Trabalho

XV ENCONTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS DO NORTE E NORDESTE e PRÉALAS BRASIL
04 a 07 de setembro de 2012, UFPI, Teresina-PI.
Grupo de Trabalho 17: Democratização e teorias democráticas na América
Latina contemporânea
AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO E REVOCATORIA DEL MANDATO
NA PERSPECTIVA DA PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA
Amanda de Lima e Silva
Centro Universitário Ritter dos Reis
[email protected]
1 INTRODUÇÃO
Os tempos de meros coadjuvantes na vida política estão com os dias contados.
A inércia ou apatia por assuntos de mobilização e construção social cada vez menos
devem estar presentes na vida dos brasileiros. A proposta a ser apresentada não é de
criar ou extinguir os elementos e mecanismos constitucionais e legais existentes, mas
modificá-los e aperfeiçoá-los.
Uma vez que identifique-se as deficiências ou os obstáculos impostos pelas
constituições em relação a atuação popular é necessário que se encontre um modelo
que mais se aproxime ao ideal democrático.
Diversas
são
as
justificativas
para
a
realização
deste
trabalho.
Fundamentalmente, a relevância se dá para toda sociedade brasileira, pois aborda um
estudo sobre a efetividade dos mecanismos de democracia e participação popular
sobre o prisma da revogação ou impugnação de mandatos eletivos.
O problema desta pesquisa é descobrir se a ação de impugnação de mandato
eletivo prevista no artigo 14, §11 da CF/88 possui efetividade.
A hipótese apresentada é de que a ação de impugnação de mandato possui
severos obstáculos formais que impedem a sua efetivação.
O método de abordagem a ser utilizado na pesquisa é o hipotético-dedutivo,
pois a partir da hipótese deduz-se a solução do problema. Como método de
procedimento utilizar-se-á o comparativo, uma vez que após apresentados os objetos
de estudo será realizada a comparação entre eles, trazendo a tona os prós e contras a
utilização dos mesmos. Dentre as técnicas de pesquisa que sustentam este trabalho
tem-se a pesquisa documental, a pesquisa bibliográfica, estudo de caso e estudo de
campo (aplicação de enquetes).
Será trazido para o debate o assunto central deste trabalho. A revogação dos
cargos eletivos.
Como foco da discussão, em vários momentos será questionada a soberania
popular para eleger e “deseleger” seus representantes, apresentando e comparando o
instituto da revocatoria del mandato na Venezuela e da ação de impugnação de
mandatos eletivos no Brasil.
Ao finalizar o trabalho serão retomadas todas as principais conclusões até se
chegar à conclusão de que para a construção de uma verdadeira democracia com
conteúdo é necessária a participação cidadã em todas as esferas da vida pública,
inclusive na destituição dos mandatos dos representantes políticos.
2 AGENTES POLÍTICOS E A PERDA DE MANDATO: UM EXAME DOS CASOS
VENEZUELANO E BRASILEIRO
Até o início da Revolução Francesa, perdurou na Europa o instituto de
mandatos1 imperativos. Estes mandatos eram caracterizados pela função dos
representantes em pronunciar-se apenas nos assuntos que diziam respeito a sua
candidatura. Ou seja, a exemplo, os deputados ruralistas apenas poderiam participar
das decisões que envolviam o setor rural.
Durante esse período, existiam os cahiers, que eram cadernos de instruções
políticas que determinavam que os deputados franceses que não cumprissem com as
suas funções poderiam ser destituídos do poder por serem “infiéis” aos seus eleitores.2
Foi então, que em 1789, com o fim dos mandatos imperativos, surgiram os Cahiers de
Doléances, conhecidos como “Cadernos de Queixas”, onde os cidadãos registravam
sua opinião a respeito de seus representantes3. Tal instrumento pretendia punir quem
descumprisse com suas obrigações e homenagear quem fosse eficiente.
Mas foi apenas com o advento das democracias semidiretas que o povo
realmente foi convocado para decidir o destino de seus representantes, e não apenas
elegê-los e avaliá-los.
Ao longo deste capítulo será feita a análise de constituições, das quais trazem
o cidadão como titular de direitos e principalmente como responsável pela tomada de
grandes decisões no cenário político e social de seus países. Trás um breve conceito
de agentes públicos e agentes políticos, os quais são os alvos das ações
constitucionais debatidas no decorrer do texto.
1
Neste trabalho, mandato será entendido sempre como encargo ou representação que por eleição se
confere aos representantes.
2
SENADO FEDERAL. Proposta de Emenda a Constituição nº 18 de 2003. Disponível em:
<http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=41619&tp=1> Acesso em: 3 Mar. 2011.
3
SENADO FEDERAL. Proposta de Emenda a Constituição nº 18 de 2003. Disponível em:
<http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=41619&tp=1> Acesso em: 3 Mar. 2011.
A perda de mandatos eletivos há muito tempo vem sendo debatida não só na
America Lática, mas também nos Estados Unidos da America e na Europa.
2.1 REVOGAÇÃO DE MANDATOS
Maria Benedita Malaquias Pires Urbano, defende a idéia de que a revogação
de mandatos é o mecanismo pelo qual os cidadãos tem o direito de destituir do poder
os representantes que não corresponderem com as expectativas do povo que o
elegeu.
O direito de revogação popular como um meio ou procedimento ao
dispor de um certo numero de ou percentagem de cidadãos
eleitores, o qual temo como finalidade permitir-lhes requerer a
destituição de um ou mais de seus representantes, hajam sido eles
eleitos ou nomeados (a lógica desta figura compagina-se bem
melhor, porém, com a idéia da eleição: Se o povo tem o poder de
eleger seus representantes, deverá também deter o poder de
destituir quando estes frustrarem as expectativas neles depositadas)
4
antes de expirar o prazo relativo ao cargo que estão a exercer.
Paulo Bonavides traz a revogação de mandatos como um direito que os
cidadãos têm de “deseleger” (por mais redundante que seja) os representantes que
elegeram.
A soberania está com o povo, e o governo, mediante o qual essa
soberania se comunica ou exerce, pertence por igual ao elemento
popular nas matérias mais importantes da vida pública.
Determinadas instituições, como o referendum, a iniciativa, o veto e
o direito de revogação, fazem efetiva a intervenção do povo,
garantem-lhe um poder de decisão de última instância, supremo,
5
definitivo, incontrastável.
O direito de revogação não pode ser confundido com revogação popular de
cargos eletivos, pois, a revogação popular ou eleitoral, é o mecanismo ou
procedimento utilizado para exteriorizar o direito de revogação. Este procedimento
4
URBANO, M.B.M.P. O referendo: perfil histórico evolutivos do instituto: configuração jurídica do
referendo em Portugal. Coimbra: Ed. Coimbra,1998. p.34.
5
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. São Paulo: Malheiros, 2001. p.374.
normalmente é a consulta popular direta, como ocorre nas previsões constitucionais
da Bolívia, Equador e Venezuela, com os referendos revocatórios.
Celso Bredariol afirma que para o exercício da cidadania, todos devem ao
mínimo ter o acesso aos mecanismos constitucionais de participação, onde ilustra no
seguinte trecho:
A cidadania ativa está ligada às propostas de democracia direta
baseada nos mecanismos constitucionais de referendo, plebiscito,
iniciativa popular, revogação de mandatos, exigência de prestação
de contas etc., assegurando-se, dessa forma, complementaridade
entre representação política tradicional e participação popular direta.6
Robert Henry Srour traz a idéia de que independente do conceito ou do
procedimento que se adote para a revogação de mandatos, “o importante é realmente
as consultas sistemáticas à população”7. Através de referendos, a opinião pública seria
acionada e estes cidadãos se pronunciariam a respeito de questões de interesse
comum. Desta forma todos teriam a chance de aprovar ou rejeitar propostas
governamentais intervindo no ato púbico de gestão ou decidindo o destino de seus
representantes.
2.2 A Constituição da Republica Bolivariana da Venezuela e a revocatoria del
mandato
Antes mesmo de falar na revocatoria del mandato faz-se necessário descrever
algumas das principais características do país. Com o advento da Constituição de
1999, já em seu preâmbulo tem-se um sinal de que a Venezuela pretendia romper
com o modelo hegemônico democrático que possuía até então.
O Poder Nacional, não está dividido apenas em três esferas, mas em cinco,
sendo elas Legislativa, Executiva, Judicial, Cidadã e Eleitoral. Ao contrário de muitas
constituições, a Bolivariana traz o termo Estado de Justicia para mostrar que um novo
ciclo se iniciou após a promulgação da Carta Magna de 1999.
6
7
BREDARIOL, Celso; VIEIRA, Liszt. Cidadania e política ambiental. Rio de Janeiro: Record, 1998.
SROUR, Robert Henry. Classes, regimes, ideologias. São Paulo: Atica, 1987. p.233.
A partir de então as políticas passariam a ser estipuladas com maior respaldo e
vontade cidadã. Pondo fim ao longo período do exclusivo Estado de Direito, com
novos ideais de justiça, igualdade e soberania popular.
O artigo 2º traz então a união de todos os elementos necessários para a
construção de um patamar de justiça mínimo, que deve ser constituído um Estado
democrático e social de direito e de justiça.
Artículo 2. Venezuela se constituye en un Estado democrático y
social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores
superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la
libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la
responsabilidad social y, en general, la preeminencia de los
derechos humanos, la ética y el pluralismo político.
O artigo 6º da Constituição traz a idéia de que o governo venezuelano deverá
ser
sempre
democrático,
participativo,
eletivo,
descentralizado,
alternativo,
responsável, pluralista e de mandatos revocáveis. E é desta característica principal
que parte uma fundamental discussão: o direito constitucionalmente garantido de
revocatoria del mandato.
Em uma primeira análise, a revocatoria del mandato poderia ser definida como
a ação de deixar sem efeitos o cargo ou a função de representação conferida
mediante eleição.
Para uma vertente da doutrina bolivariana, a revocatoria del mandato se
equipara ao recall. No entanto, a diferença reside no fato de que, no primeiro caso, os
cidadãos terem o direito de revogar o mandato de seus representantes não só por atos
que possam violar a lei eleitoral, mas por todo e qualquer fato que possa abalar a
confiança e a credibilidade do representante.
En esta primera aproximación, la revocatoria e mandato podría
definir-se como la acción de dejar sin efecto el encargo o
representación conferido mediante elección. La revocatoria de
mandato como la destitución de algún representante popular por los
mismos electores, ha haber perdido la confianza por su gestión o
actitud, o por haber oscilado la opinión pública.8
8
SERRA, R., A. Diccionario de Ciência Política. México: UNAM/FCE, 1998. p. 951.
Ou seja, a revocatoria del mandato pode ser definida como o direito de parte do
corpo eleitoral solicitar a destituição de um agente político antes do fim do seu
mandato, que poderá ser findo com a decisão majoritária do eleitorado que o elegeu.
Para Ricardo Antela, a revogação de mandatos é um direito que o povo tem
para deixar sem efeitos o mandato de um representante que desempenhe de forma
“inconveniente ou perigosa para o interesse comum”9. É uma faculdade que os
cidadãos têm de solicitar o afastamento dos agentes públicos que ficaram a mercê da
confiança popular e deverão ser submetidos à decisão do corpo eleitoral.
A Constituição da Republica Bolivariana da Venezuela, em seus artigos 62, 70
e 72 define a revocatoria del mandato como o meio de participação política através do
qual parte do eleitorado nacional pode solicitar ao Órgão Eleitoral Nacional a
convocação de um referendo com a finalidade de retirar ou destituir o cargo do titular
de um cargo eletivo, antes do fim de sua gestão ou mandato.
Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de
participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por
medio de sus representantes elegidos o elegidas.
La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la
gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo
que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo.
Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la
generación de las condiciones más favorables para su práctica.10
O capítulo IV, intitulado “De los Derechos Políticos y del Referendo Popular” é
iniciado com a consagração do amplo direito de participação em assuntos públicos e
políticos conferidos a todos os cidadão sem distinção de qualquer gênero. Este
exercício da participação poderá ser exercido de forma direta e semidireta.
Importante ressaltar que para a Constituição Bolivariana, exercício direto e
semidireto são conceitos que não estão restritos ao sufrágio, mas a todos os meios
decisivos de formação, execução e controle da gestão pública, cabendo ao Estado
facilitar o acesso dos cidadãos aos meios de participação.
Concebir la gestón pública como un proceso en el cual se establece
una comunicación fluida entre gobernantes y pueblo, implica
9
ANTELA, Ricardo. La revocatoria del mandato: régimen jurídico del referéndum revocatorio en
Venezuela. Caracas: Jurídica Venezolana, 2011.
10
VENEZUELA. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999. Disponivel em:
<http://www.tsj.gov.ve/legislacion/crv.html>. Acesso em: 10 Mar. 2011.
modificar la orientación de las relaciones entre el Estado y la
sociedad, para devolverle a esta última su legítimo protagonismo11.
Esta necessidade de regulação cidadã trazida pela Constituição da Venezuela
é reflexo dos anseios da sociedade civil organizada que há muito tempo luta por
mudanças significativas na cultura política nacional. Tal modelo que se pretende
corromper com a Carta Magna Bolivariana de 1999, foi gerado durante muitas
décadas quando os valores democráticos e sociais ficaram estagnados.
2.2.1 Características e elementos do Referendúm Revocatorio
Como forma de solicitação e convocação ao Conselho Nacional Eleitoral, os
eleitores devem encaminhar uma petição escrita e assinada, que contenha uma
pergunta de forma clara e precisa que admita as respostas cujas opções sejam “sim”
ou “não”.12 Deve conter também uma justificativa dos motivos e o objetivo do pedido
de instalação eleitoral do um referendo revocatorio.
A solicitação deve conter a identificação de todos os eleitores que a solicitam,
com nome, sobrenome, número da cédula de identidade, zona eleitoral a qual está
inscrito e por último a assinatura propriamente dita.
O Conselho Nacional Eleitoral, no prazo de trinta dias após a entrega da
solicitação, irá verificar o cumprimento dos requisitos impostos por lei, e definirá o dia
em que o referendo será realizado, indicando claramente a questão ou questões
propostas a ser convocada para o corpo eleitoral responder. Em qualquer caso, a
data para a realização do referendo a ser fixada entre sessenta e noventa dias
seguintes à apresentação do respectivo pedido ao Conselho.13
Os solicitantes e os opositores ao referendo revocatorio deverão ter o mesmo
espaço na mídia e comunicação nacional para expor suas razões. Cabendo ao
Conselho Nacional Eleitoral estabelecer as regras e fiscalizar as mesmas.
11
VENEZUELA. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999. Disponivel em:
<http://www.tsj.gov.ve/legislacion/crv.html>. Acesso em: 10 Mar. 2011.
12
VENEZUELA. Ley Orgánica de Sufrágio y Participación Política. Artigo 182. Disponível em:
<http://www.lablaa.org/blaavirtual/ayudadetareas/poli/poli46.htm.>. Acesso em: 05 Jun. 2011.
13
VENEZUELA. Ley Orgánica de Sufrágio y Participación Política. Artigo 184. Disponível em:
<http://www.lablaa.org/blaavirtual/ayudadetareas/poli/poli46.htm.>. Acesso em: 05 Jun. 2011.
Podem ser convocados referendos onde duas ou mais questões sejam
debatidas simultaneamente14. No entanto, não deverá ocorrer mais de duas
convocações anuais a título de votações, e todas as propostas rejeitadas estão
proibidas de voltarem a votação nos dois anos seguintes.
Contra todos os atos que envolvam o referendo cabe recurso de acordo com a
Ley Orgánica de Sufrágio y Participación Política. Todos os custos com divulgação e
publicidade do referendo revocatorio ficará a cargo do Consejo Nacional Electoral.15
2.2.1.1 Cargos que podem ser objeto de referendo
Quem possui um cargo judicial ou político, ao qual foi eleito por voto popular,
pode ser objeto de revogação. Na Venezuela, as normas estão previstas na
Constituição e em leis esparças. Só estes e mais nenhum ourtro, pode ser objeto de
revogação do mandato eletivo.
Os detentores de cargos e funções eletivas são em nível nacional: o Presidente
e os membros da Assembleia Nacional; em nível estadual: o governador e os
deputados das Assembleia Legislativa do Estado Autoridade; a nível municipal: o
prefeito, os vereadores e os membros das autoridades locais.
2.2.1.2 Requisitos para promoção e convocação de Referendo
O procedimento de referendum revocatorio tem seus fundamentos previstos
em Constituição, portanto, esta é a sua única fonte de regulação. Por ter essa carência
de lei que regule a revogação de mandatos é que se exterioriza a importância do
Tribunal Supremo de Justicia, pois ele dá as devidas interpretações às normas
constitucionais, inclusive o artigo 72.
14
VENEZUELA. Ley Orgánica de Sufrágio y Participación Política. Artigo 185. Disponível em:
<http://www.lablaa.org/blaavirtual/ayudadetareas/poli/poli46.htm.>. Acesso em: 05 Jun. 2011.
15
VENEZUELA. Ley Orgánica de Sufrágio y Participación Política. Artigo 197. Disponível em:
<http://www.lablaa.org/blaavirtual/ayudadetareas/poli/poli46.htm.>. Acesso em: 05 Jun. 2011.
Diversas normas constitucionais contribuem para delinear o regime jurídico
especifico da revocatoria del mandato e também o procedimento de execução que é o
referéndum revocatorio.
O artigo 70 estabelece que um dos meios de participação e atuação cidadão no
exercício de sua soberania é a revocatoria del mandato. E o artigo 72 vem para
estabelecer o procedimento do referéndum revocatorio.
Artículo 72. Todos los cargos y magistraturas de elección popular
son revocables.
Transcurrida la mitad del período para el cual fue elegido el
funcionario o funcionaria, un número no menor del veinte por ciento
de los electores o electoras inscritos en la correspondiente
circunscripción podrá solicitar la convocatoria de un referendo para
revocar su mandato.
Cuando igual o mayor número de electores o electoras que eligieron
al funcionario o funcionaria hubieren votado a favor de la revocación,
siempre que haya concurrido al referendo un número de electores o
electoras igual o superior al veinticinco por ciento de los electores o
electoras inscritos o inscritas, se considerará revocado su mandato y
se procederá de inmediato a cubrir la falta absoluta conforme a lo
dispuesto en esta Constitución y en la ley.
La revocación del mandato para los cuerpos colegiados se realizará
de acuerdo con lo que establezca la ley.
Durante el período para el cual fue elegido el funcionario o
funcionaria no podrá hacerse más de una solicitud de revocación de
su mandato.16
O referendo revocatorio deve ocorrer a partir da metade do mandato do agente
a ser destituído do cargo. Será solicitado por, no mínimo, vinte por cento do corpo
eleitoral da circunscrição que o elegeu. Caso esse percentual seja obtido,
imediatamente o agente perderá sua função.17
Também
como umas das
características principais de tal mecanismo é a impossibilidade de um agente político
ter seu mandato levado a referendo revocatorio, duas vezes durante o mesmo
mandato.
16
GARAY, Juan. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (2000) Comentada.
Caracas: Buchivacoa, 2001. p.37.
17
GARAY, Juan. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (2000) Comentada.
Caracas: Buchivacoa, 2001. p.35.
2.3 A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL E A AÇÃO DE
IMPUGNAÇÃO DE MANDATO
Prevista no artigo 14, parágrafos 10 e 11 da Constituição Federal Brasileira, a
ação de impugnação de mandato eletivo também faz parte do rol de direitos políticos,
no entanto, apresenta algumas características que merecem ser analisadas.
2.3.1 Antecedentes históricos da ação de impugnação de mandato eletivo
A origem mais remota da extinção de mandatos acha-se, na Constituição da
República dos Estados Unidos do Brasil de 1891, que previa a extinção de um
mandato do representante eleito que na época do alistamento como eleitor era
analfabeto. Todas as pessoas que fossem incapazes física ou moralmente eram
impedidas de assumir cargos ou mandatos.
No entanto, com a Revolução de 1930, surgiu o primeiro Código Eleitoral
Brasileiro que trazia a idéia de anulação das votações caso ficasse comprovada
coação ou fraude para a alteração do resultado final das eleições.
Mas o instituto da perda dos direitos políticos com a cassação dos mandatos
surgiu com a legalização do Estado autoritário impulsionada pelos movimentos
militares de 1964.
Com o advento da Lei nº 7.493/1986, que foi o embrião da ação de
impugnação, começa-se a discussão a cerca da perda de mandatos por abusos
econômicos e políticos. Ficando a cargo da Lei 7.664/1988 a regulamentação da
impugnação mediante a Justiça Eleitoral.
Anos mais tarde, a redação do art. 222 do Código Eleitoral Brasileiro trouxe à
legislação nacional a anulação das votações quando essas fossem viciadas por
falsidade, fraude, coação, ou emprego de processo de propaganda ou captação de
sufrágios vedados por lei.
A rigor, o objeto da ação de impugnação de mandato eletivo é a
anulação do diploma expedido pela Justiça Eleitoral outorgando ao
candidato eleito o direito de tomar posse. Anula-se o diploma e, em
conseqüência, perde-se o mandato eletivo. Nesse prisma, esse
instituto poderia ser chamado: ação eleitoral de anulação de diploma,
a exemplo da ação pública outorgada ao Ministério Público Eleitoral
ex vi o art. 24, II, do Código Eleitoral. Porém, com fulcro na forma,
conteúdo e finalidade fixados pelo artigo 14, §§ 10 e 11, da
Constituição Federal, o nome júris desse instituto pode coincidir, sem
inconvenientes terminológicos ou metodológicos, com o enunciado
dado pelo preceito constitucional: ação de impugnação de mandato
eletivo, podendo, também, ser denominado, sem restrições, ação
civil eleitora de impugnação de mandato eletivo ou ação popular
eleitoral de mandato eletivo.18
Segundo Antônio Carlos Mendes, em lição sobre direitos políticos e em
especial ao falar da ação de impugnação de mandato, ilustra que esta poderia ser
chamada de ação civil eleitora de impugnação de mandato eletivo ou ação popular
eleitoral de mandato eletivo.
2.3.2 Características e elementos da ação de impugnação de mandato
A ação de impugnação de mandato eletivo é de natureza constitutiva negativa,
pois seu objetivo é a “desconstituição da relação jurídica que originou a conquista do
mandato eletivo”.19
Com a Lei Complementar nº 64/90, conhecida como a Lei de Inelegibilidade, a
ação de impugnação de mandato passou a cumprir os tramites idênticos aos das
demandas civis, a qual para a sua propositura é necessário cumprir os requisitos do
artigo 282 e 283 do Código de Processo Civil, como por exemplo, a descrição do fato,
do direito e as provas pré-constituídas que possam comprovar as condutas alegadas
na fundamentação e no pedido.
A ação de impugnação de mandato segundo Torquato Jobim, acaba tomando
identidade de ação civil pública, pois “à proteção de interesses difusos, porque o bem
público tutelado se subsume a normalidade e legitimidade das eleições, bem como no
interesse público de lisura eleitoral”.20
18
MENDES, Antônio Carlos. Constituição Federal de 1988: Dez anos. São Paulo: J. de Oliveira, 1999,
p.42
19
FERREIRA, Luiz Pinto. Código eleitoral comentado. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1992. p.22.
20
JARDIM, Torquato. Direito eleitoral positivo. 2. ed. Brasília: Brasília Jurídica, 1998. p.31.
Adriano Soares da Costa traz a conclusão de que a ação de impugnação esta
afastada do direito penal, pois ela apenas irá questionar o mandato, se este foi ou não
conquistado de forma ilícita ou não e sua finalidade é cassar o diploma de mandato
caso este tenha sido conquistado por abuso político ou econômico.21
De acordo com o artigo 14, § 10, o “mandato eletivo poderá ser impugnado
ante a Justiça Eleitoral no prazo de quinze dias contados da diplomação, instruída a
ação com provas de abuso do poder econômico, corrupção ou fraude”.22
A diplomação é o ato de entrega aos eleitos do título expedido pela
Justiça Eleitoral, para definir a legitimidade dos representantes
populares, conferindo aptidão para o exercício do mandato.
23
Excluindo a data de inicio do prazo e incluindo o do vencimento.
Os prazos da ação de impugnação de mandato eletivo são semelhantes aos
das ações civis comuns. A contestação terá o prazo de sete dias para ser
protocolizada na Justiça Eleitoral após o recebimento da citação. Nas alegações finais,
as partes terão cinco dias, e três dias para os recursos após a publicação da
sentença.24
2.3.2.1 Cargos que podem ser objeto da ação de impugnação de mandato
Todo e qualquer representante eleito por voto, em tese, que tenha usufruído de
meios abusivos de poder econômico, fraude ou corrupção, independentemente do
cargo, poderá ter seu mandato levado a discussão perante a justiça eleitoral.
No que refere aos litisconsortes, a doutrina majoritária diz que todos os
envolvidos deverão atuar no pólo passivo, como litisconsortes necessários, a exemplo
21
COSTA, Adriano Soares da. Direito processual eleitoral. Belo Horizonte: Nova Alvorada, 1996. p.264.
NIESS, Pedro Henrique Távora. Ação de impugnação de mandato eletivo. São Paulo:
Edipro, 1996. p.67.
23
MEDEIROS. Flávio Henrique Mello Meira de. Ação de impugnação de mandato eletivo: instrumento
eficaz no combate às práticas abusivas que contaminam a legitimidade do processo eleitoral.
Estudos, conferências e notas. Disponível em:
<http://www.direitopublico.idp.edu.br/index.php/direitopublico/article/viewFile/517/529>. Acesso em: 5 Jun.
2011.
24
MEDEIROS. Flávio Henrique Mello Meira de. Ação de impugnação de mandato eletivo: instrumento
eficaz no combate às práticas abusivas que contaminam a legitimidade do processo eleitoral.
Estudos, conferências e notas. Disponível em:
<http://www.direitopublico.idp.edu.br/index.php/direitopublico/article/viewFile/517/529>. Acesso em: 5 Jun.
2011.
22
das eleições majoritárias, onde os vices e os suplentes deverão ser arrolados no
processo, visto que é do interesse de todos a destituição ou não do representante em
questão. Uma vez que como descreve o artigo 91 do Código Eleitoral “o registro de
candidatos a presidente e vice-presidente, governador e vice-governador, ou prefeito e
vice-prefeito, far-se-á sempre em chapa única e indivisível, ainda que resulte a
indicação de aliança de partidos”.25
2.3.2.2 Requisitos para promoção da ação de impugnação de mandato
A ação de impugnação de mandato eletivo tramitará em segredo de justiça. Se
o agente político for da esfera municipal, como vereadores e prefeitos, este terá a
ação apreciada por um Juiz Eleitoral na ação que tramitará na Zona Eleitoral
correspondente ao registro da sua diplomação.
Para José Joel Cândido, a “competência para julgar a ação sempre será a do
juízo eleitoral que for competente para registrar e diplomar o réu, não havendo menor
razão para ser diferente”.26
Já os deputados estaduais, federais, senadores, governador e vice, as ações
de impugnação serão todas processadas e julgadas no Tribunal Regional Eleitoral do
Estado que foram diplomados.
E por último, o Presidente e o Vice-Presidente da República terão os pedidos
de impugnação apreciados pelo Tribunal Superior Eleitoral. Independentemente do
cargo ou função o Ministério Público Eleitoral atuará sempre.
No que se refere a legitimidade de propositura da ação de impugnação de
mandato eletivo a doutrina é convergente, pois não há legislação específica que
regulamente o assunto. Parte afirma que no pólo ativo da ação pode se ter o Ministério
Público Eleitoral, partidos políticos, candidatos eleitos ou não, entidades da sociedade
civil organizada e também os eleitores que comprovem real interesse na demanda.27
25
FERREIRA, Luiz Pinto. Código eleitoral comentado. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1992. p.133.
CÂNDIDO, Joel José. Direito eleitoral brasileiro. 5. ed. São Paulo: Edipro, 1996. p.78.
27
COSTA, Antônio Tito. Recursos em matéria eleitoral. 4. ed. São Paulo: Ed. Revista dos
Tribunais, 1994. p.45.
26
No entanto, outra parte da doutrina afirma que são partes legítimas para propor
a ação “o Ministério Público Eleitoral, os partidos políticos, as coligações e os
candidatos, somente, eleitos ou não”.28
Face a obscuridade na legislação de quem seria parte legitima para
figurar o pólo ativo da ação, o egrégio Tribunal Superior Eleitoral
asseverou que são partes legítimas os partidos políticos, os
candidatos eleitos ou não, as coligações e o Ministério Público
eleitoral. A elasticidade na legitimidade de propositura da ação de
impugnação de mandato não deve ser aplicada, tendo em vista que
essa amplitude não condiz com a dinâmica célere e específica do
direito eleitoral, enfraquecendo assim, os partidos políticos e
dificultando a manutenção do segredo de justiça do processo, que é
exigido por Lei Constitucional, propiciando, para tanto, o ajuizamento
de ações temerárias, políticas e sem fundamento mais consistente.29
Vale questionar esse posicionamento, inclusive a decisão do Superior Tribunal
Eleitoral, pois o poder do voto que elegeu o candidato questionado não pertenceu
apenas aos membros do Ministério Público, aos candidatos ou aos membros de
partidos políticos. Mas o poder de instituir o cargo foi de todo o corpo eleitoral, de
todos que se dirigiram às urnas para eleger seus representantes.
Parece um tanto quanto antidemocrático retirar dos cidadãos o direito de pedir
a destituição do diploma de seus representantes. Não necessariamente o direito de
cassar o mandato como ocorre nos referendos recovatorios, mas ao mínimo de poder
solicitar a análise para a Justiça Eleitoral.
2.4
UMA
ABORDAGEM
COMPARADA
DOS
CASOS
VENEZUELANO
E
BRASILEIRO
No Brasil a ação de impugnação de mandato eletivo está restrita aos tramites
judiciais. Já a revogação de mandato, na Venezuela, é um procedimento político.
Muitas pessoas costumam confundir os dois, no entanto a natureza das medidas é
distinta.
28
CÂNDIDO, Joel José. Direito eleitoral brasileiro. 5. ed. São Paulo: Edipro, 1996. p.78.
MEDEIROS. Flávio Henrique Mello Meira de. Ação de impugnação de mandato eletivo: instrumento
eficaz no combate às práticas abusivas que contaminam a legitimidade do processo eleitoral.
Estudos, conferências e notas. Disponível em:
<http://www.direitopublico.idp.edu.br/index.php/direitopublico/article/viewFile/517/529>. Acesso em: 5 Jun.
2011.
29
A ação de impugnação visa cassar o registro ou o diploma, de um mandato
obtido através dos meios proibidos por lei. A revocatoria del mandato no entanto, visa
exclusivamente fazer com que qualquer representante tenha seu mandato cassado
caso não cumpra com as funções propostas em campanha ou simplesmente não
corresponda com as expectativas e com os anseios dos cidadãos.
A revocatoria del mandato tem abrangência muito maior que a ação de
impugnação de mandato. O povo através da conveniência e oportunidade tem o poder
de revogar um mandato obtido por corrupção ou não. Pode ser proposta tanto para os
agentes políticos corruptos, quando para os ineficientes, desonestos ou aqueles que
praticaram crimes de responsabilidade. Enquanto a ação de impugnação poderá ser
objeto de questionamento apenas dos cargos dos representantes acusados de
corrupção.
Na Venezuela o que vai determinar a permanência ou não de um representante
no poder é a vontade popular manifesta através das urnas no referendo revocatorio.
Sendo assim, o órgão julgador sempre será o corpo eleitoral, e não como ocorre na
ação de impugnação de mandato, que a questão está restrita apenas à Justiça
Eleitoral.
A ação de impugnação de mandato por ser um procedimento judicial, tem
garantido constitucionalmente o devido processo legal, a ampla defesa e o
contraditório. Na revocatoria del mandato o procedimento e a forma também possuem
tais garantias, no entanto, o mérito da questão é julgado pelo povo, pois na Venezuela
não trata-se apenas do julgamento das ilicitudes, mas da qualidade que envolve o
mandato.
Na legislação brasileira existe então a possibilidade de cassar o diploma de
mandato daquele que o conquistou de forma ilegal.30 Na legislação venezuelana por
sua vez, existe a possibilidade de cassar o mandato daqueles representantes que
traíram a confiança do eleitorado.
30
SANTANA, Alexander. O direito de revogação do mandato político representativo. Disponível em:
<http://books.google.com.br/books?id=23tBFmXLxAMC&pg=PA12&dq=Abberufungsrecht&hl=pBR&ei=ph
DCTYQLoSdgQf4j7DbDg&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=1&ved=0CC0Q6AEwAA#v=onepage
&q=recall&f=false> Acesso em: 12 Mar. 2011.
CONCLUSÃO
Durante muito tempo enfrentou-se o regime autoritário violador de direitos e
garantias individuais. A luta pela democracia foi marcada por batalhas sangrentas que
causaram a morte de milhares de pessoas, a privação da liberdade de outras tantas e
o desaparecimento de muitas outras.
Há vinte e poucos anos, o clamor era pelo direito de voto direto e igualitário. Os
cidadãos queriam ao menos o direito de escolher seus representantes.
No entanto, os anseios destas sociedades oprimidas hoje já não são mais os
mesmos. Valores se modificaram, conquistas foram alcançadas, e o simples conceito
de democracia representativa já não é mais suficiente.
A idéia de democracia se encontra na etimologia da palavra na língua grega
(demo+kraten), onde demo significa “o povo” e kraten significa “poder”. Literalmente,
democracia significa “poder do povo”, isto é, que o poder pertence ao povo. A palavra
participação indica, pela própria morfologia da mesma (participa + ação), a ação da
parte, isto é, a ação individual como princípio de atuação. Uma democracia
participativa é, portanto, aquela em que o povo tem o direito e efetivamente participa
direta e indiretamente das decisões.
A conclusão deste trabalho muito bem se encaixa com o pensamento de
Eduardo Galeano quando autor comenta na obra “As veias abertas da America
Latina”: “tudo nos é proibido, a não ser cruzar os braços”.
Pois bem, é deste ato de cruzar os braços e fechar os olhos para o aumento
das diferenças sociais que este trabalho trata. O Brasil ao adotar a democracia como
regime de governo selou um compromisso ao garantir a soberania popular.
Já no artigo 1º, a Constituição Federal de 1988, traz a idéia de que todo poder
emana do povo e por ele será exercido por meio de representantes ou diretamente.
Desta feita, está claro que os cidadãos terão o direito de escolher seus
representantes, fiscalizá-los e até mesmo destituí-los do poder, caso não cumpram
com o interesse coletivo.
Assim como ocorre na Venezuela, o Brasil deveria possuir um mecanismo
capaz de exteriorizar o contentamento e o descontentamento dos eleitores para com
seus representantes.
Depois da análise da ação de impugnação de mandato eletivo e da revocatoria
del mandato, parece que afastar o cidadão do direito de impedir o exercício das
funções dos representantes corruptos e ineficientes, seria um ato extremamente
autoritário e elitista.
Tudo leva a crer que velhos argumentos utilizados por críticos mais
conservadores, são insuficientes para os anseios das sociedades que buscam um
modelo democrático do século XXI. Dizer que o povo por não ter instrução, não sabe
escolher seus representantes e por isso não deterá o direito de destituí-los do poder
parece um tanto quanto ultrapassado.
Os exemplos de corrupção e crescimento inexplicáveis de grandes fortunas
indica que muitos dos representantes brasileiros (e também em outros lugares do
mundo), são meros figurantes do cenário político nacional. Onde desprezo de qualquer
veia política e ideológica é costumeiro, pois os interesses representados por estes
“cidadãos” não diz respeito à coletividade, ou na pior das hipóteses representa um
grupo determinado, mas torna-se sim, um representante de seus interesses
individuais.
A America Latina esta passando por uma grande transformação democrática.
Revogar apenas os mandatos dos representantes corruptos é insuficiente. Deve haver
o direito de revogação de todo e qualquer representante que não lute pelos ideais e
bem coletivo. Pois uma vez alcançado o novo conceito de bem estar social, o bem
estar individual será alcançado com toda certeza.
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