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Positionspapier
Reform der gesetzlichen Unfallversicherung
Positionspapier zu den Eckpunkten der Bund-Länder
Arbeitsgruppe zu einer Reform der gesetzlichen
Unfallversicherung 2006 - Kritik und Reformoptionen
aus Unternehmersicht
Die Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer e.V. (ASU) nimmt zwar erfreut zur
Kenntnis, dass sich die politisch Verantwortlichen nunmehr endlich einer Reform dieses
wichtigen Sozialversicherungszweiges annehmen wollen. Die vorgelegten „Eckpunkte
zur Reform der gesetzlichen Unfallversicherung“ lassen jedoch aus Sicht der
Familienunternehmen keinen Paradigmenwechsel in der gesetzlichen Unfallversicherung
erkennen. Auch ein Durchbruch beim Versicherungsproblem der sog. Wegeunfälle als
einem Risiko, auf das die Unternehmer keinen präventiven Einfluss nehmen können,
bleibt aus. Schließlich würde nach den Eckpunkten das gesetzliche Monopol der
Berufsgenossenschaften als Träger der GUV zementiert. Damit spricht sich die BundLänder-Arbeitsgruppe für die Beibehaltung eines staatlichen Monopols aus, das einer
Wettbewerbswirtschaft wesensfremd ist.
Bislang sind die Eckpunkte nicht mehr als eine Verständigung des Bundes und der
Länder auf Ebene der Exekutive ohne angemessene Beteiligung des Parlaments. Die
ASU als Interessenvertretung der Familienunternehmen in Deutschland setzt darauf,
dass sich der Bundesgesetzgeber dieses bedeutenden Themas annimmt und aus
einem halbherzigen Ansatz eine mutige Reform macht.
1 Systemwechsel in der gesetzlichen Unfallversicherung
(GUV) vorantreiben
Ein Marktversagen, das ein derartiges Monopol begründen könnte, liegt in der
gesetzlichen Unfallversicherung nicht vor. Ein „gesellschaftlich erwünschtes“
Umverteilungsziel ist nicht erkennbar. Vielmehr wird das staatliche Monopol heute mit
der notwendigen Verknüpfung und der organischen Verbindung von Prävention,
Leistungserbringung und Rehabilitation begründet. Diese Verknüpfung würde bei der
Versicherung durch private Versicherer – so die Befürworter des staatlichen Monopols –
aufgebrochen und damit ein bewährtes System der branchenbezogenen Prävention in
Kombination mit einer erfolgreichen Selbstverwaltung zerstören. Andere Länder machen
uns hingegen vor, dass sich die GUV auch wettbewerblich organisieren lässt und sind
dabei ebenfalls erfolgreich – sinkende Unfallraten gibt es auch dort.
Was aber Prävention „mit allen geeigneten Mitteln“ bedeutet, entscheiden die Träger
der GUV und dies mit deutlich steigender Tendenz bei der Höhe der Aufwendungen für
ASU Arbeitsgemeinschaft
Selbständiger Unternehmer e.V.
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Prävention. Die Steuerungskosten der Berufsgenossenschaften für Prävention sind von
66 Mio. € im Jahr 1960 auf 733 Mio. € im Jahr 2005 gestiegen. Dabei wird das
wünschenswerte Maß an Prävention „produziert“. Dies umfasst häufig auch allgemeine
Gesundheitsgefahren statt sich auf betriebliche Gefährdungen zu beschränken. Die
daraus resultierenden Kosten inklusive der Durchführungskosten, die noch um ein
Vielfaches höher liegen, tragen allein die Arbeitgeber.
Die Lösung für die Zukunft der gesetzlichen Unfallversicherung liegt nicht in einem
politisch organisierten internen „Qualitäts- und Wirtschaftlichkeitswettbewerb“, sondern
in der Öffnung der gesetzlichen Unfallversicherung für den Wettbewerb. Dabei können
die unterschiedlichen Risiken Arbeitsunfall und Berufskrankheit getrennt versichert
werden. Arbeitsunfälle werden in Europa beispielsweise in Belgien, Dänemark,
Norwegen, Finnland und Portugal bei privaten Versicherern versichert, ebenso in 45
Bundesstaaten der USA und in vier Staaten Australiens. Berufskrankheiten können
entweder bei privaten Versicherern oder aber – wie in der Mehrzahl der europäischen
Länder – bei einem staatlichen Fonds versichert werden. Der internationale Vergleich
zeigt ebenfalls, dass private Versicherer, wie z.B. in New South Wales oder Victoria in
Australien, im Rahmen eines Kontraktmanagements die Entschädigungsleistung
übernehmen können. Eine Vielzahl privater Versicherer ist als sog. Agenten für die
Entschädigung bei Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten zuständig. Dafür bekommen
sie vom staatlichen Monopolisten Prämienanteile zur Finanzierung. Die gesetzliche
Unfallversicherung ist aber weiterhin umlagefinanziert – trotz Beteiligung privater
Versicherer.
Die ASU-Unternehmer fordern deshalb:
1. Ablösung der Zwangsversicherung durch eine Pflicht zur Versicherung für den
Arbeitgeber und die Öffnung des Wettbewerbs der Berufsgenossenschaften
untereinander sowie Wettbewerb der Berufsgenossenschaften mit der
allgemeinen Versicherungswirtschaft.
2. Die getrennte Versicherung von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten. Der
Unternehmer soll zwischen verschiedenen Versicherern bei gesetzlicher
Mindestdeckung wählen können. Berufskrankheiten werden weiterhin separat
bei einem staatlichen Fonds für Berufskrankheiten versichert.
3. Herausnehmen der Wegeunfälle, da diese in der Verantwortung des
Arbeitnehmers liegen und von Unternehmern präventiv nicht zu beeinflussen
sind.
4. Systemwechsel von der Umlagefinanzierung zur Kapitaldeckung.
5. Die Trennung der Unfall- von der Rentenversicherung.
6. Das Insolvenzgeld soll künftig statt von den Berufsgenossenschaften von der
Bundesagentur für Arbeit eingezogen werden.
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Die Eckpunkte der Bund-Länder-Arbeitsgruppe
Ende Juni 2006 stellte die Bund-Länder-Arbeitsgruppe ihre „Eckpunkte zur Reform der
gesetzlichen Unfallversicherung“ vor. Es wird erwartet, dass das Bundesministerium für
Arbeit und Soziales bis Ende des Jahres 2006 basierend auf diesen Eckpunkten einen
Arbeitsentwurf für ein Gesetz zur Reform der GUV vorlegt. Diese Reform soll die
Effektivität und Effizienz des bestehenden Systems verbessern. Die vorliegende
Bewertung betrachtet die Eckpunkte der Bund-Länder-Arbeitsgruppe aus
Unternehmerperspektive. Die entscheidende Frage lautet: Sind die Maßnahmen
geeignet, eine nachhaltige Neuorganisation, sowie eine Verbesserung der Effizienz und
Effektivität der gesetzlichen Unfallversicherung zu erreichen?
2. 1 Die Finanzierung der GUV – Übergang zu Kapitaldeckung
antreten
Die Ablösung der Unternehmerhaftpflicht für betriebliche Arbeitsunfälle und
Berufskrankheiten steht auch aus Sicht der ASU nicht zur politischen Debatte und muss
erhalten bleiben. Die Prämien für diese Versicherung werden in Deutschland, wie in
anderen Ländern auch, vom Arbeitgeber gezahlt. Diese Grundprinzipien für die
Versicherung betrieblicher Unfälle und Berufskrankheiten sind sinnvoll.
2.1.1 Übergang zur Kapitaldeckung
Die Bund-Länder-Arbeitsgruppe verwirft Forderungen nach einer Steuerfinanzierung als
ungeeignet. Dieser Haltung stimmt die ASU zu. Maximal eine partielle
Steuerfinanzierung der „DDR-Renten“ könnte eine mögliche Option darstellen.
Leider springt die Bund-Länder-Arbeitsgruppe bei der Reform der Finanzierung der
GUV zu kurz. Denn dem System der Kapitaldeckung als Alternative zum Umlagesystem
wird kaum Aufmerksamkeit geschenkt und damit die Chance vertan, durch
Kapitaldeckung eine zukunftssichere Finanzierung der gesetzlichen Unfallversicherung
einzuleiten. Beim Übergang zur Kapitaldeckung erhöhen die Altlasten zwar kurz- bis
mittelfristig die Beiträge der Arbeitgeber. Diese könnten aber durch begleitende
weiterreichende Reformen in der Organisation, im Leistungsbereich und der
Effizienzverbesserung bei einer Versicherung von Arbeitsunfällen durch private
Versicherer weitgehend aufgefangen werden. Langfristig sinken die Beiträge für die
Arbeitgeber.
Die vollständige Umstellung auf Kapitaldeckung bedarf eines längeren Zeitraums.
Deshalb sollte mit der Umstellung sofort begonnen werden. Im Zuge dieser Umstellung
muss der Umgang mit den bereits bestehenden Verpflichtungen geregelt werden. Dabei
ist denkbar, den Anteil kapitalgedeckter Elemente im Laufe der Zeit zu erhöhen.
Das Eckpunktepapier sieht unter Beibehaltung des Umlageverfahrens vor, zukünftig
Entschädigungsleistungen möglichst früh und zeitnah zum Unfallgeschehen zu
erbringen, um die Lasten nicht auf spätere Generationen zu verlagern. Die damit
verbundenen Reformvorschläge wie Abfindungen bei Erwerbsunfähigkeitsgraden unter
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50% oder Einmalzahlungen bei kleineren Erwerbsminderungsrenten - die in
wettbewerblich organisierten Ländern im Rahmen von sog. lump-sum-payments schon
lange existieren - sind daher zu begrüßen. Der Anteil der kapitalgedeckten Elemente
muss aber mittelfristig zulasten der Umlagefinanzierung erhöht werden und längerfristig
in eine vollständige Kapitalisierung münden.
Die Finanzierung der „Altlasten“ könnte über einen Altlastenfond abgewickelt werden. In
diesen Fonds zahlen die Arbeitgeber – bis alle Ansprüche aus dem Umlageverfahren
abgegolten sind – einen Prämienaufschlag ein. Erst von diesem Zeitpunkt an wird auch
die durchschnittliche Prämie, die die Unternehmer in Deutschland in die GUV einzahlen,
vergleichbar mit den kapitalisierten Prämien der wettbewerblichen Länder.
Æ Nahziel: Schrittweiser Umstieg von Umlage- auf Kapitaldeckung, Fernziel:
vollständige Kapitaldeckung.
2.1.2 Keine Quersubventionierungen durch Risikoausgleich
zwischen den Berufsgenossenschaften
Die Bund-Länder-Arbeitsgruppe strebt Reduktion der Beitragsspreizung an. Durch
„intelligente Fusionen“ und einen „solidarischen Altlastenfonds“ soll eine Reduktion der
„Beitragsspreizung von gegenwärtig 5 Prozentpunkten (mit BergbauBerufsgenossenschaft 7 Prozentpunkte) auf höchstens 2 Prozentpunkte“ erreicht
werden.
Im Zuge der angestrebten Reduzierung der Beitragsspreizung würde die
Unfallversicherung für Unternehmen aus Branchen, die geringe Unfallzahlen zu
verzeichnen haben, teurer werden. Betriebe mit höherem Risikoprofil, in denen es
häufiger zu Unfällen kommt, würden entlastet. Dies führt im Ergebnis jedoch dazu, dass
die Anreize zur Verbesserung der betrieblichen Prävention geringer werden. Hingegen
sinken die Anreize für Unternehmer mit höheren Unfallrisiken, die betriebliche Prävention
zu verbessern. Die für eine Versicherung sinnvolle Äquivalenz zwischen individuellem
Risiko und Beitragsbelastung würde damit zu einem großen Teil verloren gehen.
Die privatwirtschaftliche Versicherung von Arbeitsunfällen in anderen Ländern zeigt,
dass eine Beitragsspreizung von z. B. 0,5-10% (Belgien) in Kombination mit einer
Erfahrungstarifierung (dem sog. experience rating), also der Anpassung der
Prämienhöhe an die Unfallhäufigkeiten und Unfallhöhe, in mittleren und größeren
Unternehmen die Grundlage eines optimalen Anreizsystems sein könnte, bei dem die
Verantwortung für Prävention an der Stelle belassen wird, wo die Gefahr entspringt.
Unternehmen in allgemein gefährlicheren Branchen haben größere Anreize, die Anzahl
und auch die Schwere der Unfälle zu verringern. Eine erfolgreiche betriebliche
Prävention schlägt sich dann in niedrigeren Prämien wieder, so dass durchaus Betriebe
in vorher gefährlicheren Branchen geringere Prämien zahlen als Unternehmer weniger
gefährlicherer Branchen, die aber höhere Unfallzahlen aufweisen.
Kombiniert mit einem flexibleren Schadensmanagement durch die Einführung von
Selbstbeteiligungen und Prämienabschlägen bei besonderen Präventionsmaßnahmen,
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wird die Prävention Vertragsbestandteil. In Portugal können beispielsweise
Unternehmer, sofern Präventionsexperten im Betrieb tätig sind, Prämienabschläge
erhalten. Derartig flexible Vertragsgestaltungen sind in Vertragsverhältnissen mit privaten
Versicherern zusätzlich zum gesetzlichen Leistungskatalog möglich.
Æ Risikogerechte Beiträge stärken die Präventionsanreize. Daher: Beibehaltung
der Prämienspreizung und flexibleres Schadensmanagement.
2.2 Die Organisation – Trennen und Ausgliedern von
Leistungen
Das Eckpunktepapier zeigt, dass keine differenzierte Betrachtung von Arbeitsunfällen,
Berufkrankheiten und Wegeunfällen erfolgt. Aus Sicht der ASU können die durchaus
verschiedenen Risiken getrennt voneinander betrachtet werden.
Wegeunfälle:
Wegeunfälle sollten nach Meinung der Bund-Länder-Arbeitsgruppe in der GUV
belassen bleiben. Aus Sicht der Unternehmer sind sie jedoch aus dem Leitungskatalog
auszugliedern und sofern gewünscht vom Arbeitnehmer abzusichern. Der Arbeitgeber
hat keinen Einfluss auf die Sicherheit des Arbeitsweges, auch nicht durch die beste
Prävention. Seine Verantwortung kann erst am „Werkstor“ beginnen, der Rest ist
Privatsache. Es ist auch nicht nachzuvollziehen, warum im Steuerrecht der Weg zur
Arbeit durch Wegfall eines Teils der Steuerprivilegien in der Pendlerpauschale deutlich
als Privatangelegenheit angesehen wird, in der GUV jedoch der Arbeitgeber das
Wegerisiko zu tragen hat.
Arbeitsunfälle:
Arbeitsunfälle können aufgrund ihres spezifischen Risikos durch private
Versicherungsgesellschaften versichert werden, wie die genannten Länderbeispiele
zeigen.
Berufskrankheiten:
Berufskrankheiten stellen schwieriger zu kalkulierende Risiken dar, die daher getrennt
von den Arbeitsunfällen bei einem Staatsfonds versichert werden können. Dies erfolgt
beispielsweise in Belgien, Dänemark oder Portugal. In Finnland und Norwegen werden
die Berufskrankheiten ebenfalls durch private Versicherer abgesichert.
Prävention:
Eine Beibehaltung der Prämienspreizung trägt zur Prävention bei. Bei einer Absicherung
durch private Versicherer würde die Prämienbemessung im Einzelfall noch genauer
nach dem betrieblichen Risiko und nicht nach historischen Daten erfolgen. Die
Prävention kann auch durch entsprechende Policengestaltungen gefördert werden.
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Darüber hinaus sind Fonds- oder Poollösungen denkbar. In Finnland fließen z.B.
zusätzlich zu den mittelbaren Präventionsanreizen, die sich aus der Prämiengestaltung
ergeben, 2% der Prämien der Unternehmer in den „Finnish Work and Environment
Fund“, aus dem die gemeinsame angewandte Forschung der privaten Versicherer
finanziert wird.
In Kolumbien sind die privaten Versicherer gesetzlich verpflichtet, 2% der Prämien für
Prävention zu verwenden. Die zusätzlichen Aufwendungen im Bereich der Prävention
fallen jedoch in der Realität wesentlich höher aus. Generell sind die
Präventionsaufwendungen auf betriebsbedingte Gefahren zu beschränken, die im
Verantwortungsbereich des Arbeitgebers liegen. Diese Risiken finanziert er folgerichtig
auch alleine.
Arbeitsschutz:
Die Entwicklung einer gemeinsamen Arbeitsschutzstrategie sollte wieder aufgegriffen
werden. Die Mehrfachzuständigkeiten im Arbeitsschutz durch die
Berufsgenossenschaften auf der einen und staatliche Arbeitsschutzinstitutionen auf der
anderen Seite werden von den Unternehmern als zu bürokratisch kritisiert. Die
Zuständigkeitsüberschneidungen im Arbeitsschutz werden mit den Eckpunkten
ebenfalls nicht angegangen.
Æ Ausgliederung der Wegeunfälle. Option für die Arbeitnehmer eine Versicherung
für Wegeunfälle bei privaten Versicherern abzuschließen. Ebenfalls Versicherung
von Arbeitsunfällen bei privaten Versicherern. Absicherung von Berufskrankheiten
durch einen staatlichen Fonds.
2.3 Die Leistungen
Leistungen seitens der Unfallversicherungsträger, die im Zusammenhang mit einer
illegalen Beschäftigung stehen, darf es nicht mehr geben, da Unternehmen dadurch für
unrechtes Verhalten Dritter bestraft werden.
Die Verbesserung der „Zielgenauigkeit der Leistungen“ ist generell zu befürworten. Die
zukünftige Entschädigung eines konkreten Erwerbsschadens statt eines abstrakten
Erwerbsschadens im Bereich der Erwerbsminderungsrenten ist positiv zu bewerten. Die
Berücksichtigung des konkreten Erwerbsschadens ist in vielen wettbewerblichen
Systemen anderer Länder schon Praxis.
Beim Ausgleich von Erwerbsschäden sollte man die Regelungen zum
Mindestarbeitsverdienst streichen. Denn derzeit können damit geringfügig Beschäftigte
jährliche Rentenansprüche erwerben, deren Höhe das Jahreseinkommen weit
übersteigt. Dies verstößt gravierend gegen das Äquivalenzprinzip.
Die Abgrenzung der gesetzlichen Unfall- von der Rentenversicherung ist zu begrüßen,
da beim Zusammentreffen beider Renten die aus Beiträgen finanzierte Rente der
Rentenversicherung ruht.
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Æ Bereinigung der Leistungen zur Erhöhung der Zielgenauigkeit.
2.4 Die Effizienz
In der GUV gibt es aufgrund der Branchengliederung der Berufsgenossenschaften
weder einen Wettbewerb zwischen den Trägern der GUV und privaten Versicherern
noch einen Binnenwettbewerb zwischen den Berufsgenossenschaften.
Es reicht nicht aus, die Effizienz im derzeitigen Monopolsystem zu erhöhen. Es ist
schwer vorstellbar, wie der Binnenwettbewerb durch ein internes Benchmarking
organisiert werden soll, wenn die Unternehmen automatisch (nach Branche) einer
Berufsgenossenschaft zugeordnet werden. Eine Kostensenkung ist nur durch
Wettbewerb möglich.
Æ Zwischenziel: Ausgliederung der Wegeunfälle und Öffnung der Versicherung von
Arbeitsunfällen für private Versicherer.
Æ Fernziel: Öffnung der GUV für den Wettbewerb mit dem Fernziel der
vollständigen Kapitaldeckung und Privatisierung wie in anderen Ländern oder
Bundesstaaten der USA und Australiens bereits Praxis.
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