oscillant » des conseils n’aide pas à la consolidation de
politiques du logement plus structurées et durables.
2.4 Le Conseil du Fonds municipal du logement à São Paulo
La revendication pour un conseil et un fonds municipal du logement dans la
commune de São Paulo est née de l’initiative populaire. Les mouvements ont
établi un projet de loi sur le Conseil et le Fonds municipal du logement à São
87
Paulo56. Dans leur proposition, il est possible de trouver les mêmes bases que
celles du projet de loi d’initiative populaire de création du Fonds national du
logement d’intérêt social, en ce qui concerne les principes de la décentralisation
des ressources et de l’autonomie financière et administrative proposés par les
mouvements prologement et qui comptent sur le soutien de diverses organisations
de la société civile.
Néanmoins, alors que les secteurs populaires élaboraient un projet de loi sur le
conseil et le fonds, le pouvoir public, pendant le mandat du maire Paulo Maluf
(Parti Progressiste Brésilien), 1993-1996, a présenté son propre projet de loi et a
réussi à le faire approuver à la Chambre des députés municipaux. Il en résulte une
faible représentativité de ces mouvements et une limitation du champ de décision
sur les ressources pour le logement.
Le projet de loi 11 632 du 23 juin 199457, de l’Administration Paulo Maluf (Parti
Progressiste Brésilien), 1993-1996, a établi le Fonds municipal du logement ainsi
que son Conseil gestionnaire. Ce projet de loi fixait les dispositions de
l’établissement de la politique du logement, destinées à la population à faible
revenu. Une fois cette loi approuvée, s’est éteint le FUNAPS (Fonds d’assistance à
la population habitant des logements précaires58), dont l’actif et le passif ont été
56
Voir, sur l’idée de la mise en place de conseils dans la commune de São Paulo, Maria da
Glória Gohn, Conselhos gestores e a participação sociopolítica, São Paulo, Cortez, 2001,
120 p. Gohn, en soutenant que l’idée de la mise en place des conseils n’est pas nouvelle,
donne comme exemple les expériences de la ville de São Paulo, moyennant la mise en
place des conseils communautaires, populaires et de représentants au cours des années 60,
70 et 80.
57
Quelques modification ont été apportées à ce projet de loi, moyennant le décret 36 471
de 1996 – Administration Paulo Maluf et par la résolution 01, de 17.12.1997 – Administration
Celso Pitta.
58
En 1979, pendant le mandat du maire Reynaldo de Barros, a été établi le Fundo de
Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal (Fonds d’assistance à la
population habitant des logements précaires, FUNAPS) auprès du Secrétariat d’assistance
sociale – Loi nº 8 906, du 27 avril 1979. Il s’agissait d’un fonds de logement destiné à
répondre aux demandes émergentes et ponctuelles. C’est pourquoi il n’était pas inséré
dans une politique du logement. En 1989, quand Luiza Erundina assume la mairie de São
Paulo, elle doit faire face à une structure de financement du logement restrictive à la
88
transférés au Fonds municipal du logement. La mise au point de ce projet n’a pas
répondu aux principes de décentralisation et de transparence des procédures et
des processus de décision à l’échelle municipale comme l’envisageaient les
mouvements populaires et d’autres acteurs de la société civile.
Au cours de la mise en place de ce Conseil, la représentativité des mouvements
populaires a toujours été très limitée, et les décisions ont été assez
circonstancielles,
étant
donné
qu’elles
se
rapportaient
directement
aux
59
programmes de mutirão , déjà existants depuis l’Administration précédente, et
non à tous les programmes élaborés par le Secrétariat du logement.
Compte tenu de la faible participation et représentativité des mouvements
populaires dans le Conseil municipal du logement, quelques suggestions ont été
participation populaire ainsi qu’à une faible structure de politique de logement. Une des
directives de son gouvernement a été celle de renforcer le FUNAPS, en lui apportant une
voie de ressources élargie et en le transférant au Secrétariat du logement, pour qu’il
bénéficie de son inclusion dans la politique du logement. Dans cette gestion, le FUNAPS est
modifié aussi du point de vue juridique, en se transformant en FUNAPS communautaire ou
FUNACON, ce qui a permis d’établir des accords avec des groupes organisés de familles en
associations d’habitants ayant pour but la construction par mutirão ou autogestion (Paz,
1996). Durant cette gestion, les ressources du FUNAPS communautaire ont été utilisées en
grande partie dans la construction de logements par l’autogestion ou la cogestion. Cette
définition d’action présupposait l’organisation des secteurs populaires en associations qui
se portaient garantes de la gestion des ressources et qui embauchaient des consultants
techniques. Les ressources du FUNAPS communautaire ont permis un grand éventail d’aide
: urbanisation des favelas, secours d’émergence, mutirão, construction d’unités par des
entrepreneurs, entre autres. Il a aussi rendu possible la participation des communautés aux
projets avec leur force de travail et leur capacité de gestion. Ces facteurs ont produit des
résultats très évidents, en consolidant ce modèle. Dans la mesure où il gagnait en clarté et
en légitimité dans la mairie et aussi auprès de la société, il concentrait plus de pouvoir et
de ressources. Il est même devenu l‘investissement majeur du SEHAB (Secrétariat du
logement et du développement de la commune de São Paulo) en rassemblant à peu près 80
% des investissements. Le FUNAPS communautaire comptait aussi sur un conseil, qui suivait
tous les processus et délibérait au sujet de chaque accord établi. Les conseillers étaient
nommés, pas élus. Il y avait des conseillers nommés par les mouvements prologement, par
l’Université et par la mairie elle-même. Avec l’élection de Paulo Maluf, en 1992, le projet
politique de cette équipe a été interrompu, provoquant aussi l'interruption du processus de
mise en place de la politique du logement et l'affaiblissement du FUNAPS communautaire.
59
Le Programme Mutirão est un programme de logement dont les habitants sont à la fois
l’entrepreneur et le constructeur.
89
apportées pour modifier le projet de loi (ANSUR, 1997). La proposition des
mouvements populaires était axée sur l’idée d’un conseil dont l’existence ne serait
possible que s’il était soutenu directement par les mouvements sociaux, en
particulier ceux du logement de São Paulo.
Pour l’UMM, l’un des plus gros problèmes du projet de loi approuvé sous
l’Administration Paulo Maluf concernait la composition du Conseil, du fait qu’elle
était non représentative des intérêts de la société civile et qu’elle n’était pas non
plus délibérative. Pour ce mouvement, il y a un déséquilibre dans la composition
du Conseil, par rapport à la participation des mouvements prologement, des
représentants du pouvoir public, du secteur privé et des universités.
Les mouvements prologement ont proposé un nombre plus élevé de membres. Il y
a aussi eu une proposition de modification de la composition des membres du
secteur public, en remplaçant le représentant du Secrétariat des voies publiques
par un représentant de l’Université publique de São Paulo. Dans cette proposition,
le Conseil ainsi que le Fonds sont considérés comme des lieux privilégiés de
participation des mouvements populaires dans la planification municipale, et pour
cela il faut respecter leur participation dans tout le processus, depuis l’élaboration
de la proposition jusqu’à la mise en place et le maintien de la politique du
logement de la commune.
Une autre suggestion présentée par les mouvements populaires dans le projet
tient à la concession de financement pour la population de plus faible revenu.
Selon cette proposition, le gouvernement doit concentrer ses efforts pour aider la
population ayant un revenu jusqu’à cinq salaires minimums. En favorisant les
couches sociales les plus démunies, le gouvernement pourra attribuer 20 % du
financement à la population ayant jusqu’à dix salaires minimums. Obligatoirement,
80 % des ressources devraient être attribuées aux familles ayant jusqu’à cinq
salaires minimums.
90
Ces revendications des mouvements populaires ne se présentent que dans la
proposition d’un nouveau projet de loi, en 1999. Le conseiller municipal
responsable de cela proposait la modification du Conseil du Fonds municipal du
logement en le remplaçant par un Conseil municipal du logement. Ainsi, en 1999,
fut proposé un amendement à ce projet de loi, dont le but était d’assurer la
participation de la société civile dans l’élaboration, la gestion des ressources et la
mise en œuvre de la politique municipale du logement de la ville de São Paulo.
L’élaboration de l’amendement a compté, en particulier, sur la participation des
mouvements populaires, assurée par le biais de la première Conférence municipale
du logement à São Paulo60, en 2000. Cette nouvelle proposition avait comme
principe fondamental que la composition du Conseil municipal du logement,
différemment de celle proposée par le Conseil du Fonds municipal du logement,
devrait préserver la parité entre la représentation du pouvoir public, celle du
secteur privé et celle des mouvements populaires, en assurant la participation des
différents groupes qui représentent les associations, les organisations et les
mouvements populaires prologement.
À la Conférence, a eu lieu l’élection d’un comité pour suivre l’application de la
politique en matière de logement et l’accomplissement des voies de participation
60
Le premier pas vers la réalisation de cette conférence a été l’établissement d’un secteur
de participation populaire dans le SEHAB, avec quatre membres, dont le rôle était de
coordonner et d’encourager la participation populaire, ainsi que d’essayer d’attirer
d’autres acteurs de la société engagés dans le domaine du logement. La réalisation d’une
conférence municipale du logement pour une ville telle que São Paulo, avec à peu près 11
millions d’habitants, exigeait une préparation reposant sur des conférences préliminaires
dans la ville tout entière. Il y a eu 15 conférences préliminaires régionales dont le but était
le diagnostic des problèmes de chaque région et l’inventaire des priorités de chacune. Les
conférences préliminaires ont réuni 22 000 personnes, nombre considéré comme un succès
par les organisateurs en comparaison à celui atteint à l’occasion de la mise au point du
budget participatif de 2001 concernant la santé et l’éducation, qui a rassemblé 35 000
personnes par le biais de réunions dans 96 arrondissements de la ville. Seulement après ces
rencontres a eu lieu la première Conférence municipale du logement de l’histoire de la
ville de São Paulo, les 3, 4 et 5 août. La première Conférence du logement a rassemblé 1
600 participants. Organisée en 12 groupes de travail, cette Conférence avait pour but de
délibérer sur les aspects généraux de la politique du logement; sur les programmes
prioritaires; sur les mécanismes de participation populaire; et sur les priorités budgétaires.
91
populaire en prévoyant la création du Conseil municipal du logement à la place du
Conseil du Fonds municipal du logement. Pour cela, il y a eu la constitution d’une
Commission provisoire du logement61, avec soixante-cinq membres. L’amendement
au projet de loi de 1999 fut approuvé seulement en septembre 2002, ayant en vue
le besoin d’améliorer le fonctionnement du système municipal du logement, avec
la mise en place d’un organe délibératif capable d’établir les priorités des projets
de logement pour la commune de São Paulo, en accord avec la politique fédérale
et celle de l’État de São Paulo. Les aspects les plus importants des différents
projets de loi portant sur le Conseil du Fonds municipal du logement à São Paulo et
sur celui du Conseil municipal du logement62 pendant l’Administration Marta
Suplicy font référence aux buts et aux attributions du projet, à la composition, au
processus de choix et d’élection des conseillers, aussi bien que sur son
fonctionnement (tableau XIV).
Tableau XIV
LES PROPOSITIONS SUR LE CONSEIL DU FONDS MUNICIPAL DU LOGEMENT ET SUR LE
CONSEIL MUNICIPAL DE LOGEMENT À SÃO PAULO63
Buts
PL 11 632/94
L’établissement du CMH et les mesures pour qu’il y ait un caractère
permanent et délibératif. Ce projet est réglementé par la Résolution et le
Décret, qui prennent encore d’autres mesures concernant le besoin de :
mettre au point les programmes du FMH; établir les conditions du
61
La Commission provisoire du logement est composée exclusivement par des
représentants des mouvements populaires. Il était prévu qu’elle durerait jusqu’à
l’approbation du projet de loi à propos du nouveau conseil du logement. Les membres de la
Commission provisoire du logement se sont réunis tous les quinze jours et ont discuté des
questions relatives au budget municipal du logement, programmes de logement, demande,
affectation des ressources et plan directeur, entre autres. Étant donné la composition
assez imposante de la commission, il a été convenu que ses représentants pouvaient
travailler en sous-commissions : discussion et contrôle du budget et de son exécution,
favelas, lotissements clandestins, centre-ville, démarches pour l’approbation du projet de
loi.
62
Le projet de loi 11 632/94, élaboré par l’Administration Paulo Maluf, ainsi que le Décret et la Résolution qui
réglementent la loi62, élaborés respectivement sous l’Administration Paulo Maluf (1993-1996) et l’Administration
Celso Pitta (1997-2000), sur le nouveau projet de loi 352/99 et sur le projet amendé et récemment approuvé par
la Chambre municipale de São Paulo, en 2001.
63
Voir l’annexe III.
92
PL 352/99
PL en vigueur
transfert des ressources et de l’administration des contrats; définir les
conditions de financement aux bénéficiaires des programmes; établir les
conditions d’accès aux immeubles; et régler l’allocation de ressources qui
ne seront pas transférées aux bénéficiaires.
Définition du caractère délibératif, contrôleur et consultatif du CMH et
établissement comme principal objectif du contrôle et de l’évaluation de
la politique municipale de logement.
Addition au PL antérieur des directives pour les nouvelles conférences
tous les deux ans.
Attributions
PL 11 632/94
PL 352/99
PL en vigueur
Ce PL a comme prérogatives : établir les directives et les programmes
d’allocation des ressources du Fonds; suivre et évaluer les bénéfices
sociaux et l’accomplissement des programmes et projets approuvés;
approuver le budget du Fonds et mémoires respectifs; dissiper les doutes
quant à l’application des directives et des normes concernant le Fonds; et
définir des normes, des procédures ainsi que des conditions
opérationnelles.
C’est du ressort de ce projet : de participer à la mise au point de la
stratégie et au contrôle de l’exécution de la politique du logement;
d’analyser le plan d’application des ressources budgétaires transférées
par les gouvernements fédéral, étatique et de la commune et les
transferts moyennant des accords internationaux; de contrôler et auditer
les ressources destinées au Fonds ainsi que la comptabilité des ressources
budgétaires consignées au SEHAB; d’établir les directives et les
programmes d’allocation des ressources du Fonds; d’encourager la
participation et le contrôle populaire moyennant la société civile
organisée; de permettre l’accès à une plus ample information au sujet du
logement à la population, aux institutions publiques et aux organisations
privées; d’approuver les comptes du Fonds.
Il lui incombe de : contrôler la mise en place des plans et des programmes
de la politique de logement d’intérêt social; suivre et évaluer la gestion
économique, sociale et budgétaire des ressources ainsi que
l’accomplissement des programmes et projets approuvés; contrôler
l’élaboration du plan d’application des ressources financières issues des
gouvernements fédéral, étatique et municipal ou transférées par le biais
des accords internationaux et consignées dans le SEHAB; organiser des
groupes techniques, commissions spéciales, permanentes ou temporaires,
au besoin, pour l’accomplissement de ses fonctions; former une
commission spéciale pour l’organisation des Conseils régionaux du
logement; encourager la participation et le contrôle populaire sur la mise
en place des politiques publiques de logement et de développement
urbain; permettre l’accès à une plus ample information à la population et
aux institutions publiques et privées sur les thèmes ou questions relatifs à
la politique du logement; convoquer la Conférence municipale du
logement; établir des rapports avec des organes, conseils et forums
municipaux affectés à l’élaboration du budget municipal et à la définition
de la politique urbaine; mettre au point, approuver et amender son
règlement interne; superviser le FMH, en ce qui concerne l’établissement
des directives et des programmes d’allocation des ressources; acheminer
93
et approuver la proposition budgétaire; et définir des normes, des
procédures et des conditions opérationnelles.
Composition du conseil64
PL 11 632/94
PL 352/99
PL en vigueur
Bipartite entre représentants de la société civile et des institutions
gouvernementales, avec dix membres : 50 % du pouvoir public et 50 % de
la société civile et du marché. Les 50 % du pouvoir public correspondent à
: cinq représentants de la mairie : SEHAB, SEMPLA, SVP, SFI et COHAB.
L’autre 50 % correspond à : un représentant de la CBIC, un représentant
des organisations religieuses, un des universités qui comptent sur un
secteur lié à la construction de logement et deux représentants des
organisations communautaires prologement, inscrites au cadastre de la
SEHAB.
Bipartite entre les représentants de la société civile et des institutions
gouvernementales, totalisant vingt membres. Des représentants des
institutions gouvernementales, quatre appartiennent à la PMSP, trois aux
universités et trois à la CEF, tandis que pour la société civile, six
représentants appartiennent au mouvement populaire prologement, deux
appartiennent aux organisations syndicales du patronat de la construction
civile et deux appartiennent aux organisations syndicales des travailleurs
de la construction civile.
Tripartite, totalisants quarante-huit membres : un tiers est composé par le
secteur public, un tiers par les mouvements prologement et un tiers par
les agents du marché. Des représentants des organisations publiques,
treize appartiennent à la PMSP, un au Secrétariat du logement de l’État de
São Paulo, un à la CDHU et un à la CEF. Les treize représentants
municipaux sont, respectivement, le secrétaire de la SEHAB, le
surintendant de HABI, trois représentants de la SEHAB, le président de la
COHAB, un représentant de la SEMPLA, un de l’EMURB, un de SIURB, un du
SF, un du ST et un de la Commission Procentre. À eux se joignent les seize
représentants des organisations communautaires et des organisations
populaires prologement. Les autres représentants sont originaires
d’organisations diverses : deux représentants des universités, deux des
organisations de professionnels du domaine de logement, un représentant
des organisations syndicales des travailleurs de la construction civile, trois
des associations ou syndicats patronaux de l’industrie de la construction
civile, deux des organisations de consultation technique sur le logement,
deux des centrales syndicales, deux des ONGs du domaine du logement, un
du conseil des professionnels du domaine du logement et un représentant
du conseil des professionnels du droit.
Processus de choix et élection des conseillers
PL 11 632/94
64
Les membres sont nommés par arrêté du Secrétaire du logement et
Dans les trois cas, le mandat est de trois ans, ayant comme président et vice-président,
respectivement, le Secrétaire du logement et du développement urbain et le Surintendant
du logement.
94
PL 352/99
PL en vigueur
développement urbain. Les représentants des différentes organisations de
la communauté, enregistrées préalablement dans le cadastre de la SEHAB,
sont nommés par tirage au sort public, étant interdit l’exercice de
mandats consécutifs par une même organisation ou association. Les
fonctions des membres du Conseil du Fonds municipal du logement ne
sont pas rémunérées, leur accomplissement étant considéré comme un
service public important.
Les représentants du mouvement populaire de logement seront choisis et
indiqués en assemblées plénières dans chaque région de la ville. Les
représentants des associations syndicales patronales et des travailleurs
seront choisis en réunions plénières de ces associations réalisées dans ce
but. Les représentants des entrepreneurs seront choisis et nommés par
l’ensemble des institutions et associations de chaque catégorie, en
plénières réalisées dans ce but. Les représentants du gouvernement
municipal et de la CEF seront nommés par le gouvernement municipal et
par la CEF. Les représentants des universités seront nommés par
l’ensemble des institutions publiques et privées de grade supérieur dans le
domaine de la construction civile.
Les membres du Conseil et de sa Commission exécutive seront nommés
par le maire, au moyen de la nomination des représentants du pouvoir
public et après l’élection des représentants de la société civile.
Fonctionnement
PL 11 632/94
PL 352/99
PL en vigueur
Le Conseil doit tenir des réunions bimestrielles, par convocation de son
président et, à n’importe quel temps, par convocation de son président ou
de quatre de ses membres au minimum. Les décisions du Conseil du Fonds
municipal du logement doivent être prises en présence de cinq de ses
membres au minimum, en revenant au président la voix de qualité (droit
de veto, renforcement, décision collective). Le Conseil comptera sur
l’assistance technique et administrative d’un secrétariat exécutif, exercée
par HABI.
Les décisions du Conseil municipal du logement doivent être prises avec
l’approbation de la plupart de ses membres. Le Conseil doit avoir un
coordinateur et un adjoint remplaçant, choisi parmi les membres pour un
mandat d’un an, avec les attributions suivantes : coordonner les réunions,
représenter légalement les décisions du Conseil en vue de l’homologation
du secrétaire municipal du logement, acheminer et mettre au point des
mesures et des décisions spécifiées par le Conseil.
Les décisions du Conseil municipal du logement doivent être prises avec
l’approbation de la majorité relative de ses membres. Les réunions
extraordinaires peuvent être convoquées avec l’accord de la majorité
absolue des conseillers.
Source : PL. 11.632/94; PL 352/99 et PL en vigueur.
95
Au début du mandat du maire Marta Suplicy, en 2001, les fortes revendications à
propos du Fonds municipal du logement et de son Conseil en vigueur et des
différentes initiatives pour le modifier laissaient clairement entrevoir le problème
de gouvernance qu’a subi ce Conseil, tout au long des années 1990. La structure de
fonctionnement du Conseil pendant ces années-là (tableau XIV, partie :
fonctionnement) a montré qu’il n’y avait presque pas de voies représentatives,
délibératives ou consultatives de la part de la société civile. Sa capacité d’action
était faible, compte tenu de limitations considérables.
Le seul instrument de participation populaire était celui du Conseil du Fonds
municipal du logement, qui s’est toujours limité à la discussion sur les ressources
et à leur destination (tableau XIV, partie : buts et attributions). Il semble qu’il n’y
ait jamais eu réellement un rapport direct entre la discussion sur le budget, les
directives des programmes de logement et de politique développée par le SEHAB
de São Paulo.
Dans le système en vigueur, la participation populaire, au sein du Conseil, a été
très limitée et établie par tirage au sort (tableau XIV, partie : composition).
Comme les organisations populaires avaient la chance d’occuper deux sièges, le
choix des organisations représentantes se faisait par tirage au sort. Ce genre de
sélection n’a jamais plu aux mouvements prologement. Elle n’a peut-être pas non
plus contribué à la démocratisation du processus.
En résumé, dans ce chapitre, nous avons observé les conditions d’urbanisation
brésiliennes et les principaux éléments de caractérisation de la nouvelle phase
d’urbanisation pour les villes du pays, comme c’est le cas de la ville de São Paulo,
pour bien encadrer la problématique du logement et pour comprendre la mise en
place du Conseil du Fonds municipal du logement à São Paulo.
Aujourd’hui, un des éléments les plus importants du processus d’urbanisation est
l’irrégularité et l’illégalité des conditions de logement. Des conditions qui se
96
consolident au fil du temps dans les villes brésiliennes et qui peuvent être
comprises par la lecture des principales questions liées au logement, comme :
l’accroissement des lotissements illégaux et irréguliers selon différents visages, le
manque d’une politique du logement structurée à moyen et long terme avec
l’objectif de répondre aux besoins réels des demandeurs, qui d’une certaine
manière, revendiquent de nouvelles formes de production et de politique du
logement.
Partant de ce scénario, nous avons reconnu le Conseil du Fonds municipal du
logement comme structure institutionnelle participative qui se présentait comme
un des moyens de repenser la problématique du logement à São Paulo et de
rediriger les actions sur une base de consensus établis par les différents acteurs
sociaux. Cette direction fut prise comme référence d’analyse de la dynamique de
la politique du logement à São Paulo, afin de voir quelle contribution elle
apporterait.
C’est en analysant cet instrument de participation, le Conseil du Fonds municipal
du logement, dans la politique du logement, que les questions pourront être mieux
développées et que nous pourrons faire émerger les objectifs de construction
d’une politique du logement participative. Dans cette optique, deux propositions
pourraient être envisagées : l’une allant vers la compréhension des mouvements
sociaux et son insertion dans la question du logement; et l’autre, plus
institutionnalisée, de la gouvernance dans le domaine du logement de la ville de
São Paulo.
Notre choix de mettre en évidence la gouvernance est dû au fait que, d’une part,
plusieurs études brésiliennes furent déjà élaborées sur les mouvements sociaux. Et
que, d’autre part, le thème de la gouvernance s’insère dans les recherches sur les
nouvelles formes de gestion, depuis les années 1980, mais qu’il est, au Brésil,
encore très peu développé dans une approche urbaine. Cette notion apporte aussi
une contribution importante aux réflexions sur le logement.
97
La discussion à propos de la gouvernance s’est donc imposée et elle a été
construit par l’analyse des dimensions retenues dans plusieurs études sur la
gouvernance urbaine : le fonctionnement, des études de Patrick Le Gales, 1995,
Barbara Ferman 1996, Christian Lefévre, 1997 et Bernard Jouve, 2003 ; la
représentativité, des études de Patrick Le Gales, 1995 et Christian Lefévre, 1997;
la participation, des études de Pierre Hamel, 1991, Luis Klein, 1992, Gianfranco
Bottazzi, 1996 et Bernard Jouve, 2003; les ressources mobilisables, des études de
Pierre Hamel, 1995, David Harvey, 1996 et Patrick Le Gales, 1998; les échelles
d’interventions, des études de Caroline Andrew et Michael Goldsmith, 1998, et
celui d’Adauto Luis Cardoso et Cleber Lago do Valle, 2000; et la question foncière,
en particulier dans le domaine du logement, des études d’Adauto Luis Cardoso et
Cleber Lago do Valle, 2000.
Deuxième partie
LA GOUVERNANCE URBAINE ET L’HABITAT A
SÃO PAULO : CADRE THEORIQUE ET
STRATEGIE DE RECHERCHE
Chapitre III
L’APPROCHE THEORIQUE
3.1 Les repères conceptuels
Le débat sur les formes que prennent les relations entre les acteurs sociaux dans
la gestion urbaine fait partie d’une série d'études en sociologie, en sciences
politiques, en études urbaines et en géographie économique. Dans ces études,
certaines approches microsociologiques et macroéconomiques présentent des
perspectives complémentaires pour mieux comprendre les transformations de ces
relations dans la gestion urbaine contemporaine. Ces approches sont, plus
particulièrement,
celles
de
la
sociologie
de
la
vie
quotidienne,
de
l’institutionnalisme américain et des sciences politiques. Chacune d’entre elles
aborde un concept spécifique afin de comprendre les modifications des relations
entre les acteurs sociaux dans la gestion urbaine. Les concepts traités par ces
approches sont, respectivement, la transaction sociale, la transaction et la
gouvernance (Remy, Voyé et Servais; 1991; Crozier et Friedberg, 1977; Blanc,
1992; Le Galès, 1995; Villeval, 1995; Benko et Lipietz, 1995).
Certains auteurs font référence à la complémentarité de ces concepts. Gilly et
Pecquer (1997) soutiennent qu’il est possible de concevoir les formes locales de
régulation en regardant les acteurs sous trois angles complémentaires : un type de
gouvernance, un contexte institutionnel et des compromis sociaux, notamment
transactionnels. Ainsi, comme eux, Coomaert (1992) et Lauria (1997) font aussi
référence à la relation entre ces approches et leurs concepts, en envisageant une
analyse selon différentes dimensions : sociale, politique et économique.
La théorie sociologique de la vie quotidienne ainsi que la théorie sociologique des
organisations s’intéressent aux diverses manières dont se conjuguent les
configurations du lien social et des relations d’intérêt dans la vie quotidienne. Et
cela, en considérant la liberté des acteurs avec les contraintes du système, qui
102
sont à l’origine d’actions intégrées (Blanc, 1992). Les principales différences entre
ces théories sont leur concept central et le lieu des compromis entre les acteurs
sociaux. La sociologie des organisations a comme concept central la négociation
dans les relations contractuelles. Selon cette théorie, la négociation entre acteurs
se déroule dans un espace-temps déterminé de façon explicite et présuppose la
prédominance d’un agir stratégique, où le calcul d’intérêt est explicité. Le
concept de négociation de Crozier et Friedberg (1977) présuppose qu’il existe un
juste milieu pour des compromis entre les prétentions opposées des acteurs. Le
conflit se résout lorsque ce point d’équilibre est atteint. Ainsi, cette théorie
postule que la négociation s’effectue dans un cadre donné et selon des règles du
jeu établies entre les acteurs.
Un peu différemment de la théorie précédente, la sociologie de la vie
quotidienne adopte comme concept central la transaction sociale. Celle-ci se
caractérise par la manière d’établir la coopération dans la vie quotidienne à partir
de la recherche d’un double équilibre : des intérêts et de la volonté de vivre
ensemble (Bourdin, 1992), c’est-à-dire des efforts en vue de gérer la séparation et
de construire une unité sur la maîtrise des ressources de la vie quotidienne.
La transaction sociale peut être comprise comme étant une modalité du rapport
social par laquelle des acteurs concernés par un enjeu médiatisé et par un objet
commun développent des intérêts qui sont partiellement complémentaires, mais
aussi opposés, chacun s’efforçant de faire valoir son point de vue et d’atteindre
ses objectifs (Remy, Voyé et Servais, 1991). La transaction sociale se penche ainsi
sur le lien et sur les principes postulés sur les conflits entre acteurs et selon les
enjeux, en présupposant qu’il y a des lieux pour des compromis transactionnels
entre les parties en conflit.
Les conflits de valeurs et d’intérêts peuvent aboutir à des compromis pratiques
résultant de la nécessité de trouver des modes de coexistence. Ces compromis de
coexistence entre acteurs donnent lieu à des règles du jeu et à des projets
103
politiques opposés, par des intérêts partiellement complémentaires, mais aussi
partiellement opposés.
Ainsi, cette théorie postule que la transaction sociale s’opère aussi là où il y a
désaccord sur les règles du jeu entre acteurs, contrairement à ce qu’énonce la
théorie des organisations. Elle s’organise autour de compromis pratiques entre des
acteurs qui sont contraints de cohabiter puisqu’ils restent en conflit.
Ces compromis consistent en la capacité de combiner différents registres ou
actions ainsi qu’à les gérer, de manière à permettre à chaque acteur d’être apte à
en maîtriser les contraintes. Pour cela, il faut que les acteurs établissent les règles
du jeu, définissent leurs positions, affichent leurs ressources, tout en construisant
une attitude transactionnelle (Freynet, Blanc et Pineau, 1998).
La transaction fait ainsi référence à l’idée régulatrice du fonctionnement social.
L’analyse d’une attitude transactionnelle se traduit dans un langage sous le
rapport d’un jeu dans lequel des acteurs en situation d’interaction disposent, pour
la poursuite de leurs intérêts, d’un certain nombre de ressources tout en
définissant des positions d’interactions précises. Toute transaction offre à chaque
acteur une possibilité de changement de ses points de vue, de ses perceptions et
de ses comportements au long des processus interactifs.
Dans une logique de changement du cadre de compromis des acteurs, le point
fondamental n’est pas l’espace physique en soi; ce sont les acteurs qui l’utilisent
et les types de réseaux de relations qu’ils peuvent établir dans un espace donné ou
dans une pluralité d’espaces. De cette manière, il est impossible de considérer
séparément les espaces, leur représentation, les individualités sociales et les
réseaux de relations. Ainsi, les acteurs qui sont engagés dans un processus
transactionnel ne sont pas interchangeables et équivalents, ils occupent des
positions inégalitaires tant territorialement que socialement (Voyé, 1992).
104
Les ressources sont certainement les repères les plus importants dans l’effort de
construction des compromis de coexistence. Elles constituent les moyens
d’investissement des capitaux (économique, social, technique et symbolique) dont
dispose ou peut disposer chacun des acteurs ou des groupes d’acteurs, avec les
possibilités d’actions qui en découlent. Cependant, toutes les ressources à la
disposition d’un acteur ne sont en fait ni également pertinentes ni également
mobilisables au sein d’un processus transactionnel.
Associer la notion de ressources à celle de transaction sociale sous-entend que
les ressources dont disposent les acteurs pour mener leurs actions peuvent être
modifiées tout au long du processus transactionnel. Il s’agit avant tout d’une
dynamique selon laquelle les ressources utilisées peuvent être non seulement
renouvelables, mais, en grande partie, créées par les acteurs eux-mêmes. Et cela,
de façon à pouvoir changer les logiques instituées et modifier les conditions de la
transaction. De cette façon, le nombre d’acteurs peut se modifier selon les
circonstances ou les étapes d’un processus d’interaction.
La notion de transaction sociale est centrée sur les effets du compromis de
coexistence, la mobilisation des ressources, les étapes d’évolution du rapport
social, la transformation des modalités d’échanges et la modification des priorités,
en permettant ainsi d’analyser les rapports sociaux dans leur exercice quotidien
(Remy, 1992). Le concept de transaction sociale permet de clarifier les formes de
coopération conflictuelles entre les différents acteurs, en insistant sur la
constitution des positions des acteurs, avec leurs limites et leurs possibilités
(Blanc, 1992). Le champ de la transaction sociale est plus vaste que celui de la
négociation. En effet, la sociologie de la vie quotidienne s’appuie sur les acquis de
celle des organisations en allant plus loin (Bourdin, 1992).
Parallèlement à cette proposition microsociologique, les théories de la régulation
et de l’institutionnalisme américain s’intéressent aux diverses manières dont se
conjuguent les configurations macros des relations entre acteurs, rattachées aux
105
systèmes de règles institutionnelles qui organisent les rapports entre acteurs
sociaux. Ces deux théories se caractérisent par une intégration des institutions65
comme variables endogènes aux transformations socioéconomiques.
La théorie de la régulation met en relief les rapports sociaux codifiés dans la
nouvelle dynamique des formes institutionnelles, c’est-à-dire « toute codification
d’un ou de plusieurs rapports sociaux fondamentaux [les configurations du rapport
salarial, les formes de la contrainte monétaire, les formes de la concurrence, les
modalités d’adhésion au régime international et les formes de l’État] » (Boyer et
Saillard, 1995 : 543) et cela, dans la dynamique économique et sociale. La
convergence des formes institutionnelles représente un arrangement permettant
de caractériser un régime d’accumulation particulier. Ce régime d’accumulation
exprime « l’ensemble des régularités assurant une progression générale et
relativement cohérente de l’accumulation du capital, c’est-à-dire, permettant de
résorber ou d’étaler dans le temps les distorsions et les déséquilibres qui naissent
en permanence du processus lui-même » (Boyer, 1986 : 46).
La théorie de la régulation propose une approche macroéconomique où les
institutions jouent un rôle de premier plan. En effet, il n’est pas convenable de
considérer la reproduction du système économique et social sans faire intervenir
l’articulation des formes institutionnelles. C’est toutefois dans la notion de
compromis institutionnalisés – la mise en place d’une forme d’organisation créant
des règles de droits et d’obligations pour les parties prenantes – que se découvre
l’analyse la plus pertinente de la conception régulatrice de la logique des
institutions (Boismenu et Jalbert, 1991; Boyer, 1995).
L’approche de l’institutionnalisme américain cherche à donner à l’action
collective une véritable place dans la théorie économique, en faisant des
65
L'institution représente un organisme adaptatif aux contextes historiques et un produit
social des pressions et besoins de l'environnement (Selznick, 1984 : 5), qui coordonne « des
“règles du jeu” sociales ou d'une communauté particulière, allant des coutumes au droit ou
à la constitution d'une nation » (Corei, 1995 : 9).
106
institutions l’expression de cette action collective. En insérant, au cœur de la
théorie économique, l’étude de la production de règles de comportement par
l’action collective, l’institutionnalisme américain se propose de repenser les
activités économiques.
L'institutionnalisme considère que les comportements ont une dimension sociale a
priori, sont interdépendants, sont collectifs. Ainsi, ce ne sont pas les individus, mais
les institutions qui constituent les unités élémentaires des systèmes économiques et
sociaux. En effet, c'est la connaissance des principes institutionnels – règles,
coutumes, modes de coordination – qui permet de comprendre les préférences des
agents et leurs comportements (Corei, 1995 : 13).
Cette théorie, centrée sur les institutions, prend en considération les questions
de rapports de forces et de conflits d’intérêts dans le système capitaliste. Les
tenants de cette théorie se proposent de repenser le processus de création d’un
ordre et d’une stabilité. La question centrale est celle de la création d’un ordre
social dans un contexte conflictuel, l’ordre résultant d’un compromis régulant les
conflits de l’action collective. Les institutionnalistes utilisent le concept de
transaction, défini par Commons comme « l’activité d’aliénation et d’acquisition
[entre individus] de droits de propriété intervenant avant que l’échange, la
production ou la consommation ne s’effectuent comme l’unité d’analyse » (Corei,
1995 : 31 et 32), qui comporte les trois dimensions caractéristiques des relations
interindividuelles : le conflit d’intérêts, la dépendance et l’ordre. Par ce concept,
ils soulignent les conflits d’intérêts entre les personnes ou groupes, intègrent les
notions de négociation, persuasion, coercition, contrainte et de dépendance dans
l’analyse, et dirigent l’attention sur l’ordre du contexte institutionnel dans lequel
ces transactions s’effectuent.
La notion de transaction apparaît dans l’institutionnalisme américain comme
l’élément majeur pour comprendre le processus de création démocratique des
règles de comportement et de régulation des relations sociales. La transaction
devient ainsi le point stratégique pour comprendre où et comment se négocient
107
ces règles (Corei, 1995; Bazzoli, 1999 et 2000 Bazzoli et Dutraive, 2004). Analyser
de façon approfondie les règles d’interactions sociales par la transaction et par un
processus de négociation présuppose de mettre en relief les conflits d’intérêts
entre les institutions et les contraintes du système. Ceux-ci sont certainement mis
en évidence selon les caractéristiques culturelles et collectives des institutions.
Vues sous un premier angle, les formes et les configurations institutionnelles de
régulation correspondent à la mise en œuvre des relations sociales. À l’intérieur
même de cette structure, les producteurs de normes et de règles de
comportement représentent le point principal du rapport entre les stratégies et les
structures, entre actions microsociales et systèmes macrosociaux.
La théorie institutionnaliste américaine prend en considération les liens entre les
niveaux micro et macro par le biais de l’action collective à partir du concept de
transaction, une notion qui permet d’analyser de nouvelles configurations
institutionnelles. La thématique des institutions contribue à mieux comprendre le
contexte où se développent les modèles de partenariats, en s’appuyant
spécifiquement sur la notion de transaction. Cette notion permet ainsi de se
pencher sur les dynamiques du construit social et de réfléchir sur les liens entre les
niveaux micro et macro par le moyen de l’action collective et des institutions.
Les théories de la régulation et de l’institutionnalisme américain présentent
certaines similitudes. Elles partagent l’idée qu’il existe une hiérarchie des
institutions et que celles-ci fonctionnent selon des règles, des compromis et par un
système de représentation, en cherchant la construction d’un ordre social dans un
contexte conflictuel. La théorie de la régulation, en adoptant une perspective de
préférence macroéconomique, où les institutions assurent et soutiennent la
reproduction du système et la cohérence du mode de régulation, n’insiste pas sur
des considérations théoriques plus micro et « tient relativement peu compte des
formes
organisationnelles
mixtes,
en
sous-estimant
la
dimension
non
institutionnelle et informelle » (Boismenu et Jalbert, 1991 : 203). Cette approche
semble avoir été mieux adaptée aux sociétés hautement codifiées, en raison de la
108
place qu’y occupe la tradition institutionnelle. Toutefois, la notion de forme
institutionnelle, fondement de l’approche régulatrice, est un outil approprié aux
analyses des expériences et des réalités là où la codification prend une autre
envergure et où la composition entre le formel et l’informel et entre
l’institutionnel et le non institutionnel est plus remarquable; tel est le cas
brésilien.
Parallèlement à ces concepts de la théorie de la sociologie de la vie quotidienne
et des organisations, aussi bien que de la théorie de la régulation et de
l’institutionnalisme américain, il est possible de tenir davantage compte d’un
autre concept dans la réflexion théorique. Il s’agit du concept de gouvernance
urbaine66, dérivé du terme gouvernance, développé tout d’abord en économie, en
sociologie et en sciences politiques.
66
D'autres théories américaines auraient pu contribuer au débat : Urban Growth Coalition,
Urban Regime et Growth Machines. Néanmoins, nous avons opté pour ne pas les inclure
dans la discussion théorique en profondeur, en supposant qu'elles sont plutôt restreintes au
contexte américain, fondées sur l'expérience des pays anglophones, et ont un biais
considérable par rapport au développement économique au détriment du politique et du
social. Plusieurs auteurs ont fait des études comparées de ces théories (DiGaetano et
Klemanski, 1993; Harding, 1994; Le Galès, 1995; Lauria, 1997; Stoker, 1998) et dont on
relève l'accent normatif sur le développement économique et sur les acteurs privés, au
détriment de l'analyse sur les rapports des différents acteurs sociaux, malgré les études sur
le Urban Regime, axées sur différents régimes. La Urban Growth Coalition se rapporte à la
coalition urbaine pour le développement économique, tandis que la Urban Regime se
structure sur l'ensemble des compromis et des relations formelles et informelles entre
acteurs publics et privés mettant en relief, en particulier, le régime politique résultant des
compromis institutionnels. Selon cette théorie, la capacité d'agir est l'un des critères
fondamentaux pour structurer les relations et les compromis entre acteurs sociaux. La
théorie de la sociologie de la vie quotidienne met aussi en relief cet aspect, moyennant le
concept de transaction sociale. Comme Stocker l’a bien remarqué, « l'importance des
intérêts ne s'explique pas seulement en termes d'organisation des intérêts, mais aussi de
disposition de ressources [information, finances, réputation et connaissance] de la part
d'acteurs privés, qui donneront à une coalition les moyens d'agir et d'être ou de paraître
efficace » (Stocker, 1998). Selon Le Galès, ces théories ne mettent presque pas en relief
l'acteur public, et elles se sont beaucoup plus intéressées au compromis institutionnel,
dans leur perception de développement économique, de telle sorte que « l’on peut
reconnaître l'importance des acteurs privés dans la gouvernance urbaine sans en déduire
l'existence d'un régime politique urbain » (Le Galès, 1995 : 82). Sous un autre angle,
Harding note que the notion of urban governance, within which various types of urban
regimes or coalitions can be situated, is clearly appropriate to contemporary analyses of
the politics of urban development (1994 : 375).
109
Le concept inhérent à ces approches, dans une vision territoriale, reflète une
proposition de redéfinir l’exercice de gérer et de gouverner. Il fait référence au
processus interactif et dynamique d’un tissu d’institutions et d’individus qui
assurent la prise de décisions collectives et de leurs pratiques d’ensemble (Le
Galès, 1995; McCarney, 1998; Peters et Savoie, 1995; Le Galès, 1998; Jouve, 2003).
Ce concept renvoie aux valeurs politiques et culturelles des acteurs intervenant
dans un processus d’interaction et, consécutivement, aux valeurs sociales et
économiques.
Poser des questions à partir du concept de gouvernance – conjointement aux
concepts de transaction et de transaction sociale, qui permettent une lecture
complémentaire et plus achevée des interactions d’acteurs sociaux dans la gestion
urbaine – revient justement à mettre de l’avant les conditions qui renvoient à la
coordination de différents acteurs et de mieux prendre en compte leurs capacités
stratégiques, leurs compromis institutionnels, leurs compromis de coexistence à
partir de la transaction sociale établis par eux-mêmes, leur utilisation des
ressources nécessaires à la réalisation de leurs objectifs, ainsi que la diversité des
processus de légitimité.
3.2 L’origine de la notion de gouvernance urbaine
La notion de gouvernance, fréquemment employée de nos jours, n’est pas
strictement contemporaine (Jessop, 1995). Ce terme était déjà employé au Moyen
Âge sur la clause gobernatia carries, concernant les idées de mener, sterning et
diriger (leading, sterning et directing) (Le Galès, 1998 : 492; Casteigts, 2003).
À la fin du XIXe siècle, ce terme était aussi utilisé pour représenter l’opposition
aux limitations du concept de gouvernement67 avec la séparation classique de
67
Les termes gouvernance et gouvernement ne sont pas toujours nettement distingués
(Lefèvre, 1995; McCarney, 1997). À partir d'études sur ces termes dans la littérature
110
l’État, de la société et du marché. C’est à partir du milieu du XXe siècle que ce
terme s’est largement répandu selon différents usages. Il est impossible de savoir
exactement quel usage prévaut sur tel autre. Il est supposé que les économistes et
les sociologues ont pris les devants concernant l’usage du terme, à partir des
études sur la coordination des activités et sur l’organisation des entreprises de
Coase et Wiliamson, tous les deux économistes institutionnalistes.
En 1937, l’article The Nature of the Firm, de l’économiste américain Ronald
Coase, a présenté à nouveau le terme gouvernance pour expliquer que l’entreprise
émerge en fonction des modes de coordination internes qui permettent la
réduction des coûts de transaction créés par le marché. Cette étude a mis en
cause le changement des relations de coordination au sein d’une entreprise devant
les exigences du marché, en passant d’un angle de relations verticales à celui de
relations horizontales (Holec et Brunet-Jolivald, 1998; Lorrain, 1998; Casteigts,
2003).
Malgré l’accent donné par Coase aux modes de coordination internes d’une
entreprise, cette étude, selon Milani, Arturi et Solinis (2002), n’a pas engendré de
grands débats pendant à peu près trente ans. En fait, l’importance du terme «
gouvernance » de Coase, dans l’étude des entreprises, n’a été mise en évidence
que dans les années 1970, par Olivier Williamson. Celui-ci reprend les études de
Coase et présente le terme gouvernance pour désigner les dispositifs mis en
activité par une entreprise afin de conduire des coordinations efficaces en
référence à deux niveaux : les protocoles internes, quand l’entreprise étend ses
réseaux et met en cause les hiérarchies internes; et les contrats et les applications
des normes, quand elle s’ouvre aux sous-traitants (Holec et Brunet-Jolivald, 1998).
américaine, Lefèvre (1995) témoigne que les deux termes sont fréquemment employés
comme équivalents (Le Galès, 1995 : 495). Par contre, Le Galès, à partir d'études
françaises et anglaises sur ces termes, soutient que, dans ces pays, il y a une différence
très nette entre les deux. Selon Le Galès, la différence entre ces deux termes se rapporte
au fait qu'en Europe, et surtout en France et en Angleterre, il y a une ferme tradition
d'État centralisé.
111
Pour Wiliamson, la gouvernance ne tient pas uniquement aux modes de
coordination internes, mais aussi aux modes externes, dans les relations avec
d’autres acteurs directement en rapport avec l’entreprise. Ces études sur
l’entreprise et sur le concept de gouvernance se centraient sur la question de
l’institution, sa structure et les procédures adoptées.
C’est à partir des années 1980 que le terme gouvernance a pris de l’importance
chez les économistes, qui s’intéressaient à la compréhension d’une plus grande
efficacité des entreprises, et qui devient une référence pour d’autres champs
d’études (McCarney, 1997b). L’emploi de ce terme a été largement intégré dans
d’autres domaines et sous des formes diverses, toujours à la recherche de
descriptions de types de relations et de coordinations entre les acteurs et les
divers champs d’action. En ce qui concerne la transposition du terme, Le Galès
soutient que :
The concept of governance has been increasingly used to describe types of
relations and coordination (most often non-market ones), and hybrid forms of
regulation. In their reference volume, Campbell (a sociologist), Hollingsworth (a
historian) and Lindberg (a political scientist) take a great deal of care to operate
within the scope of a sociological approach : unlike economists, they are tackling not
only the improved economic efficiency of firms, but also “struggles over strategic
control and power within economic exchange that provide the principal dynamic for
governance transformations”. In a “new political economy” perspective, they
attempt to highlight the ideal types of mechanisms of governance of the economy
and its different sectors in capitalist societies, combining these with a particular
interest in the state and its models of actions (Le Galès, 1996 : 2).
Au cours des années 1980, les études sur la gouvernance s’intensifient. Différents
auteurs se penchent sur ce thème, entre autres : Anthony Pagden, Gerry Stoker,
Bob Jessop, Jean-Pierre Gaudin, François-Xavier Merrien, Ali Kazancigil, MarieClaude Smouts, Bernard Jouve et Cynthia Hewitt Alcantara.
La gouvernance est devenue l’objet de nombreux travaux dont la caractéristique
est l’hétérogénéité (Adshead et Quinn, 1998). Cela révèle des disciplines et racines
112
théoriques
diverses,
allant
de
l’économie
institutionnaliste
aux
rapports
internationaux, en passant par l’économie ou la sociologie des organisations,
l’économie du développement, les sciences politiques, l’administration publique et
les études urbaines, entre autres.
L’appropriation de cette notion par différents courants de pensée aboutit à
donner à ce terme des sens et usages multiples, par exemple la définition et
l’étude des notions de gouvernance de l’emploi; la gouvernance des politiques
monétaires; la gouvernance des entreprises (Milani, Arturi et Solinis, 2002); la
gouvernance corporative (Lameira, 2001); la gouvernance locale (Andrew et
Goldsmith, 1998); la gouvernance globale (Holec et Brunet-Jolivald, 1998); la
gouvernance métropolitaine (Leresche et Poche, 1995; Christian Lefèvre, 1997; Le
Galès, 1997); ainsi que la gouvernance urbaine (Le Galès, 1996, 1997 et 1998;
Jouve, 2003).
La littérature portant sur la gouvernance la définit, grosso modo, comme un
processus complexe de prise de décisions entre différents acteurs sociaux qui
dépassent le niveau du gouvernement. Les aspects fréquemment relevés dans la
littérature sur la gouvernance se rapportent à la légitimité de l’espace public en
formation; à la division du pouvoir entre ceux qui gouvernent et ceux qui sont
gouvernés; aux processus de négociation entre acteurs sociaux (les procédures et
les pratiques, la gestion des interactions et des interdépendances qui aboutissent
ou non à des systèmes alternatifs de régulation68, l’établissement de réseaux et de
mécanismes de coordination); et à la décentralisation de l’autorité et des
fonctions associées à l’acte de gouverner.
Malgré quelques points communs, ce ne sont pas toutes les interprétations de la
notion de gouvernance qui adoptent le même angle et qui définissent des
68
Ensemble de règles explicites et implicites qui orientent le comportement des acteurs
présents sur la scène politique et qui maintiennent un minimum d’ordre et d’interprétation
(définition originaire de l’école de régulation).
113
comportements et des convictions idéologiques semblables. Six angles d’analyse et
d’interprétation du mot gouvernance ont été déjà explicités, par exemple par
Rhodes (Rhodes, 1996; Adshead et Quinn, 1998; Milani, Arturi et Solinis, 2002).
La première explication se rapporte à la gouvernance comme État minimum,
fondé sur le besoin de réduction de l’intervention publique (Stocker, 1994 et
1998).
La deuxième interprétation de la notion de gouvernance renvoie à la coorporate
governance, originaire des théories de management. Pour la gouvernance
corporative, le point central est l’accroissement de l’influence du secteur privé
dans l’administration publique et dans la production des services publics (Lameira,
2001). La vision corporative cherche à mettre l’accent sur le besoin d’efficacité et
sur l’accountability dans la gestion des biens publics.
La troisième définition du terme aborde la gouvernance comme New Public
Management. Cette approche préconise la gestion et les nouveaux mécanismes
institutionnels en économie, moyennant l’introduction de méthodes de gestion du
secteur privé et l’établissement de mesures d’encouragement par le secteur
public.
La quatrième acception fait référence à la good governance69, employée pour la
première fois par la Banque mondiale et ensuite par nombre d’institutions
69
Quelques notions de « bonne gouvernance » ont été données par différentes institutions
internationales : Commission mondiale de la gouvernance, Policy Affairs Centre,
Commission de la gouvernance du International Institute of Administrative Sciences, Public
Private Interface in Urban Environmental Management et Novartis Foundation for
Sustainable Development. Pour la Commission mondiale de la gouvernance, la gouvernance
a été définie comme « la somme des différentes façons dont les individus et les
institutions, publics et privés, gèrent leurs affaires communes. C’est un processus continu
de coopération et d’accommodement entre des intérêts divers et conflictuels. Elle inclut
les institutions officielles et les régimes dotés de pouvoirs exécutifs tout aussi bien que les
arrangements informels sur lesquels les peuples et les institutions sont tombés d’accord ou
qu’ils aperçoivent être de leur intérêt (Banque mondiale, 2000) ».
114
internationales en rapport avec leurs politiques de prêts. La « bonne gouvernance
» est une norme qui présuppose l’efficacité des services publics, la privatisation
des
entreprises
de
l’État,
la
rigueur
budgétaire
et
la
décentralisation
administrative.
Dans la cinquième acception du terme, la gouvernance est présentée comme un
système sociocybernétique, vue as the pattern or structure that emerges in a
social-political system as common result or outcome of the interacting intervention
efforts of all involved actors (Kooiman, 1993 : 34). Les mots clés de cette
définition sont la complexité, la dynamique des réseaux et la diversité d’acteurs.
Le monde politique serait ainsi distingué par des costratégies : cogestion,
corégulation et partenariats public-privé.
Enfin, dans la sixième approche, la gouvernance est définie en tant qu’ensemble
de réseaux organisés. La gouvernance, dans ce cas-là, traite de managing networks
that are self-organizing. Compte tenu que l’État est l’un des acteurs – non plus le
seul et exclusif acteur – dans le système mondial, des réseaux intégrés et
horizontaux (ONGs, réseaux professionnels et scientifiques) développent leurs
politiques et façonnent l’ambiance de ce système (Rhodes, 1996).
Les nombreuses interprétations de ce terme conduisent à des convictions
idéologiques différentes et même opposées. Malgré cela, ces modes de pensée
présentent
une
unité
commune,
sur
laquelle
s’appuient
les
différentes
perspectives de travail : les formes et les types de relations et de coordination
entre acteurs sociaux, à l’intérieur ou à l’extérieur de leur champ d’action.
Le point de convergence principal du terme, généré de la théorie du
management employé pour les entreprises et adopté à partir des années 1980,
révèle nettement le biais que ce mot transmet du point de vue de l’idéologie. Il
est rattaché directement au contexte dans lequel s’insère le débat sur la
mondialisation (Petrella, 1995; Santos, Souza et Silveira, 1996; Sassen, 1995 et
115
1996; Chossudovsky, 1998; Nonjon, 1999; Jouve, 2003) et sur son impact sur le
renouvellement des modèles de développement national et le renforcement des
marchés mondiaux présentés par les courants néolibéraux. Il faut être attentif à
l’emploi de ce terme, du fait de son apparence néolibérale, et malgré ses
multiples interprétations. Cela est important en raison de l’imposition de «
concept de gouvernance » comme d’une formule magique dans les différents
domaines de recherche ou en tant que solution aux problèmes de gestion.
Il est vrai que la ratification de ce mot dans les différentes branches d’étude est
symptomatique du « prêt » opportuniste fait à la « seule idéologie » supposée
disponible, l’idéologie néolibérale. Il y a le risque de la mystification et, par
conséquent, de manipulation concernant l’usage d’une recette de gouvernance,
comme il est nettement possible de le voir dans les pays dits en développement –
c’est le cas du Brésil – en ce qui concerne la good governance, promue notamment
par la Banque mondiale.
La notion de gouvernance se fait ainsi remarquer, à la fin des années 1980, dans
une autre branche d’études, celle des relations internationales. C’est à ce
moment-là que le terme good governance commence à être employé par les
institutions financières internationales, en vue de la définition des critères
d’administration publique dans les pays soumis aux programmes d’ajustement
structurel, comme cela fut le cas pour le Brésil.
Les organismes de prêt internationaux, surtout la Banque mondiale, ont prôné,
par le biais de cette notion de gouvernance, les réformes institutionnelles «
nécessaires » portées garantes de la réussite de leurs programmes économiques,
selon une conception nettement néolibérale du développement, sévèrement
critiquée (Harpham et Boateng, 1997). Il s’agissait de rendre responsable des
échecs vérifiés, dans la mise en œuvre des programmes d’ajustement structurel,
l’incompétence institutionnelle des États en développement pour justifier un
ensemble de réformes macroéconomiques et sectorielles jugées indispensables
116
pour l’ouverture généralisée des marchés, en privilégiant les pays qui structurent
et coordonnent les marchés mondiaux.
La gouvernance prônée par la Banque mondiale serait-elle la seule capable
d’assurer l’efficacité de la mise en œuvre des réformes et des accords structurels
pour l’ouverture de la macroéconomie, contre laquelle il serait impossible de
lutter? C’est selon ce point de vue que la notion de gouvernance a été introduite
au Brésil.
Le mot gouvernance prend corps dans le contexte des études urbaines quand il
est analysé, tout d’abord sous l’angle de la coordination et de l’interaction dans
les différents niveaux de régulation publique des acteurs qui interviennent dans la
gestion locale. Cette perspective a été adoptée et réinterprétée par des
géographes et des économistes qui ont transposé les principales réflexions sur le
concept de gouvernance centré sur les entreprises et celles d’autres courants de
pensée dans le concept de gouvernance dirigé vers les questions de territoire.
La notion de gouvernance urbaine proprement dite est née au milieu des années
1980. Le premier indice à propos de l’apparition de cette notion tient aux études
de chercheurs anglais qui essayaient d’étudier la recomposition du pouvoir local à
l’égard des réformes du gouvernement de Margareth Thatcher, dont le but était de
limiter le pouvoir des autorités locales, jugées inefficaces et trop coûteuses, en
mettant l’accent sur la centralisation et la privatisation de quelques services
publics.
Ces chercheurs ont opté pour le terme gouvernance urbaine pour qualifier leurs
recherches. Ils l’ont choisi pour délimiter la notion de gouvernement local associé
au régime décentralisé précédent. Pour eux, le terme gouvernement n’était plus
satisfaisant, du fait qu’il était associé principalement à l’État ou parce que tout ce
qui concerne la question publique était associé à l’État. L’emploi du terme
gouvernance est utilisé pour délimiter surtout cette différence de compréhension
117
de l’acteur public, mais aussi de celle d’autres acteurs coresponsables des
politiques et des actions publiques. Depuis, cette notion a été utilisée par d’autres
pays européens et nord-américains et s’est répandue dans les études urbaines.
3.3 L’approche de la gouvernance urbaine
La discussion sur la gouvernance urbaine est née de questions soulevées au début
des années 1980, particulièrement en Amérique du Nord et en Europe (Kooiman,
1993; Di Gaetano, 1994; Le Galès, 1996 et 1998; Milani, Arturi et Solinís, 2002;
Jouve, 2003; Pierre, 2005). Des questions sont posées au sujet du rôle régulateur
de l’État et de ses « interfaces » avec la société civile, donnant lieu à des formes
politiques différentes de celles qui étaient présentes auparavant, en particulier
celles qui se rapportent à la gestion locale et régionale : structures et formes de
gestion souples et participatives aussi bien que réglementations collectives
(Andrew et Goldsmith, 1992 et 1998; Casteigts, 2003).
Plusieurs disciplines et branches d’études des sciences sociales se sont
intéressées à l’analyse de la gestion locale et régionale. Elles ont restauré la
pertinence de l’espace local en dégageant les mécanismes de fonctionnement qui
restent spécifiques à chaque lieu ou région et qui combinent les formes que lui
imposent le développement et les changements politiques (Mormont et Mougenot,
1985; Carlos, 1996; Bottazzi, 1996; Carvalho, 1997; McCarney, 1997; Borra et Le
Galès, 2001; Divay et Polèse, 2002; Jouve, 2003; Guéranger, 2004). Ces analyses
ont mis en valeur l’existence d’un dynamisme local avec sa propre logique, ses
propres effets et son propre mode de développement, lesquels peuvent à la fois
s’opposer aux logiques globales dominantes et promouvoir des innovations sociales
et économiques; mais aussi du manque ou de l’échec de dynamismes en
envisageant un changement dans le développement local (Bélanger et Lévesque,
1991; Boyer, 1992 et 1995; Filion, 1993; Thomas, 2003).
118
Le développement local peut être interprété à partir de différentes dimensions
(Klein, 1989; Benko et Lipietz, 1992; Thomas, 2003). Il peut être défini, d’une
part, comme lieu d’analyse et d’intervention dont l’impact est limité, et, d’autre
part, comme lieu d’analyse et d’intervention dont l’impact est plus grand, en
embrassant le niveau régional et même le niveau national. Une analyse du
développement local doit considérer la façon dont les différentes interventions
locales ont lieu ainsi que leurs impacts et leurs dimensions à différents niveaux.
L’approche de la gestion locale résulte des actions gouvernementales ayant pour
objectif de poursuivre les efforts de décentralisation, de désengagement et de
délégation : privatisation, déréglementation, réduction des dépenses, incitation de
partenariats et mesures diverses destinées à alléger la taille et les fonctions de
l’appareil public (Nunes, 1996; Dowbor, 1996 et 1998; Santos, 1997; Siddiquee,
1997). Cette approche résulte aussi des actions d’acteurs de la société civile,
destinées à poursuivre leurs engagements dans la gestion locale.
Le développement du niveau local a fréquemment été le contrepoint pour la
création d’une dynamique solide sous l’angle culturel, social et politique, qui peut
garantir aux localités leur participation dans la nouvelle territorialité, engendrée
par la mondialisation (Friedman, 1999). Néanmoins, une analyse centrée sur le
développement du niveau local limite70 la compréhension du renforcement des
70
Dans ce processus de polarisation entre le global et le local, l’analyse de la dynamique
du développement régional a été reléguée au plan secondaire, cela en comparaison au
niveau local, du fait que l’axe principal de l’impact de la mondialisation s’est centré dans
des territoires ponctuels. De même, les limites régionales ont été modifiées et leur rôle de
participation, dans le nouveau territoire, a été relégué, surtout, au rôle de la localité plus
résistante. Cependant, la participation des niveaux locaux est en soi associée au
développement des niveaux régionaux, en leur donnant de nouvelles limites et de nouvelles
dimensions. Si l’on part du principe que seules les localités peuvent jouer le rôle
d’ingérence dans le processus de recherche de l’autonomie devant le nouveau territoire
créé par la mondialisation, on réduit considérablement la valeur de l’apport des régions
limitrophes des localités plus fortes dans ce processus de participation. Il y a actuellement
des niveaux régionaux inter-nations ou des niveaux régionaux inter-régions métropolitaines.
C’est le cas de la macrométropole de l’État de São Paulo, qui correspond aux métropoles
de São Paulo, de Campinas et de la région métropolitaine côtière de Santos, plus les
régions de Sorocaba et São José dos Campos, un territoire qui peut aussi être conçu comme
119
dynamiques résistantes et de leur capacité de répercussion et de reproduction, si
elle est considérée hors du développement du niveau régional et même national.
Un bon exemple de ce processus au Brésil a eu lieu par le biais de l’organisation
de différentes factions des mouvements populaires locaux et régionaux, dans la
lutte pour l’approbation de la Loi nationale du statut de la Ville et, encore
aujourd’hui, dans la lutte pour l’approbation du Fonds national de logement
populaire.
Plusieurs études universitaires et pratiques ont fait mention d’une gamme
d’expériences réalisées par des gouvernements locaux de différentes tendances
politiques (Bassett, 1996; Klein, 1989; Hamel, 1991; Ferman, 1996; Putman, 1996;
Morin, 1998; Castells, 1998; Cardoso et Valle, 2000).
Bassett (1996), dans l’analyse des transformations qui ont eu lieu en Angleterre,
met en relief les conditions politiques et économiques locales dans les villes
anglaises qui ont permis la prolifération des partenariats entre le pouvoir public et
la société civile, ainsi que l’émergence d’une nouvelle élite de managers ayant un
intérêt dans les politiques urbaines.
Des auteurs tels que Klein (1989), Hamel (1991) et Morin (1998) se sont penchés
sur l’analyse de partenariats. Ils ont employé dans leurs analyses une
interprétation des dimensions et des structures sociales et politiques, des
orientations idéologiques et des ressources disponibles.
Andrew et Goldsmith (1992) centrent leurs analyses sur la compréhension de la
gestion locale flexible selon trois aspects : représentation des régions,
consommation comme dynamique économique et niveaux de contrôle appliqués
aux dimensions sociales et politiques, à partir d’une réflexion canadienne sur le
métapolis, selon la définition de Ascher (1995).
120
développement de la région d’Ottawa-Hull. Comme Andrew et Goldsmith, des
auteurs tels que Castells (1998), Cardoso et Valle (2000) se sont aussi penchés sur
l’analyse de la gestion flexible.
Jorgensen,
Hansen,
Antonsen
et
Melander
(1998),
intéressés
par
la
compréhension du système des organisations publiques au Danemark, ont essayé de
comprendre, dans le contexte des transformations locales, les modifications des
obligations et des actions de ces organisations, ainsi que leurs objectifs et
responsabilités.
Comme ces auteurs, Ferman (1996) a analysé les institutions publiques. Ces
analyses se sont concentrées sur la compréhension de la gouvernance urbaine,
dont deux thèmes se dégagent plus particulièrement : la conception et le rôle de
l’État et la dimension locale, avec des nuances politiques diverses.
Ces visions révèlent, sans aucun doute, des concepts divers sur la gouvernance
urbaine, signalés par Patrick Le Galès, Christian Lefèvre, David Harvey, Gianfranco
Bottazzi et Bernard Jouve.
Le Galès a présenté une définition du terme de gouvernance urbaine, en
rapportant les problèmes d’organisation à la régulation des intérêts dans le
contexte européen. Il l’a définie comme la capacité d’intégrer et de façonner les
intérêts locaux, les organisations et les groupes sociaux. Et pour cela, il le fait en
les représentant soit à l'intérieur, soit à l’extérieur, et dans des domaines d’action
de développement de stratégies d’intégration ayant en vue le marché, l’État, les
villes et les différents niveaux de gouvernement (Le Galès, 1999 : 90).
À partir de cette définition, il met en relief la capacité d’organisation des
actions collectives, la construction de coalitions et d’associations visant des
objectifs spécifiques mesurés par des types d’acteurs et leurs ressources; des
relations entre les régulations dans l’espace urbain; la différence analytique des
121
dimensions de gouvernance et leurs régimes; et des facteurs qui expliquent les
différents types de gouvernance urbaine.
Pour Le Galès, le noyau de la notion de gouvernance urbaine est le processus
d’interactions entre acteurs sociaux – institutions publiques et privées – moyennant
lesquelles les acteurs sociaux peuvent articuler leurs intérêts, mesurer leurs
différences et exercer leurs droits et leurs obligations pour atteindre des objectifs
communs. Ces objectifs visent des débats et des définitions collectives, du fait
qu’il y a des intérêts divers et en conflit entre les acteurs sociaux engagés dans un
même processus. Dans ce sens, ils sont beaucoup plus que de simples résultats, ils
sont des espaces de compromis franchis tout au long d’un processus. Pour Le
Galès, la gouvernance urbaine ne met pas seulement en cause la restructuration
des pouvoirs publics, mais aussi le savoir-faire des acteurs de la société civile pour
participer intégralement aux processus de décision politique, ainsi que des actions
avec d’autres ordres de gouvernement et d’autres acteurs privés.
Le terme de gouvernance urbaine renvoie ainsi aux fonctions et actions de
gouvernement mais sans l’idée d’uniformisation, rationalité, standardisation. Il
suppose une plus grande diversité dans la manière d’organiser les services, une plus
grande flexibilité, une variété d’acteurs, voire une transformation des formes que
peut prendre la démocratie locale. L’autorité locale devient un acteur important,
certes, mais un acteur parmi les autres, tout comme l’État. Ce concept permet de
reconnaître la fragmentation, l’incohérence et met l’accent sur les formes de
coordination verticale et horizontale de l’action publique et sur la capacité
stratégique des acteurs, la diversité des processus de coopération (Le Galès, 1996 :
3).
Pour Christian Lefèvre (1997), la gouvernance urbaine est centrée sur
l’association des actions collectives là où les différentes institutions engagées ne
sont plus considérées comme un être constitué et uni, mais, au contraire, se sont
constituées ou sont considérées comme le résultat d’un processus.
La gouvernance urbaine comprend le rapport entre les acteurs sociaux engagés
dans la construction des espaces de compromis et dans les rôles divers accomplis
122
par eux dans un processus de coopération. La construction de la gouvernance
urbaine est un processus où les acteurs sociaux mettent en jeu leurs stratégies
individuelles et collectives, sont capables d’intégrer leurs différences, en
structurant des coalitions à l’intérieur de processus spécifiques par le biais des
actions collectives, mais aussi en dessinant leur capacité de représentation et de
participation hors de ces processus.
La gouvernance urbaine désignée par David Harvey (1989) représente l’outil
d’organisation et de gestion des espaces dérivés d’un complexe de forces
mobilisées par des acteurs sociaux divers, forces dans lesquelles l’initiative
traditionnelle locale est intégrée aux capacités de gestionnaire du gouvernement
local, afin d’attirer des ressources externes, de nouveaux investissements ainsi que
de nouveaux emplois. David Harvey, en reconnaissant le rôle de la ville dans le
processus de développement local, établit un rapport entre le comportement de
gestionnaire et la notion de gouvernance urbaine.
Pour Gianfranco Bottazzi (1996), la gouvernance tient à la conjonction dans
l’espace local de la dimension socioculturelle et politique. Pour lui, la gouvernance
introduit la sphère politique dans le débat sur les relations entre acteurs sociaux.
Toutes ces interprétations mènent à comprendre que le rôle de l’autorité
centrée dans l’institution publique est remis en question. En fait, elles élargissent
cette conception vers une perspective pluraliste et interactive du pouvoir, ayant
rapport tantôt à la multiplicité et à la diversité des acteurs concernés, tantôt à
ceux qui pourront intervenir dans la gestion des intérêts publics.
L’émergence de la gouvernance urbaine signifie la prise en compte du déplacement
des barrières entre acteur public et acteur privé et le brouillage des repères
traditionnels. Cette notion souligne les phénomènes de transfert, d’imitation, de «
bricolage » de l’action publique, d’impuissance publique, de privatisation de l’action
publique et d’importance des mécanismes de coordination et de contrôle (Le Galès,
1996 : 3).
123
Les diverses interprétations montrent que le développement du processus de
gouvernance urbaine peut être évalué au moyen du savoir-faire des acteurs sociaux
de participer intégralement aux processus de décision et d’action avec les
différents ordres de gouvernement. Ce qu’il y a de nouveau dans la gouvernance,
c’est l’idée de légitimité et de responsabilité que prennent la gestion des
structures publiques et les rôles d’action de l’État. La légitimité dépend de
l’existence des processus de participation collective entrepris par l’État et par la
société civile, tandis que la responsabilité appelle la transparence dans les
processus de décision ainsi que les mécanismes pour convoquer les acteurs, ayant
en vue l’exercice du contrat social et la mise en œuvre de ses objectifs (Halfani,
McCarney et Rodrigues, 1995; Ferreira et Moreira, 2000).
Dans cette optique de compréhension à propos des définitions de la gouvernance,
Bernard Jouve (2003) souligne qu’il n’est pas convenable de croire qu’elles sont
toutes identiques. En cherchant à spéculer sur la gouvernance urbaine, il remarque
surtout, par ses références spécifiques, la généralisation abusive et trop
approximative de cette notion, aussi bien que des définitions imprécises.
Une grande part de la littérature insiste sur le caractère effectif de la
gouvernance urbaine par le biais de la recherche du consensus et met en relief son
organisation interne comme condition de réussite. Cependant, cette conception
oublie ou laisse souvent en second plan les dimensions politiques et sociales, ainsi
que les barrières probables que la gouvernance urbaine ne peut résoudre ou
éliminer et même ses conceptions « a-conflictuelle » et normative (Lefèvre, 1997).
De ce point de vue, Annick Osmont (1999) montre qu’il n’est pas possible de
répandre un même mot d’ordre dans tous les pays du monde. Comme elle le fait
très bien ressortir, la gouvernance urbaine peut devenir un risque, surtout pour les
pays en développement. Ainsi, elle remarque le besoin d’être attentif aux
différentes interprétations de cette notion et surtout de son usage idéologique. De
la même façon, Bernard Jouve (2003), à partir de ses études, montre les
124
incohérences des définitions et l’importance de manifester de la rigueur dans la
compréhension et la définition de la notion de gouvernance urbaine.
Une réflexion attentive sur cette notion mène non seulement aux moyens plus
efficaces de l’administration et de la gestion, mais aussi à l’exercice du pouvoir et
de la domination (Hamel, 1999; Remy, Voyé et Servais, 1996).
C’est à la recherche de la compréhension des dimensions politiques et sociales
que Hamel (1999) dit que « la notion de gouvernance suggère que la capacité de
gouverner n’est pas seulement attachée à l’apparat institutionnel formel, mais
suppose la construction de coalitions idéologiques entre acteurs sociaux,
construites en fonction de facteurs divers, des orientations idéologiques et des
ressources disponibles ». Ce sont des éléments à partir desquels Liliane Voyé et
Jean Remy (1993) ont développé la notion de transaction sociale pour la
construction du compromis de coexistence, conçue comme concept intrinsèque à
celui de la gouvernance, ainsi que la notion de compromis institutionnalisé,
développée par les chercheurs de la théorie de l’institutionnalisme américain.
La gouvernance urbaine est considérée comme un concept qui dépasse les
aspects purement instrumentaux, car derrière les transformations dans la façon de
faire et de prendre des décisions se cachent les luttes de pouvoir et de classes, de
légitimité de ceux qui se sont associés aux processus de décision, le va-et-vient
d’acteurs politiques. Cela veut dire qu’il existe de nouvelles significations de
l’organisation sociale et politique. C'est à partir de cette approche que plusieurs
auteurs considèrent la gouvernance urbaine. Comme les structures et les objectifs
des processus de gouvernance reflètent les normes et les valeurs, les idées et les
pratiques dérivées des cultures politiques spécifiques de chaque espace local, de
chaque culture et de chaque période historique, il n'y a donc pas un seul, mais
plusieurs modèles de gouvernance (Kooiman, 1993; Pierre, 1995; Bassett, 1996;
Jouve, 2003).
125
Il est impossible de ne pas remarquer l’existence non pas d’un, mais de plusieurs
modèles de gouvernance (Pierre, 1995; Ferman, 1996; Le Galès, 1996). Ces
modèles peuvent varier selon : le rôle du gouvernement dans le développement
local; la conception du rôle du gouvernement par rapport à la société civile; les
styles de politiques; la conception du rôle de la société civile par rapport aux
politiques publiques; la culture politique des acteurs gouvernementaux et civils;
les objectifs et les rôles qui caractérisent les interactions entre les gouvernements
locaux et les institutions de la société civile; les compromis externes des acteurs
sociaux engagés. Plusieurs études tentent de relever différents modèles de
gouvernance urbaine (Pierre, 1999; Jouve, 2003).
Les études développées par Harpham et Boateng (1997) analysent les différentes
composantes de la gouvernance : les dimensions technique, culturelle, politique et
institutionnelle, à partir de la littérature sur ce sujet. Ces auteurs présentent aussi
une réévaluation de deux aspects importants de la gouvernance qui ressortent
nettement de la littérature actuelle sur cette question. Le premier se rapporte à
l’aspect de la performance de la gouvernance, laquelle tient au développement de
l’administration du secteur public, du libéralisme économique et des compétences
pour la définition des politiques. Le second aspect a trait à la question de la
représentation, laquelle tient à la transparence, à la justice sociale et à
l’imputabilité, aux droits de l’homme et à la démocratie. Pour ces auteurs,
l’éclaircissement des définitions et des dimensions de la gouvernance urbaine est
vital pour son analyse et sa mise en œuvre.
Il semble que de multiples modèles de gouvernance urbaine aient vu le jour en
Europe, comme le signale Le Galès (1996), en conciliant le développement
économique et le maintien de la cohésion sociale. Cela est perceptible à Lille,
Strasbourg et Rennes, en France, à Helsinki et Copenhagen, en Scandinavie, à
Hambourg, en Allemagne, à Barcelone, en Espagne, à Turin, Venise, Naples et
Rome, en Italie, ainsi qu’à Birmingham, Leed et Manchester, en Angleterre
(Harvey, 1989; Le Galès, 1996).
126
Jon Pierre (1997), à partir de l’analyse des dimensions de la gouvernance urbaine
et du sens des différentes valeurs et dimensions des politiques urbaines, propose
quatre types de gouvernance : managerial, corporatist, pro-growth et welfare
models. En fonction des modèles de gouvernance, Jon Pierre suggère que les
théories sur la gouvernance urbaine apportent de nouveaux regards sur la nature
des politiques urbaines et sur la démocratie locale (Pierre, 1997).
Il démontre la viabilité de chaque type de gouvernance par la construction d’un
tableau de modèles de gouvernance avec différentes composantes : objectifs
politiques, styles politiques, fonction des échanges politiques, fonction des
associations, rapport entre l’État local et le citoyen, instruments et critères
d’évaluation.
Par cette lecture, Jon Pierre définit les niveaux d’efficacité, les niveaux de
participation des institutions non gouvernementales, les types de coalition ainsi
que la capacité de reproduction de chacun de ces modèles de gouvernance (Pierre,
1997 : 15). Dans cette analyse, Pierre met en lumière la compréhension des
processus de gouvernance urbaine à partir des initiatives et des capacités des
organisations gouvernementales locales. Toutefois, comme le souligne Orlando
Alves do Santos Junior :
Au regard de la typologie proposée [par Jon Pierre], il faut voir les quatre modèles
comme des « idéaux-types », qui considèrent différentes valeurs, directives, normes,
organisations et pratiques, qui se matérialisent dans la mise en œuvre des politiques
urbaines spécifiques. Dans une localité, il est difficile de trouver un de ces modèles
tel qu'il a été caractérisé; le plus probable c'est de trouver mélangés des aspects de
chaque modèle, et il serait difficile de prévoir quel modèle en particulier
l'emporterait. En outre, il faut prendre en considération que, dans une même
localité, il peut y avoir des politiques sectorielles spécifiques, dans lesquelles
peuvent coexister des modèles différents. Le rapport de forces entre les acteurs
sociaux semble être plus significatif que le contexte institutionnel proprement dit
pour expliquer qu'un modèle de gouvernance l'emporte sur un autre. En d'autres
termes, il semble que ce soient les conflits d'intérêts au regard des valeurs
fondamentales et des objectifs que l'Administration doit adopter qui déterminent les
choix faits par les dirigeants municipaux en matière de gouvernance (traduit du
portugais, Santos Junior, 2001 : 61).
127
La mise en œuvre d’un projet de gouvernance renvoie de plus en plus à la
capacité d’intégration des institutions non gouvernementales, syndicats et groupes
communautaires. Pour reconnaître les modèles de gouvernance, il faut aussi
considérer les composantes analytiques des institutions. Dans cette perspective, il
est fondamental de prendre en considération les composantes internes (Harpham
et Boateng, 1997) de l’interaction et les composantes externes de toutes les
institutions engagées : les niveaux des compromis de coexistence71 et les moyens
de mobilisation internes et externes (Pierre, 1995; Voyé et Remy, 1996; Hamel,
1999).
Il importe aussi de mettre en lumière ce qui dépasse les objectifs des
interactions afin de comprendre les effets d’un processus de coopération sur
d’autres processus ainsi que sur les politiques publiques. Différents acteurs non
publics intervenant dans des systèmes d’interactions peuvent contribuer non
seulement au développement de leurs propres processus d’interaction, mais aussi
d’une manière plus large aux processus de gouvernance, en contribuant à une
gamme de processus d’interactions.
La diversité des modalités de gouvernance offre une compréhension de la nature
des politiques et de la démocratie locale (Bottazzi, 1996; Ferman, 1996; Pierre,
1997 et 2005; Jouve, 2003). La gouvernance n’est pas neutre, elle reflète les
valeurs politiques des acteurs intervenant dans un processus et, par conséquent,
les valeurs sociales et économiques. Les modèles de gouvernance produisent des
politiques et des champs idéologiques divers. En vérité, il n’y a pas un point de vue
commun sur les finalités de la gouvernance urbaine.
71
Jean Remy et Liliane Voyé se réfèrent fréquemment à ce terme en tant que compromis
interne des interactions sociales et résultat des processus de transactions sociales.
Cependant, le terme évoque aussi une dimension du compromis de coexistence entre
espèces d'institutions, lesquelles ont une influence directe sur les différentes pratiques de
transaction sociale et, donc, sur les compromis de coexistence inhérents aux processus
d'interaction.
128
Pour certains, elle peut être établie comme un instrument au service de la
continuité de la libération des sociétés, lorsqu’elle consiste à limiter le rôle des
gouvernements, en faisant valoir les processus de décisions des acteurs non
gouvernementaux, en privatisant des entreprises et quelques services publics. Pour
d’autres, qui défendent plutôt le courant économique, la gouvernance est le
moyen d’élargissement du marché capitaliste et de faire valoir son hégémonie. Il y
a aussi ceux qui adoptent la gouvernance en tant que dimension du pouvoir, ainsi
que la voie pour la recherche de la démocratisation des fonctions publiques, de la
mobilisation et des initiatives locales et citadines.
Dans ce contexte, il importe de comprendre l’initiative et la capacité des
gouvernements locaux ainsi que des institutions civiles pour la compréhension de la
gouvernance urbaine dans chaque localité, région ou pays. Il faut aussi savoir que
la notion de gouvernance offre un cadre d’interprétations de la politique ainsi que
des relations entre acteurs sociaux et institutions et qu’elle présente des limites et
des potentialités.
3.4 La gouvernance urbaine dans le contexte de l’internationalisation de
l’économie
L’internationalisation de l’économie n’est pas un processus nouveau (Arrighi,
1981; Braudel, 1981). Au contraire, elle a déjà désigné des processus différents de
ceux qui existent aujourd’hui. L’internationalisation récente de l’économie se
distingue des autres par l’intégration croissante du commerce et des finances
internationales, en établissant des rapports entre les marchés nationaux dans un
nouveau système supranational (Sanchez, 1999).
Fernand Braudel (1981) a signalé cette approche quand il a essayé de distinguer
l’économie-monde de l’économie mondiale. Pour lui, le premier terme représente
un fragment de la planète économiquement autonome, capable de se suffire à lui-
129
même. Le second représente plutôt le marché de la planète tout entière.
L’économie-monde existe depuis longtemps, plus particulièrement du IXe au XVIIIe
siècle. Sa caractéristique principale est la délimitation dans l’espace, en
s’accordant avec d’autres économies-monde. Une économie-monde se situe là où
une autre commence. Pendant cette période, surtout au XVIe siècle, cette
internationalisation était désignée par des processus d’ouverture de nouveaux
marchés commerciaux d’outre-mer. Ces marchés étaient définis par chaque
économie-monde. Les processus d’internationalisation de l’économie précédant la
phase actuelle étaient donc représentés par l’économie-monde, tandis que le
processus moderne est représenté en tant qu'économie mondiale, globalisation ou
mondialisation72.
Dans les années 1930, l’internationalisation de l’économie désignait des
processus d’ouverture de nouveaux marchés financiers par rapport à l’écroulement
du modèle classique de libre commerce. Dans les années 1950, elle en vient à
désigner les processus d’ouverture de nouveaux marchés financiers au regard de
l’expansion des multinationales (Sanchez, 1999). La transformation du début des
années 1970, dont les répercussions se font sentir jusqu’à aujourd’hui, a débuté
avec l’intégration croissante du commerce et des finances internationales,
responsable du raccordement des marchés nationaux dans un nouveau système
supranational.
Le terme internationalisation de l’économie renvoie actuellement au processus
plus récent de l’ouverture de nouveaux marchés, caractérisé par l’expansion des
marchés financiers mondiaux. Les caractéristiques principales de cette notion sont
: la transformation du processus productif à partir des années 1970; la transition
72
Le processus actuel d'internationalisation de l'économie est défini par les pays
francophones comme mondialisation (Nonjon, 1999). Pour eux, ce terme définit mieux la
phase actuelle des sociétés modernes, du fait que le terme mondialisation représente un
progrès de l'humanité, tandis que le terme globalisation est un essai d'accoupler l'idée de
développement de l'humanité à celle de l'hégémonie du capital, avec la libération du
marché et son hégémonie.
130
entre le « fordisme73 » ou « post-fordisme74 » et le « toyotisme75 » (Sanchez, 1999);
les nouveaux systèmes de production qui entrent en jeu : just in time, où les sites
industriels n’ont plus besoin de la même concentration d’espace qu’auparavant
(Harvey, 1989; Macluan et Ianni, 2000); le recours aux sous-traitants dans
73
Le fordisme est un mode de développement de l'entreprise ou d'organisation du travail,
associé à la création de la Ford Motor Compagny à Detroit, en 1913, sous la direction
d’Henry Ford; il est largement inspiré d'une autre organisation du travail : le taylorisme. Le
mode de production fordiste présente l’accroissement de la mécanisation à l’intérieur de
grandes sociétés, divisées en de nombreux services, produisant sur des chaînes
d’assemblage mobiles des composants standards et des produits finis, et cela grâce à
plusieurs principes : la division du travail en une division verticale (séparation entre
conception et réalisation) et en division horizontale (parcellisation des tâches) et
l’apparition de la chaîne de montage, du travail à la chaîne. Son principe est de
rationaliser le travail et de le mécaniser autant que possible. D’abord, concevoir, puis
produire et organiser le travail (Druck, 1999). Le fordisme a envisagé la production, mais
aussi ses liens avec la consommation, c’est-à-dire, qu’il est essentiel d'accroître le nombre
de ses clients. Pour cela, il a utilisé deux moyens : d'une part, il a diminué le prix de vente
de ses voitures et, d'autre part, il a augmenté le revenu de ses ouvriers. Le fordisme a été
une phase de développement du capitalisme qui se caractérise par la logique de la
production de masse ou production en grande série qui a appellé une consommation de
masse dans les entreprises; il est aussi connu comme le mode de croissance caractéristique
de l’après Seconde Guerre mondiale, au niveau macroéconomique.
74
Le post-fordisme est apparu avec la crise de l'État-providence qui n’était qu’une
dimension essentielle de la crise du fordisme, apparue à la fin des années 1960 et au début
des années 1970. Une crise liée à l’épuisement du réservoir des gains de productivité, à la
rigidité technique de la chaîne de montage et à la hausse du coefficient de capital, mais
aussi à la saturation des marchés domestiques des biens de consommation durables et à la
différentiation de la demande. C’est une crise du modèle d’organisation et de production
fordistes. Devant cette crise, des éléments d’organisation et de production apparaissent,
reconnus comme étant le post-fordisme. Celui-ci est apparu justement comme le nouveau
modèle d’organisation productive axé sur : (i) le système de production « juste à temps »,
dans lequel les quantités et la variété des biens et des services à produire sont déterminées
à partir de la demande; (ii) le dépassement de la séparation entre exécution et
programmation, pour mieux établir le flux productif; (iii) la flexibilisation du travail
(polyvalence de l’ouvrier); (iv) l’ouverture des marchés nationaux (libéralisation) et
l’instauration de réseaux productifs transnationaux (globalisation); et (v) l’externalisation
de toutes les fonctions productives qui ne concernent pas directement le noyau central de
l’entreprise (Lipetz, 1996; Druck, 1999; Jouve, 2003).
75
Le toyotisme représente un mode d’organisation du travail post-fordiste, qui découle de
la marque automobile Toyota et qui a d'abord été mis en place dans cette entreprise, puis
au Japon en général, à partir du début des années 1960. Il ressemble beaucoup au postfordisme, mais il se différencie sur quelques aspects. Le toyotisme est établi sur les axes
du post-fordisme en envisageant surtout de produire pour la demande, ce qui fait que
c’était elle qui déclenchait le processus de production. Il produit donc pour répondre à la
demande. Une des différences est le mode de flexibilisation du travail, concentré sur la
parcellisation des fonctions typiques du toyotisme (Lipetz, 1996).
131
l’industrie ou l’industrialisation du secteur tertiaire (Polesi, 1994); la révolution de
l’informatique avec l’introduction de nouvelles technologies et de la robotique; le
remplacement du travail humain par le travail des robots; de nouveaux systèmes
d’information et de communication et l’informatisation des communications
associés au processus d’expansion des marchés financiers.
La globalisation, comme est plus habituellement désignée au Brésil cette
nouvelle phase de l’internationalisation de l'économie, ne représente pas une
référence de modernisation pour toutes les sociétés modernes, bien qu’elles aient
vécu des processus semblables de crise de gouvernement et des difficultés pour
trouver des solutions concrètes pour la gestion des villes (Le Galès, 1995; Juillet et
Paquet, 2001).
À vrai dire, la globalisation a entraîné l’approfondissement des différences
sociales entre pauvres et riches, soit à l’échelon local, soit à l’échelon national ou
international (Santos, 2000). Elle a favorisé la désintégration sociale et
l’accroissement
de
l’exclusion
et
de
la
ségrégation
socioterritoriales.
L’impossibilité de gouverner des États est aussi amplifiée par les processus de
fragmentation créés par la globalisation, qui touchent à l’espace, aux groupes
sociaux et aux activités, aux différentes échelles spatiales.
Il y a eu et il y aura toujours des différences internes au sein d’un même
processus d’internationalisation de l’économie, en particulier dans les pays
développés et en développement. Dans les pays en voie de développement, par
exemple, plusieurs formes de régulation de l’État sont encore structurées sur le
modèle keynésien, indépendamment de l’impact mondial du processus de
globalisation.
Au Brésil, il y a certainement des entreprises qui ont suivi la fragmentation des
processus productifs par les technologies de pointe, comme ce fut le cas dans la
majorité des pays développés. Cependant, en même temps, plusieurs entreprises,
132
voire la majorité, se maintiennent encore dans un cadre de modèle keynésien.
Dans ce contexte, le Brésil présente une structure de globalisation périphérique où
plusieurs fonctions et structures doivent être régies par des formes de la
globalisation des pays développés.
La globalisation révèle, sur le plan spatial, des déséquilibres territoriaux comme
ceux de la concentration de la population des classes sociales moins favorisées
dans les zones urbaines (Santos, 2000). Sur le plan social, la globalisation se traduit
par une multitude d’organisations, de réseaux, d’agents et d’institutions qui
interviennent sur le territoire. Sur le plan politique, les États se voient confrontés
à une impossibilité de gouverner et, en même temps, la population prend
connaissance des limites des institutions publiques et de l’impuissance de leurs
responsables.
Devant cette situation, les pouvoirs publics cherchent à adapter leur mode
d’action publique pour répondre aux défis modernes : chômage, violence, fracture
sociale et désespérance sociale. Les États semblent n’avoir ni les conditions de
maîtriser les nouvelles tendances ni celles de freiner l’évolution du chômage et de
la croissance de la pauvreté. Ils ne réussissent guère à assurer une redistribution
des richesses et à réduire les inégalités ainsi qu’à assurer la cohésion sociale. Peutêtre sont-ils devant « l’ingouvernabilité », une conduite ou un comportement qui
se matérialise par l’individualisme ou le monopole de la gestion, voire par
l’imposition de nouvelles structures institutionnelles, qui ont peut-être été mises
en œuvre de façon autoritaire, sur les acteurs locaux, et qui reproduisent encore
des échelles de pouvoir jadis en vigueur.
La phase actuelle de l’internationalisation de l’économie a rendu instables les
relations entre les acteurs sociaux : différents niveaux de gouvernement –
municipal, provincial et fédéral – et de pouvoir – exécutif, législatif et judiciaire –
ou de strates de la société civile, organisées ou pas (Harvey, 1989; Le Galès, 1996;
MacCarney, 1993).
133
Elle a aussi engendré de nouvelles références pour la recomposition de ces
acteurs sociaux, en les menant à une nouvelle demande d’organisation sociale,
politique et administrative, ainsi qu’à des formes inédites de régulation et de
gestion.
La
recomposition
des
acteurs,
qui
se
présente
dans
ce
processus
d’internationalisation de l’économie comme l’une des transformations principales
des sociétés modernes, a eu lieu en regard de la transformation des organisations
et des relations de travail (Druck, 1999). Elle s’est aussi manifestée dans les
nouvelles pratiques de gestion (Le Galès, 1999; Hamel, 1999), ainsi que dans la
multiplication des réseaux de relations non localisées (Denet, 1991; Remy et Voyé,
1992; Touraine, 1995).
Ces facteurs ont été engendrés, d’une part, par le développement de nouvelles
techniques de communication, par les nouvelles formes de déplacement de biens,
de personnes et d’informations et, en conséquence, par leur impact sur la
localisation des activités (Ascher, 1995); d’autre part, ils sont nés des réseaux
économiques mondiaux et de leur impact sur les organisations territoriales
(Castells et Hall, 1994; Sassen, 1995 et 1996).
La concentration et la centralisation des capitaux financiers, industriels et
commerciaux ont représenté aussi des transformations fondamentales du processus
actuel d’internationalisation de l’économie. Par ailleurs, il faut aussi remarquer la
réorganisation de la division du travail. Le contexte d’une nouvelle organisation du
travail représente une rupture de l’équilibre de l’ensemble des relations de
travail,
c’est-à-dire
des
dimensions
techniques,
organisationnelles,
institutionnelles, sociales et culturelles (Coriat, 1995). Cette organisation
représente aussi une rupture des relations de travail et de l’articulation des
structures de travail avec l’ensemble des structures sociales. Les changements
dans la division du travail peuvent être compris en même temps comme la rupture
d’une cohérence interne et d’une autre externe. L’émergence de cette
134
restructuration, développée au sein des industries, prend forme dans la société par
le biais de la division sociale du travail.
Le corps de la représentation de la structuration s’établit par la désintégration
verticale des relations intra et inter-entreprises ainsi que par la relation de la
division sociale du travail, des articulations des syndicats, des organisations
collectives, des associations patronales et professionnelles. La relation verticale
est de plus en plus remplacée par le modèle des relations horizontales, menant à
une restructuration des relations parmi les individus et la collectivité, identifiée
par la transition du modèle « fordiste » vers le modèle « toyotiste » (Druck, 1999).
Plusieurs auteurs ont cherché à comprendre le besoin de réorganisation des
acteurs sociaux et à évaluer la modernisation de l’organisation institutionnelle,
laquelle doit prendre en considération la fragmentation de la collectivité locale et
du pouvoir politique institutionnel.
Des auteurs tels que Christian Lefèvre (1998) et Patrick le Galès (1995, 1996,
1997 et 2001) tentent d’analyser cette phase à partir des questions du
développement local et de l’acteur collectif « ville », menant leurs recherches
vers les formes d’organisations des acteurs et des groupes sociaux permettant de
résister aux pressions du marché et de préserver la cohésion sociale. Jean Remy
(1994 et 1997) et Liliane Voyé (1995), à leur tour, cherchent à actualiser ces
questions du point de vue des acteurs sociaux et de leur capacité d’influence pour
s’insérer dans le processus actuel d’internationalisation de l’économie.
Par ailleurs, Ilse Scherer-Warren analyse le moment actuel à partir des actions
collectives (1999), et Maria da Graça Druck (2000) analyse la redéfinition des
sujets sociaux et le besoin de bâtir de nouvelles formes d’organisation sociale et
politique, ainsi que de nouvelles formes de gestion à partir de la compréhension de
l’avenir de la société du travail; et cela, à partir du fait que les formes de travail
deviennent précaires presque partout dans le monde et dans les pays en
135
développement, comme le Brésil, et que ces formes prennent des dimensions
incontrôlables76.
La société moderne vit une période de travail à temps partiel, contrats de travail
temporaires, travail à domicile, sous-traitance, service saisonnier et, de plus en
plus, de travail non formel, base de la convivialité sociale qui soutient la société
dans ce nouveau contexte de l’internationalisation de l’économie. Ce caractère du
travail non formel s’étend à plusieurs secteurs, comme c’est le cas de celui du
logement au Brésil ou du transport et du travail. Cette situation transforme
quantitativement
et
qualitativement
l’exclusion
sociale,
en
l’augmentant
terriblement77 (Druck, 1999; Pochmann, 2001).
La déstabilisation des acteurs sociaux et le nouveau contexte de la division
sociale du travail, jumelés à la faiblesse de l’État, se sont révélés comme l’une des
transformations actuelles les plus importantes de la transition du régime
d’accumulation et de son moyen de régulation politique et socioéconomique
(Boyer, 1995; Filion, 1993; Harvey, 1989). La capacité d’action de l’État, étant
réduite et maintes fois inefficace, ainsi que le passage de la maîtrise du marché
sur l’État, ont provoqué une crise de légitimité de l’État et de sa réorganisation, à
l’échelle nationale, régionale et locale (Carnoy, 1988; André, 1995).
Dans la redéfinition du rôle de l’État, le rapport de forces entre les différents
ordres de gouvernement ainsi que les stratégies et les programmes se sont
restructurés devant le besoin de maintenir l’équilibre économique et social. La
76
Voir à ce sujet : Marcio Pochmann, O emprego na globalização, São Paulo, Boitempo,
2001, 151p.
77
Ce sujet est, de nos jours, au centre d'un débat qui présente un contenu global, à partir
des discussions sur la « globalisation de l'exclusion » et « globalisation du chômage », mis
en lumière par Marcio Pochamann (Marcio Pochamann, O emprego da globalização, Sâo
Paulo, Boitempo, 2001, 151 p.), ainsi que la « globalisation de la misère », mise en relief
par Michel Chossudovsky (Michel Chossudovsky, La Mondialisation de la pauvreté. La
conséquence des réformes du FMI et de la Banque mondiale, Montréal, Les ecosociétés,
1997, 248 p.).
136
reconstitution des structures dans les échelons du gouvernement a favorisé les
compétences des politiques locales, qui ont aussi été valorisées par le résultat des
processus de réorganisation des politiques publiques (Pickvance, 1990; Genro,
1997). Plusieurs réformes ont été conçues dans la sphère de l’État. La
décentralisation, la privatisation, la déconcentration administrative ainsi que les
politiques participatives, entre autres, ont constitué quelques-unes de ces
réformes (Andrew et Goldsmith, 1992). Elles ont cherché à établir de nouveaux
modèles d’administration des villes, en présentant des vicissitudes possibles à
propos de la crise de l’État et des formes de gestion. Celles-ci se sont manifestées,
dans la plupart des pays occidentaux, par le trait particulier de systèmes d’acteurs
sociaux (Gaudin, 1993), à cause, entre autres, de la disparition de l’État central en
tant que détenteur de la légitimité suprême et de la capacité d’imposer une
conception particulière d’action et de gestion publique.
C’est à l’intérieur de cette réforme qu’est apparue la notion de gouvernance
urbaine en tant que paradigme de gestion urbaine, en s’orientant sur la
recomposition des relations entre les différents acteurs sociaux (Remy, Voyé et
Servais, 1996; Morin, 1999; Hamel, 1999; Ivo, 2000; Milani, Arturi et Solinis, 2002;
Jouve, 2003). Les nouvelles formes d’action publique s’élaborent dans un régime
de partenariats entre les acteurs de la collectivité territoriale : l’État, le secteur
privé, les organisations non gouvernementales, les mouvements sociaux et
populaires.
3.5 La gouvernance du point de vue des institutions financières internationales au
Brésil
Le terme gouvernance a été introduit au Brésil à la fin des années 1980, par la
Banque mondiale, à l’occasion de la mise en œuvre de la politique d’ajustement
137
structurel promue par la Banque dans les pays en voie de développement78
(Harpham et Boateng, 1997; Osmont, 1999; Milani, Arturi et Solinis, 2002;
Casteigts, 2003).
C’est dans un rapport de la Banque mondiale consacré en 1989 à l’Afrique
subsaharienne, appelé De la crise à une croissance durable, que se trouve une des
premières définitions de la gouvernance comme « exercice du pouvoir politique dans
la gestion des affaires d’une nation ». En 1992, la Banque mondiale systématise sa
doctrine, en précisant notamment les caractéristiques de la « bonne gouvernance »
dans son rapport sur Gouvernance et développement (Casteigts, 2003 : 5).
La Banque mondiale définit la gouvernance comme une façon par laquelle le
pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d’un
pays en faveur du développement (Banque mondiale, 1992). À la fin des années
1980, comme la Banque mondiale, d’autres institutions financières internationales
ont été confrontées à la déconvenue des programmes économiques d’inspiration
néolibérale qui ont été mis en œuvre. Pour se sortir de cet échec, quelques-unes
de ces institutions, spécialement la Banque mondiale, finissaient par mettre en
cause le cadre politique institutionnel du pays. Leur analyse démontrait que ce
cadre était mal structuré et, surtout, en démantèlement.
Devant cela, ces institutions ont pris la décision d’agir plus particulièrement sur
le gouvernement en soi, c’est-à-dire sur les formes d’interaction et de gestion des
programmes développés au Brésil. Pour arriver à cette conduite, elles ont analysé
leurs actions, impacts et insuccès. Cette façon d’introduire la gouvernance révèle
que, pour ces institutions, les distorsions d’ordre politique au Brésil ont été à
l’origine de la plupart des problèmes économiques (Smouts, 1998).
L’introduction
du
terme
gouvernance
par
les
institutions
financières
internationales s’est faite quand elles ont pris conscience de l’impossibilité de
78
C'est dans ce contexte que maints pays d'Amérique latine, d’Afrique et d’Asie sont
confrontés à la notion de gouvernance.
138
résoudre les problèmes existants uniquement par des réformes économiques et en
persistant à reléguer au second plan les questions politiques et sociales dans le
débat sur le développement.
L’introduction de la gouvernance, en tant que façon de remodeler les structures
politiques institutionnelles, du point de vue économique et de plus en plus social,
a eu lieu beaucoup plus comme une exigence de l’aide financière que comme une
nécessité propre de chaque pays,
concernant des ajustements politico-
institutionnels. De ce fait, il est évident qu’aucun plan économique n’aurait pu
réussir sans une légitimité politique et une efficacité minimale des institutions
politiques. L’absence d’ordre politique a été présentée comme un obstacle au
fonctionnement du marché et de la progression de la libéralisation.
Dans le but d’introduire des questions d’ordre politique, la Banque mondiale, le
Fonds monétaire international ainsi que les banques régionales de développement
ont dû contourner leurs propres statuts qui, jusqu’alors, ne permettaient pas
d’intervenir dans la sphère politique du Brésil. Pour cela, ayant toujours pour but
la recherche de la réussite des programmes de prêts, les institutions financières
internationales ont avancé la notion de gouvernance (Harpham et Boateng, 1997).
Elles évitaient ainsi d’être en désaccord avec leurs statuts et contraintes à
suggérer une réforme de l’État. Malgré le fait que les institutions financières
internationales voulaient éviter d’intervenir sur les propositions politiques du pays,
c’était exactement ce qu’elles étaient en train de faire (Arantes, 2004).
Par le biais de l’introduction de la gouvernance, ces organismes ont réussi à
échapper aux critiques qu’il était possible de formuler à propos de leur
compétence d’intervention dans la politique locale du pays. Avec la gouvernance,
il n’était pas facile de les accuser de dépasser leurs compétences, voire de se
mêler de l’ordre politique administratif. Pour cela, elles ont agi au nom d’une
logique de développement exogène comme le présente bien Osmont (1997).
139
La gouvernance a fait son apparition au Brésil avec les programmes des
organismes internationaux de financement pour aplanir ses difficultés (Santos
Junior, 2001). Ces organismes prônaient des réformes institutionnelles en même
temps que les programmes néolibéraux, considérés comme une réponse au
développement économique souhaité. Devant les objectifs des institutions
financières internationales, la gouvernance, introduite au Brésil, n’a jamais
réellement fait l’objet d’une définition précise, vu le contexte de développement
des programmes des organisations internationales.
Indépendamment du mauvais usage prêté à ce terme79, comme Jouve le présente
bien, sont apparues au Brésil des formes endogènes pour désigner les processus de
gestion, en consolidant un modèle de gestion urbaine spécifique (Sachs, 1990;
Guillén, 1994; Duhau et Schteingart, 1997; Fischer, 1997). Celui-ci n’a toujours pas
eu de rapport direct avec la définition de gouvernance apportée par les institutions
financières internationales au Brésil et à São Paulo.
3.6
La gouvernance urbaine dans le contexte brésilien
Au cours des seize dernières années, au Brésil, une dimension nouvelle du
gouvernement local a été mise en place, désignée par « gestion démocratique de
la ville ». Cette dernière a fait l’objet d’études de différents auteurs brésiliens,
tels que Tarso Genro (1999), Cristovan Buarque (2000), Santos Junior (2001) et
Evelyn Levy (1997), à peu près dans la même perspective que celles des études
internationales portant sur la gouvernance urbaine (Ivo, 2000).
Ces deux types d’études présentent quelques similitudes, mais aussi quelques
divergences. Comme la notion de gouvernance urbaine, celle de la « gestion
démocratique de la ville » est apparue au Brésil à la fin des années 1980.
79
Le mauvais usage du terme gouvernance a eu cours non seulement au Brésil, mais aussi
dans d’autres pays en voie de développement.
140
L’introduction de ces notions a eu lieu, d’une part, devant les interrogations sur le
rôle régulateur de l’État et de ses relations avec la société civile au Brésil, dans
une approche de gestion locale. D’autre part, ces notions ont occupé une place
importante dans les recherches, compte tenu des transformations des relations
entre l’État et la société civile.
C’est seulement dans les années 1980, décennie considérée comme celle de la
diminution de l’intervention de l’État dans les processus de développement et de
la fin des pouvoirs militaires au Brésil, qu’ont été mises en évidence les plus
importantes transformations structurales économiques, sociales et politiques au
Brésil. De la même façon, c’est à cette époque qu’ont émergé de nouvelles formes
de gestion (Bógus, 1999; Queiroz,1999 et 2000), comme les esquisses de
partenariats entre le secteur public et la société civile (Bonduki, 1988; Van Del
Winckle, 1999).
Les transformations, par exemple, des nouvelles localisations des industries, du
chômage, de l’austérité fiscale, de l’émergence d’un système conservateur qui
remettait en question l’État keynésien, de la rationalisation et de la privatisation,
entre autres, ont obligé le gouvernement central à valoriser la sphère locale
(Dowbor, 1996). Dans un contexte de crise gouvernementale, et dans la
perspective
de
l’établissement
de
la
nouvelle
Constitution
fédérale,
le
gouvernement brésilien a renforcé les actions locales, en responsabilisant les
gouvernements locaux et la société civile (Santos Junior, 2001). C’est dans ce
contexte que les compromis sociaux ont été renégociés.
Les années 1990 se sont distinguées par des formes locales de gestion urbaine
(Bonduki, 1996; Martins, 1998), fortement influencées par la Constitution fédérale
de 1988. Toutefois, il est important de se rappeler que l’effort des gouvernements
locaux en matière de décentralisation du pouvoir a débuté à la fin des années
1970, compte tenu de la crise économique, dont les effets sur ce processus ont été
contradictoires. D’une part, ce processus est né de la crise, qui a concouru à la
141
désintégration du pouvoir, fondé sur le régime militaire. D’autre part, ce processus
est issu de la crise qui a freiné les tendances à la décentralisation, dans la mesure
où elle comportait de grands risques liés à une stratégie de transition ou
d’ouverture graduelle du régime militaire.
Malgré tout, cet effort de décentralisation a renforcé une contradiction entre
plus de liberté politique et de dépendance financière des États et communes, ce
qui a progressivement entretenu les revendications municipales pour la
décentralisation. De ce fait, celle-ci a commencé effectivement avant même la
Constitution de 1988, par le biais d’amendements constitutionnels successifs
concernant l’augmentation des ressources financières pour les États et les
communes, ainsi que d’une plus grande participation de la société civile, qui a
révélé les 122 amendements populaires envoyés au Congrès. La Constitution de
1988 a ratifié et intensifié ce processus. Actuellement, nombre d’obstacles posés
aux gouvernements municipaux et à ceux des États découlent de la façon non
combinée
du
processus
de
décentralisation,
c’est-à-dire
du
manque
de
coordination et d’un projet articulé entre les différents ordres de gouvernement
(Guerra, 1998). Cela a entraîné l’intensification des problèmes structuraux d’une
fédération constituée par de gigantesques inégalités socioéconomiques, tant
locales que régionales.
L’approche de la gestion locale brésilienne a considérablement changé depuis la
Constitution fédérale de 198880. Elle a été un reflet des transformations
80
Pendant les années 1980, les municipalités ont joué un rôle fondamental dans la
fédération brésilienne. L’effort des gouvernements locaux pour la décentralisation du
pouvoir a commencé à la fin des années 1970, avec l’émergence de la crise économique.
Cette crise a eu un double effet sur le processus de décentralisation. D’une part, elle est à
l’origine de ce processus, parce qu’elle a contribué à la désagrégation du pouvoir sur
lequel reposait le régime militaire instauré en 1964. D’autre part, elle a constitué un frein
aux tendances décentralisatrices, dans la mesure où elle engendrait des risques majeurs
d’une stratégie de transition ou d’ouverture graduelle du régime militaire. Ces effets ont
établi une contradiction entre une plus grande liberté politique et la dépendance
financière des États et municipalités à l’égard du gouvernement central. Cette
contradiction a alimenté progressivement la revendication municipale, de tendances
politiques diverses, à la décentralisation. Celle-ci a commencé, principalement, par de
142
engendrées au sein des rapports socioéconomiques, politiques et culturels pendant
ces seize ans de la Constitution. La gestion locale n’est plus exclusivement prise en
charge de façon hiérarchique par les acteurs publics, fédéraux, provinciaux et
municipaux. Au contraire, elle est de plus en plus menée de façon conjointe et
autonome par des acteurs locaux publics et par la société civile81 (Smith et
Oliveira, 1995; Abrucio et Couto, 1996), laquelle concerne l’ensemble des rapports
sociaux entre les individus, les groupes et les classes dont l’existence est
indépendante du pouvoir de l’État.
Les transformations, au cours de ces dix-sept dernières années, ont restauré la
pertinence de l’espace local, en révélant les mécanismes de fonctionnement
particuliers de chaque localité ou région (Carlos, 1996; Bottazzi, 1996).
La gestion démocratique de la ville est apparue sur la scène brésilienne en tant
que concept né des gouvernements de gauche (Palocci, Cristovan, Pont et al.,
1997). Ensuite, elle a été de plus en plus récupérée par d’autres gouvernements
(Soares et Caccia-Bava, 1998; Cardoso et Valle, 2000; Ivo, 2000; Souza, 2000).
L’ensemble des expériences passait par les ressources publiques, la direction de
l’appareil administratif, les politiques publiques et par les différents mécanismes
de participation populaire.
successifs amendements constitutionnels pour l’augmentation des ressources financières
aux États et aux municipalités. Certains de ces amendements ont constitué des
avancements de la décentralisation, antérieurement à la Constitution de 1988. Cette
dernière a ratifié et approfondi ce processus. Selon Afonso (1996), la caractéristique
principale du processus de décentralisation du Brésil est son absence de coordination et de
projet articulé entre les ordres gouvernementaux. Au contraire d’autres pays de
l’Amérique latine, la décentralisation brésilienne n’a pas été l’œuvre du gouvernement
fédéral, mais des États et surtout des municipalités. Une grande partie des défis affrontés
aujourd’hui au Brésil par les gouvernements municipaux et des États découle de la forme
non coordonnée, à travers laquelle s’est réalisée la décentralisation brésilienne (Afonso,
1996).
81
La société civile comprend, d’une part, les acteurs privés marchands (les entreprises ou
organisations de production) et, d’autre part, les acteurs privés non-marchands (les
organisations communautaires, les organisations non gouvernementales nationales, les
associations professionnelles, les syndicats ainsi que l’église) (Vilas, 1998; Gallardo, 1998).
143
Cette notion de gestion a pris corps dans une conception selon laquelle les
autorités municipales et provinciales, aussi bien que la société civile locale,
avaient misé sur le développement local, et cela, à partir d’un processus
participatif. Dans ce déclenchement, l’appropriation de cette notion de gestion,
par divers gouvernements, ne représentait pas toujours ni ne conditionnait des
processus de gestion participatifs, pas plus qu’un changement dans les rapports
sociaux entre les divers secteurs de la société civile.
Il est vrai que les expériences [brésiliennes de participation populaire] construisent
maintes fois de nouveaux espaces publics et de nouvelles expériences de
citoyenneté; il est vrai aussi qu’elles ne sont pas toujours honnêtes et vouées au
renforcement de la démocratie. Aujourd'hui, on s’aperçoit que plusieurs, en tant que
mécanismes de cooptation et de contrôle politique de la part des secteurs
conservateurs, ont glorifié l’image des gouverneurs qui les adoptent, mais démantelé
la capacité de pression d’importants secteurs de la société, en maintenant sous un
contrôle rigoureux les manifestations et les demandes populaires (traduit du
portugais, Caccia-Bava, 2001 : 20).
En fait, plusieurs administrations s’affirment populaires en favorisant la
participation de la population, alors qu’elles n’utilisent que des formes de
consultation (sans le compromis d’adoption des opinions et des décisions) qui
fonctionnent seulement en tant qu’instrument de légitimation de décisions
irrévocables.
Bien
au
contraire,
la
gestion
participative
présuppose
la
reconnaissance de la pluralité d’acteurs présents dans la ville et le compromis
effectif avec la mise au point des processus de décision capables d’inclure les
conceptions divergentes, de façon à établir de vraies arènes publiques de
transaction et de décision.
La diffusion de la « gestion démocratique de la ville » dans le pays a été relative,
du fait que plusieurs administrations n’ont pas « légitimé » la démocratie82
82
Selon Touraine (1994 : 43-45), la démocratie comporte trois dimensions : la participation
politique, la limitation du pouvoir des gouvernants et la représentativité des gouvernants.
Selon Thuot, ces dimensions apparaissent dans un cadre nouveau de la démocratie. Thuot
démontre que la nouvelle configuration entre le pouvoir politique et l’action sociale
invalide les conditions de déploiement de la démocratie représentative et pousse à la
144
(Sartori, 1994; Genro, 1997; Thuot, 1998; Bobbio, 2000). Cela est attribuable au
fait que, d’une part, les administrations, qui ont cherché à mettre au point un
système de gestion démocratique de la ville, ne visaient pas toujours les mêmes
compromis ou objectifs; d’autre part, parce que l’univers de participation sociale
dans la gestion urbaine locale s’est révélé assez hétérogène dans les villes
brésiliennes (Cardoso et Valle, 2000).
Les études comparatives récentes sur les expériences de participation sociale
révèlent cette hétérogénéité. Ces études ont très bien signalé les degrés de
participation sociale tout au long de l’histoire récente du Brésil. C’est à la
recherche d’une typologie du processus de participation que plusieurs études ont
essayé de présenter des modèles de gestion, une tendance très récente au Brésil
qui aiderait dans la compréhension des résultats de la mise au point des modèles
de gestion.
Des gouvernements tels que celui de la ville de Porto Alegre, pendant la période
1989-2002, et de l’État de Rio Grande do Sul, pendant la période de 1992-2002,
restructuration du mode d’organisation du pouvoir politique. Thuot (1998 : 168) présente
« que le politique et les pratiques sociales sont désormais sur le même pied, résultant pour
celui-ci [le politique] de leur émancipation de la tutelle exercée par les pratiques politicoinstitutionnelles de la démocratie représentative, et pour celui-là [les pratiques sociales]
du déclin du pouvoir politique en tant que pouvoir situé symboliquement “au-dessus” de la
société ». Cette dépolarisation, selon Thuot, confère à l’espace politique un aspect
horizontal plutôt que vertical. La complexité sociale se caractérisait verticalement et
hiérarchiquement pendant la démocratie représentative, tandis qu’actuellement cette
complexité se caractérise horizontalement et de façon excentrique. Thuot fait ainsi
référence à une nouvelle démocratie qui naît au sein de la démocratie représentative : la
démocratie fonctionnelle, « un mode spécifique de relation entre le politique et la société,
dans laquelle les pratiques sociales particulières sont à la fois subordonnées aux pratiques
politico-institutionnelles et autonomes par rapport à celle-ci. [...] [Ainsi, cette démocratie
traduit l’idée] que la qualité d’un régime démocratique peut être évaluée à partir de
l’intensité de son inscription sociale, de ses liens avec la société » (Thuot, 1998 : 50). Et
cela, en favorisant la démocratie dans la sphère locale, qui « s’évalue selon l’intensité de
son inscription sociale, c’est-à-dire, selon sa capacité à représenter [...] la société dans
l’intimité de ses contours, dans la multiplicité conflictuelle des intérêts qui la constituent,
dans la diversité des acteurs qui l’animent, dans ses divisions et ses tensions » (Thuot, 1998
: 1). Thuot repense donc la démocratie sur les nouvelles bases de relations entre le
politique et la société.
145
sont le symbole le plus important de ce processus de consolidation de la gestion
démocratique. Comme dans le cas de la ville de Porto Alegre, les gouvernements
municipaux de Santos (1989-1996), Fortaleza (1993-1996) et Recife (1993-1996) ont
aussi été des exemples importants du processus de consolidation de la gestion
démocratique au Brésil. Les formes de gestion apparues au Brésil n’étaient
toujours pas représentatives d’une gestion démocratique. Souvent, des formes de
gestion démocratiques brésiliennes étaient empreintes d’intérêts privés et
clientélistes.
En analysant les exemples de ces villes, les différences de position sur la gestion
démocratique sont évidentes, comme le démontrent Soares et Caccia-bava (1998 :
39). Selon eux, le pouvoir municipal établi tantôt à Porto Alegre, tantôt à Santos, a
dû agir comme gestionnaire de l’économie de la ville, et les actions vouées à ce
but ont été appuyées par la participation des différents acteurs sociaux locaux. Au
contraire de ces villes, Fortaleza et Recife ont présenté des objectifs mettant en
valeur, respectivement, la capacité d’entrepreneur, avec l’accent sur la
transparence des actions, et le modèle compétitif d’insertion dans les nouvelles
exigences du circuit économique international. Ces objectifs n’ont pas été modelés
sous la même optique de participation populaire, telle que vue dans les villes de
Porto Alegre et Santos.
Dans les villes de Fortaleza et Recife, comme dans d’autres villes, l’articulation
entre le gouvernement et la société civile peut être comprise comme un processus
de « démocratisation octroyée », dans la mesure où cette articulation a été
contrôlée par les anciens dirigeants autoritaires, qui ont essayé de garantir non
seulement leur survie politique, mais aussi le maintien dans le pouvoir de nombre
de leurs leaders civils.
Une étude semblable a été menée par Adauto Lúcio Cardoso et Cleber Lago do
Valle (2000). En dévoilant l’importance de la participation populaire dans la
formation des pratiques participatives des années 1990, au moyen de l’analyse des
146
expériences dans quarante-cinq villes, ces auteurs font ressortir les différents
modèles de gestion urbaine, en décelant les types de participation suivants : la
participation élargie83 et la participation restreinte84. Dans la première, citons
l’exemple des budgets participatifs ou du processus de conférences municipales;
ou encore, dans un caractère plus spécifique, les exemples des conseils ou forums
dédiés aux questions concernant le logement; enfin, l’exemple plus global et non
spécifique des conseils municipaux de développement urbain, d’action sociale,
d’urbanisme et de l’environnement. Dans le deuxième type de participation,
notons les pratiques où la participation est exercée dans la mise au point ou dans
le monitorat de programmes et projets; ou les dimensions participatives établies
par les consultations, assemblées ou réunions locales avec des associations
d’habitants ou des groupes représentatifs des communautés locales (Cardoso et
Valle, 2000 : 212).
En analysant le cadre de participation, il est possible de vérifier que, parmi les
quarante-cinq villes étudiées par ces auteurs, 55 % présentaient des pratiques
participatives avec un certain degré d’institutionnalisation. De ce sous-groupe, 68
% des villes avaient comme formes participatives des conseils ou forums
spécifiques, en rapport avec l’action publique municipale dans le domaine du
logement, ce qui représente un indice élevé.
L’autre aspect important de la recherche tient à l’adoption, par 35 % du total
des villes, d’une combinaison de modèles de participation. Bien que les cas étudiés
révèlent une dissémination des pratiques et compromis avec la participation
populaire, les auteurs indiquent qu’il y a encore une forte concentration dans les
83
La participation élargie ou néocorporative fait référence à la capacité des groupes
d’influence, directement ou indirectement, aux macropriorités, à la direction, à la
restructuration ou à l’implantation de programmes et politiques publiques.
84
La participation restreinte ou instrumentale est caractérisée par l’engagement de la
communauté directement bénéficiaire dans un projet particulier ou dans un programme
par le biais de l’offre de main-d’œuvre, par la définition de micropriorités, par les
allocations de ressources et d’équipements de consommation collective.
147
types de participation restreinte. Les types de participation mentionnés sont des
repères concrets pour la définition de modèles de gestion85.
Il existe aussi des études spécifiques de conjoncture des villes, comme celle
présentée sur le cas de Salvador (Ivo, 2000), où il y a des arènes favorables à la
gouvernance urbaine. Quelques efforts et initiatives ont été engagés en vue de
mettre sur pied des structures participatives et des solutions négociées dans le
domaine de la planification de la ville.
Les exemples concernant le budget participatif, le conseil du carnaval et le
programme ville-mère donnent une idée de types particuliers de gestion urbaine,
dont le but est de rendre formelle la participation civile dans l’administration
municipale de Salvador. Bien que l’expérience de la mise en œuvre du budget
participatif dans cette ville soit considérée comme une initiative nouvelle, elle ne
s’est pas convertie en une expérience bien réussie de gestion, pour des raisons
particulières de degrés d’association et de participation populaires.
Selon ces études, bien que la tendance vers la mise au point de la participation
dans les processus de gestion urbaine au Brésil se confirme, la participation ne
présente pas toujours la même ampleur (Ribeiro et Santos Junior, 1996).
Les différentes études à Salvador s’efforcent d’établir le point de convergence
de la gouvernance urbaine dans le contexte brésilien, mais elles ne sont pas assez
approfondies et risquent de poser des problèmes à propos de ce concept, parce
qu’une grande partie des travaux présentés emploie le terme gouvernance urbaine
selon le biais établi par la Banque mondiale. Le terme gouvernance urbaine, dans
ce cas, a été utilisé sans qu’il soit soumis à la critique pertinente à sa transposition
dans le contexte brésilien. En effet, les études à Salvador ne font jamais le
contrepoint de ce terme à ceux qui sont déjà enracinés au Brésil.
85
Voir à ce sujet le tableau des pages 214 et 243 de ladite œuvre (Cardoso et Valle, 2000),
qui présente la distribution des types de participation selon les partis politiques.
148
De ces différentes études sur les expériences brésiliennes, il ressort que les
politiques publiques établies illustrent des déterminations et des facteurs locaux
qui conditionnent ou rendent possible la discussion des expériences sous l’angle de
la gouvernance urbaine. Cela est envisageable non seulement à partir du concept
lui-même, mais aussi en référence à la mise au point des modèles de gouvernance
(Santos Junior, 2001), modèles qui sont compris au Brésil selon la « gestion
démocratique de la ville ».
Ce n’est pas uniquement dans les études sur la ville de Salvador que le terme
gouvernance urbaine est employé de manière équivoque ou floue. D’autres aussi
ne se préoccupent pas trop de son utilisation précise ou délaissent une analyse plus
approfondie du terme présenté par la Banque mondiale dans le contexte des villes
brésiliennes.
L’étude de Cardoso et Valle (2000), en plus d’analyser les modes de participation
populaire dans les programmes de logement, incorpore aussi une analyse de la
gouvernance. Cependant, les auteurs utilisent le terme de manière assez
impropre. Cela est dû au fait qu’ils partent uniquement de la vision de
gouvernance en tant que modèle de coordination et d’articulation entre acteurs
sociaux en processus de régulation, ainsi que de la capacité de rendre effective la
gouvernance. C’est un fait qui a été développé par le biais, d’une part, de la mise
au point de moyens de mobilisation et d’engagement de la communauté et,
d’autre part, de l’action opérationnelle de la bureaucratie gouvernementale.
Les limites de cette étude tiennent au fait qu’elle ne présente pas la discussion
de la notion de gouvernance selon d’autres dimensions, comme c’est le cas de
Pierre Hamel, Bernard Jouve, Jean Remy et Liliane Voyé : les dimensions
sociopolitiques et idéologiques des rapports entre les acteurs sociaux et la capacité
de mobilisation des ressources. Cette étude ne considère pas non plus le contexte
politique et les objectifs d’établissement des canaux de mobilisation des acteurs
sociaux.
149
Sous un autre angle, mais aussi de façon prématurée, Santos Junior (2001)
considère directement la gouvernance en tant qu’entité démocratique. En effet,
cette vision de la gouvernance liée automatiquement à la démocratie doit être
évitée soigneusement, surtout en considérant la forme selon laquelle ce terme a
été introduit au Brésil. Cette vision pourrait empêcher la lecture de la réelle
légitimité de la démocratie (Santos, 2002). Des études européennes et américaines
se distinguent déjà par rapport à l’acuité de cette notion, compte tenu des
spécificités et conjonctures locales propres à chaque région, dans son temps et son
espace. C’est ce qu’il faut faire aussi pour le Brésil : tenir compte des
conjonctures locales.
Il faut donc faire très attention à l’emploi de la notion de gouvernance urbaine
au Brésil, pour qu’elle ne soit pas une simple transposition du terme utilisé dans
d’autres contextes et réalités. Il est important de prendre soin, dans l’emploi de
ce terme, de considérer le contexte brésilien et le fait que cette notion n’est pas
commune au Brésil et encore moins dans les analyses sur les expériences des
gouvernements locaux (Coelho in McCarnet, 1993 : 40).
Une première approche sur la gouvernance urbaine dans le contexte brésilien a
été
développée
par
Coelho
(2001).
Elle
parvient
à
esquisser
quelques
recommandations pour approfondir la recherche sur la gouvernance urbaine.
Toutefois, elle fait la liaison automatique de la gouvernance à la démocratie.
Selon elle, il faut considérer la gouvernance en tant que governing process
characterized by: (a) popular participation in public sphere based on the rights of
citizenship; (b) a modern and democratic relationship between governement and
civil society; and (c) bureacratic-administrative efficiency capable of postitively
associating the technical with the political (Coelho, 2001 : 42).
Currently, the multiple aspects of urban government, local power and political
participation, social, politics and decentralization, and the role of NGOs, are some of
the most prominent issues in Brazilian urban research. Discussion of these questions
has drawn attention to the concepts of democratic city management, the rights of
150
citizenship, the relationship between the public and the private, and social
solidarity. These ideas representing some dimensions of urban governance as
understood here [in Brazil], and their discussion can certainly be helpful to its
evolution. The following recommendations should be taken into account in order to
develop urban governance as a research theme in Brazil (traduit du portugais,
Coelho, 2001: 51).
L’emploi de cette notion devient plus courant à partir de 1999 (Bogus et Ribeiro,
1999; Ivo, 2000; Santos Junior, 2001; Milani, Arturi et Solinis, 2002). Et cela, tout
en sachant que plusieurs aspects de la gouvernance urbaine ont été analysés
depuis les années 1980, sous l’angle de la « gestion démocratique de la ville »
(Valladares et Coelho, 1995; Santos Junior, 1996; Genro et Souza, 1997) et par les
partenariats entre le secteur public et la société civile aux différents ordres
gouvernementaux.
Les partenariats qui se constituent sur les processus de division de responsabilité
entre acteurs sociaux à l’intérieur d’un univers conflictuel (Klein, 1992; Pecqueur,
1994; Hamel, 1995) prennent place dans la pratique de la gestion locale
brésilienne86 (Pacheco, 1995; Utzig et Guimarães, 1996; Bonduki, 1994 et 1996).
Le partenariat [constitue] une nouvelle forme d’organisation susceptible de
dégager un nouvel espace de pouvoir qui permettrait aux forces vives des
communautés d’être parties prenantes aux décisions concernant non seulement
l’aménagement du territoire mais aussi tout ce qui affecte le cadre de vie. Dans
cette perspective, les règles présidant au développement [...] ne seraient pas
définies d’en haut ou sous le poids de la seule contrainte externe, mais par la
négociation et le compromis entre des partenaires ayant des points de vue et des
intérêts différents. Dès lors, les liens entre les dynamiques locale, nationale et
internationale ne seraient pas le résultat de la contrainte mais de la négociation et
du compromis (Bélanger et Lévesque, 1992 : 738).
86
Pacheco présente les consortiums intermunicipaux des municipalités de Santo André, São
Bernardo et São Caetano ainsi que ceux entre les municipalités et la société civile dans
différentes périodes politiques. Utzig et Guimarães présentent la participation directe de
la citoyenneté à partir du programme du budget participatif à Porto Alegre. Bonduki
présente le programme d’autoconstruction par mutirão, de réhabilitation de favelas et de
la récupération des cortiços à São Paulo, qui a réuni les actions des divers acteurs sociaux.
151
La plupart des expériences récentes des gouvernements locaux brésiliens se sont
concentrées sur les processus de partenariats, à partir de l’interaction du réseau
des institutions qui assurent la prise collective de décisions (Ferreira et Moreira,
2000).
Quelques expériences de partenariat ont lieu dans diverses villes brésiliennes.
Ces expériences sont de plus en plus présentes et montrent différentes facettes de
la démocratie locale (Touraine, 1994; Bertho et Sistomer, 1996; Vincent, 1996;
Thuot, 1998). De telles expériences changent d’une ville à l’autre en fonction de
leur propre processus politique et socioéconomique.
Des villes comme Porto Alegre, Curitiba et Fortaleza ont présenté des
changements significatifs. La ville de Porto Alegre est devenue célèbre par les
processus de partenariat dans les domaines du budget participatif, depuis 1987
(Laranjeira, 1996; Utzig et Guimarães, 1996), une expérience qui existe
aujourd’hui dans plus de cent vingt villes brésiliennes. Le budget participatif
engage la population dans un système de représentation afin de discuter des
investissements qui doivent être faits dans la ville. Toutefois, il n’englobe pas
encore dans le même niveau tous les habitants à faible revenu (Abers,1999).
Cependant, il permet aux classes sociales plus aisées de comprendre les besoins
fondamentaux des classes populaires et d’accepter que le gouvernement leur
donne priorité.
Curitiba, différemment de Porto Alegre, s’est fait connaître par les actions
urbaines dans les domaines de l’environnement et de l’emploi depuis les années
1990 (Urban, 1996), tandis que la ville de Fortaleza s’est fait connaître par les
programmes de logement HCP – Habitation, construction et planification
(Habitação, Capacitação e Produção) – pour les classes sociales plus défavorisées.
Les programmes mis en œuvre dans cette municipalité n’ont pas seulement prévu
la construction de logements, mais aussi une formation professionnelle. Ils ont
contribué à l’offre d’emploi, moyennant le programme HCP (Cabannes, 1996).
152
Les expériences des villes de São Paulo (Maricato, 1994; Rolnik, 1994; Singer,
1995; Bonduki, 1996) sont aussi intégrées dans le nouveau contexte de
développement local, des transformations des actions gouvernementales et des
expériences de partenariat.
3.7 La gouvernance urbaine dans le contexte de la ville de São Paulo
Les expériences de partenariat dans la ville de São Paulo sont intégrées dans le
nouveau contexte de développement local et des transformations des actions
gouvernementales, accomplies par les gouvernements locaux de différentes
tendances politiques. Depuis les années 1980, des expériences de partenariat ont
été établies à São Paulo, du fait de la réduction des initiatives gouvernementales
en matière de gestion urbaine et de l’augmentation de la participation87 des
groupes organisés de la société civile dans la gestion urbaine.
Dans la plupart des cas, les expériences de partenariat à São Paulo n’ont pas
inclus tous les acteurs sociaux. Elles s’établissaient plutôt avec les acteurs
marchands qu’avec les acteurs non marchands de la société civile. Les Operações
Interligadas et les Operações Urbanas88 sont des exemples de ces partenariats.
87
[La participation] désigne la contribution à des décisions de ceux qui sont là à titre de
personnes touchées par les décisions. [...] [Selon Godbout,] la participation, [plus
précisément,] c’est le processus d’échange volontaire entre une organisation qui accorde
un certain degré de pouvoir aux personnes touchées par elle et ces personnes, qui
acceptent en retour un certain degré de mobilisation en faveur de l’organisation. [...] [La
participation] implique souvent une certaine adhésion, une certaine fidélité à l’égard de
l’organisation. Ce que l’organisation obtient en échange de certains degrés de pouvoir,
c’est une certaine mobilisation des individus en sa faveur. La dynamique du phénomène de
participation réside dans cet échange de la mobilisation contre un certain pouvoir. [...] La
participation est [donc] un échange entre des partenaires concernant la prise de décisions,
des partenaires qui ne sont pas nécessairement égaux (Godbout, 1983 : 31-35).
88
L’Operação Urbana est un instrument légal, moyennant lequel le pouvoir exécutif peut
autoriser le changement des paramètres urbanistiques établis dans la législation
d’utilisation et d’occupation du sol, pour les îlots à l’intérieur de la Loi spécifique d’Operação
Urbana. Le droit de construire au-delà des limites fixées par le zonage (taxe d’occupation et
coefficient d’utilisation) est permis, cas par cas, dans les conditions établies pour la Loi, comme
153
Elles ont constitué l’un des partenariats les plus importants dans la ville, établi
entre le gouvernement local et le secteur marchand (Martins, 1998). Dans ces
partenariats, les groupes organisés de la société civile n’ont pas encore été
incorporés directement dans ce processus, et leur participation était limitée.
C’est seulement à partir de la fin des années 1980 et du début des années 1990
que les processus de partenariat ont présenté une plus grande inclusion des
différents acteurs de la société, en particulier des mouvements populaires
organisés, acteurs non marchands de la société civile (Bonduki, 1996; Duarte, Silva
et Brasileiro, 1996).
Bien que les Operações Interligadas et les Operações Urbanas se soient
transformées tout au long des années 1990, en fonction de l’alternance des partis
politiques au pouvoir et des modifications propres à la dynamique des relations
établies entre les acteurs, les formes de partenariat privilégiant les relations des
acteurs publics et acteurs privés, marchands de la société civile, se sont
maintenues.
Parmi les diverses expériences de partenariat, celles des conseils ont été
fortement développées à São Paulo dans de multiples domaines (tableaux XV, XVI,
XVII, XVIII, XIX, XX et XXI) : Conseil municipal de la santé (Observatório dos Direitos
do Cidadão : Sacardo et Castro, 2002); Conseil municipal de l’enfant et de
l’adolescence; Conseil municipal des personnes âgées; Conseil municipal des
handicapés; Conseil municipal de la culture; Conseil municipal de l’éducation; et
Conseil municipal de l’assistance sociale (Observatório dos Direitos do Cidadão :
Silva, 2002).
forme d’obtention de ressources destinées au programme d’œuvre, en incluant l’infrastructure, le
système routier et le logement d’intérêt social. En effet, elle est un type d’intervention
urbanistique, destinée aux transformations structurelles de l’ambiance urbaine existante et qui
exige, simultanément (1) la combinaison du capital d’investissement public et privé, (2) le
design de la structure foncière, (3) l’appropriation et la transaction des droits d’utilisation
et d’édification du sol aussi bien que des obligations privées d’urbanisation et (4)
l’appropriation des éléments externes d’intervention.
154
Tableau XV
LE CONSEIL MUNICIPAL DE LA SANTÉ À SÃO PAULO
Formulation des stratégies et contrôle de la mise en œuvre de la
politique de la santé, incluant les aspects économiques et financiers.
Délibérer sur les stratégies de la mise en œuvre de la politique
municipale de la santé, ainsi que le contrôle; analyser, évaluer le
fonctionnement du SUS (Système unique de santé) et du plan municipal
de santé; estimer le jeu de ressources financières transférées par les
gouvernements, fédéral et de l’État, et du budget municipal consigné
dans le SUS et donner son opinion conclusive sur les rapports de gestion
du SUS; accompagner et surveiller les procédures du FUMDES (Fonds
municipal de la santé); proposer des critères pour l’établissement des
commissions nécessaires au fonctionnement effectif du Conseil municipal
de la santé; promouvoir l’articulation interinstitutionnelle et
intersectorielle afin de garantir l’attention à la santé établie dans la
constitution; estimer l’allocation de ressources économiques,
financières, opérationnelles et humaines des organismes institutionnels
qui intègrent le SUS; établir les consignes et les directives générales
Compétences et pour la formation des Conseils gestionnaires à l’échelon local, régional
attributions
et municipal, dans les services publics et privés, accordés et engagés;
encourager la participation et le contrôle populaire dans les instances
des directoires gestionnaires des actions de santé à l’échelon régional et
des unités; approuver les directives et les critères d’incorporation ou
d’exclusion au SUS des services privés et/ou de personnes physiques,
ainsi que contrôler et évaluer leur action, avec la collaboration des
Conseils gestionnaires des administrations régionales de santé et/ou
Districts de santé; rendre possible toute information sur les questions de
santé et toute connaissance du SUS à la population et aux institutions
publiques et privées; approuver le statut, l’organisation et les normes de
fonctionnement de la Conférence municipale de santé, réunie en session
ordinaire chaque année, ainsi que la convoquer conformément à la loi;
élaborer, approuver et modifier son règlement intérieur, ainsi que
n’importe quel sujet soumis à sa considération, dans les limites de ses
compétences.
Représentation de la société civile, travailleurs de la santé, institutions
gouvernementales, prestataires de services et fournisseurs ou
producteurs d’équipements de santé. Pour chaque membre, il y aura un
suppléant, appartenant à la même branche que le titulaire. Le
Secrétaire municipal de santé doit intégrer le Conseil comme membre
Composition
fondateur et le doit présider, ayant droit de voix et seulement de vote
de qualité, qui sera exercé dans le cas de ballottage. Il revient au maire
la nomination des membres et des suppléants. Le renouvellement du
Conseil aura lieu tous les deux ans, dans le premier ou dans le dernier
trimestre de l’an, quand la gestion élue devra prendre possession et être
contresignée dans la Conférence municipale.
Caractère permanent et délibératif, ayant l’organisation suivante :
Fonctionnement
Comité, Commission exécutive et Secrétariat général.
Objectifs
Sources : Loi 12.546/98; Décret 37.330/98; Décret 37.360/98; Décret 38000/99; Décret 38.576/99 de
155
la Ville de São Paulo; Nelson Rodrigues dos Santos, Implantação e funcionamento dos Conselhos de
Saúde no Brasil , in Maria do Carmo A. A. Carvalho et Ana Claudia C. Teixeira, Conselhos Gestores de
Políticas Públicas, São Paulo, Polis, p. 15-21.
Tableau XVI
LE CONSEIL MUNICIPAL DE L’ENFANCE ET DE L’ADOLESCENCE À SÃO PAULO
Assurer effectivement les droits de l’enfant et de l’adolescent à la vie,
à la santé, à la nourriture, à l’éducation, à la culture, aux sports, aux
Objectifs
loisirs, à la profession, à la dignité, au respect, à la liberté et à la
convivialité familiale et communautaire.
Établir des politiques publiques municipales pour l’enfance et
l’adolescence; suivre et évaluer les actions gouvernementales et non
gouvernementales ainsi qu’inscrire leurs programmes; participer à la
mise au point de la proposition budgétaire destinée à la mise en œuvre
des politiques pour l’enfance et l’adolescence; surveiller et contrôler
l’accomplissement des priorités établies dans la formulation de ces
politiques publiques; gérer le FUMCAD (Fonds municipal pour l’enfance
Compétences et et l’adolescence); donner son avis sur la convenance et l’opportunité de
attributions
l’accomplissement des programmes et des services, sur la fondation
d’agences gouvernementales ou de la réalisation de consortium
intermunicipal; accueillir, analyser et acheminer des dénonciations ou
propositions pour un meilleur suivi pour défendre l’enfant et
l’adolescent; réaliser l’Assemblée annuelle ouverte à la population
ayant pour but la reddition de comptes; établir le règlement intérieur
du Conseil ainsi que des règles concernant tout autre sujet soumis à son
avis et qui relève de sa compétence.
C'est un organe de décision autonome et de représentation paritaire
entre le gouvernement municipal et la société civile, composé de seize
membres. Huit représentants du pouvoir public municipal du domaine
des politiques sociales, du budget et de finances, outre d'autres
domaines à être définis par le pouvoir exécutif, dont l'indication relève
Composition
du libre choix du maire parmi des listes triples, dressées par les
secrétariats; huit représentants de la société civile, des mouvements et
des agences, élus par l'assemblée générale. Le mandat est valable pour
deux ans, en étant admise la réélection une seule fois et pour la même
durée.
La commission électorale sera constituée par le pouvoir exécutif et
composée de cinq membres; cette commission est responsable de la
réception des lettres de créance des agences et des mouvements et doit
suivre la réalisation des assemblées sectorielles et générales, en
apportant des réponses aux doutes posés. Pour choisir les délégués à
Fonctionnement l'assemblée générale, il y a cinq assemblées sectorielles, chacune pour
un domaine particulier d'action, constituées par des représentants de la
société civile; les assemblées sectorielles ont eu lieu le même jour et à
la même heure, dans des locaux fixés par l'Exécutif et publiés dans le
DOM (Journal officiel de la municipalité), dix jours au moins à l'avance.
Les représentants de la société civile ont été élus en assemblée
156
générale, dont le local, la date et l'horaire ont été fixés par l'Exécutif et
publiés dans le DOM, quinze jours au moins à l'avance.
Sources : Décret 20.554/84; Décret 22.992/86; Décret 25698/88; Décret 28096/89; Décret 30.600/91;
Loi 11242/92 de la Ville de São Paulo.
Tableau XVII
LE CONSEIL MUNICIPAL DES PERSONNES ÂGÉES À SÃO PAULO
Être un forum permanent capable d'interpréter et de véhiculer les
intérêts légitimes des personnes âgées.
Proposer des politiques et des activités de protection et d'aide sociale
aux personnes âgées dans la sphère de la compétence municipale de la
ville de São Paulo; accueillir les revendications des mouvements
organisés ou les dénonciations, en leur donnant suite vers une solution;
renseigner et orienter la population âgée concernant ses droits ainsi que
mettre en œuvre des campagnes éducatives auprès de la société; aider
les personnes âgées dans leur lutte pour leurs revendications; conseiller
Compétences et
des normes de fonctionnement des asiles ou des maisons de retraite
attributions
pour les personnes âgées, en surveillant et en évaluant leur
accomplissement; établir les conditions pour récupérer la mémoire et
l'expérience des personnes âgées dans le champ des mouvements
syndicaux, politiques, culturels, des mouvements de quartiers et
similaires; établir le règlement intérieur du Conseil ainsi que des règles
concernant tout autre sujet soumis à son avis et qui relève de sa
compétence.
L'assemblée générale autant que les assemblées régionales sont
composées par des personnes âgées en particulier ou organisées en
associations, des personnes et des associations conventionnées et par
toute autre personne ou association intéressée. Le Conseil des
représentants est composé par : trente personnes âgées titulaires et
quinze suppléants, élus dans les assemblées régionales, en considérant
la représentativité de six titulaires et trois suppléants pour chaque
région; un représentant et son suppléant, désignés par les titulaires des
organes suivants : cabinet du maire, secrétariats municipaux de santé,
du logement et du développement urbain, de transports, du bien-être
social, de la culture, de services et travaux, de l'administration,
Composition
Compagnie municipale de transports urbains (CMTU), Hôpital des
fonctionnaires municipaux (HSPM), Institut de prévoyance municipale de
São Paulo (IPREM), Corps municipal de bénévoles (CMV) et Chambre
municipale de São Paulo (CMSP), dont le représentant est indiqué par
son président. Les commissions de travail sont composées par des
membres du Conseil de représentants, personnes âgées qui participent
aux assemblées et personnes et/ou associations gouvernementales et
privées, spécialement invitées. Le secrétariat exécutif est constitué de
cinq membres représentants des personnes âgées, à savoir, un
président, un vice-président, un premier secrétaire, un second
secrétaire et un votant.
Fonctionnement Font partie du Conseil : assemblée générale, assemblées régionales
Objectifs
157
(mises en place dans les cinq régions - nord, sud, est, ouest et centreville ou dans les sous-mairies dès qu'elles sont en fonctionnement),
conseil de représentants des personnes âgées et de l'administration,
commissions de travail et secrétariat exécutif. L'assemblée générale est
convoquée par les moyens de communication. Les assemblées régionales
doivent se réunir tous les deux ans, dans des colloques régionaux des
personnes âgées, ayant pour but l'élection des personnes âgées qui
doivent représenter chaque région dans le Conseil des représentants.
C'est à celui-ci qui revient la tâche de convoquer l'assemblée générale
et les assemblées régionales.
Sources : Décret 20.554/84; Décret 22.992/86; Décret 25.698/88; Décret 28.096/89; Décret
30.600/91; Loi 11.242/92 de la Ville de São Paulo.
Tableau XVIII
LE CONSEIL MUNICIPAL DES HANDICAPÉS À SÃO PAULO
Mettre en œuvre et acheminer des propositions à la mairie de la ville de
São Paulo, ayant toujours pour but la promotion et le soutien des
Objectifs
activités concernant l'intégration des personnes handicapées à la
société.
Encourager, soutenir et développer des études et des diagnostics sur la
situation et les problèmes des personnes handicapées; accueillir,
analyser et acheminer des dénonciations de pratiques discriminatoires;
mettre en œuvre des politiques municipales d'accueil d'une façon
articulée avec les secrétariats ou d'autres organes engagés de
l'administration municipale; donner des directives pour l'administration
municipale directe et indirecte et, subsidiairement, pour le secteur
privé; mettre en œuvre et divulguer des études sur la situation
économique, sociale, politique et culturelle des personnes handicapées,
divulguer des textes éducatifs et dénoncer des pratiques
discriminatoires; établir des programmes de formation et
Compétences et d'entraînement des fonctionnaires publics municipaux, avec les
attributions
secrétariats équivalents, ayant pour but la suppression des pratiques
discriminatoires; proposer la mise en place des accords pour assister les
handicapés avec des associations publiques ou privées, à but non
lucratif; mettre au point et mettre en œuvre des projets ou des
programmes concernant les conditions des personnes handicapées, dont
l'incorporation par d'autres secrétariats ou organes de l'administration
municipale n’est pas possible dans l'immédiat; proposer et suivre des
programmes ou des services moyennant des mesures d'amélioration de
la recherche de données d'ordre statistique; gérer les éléments
nécessaires au développement des actions du Conseil; établir le
règlement interne du Conseil ainsi que des règles concernant tout autre
sujet soumis à son avis et qui relève de sa compétence.
Sept membres, ayant au moins la participation d'un handicapé auditif,
d'un handicapé physique, d'un handicapé visuel, d'un handicapé mental
Composition
(ou représentant légal), outre les sept suppléants, selon les critères de
participation de la coordination générale. Un de ces membres sera élu
158
président, tandis qu'aux autres seront attribuées les fonctions
nécessaires pour en venir à ses fins. Leur mandat est d'un an, la
reconduction étant admise.
Colloques annuels des handicapés à São Paulo; réunions plénières
Fonctionnement
mensuelles; coordination générale; groupes de travail.
Source : Loi 11.315/92 de la Ville de São Paulo.
Tableau XIX
LE CONSEIL MUNICIPAL DE LA CULTURE À SÃO PAULO
Institutionnaliser le rapport entre l'Administration municipale et les
secteurs de la société civile attachés à la culture, moyennant la
Objectifs
participation dans la mise au point, dans la mise en œuvre et dans la
surveillance de la politique culturelle de la Ville de São Paulo.
Représenter la société civile de São Paulo, auprès du pouvoir public
municipal, en ce qui concerne la culture; mettre au point, auprès du
Secrétariat municipal de la culture, des directives et des normes pour la
politique culturelle municipale; présenter, débattre et donner son avis
sur des projets concernant : la production, l'accès et la diffusion
culturelle, la mémoire sociopolitique, artistique et culturelle;
encourager la démocratisation et la décentralisation des activités de
production et de diffusion culturelle dans la commune; assurer le suivi
des projets culturels d'intérêt de la commune; donner son avis sur :
priorités budgétaires et des programmes, propositions de fonds
Compétences et d'encouragement à la culture, propositions pour l'obtention de
attributions
ressources; répartition budgétaire, réalisation d'accords avec des
institutions et des associations culturelles; apporter sa collaboration à
l'étude et au perfectionnement de la législation sur : politique
culturelle, dans la sphère municipale, des États et dans la sphère
fédérale, politique de télécommunications, politique de l'organisation
et du fonctionnement de la communication dans la ville de São Paulo;
évaluer la mise en œuvre des directives et des objectifs du Secrétariat,
ainsi que de ses rapports avec la société civile; établir le règlement
interne du Conseil ainsi que des règles concernant tout autre Conseil,
surtout normatif et consultatif, est présidé par le Secrétaire municipal
sujet soumis à son avis et qui relève de sa compétence.
Composé de huit commissions (arts scéniques et musicaux; arts visuels;
arts audiovisuels; patrimoine culturel; livres et littérature; sciences,
Composition
technologie et éducation; manifestations dans la rue; institutions de la
société civile et mouvements sociaux), un Conseil général et une
plénière.
La plénière doit se réunir une fois par an. Les périodes des réunions et
la forme de leur convocation ainsi que des réunions extraordinaires des
Fonctionnement
trois juridictions qui la composent seront établies par le règlement
interne.
Sources : Loi 8294/75 et Loi 11287/92 de la ville de São Paulo.
159
Tableau XX
LE CONSEIL MUNICIPAL DE L’ÉDUCATION À SÃO PAULO
Apporter sa collaboration au pouvoir exécutif dans la mise en œuvre du
Plan municipal de l'éducation et dans la surveillance des activités
Objectifs
scolaires en général et, en particulier, de celles concernant l'assistance
sociale scolaire, en les encourageant et en proposant des mesures en
vue de leur amélioration.
Assister l’Exécutif municipal dans les questions sur l’éducation et
présenter des mesures concernant l’organisation et le fonctionnement
du réseau scolaire municipal; encourager et mettre au point des études
sur l’organisation de l’enseignement municipal; mettre en œuvre le
plan municipal d’éducation; surveiller les activités concernant
l’assistance sociale scolaire, en les encourageant et en proposant des
mesures ayant pour but leur perfectionnement; donner son avis sur les
Compétences et sujets d’ordre pédagogique et éducatif présentés par l’Administration
attributions
municipale; encourager la réalisation de séminaires et de congrès
d’enseignants ayant pour but le débat sur les problèmes de
l’enseignement dans la sphère municipale; rectifier au besoin des
actions des écoles municipales, pour qu’elles obéissent à la législation
scolaire et à d’autres attributions confiées par le Conseil de l’éducation
de l’État de São Paulo; établir le règlement interne du Conseil ainsi que
des règles concernant tout autre sujet soumis à son avis et qui relève de
sa compétence.
Constitué de neuf membres, nommés par le maire : trois membres
représentant le pouvoir public, au libre choix de l’Exécutif municipal,
parmi les personnes de savoir notoire et d’expérience en matière
Composition
d’éducation; trois membres représentant le corps enseignant, désignés
par le Secrétariat municipal de l’éducation et trois membres
représentant la communauté, désignés par des associations
représentatives de couches sociales diverses.
La législation concernant le Conseil d’éducation ne donne pas de
Fonctionnement
renseignements sur ce sujet.
Sources : Loi 10429/88; Décret 28378/89; Décret 33892/93; LOM art. 200, § 2 de la Ville de São
Paulo.
Tableau XXI
LE CONSEIL MUNICIPAL DE L’ASSISTANCE SOCIALE À SÃO PAULO
Fonctionner en tant que comité du système décentralisé et participatif
de l’assistance sociale de la commune.
Approuver la politique municipale d’assistance sociale; établir les
normes d’action et réglementer la prestation de services d’ordre public
Compétences et et privé dans la sphère municipale; inscrire les associations et les
attributions
organisations d’assistance sociale pour leur fonctionnement; surveiller
les associations et les organisations d’assistance sociale, selon les
normes de son règlement intérieur, en incorporant l’avis du Conseil
Objectifs
160
tutélaire, dans les cas des associations concernant l’enfant et
l’adolescent; réglementer la concession et la valeur des bénéfices
éventuels prévus dans l’article 22 de la loi fédérale 8724/93, moyennant
des critères établis par le Conseil national d’assistance sociale; établir
les critères en vue de la destination des ressources financières pour le
paiement de l’assistance natalité et de l’assistance funérailles; orienter
et contrôler la gestion du Fonds municipal de l’assistance sociale; établir
des critères pour le transfert des ressources publiques ou des
subventions aux associations de prestation de services et aux autres
organisations d’assistance sociale qui agissent dans la commune; établir
les directives, évaluer et approuver les programmes annuels et
pluriannuels du Fonds municipal d’assistance sociale; établir des critères
pour l’application de l’exemption d’impôts et de taxes; définir et
coordonner, entre les institutions, les programmes d’assistance sociale,
prévus dans l’article 24 de la loi fédérale 8742/93, selon leurs principes
et objectifs; approuver les plans ayant pour but la signature d’accords
entre la commune, les associations et les organisations d’assistance
sociale; coordonner les programmes d’assistance sociale voués aux
personnes âgées, aux invalides et à l’intégration des handicapés,
moyennant le bénéfice des services continus établi dans l’article 20 de la
Loi; évaluer et approuver la proposition budgétaire de l’Assistance
sociale acheminée par les divers secrétariats et par les unités
budgétaires; suivre et évaluer la gestion des ressources ainsi que les
bénéfices sociaux et l’accomplissement des programmes et des projets
approuvés; faire la convocation ordinaire chaque deux ans, ou
extraordinaire, par la majorité absolue de ses membres, de la
Conférence municipale d’assistance sociale, à qui revient l’attribution
d’évaluer la situation de l’assistance sociale et de proposer des
directives concernant l’amélioration du système; mettre au point et
approuver son règlement interne; maintenir la coordination avec le
Conseil d’assistance sociale de l’État (CONSEAS) et avec le Conseil
national d’assistance sociale (CNAS); établir le règlement interne du
Conseil ainsi que des règles concernant tout autre sujet soumis à son avis
et qui relève de sa compétence.
Composé de dix-huit membres (neuf représentants du pouvoir public et
neuf représentants de la société civile) et les suppléants respectifs, élus,
Composition
si appartenant à la société civile, et désignés, si appartenant au
gouvernement, et tous deux nommés par le maire, avec mandat de deux
ans; la réélection est admise.
La loi prévoit l’existence du règlement interne, mais ne détaille pas le
Fonctionnement
fonctionnement de ce Conseil.
Sources : Loi 12524/97; Décret 38877/99; Décret 40.531/01 de la ville de São Paulo.
Ce qu’il faut souligner dans ces expériences et qu’il est important de considérer
dans l’analyse du développement local, c’est la façon par laquelle s’établissent les
différents partenariats ou de nouvelles formes de coalition qui se dégagent entre
161
la société civile et l’État, ainsi que les rôles précis de ces partenariats (Carvalho et
Teixeira, 2001; Santos, 2001).
À São Paulo, des partenariats entre acteurs sociaux urbains se sont aussi
multipliés par l’entremise des programmes de logement. Entre 1989 et 1992, un
programme de partenariat de grande réussite, lié à la formation professionnelle et
à la construction de logements par le système nommé mutirão et autogestion, a
été développé à São Paulo. Les partenariats ont été établis entre le gouvernement
municipal,
des
associations
communautaires
et
des
organisations
non
gouvernementales de consultation technique (Bonduki, 1992). Ces partenariats ont
favorisé les interactions entre les différents acteurs sociaux – marchands et non
marchands de la société civile – en intégrant davantage les acteurs non marchands,
acteurs organisés sur une base communautaire.
Ce programme de partenariat a changé à partir du milieu des années 1990. Le
parti politique qui a assuré le relais du Parti des Travailleurs (PT) dans le
gouvernement municipal, à partir de 1993, a repris le partenariat en lui donnant
toutefois une autre direction et une structure complètement différente, avec la
participation préférentielle des acteurs privés marchands, en limitant la
participation des acteurs privés non marchands, qui sont structurés sur une base
communautaire.
Malgré cette nouvelle organisation mise en œuvre à partir de 1993, c’est à ce
moment qu’une première structure du Conseil du Fonds municipal du logement fut
proposée. Cependant, cette proposition est apparue dans la confrontation des
revendications et des propositions d’organisations structurées sur une base
communautaire avec le pouvoir public. De même, les partenariats entre acteurs
sociaux urbains se sont répandus par le biais des Operações Interligadas et
Operações Urbanas pendant les mandats de Jânio Quadros (1985-1988), Luiza
Erundina (1989-1992) et Paulo Maluf (1993-1996) (Van Wilderode, 1998; EMURB,
1997, 2000 & 2002; Diário Oficial, 2000; Maricato et Ferreira, 2002; Fix, 2002). La
162
majorité des Operações Urbanas sont blâmées, du fait que, dans leur mise en
place, la priorité n’a pas été donnée aux besoins des classes sociales plus
défavorisées, favorisant encore plus les parties les plus urbanisées de la ville
(Villaça, 2000).
L’expérience de ces dernières années a révélé que le partenariat public-privé
dans la gestion locale peut facilement créer le favoritisme unilatéral pour certains
secteurs de la société, généralement en faveur des acteurs historiquement
dominants qui réussissent à maintenir un accès privilégié à la machine de l’État.
Dans ce sens, plusieurs Operações Interligadas et Operações Urbanas n’ont pas
réellement été un instrument de cogestion locale. C’est relativement aux
expériences de partenariats, surtout des Operações Interligadas et Operações
Urbanas, qu’il faut se méfier des éloges insistants au sujet de l’efficacité des
partenariats entre le pouvoir public et la communauté dans la gestion des services
publics et de l’infrastructure à São Paulo (Maricato, 2000). Contrairement à ces
expériences, celles de mutirão, par exemple, à São Paulo à la fin des années 1980
(Bonduki, 1992; Maricato, 1992; Bisilliat-Gardet, 1990) sont des exemples concrets
d’un changement dans la philosophie de construire les partenariats.
D’autres expériences révèlent aussi l’efficacité du partenariat local dans la
restitution du tissu social, ainsi que l’engagement envers la mise en place et le
perfectionnement des instruments de participation, comme le budget participatif
(Becker, 2000); la coordination des politiques métropolitaines d’action, telle que
l’Agence de développement du Grand ABC, comprenant quelques communes de la
région métropolitaine de São Paulo (Klink, 2001); l’inclusion des organisations
sociales et communautaires dans la gestion de la ville à partir de l’établissement
des espaces de discussion collectifs et d’audiences publiques, comme le Conseil du
Fonds municipal du logement (Paz, 1996; Santos Junior, 2001; Gohn, 2001;
Cymbalista et Moreira, 2002); et les efforts de décentralisation et de réforme
administrative (Soares et Caccia-Bava, 1998).
163
Depuis ces deux dernières décennies, et en tenant compte des expériences de
partenariats dans la ville de São Paulo, il est possible de suggérer que l’une des
initiatives de participation les plus légitimes techniquement et politiquement ait
été celle des conseils et plus particulièrement celle du logement (Gohn, 1987,
1988 et 1989; Azevedo et Prates, 1991; Ribeiro, 1994; Cardoso et Valle, 1999; Paz,
2000).
3.8 La gouvernance urbaine dans notre cadre d’analyse
Ce chapitre veut offrir une compréhension de la notion de gouvernance urbaine,
en
lien
avec
les
notions
clés
des
approches
microsociologiques
et
macroéconomiques où elle s’insère, et en passant par une lecture de ses
définitions et de ses origines, dans les domaines auxquels elle a été empruntée,
jusqu’à son application dans le cadre de la ville de São Paulo. Et cela, dans le but
de construire le cadre d’analyse pour saisir l’éventuelle adéquation de l’outil
gouvernance urbaine dans la compréhension de la gestion d’une politique
sectorielle de la ville de São Paulo.
C’est dans ce but qu’il faut dégager, pour notre analyse, l’importance de la
place de la notion de la gouvernance. Il faut comprendre qu’elle « participe » à un
groupe de notions clés qui font référence aux débats et analyses à propos de la
régulation, des pratiques et actions collectives d’interactions entre des acteurs
sociaux, dans un contexte de transformation des relations économiques, sociales,
culturelles et politiques engendrée par la globalisation.
La gouvernance n’est donc pas une notion unique envisageable pour répondre
aux diverses situations et interactions sociales qui ont été mises en place les
dernières années, vu sa « propagation » et la façon dont elle a été utilisée un peu
partout. Elle ne peut être considérée individuellement, mais plutôt intégrée dans
un ensemble de notions clés dont elle fait partie.
164
Ainsi, la notion de la gouvernance nécessite d’être travaillée avec les notions de
transaction et de transaction sociale, comme l’indiquent Gilly et Pecquer. Les trois
angles peuvent, ensemble, mieux nous aider dans l’analyse de la régulation et de
l’interaction sociale. Il existe une complémentarité dans ces concepts. Ils amènent
à une lecture des pratiques et actions collectives selon les dimensions sociale,
politique et économique, et cela, en liant le micro au macro, et vice-versa, tout
en se référant au processus du compromis dans les pratiques et actions
d’interactions sociales.
En effet, pour nous, le compromis institutionnel de la transaction de
l’institutionnalisme américain va de pair, en le relativisant bien sûr, avec le
compromis de coexistence de la transaction sociale de la sociologie de la vie
quotidienne, pour dégager où et comment s’établissent les règles, objectifs,
pratiques et actions d’interactions sociales de toutes parties prenantes. Et cela, de
la même façon dont la gouvernance urbaine suggère le compromis de coalition en
fonction de l’exercice quotidien du rapport social et des ressources disponibles.
Par ces dynamiques de compromis, ces notions suggèrent le construit social du
processus d’interactions sociales.
Toutefois, il convient d’établir une distinction dans la lecture de ces notions, en
relativisant l’accroissement de leur utilisation, comme cela existe déjà entre les
approches microsociologiques à propos du terme négociation, afin d’éclairer la
configuration des pratiques et actions collectives. Elles apportent une lecture plus
ou moins macro ou micro en fonction de leur portée et établissent différemment la
valeur de la négociation. Ainsi, on rend approximative la définition de transaction
sociale à propos du terme compromis dans la réflexion sur la gouvernance urbaine.
Lorsque nous tentons de cerner davantage le contenu de la notion de
gouvernance dans ces notions clés, cela témoigne d’un intérêt majeur pour mieux
la comprendre. Nous nous préoccupons de savoir comment elle se situe dans la
réalité brésilienne et particulièrement dans la ville de São Paulo. Tout cela en
165
sachant justement que c’était la notion la plus répandue et utilisée comme mot
d’ordre;
et
qu’elle
est
devenue
une
référence
incontournable,
en
s’institutionnalisant, pour décrire les situations des conditions d’élaboration des
compromis autour desquels gravitent les stratégies des partenaires locaux.
Devant le besoin de bien saisir l’introduction de la notion de la gouvernance
urbaine à São Paulo, nous avons cherché à dégager l’origine de la notion de
gouvernance et son insertion dans divers domaines, pour ensuite faire une lecture
des expériences d’interactions sociales dans la ville de São Paulo, liées au
logement, sur la base des définitions de la gouvernance urbaine.
Partant du principe que les thématiques sur la gouvernance au sein de la sphère
urbaine sont aujourd’hui dans une phase de questionnement important, à propos
de sa valeur dans les recherches sur les études urbaines liées à la régulation, de
ses notions parfois trop généralistes et de ses prémices douteuses et dirigées, nous
nous sommes davantage intéressé à l’apport de cette notion présenté par Patrick
Le Galès Et Christian Lefèvre.
En tenant en compte des différentes recherches présentées j’ai utilisé, pour la
comprehénsion de la gouvernance urbaine, celle de Le Galès. Selon lui la
gouverance urbaine est :
La construction des coalitions visant des objectifs spécifiques du processus
d’interactions sociales, moyennant lesquelles les acteurs sociaux peuvent articuler
leurs intérêts, mesure leurs différence et leurs ressources pour atteindre des
objectifs communs, en établissant des consensus et des espaces de compromis (Le
Galès, 1997).
Nous retenons de leur interprétations, pour notre cadre d’analyse, l’importance
de reconnaître la pertinence de la migration du terme du domaine de l’économie
et des sciences politiques vers celui des études urbaines. Il est aussi clair que cette
transposition ne peut se faire sans un ajustement de la notion, sinon, il y un risque
166
d’entretenir des problèmes de précision sur cette notion aussi bien que sur ses
prémices.
Tant Patrick Le Galès Et Christian Lefèvre entrevoient le noyau de la notion de
gouvernance comme étant la capacité d’organisation des actions collectives, la
construction des coalitions visant des objectifs spécifiques du processus
d’interactions sociales, moyennant lesquelles les acteurs sociaux peuvent articuler
leurs intérêts, mesurer leurs différences et leurs ressources et exercer leurs droits
et leurs obligations pour atteindre des objectifs communs, en établissant des
consensus et des espaces de compromis. Cela va à la rencontre de la lecture des
autres notions clés. Dans cette lecture, nous admettons aussi l’ouverture de ces
auteurs à propos de l’intégration sociale qui nécessite d’être vue à l'intérieur et à
l’extérieur des domaines d’action de développement de stratégies d’intégration.
À partir de cette construction, et en observant la réalité de São Paulo, nous
n’envisageons pas de savoir quel est le modèle de gouvernance établi, mais surtout
de mettre en évidence les mécanismes et processus qui permettent ou non
d’obtenir une gouvernance plus ou moins importante, plus ou moins structurée.
Autrement dit, il ne s’agit pas de considérer a priori l’existence d’un modèle de
gouvernance, mais de repérer empiriquement les mécanismes qui se manifestent
dans les processus d’interaction sociale.
Pour rejoindre la réalité de São Paulo, nous reprenons la position d’Osmont dans
la discussion sur l’introduction de la notion de gouvernance dans les pays en
développement et nous considérons que la transposition du concept de
gouvernance pour la scène brésilienne ne doit pas être réalisée comme cela a été
fait par les institutions financières internationales. Elle doit être envisagée avec
grande précaution, afin d'éviter que l'on soit pris dans le piège des idées situées
hors de leur contexte. Néanmoins, ce n'est pas seulement l'idée hors contexte que
l'on doit remettre en question, mais surtout la façon de l'employer.
167
Dans le cas de la ville de São Paulo et en tenant en compte la définition de Le
Galès sur la gouernance urbaine, les acteurs qui doivent être présents dans
l’exercice de gouvernance urbaine sont, certainement, les acteurs du secteur
public, du secteur privé et ceux de la société civile, qui inclut des organisation
communautaires, des universités, des associations de quartiers, des syndicats, des
églises entre autres.
Tirant les leçons de ce que les expériences brésiliennes ont présenté en matière
de régulation et d’interaction sociale, spécialement celles de São Paulo au cours
des dernières années, il est fondamental, encore, de noter que nous choisissons de
comprendre la gouvernance à São Paulo, tout en sachant qu’il existe des pratiques
plus courantes de ce questionnement, comprises comme « gestion démocratique
des villes » au Brésil.
À partir des expériences brésiliennes, il nous semble important de faire
remarquer que l’emploi du terme gouvernance n’est pas commun et qu’il est
même très récent. Par exemple, seulement en 1994, la gouvernance urbaine a été
l'objet d'étude de la GURI (Global Urban Research Initiative) dans le séminaire
Gouvernement et pauvreté au Brésil, à l'UFRG (Université fédérale de Rio de
Janeiro).
Ce terme, au Brésil, manque aussi souvent de précision; ainsi, maintes fois, il n'y
a pas de distinction nette établie entre gouvernance et gouvernement, comme
cela se produit dans d'autres sociétés occidentales.
Il y a une assimilation des racines et des idéologies du terme originalement
utilisé par la Banque mondiale et les organisations internationales qui peut tout
simplement voiler les vraies intentions de l'emploi que le terme suggère, et ainsi
camoufler les nouvelles idées progressistes et opposées aux intentions de ces
organisations.
168
Il n'y a pas, non plus, une définition et un contexte précis pour utiliser ce terme;
d'un côté, il ne correspond pas à la structure historique brésilienne ni au
déclenchement des expériences sur le sujet. De l'autre côté, si l’on ne donne
jamais une vraie définition du terme, il y aura toujours des interprétations
erronées du terme, menant à son emploi incorrect ou à l'imposition et au
camouflage des vraies intentions idéologiques qui se cachent derrière lui, comme
on l’a vu dans les expériences de la ville de Salvador. Cela nuira aussi au
« potentiel » que le terme peut avoir pour l'analyse brésilienne ainsi qu’à
l’ouverture à d'autres sens particuliers au Brésil. On remarque qu’il n'existe pas de
préoccupation pour préciser la définition de gouvernance urbaine dans la
transposition de ce terme au contexte brésilien. On note une superposition
présumée de la notion de gouvernance avec celle de gestion démocratique de la
ville. En fait, quoiqu'elles présentent de grandes similitudes et qu'elles aient été
constituées dans une même optique, on risque d'effacer l'une ou l'autre, en
abandonnant leur « potentialité » propre et même l'écart critique et idéologique,
mais surtout en abandonnant ce que la gestion démocratique de la ville a
accumulé dans cette dernière décennie et les apports que la gouvernance urbaine
peut prêter au vaste éventail de recherches sur le sujet.
Il importe de ne pas introduire une typologie de gouvernance urbaine, capable de
concourir à la compréhension concrète des différences entre les structures de
gestion mises en place par la gestion démocratique de la ville. Cela contribuerait à
la discussion sur les gestions démocratiques des villes, au Brésil, dont une grande
majorité n'a pas légitimé réellement la démocratie participative, mais au
contraire, qui n'a fait que maintenir les structures jusque-là en vigueur.
Il y a aussi la possibilité que la gouvernance urbaine se renferme sur elle-même
et qu’elle ne soit pas suffisamment abordée avec d'autres notions des courants
d'étude comme la transaction sociale de la sociologie de la vie quotidienne et la
transaction de l’institutionnalisation américaine, entre autres.
169
Il se peut que ces conditions imposent de fortes restrictions à l'emploi de la
gouvernance urbaine au Brésil telle qu'elle est connue dans les pays européens et
dans les pays nord-américains. Toutefois, il faut souligner qu’il existe plusieurs
discussions sur ce sujet qui permettent de susciter la compréhension du terme,
selon les modèles brésiliens, comme cela été fait dans les études de Jaime
Preciado Coronado (2002), celles d’Emilio Duhau et Martha Schteingart (1997), au
Mexique, celles de Amitabh Kundu (2000), en Inde et de Stefano Belluci (2002), au
Mozambique.
On croit qu’une plus grande précision dans l'introduction de la gouvernance
urbaine, selon les modèles brésiliens, rendrait possible : (1) d’incorporer à cette
idée la discussion de la gestion démocratique de la ville dans le pays et
d’introduire dans le débat de la gestion démocratique de la ville les études de
typologie de la gouvernance urbaine dans des contextes différents et des modèles
présentés, permettant une caractérisation plus approfondie de l’ensemble des
expériences brésiliennes, en révélant les biais politiques, sociaux, économiques et
culturels de ces gestions, même parmi celles reconnues comme plus progressistes
et participatives; (2) d’incorporer à la discussion la question des ressources des
acteurs sociaux pour les compromis institutionnalisés et de coexistence, apportée
non seulement par la gouvernance urbaine, mais aussi par la transaction sociale de
la
sociologie
de
la
vie
quotidienne
ainsi
que
par
la
transaction
de
l'institutionnalisation américaine; (3) de dégager l'affrontement de coalitions
idéologiques, impliquant la gouvernance urbaine par le biais de la gestion
démocratique de la ville.
Si l'on considère que la gouvernance urbaine semble être l’axe structural de
l'action collective dans la discussion de la gestion locale, on s'aperçoit que la
dynamique des villes brésiliennes, dans les dernières années (comme c’est le cas
de São Paulo), présente des caractéristiques et des composantes qui rendent
possible le débat sur les conditions de réflexion portant sur la gouvernance urbaine
au Brésil.
170
À partir de cette perspective d'incorporation de la gouvernance urbaine selon les
modèles brésiliens de gestion, nous pouvons établir que le budget participatif
semble correspondre davantage à ce que nous pouvons espérer en parlant de
gouvernance urbaine. Non seulement a-t-il permis la construction d'une démocratie
participative, mais aussi, à l'intérieur du processus, est apparue la synergie des
processus participatifs déclenchée par le budget participatif et surtout la réforme
de la culture politique. Ces facteurs sont extrêmement importants pour l'analyse
de la gouvernance urbaine dans le contexte brésilien.
En tenant compte de la situation brésilienne, en nous concentrant sur le cas de
la ville de São Paulo, nous pouvons essayer de comprendre les limites et les
potentialités de la gouvernance urbaine. Et cela, en prenant en considération
qu’elle a été entourée, d'une part, de contextes sociaux caractérisés par une
faible inclusion sociale ou par la mise en place de mécanismes institutionnalisés de
participation dans la gestion des politiques locales; d'autre part, des vieilles
pratiques politiques, marquées par des hybrides institutionnels, produits et
reproduits par le pouvoir public dans les différents échelons et différentes sphères
aussi bien que par la construction de pratiques participatives dans des espaces
divers.
Dans ce but, rappelons que les gouvernements locaux au Brésil font la promotion
des actions accomplies dans les secteurs publics, en encourageant les partenariats
et la participation des acteurs sociaux dans la sphère locale. Ainsi, ils cherchent à
« remonter » leurs localités moyennant une nouvelle voie pour l'action locale, avec
la participation intensifiée de la société civile. Les partenariats se présentent
comme la source principale du développement local et comme l'instrument pour
promouvoir la gestion des villes. Les expériences de partenariats dans le domaine
du logement sont largement présentes et révèlent des aspects différents d’une
ville à l’autre. Ceux-ci changent dans chaque ville et selon chaque administration,
compte tenu de leurs processus politiques et socio économiques respectifs.
171
Devant les nouvelles perspectives de la gestion locale de la ville de São Paulo, et
tout en observant les expériences brésiliennes de partenariats, nous nous
pencherons sur celle du Conseil du Fonds municipal du logement dans la ville de
São Paulo. L’accent mis sur ce sujet se fait aussi en fonction de la problématique
de l'habitat de cette ville et des confrontations entre les propositions du pouvoir
public
et
la
dynamique
d’occupation,
par
exemple,
des
organisations
communautaires dans les années 1990.
Pour terminer, nous désirons évoquer un dernier point qui nous paraît central
dans une approche en matière de gouvernance urbaine centrée dans la question du
logement : il est impossible d’évaluer les effets de la gouvernance comme mode
opératoire sans prendre en considération la nature des stratégies collectives ainsi
mises en oeuvre, les règles, objectifs, pratiques et actions. C’est la raison pour
laquelle nous avons choisi de nous pencher sur la pratique quotidienne du Conseil
du Fonds municipal du logement à São Paulo en mettant en évidence six
dimensions : fonctionnement, la représentativité, la participation, les échelles
d’intervention, les ressources mobilisées et la question foncière. Ces dimensions
ont été prises en considération à partir des études de Patrick Le Gales (1995),
Barbara Ferman (1996), Christian Lefévre (1997) et Bernard Jouve (2003) à propos
de la question du fonctionnement; des études de Patrick Le Gales (1995) et
Christian Lefévre (1997) à propos de la représentativité; des études de Pierre
Hamel (1991), Luis Klein (1992), Gianfranco Bottazzi (1996) et Bernard Jouve
(2003) à propos de la participation; des études de Pierre Hamel (1995), David
Harvey (1996) et Patrick Le Galés (1998) à propos des ressources mobilisables; des
études de Caroline Andrew et Michael Goldsmith (1998) et celui d’Adauto Luis
Cardoso et Cleber Lago do Valle (2000) à propos des échelles d’interventions; et,
en particulier dans le domaine du logement, des études d’Adauto Luis Cardoso et
Cleber Lago do Valle (2000) à propos de la question foncière.
Chapitre IV
LES QUESTIONS, OBJECTIFS, HYPOTHESES ET METHODOLOGIE
4.1 Les questions générales et spécifiques
À partir de nos éléments de problématique et de notre cadre théorique, plusieurs
questions émergent, en envisageant une plus grande compréhension des
mécanismes et processus qui permettent d’obtenir une lecture approfondie de la
gouvernance urbaine en matière de logement.
Pour cette investigation, quelques questions générales et spécifiques ont été
posées.
Les questions générales sont les suivantes :
Quelle est la place de la notion de gouvernance urbaine dans les pratiques
d’interaction sociale dans le domaine du logement au Brésil et plus spécifiquement
à São Paulo ?
Comment les stratégies publiques et celles de la société civile laissent-elles
place aux processus de partenariats, comme action collective, de gouvernance
urbaine, en observant le cas de São Paulo ?
Le degré de participation des acteurs est-il un facteur de mesure de la réussite
des partenariats et un indicateur d’une gouvernance urbaine ?
Parallèlement à ces questions générales, des questions plus spécifiques se posent
également :
Comment l’expérience du Conseil du Fonds municipal du logement de São Paulo
s’est-elle développée au fil du temps ?
173
Dans le contexte de la problématique du logement à São Paulo et des stratégies
des différents acteurs sociaux dans ce domaine, comment se sont structurées les
procédures de participation,
de fonctionnement,
de
représentativité,
de
régulation, de ressources mobilisables et de gestion foncière au sein du Conseil du
Fonds municipal du logement ?
Y a-t-il eu des transformations de ces procédures tout au long de l’existence du
Conseil du Fonds municipal du logement ?
Quelles sont les limites et les potentialités du Conseil du Fonds municipal du
logement à São Paulo ?
Est-ce que la ligne de conduite adoptée pour mettre en place le Conseil du Fonds
municipal du logement ne continue pas à reproduire le système existant des
relations entre acteurs sociaux ou est-ce qu’elle se présente vraiment comme une
rupture, en envisageant la construction d’une forme particulière de gouvernance ?
4.2 Les objectifs de recherche
La présente recherche vise trois objectifs, en contribuant à de nouvelles
réflexions sur le rôle des acteurs sociaux dans les formes de gestion locale
brésilienne, à partir de l’analyse des mécanismes et processus du Conseil du Fonds
municipal du logement à São Paulo.
Le premier objectif est d’expliquer la dynamique et le processus qui ont cours
entre les acteurs sociaux dans le Conseil du Fonds municipal du logement par leur
représentativité, leur participation, leurs échelles d’intervention, la mobilisation
de leurs ressources et la question de l’accès au sol dans le domaine du logement.
Le deuxième objectif porte sur les limites et les potentialités du Conseil à partir de
l’établissement d’un nouvel arrangement structurel de partenariat entre les
174
acteurs sociaux y intervenant. Le troisième objectif vise à évaluer s’il existe ou
non une forme structurée et importante de gouvernance dans le Conseil du Fonds
municipal du logement à São Paulo.
4.3 Les hypothèses de recherche
Les hypothèses de recherche sont :
Bien que le Conseil du Fonds municipal du logement représente une forme de
gestion contemporaine, il semble difficile de le mettre en place et de le
consolider.
Les formes de participation et de représentativité qui structurent la gestion du
Conseil du Fonds municipal du logement ne semblent pas être considérablement
prises comme base pour la constitution de ce partenariat, car la forme de gestion
paraît être davantage au service du maintien des pouvoirs publics qu’à celui de la
construction d’une gouvernance. Il semble que les gouvernements ne cherchent
pas réellement à intégrer dans la dynamique de partenariat du Conseil du Fonds
municipal du logement de São Paulo celle des acteurs de la société civile,
spécialement ceux structurés sur une base communautaire.
Au cœur de la constitution du Conseil du Fonds municipal du logement, il semble
que la gouvernance en matière de logement à São Paulo soit davantage de la
rhétorique qu’une réalité.
4.4 L’approche méthodologique
En tenant compte des processus de formation des partenariats dans le domaine
du logement dans la ville de São Paulo, cette recherche prendra en considération
175
le Conseil du Fonds municipal du logement en tant qu’élément le plus
représentatif de la régulation dans ce domaine.
L’approche méthodologique de cette recherche se fonde essentiellement sur
l’analyse des donnés secondaires et primaires (tableau XXVIII). Les donnés
secondaires sont des livres, articles et rapports. Les donnés primaires sont des
interviews semi-directifs, sur la base d’un guide d’entretien qui inclut les
dimensions d’analyse : fonctionnement, représentativité, échelles d’interventions,
participation, ressources mobilisables, questions foncière. Les documents analysés
sont principalement des textes de loi, des politiques, des procès-verbaux de
réunions. Quant aux entretiens, ils visent à favoriser des discours découvertes.
Normalement, ils peuvent être non directifs, directifs ou semi-directifs. Ce dernier
type, qui présente un système d’investigation à la fois souple et contrôlé, était
plus approprié pour cette recherche.
L’approche du discours découverte consiste à faciliter l’expression des
interviewés, en les orientant vers des thèmes jugés prioritaires pour l’étude. Cette
procédure leur permet une certaine autonomie qui peut favoriser la véracité de
l’information et fournir des informations complémentaires. L’entretien semidirectif présuppose la préparation d’un questionnaire, désigné le plus souvent par
« guide d’entretien », lequel facilite en particulier les échanges avec les
interviewés.
Le guide d’entretien de cette recherche comprend les rubriques suivantes :
l’interviewé, la représentativité, la participation des acteurs dans le Conseil du
Fonds municipal du logement, le fonctionnement, les ressources et les échelles de
régulation, ainsi que la question foncière. Ces rubriques contiennent des questions
qui visent à obtenir des réponses pour vérifier la validité des hypothèses.
Le guide d’entretien suivant s’adresse aux différents acteurs qui ont été pris en
considération dans cette recherche. La ligne de conduite utilisée, semi-directive,
176
est la base du questionnaire, mais elle permet aussi la construction de questions
tout au long des interviews. Par ailleurs, les réponses peuvent entraîner à leur tour
de nouvelles questions qui n’ont pas été prévues. Il convient de souligner que le
guide d’entretien a été utilisé dans la langue maternelle des interviewés et de
l’intervieweur, à savoir le portugais.
Tableau XXII
L’INTERVIEWÉ
1
2
3
Questions
Nom et formation.
Quelle est votre fonction dans l’institution?
Comment voyez-vous votre participation dans le Conseil et votre représentation par
rapport à votre institution?
Tableau XXIII
LA REPRÉSENTATIVITÉ
1
2
3
4
5
6
Questions
Comment voyez-vous la représentativité dans le Conseil?
Y a-t-il une disparité interne de représentativité?
Selon vous, la représentativité de votre organisation a-t-elle eu le même poids que
celle des autres partenaires? Quels étaient les problèmes et les grandes disparités?
La représentativité a-t-elle été toujours la même tout au long du Conseil?
Comment les autres partenaires du Conseil voyaient-ils votre représentativité?
Quelles étaient les principales difficultés liées à la représentativité de votre
organisation ou à celle des organisations de votre secteur au long du Conseil?
Tableau XXIV
LES RESSOURCES MOBILISÉES
1
2
3
4
5
Questions
Quelles sont les ressources (physiques, financières, sociales et de gestion) utilisées
dans ce partenariat?
Est-ce que les ressources sont endogènes ou exogènes aux partenariats, c’est-à-dire
sont-elles liées directement aux partenariats ou sont-elles plutôt externes à eux?
Les informations sur les questions des réunions ont-elles toujours été partagées?
Croyez-vous que votre organisation disposait toujours des données suffisantes pour
participer activement aux réunions?
Comment les prises de décision se sont-elles déroulées?
177
6
7
Y a-t-il eu des conflits? Si oui, quels étaient ces conflits?
Quelles étaient les difficultés liées au partage des ressources?
Tableau XXV
LES ÉCHELLES D’INTERVENTION89
1
2
3
4
5
Questions
Les échelles de régulation de chaque partenaire dans le Conseil ont-elles été prises
en considération?
Quelles étaient les principales échelles de régulation que votre organisation a
apportées au Conseil?
Les discussions sur la régulation ont-elles été plutôt générales ou spécifiques?
Y a-t-il eu des conflits concernant la conception des échelles prises pour chaque
partenaire?
Quelles étaient les principales divergences entre les acteurs dans la régulation?
Tableau XXVI
LA PARTICIPATION
1
2
3
4
5
6
7
8
Questions
Depuis combien de temps votre organisation participe-t-elle au Conseil?
Comment vos relations sont-elles structurées avec les divers partenaires?
Comment le processus de partenariat du Conseil s’est-il déroulé?
Comment la valorisation de la participation de cette organisation a-t-elle été?
Quel était le caractère de la participation de votre organisation?
Y a-t-il une institutionnalisation de la participation du secteur de votre
organisation?
La participation des autres acteurs au Conseil a-t-elle influencé la participation de
votre organisation?
Quels étaient les points faibles et forts de ce partenariat par rapport à la
participation?
Tableau XXVII
LA QUESTION FONCIÈRE
1
2
89
Questions
À l´intérieur des discussions sur les actions du Conseil, comment voyez-vous la
problématique foncière? A-t-elle été prise en considération?
Comment les stratégies de politiques foncières se sont-elles développées?
Les échelles d’intervention, ici, font référence à la dimension spatiale d’interventions
dans la ville des acteurs intervenant dans le Conseil.
178
3
4
5
6
Votre organisation s'intéressait-elle davantage à cette problématique?
Quelles étaient vos actions ou interventions à propos de ce thème?
Votre action à l’intérieur du Conseil a-t-elle été différente de celle à l’extérieur du
Conseil?
Explicitez les principales difficultés relevées à propos de l’accès au sol dans les
décisions prises dans et par le Conseil.
Nous avons utilisé ce guide d’entretien auprès d’acteurs du pouvoir public,
d’acteurs communautaires – des associations de logement en ville, d’entreprises
privées liées au logement, d’acteurs des universités et églises qui ont participé au
Conseil du Fonds municipal du logement. Un total de trente-cinq interviews a été
réalisé. Les interviews ont été regroupées en groupe d’acteurs représentés au
Conseil :
titulaire,
suppléant
ou
représentant
technique.
Les
personnes
interviewées ont été réparties de la façon suivante : 12 du secteur public, 12 du
secteur communautaire, 1 du secteur éclesiastique, 6 du secteur privé, 4 du
secteur universitaire. Chaque interview a été réalisée en 2 heures (tableau XXVII).
Tableau XXVIII
COLLETTE DE DONNÉES
Sources
Pourquoi ?
Livres
Articles
Rapports
Comprendre le
contexte
Interviews semidirectifs
Faire ressortir
l’expérience des
acteurs
Quoi ou qui ?
Urbanisation /
logement / politique
Au Brésil et à Sao
Paulo
Concepts théoriques
Gouvernance
urbaine, transaction
institutionnelle et
transaction sociale
Conseils national et
municipaux
BH / POA /
Diadema + SP
Groupe d’acteurs
représenté au
Conseil, soit par un
titulaire, un
suppléant ou un
représentant
Quand ?
Toutes les étapes de
la recherche
2002
(8 mois)
179
technique (public
(12), communautaire
(12), église (1),
privé (6), université
(4))
Total = 35
interviewés (2
heures par entrevue
+ transcription en
portugais)
Procès-verbaux
Dégager les traces
formelles des
discussions en
réunions et vérifier
la présence des
acteurs
42
2002
(8 mois)
Assistance à des
réunions
Observer les débats
5 réunions (4 heures
chacune)
2002
(8 mois)
Aux fins d’analyse des données les interviews ont été regroupés par : groupe
d’acteurs; période du mandat du Conseil du Fonds municipal du logement, au total
de trois; questions du guide d’entretien (fonctionnement, représentativité,
échelles
d’interventions,
participation,
ressources
mobilisables,
questions
foncière). Les interviews ont été aussi analysées en comparant avec les procèsverbaux et l’observation des réunions. Pour des questions éthiques, j’ai demandé
si je pouvais faire références aux noms ou non.
Enfin, il importe de souligner que j’ai travaillé pour les divers paliers de
gouvernements dans le domaine du logement au Brésil. Ces expériences ont enrichi
ma compréhension de la question du logement dans le pays. Cependant, tout au
long de ma démarche de rechecrhe, j’ai conservé la distance critique requise et
j’ai laissé la parole aux acteurs du Conseil du Fonds municipal du logement de São
Paulo.
Troisième Partie
LE CONSEIL DU FONDS MUNICIPAL DU
LOGEMENT A SÃO PAULO : ANALYSE D’UNE
FORME PARTICULIERE DE GOUVERNANCE
Chapitre V
LE CONSEIL : QUELLE GOUVERNANCE ?
5.1 La structure de fonctionnement
Analyser la structure de fonctionnement, la représentativité, la participation, les
échelles d’intervention, les ressources et la question foncière, comme thèmes
fondamentaux dans la problématique du logement à São Paulo, permet de
comprendre et d’évaluer certains mécanismes et processus du Conseil du Fonds
municipal du logement.
En regardant l’étape de constitution du Conseil du Fonds municipal du logement
jusqu’à de son implantation, nous constatons que cette période évoque des
questionnements à propos de la forme du Conseil et de l’objectif réel de
l’instaurer.
Le Conseil a été structuré, par le pouvoir public, sans envisager la construction
des compromis de coexistence entre les différents acteurs. Il a été constitué sans
refléter un processus social de constitution d’un espace d’interaction social,
construit par différents secteurs de la société civile et du pouvoir législatif. On
constate une division claire de constitution du Conseil, une dichotomie : il y a eu
deux propositions de réglementation de ce Conseil. Le résultat a été finalement la
formation d’un Conseil avec une structure modelée par le pouvoir public, qui ne
projetait pas une interaction sociale.
Les tentatives pour rediriger ou corriger la forme de constitution du Conseil, afin
d’en établir un approprié collectivement, ont été fortes. Plusieurs propositions ont
été faites, pendant deux ans, pour définir un modèle qui pourrait refléter une
conduite de fonctionnement plus équitable. Malheureusement, les efforts de
changement n’ont pas eu d’impacts. Les conflits et les jeux d’intérêt dans le
domaine du logement ont été difficiles à résoudre.
184
On a assisté à la structuration d’un Conseil qui ne reflétait pas du tout le débat
national à propos des formes de participation et de gestion. On a aussi vu la
constitution d’un Conseil qui ne représentait pas non plus les espaces de
coexistence établis à São Paulo dans le domaine du logement dans les années
précédentes.
La création du Conseil du Fonds municipal du logement a eu lieu en 1994,
pendant l’Administration Paulo Maluf, mais il a réellement commencé à
fonctionner en 1997. Ce Conseil a été dissolu à la fin de 2002, en vertu de
l’approbation d’un nouveau conseil, le Conseil municipal du logement, créé sous
l’Administration Marta Suplicy.
Le Conseil du Fonds municipal du logement a fonctionné pendant neuf ans, au
cours de trois périodes administratives de la commune de São Paulo, durant les
Administrations de Paulo Maluf (1993-1996), Celso Pitta (1997-2000) et Marta
Suplicy (2001-2004). Ces trois périodes démontrent les diverses problématiques de
son fonctionnement. En analysant aussi le nouveau Conseil de 2002, on note qu’il
n’est que le résultat des transformations au sein du Conseil du Fonds municipal du
logement, des conflits et de la volonté de construire un conseil collectivement plus
approprié à la recherche d’une forme de gestion plus ou moins structurée et
participative.
Tableau XXIX
Luiz
Antônio
Fleury
19911994
Fernando
Affonso
Collor de
19911994
Parti politique
PTB - Parti
de Travail
Brésilien
Année
Année
Administrations
provinciales
Parti politique
PPB - Parti
Progressiste
Brésilien
Administrations
fédérales
19931996
Parti politique
Paulo
Maluf
Année
Administrations
municipales
LES ÉTAPES DU CONSEIL ET LES RÉGIMES POLITIQUES
PRN Parti de
la
185
Filho
Celso
Pitta
Marta
Suplicy
19972000
20012004
PPB
PT - Parti de
Travailleurs
Mario
Covas
Mario
Covas /
Geraldo
José
Alckimin
Filho
Geraldo
José
Alckimin
Filho
Melo
reconstru
ction
nationale
19951998
PSDB -Parti
de la
Démocratie
Brésilienne
Sociale
Fernando
Henrique
Cardosos
19951998
PSDB
19992002
PSDB
Fernando
Henrique
Cardosos
19992002
PSDB
PSDB
Luis
Inácio
Lula da
Silva
20032006
PT
20032006
En examinant la structure de fonctionnement du Conseil du Fonds municipal du
logement qui a été mise sur pied par le biais de réunions officielles préparatoires,
extraordinaires et ordinaires, portant sur l’organisation du pouvoir public
municipal, nous saisissons que ces réunions ont été élaborées de façon différente
dans les deux premières périodes d’administration publique par rapport à la
troisième.
Tout en sachant que, depuis son implantation, il y a eu neuf réunions officielles,
constituées de réunions ordinaires et extraordinaires, et qu’il y a eu aussi des
réunions préparatoires, avant chaque réunion officielle, on comprend qu’elles ne
se pressentaient pas comme des espaces d’interactions sociales. Telle est la réalité
du fonctionnement du Conseil : les deux réunions plus délibératives en termes de
définitions ont été celles qui ont été faites entre la fin et le début de chaque
nouveau mandat, qui était de deux ans. L’ironie est que ces deux réunions
regroupaient uniquement des acteurs du secteur public. Il n’y avait pas d’autres
acteurs présents. De plus, selon les besoins de fonctionnement, il y a eu, parfois,
une ou deux réunions préparatoires avant chacune des réunions officielles.
186
En plus de ces arènes de discussions à l’intérieur du fonctionnement du Conseil
du Fonds municipal du logement, ont eu lieu des réunions de la Commission
provisoire du nouveau conseil, dans la dernière année du mandat du Conseil du
Fonds municipal du logement. Une période bien différente des précédentes et qui
a ouvert l’espace de réflexion à propos de la forme et de la constitution du
Conseil.
Cette Commission a été créée au moment de la Conférence municipale du
logement de la ville de São Paulo, en 2001, la première du genre. Elle est un forum
privilégié de débat des politiques publiques liées au logement, organisé par la
municipalité de São Paulo. Cette Conférence a réuni les divers segments de la
société intéressés par le débat, en créant un espace de contribution pour la
définition des politiques publiques. Un des thèmes principaux de cette Conférence
a été le Conseil du Fonds municipal du logement et le besoin de création d’une
nouvelle structure, d’une nouvelle composition et d’une nouvelle forme de
fonctionnement. Un des résultats de cette Conférence a été la création de la
Commission provisoire. Elle devait exister jusqu’à la création du nouveau Conseil,
qui était en discussion.
Les réunions de la Commission provisoire ont joué un rôle important. Elles ont eu
pour fonction d’élargir la discussion des réunions officielles du Conseil du Fonds
municipal du logement, soit par rapport aux thèmes développés, soit par rapport à
un groupe plus étendu d’acteurs sociaux. Cette Commission était indépendante et
n’altérait pas la fonction originale du Conseil du Fonds municipal du logement.
Ces réunions ont eu aussi un rôle d’expérimentation pour la composition d’un
nouveau conseil, qui était en processus d’approbation. La Commission provisoire a
fonctionné jusqu’en mars 2003, avant les élections des nouveaux conseillers du
nouveau Conseil : le Conseil municipal du logement. Avec la constitution et le
fonctionnement de la Commission provisoire, nous pouvons dire que l’on
commençait à assister à un changement de conduite à propos de la forme du
187
Conseil ou de ce que devrait être le conseil, en tant qu’espace où les acteurs
sociaux peuvent exprimer leurs intérêts, mesurer leurs différences et leurs
ressources pour atteindre des objectifs communs sur une base de consensus et de
compromis de coexistence.
Les réunions de la Commission provisoire ne faisaient pas partie de la structure
officielle du Conseil du Fonds municipal du logement. Cependant, compte tenu de
leur contribution effective dans la discussion pour la mise sur pied d’un nouveau
conseil, ainsi que du fonctionnement réel du Conseil du Fonds municipal du
logement, elles pouvaient être considérées comme intégrées dans la mise en
œuvre du fonctionnement du Conseil.
Les réunions de la Commission provisoire se tenaient parallèlement aux réunions
préparatoires et aux réunions officielles du Conseil. Leur rôle principal était un
complément aux réunions du Conseil, faisant aussi le pont entre deux processus :
celui du fonctionnement du Conseil en activité et celui de l’organisation du
nouveau. Toutefois, dans cette période de transition entre un conseil et l’autre, la
question de la structure de fonctionnement du Conseil du Fonds municipal du
logement n’a jamais été remise en question à l’intérieur du Conseil, et aucun
changement n’a été noté dans son fonctionnement.
Il est clair qu’il était difficile de changer la structure de fonctionnement du
Conseil, mais pas impossible. Les tentatives étaient restreintes, et la plus
consistante ne fait pas référence directement à son fonctionnement. La
construction, dans la dernière période, d’un processus plus régulier des réunions et
d’ouverture de discussions à l’intérieur du Conseil et sa relation avec la
Commission provisoire est, pour nous, un élément très important de critique et
d’ouverture pour la recherche des nouveaux espaces d’interactions sociales.
Nous pouvons aussi interpréter cela à partir de notre regard sur la gouvernance
urbaine,
où
la
construction
d’espaces
plus
structurés
d’interaction
est
188
fondamentale. Base fondamentale aussi qui a été considérée par la transaction
sociale
de
la
sociologie
de
la
vie
quotidienne
et
la
transaction
de
l’institutionnalisation américaine.
Quant à la structure de fonctionnement du Conseil du Fonds municipal du
logement, des neuf réunions officielles qui ont eu lieu, sept étaient ordinaires et
deux, extraordinaires. Même si le Conseil a officiellement été créé en 1994, la
première réunion ordinaire s’est tenue le 17 septembre 1997. Les autres réunions
ordinaires ont eu lieu le 18 novembre 1997, le 4 février et le 3 juin 1998, le 12
décembre 2000, le 29 octobre 2001 et le 12 juin 2002, date de la dernière réunion
avant la destitution de ce Conseil par la loi qui a établi le Conseil municipal du
logement, en septembre 2002. Enfin, en faisant abstraction des deux réunions qui
ont précédé le nouveau mandat du Conseil municipal du logement, il y a eu
uniquement deux autres réunions officielles dans les deux premières périodes du
Conseil. Ensuite, presque deux ans se sont écoulés sans activités. Dans la troisième
période, les réunions sont plus fréquentes si l’on considère aussi qu’elles étaient
souvent précédées par des réunions préparatoires et qu’il y avait les réunions de la
Commission provisoire. Cela montre que la troisième période représente un
moment, même court, de modification du modèle du Conseil. Une modification qui
allait dans le sens de l’espace entrevu au début de la création du Conseil. En fait,
elle s’est imposée comme base de la constitution du Conseil municipal du
logement.
Quant aux deux réunions extraordinaires, elles se sont tenues le 25 mars 1998 et
le 14 avril 2000. La première a eu lieu pour donner suite aux thèmes traités et non
complètement résolus pendant la troisième réunion ordinaire. La seconde réunion
extraordinaire a eu pour but de donner suite au fonctionnement du Conseil, alors
qu’il n’y avait pas eu de réunions ordinaires pendant deux ans. Contrairement à la
composition du Conseil, ces deux réunions extraordinaires rassemblaient des
conseillers du pouvoir public uniquement, car les autres conseillers n’étaient pas
encore élus (entretien avec Denise Souza, 2003). Il n’y avait pas, dans ces
189
réunions, d’acteurs de la société civile. Cela était dû au fait que ces réunions ont
eu lieu pendant la fin d’un mandat et le début de l’autre, alors que les nouveaux
conseillers n’étaient pas encore élus. Malgré l’absence de conseillers de la société
civile, les résolutions prises ont été validées, et cela, en fonction justement des
règlements concernant la fin et le début des mandats. Ces réunions extraordinaires
ont été stratégiquement utilisées par le pouvoir public pour délibérer et valider
toutes ses propositions, décisions et actions. Ces deux réunions ont présenté le
plus grand nombre de délibérations tout au long du processus du Conseil, depuis
1997.
La proposition du Conseil du Fonds municipal du logement relativement à son
fonctionnement était de tenir une réunion normalement tous les deux mois, par
convocation de son président, et, extraordinairement, à tout moment, par
convocation de son président ou au minimum de quatre de ses membres. Ainsi, les
réunions extraordinaires ont pu avoir lieu, car elles ont été convoquées par le
président, qui appartenait au pouvoir public.
Malgré les règles de fonctionnement, selon la Résolution numéro 1 du Conseil du
Fonds municipal du logement, chapitre II, article 6, en aucun moment n’a été
respectée la structure de réunions bimestrielles. Elles ont été, au début, plutôt
moulées aux besoins réels du moment et sur l’intérêt de chaque période de
l’Administration municipale en place. En effet, chaque Administration structurait
le calendrier des réunions. Ce qui explique, d’une part, le retard de la première
réunion du Conseil après l’élection des conseillers en 1996 et, d’autre part, le
temps écoulé entre les réunions et l’absence de réunion en 1999 (année
électorale).
On constate que le peu de fréquence des réunions et la soumission du Conseil aux
besoins de chaque Administration responsable ont nui à son fonctionnement et ont
généré une accumulation d’objets de discussion dans chaque réunion. Une
accumulation parfois intentionnelle, afin que les divers sujets ne puissent pas être
190
discutés. Il résulte de ce fait que la grande majorité des thèmes n’a pu être
discutée et travaillée par les conseillers (entretien avec Evaniza Rodrigues et
Carlos Adriano Constantino, 2003), le nombre de délibérations étant très restreint,
comparé à celui des réunions extraordinaires.
Pour nous, l’accumulation des thèmes dans les réunions du Conseil du Fonds
municipal du logement fut l’un des problèmes les plus graves. On manquait de
temps pour discuter de tous les points à l’ordre du jour. Cela a engendré une
forme de déstructuration du fonctionnement du Conseil. Malheureusement, aucune
action n’a été prise, par les différentes Administrations municipales, pour régler
cette question. Cette accumulation a été rapportée comme étant problématique
par différents conseillers (conseillers du secteur public et des mouvements
prologement). À cause de cela, on a constaté que, progressivement, les conseillers
de la société civile ont manqué d’intérêt par rapport au soi-disant partage de
prises décisions collectives.
Devant la difficulté d’engagement des conseillers de la société civile à l’égard du
problème de déficience de périodicité du fonctionnement du Conseil ou des
stratégies municipales de tenir, entre les mandats, les réunions les plus
importantes pour délibérer, les thèmes de discussion des autres réunions du
Conseil étaient plutôt liés à la réglementation et à l’approbation des dépenses. Par
exemple, les conseillers voyaient à l'acceptation des paiements des constructions
de logement en régime de mutirão (autoconstruction), à la mise en vigueur des
procédés relatifs à l’approbration des valeurs payées aux entrepreneurs, à la
définition des procédés pour le relevé de comptes des ressources du Fonds
municipal du logement ainsi qu’à l’analyse, l’appréciation et l’approbation des
comptes de ce Fonds. Comme la majorité des thèmes faisant référence à la
présentation de comptes et non pas à des prises de décisions collectives, les
conseillers de la société civile se sont sentis en marge du fonctionnement du
Conseil.
191
Au début du fonctionnement du Conseil, pendant les deux premières
Administrations, les sujets des réunions étaient simplement en relation avec les
ressources, dont traitait le Conseil, et non avec toute la politique du logement. Ce
n’est qu’au cours du dernier mandat qu’ont été traités des sujets davantage en
rapport avec les directives de politique du logement.
Le besoin d’avoir un espace de discussion à propos de la politique du logement a
été exprimé dès la proposition de création du Conseil du Fonds municipal du
logement et même bien avant, en 1988. La lutte pour obtenir un espace collectif
de discussion sur la politique du logement provient de la création du Fonds
national de logement populaire. Cet espace de revendication n’a pas existé au
Conseil.
Les deux premières Administrations municipales, celles de Paulo Maluf (19931996) et Celso Pitta (1997-2000), au cours des deux mandats initiaux du Conseil,
n’ont pas permis la création de cet espace de participation. Au contraire, elles
voulaient l’empêcher à tout prix. Ces Administrations n’avaient pas d’intérêt à
favoriser ce genre de participation et d’interaction sociale. Pendant le dernier
mandat, sous l’Administration de Marta Suplicy (2001-2004), ce besoin a été très
fortement exprimé par les conseillers de la société civile.
Même si les premières discussions officielles du Conseil se rapportaient de
préférence à des budgets, elles définissaient quand même, mais de façon
restreinte, certaines lignes politiques suivies dans chaque période d’Administration
municipale. On constate que ce fait devient plus évident et surtout plus
transparent au cours des deux dernières années d’existence du Conseil du Fonds
municipal du logement, quand le thème de la politique publique du logement a
davantage été traité au sein de la Commission provisoire.
En effet, le thème de la politique publique du logement était aussi très peu
discuté dans les réunions officielles, pendant cette période du dernier mandat du
192
Conseil. Voilà pourquoi, selon nous, il a trouvé sa place au sein de la Commission
provisoire. Il y a eu un éloignement de ce sujet, à partir du moment où il était
discuté uniquement dans cette Commission.
On constate que l’espace de discussion de la politique du logement n’a jamais
été réellement mis en relief durant l’existence du Conseil du Fonds municipal du
logement, même en considérant la place créée par l’Administration Marta Suplicy
(2001-2004) à cet effet.
Pour chaque réunion ordinaire, des réunions préparatoires ont été tenues. Elles
servaient d’appui et de consolidation aux éléments à discuter pendant les réunions
ordinaires. Elles permettaient l’organisation du matériel à distribuer aux
conseillers sur le sujet de la réunion en question. Ces réunions étaient souvent
structurées par les conseillers prologement et par des assistants techniciens des
conseillers du pouvoir public, qui accompagnaient les conseillers et qui les
représentaient dans les réunions ordinaires et extraordinaires. C’est surtout à
partir de 1998 que les réunions préparatoires ont été mises sur pied. Les premières
réunions ont toutefois manqué d’organisation (entretien avec un conseiller de
mouvements prologement, 2003).
Contrairement au début du fonctionnement du Conseil, à partir de 2001, deux
réunions préalables aux réunions ordinaires ont été tenues. Selon un rapport des
conseillers (conseillers du pouvoir public, des mouvements prologement et du
secteur privé), ces réunions préparatoires aux réunions ordinaires présentaient
clairement les principales discussions du Conseil, et les décisions principales y
étaient presque prises. Cela faisait de ces réunions ordinaires des réunions
d’approbation et de délibération plutôt que des rencontres de discussion,
d’échange d’informations et de décision.
Afin de bien comprendre la structure de fonctionnement du Conseil, il est
important de voir que, pendant la période d’existence de ce Conseil, il y a eu trois
193
élections de conseillers (voir la section sur la représentativité) : la première, tenue
avant la première réunion, en 1996; la seconde, en 1998; et la troisième et
dernière, à la fin de l’année 2000. En 2001, en vertu du changement
d’Administration municipale, le corps de conseillers du secteur public a été
modifié. Les membres des Conseils sont, normalement, élus par leurs membres et
le secrétaire général ou président du Conseil est, souvent, le secrétaire du
logement et du développement urbain de la ville, nommé par le maire.
Le premier Conseil du Fonds municipal du logement était composé de
représentants
d’organisations
non
gouvernementales
prologement,
de
représentants d’universités, de représentants de la Chambre brésilienne de
l’Industrie de la construction et de représentants du secteur public municipal –
finances, planification, développement urbain, voies publiques et infrastructures
(tableau XXX).
Tableau XXX
COMPOSITION DU CONSEIL DU FONDS MUNICIPAL DU LOGEMENT, 1997
Institutions
Organisation non gouvernementale –
Associação Feminina da Vila Alpina – Parque
São Lucas
São Lucas
Nom des conseillers et des représentants
techniques
Titulaire :
Marina Marques de Souza
Suppléant :
Doralice S. Brito
Organisation non gouvernementale – União
dos Moradores da Vila João Canuto
Titulaire :
Edson Donizetti Xavier de Miranda
Organisation non gouvernementale – União
dos Moradores da Vila João Canuto
Suppléant :
Ocimário Nunes Angelim
Université Mackenzie
Université Mackenzie
Chambre brésilienne de l’Industrie de la
construction
Titulaire :
Haroldo Gallo
Suppléant :
Pedro Paulo de Mello Saraiva
Titulaire :
Sergio Antonio Monteiro Porto
194
Chambre brésilienne de l’Industrie de la
construction
Suppléant :
Ricardo Yazbek
Secrétaire municipal des Finances
José Antonio de Freitas
Secrétaire municipal de la Planification
Guilherme Afif Domingos
Secrétaire municipal des Voies publiques
Représentant technique : Alfredo Cotait
Neto
Reinaldo Emygdio de Barros e André
Monteiro de Fazio
Représentant technique :
Newton Bastos
Président de la Compagnie du Logement de
São Paulo
Deniz Ferreira Ribeiro
Compagnie du Logement de São Paulo
Giovani Torres et Nino Sergio Rotini
Secrétaire du Logement et du
Développement urbain - Président
Développement urbain
Surintendance du Logement populaire –
Secrétaire exécutif
Lair Alberto Soares Khahenbuhl
João Abukeater Neto
João Leopoldo Wernek de Camargo
Source : Procès-verbaux des réunions ordinaires et extraordinaires, PMSP 1997-1998 (voir annexe III).
À la différence de la composition du premier Conseil du Fonds municipal du
logement, la seconde et la troisième composition n’ont pas compté de
représentants d’universités (tableau XXXI et XXXII). Il n’y avait pas non plus de
représentants d’institutions religieuses dans aucune des trois, bien qu’il y ait eu
l’inscription d’une institution de ce type dans la première réunion. Cependant, elle
n’a pu être acceptée parce qu’elle n’était pas reconnue.
Tableau XXXI
Institutions
techniques
São Lucas
Titulaire :
195
São Lucas
Associação de Construção Comunitária
Ernesto Che Guevara
Ernesto Che Guevara
Ernesto Che Guevara
Chambre brésilienne de l'Industrie de la
construction
construction
construction
Suppléant :
Doralice S. Brito
Titulaire :
Evaniza Lopes Rodrigues
Suppléant :
Neuma Silva de Oliveira Cruz
Leonardo Pessina
Titulaire :
Abelardo Camoy Diaz
Suppléant : Basílio Jafet
Edson E. Kitamura
José Antonio de Freitas
Vera Lucia Vada
Heloisa Maria de Salles Penteado Proença
Diana Teresa Di Giuseppe
André Monteiro de Fazio
Maria Helena B. Brasil
São Paulo
Paulo Cesar Tagliavins
Compagnie d’habitation de São Paulo
Luiz Carlos A Correa e Maria Teresa Soares
Oliveira
Développement urbain – Président
Lair Alberto Soares Khahenbuhl
HABI/SEHAB
Denise Lopes de Souza
196
Tableau XXXII
Institutions
São Lucas
São Lucas
Ernesto Che Guevara
Ernesto Che Guevara
Ernesto Che Guevara
construction
construction
construction
Secrétaire municipal des Finances et du
Développement économique
Secrétaire municipal des Finances et du
Développement économique
techniques
Titulaire :
Doralice S. Brito
Suppléant :
Titulaire :
Evaniza Lopes Rodrigues
Suppléant :
Neuma Silva de Oliveira Cruz
Leonardo Pessina
Titulaire :
Abelardo Camoy Diaz
Suppléant :
Basílio Jafet
Edson E. Kitamura
João Sayad
Eduardo Lima e Souza
Jorge Wilheim
Paulo Rivaben Salles
Secrétaire municipal d’Infrastructure
urbaine
Secrétaire municipal d’Infrastructure
urbaine
São Paulo
Compagnie du Logement de São Paulo
Développement urbain – Président
Secrétaire exécutif
Roberto Luiz Bortolotto
Maria Helena B. Brasil
Ricardo Farhat Schumamm
Adriano
Luiz Paulo Teixeira
Gisela Maria Mori
197
La composition du Conseil et l’élection90 de ses conseillers permettaient aux
divers secteurs représentés de suivre le processus de développement du Conseil du
Fonds municipal du logement. Toutefois, il est fondamental de remarquer que,
bien que ces conseillers aient été élus pour siéger au Conseil, plusieurs d’entre eux
ne participaient pas à toutes ses réunions.
Ils s’y faisaient représenter par des assistants techniciens, particulièrement dans
le cas des conseillers du secteur municipal, en vertu de leur travail comme
secrétaires publics communaux. Ce remplacement était certainement prévu, mais
il s’est avéré un problème, au moment de la rotation des représentations.
Ce système empêchait une bonne compréhension des problèmes du Conseil,
portant préjudice à sa propre structure et à son fonctionnement. Parmi les
conseillers les plus remplacés sous forme de rotation se trouve le secrétaire de la
Planification urbaine, dans les deux listes de conseillers (procès-verbaux des
réunions ordinaires et extraordinaires, 1997-2002). De plus, il y a eu un manque de
participation de conseillers des universités, surtout pendant le premier mandat du
Conseil, et des conseillers d’institutions privées, dans les autres mandats.
Une autre indication problématique par rapport à la présence de conseillers a
trait à la composition de la Commission provisoire, formée uniquement de
représentants du secteur communautaire, un total de soixante-neuf (tableau XXX).
La Commission provisoire avait pour but de fonctionner parallèlement au Conseil
du Fonds municipal du logement, jusqu’à l’approbation et la mise en place du
nouveau Conseil : le Conseil municipal du logement. Les réunions de cette
Commission ont eu lieu tous les quinze jours.
Cette Commission a été importante pour la constitution du nouveau Conseil
municipal du logement, en 2002. Toutefois, sa composition ne reflète pas une
préoccupation de considérer les différents acteurs sociaux dans la construction
90
Les conseillers sont élus par répresentants de leur secteur.
198
d’un espace délibératif. C’est la raison pour laquelle elle a été plusieurs fois
confondue avec un espace de débat du secteur prologement.
La formation de cette Commission uniquement avec des acteurs du secteur
prologement a été le résultat de la pression de ce secteur qui se sentait très peu
représenté au Conseil du Fonds municipal du logement, dans un contexte politique
plus favorable, régi par une administration du PT (Parti des Travailleurs).
Tableau XXXIII
COMPOSITION DE LA COMMISSION PROVISOIRE DU LOGEMENT, 2002
Institutions
UMM / Nord
UMM / Nord
UMM / MST / Nord
Loteamento / Nord
MNLM / Nord
Fórum Campo Limpo e Embú / Sud
UMM / MST / Est
MOFEG
Unificadora dos Movimentos / Est
UMM / Sud-Est
Associação Futuro Melhor / Nord
CEP / Est
CASP / Est
CASP / Est
UMM / Nord
Cidade Nova / Nord
Movimento de Regulariazação de Favelas e
Loteamentos
UMM / Ouest
UMM / Est
Movimento Chácara Do Conde / Sud
Central de Entidades Populares / Est
Favela / Sud
Associação dos Moradores Jardim Edite /
Sud
ULC (Cortiços) / Centre
Associação União dos Moradores / Nord
MTSTRC (Cortiços) / Centre
Mutirão Fazenda do Carmo / Est
CASP / Est
MSTC (Cortiços) / Centre
Nom des titulaires
Adilson Rosalino Martins
Adjane Lima da Silva
Ana Maria Ramalho Pinto
Antonio Ferreira da Costa Filho
Antônio José de Araújo
Antonio Roberto Torres Linhares
Bernadete Aparecida Vieira
Carlos Fernandes Barbosa
Carmen Lima de Alcantara
Cosme Alexandrino Silva
Crenildes Jesus da Silva
Dalcides Batista Neto
Dorival Gomes de França
Ednelson Pacheco Ferreira
Edy Gonzaga Silva
Eliel Reis Oliveira (Pastor Léo)
Esicleide Conceição de Albuquerque
Espiridião Rodrigues Trindade
Evaniza Rodrigues
Felicia Mendes Dias
Franciane dos S. F. Fernandes
Geraldo José da Cunha
Gerônimo Henrique Neto
Gilberto Santos Silva
Gildo Evangelista de Souza
Hamilton Silvio de Souza
Iris Pauferro da Silva
Ismael dos Santos
Ivaneti de Araújo
199
MNLM / Est
UMM / Ouest
Movimento Unificado de Entidades / Est
FACESP / União dos Moradores Jardim
Aurora / Est
Associação Unificadora dos Movimentos da
Zona Leste / Est
UMM / Ouest
Central de Apoio as Familias Sem teto / Est
Movimento Campo Alegre / Sud
Pastoral da Moradia / Est
União dos Movimentos de Moradia da Zona
Leste / Est
Centro de Capacitação Popular / Est
Fórum dos Mutirões / Est
UMM / Ouest
UMM / Cingapura / Sud-Est
CASP / Est
Sem teto /Sud-Est
FACESP / Sud
Projeto Vila Mara / Est
MST / UMM / Nord
UMM / Centre
Movimento Quero um Teto Central / Nord
Associação dos Moradores do Portla
Ecológico
UMM / Est
Sem Teto / Nord
Sem Teto / Nord
UNAS / Sud-Est
Movimento Quero um Teto Central / Centre
Associação Vila Torinto / Sud
Movimento de Defesa dos favelados / Est
Associação em Defesa da Moradia / Nord
UMM / Est
UMM / Est
Fórum dos Cortiços / Centre
Movimento Estrela Guia / Sud
FACESP / Est
ULC / Centre
Jailton Santos de Lima
João José de Jesus Gonçalves
João Timoteo de Andrade
Jorgeval Santos
José Alves Dias
José de Abraão
José de Souza Nogueira
José Gonçalves de Almeida
José Roberto Sacki
José Romon Cruz
Juvenal José dos Santos
Luci Valente
Luis Carlos Goes de Lima
Márcia Aparecida dos S. de Souza
Maria de Fátima Santos Tavares Lima
Maria Elisabete dos Santos
Maria Ester Martins da Vitória
Maria Isabel Carvalho
Maria Izilda Camillo
Maria Nilce Souto Kovacs
Marinalva Gonçalves de Brito da Silva
Marisa Kowaleska Menezes
Mariza Dutra Alves
Neusa Avelino da Silva Melo
Paulo Roberto dos Santos
Paulo Roberto Nunes Vieira
Sebastião Bezerra Sobrinho (Tião)
Sidonio José G. Afonso
Sueli de Fátima de Almeida
Valdeci Aparecida de Oliveira
Valdelice Ferreira da Silva
Valdir Lima Cordeiro
Verônica Kroll
Zilda Maria de Jesus
Zorilda Maria dos Santos
Sidnei Antonio Euzébio
Source : PMSP, 2002.
Cette Commission provisoire du logement,
composée exclusivement de
représentants des mouvements populaires, devait exister jusqu’à l’approbation du
nouveau Conseil. Cette Commission, qui se réunissait tous les quinze jours,
200
discutait de questions concernant le budget municipal du logement, les
programmes de logement, la demande, l’utilisation des ressources et le plan
directeur, entre autres, et surtout du processus d’approbation du nouveau Conseil
municipal du logement. Cette dernière discussion servait, selon nous, plutôt
comme catalyseur pour exiger la fin du Conseil existant et l’instauration d’un
nouveau que comme espace de structuration du fonctionnement du Conseil en
vigueur.
Étant donné le nombre élevé de membres de la Commission provisoire, il a été
décidé que les représentants de la Commission pourraient travailler en souscommissions. La plupart de celles-ci se composaient de dix à douze personnes, qui
se réunissaient selon leurs propres critères. Indépendamment du fait qu’elle soit
formée uniquement de représentants des mouvements populaires, il faut signaler
que la Commission provisoire n’est pas uniquement composée d’un segment de
représentants issus de la lutte prologement en ville, comme dans le cas du Conseil
du Fonds municipal du logement. Il y avait divers représentants, comme ceux des
favelas, des lotissements irréguliers, des mouvements prologement au centre-ville
et des mouvements des mutirões. Cette Commission a cherché à incorporer ce
qu’il y avait de plus représentatif des mouvements populaires, que ce soit des
mouvements de quartiers, d’associations ou d’organisations locales.
Du fait du caractère provisoire de la Commission, il y avait le défi de rallumer la
discussion sur la participation populaire, pour éviter le risque de son extinction,
par manque de définition claire de ses fonctions. Ainsi, on remarque que cette
Commission était en train de souffrir d’une déviation de fonction, car elle cessait
peu à peu d’être une instance de décision et de pouvoir liée au Conseil du Fonds
municipal du logement, pour jouer de plus en plus le rôle d'instance de
communication interne entre les mouvements. Selon nous, bien que cette
Commission ait eu à jouer ce rôle, elle n’a pas épuisé le débat sur les thèmes de
discussion chers aux mouvements.
201
Nous constatons que la structure de fonctionnement du Conseil du Fonds
municipal du logement, mise en place par les pouvoirs publics municipaux, n’a pas
permis la construction d’un espace de pratique et d’action collective permanente
et solide. Cette structure a fortement affecté la représentativité des conseillers.
Les difficultés de fonctionnement du Conseil du Fonds municipal du logement ont
eu un rapport direct avec la question de la représentativité des divers acteurs
sociaux liés à la question du logement dans la ville de São Paulo.
5.2 La représentativité
La discussion sur le sujet de la représentativité des divers secteurs de la société
dans le Conseil du Fonds municipal du logement de la ville de São Paulo, pour peu
qu’elle ait eu lieu, n’est pas restée concentrée uniquement sur la composition du
Conseil, bien que ce soit un élément fondamental. On a aussi abordé la
représentativité des conseillers dans les réunions officielles et préparatoires ainsi
que celles de la Commission provisoire.
Dès sa création, il y avait la recherche d’une composition tripartite, qui devait
être structurée en un tiers de représentants du gouvernement, un tiers de
représentants des promoteurs du logement de la société civile (constructeurs, gens
d’affaires, représentants des secteurs techniques) et un tiers de représentants des
bénéficiaires de la société civile (mouvements populaires et syndicaux). La
recherche de cette composition a comme origine celle menée pendant la
proposition de création du Fonds et du Conseil national du logement populaire.
La composition du Conseil du Fonds municipal du logement de la ville de São
Paulo a, en réalité, été bipartite : 50 % du Conseil était composé de représentants
du pouvoir public; l’autre 50 % était composé de représentants d’institutions de la
société civile : promoteurs du logement, universités, institutions religieuses et
mouvements populaires. Cette composition va de pair avec l’objectif du modèle de
202
Conseil instauré en 1994, lequel ne démontrait aucun intérêt à ouvrir les espaces
de décision et à construire des espaces d’interaction sociale. Et cela, tout en
connaissant la forme d’élection et du choix de représentants des institutions de la
société civile, dirigée par le secteur public.
Diverses discussions ont surgi à ce sujet. La plus forte a été celle tenue au
dernier mandat du Conseil. Au cours des délibérations de la première Conférence
municipale du logement de São Paulo, en 2001, il a été mentionné qu’une
composition tripartite devrait être structurée ainsi : 25 % pour les représentants du
pouvoir public municipal, 25 % pour les représentants des promoteurs du logement
et 50 % pour les mouvements populaires prologement. Toutefois, même après la
constitution du nouveau Conseil, cela ne s’est pas concrétisé. On a plutôt assisté à
la constitution d’une composition tripartite d’un tiers pour chaque groupe de
représentants.
Pendant la durée de vie du Conseil du Fonds municipal du logement, on
remarque que la prédominance du pouvoir public était manifeste. Plus encore,
l’inégalité a été évidente, étant donné que les représentants de la société civile
n’ont jamais représenté effectivement 50 % des membres, comme il était prévu.
Cela a été attribuable à l’absence de représentation d’institutions religieuses ou
de participation des universités, soit aux élections, soit aux réunions. Ainsi, le
Conseil a toujours été majoritairement composé de représentants du pouvoir
public, spécialement pendant les Administrations Paulo Maluf et Celso Pitta.
La représentativité s’est avérée problématique non pas uniquement sur le plan
de la composition, mais aussi sur la façon de choisir les représentants et de les
élire. La représentativité a été fortement remise en question tout au long de
l’existence du Conseil du Fonds municipal du logement, quant à la réelle
participation des conseillers dans les diverses instances du Conseil. Cette
représentativité a même déjà été reconsidérée au début de la formation du
Conseil du Fonds municipal du logement, après la promulgation de la loi, en 1994.
203
La Loi du Conseil du Fonds municipal du logement, Loi 11 632 du 22 juin 1994,
Chapitre 1º, Article 1, alinéa 4, stipulait que les institutions devraient être
préalablement enregistrées au Secrétariat du logement et du développement de la
commune de São Paulo - SEHAB et avoir leurs représentations au Conseil indiquées
par tirage au sort public, pour un mandat de deux ans. Les mandats consécutifs
d’une même organisation ou institution étaient interdits (Diário Oficial do
Município, 1997). Le grand problème était lié à l’enregistrement des institutions et
à leur forme d’élection, initiés en juin 1996 : c’est à peine si les institutions
enregistrées pouvaient participer au tirage au sort et au Conseil du Fonds
municipal du logement, selon les critères exigés par le pouvoir public municipal.
Ces critères limitaient déjà la représentativité des autres acteurs sociaux au
Conseil, soit en ce qui concerne leur légitimité dans la forme d’élection, soit dans
leur possibilité de participation. Cela est dû au fait que la grande majorité des
acteurs sociaux n’était pas préalablement enregistrée au SEHAB et ne répondait
pas non plus aux conditions pour y être, celles-ci étant restreintes. Ce qui fait que
le tirage au sort a été dès le début contesté par différentes institutions de la
société civile.
Contrairement aux mouvements populaires, les institutions de promoteurs du
logement se sont organisées pour indiquer lesquelles seraient enregistrées. Ainsi,
malgré le tirage au sort, ces institutions auraient comme représentants des
institutions suggérées par tout le segment des promoteurs (entretien avec un
conseiller du secteur privé).
N’étant pas informées du processus, diverses institutions populaires ont tenté de
s’inscrire, sans opter pour une sélection des institutions inscrites. Toutefois,
l’exigence de pièces justificatives d’utilité publique rendait non valides presque
toutes les inscriptions, ce qui éliminait une grande partie des mouvements sociaux.
Pour s'inscrire, les organisations communautaires prologement devaient présenter
les documents suivants : une requête d’inscription signée par le mandataire («
représentant légal ») et toute la documentation relative à leur personnalité
204
juridique, contenant une copie des statuts sociaux ou le procès-verbal de
l’assemblée
de
constitution
avec
ses
modifications
ultérieures,
dûment
enregistrées; l’adresse de l’institution dans la commune de São Paulo; les objectifs
sociaux incluant le développement des activités socioéducatives auprès de la
population à faible revenu; ainsi qu’une déclaration d’utilité publique municipale
et une déclaration de non-exercice d’activités politiques. Pour s'inscrire, les
institutions religieuses devaient présenter à peu près les mêmes documents : une
requête d’inscription signée par le mandataire, accompagnée d’une documentation
relative à la personnalité juridique contenant une copie des statuts sociaux ou le
procès-verbal de l’assemblée de constitution avec ses modifications ultérieures,
dûment enregistrées; l’adresse du siège; les objectifs sociaux; une déclaration
d’utilité publique municipale et une déclaration de non-exercice d’activités
politiques. Pour les universités, les documents exigés étaient : une requête
d’inscription signée par le mandataire, accompagnée d’une déclaration de nonexercice d’activités politiques (DOM, 1996; Arrêté 009/SEHAB.G/96, 1996).
À cause de ces exigences, les institutions éprouvaient beaucoup de difficultés à
présenter tous les documents. Le faible nombre d’inscriptions des institutions
religieuses, universitaires et communautaires prologement a eu pour résultat une
inscription qui, à elle seule, établissait ceux qui seraient conseillers, car le tirage
au sort n’était plus nécessaire, les institutions inscrites correspondant au nombre
fixé pour y participer.
En date du 5 septembre 1996, à 14 heures, se réunirent les membres de la
Commission spéciale constituée par l’Arrêté nº 009/SEHAB.G/96, conformément à
l’alinéa VI de l’Avis officiel. Le tirage au sort prévu dans l’alinéa concerné n’eut pas
lieu puisque seules deux institutions communautaires prologement (Association
Féminine Vila Alpina – Parc São Lucas et Union des habitants de Vila João Canuto),
une seule institution religieuse (Núcleo Espírita Segue a Jesus) et une seule université
(Université Mackenzie) furent habilitées lors de l’inscription. C’était donc
exactement le nombre minimum de représentants des institutions en question,
auprès du Conseil du Fonds municipal du logement, exigé par l’article 12, alinéas VII,
VIII et IX, de la Loi nº 11 632/94. La Commission décida d’envoyer le procès au
secrétaire, pour que soit faite l’homologation prévue à l’alinéa VII de l’acte de
convocation. N’ayant plus rien à traiter, fut dressé le présent procès-verbal et signé
205
par les membres de la Commission (traduit du portugais, procès–verbal de la réunion
05.09.96 – procès 05.022.299-94*17).
On confirme que cette exigence concernant les institutions a façonné la
représentativité des conseillers, objectif caché de l’Administration municipale en
place au moment de la formation et de l’implantation du Conseil du Fonds
Contrairement aux autres institutions – celles des secteurs de l’église, de
l’université ou des promoteurs du logement – nombre d’institutions populaires ont
tenté de s’inscrire pour participer au tirage qui définirait les institutions populaires
conseillères, mais la majorité n’a pas réussi. C’est le cas de quelques institutions
comme l’Association Parc résidentiel Talara et l’Association des habitants de
l’ensemble résidentiel Rio da Pedras I et II. Elles ne possédaient pas les documents
justificatifs pour pouvoir participer au tirage au sort.
Seulement deux institutions ont réussi, ayant produit les pièces demandées. Une
troisième institution, bien que n’ayant pas tous les documents exigés, est arrivée à
s’inscrire : l’Association Parc résidentiel Talara. Elle n’a pas pu justifier son utilité
publique au moment de son inscription. Comme il n’y avait que deux institutions
agréées, le tirage n’était pas nécessaire, conformément à la loi. Les deux
institutions qui ont participé au début du Conseil, l’Association féminine Vila
Alpina - Parc São Lucas et l’Union des habitants de Vila João Canuto, ont pu
justifier leur utilité publique à cause de leur ancienneté : elles existaient depuis
les années 1950 (entretien avec le conseiller des mouvements prologement).
Ces exigences et cette forme de représentativité des mouvements populaires ont
entraîné une grande contestation de la part des institutions populaires. Nombre
d’entre elles n’ont même pas pu s’inscrire pour participer au tirage (entretien
avec le conseiller des mouvements prologement), raison pour laquelle le Forum du
206
mouvement des mutirões, qui comptait sur quatre-vingt-quatre institutions91, a
tout fait pour empêcher la constitution de ce Conseil.
Pour d’autres institutions, qui voulaient s’inscrire pour participer au tirage, le
temps pour le faire se révélait trop court. Cela les empêchait de se procurer une
justification d’utilité publique. C’est ainsi que les mouvements ont décidé
d’inscrire quand même une institution, sachant fort bien qu’elle n’aurait pas accès
à l’élection du Conseil.
Cette stratégie a été admise, en supposant qu’une éventuelle irrégularité puisse
survenir pendant le déroulement du processus de sélection. Cela fut fait au moyen
de la recommandation d’une équipe juridique de la Chambre municipale de São
Paulo, du bureau du conseiller municipal José Eduardo Cardoso. Cette équipe a
toujours soutenu l’Association Parc résidentiel Talara et a accompagné diverses
associations prologement dans toute la procédure de tentative d’inscription.
N’ayant pas été acceptée pour le Conseil du Fonds municipal du logement,
l’Association Parc résidentiel Talara a analysé les documents des autres
institutions.
Elle
a
alors
découvert
plusieurs
irrégularités concernant
la
documentation de l’institution religieuse. Le pouvoir public avait fait semblant de
ne pas voir ce qui manquait à celle-ci, mais n’avait pas agi de même en ce qui
concernait l’Association Parc résidentiel Talara. Celle-ci a logé un recours contre
la constitution du Conseil du Fonds municipal du logement : elle en avait le droit
parce que, s’étant portée candidate à l’inscription, elle pouvait remettre en
question les exigences du Conseil.
91
Le Forum des mouvements des mutirões se composait de quatre-vingt-quatre
associations qui ont eu leurs conventions paralysées à partir de l’Administration Paulo
Maluf, en 1993. Il s’agissait des Associations Celso Garcia, Madre Deus, Boa Esperança
Carraozinho, Juta, Setor 8, Talara, São Francisco Sudeste, Autódromo, Icaraí, Unidos
Venceremos, União de Todos, Vista Linda, Leste II, Miguel Aquel, Casa Branca – Petrili,
Terra de Deus Terra de Todos, Rio das pedras I e II, Vila Mara I et II, Parque das Andorinhas,
Baltazar Cisnero, Barro Branco I, II, III. IV et V, Willian Mandela, Área Treze, entre autres.
207
Par l’intermédiaire d’un avocat du Forum des mouvements des mutirões, cette
association a découvert que la seule institution religieuse enregistrée et agréée
pour participer au Conseil n’avait pas produit tous les documents exigés par le
pouvoir public : il lui manquait la liste de présence et le procès-verbal de la
première réunion, entre autres documents. Cela prouvait que le pouvoir public
avait agréé une institution qui ne pouvait pas justifier son fonctionnement ni sa
création.
Ce fait constituait une preuve de la fraude du pouvoir public à l’égard de chacun
des secteurs et particulièrement pour celui des mouvements populaires
prologement. Ce recours a empêché non seulement l’agrément de l’institution
religieuse dans le Conseil, mais aussi la constitution du Conseil pendant neuf mois.
Au début, ce recours a été rejeté, et la sélection du Centro Espírita Segue a
Jesus a été maintenue (Arrêt sur des recours 30.08.96 et 02.09.96 – Procès 0022.299-94*17). Cependant, en dépit de plusieurs autres recours tentés contre la
constitution du Conseil, après neuf mois, le pouvoir public a réussi à le mettre en
place92 (entretien avec un conseiller des mouvements prologement et un du
secteur public). Outre ces recours, le conseiller municipal José Eduardo Martins
Cardoso attaquait l’avis officiel le 10 juillet 1996, en se basant sur l’illégalité
manifeste de quelques documents exigés, tandis que d’autres prétendaient
restreindre le nombre d’associations et d’institutions en mesure d’obtenir une
place dans le Conseil, sans aucune justification légale.
Selon José Eduardo Martins Cardoso, la liste des documents requis est
généralement indiquée sur des avis officiels publics, visant à engager, pour
l’administration, l’acquisition de biens ou de services, par force de la loi
spécifique. Malgré cette requête, tous les arguments en annulation ont été
rejetés.
92
C’était un événement très important, à l’époque, car il rendait possible le financement
de la Banque Interaméricaine de Développement pour les programmes Cingapuras.
208
Il est [donc] difficile d’accepter que les représentants populaires représentent
effectivement les institutions prologement dans le Conseil du Fonds municipal du
logement, si l’on pense à la forme par laquelle ils sont devenus des conseillers :
l’inscription et le tirage au sort. On ne peut vraiment prendre au sérieux cette
représentativité (traduit du portugais, entretien avec Gisela Mori, 2003; entretien
avec Luciana Royer, 2003).
Le processus d’inscription et de tirage au sort a non seulement été maintenu,
mais il a servi de base à la seconde élection des conseillers, en 1998. À ce
moment, nombre d’institutions prologement avaient déjà un justificatif d’utilité
publique, ce qui leur a permis de s’inscrire (entretien avec un conseiller du
mouvement prologement).
Les institutions détentrices d’un justificatif ne se sont pas limitées à obtenir
cette documentation exclusivement pour l’inscription au Conseil du Fonds
municipal du logement. Elles s’en sont servi dès lors pour participer aux projets
des mutirões qui ont eu lieu pendant l’Administration Celso Pitta et aussi à ceux
entrepris par l’État. Il s’agit de la seule manière pour elles d’obtenir un tel
document, qui leur sera utile pour l’inscription au second mandat du Conseil du
Fonds municipal du logement de São Paulo.
Craignant la difficulté du tirage au sort et voulant en même temps garantir une
représentativité de force au Conseil, les institutions inscrites et associées à l’Union
des mouvements prologement de São Paulo – UMM signent alors un accord. Elles
déterminent qu’indépendamment de l’association tirée au sort pour le Conseil, le
représentant serait toujours le même, à savoir la coordinatrice de l’UMM de São
Paulo. C’est ainsi que, lorsque l’Association de construction communautaire
Ernesto Che Guevara a été élue par tirage au sort, la représentante au Conseil du
Fonds municipal du logement a été la coordinatrice de l’UMM de São Paulo.
Cette stratégie a été adoptée aussi pour la troisième élection des conseillers, en
2000. En se révélant comme un moyen de garantie effective de pouvoir de
participation et de voix au Conseil du Fonds municipal du logement, cette stratégie
209
a rendu possible que la représentante des mouvements prologement n’appartienne
pas à une institution particulière. Au contraire, l’idée était que la représentante
soit une personne qui pouvait coordonner toutes les institutions directement liées
à l’UMM de São Paulo. Il fallait quelqu’un qui pouvait jouer un rôle important dans
cette lutte pour le logement dans la ville. On constate que cette stratégie a été
adoptée
comme
contrôle
et
capacité
de
participation
des
mouvements
prologement. Elle a été la conséquence du contrôle d’acteurs, spécialement
prologement, dans le Conseil.
Au début de l’Administration Marta Suplicy, en 2001, des discussions ont eu lieu
au sujet du maintien ou non du Conseil du Fonds municipal du logement. Selon
nous, cette interrogation n’était pas liée à sa valeur, mais plutôt, et surtout, à sa
capacité réelle d’action collective sur la politique du logement de la commune. La
discussion qui a eu cours dans cette Administration venait du fait que celle-ci
n’était en accord ni avec la proposition des gouvernements précédents, par
rapport à la structure et au fonctionnement du Conseil, ni avec la proposition de
représentativité et de participation au sein du Conseil.
Finalement, et même en connaissant les problèmes du Conseil du Fonds
municipal du logement, il a été décidé que celui-ci continuerait d’exister jusqu’à
l’approbation du nouveau Conseil municipal du logement. Bien que cela ait été
souhaité par le pouvoir public, la décision a été prise aussi par les mouvements
populaires, en réunion : ils ont préféré le maintien du Conseil du Fonds municipal
du logement parce qu’ils ne voulaient pas une interruption et ils avaient peur
qu’une possible interruption prenne trop de temps.
Ce n’est qu’avec la création du Conseil municipal du logement, en 2002, que le
processus a changé. Les formes antérieures d’élection ont été éliminées à la faveur
d’une élection de fait, c’est-à-dire où chaque secteur de la société devient
responsable de l’élection des membres qui composent le nouveau Conseil.
210
Ce processus a pour but de légitimer le conseiller, les formes et les sphères de
représentativité
dans
la
composition
des
conseillers.
Les
représentants
d’universités et d’institutions professionnelles ou de celles qui assurent un conseil
technique ont pu concourir à se tailler une place au Conseil municipal du
logement. Les organisations non gouvernementales, les catégories professionnelles
du domaine du logement, les institutions syndicales des travailleurs de la
construction civile, les centrales syndicales, les associations ou syndicats
patronaux de la chaîne productive de l’industrie de la construction civile et les
catégories professionnelles du domaine du droit ont aussi pu participer au
processus d’adhésion au Conseil municipal du logement.
C’est dans ce nouveau contexte qu’au cours d’une élection inédite dans la ville
de São Paulo, le 23 mars 2003, les seize représentants93 des mouvements
93
Les conseillers élus des mouvements populaires sont : 1 - Marilei Gomes Ribeiro Santana
(14 267 votes), 2 - Zorilda Maria dos Santos (13 711 votes), 3 - Luiz Carlos Góes de Lima (13
642 votes), 4 - Valdir Lima Cordeiro (13 635 votes), 5 - Maria Izilda Camillo (12 582 votes),
6 - Sueli de Fátima de Almeida Machado (12 528 votes), 7 - Neuza Avelino da Silva Melo (12
496 votes) de la politique du logement de la commune, 8 - Elisângela de Fátima da Silva
(12 350 votes), 9 - José Ramão Cruz (12 345 votes), 10 - Verônica Kroll (12 343 votes), 11 Rozina Conceição de Jesus (12 220 votes), 12 - Wander Geraldo da Silva (12 216 votes), 13 Felícia Mendes Dias (11 981 votes), 14 - Izildinha Aparecida de Andrade (11 898 votes), 15 Luci Valente Marins (11 598 votes), 16- Solange Cervera Faria (10 892 votes). Les candidats
à l’élection étaient 57 : 01 - Verônica Kroll, 02 - Raimunda Bonfim Ribeiro, 03 - Durvalina
Aparecida Silva dos Santos, 04 - Luci Valente Marins, 05 - Luiz Carlos Góes de Lima, 06 Eduardo dos Santos, 07 - Ronaldo Bezerra Matos, 08 - Marcos Roberto Oliveira de Siqueira,
09 - José Aparecido Martins de Souza, 10 - Carlos Ricardo Machado de Oliveira, 11 - Maria
José da Silva Santos, 12 - Odenice da Costa Sampaio, 13 - Marilei Gomes Ribeiro Santana,
14 - Helena Cândida dos Santos, 15 - Jesus Dias Miranda, 16 - Zorilda Maria dos Santos, 17 Sidônio José Geraldo Afonso, 18 - Sueli de Fátima de Almeida Machado, 19 - Felícia Mendes
Dias, 20 - Ruth Helena Vieira Furtado, 21 - Maria de Fátima Zanon do Rego Monteiro, 22 João Themóteo de Andrade, 23 - Cirlande Pereira da Silva, 24 - Carlos Roberto Vaz, 25 Liana Correia Lopes, 26 - Glaucia de Fátima Batban Morelli, 27 - Yara Machado, 28 - Joel
Marques Pereira, 29 - Wander Geraldo da Silva, 30 - Rozina Conceição de Jesus, 31 - Nildes
Cecília Purificação, 32 - Luis Fabiano Machado de Oliveira, 33 - Valdir Lima Cordeiro, 34 Judite Monteiro Gomes da Silva, 35 - Neuza Avelino da Silva Melo, 36 - Maria Ferreira de
Almeida, 37 - Tânia Valéria Sepulvida, 38 - Geraldo de Jesus Moura, 39 - Elisângela de
Fátima da Silva, 40 - Rosana Cezar da Silva, 41 - Vera Lúcia Gonçalves Martins Velasques,
42 - Leonardo Medeiros e Silva, 43 - Marize Aparecida Benedito, 44 - Regina Quirino dos
Santos, 45 - José Ramão Cruz, 46 - Marina Marques de Souza, 47 - Márcio Aparecido Pereira,
48 - Juvenal José dos Santos, 49 - Lione Rodrigues da Silva, 50 - Ilda Aparecida Fiorante
Fiore, 51 - Roberto Lima de Melo, 52 - Izildinha Aparecida de Andrade, 53 - Maria Aldeiza
211
populaires au Conseil municipal du logement ont été choisis par suffrage direct de
31 868 habitants de la ville de São Paulo, appartenant à des associations
prologement. C’est la première élection du nouveau Conseil, institué par la Loi
municipale 13 425/02. Ce processus électoral a obtenu le soutien technique du
Tribunal régional électoral de São Paulo, qui a prêté les 454 urnes électroniques
utilisées dans 41 zones électorales de la ville, ce qui a assuré la transparence et la
rapidité du scrutin. Seuls ont pu voter les électeurs du segment qui ont justifié un
lien avec l’institution inscrite au processus électoral.
À l’exemple des mouvements populaires, les autres institutions qui composent le
nouveau Conseil ont aussi organisé des élections, avec des réunions préalables pour
discuter de la politique du logement de la commune.
Les formes de représentativité au sein du Conseil du Fonds municipal du
logement ont entraîné beaucoup de problèmes, soit ceux liés à sa composition, à la
façon de choisir les représentants et à les élire. On voit que ces problèmes n’ont
pas contribué à la constitution d’une interaction sociale équitable et désirée pour
tous les acteurs sociaux. Ils ont plutôt illustré la volonté de contrôle du pouvoir
public sur le Conseil et le manque d’intérêt à construire un processus de
gouvernance à partir de l’intégration de divers acteurs dans une même arène de
débat. Ces problèmes remettent en question la participation des représentants à
l’intérieur du Conseil du Fonds municipal du logement de la ville de São Paulo.
5.3 La participation
La participation des conseillers était liée à la représentativité structurée et
définie par la forme de convocation, divulgation, élection et composition du
Conseil. En raison de sa composition – cinq représentants du pouvoir public et, au
Linhares Bezerra, 54 - Maria Izilda Camillo, 55 - Solange Cervera Faria, 56 - Rita Maria dos
Santos et 57 - Suzana Severina Gomes.
212
début, quatre représentants de la société civile, réduits à trois pour les mandats
suivants des conseillers – toute résolution, approbation des comptes ou directive
était toujours à la merci des voix du pouvoir public, majoritaires. En d’autres
termes, les décisions du pouvoir public étaient toujours prépondérantes, et les
intérêts des autres conseillers, relégués à un plan secondaire. Cela a mené les
autres secteurs à jouer un rôle bien en deçà de ce qu’ils espéraient et à
fonctionner plutôt comme des surveillants et des informateurs des réunions pour
leurs institutions et secteurs.
Comme la forme de participation structurée et définie au Conseil ne coïncidait ni
avec les nécessités réelles ni avec les intérêts des divers secteurs présents,
plusieurs enjeux d’intérêt ont été soulevés hors du Conseil (voir première partie,
chapitre I : Les occupations en réaction à la politique du logement). Les diverses
pressions exercées par les mouvements populaires et par le secteur de la
construction de logements sont des exemples de ces enjeux.
Un cas exemplaire des pressions exercées à l’extérieur du Conseil a été les
occupations d’immeubles vides ou sous-utilisés dans la ville, ainsi que l’appui aux
pressions de diverses institutions du secteur communautaire prologement, comme
les acquisitions de terrains, les remises de logements à des institutions spécifiques
et la production de Cingapuras, entre autres. Cela a toujours eu lieu parallèlement
à l’action du Conseil ou, mieux, toujours à l’extérieur de lui.
Le résultat de ces pressions fut que la majorité des conseillers finissaient par agir
contre le Conseil, car ils ne voyaient pas de champ d’action tangible pour leur
propre participation dans la gestion publique et ils exerçaient leurs actions en
dehors du Conseil du Fonds municipal du logement (entretiens avec des conseillers
des mouvements prologement et des conseillers de la Commission provisoire). Un
autre exemple fut l’alliance tactique entre les mouvements populaires et la
Chambre brésilienne de l’industrie de la construction (CBIC), pendant le second
mandat du Conseil du Fonds municipal du logement. En raison des difficultés de
213
participation et de la prépondérance des décisions du pouvoir public, ces
institutions vont s’unir pour s’opposer au gouvernement et essayer de combattre
certaines propositions et décisions (entretiens avec des conseillers du secteur privé
et des mouvements prologement).
Cette union a eu lieu à l’extérieur du Conseil, fortifiée par les débats et les
réunions qui structuraient l’opposition visant à retirer du pouvoir public la
légitimité de ses actions. Les actions hors Conseil ont été une pratique presque
normale pendant une bonne période de l’existence du Conseil du Fonds municipal
du logement. Une telle pratique démontre bien que le Conseil ne constituait
aucunement un exercice d’interaction sociale.
Un exemple de cet exercice « contre-Conseil » est que, pendant cette période,
plusieurs discussions ont mené à présenter des votes « contre » ou une abstention
de votes des deux groupes minoritaires siégeant au Conseil, correspondant aux
groupes des promoteurs immobiliers et des mouvements communautaires
prologement. Cette alliance a continué jusqu’à la fin du second mandat.
Ces acteurs tentent alors d’être plus autonomes l’un à l’égard de l’autre pendant
le troisième mandat, au cours duquel les mouvements prologement se rapprochent
du pouvoir public (à ce moment-là, du Parti des Travailleurs) et se sentent
davantage valorisés, avec plus d’espace de participation. Le secteur de la
production de logements, représenté par la CBIC, a alors cherché à se maintenir
indépendant, fonctionnant plutôt comme surveillant du Conseil du Fonds municipal
du logement.
Nous pouvons observer que le processus de participation n’a pas représenté un
système d’action et de pratique collective de cohésion sociale, fondée sur la
recherche de solution de conflits au moyen de consensus. En fait, nous constatons
que ce processus visait seulement la mise en marche immédiate du Conseil du
Fonds municipal du logement.
214
D’autres facteurs ont aussi été importants pour remettre en question la
participation des conseillers. En témoignent leurs réactions devant l’accumulation
des thèmes traités et l’information à propos de ceux-ci. Gisela Mori, Luciana Royer
et Evaniza Rodrigues, ainsi bien que plusieurs autres conseillers, mettent en
lumière l’importance de l’information/formation. Ils ont souligné que le manque
de formation sur les thèmes traités, par rapport au temps dont chaque conseiller
avait besoin pour s’approprier les informations, compromettait un résultat
fructueux dans le Conseil.
En outre, chaque conseiller agissait d’une manière différente. Marina et Doralice
Souza affirment qu’elles avaient beaucoup de difficulté à saisir les questions
soulevées et qu’elles n’avaient pas le temps de consulter quelqu’un à ce sujet
(entretien avec des conseillers des mouvements prologement). Ce fait découle de
l’excès d’informations apportées à chaque réunion du Conseil du Fonds municipal
du logement.
Le volume d'information est trop grand, et le niveau de la formation est nul. Les
personnes ne sont pas préparées à participer au Conseil du Fonds municipal du
logement, parce qu’elles ne comprennent rien ni au budget municipal, ni à la
politique du logement, ni à la législation, entre autres thèmes (traduit du portugais,
entretien avec des conseillers du secteur public et des mouvements prologement).
Le nombre réduit des réunions ordinaires du Conseil du Fonds municipal du
logement a aussi représenté une difficulté, car le manque d’assiduité et les
modifications découlant des différents mandats ont rendu difficile la participation
sociale sur quelques aspects de la politique du logement. À ce sujet, différents
conseillers déclarent que les variations dans le fonctionnement du Conseil ne
permettent pas une plus grande participation, centrée non seulement sur les
questions d’approbation et de délibération, mais aussi en ce qui concerne la
politique du logement de la commune de São Paulo (entretien avec des conseillers
du secteur public).
215
L’autre souci concernant l’assiduité aux réunions se rapporte à la question des
réunions quadrimestrielles. Dans une ville d’à peu près onze millions d’habitants,
les questions à traiter tendent à devenir très nombreuses, ce fait étant mis en
relief par les conseillers. Cela ne fait que porter préjudice aux discussions, qui
n’arrivaient pas, la plupart du temps, à une conclusion.
Il faut aussi mentionner les thèmes extrêmement restreints des discussions,
pendant les trois premiers mandats du Conseil; des sujets dépassés, qui tentaient
de résoudre des querelles laissées par les Administrations antérieures plutôt que
l’établir des directives d’une politique pour la période en vigueur.
Pedro Salles et Carlos Adriano Constantino, tous deux assistants techniques des
conseillers, respectivement du secrétaire de la planification urbaine et du
président de la COHAB, manifestent leur étonnement devant les thèmes traités,
car ils étaient tous rattachés, d’une certaine façon, aux propositions de
l’Administration antérieure à la création du Conseil du Fonds municipal du
logement, dans l’Administration Paulo Maluf. Cela montre le manque d’objectif
clair au cours des premiers mandats, les thèmes des réunions étant complètement
détachés des nécessités d’une politique du logement pour la commune.
Cela est d’autant plus évident que la création du Conseil du Fonds municipal du
logement à São Paulo était liée à une demande faite à la Banque Interaméricaine
de Développement (BID) de financer le Projet Cingapura. Cependant, ce Conseil
n’a jamais eu à décider quoi que ce soit sur ce projet. Il y a eu un total
détachement entre le Conseil et le Projet Cingapura, bien que le premier ait été
mis en place en raison du second (entretien avec des conseillers du secteur public,
du secteur privé et de celui des mouvements prologement).
Signalons que la participation n’a pas toujours été la même tout au long des
mandats du Conseil. Au cours du premier et du second mandat des conseillers, leur
participation était plus restreinte que celle de la période de 2001 et 2002, soit
216
celle du troisième mandat (entretien avec des conseillers du secteur public, du
secteur privé et de celui des mouvements prologement).
La participation a été modifiée d’une période à l’autre étant donné que, dans les
premiers mandats, la participation ne concernait que la consultation sur les
approbations des budgets et la marche des activités, tandis que, dans la dernière
période, la participation était plutôt liée aux directives de la politique du
logement, mais pas encore à la politique en soi (entretien avec des conseillers des
mouvements prologement). Les premiers mandats avaient des objectifs très
ponctuels, en faisant du Conseil une instance limitée pour comprendre les
questions en lien avec le logement en ville, tandis que le dernier mandat portait
sur des thèmes plus larges et liés aux réalités, de façon à permettre une vision plus
globale de la politique du logement.
Toutefois, tout en sachant que le dernier mandat était plutôt centré sur la
discussion des directives politiques, on comprend que la plupart des propositions
arrivaient déjà structurées et fermées et que l’espace de discussion concernant
celles-ci, pour importantes qu’elles soient, était encore très restreint.
Au cours de cette même période, il y a eu la Commission provisoire, qui
prétendait être le pont entre les titulaires élus lors de la première Conférence
municipale du logement à São Paulo et les délibérations du Conseil du Fonds
municipal de logement. Les discussions de thèmes plus larges de la politique du
logement devaient être le but de cette Commission, mais cela ne s’est pas réalisé
(entretien avec des conseillers des mouvements prologement).
Dans ce processus, on constate les « antécédents » de la Conférence : les
conférences préparatoires. De même que la Commission provisoire, les conférences
préparatoires ont aussi eu un rôle en deçà de ce qui était souhaitable, selon des
représentants de mouvements communautaires prologement. Tout cela parce que
les conférences n’abordaient pas de grands thèmes et ne favorisaient pas une plus
217
grande participation des mouvements communautaires prologement. Leur but
principal était la présentation de directives de la politique du logement de la part
des représentants du Secrétariat de logement et du développement urbain de la
ville, en plus des représentants de la Surintendance du logement populaire et ceux
de la Compagnie du logement de la municipalité (entretien avec des conseillers
des mouvements prologement). Le résultat fut que les conférences préparatoires
ne se sont pas converties en espaces de discussion et de délibération capables
d’apporter des contributions valables à la première Conférence municipale du
logement. La majorité des contributions provenaient des grands mouvements
communautaires prologement de São Paulo.
Un autre facteur à considérer relativement à la question de la participation est
la conformité de celle-ci avec l’institution qu’elle représente, c’est-à-dire le
compte rendu de tout ce qui se passe à l’intérieur du Conseil auprès de groupes
que les conseillers représentent. En effet, le retour des informations et le dialogue
avec
les
personnes
représentées
sont
fondamentaux
pour
légitimer
la
représentation du conseiller dans le Conseil. Toutefois, cela n’arrivait pas toujours
à être établi.
Deux faits opposés mettent en lumière les difficultés et les avantages d’une
relation d’aller et de retour du conseiller. Dans le cas du conseiller de l’Association
de construction communautaire Ernesto Che Guevara, un événement marquant, en
rapport avec le Projet Celso Garcia, qui démontre l’action d’aller et de retour,
ainsi que la valorisation de la participation au Conseil du Fonds municipal du
logement et les gains acquis par celui-ci, a été rapporté par Evaniza Rodrigues
(conseiller des mouvements prologement) :
L’un des thèmes d’une des réunions du Conseil était l’approbation de ressources
additionnelles au Projet Celso Garcia. Devant l'importance du thème, qui serait traité
dans la réunion du Conseil, je suis allé en discuter à l'Association. En vérité, le
représentant du Conseil, qu’il appartienne à une institution spécifique ou qu’il
vienne d’un lieu spécifique de la ville ou même d’une région, doit être de fait le
porte-parole des mouvements. Il faut qu’il quitte sa place et qu’il aille parler avec
218
ceux qu'il représente. C’est ce que j’ai fait. Lorsque la question est ponctuelle,
l’opinion de l’Union des mouvements prologement, qui représente une grande partie
des associations prologement dans la ville, n’avance rien; ce qui compte, c’est
l’opinion de celui qui vit le local, dont on discute au Conseil. J’ai alors compris que,
comme le Conseil traite de la politique générale jusqu’aux projets un à un, on est
tenu de chercher l’interlocuteur selon chaque situation. Le plus important est
qu'après l’approbation des ressources additionnelles, le personnel du Celso Garcia a
reconnu la représentation et n’a pas crédité cette conquête à la mairie, mais au
Conseil. C’est un petit épisode, mais qui représente quelque chose de bien précieux
et d’important pour un conseiller (traduit du portugais, entretien avec Evaniza
Rodrigues, 2003).
À
l’autre
extrémité
de
ce
processus,
se
trouve
la
contrepartie
de
l’accomplissement effectif des résolutions et des délibérations du Conseil. Le fait
rapporté a eu lieu pendant le second mandat du Conseil, lorsqu’une résolution au
sujet du budget a été prise, avec la participation du représentant du secrétariat
des Finances; mais ensuite, à l’instance de ce secrétariat, la résolution n’a pas été
maintenue, selon ce secrétariat. Ainsi, il faut se poser des questions sur la valeur
de la participation au cas où l’engagement d’un conseiller ne serait pas maintenu.
Cela révèle l’absence du processus d’aller et de retour des sujets traités dans le
Conseil, ainsi qu’un manque de respect à l’égard des autres conseillers et du
Conseil proprement dit : de sa valeur et de sa légitimité devant la société.
Ces deux faits sont des exemples concrets des dichotomies, des oppositions à
l'intérieur du Conseil. Ils concernent la participation des conseillers, en tant que
représentants de leurs institutions, aussi spécifiques et importantes qu’elles
soient.
Un autre élément majeur au sujet du thème de la participation a été le contraste
entre le Conseil du Fonds municipal du logement et la Commission provisoire.
Compte tenu de l’expérience de la Commission, le manque d’articulation entre les
deux était évident, l’un qui discutait au sujet du programme et des directives et
l’autre qui discutait sur le format de la gestion. Pour cette raison, on saisit aussi le
manque d’articulation au sein même de la Commission provisoire, les résultats ne
répondant pas aux attentes telles qu’elles avaient été prévues ou imaginées par les
219
titulaires de cette Commission. Selon Sidnei Eusébio, « on discutait beaucoup et on
marchait peu » (entretien Sidnei Eusébio, 2003). On voit que la Commission ne
réussissait pas à fonctionner parce qu’elle était trop officieuse et qu’elle n’avait
aucun pouvoir de délibération.
La structure de fonctionnement, la représentativité des conseillers et leur
participation ont déterminé la forme du Conseil du Fonds municipal du logement,
tout en démontrant sa fragilité et sa limite en tant qu’espace de gestion collective
et de construction d’une cohésion sociale. Outre ces sujets, la question des
différences des échelles d’intervention vécues dans la ville et des actions,
entreprises par les conseillers, démontre aussi les problèmes de ce Conseil et sa
fragilité.
5.4 Les échelles d’intervention
Les différentes échelles d’intervention sur le territoire des conseillers et de leurs
institutions ont été déterminantes pour l’action du Conseil du Fonds municipal du
logement. L’échelle d’intervention de chacun des conseillers, que ce soit sur la
façon d’intervenir ou sur la capacité de vision des dimensions urbaines et
spécifiquement du logement dans la ville de São Paulo, a contribué à définir leurs
intérêts particuliers au Conseil du Fonds municipal du logement. Le degré de leurs
interactions était représentatif de leurs échelles d’intervention dans la ville. Il
s’est avéré que chaque conseiller disposait d’une somme d’informations selon son
échelle d’intervention dans la ville. La contribution de chacun était donc
différente.
Un cas exemplaire du manque d’articulation dans les discussions peut être
examiné par le biais des conseillères de l’association prologement Vila Alpina –
Parc São Lucas. Les représentantes de cette association se présentaient en tant
que membres de l’institution prologement de la plus petite représentation dans la
220
ville, en ce qui concerne l’échelle d’intervention, en même temps que d’intérêts
ponctuels ou locaux. Elles ne possédaient ni un cumul de connaissances sur les
espaces régionaux et municipaux ni une perspective d’action plus élargie que celle
liée à des interventions effectuées localement. La responsabilité de ces
conseillères envers leur mouvement limitait l’échelle d’intervention de ses
représentantes. Dans le cas de l’autre association prologement, même si, au cours
du premier mandat, elle avait une régulation plus locale, elle a tenté d’intervenir
sur un territoire plus vaste, plus régionalisé dans la ville.
C’est en comprenant ce déphasage existant entre les conseillers que des
organisations non gouvernementales, en rapport avec ces derniers, ont offert une
assistance technique. Le conseiller de l’association Union des logements de la Vila,
João Canuto, a établi un dialogue intense sur les divergences des échelles
d’intervention avec l’assistance technique. L’appui trouvé auprès de l’assistance
technique a été semblable à celui du pouvoir législatif. Les assistants du conseiller
municipal José Eduardo Cardoso se sont mis à la disposition des conseillers des
mouvements communautaires prologement pour une meilleure compréhension des
questions qui étaient étudiées au Conseil. Ils analysaient tous les documents, avec
les conseillers élus. Ils présentaient aussi des suggestions concernant les thèmes
traités et mentionnaient quelles seraient leurs positions (voir les procès-verbaux
des réunions du Conseil, annexe III).
L’importance de l’intervention et de la connaissance des échelles territoriales
des autres conseillers a été notée par les mouvements populaires pendant
l’élection du second et du troisième mandat du Conseil du Fonds municipal du
logement. Devant ce fait, ils ont élaboré une stratégie. Celle-ci était d’élire une
représentante de la coordination de l’UMM à São Paulo. Cette stratégie était liée à
la recherche d’une perception plus étendue de la problématique du logement et
des questions traitées dans le Conseil ainsi que du cumul de connaissances de la
problématique du logement par les institutions spécifiques. Cette stratégie a été
mise en œuvre dans le deuxième mandat du Conseil du Fonds municipal du
221
logement, quand la représentante de l’UMM à São Paulo a pris la place de
représentante de l’Association de construction communautaire Ernesto Che
Guevara.
De la même façon, le représentant de la CBIC, bien que détenteur d’une vision
régionalisée, possédait aussi une vision plus locale (entretien avec des conseillers
des secteurs privé et public). Dans ce cas, le biais local n’était pas lié à ses
échelles d’intervention sur le territoire et à sa connaissance des problèmes du
logement dans la ville, mais à ses intérêts particuliers, intérêts qui étaient en
rapport avec une partie du déchaînement de la production immobilière et de
logements de la ville pour les classes sociales à plus haut revenu.
Le pouvoir public possédait une vision plus élargie, ouverte sur toute la
municipalité. Toutefois, l’échelle d’intervention était ressentie
de façon
différente dans chaque Administration. Au cours des premiers mandats, ces
échelles étaient plus restreintes. Les thèmes abordés au Conseil étaient souvent
très ponctuels. Tandis qu’au troisième mandat, leur élargissement était recherché,
c’est-à-dire qu’il y avait une discussion non seulement des questions ponctuelles,
mais aussi des questions plus générales et complexes. Cette dissimilitude fait
référence à la politique de ces Administrations et aux actions privilégiées dans la
construction de leur politique qui, parfois, ne tenaient pas le même discours.
5.5 Les ressources mobilisées
Contrairement à certains conseils, dont l’existence et la dotation budgétaire sont
garanties institutionnellement, le Conseil du Fonds municipal du logement de São
Paulo n’a pas joui de ressources assurées à même les budgets publics.
Historiquement, le domaine du logement n’a jamais été considéré comme étant du
ressort de la politique publique, et ce fait est bien illustré par le manque de
garantie des ressources publiques. Un conseil et une politique du logement sans
222
ressource sont évidemment des instruments affaiblis. Assurer, d’une certaine
façon, l’existence d’un conseil du logement efficace dépend de l’existence de
ressources pour appuyer des programmes et actions. Dans le cas contraire, les
pressions et les débats vont graviter autour des décisions en lien avec des
ressources, même si elles sont en dehors du Conseil.
Dans le cas de la municipalité de São Paulo, une difficulté a surgi. Nombre de
programmes de logements – Guarapiranga, Billings, Cingapura, entre autres –
reçoivent du financement spécifique, provenant de sources internationales, dites «
ressources timbrées », des ressources qui ne passent pas par le Conseil du Fonds
Pendant les deux premiers mandats, les ressources ont été minces, et la majorité
destinée au logement ne passait pas par le Conseil. Les ressources liées au
logement pendant les Administrations de Paulo Maluf et Celso Pitta étaient
attribuées par le biais des programmes internationaux et n’étaient donc pas
obligées de passer par le Conseil du Fonds municipal du logement. La mairie a
abandonné le financement du Fonds municipal du logement en faveur de
« ressources timbrées », ce qui a fini par anéantir le Fonds. Si la mairie est
effectivement disposée à ouvrir des espaces de participation populaire et de
partage de pouvoir, elle devra avoir la détermination de déléguer un pouvoir réel
au Conseil, même si cela signifie un risque de perte de pouvoir. Dans le cas
contraire, si la mairie insiste pour la création et la gestion de fonds parallèles en
dehors de la gestion du Conseil, cela pourrait indiquer qu’elle ne mise pas sur
l’ouverture d’espaces de participation populaire (Paz, 2000), comme cela s’est
souvent manifesté au Conseil du Fonds municipal de logement.
Bien que présentant dans son ébauche une proposition de participation plus
démocratique que les Administrations précédentes, l’Administration municipale de
Marta Suplicy n’a pas complètement montré une plus grande préoccupation
relativement à l’ouverture de ces espaces.
223
Le rôle de ce conseil devrait aller aussi au-delà de la simple définition de
l’affectation des ressources. Cela inclut le suivi et le contrôle de l’engagement des
ressources, la prise de décisions selon les circonstances de chaque programme et
de chaque financement, l’élaboration de stratégies générales d’une politique de
logement. Malheureusement, ces points n’ont pas été entièrement traités au cours
du mandat du Conseil.
5.6 La question foncière
Parmi les résolutions du Conseil du Fonds municipal du logement, il y en a très
peu concernant les types d’action foncière et la politique vouée à cette question.
Quelques résolutions du Conseil se rapportent à ce sujet, dont les suivantes :
Résolution numéro 4 du 17 septembre 1997, appendices A, A-1, B, B-1 et C, ainsi
que la Résolution numéro 12 du 9 juin 1998, appendice I.
Les appendices94 A, A-1 et C (respectivement Programme municipal de logement
social, Sous-programme de production et de commercialisation de lots urbanisés et
Programme municipal de relogement), mentionnent les choix de terrain et la
situation foncière :
Les ensembles pourront être exécutés dans : a) des terrains qui puissent être liés
aux opérations du Fonds municipal du logement, de propriété de la PMSP et de la
COHAB-SP; b) des terrains qui puissent être commercialisés aux bénéficiaires du FMH,
de propriété de l’Union, du gouvernement de l’État, des entreprises publiques ou de
tiers; c) des terrains qui puissent être liés aux opérations du FMH, objet d’arrêtés
d’intérêt social – DIS de la PMSP, avec titre de possession émis par la mairie ou par la
COHAB-SP (traduit du portugais, DOM, 1997).
94
Chaque annexe présente : objectifs du programme, description, demande, modèles de
logement, moyens de fonctionnement de l’entreprise, formes d’accès aux immeubles,
instruments contractuels avec le bénéficiaire, origine des ressources, agents
d’intervention, définition des priorités pour l’investissement et législation d'appui (DOM,
1997).
224
Apparemment
semblables
aux
précédentes,
les
annexes
B
et
B -1
(respectivement Programme municipal d’urbanisation des terrains occupés et
Restauration des ensembles de logements et des édifications détériorées et Sousprogramme d’urbanisation des terrains occupés) se réfèrent aux choix du terrain et
à sa situation foncière, en mettant en relief le rôle du partenariat :
Les ensembles pourront être exécutés dans : a) des terrains qui peuvent être liés
aux opérations du Fonds municipal du logement, de propriété de la PMSP et de la
COHAB-SP; b) des terrains qui peuvent être commercialisés aux bénéficiaires du FMH,
de propriété de l’Union, du gouvernement de l’État, des entreprises publiques ou de
tiers. Dans ce cas-là, il faut établir un partenariat où le propriétaire du terrain assure
une partie des investissements; c) des terrains qui peuvent être liés aux opérations
du FMH, objet d’arrêtés d’intérêt social – DIS de la PMSP, avec titre de possession
émis par la mairie ou par la COHAB-SP (traduit du portugais, DOM, 1997).
Dans l’appendice I de la résolution numéro 12, qui a approuvé la réglementation
de la construction en régime de mutirão, dans le Sous-programme municipal de
nouveaux logements sociaux, il y a des critères pour l’utilisation des terrains ayant
en vue la production d’unités de logement social en régime de mutirão. Les
terrains destinés à la mise en œuvre des projets ayant pour but la production
d’unités de logement social, en régime de mutirão et avec des ressources en
provenance du FMH, doivent respecter les critères suivants :
1) Les investissements avec des ressources du FMH pour la construction de
logements en régime de mutirão doivent répondre aux dispositions du paragraphe V,
appendice A-1, Sous-programme de production de nouveaux logements, résolution
CFMH numéro 04 du 17 septembre 97; 2) On doit respecter les critères d’urbanisation
suivants pour l’accord ou la destination d’un terrain à la production d’unités de
logement social en régime de mutirão; 2.1 – l’emplacement du terrain doit être
compatible avec le zonage municipal et avec la législation de l’État de São Paulo
pour les entreprises de logement social; 2.1.1 – des terrains appartenant aux régions
de protection aux sources et aux régions industrielles en prédominance ne seront pas
acceptés, selon les termes de la législation de l’État pertinente; 2.1.1.1 –
exceptionnellement, des cas particuliers de terrains appartenant aux régions de
protection des sources pourront être objet d’analyse, dès que sont respectées les
déterminations légales; 2.2 – les terrains destinés à des entreprises qui demandent la
division du sol doivent s’adapter à la Loi fédérale 6766 du 19 décembre 1979, en
particulier quant aux dispositions de l’article 3; 2.3 – le terrain doit être inséré de
préférence dans le maillage urbain, permettant l’accès aux équipements et services
225
publics et au commerce local; 3) l’acceptation de terrains d’un tiers (traduit du
portugais, DOM, 1998).
D’autres programmes municipaux touchent à ce sujet, dont le Programme
municipal de régularisation des lotissements irréguliers, le Sous-programme de
financement d’unités achevées, le Sous-programme de l’urbanisation des
ensembles de logements ou même le Sous-programme de récupération d’édifices
détériorés ayant pour but le logement ou l’usage mixte. Outre les résolutions
présentées, qui se rapportent à la question foncière, il y a aussi les résolutions 23
et 24 du Conseil du Fonds municipal du logement, du 12 juin 2000 et du 12 juin
2002.
Dans le Conseil du Fonds municipal du logement, la question foncière était
traitée d’une façon générale, parmi d’autres questions (entrevue avec des
conseillers du secteur public). La plupart des notes et observations se rapportaient
à des budgets, lesquels à leur tour ébauchaient des directives foncières, qui n’ont
été jamais traitées au sein du Conseil avec plus d’acuité.
Bien au contraire, selon Gisela Mori (conseilleur municipal, 2003), toutes les
démarches à propos de la question foncière et de la problématique du sol ont été
traitées en dehors du Conseil, comme le choix d’acheter des terrains vagues ou
sous-utilisés.
Bien que ce thème ait été l’objet de discussions dans les réunions de la
Commission provisoire, qui avait une position sur ce sujet, présentée et définie
lors la Conférence municipale du logement de la ville de São Paulo en 2001, il
n’avait pas de répercussions et demeurait sans portée au Conseil. La question
foncière a été l’un des thèmes peu traités au Conseil du Fonds municipal du
logement de la ville de São Paulo (entrevue avec des conseillers des mouvements
prologement et du secteur privé).
226
5.7 Les quatres périodes du Conseil
À partir de ces cinq dimensions, on constate que le Conseil du Fonds municipal
du logement peut être analysé selon quatre périodes : une première, qui va de sa
création jusqu’à son implantation; la deuxième, marquée par la période de vie du
Conseil sous l’Administration Paulo Maluf (1993-1996) et Celso Pitta (1997-2000); la
troisième période correspond au questionnement sur la poursuite de ses activités
ou même son rejet total, où le Conseil ne fonctionne pas; et la quatrième période
définit la suite du Conseil dans un nouveau contexte qui prévoyait sa fin et la
construction d’un autre Conseil, pendant l’Administration Marta Suplicy (20012004). Ces périodes présentent des mécanismes différents à propos de l’assurance
ou non de la constitution d’un processus d’interaction sociale basé sur le
compromis de coexistence et sur le consensus aussi bien que sur une forme
particulière de gouvernance. En effet, en examinant ces périodes, nous constatons
qu’au début, il n’y a pas la tendance de constitution d’un espace d’interaction
sociale comme lieu d’articulation des intérêts des acteurs sociaux. Au contraire, ce
qu’il y a, c’est une fausse proposition dans le but, uniquement, de répondre à une
exigence de la Banque mondiale pour permettre le financement international. La
formation du Conseil du Fonds municipal du logement n’est pas non plus la
manifestation des logiques de constitution des espaces de gouvernance. On assiste
à un total manque de volonté du pouvoir public à constituer collectivement ces
espaces, et en même temps, à une totale volonté de constituer ces espaces, par
des acteurs de la société civile.
Le deuxième moment est la fortification, d’une part de cette fausse structure du
Conseil en tant qu’espace d’interaction sociale, mais aussi qui reproduit les vieux
modèles de pouvoir; d’autre part, du contre-courant du Conseil, c’est-à-dire qu’il
fait ressortir les forces sociales, qui ne cherchent pas à le valider, mais au
contraire à créer des espaces plus importants, où se trouvent des possibilités de
constitution d’interaction sociale à plus long terme et équitables.
227
La troisième période est le résultat de cette manifestation de contre-courant du
Conseil du Fonds municipal du logement. C’est une période de questionnement au
sujet de son abandon. Toutefois, la consolidation des espaces d’interaction sociale
constituée hors du Conseil, entre les membres, a permis d’envisager la suite dans
l’objectif de le remplacer par un autre, ce qui a été discuté en consensus et
collectivement.
La quatrième période est justement celle des nouveaux espaces d’interaction
sociale du Conseil du Fonds municipal du logement et de la Commission provisoire,
instaurés par la Conférence municipale du logement, comme forme d’ouverture
pour la constitution d’un espace plus ou moins structuré de gouvernance jusqu’à la
création du Conseil municipal du logement, comme lieu de consolidation de cette
ouverture.
Même en connaissant les différentes phases du processus de « construction » du
Conseil, nous ne croyons pas qu’il fut un espace réel de constitution d’interaction
sociale. Il a plutôt servi de modèle pour d’autres fins. Ce Conseil du Fonds
municipal du logement a été un lieu de reproduction des vieilles formes de gestion
publique, non participatives. On ne peut croire en ce Conseil qui a présenté, tout
au long de son existence, un conflit à propos de ce qu’il représente vraiment. Nous
considérons qu’il n’a pas mené à la consolidation d’un espace de gouvernance
urbaine. Nous pourrions imaginer que le nouveau Conseil offre une autre vision et
une réelle constitution des espaces d’une forme particulière de gouvernance.
Chapitre VI
LE CONSEIL : LIMITES ET POTENTIALITES
6.1 Le Conseil du Fonds municipal du logement à São Paulo
Se pencher sur les limites et les potentialités du Conseil du Fonds municipal du
logement nécessite de considérer plusieurs éléments, dont ceux-ci : la valeur d’un
conseil et son importance à long terme, la participation, la composition et les
élections des conseillers, le caractère délibératif ou consultatif, les arènes de
discussion des mouvements prologement, l’information et la formation des
conseillers, la communication et le langage, aussi bien que la dynamique de
fonctionnement.
Les conseils municipaux de politiques sectorielles, comme celui du logement
spécialement
dans
la
ville
de
São
Paulo,
constituent
l’une
des
voies
institutionnelles les plus importantes de participation de la société civile dans la
gestion des politiques municipales.
La « réussite » nationale de ce modèle peut être illustrée par son incorporation
dans les lois organiques municipales des grandes villes (Ribeiro, 1994) et des villes
moyennes brésiliennes (Santos, 1996). Le Conseil du Fonds municipal du logement,
comme d’autres conseils, a été mis en valeur parce qu’il représentait la possibilité
de réorganiser les politiques publiques dans la construction de formes de gestion
démocratique de la ville ou de gouvernance urbaine, car dans les communes, les
conseils municipaux thématiques (de la santé, de l’enfance et de l’adolescence, de
l’éducation, des personnes âgées, de la culture, de l’environnement, de
l’assistance sociale, du logement, entre autres) ont été analysés comme l’un des
résultats les plus importants des réformes municipales récemment engagées. Cela
s’inscrit dans la tentative de mettre en œuvre un régime d’action politique
comportant davantage d’intégration entre le gouvernement et la société civile
(Gohn, 2001).
229
En fait, les conseils de gestion ont été la grande nouveauté dans les politiques
publiques au fil des ans. Compte tenu de leur caractère interinstitutionnel, ils jouent
le rôle de médiateur dans le rapport société/État et sont inscrits dans la Constitution
de 1988, et dans d'autres lois du pays, en tant qu’instrument d’expression, de
représentativité et de participation de la population (traduit du portugais, Gohn,
2001 : 83).
Toutefois, on remarque que les conseils thématiques, comme celui du logement,
ne sont pas tout simplement le résultat d’un nouveau contexte politique. Ils sont
importants parce qu’ils résultent des luttes, des demandes populaires et des
pressions de la société civile pour la redémocratisation du pays. Néanmoins, bien
que les conseils soient des instruments de participation, il est impossible de les
considérer comme des remplaçants de la démocratie représentative ni comme le
bras droit du pouvoir exécutif, et encore moins comme remplaçants de la
participation populaire.
Les conseils peuvent être tantôt des instruments importants pour la mise en
place d’une gestion démocratique et participative de la ville, caractérisée par de
nouveaux modèles d’interaction entre gouvernement et société civile concernant
les politiques sociales sectorielles, tantôt des structures bureaucratiques formelles
ou simplement des structures d’arrangement d’intégration des individus ou groupes
sociaux dans des schémas définis au préalable. Le cas du Conseil du Fonds
municipal du logement de la ville de São Paulo laisse voir cette dernière
dimension.
De ce fait, un conseil peut être un espace à double caractère : il implique, d’une
part, l’accroissement de l’espace public, en jouant le rôle d’agent médiateur des
conflits, allant contre les tendances des politiques néolibérales d’annuler les
espaces de médiation des conflits; mais, d’autre part, comme c’est le cas à São
Paulo, il peut annuler les effets empowerment des institutions et des groupes
organisés de la société civile et réaffirmer d’anciennes pratiques héritées du «
physiologisme », c’est-à-dire de l’action politique au profit d’elle-même.
230
Si l’État et les politiques néolibérales « détruisent » le sens du public, en lui
enlevant son universalité et en le renvoyant au domaine de l’assistance et de la
logique du consommateur usager de services, les conseils ont la possibilité de
rassembler à nouveau ces droits fragmentés et de reconstruire les chemins qui
conduisent à la citoyenneté, à présent anéantie (traduit du portugais, Gohn, 2001:
88).
Dans ce sens, le Conseil du Fonds municipal du logement porte des
contradictions. Autant il peut mener au processus de participation sociopolitique
des groupes organisés ayant en vue la mise en place d’une gestion démocratique,
autant il peut stagner et continuer à reproduire le développement archaïque bâti
par les vieilles élites paulistanas, comme cela nous semble être le cas de São
Paulo.
6.2 La participation populaire
La question de la participation est un élément très important pour comprendre le
Conseil du Fonds municipal du logement à São Paulo. Et cela, tout en sachant
qu’une des questions prioritaires pour les mouvements prologement de São Paulo
est la défense de la participation populaire dans les politiques de logement de la
commune, principe réaffirmé au second congrès de la Centrale des mouvements
populaires à Alagoas, en 2002, dont l’étendard affichait « Politiques publiques
avec participation populaire ».
Parmi les revendications, la proposition de conseils qui définissent des directives
pour la politique du logement et pour l’affectation des ressources est défendue à
tous les niveaux, soit fédéral, d’État ou municipal. Toutefois, pendant cette
rencontre, il a été souligné que, même si les expériences développées à l’échelon
municipal ratifient
l’importance de cet instrument
en
tant
que forme
d’institutionnalisation de la participation des mouvements prologement dans la
politique du logement, il existe déjà des critiques sur les distorsions dans leur
utilisation.
231
Ces critiques se concentrent sur la participation réelle des conseillers originaires
des mouvements prologement, sur la forme d’élection des conseillers, la
composition non égalitaire entre les conseillers des divers secteurs, les temps
d’appropriation et de connaissance des sujets des réunions, entre autres. Comme
c’était aussi le cas à São Paulo.
L’existence du Conseil n’est donc pas suffisante en soi pour garantir la
participation et la constitution des espaces de gouvernance urbaine. Il est aussi
essentiel de saisir la logique interne du développement du Conseil, en ce qui
concerne le fonctionnement et la représentativité, entre autres. Il est par ailleurs
important de comprendre les ressources et les échelles d’intervention sur le
territoire des acteurs sociaux présents au Conseil du Fonds municipal du logement.
La participation populaire représente certainement la clé pour franchir les
limites étroites de la démocratie représentative (Sartori, 1994; Slater, 1998;
Carvalho, 2000) – ou de la démocratie fonctionnelle95 – fondée sur un espace
politique plus large ou qui va au-delà de celui qui réalise la démocratie
représentative, comme l’indique Thuot (1998). Car la participation populaire est
considérée non seulement comme le principe matriciel de la démocratie moderne,
mais
aussi
comme
l’élément
organisateur
et
structurant
des
sociétés
démocratiques contemporaines (Thuot, 1998; Gohn, 2001). C’est elle qui objective
95
La notion de démocratie fonctionnelle ne s’oppose pas à la démocratie représentative.
Elle naît au sein de cette dernière. Pour Thuot (1998 : 49), la notion de démocratie
fonctionnelle, représentative de la modernité, signale que « sous bien des aspects de
l’exercice du pouvoir politique, les sociétés contemporaines ont entrepris un mouvement
de sortie hors de la représentation politique », et cela, en fonction d’une nouvelle
configuration entre le pouvoir politique et l’action sociale, qui a invalidé les conditions de
déploiement de la démocratie représentative en poussant la restructuration du mode
d’organisation du pouvoir politique. Selon lui, la démocratie fonctionnelle traduit l’idée «
que la qualité d’un régime démocratique peut être évaluée à partir de l’intensité de son
inscription sociale, de ses liens avec la société réelle, et que cette intensité requiert de
minimiser dans la mesure du possible la séparation entre les gouvernants et les gouvernés »
(Thuot, 1998 : 52). Ainsi, il faut voir la démocratie fonctionnelle comme « le mode
d’organisation du pouvoir politique découlant de la rencontre directe de ce pouvoir avec
les pratiques sociales particulières » (Thuot, 1998 : 164).
232
l’affermissement de la gestion démocratique de la ville, vue comme une forme
d’institution d’une culture de partage des responsabilités dans la construction
collective d’un processus de compromis de coexistence. Dans ce sens, il est
important de rappeler quelques aspects marquants de l’histoire récente qui ont
imprimé une nouvelle configuration de participation, pour appuyer les réflexions
sur les structures intérieures du développement du Conseil du Fonds municipal du
logement à São Paulo. Cet exercice nous aide à comprendre non seulement le
Conseil en soi, mais aussi son processus et ses délimitations : ses limites et ses
potentialités.
Les expériences de participation populaire, à partir des mouvements sociaux
urbains,
constituent
l’un
des
principaux
éléments
de
référence
de
la
démocratisation du pays, après la période militaire – période au cours de laquelle
les mouvements sociaux se sont développés en réaction à un manque de conditions
des voies de représentation ou des arrangements institutionnels (Jacobi, 1989).
À partir des années 1980, les expériences des mouvements sociaux urbains ont
été caractérisées par des actions qui associaient des demandes locales (installation
de l’eau, traitement des égouts, éclairage ou autres services de base dans des
zones urbaines dégradées) à des luttes politiques plus vastes (démocratisation de
l’État), en envisageant un caractère de représentation régionale et nationale.
L’État, à cette époque, était considéré comme une structure lointaine et
inaccessible aux pressions et aux mobilisations des mouvements populaires. Et
cela, parce qu’il était doté de pratiques clientélistes, autoritaires ou populistes,
qui imprégnaient la machine administrative et moulaient ses relations avec la
société civile. Son rôle était de répondre aux demandes originaires des grandes
mobilisations.
La population organisée avait plus de pouvoir de pression sur les gouvernants et
pouvait obtenir de meilleurs résultats dans la réponse à ses revendications. Par
233
conséquent, l’action des mouvements sociaux était légitimée, ce qui leur
permettait d’étendre leur influence politique et sociale sur les populations
qu’elles représentaient et aussi d’essayer de nouveaux projets politiques dans le
champ institutionnel.
Cette réalité a redéfini les relations entre l’État et la société civile. Dans la
période de résistance et de lutte contre la dictature militaire, c’était la polarisation
entre l’État autoritaire, arbitraire et répressif d’une part et, de l’autre, la société
civile à faire pression sur l’État pour parvenir à la reconnaissance des droits sociaux
et politiques niés (traduit du portugais, Caccia-Bava, 1994 : 5).
À partir de la fin des années 1980 et du début de la décennie 1990, s’ébauche
une autre manière d’envisager la participation à l’intérieur des mouvements
sociaux urbains à caractère populaire (Gohn, 2001). Cette participation est définie
alors en tant qu’efforts organisés pour augmenter le contrôle sur les ressources et
les institutions publiques et pour établir un espace de représentation des divers
intérêts de la société civile auprès du pouvoir public, ce qui permettait la création
de nouvelles règles de coexistence politique.
Les relations avec l’État commencent à être envisagées sous un autre angle. Il ne
s’agit plus de la pression sur l’ennemi, il y a également l’espace politique, où se
déclenchent les luttes et les conflits. Dans ce type de relations, des mouvements
sociaux commencent aussi à concevoir des projets de construction de politiques
publiques qui peuvent répondre à quelques-unes de leurs demandes. Il ne s’agit
plus, uniquement, de faire pression pour parvenir à des solutions, mais aussi d’en
construire quelques-unes conjointement.
Les années 1990 marquent la consolidation des démarcations faites par les
mouvements populaires et leurs revendications, pendant le processus de
démocratisation du pays, ainsi que la dissémination de la pression populaire sur le
territoire brésilien, qui était jusqu’alors concentrée dans quelques villes très peu
nombreuses, en dépit de plus de 5 500 communes brésiliennes existantes.
234
Quelques études scientifiques sont dédiées à l’accroissement des expériences de
participation au Brésil, comme celles de Rebecca Abers (1997), Silvio Caccia-Bava
(2000 et 2001), Adauto Lúcio Cardoso et Cleber Lago do Valle (1999), Rosangela
Paz (2002), Maria da Gloria Gohn (1998 et 2001), Angela Amaral (2001), entre
autres.
C’est une période riche de plusieurs expériences de participation, comprenant
diverses étapes du processus d’élaboration ou de mise en œuvre. Elles sont
teintées par le souci de formation politique de mouvements populaires, la
décentralisation
des
structures
d’organisation
et
de
représentation
des
mouvements populaires, entre autres aspects. Cette période est marquée par la
restructuration et par la qualification de la thématique de la participation, basée
sur la construction de nouveaux espaces de participation, appuyée non seulement
sur des espaces physiques, mais aussi sur des relations sociales nouvelles entre le
public et le privé.
C’est ainsi que les années 1990 sont marquées par la recherche de la
consolidation d’une nouvelle culture de citoyenneté, dans laquelle les demandes
et les revendications populaires gagnent de la visibilité et de la légitimité. La
reconnaissance des droits de citoyenneté s’affermit comme un paramètre pour la
gestion urbaine. La fin des années 1990 porte en soi de nouvelles démarcations
pour les stratégies d’action des mouvements populaires dans le contexte de la
participation et montre l’existence de nouvelles stratégies de mobilisation,
revendication et participation populaires, à partir de dynamiques inédites.
Au cours de ces dernières années, la conquête des mairies élues à l’aide de
l’appui des secteurs populaires a déclenché de plus en plus d’expériences de
participation de la population dans la planification et dans l’action urbaines, ainsi
que dans les décisions, dans le contrôle de la politique municipale du logement et
dans le processus de démocratisation du pouvoir local (Palocci et alli, 1997;
Bourdin, 2001). Cela ne signifie pas qu’il y ait, aujourd’hui, des formes homogènes
235
de
participation.
Elles
sont
aussi
diverses
que
leurs
résultats
(http://inovando.fgvsp.com.br).
Le début de cette nouvelle décennie est encore vu, d’une certaine façon, comme
un prolongement des années 1990; mais avec la différence qu’elle se caractérise,
de plus en plus, par la réévaluation et par la restructuration des instances de
participation atteintes par les mouvements populaires pendant la dernière
décennie, comme dans le cas des conseils directeurs des politiques sociales aux
différents ordres de gouvernement et, à l’intérieur de ceux-ci, celui du Conseil du
Fonds municipal du logement de la ville de São Paulo.
6.3 La composition et les élections des conseillers
La composition du Conseil dans la commune de São Paulo, proposée depuis le
début, était bipartite. Cependant, elle a fini par montrer que les conseillers du
pouvoir municipal l’emportaient sur les autres représentants des associations
prologement, de construction de logements, des institutions religieuses et des
universités.
Pendant toute la durée de vie du Conseil du Fonds municipal du logement, le
déséquilibre entre les acteurs représentés a été la caractéristique la plus
significative. Cela a conduit à une plus grande autonomie du pouvoir public. Toutes
les délibérations ont toujours été établies à l’avance et soutenues par les pouvoirs
publics, quel que soit le mandat du Conseil.
À vrai dire, ce Conseil, dès sa création, fonctionnait déjà « de travers » et il est
demeuré ainsi, soit en tant que forme de gestion, soit en tant que représentation.
Il n’a jamais vraiment présenté la « proposition inverse » – une autre forme de
représentation et de fonctionnement, laissant plus de place aux associations -,
sauf pendant le dernier mandat, quand l’Administration a essayé de le modifier,
236
quoique d’une façon encore limitée. De toute façon, ce n’est que durant la
dernière Administration que s’est manifestée la conscience de l’impossibilité de
maintenir ce Conseil tel qu’il avait été établi. C’est ainsi que la lutte pour un
nouveau projet de loi s’est faite d’urgence, et a abouti au Conseil municipal du
logement. Différemment de ce dernier, le Conseil du Fonds municipal du logement
a été mis au point à huis clos, par une loi de l’exécutif qui, automatiquement,
annulait le FUNAPS communautaire96 et créait le Conseil du Fonds municipal du
96
En 1979, durant le mandat du maire Reynaldo de Barros (qui n’a pas été élu directement,
mais désigné par le gouverneur de cette époque-là, Paulo Maluf), a été mis en place le
Fonds d’assistance à la population habitant des logements précaires (FUNAPS), un fonds de
logement voué principalement à l’accueil des demandes d’émergence et ponctuelles (loi no
8 906, du 27 avril 1979). Le FUNAPS ne comptait que sur des ressources limitées et n’était
pas même attaché au Secrétariat du logement, mais à celui de la prévoyance sociale, ce
qui prouve sa caractéristique de secours à émergence et non comme élément d’une
politique structurée du logement. En 1989, quand Luíza Erundina assume la mairie de São
Paulo, la structure de financement du logement se présentait peu ouverte à la
participation populaire. Pour faire face à ce problème, une des solutions fut le
renforcement du FUNAPS, avec une plus grande concentration de ressources et son
transfert au secrétariat du Logement. Le FUNAPS s’est distingué par la décision importante
de décentralisation de la gestion des ressources et du pouvoir de décision concernant les
investissements dans le logement. Les ressources étaient employées en grande partie dans
la construction de logements par autogestion ou mutirões, ce qui demandait l’organisation
des secteurs populaires en associations, responsables de la gestion des ressources et de
l’engagement des assesseurs concernant les aspects techniques des travaux. Les ressources
du FUNAPS permettaient aussi un éventail assez large d’aide : urbanisation des favelas,
aide en émergence, mutirão, construction d’unités par des entrepreneurs. Grâce aussi au
FUNAPS, les communautés ont pu participer à des projets avec leur force de travail et leur
capacité de gestion. Tous ces facteurs ont donné rapidement des résultats très évidents, ce
qui a renforcé le modèle et a aidé à vaincre les résistances qui existaient aussi à la mairie,
de la part de ceux qui ne voulaient pas partager le pouvoir d’une façon plus radicale. Dans
la mesure où le FUNAPS gagnait de l’espace et de la légitimité au sein de la mairie et aussi
auprès de la société, il concentrait plus de pouvoir et de ressources. Il est même devenu
l’investissement majeur du SEHAB, représentant environ 80 % du total des investissements.
Le FUNAPS comptait aussi sur un conseil, qui suivait tous les processus et délibérait sur
chaque accord établi. Les conseillers étaient nommés et non élus. Il s’agissait d’un conseil
de « notables », auquel participaient, par exemple, Ruth Cardoso, à l’avenir première
dame, et le sociologue Lucio Kowarick. Il y avait aussi des conseillers nommés par les
mouvements de logement. L’idée du SEHAB était une structuration progressive d’un
système municipal de logement et le FUNAPS cédant sa place à un fonds plus large de
logement, géré par un conseil. Mais, avec l’élection de Maluf en 1992, le projet politique
de cette équipe a été coupé, d’où l’interruption du processus de mise au point d’une
politique de logement sur bases démocratiques jusqu’en 1999, durant les gestions Maluf et
Pitta. Pendant cette période, en même temps que le FUNAPS a été annulé, il n’y a pas eu
la mise en place d’un fonds et d’un conseil actif et démocratique, malgré son approbation
en tant que loi. C’est seulement en 2002, durant la gestion Marta Suplicy, qu’on a repris le
237
logement. Concevoir un conseil de gestion, dont le but devrait être ou serait de
prendre en considération les différents acteurs sociaux, avec des intérêts divers
concernant la question du logement, sans une discussion au sein de la société
civile, signifie écarter automatiquement cette dernière du contrôle des espaces
publics de pouvoir et de représentation.
Les victoires des dernières années sont justement liées à la discussion autour du
nouveau Conseil municipal du logement dans la société civile. La mise au point de
la proposition du nouveau Conseil a été apportée à la Chambre municipale à la
suggestion du conseiller municipal Adriano Diogo. C’est seulement à partir de cela
que s’est manifestée une ouverture pour discuter de la loi.
Le gain a été valable, car plusieurs changements ont été apportés à la nouvelle
loi, quoique le veto de la mairesse après son approbation à la Chambre municipale
ait été appliqué. Par cet acte, madame la mairesse a ouvert des sphères de
participation de l’espace public à tous les acteurs de la société civile.
Malgré la lutte inouïe des mouvements populaires pour la mise en place d’un
conseil, ils y ont toujours été peu représentés. Et quand ils ont participé, le
système d’élection des conseillers a été dirigé, annulant toute légitimité de leur
représentation dans ce processus et « brûlant » consciemment dans ses
fondements la lutte des mouvements prologement de São Paulo.
Malgré tout, et contrairement à ce qu’il était possible d’envisager, les
mouvements populaires n’ont été ni réduits ni déstructurés après la gestion de
Luiza Erundina (1989-1992). Ce processus a pris la direction opposée durant
l’Administration Paulo Maluf. Les mouvements ont fini pour s’organiser de plus en
plus, en prévoyant justement les difficultés à affronter dans les années à venir. La
processus de mise en place d’une politique de logement sur des bases démocratiques,
culminant dans la constitution et l’approbation d’un Fonds et d’un Conseil du logement
démocratique.
238
lutte des mouvements pour modifier la composition du Conseil a été toujours
considérable et a duré tout au long du fonctionnement du Conseil.
En 2002, avec la nouvelle composition tripartite, les mouvements populaires ont
envisagé un rôle plus important dans le Conseil, cette fois-ci dans le Conseil
municipal du logement, en ce qui concerne la forme des élections, de sa
composition, de la prise de décisions, de la participation à des conférences
préliminaires plus effectives et à des conférences municipales de logement plus
actives; ce rôle les pousse à s’engager davantage dans la politique du logement de
la commune.
Quant à la composition du Conseil, il faut encore considérer l’importance du
nombre de conseillers pour mettre au point une structure vraiment représentative
de la ville qui tient compte des différents acteurs engagés dans la question du
logement.
À São Paulo, bien que les autres expériences aient prouvé que des conseils très
nombreux posent des problèmes pour les démarches politiques et pour l’agenda et
imposent le besoin de sous-conseils, réduire le nombre de conseillers de façon trop
importante est également dangereux, car il y a le risque de laisser partir des
forces politiques importantes à l’extérieur du conseil – lesquelles peuvent essayer
d’anéantir et de discréditer le conseil ou même d’agir en dehors de lui, dès
qu’elles ne se voient pas représentées. Un conseil dont le nombre de conseillers
est réduit peut entraîner l’exclusion d’acteurs importants et, d’un côté, engendrer
un manque de crédibilité et, d’un autre côté, aboutir à des activités, accords et
tractations en dehors du conseil.
La composition tripartite est beaucoup plus qu’un simple groupement de trois
secteurs importants d’acteurs sociaux urbains dans le domaine du logement. La
réalité de ce cadre de fonctionnement a été bien esquissée dans les élections des
conseillers prologement pour le Conseil municipal du logement, en 2003.
239
Durant ce processus d’élection des conseillers prologement, il y a eu seize listes
de candidats de ce groupe de conseillers. Ces listes révèlent des limitations et des
divergences au sein même du mouvement populaire. Il est possible de noter ce fait
encore plus clairement dans le groupe de construction de logements, chez les
assistants techniques, les universités, les institutions religieuses, les syndicats du
bâtiment, entre autres.
Il est important de considérer conjointement représentativité et diversité. Car il
est impossible de penser sous l’angle de la représentativité sans analyser la
diversité des domaines d’action thématiques et territoriaux des acteurs
représentés en tant que conseillers de différentes organisations élues pour le
nouveau conseil.
En effet, il y a des biais spécifiques à l’intérieur de chaque groupe, en ce qui
concerne son domaine thématique; par exemple, dans le cas des mouvements
populaires : ceux relatifs à la lutte des cortiços, mutirões, des lotissements
clandestins, des favelas, de la réurbanisation, du règlement foncier, des
occupations dans des régions de risque, des occupations dans des régions
d’origines, des occupations sous les ponts ainsi que des habitants de la rue.
De la même façon, l’échelle territoriale peut aussi être mesurée selon son
interprétation et action : sous-locale, locale, sous-régionale, régionale ou sousmunicipale et municipale, pour n’importe quel conseiller et organisation qu’il
représente. Il faut faire une lecture transversale de cette composition, en
analysant non seulement les acteurs de l'intérieur, mais aussi ceux de l’extérieur,
qui n’ont pas été élus pour un nouveau mandat. C’est-à-dire qu’il faut prendre en
considération tantôt les composants endogènes, tantôt les exogènes, qui auront
toujours une influence sur le processus du conseil et, dans ce cas particulier, sur le
nouveau Conseil municipal du logement.
240
6.4 Le caractère délibératif et consultatif
Un des aspects les plus représentatifs du Conseil du Fonds municipal du logement
est son caractère délibératif ou consultatif. Dans le cas du Conseil municipal du
logement de São Paulo, la discussion sur ce sujet a été décisive. Un conseil
consultatif est, en général, une instance qui ratifie des décisions (ou demande des
éclaircissements sur celles-ci) concernant l’affectation de ressources et l’esquisse
des politiques à mettre en place. Un conseil délibératif, par contre, est l’instance
qui assure la mise en œuvre effective des politiques. Le Conseil du Fonds municipal
du logement a été consultatif. Le projet de loi le plus récent sur le Conseil
municipal du logement, après une longue période de discussion sur le caractère
consultatif, a établi un conseil délibératif.
Bien qu’à première vue, un conseil délibératif semble plus efficace qu‘un conseil
consultatif, ce n’est pas toujours le cas. Ce qui compte le plus, c’est de savoir s’il
présente les conditions pour intervenir vraiment dans les politiques et dans
l’allocation des ressources publiques, dans la définition de la politique du
logement et dans la mise en œuvre des programmes.
Si un conseil consultatif réussit à le faire, il remplira ses fonctions. Par contre, si
un conseil délibératif n’utilise pas son pouvoir, son action tend à être anodine. Il
est possible de s’attendre à ce qu’un conseil sans pouvoir – consultatif ou
délibératif – soit anéanti, car les représentations sectorielles exerceront leur
pouvoir de pression sur les instances qui décident de la destination des ressources,
soit par l’exécutif, par la Chambre municipale ou par le budget participatif.
Si le Conseil municipal du logement de São Paulo, contrairement au Conseil du
Fonds municipal du logement, réussit à faire homologuer ses décisions – en les
rendant institutionnalisées –, il deviendra sans doute un instrument efficace pour
la démocratisation de la gestion du logement.
241
6.5 L’arène de discussion des mouvements populaires
Dans la mise au point du Conseil, les risques pour les secteurs communautaires
prologement, clairement décelés pendant la Commission provisoire, tiennent, par
exemple, au sentiment d’être déjà représentés. Ce fait, source potentielle
d’affaiblissement de leur représentation, peut conduire à l’écroulement des
espaces de discussion et de pouvoir de pression ou de revendication.
Il est important que les mouvements populaires, ainsi que n’importe quel autre
secteur représenté au Conseil, soient conscients qu’un conseil n’est pas un organe
dont le seul but est de défendre leurs intérêts ni de les informer. Un conseil est
une instance pluraliste, de consensus, dans laquelle toutes les parties concernées
doivent être en mesure de faire des concessions. Si cette idée reste claire aux
yeux des mouvements sociaux, on réduit le risque de démobilisation des
mouvements, du fait de la simple existence du conseil. Il ne faut pas oublier non
plus que le comportement des représentants populaires de défendre uniquement
leurs intérêts, soit au Conseil du Fonds municipal du logement, soit dans la
Commission provisoire, a été stimulé par leur faible participation dans le processus
et par le manque de légitimité. D’où leurs pressions et revendications, soutenues
aussi par les rapports établis par les autres conseillers avec les mouvements, en
particulier, avec le pouvoir public municipal. En même temps, ce n’est pas juste
de rendre responsables du fonctionnement des conseils les secteurs populaires
organisés. Ce fonctionnement doit être un engagement de l’exécutif lui-même, qui
doit s’obliger à son tour à assurer la viabilité de la structure du conseil ainsi que du
renforcement de la participation.
Comme il est possible de le constater dans des situations diverses, le pouvoir
exécutif doit aussi être responsable de la formation des mouvements populaires,
qui n’ont pas le même niveau de connaissances et qui doivent prendre rapidement
des décisions. Peut-être ne serait-ce pas opportun de laisser aux pouvoirs publics
la tâche de la formation, mais plutôt de confier cette dernière à d’autres groupes
242
organisés de la société civile, comme des adjoints techniques et juridiques qui, à
une époque récente, ont toujours été assez proches des mouvements prologement.
Au besoin, le pouvoir public doit mettre à la portée des secteurs populaires
l’assistance technique et juridique gratuite, pour assurer aux conseillers populaires
la possibilité de se prononcer sur des sujets plus complexes. Car maintes fois, il
faut consulter les bases de ces secteurs et les former pour que la population
puisse, elle aussi, se prononcer sur les propositions qui la regardent. Il est
impossible d’oublier cette condition quand on envisage un conseil ayant pour but
de prendre réellement en considération la position des secteurs populaires. Cette
situation devient évidente quand Raimundo Bonfim (conseiller des mouvements
prologement à la Commission provisoire) dit :
C’est vraiment angoissant de se rendre compte que les conseillers n’ont pas la
compétence pour jouer leur rôle, quand on suit leurs rapports sur les tâches
quotidiennes de représentation. [...] Dans les conseils municipaux, plusieurs
conseillers élus n’ont jamais eu la chance de se qualifier au point de vue technique,
professionnel ou politique et n’ont pas non plus la moindre idée du rôle d’un
conseiller. Ils ne comptent que sur leur détermination et leur expérience dans
l’action politique. Toutefois, quand on parle des conseils institutionnels, on parle
d’une série de normes et de conduites qu’il faut bien connaître (traduit du portugais,
entretien avec Raimundo Bonfim, 2001).
Comme Raimundo Bonfim, les divers conseillers du Conseil du Fonds municipal du
logement se sont aussi inquiétés et exigent un espace pour mieux assimiler les
informations dont ils ont besoin pour participer aux discussions des ordres du jour
proposés par le pouvoir public et pour qu'ils puissent soumettre au Conseil les
préoccupations et les propositions de la population représentée.
6.6 L'information et la formation
Compte tenu de la masse d’informations traitée dans le Conseil du Fonds
municipal du logement et ayant en vue le nouveau Conseil municipal du logement,
243
le processus de formation des conseillers devient fondamental pour assurer une
participation équitable entre eux. Le nouveau Conseil est composé de quarantehuit conseillers dont les échelles d’intervention dans la ville sont distinctes ainsi
que leur formation préalable avant d’y accéder.
De ce fait, au lieu de comparer les conseillers des trois secteurs il faut, bien au
contraire, offrir à tous l’accès à un processus de formation continue et intégrale
sur la politique urbaine et celle du logement. C’est la seule manière d’envisager la
mise en place effective d’une participation intégrale au Conseil municipal du
logement et d’y contribuer, différemment de ce qui s’est passé au Conseil du
Fonds municipal du logement, où la préoccupation relative à l’information et à la
formation n’existait pas du tout. Cette formation permettrait une compréhension
plus réelle de ce qui se passe et existe vraiment à l’intérieur et en dehors du
Conseil, pour son fonctionnement au jour le jour. Car on a démontré, concernant
le fonctionnement du Conseil du Fonds municipal du logement, le manque de
connaissances et de formation/information. Une telle formation permettrait aussi
à chaque conseiller de participer et d’agir plus efficacement au Conseil.
Ce facteur peut aussi avoir plus d’importance si l’on considère que le nouveau
Conseil municipal du logement et l’accroissement du nombre des conseillers ont
exigé des renseignements plus détaillés, soit à propos du Conseil du Fonds
municipal du logement, soit sur tout ce qu’il fallait définir au nouveau Conseil
municipal du logement, par exemple toutes les résolutions internes.
Il est vrai que, sans information et sans formation, il n’est pas possible de
participer efficacement au Conseil. Il n’y a jamais eu un processus réel de
transfert de connaissances d’une gestion à l’autre du Conseil du Fonds municipal
du logement ni la mise en place, à long terme, à la fin de chaque Administration,
de la continuité du processus mis en œuvre, sous n’importe quelle Administration
municipale responsable du Conseil.
244
Indépendamment de la recherche de la mise au point d’un processus continu, il
faut analyser la façon dont ce modèle du Conseil, en tant qu’exemple
d’expériences
cumulatives,
façonne
les
acteurs
sociaux.
C’est
dans
les
mouvements populaires que ce modèle se fait plus présent. Cela est attribuable à
l’encadrement des espaces publics dans le format institutionnel auquel les
mouvements populaires ont été assujettis pendant les dernières années et en
particulier à leur expérience dans le Conseil du Fonds municipal du logement.
La participation institutionnalisée doit être relativisée, dans la mesure où les
mouvements populaires se sont plus adaptés au format né des pouvoirs publics et
exigé par eux qu’à l’ouverture pour l’intégration de ces espaces par d’autres
acteurs sociaux. Cela n’est pas si évident dans le Conseil du Fonds municipal du
logement, par rapport aux autres représentants de la société civile, du fait qu’il y
a eu une grande variation quant à leur participation et à leur contribution.
De
toute
façon,
les
mouvements
ne
craignent
pas
la
participation
institutionnalisée, malgré ses modifications devant le besoin d’un nouveau format
pour arriver à des voies de gestion publique (à l’exemple de la Commission
provisoire) qui n’ont pas étouffé les mouvements populaires en leur dérobant leur
autonomie ou leur vision critique d’un espace d’institutionnalisation.
6.7 La dynamique de fonctionnement
Concernant la structure du Conseil, il faut se demander à qui va de droit sa
présidence, toujours occupée par un représentant du pouvoir public, secrétaire ou
directeur du logement. La présidence pourrait très bien être occupée en
alternance par le pouvoir public et par la société civile, dans le sens d’une attitude
démocratique plus radicale. Néanmoins, cette structure n’est pas prévue, et il
n’existe aucun exemple de conseil de logement la présentant. Toutefois, cette
structure contribuerait, sans aucun doute, au maintien d’un processus continu du
245
Conseil, indépendamment de l’Administration municipale en vigueur, même si, en
cours de mandat, il y a des changements de représentants municipaux, en raison
d’un changement du pouvoir, comme il était possible de le noter dans la structure
du Conseil du Fonds municipal du logement. Il est aussi important de mettre en
place des sous-commissions comme cela s’est produit à Porto Alegre, dans le
Conseil du logement de cette ville, ainsi que dans le Conseil national d’assistance
sociale et dans le processus de la Commission provisoire, juste après la Conférence
municipale du logement à São Paulo, en 2001.
L’importance du maintien d’un groupe de conseillers, représentant les forces
sociales, est démontrée par la composition actuelle de quarante-huit membres au
Conseil municipal du logement de São Paulo, différente de la composition initiale
de 20 membres. En revanche, il faut se soucier de la coordination des souscommissions dans le nouveau Conseil. Dans sa composition, les trois secteurs
définis par le Conseil sont représentés d’une manière équitable. Cependant, ils ne
doivent pas manipuler les informations découlant de leur responsabilité pour éviter
qu’elles soient au centre de luttes intestines. Cela vaut aussi pour le secrétariat du
nouveau Conseil.
L’expérience de la Commission provisoire met aussi en relief la formation des
sous-commissions, se rapportant soit au règlement foncier, soit aux ressources et
aux programmes spécifiques, entre autres, dans l’établissement des priorités de la
politique du logement.
Le Conseil municipal du logement actuel fait face à ce remaniement en
cherchant à mettre au point une structure propre de fonctionnement, comme celle
des quarante-huit conseillers. Dans cette structure, la présence d’assistants
techniques est importante au sein du Conseil, en ce qui concerne les souscommissions, ainsi que la proposition d’ouvrir des espaces pour les assistants
techniques des différents conseillers.
246
Dans la dynamique du Conseil du Fonds municipal du logement, les réunions
préparatoires, les réunions ordinaires et même les réunions extraordinaires ont
joué un rôle important. Elles ont fini par renforcer le fonctionnement du Conseil
lui-même.
Dans la dynamique du Conseil du Fonds municipal du logement, bien que les
réunions préparatoires furent composées en majorité d’assistants techniques, est
ressortie l’importance de la participation des secrétaires dans les réunions
ordinaires et extraordinaires, du fait que ce sont eux, ou leurs chefs de cabinet en
tant que leurs représentants, qui détiennent le pouvoir politique sur les décisions
et délibérations. En effet, ils ont une représentation politique de poids, du fait que
le Conseil approuvait des directives de la politique du logement rattachées à celles
de la politique urbaine pour la commune.
En ce qui concerne la dynamique de fonctionnement du Conseil, l’expérience de
l’Administration de Marta Suplicy sera sûrement un héritage important pour le
prochain gouvernement. L’Administration actuelle a collaboré, au début de son
mandat, au processus de transformation du Conseil du Fonds municipal du
logement – modèle qui n’était pas approprié aux buts établis – en Conseil municipal
du logement. Grâce à l’expérience acquise dans les dernières années de gestion,
cette Administration peut tracer une voie pour la mise au point du nouveau
Conseil, alors qu’il faut le réorganiser en ce qui concerne toutes les résolutions de
loi intérieures ayant pour but de lui donner plus de souplesse, de transparence, de
légitimité et de le rendre plus démocratique.
La continuité de ce processus peut être assurée, compte tenu des mesures
prises. Plusieurs modifications et innovations par rapport aux Administrations
précédentes ont été présentées. En particulier, l’Administration de Marta Suplicy a
soumis des éléments et des directives politiques pour discussion au Conseil.
247
6.8 Le langage et la communication
Dans un conseil, le langage commun à tous est essentiel pour la réussite d’un
projet de participation de tous les conseillers. Il doit être en accord avec le
répertoire et les possibilités de tous ses membres, surtout pour que les secteurs
populaires puissent participer aux négociations dans les mêmes conditions que les
interlocuteurs des autres secteurs.
Tout comme le législatif et le judiciaire ont leur propre langage, un conseil doit
aussi se mouler à un langage en accord avec celui des représentants et non sur un
langage technique et réservé aux initiés. Le problème du langage technocratique
des conseils s’étend aussi à leur communication avec le reste de la société.
Comme instrument de participation, le conseil doit, par définition, être en contact
permanent avec la société tout entière et pas seulement avec les secteurs
organisés. En dernière analyse, un conseil et la Chambre des conseillers risquent
de s’isoler de leurs bases originales s’ils n’adoptent pas de langage commun.
On remarque que la notion de temps du pouvoir public et des techniciens diffère
de celle des secteurs populaires, plus spécifiquement le temps pour prendre
connaissance des informations, en discuter et prendre des décisions. Maintes fois,
il faut faire des consultations à la base et investir dans des actions de logement
pour que la population puisse prendre position sur quelques sujets.
Il est important de considérer ces faits quand un conseil prétend effectivement
la position d’une cohésion sociale entre tous les secteurs qui y interviennent et qui
y participent. Au besoin, le pouvoir public doit mettre à la disposition des secteurs
populaires une aide technique ou juridique gratuite, pour assurer aux conseillers
populaires la compétence afin de prendre position sur les sujets plus complexes.
Le fait de supposer au préalable un langage adapté à l’ensemble des conseillers
ne veut pas dire que ceux-ci ne doivent pas accéder à la formation. C’est
248
justement l’inverse : plus les conseillers sont qualifiés et familiarisés avec les
langages plus complexes de l’exécutif, du législatif, du judiciaire, plus ils seront
capables de défendre leurs intérêts et de participer en tant qu’interlocuteurs
actifs à la politique municipale – parce que le langage peut aussi être traduit par le
pouvoir. Au contraire, si cela n’arrive pas, il y aura certainement une manipulation
des décisions au sein du Conseil.
La tâche est multilatérale : il revient aux conseillers le maintien et le
renforcement de leurs rapports avec les secteurs dont ils sont mandataires; il
revient à la société de connaître l’existence de ces voies de communication; et il
revient à l’exécutif d’assurer les ressources pour que la communication avec la
société s’établisse, de même qu’assurer l’accès à l’information par les secteurs
populaires.
La recherche d’une communication la plus étendue possible avec les différents
secteurs de la société civile a l’effet d’ouvrir le Conseil au domaine du logement,
aux différentes pressions et à la possibilité d’une négociation réelle en cas de
conflits. Il faut envisager des moyens de communication pour accroître les formes
du langage et les rendre plus homogènes.
Une voie possible est sans aucun doute la mise au point de bulletins ou de lettres
d’information sur le fonctionnement du Conseil et l’action des conseillers, du fait
qu’ils doivent rendre service non seulement au groupe à qui ils appartiennent,
mais aussi à la société entière.
Outre cette voie, il est possible d’organiser des réunions publiques pour
présenter les délibérations du Conseil ou encore l’utilisation des chaînes publiques
et ouvertes des médias (télévision et radio), sans parler de l’importance de la
divulgation de tout le matériel produit par le réseau informatique, soit parmi les
conseillers, soit pour le public en général.
249
6.9 Éléments de synthèse
Notre étude des limites et des potentialités du Conseil du Fonds municipal du
logement développée à partir de son analyse est un exemple de lecture. Elle ne
veut pas considérer toute la gamme de sujets qui pourraient être considérés. Elle
ne veut pas non plus réduire le champ des discussions à propos du Conseil.
Nous voulons souligner que cette lecture ouvre un espace de discussion à la
recherche de la simplicité de l’analyse; mais, en même temps que l’on essaie de
simplifier les arguments, on les accepte en conservant une idée de doute à leur
sujet. Il est possible que nos arguments soient trop simples, mais ils offrent quand
même une possibilité de discussion importante à propos du Conseil du Fonds
municipal du logement dans la mesure où celui-ci peut être un lieu de gouvernance
urbaine.
Les limites du Conseil du Fonds municipal du logement se sont révélées majeures
par rapport à ses potentialités, mais cela ne veut pas dire qu’il ne peut pas
« refaire » son histoire et consolider un nouveau modèle où l’on pourrait
reconnaître la construction de coalitions et de consensus entre acteurs sociaux
visant
un
processus
d’interaction
sociale
acceptable
par
les
différents
intervenants; tout cela en gardant en tête une logique de gestion de la société.
Les nombreuses limites évoquées montrent que le Conseil court le risque de se
renfermer sur lui-même et de ne pas correspondre à une structure évolutive de
gouvernance urbaine. Le Conseil, effectivement, s’est révélé une structure
bureaucratique formelle, un instrument sans effet, avec un processus d’intégration
sociale défini et inflexible. Il a aussi laissé entrevoir les diverses critiques sur les
distorsions dans son fonctionnement, dans sa composition ou même dans les formes
d’élection de ses conseillers. En outre, son caractère consultatif à propos de
thèmes peu importants a réduit sa valeur. De plus, certains points parfois plus
simples, comme celui du besoin de constituer un système d’information et de
250
formation avec un langage et une communication appropriés aux divers conseillers
du Conseil, se sont montrés des problèmes difficiles à surmonter. Et cela, surtout,
s’il n’y a pas un travail constructif quotidien et réel pour homogénéiser la
compréhension des différentes thématiques traitées dans le Conseil. Les limites
sont donc importantes pour pouvoir penser à la consolidation du Conseil dans le
défi actuel de la gouvernance urbaine.
Les potentialités semblent difficiles à percevoir. Toutefois, nous pouvons
affirmer que la transposition du Conseil du Fonds municipal du logement en Conseil
municipal du logement fut déjà une manière de croire en ces potentialités. Les
plus importantes ont été le mouvement « contre-conseil », l’insertion de la
recherche pour des espaces réels d’interactions sociales aux échelons national,
provincial et local, aussi bien que dans le groupe de consolidation de conseils dans
divers domaines, les revendications sociales à l’intérieur ou à l’extérieur du
Conseil au sujet des formes et espaces de participation et à propos de nouvelles
dynamiques de fonctionnement.
Les potentialités du Conseil sont souvent confrontées à ses limites et vice-versa.
Cela indique la difficulté de mettre en place une coordination efficace. Le défi de
la gouvernance urbaine est là. Il nous renvoie justement à la difficulté d’instaurer
une coordination efficace et durable dans un processus d’interaction sociale. Ce
défi s’impose, dans le contexte actuel, où la gouvernance urbaine dans le domaine
du logement à São Paulo se révèle plutôt une rhétorique qu’une réalité et qui
s’avérera importante dans la construction du nouveau Conseil municipal du
logement.
Conclusion
GOUVERNANCE URBAINE DE L’HABITAT :
REALITE OU RHETORIQUE?
254
Trois objectifs et trois hypothèses ont délimité l’orientation de cette recherche.
Il est probable que le parcours pour y arriver a produit des dérapages et des
interférences au long de cette étude, ou même, parfois, un éloignement du sujet.
Ce n’était pas notre intention; au contraire, la diversité des matières traitées
permettait d’envisager la structuration d’une réflexion mieux organisée. Toutefois,
il est vrai que cette construction, parfois un peu « baroque », fait dévier
l’attention sur l’orientation de la recherche et laisse, de temps à autre, pencher
vers la construction épistémologique.
En sachant qu’il est possible que certains propos de cette étude n’aient pas été
très clairs dans la construction de la réflexion autour de la gouvernance urbaine en
matière de logement à São Paulo, nous nous penchons sur nos objectifs et
hypothèses afin de justifier notre conduite. Auparavant, nous nous penchons sur
quelques réflexions à propos de notre point de départ.
La
confluence
de
la
croissante
disparité
historique
de
la
richesse,
approfondissant un fossé entre une minorité privilégiée et les grandes masses de la
population, et du processus de « pauvreté spatiale », comprise comme étant la
restriction de l’usage collectif social et du confinement social, consolident
davantage les illégalités et les irrégularités des conditions élémentaires de vie de
la population brésilienne.
L’urbanisation brésilienne, vue à partir de l’entrée de nouvelles conditions,
valeurs et besoins sociétaux, éclaire cette confluence. Les processus spatiaux de
l’ensemble des relations socioéconomiques, culturelles et politiques dans la
société brésilienne sont de plus en plus déterminés par l’irrégularité et l’illégalité
des conditions de vie. Celles-ci ne sont pas nouvelles et ont été exposées, sous
différents angles, par des géographes, sociologues, économistes et urbanistes
brésiliens, tels que Celso Furtado, Lúcio Kowarick, Erminia Maricato, Luis Cesar de
Queiroz Ribeiro, Milton Santos et Paul Singer.
255
À partir de leurs études, nous soulignons que les conditions relatives à
l’irrégularité et à l’illégalité du logement sont actuellement des facteurs parmi les
plus importants de l’urbanisation brésilienne, qui vont de pair avec les conditions
relatives au transport et à l’économie informelle.
Les conditions relatives à l’irrégularité et à l’illégalité du logement ont été
démontrées par plusieurs auteurs, comme Nabil Bonduki, Laura Bueno, Maria
Carolina Pozzi de Castro, Erminia Maricato, Andréa Piccini, Raquel Rolnik, Helena
Menna Barreto e Silva, Suzana Tascher et Maura Veras. Ceux-ci ont mis en évidence
la situation des favelas, des cortiços, des sans-logis habitant des rues et sous les
ponts, des lotissements clandestins, ainsi que des immeubles vacants.
Leurs études, ensemble, sont dénonciatrices de la situation du logement des
villes brésiliennes et du cadre chaotique dans lequel la grande partie de la
population de la ville de São Paulo vit actuellement. Les occupations illégales,
spontanées ou organisées, des terrains et des édifices vides ou sous-utilisés sont
aussi révélateurs de la situation du logement à São Paulo. Elles représentent
aujourd’hui plutôt la règle que l’exception des formes de logements et sont donc
des éléments nouveaux et indispensables pour la compréhension de l’urbanisation.
L’absence généralisée de politique du logement consistante, durable et articulée
entre les divers ordres de gouvernement au Brésil est aussi indicatrice des
conditions relatives à l’irrégularité et à l’illégalité du logement.
C’était devant ce cadre que le débat sur la formation d’un conseil municipal du
logement a vu le jour dans la ville de São Paulo. Il est apparu, d’un côté, par la
construction d’une politique du logement de matrice participative mise en place à
São Paulo, dans le courant de constitution de politiques locales au Brésil à la fin
des années 1980. D’un autre côté, cette discussion s’est dégagée de la lutte
nationale à propos d’un conseil et d’un fonds national d’intérêt social, après la
Constitution fédérale de 1988 et qui a été sanctionnée uniquement en juin 2005.
256
La discussion autour de la gouvernance urbaine en matière de logement par
l’intermédiaire de la création d’un conseil municipal du logement à São Paulo
apparaît ainsi à l’intérieur de ce contexte d’établissement d’une politique du
logement par la voie du développement local. Cette discussion autour de la
gouvernance a été établit par l’analyse des dimensions retenues dans plusieurs
études sur la gouvernance urbaine : le fonctionnement (Patrick Le Gales, 1995;
Barbara Ferman 1996; Christian Lefévre, 1997 et Bernard Jouve, 2003); la
représentativité (Patrick Le Gales, 1995 et Christian Lefévre, 1997); la
participation (Pierre Hamel, 1991; Luis Klein, 1992; Gianfranco Bottazzi, 1996 et
Bernard Jouve, 2003); les ressources mobilisables (Pierre Hamel, 1995; David
Harvey, 1996 et Patrick Le Gales, 1998); les échelles d’interventions (Caroline
Andrew et Michael Goldsmith, 1998 et Adauto Luis Cardoso et Cleber Lago do
Valle, 2000); et la question foncière, en particulier dans le domaine du logement
(Adauto Luis Cardoso et Cleber Lago do Valle, 2000).
Le Conseil du Fonds municipal du logement représente une forme de gestion
contemporaine dans la ville São Paulo. Si l’on examine son processus, on retient
qu’il a été très difficile de le mettre en place et de le consolider, pour plusieurs
raisons. On a vu qu’entre 1989 et 1992, il a été largement débattu comme moyen
d’institutionnalisation de la participation sociale à la politique du logement, mais
sans aucun succès. On a vu aussi que le débat initié en 1989, en entraînant de
nouvelles conduites pour la politique du logement, n’a pas eu de suite, car au
cours des années suivantes, la priorité du gouvernement municipal a été le
démantèlement de la politique municipale du logement établie précédemment,
sans la élaboration’une nouvelle politique. Une des controverses principales de la
fin de la politique mise en place entre 1989 et 1992 et du manque d’une nouvelle,
à partir de l’année 1993, a été l’interruption de tout le processus de participation
sociale.
Quoique les dialogues avec les divers segments de la société, particulièrement
des mouvements populaires, aient été complètement rompus par l’Administration
257
Paulo Maluf, la création et la mise en place du Conseil du Fonds municipal du
logement dans la ville de São Paulo apparaissent dans ce contexte. À l’évidence, la
contradiction entre les pratiques existantes à propos des relations sociales et
l’objectif de la constitution du Conseil du Fonds municipal du logement nous
autorise à manifester quelques craintes. Sa création n’a jamais représenté
l’aboutissement d’un processus de construction d’une politique de logement de
matrice participative, comme celui engendré entre 1989 et 1992, pendant
l’Administration Luiza Erundina. La participation n’a jamais été le centre d’intérêt
des Administrations Paulo Maluf et Celso Pitta. Comme celles-ci n’ont pas construit
une politique de logement de matrice participative, ou même, n’ont pas eu ce but,
le plus fondamental est que la création du Conseil du Fonds municipal du logement
à São Paulo est née dans ce contexte du manque d’une conduite participative.
En entrevoyant l’absence d’acuité dans la formulation d’une politique du
logement de matrice participative pour la commune de São Paulo, pendant cette
période de l’Administration Paulo Malut et Celso Pitta, de 1993 à 2000, l’évocation
trop facile du Conseil du Fonds municipal du logement à São Paulo nous permet de
constater qu’elle était utilisée de façon idéologique. L’on en vient à ce constat,
car l’objectif de sa création ne correspondait pas du tout à la logique réelle du
gouvernement ni à logique de l’existence d’un conseil.
Il a été aussi ardu de mettre en place et de consolider le Conseil du Fonds
municipal du logement à São Paulo, car les échelles de régulation, la
représentativité, la participation, les ressources mobilisables des acteurs, entre
autres, ne se sont pas montrées équivalentes ou même considérées en tant que
telles tout au long du processus de constitution du Conseil. Ainsi se présente la
réalité de son fonctionnement : les deux réunions les plus délibératives en ce qui
concerne les définitions ont été celles qui ne présentaient que des acteurs du
secteur public, sans la participation des autres acteurs sociaux. Le Conseil du
Fonds municipal du logement résulte d’une faible représentativité des acteurs
sociaux et d’une limitation du champ de décision à propos des ressources pour le
258
logement; une fois le Conseil mis en place, la représentativité a toujours été très
limitée, et les décisions ont été assez circonstancielles. Ces faits confirment
l’absence d’intérêt pour le processus et la continuité du Conseil du Fonds
municipal du logement et surtout du crédit pour cet espace, comme étant un lieu
de construction collective dans le but de créer ou d’instaurer des espaces de
gestion.
Le fonctionnement du Conseil du Fonds municipal du logement n’a jamais établi
d’interactions sociales pour sa consolidation. Le gouvernement a modelé la
structure du Conseil sans envisager l’établissement des compromis de coexistence
entre les différents acteurs qui pourraient mener à un processus de gouvernance
urbaine. Malgré cela, ce Conseil a modelé des interactions sociales pour le
démanteler et pour réfléchir à propos d’un autre modèle, qui a vu le jour en 2002
dans la transition du Conseil du Fonds municipal du logement au Conseil municipal
du logement.
Si l’on observe le fondement de la création du Conseil du Fonds municipal du
logement à São Paulo, on retient que la forme de gestion établie au long du
processus de constitution de ce Conseil montre qu’elle est davantage au service du
maintien des pouvoirs publics qu’à celui de la construction d’une gouvernance
urbaine. Quelques faits évidents ont démontré cela. Les Administrations de 1993 à
2000 n’ont pas cherché à intégrer, dans la dynamique de partenariat, les acteurs
de la société civile et encore moins les intégrer dans la construction d’un processus
de gouvernance urbaine en matière de logement à São Paulo. En vérité, il y a eu
deux propositions de constitution du Conseil, dont le résultat a été la formation
d’un Conseil avec une structure modelée par le pouvoir public qui ne projetait pas
une interaction sociale. En effet, la mise au point du Conseil du Fonds municipal
du logement n’a pas répondu aux principes de décentralisation et de transparence
des procédures et des processus de décision à l’échelle municipale comme
l’envisageaient les divers acteurs de la société civile. En plus, la dispute au début
de la formation du Conseil et les diverses réunions ordinaires ou préparatoires
259
dénotent que le Conseil était au service du maintien des intérêts du pouvoir
public. Ce Conseil du Fonds municipal du logement s’est constitué comme un lieu
de reproduction des vieilles formes de gestion publiques.
Dans la même logique de non-construction d’un processus de gouvernance
urbaine en matière de logement, nous pouvons affirmer que la création et la mise
en place du Conseil du Fonds municipal du logement dans la ville de São Paulo se
sont faites en fonction d’exigences des institutions internationales et de l’initiative
du gouvernement fédéral, ceux-ci soutenant la création de conseils en
contrepartie du financement en matière de logement. Le gouvernement fédéral et
des institutions financières internationales exigeaient que les communes mettent
au point des conseils et des fonds du logement pour se qualifier en vue de
l’obtention des ressources financières aux programmes de logement. La
perspective d’obtenir des ressources par le biais des programmes a suscité, dans la
deuxième moitié des années 1990, l’apparition de nombreux conseils du logement
aux différents ordres de gouvernement, comme c’est le cas de celui de São Paulo.
Aujourd’hui, il est possible de noter que, pour la majorité, les conseils du
logement sont apparus justement et uniquement en fonction de cette exigence du
gouvernement fédéral et des institutions financières internationales, au détriment
de la valeur et de l’importance réelle d’un conseil, ou de la demande de la société
civile, ou encore d’un processus de gestion démocratique. La création du Conseil
du Fonds municipal du logement à São Paulo est due surtout au besoin d’obtenir du
financement international pour certains projets en matière de logement, des
projets dont ils n’ont jamais été discuté autour de la table du Conseil.
Les éléments analysés qui ont structuré le Conseil du Fonds municipal du
logement ne se sont pas révélés comme des fondations pour la constitution des
interactions sociales, car une fois de plus, la forme de gestion mise en place au
Conseil a été construite pour le maintien des besoins du pouvoir public.
260
La formation, la structure et le processus de fonctionnement du Conseil du Fonds
municipal du logement à São Paulo, aussi bien que la transition de ce Conseil au
nouveau, laissaient percevoir le problème de gouvernance urbaine qu’a subi ce
Conseil et signalent qu’il n’a pas été le reflet d’un processus social de constitution
d’un espace d’interaction sociale qui estimait construire une structure de
compromis de coexistence. Au cœur de la constitution du Conseil du Fonds
municipal du logement, la gouvernance urbaine en matière de logement à São
Paulo a été certainement plus une rhétorique qu’une réalité. On constate qu’il n’y
a pas eu d’éléments importants pour indiquer une forme ou une structure de
gouvernance urbaine en matière de logement. Ce qui ne veut pas dire qu’il n’y a
pas eu certains éléments. En effet, ils sont apparus à l’extérieur du Conseil, et
nous pouvons affirmer qu’ils ont servi de base pour la construction du nouveau
Conseil municipal du logement.
Malgré cette constatation, il nous semble fondamental de mentionner que
l’effort de réfléchir sur les exercices quotidiens de construction de gouvernance
urbaine en la confrontant avec la « gestion démocratique de la ville », terme plus
courant au Brésil, doit être continuellement envisagé. Cette perception est due à
deux lectures de la situation.
Nous croyons que la gouvernance urbaine doit prendre plus d’espace dans les
recherches brésiliennes à propos des études urbaines, car la notion de gouvernance
permet de dévoiler, d’une part, plusieurs facteurs à propos des compromis de
coexistence des interactions sociales dans divers cas. D’autre part, elle peut
apporter des contributions importantes au sujet de la « gestion démocratique de la
ville », et les sens que la gouvernance urbaine peut prêter au vaste éventail de
recherches sur le sujet au Brésil. Et cela, pour ne pas risquer de négliger l'une ou
l'autre, en abandonnant leurs potentialités.
Par contre, on ne doit pas oublier qu’elle a été très répandue et utilisée comme
mot d’ordre, en devenant une référence incontournable, en s’institutionnalisant,
261
pour décrire les situations des conditions d’élaboration des compromis autour
desquels se fédèrent les stratégies des acteurs sociaux. Il faut certainement avoir
un regard très critique, pas uniquement par rapport à ses notions, mais surtout
quant à son usage au Brésil.
Plusieurs études brésiliennes n’ont pas fait ces lectures et ont été prises au
piège. Peut-être est-ce parce que l’emploi du terme gouvernance n’est pas
courant et qu’il est même très récent au pays. Toutefois, des études brésiliennes à
propos de la gouvernance ont incorporé des idéologies du terme originaire de son
emploi par la Banque mondiale et les organisations internationales. C’est un fait
qui a pu voiler les vraies intentions de l'emploi que le terme suggère, ainsi que
camoufler les nouvelles idées opposées au sujet et imposées par ces organisations.
La gouvernance ne peut donc pas être analysée en tant que recette miracle,
comme elle s’est beaucoup présentée, et courir le risque d’être un modèle sans
prendre en considération la réalité brésilienne. La transposition du concept de
gouvernance pour la scène brésilienne mérite d’être faite avec une énorme
précaution, afin d'éviter que l'on soit pris au piège des idées situées hors de leur
contexte. Néanmoins, l’on ne doit pas seulement remettre en question l'idée hors
contexte, mais surtout la façon de l'employer.
Nous estimons qu’une plus grande acuité dans l'introduction de la gouvernance
urbaine dans les études urbaines brésiliennes doit assimiler la discussion
accumulée de la « gestion démocratique de la ville » dans le pays, introduire dans
le débat de cette gestion les études de typologie de gouvernance urbaine dans de
multiples contextes.
Elle doit aussi incorporer à la discussion des notions complémentaires d’autres
courants d'étude comme la transaction sociale de la sociologie de la vie
quotidienne et la transaction de l’institutionnalisation américaine, car elle n’est
pas une notion unique envisageable pour répondre aux demandes de formalisation
d’interactions sociales, vue surtout comme contrepoint à la propagation et à la
262
façon dont la notion de gouvernance urbaine a été utilisée un peu partout. Nous
pensons qu’il est important qu’elle ne soit pas travaillée individuellement et que
cette conjonction des notions permettra de raffiner les études.
À la lumière de ces observations, nous considérons que les perspectives de
politiques mises en place par ces diverses Administrations tendent à démontrer
que la politique du logement, développée jusqu’à présent, a fait preuve de
fragilité dans son effort d’atténuer des mécanismes d’exclusion sociale, de
ségrégation spatiale et de participation sociale. Les expériences des conseils du
logement à l’échelle municipale au Brésil ne constituent pas toujours des processus
définis et durables. Au contraire, plusieurs initiatives se sont soldées par
l’interruption du processus ou de sa courte trajectoire, comme on l’a vu à
Diadema, Belo Horizonte, Porto Alegre en plus de São Paulo. Cela est dû, entre
autres facteurs, à l’inexistence d’un système soutenu de financement du
logement, à la méconnaissance par les pouvoirs publics municipaux de la
représentativité des conseils dans la gestion du logement et parfois au manque de
tradition participative de la société civile dans la gestion des affaires publiques.
Dans ces communes, les conseils révèlent, d’une part, les potentialités qui se
manifestent en conséquence d’une démocratisation de la politique du logement et,
d’autre part, la fragilité de ce genre d’organisme et les menaces permanentes qui
planent sur les conseils du logement, comme c’est bien le cas de São Paulo. En
l’absence de garanties permanentes pour la mise en œuvre des conseils, il faut une
conjonction de facteurs pour que les conseils puissent résister au temps et
accomplir effectivement leur fonction de donner la place à la démocratisation de
la gestion de la politique du logement.
L’étude présentée dans cette thèse ouvre la voie à de nouveaux débats sur la
gouvernance urbaine, spécialement en matière de logement. Il nous reste à
espérer que des comparaisons systématiques avec des travaux empiriques au Brésil
pourront se réaliser dans un proche avenir.
Annexe I
LA LOI DU CONSEIL DU FONDS MUNICIPAL DE LOGEMENT DE 1994
LEI 11.632, DE 22 DE JULHO DE 1994 – Dispõe sobre o estabelecimento de uma
política integrada de habitação, voltada à população de baixa renda ; autoriza a
instituição, junto à Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo –
COHAB/SP, do Fundo Municipal de Habitação ; cria o Conselho do Fundo Municipal
de Habitação, e dá outras providências.
Paulo Maluf, Prefeito do Município de São Paulo, no uso das atribuições que lhe
são conferidas por lei, faz saber que a Câmara Municipal, em sessão de 23 de julho
de 1994, decretou e eu promulgo a seguinte lei :
Capítulo I – Seção I – Da Política Municipal de Habitação
Art. 1º - O Governo Municipal, através da Secretaria da Habitação e
Desenvolvimento Urbano – SEHAB, formulará a Política Municipal de Habitação de
Interesse Social.
§ 1º - O desenvolvimento, a implementação e a execução do programa
habitacional do interesse da população do Município, com recursos oriundos do
orçamento fiscal, obedecerão aos dispositivos desta lei.
§ 2º - Os programas desenvolvidos com recursos de outras fontes poderão, sem
prejuízo das regras próprias, ser enquadrados os termos desta lei.
Art. 2º - A Política Municipal de Habitação, observará os seguintes objetivos,
princípios e diretrizes :
I – Facilitar e promover o acesso à habitação, com prioridade para a população
de baixa renda ;
II – Articular, compatibilizar e apoiar a atuação dos órgãos e entidades que
desempenham funções no campo da habitação de interesse social ;
III – Priorizar programas e projetos habitacionais que contemplem a melhoria da
qualidade de vida da população de menor renda e contribuam para a geração de
265
empregos ;
IV – Democratizar e tornar transparentes os procedimentos e processos
decisórios ;
V – Desconcentrar poderes e descentralizar operações ;
VI – Economizar meios e racionalizar recursos visando a auto-sustentação
econômico-financeira ;
VII – Fixar regras estáveis simples e concisas ;
VIII – Adotar mecanismos adequados de acompanhamento e controle do
desempenho dos programas habitacionais ;
IX – Empregar formas alternativas de produção e de acesso à moradia. Através
do incentivo à pesquisa e ao desenvolvimento tecnológico, objetivando novas
técnicas de produção, construção, comercialização e distribuição de habitação ;
X – Integrar os projetos habitacionais com os investimentos em saneamento e os
demais serviços urbanos ;
XI – Viabilizar estoque de terras urbanas necessárias à implementação de
programas habitacionais.
Art. 3º - A Política Municipal de Habitação terá na Secretaria da Habitação e
Desenvolvimento Urbano – SEHAB o seu órgão central e superior e na Companhia
Metropolitana de Habitação de São Paulo – COHAB/SP o seu órgão operador.
Seção II – Da Secretaria da Habitação e Desenvolvimento Urbano – SEHAB, em
relação à Política Municipal de Habitação
Art. 4º - à Secretaria Municipal de Habitação e Desenvolvimento Urbano – SEHAB
caberá, em relação à Política Municipal de Habitação, orientar a ação integrada
dos órgãos públicos e da iniciativa privada, no sentido de estimular o
encaminhamento d soluções habitacionais, especialmente para as classes da
população de mais baixa renda, competindo-lhe, ainda, a articulação da Política
Municipal de Habitação, com as demais políticas dos governos estadual e federal.
266
Art. 5º - Além das já estabelecidas em lei, são atribuições da Secretaria
Municipal da Habitação e Desenvolvimento Urbano – SEHAB :
I – Estabelecer a política municipal de habitação, observando o disposto na
presente lei, avaliando, acompanhando e decidindo sobre as ações do Município no
campo da habitacional, juntamente com o Prefeito Municipal ;
II – Elaborar programas e projetos, observado o que a respeito dispuser o
orçamento-programa do Município ;
III – Propor a alocação de recursos em programas e projetos habitacionais, com
recursos oriundos do Fundo Municipal de Habitação previsto no artigo 7º ;
IV - Propor atos normativos relativos à locação dos recursos do Fundo Municipal
de Habitação ;
V – Subsidiar o Conselho do Fundo Municipal de Habitação de que trata a Seção
V do Capítulo II, com estudos técnicos necessários ao aprimoramento operacional
dos programas habitacionais ;
VI – (vetado) ;
VII – Elaborar planos anuais e plurianuais do Fundo, fixando as metas a serem
alcançadas ;
VIII – Acompanhar e avaliar a execução dos programas e projetos, mediante
apresentação de relatórios gerenciais periódicos, com a finalidade de proporcionar
ao conselho do Fundo Municipal de Habitação os meios para aferir o desempenho
dos programas nos seus diversos aspectos físicos, econômico-financeiros, sociais e
institucionais, e sua vinculação às diretrizes governamentais ;
IX - Submeter à apreciação do Conselho do Fundo Municipal de Habitação as
contas do Fundo ;
X – Aprovar as operações a serem contratadas com recursos do Fundo Municipal
de Habitação, observadas as diretrizes do Conselho do Fundo.
Seção III – Da Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo – COHAB/SP,
267
enquanto agente operador do sistema municipal de habitação
Art. 6º - Caberão à COHAB/SP, enquanto órgão operador, as seguintes
atribuições, além das já estabelecidas em lei e nos seus estatutos :
I – Implementar a Política Municipal de Habitação em consonância com as metas
e prioridades estabelecidas pela Secretaria da Habitação e Desenvolvimento
Urbano – SEHAB e aprovadas pelo Conselho ;
II - Executar programas e projetos derivados da Política Municipal de Habitação,
estabelecidos em conformidade com o disposto na presente lei ;
III – Implementar os atos normativos necessários à alocação dos recursos do
Fundo Municipal de Habitação, de acordo com as deliberações da Secretaria da
Habitação e Desenvolvimento Urbano – SEHAB e aprovados pelo Conselho do Fundo
Municipal de Habitação ;
IV – Viabilizar as operações consideradas tecnicamente viáveis e previamente
aprovadas pela Secretaria da Habitação e Desenvolvimento Urbano – SEHAB,
responsabilizando-se por todo o processo de produção, pelo acompanhamento da
execução e comercialização e zelando pela correta aplicação dos recursos do
Fundo Municipal de Habitação ;
V – (vetado) ;
VI – (vetado) ;
VII – Elaborar a prestação de contas do Fundo ;
VIII – Fornecer periodicamente à Secretaria de Habitação e Desenvolvimento
Urbano – SEHAB informações necessárias ao gerenciamento e controle dos recursos
do Fundo.
Capítulo II – Seção I – Do Fundo Municipal de Habitação
Art. 7º - Fica instituído um fundo especial denominado Fundo Municipal de
Habitação, junto à Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo –
COHAB/SP, destinado a apoiar e suportar financeiramente a Política Municipal de
268
Habitação, com a finalidade de administrar a execução de programas e projetos
habitacionais de interesse social.
§ 1º - O Fundo Municipal de Habitação terá contabilidade própria, que registrará
todos os atos e fatos a ele pertinentes, vinculada ao sistema contábil da
Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo – COHAB/SP, na qual deverão
ser criados e mantidos títulos e sub-títulos específicos para esta finalidade, de
modo a permitir a apuração de resultados à parte, inclusive balanços anuais,
devidamente aditados com apresentação de relatórios.
§ 2º - O Poder Executivo fará consignar em seu orçamento-programa, propostas
relativas aos recursos destinados ao Fundo Municipal de Habitação.
Seção II – Dos recursos do Fundo
Art. 8º - Constituirão Recursos do Fundo Municipal de Habitação :
I – Dotação orçamentária, à qual serão carreados também os recursos
repassados ao Município decorrentes da elevação das alíquotas de tributos federais
os estaduais sempre que, na origem, estejam vinculados ao incremento de
produção habitacional ;
II – Créditos suplementares a ele destinados ;
III – Os retornos e resultados de suas aplicações ;
IV – Multas, correção monetária e juros em decorrência de suas operações;
V – Contribuições ou doações de outras origens ;
VI – Os de origem orçamentária da União e do Estado, destinados a programas
habitacionais ;
VII – Os derivados de operações interligadas, na forma regulamentada em lei
própria e de operações em parceria com o setor privado voltadas exclusivamente à
produção de empreendimentos habitacionais ;
VIII – Os provenientes de empréstimos internos e externos ;
IX – Os originários de empréstimos concedidos por autarquias, empresas ou
269
administração indireta do Município, voltado a seus servidores ;
X – Outros recursos destinados a programas habitacionais.
Parágrafo único – Os recursos relacionados nos itens VIII e IX ingressarão no
Fundo Municipal de Habitação com obrigação de retorno.
Seção III – Do Controle
Art. 9º - Os recursos do Fundo Municipal de Habitação serão depositados,
obrigatoriamente, em conta especial, a ser aberta e mantida em instituição
financeira.
§ 1º - As importâncias liberadas pela Prefeitura Municipal, à conta dos recursos
orçamentários, serão depositadas na conta especial de que trata este artigo.
§ 2º - À Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo – COHAB/SP
incumbirá a movimentação da conta especial referida neste artigo, através de
cheques nominais ou ordens de pagamento aos beneficiários.
§ 3º - (vetado).
§ 4º - Os recursos do Fundo Municipal de Habitação, além das auditorias
externas por empresas para esse fim contratada e pelo Tribunal de Contas do
Município de São Paulo e pela Secretaria de Finanças, por sua unidade
competente, ficarão sujeitos a auditorias internas pela Secretaria da Habitação e
Desenvolvimento Urbano – SEHAB.
Seção IV – Das finalidades e diretrizes gerais
Art. 10º - O Fundo Municipal de Habitação terá por objetivo centralizar recursos
destinados às atividades referentes à política habitacional de interesse social,
contribuindo para a redução do déficit habitacional e para a melhoria das
condições habitacionais de assentamentos populacionais de baixa renda, visando :
I – Custear a produção e comercialização de unidades habitacionais, de lotes
urbanizados e de sua infra-estrutura básica, bem como a recuperação e melhoria
das condições de vida nas favelas, cortiços e outras formas degradadas de
270
habitação ;
II – Propiciar a aquisição de materiais de construção e estimular a utilização de
processos alternativos para melhoria e barateamento das unidades habitacionais ;
III – Propiciar a produção de moradias para utilização sob a forma de locação
social com opção de compra.
§
1º
-
Para
a
consecução
dos
seus
objetivos,
o
Fundo
poderá,
complementarmente:
I – Propiciar a aquisição antecipada de terrenos para assegurar a implementação
de programas habitacionais ;
II – Conceder financeiramente para infra-estrutura básica e equipamentos
comunitários necessários aos programas habitacionais, desde que sejam alocados
ao Fundo recursos específicos para esse fim ;
III – Conceder linhas de crédito para a viabilização do adequado aproveitamento
ao solo urbano, quando vinculado aos objetivos da presente lei.
§ 2º - A aplicação dos recursos do fundo Municipal de Habitação, observará as
prioridades estabelecidas pelo Conselho, que definirá, para tanto, os parâmetros e
critérios de alocação dos seus recursos, considerando, primordialmente, os dados
relativos às necessidades habitacionais e aos perfis de renda da população a ser
atendida.
§ 3º - Na formulação de programas e projetos com recursos do Fundo,
respeitadas as disposições Estaduais e Federais, deverão ser observadas as
seguintes diretrizes gerais :
I – Concessão de financiamento para a população de renda de até 10 (dez)
salários mínimos, com atendimento prioritário às famílias com renda de até 5
(cinco) salários mínimos ;
II – Será admitido o atendimento a famílias de outras faixas de renda em
empreendimentos integrados ou em operações especiais, na hipótese destes terem
a participação de recursos externos ao Fundo Municipal de Habitação ;
271
III – Ação integrada de órgãos e instituições que objetivem o encaminhamento
de soluções habitacionais e melhoria da qualidade de vida das populações de baixa
renda ;
IV – Atendimento à população organizada através de cooperativas habitacionais
ou quaisquer formas associativas ;
V – Preservação do meio ambiente ;
VI – Adoção de prazos e carências, limites de financiamento, de juros, encargos
diferenciados em função da condição sócio-econômica da população a ser
beneficiada ;
VII – Aplicação dos recursos do Fundo, sob a forma de empréstimo, somente
mediante operações com garantia real ;
VIII – Proibição de aplicação de recursos para produção de unidades
habitacionais e de lotes urbanizados, exclusivamente a fundo perdido.
Seção V – Da operacionalização
Art. 11º - O Fundo Municipal de Habitação será operacionalizado pela
Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo – COHAB/SP, sob supervisão
do Conselho do Fundo Municipal de Habitação, de que tratam os artigos 12 e 13.
Art. 12º - Fica criado, no âmbito da Secretaria Municipal de Habitação e
Desenvolvimento Urbano – SEHAB, o Conselho do Fundo Municipal de Habitação que
terá a seguinte composição :
I – Secretário Municipal de Habitação e Desenvolvimento Urbano, que o
presidirá ;
II – Secretário Municipal de Planejamento ;
III – Secretário Municipal das Finanças ;
IV – Secretário Municipal de Vias Públicas ;
V – Presidente da Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo –
COHAB/SP ;
272
VI – 01 (um) representante da Câmara Brasileira da Indústria da Construção –
CBIC;
VII – 02 (dois) representantes de Organizações Comunitárias pró-Moradia ;
VIII – 01 (um) representante das Entidades Religiosas ;
IX – 01 (um) representante de Universidades com setores ligados à produção
habitacional ;
§ 1º - As funções dos membros do Conselho do Fundo Municipal de Habitação
não serão remunerados, sendo seu desempenho considerado como de serviço
público relevante.
§ 2º - O mandato dos membros do Conselho referidos nos incisos VI a IX será de
02 (dois) anos, admitida a recondução.
§ 3º - Os segmentos da Comunidade de que tratam os incisos VII a IX deste artigo
serão
previamente
cadastrados
na
Secretaria
Municipal
de
Habitação
e
Desenvolvimento Urbano. – SEHAB e terão suas representações no Conselho
indicadas por sorteio público, vedado o exercício de mandatos consecutivos por
uma mesma organização ou entidade.
§ 4º - Os membros do Conselho do Fundo Municipal de Habitação de que tratam
os incisos VI a IX serão nomeados por Portaria do Secretário Municipal de Habitação
e Desenvolvimento Urbano.
§ 5º - A posse de todos os membros do Conselho dar-se-á mediante assinatura do
respectivo termo, que será lavrado no livro das atas das suas reuniões.
§ 6º - O Conselho reunir-se-á ordinariamente, a cada bimestre, por convocação
de seu Presidente e extraordinariamente a qualquer tempo, por convocação de seu
Presidente ou de no mínimo 04 (quatro) de seus membros.
§ 7º - As decisões do Conselho serão, tomadas com a presença, no mínimo, de
05 (cinco) de seus membros, tendo o Presidente o voto de qualidade.
§ 8º - A Secretaria Executiva do Fundo Municipal de Habitação será exercida
273
pela Superintendência de Habitação Popular – HABI da Secretaria da Habitação e
Desenvolvimento Urbano – SEHAB, que propiciará o apoio técnico e administrativo
ao Conselho.
Art. 13º - Ao Conselho do Fundo Municipal de Habitação compete :
I – Estabelecer as diretrizes e os programas de alocação dos recursos do Fundo
Municipal de Habitação, de acordo com os critérios definidos na presente lei, em
consonância com a Política Municipal de Habitação, estabelecida pelo Governo
Municipal ;
II – Acompanhar e avaliar a gestão econômica e financeira dos recursos do Fundo
Municipal de Habitação, bem como os ganhos sociais e desempenho dos programas
e projetos aprovados ;
III – Aprovar anualmente, o orçamento do Fundo Municipal de Habitação, bem
como propostas de alteração ;
IV – Aprovara normas para a aplicação dos recursos do Fundo Municipal de
Habitação ;
V – Aprovar as contas do Fundo Municipal de Habitação antes do seu envio aos
órgãos de controle interno ;
VI – Dirimir dúvidas quanto à aplicação das diretrizes e normas relativas ao
Fundo Municipal de Habitação nas matérias de sua competência ;
VII – Definir normas, procedimentos e condições operacionais e aprovar a
política de subsídios ;
VIII – Fixar a remuneração do órgão operador do Fundo Municipal de Habitação ;
IX – Aprovar seu regimento interno ;
X – Divulgar no Diário Oficial do Município as decisões, análises das contas do
Fundo e pareceres emitidos.
Capítulo III – Seção I – Das aplicações do Fundo
Art. 14º - As condições para a concessão de empréstimos e financiamentos, tais
274
como
planos
de
reajustamento,
sistemas
de
amortização,
valores
de
financiamento, prazos, taxas de juros, o comprometimento máximo de renda,
prêmio de seguros habitacionais, acessórios, bem como as normas e condições dos
subsídios a serem concedidos e a operacionalização da garantia de Limite de
Comprometimento de Renda, serão definidos e regulamentados por Decreto do
Executivo no prazo de 30 (trinta) dias a contar da instalação do Conselho.
Parágrafo único – A Garantia de Limite de Comprometimento de Renda dar-se-á
através das contribuições individuais e seus valores serão depositados, à conta de
cada beneficiário de financiamento, em sub-conta específica do Fundo Municipal
de Habitação.
Art. 15º - Admitir-se-á aplicação de recursos a fundo perdido para atender as
diretrizes do Fundo, especialmente quanto aos programas de Urbanização de
Favelas e melhorias de áreas habitacionais degradadas, além do atendimento à
Política de Subsídios.
Art. 16º - Os subsídios terão caráter pessoal, temporário e intransferível, e
serão concedidos sempre sob a forma de desconto no valor de encargo mensal do
financiamento ao beneficiário final.
Seção II – Do equilíbrio
Art. 17º - Fica autorizado o Poder Executivo a conceder subvenções econômicas
para o equilíbrio de todas as operações vinculadas ao Fundo Municipal de
Habitação, notadamente para os investimentos e aplicações a fundo perdido e para
a estabilização das contas e sub-contas do Fundo Municipal de Habitação, desde
que previstas tais despesas no orçamento Municipal.
Capítulo IV – Seção I – Das disposições gerais e transitórias
Art. 18º - As operações realizadas com os recursos do Fundo Municipal de
Habitação gozarão de isenção de preços públicos Municipais relativos à aprovação
de projetos habitacionais.
Art. 19º - Fica isento do Imposto sobre Transmissão Intervivos a Qualquer Título,
275
por ato Oneroso, de Bens Imóveis, por Natureza ou Acessão Física – ITBI-IV, o ato
transmissivo relativo à primeira aquisição de unidades habitacionais financiadas de
conformidade com o disposto na presente lei.
Art. 20º - Fica extinto o Fundo de Atendimento à População Moradora em
Habitação Subnormal – FUNAPS, passando os seus ativos e passivos financeiros para
o Fundo Municipal de Habitação, mediante balanço de encerramento de suas
contas.
§ 1º - A Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo – COHAB/SP
sucederá o Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal
– FUNAPS na administração dos empreendimentos produzidos ou em produção com
os seus recursos, respeitadas as características, direitos e obrigações fixadas nas
respectivas operações.
§ 2º - O Poder Executivo inventariará o patrimônio imobiliário vinculado a
operações com recursos do Fundo de Atendimento à População Moradora em
Habitação Subnormal – FUNAPS, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias a
contar da data de promulgação desta lei, ao fim dos quais remeterá ao Poder
Legislativo os projetos de lei necessários para a regulamentação das transferências
dos títulos de domínio para a Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo
– COHAB/SP ou para os beneficiários finais.
Art. 21º - Fica o Poder Executivo autorizado a criar, em níveis municipal e das
Administrações Regionais, Grupos de Assessoria e Participação – GAPs, que
contarão com a participação de entidades e associações representativas das
Comunidades do Município e Locais, bem como de membros de entidades técnicas
da sociedade civil voltadas à problemática habitacional em todos os seus aspectos
e de servidores públicos municipais.
Parágrafo único – Aos GAPs competirá colaborar com a Política Municipal de
Habitação em todos os seus aspectos e, em especial, fornecer subsídios e
encaminhar propostas ao Conselho do Fundo Municipal de Habitação.
Art. 22º - As despesas com a execução desta lei correrão por conta das dotações
276
orçamentárias próprias.
Art. 23º - Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as
disposições em contrário, em especial a Lei 8.906, de 27 de abril de 1979.
Câmara Municipal de São Paulo, 29 de junho de 1994
o presidente
277
Annexe II
LA LOI DU CONSEIL MUNICIPAUL DU LOGEMENT DE 2002
LEI 13.425, DE 2 DE SETEMBRO DE 2002 - Regulamenta o artigo 168 da Lei
Orgânica do Município de São Paulo e institui o Conselho Municipal de Habitação de
São Paulo.
MARTA SUPLICY, Prefeita do Município de São Paulo, no uso das atribuições que
lhe são conferidas por lei, faz saber que a Câmara Municipal, em sessão de 8 de
agosto de 2002, decretou e eu promulgo a seguinte lei :
Art. 1º - Fica criado, no âmbito da Secretaria Municipal de Habitação e
Desenvolvimento Urbano, o Conselho Municipal de Habitação de São Paulo, que
atuará em conformidade com os princípios consagrados no artigo 168 da Lei
Orgânica do Município de São Paulo e artigo 2º do Estatuto da Cidade, Lei Federal
nº 10.257, de 10 de julho de 2001.
Art. 2º - O Conselho Municipal de Habitação tem caráter deliberativo,
fiscalizador
e
consultivo
e
como
objetivos
básicos
o
estabelecimento,
acompanhamento, controle e avaliação da política municipal de habitação.
Art. 3º - Compete ao Conselho Municipal de Habitação :
I - participar da elaboração e fiscalizar a implementação dos planos e programas
da política habitacional de interesse social, deliberando sobre suas diretrizes,
estratégias e prioridades ;
II - acompanhar e avaliar a gestão econômica, social e financeira dos recursos e
o desempenho dos programas e projetos aprovados ;
III - participar da elaboração de plano de aplicação dos recursos oriundos dos
Governos Federal, Estadual, Municipal ou repassados por meio de convênios
internacionais e consignados na SEHAB ;
IV - fiscalizar a movimentação dos recursos financeiros consignados para os
programas habitacionais ;
278
V
-
constituir
grupos
técnicos,
comissões
especiais,
temporárias
ou
permanentes, quando julgar necessário para o desempenho de suas funções ;
VI - constituir comissão especial para organização de Conselhos Regionais de
Habitação ;
VII - estimular a participação e o controle popular sobre a implementação das
políticas públicas habitacionais e de desenvolvimento urbano ;
VIII - possibilitar ampla informação à população e às instituições públicas e
privadas sobre temas e questões atinentes à política habitacional ;
IX - convocar a Conferência Municipal de Habitação ;
X - estabelecer relações com os órgãos, conselhos e fóruns municipais afectos à
elaboração do Orçamento Municipal e à definição da política urbana;
XI - elaborar, aprovar e emendar o seu Regimento Interno ;
XII - articular-se
com
as demais instâncias de participação popular do
Município ;
XIII - definir os critérios de atendimento de acordo com base nas diferentes
realidades e problemas que envolvam a questão habitacional no Município.
Art. 4º - O Conselho Municipal de Habitação supervisionará o Fundo Municipal de
Habitação, competindo-lhe especificamente :
I - estabelecer as diretrizes e os programas de alocação dos recursos do Fundo
Municipal de Habitação, de acordo com os critérios definidos na Lei nº 11.632/94,
em consonância com a política municipal de habitação ;
II - encaminhar e aprovar, anualmente, a proposta de orçamento do FMH e de
seu plano de metas ;
III - aprovar as contas do Fundo antes de seu envio aos órgãos de controle
interno ;
IV - dirimir dúvidas quanto à aplicação das diretrizes e normas relativas ao FMH
nas matérias de sua competência ;
279
V - definir normas, procedimentos e condições operacionais ;
VI - fixar a remuneração do órgão operador do FMH; VII - divulgar no Diário
Oficial do Município as decisões, análises das contas do FMH e pareceres emitidos.
Parágrafo único - Para a função específica de acompanhamento da gestão do
Fundo Municipal de Habitação será designada uma Comissão Executiva do
Conselho, formada a partir dos seus membros.
Art. 5º - O Conselho Municipal de Habitação terá a seguinte composição :
I - 13 (treze) representantes da Prefeitura Municipal de São Paulo, sendo :
Secretário Municipal da Habitação e Desenvolvimento Urbano (SEHAB) ;
b) Superintendente de Habitação Popular da Secretaria da Habitação e
Desenvolvimento Urbano (SEHAB) ;
c)
3
(três)
representantes
da
Secretaria
Municipal
de
Habitação
e
d) Presidente da Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo (COHABSP) ;
e) 1 (um) representante da Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo
(COHAB-SP) ;
f) 1 (um) representante da Secretaria Municipal de Planejamento (SEMPLA) ;
g) 1 (um) representante da Empresa Municipal de Urbanização (EMURB) ;
h) 1 (um) representante da Secretaria de Infra-Estrutura Urbana (SIURB) ;
i) 1 (um) representante da Secretaria de Finanças e Desenvolvimento Econômico
(SF) ;
j) 1 (um) representante da Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e
Solidariedade;
k) 1 (um) representante da Comissão Procentro ;
II - 1 (um) representante da Secretaria de Habitação do Estado de São Paulo ;
280
III - 1 (um) representante da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e
Urbano do Estado de São Paulo (CDHU) ;
IV - 1 (um) representante da Caixa Econômica Federal (CEF) ;
V - 16 (dezesseis) representantes de entidades comunitárias e de organizações
populares ligados à habitação, eleitos de forma direta ;
VI - 2 (dois) representantes de universidades ligados à área habitacional ;
VII - 2 (dois) representantes de entidades de profissionais da área habitacional ;
VIII - 1 (um) representante de entidades sindicais dos trabalhadores da
construção civil ;
IX - 3 (três) representantes das associações ou sindicatos patronais da cadeia
produtiva da indústria da construção civil, existentes no Município ;
X - 2 (dois) representantes de entidades que prestam assessoria técnica na área
habitacional ;
XI - 2 (dois) representantes de centrais sindicais ;
XII - 2 (dois) representantes de ONGs que atuam na área habitacional ;
XIII - 1 (um) representante de conselho de categoria profissional da área
habitacional ;
XIV - 1 (um) representante de conselho de categoria profissional do direito.
Art. 6º - A Comissão Executiva do Conselho Municipal de Habitação será formada
a partir dos seguintes membros do Conselho Municipal de Habitação:
I -Secretário Municipal de Habitação e Desenvolvimento Urbano (SEHAB) ;
II - Superintendente de Habitação Popular da Secretaria de Habitação e
III - Presidente da Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo (COHABSP) ;
IV - 3 (três) representantes das entidades comunitárias e de organizações
281
populares ligados à área habitacional ;
V - 1 (um) representante das associações ou sindicatos patronais da cadeia
produtiva da indústria da construção civil ;
VI - 1 (um) representante de universidades ligado à área habitacional ;
VII - 1 (um) representante das entidades de profissionais da área habitacional.
Art. 7º - O Conselho Municipal de Habitação, bem como sua Comissão Executiva,
será presidido pelo Secretário de Habitação e Desenvolvimento Urbano,
competindo-lhe :
I - representar legalmente o Conselho ;
II - convocar e presidir as reuniões do Conselho ;
III - publicar no Diário Oficial do Município a composição do Conselho Municipal
de Habitação ;
IV - cumprir e fazer cumprir seu Regimento Interno ;
V - dirigir e coordenar as atividades do Conselho determinando as providências
necessárias ao seu pleno desempenho ;
VI - promover ou praticar atos de gestão administrativa, necessários ao
desempenho das atividades do Conselho, de suas Comissões Temáticas e Grupos de
Trabalho ;
VII - emitir voto de desempate.
§ 1º - Caso o Presidente não convoque as reuniões ordinárias do Conselho nos
prazos estabelecidos nesta lei, estas poderão ser convocadas por requerimento de,
no mínimo, 50 % mais um de seus membros.
§ 2º - A periodicidade das reuniões da Comissão Executiva serão estabelecidas
em Regimento Interno.
Art. 8º - As funções dos membros do Conselho Municipal de Habitação e de sua
Comissão Executiva não serão remuneradas, sendo seu desempenho considerado
282
como de serviço público relevante.
Parágrafo único - A cada conselheiro titular corresponderá um suplente.
Art. 9º - O mandato dos membros do Conselho Municipal de Habitação indicados
ou eleitos nos termos dos incisos V a XIV do artigo 5º será de dois anos, sendo
permitida apenas uma reeleição consecutiva. Parágrafo único - O mandato dos
membros do Conselho Municipal de Habitação que compõem a Comissão Executiva
do Conselho indicados ou eleitos nos termos dos incisos V a VII do artigo 6º será de
dois anos, sendo permitida apenas uma reeleição consecutiva.
Art. 10 - Os membros do Conselho e sua Comissão Executiva serão nomeados
pelo Prefeito do Município de São Paulo, através de decreto, mediante indicação
dos representantes do Poder Público e após a eleição dos representantes da
sociedade civil.
Art. 11 - As reuniões do Conselho Municipal de Habitação se instalarão com um
quorum mínimo de1/3 de seus integrantes.
Art. 12 - As decisões do Conselho Municipal de Habitação serão tomadas com
aprovação da maioria simples de seus membros.
Art. 13 - As deliberações do Conselho Municipal de Habitação serão
materializadas em resoluções que serão encaminhadas ao Secretário Municipal de
Habitação para homologação.
§ 1º - A homologação será efetuada pelo Secretário Municipal de Habitação, no
prazo máximo de 15 (quinze) dias úteis, a contar da data da deliberação.
§ 2º - Caso o Secretário Municipal de Habitação não homologue as deliberações
do Conselho Municipal de Habitação no prazo estabelecido pelo § 1º, as mesmas
deverão retornar ao Conselho, com prioridade, para discussão na próxima reunião,
onde serão confirmadas ou reformuladas pela maioria absoluta dos conselheiros.
Art. 14 - Compete à Secretaria Municipal de Habitação proporcionar ao Conselho
Municipal de Habitação condições para o seu pleno e regular funcionamento,
dando-lhe suporte técnico, administrativo e financeiro, garantindo a contratação
283
de assessoria externa, quando necessário.
Art. 15 - A Secretaria Executiva do Conselho Municipal de Habitação será
exercida pela Superintendência de Habitação Popular - HABI, da Secretaria de
Habitação e Desenvolvimento Urbano, que propiciará o apoio técnico e
administrativo ao Conselho, na forma determinada pelo Regimento Interno.
Art. 16 - O Conselho Municipal de Habitação é órgão de deliberação plena e
conclusiva, configurado pela reunião ordinária de seus membros, e que deverá ser
convocada quadrimestralmente, sendo que suas regras de funcionamento serão
estabelecidas em Regimento Interno. Parágrafo único - As reuniões extraordinárias
só poderão ser convocadas com a anuência da maioria absoluta dos conselheiros e
por motivo fundamentado.
Art. 17 - A constituição do Conselho Municipal de Habitação será feita no prazo
de 90 (noventa) dias a partir da publicação da presente lei.
Art. 18 - Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogando-se
expressamente os artigos 12 e 13 da Lei nº 11.632, de 22 de julho de 1994.
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, aos 2 de setembro de 2002, 449º da
fundação de São Paulo.
MARTA SUPLICY, PREFEITA; ANNA EMILIA CORDELLI ALVES, Secretária dos
Negócios Jurídicos; JOÃO SAYAD, Secretário de Finanças e Desenvolvimento
Econômico; ROBERTO LUIZ BORTOLOTTO, Secretário de Infra-Estrutura Urbana;
LUIZ PAULO TEIXEIRA FERREIRA, Secretário da Habitação e Desenvolvimento
Urbano; JORGE WILHEIM, Secretário Municipal de Planejamento Urbano; MÁRCIO
POCHMANN, Secretário do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade.
Publicada na Secretaria do Governo Municipal, em 2 de setembro de 2002.
RUI
GOETHE
DA
COSTA
FALCÃO,
Secretário
do
Governo
Municipal.
284
Annexe III
LES PROCES VERBUX DES REUNIONS DU CONSEIL DU FONDS
MUNICIPAL DE LOGEMENT A SÃO PAULO
285
286
287
288
289
290
291
292
293
294
295
296
297
298
299
300
301
302
303
304
305
306
307
308
309
BIBLIOGRAPHE
Livres et revues
ABERS Rebecca, 1998, « La participation populaire à Porto Alegre, au Brésil »,
Governances, Montréal, Les Annales de la Recherche Urbaine, p. 43-54.
_____, 1997, « Inventando a democracia: distribuição de recursos públicos através
da participação popular em Porto Alegre, RGS », Anais do VII Encontro Nacional
da ANPUR, Recife, ANPUR, p. 1735-1759.
ABRAMO Pedro, 2001a, « Dinâmica espacial e instabilidade do mercado imobiliário:
a ordem-desordem urbana », in Pedro Abramo (dir.), Cidades em
transformação. Entre o plano e o mercado. Experiências internacionais de
gestão do solo urbano, Rio de Janeiro, Observatório Imobiliário e de políticas do
Solo, p. 161-188.
_____, 2001b, Mercado e Ordem Urbana. Do Caos à teoria da Localização
Residêncial, Rio de Janeiro, Bertand Brasil, 224 p.
ABRAMS Philip, 1978, « Towns and Economic Growth: Some Theories and
Problems », in Philip Abrams et E. A. Wrigley (dir.), Towns in Societies: Essays
in Economic History and Historical Sociology, London, Cambridge University
Press, p. 9-34.
ABRUCIO Fernando Luiz et COUTO Cláudio Gonçalves, 1996, « A redefinição do
papel do Estado no âmbito local », Revista da Fundação Seade: São Paulo em
perspectiva, vol. X, n. III, São Paulo, SEADE, p. 40-47.
ADSHEAD Maura et QUINN Brid, 1998, « The Move From Governement to
Governance. Irish Development Policy’s Paradigm Shift », Policy & Politics,
London, The Policy Press, p. 209-225.
AFFONSO Rui, 1996, « Os municípios e os desafios da federação no Brasil », Revista
da Fundação Seade: São Paulo em perspectiva - O Novo Município, economia e
política local, vol. X, n. III, São Paulo, SEADE, p. 3-10.
AMARAL Ângela de Arruda Camargo, 2001, Habitação: avaliação da política
municipal, São Paulo, Instituto Polis et PUC – SP, 96 p.
_____, 2001, Habitação, participação popular e cidadania, Dissertação de
Mestrado, São Paulo, FAU USP, 250 p.
ANDRÉ Christine, 1995, « État providence et compromis institutionnalisés. Des
origines à la crise contemporaine », in Robert Boyer et Yves Saillard, Théorie
des la régulation. L’état de savoir, Paris, La Découverte, p. 144-152.
ANDREW Caroline, 2003, « What Do We Know and Where Do We Go: Building a
Social Inclusion Research Agenda », Social Inclusion Research in Canada,
311
Ottawa, The Canadian Council on Social Development’s Conference, 12 p.
ANDREW Caroline et GOLDSMITH Michael, 1998a, « Introduction: The Theme of
Local Governance », International Political Review: New Trends in Municipal
Governement, London, Sage, p. 99-100.
_____, 1998b, « From Local Government to Local Governance – and Beyond? »,
International Political Review: New Trends in Municipal Governement, London,
Sage, p. 101-117.
ANDREW Caroline et THÉRIAULT Jean-Yvon, 1992, « La définition du local dans le
nouvelles stratégies de développement », Canadian Journal of Regional Science,
Montréal, Sage, p. 457-472.
ANTENOR Nilza Maria Toledo, 2001, « Parcelamento e Edificação Compulsórios e
Desapropriação – Sansão », Estatuto da Cidade, São Paulo, CEPAM, p. 201-224.
ARANTES Otília, VAINER Carlos et MARICATO Ermínia, 2000, A cidade do
pensamento único. Desmanchando consensus, São Paulo, Vozes, 192 p.
ARANTES Pedro Fiori, 2004, O ajuste urbano: as políticas do Banco Mundial e do
BID para as cidades latino-americanas, Dissertação de Mestrado, São Paulo, FAU
USP, 206 p.
ASCHER François, 1995a, Le logement en questions. L’habitat dans les années
quatr-vingt-dix: continuité et ruptures, Paris, Láube, 325 p.
_____, 1995b, Métapolis ou l’avenir des villes, Paris, Odile Jacob, 346 p.
ATKISON Rob, 1998, « Les aléas de la participation des habitants à la gouvernance
urbaine en Europe », Governances, Montréal, Les Annales de la Recherche
Urbaine, p. 75-83.
AZEVEDO Eurico de Andrade de, 2001, « Direito de Preempção », Estatuto da
Cidade, São Paulo, CEPAM, p. 175-189.
BAGNASCO Arnaldo et LE GALÉS Patrick, 1997, Villes en Europe, Paris, La
Découverte, 36 p.
BAIROCH Paul, 1985, De Jérico à Mexico. Villes et économie dans l’histoire, Paris,
Gallimard - Collection Arcades, 708 p.
BALDASSARE Mark, 1996, « Regional Variations in Support for Regional
Governance », Urban Affairs Quarterly, vol. 30, n. 2, London, Sage, p. 275-284.
BALTRUSIS Nelson, 2000a, « O mercado imobiliário informal nas favelas de
Paraisópolis e Nova Conquista », Anais do Seminário Internacional: Gestão da
terra urbana e habitação de interesse social. Mesa: urbanização e regularização
fundiária, Campinas, Universidade Católica de Campinas, s/p.
_____, 2000b, A dinâmica no mercado informal na Região Metropolitana de São
Paulo: um estudo de caso nas favelas de Paraisópolis e Nova Conquista,
Dissertação de Mestrado, Campinas, FAU-PUCCAMP, 161 p.
312
BARTEN Françoise, MONTIEL René Perez, ESPINOZA Eduardo et MORALES Carlos,
2002, « Democratic Governance – Fairytale or real perspective? Lessons from
Central America », Environment & Urbanization, Boston, s/e, p. 129-144.
BARTOLI Henri, 1999, Repenser le développement. En finir avec la pauvreté, Paris,
MOST – UNESCO, 205 p.
BASSET Keith, 1996, « Partnerships, Business Elites and Urban Politics: New forms
of Governance in a English City? », Urban Studies, vol. 33, n. 3, Bristol,
University of Bristol, p. 539-555.
BASTOS JUNIOR Nestor Pinto, CORRÊA Dirce Maneschy, PROENÇA Vanja Bordallo et
alli, 2001, « Importância da gestão administrativa do cadastro técnico
multifacetário – a experiência de Belém », Anais do II Encontro Democracia,
Igualdade e Qualidade de Vida: o desafio para a cidade no século XXI –
Urbanização e Regularização da Cidade Ilegal, Belém, Lincoln Institute of Land
Policy & Prefeitura Municipal de Belém, s/p.
BAZZOLI Laure, 1999, L’économie politique de J.R. Commons. Essaie sur
l’institutionnalisme en sciences sociales, L’harmattan : Collection Études
d’Économie Politique, Paris, s/p.
BAZZOLI Laure et DUTRAIVE V., 2005, La conception institutitonnaliste du marché
comme construction sociale : une économie politique des institutions, Lyon,
Histoires des représentations du marché, Michel Houdiard, s/p.
BECKER Ademar José (dir.), 2000, A cidade reinventa a democracia. As
contribuições do Seminário Internacional sobre Democracia participativa, Porto
Alegre, Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 229 p.
BÉLANGER André-J., 1997, Épistémologie de la science politique: à vos marques,
texte du cours POL 7005 et 3280 du programme de doctorat en Sciences
Politiques à l’Université de Montréal, Montréal, UQAM, 29 p.
BÉLANGER Paul R. et LÉVESQUE Benoît, 1992, « Le mouvement populaire et
communautaire: de la revendication au partenariat (1963-1992) », in Gérald
Daigle, Le Québec en jeu: comprendre les grands défis, Montréal, Les Presses
de l’Université de Montréal, p. 713-747.
_____, 1991, « La ‘théorie’ de la régulation, du rapport salarial au rapport de
consommation. Un point de vue sociologique », Cahiers de Recherche
Sociologique – Régulation et problèmes contemporains, Montréal, UQAM, p. 1751.
BELLUCCI Stefano, 2002, Governance, civil Society and NGOs in Mozambique,
Paris, MOST – UNESCO, 61 p.
BENKO Georges et LIPIETZ Alain, 1995, « De la régulation des espaces aux espaces
de régulation », in Robert Boyer et Yves Saillard (dir.), Théorie de la régulation:
l’état des savoir, Paris, La Découverte, p. 304-312.
313
BERGERON Louis et RONCAYOLO Marcel, 1992, « De la ville préindustrielle à la ville
industrielle », in Marcel Roncayolo et Thierry Paquot (dir.), Villes et civilisation
urbaine, XVIIIe-XXe siècle, Paris, Larousse, p. 408-420.
BERTHO Alain et SINTOMER Yves, 1996, « La démocratie locale en question »,
Futur Antérieur – Les failles de la démocratie, numéro XXXVIII, Montréal,
L’Harmattan, p. 39-48.
BERTOLO Tania, 2000, « Os ciclos do mercado. Presidente eleito do SECOVI-SP
conta como o setor imobiliário sobrevive às crises mundiais, altas de juro e
financiamento ineficiente », Revista Construção, número 2738, São Paulo, Pini,
s/p.
BEVILACQUA Clóvis, 1930, Código civil dos Estados Unidos do Brasil comentado, Rio
de Janeiro, Francisco Alves, s/p.
BILLADOUT Bernard, 1995, « Formes institutionnelles et macro-économie », in
Robert Boyer et Yves Saillard (dir.), Théorie de la régulation. L’état de savoirs,
Paris, La Découverte, p. 209-214.
BISILLIAT-GARDET Jeanne, 1995, La construction populaire au Brésil. Une
expérience à São Paulo, Paris, Karthala – Orstom, 174 p.
_____, 1990, Mutirão Utopia e Necessidade, São Paulo, Secretaria Municipal de
Cultura e Instituto Francês de Pesquisa Cientifica para o Desenvolvimento em
Cooperação – ORTAM, 138 p.
BIZELLI José Luiz, 2001, « O direito à Cidade », Anais do IX Encontro Nacional da
ANPUR: Planejamento e Construção Democrática do Espaço, vol. 1, Rio de
Janeiro, ANPUR, p. 5-13.
BLANC Maurice (dir.), 1992a, Pour une sociologie de la transaction sociale, Paris,
L’Harmattan, 319 p.
_____, 1992b, Vie quotidienne et démocratie: pour une sociologie de la
transaction sociale, Paris, L’Harmattan, 319 p.
BLANCHET Alain et GOTMAN Anne, 1992, « La préparation de l’enquête », in Alain
Blanchet et Anne Gotman, L’enquête et ses méthodes: l’entretien, Paris,
Nathan, p. 39-90
BOBBIO Norberto, 2000, O Futuro da democracia, São Paulo, Paz e Terra, 207 p.
_____, 1999a, Ensaios sobre Gramsci e o conceito de sociedade civil, São Paulo,
Paz e Terra, 137 p.
_____, 1999b, Estado, Governo, Sociedade. Para uma teoria geral da política, São
Paulo, Paz e Terra, 173 p.
BÓGUS Lucia Maria Machado et RIBEIRO Luiz Cesar de Queiroz (dir.), 2000,
Cadernos Metrópole: desigualdade e governança, n. 4, São Paulo, EDUC, 396 p.
314
_____, 1999a, Cadernos Metrópole: desigualdade e governança, n. 3, São Paulo,
EDUC, 201 p.
_____, 1999b, Cadernos Metrópole: desigualdade e governança, n. 2, São Paulo,
EDUC, 292 p.
_____, 1999c, Cadernos Metrópole: desigualdade e governança, n. 1, São Paulo,
EDUC, 136 p.
BOISMENU Gérard et JALBERT Lizette, 1991, « Configurations institutionnelles et
facteurs socio-politiques », Cahier de recherche sociologique, n. 17, Montréal,
s/e, p. 199-212.
BOLLENS Scott A, 1998, « Les gouvernements des cités à hauts risques polítiques »,
BONDUKI Nabil George (dir.), 2000, Habitar São Paulo, reflexões sobre a gestão
urbana, São Paulo, Estação Liberdade, 167 p.
_____, 1999, « Do cortiço à habitação digna: uma questão de vontade política »,
Revista URBS, número 11, São Paulo, URBS, s/p.
_____, 1996a, « Habitação, multirão e autogestão: a experiência da administração
Luiza Erundina em São Paulo », in Nabil Bonduki (dir.), As práticas bemsucedidas em habitação, meio ambiente e gestão urbana nas cidades
brasileiras, São Paulo, Nobel, p. 180-194.
_____, 1996b, Habitat: as práticas bem sucedidas em habitação, meio ambiente e
gestão urbana nas cidades brasileiras, São Paulo, Studio Nobel, 267 p.
BORRAZ O et LE GALÉS P, 2001, « Gouvernement et gouvernance des villes », in J.
P. Leresche (dir.) Gouvernance locale, coopération et légitimité, Paris, Pédone,
p. 343-367.
BOTTAZZI Gianfranco, 1996, « On est toujours ‘local’ de quelque ‘global’. Pour une
(re)définition de l’espace local », Espace et Société: Les échelles de l’espace
social, Revue scientifique internationale, numéro 82-83, Paris, L’Harmattan, p.
69-92.
BOURDIN Alain, 1992, « Négocier ou coopérer: les conditions d’un choix », in
Maurice Blanc, Pour une sociologie de la transaction sociale, Paris,
BOUREILLE Bernard et COMMERCON Nicole, 1998, « La Région Urbaine de Lyon: un
nouvel outil de gouvernance territoriale », Revue de Geographie de Lyon Gouvernance des grandes régions urbaines Lyon Montreal, volume 73, Lyon,
Université de Lyon, p. 143-149.
BOURDIN Alain, 2001a, A questão local, Rio de Janeiro, Coleção Espaços do
desenvolvimento, 237 p.
_____, 2001b, « Pourquoi on s’en encombre ou: la ville de la gouvernance »,
Espace et Sociétés : 30 ans anciens débats, nouvelles questions, Paris,
315
BOYER Robert, 1995a, « Aux origines de la théorie de la régulation », in Robert
Boyer et Yves Saillard (dir.), Théorie de la régulation. L’état de savoir, Paris,
La Découverte, p. 21-30.
_____, 1995b, « Une contribution au renouveau d’une économie institutionnaliste:
la théorie de la régulation dans les années 1990 », Actuel Marx – Théorie de la
régulation. Théorie des conventions, Paris, Presses Universitaires de France, p.
19-38.
_____, 1992, « Les alternatives au fordisme, des années 1980 au XXIème siècle »,
in Georges Benko et Alain Lipietz, Les régions qui gagnent. Districts et réseaux:
les nouveaux paradigmes de la géographie économique, Paris, Presses
Universitaires de France, p. 189-223.
_____, 1986, La théorie de la régulation: une analyse critique, Paris, La
Découverte,142 p.
BOYER Robert et SAILLARD Yves (dir.), 1995, Théorie de la régulation l’état des
savoirs, Paris, La Découverte, 568 p.
BRAGA Roberto et CARVALHO Pompeu Figueiredo de, 2000, Estatuto da Cidade:
Política Urbana e Cidadania, Rio Claro, Laboratório de Planejamento Municipal,
Departamento de Planejamento Territorial e Geoprocessamento, IGCE–UNESP,
113 p.
BRUNET Luciano Gregory, 1999, « Avanços e limites do orçamento participativo »,
Fórum Nacional de Participação Popular nas Administrações Municipais: Balanco
das experiências de orçamento participativo nos governos locais, Brasília,
Governo do Distrito Federal & Instituto Pólis, p. 75-78.
BUENO Laura Machado de Mello, 2001, « Projeto e Favela: metodologia para
projetos de urbanização », Revista do Programa de Pós-Graduação em
Arquitetura e Urbanismo da FAU USP, São Paulo, FAUUSP, p. 68-86.
_____, 2000, Projeto e Favelas, Tese de Doutorado, São Paulo, FAUUSP, s/p.
BURGESS Ernest, 1996, « The Growth of the City: An Introduction to a Research
Project », in Richard T. Le Gates et Frederic Stout, The City Reader, New York,
Routledge, p. 89-97.
CABANNES Yves, 1996, « Mutirão 50: relato de uma experiência pioneira », in Nabil
Bonduki (dir.), As práticas bem-sucedidas em habitação, meio ambiente e
gestão urbana nas cidades brasileiras, São Paulo, Nobel, p. 233-237.
CACCIA-BAVA Silvio, 2001, Participação, representação e novas formas de diálogo
público, São Paulo, Instituto Pólis, 52 p.
_____, 1999, « Orçamento participativo e democratização dos governos locais »,
Fórum Nacional de Participação Popular nas Administrações Municipais: Balanço
das experiências de orçamento participativo nos governos locais, Brasília,
Governo do Distrito Federal & Instituto Polis, p. 13-16.
316
CAMPOS FILHO Cândido Malta, 1989, Cidades brasileiras: seu controle ou o caos. O
que os cidadãos devem fazer para a humanização das cidades no Brasil, São
Paulo, Nobel, 143 p.
CARDOSO Adauto Lúcio et VALLE Cleber Lago do, 2000, « Habitação e governança
urbana: avaliação da experiência em 10 cidades brasileiras », in Lucia Maria
Machado Bógus et Luiz César de Queiroz Ribeiro, Cadernos Metrópole:
desigualdade e governança, número 4, São Paulo, EDUC, p. 205-244.
CARLOS Ana Fani Alessandri, 1996, O lugar no/do mundo, São Paulo, Hucitec, 150
p.
CARRIÇO José Marques, 2001, As condições de moradia da população de baixa
renda nos municípios da Região Metropolitana da Baixada Santista, Trabalho
Programado 1, São Paulo, FAU USP, s/p.
CARTON Luc, 1994, Le rapport entre lês acteurs comme enjeu de l’approche
globale, Louvain-la-Neuve, Habitat & Développement, 12 p.
CARVALHO Maria do Carmo et FIGUEIRAS Débora, 2000, « Orçamento Participativo
no ABC: Mauá, Ribeirão Pires e Santo André », Revista Polis - Estudo, Formação
e Assessoria em Políticas Sociais, número 34, São Paulo, Polis, 80 p.
CARVALHO Teresinha Augusta Pereira de, 1997, « Objeto local – em busca de um
estatuto teórico », VII Encontro Nacional da ANPUR - Novos recortes
territoriais, novos sujeitos sociais: desafios ao planejamento, volume III,
Recife, Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento
Urbano e Regional, p. 2015-2027.
CASTEIGTS Michel, 2003, « La gouvernance urbaine entre science et ideologie »,
Rencontres Internationales Démocratie et Management local, Québec, École
national d’administration publique, 15 p.
CASTEL Robert, 1995, Les métamorphoses de la question sociale. Une chronique du
salariat, Paris, Fayard, 490 p.
CASTELLS Manuel, 1998, La société en réseaux. L’ère de l’information, traduit de
l’anglais par Philippe Delamare, Paris, Fayard, 613 p.
_____, 1991, Movimentos sociales urbanos, México, Siglo XXI, 113 p.
_____, 1988, La cuestión urbana, México, Siglo XXI, 517 p.
CASTELLS Manuel et HALL Peter, 1996, « Technopoles: Mines and Foundries of the
Informational Economy », in Richard T. Le Gates et Frederic Stout, The City
Reader, London, Routledge, p. 475-483.
CASTRO Carolina Maria Pozzi de, 2001, « A explosão do autofinanciamento na
produção de moradia em São Paulo nos anos 90 e as cooperativas
habitacionais », Anais do IX Encontro Nacional da ANPUR: Planejamento e
construção democrática do espaço, volume 3, Rio de Janeiro, ANPUR, p. 14781490.
317
CAVALIERI Paulo Fernando, 1994, « Plano direto de 1992 da cidade do Rio de
Janeiro: possibilidades e limites da reforma urbana », in Luis César de Queiroz
Ribeiro et Orlando Alvez dos Santos Júnior (dir.), Globalização, fragmentação e
reforma urbana. O futuro das cidades brasileiras na crise, Rio de Janeiro,
Civilização Brasileira, p. 373-401.
CENECORTA Alfonso X. Iracheta et SMOLKA Martin, 2000, Los pobres de la ciudad y
la tierra, Boston, Lincoln Institute of Land Policy, 248 p.
CERDA HiIdelphonse, 1992, « Théorie générale de l’urbanisation », in Marcel
Roncayolo et Thierry Paquot (dir.), Villes et civilisation urbaine, XVIIIe-XXe
siècle, Paris, Larousse, p. 138-154.
CERTEAU Michel de, 1990, L’invention du quotidien. Arts de faire, Paris,
Gallimard, 350 p.
CEYHAN Ayse, 1993, « Le communautarisme et la question de la reconnaissance »,
Culture & Conflits – L’action collective. Terrain d’analyse, Paris, L’Harmattan,
p. 169-183.
CHANDEZON Gerard et LANCASTRE Antoine, 1982, Que sais-je? – L’analyse
transactionnelle, Paris, Presses Universitaires de France, 126 p.
CHOUSSUDOVSKY Michel, 1997, La mondialisation de la pauvreté, Montréal,
Écosociété, 248 p.
CLAVAL Paul, 1992, « La théorie des villes », in Marcel Roncayolo et Thierry Paquot
(dir.), Villes et civilisation urbaine, XVIIIe-XXe siècle, Paris, Larousse, p. 195221.
CLETO Fabiana da Rocha, ALBANEZ Fabiana Emi, SCHIESARI Fernanda Scavone et
alli, 2002, Imóveis desocupados na área central de São Paulo, São Paulo, POLI
USP, 23 p.
COELHO Magda Prado, 1996, « Urban Governance in Brazil », Patricia L. McCarney,
Cities and Governance. New Directions in Latino America, Asia and Africa,
Toronto, University of Toronto, p. 39-55.
COELHO Will Robson, 2002, O deficit das moradias – instrumento para avaliação e
ampliação de programas habitacionais, Dissertação de Mestrado, São Carlos,
Escola de Engenharia de São Carlos - USP, 154 p.
COMARU Francisco et VITALE Letizia, 2000, Laboratório de Projeto Integrado e
Participativo para Requalificação de cortiços, São Paulo, Grêmio Politécnico da
USP, 58 p.
COORNAERT Monique, 1992, « Transaction sociale, règles et régulation: une voie
pour la construction de la Cité », in Maurice Blanc (dir.), Pour une sociologie de
la transaction sociale, Paris, L’Harmattan, p. 136-150.
COREI Thorstein (dir.), 1995, L’économie institutionnaliste. Les Fondateurs, Paris,
Economica, p. 5-45.
318
CORIAT Benjamin, 1995, « Les métamorphoses de la division du travail dans la crise
contemporaine : l’implication et ses modèles », in Jacques Bidet et Jacques
Texier (dir.), La crise du travail, Paris, Presses Universitaires de France, p. 5169.
CORONADO Jaime Preciado, 2002, Centro y regions en México ante la
gobernabilidad democrática local, Paris, MOST – UNESCO, 36 p.
COSTA NETO Joaquim de Brito, TELEGINSKI Antônio et OLIVA Adriana, 2000,
« Levantamento Fundiário nas Unidades de Conservação de Proteção Integral do
Estado de São Paulo – Aplicação em Planos de Manejo », Anais do II Congresso
Brasileiro de Unidades de Conservação, São Paulo, mimeo, s/p.
COULOMB René et SANCHEZ MEJORADA Cristina F., 1992, Pobreza urbana,
autogestión y política, México, CENVI, 254 p.
_____, 1991, Todos proprietarios? Vivienda de alquiler y sectores populares en la
ciudad de México, México, Centro de la Vivienda y Estudios Urbanos, 235 p.
CROZIER Michel et FRIEDBERG Erhard, 1977, L’acteur et le système. Les
contraintes de l’action collective, Paris, Seuil, 500 p.
CYMBALISTA Renato, 2001, Conselho de Habitação e Desenvolvimento Urbano Caderno Polis 1, São Paulo, Polis, 56 p.
DAIN Sulamis, 1995, « Dilemas do Estado diante da nova ordem econômica e
social », in Licia Valladares et Magda Prates Coelho (dir.), Governabilidade e
pobreza no Brasil, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, p. 65-104.
D’ALESSANDRO Maria Lúcia S., 2000, « Avaliação da política de urbanização de
favelas em São Paulo no período 1989-1992 », Anais do Seminário Internacional:
Gestão da terra urbana e habitação de interesse social. Mesa: urbanização e
regularização de favelas, Campinas, Universidade Católica de Campinas, s/p.
DANIEL Celso, 1994, « Governo local e reforma urbana num quadro de crise
estrutural », in Luis César de Queiroz Ribeiro et Orlando Alvez dos Santos Júnior
(dir.), Globalização, fragmentação e reforma urbana. O futuro das cidades
brasileiras na crise, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, p. 291-307.
DAVIDOVICH Fany, 1999, « Um repensar da favela: tendências e questões », Lucia
Maria Machado Bógues et Luiz César de Queiroz Ribeiro, Cadernos Metrópole:
desigualdade e governança, número 2, São Paulo, Educ, p. 315-334.
DAVIS Kingley, 1996, « The Urbanization of the Human Population », in Richard T.
Le Gates et Frederic Stout, The City Reader, New York, Routledge, p. 1-11.
DE CARLO Laurence, 1996, « Une théorie d’un processus de consultation
publique », Laurence De Carlo, Gestion de la ville et démocratie locale, Paris,
DE VILLA Bona, 2001, « IPTU Progressivo no Tempo », Estatuto da Cidade, São
Paulo, CEPAM, p. 238-254.
319
DEÁK Csaba, 1999a, « O processo de urbanização no Brasil: falas e façanhas », in
Csaba Déak et Sueli Ramos Schiffer (dir.), O processo de urbanização no Brasil,
São Paulo, EDUSP, p. 9-18.
_____, 1999b, « Acumulação entrava no Brasil e a crise dos anos 80 », in Csaba
Déak et Sueli Ramos Schiffer (dir.), O processo de urbanização no Brasil, São
Paulo, EDUSP, p. 19-48.
DEBUYST Frédéric, 1991, Economia popular: juegos de actores y espacios de
acción, Louvain-La-Neuve, Habitat & Développement, 10 p.
DECLÈVE Bernard, 1994, L’urbaniste et la production du rapport social entre les
acteurs et la ville, Louvain-La-Neuve, Habitat & Développement, 16 p.
_____, 1991, Observar las prácticas de la economía popular urbana, Louvain-LaNeuve, Habitat & Développement, 18 p.
DELLA MANNA Eduardo, 2001, « Reforma Urbana, Estatuto da Cidade e Direito de
Preempção », Estatuto da Cidade, São Paulo, CEPAM, pp. 198-201.
DI PITRO Maria Sylvia Zanella, 1999, « Bens Públicos », Direito Administrativo, São
Paulo, Atlas, p. 516-574.
DI SARNO Daniela Campos Libório, 2001, « Função Social da Propriedade »,
Estatuto da Cidade, São Paulo, CEPAM, p. 70-81.
DiGAETANO Alan et STROM Elizabeth, 2003, Comparative Urban Governance: An
Integrated Approach, Urban Affairs Review, vol. 38, número 3, Sage, p. 353395.
_____, 1994, « Urban Governance in The Gilded Age. An Examination of politicalCulture, social-Control, and Fiscal-Ideology Theories », Urban Affairs Quarterly,
volume 30, n. 2, London, Sage, p. 187-209.
DiGAETANO Alan et KLEMANSKI John S., 1993, « Urban Regime in Comparative
Perspective. The Politics Of Urban Development in Britain », Urban Affairs
Quarterly, volume 29, n. 1, London, Sage, p. 54-83.
DiGAETANO Alan et STROM Elizabeth, 2003, « Comparative Urban Governance. An
Integrated Approcah », Urban Affairs Quarterly, volume 38, n. 3, London, Sage,
p. 356-395.
DIVAY Gérard et POLÈSE Mario, 2002, Essai sur les enjeux de gouvernance urbaine
a Canada en contexte de mondialisation, Montréal, INRS Urbanisation, Culture
et Société, 156 p.
D’OLIVEIRA Sônia A Lê Cocq, 2001, « Excesso de legislação, déficit de
participação », Anais do IX Encontro Nacional da ANPUR: Planejamento e
construção democrática do espaço, volume 3, Rio de Janeiro, ANPUR, p. 16441648.
DOWBOR Ladislau, 1999, A reprodução social. Propostas para uma gestão
democrática, Petrópolis, Vozes, 445 p.
320
_____, 1998, Decentralization and Governance Latin American Perspectives – The
Brazilian Left and Neoliberalism, volume XXV, n. I, London, Sage, p. 28-44.
DUBET François, 1994, Sociologie de l’expérience, Paris, Du Seuil, 273 p.
DUHAU Emilio et SCHTEINGART Martha, 1997, « Gobernabilidad y gestión local en
México y Colombia. Cuatro estudios de caso », Global Network Meeting:
Governance in Action. Urban Initiatives in a Global Setting, Washington, GURI,
47 p.
DURAN P., 2001, « Action publique, action politique », in J. P. Leresche (dir.)
Gouvernance locale, coopération et légitimité, Paris, Pédone, p. 369-389.
DURAND-LASSERVE Alain, 1995, « Strategies for The Access to Urban Land »,
Seminário Internacional: Os desafios da cidade informal. Trajetos para a
integração dos assentamentos peri-urbanos, Belo Horizonte, UNCHS, p. 86-102.
DUTRA Olivio, 1995, « Participação comunitária e cidadania », Seminário
Internacional: Os desafios da cidade informal. Trajetos para a integração dos
assentamentos peri-urbanos, Belo Horizonte, UNCHS, p. 103-111.
DRUCK Maria da Graça, 1999, Terceirização: (des)fordizando a fábrica. Um estudo
do complexo petroquímico, São Paulo, Boitempo, 271 p.
ESCRITÓRIO PILOTO DO GRÊMIO POLITÉCNICO, 2001, As dinâmicas da ocupação na
área central da cidade de São Paulo: os espaços edificados vazios, São Paulo,
USP, 100 p.
FERNANDES Edésio (dir.), 1998, Direito Urbanístico, Belo Horizonte, Del Rey, 232
p.
FERNANDES Florestan, 1979, Mudanças sociais no Brasil. Aspectos
desenvolvimento da sociedade brasileira, São Paulo, DIFEL, 359 p.
do
FERNÁNDES Geraldo Roger, 2001, « Novos instrumentos urbanos: mecanismos de
reparcelamento e compensação fundiário-imobiliária », in Pedro Abramo (dir.),
Cidades em transformação. Entre o plano e o mercado. Experiências
internacionais de gestão do solo urbano, Rio de Janeiro, Observatório
Imobiliário e de Políticas do Solo, p. 37-74.
FERMAN Barbara, 1996, Challenging The Growth Machine. Neighborhood Politics in
Chicago and Pittsburgh, Kansas, University Press of Kansas, 192 p.
FERREIRA João Sette Whitaker, 2003, São Paulo : o mito da cidade-global, Tese de
Doutorado, São Paulo, FAU USP s/p.
_____ 2001, Governança, um novo paradigma de gestão?, notas de uma palestra,
São Paulo, mimeo, s/p.
FILION Pierre, 1993, Urbanisation et transition économique: du fordisme à l’aprèsfordisme, Ontario, University of Waterloo, 33 p.
FILGUEIRAS Otto, 1999, « O campo em chamas », Revista Sem Terra, ano II, n. 7,
São Paulo, Associação Nacional de Cooperação Agrícola, p. 37-42.
321
FISCHER Nilton Bueno et MOLL Jaqueline (dir.), 2000, Por uma nova esfera pública.
A experiência do orçamento participativo, Petrópolis, Vozes, 168 p.
FISCHER Tânia (dir.), 1997, Gestão Contemporânea. Cidades estratégicas e
organizações locais, Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 207 p.
FIX Mariana, 2001, Parceiros da Exclusão. Duas histórias da construção de uma
‘nova cidade’ em São Paulo: Faria Lima e Água Espraiada, São Paulo, Boitempo,
207 p.
FURTADO Celso, 1992, O subdesenvolvimento revisitado, Economia e Sociedade,
Campinas, numéro 1, p. 5-20.
_____, 1978, Criatividade e Dependencia, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 98 p.
_____, 1966, Subdesenvolvimento e estagnação na América Latina, Rio de Janeiro,
Civilização Brasileira, s/p.
GADELBA Regina Maria A Fonseca (dir.), 1997, Globalização, metropolização e
políticas neoliberais, São Paulo, EDUC, 175 p.
GALLARDO Helio, 1998, « Notes sur la société civile: l’évolution du concept », Le
point de vue du SUD - Société civile: lieu des luttes sociales, Louvain-la-Neuve,
GARCÍA-BELLIDO Javier,
urbanísticos europeus
transformação. Entre
gestão do solo urbano,
Solo, pp 1-36.
2001, « Análise comparativa de diferentes modelos
e americanos », in Pedro Abramo (dir.), Cidades em
o plano e o mercado. Experiências internacionais de
Rio de Janeiro, Observatório Imobiliário e de Políticas do
GATTI Adílson, 1999, « Desafios da representação popular no orçamento
participativo », Fórum Nacional de Participação Popular nas Administrações
Municipais: Bálano das experiências de orçamento participativo nos governos
locais, Brasília, Governo do Distrito Federal & Instituto Pólis, pp. 59-61.
GENRO Tarso (dir.), 1997, Porto da cidadania, Porto Alegre, Artes Oficio, 267 p.
GENRO Tarso et SOUZA Ubiratan de, 1997, Orçamento Participativo. A experiência
de Porto Alegre, São Paulo, Fundação Perseu Abramo, 114 p.
GENTILI Pablo (dir.), 2001, Globalização excludente. Desiguadade, exclusão e
democracia na nova ordem mundial, Petrópolis, Vozes, 251 p.
GIDDENS Anthony, 1999, A terceira via. Reflexões sobre o impasse político atual e
o futuro da social-democracia, Rio de Janeiro, Record, 173 p.
_____, 1994, Les conséquences de la modernité, traduit de l’anglais par Olivier
Meyer, Paris, L’Harmattan, 192 p.
GILLY Jean-Pierre et PECQUER Bernard, 1995, « La dimension locale de la
régulation », Robert Boyer et Yves Saillard (dir.), Théorie de la régulation:
l’état des savoir, Paris, La Découverte, p. 304-312.
322
GODBOUT Jacques T., 1983, La participation contre la démocratie, Montréal,
Coopératives Albert Saint-Martin, 190 p.
GOHN Maria da Glória, 2001a, Conselhos Gestores e Participação Sociopolítica, São
Paulo, Cortez, 120 p.
_____, 2001b, « Participação: novas e antigas concepções na gestão pública »,
Anais do IX Encontro Nacional da ANPUR, Rio de Janeiro, ANPUR, p. 1206-1217.
_____, 1986, « A luta pela moradia popular em São Paulo – as favelas », Sinopses,
número 9, São Paulo, USP, p. 183-202.
GOMIDE Renata Machado et TANAKA Marta Maria Soban, 1997, « A Política
Heterodoxa de Habitação Popular, Operacionalizada em São Paulo através do
FUNAPS – Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação
Subnormal », Cadernos de Pesquisa do LAP. Série Habitação Popular, n. 22, São
Paulo, USP, 77 p.
GRAFMEYER Yves, 1994, Sociologia urbana, Paris, Publicações Europa-América,
s/p.
GRAZIA Grazia de et QUEIROZ Leda Lúcia R. F., 2001, « Sustentabilidade do Modelo
Urbano Brasileiro », in Grazia de Grazia, Lêda Lúcia Queiroz, Athayde Motta et
Alexandre Mello Santos, Cadernos Temáticos Brasil Sustentável e Democrático:
O Desafio da Sustentabilidade Urbana, Rio de Janeiro, FASE, p. 11-81.
GUÉRANGER David, 2004, « French intermunicipal institutions as political levels ?
Institutionalization and Governance in the Greater Chambéry », Governing the
Metropolis, s/l, s/e, s/p.
GUIBERT Joël et JUMEL Guy, 1997, Méthodologie des pratiques de terrain en
sciences humaines et sociales, Paris, Armand Colin, 216 p.
HADDAD Fernando (dir.), 1998, Desorganizando o consenso. Nove entrevistas com
intelectuais à esquerda, São Paulo, Vozes, 167 p.
HALFANI Hohamed, McCARNEY Patricia et RODRIGUEZ Alfredo, 1995, « Towards
And Understanding Of Governance: The Emergence Of An Idea And Its
Implication For Urban Research In The Developing Contries », Urban Research in
The Developing World: Perspectives on the City, volume 4, Toronto, s/e, s/p.
HAMEL Pierre, 1995, « Contrôle ou changement social à l’heure du partenariat »,
Sociologie & Sociétés, volume XXV, numéro I, Paris, s/e, p. 173-188.
_____, 1991, Action collective et démocratie locale: les mouvements urbains
montréalais, Montréal, Presses de l'Université de Montréal, 239 p.
HARDING Alan, 1994, « Urban Regimes and Growth Machines. Toward a CrossNational Research Agenda », Urban Affairs Quarterly, London, Sage, p. 356-382.
HARPHAM Trudy et BOATENG Kwasi, 1997, « Urban Governance in Relation to the
Operation of Urban Services in developing Countries », Habitat International,
vol. 21, n. 1, London, South Bank University, p. 65-77.
323
HARVEY David, 1989, The Condition of Postmodernity, An Enquiry into the Origins
of Cultural Change, Oxfort, Basil Blackwell, 349 p.
HASAN Arif, 1998, Community Initiatives. Four Case Studies from Karachi, Karachi,
City Press, 181 p.
HERZOG Philippe, KRIEGEL Blandine, ROMAN Joel et VOYNET Dominique, 1995,
Quelle démocratie. Quelle citoyenneté ?, Paris, Les Éditions de l’Atelier, 159 p.
HOHENBERG Paul, 1992, « L’industrialisation et les villes », in Paul M. Hohenberg
et Lynn Hollen Less, La formation de l’Europe urbaine, 1000-1950, Paris,
Presses Universitaires de France, p. 17-32.
IVO Anete Brito Leal, 2000, O poder da cidade. Limites da governança urbana,
Salvador, Universidade Federal da Bahia, 243 p.
_____, 1998, « L’expérience de gouvernance urbaine à Salvador de Bahia (19931996) – gestion urbaine, pouvoir et légitimité », Governances, Montréal, Les
Annales de la Recherche Urbaine, p. 55-63.
Instituto Cidadania, 2000, Projeto Moradia, São Paulo, IC, 56 p.
JACOBI Pedro, 1989, « Atores sociais e Estado. Movimentos reivindicatórios urbanos
e Estado – dimensões da ação coletiva e efeitos político-institucionais no
Brasil », Espaço e Debate, São Paulo, NERU, p. 10-21.
JAGLIN Sylviy, 1998, « La gestion urbaine en archipels en Afrique Australe »,
JAKOB Alberto Augusto Eichman, 2001, « A mobilidade populacional
intrametropolitana da Baixada Santista no período 1970/1991 », Anais do IX
Encontro Nacional da ANPUR: Planejamento e construção democrática do
espaço, vol. 3, Rio de Janeiro, ANPUR, p. 1382-1393.
JOHN Peter et COLE Alistair, 1998, « Urban Regimes and Local Governance in
Britain and France. Policy Adaption and coordination in Leeds and Lille« »,
Urban Affairs Review, London, Sage, p. 382-404.
JORGENSEN Torben Beck, HANSEN Hanne Foss, ANTONSEN Marianne et MELANDER
Preben, 1998, « Public Organizations, Multíplice Constituencies, and
Governance », Comparative and International Administration, Oxford,
Blackwell, p. 499-518.
JOUVE Bernard, 2004, « La democracia local : entre el espejismo neotocquevillista
y la globalización », Revista de Ciencia Política, s/l, s/e, p. 116-132.
_____, 2003, La gouvernance urbaine en questions, Paris, Elsevier, 124 p.
JOUVE Bernard et LATENDRESSE Anne, 2004, L’an 1 de la fusion des villes de l’île
de Montréal : une démocratie à géometrie variable, ACFAS, s/p.
JOUVE Bernard et LEFEVRE Christian, 1999, « De la gouvernance urbaine au
gouvernement des villes en Europe ? Permanence ou recomposition des formes
d’action publique », Revue française de science politique, Paris, s/e, p. 835-
324
853.
KATZNELSON Ira, 1993, « Marxism and the City », Ira Katznelson, Marxism and the
City, New York, Clarendon Press, p. 1-42.
KLEIN Juan-Luis, 1992, « Le partenariat: vers une planification flexible du
développement local? », Revue canadienne des sciences régionales, Halifax,
Dalhousie University, p. 491-505.
_____, 1989, « Développement régional et l’espace local: vers un mode de
régulation territorialisée? », Revue internationale d’action communautaire,
Montréal, Université de Montréal, p. 189-195.
KLEIN Juan-Luis et GAGNON Christiane, 1989, Le social apprivoisé. Le mouvement
associatif, l'État et le développement local, Hull, Asticou, 146 p.
KOOIMAN Jan, 1993, Modern Governance. New Government-Society Interactions,
London, Sage, 279 p.
KUNDU Amitabh, 2000, « Aménagement urbain, financement des infrastructures et
nouveaux principes d’administration publique en Inde: Point de vue »,
Management of Social Transformation, n. 48, Paris, MOST – UNESCO, 33 p.
LAGO Luciana Corrêa do, 1999, « Desigualdade socioespacial e mobilização
residencial: a metrópole do Rio de Janeiro nos anos 80 », in Lucia Maria
Machado Bógus et Luiz César de Queiroz Ribeiro (dir.), Cadernos Metrópole:
desigualdade e governança, n. 2, São Paulo, EDUC, p. 149-189.
LAMEIRA Valdir de Jesus, 2001, Governança corporativa, São Paulo, Forense
Universitária, 80 p.
LARANJEIRA Sônia M. G., 1996, « Gestão pública e participação: a experiência do
orçamento participativo em Porto Alegre », Revista da Fundação Seade: São
Paulo em perspectiva - O Novo Município, economia e política local, volume X,
numéro III, São Paulo, SEADE, p. 129-137.
LAURIA Mickey, Reconstructing Urban Regime Theory. Regulating Urbain Politics in
a Global Economy, London, Sage, 1997, 278 p.
LEBORGNE Danièle et LIPIETZ Alain, 1992, « Flexibilité offensive, flexibilité
défensive: deux stratégies sociales dans la production des nouveaux espaces
économiques », in Georges Benko et Alain Lipietz (dir.), Les régions qui
gagnent. Districts et réseaux: les nouveaux paradigmes de la géographie
économique, Paris, Presses Universitaires de France, p. 347-377.
LE GALES Patrick, 1997, « Gouvernement et gouvernance des régions : faiblesses
structurelles et nouvelles mobilisations », in P. Le Galès et C. L., Les paradoxes
des régions en Europe, Paris, La Découverte, s/p.
_____, 1995, « Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine », Revue
Française des sciences politiques, vol. 45, n. 1, Paris, PUF, p. 57-95.
_____, 1998, « Regulations and Governance in Europe Cities », International
325
Journal of Urban and Regional Research, vol. 22, n. 3, Boston, Blackwell
Publishers, p. 482-506.
LEAL Rogério Gesta, 1998, A função social da propriedade e da cidade no Brasil.
Aspectos jurídicos e políticos, Porto Alegre, Universidade de Santa Cruz do Sul,
174 p.
LEFÈVRE Christian, 1998a, « Gouvernaments métropolitains et gouvernance dans
les pays occidentaux », Revue Politiques et Management Public, vol. 16, n. 1,
Paris, Institut d’Urbanisme de Paris, p. 36-59.
_____, 1998b, « Metropolitan Government and Governance in Western Countries: A
Critical review », International Journal of Urban and regional research, vol. 22,
n. 1, Oxford, Blacwell, p. 9-25.
LEFEBVRE Henri, 1974, « Industrialisation et urbanisation », Marcel Roncayolo et
Therry Paquot (dir.), Villes et civilisation urbaine, XVIIIe-XXe siècle, Paris,
Larousse, p. 420-435.
_____, 1970, La révolution urbaine, Paris, Gallimard, 248 p.
LEMOS Carlos A. C., 1999, « Os primeiros cortiços paulistanos », in Maria Ruth
Amaral de Sampaio (dir.) Habitação e Cidade, São Paulo, FAU-USP, p. 9-38.
LEONARDI Gil, 2001, « A guerra dos perueiros », Revista Reportagem, São Paulo,
Manifesto, s/p.
LÉTOURNEAU Jocelyn, 1989, « Les composantes d’une stratégie de recherche », in
Jocelyn Létourneau, Le coffre à outil du chercheur débutant. Guide d’initiation
au travail intellectuel, Toronto, Oxford University Press, p. 173-180.
LÉVEILLEE Jacques, 1998, « Éléments d’analyse de la gouvernance métropolitaine à
Montréal », Revue de Géographie de Lyon - Gouvernance des grandes régions
urbaines Lyon Montreal, vol. 73, n. 2, Lyon, Université de Lyon, p. 135-1143.
LEVINE Myron A., 1994, « The Transformation of Urban Politics in France. The
Roots of Growth Politics and Urban Regimes », Urban Affairs Quarterly, London,
Sage, p. 383-410.
LEVY Evelyn, 1997, Democracia nas Cidades Globais. Um estudo sobre Londres e
São Paulo, São Paulo, Studio Nobel, 231 p.
LIMA Alessandra et CAMPOS Luiz A., 2000, « Vazios urbanos e dinâmica espacial:
indicadores de sustentabilidade e instrumentos urbanísticos », Anais do
Seminário Internacional: Gestão da terra urbana e habitação de interesse
social. Mesa: ampliação do acesso a terra e a integração urbana da habitação
de interesse social, Campinas, Universidade Católica de Campinas, s/p.
LINIHAN Donald G., 2002, Cybergouvernment, fédéralisme et démocratie : la
nouvelle gouvernance, Ottawa, Centre pour la collaboration gouvernamentale,
20 p.
LIPETZ Alain, 1996, La société en sablie, le partage du travail contre la déchirure
326
sociale, Paris, La Découverte, s/p.
_____, 1971, « Le Tribut Foncier Urbain », La Vie Urbaine, Paris, UER de L’institut
d’Urbanisme de Paris, Université Paris IX, s/p.
LOJKINE Jean, 1981, O Estado capitalista e a questão urbana, São Paulo, Martins
Fontes, s/p.
_____, 1979, El marxismo, el Estado y la cuestion urbana, Buenos Aires, Siglo
Veintiuno, s/p.
LOMAR Paulo José Vilella, 2001, « Usucapião Especial Urbano e Concessão de Uso
para Moradia », Estatuto da Cidade, São Paulo, CEPAM, p. 254-276.
LORRAIN Dominique, 1998, « Administrer, gouverner, réguler », Governances,
Montréal, Les Annales de la Recherche Urbaine, p. 85-92.
MAGALHÃES Ângela C. M. de, 2000, « Cidade e Política: A questão da habitação
social em Salvador dos anos 40 aos anos 90 », in Débora Nunes (dir.), Salvador:
o arquiteto e a cidade informal, Salvador, PPG-FAUFBA, p. 121-155.
MARC Edmond et PICARD Dominique, 1989, L’interaction sociale, Paris, PUF, 239 p.
MARCH James G. et OLSEN Johan P., 1995, Democratic Governance, New York, The
Free Press, 283 p.
MARICATO Ermínia, 2001a, Brasil, cidades. Alternativas para a crise urbana, São
Paulo, Vozes, 204 p.
_____, 2001b, « A bomba-relógio das cidades brasileiras », Democracia Viva, Rio de
Janeiro, IBASE – Instituto Brasileiro de Análise Sociais e Econômicas, p. 3-7.
_____, 2000, « Habitação social em áreas centrais », Oculum: Gestão da terra
urbana e habitação de interesse social, Campinas, Revista de Arquitetura e
Urbanismo - PUCCAMP, p.14-24.
_____, 1996, Metrópole na periferia do capitalismo. Ilegalidade, desigualdade e
violência, São Paulo, Hucitec, 141 p.
____, 1994, « Reforma urbana: limites e possibilidades, uma trajetória
incompleta », in Luis César de Queiroz Ribeiro et Orlando Alvez dos Santos
Júnior (dir.), Globalização, fragmentação e reforma urbana. O futuro das
cidades brasileiras na crise, Rio de janeiro, Civilização Brasileira, p. 309-325.
MARICATO Ermínia et FERREIRA João Sette Whitaker, 2002, « Operação Urbana
Consorciada: diversidade urbanística participativa ou aprofundamento da
desigualdade? », in Letícia Marques Osório (dir.), Estatuto da Cidade e Reforma
Urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras, Porto Alegre, Sérgio
Antônio Fabris Editor, p. 215-250.
MARTINDALE Don, 1996, « Prefatory remarks: The Theory of the City », Max Weber,
The City, New York, The Free Press, p. 9-62.
MAUTNER Yvonne, 1999, « A periferia como fronteira de expansão do capital », in
327
Csaba Déak et Sueli Ramos Schiffer (dir.), O processo de urbanização no Brasil,
São Paulo, EDUSP, p. 245-259.
McCARNEY Patricia, 1997a, « Considerciones sobre la noción de ‘gobernabilidad’.
Nuevos rumbos para las ciudades del mundo en desarrollo », El Salvador en
construcción, n. 13, El Salvador, s/e, p. 11-26.
_____, 1997b, Cities and Governance. New Directions in Latin America, Asia and
Africa, Toronto, Centre for Urban & Community Studies – University of Toronto,
203 p.
MENDONZA Enrique Cabrero, 1997, « Les politiques de décentralisation: un point
de vue latino-américain », Le Point de vue du Sud – Pouvoirs locaux et
décentralisation, traduit de l’espagnol par Albert Kasanda, Paris, L’Harmattan,
p. 41-60.
MILANI Carlos, ARTURI Carlos et SOLINIS Germán (dir.), 2002, Democracia e
governança mundial. Que regulações para o século XXI?, Porto Alegre, MOST –
UNESCO & Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 295 p.
MORAIS Maria Cristina de, 2001, « Cooperativas habitacionais autofinanciada: do
gerenciamento público ao privado », Anais do IX Encontro Nacional da ANPUR:
Planejamento e construção democrática do espaço, vol. 3, Rio de Janeiro,
ANPUR, p. 1586-1595.
MOREIRA Antonio Cláudio Moreira Lima e, 2001, « Plano Diretor e a Função Social
da Propriedade Urbana », Estatuto da Cidade, São Paulo, CEPAM, p. 119-163.
MOREIRA Lena, 1996, « Conselho de integração do Programa Comunidades », in
Nabil Bonduki (dir.), As práticas bem-sucedidas em habitação, meio ambiente e
gestão urbana nas cidades brasileiras, São Paulo, Nobel, p. 245-249.
MOREIRA Tomás Antonio, 2002, Urbanização, ontem e hoje, Sinopses, São Paulo, p.
71-77.
_____, 2001, « A questão fundiária e as políticas sociais: limitações às
desapropriações de terras », Anais do IX Encontro Nacional da ANPUR:
ANPUR, p. 1620-1643.
_____, 1998, « La transaction sociale: une dimension de gestion coopérative »,
Anais do V Seminário da História da Cidade e do Urbanismo – Cidades:
temporalidades em confronto, Campinas, PUCCAMP, s/p.
_____, 1996, Rapport transactionnel à la production d’habitat populaire. Une
approche sur la filière de la terre. Réflexions à partir du Programme FOS à
Guadalajara – Mexique, Mémoire de maîtrise en Sciences Appliques – orientation
spéciale Habitat & Développement, Louvain-La-Neuve, Université Catholique de
Louvain, 340 p.
MOREIRA Tomás Antonio, AMARAL Ângela de Arruda Camargo, ARANHA Estela et
alli, 2001, « Concessão Especial de Uso para fins de moradia », Anais do II
328
Encontro Democracia, Igualdade e Qualidade de Vida: o desafio para a cidade
no século XXI – Urbanização e Regularização da Cidade Ilegal, Belém, Lincoln
Institute of Land Policy e Prefeitura Municipal de Belém, s/p.
MOREIRA Tomás et CYMBALISTA Renato, 2002, Habitação: Conselho Municipal,
Observatório dos direitos do cidadão – acompanhamento e análise das políticas
públicas da cidade de São Paulo, São Paulo, Instituto Polis / PUC-SP, 72 p.
MOREIRA Tomás Antonio et CASTRO Elza Helena Camargo do Canto e, 2004, Olhar
sobre as Cidades Americanas e Européias à partir de Lévi Strauss, Revista do
Programa de Pós Graduação em Arquitetura e Urbanismo da FAU USP, numéro
15, São Paulo, p. 98-108.
MOREIRA Tomás Antonio et FERREIA João Sette Whitaker, 2000, « Governança
Urbana no contexto das cidades subdesenvolvidas », Anais do IX Congresso
Ibero-americano de Urbanismo, Recife, s/p.
MORETTI Ricardo et FERNANDES Agnes, 1999, Sustentabilidade urbana e habitação
de interesse social, São Paulo, mimeo, 17 p.
MORIN Richard, 1998, « Gouvernance locale et développement économique des
quartiers de Montréal », Revue de Geographie de Lyon - Gouvernance des
grandes régions urbaines Lyon Montréal, vol. 73, n. 2, Lyon, Université de Lyon,
p. 127-134.
_____, 1989, « L’habitation sociale au Canada : le désengagement de l’État face à
des besoins croissants », Revue Canadienne de Sante Mentale: L’habitation
sociale au Canada, vol. 8, numéro. 2, Montréal, s/e, p. 65-82.
MORMONT Marc, 1992, « Pour une typologie de transaction sociale », in Maurice
Blanc (dir.), Pour une sociologie de la transaction sociale, Paris, L’Harmattan,
p. 112-135.
MORMONT Marc et MOUGENOT Catherine, 1985, « Le retour au local et les classes
moyennes », Revue Internationale d’action communautaire, 13/53, Montréal,
Saint-Martin, p. 19-33.
MOTTA Alexandre Ribeiro, 2001, « Porto Alegre – análise das políticas urbanas
recentes », Anais do IX Encontro Nacional da ANPUR: Planejamento e
construção democrática do espaço, vol. 1, Rio de Janeiro, ANPUR, pp 14-24.
MOTTA Diana Meirelles de, 2001, « Proposta de Legislação Federal sobre Política
Urbana e o Desafio da Gestão das Cidades », Estatuto da Cidade, São Paulo,
CEPAM, p. 15-47.
MOURAD Laila N., 2000, « A democratização do acesso à terra urbana - as AEIS em
Diadema », Anais do Seminário Internacional: Gestão da terra urbana e
habitação de interesse social. Mesa: ampliação do acesso a terra e a integração
urbana da habitação de interesse social, Campinas, Universidade Católica de
Campinas, s/p.
NAVARRO Zander, 1997,
« Uma análise do orçamento participativo:
sua
329
implantação e desenvolvimento », Tarso Genro (dir.) Porto da Cidadania. A
esquerda no Governo de Porto Alegre, Porto Alegre, Artes e Ofícios, pp. 179236.
NERY JUNIOR José Marinho, SOMECK Nádia et ROLNIK Raquel, 1996, Revista Polis Políticas Públicas para o manejo do Solo Urbano: experiências e possibilidades,
São Paulo, Polis, s/p.
NEVES Carlos Augusto dos Santos, MILANI Carlos R. S., LAHBAUER Christian, DUPAS
Gilberto et alli, 1999, Governança global. Reoganização da política em todos os
níveis de ação, Washington, Centro de Estudos Konrad Adenauer Stiftung, 148 p.
NOVARINA Gilles, 1998, « La construction des demandes sociales par les projets
d´urbanisme », Gouvernances, Montréal, Les Annales de la Recherche Urbaine,
p. 173-179.
NUNES Edilson, 1996, « Poder local, descentralização e democratização: um
encontro difícil », Revista da Fundação Seade: São Paulo em perspectiva - O
Novo Município, economia e política local, volume X, numéro III, São Paulo,
SEADE, p. 32-39.
OHMAE Kenichi, 1995, The End of the Nation State, the Rise of Regional
Economics, How New Engines of Prosperity are Reshaping Global Markets, New
York, The Free Press, 214 p.
OKUNLOLA Paul, 2001, « Managing the Shelter Crisis: Perspective from the Nigeria
Experience », Workbook of Midterm Session LEAD Brazil, Francophone Africa,
Mexico and Nigeria: Sustainable Human Settlements Development in a Rapidly
Urbanizing World – case studies from Brazil, Francophone Africa, Mexico and
Nigeria, Nigeria, LEAD, s/p.
ONIBOKUN A., 2001, « Implementing the Habitat Agenda and Istanbul Declaration
(ID) for Sustainable Human Settlements Development (SHSD) in Nigeria »,
Workbook of Midterm Session LEAD Brazil, Francophone Africa, Mexico and
Nigeria: Sustainable Human Settlements Development in a Rapidly Urbanizing
World – case studies from Brazil, Francophone Africa, Mexico and Nigeria,
Nigeria, LEAD, s/p.
OSBORNE David, 1996, « Reinventando o governo », in Jacy de Souza Mendonça
(dir.), Reinventando o governo, São Paulo, Instituto Liberal de São Paulo, pp.
12-54.
OSMONT Annick, 1998, « La ‘gouvernace’ : concept mou, politique fermé »,
OUELLET Lionel, 1995, Gouvernance et rôles changeants de l’État Moderne, École
national d’administration public, Québec, Université du Québec, 57 p.
PACHECO Regina Sílvia, 1995, « Gestão metropolitana no Brasil: arranjos
institucionais em debate », in Licia Valladares et Magda Prates Coelho,
Governabilidade e pobreza no Brasil, São Paulo, Civilização Brasileira, p. 191218.
330
PADIOLEAU Jean-Gustave, 2001, « La gouvernance ou comment s’en débarrasse
(stratégies de corruption) », Espace et Sociétés: 30 ans anciens débats,
nouvelles questions, Paris, L’Harmattan, pp. 61-73.
_____, 1996, « La gouvernance des sociétés libérales », Analyses de la S.É.D.É.I.S.,
Paris, Société d’études et de documentation économiques, industrielles et
sociales, pp. 21-26.
PALOCCI Antonio, BUARQUE Cristovam, PONT Raul, DANIEL Celso et alli, 1997,
Desafios do governo local. O modo petista de governar, São Paulo, Fundação
Perseu Abramo, 123 p.
PAQUIN-BOUTIN Marie-Pierre, 2004, Gouvernance urbaine et métropolisation en
Amérique latine : le cas de Montevideo, Montréal, ACFAS – Réalités et
transformations des milieux urbain et régional, s/p.
PARK Robert et WIRTH Louis, 1992, « L’École de Chicago et la ville », Marcel
Roncayolo et Thierry Paquot (dir.), Villes et civilisation urbaine, XVIIIe-XXe
siècle, Paris, Larousse, p. 310-334.
PARSONS Talcott, 1956, « Suggestions for a Sociological Approach to the Theory of
Organizations », Administrative Science Quartely, volume I, numéro I, Michigan,
Ann Arbor, p. 63-85.
PAZ Rosangela Dias Oliveira da, 1996, Fundo Nacional de Moradia Popular: marco
histórico de participação da União dos Movimentos de Moradia de São Paulo,
Dissertação de Mestrado, São Paulo, PUC-SP, 174 p.
PARKS Roger B. et OAKERSON Ronald J., 1998, « Metropolitan Organization and
Governance. A Local Public Economy Approach », Urbain Affairs Quarterly,
London, Sage, p. 18-29.
PECQUEUR Bernard, 1994, « Le système local des acteurs: émergence du
développement économique local », in Marc-Urbain Proulx Développement
économique. Clé de l’autonomie locale, Montréal, Les Éditions
Transcontinental, p. 91-112.
PEREIRA Paulo César Xavier, 1986, « Valorização imobiliária, movimentos sociais e
espoliação », Sinopses, n. 9, São Paulo, USP, p. 203-232.
PERUZZO Cicilia Maria Krohling, 1998, Comunicação nos movimentos populares. A
participação na construção da cidadania, Rio de Janeiro, Vozes, 342 p.
PETERS B. Guy et SAVOIE Donald J. (dir.), 1995, Les nouveaux défis de la
gouvernance, Centre Canadien de Gestion, Laval, Les Presses de l’Université de
Laval, 306 p.
PETRELLA Riccardo (dir.), 1995, Limites à la compétitivité. Pour un nouveau
contrat mondial, Bruxelles, Labor, 225 p.
PHILLIPS Susan et ORSINI Michael, 2002, « Mapping the Links: Citizen Involvement
in Policy Processes », Canadian Policy Research Network, Ottawa, CPRN, 41 p.
331
PICCINI Andréa, 1999, Cortiços na Cidade. Conceito e preconceito na
reestruturação do centro urbano de São Paulo, São Paulo, Annablume, 166 p.
PICKVANCE C.G., 1990, « Introduction: the Institutional Contexte of Local
Economic Development: centrals controls, spatial policies and local economic
policies », in Michael Harloe, C. G. Pickvance et John Urry, Place, Policy ans
Politics, London, Unwin Hyman, p. 1-41.
PICKVANCE Chris G. et PRETECEILLE Edmond, 1991, States Restructuring and Local
Power: a Comparative Perspective, London, Pinter, 229 p.
PIERRE Jon, 2005, Comparative Urban Governance: Uncovering Complex
Causalities, Urban Affairs Review, vol. 40, numéro 4, Sage, p. 446-462.
_____, 1999, « Models of Urban Governance. The Institutional Dimension of Urban
Politics », Urban Affairs Quarterly, volume 34, numéro 3, London, Sage, p. 372396.
_____, 1997, Models of Urban Governance: Exploring the Institutional Dimension
of Urban Politics, Glasgow, University of Strathclyde, 21 p.
PINHAREZ Mônica de Maria Santos Fornitani, 1995, Governance empreendedora:
um projeto sócio-ambiental para o desenvolvimento econômico – Santos, 19891992, São Paulo, Fundação Getúlio Vargas, s/p.
PINHO Evangelina, 2000, « Legislação urbana e regulação da habitação de interesse
social », Oculum: Gestão da terra urbana e habitação de interesse social,
Campinas, Revista de Arquitetura e Urbanismo - PUCCAMP, p. 66-72.
POCHMANN Marcio, 2001, O emprego na globalização. A nova divisão internacional
do trabalho e os caminhos que o Brasil escolheu, São Paulo, Boitempo, 151 p.
POETE Marcel, 1992, « La ville comme être vivant », Marcel Roncayolo et Thierry
Paquot (dir.), Villes et civilisation urbaine, XVIIIe-XXe siècle, Paris, Larousse, p.
184-195.
PRADO Eleutério da Silva et PELIN Eli Roberto, 1993, Moradia no Brasil. Reflexões
sobre o problema habitacional brasileiro, São Paulo, CBMM - Companhia
Brasileira de Metalurgia e Mineração e FIPE - Fundação Instituto de Pesquisas
Econômicas, 86 p.
PRETECEILLE Edmond, 1991, « Paradoxes politiques des restructurations urbaines.
Globalisation de l’économie et localisation du politique », Espace et Société :
Formes actuelles de la relocalisation, numéro 59, Paris, L’Harmattan, p. 5-36.
PUCHALA Rosa Maria de Faria Braga, 1984, A urbanização do ‘milagre’. O caso de
São Paulo, Dissertação de Mestrado, São Paulo, FAU-USP, 79 p.
PUTNAM Robert D., 1996, Comunidade e democracia, a experiência da Itália
moderna, traduit de l’italien par Luiz Alberto Monjardim, Rio de Janeiro,
Fundação Getúlio Vargas, 257 p.
QUERRIEN Anne et ELANDER Ingemar, 2002, « Gouvernance et organisation urbaine
332
: pouvoir et décision intégré », Comités des Établissements Humains, Leeds,
Nations Unies, s/p.
RAMIREZ SAIZ Juan Manuel, 1989, Actores sociales y proyecto de ciudad, México,
PYV, 138 p.
RAMOS Silvana Pirillo, 1997, ‘Minha Casa não é minha, nem é meu este lugar’ – Um
estudo sobre a relação do homem com a moradia na ocupação do Condomínio
Centreville em Santo André, Dissertação de Mestrado em Ciências Sociais, São
Paulo, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 166 p.
REIS Elisa P., 1995, « Governabilidade e Solidariedade », in Lícia Valladares et
Magda Prates Coelho (dir.), Governabilidade e probreza no Brasil, Rio de
Janeiro, Civilização Brasileira, p. 49-64.
REIS FILHO Nestor Goulart, 1995, « Notas sobre o Urbanismo no Brasil. Segunda
parte: séculos XIX e XX », Cadernos de Pesquisa do LAP – Série Urbanização e
Urbanismo, n. 9, São Paulo, USP, 61 p.
_____, 1967, Urbanização e Teoria, São Paulo, USP, s/p.
REMY Jean, 1992, « La vie quotidienne et les transactions sociales : perspectives
micro ou macro-sociologiques », in Maurice Blanc, Pour une sociologie de la
transaction sociale, Paris, L’Harmattan, p. 83-111.
_____, 1997, « The Concept of Transaction: Its Analytical Scope and the
Assumptions it Conveys », Swiss Journal of Sociologie, n. 23, Suisse, Société
Suisse de Sociologie, p. 15-23.
REMY Jean et VOYÉ Liliane, 1993, La ville: vers une nouvelle définition?, Paris,
L’Harmattan, 169 p.
REMY, Jean, VOYE Liliane et SERVAIS Emile, 1991, Produire ou Reproduire. Une
sociologie de la vie quotidienne. Tome 1: Conflits et transaction sociale,
Bruxelles, De Boeck, 383 p.
_____, 1991, Produire ou Reproduire. Une sociologie de la vie quotidienne. Tome
2: Transaction sociale et dynamiques culturelles, Bruxelles, De Boeck, 383 p.
RIBEIRO Luis César de Queiroz, 2001, « Segregação, desigualdade e habitação: a
metrópole do Rio de Janeiro », Anais do IX Encontro Nacional da ANPUR:
ANPUR, p. 994-966.
_____, 1999, « Transformações da estrutura socioespacial: segmentação e
polarização na Região Metropolitana do Rio de Janeiro », in Lucia Maria
Machado Bógues et Luiz César de Queiroz Ribeiro, Cadernos Metrópole:
desigualdade e governança, São Paulo, EDUC, p. 13-42.
_____, 1995, « A (In)Governabilidade da Cidade? Avanços e Desafios da Reforma
Urbana », in Lícia Valladares & Magda Prates Coelho (dir.), Governabilidade e
probreza no Brasil, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, p. 107-160.
333
_____, 1994, Questão urbana, desigualdades sociais e políticas públicas: avaliação
do programa nacional de reforma urbana, Rio de Janeiro, IPPUR/UFRJ, s/p.
_____, 1991, Da propriedade fundiária ao capital incorporador: as formas de
produção da moradia na cidade do Rio de Janeiro, Tese de Doutorado, São
Paulo, FAU USP, 326 p.
_____, 1982, « Espaço urbano, mercado de terras e produção de habitação », L. A
Machado da Silva, Solo urbano, tópicos sobre o uso da terra, Rio de Janeiro,
Zahar, s/p.
RIBEIRO Luiz César de Queiroz et AZEVEDO Sergio, 1996, « A produção da moradia
nas grandes cidades: dinâmicas e impasses », in Luiz César de Queiroz Ribeiro et
Sergio Azevedo, A Crise da Moradia nas Grandes Cidades, da questão da
habitação à reforma urbana, Rio de Janeiro, UFRJ, p.13-32.
RIBEIRO Luiz César de Queiroz et LAGO Luciana Corrêa do, 1999, « O espaço social
das grandes metrópoles brasileiras: Rio de Janeiro, São Paulo e Belo
Horizonte », in Lucia Maria Machado Bógues et Luiz César de Queiroz Ribeiro,
Cadernos Metrópole: desigualdade e governança, São Paulo, EDUC, p. 173-203.
RIBEIRO Luiz Cesar de Queiroz et SANTOS JUNIOR Orlando Alves dos, 1996,
Associativismo e Participação Popular. Tendências da organização popular no
Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, IPPUR/UFRJ – FASE, 123 p.
ROBERT Serge, 1993, Les mécanismes de la découverte scientifique, Ottawa, Les
Presses de l’Université d’Ottawa, 262 p.
RODRÍGUEZ Alfredo et WINCHESTER Lucy, 1996, « The Challenges for Urban
Governance in Latino America: Reinventing the Government of the Cities », in
Patricia L. McCarney, Cities and Governance. New Directions in Latino America,
Asia and Africa, Torornto, University of Toronto, p. 23-38.
ROJAS Eduardo, 1999, The Long Road to Housing Reform. Lessons from the
Chiliean Experience, New York, Inter-American Development Bank, 20 p.
ROLNIK Raquel, 2001a, Zonas de especial interesse social, São Paulo, mimeo, s/p.
_____, 2001b, « Planejamento e Gestão: um diálogo de surdos? », Estatuto da
_____, 2000, « Instrumentos urbanísticos: concepção e gestão », Oculum: Gestão
da terra urbana e habitação de interesse social, Campinas, Revista de
Arquitetura e Urbanismo - PUCCAMP, p. 6-12.
_____, 1997, Instrumentos de gestão urbana, Santo André, Escola de Governo do
Grande ABC, 15 p.
_____, 1994, « Planejamento urbano nos anos 90: novas perspectivas para velhos
temas », in Luis César de Queiroz Ribeiro et Orlando Alvez dos Santos Júnior
(dir.), Globalização, fragmentação e reforma urbana. O futuro das cidades
brasileiras na crise, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, p. 351-360.
334
ROLNIK Raquel, KOWARICK Lúcio et SOMEKH Nadia, 1990, São Paulo: crise e
mudança, São Paulo, Brasiliense, 215 p.
ROSA Cleisa M. M., 1995, População de rua: Brasil e Canadá, São Paulo, Hucitec,
238 p.
ROSANVALLON Pierre, 1995, La nouvelle question sociale. Repenser l’ÉtatProvidence, Paris, Seuil, 223 p.
SACHS Céline, 1999, São Paulo: políticas públicas e habitação popular, São Paulo,
EDUSP, 277 p.
SAKAMOTO Leonardo, 2000, « A procura de um teto. Projeto Moradia oferece
alternativa ao financiamento da habitação », Problemas Brasileiros, n. 340, São
Paulo, EDUSP, p. 32-37.
SAMPAIO JUNIOR Plínio de Arruda, 1999, Entre a Nação e a Barbárie. Os dilemas do
capitalismo dependente, Rio de Janeiro, Vozes, 254 p.
SANCHEZ Inaiê, 1999, Para entender a internacionalização da economia, São
Paulo, SENAC, 240 p.
SANTOS Angela Moulin S. Penalva, 1997, « Descentralização econômica e dinâmica
espacial », VII Encontro Nacional da ANPUR - Novos recortes territoriais, novos
sujeitos sociais: desafios ao planejamento, volume II, Recife, Associação
Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional, p.
878-894.
SANTOS Boaventura de Souza, 2002, Democratizar a democracia. Os caminhos da
democracia participativa, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 679 p.
SANTOS Milton, 1996, Técnica, espaço, tempo. Globalização e meio técnicocientífico informacional, São Paulo, Hucitec, 190 p.
_____, 1990, Metrópole corporativa fragmentada. O caso de São Paulo, São Paulo,
Nobel, 117 p.
_____, 1982, Ensaios sobre a urbanização latino-americana, São Paulo, Hucitec,
194 p.
SANTOS Milton, SOUZA Maria Adélia A de et SILVEIRA Maria Laura, 1996, Território:
globalização e fragmentação, São Paulo, Hucitec, 332 p.
SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos, 2001, Democracia e governo local: dilemas da
reforma municipal no Brasil, Rio de Janeiro, Revan, 248 p.
_____, 1996, Reforma Urbana : por um novo modelo de planejamento e gestão das
cidades, Rio de Janeiro, IPPUR – UFRJ – FASE, 143 p.
SARTORI Giovanni, 1994, A teoria da democracia revisitada, São Paulo, Ática, 336
p.
SASSEN Saskia, 1998, As cidades na economia mundial, São Paulo, Nobel, 190 p.
_____, 1996, La ville globale. New York, Londres, Tokyo, Paris, Descartes & Cia,
335
530 p.
_____, 1995, « L’État et la ville globale : notes pour penser l’inscription spatiale
de la gouvernance », Future antérieur, numéro 4, Paris, L’Harmattan, p. 27-48.
SAULE JUNIOR Nelson, 2001a, Estatuto da Cidade: instrumento de reforma urbana,
São Paulo, mimeo, 15 p.
_____, 2001b, « Estatuto da Cidade, novas perspectivas para a reforma urbana »,
Cadernos Polis, n. 4, São Paulo, Polis, 61 p.
_____, 2001c, « Aplicabilidade do Parcelamento e Edificação Compulsórios e
Desapropriação para fins de Reforma Urbana », Estatuto da Cidade, São Paulo,
CEPAM, p. 224-238.
_____, 1999, Direito à Cidade. Trilhas legais para o direito às cidades
sustentáveis, São Paulo, Max Limonad, 393 p.
_____, 1997, Novas perspectivas do direito urbanístico brasileiro, ordenamento
constitucional da política urbana. Aplicação e eficácia do plano diretor, Porto
Alegre, Fabris, s/p.
SCHERER Rebeca, 1995, « Notas sobre Planejamento e Método », Cadernos de
Pesquisa do LAP. Série Urbanização e Urbanismo, n. 10, São Paulo, USP, 75 p.
SCHERER-WARREN Ilse, 1999, Cidadania sem fronteiras. Ações coletivas na era da
globalização, São Paulo, Hucitec, 95 p.
SEABRA Odette Carvalho Lima, 2000, « Urbanização: bairro e vida de bairro »,
Travessia, São Paulo, FFLCH USP, p. 11-17.
_____, 1998, « São Paulo e os signos da modernidade: a questão da segurança
privada », Nuevos roles del Estado en el reordenamiento del territorio : aportes
teóricos, Buenos Aires : Facultad de Filosofia y Letras, s/p.
_____, 1987, Meandros dos rios nos meandros do poder :Tiete e Pinheiros valorizacao dos rios e das varzeas na cidade de Sao Paulo, Tese de Doutorado,
São Paulo, FFLCH USP, 323 p.
_____, 1979, A muralha que cerca o mar, Dissertação de Mestrado, São Paulo,
FFLCH USP, 122 p.
_____, 1997, « A lei de proteção aos mananciais versus a prática social de
ocupação da Bacia do Guarapiranga », Revista do Departamento de Geografia,
São Paulo, FFLCH USP, p. 113-133.
SELLERS Jefferey M., 2005, Re-placing The Nation: An Agenda for Comparative
Urban Politics, Urban Affairs Review, vol. 40, numéro 4, Sage, pp. 419-445.
SELZNICK Philip, 1984, Leadership in Administration. A Sociological Interpretation,
Berkeley, University of California Press, p. 5-22.
SERRA Geraldo, 1991, Urbanização e centralismo autoritário, São Paulo, Nobel,
172 p.
336
SIDDIQUEE Noore Alam, 1997, « Théories de la décentralisation de l’État », Le
Point de vue du Sud – Pouvoirs locaux et décentralisation, traduit de l’anglais
par Arthur Yenga, Paris, L’Harmattan, p. 23-39.
SILVA José Afonso da, 1996, « Capítulo V – Direito de propriedade », Curso de
Direito Constitucional Positivo, São Paulo, Malheiros, p. 262-275.
SILVA José Graziano da et DEL GROSSI Mauro Eduardo, 2000, « O Novo rural
Brasileiro: uma atualização para 1992-98 », Seminário Nacional do Programa
LEAD, Embu, ABDL, s/p.
SILVA Helena Menna Barreto, 2001, « Limites e contradições das políticas urbanas
progressistas no Brasil », Anais do IX Encontro Nacional da ANPUR:
ANPUR, p. 1521-1529.
_____, 2000a, Habitação no centro de SP: como viabilizar essa idéia?, Seminário
Habitação no Centro de SP : como viabilizar essa idéia ?, São Paulo, mimeo, 49
p.
_____, 2000b, « Políticas de habitação e preço da terra », Oculum: Gestão da terra
urbana e habitação de interesse social, Campinas, Revista de Arquitetura e
Urbanismo - PUCCAMP, p. 50-64.
_____, 1999, Vazios urbanos – requalificando o problema na Grande São Paulo, Rio
de Janeiro, International Seminar on Vacant Land: Challenges and
opportunities, s/p.
_____, 1998, « Logement et gestion foncière à São Paulo », Études foncières, n.
79, Paris, s/e, p. 32-37.
_____, 1997, Terra e Moradia, Tese de Doutorado, São Paulo, FAU USP, 252 p.
SILVA L. O., 1996, Terras devolutas e latifúndio: efeitos da Lei de 1850, Campinas,
UNICAMP, 373 p.
SILVA Regina Helena Alves de, 2001, « A favela como lugar da experiência
urbana », Anais do IX Encontro Nacional da ANPUR: Planejamento e construção
do espaço, vol. 2, Rio de Janeiro, ANPUR, p. 972-978.
SIMMEL Georg, 1992, « Métropoles et mentalités », in Marcel Roncayolo et Thierry
Paquot (dir.), Villes et civilisation urbaine, XVIIIe-XXe siècle, Paris, Larousse, p.
300-309.
SIMÕES JUNIOR José Geraldo, 1992a, « Cortiços em São Paulo: o problema e suas
alternativas », Revista Polis, n. 2, São Paulo, Polis, 50 p.
_____, 1992b, « Moradores de Rua », Revista Polis, n. 7, São Paulo, Polis, 56 p.
SINGER Paul, 2002, Economia política da urbanização, São Paulo, Contexto, 155 p.
_____, 1995, « Poder público e organizações populares no combate à pobreza. A
experiência do governo Luiza Erundina em São Paulo – 1989/92 », in Licia
Valladares et Magda Prates Coelho (dir.), Governabilidade e pobreza no Brasil,
337
Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, p. 267-311.
SMITH Roberto et OLIVEIRA Aécio Alves de, 1995, « Integração social ou novas
relações entre Estado e sociedade no Brasil », Estudos Avançados, n. 24, São
Paulo, USP, p. 117-139.
SMOLKA Martinet CENECORTA Alfonso Iracheta, 2000, « O paradoxo da
regularização fundiária: acesso à terra servida e pobreza urbana no México »,
Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, IPPUR, p. 87-117.
SMOLKA Martin et AMBORKI David, 2001, « Captura de mais-valia para o
desenvolvimento urbano: uma comparação interamericana », in Pedro Abramo
(dir.), Cidades em transformação. Entre o plano e o mercado. Experiências
internacionais de gestão do solo urbano, Rio de Janeiro, Observatório
Imobiliário e de Políticas do Solo, p. 37-74.
SMOLKA Martim et FURTADO Fernanda, 2001, Recuperación de plusvalías em
América Latina. Alternativas para el desarrollo urbano, Boston, Eurelibros /
Instituto de Posgrado e Investigación Pontifícia Universidad Católica de Chile /
Lincoln Institute of Land Policy, 226 p.
SMOUTS Marie-Claire, 1998, Du bon usage de la gouvernance en relacions
internationales, Montréal, Revue International des Sciences Sociales, p. 80-89.
SOMEKH Nádia, 2001, « Função Social da Propriedade e da Cidade », Estatuto da
SOUAMI Taoufik, 1998, « Participer à la gouvernance ? », Gouvernances, Montréal,
Les Annales de la Recherche Urbaine, p. 163-171.
SOUZA Ângela Gordinho, 2000, Limites do Habitar. Segregação e exclusão na
configuração urbana contemporânea de Salvador e perspectivas no final do
século XX, Salvador, Universidade Federal da Bahia, 448 p.
SOUZA Ângela Gordinho et FARRET Ricardo Libanez, 2001, « Estruturação intraurbana, política fundiária e a questão da moradia », Anais do IX Encontro
Nacional da ANPUR: Planejamento e construção democrática do espaço, vol. 3,
Rio de Janeiro, ANPUR, p. 1365-1369.
SOUZA Celina, 1996, « Reinventando o poder local: limites e possibilidades do
federalismo e da descentralização », Revista da Fundação Seade: São Paulo em
perspectiva - O Novo Município, economia e política local, volume X, numéro
III, São Paulo, SEADE, p. 103-112.
SOUZA Flávio A. M. de, 2000, « Os aspectos não formais da posse da terra em
Recife », Anais do Seminário Internacional: Gestão da terra urbana e habitação
de interesse social. Mesa: urbanização e regularização fundiária, Campinas,
Universidade Católica de Campinas, s/p.
SOUZA Marcelo Lopes de, 2000, « Para que serve o Orçamento Participativo?
Disparidade de expectativas e disputa em torno de uma proposta em
ascensão », Caderno IPPUR, Rio de Janeiro, IPPUR, p. 123-142.
338
SOUZA Maria Adélia de, 1988, Governo Urbano, São Paulo, Nobel, 84 p.
SOUZA Ubiratan de, 1997, « O orçamento participativo e a radicalização da
democracia », Tarso Genro (dir.) Porto da Cidadania. A esquerda no Governo de
Porto Alegre, Porto Alegre, Artes e Ofícios, p. 253-267.
SPERTINI Solange S. et DENALDI Rosana, 2000, « As possibilidades efetivas de
regularização fundiária em núcleos de favelas », Anais do Seminário
Internacional: Gestão da terra urbana e habitação de interesse social. Mesa:
urbanização e regularização de favelas, Campinas, Universidade Católica de
Campinas, s/p.
SPOSATI Aldaíza, 1996, Mapa da exclusão / inclusão social da cidade de São Paulo,
São Paulo, EDUC 126 p.
STEDILE João Pedro et FERNANDES Bernardo Mançano, 1999, Brava Gente. A
trajetória do MST e a luta pela terra no Brasil, São Paulo, Fundação Perseu
Abramo, 167 p.
TAIWO David O., 2001, « The United Nations Centre for Human Settlements –
Sustainable Cities Programme (UNCHS-SCP) in Nigeria », Workbook of Midterm
Session LEAD Brazil, Francophone Africa, Mexico and Nigeria: Sustainable
Human Settlements Development in a Rapidly Urbanizing World – case studies
from Brazil, Francophone Africa, Mexico and Nigeria, Nigeria, LEAD, s/p.
TASCHNER Suzana Pasternak, 1999, « São Paulo, moradia da pobreza e o redesenho
da cidade », in Maria Ruth Amaral de Sampaio (dir.) Habitação e Cidade, São
Paulo, FAU USP, p. 167-191.
_____, 1997, « Política Habitacional no Brasil: Retrospectivas e Perspectivas »,
Cadernos de Pesquisa do LAP – Série Habitação Popular, n. 21, São Paulo, USP,
73 p.
_____, 1995, « Compreendendo a cidade informal », Seminário Internacional: Os
desafios da cidade informal. Trajetos para a integração dos assentamentos
peri-urbanos, Belo Horizonte, UNCHS, p. 57-74.
_____, 1981, « Degradação ambiental nas favelas em São Paulo », Espaço e
Debates. Cidades: Estratégias gerenciais, São Paulo, NERU, p. 104-113.
TASCHNER Suzana Pasternak et BÓGUS Lucia M. M., 1999, « São Paulo como
patwork: unindo fragmentos de uma cidade segregada », in Lucia M. M. Bógues
et Luiz César de Queiroz Ribeiro, Cadernos Metrópole: desigualdade e
governança, São Paulo, EDUC, p. 43-98.
THUOT Jena-François, 1998, La fin de la représentation et les formes
contemporaines de la démocratie, Montréal, Nota bene, 211 p.
THOMAS Olivier, 2003, Démocratie Participative et Gouvernace Urbain : la
permanence d’un mythe, Toulouse, Université Montpellier, 12 p.
TOLEDO Maria Clara Saboya de et DOMINGUES Roberto Manoel, 1997, « Avaliação
Adimensional de Terrenos. Valores Unitários Básicos Para Glebas e Lotes no
339
Estado de São Paulo », Engenharia – Revista do Instituto de Engenharia, n. 521,
São Paulo, Engenho, p. 71-81.
TOURAINE Alain, 1992, Critique de la modernité, Paris, Fayard, 462 p.
TURNER John F. C., 1976, Le logement est votre affaire, Paris, Seuil, 177 p.
União dos Movimentos de Moradia, 2001, Contribuição da UMM para a Conferência
Municipal de Habitação, São Paulo, UMM, 8 p.
UTZIG José Eduardo et GUIMARAENS Rafael, 1996, « Democracia e participação
popular na esfera pública: a experiência de Porto Alegre », in Nabil Bonduki
(dir.), As práticas bem-sucedidas em habitação, meio ambiente e gestão urbana
nas cidades brasileiras, São Paulo, Nobel, p. 51-57.
VALENÇA Márcio M., 1992, « A crise inevitável do Sistema Financeiro da Habitação
Brasileiro », Estudos Urbanos, vol. 29, numéro 1, São Paulo, s/e, p. 39-56.
VALLADARES Licia do Prado et COELHO Magda Prates (dir.), 1995, Governabilidade
e pobreza no Brasil, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 346 p.
VAN WILDERODE Daniel Julien, 2001, « Interpretações da produção do ambiente
construído », Anais do IX Encontro Nacional da ANPUR: Planejamento e
construção democrática do espaço, vol. 3, Rio de Janeiro, ANPUR, pp 14911503.
_____, 2000, Cidade a venda: interpretação do processo imobiliário, Tese de
Doutorado, São Paulo, FAU USP, 326 p.
_____, 1994, Desregulamentação urbana: a operação interligada, Dissertação de
Mestrado, São Paulo, FAU USP, 231 p.
VASCONCELOS Nilton, 2000, « Os arquitetos na luta pela universalização do acesso
à habitação popular », in Débora Nunes (dir.), Salvador: o arquiteto e a cidade
informal, PPG-FAUFBA, Salvador, p. 59-85.
VAZ Lílian Fessler, 1999, « Do cortiço à favela. Um lado obscuro da modernização
do Rio de Janeiro », in Maria Ruth Amaral de Sampaio (dir.) Habitação e Cidade,
São Paulo, FAU USP, p. 39-66.
_____, 1997, « Perspectivas Nacionais do desenvolvimento rural », in Shigeo Shiki,
José Graziano da Silva et Antonio Cesar Ortega, Agricultura, Meio Ambiente e
Sustentabilidade do Cerrado Brasileiro, Uberlândia, UFU/CNPq/FAPEMIG, p.
101-118.
VIEIRA Liszt, 1997, Cidadania e globalização, Rio de Janeiro, Record, 142 p.
VILAS Carlos, 1998, « L’heure de la société civile », Le point de vue du SUD Société civile : lieu des luttes sociales, Louvain-la-Neuve, L´Harmattan, p. 6783.
VILLAÇA Flávio José Magalhães, 1998, Espaço intra-urbano no Brasil, São Paulo,
Studio Nobel, 373 p.
340
_____, 1999, « Uma contribuição para a história do planejamento urbano no
Brasil », Csaba Déak et Sueli Ramos Schiffer (dir.), O processo de urbanização
no Brasil, São Paulo, EDUSP, p. 169-243.
VILLEVAL Marie-Claire, 1995, « Une théorie économique des institutions », Robert
Boyer et Yves Saillard (dir.), Théorie des la régulation. L’état de savoir, Paris,
La Découverte, p. 304-312.
VINCENT Jean-Marie, 1996, « Les voies de la démocratie », Futur Antérieur, n. 34,
Montréal, L’Harmattan, p. 23-38.
VION Antoine et LE GALES Patrick, 1998, « Politiques culturelle et gouvernance
urbaine: l’exemple de Rennes », Revue Politiques et Management Public, vol.
16, n. 1, Rennes, Institut Management Public, p. 1-33.
VOYÉ Liliane, 1996, Ville et Transactions Sociales, Paris, L’Harmattan, 292 p.
____, 1992, « Transaction et consensus supposé », in Maurice Blanc (dir.), Pour une
sociologie de la transaction sociale, Paris, L’Harmattan, p. 194-213.
WEBER Max, 1992, « Définir la ville », Marcel Roncayolo et Thierry Paquot (dir.),
Villes et civilisation urbaine, XVIIIe-XXe siècle, Paris, Larousse, p. 283-299.
WHITTIGHAM Victoria, 2002, « Aportes de la teporia y la praxis para la nueva
gobernanza », VII Congreso International del CLAD sobre la Reforma del Estado
y de la Administración Publica, Lisboa, s/e, 20 p.
WINN Neil, 1998, « Who Gets What, When, and How? The Contested Conceptual
and Disciplinary Nature of Governance and Policy-Making in the European
Union », Political Studies Association, Oxford, Blackwell, pp. 119-132.
WORLD BANK, 1992, Governance and Development, Washington, World Bank, p.
20.
Articles de journaux
AZEVEDO Jô, 2001, « SECOVI quer mudar Estatuto da Cidade. Entidade propõe
vetos à legislação aprovada na semana passada pelo Senado », Jornal Gazeta
Mercantil, 25 de junho.
BARBOSA Nathalia, 2001, « Vacância de imóveis é recorde no Real », Folha de São
Paulo, 21 de outubro.
BONDUKI Nabil, 2001, « O que ganhamos com o Estatuto da Cidade », Folha de São
Paulo, 28 de julho.
BRLECKER Bruno, 2000, « Preço da terra desaba nos anos 90 », Folha de São Paulo,
02 de maio.
FÓRUM CENTRO VIVO, 2001a, « Contra os despejos », Jornal do Fórum Centro Vivo,
341
numéro 1.
_____, 2001b, « Manifesto dos movimentos de moradia: Contra os despejos e pelo
direto à moradia na luta por cidadania e dignidade », Jornal do Fórum Centro
Vivo, numéro 1.
GOIS Chico de et AGÉGE Soraya, 2000, « Retrato urbano 5,5 milhões de pessoas
vivem em loteamentos ilegais, favelas, cortiços, a maioria sem infra-estrutura.
Metade de SP mora em habitação irregular », Folha de São Paulo, 4 de junho.
LEAL Gláucia, 2001, « Explode o preço dos imóveis nas favelas. Negócios são feitos
na base da confiança e contam até com corretores imobiliários », O Estado de
São Paulo, 30 de setembro.
MSTC – MOVIMENTO SEM-TETO DO CENTRO, 2001a, « Tem muita terra no entorno
da Rede Ferroviária! Queremos moradia popular! », Luta por moradia, numéro
4.
_____, 2001b, « A cidade esta cheia de imóveis vazios e abandonados enquanto o
povo não tem onde morar », Luta por moradia, numéro 4.
PENTEADO Gilmar, 2001, « CPI quer a retomada de 43 áreas públicas », Folha de
São Paulo, 23 de agosto.
SEARA Berenice, 2001, « Favelas terão legislação urbanística », Jornal do Brasil, 25
de junho.
Articles de pages Web
AGUILERA Luis García, 2002, Gobernabilidad y gobernanza: cinco tesis a la luz del
capitalismo
neoliberal
del
siglo
XXI,
www.nodo50.org/cubasigloXXI/politica/aguilera1_310802.htm.
ALFONSIN Betânia de Moraes, 1999, Política de regularização fundiária:
justificação, impactos e sustentabilidade, www.linconlist.org. edu.
ANDRADE Tânia, 2001, Crédito Fundiário é bom para a Reforma Agrária?,
www.rets.org.br.
CACCIA-BAVA Silvio, 2000, Dilemas da gestão municipal democrática, São Paulo,
www.polis.org.br/publicaces/artigos/dilemas.html, 12 p.
CASALDÁLIGA Pedro, 2000, Reforma Agrária para a democratização do acesso à
terra, www.rets.org.br.
COSTA Regina Helena, 2001, Programa Constitucional de Habitação e Urbanismo e
os Direitos Fundamentais, www.cpc.adv.br.
DAMACENO Elaine, 2001, Prédios públicos têm ocupações
www.uol.com.br/debate/1122/cidade/cidade13.htm.
remanejadas,
342
HERRERA Rémy, 2004, ?Buena gobernanza
www.rebelion.org/opinion/040303herrera.htm.
contra
buen
gobierno?,
HOLEC Nathalie et BRUNET-JOLIVALD Geneviève, 1998, Gouvernance,
http://www.urbanisme.equipement.gouv.fr/cdu/accueil/bibliographies/gouver
nance/gouvernance.htm.
Instituto Florestan Fernandes, 2001, São Paulo em números: resumo dos dados,
www.iff.org.br.
FERNANDES Bernardo Mançano, 2000, Brasil: 500 anos de luta pela terra.
www.cce.ufpr.br/~agbctba/textos/brasil500.htm.
JUILLET Luc et PAQUET Gilles, 2001a, Information Policy and Governance,
www.governance.uottawa.ca.
JUILLET Luc, PAQUET Gilles et SCALA Francesca, 2001b, Governance collaborative,
imputabilité
douces
et
contrats
moraux:
un
cadre
d’analyse,
MARICATO
Erminia,
2001,
A
favela
vem
de
cima,
www.caixa.gov.br/urbanização/caixacidade/gestão_urbana_links.asp#perg8.
_____, 1999, No centro da crise urbana, a questão fundiária, www.lincoln.org.
MARICATO Ermínia et FERREIRA João Sete Whitaker, 2001, Estatuto da Cidade:
essa lei vai pegar?, www.correiodacidadania.org.br.
Movimento Sem-Teto do Centro, 2001a, Tese do MSTC para a I Conferencia
Municipal de Habitação de São Paulo, www.mstc.home.sapo.pt/textos/teseconferencia.html.
_____, 2001b, Por falta de política habitacional, ocupamos este imóvel,
www.mstc.home.sapo.pt/textos/manifesto-julho.html.
_____, 2001c, Ocupação de dois imóveis em São Paulo, SP – Manifesto do
Movimento, www.mstc.home.sapo.pt/textos/manifesto-novembro.html.
_____, 2001d, Informes sobre a Ocupação de prédio na rua Conselheiro
Crispiniano, www.mstc.home.sapo.pt/textos/ocupacao-informes.html.
_____, 2000a, Sem-teto ocupam hospital desativado
www.mstc.home.sapo.pt/textos/b01-arapoca.html.
na
Zona
Leste,
_____, 2000b, Prédios vazios e abandonados são os latifúndios improdutivos da
cidade, www.mstc.home.sapo.pt/textos/b01-latifundios.html.
_____,
2000c,
Para
uma
reforma
urbana
www.mstc.home.sapo.pt/textos/parareforma.html.
_____,
1998,
Do
pântano
www.mstc.home.sapo.pt/textos/pantano.html.
nasce
e
habitacional,
a
flor,
OSMONT Annick, 1999, « Mondialisation / métropolisation: politiques et gestion
urbaines », Paris, www.eadi.org/gc1999/osmont.pdf, pp. 14 p.
343
PAQUET Gilles, 2001a, La governance en tant que precautions auxiliaires,
_____, 2001b, Smart Communities and the Geo-Governance of Social Learning,
RABINOVITCH Jonas, 1997, UNDP’s Networks and Urban Poverty, International
Forum on Urban Poverty Governance and Participation Practical Approches to
Urban poverty Reduction, http://magnet.undp.org/docs/urban/Urbpov.htm.
SAULE JUNIOR Nelson, 2001, Nota política sobre os vetos do Estatuto e as
conquistas
da
reforma
urbana,
www.polis.org.br/publicacoes/artigosemanal.html.
SILVA Helena Menna Barreto da, 1999, Vazios urbanos – requalificando o problema
na Grande São Paulo, www.lincoln.org.
SOUSA Gotember, 2000, Ocupações de prédios e
www.polis.org.br/publicacoes/artgos/gutemberg1.html.
reforma
urbana,
VEIGA
José
Eli
da,
1999a,
A
proliferação
www.fea.usp.com.br/professores/zeeli/textos.
dos
cortiços,
_____, 1999b, O Brasil é menos urbano
_____,
1999c,
Ilusão
de
_____,
1999d,
Êxodos
dos
do
um
que
que
país
não
se
calcula,
urbano,
foram,
Documents gouvernementaux
Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo, 2001, CPI Indústria da Indenização
Ambiental - Atas, www.folio.al.sp.gov.br.
_____, 2002, Projeto de Lei 263/01 – Cria o Fundo Estadual de Moradias Populares
– FUNEMP, São Paulo, 18 de fevereiro.
Câmara dos Deputados Federais, 2000, Processo do Projeto de Lei Número 5.788-D,
de 1990, Brasília.
Câmara Municipal de São Paulo, 20002, Substitutivo ao Projeto de Lei 352/99 Regulamenta o Artigo 168 da lei Orgânica do Município de São Paulo e institui o
Conselho Municipal de Habitação, São Paulo, 21 de maio.
_____, 2002, Lei 13.425, de 02/09/02 - Regulamenta o Artigo 168 da lei Orgânica
do Município de São Paulo e institui o Conselho Municipal de Habitação, São
Paulo, 03 de setembro.
344
_____, 2001, CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito para apurar denúncias na
cessão de áreas públicas a entidades privadas – RDP – 08-0005/2001 – Relatório
Final, São Paulo, 264 p.
_____, 2001, CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito : Estudo sobre Habitação na
Área central, São Paulo, 151 p.
_____, 2001, Proposta de Conselho de Representantes para a Cidade de São Paulo,
São Paulo, 56 p.
Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado de São Paulo, 2001, Programa de
atuação em cortiços: PAC-BID, São Paulo, CDHU, 27 p.
Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior, 2001, COHAB’S denunciam grave
déficit habitacional, Informativo, Brasília.
Empresa Municipal de Urbanização, 2002a, Aspectos Administrativos Financeiros –
Aspectos Relevantes da Lei 13.260/01 Operação Urbana Água Espraiada, São
Paulo, 27 p.
_____, 2002b, Aspectos Urbanísticos – Aspectos Relevantes da Lei 13.260/01
Operação Urbana Água Espraiada, São Paulo, 18 p.
_____, 2002c, Operação Urbana Água Branca, São Paulo, 11 p.
_____, 2000, Cartilha da Área Central - Operação Urbana Centro, São Paulo, 25 p.
_____, 1997a, Cartilha da Área Central - Operação Urbana Centro, São Paulo, 25
p.
_____, 1997b, Normas de apresentação de propostas - Operação Urbana Centro,
São Paulo, 17 p.
Fundação João Pinheiro – Centro de Estudos Políticos e Sociais, 2001, Déficit
Habitacional no Brasil 2000, Belo Horizonte, Projeto PNUD-BRA.
_____, 1995, Déficit Habitacional no Brasil, Belo Horizonte, Projeto PNUD-SEPURB.
Governo do Estado de São Paulo, Secretaria do Meio Ambiente, Coordenadoria de
Informações Técnicas, 1995, Documentação e Pesquisa Ambiental, Instituto
Florestal, Desapropriações em Parques e Estações Ecológicas, São Paulo, 45 p.
Governo do Estado de São Paulo, Procuradoria Geral do Estado, Secretaria do Meio
Ambiente, 1999, Regularização Imobiliária de Áreas Protegidas, vol. I,
Coletânea de Trabalhos Forenses, Relatórios Técnicos e Jurisprudência, São
Paulo, Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 236 p.
_____, 1999, Regularização Imobiliária de Áreas Protegidas, vol. II, Doutrina e
Jurisprudência, São Paulo, Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 477 p.
Governo do Estado do Rio Grande do Sul, 2001, Jornal da Habitação, Secretaria
Especial da Habitação, Porto Alegre.
Governo do Estado do Rio de Janeiro, 20001, Déficit Habitacional do Estado do Rio
de Janeiro, Rio de Janeiro, http://200.156.34.70/atuacoes/deficit/deficit.htm.
345
Governo do Estado do Mato Grosso do Sul, Secretaria de Estado de Habitação e
Infra-estrutura, Superintendência de Habitação e Desenvolvimento Urbano,
Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano, 1999a, Programas da
política estadual de habitação e desenvolvimento urbano, Mato Grosso do Sul.
_____, 1999b, Política estadual de habitação e desenvolvimento urbano, Mato
Grosso do Sul.
Governo Federal, 2001a, Lei número 10.257, de 10 de julho de 2001, Relugamenta
os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da
política urbana e dá outras providências, Brasília.
_____, 2001b, Medida Provisória número 2.220, de 4 de setembro de 2001, Dispõe
sobre a concessão de uso especial que trata o inciso 1 do art. 183 da
Constituição, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU e dá
outras providências, Brasília.
_____, 1999, Constituição da República Federativa do Brasil - 1988, 11 edição,
Brasília, Centro de Documentação e Informação Coordenação de Publicações, p
72, p. 111 e p. 127.
Instituto Florestal de São Paulo, 1995, Desapropriações em Parques e Estações
Ecológicas, São Paulo, Publicação do Instituto Florestal IF/SMA, 45 p.
Ministério do Desenvolvimento Agrário, 1999, O livro branco
superindenizações. Como dar fim a essa ‘industria’, Brasília, 39 p.
das
Ministério Público do Estado de São Paulo, 1999, Minuta de Agravo, São Bernardo
do Campo, 34 p.
Prefeitura do Município de Santo André, Primeira Vara Civil de Santo André, 1989,
Processo de Lei número 1640/89, vol. I, II e III, Santo André, 754 p.
Prefeitura do Município de São Paulo, 2002, Plano Diretor do Município de São
Paulo, São Paulo.
_____, 2001a, Diário Oficial, São Paulo, 08 de maio.
_____, 2001b, Diário Oficial, São Paulo, 16 de maio.
_____, 2001c, Plano Plurianual 2002/2005, São Paulo.
_____, 2001d, Projeto de Lei 546/2001 - Subprefeituras, São Paulo, 15 p.
_____, 2000a, « A Operação Urbana Faria Lima. Relatório dos resultados obtidos:
agosto de 1995 a dezembro de 1999 », Diário Oficial, ano 45, número 38, São
Paulo, 12 p.
_____, 2000b, Diário Oficial/suplemento: A Operação Urbana Faria Lima, São
Paulo, 12p.
_____, 1999, « Lei 352/99 – Regulamenta o Artigo 168 da lei Orgânica do Município
de São Paulo e institui o Conselho Municipal de Habitação », Diário Oficial, São
Paulo, 15 de setembro.
346
_____, 1997a, « Decreto número 36.471, de 24/10/96 – Regulamenta o artigo 14 da
lei 11.632, de 22/07/94, e dá outras providências », Diário Oficial, São Paulo 15
de setembro.
_____, 1997b, « Decreto número 37.061, de 15/09/97 – Dá nova redação aos
artigos 3 e 26 do Decreto número 36.471 de 25/10/96 », Diário Oficial, São
Paulo 15 de setembro.
_____, 1995, Operação Urbana Faria Lima. Tudo o que você queria saber, mas não
tinha coragem de perguntar, São Paulo, 15 p.
_____, 1994, « Lei 11.632, de 22/07/94 – Dispõe sobre o estabelecimento de uma
política integrada de habitação voltada à população de baixa renda; autoriza a
instituição junto à Companhia metropolitana de Habitação de São Paulo –
COHAB/SP, do Fundo Municipal de Habitação; cria o Conselho do Fundo
Municipal de Habitação, e dá outras providência » Diário Oficial, São Paulo, 22
de setembro.
_____, 1991, Cartilha sobre o Conselho Municipal de Habitação Popular, São Paulo.
Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano – SEDU da Presidência da
República, 2000, Relatório Final Plano de ação para o desenvolvimento urbano,
São Paulo, 25 p.
_____, 1999a, Plano de ação para o desenvolvimento urbano, 48 p.
_____, 1999b, O Estado das artes e propostas de atuação: subsídios para a área de
política urbana, São Paulo, 29 p.
Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano da Prefeitura Municipal de São
Paulo, 2002, Reabilitação dos bairros com inclusão social, São Paulo, PróCentro, 29 p.
_____, 2001, Política Municipal de Habitação, São Paulo, SEHAB.
Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano e Companhia Metropolitana de
Habitação de São Paulo da Prefeitura Municipal de São Paulo, 2001, Habitação:
Prefeitura beneficia 150 mil famílias com programas habitacionais, São Paulo.
Entrevues
Ángela Amaral, Assessora do Vereador Nabil Bonduki.
Berthelina Alves Costa, Arquiteta da Superintendência de Terras da Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo.
Caio Bolcinhas, Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento.
Carlos Adriano Constantino, Assessor técnico da Presidência da COHAB-SP –
Companhia Habitacional de São Paulo junto ao Conselho do Fundo Municipal de
347
Habitação, durante o período de 2001-2002 (Administração Marta Suplicy - PT).
Ciro Nunes Fraga Neto, UMM, participante do Conselho provisório, durante o
período de 2001-2002 (Administração Marta Suplicy – PT).
Denise Lopes de Souza, Superientendente de Habi da Secretaria de Habitação e
Desenvolvimento da Prefeitura Municipal de São Paulo e secretaria executiva do
Conselho do Fundo Municipal de Habitação durante o período de 1998-2000
(Administração Celso Pitta - PPS).
Doralice S. Brito, representante da Associação Feminina de Vila Alpina – Parque
São Lucas junto ao Conselho do Fundo Municipal de Habitação, durante o
período de 1997-2002 (Administração Paulo Maluf - PPS, Celso Pitta - PPS e
Marta Suplicy - PT).
Elen Mara Monpean, Assessora técnica da Superientendente de Habi da Secretaria
de Habitação e Desenvolvimento da Prefeitura Municipal de São Paulo no
Conselho do Fundo Municipal de Habitação durante o período de 1998-2000
(Administração Celso Pitta - PPS).
Evaniza Rodrigues, Coordenadora da UMM – União de Movimentos de Moradia e
representante da Associação de Construção Comunitária Ernesto Che Guevara no
Conselho do Fundo Muncipal de Habitação, durante o período de 1998-2002
(Administração Celso Pitta – PPS e Marta Suplicy - PT).
Gisela Mori, Superientendente de Habi da Secretaria de Habitação e
Desenvolvimento da Prefeitura Municipal de São Paulo, secretaria executiva do
Conselho do Fundo Municipal de Habitação, durante o período de 2001-2002
(Administração Marta Suplicy - PT).
Irineu Bagnariolli, Secretario da Habitação da Prefeitura de Santo André
(Administração Celso Daniel – 1997-2002).
Leonardo Piccini, Coordenador CAAP e Assessor técnico da Associação de
Construção Comunitária Ernesto Che Guevara junto ao Conselho do Fundo
Municipal de Habitação, durante o periodo de 1998-2002 (Administração Celso
Pitta – PPS e Marta Suplicy – PT).
Lilimar Mazzoni, Procuradora Chefe da Procuradoria Patrimonial da Prefeitura de
Santo André.
Luci Valente - Fórum dos Mutirões, titular do Conselho provisório, durante o
período de 2001-2002 (Administração Marta Suplicy – PT).
Luciana Royer, Assessora da Superientendente de Habi da Secretaria de Habitação
e Desenvolvimento da Prefeitura Municipal de São Paulo na secretaria executiva
do Conselho do Fundo Municipal de Habitação, durante o período de 2001-2002
(Administração Marta Suplicy – PT).
Marina Marques de Souza, representante da Associação Feminina de Vila Alpina –
Parque São Lucas junto ao Conselho do Fundo Municipal de Habitação, durante o
período de 1997-2002 (Administração Paulo Maluf - PPS, Celso Pitta - PPS e
348
Marta Suplicy - PT).
Renato Cymbalista, Instituto Polis.
Ricardo Schuman, Presidênte da COHAB-SP – Companhia Habitacional de São Paulo
e representante do Conselho do Fundo Municipal de Habitação, durante o
período de 2001-2002 (Administração Marta Suplicy - PT).
Roberto Manoel Domingues, responsável pelas avaliações de terra da Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Governo do Estado de São Paulo.
Rosangela Paz, Observatório de Políticas Públicas do Instituto Polis.
Rosangela Staurengh, 13 Promotora de Justiça de São Bernardo do Campo.
Rossella Rosseto, Assessora do Vereador José Eduardo Martins Cardosos e do
Vereador Nabil Bonduki.
Paulo de Mello Schwenck Junior, Assessor técnico da Secretaria do Meio Ambiente
do Governo do Estado de São Paulo.
Sidnei Antonio Eusébio, UMM, titular do Conselho provisório, durante o período de
2001-2002 (Administração Marta Suplicy – PT).

gouvernance urbaine de l`habitat

Transcrição

Documentos relacionados

Press Release SN

fabiana de barros / biography / works

esprit de llépreuve

Bemvindos à Primária - Lycée Français International de Porto

Sur le plan économique, 2004 a été une année exceptionnelle

DP Chorinho 2014 - copie

Escales de croisière au Portugal

Compte rendu du 11 décembre 2014 du 30/11 - Saint

COMMENT TRAVAILLER DANS DES PROJETS

Télécharger/imprimer le dossier

Coopération décentralisée PORTUGAL

CR du 28 Juin 2013 - Mairie de Goussainville, 28410

Romil!!J-sur-Seine CONSEIL MUNICIPAL DU - Romilly-sur