Magazin 2/11 - Bundesamt für Bevölkerungsschutz und

Transcrição

Bevölkerungsschutz
2 | 2011
www.bbk.bund.de
Risikomanagement
Liebe Leserinnen und Leser,
die „Dreifach-Katastrophe“ vom 11. März 2011 im Nordosten der japanischen Hauptinsel Honshu hat auch
hierzulande die Diskussion über den Umgang mit Risi
ken im Allgemeinen und
mit Restrisiken im Besonderen intensiviert.
Die Analysen von Katastrophen solcher Dimensio
nen zeigen uns, dass der
Umgang mit Risiken, also
das Risikomanagement,
und die Bewältigung von
Katastrophen, also das Katastrophenmanagement,
untrennbar zusammengehören und nur die jeweils
andere Seite der selben Medaille sind. Gerade mit Blick
auf die potenziellen kurz-, mittel- und langfristigen
Auswirkungen solcher Katastrophen stehen die Prävention mit dem Ziel der Verhinderung solcher Ereignisse
sowie die Vorsorge mit dem Ziel der optimalen Vorbereitung auf eine effektive Schadensbewältigung und
-begrenzung im Ereignisfall an erster Stelle staatlicher
Anstrengungen für eine sicherere Gesellschaft. Gleichzeitig zeigen uns solche Ereignisse aber auch Unwägbarkeiten und Grenzen unseres Strebens nach Unverwundbarkeit und umfassender Sicherheit auf.
Heutige moderne Gesellschaften bieten einerseits für
das Individuum einen unvergleichlich höheren Schutz
als in früheren Zeiten. Gleichzeitig sind sie durch enorme Abhängigkeiten von technischen Infrastrukturen
und durch die globale Vernetzung in elementaren Sektoren auf andere Art und Weise spürbar verletzlicher
geworden. Dies trifft insbesondere auf Megacitys und
Agglomerationsräume zu. 100%ige Sicherheit generieren zu können ist eine Illusion, eine gefährliche dazu!
In der Konsequenz bedeutet dies für den Bevölkerungsschutz, sowohl das Risikomanagement als auch das
Katastrophenmanagement weiter miteinander zu ver-
BEVÖLKERUNGSSCHUTZ 2|2011
zahnen und dort zu verbessern, wo Defizite erkannt
und Lösungsansätze vorhanden sind. Hier kann uns
die Risikoforschung helfen, den Umgang mit Risiken
noch besser zu gestalten, sich auf akzeptierte Restrisiken einzustellen und die notwendigen Vorsorgemaßnahmen zu treffen.
Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) räumt dem Risikomanagement einen
hohen Stellenwert im Gesamtkontext von Katastrophenprävention, Katastrophenvorsorge und Katastrophenbewältigung ein. In verschiedenen Projekten befasst sich die Behörde mit Risiko- und Fähigkeitsanalysen für den Bevölkerungsschutz, Präventions- und
Vorsorgekonzepten rund um die Kritischen Infrastrukturen, baulich-technischen Schutzempfehlungen von
Wohn- und Industriebebauung u. v. m. Diese Projekte
leisten in Form von Leitfäden, Maßnahmeempfehlungen und nicht zuletzt Übungen ihren Beitrag in der
praktischen Beratung von Bundesressorts, Ländern,
Kreisen und Kommunen hierzulande.
Parallel dazu bringt das BBK seine diesbezüglichen Erfahrungen in die bilaterale Zusammenarbeit mit anderen Staaten oder aber in den laufenden Prozess auf
EU-Ebene ein. Risikomanagement hat mit Blick auf die
heute als besonders bedrohlich empfundenen Risiken
sowie mit Blick auf die zunehmende Vernetzung der
Welt per se einen elementaren internationalen Aspekt.
Ich wünsche Ihnen beim Lesen der Beiträge in dieser
Ausgabe von Bevölkerungsschutz viele Anregungen
und gute Hinweise, die auch für Ihr Risiko- und Katastrophenmanagement von Nutzen sind!
Ihr
Dr. Wolfram Geier
INHALT
risikomanagement
Nach der Krise ist vor der Krise
Risiko- und Krisenmanagement im
Bevölkerungsschutz – die Verbindung von
Fähigkeiten vor und nach einer Krise
2
Daueraufgabe Risikoanalyse
Ein unverzichtbares Instrument
für das Risikomanagement
Naturgefahren und -risiken
Risikomanagement und Governance
10
13
Resilienz – wie widerstandsund
anpassungsfähig sind wir?
Die Verbindung von Aspekten des Risiko- und
Krisenmanagements im BBK
Kooperation ist gefragt
Risikomanagement am Beispiel der Stromversorgung
Weltraumwetter
Neue Herausforderungen für den Bevölkerungsschutz?
20
24
29
Neuorientierung
Risikomanagement und Notfallplanung – wichtige
Elemente in der Katastrophenvorsorge Chinas
Die Projektgruppe BauProtect
Neue Wege jenseits klassischer (Bau-)Normen
33
36
„Nach der Krise ist vor der Krise“ – erfolgreiches Risikomanagement besitzt
die Fähigkeit zur Vorsorge und Vorbereitung auf mögliche Krisen und Katastrophen. Risikoanalysen, Horizon Scanning und vergleichbare Methoden
gehören ebenso zum Arsenal wie die Zusammenarbeit mit den Betreibern
Kritischer Infrastrukturen (Foto oben: Rainer Sturm/pixelio) oder internationaler Wissensaustausch. Probleme, Möglichkeiten, Aussichten S. 2 bis 39.
krisenmanagement
Havarie an der Loreley
Ein Beispiel für ebenen- und bereichsübergreifendes
Krisenmanagement
40
forum
Arbeiter-Samariter-Bund44
Bundesanstalt Technisches Hilfswerk
46
Deutsche Lebens-Rettungs-Gesellschaft
48
Deutscher Feuerwehrverband
49
Deutsches Komitee Katastrophenvorsorge
50
Deutsches Rotes Kreuz
50
Johanniter-Unfall-Hilfe51
Malteser Hilfsdienst
53
Verband der Arbeitsgemeinschaften der Helfer
in den Regieeinheiten/-einrichtungen des
Katastrophenschutzes in der
Bundesrepublik Deutschland e.V.
54
Neben den „bekannten“ Bedrohungsszenarien wie zum Beispiel Naturkatastrophen oder etwa politischen Auseinandersetzungen rückt auch
das Geschehen im Weltraum zunehmend ins Blickfeld des Risikomanagements. Mögliche neue Herausforderungen ab S. 29.
(Bild: DLR)
rubriken
Nachrichten56
Impressum56
Serie
Kulturgutschutz in Deutschland
57
Zu Jahrersbeginn hat die Havarie des Tankmotorschiffs WALDHOF gezeigt,
welche Herausforderungen das ebenen- und bereichsübergreifende Krisenmanagement bereit hält. Lösungsansätze, die sich bewährt haben ab
S. 40.
(Foto: WSA Bingen)
1
risikomanagement
Nach der Krise ist
vor der Krise
Risiko- und Krisenmanagement im Bevölkerungsschutz – die
Verbindung von Fähigkeiten vor und nach einer Krise
Alexander Fekete und Andre Walter
Dieser Artikel erklärt grundsätzlich, was Risiko- und Krisenmanagement sind und wofür man solche Konzepte
braucht. Es werden die Gemeinsamkeiten von Risikound Krisenmanagement herausgestellt und erklärt,
wie beide Seiten sich im Bevölkerungsschutz ergänzen. Da viele Anwender im Bevölkerungsschutz mit der
Einsatzphase während oder nach einer Krise bereits
vertraut sind, wird hier der Punkt Risikomanagement in
der Phase vor einer möglichen Krise näher beleuchtet.
Wofür braucht man Risiko- und Krisenmanagement? Damit die eine Hand weiß, was die andere
tut oder tun soll und nicht jede für sich alleine und
Risikomanagement ist ein Prozess, der bereits im Vorfeld einer Krise
viele Akteure an einen Tisch bringt.
ohne Plan agiert. Risiko- und Krisenmanagement
sind für moderne Unternehmen wie auch für moderne Verwaltungen grundlegende Pläne, um eine
2
Das Risikomanagement umfasst insbesondere Fähigkeiten und Aufgaben zur Vorsorge und Vorbereitung
auf mögliche Krisen oder Katastrophen. Dazu gehören
beispielsweise Risikoanalysen und andere moderne
Methoden, wie etwa das Horizon Scanning.
Für die in Deutschland vorhandenen administrativen
Ebenen wird beispielhaft dargestellt, welche Fähigkeiten des Bevölkerungsschutzes für ein Risiko- und Krisenmanagement dienen können.
Vielzahl an Aufgaben im Bereich Sicherheit zu
strukturieren. Risiko, das umfasst den Bereich bevor
etwas passiert, und vom Krisenmanagement redet
man gemeinhin, sobald etwas passiert ist. Jedoch beinhalten beide Bereiche Aufgaben, die man bereits
vor einer Krise und solche, die man nach einer Krise
zu bewältigen hat. Daher verwundert es nicht,
wenn beide Begriffe häufig miteinander verwechselt oder gleichgesetzt werden. Umso notwendiger
ist es, ein Konzept zu nutzen, das beide Bereiche
und damit alle Fähigkeiten im Bevölkerungsschutz
vor und nach einer Krise in einem Guss verbindet.
Während es Konzepte und Pläne, auch Normen zu Risiko- und Krisenmanagement in vielen
Bereichen bereits länger gibt, z.B. im Finanzwesen
oder bei Versicherungen, erhalten sie in Behörden
erst nach und nach Einzug. Der Bevölkerungsschutz ist von Natur aus sehr eng mit Themen wie
Risiko und Krisen verbunden. Daher ist es gerade
für das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) notwendig, sich mit der Erstellung eines einheitlichen Konzeptes hierzu zu
befassen. Der Bevölkerungsschutz kann auf allen
Ebenen, von der Kommune bis zum Staat, von einheitlichen Plänen und Konzepten nur profitieren.
Ist eine Krise oder gar Katastrophe erst eingetreten,
dann ist es zu spät, sich um die Erstellung von Notfallplänen zu kümmern. Wer aber solche Pläne schon
in der Schublade hat und auch noch ein einheitliches Konzept benutzt, hat es leichter, sich zu verständigen und rasch zu handeln.
1. Grundlagen Risikomanagement
schließlich können auch nur identifizierte Risiken
analysiert, bewertet und behandelt werden. Aus
diesem Grund sollte diesem Bereich eine entsprechend hohe Bedeutung beigemessen werden. Die
Identifikation der relevanten Risiken sollte expertenbasiert auf der Grundlage eines Gefährdungskatalogs erfolgen. Es ist hierbei zu ermitteln, welche Gefahr potenziell auf ein Bezugsgebiet einwirken
kann. Hierzu gehört auch das Erkennen künftiger
sicherheitsrelevanter Gefährdungen („Horizon
Scanning“; siehe auch S. 29 ff.). Im Beispiel können
Unter Risikomanagement versteht man ein
organisatorisches Verfahren zur Identifikation und
zur Bewertung von Gefahren und Risiken mit dem
Ziel, auf diese vorbereitet zu sein. Ein Beispiel für ein
Risikomanagement im Bevölkerungsschutz wäre das
Hochwasser, das eine bestimmte Stadt betreffen könnte.
Im Risikomanagement geht es darum, das Risiko
durch Hochwasser für die Stadt zu erkennen und einzuschätzen. Damit aber nicht genug, für die gewonnenen Erkenntnisse werden Maßnahmen empfohlen
und umgesetzt.
Der idealtypische Ablauf eines Risikomanagements im Bevölkerungsschutz:
die primären Gefahren in hohen Niederschlagsmengen oder auch Sturzflutregen, die sich nicht an Flussläufe halten, bestehen. Es können aber auch so genannte sekundäre Gefahren auftreten, also solche, die
erst durch das Hochwasser ausgelöst werden, z.B. Erdrutsche oder Kontamination des Erdreichs durch austretendes Heizöl.
a.
c. Kontext herstellen
Das Risikomanagement bettet die Einschätzung von Risiken in ein mehrphasiges Konzept ein
(siehe auch ISO 31010:2009). Dieses Konzept betrachtet vor einer Einschätzung zunächst den Kontext sowie die einzubeziehenden Akteure und identifiziert Problemfelder, die in einer Risikoanalyse
untersucht werden sollen. Um beim o.g. Beispiel zu
bleiben, würde man für die Stadt den Kontext, die Akteure und die Problemfelder zum Thema Hochwasser
im ersten Schritt erfassen. Kontext bedeutet hier geographische Lage, z.B. Flachlandsflüsse oder Hanglagen; Akteure sind die möglicherweise betroffenen Anwohner und die zuständigen Behörden für Baulandausweisung, Hochwasserschutz usw.; Problemfelder
können schließlich in bebauten Zonen oder ausgewiesenen Gewerbegebieten in den verkehrsgünstig gelegenen Flussauen liegen.
b. Gefahren identifizieren
Die Identifikation von potenziellen Gefahren
für ein zu betrachtendes Gebiet ist als wichtiges Element des Risikomanagements anzusehen. Alle potenziellen Gefahren, die nicht als solche identifiziert
wurden, treffen ein Gebiet u.U. unvorbereitet —
Horizon Scanning
Strukturierter Prozess, der aktiv,
kontinuierlich und systematisch
nach Trends, Entwicklungen oder Er-
eignissen sucht, die für ein Bezugsgebiet relevant sein könnten (vgl.
Habegger 2009).
Risiken analysieren
Der nächste Schritt — die Risikoanalyse — ist
ein weiterer wesentlicher Aspekt des Risikomanagements. Mit ihr wird für ein Bezugsgebiet systematisch das Schadensausmaß ermittelt, das bei Eintritt der vorher identifizierten Gefahren zu erwarten ist. Das Verfahren dient dazu, Risiken, die durch
verschiedene Gefahren auf ein Bezugsgebiet einwirken können, für die Zwecke des Bevölkerungsschutzes zu quantifizieren und somit vergleichbar
zu machen. Hiermit liefert es eine Entscheidungsgrundlage für eventuell erforderliche Maßnahmen
in den Bereichen Reaktion, Vorsorge und Vorbereitung. Die Analyseergebnisse können dazu beitragen,
einzelne Fähigkeiten zu identifizieren, die im Falle
des Eintritts eines bestimmten Ereignisses unzureichend ausgeprägt sind. In unserem Beispiel würde
eine Risikoanalyse etwa betroffene Siedlungsflächen
entlang der Ufer quantifizieren können und damit einen Wert für die maximale Anzahl betroffener Anwohner liefern.
d. Risiken bewerten
Nachdem eine Risikoanalyse vorliegt, werden
die Risiken bewertet, evaluiert und darauf aufbau-
3
risikomanagement
end Risikomanagementmaßnahmen erwogen. Risikoanalysen liefern eine Entscheidungsgrundlage
für eventuell erforderliche Maßnahmen in den Bereichen Reaktion, Bewältigung & Wiederaufbau,
Vorsorge & Anpassung sowie Vorbereitung (Abb. 1).
Die Erkenntnisse aus einer Risikoanalyse können
dazu beitragen, Lücken und Schwächen, aber auch
Verbesserungspotenziale innerhalb einer jeden
Phase des Risiko- und Krisenmanagements zu erkennen. Eine Risikobewertung erlaubt eine Priorisierung der analysierten Risiken. Entscheidungsträger, z.B. in der Politik oder im Bevölkerungsschutz,
können damit zielgerichtet Mittel für die Behebung
ggf. erkannter Fähigkeitsdefizite bereitstellen.
Mit diesem Gesamtkonzept stehen Risikoanalysen nicht für sich allein, sondern werden mit Zielen
verbunden. Einen entscheidenden Beitrag für die
Risikobewertung liefern entsprechende Schutzziele.
Schutzziele beschreiben Qualitätskriterien, die die
Leistungsfähigkeit eines Systems repräsentieren.
Schutzziele
Schutzziele sind eine Möglichkeit,
verschiedene Akteure und auch eine
breitere Öffentlichkeit in die Risikokommunikation einzubeziehen. Dabei geht es um angestrebte Inhalte
und Ziele eines Risikomanagements
im Bevölkerungsschutz. Ein Schutzziel ist nach der internen Definition
des BBK ein angestrebter Zustand eines Schutzguts, der bei einem Ereignis erhalten bleiben soll. Ein Schutzgut ist alles, was aufgrund seines
ideellen oder materiellen Wertes vor
Schaden bewahrt werden soll.
Schutzziele können abstrakt sein,
z.B. der Schutz menschlichen Lebens, können aber auch konkrete
Schutzniveaus beinhalten, z.B. das
Ziel von Null Toten im Straßenverkehr (vision zero) oder die Zeit in
Minuten, bis ein Rettungswagen am
Notfallort eintrifft.
In Risiko- und Krisenmanagementleitfäden des BBK (z.B. BMI 2007)
werden strategische Schutzziele be-
reits in der Vorplanungsphase einer
Risikoanalyse eingebunden. Strate
gische Schutzziele „beschreiben
einen Sollzustand“ und „schaffen
Lösungsräume für die Umsetzung
unterschiedlicher
Maßnahmen“
(BMI 2007: 15). Diese Ziele können
vielfältig sein; Risikoreduzierung, Risikovermeidung oder –überwälzung
(BMI 2007: 22), Risiko-Steuerung (risk
governance, z.B. IRGC 2008), Toleranz und Akzeptanz von Risiken, u.a.
Strategische Schutzziele können als
generelle Werte festgelegt werden,
die es zu schützen gilt. Diese Aufgabe ist eine gesamtgesellschaftliche,
nicht die einer einzigen Institution
wie etwa dem BBK. Das bedeutet,
dass Schutzziele genutzt werden
können, um das BBK mit anderen
Akteuren zu vernetzen und auch
öffentlich die Beschäftigung und
Bedeutung des Themas Risikomanagement im Bevölkerungsschutz
zu verdeutlichen.
Operative Schutzziele oder Schutzniveaus ergeben sich möglicherweise erst aus den Ergebnissen einer Risikoanalyse. Die Möglichkeiten und Grenzen von Schutzmaßnahmen, Vorsorge- und Notfallreaktionsfähigkeiten sowie Erkenntnisse aus Risikoanalysen können dazu dienen, Möglichkeiten und
Grenzen im Umgang mit Risiken zu ermitteln.
4
Es können entweder gesamtgesellschaftliche
oder spezifische Ziele für verschiedene Sektoren,
Akteure und administrative Ebenen gefunden werden. Es wird schwierig, wenn nicht unmöglich oder
nicht zielführend sein, Schutzniveaus allgemein
für alle Gefahren, Branchen oder Verwaltungsebenen festzulegen. Jedoch könnten insbesondere gesamtgesellschaftliche Leitbilder für den Umgang
mit Risiken ermittelt werden. Auch könnten spezifische Grenzen von Schutzniveaus, z.B. die Grenzen
der Notstromkapazitäten der Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW), einer breiteren Öffentlichkeit deutlich machen, dass der Strom aus der Steckdose nicht in allen Fällen selbstverständlich fließt. Damit wird auch die Verantwortung von Versorgungseinrichtungen deutlich gemacht, die zu ca. 80% in
privater Hand liegen. Gleichzeitig wird aber auch
damit kommuniziert, dass man nicht für alle Eventualitäten sinnvoll Schutzmaßnahmen finanzieren
und vorhalten kann und dass auch die Bevölkerung
selbst sich dessen bewusst werden muss.
Im Beispiel Hochwasser würde die Stadt anhand
der Risikoanalyse zur Bewertung kommen, dass die
Überflutungsgefahr für bereits ausgewiesene Gewerbeflächen zu hoch ist. An konkreten Maßnahmen steht
eine weite Spanne zur Verfügung, von der Rücknahme
der Flächenausweisung über die Erhöhung von Deichen bis zu mobilen Schutzwänden, der Erweiterung
von Rückhaltebecken, usw.
Das Ergebnis der Risikobewertung ist auch
eine Entscheidung, ob ein bestimmtes Risiko für den
Betrachtungsraum als tragbar angesehen wird
oder nicht. Diese Bewertung und die daraus entstehenden Konsequenzen müssen von allen betroffenen Akteuren überdacht und kommuniziert werden.
Daher ist ein besonders wichtiger Bestandteil des
Risikomanagements die Risikokommunikation. Risikokommunikation sollte von allen Akteuren und
zu allen Phasen des Risikomanagements durchgeführt werden. Ein wichtiger Bestandteil der Informa
tion der Bürgerinnen und Bürger hinsichtlich potenzieller Risiken liegt auf der Übermittlung von
Handlungsanweisungen und Möglichkeiten zur individuellen Vorsorge.
Darüber hinaus muss mittels einer kontinuierlichen Risikoüberwachung sichergestellt werden,
dass Entwicklungen erkannt werden und es zu keiner Verschlechterung der Risikosituation kommt.
Ein probates Mittel hierfür ist die regelmäßige Neu-
bewertung der Risiken. Sollte die Risikobewertung
das analysierte Risiko für den Betrachtungsraum
als „nicht tragbar“ einstufen, müssen zusätzlich Maßnahmen der Risikobehandlung ergriffen werden.
Hieraus ergeben sich ggf. Konsequenzen für die Akteure im Bevölkerungsschutz.
bedeutet einerseits die Einbeziehung aller administrativen und räumlichen Ebenen des Katastrophenschutzes (siehe Kapitel 3) sowie aller beteiligter
und betroffener Akteure — Bevölkerung selbst, andere Institutionen, Umwelt, Wirtschaft, Wissenschaft und andere.
e. Risiken behandeln
Die Risikobehandlung als abschließender
Schritt im Risikomanagementzyklus betrifft Maßnahmen, die auf den Erkenntissen der vorherigen
Schritte aufbauen. Hierbei sind nach organisatorischen sowie operativen Gesichtspunkten die Konsequenzen aus den Erkenntnissen der Risikoanalyse
und der anschließenden Risikobewertung zu ziehen.
Es bestehen mehrere Optionen zur Risikobehandlung, z.B.:
•
•
•
•
Beseitigung der Gefahr → Risikovermeidung
Abschirmung der Gefahr →Risikoverminderung
Verlagerung der Schäden → Risikoüberwälzung
Bereitschaft, ein Risiko selbst zu tragen → Risikoübernahme
Zur Überführung des dargestellten Verfahrens in einen kontinuierlichen Prozess müssen die
einzelnen Schritte in regelmäßigen Abständen erneut durchlaufen werden. Neue Erkenntnisse können sich beispielsweise durch herausragende Schadensereignisse ergeben, was die Neubewertung
einzelner Risiken erforderlich macht.
Besonderes Augenmerk sollte besonders bei
Eintreten einer gewissen Routine in den Prozessabläufen auf die Risikoidentifikation gelegt werden:
Risiken, die nicht als solche erkannt werden,
treffen das System Bevölkerungsschutz mit hoher
Wahrscheinlichkeit unvorbereitet. Das potenzielle
Schadensausmaß kann signifikant ansteigen. Bei
Verlagerung aller verfügbaren Handlungsoptionen
in den Bereich der Reaktion wird den Beteiligten
die Chance genommen, sich optimal auf das Ereignis vorzubereiten.
2. Ganzheitlicher Ansatz des Risiko- und
Krisenmanagements im BBK
Das BBK verfolgt einen ganzheitlichen Ansatz
des Risiko- und Krisenmanagements. Ganzheitlich
Krisenmanagement steuert alle Fähigkeiten, eine Krise zu überstehen.
Ganzheitlich meint auch die Berücksichtigung aller zeitlichen Phasen des Risikomanagements. Diese zeitlichen Phasen findet man häufig in
der Darstellung eines Katastrophenkreislaufmodells (Disaster Cycle) wieder (DKKV 2003). Dieses Modell wird ständig überarbeitet und ergänzt. Gegenwärtig werden insbesondere die Phasen des Risikomanagements vor einer möglichen Krise oder Katastrophe betont und erweitert. Mit der Antizipation
(Anticipation) versucht man, künftige Trends, Veränderungen und Bedrohungen zu beobachten und
einzuschätzen (Horizon Scanning). Die Einschätzung von Risiken (Assessment) ist ein weites Feld und
wird im BBK durch Risikoanalysen — der Erfassung
von kritischen Zuständen, Verwundbarkeiten sowie von Anpassungs- und Bewältigungsfähigkeiten
bearbeitet.
Die Antizipation und die Einschätzung von
Risiken im Vorfeld ergänzen in Australien und Großbritannien die bestehenden Punkte Prävention
(Prevention) und Vorbereitung (Preparedness) (Rogers 2011). In Deutschland wird schon seit längerem
5
risikomanagement
diese Befassung mit Risiken bereits im Vorfeld möglicher Ereignisse mit dem Begriff Katastrophenvorsorge verdeutlicht. Das Deutsche Komitee Katastrophenvorsorge (DKKV) wie auch das BBK stellen diesen Ansatz national wie international dar. In glei-
kommunikation werden beispielsweise bei der
Selbsthilfe der Bevölkerung, der Frühwarnung, im
Gemeinsamen Melde- und Lagezentrum von Bund
und Ländern (GMLZ), in verschiedenen weiteren Koordinierungs- und Warnungsstellen, im deutschen
Notfallvorsorge- und Informationssystem (deNIS),
in Arbeitskreisen und runden Tischen im Feld der Risikoanalysen bearbeitet, aber natürlich auch in der
Öffentlichkeitsarbeit und an der Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz
(AKNZ) vermittelt. Bei der Risikoanalyse werden
fachliche Erfahrungen von externen und internen
Experten gebündelt. So tragen BBK-interne Fachabteilungen, z.B. zu CBRN-Gefahren, Gesundheitswesen oder Kulturgutschutz, aber auch die Nähe zum
THW und anderen Behörden des Bundesministeriums des Innern (BMI) und anderer Ministerien, zu
einem Gesamtbild von Risiken bei.
3. Abb. 1: Risiko- und Krisenmanagementprozess im Bevölkerungsschutz.
cher Weise werden vom BBK auch die Phasen des Ri
sikomanagements oder Krisenmanagements in der
Reaktionsphase (Response) oder in der Erholungsund Wiederaufbauphase (Recovery) während oder
nach Krisen oder Katastrophen bearbeitet. Abb. 1
zeigt einen integrierten Ansatz von Risiko- und Krisenmanagementzyklus. Ein Ereignis (räumliches
Zusammentreffen von Schutzgut und Gefahr) löst
die Reaktion der Katastrophenabwehrkräfte aus.
Die Auswirkungen, die sich durch das Ereignis für
die Schutzgüter ergeben, werden bewältigt und es
startet der Wiederaufbau. Zusätzlich zu der konkret
durch ein gegebenes Ereignis betrachteten Gefahr
weisen vermutlich auch weitere Gefahren ein Risikopotenzial für ein betrachtetes Bezugsgebiet auf.
Diese werden in die weitere Untersuchung in den
Bereichen Vorsorge und Anpassung sowie Vorbereitung einbezogen.
Die Phasen vor, während und nach einem Er
eignis werden im BBK abteilungsübergreifend und
fachlich vernetzt behandelt. Aspekte der Risiko-
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Zuständigkeiten im Risiko- und
Krisenmanagement auf den
unterschiedlichen Verwaltungsebenen
Die Implementierung eines Risiko- und Krisenmanagement-Prozesses im Bevölkerungsschutz
bietet sich grundsätzlich für sämtliche Verwaltungsebenen an. Die jeweiligen Zuständigkeiten bestimmen hierbei die Betrachtung der potenziellen Risiken.
a.
Kommunale Ebene
Die kommunale Ebene unterteilt sich bei der
Betrachtung des Bevölkerungsschutzes in Gemeinden und Landkreise bzw. kreisfreie Städte. Die Gemeinden sind zuständig für die alltägliche Gefahrenabwehr. Daraus ergeben sich in erster Linie Notwendigkeiten für die Planung des Feuerwehrwesens (Abwehrender Brandschutz, Technische Hilfeleistung, Vorbeugender Brandschutz, Mitwirkung
im Katastrophenschutz). Hierzu gehören auch Vorkehrungen für funktionierende Führungseinrichtungen einschließlich der erforderlichen Kommunikationswege (im Sinne von Kritischen Infrastrukturen) sowie die angemessene Bereitstellung von
Löschwasser. Es gibt eine große Anzahl potenzieller
Gefahren, die auf eine Gemeinde einwirken können. Im Rahmen einer Gefahrenabwehrbedarfsplanung (Brandschutzbedarfsplanung) kann ein syste-
matisches, alle Phasen abbildendes Risiko- und Krisenmanagement etabliert werden. Hiermit wird
ein ganzheitliches Instrument sowohl für die Planung der Reaktion auf eingetretene Ereignisse als
auch zur Vorbereitung auf potenziell drohende Ereignisse geschaffen.
Landkreise bzw. kreisfreie Städte als untere
Katastrophenschutzbehörden haben die umfassende
Aufgabe zur Katastrophenbekämpfung (Bewältigung von Großschadensereignissen). Schwerpunkt
hierbei ist die Leitung und Koordination aller im
Katastrophenschutz eingesetzter Einheiten. Hierfür
unterhalten Landkreise und kreisfreie Städte i.d.R.
Leitstellen sowie Führungseinrichtungen. Zusätzlich stellen Landkreise und kreisfreie Städte den
Gemeinden einen ggf. bestehenden überörtlichen
Bedarf für den Feuerschutz und die Hilfeleistung
zur Verfügung. Des Weiteren sind Landkreise und
kreisfreie Städte Träger des Rettungsdienstes. Für
die Zuständigkeiten erstellen Landkreise und kreisfreie Städte z.B. Katastrophen- Alarm- und Einsatzpläne sowie Rettungsdienstbedarfspläne. Diese Planungsinstrumente bieten sich als zentrale Werkzeuge zum institutionalisierten Risiko- und Krisenmanagement an.
b. Regierungsbezirke (sofern vorhanden)
Den oberen Katastrophenschutzbehörden obliegt – soweit vorhanden – die Rechtsaufsicht über
die Träger des Katastrophenschutzes (Landkreise/
kreisfreie Städte). Ebenso treffen die Bezirksregierungen ggf. Regelungen zur überörtlichen Hilfeleistung größeren Umfangs und stellen somit ein wichtiges Bindeglied zwischen der Ebene der Landkreise
und kreisfreien Städte sowie der Landesregierung
dar.
c.
Länder
Die Länder mit ihrer Funktion als oberste Katastrophenschutzbehörden haben die Gesetzgebungskompetenz. Hiermit liefern sie wesentliche
Steuerungselemente hinsichtlich der Organisation
und der Funktion des Katastrophenschutzes. Vor
allem gehören Rahmenbedingungen zu Risikobewertungen sowie zu Schutzzielen zu den Möglichkeiten, Einfluss auf den Bevölkerungsschutz zu nehmen. Die Länder erstellen auch Alarm- und Einsatzpläne für Anlagen und Ereignisse von denen potenziell umfangreiche Gefahren ausgehen. Die Länder
sind darüber hinaus auch für die Ausbildung der
Feuerwehren zuständig.
d.
Bund
Im Rahmen der Beschlussfassung der Neuen
Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland aus dem Jahr 2002 durch die Konferenz der Innenminister und -senatoren (IMK) wurde u.a. festgelegt, auf der Grundlage von Gefahren- und Risikoanalysen Schutzziele zu definieren. Als Konsequenz
hieraus wurde im Jahr 2005 von Bund und Ländern
gemeinsam eine „Bundeseinheitliche Gefährdungsabschätzung“ erarbeitet. Hierbei erfolgt derzeit jährlich eine Aktualisierung der Identifikation von Gefahren, die die Länder für ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereich festgestellt haben. In einem weiteren
Schritt wird derzeit eine vom BBK entwickelte Methode „Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz“ implementiert, die auf allen administrativen Ebenen
in Deutschland anwendbar ist und die als Erweiterung und Ergänzung der Gefährdungsabschätzung
zu betrachten ist (siehe auch S. 10 ff. bzw S. 33 ff.).
Ein Aspekt dieser Risikoanalyse beinhaltet die regelmäßig durchzuführende Identifikation von Gefahren (auch zukünftiger Gefahren – „Horizon Scanning“), die innerhalb der Risikoanalyse betrachtet
werden. Durch die Implementierung der Methode
Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz auf Bundesebene sowie das Zusammenwirken mit den Ländern
(gem. ZSKG § 18(1)) kann ein ebenenübergreifendes
System eines Risikomanagementsystems initiiert
werden. Die Vorteile hiervon sind, dass die Risikoeinschätzung nach einem vergleichbaren Prinzip
durchgeführt wird und dass sich durch eine gemeinsame Nutzung dieses Systems der Aufwand für die
Beschaffung von Informationen (z.B. über Naturgefahren oder historische Schäden) für den Einzelnen
möglicherweise deutlich reduzieren lässt.
Entsprechende kooperative Ansätze werden
im BBK schon heute in mehreren Bereichen des Risiko- und Krisenmanagements praktiziert:
Kooperativer Ansatz
Das Risiko- und Krisenmanagement des BBK
wird in Zusammenarbeit mit Kommunen und Ländern, aber auch mit der Wirtschaft und anderen Institutionen, beständig weiterentwickelt. Mit der
Wirtschaft wird z.B. im Bereich der Kritischen Infrastrukturen (siehe auch S. 24 ff.) ein kooperativer An-
7
risikomanagement
satz verfolgt statt einer einseitigen Regulierung. Das
Risiko- und Krisenmanagement des BBK berücksichtigt dabei Vorgehensweisen und bestehende
Standards, die in der Wirtschaft bekannt sind, z.B.
im Business Continuity Management oder ISO-Normen von Risikoanalysen und Risikomanagement.
Auch zukünftige Trends wie z.B. der Begriff „Resilienz“ werden im Rahmen einer beständigen Aktualisierung des Risiko- und Krisenmanagements im
BBK bereits aufgegriffen (siehe auch S. 20 ff.). Die ebenenübergreifende Zusammenarbeit beim Risikound Krisenmanagement führt durch einen Wissensund Informationsaustausch zu einem deutlichen
Gewinn für alle Beteiligten.
Verhinderung von Gefahren, sondern auf die Vorsorge- und Reaktionsmöglichkeiten. Die präzise Beobachtung von Gefahren wird von anderen Behörden
geleistet, u.a. Deutscher Wetterdienst (DWD) oder
Bundeskriminalamt (BKA), wovon das BBK profitiert.
Spezifische Vorsorge- und Reaktionskompetenzen
sind z.T. im BBK vorhanden (s.o.), jedoch in Deutschland im Katastrophenschutz größtenteils auf kommunaler- oder Länderebene eingerichtet. Durch einen All-Gefahren-Ansatz wird insbesondere das Gemeinsame an den verschiedenen Risiken und Gefahrensituationen betont. Der All-Gefahren-Ansatz
wird somit zu einem All-Risiko-Ansatz. Damit können Maßnahmen entwickelt werden, die einerseits
für eine Vielzahl von Gefahren gleichzeitig sinnvoll
sind, sich aber auch situativ anpassen lassen müssen.
4. Mobile Hochwasserschutzwände sind nur ein Teilaspekt, der sich als konkrete
Maßnahme aus einem Risikomanagementkonzept ergeben kann.
(Fotos: Fekete)
All-Gefahren-Ansatz
Dieses ganzheitliche Konzept wird auch in
einem Multi- oder auch All-Gefahren Ansatz (all hazards approach) verfolgt (Rogers 2011, DHS 2003).
Es geht dabei einerseits um die Offenheit, möglichst
viele Gefahren zu berücksichtigen, seien sie natürlichen, menschlichen oder technischen Ursprungs.
Zum anderen wird jedoch angesichts der Vielzahl
an möglichen Bedrohungen die Unmöglichkeit eines
hundertprozentigen Schutzes deutlich. Das Hauptaugenmerk für den Bevölkerungsschutz richtet sich
damit weniger auf die präzise Beobachtung oder
8
Der Mehrwert durch die Anwendung
eines Risiko- und Krisenmanagements
Die Etablierung eines kontinuierlichen Risikomanagementprozesses im Bevölkerungsschutz stellt
im jeweiligen Zuständigkeitsbereich für alle Verwaltungsebenen einen wesentlichen Mehrwert dar.
Ein wirkungsvolles Risikomanagement führt ggf. zu
einem abgemilderten Verlauf des Ereignisses oder
im Optimalfall auch dazu, dass die Gefahr sich nicht
negativ auf die vorhandenen Schutzgüter auswirkt.
Somit entlastet das Verfahren die Reaktionskräfte
im Krisenmanagement.
Das Erkennen von Gefahren und das anschließende Analysieren und Bewerten der potenzi
ellen Risiken verkleinert den „blinden Fleck“ der
Verantwortlichen für den Bevölkerungsschutz. Entwicklungen, die entweder als schleichender Prozess
oder als plötzlich auftretendes Ereignis erstmals zu
unerwarteten Auswirkungen geführt haben, können vorab erkannt werden und ihnen kann mit organisatorischen Maßnahmen begegnet werden.
Darüber hinaus ergeben sich die nachfolgenden positiven Effekte bei der Verbindung von Fähigkeiten des Risiko- und des Krisenmanagements:
• Identifikation der Rolle und Bedeutung einer jeden Fachabteilung des BBK, aber auch der externen Einheiten des Bevölkerungsschutzes, innerhalb des Risiko- und Krisenmanagement-Kreislaufs.
• Integration aller Fähigkeiten und Kernaufgaben
aus allen zugehörigen Abteilungen und Referaten in ein einheitliches Konzept.
• Gezielte Erkennung von Kernaufgaben, aber auch
Fehlstellen, innerhalb der bisherigen Fähigkeiten des BBK.
• Nahtlose Verzahnung von Einzelprojekten zu
verschiedensten Themen innerhalb des BBK, aber
auch mit externen Partnern.
• Verbindung, Ergänzung und Synergieeffekte
statt Trennung der beiden wichtigen Bereiche
Risikomanagement und Krisenmanagement.
• Orientierung an internationalen Standards (z.B.
ISO 31010:2009), welche den Austausch und die
Kooperation mit anderen Einrichtungen des Bevölkerungsschutzes, aber darüber hinaus der gesamten inneren Sicherheit und auch mit Unternehmen erheblich erleichtert.
Fazit
Risiko- und Krisenmanagement im Bevölkerungsschutz sind mehr als die zwei Seiten einer Medaille. Beide Begriffe umfassen sämtliche Fähigkeiten zur Bewältigung von Krisen oder Katastrophen.
Das schließt alle Phasen ein, vor, während und nach
einer Krise und wieder in der Vorsorge auf weitere,
Literatur
BBK (2010): Methode für die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz.
In: Wissenschaftsforum Bd. 8.
BBK (noch unveröff.): Zentrale Begriffe des Bevölkerungsschutzes.
BMI (2007): Schutz Kritischer Infrastrukturen – Risiko- und Krisenmanagement. Leitfaden für Unternehmen und Behörden. Berlin:
Bundesministerium des Innern (BMI).
DHS (2003): Homeland Security Presidential Directive-5: Management of Domestic Incidents. Department of Homeland Security
(DHS), USA.
DKKV (2003): Hochwasservorsorge in Deutschland. Lernen aus der
Katastrophe 2002 im Elbegebiet. Bonn: Lessons Learned. Schriftenreihe des DKKV (29) Deutsches Komitee für Katastrophenvorsorge e.V. (DKKV).
Gullotta, G. & E. Schulz (2010): Risiko- und Krisenkommunikation,
oder: Ehrlich währt am längsten. In: BBK und Deutscher Städtetag (Hrsg.): Drei Ebenen, ein Ziel: Bevölkerungsschutz – gemeinsame Aufgabe von Bund, Ländern und Kommunen, S. 52-60.
Habegger, B. (2009): Factsheet: Identifikation von Risiken. Center
for Security Studies (CSS), ETH Zürich.
IRGC (2008): An introduction to the IRGC Risk Governance Framework: International Risk Governance Council (IRGC).
Rogers, Peter (2011): Development of Resilient Australia: enhancing
the PPRR approach with anticipation, assessment and registration of risks. In: The Australian Journal of Emergency Management, Jg. Volume 26, No. 1, January 2011, S. 54–58.
neue Krisen. Nach dem Spiel ist vor dem Spiel und
damit steht der Bevölkerungsschutz in der Pflicht,
nicht unvorbereitet zu sein, komme was wolle. Das
bedeutet, dass die teilweise lange Vorphase vor der
nächsten Katastrophe, in der nichts passiert, die
wichtigste sein kann. In der Vorphase kann man strukturiert und gezielt Fähigkeiten aufbauen, um Risiken zu erkennen und zu bewerten, aber auch um
rasch und effektiv auf Krisen zu reagieren.
Zahlt sich Vorsorge aus? 1993 hat das Hochwasser am Rhein große Schadenssummen verursacht.
1995 war das Hochwasser genauso hoch, doch waren
diesmal die Anwohner und die Kommunen besser
vorbereitet, die Schäden waren geringer. Verschiedene Experten sind der Meinung, dass Investitionen in Vorsorge günstiger als die aus einem Katastrophenfall resultierenden enormen Kosten sind.
Dies betrifft z.B. Investitionen in verstärkte Bausubstanz bzgl. Erdbeben, in Wetterwarnung für Hochwasser- oder Sturmschäden oder auch in die Reduktion der Kohlenstoffemissionen zur Abmilderung
des Klimawandels. „Jeder Dollar, der in Katastrophenvorsorge investiert wird, erspart 7 Dollar an wirtschaftlichen Schäden beim Wiederaufbau.“ (Houston Advanced Research Center). Dieser viel zitierte
Satz ist nicht einfach von den USA und dem Wirbelsturm Katrina auf Deutschland und für jede mögliche Krise übertragbar. Und natürlich sind solche
Zahlen nur bedingt gültig; man kann auch zu wenig, zu viel, für die falsche Gefahr oder in die falsche Art Vorsorge investieren. Jedoch wird auch
angesichts aktueller Krisen und Katastrophen überdeutlich, dass eine vorsorgende Beschäftigung mit
Risiken im Risikomanagement und ein vorausplanendes Krisenmanagement für die Vermeidung
und Bewältigung von Katastrophen unerlässlich
sind.
Dr. Alexander Fekete ist Mitarbeiter des Referates „Gefährdungskataster, Schutzkonzepte Kritischer Infrastrukturen“ im Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe.
Dr. Andre Walter ist Mitarbeiter des Referates „Grundsatzangelegenheiten des Bevölkerungsschutzes, Risikomanagement, Not
fallvorsorge“ im Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe.
9
risikomanagement
Daueraufgabe Risikoanalyse
Ein unverzichtbares Instrument für das Risikomanagement
Angela Clemens-Mitschke und Susanne Lenz
Die Risikoanalyse ist zentraler Bestandteil und unverzichtbares Instrument des Risikomanagements im Bevölkerungsschutz (Abb. 1). Denn nur auf Grundlage belastbarer Informationen zu Gefahren, Risiken und vorhandenen Fähigkeiten kann über den Umgang mit Risiken angemessen entschieden werden. Dies hat auch
die Bundesregierung erkannt und die Risikoanalyse
gesetzlich verankert. Gemäß § 18 des Zivilschutz- und
Katastrophenhilfegesetzes (ZSKG) vom 2. April 2009
Warum Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz?
Deutschland verfügt über gut funktionierende zivile Strukturen zum Schutz seiner Bevölkerung
und ist gegenüber alltäglichen Schadensereignissen durch hoch qualifizierte Rettungsdienste, Feuerwehren und Katastrophenschutzeinheiten
bestens gerüstet.
Gleichwohl ist
auch Deutschland immer
wieder von
Ereignissen
und krisenhaften Entwicklungen
betroffen, die
zumindest größere Bevölkerungsteile
Abb. 1: Risikoanalyse als zentrales
und ihre LebensgrundlaElement des Risikomanagements.
gen, aber auch die Funktionsfähigkeit vitaler Infrastrukturen und damit
des Staates und der Gesellschaft gefährden können.
Die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz umfasst die vorausschauende und strukturierte Analyse von Schutzgütern (z.B. Menschen, Tiere, natürliche Lebensgrundlagen, Infrastrukturen), von Gefahren sowie von Schäden, mit denen bei Eintritt
10
erstellt der Bund im Zusammenwirken mit den Ländern
eine bundesweite Risikoanalyse für den Zivilschutz und
das Bundesministerium des Innern ist beauftragt, dem
Deutschen Bundestag hierzu jährlich zu berichten. Der
vorliegende Beitrag stellt die zentralen Aussagen des
ersten Berichtes der Bundesregierung an den Deutschen Bundestag zum Thema Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz vor. 1
der Gefahren zu rechnen ist. Ziel der Risikoanalyse
ist die Bereitstellung belastbarer Informationen als
Entscheidungsgrundlage für Planungen und Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung und ihrer
Lebensgrundlagen. Die Risikoanalyse ist somit ein
politisches Entscheidungs- und administratives
Planungsinstrument, das methodisch auf allen Verwaltungsebenen (Bund, Länder und Kommunen)
eingesetzt werden kann und eine risikound bedarfsorientierte Vorsorge- und Abwehrplanung im Zivilund Katastrophenschutz ermöglicht.
Darüber hinaus steht die Risikoanalyse in
engem Zusammenhang mit anderen aktuellen (sicherheits-) politischen Initiativen. Hierzu zählen
neben der Nationalen Strategie zum Schutz Kritischer Infrastrukturen auch die Anpassungsstrategie zum Klimawandel sowie die Vorgaben der Europäischen Union im Bereich der Präventionsmaßnahmen zum Schutz der Bevölkerung.2 Denn die im
Rahmen der Risikoanalyse gewonnenen Erkenntnisse können auch zur Entscheidungsunterstützung
mit Blick auf Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor extremen Folgen des Klimawandels sowie
vor Folgen beim Ausfall Kritischer Infrastrukturen
Vgl. Bericht über die Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz: Unterrichtung durch die Bundesregierung. In:
Verhandlungen des Deutschen Bundestages: Drucksachen. (2010), 17/4178 vom 09.12.2010, S 36.
1
eingesetzt werden und bei der Erarbeitung von lösungsorientierten Schutzkonzepten im Rahmen der
Präventionspolitik auf europäischer Ebene dienen.
Auch bei den Ländern ist die Bedeutung von
Risikoanalysen und ihr Mehrwert für den Bevölkerungsschutz unstrittig. So forderte die IMK im „Programm Innere Sicherheit“ (Fortschreibung 2008/
2009) eine intensivere Berücksichtigung von besonderen Risiken, die sich aus großen Schadensereignissen ergeben können sowie ein bundesweites, einheitliches Risiko-/ Gefährdungskataster für eine Risikoanalyse als konzeptionelle Grundlage für Planungen im Bevölkerungsschutz.
barem Aufwand rasch gute Ergebnisse erzielt werden können. Im Sinne einer ganzheitlichen Betrachtung des Bevölkerungsschutzes können künftig unter Verwendung dieser Methode auf allen
administrativen Ebenen Risikoanalysen im jeweiligen Zuständigkeitsbereich durchgeführt werden.
Ein kontinuierlicher Austausch zwischen Bund und
Ländern über die Netzwerke des BBK unterstützt
dabei das Zusammenwirken und die gemeinsame
Nutzung von Erkenntnissen.
Wie erfolgt die Umsetzung der
Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz?
Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und
Katastrophenhilfe (BBK) hat auf Wunsch der Länder eine Methode für die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz entwickelt.3 Hierbei wurden neben
Erkenntnissen aus der Erarbeitung der bundeseinheitlichen Gefährdungsabschätzungen auch Recherchen zu international gebräuchlichen Methoden der Risikoanalyse sowie Ergebnisse des fachlichen Austausches mit verschiedenen Bundesbehörden, internationalen Partnerbehörden und Wissenschaftseinrichtungen berücksichtigt. Mit dieser
Methode können unterschiedliche Risiken systematisch analysiert und im Hinblick auf ihre Eintrittswahrscheinlichkeit und das damit jeweils verbundene Schadensausmaß vergleichend in einer Risiko-Matrix dargestellt werden (Abb. 2). Dieses Ergebnis soll den politisch Verantwortlichen als Entscheidungsgrundlage dienen, z.B. mit Blick auf die
Priorisierung von Maßnahmen der Vorsorge und
Vorbereitung.
Mit der Entwicklung dieser Methode der Risikoanalyse hat der Bund einen ersten wichtigen
Schritt zur Umsetzung des durch § 18 ZSKG erteilten
Auftrages realisiert. Die Methode ist auf allen Verwaltungsebenen umsetzbar, wobei mit überschau Rat der Europäischen Union: Schlussfolgerungen des Rates
zu einem Gemeinschaftsrahmen für die Katastrophenverhütung in der EU, November 15394/09.
3
Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe
(Hrsg., 2010): Methode für die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz. (Wissenschaftsforum, Bd. 8)
2
Abb. 2: Vergleichende Darstellung unterschiedlicher Risiken
durch Punkte in der Matrix (beispielhaft).
Auf Länderebene werden seit 2010/2011 Pilotprojekte zu ausgewählten Fragestellungen auf der
Basis der bereits erstellten Gefährdungsabschätzungen in eigener Zuständigkeit umgesetzt. Die Federführung der Risikoanalyse liegt beim jeweiligen
Land bzw. beim jeweiligen Land-/oder Stadtkreis. Das
BBK begleitet die Projekte auf Wunsch des jeweiligen Landes. Die hier gemachten Erfahrungen liefern
wertvolle Erkenntnisse für den weiteren Fortschritt
der Implementierung der Methode Risikoanalyse
auf allen administrativen Ebenen.
Auf der Ebene des Bundes wird sich die Risikoanalyse auf Gefahren/Ereignisse beziehen, die
als national bedeutsam erachtet werden. Nicht nur
zur Erfüllung des gesetzlichen Auftrages aus § 18
ZSKG, sondern auch zur Einlösung der Vorgaben aus
dem Koalitionsvertrag und des Programms zur Inneren Sicherheit sowie zur Umsetzung der Nationalen
11
risikomanagement
Strategie zum Schutz Kritischer Infrastrukturen und
der Deutschen Anpassungsstrategie zum Klimawandel ab 2011 sind hier Szenarien für national bedeutsame Risiken zu entwickeln und Risikoanalysen durchzuführen. Die Erarbeitung der Risikoanalysen erfolgt ressortübergreifend, unterstützt
durch die bereits bestehenden Experten- und Behördennetzwerke des BBK.
Abb. 3: Akteure und Aufgaben im Risikomanagement.
Die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz ist
eine Daueraufgabe für alle politisch Verantwortlichen und ist als Prozess zu verstehen. Nur so ist eine
realistische Einschätzung der aktuellen Risiken möglich, die je nach bereits erfolgten Maßnahmen im
Rahmen des Risiko- und Krisenmanagements zu
einer Veränderung (im besten Falle Verbesserung)
der Risikolandschaft führt. Ein Erfolgsfaktor für die
Risikoanalyse ist die Einbindung fachübergreifender
Expertise gleich zu Beginn des Verfahrens, um möglichst viele Aspekte der verschiedenen Risiken abzudecken. Zugleich kann über interdisziplinäre und
behördenübergreifende Zusammenarbeit auch eine
intelligente Verknüpfung bereits vorhandener Daten erfolgen, um belastbare Aussagen zu generieren.
Was geschieht mit den Ergebnissen
der Risikoanalyse?
Auf allen administrativen Ebenen können die
mit Hilfe der Risikoanalyse jeweils generierten Erkenntnisse als Grundlage für die politisch Verantwortlichen dienen, um über den Umgang mit den
identifizierten Risiken zu entscheiden. Möglichkeiten der Einflussnahme bestehen hierbei sowohl im
12
Risikomanagement (z.B. Priorisierung von Maßnahmen zur Minimierung von Risiken) und in der Notfallplanung (z.B. Vorbereitung auf unvermeidbare
Ereignisse) als auch im Krisenmanagement (z.B.
Vorhaltung von Ressourcen).
Auf der Grundlage der Ergebnisse von Risikoanalysen können die Bewertung von Risiken für die
Bevölkerung, die Anpassung an neue Gefahren und
sich verändernde Verwundbarkeit, die Priorisierung von Maßnahmen zur Gefahrenabwehr sowie
deren Planung erfolgen. Außerdem wird die Erarbeitung von konkreten Schutzempfehlungen und
Notfallplänen im Vorfeld möglicher Schadensereignisse unterstützt, so dass ein effizienter Einsatz
vorhandener Ressourcen und ein schnelles, flexibles und nachhaltiges Handeln im Ereignisfall ermöglicht werden.
Für eine wirklich bedrohungsgerechte Anpassung des Bevölkerungsschutzes bedarf es einer
Risikoanalyse, deren Ergebnisse in Beziehung zu
den noch nicht abschließend definierten Schutzzielen gesetzt werden müssen. Nur so lässt sich feststellen, ob das Verbundsystem Bevölkerungsschutz
in Deutschland für alle zu erwartenden Schadenslagen hinreichend dimensioniert und vorbereitet ist
oder ob für Bund, Länder und Kommunen Handlungsbedarf besteht und, wenn ja, wo.
Das Gesamtsystem des Bevölkerungsschutzes
in Deutschland kann von der breiten Anwendung
des hier vorgestellten Verfahrens nur profitieren.
Allerdings bedarf es hierbei der intensiven Kommunikation der Erkenntnisse zwischen der Politik
und den Behörden, den Behörden untereinander
sowie zwischen Behörden und Bürgern (Abb. 3). Ein
vollständiger Schutz der Bevölkerung kann durch
staatliche Vorsorge alleine nicht gewährleistet werden. Deshalb muss zusätzlich zur staatlichen Vorhaltung eine entsprechende ereignisabhängige Vorbereitung der Bürger (Auf- und Ausbau der Selbsthilfefähigkeiten) gefordert und gefördert werden.
Eine aktive Risikokommunikation schafft ein Risikobewusstsein und kann somit dazu beitragen, dass
die Selbsthilfefähigkeit der Bevölkerung und der
Vorsorgegedanke gestärkt werden.
Angela Clemens-Mitschke ist Leiterin des Referates „Grundsatzangelegenheiten des Bevölkerungsschutzes, Risikomanagement, Notfallvorsorge“ im Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe.
Susanne Lenz ist Mitarbeiterin desselben Referates.
Naturgefahren und –risiken
Risikomanagement und Governance
Thomas Glade und Stefan Greiving
Überflutung
Lokal
Sturmflut
Sturm
Regional
Dürre
Global
Tsunami
Das Risikomanagement von Naturgefahren
unterscheidet sich vom Management sonstiger Risiken in mehrfacher Hinsicht. Naturgefahren können
in differenzierten Ausprägungen, an den verschiedensten Lokalitäten und zu unterschiedlichsten
Zeitpunkten auftreten (Abb. 1). Sie können nur Sekunden andauern (z.B. bei Blitz oder Erdbeben)
oder sich über Tage und Wochen hinziehen (z.B. bei
Überschwemmungen oder Dürren). Sie betreffen
entweder einzelne Lokalitäten (z.B. bei Steinschlag
oder Lawine) oder können ganze Regionen betreffen (z.B. bei Vulkanismus oder Erdbeben). Die Auslöser der Naturereignisse sind vollkommen unterschiedlich und beinhalten meteorologische Ursachen
(z.B. Starkniederschläge, Winde, Trockenheit), endogene Ursachen (z.B. Entlastungen von Spannungen
in Kontinentalplatten), extraterrestrische Ursachen
(z.B. Meteoriteneinschlag), oder auch anthropogene
Ursachen (z.B. Sprengungen). Dies sind fundamentale Unterschiede zu anderen Risiken, wie beispielsweise technische Gefahren oder Gefahren im Straßenverkehr. Weiterhin „halten“ sich die ablaufenden
Naturprozesse weder an administrative Grenzen
noch an gesellschaftliche Rahmenbedingungen –
sie operieren nach physikalischen Gesetzen. Dies
stellt ganz besondere Herausforderungen an ein
Risikomanagement.
Darüber hinaus sei an dieser Stelle jedoch zu
betonen, dass die Naturgefahren ganz grundsätzlich einfach nur natürliche Prozesse darstellen. Diese
fanden schon immer in unserer Umwelt statt und
werden auch in der Zukunft unsere Landschaften
formen. Unsere natürliche Umwelt ist nur so vorhanden, da natürliche Prozesse sie gebildet haben.
Der Vulkan basiert auf dem Vulkanismus, steile Täler im Hochgebirge sind häufig von Gletschern geformt worden und jetzt finden Berg- und Felsstürze
statt, die großen Schwemmkegel in alpinen Tälern
bilden sich über Muren, die ausgedehnten Talauen
formen sich durch regelmäßige Überschwemmungen, Dünen bewegen sich durch starke Winde und
die Küsten verändern sich bei Stürmen. Diese Beispiele zeigen, was wir immer wieder in unsere Erinnerung rufen müssen: Wir leben in einer Umwelt,
die zwar sehr stark vom Menschen und seinen Aktivitäten genutzt und verändert wird, die aber gleichzeitig nach wie vor von den natürlichen Prozessab-
Erdbeben
Hintergrund
Desertifikation
Vulkanismus
Punktuell
Schneelawine
Grav. Massenbewegung
Blitz
Sekunde
Tag
Jahr
Jahrzehnt
Abb. 1: Schematische raum-zeitliche Verteilungen von klassischen
Naturgefahren (Hinweis: Die blau hinterlegten Naturgefahren
treten eher schnell auf, die beige markierten Naturgefahren
sind eher langsame Prozesse.)
läufen dominiert wird. Ein weiterer wichtiger Aspekt ist, dass das Eintreten eines natürlichen Ablaufs eines Naturereignisses an sich keine Katastrophe ist, sondern ein ganz normaler Prozess in der
Landschaftsentwicklung. Zur Katastrophe kann das
Naturereignis erst dann werden, wenn die Gesellschaft im weitesten Sinne davon betroffen ist und
nicht angepasst ist (Felgentreff & Glade 2008).
13
risikomanagement
Das lange geglaubte Fundament einer „Beherrschung“ der Natur kann in der absoluten Form
nicht mehr aufrecht erhalten werden. Wir müssen
begreifen, dass wir zwar die Ereignisse mit kleinen
Magnituden und hohen Frequenzen beherrschen
können, dass wir aber niemals die großen Magnituden mit den geringen Frequenzen signifikant beGrundlegende Begriffe: Naturgefahren- und Naturrisikodefinitionen in
den Naturwissenschaften
Natürliche Prozesse
Hierunter fallen alle Prozesse, die in
der natürlichen Umwelt ablaufen.
Die Prozesse können langsam oder
extrem schnell und punktuell oder
flächenhaft auftreten. (engl.: natural events; natural processes; natural
events)
Naturgefahren
Potentiell Schaden bringende natürliche Prozesse werden zu Naturgefahren. Diese sind gekennzeichnet
durch eine Auftrittswahrscheinlichkeit in einem bestimmten Raum, in
einer vorgegebenen Zeiteinheit/
Periode (=Frequenz) und mit einer
variablen Stärke (=Magnitude). Die
Klassifizierung erfolgt über die Ursache. (engl.: natural hazards)
Naturrisiko
Werden die potentiellen Schäden
zusätzlich erfasst, sei es quantitativ
oder qualitativ, dann liegt ein Na-
turrisiko vor. Die qualitative Herangehensweise beschreibt die gesellschaftlichen Konsequenzen der Naturgefahren. Mit den quantitativen
Methoden werden die sozioökonomischen Schäden in ihrer Ganzheit
berechnet, meist basierend auf dem
Ansatz R = f(G, K), wobei K = f(E, V)
mit R = Naturisiko, G = Naturgefahr,
K = Konsequenzen, E = Risikoelemente (z.B. Strassen, Häuser, Menschen, etc.), und V = Vulnerabilität.
(engl.: natural risks)
Katastrophe
Eine Katastrophe tritt dann ein,
wenn ein Raum (z.B. Ort, Lokalität,
Region) von einem Naturereignis
so stark betroffen ist, dass die lokalen Bewältigungskapazitäten nicht
ausreichend sind und von außen
Hilfeleistungen notwendig werden.
(engl.: natural disasters; natural catastrophes)
einflussen können. Sicherlich helfen uns Deiche entlang von Flüssen, Schneelawinenverbauungen im
Gebirge, Schutzwände bei Tsunamis oder erdbebensichere Bauvorschriften bei Erdbeben, mit den geringen Magnituden umzugehen. Wir wissen aber
auch, dass daraus häufig ein Sicherheitsgefühl entsteht, auf dessen Basis dann die früher gefährdeten
Räume intensiver genutzt werden, sei es durch Bebauung, Tourismus oder wirtschaftliche Nutzung. Es
wird hierbei häufig nicht genügend bedacht, dass
alle Schutzbauwerke nur bis zu gewissen Größen der
Naturereignisse konzipiert sind (z.B. der 100-jährlichen Überschwemmung, der 300-jährlichen Lawine
oder dem 150-jährlichen Tsunami). Aus einer langfristigen Perspektive ist es jedoch nur eine Frage der
Zeit, bis auch größere Ereignisse auftreten. Die Folgen sind dann umso verheerender, denn die gegenüber kleinen Naturereignissen geschützten Räume
sind nach wie vor den großen Magnituden ausgesetzt. Aktuellste Beispiele sind das Erdbeben in
14
Christchurch, Neuseeland (21.02.2011) oder der Tsunami in Japan (11.03.2011). Auch dies sind größte
Herausforderungen an ein Management von Naturgefahren und –risiken.
Neben der Frequenz, der Stärke und dem
räumlichen Auftreten der Naturereignisse wird noch
ein anderer Aspekt gerade in der Notfallvorsorge
immer wichtiger: Wir als Gesellschaft. Die natürliche
Umwelt wird von uns intensivst genutzt. Naturressourcen werden gefördert (z.B. Kohle, Holz), Landschaften werden modifiziert (z.B. Flurbereinigungen, Landgewinnungen am Meer) und weitflächig
agrarwirtschaftlich genutzt. Daraus folgt, dass wir
immer stärker von der Natur abhängig werden, d.h.
auch, dass wir tendenziell immer anfälliger werden.
Und dies, obwohl wir eine immer stärkere gespürte
Sicherheit empfinden, ein klassisches Verletzlichkeitsparadoxon. Umso schockierter und überraschter ist man, wenn auch hochentwickelte Regionen
fundamental von den Naturereignissen betroffen
werden (s. Tsunami in Japan). Dies gilt in gleichem
Maße für das Risikomanagement von Naturgefahren: Obwohl unsere Managementsysteme immer
differenzierter und effizienter werden, werden sie
gleichzeitig auch immer anfälliger – man denke
nur an Stromausfall oder eine generelle Unterbrechung der Infrastruktur. Dies erfordert einen bewussten Umgang mit den Hightechsystemen.
Es stellt sich folglich die Frage, welche Mana
gementoptionen für Naturgefahren und -risken
entwickelt werden können. Hierbei müssen die unterschiedlichen natürlichen Dimensionen genauso
beachtet werden wie die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen. Im Folgenden werden grundlegende Managementstrategien anhand von einzelnen Beispielen erläutert, die besonders für die Notfallvorsorge von großer Bedeutung sind.
Managementstrategien
Grundsätzlich sollten Managementstrategien in den Risikozyklus (Abb. 2) eingebaut sein. Im
Risikozyklus steht die eingetretene, oder die erwartete, Naturkatastrophe im Fokus der Betrachtung.
Im Kontext der Katastrophennachsorge muss zwischen einer direkten Bewältigung der Katastrophe
und dem anschließendem Wiederaufbau klar unterschieden werden. Der Wiederaufbau sollte hier-
bei so organisiert und strukturiert sein, dass er auch
in die Katastrophenvorbeugung integriert ist. In der
konsequenten Weiterentwicklung verbessert man
somit die Katastrophenvorbereitung. Vorbeugung
und Vorbereitung sind hierbei Teil der allgemeinen
Katastrophenvorsorge. Je effektiver hierbei das Ziel
verfolgt wird, die Konsequenzen der kommenden
Katastrophe zu minimieren, desto stärker integriert
man die Katastrophenvorsorge auch in den Wiederaufbau mit einer direkten Verbesserung der Katastrophenbewältigung. Dieser Verbesserung wird
in Abb. 2 durch einen gegenläufigen Pfeil Rechnung getragen.
Das Risikomanagement der Naturgefahren
sollte folglich auf allen Ebenen der Katastrophennachsorge und –vorsorge operieren. Denn in den
meisten Fällen ist es nicht eine Frage, ob ein katastrophales Naturereignis wieder eintreten wird, sondern nur wann und in welcher Stärke es zu erwarten
ist. Traditionell wird im Risikomanagement besonders auf die direkte Katastrophenbewältigung
durch operative Einsatzplanung der Hilfsinstitutionen (in Deutschland z.B. THW, Feuerwehr, Malteser
Hilfsdienst etc.) und im Kontext der Katastrophenvorsorge auf lokale technische Schutzbauwerke (z.B.
Deichanlagen, Lawinenverbauung, Steinschlagnetze, etc.) fokussiert.
Für ein Risikomanagement können einige wesentliche Handlungsoptionen festgehalten werden:
1. „Mache nichts“. Auf den ersten Blick erscheint
diese Option nicht akzeptabel. Häufig wird es
auch als verantwortungslos oder gar verwerflich
beurteilt. Wenn diese Option jedoch nach einem
langen und sorgfältigen Erwägungsprozess entsteht, ist absolut nichts dagegen einzuwenden.
Ausweichen ist häufig vernünftiger und langfristig effektiver als mit Schutzbauten aufwändig in
das Natursystem einzugreifen. Auf einer administrativen Ebene sollte man jedoch Handlungsstrategien für die einzelnen Bereiche des Risikozyklus entwickeln.
2. Lokale Lösungen. Viele Managementoptionen
basieren auf Detaillösungen. Hierzu gehören die
klassischen Schutzbauwerke genauso wie ein lokales Frühwarnsystem, z.B. für Überschwemmungen, Schneelawinen oder gravitative Massenbewegungen. Häufig wird hierbei jedoch nicht genügend bedacht, dass alle lokale Lösungen auch
einen langfristigen Unterhaltungsbedarf aufweisen, der auch in der Ressourcenplanung berücksichtigt werden muss. Weiterhin sollten auch diese lokale Lösungen in ein übergreifendes Manage
mentkonzept eingebunden sein.
Wiederaufbau
u.a. Reperaturmaßnahmen, Aufbau der
Infrastruktur
Bewältigung
u.a. Bergungs- und
Rettungsmaßnahmen,
Evakuierungen
Vorbeugung
u.a. Landnutzungsplanung und Raumordnung, Aufbau von
Frühwarnsystemen
Vorbereitung
u.a. Notfallpläne, Üben
von Katastrophensituationen, Einsatz des
Warnsystems
Abb. 2: Der Risikozyklus mit der Katastrophenvorsorge und –nachsorge
sowie dem gegenläufigen Zyklus der Verbesserung der Vorsorge für das
nächste Naturereignis durch eine effektive Nachsorge der vorherigen
Naturkatastrophe (verändert nach Dikau & Weichselgartner 2005).
3. Regionale Ansätze. Es wird versucht, übergeordnete Managementstrategien und –optionen zu
entwickeln und zu etablieren. Diese reichen von
regionalen Einsatzplänen der im Katastrophenfall betroffenen Institutionen bis zu präventiven
Gefahren- und Risikokarten. In den Gefahrenkarten werden die potentiellen Auftretensgebiete
und -wahrscheinlichkeiten des jeweiligen Naturereignisses ausgewiesen. Die Risikokarten beinhalten zusätzlich noch Informationen zu den möglichen Konsequenzen, seien es potenziell betroffene Gebäude, Infrastruktur oder Menschen. Der
Hauptschwerpunkt aller Karten ist folglich, die
möglichen zukünftigen Gefahrenräume zu identifizieren und die möglichen Konsequenzen auszuweisen. Diese Informationen erlauben, entsprechend angepasste Gegenmaßnahmen zu set-
15
risikomanagement
zen. Die Maßnahmen variieren von lokalen Interventionen (z.B. Schutzbauwerke) bis zur Raumplanung (Vermeidung der Nutzungsintensivierung
dieser ausgewiesenen Flächen beispielsweise).
4. Experteneinsätze. Egal, welche Handlungsoptionen von 1) bis 3) etabliert sind oder werden, die
jeweiligen Fachexperten und Fachexpertinnen
sind immer von größter Bedeutung. Nur deren
fundiertes Fachwissen und häufig detaillierte
Ortskenntnis erlauben einen bestmöglichen und
nachhaltigen Umgang im Risikomanagement
von Naturgefahren und –risiken. Weiterhin sind
die Experten immer der Pfeiler, auf dem die jeweiligen Managementoptionen ruhen müssen.
Ganz unabhängig, wo, in welcher Form und
in welchem institutionellen Rahmen ein Risikomanagement etabliert ist, häufig gibt es neben den
technischen Herausforderungen auch gesellschaftliche Aspekte zu berücksichtigen. Es ist immer wieder zu beobachten, dass zwar ausgeklügelte und ausgezeichnet durchdachte Risikomanagementpläne
bestehen, dass es im Eintrittsfall dann aber doch sehr
häufig zu Reibungsverlusten und im schlimmsten
Fall sogar zum totalen Zusammenbruch des Mana
gements kommen kann. Dies kann mehrere Ursachen haben, auf die an dieser Stelle nicht gesamtheitlich eingegangen werden soll. In diesem Beitrag
wird die besondere Rolle der Kenntnis und Akzeptanz des etablierten Risikomanagements behandelt.
Governance von Naturrisiken
Staatliches Risikomanagement zielt letztendlich darauf ab, erkannte Risiken so zu bewältigen,
dass das verbleibende Risiko nach Umsetzung der
risikoreduzierenden Maßnahmen akzeptabel ist.
Dabei ist der Begriff „Risiko“ anthropozentrisch zu
verstehen. Das Denken in Kategorien von Risiko
setzt ein Mindestmaß an Gestaltbarkeit von Zukunft
und damit die Vermeidbarkeit von negativen Ereignissen durch Vorsorge voraus. Da diese negativen
Ereignisse unerwünscht sind, umfasst die Behandlung von Risiko ein normatives Konzept und damit
eine rechtliche Dimension.
Ein klassisches Risikomanagement greift jedoch häufig mehrfach zu kurz. Raumplanung wie
auch die jeweils für Risikomanagement zuständigen
16
Fachplanungen wie etwa Wasserwirtschaft oder
Geologische Dienste sind gleichermaßen lediglich
in der Lage, auf die zukünftige Raumnutzung, nicht
jedoch den baulichen Bestand Einfluss zu nehmen.
Dies ist die Aufgabe der Kommunen oder von privaten Eigentümern bzw. des Katastrophenschutzes.
Zweifellos befähigt das öffentliche Recht (Fachplanungsrecht, Raumplanungsrecht) den Staat, weitere,
risikoerhöhende Maßnahmen weitgehend zu unterbinden – doch zu einem hohen Preis. Denn diese
fachgesetzlichen Unterschutzstellungen bzw. raumordnerischen Zielfestlegungen sind sehr unflexibel,
u.a. auch gegenüber lokalen Rahmenbedingungen,
und erfolgen ebenfalls nicht primär im Hinblick
auf ihre Effektivität und Effizienz hin. Vielmehr sind
sie quasi konditional programmiert, d. h., dass sich
aus einer bestimmten Tatbestandsvoraussetzung
(z. B. Lage in einem Überschwemmungsgebiet) eine
feststehende Rechtsfolge (Bauverbot) ergibt. Folglich greifen planerische Festlegungen alleine zu kurz,
da sie lediglich den weiteren Anstieg der Schadens
potenziale zu bremsen in der Lage sind – eine Reduzierung des Risikos muss dagegen auf diese Weise
misslingen.
Zudem entstehen durch den globalen Wandel
und insbesondere durch die Folgen des Klimawandels zusätzliche Unsicherheiten, mindestens für hydro-meteorologische Gefahren. Während bisher
davon ausgegangen worden ist, dass Wahrscheinlichkeiten z. B. für bestimmte Bemessungswasserstände hinreichend sicher prognostiziert werden
können, muss nunmehr angenommen werden,
dass man sich von Wahrscheinlichkeiten („probabilities“) zu bloßen Möglichkeiten bewegt („possibilities“), weil durch die sich verändernde Umwelt kein
Verlass mehr auf statistische Wiederkehrintervalle
besteht. Denn diese beziehen sich traditionell auf
Beobachtungen in der Vergangenheit. Umso problematischer ist dann aber die Fixierung starrer,
konditional-programmierter Managementregeln,
die zudem zu wenig Rücksicht auf die regional unterschiedlichen Folgen dieses Wandels nehmen.
Bereits aus diesen beiden genannten Gründen – Mangel an Einfluss auf den Bestand und zunehmende Unsicherheit – ergibt sich die Notwendigkeit eines mehr auf Diskurs und Kooperation setzenden Vorgehens. Akzeptanz und Integration von
Betroffenen sind angesichts der Tatsache, dass Entscheidungen über den Umgang mit Risiken (aus
trag um eine Zeitdimension erweitert. Der gerechdem Klimawandel) letztlich Wertentscheidungen
tigkeitsbegründete Konsens aller wird seitdem
sind, außerordentlich wichtig. Dies trifft vor allem
dann zu, wenn Entscheidungen unter Unsicherheit auch von der Zustimmung der Zukünftigen abhängig gemacht, weil eine Norm nicht deshalb bereits
(z. B. über die zukünftige Entwicklung des Klimas)
zu treffen sind und viele der erforderlichen Maßnah- gerecht sein kann, weil ihr die Lebenden zustimmen.
Methodischer Kern dieser Philosophie ist die Idee
men nur durch Eigentümer und Bewohner umgesetzt werden können, weil sie den baulichen Bestand des „Veil of Ignorance“, die verhindert, dass wir Zeitpunkt und Status unseres derzeitigen Daseins erbetreffen, auf den auf Grund der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG hoheitlich nur sehr begrenzt Ein- kennen (Rawls 1971). Um Prinzipien formulieren zu
können, denen auch auf der Zeitachse alle zustimfluss genommen werden kann (Greiving 2008).
Ein zusätzlicher
Risikoabschätzung:
Risikomanagement:
Grund besteht im
Produktion
Entscheidung über und
Risikoidentifizierung
von Wissen
Umsetzung von
grundsätzlichen Miss• Problemdefinition
Maßnahmen
• Frühwarnung
trauen der Bevölkerung
• Screening
gegenüber behördli• Festlegung wissenschaftl.
Kontroversen
chen Entscheidungen.
Risikomanagement
Risikobewertung
Eine öffentliche EntRisikoabschätzung
Implementierung
scheidungsfindung,
• Hazard Identifikation & Abschätzung
• Umsetzung der Handlungsoptionen
• Abschätzung Exposition &
• Monitoring & Kontrolle
Kommunikation
welche lediglich auf der
Verwundbarkeit
• Feedback der Praxis
tatsächlich „wissen• Risikoabschätzung
Entscheidungsfindung
Interessenanalyse
• Identifikation von Alternativen
schaftlichen“, durch
•Risikowahrnehmung
•Alternativenbewertung
Experten ermittelten
• Soziale Interessen
•Alternativenauswahl
• Sozio-Ökonomische Auswirkungen
Wissensgenerierung
Beurteilung von Tolerabilität & Akzeptanz
basiert sowie die NichtRisikoevaluation
Risikocharakterisierung
• Beurteilung der Tolerabilität und der
• Risikoprofil
berücksichtigung der
Akzeptanz
• Beurteilung der Ernsthaftigkeit des
„sozial-kulturellen“ le• Erforderlichkeit der RisikomindeRisikos
rungsoptionen
•Risikominderungsoptionen
bensweltlichen Dimension, führen zu MissAbb. 3: Kontext des Risiko Governance. (Quelle: in Anlehnung an IRGC (2005))
trauen (Löfstedt 2005).
men können, muss daher das Wissen um individuEin anderes Entscheidungsproblem besteht darin,
elle Privilegien ausgeblendet werden. In der umdass messbare Fakten angesichts bestehender Unweltpolitischen Debatte hat sich diese Idee im Leitterschiede in der individuell und sozial geprägten
bild der Nachhaltigen Entwicklung niedergeschlaRisikowahrnehmung unterschiedlich gewertet
gen. Allerdings erscheint das Leitbild der Nachhalwerden können („ambiguity“), wie es an der Distigkeit, das im Kern auf den Erhalt eines stabilen
kussion über die zivile Nutzung der Kernenergie
und die damit verbundenen „Restrisiken“ leicht er- Umweltzustands abzielt, nur bedingt geeignet zu
sein, Gesellschaften auf den Umgang mit schockarkennbar ist (Klinke/Renn 2002).
tigen Ereignissen vorzubereiten. Hier kommt ResiliEine besondere Herausforderung besteht
auch in der Berücksichtigung der zeitlichen Kompo- enz bzw. Anpassungsflexibiltiät an sich verändernde Umweltzustände ins Spiel.
nente von Risikomanagement. Das Schicksal und
Die aus den bisherigen Ausführungen entstedie Zustimmung künftiger Generationen finden keihenden Anforderungen sind wesentliche Merkmale
nen Eingang in die Vorstellungen von Gerechtigkeit auf Grundlage klassischer Gesellschaftstheorien für die Organisation eines Diskurses, für den der
(Rousseau, Kant, Hobbes), da deren Zeitverständnis mittlerweile international gebräuchliche Terminus
„Risk Governance“ steht. Risiko Governance zielt
statisch ist. Dass zu einem bestimmten Zeitpunkt
konsensfähige Verhaltensmaßstäbe nicht im Inter- darauf ab, die gesellschaftliche (oder räumliche) Resilienz gegenüber Katastrophen zu vergrößern und
esse künftiger Generationen sein könnten, war damals nicht vorstellbar. Erst später wurde von Rawls umfasst die Gesamtheit von Akteuren, Regeln, Übereinkommen, Prozessen und Mechanismen, die sich
mit seiner „Theory of Justice“ der Gesellschaftsver-
17
risikomanagement
damit befassen, wie relevante risikobezogene Information gesammelt, analysiert sowie kommuniziert wird und wie Managemententscheidungen
getroffen werden (IRGC 2005).
Gegenüber dem klassischen Risikomanagement bedeutet dies insofern einen Paradigmenwechsel als dass Risikokommunikation während des
gesamten Prozesses im Mittelpunkt steht. Bereits
bei der Problemstellung sollten Betroffene identifiziert und mit einbezogen werden müssen. Neben
den Einbindungen in die Planungsphase sollte auch
eine Begleitung während der ganzen Implementierungsphase erfolgen. Es ist klar, dass dies ein anstrengender und zeitintensiver Prozess ist. Aber nur
dadurch kann erreicht werden, dass die Akzeptanz
der Betroffenen größtmöglich ist. Natürlich darf dies
nicht dazu führen, dass einzelne Prozesse nicht
mehr durchführbar sind, aber es sollte versucht werden, den Betroffenen kontinuierlich die Möglichkeit zu geben, sich nachhaltig einzubringen. Denn
bei der Abschätzung von Risiken gilt es nicht länger
nur physikalische Fakten, statistische Eintrittswahrscheinlichkeiten oder mögliche monetäre
Schäden zu betrachten, sondern auch die Wahrnehmung und Bewertung der Risiken durch Betroffene sowie deren Interessen mit zu berücksichtigten.
Der Frage der Akzeptabilität von Risiken an
sich, aber auch Maßnahmen zur Risikoreduzierung
kommt eine zentrale Rolle zu. Staatliches Handeln
findet häufig wenig Akzeptanz und stößt mitunter
auf Misstrauen unter den Anspruchsgruppen. Dabei
spielt sicherlich eine Rolle, dass Akzeptabilität allzu
oft alleine von technischen (DIN-)Normen abhängig
gemacht wird, wo Expertengruppen ohne demokratische Legitimation Entscheidungen etwa über
Bemessungsfälle treffen, auf die Anlagen ausgerichtet sein müssen. Damit treffen sie auch Entscheidungen für die Gesellschaft, welche Risiken zu tolerieren sind. Kommunikation und Diskurs gehören
zu den zentralen Bausteinen eines jeden Konzepts,
das erfolgreich das Handeln autonom agierender
Akteure beeinflussen und gleichzeitig die Akzeptanz
staatlichen Handelns verbessern will.
Herausforderungen
Das Risikomanagement und das Risiko Gover
nance müssen sich in Bezug auf Naturgefahren und
18
Naturrisiken ganz besonderen Herausforderungen
stellen. Einige dieser Herausforderungen sind im
Folgenden zusammengefasst.
Sehr häufig fehlen noch ganz grundlegende
Informationen zu den einzelnen natürlichen Prozessen, seien es Erdbeben, Stürme, Schneelawinen,
Blitze oder gravitative Massenbewegungen. Besonders hinsichtlich der Modellierung der Einzelprozesse und deren Kombinationen sind noch wesentliche wissenschaftliche Fragen offen. Diese Modellierungen sind aber ein ganz wesentlicher Bestandteil in der Abschätzung des Ausmaßes von zukünftigen Naturereignissen.
Die Bereitstellung der Information muss direkt
erfolgen um ein möglichst korrektes und schnelles
Management der Naturereignisse zu ermöglichen.
Der real-time Zugriff von Daten in einem Monitoring Netzwerk wird immer besser, z.B. Zugbahnen
von Tornados, propagierende Hochwasserwelle in
einem Gebiet, oder eine sich ausbreitende Tsunamiwelle. Hierbei spielen auf Funkübertragungen basierende Frühwarnsysteme eine immer wichtigere
Rolle (z.B. Bell et al. 2010).
Gleichzeitig muss die Information möglichst
umfassend, klar strukturiert und nutzerorientiert
zur Verfügung gestellt werden. Hierbei ist es ganz
zentral, vor dem Ereignis genauestens zu vereinbaren und festzulegen, wer welche Informationen in
welchem Detailgrad erhält und wer welche Entscheidungsbefugnis in der Katastrophenbewältigung erhält, um eine bestmöglich angepasste Reaktion zu ermöglichen. Hierbei werden web-basierte
Anwendungen eine immer größere Bedeutung gewinnen – wobei auch hier zwischen unterschiedlichen Nutzergruppen klar unterschieden werden
muss. Besonders schwierig ist es auch, zielgruppenspezifisch zu kommunizieren. Dafür müssen zunächst die Interessen der jeweiligen Zielgruppe geklärt und dann geeignete Kommunikationspfade
gewählt werden: Älteren, konservativen Akteuren
sind andere Information anders zu vermitteln als
„modern performers“, die mit Internet-Diensten aufgewachsen sind. Das Konzept der sog. „sozialen Milieus“ erscheint hier vielversprechend für eine differenzierte Kommunikationsstrategie. Diese Stragtegie sollte zudem zweidimensional sein: es geht nicht
nur um die einseitige Vermittlung von Informationen, sondern auch um das Antizipieren von deren
Wahrnehmung und Bewertung durch die Ziel-
gruppe, um das eigene Handeln zu reflektieren und
ggf. anzupassen.
Die klaren Kommunikationswege mit den eingebundenen Daten aus Frühwarnsystemen müssen
gleichzeitig auch in mittel- und langfristige präventive Strategien eingebunden sein. Hierzu gehören beispielsweise die Identifikation von potenziellen Krisengebieten aufgrund von Naturgefahrenund Risikokarten, die einerseits in langfristiger
Raumplanung berücksichtigt werden können, aber
auch für die Einsatzplanung der Rettungskräfte
optimiert werden können.
Flächendeckende Gefahrenhinweis- und Risikokarten für die verschiedenen Naturgefahren
und deren Kombinationen stellen ein zentrales Hilfsmittel im kurz-, mittel- und langfristigen Risikomanagement und den übergreifenden Governance
Strategien dar.
Allerdings ist der Spagat zu bewältigen, der
zwischen fortdauernder „Vollkaskomentalität“ des
überwiegenden Teils der Gesellschaft, die in Befragungen immer wieder die Erwartung zum Ausdruck
bringt, dass der Staat und nicht der Einzelne für Risikoprävention von Naturgefahren verantwortlich
ist, und dem neuen Staatsverständnis eines sog.
„Gewährleistungsstaats“ besteht. Dieser zieht sich
auch mangels finanzieller Möglichkeiten aus immer mehr Handlungsbereichen zurück und überwacht lediglich die Gewährleistung von Aufgaben, die durch Private erbracht werden.
Im Kontext der Risiko Governance muss nicht
nur die Bereitschaft aller Beteiligten zum Dialog
vorhanden sein, es müssen auch rein praktisch entsprechende Ressourcen bereitgestellt werden. Es
muss erkannt werden, dass ein Dialog nicht „nebenbei“ geführt werden kann. Es müssen Ressourcen
zur Verfügung stehen, diesen Diskurs zu führen –
nur dann wird er zum Erfolg werden und zu einem
nachhaltigen Ergebnis beitragen.
Abschließend sei aber eindringlich darauf hingewiesen, dass wir uns auch im Risikomanagement
und dem Risiko Governance nicht zu abhängig vom
technischen Fortschritt machen dürfen. Bei aller
hervorragender und notwendiger technischer Entwicklung und Machbarkeit ist es ganz zentral, auch
redundante Systeme aufzubauen. Es darf nicht sein,
dass der Ausfall eines Teils im Risikomanagement
dazu führt, dass das ganze System versagt. Es müssen
genügend alternative Redundanzen eingebaut
Literatur
Bell R., Mayer J., Pohl J., Greiving S. & T. Glade (Hrsg.) (2010): Integrative Frühwarnsysteme für gravitative Massenbewegungen (ILEWS) - Monitoring, Modellierung, Implementierung.
Klartext Verlag, Essen 271 S. (als download frei verfügbar unter:
http://homepage.univie.ac.at/thomas.glade/Publications/BellEtAl2010b.pdf)
Dikau R. & J. Weichselgartner (2005): Der unruhige Planet: Darmstadt, Wissenschaftliche Buchgesellschaft, 191 S.
Felgentreff, C. & T. Glade (Hrsg.) (2008): Naturrisiken und Sozialkatastrophen.- Springer, Berlin, 454 S.
Greiving, S.: (2008): Hochwasserrisikomanagement zwischen
konditional und final programmierter Steuerung. In: Jarass,
H. D. (Hrsg.): Wechselwirkungen zwischen Raumplanung und
Wasserwirtschaft. Beiträge zum Raumplanungsrecht 237.
Lexxion-Verlag, Berlin, S. 124 -145.
IRGC – International Risk Governance Council (2005): White paper on risk governance: Towards an integrative approach, Geneva: IRGC. (s. auch: http://www.irgc.org)
Klinke, A. & Renn, O. (2002): A New Approach to Risk Evaluation
and Management: Risk-Based, Precaution-Based and Discourse-Based Strategies, Risk Analysis Vol. 22: 1071-1094.
Löfstedt, R. (2005): Risk management in post-trust societies,
Houndmills, Basingstoke, Hampshire, New York, 1965 S.
Rawls, J. (1971): A Theory of Justice, New York, 594 S.
werden, damit man nach wie vor noch Handlungsoptionen hat. Hierzu gehört sicherlich, dass man
wieder verstärkten Wert darauf legt, dass Einsatzkräfte oder Manager im Katastrophenfall auch Entscheidungen fällen können, selbst wenn nicht alle
Informationen zur Verfügung stehen, z.B. da aufgrund eines Stromausfalls keine Funkübertragungen
mehr funktionieren. Die Fachkenntnis des Einzelnen muss genauso wie das Denken in übergeordneten Zusammenhängen kontinuierlich gefördert
werden. Denn die Naturkatastrophen sind nicht
die kleinen Ereignisse – die Naturkatastrophen sind
die extremen Ereignisse, die häufig zu einem Zusammenbruch des Krisenmanagements führen.
In diesem Beitrag konnten nur einige Aspekte
gestreift werden. Es ist jedoch deutlich, dass ein
nachhaltiges Risiko Governance mit einem angepassten und optimierten Management von Naturgefahren und Naturrisiken uns auch in der Zukunft
vor große Herausforderungen stellen wird.
Univ.-Prof. Dr. Thomas Glade ist Institutsvorstand am Institut für
Geographie und Regionalforschung der Universität Wien und
Editor-In-Chief der Zeitschrift Natural Hazards.
([email protected])
Prof. Dr.-Ing. Stefan Greiving ist geschäftsführender Leiter des Instituts für Raumplanung der Technischen Universität Dortmund.
([email protected])
19
risikomanagement
Resilienz — wie widerstandsund anpassungsfähig sind wir?
Die Verbindung von Aspekten des Risikound Krisenmanagements im BBK
Alexander Fekete
Immer häufiger ist von „Resilienz“ die Rede. Was ist damit gemeint? Im Bereich Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe umfasst Resilienz Eigenschaften und
insbesondere Fähigkeiten, die sowohl zur Vorsorge als
auch zur Bewältigung einer Krise gehören. Für das BBK
könnte sich insbesondere der integrative Charakter
des Resilienz-Begriffs eignen, um eine Vielzahl von Akti-
vitäten im Risiko- und Krisenmanagement als ganzheitliches, umfassendes und modernes Konzept darzustellen. Resilienz umfasst Aspekte eines persönlichen wie
auch kommunalen und nationalen Risiko- und Krisenmanagements. Ziel dieses Beitrags ist es, die Anwendungen des Begriffs Resilienz für vielfältige Aufgaben
im Bevölkerungsschutz aufzuzeigen.
„Japan 2011“ — das verbindet man in diesen Tagen
mit Erdbeben, Tsunami und nuklearer Bedrohung.
Wie gehen die Menschen in Japan mit einer solchen Serie von Ereignissen um? Wie widerstandsund anpassungsfähig wären wir in Deutschland gegenüber einer Verkettung ähnlicher Ereignisse?
Kann man sich auf solche Größenordnungen überhaupt noch vorbereiten, ihnen widerstehen oder
sich an sie anpassen?
auf vielen Ebenen zu stellen sind, inwiefern man
für die zivile Sicherheit auch in Deutschland aus
diesen Erfahrungen Lehren ziehen kann.
Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe
übergreifen alle Ebenen und betreffen Bund, Länder
und Kommunen, aber auch die Bürger selbst. Auf
allen diesen Ebenen bestehen Fähigkeiten, sich auf
Krisen und Katastrophen vorzubereiten, zu reagieren und zum Wiederaufbau und der Neuplanung
beizutragen: mit anderen Worten, vor, während,
und nach einer möglichen Krise. Die umfasst alle
Fähigkeiten und Phasen des Risiko- und des Krisenmanagements. Für dieses Ebenen übergreifende
und umfassende Verständnis wird neuerdings häufig
der Begriff „Resilienz“ verwendet. Der folgende Bei
trag versucht, kurz in den Umgang mit dem Begriff
Resilienz einzuführen. Als roten Faden kann man
sich dabei bei jedem Einzelbeispiel immer wieder
von der Frage aus der Überschrift leiten lassen —
wie widerstandsund anpassungsfähig sind wir?
Was ist Resilienz?
Resilienz bezeichnet eine ganze Reihe von Eigenschaften, um Krisen ohne größere Schäden zu überstehen.
Es geht darum, nach Krisen möglichst rasch und ohne nachhaltige
Beeinträchtigung zu einem relativ
stabilen Zustand zurückzukehren.
Im Bereich Bevölkerungsschutz und
Katastrophenhilfe umfasst Resilienz
Eigenschaften, die sowohl zur Vorsorge als auch zur Bewältigung einer
Krise zählen. Dazu gehören z.B. die
Widerstandsfähigkeit, aber auch die
Anpassungsfähigkeit, sich auf neue
Gegebenheiten einzustellen. Ein Risiko- oder Krisenmanagement ist damit umso erfolgreicher, je früher bereits im Vorfeld Risiken erkannt und
Vorsorgemaßnahmen ergriffen werden. Der Begriff Resilienz wird in vielen Bereichen verwendet, z.B. in der
Umweltforschung, Wirtschaft, aber
auch in der Psychologie.
Das sind komplexe Fragen, die jetzt noch nicht
beantwortet werden können, gerade angesichts
der nuklearen Krise in Fukushima, die noch andauert und vielleicht noch lange andauern wird. Dieser Beitrag wird daher nicht tiefer auf die Ereignisse
in Japan eingehen. Klar ist jedoch, dass viele Fragen
20
Der Begriff „Resilienz“
Ständig werden neue Begriffe geprägt, um
Risiken, Krisen oder Katastrophen begreifbar zu
machen. Gegenwärtig bestimmt der Resilienz-Ge-
danke das internationale Krisen- und Risikomanagement (in Großbritannien: Cabinet Office 2008,
USA: The White House 2010, siehe auch Kirk, Theobald 2010) und erfasst zunehmend auch die Wirtschaft sowie Bereiche der Erziehung oder Konfliktbewältigung. Der Begriff Resilienz wurde in der
ökologischen Systemforschung entwickelt (Holling
1973) und bezeichnet Fähigkeiten, eine Krise zu
überstehen und bei einer Krise möglichst rasch und
unversehrt zu einem stabilen Zustand zurückzukehren. Neben der Widerstands- und Anpassungsfähigkeit fallen jedoch noch weitere Begriffe unter
den Oberbegriff Resilienz, z.B. Robustheit, Flexibilität, Fehlertoleranz, und viele mehr.
Während der Begriff Resilienz zunächst für
die Rückkehr zum Ursprungszustand oder Gleichgewichtszustand stand, erfährt er in der Katastrophen-Forschung zunehmend eine flexiblere Auslegung. Die Anpassungsfähigkeit an andere, neue
Gegebenheiten gewinnt immer mehr an Bedeutung.
Damit können auch für zukünftige schwere Krisen,
die als nicht vorhersehbar und unerwartet gelten,
Maßnahmen entwickelt werden.
Das Beispiel Japan 2011 zeigt zu diesem Beitrag Folgendes auf. Resilienz gilt es für verschiedene
Bereiche zu erfassen, für den Einzelnen, die Gesellschaft, für verschiedene Institutionen — auch und
gerade des Bevölkerungsschutzes — aber auch z.B.
der Wirtschaft und der Umwelt. Auf jedem dieser
Gebiete gibt es bestimmte Fähigkeiten, Krisen oder
Katastrophen im Vorfeld oder im Nachgang zu bewältigen. Die Resilienz liefert hierzu die zu beachtenden Fähigkeiten. Dabei kann im einen Fall eine
Widerstandsfähigkeit unmöglich erscheinen, z.B.
bei einem Tsunami. Genauso kann aber auch die Anpassungsfähigkeit schnell ihre Grenzen erreichen.
Innerhalb der Resilienz gibt es jedoch noch eine ganze Reihe weiterer wichtiger Fähigkeiten. Gerade
der Begriff Resilienz vermag es, uns auf diese Fähigkeiten aufmerksam zu machen, die im jeweiligen
Bereich vorhanden und typisch sind. Es geht nicht
darum, dass man mit dem Begriff Resilienz alles lö
sen kann, sondern an möglichst vieles denkt.
Resilienz auf lokaler Ebene
Der Resilienz-Gedanke betont besonders die
Beteiligung und Stärkung der betroffenen Men-
schen und Gemeinden (community resilience) bei
der Vorbereitung und Bewältigung möglicher Krisen. Auch die Selbsthilfefähigkeit spielt hier eine
große Rolle und umspannt Aspekte der Vorbereitung auf Krisen, den Zugang zu Informationen,
Bürgerbeteiligung u.a. (z.B. Edwards 2009). Im Gegensatz zu vielen anderen Ländern ist dies in
Deutschland bereits durch die gesetzliche Verankerung des Katastrophenschutzes auf LandkreisEbene und die vielen Freiwilligen-Organisationen
im Prinzip eingerichtet. Mit dieser Praxis hebt sich
Deutschland insbesondere von vielen englischsprachigen Staaten ab, in denen der Resilienz-Begriff derzeit populär ist.
Resilienz umfasst neben der Anpassungsfähigkeit des Baumes auch die auf
dem Bild nicht sichtbare Widerstandsfähigkeit gegen die Veränderung.
(Bild: Fekete).
In Großbritannien hat der Begriff Resilienz in
den Alltagsgebrauch auf allen Ebenen des Bevölkerungsschutzes Eingang gefunden. So erstellen Städte
und Kreise eigene Risikoanalysen und Bedarfsanalysen, um die eigene Resilienz gegenüber Naturkatastrophen zu stärken. Diese Aktivitäten formen
die nationale Resilienz-Strategie Großbritanniens.
Auch im Bereich Klimawandel und den damit
verbundenen Risiken erhält der Begriff Resilienz
gerade für lokale Regierungen und Städte eine Bedeutung. Das internationale Programm „Resiliente
Stadt“ (resilient cities) wurde 2010 auf Initiative der
21
risikomanagement
Vereinten Nationen hin gestartet mit dem Ziel, die
Anpassung an den Klimawandel gemeinsam anzugehen, sich auszutauschen und die Bemühungen
um Nachhaltigkeit zu stärken.
Japan 2011 – Umgang mit Erdbeben, Tsunami und nuklearer Bedrohung
Seit dem 11. März 2011 überschlagen
sich in Japan eine ganze Reihe aufeinander folgender Katastrophen
und Krisen. Diese Ereignisse führen
einerseits vor, wie sämtliche Sicherheitsstandards und Krisenvorsorge
maßnahmen von Naturgewalten
überwunden werden können. Andererseits zeigen sie mehrere Widerstands- und Anpassungsfähigkeiten, aber auch deren Grenzen
auf. Die Reaktion der Bevölkerung,
trotz all der Schicksalsschläge und
Ungewissheiten relativ besonnen
zu reagieren, erstaunt uns. Jedoch
bedarf es noch einer tiefer gehenden Untersuchung, die kulturelle
Unterschiede im Umgang und Ausdruck von Betroffenheit erfasst. Diese kulturell bedingte Resilienz, Krisen zu überwinden, und aus Krisen
gestärkt hervorzugehen, haben die
Japaner z.B. bereits 1995 nach dem
Erdbeben in Kobe gezeigt. Auch die
Wirtschaft hat sich nach 1995 rasch
erholt. Als Eigenschaften der wirtschaftlichen Resilienz gelten dabei
das hohe Know How und die Industrialisierung, Technisierung, aber
auch wiederum das Durchhaltevermögen, Disziplin und Ehrgeiz der
Menschen dort. Resilienz ist also immer auch mit den Eigenschaften der
Menschen verbunden.
Die Überwindung der gegenwärtigen Katastrophen in Japan und die
langfristigen Folgen lassen sich im
Moment noch nicht abschätzen.
Es wäre auch zu früh, und an dieser
Stelle zu knapp, über institutionelle
Aspekte des Risiko- oder Krisenmanagements oder langfristige Umweltaspekte zu sprechen, die auch
zum Gesamtbild dazugehören.
In Deutschland ist dieses „Gegenstromprinzip“ (bottom-up approach) bereits im Gange, das
woanders mit dem community resilience Begriff
erst noch errichtet oder gestärkt werden soll. Das
darf aber auch nicht darüber hinwegtäuschen, dass
auch in Deutschland noch viele Herausforderungen hierbei bestehen, angefangen bei der Kenntnis
und Akzeptanz der Eigenverantwortung der Bürger
und der Kommunen, über Parallelstrukturen und
Kompetenzgerangel innerhalb der föderalen Strukturen bis hin zur Stärkung mehrerer Aspekte der
Resilienz aus Bundessicht.
Resilienz — ein Thema für das BBK
Für das BBK könnte sich insbesondere der integrative Charakter des Resilienz-Konzepts eignen,
um eine Vielzahl von Aktivitäten im Risiko- und
Krisenmanagement als ein ganzheitliches, umfassendes und modernes Konzept darzustellen. Resilienz wird in vielen Ländern als die momentan beste
Metapher für die gesamten strategischen Planungs
aspekte der nationalen Sicherheit und des Notfallmanagements betrachtet (Rogers 2011). Das BBK hat
22
diese Bedeutung intern bereits aufgegriffen (Kirk,
Theobald 2010). Ein ganzheitlicher Ansatz, All-Gefahren-Ansatz oder Mehrebenenansatz wird in einzelnen Projekten im BBK verwendet und auch in
den aktuellen Strategiepapieren (BMI 2009) dargestellt. Die ganzheitliche und gesamtstaatliche
(whole-of-nation, whole-of-government) Darstellung
eines modernen Risiko- und Krisenmanagements,
die das Resilienz-Konzept einfordert (Rogers 2011),
kann allerdings noch geschärft werden. Hausintern bedeutet das für das BBK die Zusammenführung vieler Einzelaspekte zu einem gemeinsamen,
abteilungsübergreifenden Risiko- und Krisenmanagement. In diesem Sinne können Trennlinien
überwunden werden (BBK 2010) und Fähigkeiten
des BBK für alle Phasen eines gedachten Katastrophenverlaufs verzahnt dargestellt werden, von der
Vorphase bis hin zur Phase während und nach einer Krise oder Katastrophe.
Neben dieser Verwendung für Strategien und
Konzepte gibt es auch diverse Felder, in denen Resilienz konkret anwendbar und messbar wird. Im Bereich Kritischer Infrastrukturen werden beispielsweise Kriterien für Resilienz genutzt, um Verwundbarkeiten, aber auch gleichzeitig Fähigkeiten zu
identifizieren. Das Projekt KritisKAT nutzt Erkenntnisse aus der Resilienz auch im Bereich Kritische
Infrastrukturen.
Grenzen der Anwendbarkeit von Resilienz
Das Thema Resilienz birgt neben den genannten Vorteilen auch noch offene Fragen und
mögliche Probleme. Die Frage der Notwendigkeit
und Übertragbarkeit wurde anhand des speziellen
Themenfeldes community resilience bereits dargestellt. Weiterhin muss sich erst noch herausstellen,
welche Möglichkeiten der konkreten Anwendbarkeit, auch Messbarkeit, aber auch welche neuen
blinden Flecken mit dem Begriff Resilienz verbunden sind. Zum Beispiel sind, ähnlich wie in der Anpassung an den Klimawandel, auch Fehlanpassungen und andere Fehlentwicklungen denkbar. Durch
den umspannenden Allgemeinheitsanspruch des
Resilienz-Begriffs bleibt noch zu zeigen, inwiefern
für alle Situationen passende, flexible und anpassbare Maßnahmen in Richtung Gießkannenprinzip
gehen (no-regret Maßnahmen). Letztlich ist in der
Forschungsgemeinschaft und auch auf Anwender
ebene eine gewisse Zurückhaltung gegenüber der
Beständigkeit von Modebegriffen spürbar. Da Resilienz aber eine Vielzahl bestehender Themen des
Risiko- und Krisenmanagements einbezieht und
überwiegend positive Eigenschaften hervorhebt,
wird sich der Bevölkerungsschutz mit diesem Begriff künftig auseinandersetzen müssen.
Notwendigkeit, bereits im Vorfeld auf entstehende
Risiken vorbereitet zu sein. Angesichts global bekannter Risiken und der raschen medialen Verbreitung nimmt die Verantwortung zu, zumindest für
erwartbare oder bekannte Risiken vorzeigbare Maß
nahmen in der Schublade zu haben.
Fazit
Eine gewisse Skepsis gegenüber immer neuen Fremdwörtern ist zwar verständlich, zumindest
wenn die Begriffe im Deutschen nicht selbsterklärend sind, aber da sich Risiko- und Krisenmanagement auf allen Ebenen ständig weiterentwickeln
und modernisieren ist auch eine gewisse Anpassungsbereitschaft des Katastrophenschutzes notwendig.
Dies gilt gerade im Umfeld ständig neuer Risiken, die
nicht nur durch sich verändernde Umweltbedingungen und Klimawandel entstehen, sondern auch
aus gesellschaftlichen Entwicklungen wie dem demografischen Wandel, der Globalisierung, der fortschreitenden Technisierung oder politischen Strategien.
Durch eine zunehmende Vernetzung der In
formationen über Naturgefahren und andere Risiken erwachsen auch neue Möglichkeiten, sich als
Bürger selbst zu informieren. Für das Risiko- und
Krisenmanagement wächst dadurch aber auch die
Literatur
BBK (2010): Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in
Deutschland. Wissenschaftsforum (4), Bonn
BMI (2009): Nationale Strategie zum Schutz Kritischer Infrastrukturen (KRITIS-Strategie). Bundesministerium des Innern
(BMI), Berlin.
Cabinet Office (2008): The National Security Strategy of the United Kingdom. Security in an interdependent world.
Edwards (2009): Resilient Nation, Demos, London
Holling, C. S. (1973): Resilience and Stability of Ecological Systems. In: Annual Review of Ecology and Systematics, Jg. 4, S.
1–23.
Kirk, Manfred; Theobald, Michael (2010): Resilienz-Management. Einstieg in ein neues Konzept für die Krisen- und Katastrophenbewältigung. In: Deutsche Feuerwehr-Zeitung
BRANDSchutz, Jg. 9/10.
Rogers, Peter (2011): Development of Resilient Australia: enhancing the PPRR approach with anticipation, assessment and
registration of risks. In: The Australian Journal of Emergency
Management, Jg. Volume 26, No. 1, January 2011, S. 54–58.
The White House (2010): National Security Strategy.
Von der Tsunami-Welle überspülter Flughafen nahe Sendai.
(Quelle: Wikipedia / Samuel Morse)
Auch der Bevölkerungs- und Katastrophenschutz ist auf allen Ebenen fortlaufend im Wandel
begriffen. Dabei geht es nicht darum, jedem Trend
zu folgen, aber eben auch darum, nicht den Anschluss an internationale Modernisierungen von
Strategien und Maßnahmen zu verpassen. Resilienz erfordert Robustheit und Widerstandsfähigkeit, aber eben auch Anpassungsfähigkeit und Flexibilität. Gegenüber Krisen und Katastrophen gilt
das für jeden von uns persönlich, aber auch gerade
im Bezug auf unsere Arbeit. Und das ist das eigene
an diesem Begriff, er bezieht nicht nur die Fachleute
im Elfenbeinturm, sondern auch jeden von uns
selbst ein, bei der Beschäftigung mit Krisen und der
Frage — wie widerstands- oder anpassungsfähig
sind wir?
Dr. Alexander Fekete ist Mitarbeiter des Referates „Gefährdungskataster, Schutzkonzepte Kritischer Infrastrukturen“ im Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe.
23
risikomanagement
Kooperation ist gefragt
Risikomanagement am Beispiel der Stromversorgung
Heinz-Willi Brenig und Kathrin Stolzenburg
1 Schutz der Bevölkerung vor Stromausfall
Die Transformation der Energieversorgung
von ehemals geschlossenen Versorgungseinheiten
zu einem liberalisierten System mit überregionalen
Transportaufgaben wurde innerhalb von nur zwei
Dekaden vollzogen. Die Integration erneuerbarer
Energien und der grenzüberschreitende Emissionshandel wie sie beide im europäischen Energie- und
Klimapolitik-Paket „20-20-20 bis 2020“ festgehalten sind, sind weit vorangeschritten. Derzeit wird in
Deutschland der Ausstieg vom Ausstieg der Atomenergie diskutiert, der kurzfristig zumindest zu einer
geringeren Stromproduktion führen könnte.
Dies sind drei Beispiele politischer Entscheidungen, die die Stromversorgung direkt betreffen.
Sie können gravierende Änderungen im System
hervorrufen. Ein veränderter Erzeugungspark, neue
Erzeugungsstandorte, der Ausbau der Stromnetze
oder auch eine andere Struktur der Stromversorgungsunternehmen sind mögliche Konsequenzen.
Zu diesem übergeordneten Rahmen gehören
weitere, die Stromversorgung mittelbar oder unmittelbar beeinflussende Faktoren wie eine schwer
einschätzbare weltweite Sicherheitslage, die Auswirkungen des Klimawandels oder eine veränderte
Bevölkerungsstruktur (demografischer Wandel).
All diese Faktoren besitzen in ihrem gemeinschaftlichen Auftreten das Potenzial, die Stromversorgung zu destabilisieren. Sie kommen zu „alltäglichen Störungen“ wie dem Baggerschaden, bekannten Gefahren wie Hochwasser oder Brand oder
auch Ereignissen höherer Gewalt hinzu.
Diese Störungen treffen auf ein technisch
aber vor allem auch organisatorisch hochkomplexes
System mit zahlreichen Beteiligten. Im Rahmen der
liberalisierten Stromversorgung existieren über
1000 Unternehmen. Durch unsere förderale Struktur
mit geteilten Verantwortlichkeiten auf Ebene der
24
Kommunen, der Länder und des Bundes sowie der
aufgeteilten Ressortzuständigkeit gibt es auch hier
eine Vielzahl an Involvierten. Beim Stromausfall
kommen noch die Gefahrenabwehr, andere Infrastrukturbetreiber und nicht zuletzt die Bevölkerung dazu. Die Vielzahl von Akteuren macht eine
umfangreiche Kooperation und Kommunikation
zwischen ihnen notwendig.
Zur Abwehr der angesprochenen Störungen
verfügen die Beteiligten in der Regel über jeweils
spezifische Risikomanagementsysteme. Risikomana
gement in der Stromversorgung hat zum Ziel, mögliche Probleme für die Versorgung der Bevölkerung frühzeitig zu erkennen, rechtzeitig gegenzusteuern und präventive Maßnahmen zur Begrenzung der potenziellen Auswirkungen zu planen und
zu ergreifen. Auch wenn Zielsetzungen und Inhalte
der individuellen Risikomanagementsysteme abweichen, ist es sinnvoll, sich einer einheitlichen Methode zu bedienen. Diese sollte kompatibel sein mit
bereits angewandten Managementsystemen wie
Umwelt- und Qualitätsmanagement. Mit Veröffentlichung der DIN ISO 31000 im Januar 2011 liegen
Grundsätze und Leitlinien für die Strukturierung
und Implementierung eines Risikomanagementsystems für Prozesse beliebiger Art vor.
2 2.1
Risikomanagement zur Verhinderung
von Stromausfällen
Aufgaben und Pflichten der Betreiber
und des Staates
Schaut man konkret auf Staat und Betreiber,
haben beide unterschiedliche Verpflichtungen und
damit abweichende Zielsetzungen ihres individuellen Risikomanagements. Im Rahmen ihrer Betreiberpflichten tragen die Unternehmen die Verantwortung, dass gesetzliche Vorgaben, Normen und
Richtlinien eingehalten werden. Der Staat ist verpflichtet, die Grundversorgung der Bevölkerung mit
Energie zu gewährleisten. Auf beiden Seiten sind
umfassende und effiziente Risikomanagementsysteme vorhanden, die einem begrenzten Stromausfall entgegenwirken. Um einen ausgedehnten Stromausfall abzuwehren, könnten Ergänzungen im Risikomanagement zum Schutz der Bevölkerung und
entsprechend in den individuellen Risikomanagementsysteme notwendig werden.
Im Hinblick auf den Bevölkerungsschutz ist
es sinnvoll, von einer zweistufigen Vorgehensweise
beim Gesamtrisikomanagement der Stromversorgung auszugehen. Diese Stufung ist vergleichbar mit
der Sicherheitsphilosophie im Störfallrecht (BImSchG, 12. BImSchV). Die erste Stufe würde dem Auslegungsstörfall entsprechen. Im Allgemeinen werden solche Szenarien durch Betreiberpflichten und
Gefahrenabwehr gut bewältigt. Die zweite Stufe
ähnelt dem Dennochstörfall, der nicht durch gesetzliche Verpflichtungen der Betreiber abgedeckt ist.
Bei großflächigen langanhaltenden Stromausfällen,
die unter Umständen durch einen solchen „Dennochstörfall“ ausgelöst werden, kommen auf die
Systeme neue Anforderungen und Aufgaben zu. Im
Folgenden werden diese vor allem im Hinblick auf
die Schnittstellen zwischen den Energieversorgungsunternehmen und den staatlichen Stellen diskutiert.
2.2 Vorgehen zur Abwendung eines
Stromausfalls
Jedes Unternehmen im Stromverteilungsprozess, beginnend mit der Stromerzeugung, über
die Übertragungsnetze bis hin zu den regionalen
Verteil- und Ortsnetzen besitzt in der Regel ein wirksames eigenes Risikomanagementsystem. Dies dient
in erster Linie der Absicherung von Unternehmens
zielen und ist entsprechend auch eng an die Umsetzung von Gesetzen gekoppelt. Manche Gesetze
machen dabei recht konkrete Vorgaben, die im unternehmensinternen Risikomanagement beachtet
werden müssen. Dies sind z.B. Anforderungen des Gesetzes zur Transparenz und Kontrolle von Aktiengesellschaften (KonTraG); und die so genannte EPSKi
Richtlinie der EU1 fordert von Betreibern europäischer
Kritischer Infrastrukturen einen Sicherheitsplan,
der eine szenarienbasierte Risikoanalyse enthält.
Eine grundlegende Betreiberpflicht der Energieversorgungsunternehmen ist die Versorgung
der Allgemeinheit mit Strom. In der Regel stehen
den Betreibern ausreichend Instrumente zur Verfügung, um das System in einem Störungsfall wieder in den Normalzustand zurückzuführen.
Die Systemverantwortung zur Abwendung
von Gefährdungen oder Störungen obliegt hierbei
den Übertragungsnetzbetreibern2. In einem ersten
Schritt können sie netzbezogene und marktbezogene
Maßnahmen einleiten. In einem weiteren Schritt
können die Übertragungsnetzbetreiber dann Anpassungen an Stromeinspeisungen, -transite und
-abnahmen durchführen oder die Durchführung
verlangen. Das heißt beispielsweise, dass Verbraucher, also auch Haushalte, von der Stromversorgung abgekoppelt werden könnten, um einem Zusammenbruch des Netzes entgegenzuwirken.
Welche Maßnahmen die Betreiber genau vorzunehmen haben, schreibt der Staat nicht vor. Er
verlangt jedoch eine Information über die Vorkommnisse. Diese Information bildet eine Grundlage sowohl für staatliches Handeln zum Schutz der Stromversorgung als auch für die Gefahrenabwehr.
Die Betreiber informieren die unmittelbar
Betroffenen und die Regulierungsbehörde entsprechend unverzüglich über durchgeführte Anpassungen und Maßnahmen3. Ist die Normalisierung
des Zustandes nicht umgehend wieder möglich, ist
die kommunale Gefahrenabwehr in Alarmbereitschaft versetzt. Diese hat die kurzfristige Abwendung
einer Katastrophe zum Ziel und gewährleistet im
Notfall z.B. die Versorgung wichtiger Infrastrukturen mittels mobiler Notstromaggregate.
Um die Grundversorgung der Bevölkerung
mit Strom weiterhin aufrecht zu erhalten, kann zur
Unterstützung der Gefahrenabwehr ein so genanntes Vorsorgegesetz, das Energiesicherungsgesetz
(EnSiG) Anwendung finden. Direkte Einflussmöglichkeiten auf die Erzeugung und Verteilung von Strom
behalten auch mit dem EnSiG im wesentlichen weiterhin die Erzeuger und Stromverteiler. Doch kann
der Staat hier flankierend bzw. unterstützend tätig
werden. Er kann weitreichende Verfügungen im gesamten Bereich der Erzeugung, des Bezugs, der
Umwandlung, Umspannung, Weiterleitung, Zuteilung, Abgabe, Verwendung, Einfuhr und Ausfuhr
elektrischer Energie sowie der Lagerung, Abgabe
und Verwendung von Brennstoffen geben.
Möglicherweise nicht mehr ausreichend zur
Verfügung stehende Energie muss dann sinnvoll
25
risikomanagement
verteilt werden. Im Münsterland konnten 2005 durch
die staatliche Gefahrenabwehr (Notbestromung
durch THW) gemeinsam mit dem Krisenmanagement der Betreiber die betroffenen Einwohner
notversorgt werden. Sollte diese Versorgung aber
wegen der Größe des betroffenen Gebietes, der Anzahl der Bevölkerung oder anderer Gründe nicht so
umfassend möglich sein wie im Münsterland, müssen Entscheidungen über die Versorgung mit Strom
getroffen werden. Wer erhält wann wie viel, wie
lange und woher Strom? Das ENSiG mit seinen Verordnungen4 begründet deshalb auch eine Priorisierung für den Bezug im Fall einer Minderversorgung und könnte bei Fällen, die das Ereignis im
Münsterland übersteigen, ein Hilfsmittel sein.
2.3 Risikomanagement als Gemeinschaftsaufgabe von Staat und Wirtschaft
Gefahrenszenarios, die einen großflächigen
und langanhaltenden Stromausfall provozieren können, sind mitunter nicht durch gesetzliche Vorgaben
Szenarien
Schutzziele
Identifizierung
kritischer Bereiche
Verwundbarkeitsanalyse
Maßnahmen
maßgeblich Aufgabe des Staates
maßgeblich Aufgabe der Betreiber
Erfolgsprüfung
gemeinsame Aufgabe von Staat und Betreiber
Abb. 1: Darstellung der unterschiedlichen Verantwortlichkeiten beim
Risikomanagement des Systems Stromversorgung. Zu beachten ist, dass
„Maßnahmen“ nicht nur technischer Art sind (dann wäre ihre Umsetzung
reine Aufgabe des Betreibers), sondern im hier betrachteten Rahmen auch
organisatorische Prozesse und z.T. politische Entscheidungen beinhalten.
Darstellung deshalb abgewandelt aus: BBK, unveröffentlicht.
abgedeckt. Im Vergleich mit dem Störfallrecht entsprächen sie der zweiten Stufe, dem Dennochstörfall.
Für solche Störungen wird ein erweitertes Risikomanagement benötigt.
Zum Schutz der Bevölkerung betrachten
Staat und Betreiber gemeinsam5 Einwirkungen auf
die Stromversorgung, die nicht allein durch Erfüllung von Betreiberpflichten abgewendet werden
können. Dazu gehören Terrorszenarien und Naturgefahren, die unter höhere Gewalt fallen. Wie die
dramatischen Ereignisse in Japan gezeigt haben,
kann bei den zu untersuchenden Naturgefahren
26
die Eintrittswahrscheinlichkeit nicht immer das betrachtungsentscheidende Maß der Dinge sein. Bei
Terror ist dies per se nicht möglich6. In einem Dialog
sollten entsprechende „reasonable worst cases“ behandelt werden, also Szenarien über gravierende,
sehr seltene, aber grundsätzlich nicht ausschließbare Ereignisse.
Auch bei einem solchen Ereignis ist das Ziel
aller Beteiligten des Risikomanagements Stromversorgung, die Funktion des Systems aufrecht zu halten. Oder konkreter: einen langanhaltenden Stromausfall abzuwenden. Denn auch wenn Deutschland
über eine sehr gute funktionierende und koordinierte Gefahrenabwehr verfügt, haben die Möglichkeiten des Krisenmanagements Grenzen. Die optimale
Krisenbewältigung ist also immer die Vermeidung
oder bestmögliche Vorbereitung auf eine Krise
durch ein optimales Risikomanagement.
Die einzelnen Managementsysteme auf den
verschiedenen Ebenen sowie zwischen den betroffenen Akteuren können im Hinblick auf den Bevölkerungsschutz nur dann ordnungsgemäß funktionieren, wenn die entsprechenden Ergebnisse aus
den Risikoanalysen und die darauf aufbauenden
Risikobewertungen vorliegen. Dabei haben Staat
und Betreiber in diesem kooperativen Ansatz unterschiedliche Aufgaben. (Abb. 1)
Für die Durchführung von Risikoanalysen
zum Schutz vor großflächigen langanhaltenden
Stromausfällen liefert der Staat die notwendigen
Vorgaben in Form der zu betrachtenden Szenarien,
die vernünftigerweise als Ereignisursache nicht
ausgeschlossen werden können. Als Beispiel sei hier
das mögliche Szenario „kein ausreichendes Kühlwasser für die Kraftwerke infolge zu geringer Wasserpegel in den Flüssen bei Dürreperioden“ genannt.
Auf Basis dieser vom Staat noch festzulegenden Szenarien liefern die Betreiber die sich daraus
ergebenden möglichen Auswirkungen für die
Stromerzeugung und -verteilung (nach Häufigkeit
und Ausmaß). Für die Risikobewertung stellt der
Staat, ausgehend von allgemein akzeptierten
Schwellenwerten für das Ausmaß der Störungen,
konkrete Schutzziele. Letztendlich muss ein Abgleich zwischen diesen Schutzzielen und den derzeitigen Möglichkeiten seitens der Betreiber für
die Erreichung dieser Schutzziele unter Berücksichtigung der Bewältigungskapazitäten auf Seiten der
Gefahrenabwehr erfolgen.
Sind Lücken vorhanden und werden diese als
nicht hinnehmbar bewertet, sind in einem Konsens
zwischen Staat und Betreibern geeignete Lösungen
zur notwendigen Reduzierung des Restrisikos zu
finden. Allerdings können wir in unserer heutigen
Gesellschaft nicht alle als unakzeptabel eingestuften Risiken vollständig ausschließen bzw. verhindern. Für solche Risiken muss eine sinnvolle Anpassung vereinbart werden, z.B. die Priorisierung des
Strombezugs. Diese kann vom Staat festgelegt werden, setzt allerdings einen Dialog über technische
Möglichkeiten, ethische Erwägungen und zuständigkeitenübergreifende Zusammenarbeiten voraus.
3 verschiedener Ursachen entwickelt, die unter anderem natürliche Gefahren, technisches Versagen,
menschliches Fehlverhalten aber auch vorsätzliche
Handlungen sowohl einzeln als auch in Kombination berücksichtigen.
Auf der Basis dieser Ergebnisse erfolgt eine
Analyse der Verwundbarkeit. Im Hinblick auf bestehende Risiko- und Krisenmanagementsysteme der
Versorgungsunternehmen werden die Prozesse und
Strukturen der Stromversorgung bewertet. Die Ergebnisse des Verbundprojektes sollen es den Betreibern ermöglichen, potenziell neue, bisher nicht
Stromausfallszenarien und Schutzziele
Konkrete Schwellenwerte und Schutzziele im
Hinblick auf den Stromausfall sind eine essentielle
Grundlage des gemeinschaftlichen Risikomanagements zum Schutz der Menschen. Sie liegen derzeit
in Deutschland nicht vor, da die dazu notwendigen
Arbeiten und Abstimmungen noch nicht abgeschlossen sind. Im Rahmen dieser Diskussion sollen
hier beispielhaft die Forschungsarbeiten
GRASB − Szenarienorientierte Grundlagen und innovative Methoden zur Reduzierung des Ausfallrisikos der Stromversorgung unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf die Bevölkerung
und
KRITISKapa − Risiko Stromausfall: Grundlagenermittlung zur Festlegung von Schutzzielen auf
der Basis von Kapazitäten von Betreibern, staatlichem Krisenmanagement und der Bevölkerung
angesprochen werden.
Der neue Block 10 des HKW Duisburg-Walsum ist noch im Probebetrieb.
(Foto: Dietmar-Böhmer/pixelio)
bekannte oder nicht anzunehmende Ausfallrisiken
spezifisch für ihre Anlagen zu identifizieren bzw.
neu zu bewerten.
3.2 3.1 GRASB − Reduzierung des Ausfallrisikos,
Erarbeitung von Szenarien
Im Rahmen des Verbundprojektes „Szenarienorientierte Grundlagen und innovative Methoden
zur Reduzierung des Ausfallrisikos der Stromversorgung unter Berücksichtigung der Auswirkungen
auf die Bevölkerung (GRASB)“7 werden Szenarien
im Sinne von „reasonable worst cases“ ermittelt
und risikotechnisch bewertet.
GRASB analysiert Rahmenbedingungen sowie kritische Elemente und Prozesse, deren Ausfall
zu einem großflächigen und länger anhaltenden
Stromausfall führen können. Es werden Szenarien
KRITISKapa − Kapazitäten und
Schutzziele
Schwellenwerte und Schutzziele im Hinblick
auf die Stromversorgung können auf unterschiedliche Weise festgelegt werden. Ein möglicher Ansatz
ist die Ermittlung der Notfallfähigkeiten und Ressourcen für die Versorgung der Bevölkerung8.
In der Studie KRITISKapa, die im Auftrag des
Bundesministeriums des Innern (BMI) von der Fachhochschule Köln in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) erarbeitet wird, wird zunächst eine allgemeine Methode zum Aufbau von Schutzzielkonzepten für kritische Infrastrukturen abgeleitet. Aus-
27
risikomanagement
Literatur
Brown, G.G.; Cox, L. A. Jr.: How Probabilistic Risk Assessment Can Mislead Terrorism Risk Analysts. In: Risk Analysis. Vol. 31, Nr. 2, 2011. S. 196 – 204.
Bundesministerium des Innern. Nationale Strategie zum Schutz Kritischer Infrastrukturen (KRITIS Strategie).2009. (www.bmi.bund.de)
Dolf, Ch. : Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze – Bedeutung für Kreise und
kreisfreie Städte. In: BBK, DTS (Hrsg.): Drei Ebenen, ein Ziel: BEVÖLKERUNGSSCHUTZ – gemeinsame Aufgabe von Bund, Ländern und Kommunen. 2010. S. 40 – 43.
Fekete, Dr. A.: Vortrag „Criticality Analysis of Critical Infrastructures (CI) – Development of a CI priority list on national level. At: International Disaster
and Risk Conference, Davos 2010.
Holznagel, B. Prof. Dr.; König, Ch. Prof. Dr. Gutachten zur rechtlichen Analyse
des Regelungsumfangs zur IT-Sicherheit in kritischen Infrastrukturen.
2002. 2005. (www.bsi.bund.de)
Lorenz, D. F.: Kritische Infrastrukturen aus Sicht der Bevölkerung. In: Schriftenreihe Forschungsforum Öffentliche Sicherheit. 2010. (www.sicherheit-forschung.de)
gehend von vorhandenen Notfallkapazitäten wird
daraufhin ein Vorschlag für Schwellenwerte bei der
Elektrizitätsversorgung entwickelt: Hierzu werden
vorhandene Kapazitäten und Fähigkeiten in personeller, technischer und organisatorischer Hinsicht,
z.B. Reservepersonal, Ersatzstromanlagen und vorbeugenden Planungen, berücksichtigt.
Die Schwellenwerte geben an, ab welchem
Zeitpunkt die ermittelten Kapazitäten nicht mehr
ausreichen, die Folgen eines Stromausfalles abzufedern. Daraus entwickelt sich der Vorschlag einer
Schutzzieldefinition, die aussagt, welches Qualitätsniveau mindestens erreicht werden soll.
4 Fazit
Der Schutz der Menschen vor den Folgen eines langanhaltenden Stromausfalls in Deutschland
ist eine Aufgabe des Bevölkerungsschutzes. Erfüllt
werden kann diese aber nur durch Zusammenarbeit
aller Verantwortlichen. Der vorliegende Artikel hat
das Risikomanagement der Betreiber und des Staates beleuchtet. Beide verfügen über individuelle Ri-
Prof. Dr.-Ing. Heinz-Willi Brenig, gelernter Maschinenbauer, ist
Mitarbeiter der FH Köln. Er ist Professor am Institut für Rettungsingenieurwesen. Seine Arbeitsgebiete sind Brandschutz, Anlagensicherheit und Risikomanagement.
Kathrin Stolzenburg ist Mitarbeiterin des Referates „Gefährdungskataster, Schutzkonzepte Kritischer Infrastrukturen“ im
Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe.
28
sikomanagementsysteme, die einem zeitlich und
räumlich begrenzten Stromausfall entgegenwirken
bzw. einen effektiven Übergang in das Krisenmanagement bei Stromausfall ermöglichen.
Kommt es dennoch zu einem größflächigen
Stromausfall, müssen die vorhandenen individuellen
Risikomanagementsysteme gegebenenfalls angepasst werden, um den Schutz der Bevölkerung auch
bei „reasonable worst cases“ zu gewährleisten. Dies
kann nur durch einen kooperativen Ansatz auf und
zwischen allen Zuständigkeitsebenen geschehen.
Es ist nicht davon auszugehen, dass die Betreiber
solche Fälle allein durch technische Maßnahmen
abwenden können, hier ist auch der Staat mit seinen
Möglichkeiten, z.B. zur Gefahrenabwehr, gefordert.
Konkret schließt dieses gemeinschaftliche Vorgehen
die Festlegung von Szenarien, Schwellenwerten
und Schutzzielen durch den Staat und die Maßnahmenergreifung durch alle Beteiligten ein.
Trotz aller gemeinsamer Anstrengungen
bleibt ein noch festzulegendes Restrisiko, das allgemein akzeptiert werden soll, übrig. Die Risikokommunikation mit der Bevölkerung und eine Stärkung
ihrer Selbstschutzfähigkeiten sind deswegen immanenter Bestandteil des Risikomanagements.
In gemeinsamen Gesprächskreisen sowie in
Forschungsprojekten wie KRITISKapa und GRASB
nähern sich Staat, Betreiber, aber natürlich auch die
Forschungsgemeinschaft den notwendigen Antworten an.
1
Richtlinie 2008/114/EG des Rates über die Ermittlung und
Ausweisung europäischer kritischer Infrastrukturen und die Bewertung der Notwendigkeit, ihren Schutz zu verbessern. Sie wird
in diesem Jahr in nationales Recht umgesetzt.
2
§ 13 EnWG
3
§ 13 (5) EnWG
4
Konkret die Elektrizitätssicherungsverordnung (EtSV)
5
Der kooperative Ansatz zum Schutz Kritischer Infrastrukturen ist in der nationalen KRITIS-Strategie (2009) verankert.
6
Eine interessante Diskussion über wahrscheinlichkeitsbasierte Risikobewertung bei Terrorangriffen führen Brown & Cox (2011).
7
GRASB wird gefördert durch das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) im Rahmen des Programms „Forschung für die zivile Sicherheit“ als Teil der Hightech-Strategie
der Bundesregierung.
8
Dieser Ansatz wird z.B. von Fekete, Dr.A. (2010) thematisiert.
Weiterführende Informationen finden sich auch bei der Projektbeschreibung KritisKAT unter www.bbk.bund.de
Weltraumwetter
Neue Herausforderungen für den Bevölkerungsschutz?
Frank Jansen, Benjamin Lambrecht und Stefan Mikus
Weltraumwetter und Bevölkerungsschutz
Weltraumwetter und dessen Auswirkungen
sind nicht auf den Weltraum beschränkt. Je nach
Intensität wirkt es ebenso in der Erdatmosphäre und
auf der Erdoberfläche. Ein direkt sichtbares Zeichen
des Weltraumwetters im Bereich der Erde ist das Polarlicht. Aber auch negative Effekte sind durchaus
möglich. Wie allgemein bekannt ist, kann atmosphärisches Wetter mittels Sturm oder Schnee zu
Störungen im Bahnverkehr oder der Stromversorgung führen. Ebenso beeinträchtigt auch das Weltraumwetter über seine Mechanismen bestimmte
Kritische Infrastrukturen. In den letzten Jahrzehnten
erzielte die Forschung eine Reihe neuer Erkenntnisse im Bereich des Weltraumwetters. So gilt es als
erwiesen, dass Phänomene des Weltraumwetters
u.a. Auswirkungen auf Satelliten, Navigationssysteme oder die Stromversorgung haben. Erst kürzlich,
am 25. März 2011, veröffentlichte das Industrial
Control Systems Cyber Emergency Response Team
(ICS-CERT) des U.S. Department of Homeland Security in seinem Beratungs-Service eine Mitteilung zu
den Auswirkungen von Sonnenstürmen auf Leitund Kontrollsysteme. Danach sind durch Sonnenstürme Störungen in der Funkübertragung, in
Stromnetzen sowie in Öl-, Gas- und anderen Pipelines möglich. Insbesondere durch die Störung
der Funkübertragung und Defekte in Stromnetzen
können andere Systeme indirekt beeinträchtigt
werden.
Kritische Infrastrukturen sind von der Funktionsfähigkeit anderer Kritischer Infrastrukturen,
vor allem der Informations- und Telekommunikationstechnik sowie der Stromversorgung, abhängig.
Moderne Gesellschaften wiederum hängen extrem
vom Funktionieren Kritischer Infrastrukturen ab.
Die zivilen Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung bilden die Aufgaben des Bevölkerungsschut-
zes. Er umfasst die Zusammenarbeit von Bund, Ländern und Kommunen inklusive der Feuerwehren
und Hilfsorganisationen in der Notfallvorsorge. Dabei unterstützen sich der Bund und die Länder bei
der Bewältigung von außergewöhnlichen, großflächigen oder nationale Gefahren- und Schadenlagen. Im Umfeld des Bevölkerungsschutzes ist Weltraumwetter bisher jedoch eine wenig beachtete
Gefahr.
Eine auf der Erde sichtbare Folge des Weltraumwetters ist das Polarlicht.
(Foto: Rebel/pixelio)
Daher ist es eine dringende Aufgabe des Bevölkerungsschutzes, sich mit der Frage der Gefährdung durch Weltraumwetter in Deutschland zu
befassen. Umso mehr gerade auch Sonnenstürme
unter dem Verdacht stehen, besonders wichtige
Kritische Infrastrukturen, wie die Telekommunikation oder die Stromversorgung, beeinträchtigen
zu können.
29
risikomanagement
Das Weltraumwetter: seine Ursachen,
Vorhersage und Risiken
Der häufig benutzte Begriff „Sonnensturm“ beschreibt nur Teilaspekte des sehr komplexen Weltraumwetters, denn das wird von der primären Quelle
„Sonne“ und zusätzlich von der sekundären Quelle
„galaktische kosmische Strahlung“ verursacht.
Das Weltraumwetter von der Sonne tritt an der
Erde in Form des Sonnenwindes, solarer kosmischer Strahlung, koronaler Massenauswürfe (engl.
CMEs – Coronal Mass Ejections) und elektromagnetischer Strahlung auf. Der Sonnenwind strömt mit
einer – astronomisch langsamen – Geschwindigkeit
von etwa 400 km/s zur Erde. Bei „Böen“ im Sonnen-
Während gewaltiger Eruptionen bei Sonnenflecken werden Plasmawolken
mit vielfachem Erddurchmesser in den Weltraum geschleudert.
(Quelle: ESA / NASA)
wind sind schon 800 km/s mit Satelliten beobachtet
worden. Der Sonnenwind ist eine relativ ungefährliche Form des Weltraumwetters und erzeugt vor
allem die Polarlichter. Die solare kosmische Strahlung ist eine hochenergetische Teilchenstrahlung
– also z.B. Atomkerne und starke, elektrische Ströme verursachende Elektronen – die innerhalb von
ca. 30 Minuten die enorme Entfernung von 150 Millionen Kilometern von der Sonne zur Erde zurücklegt! Dann liegt in der Erdumgebung über Tage eine
hunderttausendfach höhere Intensität von solarer
30
kosmischer Strahlung vor. Bei den koronalen Massenauswürfen handelt es sich um riesige (mit bis zu einigen Millionen Kilometer Durchmesser) explosionsartig von der Sonne ausgestoßene Wolken mit solarem Material (Plasma) und Magnetfeld. Satelliten
haben CMEs schon mit über 2000 km/s gemessen,
weshalb diese Plasmawolken nur etwa zwei bis
vier Tage zur Erde benötigen. Aufgrund der Ausdehnung der CMEs befindet sich die gesamte Erde
meistens über Tage in diesen Plasmawolken.
Elektromagnetische Strahlung, d.h. Photonen, sendet die Sonne ständig in Richtung Erde
aus: vom hochenergetischen Gamma-, Röntgenund Ultraviolett-Bereich über das sichtbare Licht
bis zur niederenergetischen Infrarot- und Radiostrahlung. Außer im sichtbaren Licht (die Sonne
strahlt hier ohne größere Schwankungen) ist die
Intensität der elektromagnetischen Strahlung von
der Sonne oft über mehrere Größenordnungen
veränderlich. Deshalb erscheinen Aktivitätsregionen auf der Sonne in Bildern und Videos im Röntgen-, Ultraviolett- oder Radiobereich räumlich und
zeitlich sehr variabel. Ausbrüche auf der Sonne im
elektromagnetischen Bereich erreichen die Erde in
nur acht Minuten.
Die galaktische kosmische Strahlung besteht
ebenfalls aus Atomkernen und Elektronen, die
ständig, seit Millionen von Jahren, von bestimmten
Sterntypen aus der Milchstraße (Galaxis) an der Erde
ankommen. Die galaktische kosmische Strahlung
ist etwa tausendfach und mehr energiereicher als
die solare kosmische Strahlung und durchdringt
deshalb die Erdatmosphäre bis zum Erdboden.
Die Vorhersage der verschiedenen Formen
des Weltraumwetters hat in den letzten beiden Dekaden weltweit erhebliche Fortschritte gemacht.
Zur langfristigsten Vorhersage: es ist seit langem bekannt – etwa alle elf Jahre ist die Sonne besonders
aktiv. Das nächste solare Maximum wird sich etwa
über den Zeitraum von 2013 bis 2015 erstrecken.
Die galaktische kosmische Strahlung hat dann eine
etwa 20% geringere Intensität an der Erde, weil sie
durch den Sonnenwind und CMEs abgeschwächt
wird. Mittelfristige Vorhersagen: durch Satelliten
sind wir in der Lage, auf der erdabgewandten Seite
der Sonne größere Aktivitäten bei Sonnenflecken
zu beobachten, die höchstens vierzehn Tage benötigen, um auf der erdzugewandten Seite der Sonne
zu erscheinen. Auf der erdwärts gerichteten Seite
URSACHE
SONNENWIND
ORT
SOLARE
KOSMISCHE
STRAHLUNG
KORONALE
MASSENAUSWÜRFE
ELEKTOMAGNETISCHE STRAHLUNG VON DER
SONNE
GALAKTISCHE
KOSMISCHE
STRAHLUNG
Stromversorgung,
Pipeline-Korrosionsschutz und Orientierung von Tieren
Bräunung des
Menschen
Elektronik in
Computern und
Fahrzeugen
Strahlungsbelastung
des Flugpersonals
und der FlugzeugElektronik
Orientierung von
Vögeln
Ozon-Änderung,
atmosphärische
Aufheizung und
zeitlich variable
Solarkonstante
StrahlungsbeLastung
des Flugpersonals
und der FlugzeugElektronik
Wolkenbildung
Abbremsung von
Satelliten
Strahlungsbelastung
der Astronauten und
Satelliten-Elektronik
ERDBODEN
ATMOSPHÄRE
IONOSPÄRE
und
MAGNETOSPHÄRE
Polarlichter und Satelliten
Schutzgebiet? (räumliche
bzw. zeitliche Dimensionsänderung)
Strahlungsbelastung
der Astronauten und
Polarlichter, Satellitennavigation, Telekommunikation und Funkwellenausbreitung
INTERPLANETARER
RAUM
SatellitenAufladung
Strahlungsbelastung
der Astronauten und
SatellitenElektronik
Strahlungsbelastung
der Astronauten und
Weltraumüberwachung zum Schutz kritischer Infrastrukturen und der Bevölkerung.
der Sonne werden die oben genannten Formen des
Weltraumwetters in unterschiedlicher Qualität
von verschiedenen Instrumenten auf Satelliten gemessen und in nahezu Echtzeit auf der Erde verarbeitet. Da die Ausbreitungszeit von CMEs bis zur Erde
einige Tage beträgt, werden diese auf ihrem Weg
von der Sonne durch den interplanetaren Raum von
Teleskopen auf Satelliten (Koronographen im Ultraviolett-Bereich) und auf der Erde (Muon-Teleskop
netzwerk für kosmische Strahlung) verfolgt. Durch
die Koronographen, das Muon-Teleskopnetzwerk sowie entsprechende Simulationen wird die verbleibende Zeit (unterhalb von ca. 24 Stunden) bis zur Ankunft der CMEs an der Erde in Echtzeit bestimmbar.
Nach der Ankunft des CME an der Erde ergeben
sich Effekte und Risiken in der Magnetosphäre, Ionosphäre, Atmosphäre und am Erdboden – verzögert um etwa 30 bis 60 Minuten.
In Tab. 1 sind einige durch das Weltraumwetter verursachte Risiken in technischen Systemen
bzw. Effekte auf Lebewesen in Abhängigkeit von
ihrer Ursache, sowie vom Ort an dem die Effekte
bzw. Risiken auftreten, zusammengefasst.
Auslöser für weltweite Aktivitäten zum Weltraumwetter waren insbesondere Strom- und Satellitenausfälle, Störungen bei der Navigation mit Satelliten und die Strahlungsbelastung bei Flügen
sowie die damit einhergehenden Probleme für die
Betroffenen und die wirtschaftlichen Verluste. Dementsprechend entstanden infolge verschiedener Studien und Konferenzen bei NASA, ESA, dem DLR –
mit Beteiligung von Partnern aus der Industrie, der
Forschung und Bundeseinrichtungen – Projekte
und Programme zur Überwachung des Weltraums,
unter anderem bezüglich des Weltraumwetters.
Meilensteine sind – bzw. stellvertretend für diese
Entwicklungen stehen – das Nationale Weltraumwetter-Programm in den USA in den 1990iger Jahren,
das White Paper zur Weltraumpolitik der Europäischen Kommission aus dem Jahr 2003 sowie bei ESA
– seit etwa fünfzehn Jahren – Machbarkeitsstudien,
Pilotprojekte und das 2008 begonnene Weltraumüberwachungsprogramm. In 2010 wurde die neue
Raumfahrtstrategie der Bundesregierung vorgestellt, die zusätzlich zum Weltraumwetter u.a. auch
die Gefahren durch den Weltraummüll und durch
potenzielle, erdbahnkreuzende Asteroiden berücksichtigt.
Workshop des Bundesamtes für
Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe
Die Federal Emergency Management Agency (FEMA) in den USA, die Swedish Civil ContingenLiteratur
FEMA, MSB, NOAA (2010), Managing Critical Disasters in the
Transatlantic Domain - The Case of a Geomagnetic Storm,
Workshop Summary. (www.fema.gov)
ICS-CERT (25.03.2011), ICS-CERT Advisory, ICSA-11-084-01-Solar
Magnetic Storm Impact on Control Systems.
(www.us-cert.gov)
31
risikomanagement
cy Agency (MSB) und die U.S. National Oceanic and
Atmospheric Administration (NOAA) führten 2010
einen Workshop zur Risikobewertung von geomag
netischen Stürmen durch. Ein Ergebnis aus Sicht
der Teilnehmer war, dass wissenschaftlich fundierte
Erkenntnisse unerlässlich für eine angemessene
Der hellste Fleck (mehr als Erdgröße) auf der Sonnenscheibe ist der Ort, von
dem der haloförmige CME am 15. Februar 2011 in den Weltraum
ausgestoßen wurde. Auf dem Bild hat der CME schon einen
Durchmesser von etwa drei Millionen Kilometern.
(Fotos: NASA SDO- und ESA/NASA SOHO-Satelliten)
Reaktion auf die durch Weltraumwetter verursachten Risiken sind. Auch die oben erwähnte ICS-CERT
Mitteilung vom 25. März 2011 führte aus, dass durch
Sonnenstürme verursachte gegengerichtete Ströme
und Spannungseffekte untersucht und analysiert
werden müssen, um einen optimalen Schutz gewährleisten zu können. Der Auslöser der ICS-CERT Mitteilung war erhöhte Sonnenaktivität: kürzlich, zwischen dem 15. und 18. Februar 2011, haben Satelliten und das Myon-Teleskopnetzwerk für kosmische
Strahlung den stärksten geomagnetischen Sturm
32
seit mehr als vier Jahren beobachtet. Die entsprechende Plasmawolke verließ die Sonne mit etwa
750 km/s, benötigte zur Erde etwa 71 Stunden und
hatte an der Erde an ihrer Vorderseite eine Ausdehnung von einigen zehn Millionen Kilometern!
In Deutschland finden bisher kaum Untersuchungen der möglichen Auswirkungen geomagnetischer Stürme auf Netzinfrastrukturen statt. Verletzlichkeiten der Infrastruktur sowie mögliche Risiken sind stark von den lokalen Gegebenheiten, wie
u.a. der geografischen Lage oder der Leitfähigkeit
des Untergrunds abhängig. Darüber hinaus wirken
sich aber auch die Netze selbst, etwa durch die
Netztopologie oder die verbauten Komponenten,
auf die Verletzlichkeit aus. Die Übertragung von
Untersuchungsergebnissen aus anderen Ländern
ist somit nur sehr bedingt möglich.
Konkret stellen sich Fragen nach der Betroffenheit für Netzinfrastrukturen in Deutschland sowie
den hieraus zu entwickelnden Handlungsoptionen.
Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und
Katastrophenhilfe (BBK) führte im März 2011 einen
Workshop zum Thema „Geomagnetische Stürme –
Auswirkungen auf Netzinfrastrukturen, Sachstand
und Forschungsbedarf“ durch. Mitarbeiter des BBK
und des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) aus den Aufgabengebieten Kritische Infrastrukturen, Forscher aus dem Bereich
Weltraumwetter sowie Betreiber von Netzinfrastrukturen tauschten sich zum aktuellen Stand der Wissenschaft und den Aktivitäten auf dem Gebiet aus.
Auf Basis dieses Workshops soll die Zusammenarbeit kurzfristig intensiviert werden. Die dort erarbeiteten Fragen und der ausgemachte Forschungsbedarf bilden dafür die Grundlage. Ziel des BBK ist
es, die Forschung zu Geomagnetischen Stürmen
weiter voranzutreiben und damit den Bevölkerungsschutz auf diesem Gebiet zu stärken.
Dr. Frank Jansen ist Mitarbeiter am DLR Institut für Raumfahrtsysteme in Bremen.
Benjamin Lambrecht und Stefan Mikus sind Mitarbeiter des Referates „Gefährdungskataster, Schutzkonzepte Kritischer Infrastrukturen“ im Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe.
Neuorientierung
Risikomanagement und Notfallplanung − wichtige
Elemente in der Katastrophenvorsorge Chinas
Wolfram Geier und Christof Johnen
Am 12. Mai 2008 erschütterte ein Erdbeben der Stärke 7,9 die chinesische Provinz Sichuan. Durch einstürzende Gebäude und andere Schäden wurden ca.
70.000 Menschen getötet und ca. 375.000 verletzt.
Die große Zahl der vermisst gebliebenen Menschen
lässt jedoch eine Zahl von über 80.000 Toten befürchten. Durch das Hauptbeben, dem zahlreiche gravierende Nachbeben folgten, wurden ganze Dörfer
und Stadtteile zerstört. Insgesamt gehen die Behörden von mehr als fünf Millionen zerstörten oder beschädigten Gebäuden aus. In besonderer Erinnerung
sind die eingestürzten Schulen und die von ihnen
begrabenen Schulkinder geblieben.
Obwohl China zu den von Erdbeben sehr gefährdeten Ländern dieses Planeten zählt und
schwere Erdbeben in der chinesischen Geschichte
immer wieder zu erheblichen Schäden und vielen
Verlusten an Menschenleben führten, erfolgte
durch das Sichuan-Beben eine Zäsur. Die chinesische Regierung entschied, zusammen mit geeigneten Partnern, das Risiko- und Katastrophenmanagement der Volksrepublik fachlich, organisatorisch
und strukturell verbessern zu wollen, um Ereignisse
wie das Sichuan-Beben künftig effektiver bewältigen zu können.
Die Bundesrepublik Deutschland wurde von
der Volksrepublik China um Prüfung einer intensiven
Zusammenarbeit auf diesem Gebiet gebeten und
im April 2009 konnte der Startschuss für ein zunächst
auf drei Jahre ausgelegtes gemeinsames Projekt gegeben werden. Die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) − bis 2010 Deutsche
Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) −
wurde als besonders geeignete Organisation mit
Feierliche Unterzeichnung der Vereinbarung über das „Sino-German Disaster Risk Management Projekt“ 2009 in Beijing.
(Foto: THW)
33
risikomanagement
Jahresbeginn 2011 mit Workshops an zwei ausgewählten chinesischen Pilotstandorten das Teilprojekt
„Risikoanalyse und Notfallplanung“.
Obwohl das schwere Erdbeben in der Provinz
Sichuan Auslöser des Gesamtprojektes war, werden
in der chinesischen Gesellschaft mehr und mehr
auch zahlreiche andere katastrophenrelevante Risiken wahrgenommen, die man einer nachhaltigen
Gesamtbetrachtung unterziehen möchte. Neben
Erdbeben, Starkniederschlägen, Hochwasser und
Taifunen sollen auch industrielle und technische
sowie vom Menschen verursachte Risiken in diese
Betrachtung aufgenommen und modernen Risikoanalysen unterzogen werden. In der Folge sollen
die Erkenntnisse in eine neue angepasste Notfallplanung auf allen relevanten Ebenen der chinesischen Verwaltung einfließen können und damit sowohl das Risiko- als
auch das Katastrophenund Krisenmanagement verbessern helfen.
In einem ersten
Schritt wurden vom GIZBüro Beijing und dem
BBK in der Regierungsunmittelbaren Stadt
Chongqing am Zusammenfluss von Jialing
und Jangtsekiang sowie
in Guangzhou in der
Provinz Guangdong mit
den Städten Shenzhen
und Heyuan spezielle
mehrtägige Workshops
Dozenten des BBK (links im Bild) führten bereits mehrfach am NIEM in Beijing
sechstägige Seminare für chinesische Dozenten durch.
zur Methodik der Risikoanalyse organisiert und
gen Ausbildungen finden sowohl an der BBK-eige- durchgeführt. Ein Expertenteam des BBK zeichnete
dabei fachlich für die Workshops verantwortlich.
nen Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz (AKNZ) und der Bundesschule Teilnehmer auf chinesischer Seite waren Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Katastrophenschutzdes THW in Deutschland als auch an der Chinesibehörden (Emergency Management Office − EMO)
schen Verwaltungsakademie (CAG) und dem Natiauf kommunaler und Provinzebene sowie von einonalen Institut für Notfallmanagement (NIEM) in
schlägigen anderen Behörden, wie Wetterdienst,
Beijing statt.
Nachdem in den Jahren 2009/2010 zahlreiche Wasser- und Landwirtschaftsämtern, VerkehrsbehörFunktionsträger aus der chinesischen Administration den, Polizei und Feuerwehr. Fachlich aufmerksam
begleitet wurden die Workshops durch hochrangiüber das deutsche System des Bevölkerungsschutzes informiert und in speziellen Fragestellungen des ge Vertreter der CAG bzw. des NIEM aus Beijing.
In beiden Workshops vermittelten die ExperKatastrophenschutzes und des Krisenmanagements
ten die theoretischen und methodischen Grundzüge
ausgebildet wurden, starteten GIZ und BBK zum
mehr als 25-jähriger deutsch-chinesischer Kooperationserfahrung und als 100%iges Bundesunternehmen mit der Projektverantwortlichkeit betraut.
Prämiumpartner der GIZ im so genannten
„Sino-German Disaster Risk Management-Project“
wurden die Bundesanstalt Technisches Hilfswerk
(THW) und das Bundesamt für Bevölkerungsschutz
und Katastrophenhilfe (BBK), zwei Bundesbehörden
unter dem Dach des Bundesministeriums des Innern (BMI). Während sich das THW u.a. auf den Aufbau spezieller operativer Fähigkeiten chinesischer
Katastrophenschutzkräfte konzentriert, werden
durch das BBK seit 2009 verantwortliche Beamte der
chinesischen Zentral- und Provinzverwaltungen,
die Bürgermeister ausgewählter Städte im Krisenmanagement sowie Multiplikatoren für die Krisenmanagementausbildung geschult. Die mehrwöchi-
34
ran gedacht, qualitative Standards für die Erarbeider Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz, wie sie
vom BBK in den vergangenen Jahren für Deutsch- tung von Notfallplänen auf den verschiedenen Verwaltungsebenen einzuführen und mit Hilfe ausgeland entwickelt wurde und derzeit fortlaufend angepasst wird. Theorie und Methodik wurden durch wählter deutscher Praxisbeispiele besonders relevante Teile der Notfallplanung zu unterfüttern.
praktische, szenarienbezogene Beispieldarstellungen ergänzt. In Arbeitsgruppen wurde anhand selbst Auch hier werden wieder die Experten des BBK gegewählter chinesischer Fallbeispiele die technische meinsam mit Praktikern aus anderen deutschen BeAnwendung der Methode erprobt. In den sehr kon- hörden und Unternehmen unterstützend tätig sein.
Sicherlich wird der Umbau des Notfall-, Risikostruktiven und lebhaften Workshops und Arbeitsund Katastrophenmanagements im bevölkerungsgruppen konnte von chinesischer Seite zielsicher
und schnell das Beherrschen des methodischen An- reichsten Land der Erde noch einige Zeit in Ansatzes geübt und erfolgreich demonstriert werden. spruch nehmen. Ohne Zweifel wird er sich in einer
geographisch, seismologisch und meteorologisch
Darüber hinaus wurden bereits in den Workshops
wichtige Diskussionen über die notwendige Anpas- so disponierten Weltregion auch regelmäßig einer
sung der Methode, der
zu betrachtenden Risiken, der Eintrittswahrscheinlichkeiten und
vor allem der Schadensschwellenwerte auf chinesische Verhältnisse
geführt. In den Nachbesprechungen zu den
Workshops wurde einvernehmlich festgelegt,
dass in den Städten
Shenzhen (13,1 Mio. Einwohner) und Heyuan
(3,5 Mio. Einwohner) sowie im Stadtbezirk
Jiulongpo (1,7 Mio. Einwohner) der RegieIn den sehr konstruktiven Workshops und Arbeitsgruppen wurde von chinesischer Seite zielsicher und schnell das
Beherrschen des methodischen Ansatzes der Risikoanalyse geübt und erfolgreich demonstriert.
rungsunmittelbaren
(Fotos: BBK)
Stadt Chongqing (28
Mio. Einwohner) im Laufe des ersten Halbjahres 2011 Überprüfung seiner Leistungsfähigkeit und Optikonkrete Risikoanalysen in Anlehnung an die deut- mierungspotenziale unterziehen müssen. Die
Fachleute in China haben in diesem Kontext bereits
schen Pilotmodelle durchgeführt und im Sommer
2011 mit dem Expertenteam des BBK und der GIZ ge- nach kürzester Zeit erkannt, dass Risiko- und Katasmeinsam ausgewertet werden. Sofern die Pilotstand trophen-/ Krisenmanagement eng miteinander verzahnt werden müssen und die Risikoanalyse ein
orte entsprechende Ergebnisse erzielen, ist beabwichtiges Instrument für eine wirkungsvolle Notsichtigt, dass sich der Staatsrat der Volksrepublik
fallplanung ist.
China mit dem Thema befassen und eine Entscheidung bezüglich der Einführung dieses Planungsinstrumentes für das Katastrophenmanagement treffen soll.
Dr. Wolfram Geier ist Leiter der Abteilung „Notfallvorsorge, KriNächstes Ziel dieses Teilprojektes ist es, auf
tische Infrastrukturen, Internationale Angelegenheiten“ im Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe.
der Grundlage der Erkenntnisse der Risikoanalysen
Christof Johnen ist Leiter des „Sino-German Disaster Risk Maund der Risikobewertung die Notfallplanung in
nagement-Projektes“ im GIZ-Büro Beijing.
ganz China zu verbessern. In diesem Kontext ist da-
35
risikomanagement
Die Projektgruppe BauProtect
Neue Wege jenseits klassischer (Bau-)Normen
Michael Turley
Die zunehmende Zahl und Intensität von Extremwetterereignissen und anderen neuen Gefährdungen
führt zu immer höheren Belastungen für die Bausubstanz. Ob für Wohngebäude, Verwaltungsgebäude, Einkaufszentren, Industrieanlagen oder bauliche Anlagen
für Kritische Infrastrukturen – eine wesentliche Rolle
beim Schutz von Menschen, Sach- und Vermögenswerten spielt dabei der physische, mechanische und funk-
Nichts ist morgen noch so, wie es
heute zu sein scheint
Ereignisse und Entwicklungen der letzten
Jahre haben auch neue Gefährdungspunkte für die
Bauwerkssicherheit von Gebäuden, technischen
Anlagen und Einrichtungen Kritischer Infrastrukturen sichtbar gemacht. Die Zunahme extremer Wetterereignisse, das plötzliche und unerwartete Auftreten gefährlicher Überflutungen an Orten, an
denen damit nicht gerechnet wurde, oder über Wohngebiete hinwegziehende Tornados zeigen, dass die
Einwirkungen auf die unmittelbare Umwelt, auf Gebäude und auf technische Anlagen stark zunimmt
und vorhandene Bauwerkssicherheiten immer häufiger an ihre Grenzen stoßen. Es mag eine Frage der
Zeit sein, wann die auf uns zukommenden Belastungen die Grenzen der bisherigen Normen überschreiten und zu ersten Konsequenzen in der Planung und der Bemessung baulicher Anlagen zwingen werden.
Es gibt reale Gründe darüber nachzudenken,
ob die Gebäude tatsächlich dem zukünftigen statischen und planerischen Bedarf entsprechen. Materialermüdungen, (technisch) unkontrollierte An- und
Umbauten oder unzureichende Kontrollverpflichtungen bei großen Hallenkonstruktionen bedingen
eine erkennbare Erhöhung des Risikos der Stabilität.
Modernisierungsmaßnahmen, wie der Einbau
energiesparender Fenster oder die energetischen
Sanierungen von Wänden und Dachgeschossen
36
tionelle Schutzschirm der Bausubstanz, der zwischen
dem Ereignis und dem zu Schützenden aufgespannt
ist. Wie resistent oder labil dieser Schutz ist, ob die traditionellen Planungen diesen Schutzanforderungen
(noch) genügen und wie die Zukunftsperspektive des
baulichen Bevölkerungsschutzes und des baulichen
Schutzes Kritischer Infrastrukturen sein kann – das ist
der Auftrag Projektgruppe „PG BauProtect“.
dürfen nicht darüber hinwegtäuschen, dass dabei
in den seltensten Fällen eine konstruktive Anpassung an den Stand der Technik vorgenommen wurde.
Der Einsturz von Hallen und Dächern unter hohen
Schneebelastungen ist nur ein Symptom für eine potenzielle Risikoverdichtung.
Außer den aktuell diskutierten klima- oder
wetterbedingten Extremereignissen rücken andere
Belastungen, wie sie durch Industrieunfälle, andere
Großschadenslagen oder durch vorsätzlich herbeigeführte Explosionen (Anschlagsrisiko) entstehen,
immer mehr in das Blickfeld sicherheitstechnischer
Überlegungen. Der Bedarf an städtebaulichen, baulichen, technischen und planerischen Schutzkonzepten wächst kontinuierlich und erfordert neue,
effiziente und dauerhaft wirksame Lösungen.
Die dramatischen Geschehnisse um das gewaltige Erdbeben in Japan zeigen, dass nicht nur
einzelne Gefährdungen schon dramatisch genug
sind, sondern dass die Überlagerungen direkter
und indirekter Folgen verheerender Naturkatastrophen uns vor bisher kaum berücksichtigte Herausforderungen stellen.
Ausgangspunkt und Risikoanalysen
Ausgangspunkt des Projekts ist einerseits der
Status quo der vorhandenen Bausubstanz, andererseits sind es Überlegungen, wie zukünftige Wohnund Gebäudestrukturen und neue Architekturpla-
nungen diesen Herausforderungen entsprechend
konzipiert werden können. Der Untertitel der Projektgruppe „Bauwerkssicherheit im Bevölkerungsschutz und für Kritische Infrastrukturen“ macht
deutlich, dass die Projektgruppe mit einem breiten
Handlungsniveau aufgestellt ist.
Die zu Gunde gelegten Gefährdungen und
Szenarien sind im Wesentlichen:
• Extremniederschläge mit außergewöhnlichen
Belastungen für die Bausubstanz,
• orkanartige Stürme und Tornados, die eine plötzliche Gefahr für sämtliche bauliche Anlagen darstellen,
• längere Ausfälle der Energieversorgung und/
oder der Wasserversorgung,
• Ausfälle der Informations- und Kommunikationstechnik,
• lang anhaltende Extremtemperaturen (Hitze/
Kälte) mit Auswirkungen auf das Leben in Gebäuden und baulichen (KRITIS-)Anlagen,
• Freisetzung gefährlicher biologischer oder chemischer, hochtoxischer Agenzien und deren Einwirkungen auf Gebäude, Mensch und kritische
Funktionen,
• katastrophale Überflutungs- und Hochwasserlagen in besiedelten Gebieten,
• potenzielle Erdbebenereignisse in den hierfür
relevanten Erdbebengebieten und deren mögliche Kollateralschäden,
• mögliche radioaktive Freisetzungen,
• gebäudenahe Detonationen, ob vorsätzlich oder
unfallbedingt, und dergleichen.
Das eigentlich Dramatische einer Lage ist in
der Regel nicht der isolierte Einzelaspekt, sondern
das Zusammenfallen mehrerer schädigender Ereignisse, die das Schadensmaß exponentiell erhöhen.
Das Erdbeben in Japan hat gezeigt, wie das kaskadenartige Zusammenbrechen mechanischer, technischer und infrastruktureller Einzelfaktoren zu
einer kaum mehr beherrschbaren Gefahrenlage aufwachsen kann.
Gebäudestrukturen in ihrer Vielschichtigkeit
Die Projektgruppe wird dabei die Bandbreite
tatsächlicher und planbarer baulicher und städte-
baulicher Gegebenheiten berücksichtigen. Die spezifischen Besonderheiten der verschiedenen Gebäudetypen und Nutzungsvarianten von Gebäuden
wird sich auch in den besonderen Lösungsansätzen
widerspiegeln, die zur Erhöhung der Sicherheit erarbeitet werden sollen.
Untersuchungssegmente
Gefahrenlagen
• Wohngegäude
• Versammlungsstätten
• Verwaltungsgebäude
• Freizeitareale
• Einkaufszentren
• Industrieanlagen
•Produktionsstätten
•Kulturbauten
•KRITIS-Einrichtungen
• Extremwetterlagen
• Längerfristiger Energieausfall
• Unterbrechung der
Versorgungsstrukturen
• Freisetzung schädigender Agenzien
• Hochwasserlagen
• Erdbeben
• gebäudenahe Detonationen
Expertennetzwerk
Ziele
Themenbezogene
Behörden
Leitlinien,
Info-Flyer
Sachverständige,
Gutachter
Handwerksinnungen
Bauindustrie,
Bauprodukte
Forschungsinstitutionen
Hochschulen,
Forschung
Arch. / Ing. kammern
Projektgruppe
BauProtect
Technische
Empfehlungen
Forschung und Entwicklung
Verifikation
Detailerprobung
Planungsempfehlungen
Erprobungsbauten
Maßnahmenkataloge
Publikationen
Vorschläge im
Normenwesen
Aufbau und Pflege
Expertennetzwerk Bau
Internetpräsenz
Checklisten
Bürger / Fachleute
www.risikomanagement-bau.de
Administrative
Empfehlungen
Abb. 1: Die Beziehungen zwischen bautypischen Untersuchungssegmenten
und potenziellen Gefahrenlagen werden untersucht, umEmpfehlungen für
den Bauliche Bevölkerungsschutz zu entwickeln. Das Expertennetzwerk
Bau soll ein kompetentes Fachforum unter Leitung der PG BauProtect
eingerichtet werden.
Neben Wohngebäuden (Einzelgebäude, Reihenhausbebauung, Blockbebauung) werden insbesondere Gebäude und Funktionen mit regelmäßig
hohem Personenaufkommen hinsichtlich der Verletzlichkeit gegenüber potenziellen Gefährdungen
untersucht. Versammlungsstätten sind hiervon
ebenso betroffen wie Freizeitareale, Sportstätten
(Stadien) und innerstädtische Einkaufszentren mit
stark frequentierten kommunikativen Treffpunkten
(Cafés u.ä.). Hier wird es darum gehen, die Sicherheit von Menschen zu untersuchen und Maßnahmen
zu deren Schutz zu entwickeln. Als Beispiel einer
aus dem Projekt geborenen Idee sind neuartige, En
ergie absorbierende Straßenbegleitbarrieren in ein
Entwicklungsprogramm aufgenommen worden, die
es ermöglichen, einen relativ unauffälligen, teilweise sogar transparenten Schutzmechanismus zwischen dem laufenden Straßenverkehr und dem Fuß-
37
risikomanagement
gängerbereich vorzuhalten. Auch Industrieanlagen
oder großflächige technische Einrichtungen stehen
auf der Untersuchungsliste der Projektgruppe.
Ein Hauptthema werden Anlagen Kritischer
Infrastrukturen sein, die sowohl hinsichtlich der Bausubstanz als auch hinsichtlich städtebaulicher und
planerisch-funktioneller Aspekte untersucht werden
sollen. Auch hier ist das Ziel, in Verbindung mit den
Erfahrungen Verantwortlicher allgemein anwendbare Maßnahmenvorschläge zu erarbeiten.
Risikobewertung bei Bauaufnahme
Gefährdung: Sturm/Orkan
Untersuchungsdetail: Gebäude
Einzelsegmente:
•Dachdeckung
• Kamine, Durchbrüche
•Dachfenster
• Dachstuhl, Statik
•Dachaufbauten
usw.
Dachdeckung
Kamine, Durchbrüche
Dachfenster
Dachstuhl, Statik
Dachaufbauten
noch tolerabel
(z.B. Schutzgrad 10)
0
5
10
zu ändern!
RISIKO
15
Dachdeckung
Risikobewertung nach exakt
abgestimmten Baumaßnahmen
Kamine, Durchbrüche
Dachfenster
Dachstuhl, Statik
Der Ansatz soll von Anfang an praxisorientiert
sein, indem eine für „jedermann“ anwendbare
Checkliste eingesetzt werden soll. Anhand einer solchen Liste wird es jedem Nutzer möglich sein, eine
ganze Liegenschaft vor dem Hintergrund potenzieller Gefahren sozusagen „zu scannen“.
Sowohl die Gebäude, als auch die Liegenschaften selbst und deren städtebauliche Situation
werden mit dieser Checkliste auf Schwachstellen
untersucht werden können. Darüber hinaus sollen
auch die Funktionszusammenhänge und die Raumzuordnungen einer Überprüfung unterzogen werden, um ganzheitlich ein komplettes Bild der Verwundbarkeit (oder der Resistenz) einer Liegenschaft zu erhalten.
Durch logische und aufeinander aufbauende
Bewertungsprozesse können die potenziellen
Schwachstellen auch quantitativ erfasst werden. Eine übersichtliche Darstellung lässt im Ergebnis sofort erkennen, wo Handlungsbedarf besteht. Dieses
ist die Basis für anzugehende Sicherungsmaßnahmen.
In einer sich anschließenden Umsetzungsphase kann nun der Nutzer (ob Privatpersonen oder
Verantwortliche für Kritische Infrastrukturen) in
Zusammenarbeit mit Planungs- oder Ingenieurbüros die identifizierten Schwachstellen nach Priorität (und Budget!) auf das gewünschte Sicherheitsniveau umrüsten: ziel-, punkt- und (bei guter Planung) auch eurogenau. Der Weg dazu wird einfach
und übersichtlich gestaltet:
Dachaufbauten
Abb. 2: Durch Ermittlung der Risikowerte und Festlegung der Risiko-Scanlinie können die Schwachstellen jenseits der Schutztoleranz identifiziert
werden. Durch auf das Ergebnis abgestimmte Baumaßnahmen können
die Risiken deutlich gesenkt werden. Die Auflistung der Risikowerte ist
stufenlos und untereinander gleichberechtigt fortzusetzen.
Abgerundet wird der Auftrag mit der Aufnahme bedeutender kultureller Monumente, für die
selbst und das dort zu erwartende hohe Personenaufkommen Schutzempfehlungen entwickelt
werden sollen.
Eines ist für den Ereignisfall klar: versäumte
Präventivmaßnahmen sind im entscheidenden Moment nicht mehr nachholbar.
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Bauliches Risikomanagement, Checklisten
• Die zu untersuchenden Gebäude, die Liegenschaft selbst, ihre städtebauliche Einbindung und
die organisatorischen Funktionszusammenhänge werden mit den einzelnen Gefahren in Korrelation gesetzt. Dabei werden nur diejenigen Gefahren berücksichtigt, die vor Ort relevant sein
könnten.
• Die jeweilige Eintrittswahrscheinlichkeit wird
aufgrund von örtlichen Erfahrungen und fachkundigen Einschätzungen festgelegt. Grundlage
der Eintrittswahrscheinlichkeit kann einerseits
die zeitliche Achse sein (Wie oft tritt das Ereignis
in „x“ Jahren ein?), anderseits die physischräumliche (Wie hoch ist die Wahrscheinlichkeit,
dass dieses Ereignis gerade an dieser zu untersuchenden Liegenschaft eintritt?).
• Es ist das mögliche Schadensausmaß einzuschätzen.
• Individuell können noch Intensitätsfaktoren berücksichtigt werden, welche die besonderen Umstände einer Einzelbetrachtung erkennbar beeinflussen.
• Das Produkt der vorgenannten Faktoren ergibt
den Risikowert, der zwischen 1 und 25 liegen kann.
Je höher der Wert, umso größer ist der Handlungsbedarf. Das Verbinden aller auf diese Weise
ermittelten Risikowerte ergibt die Risiko-Scanlinie, die Grundlage der individuellen Handlungsstrategien zur Erhöhung der (Bauwerks-)Sicherheit ist.
Um ausgewogene und zielgenaue Maßnahmen einzuleiten, können bestimmte Schutzgrade
angenommen werden. Erst wenn der Risikowert den
Schwellenwert des Schutzgrades übersteigt, werden Maßnahmen erforderlich.
Anhand von Machbarkeitsstudien und Wirtschaftlichkeitsberechnungen kann sich durchaus
auch ergeben, dass es unter Umständen die bessere
Lösung ist, eine Liegenschaft an dieser Stelle aufzugeben und eine Verlagerung/Neubau vorzunehmen,
wobei in der Regel dort eine wesentliche Verbesserung der Sicherheitsaspekte gegeben sein dürfte.
Die Checkliste ist in zwei verschiedenen Versionen geplant (für jedermann / für Fachleute).
Entwicklung – Erprobung – Leitfäden
Weitere Schwerpunkte des Auftrages der PG
sind die Entwicklung von baulichen Verstärkungsmaßnahmen für alle relevanten Gewerke, Perimeterschutz und Perimetersicherheit werden ebenso in
die Gesamtkonzeption eingehen wie sicherungsrelevante, städtebauliche und architektonische Aspekte bei Planung, Konstruktion und Ausführung.
Begleitet werden die neuen Entwicklungen
durch Erprobungen, die im Detail- und Realmaßstab durchgeführt werden.
Die PG hat neben externen Partnern, die gutachtliche Stellungnahmen zu Einzelthemen erarbeiten, auch eine „Taskforce-Bau“ vertraglich gebunden, die bei definierten Ereignissen ohne besonderes, zeitaufwändiges Ausschreibungsverfahren sofort vor Ort Erhebungen anstellen kann. Damit ist
sichergestellt, dass authentische Informationen zu
dem schädigenden (Natur-)Ereignis und den direkten
Einwirkungen auf Gebäude erfasst werden können.
Die Ergebnisse der Projektgruppe sollen in
fortschreibbare Leitfäden, Maßnahmenkataloge
und Empfehlungen einmünden. In unregelmäßigen Abständen werden von der PG themenbezogen
Informationsflyer veröffentlicht, die beim BBK abrufbar sind.
Die geplante Mitwirkung in nationalen und
internationalen Normungsgremien ermöglicht es,
das Entwickelte und in der Praxis Erprobte zur Einarbeitung in das Normenwerk vorzuschlagen.
Die Ereignisse in Japan haben gezeigt, wie
schmal der Grad zwischen vermeintlich planbarer
Sicherheit und nicht planbaren Naturgewalten bis
hin zu streckenweise unbeherrschbaren Gefahrenlagen de facto ist. Die PG BauProtect im Bundesamt
für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe
setzt den Grundstein für eine umfassende bauliche
Sicherheitsstrategie für die Bevölkerung und Anlagen Kritischer Infrastrukturen – auch jenseits bisheriger Normen.
Expertennetzwerk: „Risikomanagement-Bau“
Zur Begleitung des Projekts ist geplant, ein
Expertennetzwerk „Risikomanagement Bau“ einzurichten, in dem alle relevanten Fachrichtungen,
Behörden, Baugewerke, Industriesparten, Ingenieur- und Planungsbüros, Sachverständige und Städteplaner eingebunden werden sollen. Dieses Expertennetzwerk wird über ein breit gefächertes Forum
verfügen und über moderne Kommunikationsstrukturen eine weite fachliche Vernetzung erreichen. Eine eigene Internetpräsenz der Projektgruppe ist derzeit in Vorbereitung (www.risikomanagement-bau.de) und wird voraussichtlich im
Herbst 2011 in vollem Unfang im Netz sein.
Baudirektor Michael Turley ist Leiter der „PG BauProtect“ im
Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe. Als
Architekt ist er auch Mitglied der Bundesarchitektenkammer.
39
krisenmanagement
Havarie an der Loreley
Ein Beispiel für ebenen- und bereichsübergreifendes
Krisenmanagement
Ulrich Zwinge und Giulio Gullotta
In der Bundesrepublik Deutschland gibt es eine Fülle
von Regelungen und Einrichtungen, die das reibungslose Funktionieren des Gemeinwesens sicherstellen.
Klare Zuständigkeiten und eingespielte Verfahren decken nahezu alle Belange ab. Das Zusammenleben ist
arbeitsteilig organisiert. Immer dann, wenn Ereignisse eintreten, von den Schaden droht oder bei denen
ein Schaden bereits eingetreten ist und die mit der
normalen Ablauforganisation des Staates nicht (oder
nicht angemessen) zu bewältigen sind, wird von Krise
gesprochen. Gesetzt den Fall, eine der europäischen
Wenige Fakten sollen reichen, um die Komplexität
der Situation im Januar und Februar 2011 bei Rheinkilometer 555,3 zu verdeutlichen. Der Havarist, das
TMS Waldhof, befindet sich auf einer Wasserstraße
Nicht nur ein Verkehrshindernis – die gekenterte Waldhof.
des Bundes, für die die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung zuständig ist. Da die Waldhof Schwefelsäure geladen hat, sind Auswirkungen für die Bevölkerung und Umwelt – auch an Land – nicht auszu-
40
Hauptverkehrsadern ist für knapp vier Wochen nur sehr
eingeschränkt zu nutzen, so sind die genannten Merkmale gewiss erfüllt.
Nachfolgend soll am Beispiel der Havarie des Tankmotorschiffs WALDHOF skizziert werden, welche Herausforderungen das ebenen- und bereichsübergreifende
Krisenmanagement bereit hält und welche Lösungsansätze sich bewährt haben. Die Betrachtung erstreckt
sich über Verfahren und Strukturen des Krisenmanagements bis zu den Einsatzmitteln eines Stabes.
schließen. Linksrheinisch ist der Rhein-HunsrückKreis, rechtsrheinisch der Rhein-Lahn-Kreis für die
nicht-polizeiliche Gefahrenabwehr zuständig. Kräfte der Feuerwehr rücken aus, um nach zwei vermissten Besatzungsmitgliedern zu suchen und für
alle Eventualitäten zur Unterstützung bereit zu stehen. Das rheinland-pfälzische Umweltministerium
sorgt sich um die Auswirkungen für den Rhein – und
deshalb für regelmäßige Analysen des Rheinwassers. Tragischerweise sind bei dem Unglück die zwei
zunächst vermissten Besatzungsmitglieder zu Tode
gekommen. Die Staatsanwaltschaft Koblenz – unterstützt durch Ermittlungspersonen der Polizei an
Land und zu Wasser – hat die Ermittlungen wegen
des Verdachts der fahrlässigen Tötung und der Gefährdung des Schiffsverkehrs aufgenommen. Die
Europäische Kommission und die Zentralkommission für die Rheinschifffahrt möchten darüber informiert werden, wann die Gefahrenstelle wieder
ohne Auflagen und in beide Richtungen frei befahrbar ist – erster Ansprechpartner in Deutschland:
das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS). Schließlich machen die
Rheinschiffer mit jeder Stunde Verluste und die Bedeutung des Rheins als Verkehrsweg in Europa ist
herausragend. Rund 600 Schiffe waren von der Ha-
varie betroffen, die Transportabläufe entsprechend
abgeschnitten.
Die Reederei des Schiffes – und mehr noch
dessen Versicherung – möchten wissen, was zum Unglück geführt hat und wie es nun weitergeht. Der Ladungseigner fragt, ob die Ladung verloren ist.
Dann gibt es noch die Öffentlichkeit, die ein
erhebliches Interesse an der Havarie hat. Neben der
Ladung, Schwefelsäure, ist auch die Lage der Unfallstelle ausschlaggebend: gleich unterhalb der
Loreley.
Die skizzierte Auswahl an Akteuren und unterschiedlichen Interessenlagen ließe sich noch komplexer gestalten. Um Lehren für das ebenen- und bereichsübergreifende Krisenmanagement zu ziehen,
reicht sie aus.
Schnittstellendefinition
Unmittelbar nach der Havarie bemühen sich
die genannten behördlichen Akteure um ein Lagebild aus ihrer jeweiligen Perspektive. Die Schifffahrt
ist durch die Revierzentrale Oberwesel, die zum
Wasser- und Schifffahrtsamt (WSA) Bingen gehört,
seit der Unfallmeldung gesperrt.
Während die Feuerwehr mit einem ersten
Trupp anrückt und bald mit aufblasbaren Zelten und
Abrollcontainern ihre Führungsfähigkeit herstellt,
sichert das WSA Bingen über die „Schiffsampeln“ die
Gefahrenstelle ab und den Havaristen mit eigenen
Kräften gegen Abtreiben. Die Wasserschutzpolizei
ist vor Ort, der Landrat macht sich ein Bild. Noch
agieren die Einsatzkräfte nebeneinander, spulen
ihre jeweiligen Havarie-/Einsatzroutinen ab. Die
Handgriffe sitzen, die eigenen Kommunikationswege werden etabliert und eingelaufen. Dann besinnt
man sich: Nur durch die gemeinsame Bewertung
der Lage wird es gelingen, der komplexen Situation
gerecht zu werden. Gewiss keine neue Erkenntnis,
aber eine, die immer wieder unterstrichen werden
muss. Der Tatort der Polizei ist zugleich die Einsatzstelle des Wasser- und Schifffahrtsamtes und der
Feuerwehr. Die Strukturen der jeweils anderen Beteiligten sind in unterschiedlichem Umfang bekannt.
Was macht eigentlich die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung? Was wollen die vielen Feuerwehrleute
am Ufer? Wieso ist der Landrat vor Ort? Wieso ruft
die Staatskanzlei an?
Rollenverständnis, Gemeinsames,
Rollenbasiertes (Einsatz-)Lagebild
Durch den gemeinsamen Austausch werden
schnell die unterschiedlichen Rollen der Beteiligten
und auch ihre Interessen deutlich. Es gilt, die Verfahren des Zusammenwirkens abzustimmen und die
Zuständigkeiten festzulegen. Die Einsatzstelle Wasser wird durch das WSA Bingen, die Einsatzstelle
Land durch den Landkreis Rhein-Lahn verantwortet.
Wer immer auf dem Rhein tätig wird, hat sein Tun
mit dem WSA abzustimmen. Was immer an Land
passiert, ist mit dem Einsatzstab des Landrates zu
koordinieren. Dazu tauschen alle Beteiligten regelmäßig und anlassbezogen ihre Erkenntnisse aus
und bewerten sie gemeinsam. Sie stimmen das weitere Vorgehen ab und kommunizieren die Ergebnisse mit einer inhaltlichen Stimme – auch an die Medien und sonstige Öffentlichkeit. Nur durch die eiserne Disziplin aller Beteiligten ist es möglich, die so
noch nie da gewesene Situation mit der nötigen Gelassenheit zu bewältigen. Stress kommt durch die
immer neuen Herausforderungen von alleine: der
Hochwasserscheitel rollt an, die stabile Lage des
Schiffes ist gefährdet, der Rumpf ist von Eis überzogen, in den Ladetanks hat sich Wasserstoff gebildet,
die Säure kann nicht abgepumpt werden usw.
Das Verständigen über die jeweilige Verantwortung klingt einfach, schließlich ist doch alles
gesetzlich geregelt. Die eigenen Aufgaben sind den
Beteiligten natürlich präsent. Die Rolle, Aufgaben,
Recht, Pflichten und nicht zuletzt Befindlichkeiten
der anderen Kräfte und Verantwortlichen nicht
unbedingt. Dass an einer Einsatzstelle in Deutschland mindestens zehn Personen mit einer irgendwie gearteten Kennzeichnung „Leiter“ auftauchen,
ist eine viel erzählte Anekdote mit wahrem Kern.
Für das bereichs- und ebenenübergreifende Krisenmanagement folgt daraus die Empfehlung, eine
Kurzdarstellung der eigenen Aufgaben, Pflichten
und auch der Erwartungen an die übrigen Beteiligten vorzubereiten. Diese Darstellung ist die Grundlage für die erforderliche verbindliche Abstimmung
der Verfahren und Strukturen in der konkreten Lage.
In der Realität stellt sich der Prozess als viel unkomplizierter dar, als in gemeinsamen Planbesprechungen und Übungen; durch Handlungs- oder Zeitdruck
ist die Einigungsbereitschaft an pragmatischen und
weniger an grundsätzlichen Aspekten orientiert.
41
krisenmanagement
Medien- und Öffentlichkeitsarbeit
Dass verschiedene Beteiligte in einer Lage zusammenwirken, wird oft in den Medien offenbar.
Während die Expertin der einen Behörde die Lage
so einschätzt, sieht das der Sprecher der Einsatzkräfte völlig anders. Das Sprechen mit einer Stimme
ist damit ein Indikator für die Güte der Zusammenarbeit der Beteiligten. Das große Medieninteresse an
der Havarie der Waldhof bietet eine gute Grundlage
für Untersuchungen zu Krisenkommunikation. Da-
Dabei ist ein Aspekt hervorzuheben, der leider
für viele Stäbe immer noch nicht selbstverständlich
ist: Kommunikation ist eine Interaktion! Neben der
Verbreitung eigener Erkenntnisse und Ansichten
gilt es einen so genannten Rückkanal zu eröffnen.
Der Informationsbedarf von Bürgerinnen und Bürgern, Binnenschiffern, Rheinunter- und -oberliegern,
Häfen, Politikern wird vielfach in den Fragen der
Medienvertreter gebündelt. Die Lösung im Falle Havarie Waldhof hieß „gemeinsames Pressezentrum
Loreley“. Hier haben die WSV, der Landkreis und die
Reederei gemeinsam eine Anlaufstelle für die Öffentlichkeit geschaffen. Was als nahe liegende Lösung sehr trivial wirkt, ist eines tieferen Blickes würdig: Keine beteiligte Stelle hat darauf bestanden, ihre eigene Identität im Namen wiederzufinden. Ein
weiterer Indikator für die gute Zusammenarbeit.
Sonderfall „Neue Medien“
Die Bergung der Waldhof stellte sich schon früh als
sehr schwierig und gefährlich heraus.
(Fotos: WSA Bingen)
bei ist die umfangreiche Medienberichterstattung
der klassischen Medien (Zeitung, Funk, Fernsehen)
auch Wochen später noch gut im Internet zugänglich. Entscheidungen wurden im Falle der Waldhof
nicht nur gemeinsam gefällt, sondern auch gemeinsam nach außen vertreten. Offen und ehrlich
wurde über den Sachstand, insbesondere aber auch
über Perspektiven der Bergung berichtet. Dabei
wurden auch die Unwägbarkeiten und Schwierigkeiten, die Unsicherheiten und möglichen Rückschläge, klar kommuniziert. Die Binsenweisheit der
Krisenkommunikation, „ehrlich währt am längsten“, wurde bestätigt. Das zeigt das Lob des rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten Kurt Beck
deutlich: „Der öffentliche Umgang mit den Informationen und den einzelnen Schritten der Bergung hat
die Bevölkerung beruhigt und entsprechend eingebunden.“ (Pressemitteilung der Staatskanzlei
Rheinland-Pfalz, 28.02.2011).
42
Seit geraumer Zeit wird im Kontext Krisenmanagement über die Chancen und Risiken neuer
Medien diskutiert. Einerseits geht es um die Bedeutung zur Lagebildgewinnung, andererseits um die
Möglichkeit zur Verbreitung von Informationen
und damit die mittelbare Einflussnahme auf bestimmte (Ziel-)Gruppen. Die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung hat während der Havarie Waldhof Erfahrungen gesammelt, die sicherlich zu einem gewissen Teil auf andere Bereiche übertragbar
sind. Durch die Beobachtung und Auswertung von
Foren der Binnenschifffahrt konnte deren Informationsbedarf ermittelt und die Stimmungslage eingeschätzt werden. Häufig gestellte Fragen oder heftig diskutierte Aspekte konnten umgehend aufgegriffen und im Rahmen von Presseerklärungen oder
gezielten Newslettern (bspw. „Information an die
Schifffahrt“) beantwortet werden.
Natürlich gab es auch zahllose individuelle
Anfragen unmittelbar an die Einsatzkräfte. Behördliche E-Mail-Adressen folgen üblicherweise einer
gewissen Logik, so dass eine Bekanntmachung von
personalisierten Adressen überflüssig ist. E-Mails
von Dritten zu beantworten ist allerdings eine Tätigkeit, von der das Personal an der Einsatzstelle verschont bleiben sollte. Der ohnehin umfangreiche
Informationsfluss kann in der Regel nur durch
Funktionsadressen sinnvoll kanalisiert werden.
Nachbereitung als Bestandteil des
Krisenmanagements
Das Wasser- und Schifffahrtsamt Bingen, das
auf dem Motorschiff Mainz seine schwimmende
Einsatzzentrale eingerichtet hatte, unterzieht zurzeit die eigenen Verfahren und Strukturen für die
Krisenbewältigung einer kritischen Revision. Das
schließt auch die vorhandene Ausstattung ein. Dabei wird das Zusammenwirken innerhalb der eigenen Hierarchien (Wasser- und Schifffahrtsverwaltung bis zum BMVBS) am Beispiel der Havarie Waldhof untersucht, um für alle Bereiche der Wasserund Schifffahrtsverwaltung in Deutschland Erkenntnisse zu gewinnen. Die hierauf verwendete Zeit ist
eine gute Investition. Die systematische Auswertung
und Aufbereitung der Erkenntnisse sowie die Diskussion der Folgerungen wird dazu führen, bei künftigen Lagen gut vorbereitet agieren zu können. Neben der Binnenbetrachtung innerhalb der WSV gilt
es gemeinsam mit den übrigen Beteiligten die Havariebewältigung nachzubereiten. Die Untersuchung der Schnittstellen der unterschiedlichen Behörden kann dazu führen, die eigene (Stabs-)Organisation zu überdenken und Funktionen neu zu definieren. Beispielsweise gibt es derzeit im WSA Bingen keinen vorbestimmten Personenkreis für die
Aufgabe „Lageerfassung/-darstellung“ und damit
auch keine einheitliche Ausbildung. Art, Umfang
und Qualität der Aufgabenwahrnehmung im Krisenfall sind aktuell innerhalb der WSV nicht standardisiert und so letztlich von vielen zufälligen Faktoren
abhängig.
Die Aufrüstung des Bereisungsschiffes Mainz
zu einer schwimmenden Einsatzzentrale erfolgte
während der Havarie. Erste konzeptionelle Überlegungen der WSV und des BBK dazu erfolgten bereits Anfang des Jahres 2010. Mit Improvisationstalent und dem guten Willen aller Beteiligten wurde
die Mainz zügig so ausgerüstet, dass eine grundlegende Arbeitsfähigkeit für den Stab des WSA Bingen
gegeben war. Die Möglichkeit, auf dem Schiff auch
Besprechungen mit vielen Teilnehmern durchführen
sowie die Unfallstelle und den Havaristen aus der
Nähe in Augenschein nehmen zu können, machten
die Mainz schnell zu einem integralen Bestandteil
der Krisenbewältigung. Jetzt gilt es die Erfahrungen
zu konservieren und den nachgewiesenen zusätzlichen Nutzen des Schiffes zu verstetigen.
WSV und BBK arbeiten bei der Nachbereitung
zusammen, um die Erkenntnisse und Erfahrungen
zu konservieren und zu verbreiten, die auch für andere Behörden und Organisationen von Interesse sind.
Fazit
Die Bewältigung der Havarie der Waldhof verlief, das zeigen die bisherigen Nachbetrachtungen,
überwiegend gut. Ursächlich hierfür war, dass die Beteiligten ihre jeweiligen Kompetenzen zur VermeiDie rund um die Uhr besetzten Revierzentralen sind die operative
Schnittstelle zwischen Schiffern und
Verwaltung. Sie senden regelmäßig
Lageberichte aus, nehmen Unfallmeldungen entgegen und leiten
bei Havarien Hilfsmaßnahmen ein.
Über den nautischen Informationsfunk werden von der Revierzentrale
Oberwesel Meldungen der Schifffahrt (z.B. Havarien, Grundberührungen, Tonnenverluste usw.) auf der
Rheinstrecke von Iffezheim (Rheinkm 334,0) bis Rolandseck (Rhein-km
642,2), auf dem Main zwischen Hanau und der Mündung in den Rhein
sowie auf dem Neckar zwischen Heilbronn und Feudenheim, entgegengenommen und an die zuständigen
Stellen weitergeleitet. Aktuelle Anordnungen, Hinweise und Warnungen an die Schifffahrt sowie aktuelle
Wasserstände werden über Funk ausgestrahlt. Die Revierzentrale Oberwesel steuert die Lichtwahrschau
zwischen Oberwesel (km 550,57)
und St. Goar (km 555,43).
dung und Beseitigung von Schäden einbrachten.
“Wir haben hier kein Kompetenzgerangel, sondern
eine großartige Gemeinschaftsleistung und gegenseitige Unterstützung erlebt.“ fasste Kurt Beck die
Gründe für den Erfolg zusammen. Aus den zahlreichen Gesprächen während und nach der Havarie
wurde allerdings auch deutlich, dass bei anderen
personellen Konstellationen ein ungünstigerer
Verlauf denkbar gewesen wäre. Daher müssen die
Faktoren, die zum Erfolg beigetragen haben, als
gute Praxis kommuniziert werden. Dort wo kritische
Momente für das ebenen- und bereichsübergreifende Krisenmanagement identifiziert werden, gilt
es, Verfahren und Strukturen zu entwickeln, die
positive Entwicklungen befördern.
Ulrich Zwinge leitet das Aufgabenfeld Organisation mit den
Aufgaben Stellenbewirtschaftung, IT-Technik, Arbeitssicherheit,
Innerer Dienst und Öffentlichkeitsarbeit; gleichzeitig ist er Pressesprecher der Wasser- und Schifffahrtsdirektion Süd-West.
Giulio Gullotta leitet das Referat „Grundlagen, Krisenmanagement“ im Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, das auf Grundlage von Real- und Übungserfahrungen
Erkenntnisse für den Bevölkerungsschutz ableitet.
43
FORUM
Führen mit System
Das Einsatz- und Organisationssystem
(EOS) des ASB
Anlässlich der FIFA-Fußballweltmeisterschaft
2006 begann innerhalb des ASB eine Diskussion darüber, wie eine Hilfsorganisation auf die gestiegenen
Anforderungen im Bereich des Einsatzmanagements reagieren kann. Was 2006 als Diskussion begann, mündete in einen strategischen Prozess zur
Weiterentwicklung der Hilfsorganisation ASB. Aus
diesem Prozess entstand die Forderung nach einem
modernen Werkzeug zum Einsatzmanagement sowie zur Organisation und Koordination innerhalb
des Arbeiter-Samariter-Bundes für die vielfältigen
Aufgabenbereiche im Bevölkerungsschutz. Durch
Entwicklung und Einführung des webbasierten Einsatzmanagement- und Organisationssystems, kurz
ASB-EOS, verfügt der ASB über ein effektives Werkzeug sowohl zur Koordination als auch zur gesamtverbandlichen Zusammenarbeit für den Bevölkerungsschutz.
ASB-EOS: eine gesamtverbandliche Lösung
Zu Beginn der Entwicklung von ASB-EOS galt
es, die föderalen Strukturen und die unterschiedlichen Aufgabenbereiche innerhalb der ASB-Gliederungen auf lokaler Ebene abzubilden. Eine EDV-basierte Anwendung sollte vor allem auf Ebene der
ASB-Gliederungen zum Einsatz kommen und darüber hinaus die gesamtverbandliche Koordination,
Kommunikation und Zusammenarbeit fördern. Um
diese Ziele miteinander zu vereinbaren, wurden zu
Beginn der umfangreichen Neu- und Weiterentwicklung die ehrenamtlichen und hauptamtlichen
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Experten des Verbandes zu einem zentralen Workshop eingeladen, an dessen Ende der Wunsch nach
modernen Systemen zur Einsatzbearbeitung und
zur Organisation innerhalb der ASB-Gliederungen
sowie der nach einer engen Zusammenarbeit innerhalb des Verbandes bei komplexeren Einsatzsituationen standen. Daraus ist ein System entstanden, das
aus zwei wesentlichen Komponenten besteht: zum
einen dem Einsatzmanagementsystem zur Bewältigung komplexer Einsatzlagen sowie zur Unterstützung der Einsatz- und Führungskräfte bei der Kommunikation und Koordination. Und zum anderen
dem Organisationssystem zur Bewältigung der „Alltagsaufgaben“ in einer Hilfsorganisation.
Das Einsatzmanagementsystem von ASB-EOS
Auf Grundlage der bestehenden Systemanwendung der Firma Ruatti-Systemtechnik wurde
das Einsatzmanagementsystem von ASB-EOS auf die
Bedürfnisse des ASB angepasst. Dabei spielten vor
allem die einfache Handhabung der Funktionen sowie die Adaption der Systemumgebungen auf die
unterschiedlichen Anforderungen innerhalb der ASBStrukturen eine wesentliche Rolle. Das Kommunikationsmodul innerhalb von ASB-EOS ist der Kernbereich der webbasierten Anwendung.
Zur Steuerung von Informationen, zur Überwachung von Einsatzabläufen und zur Koordination der anfallenden Aufgaben bei unterschiedlichen
Einsatzlagen wird das Kommunikationsmodul in
Einsatzleitungen und Aufbauorganisationen eingesetzt. Dabei ist eine permanente Dokumentation aller Aktionen durch ein interaktives Einsatztagebuch
gewährleistet. So werden auch alle Veränderungen
der Lagedarstellung im Einsatztagebuch dokumentiert. Diese stammen aus der interaktiven Lagekarte,
die nicht nur an einem zentralen Ort geführt werden
kann, sondern durch entsprechende Schnittstellen
auch eine Lagebearbeitung und Lageübersicht an
dezentralen Orten ermöglicht. Neben den bekannten
taktischen Zeichen aus der Dienstvorschrift 102 werden in der Lagekarte auch die eingegebenen Ressourcen eingetragen und mit Geodaten verknüpft,
sodass taktische Entscheidungen auf Grundlage
von Echtdaten erfolgen können.
Als Hilfsorganisation ist der ASB in hohem
Maße mit der sanitätsdienstlichen Versorgung von
Erkrankten und Verletzen betraut. Darum bietet
ASB-EOS ein umfassendes Modul für die Patientendokumentation. Neben der Führungsunterstützung
bei größeren Einsätzen soll ASB-EOS auch bei kleineren sanitätsdienstlichen Aufgaben eingesetzt werden,
sodass eine flexible Anpassung der Systemstrukturen ermöglicht wurde.
Das Organisationssystem von ASB-EOS
Die Basis zur Neuentwicklung bildete die
Sammlung von über 1000 Informationen und Datensätzen, die ASB-Mitarbeiterinnen und -Mitarbeiter
in einem zentralen Workshop entwickelt haben. Daraus entstand die Idee, das ASB-EOS als Plattform
aufzubauen, die auf Ebene der ASB-Gliederungen
eingerichtet wird. Allen aktiven Helferinnen und
Helfern und allen Führungskräften steht der Zugang
offen. Die Anmeldung erfolgt auf Ebene der lokalen
ASB-Verbände, sodass die Eigenständigkeit innerhalb des Gesamtverbandes und die Datensicherheit
gewährleistet bleiben.
Mit dem Organisationssystem lassen sich Personalressourcen, Fahrzeuge und Einheiten organisieren. Insbesondere die Helferverwaltung, bei der
die Einsatzkräfte einen großen Teil ihrer Daten in
Eigenregie pflegen können, umfasst zahlreiche Informationen zur Speicherung und zur Organisation
in den Gliederungen des ASB. Zur Kommunikation
mit den Einsatzkräften stehen eine SMS-Schnittstelle
und ein E-Mail-System zur Verfügung. Mit einem
Modul zur Planung von Einsätzen bereitet sich der
ASB auch auf die gestiegenen Anforderungen von
Kunden vor. Gemeinsam mit dem Entwicklerteam
der Firma Ruatti-Systemtechnik ist es gelungen,
das Organisationssystem innerhalb von ASB-EOS so
zu konzipieren, dass alle Informationen auswertbar sind und die Möglichkeit besteht, die Daten miteinander zu verknüpfen. So kann der ASB mit diesem webbasierten System auf die Anforderungen
im Bevölkerungsschutz, insbesondere auf die unterschiedlichen Anfragen, reagieren.
mit ASB-EOS organisiert. Die Großveranstaltung
Köln-Marathon konnte damit ebenso geleitet werden
wie die Leichtathletik-Weltmeisterschaft 2010 in
Berlin. Um sicher auf Einsätze vorbereitet zu sein
und als Unterstützung bei der lokalen Einführung
bietet der ASB-Bundesverband seinen Gliederungen Schulungen an. So wurden bereits über 200 Einsatzkräfte zwischen 2010 und März 2011 geschult.
Das Organisationssystem von ASB-EOS befindet sich
Der neue ASB-Einsatz- und Organisationssoftware (EOS) war
bereits beim Köln-Marathon 2009 erfolgreich.
(Foto: ASB/Gabriele Altmann)
aktuell in der Phase der Einführung und Weiterentwicklung. Über 50 ASB-Gliederungen beteiligen
sich an den laufenden Tests zur Verbesserung der
Systeme, sodass schon bald ASB-EOS zu einem zentralen Werkzeug des ASB im Bevölkerungsschutz
werden wird.
Daniel Gelbke
Einsätze und Einführung
Im Rahmen erster Tests wurden zunächst, unterstützt durch die Firma Ruatti, die ersten geplanten Einsätze mit ASB-EOS koordiniert. So wurden die
Kieler Woche 2009 und 2010 durch den ASB unter
Beteiligung anderer Organisationen und Behörden
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FORUM
im Bereich der Aus- und Weiterbildung mit den
Mitgliedsländern.
THW-Einheiten im Europäischen
Bevölkerungsschutz
Der Beitrag des THW im
EU-Gemeinschaftsverfahren
Im Oktober 2001 wurde mit dem Europäischen Gemeinschaftsverfahren der Grundstein für eine EUweite Zusammenarbeit im Zivil- und Katastrophenschutz gelegt. Es stellt Mechanismen zur verbesserten Kooperation und Koordination von Kräften des
Zivil- und Katastrophenschutzes der beteiligten
Staaten bei größeren inner- und außereuropäischen
Schadenslagen bereit. Neben den 27 Mitgliedsstaa-
Beim schweren Hochwasser in Polen 2010 konnten die HCP-Module
ihr Leistungsvermögen unter Beweis stellen.
(Quelle: THW/Dietrich Riedel)
ten sind Island, Lichtenstein, Norwegen und Kroatien am Verfahren beteiligt. Mittlerweile wird das
Verfahren mehr als zehn mal pro Jahr aktiviert.
Das THW leistet als Einsatzorganisation des
Bundes im Bevölkerungsschutz auch einen Beitrag
auf EU-Ebene. Es stellt Expertinnen und Experten
sowie Einsatzteams im Rahmen des Gemeinschaftsverfahrens bereit, richtet internationale Großübungen aus oder beteiligt sich an ihnen und kooperiert
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Ein zentraler Bestandteil des EU-Gemeinschaftsverfahrens ist die Aufstellung von Modulen.
Ein Modul ist eine standardisierte Einsatzeinheit,
deren Aufgaben, Anforderungen, Größe oder Zusammensetzung von den Mitgliedsländern definiert
wurden. Die EU-weiten Standards erleichtern die Planungen und Koordinierungen der internationalen
Einsätze. Für internationale Einsätze stellen die Mitgliedsstaaten Module bereit; das THW hat insgesamt 13 Modul-Einheiten gemeldet.
Die Schnell-Einsatz-Einheit Bergung Ausland
(SEEBA) ist sowohl als Medium als auch als Heavy
Urban Search and Rescue Modul (MUSAR/ HUSAR) registriert. Die SEEBA ortet und rettet verschüttete
Personen und war zuletzt nach dem schweren Erdbeben in Japan im Einsatz. Die Schnell-Einsatz-Einheit Wasser Ausland (SEEWA) ist mit drei Water Purification Modulen (WP) für das Gemeinschaftsverfahren gemeldet. Das Modul wird für die Wiederaufbereitung von Wasser eingesetzt und versorgte
zuletzt die haitianische Bevölkerung nach dem schweren Erdbeben im Januar 2010 mit Trinkwasser. Zusätzlich stellt jeder der acht Landesverbände ein High
Capacity Pumping Modul, das bei schweren Überflutungen zum Abpumpen von Wasser zum Einsatz
kommt und zuletzt 2010 in Polen half. In Kooperation mit dem schwedischen Katastrophenschutz MSB
stellt das THW seit September 2010 ein Emergency
Temporary Shelter Modul (ETS) bereit, das innerhalb von kurzer Zeit die Unterbringung von bis zu
1000 Personen in einem Zelt-Camp samt Infrastruktur, wie Trinkwasser- und Stromversorgung, gewährleisten kann.
Das THW unterstützt die EU mit
Expertinnen und Experten
Vor einem Einsatz mit Modul-Einheiten entsendet die EU meist Expertenteams auf Erkundungsmissionen, um das Ausmaß einer Katastrophe und
die benötigte Hilfe einschätzen zu können. Zu diesen Expertinnen und Experten gehören immer wieder Angehörige des THW. Im Einsatzgebiet koordi-
nieren sie die Maßnahmen der verschiedenen Organisationen und leisten technische Beratung. Die Erkundungs- und Koordinierungsexpertinnen und
-experten werden von den Organisationen der Mitgliedsstaaten ernannt und im Rahmen des Gemeinschaftsverfahrens für internationale Einsätze ausgebildet; unter anderem auch an der THW-Bundesschule in Neuhausen. Für die Zeit des Einsatzes unterschreiben sie einen Vertrag mit der Europäischen Kommission und werden von ihr entsandt.
Zusätzlich hat das THW ein technisches Unterstützungsteam (TAST) aufgestellt. Ziel des TAST
ist es, die Erkundungs- und Koordinierungskräfte
durch administrative, technische und logistische
Tätigkeiten zu unterstützen. Die flexibel aufgestellten TAST können, je nach Schadenslage, in unterschiedlichen Mannschaftsstärken oder auch in Kombination mit einem Modul eingesetzt werden, um
ein autarkes Arbeiten zu ermöglichen. Die Unterstützung reicht von Büro- und Verwaltungsaufgaben sowie Transportunterstützung bis zum Aufbau der autarken Energieversorgung und Telekommunikation.
Der Austausch von Experten
verknüpft Wissen und verbindet
Seit 2006 ist das THW Programmkoordinator
für das EU-Austauschprogramm Exchange of Experts. Über das EU-finanzierte Projekt werden Besuche von Expertinnen und Experten untereinander
koordiniert und gefördert, um EU-weit die Kompetenzen der Bevölkerungsschutzorganisationen zu
verknüpfen und zu verbessern. Bei den internationalen Fort- und Weiterbildungen sollen sich die Organisationen besser kennenlernen, Kontakte knüpfen
und Netzwerke für zukünftige Kooperationen bilden. So war im April eine Delegation der Tschechischen Feuerwehr in der THW-Bundesschule zu
Gast und informierte sich über de Gebäudeabstützsysteme des THW.
In enger Absprache mit dem Bundesministerium des Innern beteiligt sich das THW ebenfalls an
der Weiterentwicklung des EU-Gemeinschaftsverfahrens. Ein Anliegen ist die Vertiefung des ModulSystems, um die Schnelligkeit und Effizienz der Module zu erhöhen. Hierfür sollen standardisierte Anleitungen und Einsatzabläufe entwickelt werden.
Des Weiteren tritt das THW für einen Ausbau der Zusammenarbeit mit dem Amt für die Koordinierung
humanitärer Angelegenheiten der Vereinten Nationen (UN-OCHA) ein.
Auch 2011 ist das THW in mehrere Projekte
des EU-Gemeinschaftsverfahrens integriert. Zusammen mit dem schwedischen Katastrophenschutz
MSB plant das THW den Aufbau von Camp Support
Units, die zum Aufbau und zur Verbesserung von
Herzstück des EU-Gemeinschaftsverfahrens ist das Informations- und
Beobachtungszentrum (MIC) in
Brüssel. Es sammelt zentral Informationen über Gefahrenlagen und Katastrophen und leitet sie an die teilnehmenden Länder weiter. Im Kata-
strophenfall wenden sich die betroffen Staaten mit ihren Hilfegesuchen
direkt an das Zentrum. Dort ermittelt man einsatzbereite Teams und
Experten und vermittelt hilfesuchende und hifestellende Länder.
Infrastruktur in improvisierten Notunterkünften eingesetzt werden. Mit anderen Organisationen aus
Deutschland, Italien und den Niederlanden werden
Handlungsanweisungen für die psychosoziale Notfallversorgung von Einsatzkräften nach ABC-Einsätzen entwickelt. In einem weiteren EU-Projekt treten
MSB und THW als Projektpartner der kroatischen
und slowenischen Zivil- und Katastrophenschutzorganisationen auf. Durch gemeinsame Übungen sollen die Organisationen in der Region vernetzt und an
das EU-Gemeinschaftsverfahren herangeführt werden. So leistet das THW gemeinsam mit seinen Partnern auch in diesem Jahr seinen Beitrag zur Verbesserung der Kooperation und Koordination von Kräften des Zivil- und Katastrophenschutzes in Europa.
Christoph Seidensticker
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FORUM
Hochwasser am Main
DLRG Würzburg trotzt den Fluten
Die Fertigstellung eines umfassenden mobilen
Hochwasserschutzes für Würzburg vor einigen Jahren hindert den Main seither vor dem Eindringen in
Mit der „Schlauchboot-Fähre“ zum trockenen Ufer.
(Foto: Bernd F. Fertig)
die Innenstadt. Doch die im Stadtteil Heidingsfeld unmittelbar am Fluss gelegene Wache des DLRG Ortsverbandes Würzburg profitierte von diesen Schutzmaßnahmen nicht.
Mit der Ankündigung eines Hochwassers für
die zweite Januarwoche in Nordbayern machte sich
die DLRG Würzburg auf, die Garagen auszuräumen
sowie Tauchhalle und Druckkammer durch Holzwände und Sandsäcke zu schützen. Gerade noch
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rechtzeitig, denn am 10. Januar erreichte das trübe
Wasser nachmittags die erste Ecke des Gebäudes
bei einem Pegelstand von 5,10 m. Nach letzten Arbeiten im Freien, etwa der Installation einer „Schlauchboot-Fähre“ zu einem gegenüber liegenden Grundstück per Leine, beschloss eine kleine Wachmannschaft, die Nacht auf der Wachstation zu verbringen,
um die Funktion der Pumpen und Schutzwände sicherzustellen. Es sollte nicht die letzte Nacht bleiben,
denn am folgenden Tag stieg der Pegel auf 6,29 m.
Das Treppenhaus und alle Seiten der Station waren
hüfttief überflutet. Kein Problem, hatten die Würzburger Einsatzkräfte doch aus den nicht geschützten
Bereichen der Wache alle Gegenstände in Sicherheit gebracht. So gab es für die Wasserrettungskräfte
lediglich einen Einsatz: Ein Geländewagen hatte in
unmittelbarer Nähe der Wachstation versucht, eine
überflutete Straße zu durchqueren. Leider unterschätzte der Fahrer die Höhe des Wassers. Die Einsatzkräfte mussten das geländegängige Fahrzeug
aus dem Wasser ziehen und auf einen höher gelegenen Parkplatz schleppen.
Donnerstag war das Wasser aus dem Gebäude
abgelaufen, die Reinigungsarbeiten abgeschlossen, als abends starker Regen im Einzugsgebiet des
Mains einsetzte. Die Vorhersage prognostizierte
noch mehr Hochwasser in den kommenden Tagen.
Alles Klagen nutzte nichts, Schutzwände wurden
erneut aufgebaut und am Sonntag (16.Januar) vormittags wieder Quartier im ersten Stock bezogen.
Der Hochwassernachrichtendienst sagte eine weitere Hochwasserwelle vorher. In der Nacht zum Montag erreichte der Pegel seinen Höchststand bei 6,42
m, nur knapp unter der Marke des Jahres 2003.
Auch diesmal bewährten sich die Schutzmaßnahmen,
denn in die sensiblen Bereiche der Station drangen
nur geringe Wassermengen ein, sodass diese leicht
aus dem Haus gepumpt werden konnten. Lediglich
Treppenhaus und Garage standen wieder unter
Wasser. Die braunen Fluten kamen erst deutlich
über dem Türschloss zum Stillstand.
Ohne größere Probleme hat die Wachstation
der DLRG in Würzburg einmal mehr ein spektakuläres Hochwasser überstanden. Dank unzähliger Arbeitsstunden der Mitglieder wurden Schäden am
Gebäude und Material auch ohne städtischen Hochwasserschutz verhindert.
Bernd F. Fertig
ranten zum Beispiel in der Jugendfeuerwehr oder
im THW ist sehr, sehr gering. Das entspricht nicht
so sehr der Tradition. Ich glaube, alle Ehrenamtlichen sollten auch offen für diejenigen sein, die vielleicht noch nicht auf die Idee gekommen sind, so
etwas zu machen.“
Für die Feuerwehren waren folgende Ehrenamtliche dabei:
Merkel: Lob für Ehrenamtsarbeit
in Feuerwehren
Lob für die ehrenamtliche Arbeit, die mehr als 23
Millionen Menschen in Deutschland leisten, sprach
Bundeskanzlerin Angela Merkel bei einem Empfang
in Berlin aus. Stellvertretend für die mehr als eine
Million Feuerwehrangehörigen, die bundesweit
aktiv sind, waren je zwei junge Feuerwehrfrauen
und -männer ins Bundeskanzleramt eingeladen worden. In ihrer Rede vor den rund 200 Gästen führte
die Bundeskanzlerin die Feuerwehr mehrfach als
gutes Beispiel für erfolgreiche ehrenamtliche Arbeit auf. „Wir freuen uns über die Wertschätzung,
die das ,Netz der Helfenden Hände‘ dadurch erfährt“, erklärt Hans-Peter Kröger, Präsident des Deutschen Feuerwehrbandes (DFV).
Angela Merkel lobte die Zusammenarbeit
von Freiwilligen und Berufsfeuerwehren: „Bürgerschaftliches Engagement soll also mit Professionalität Hand in Hand gehen. Wir kennen das zum Beispiel von der Freiwilligen Feuerwehr und der Berufsfeuerwehr. Da gibt es staatliche Leistungen, wie
Ausrüstung und Gerätschaften, und gleichzeitig
die Bereitschaft der Arbeitgeber, Freistellungen vorzunehmen“, erläuterte sie.
Unter dem Motto „Gemeinsam geht’s – Menschen helfen Menschen“ waren Vertreterinnen und
Vertreter aller Ehrenamtsrichtungen nach Berlin
eingeladen worden. Neben der Vielfalt des möglichen Engagements wies die Bundeskanzlerin auch
auf die Vielfalt der Engagierten hin – und das Potenzial, das es hier noch weiter auszuschöpfen gilt: „Es
gibt natürlich das Thema, dass viele Migranten in
den klassischen Bereichen des Ehrenamts noch längst
nicht so engagiert sind, wie wir es in Deutschland
kennen und wie es ihrem Anteil an der Bevölkerung
entspricht. Der Anteil von Migrantinnen und Mig-
• Eike-Sören Kleeblatt (17), aktiv in der Freiwilligen
Feuerwehr Dibbersen (Niedersachsen), rettete
seinen Vater Weihnachten 2010 aus der eiskalten Ostsee, wurde dafür mit dem Deutschen Feuerwehr-Ehrenkreuz in Silber des DFV ausgezeichnet
• Max Julius Roehrich (17), aktiv in der Jugendfeuerwehr Flensburg (Schleswig-Holstein), seit 2009
Bundesjugendsprecher der Deutschen Jugendfeuerwehr
• Fatima Kelfah (20), seit kurzer Zeit aktiv in der
Freiwilligen Feuerwehr Wootz (Brandenburg),
im Einsatz unter anderem im Hochwasser 2011
• Andrea Steffen (26), Industriekauffrau, aktiv im
Spielmannszug der Freiwilligen Feuerwehr Hordorf/Bode (Sachsen-Anhalt)
Umfrage: Feuerwehren erneut Vertrauenssieger
95 Prozent der Deutschen
haben ein hohes Vertrauen in
die Feuerwehr – damit sind
die Brandschützer zum
neunten Mal in Folge Sieger
in der repräsentativen Umfrage des Magazins „Reader’s
Digest“. Hans-Peter Kröger,
Präsident des Deutschen
Feuerwehrverbandes (DFV),
freut sich über den Spitzenplatz: „Dies zeigt, dass das
haupt- und ehrenamtliche
Engagement vor Ort ankommt.“ Auch europaweit
sind Feuerwehrangehörige
ganz vorne: 93 Prozent der
Befragten sprachen ihnen
sehr hohes bzw. ziemlich hohes Vertrauen aus. Hier wie
auch in der nationalen Wertung gab es einen Zuwachs
von je einem Prozent im Vergleich zum Vorjahr.
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FORUM
Das Deutsche Komitee Katastrophenvorsorge (DKKV e.V.) stellt sich vor
Die aktuellen Ereignisse belegen einmal mehr die
zwingende Notwendigkeit, Katastrophenvorsorge
in Entwicklungsentscheidungen unserer Gesellschaft zu integrieren. Katastrophenvorsorge ist eine
fachübergreifende Aufgabe, um ein wirkungsvolles Risiko- und Krisenmanagement zu ermöglichen.
Das Deutsche Komitee Katastrophenvorsorge e.V.
(DKKV) versteht sich als ein Dialogforum, um unsere
Gesellschaft zu informieren, um die verschiedenen
Akteure und Disziplinen aus Wissenschaft, Politik,
Wirtschaft, Bevölkerung und Bevölkerungsschutz
zusammenzuführen und um eine Vernetzung der
verschiedenen Aktivitäten zu erreichen.
Das DKKV ist ein eingetragener gemeinnütziger Verein. Es besteht aus ehrenamtlichen Mitgliedern; geführt wird es von einem Vorstand. Vorsitzender ist Gerold Reichenbach. Neben der Mitgliederversammlung verfügt es über einen Wissenschaftlichen und einen Operativen Beirat, die als
Fach- und Beratungsgremien dienen. Im DKKV engagieren sich ca. 110 Organisationen, Institutionen
und Experten.
Ziel ist es, Risikobewusstsein und Katastrophenvorsorge in das Denken und Handeln von Politik, Wissenschaft und Gesellschaft zu integrieren.
In enger Kooperation mit Partnern in Europa und
weltweit arbeitet das DKKV unter dem Schirm der
Internationalen Strategie zur Katastrophenvorsorge
der Vereinten Nationen (ISDR). Im Rahmen der ISDR
wurde das DKKV durch die Bundesregierung als Nationale Plattform zur Katastrophenvorsorge benannt.
Der weltweite Dachverband der Wissenschaften (ICSU) hat das DKKV als Nationales Komitee im
Rahmen seines Programmes zur integrierten Forschung für Katastrophenvorsorge anerkannt.
Aktionsfelder des DKKV sind Politikberatung,
Vernetzung, Wissensmanagement, die konzeptio-
50
nelle Weiterentwicklung des Katastrophenmanagements und Beratung der Wissenschaft aus der Praxis.
Ein aktuelles Thema ist die verbesserte Nutzung von Fernerkundungsdaten sowohl zur Risikoerfassung als auch zur Unterstützung des Katastrophenmanagements. Das DKKV nimmt im Rahmen
eines Projektes der Europäischen Kommission die
wichtige Verbindungsstelle zwischen den Möglichkeiten des europäischen „Global Monitoring for Environment and Security“ Systems und den Bevölkerungsstrukturen in acht europäischen Ländern wahr.
Das DKKV möchte in Zukunft regelmäßig
über aktuelle Themen der Katastrophenvorsorge in
Bevölkerungsschutz berichten.
Das Japanische Rote Kreuz verstärkt
seine Hilfsmaßnahmen
Einen Monat nach dem Erdbeben und dem Tsunami in Japan versorgt das Japanische Rote Kreuz weiter die Opfer im Katastrophengebiet. Nachbeben
und der Nuklearunfall in Fukushima erschweren die
Arbeit der Helfer vor Ort.
„Japan ist eines der größten Geberländer in
der Entwicklungshilfe und dem Katastrophenschutz weltweit, aber heute sind wir für die Freundlichkeit und das Mitgefühl dankbar“, sagt Tadateru
Konoé, Präsident des Japanischen Roten Kreuzes
und Chef der Föderation der Rotkreuz- und Rothalb
mondgesellschaften. „Ich bin überwältigt von der
Solidarität, dem Mitgefühl und der Großzügigkeit,
die Menschen aus allen Ländern der Welt uns entgegenbringen“. In Deutschland wurden bisher vier-
zehn Millionen Euro an Spenden für das Rote Kreuz
gesammelt.
Noch immer sind im Katastrophengebiet
rund 188.000 Menschen obdachlos und in 2.200 Notunterkünften untergebracht. Nachbeben und der
Nuklearunfall in Fukushima erschweren den Hilfseinsatz zusätzlich. Das Japanische Rote Kreuz betreut diese Menschen medizinisch und steht ihnen
Ein Säugling wird mit dem Fläschchen versorgt.
(Foto: DRK)
auch mit psycho-sozialer Beratung zur Seite. 579 medizinische Teams versorgen die Menschen in Krankenhäusern und Notlagern. Sie kümmern sich aber
auch um ältere und gebrechliche Japaner, die in
abgelegenen Regionen betreut werden müssen. Bisher wurden 125.000 Decken und fast 200.000 Kleidungsstücke durch die Helfer verteilt. Daneben geben die Helfer Hausrat im Wert von 110 Millionen
Euro an die Bewohner von 70.000 Behelfshäusern,
denen nichts geblieben ist.
Das Japanische Rote Kreuz wird ein spezielles Komitee einrichten,um regelmäßig über die
Verwendung der Spenden aus aller Welt zu berichten. Der japanische Rotkreuz-Präsident Konoé versprach, die Spenden transparent einzusetzen, sodass
den Menschen in den betroffenen Gebieten schnell
und gerecht geholfen werden kann Grundsätzlich
fließen die Mittel in die Soforthilfe, den Wiederaufbau und in die Katastrophenvorsorge.
Im Auftrag der Europäischen Union
Die Johanniter sind seit 2006 im EU-Katastrophenschutz tätig und entwickeln ihr Engagement stetig
weiter. So werden seit 2009 Ehrenamtliche in verschiedenen Teams aus- und fortgebildet, um Einsätze der Europäischen Kommission maßgeblich zu
unterstützen.
Dreimal pro Jahr findet der länderübergreifende „Assessment Mission Course (AMC)“ im Auftrag der Europäischen Kommission auf Zypern statt.
Die Johanniter richten diesen KatastrophenschutzKurs schon seit vier Jahren gemeinsam mit dem THW
und anderen internationalen Partnern und Trainern aus. Die Teilnehmer proben anhand eines fiktiven Szenarios den Ernstfall in Theorie und Praxis.
Schwerpunkt sind verschiedene Lage-Erkundungen.
In den vergangenen zwei Jahren konnten
darüber hinaus drei Projekte mit der Europäischen
Kommission gestartet werden: EUTAC, EURAMET
und EURETS. Die Namen stehen für drei multinationale Teams, zu denen auch Johanniter-Helfer gehören. Die gut ausgebildeten Kräfte können auf unterschiedliche Weise einen Einsatz der Europäischen
Kommission unterstützen. Das Team EUTAC (European Technical Assistance Cooperation) besteht
aus zyprischen und deutschen Ehrenamtlichen. Sie
sind darauf vorbereitet, internationale Experten in
Katastrophenfällen bei Erkundung und Koordinierung zu unterstützen. „Die Johanniter stellen ein qualifiziertes Technical Assistance und Support Team,
kurz TAST. Dieses Unterstützungs-Team, das sich
auf Administration, (Tele-)Kommunikation, Transport sowie Unterbringung und Verpflegung konzentriert, kann auf Anforderung der Europäischen Kommission innerhalb weniger Stunden ausreisen“, erklärt Sabine Lurz, Koordinatorin für Projekte im EUKatastrophenschutz der Johanniter-Auslandshilfe.
Das EURAMET (European Aerial Medical Evacuation Team) ist dafür zuständig, europäische
Bürger aus Krisen- und Katastrophengebieten an
51
FORUM
einen zentralen Punkt in Europa zurückzubringen
und medizinisch sowie psychosozial zu begleiten.
Das Team setzt sich aus Ehrenamtlichen des Arbeiter-Samariter-Bundes Österreich, der Slowakischen
Republik und dem Kriseninterventionsteam der
sind die Johanniter im Projektmanagement beteiligt
und stellen Rettungsassistenten, die die medizinische Betreuung des Personals sichern. Auch hier sind
der slowakische Arbeiter-Samariter- Bund und die
Landesregierung der Steiermark beteiligt.
Verena Götze / Sandra Lorenz
Spielerisch zur Selbsthilfe
Kostenloses Onlinespiel für Jugendliche –
Probephase läuft
Schwerpunkte des „Assessment Mission Course (AMC)“
sind verschiedene Lage-Erkundungen.
(Foto: Andrea Gerriets)
Steiermärkischen Landesregierung zusammen. Seit
dem ersten Trainingskurs in Tirol im September
2010 ist es bei der Europäischen Kommission als einsatzbereit gemeldet. Weitere Trainings sind für 2011
geplant und bereits durchgeführt. So trafen sich
die deutschen, österreichischen und slowakischen
Teammitglieder im Januar und Februar 2011 beim
Lufthansa Training Centre am Flughafen Frankfurt,
um den Umgang mit Notfällen an Bord zu trainieren. Die Deutsche Lufthansa AG unterstützt das EURAMET-Projekt und stellt vor allem das medizinische und logistische Know-how ihrer Experten zur
Verfügung.
Das EURETS-Team (European Emergency
Temporary Shelter) wird durch den Arbeiter-Samariter-Bund Österreichs geführt. Es bietet als Modul
des europäischen Katastrophenschutzes hauptsächlich in der Anfangsphase einer Katastrophe Notund Behelfsunterkünfte mit allen notwendigen Leistungen an. EURETS konzentriert sich auf die Entwicklung eines Management Systems für Camps gemäß internationalen Standards. Als Juniorpartner
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Hilfsbereitschaft, Engagement und das Wissen, was in einem Notfall zu tun ist: Fähigkeiten, die
wichtig sind für eine funktionierende Gesellschaft.
Um diese Eigenschaften bei jungen Leuten zu fördern
und Spaß am Helfen zu vermitteln, hat die Johanniter-Unfall-Hilfe in Zusammenarbeit mit der Johanniter-Jugend und acht europäischen Partnern ein Online-Spiel entwickelt, das auf unterhaltsame Weise
Wissen in Erster Hilfe und Selbsthilfe vermittelt.
„Ein verletztes Mädchen liegt blass neben ihrem Fahrrad auf der Straße. Sie hat Schmerzen im
Bein. Wie kannst du helfen?“ – Fragen (Quests) wie
diese müssen die Teilnehmer des Internet-Spiels
„QuestCity“ beantworten, um Erfahrungspunkte
und Geld zu sammeln. Doch man muss kein Profi
sein, um hier Erfolg zu haben: Die richtigen Hilfsmaß-
Ruhe bewahren, den Verletzten trösten, Notruf absetzen – viele Erste-HilfeSchritte erfordern kein spezifisches Wissen, sondern nur ein wenig
Überlegung. „QuestCity“ vermittelt über Spiel und Spannung
einen Zugang zur Selbsthilfe.
nahmen sind nämlich bereits vorgegeben – müssen
aber in die richtige Reihenfolge gebracht werden.
„Der Lerneffekt ist bei dieser Art der Aufgabenstellung groß“, sagt Leander Strate, Fachbereichslei-
ter Einsatzdienste in der Bundesgeschäftsstelle. Er
gehört zur Projektgruppe „Online-Selbsthilfe“, die
das modern gestaltete Spiel mit einer Agentur entwickeln hat. „Wir haben unser ‚Serious Social
Game’ bewusst niedrigschwellig angelegt, denn unsere wichtigste Botschaft lautet: Helfen, egal wie,
ist immer besser, als gar nichts zu tun“, betont Strate.
Er war als Fachmann für die richtigen Inhalte und
die Einbindung des Themas Katastrophenschutz in
das Spielkonzept zuständig.
Vor allem Zwölf- bis 16-Jährige sollen mit
„QuestCity“ erreicht und motiviert werden. Sie können sich über mehrere Stufen von der Hilfe im eigenen Umfeld – dem Level mit einfachen Hilfeleistungen bei Szenarien wie Wespenstich oder Brandblase – bis hin zur weltweiten Katastrophenhilfe hocharbeiten. „Wer genug Erfahrungspunkte, also Kompetenzen, gesammelt hat, ist berechtigt, virtuell ins
Erdbebengebiet zu reisen oder Hilfsmaßnahmen
nach einer Flutkatastrophe zu starten“, erklärt Strate.
Dass man natürlich immer besser werden und
seine Spielpartner übertrumpfen möchte, mache
gerade den Reiz des Abenteuerspiels aus, meint Projektleiter Harm Bastian Harms. Harms koordiniert
die Beteiligung der europäischen Partner. Bisher
sind acht Länder und Organisationen bei dem EUgeförderten Projekt dabei. Das heißt, dass Jugendliche in Lettland ebenso teilnehmen können wie ihre Altersgenossen in Norwegen, Slowenien, in Österreich, der Türkei und Zypern. Sie können natürlich auch gegeneinander, besser: miteinander
spielen. Länder, die auf eine Übersetzung in die eigene Sprache verzichten, bieten über ihre LandesDomain das Spiel auf Englisch an.
Seit März ist die so genannte Beta-Version
des Spiels unter www.questcity.eu online. „Eine jugendliche Testgruppe prüft das Spiel gerade auf
Herz und Nieren, damit eventuelle Mängel ausgemerzt werden können, bevor das Spiel spätestens
ab 2012 als kostenloses Onlinespiel freigeschaltet
wird“, verspricht Strate.
Tonja Knaak
Einer der Letzten seiner Art
Zivildienstleistender rettet
Hausnotruf-Kundin das Leben
Er war der Held des Tages: Maurice Matuszak,
Zivildienstleistender beim Malteser Hausnotruf,
hat in der Nacht zum 24. Februar 2011 in Essen einer
Frau das Leben gerettet. Die Hausnotruf-Kundin
hatte Alarm ausgelöst. Als der 18-jährige Zivi zu ihr
fuhr, fand er die Wohnung dicht verqualmt. Auf
Maurice Matuszak rettete eine ältere Frau aus einem brennenden Haus.
Knien näherte er sich der hilferufenden pflegebedürftigen Frau – ihre Matratze hatte aus ungeklärter
Ursache Feuer gefangen, und sie hatte sich gerade
noch ins Wohnzimmer retten können. Geistesgegenwärtig zog Maurice sie ins Freie, legte ihr eine Wärmedecke um, klingelte die Nachbarn heraus und
alarmierte die Feuerwehr. Die kam drei Minuten
später und lobte: „Der junge Mann hat alles richtig
gemacht.“ Als Zivildienstleistender gehört er zu
den Letzten seiner Art – doch er will im Metier bleiben. Sein Traumberuf: Feuerwehrmann.
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FORUM
„Stets in den besten Händen“
Schwäbisch Gmünd, Weiden und Görlitz – diese drei
Malteser Standorte hatten besonderen Grund zur
Freude: Bei der Kundenbefragung 2010 der Malteser
Fahrdienste erhielten sie von ihren Fahrgästen die
„… weil Nähe zählt“: Die Fahrgäste fühlen sich gut aufgehoben
bei den Malteser Fahrdiensten.
(Fotos: Malteser Hilfsdienst)
besten Bewertungen. Die Verleihung des Prädikats
„Freundlich, zuverlässig, Malteser!“ war der Lohn
dafür. „Doch Grund, stolz zu sein, hat unser Fahrdienst insgesamt“, bekräftigt Dirk Hucko, Leiter
der Malteser Fahrdienste. Denn die Frage, ob das bei
der ersten bundesweiten Kundenbefragung 2007
erzielte gute Ergebnis noch einmal verbessert werden könne, ließ sich nach Auswertung aller Fragebögen mit einem klaren „Ja!“ beantworten.
Nahezu 4.100 Fahrgäste hatten im letzten
Jahr an der Befragung teilgenommen, dazu etwa
80 Einrichtungen wie Schulen und Tagesstätten als
Auftraggeber für die Personenbeförderung. Und
die meisten von ihnen sind hochzufrieden mit dem
Malteser Mobilitäts-Angebot: Bei Themen wie der
Zufriedenheit mit dem Fahrer, dem Fahrzeug und
dem Fahrdienstbüro, aber auch bei Sicherheit, Pünktlichkeit und Zuverlässigkeit lag der Mittelwert der
Die Malteser Fahrdienste in Zahlen:
Etwa 15.000 Fahrgäste werden an
gen befördert, die dabei mehr als 60
rund 100 Malteser Standorten bunMillionen Kilometer im Jahr zurückdesweit von 4.500 Fahrerinnen und
legen.
Fahrern in insgesamt 2.300 Fahrzeu-
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Antworten jeweils bei einer Note mit einer Eins vor
dem Komma. „Wir freuen uns über das prima Ergebnis, aber wir werden selbstverständlich weiter an
der Qualität unseres Angebots arbeiten, damit unsere Fahrgäste stets gerne mit uns unterwegs sind“,
meint Dirk Hucko. So sieht er etwa beim Beschwerdemanagement oder bei der Information bei Verspätungen weiteren Verbesserungsbedarf.
Besonders aussagekräftig waren die Kommentare auf manchen Antwortbögen. „Man weiß, dass
man sicher hin und auch wieder heim gebracht
wird“, hieß es da beispielsweise, oder: „Sie sind verantwortungsbewusst, hilfsbereit und sehr gut zu
meinem Kind. Ich kann meine Tochter jeden Tag
mit gutem Gefühl in Ihre Hände geben.“ Entsprechend hoch ist die Bereitschaft der Fahrgäste, die
Malteser Fahrdienste weiterzuempfehlen – für 92
Prozent der befragten Kunden ist das „sehr wahrscheinlich“ oder „wahrscheinlich“. Sogar bei 100
Prozent liegt die Wahrscheinlichkeit der Weiterempfehlung bei den teilnehmenden Einrichtungen.
Einer der Teilnehmer an der Befragung brachte es
auf den Punkt, was die Kunden an den Maltesern besonders schätzen: „Mit dem Fahrdienst fühlt man
sich stets in den besten Händen: qualifiziert – zuverlässig – super!“
Bundeskanzlerin Angela Merkel ehrt
Regiehelfer/innen
„Gemeinsam geht´s – Menschen helfen Menschen“
unter diesem Motto empfing Bundeskanzlerin Angela Merkel im Jahr des Ehrenamtes am 5. April 2011
zweihundert verdiente Ehrenamtliche. Eingeladen
waren auch Christian Kaufhold, Leiter der Regie-
einheiten des Katastrophenschutzes der Stadt Neumünster, und Karin Stützner von der Regieeinheit
für Notfallseelsorge und Krisenintervention des Landkreises Barnim. In ihrer Rede ging die Bundeskanzlerin auch auf die Nachwuchssorgen im Zivil- und
Katastrophenschutz ein. Wiederholt betonte sie die
dringende Notwendigkeit, die Gefahrenabwehr
durch Katastrophenschutz, Technisches Hilfswerk
und Freiwillige Feuerwehren sicherzustellen, eine
Aufgabe, „bei der es ohne ehrenamtliches Engagement nicht gehe und wo der Vernetzung der einzelnen Organisationen künftig eine entscheidende Rolle zukäme“.
Kathrin Stützner war beim Aufbau der Notfallseelsorge in ihrem Landkreis die treibende Kraft. Es
gelang ihr Schritt für Schritt, immer mehr Menschen
zur ehrenamtlichen Mitwirkung in der Notfallseelsorge zu motivieren, nachdem sie über mehrere
Jahre als Mitglied der Freiwilligen Feuerwehr diese
Aufgabe neben ihrer Tätigkeit als Lehrerin an einer
Oberschule allein übernommen hatte. Mit ihrem
Team bewältigte sie viele Krisensituationen und hat
vielen Menschen in ihrem Landkreis teilweise auch
unter hoher eigener gesundheitlicher Belastung helfen können. Die 2004 gegründete Regieeinheit
wurde seither zu einer Vielzahl von Einsätzen gerufen und erfreut sich im Landkreis hoher Wertschätzung, was ganz wesentlich auf das außerordentliche Engagement von Frau Stützner zurückzuführen
ist. In der Regieeinheit ist sie insbesondere zuständig für die Integration und Koordination im Katastrophenschutz. Besonders an Sonn- und Feiertagen
übernimmt sie nach wie vor die Bereitschaften, da
viele Mitglieder der Einheit Pfarrerinnen und Pfarrer sind und aufgrund ihres Amtes an diesen Tagen
nicht zur Verfügung stehen. Es sind häufig schwer
zu ertragende Schicksale, die im Rahmen der Krisenintervention zu begleiten sind. Frau Stützner hat
stets mit großer Sicherheit und Freundlichkeit den
von schwersten Lebenssituationen betroffenen
Menschen beigestanden und sich weit über das gebotene Maß Verdienste erworben .
Christian Kaufhold wirkt seit 35 Jahren in verschiedenen Funktionen ehrenamtlich im Katastrophenschutz der Stadt Neumünster mit. Beruflich ist
er in der Fachleitung für Anästhesiepflege in einem
Krankenhaus tätig. Herr Kaufhold verpflichtete sich
als Katastrophenschutzhelfer zunächst beim Malteser Hilfsdienst. 1983 wechselte er zu den Regieein-
heiten der Stadt Neumünster und war dort zunächst
als Zugführer im Sanitätsdienst eingesetzt. Er durchlief dann verschiedene Führungsfunktionen und
war unter anderem als Fachberater im Stab HVB , als
Leiter der Übungsvorbereitungsgruppe, in der organisationsübergreifenden Ausbildung für Katastrophenschutz und Feuerwehrdienst und als Peer in
einem Psychosozialen Unterstützungs- und Nachsorgeteam (PSU) für Einsatzkräfte der Feuerwehren
Ehrenamtliche Aktivitäten umfassen ein beeindruckend breites Spektrum.
(Foto: BPA)
und des Katastrophenschutzes aktiv, bevor er 2009
die Leitung aller Regieeinheiten der Stadt Neumünster mit einer IuK-Gruppe, einer Logistikgruppe und
einer Betreuungs- und Sanitätsgruppe übernahm.
2010 wurde er vom Amt für Katastrophenschutz
des Landes Schleswig-Holstein als Führungskraft bei
der Deichsicherung an der Ostsee eingesetzt. Für
sein außerordentliches Engagement wurde er vom
Oberbürgermeister der Stadt Neumünster für 25und 30-jährige Verpflichtung im Katastrophenschutz geehrt.
Leider konnten vom Bundeskanzleramt nicht
alle von den Katastrophenschutzorganisationen benannten Helferinnen und Helfer eingeladen werden.
Im Verhältnis zu dem naturgemäß breiten Spektrum von im Ehrenamt in Deutschland wahrgenommenen Aufgaben ließen sich dann in den Gesprächen mit der Bundeskanzlerin auch nur wenige „Uniformträger“ aus dem Bereich des Zivil- und Katastrophenschutzes während der ansonsten von allen
Beteiligten als sehr angenehm empfundenen Veranstaltung ausmachen.
Klaus-Dieter Kühn
55
nachrichten
Bevölkerungsschutz 2.0 – Interaktion von
Mensch und Technik
Die „Dreifach-Katastrophe“ vom 11. März 2011 im
Nordosten der japanischen Hauptinsel Honshu hat
auch in Deutschland die Diskussion um den Bevölkerungsschutz neu entfacht. Wie sind wir für den
Umgang mit Risiken vorbereitet? Ist unsere Prävention mit dem Ziel der Verhinderung solcher Katastrophen ausreichend? Ist unsere Vorbereitung auf
eine effektive Schadensbewältigung mit dem Blick
auf kurz-, mittel- und langfristige Auswirkungen
bei einer Katastrophe optimal?
Der 7. Europäische Bevölkerungs- und Katastrophenschutzkongress am 28. und 29. September 2011
hat die aktuellen Entwicklungen in Deutschland
und Europa zum Thema. Schirmherrin der diesjährigen Veranstaltung ist Kristalina Georgieva, EUKommissarin für Internationale Zusammenarbeit,
humanitäre Hilfe und Krisenreaktion. Sie wird die
Chancen der europäischen Zusammenarbeit im internationalen Einsatz vorstellen.
In dem zweitägigen Haupt- und Fachforenprogramm werden Expertinnen und Experten aus Behörden, Institutionen, Hilfsorganisationen und
Feuerwehren vortragen und diskutieren: Wie wirkt
sich der demografische Wandel auf den ehrenamtlich getragenen Bevölkerungsschutz aus und wie
begegnen wir diesen Herausforderungen? Wie ist
die Nationale Strategie gegen Bedrohungen aus
dem World Wide Web? Welche Möglichkeiten bietet die Sicherheitsforschung? Mit welchen neuen
Technologien und Strategien begegnen wir den Herausforderungen des Klimawandels?
Neu in diesem Jahr ist, dass ein Partnerland aus der
Europäischen
Union
umfassend in die Präsentation und Diskussion einbezogen wird:
Aus Polen, das in der
zweiten
Jahreshälfte
den EU-Ratsvorsitz innehat, werden Expertinnen und Experten zu Gast
sein.
Der Europäische Bevölkerungs- und Katastrophenschutzkongress ist eine Initiative des Bundesamtes
für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, des
Technischen Hilfswerks und der Zeitung Behörden
Spiegel.
IMPRESSUM
Herausgegeben im Auftrag des Bundesministeriums des Innern
vom Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe
(BBK),
Provinzialstraße 93, 53127 Bonn
Postfach 1867, 53008 Bonn
[email protected]
http://www.bbk.bund.de
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kulturgutschutz in deutschland
Heute: Klosterinsel Reichenau
Baden-Württemberg
Im Mittelalter war die Klosterinsel ein bedeutendes
religiöses, politisches, wissenschaftliches und
künstlerisches Zentrum des christlichen Abendlandes. Reichenauer Äbte waren hohe Beamte am Kaiserhof, Prinzenerzieher, Diplomaten und Gesandte
und so wurden auch bedeutende Bischofssitze wie
Pavia und St. Denis von Reichenauer Mönchen besetzt. Um 830 entstand der St. Galler Klosterplan
eines benediktinischen Klosters.
Im 11. Jahrhundert produzierte die Reichenauer
Schule der Buchmalerei zahlreiche mit Bildern ge
schmückte Handschriften. Trotz hoher Verluste
existieren heute noch ca. vierzig der berühmten
Reichenauer Codices auf der ganzen Welt.
Seit 2000 ist die größte bewohnte Insel im Bodensee Weltkulturerbe der UNESCO. ml
©Matthias Lohse/pixelio
Die Insel Reichenau ist die größte bewohnte Insel
im Bodensee. Sie ist aus Moränenschutt und verschwemmten Schottern aufgebaut, die am Ende
der letzten Eiszeit (Würm) abgelagert wurden.
Mit 4,5 Kilometern Länge und 1,5 Kilometer Breite
besitzt sie eine Gesamtfläche von 4,3 Quadratkilometern.
Die Insel ist Teil der Gemeinde Reichenau und liegt
zwischen Konstanz und Radolfzell. Die Gemeinde
umfasst auch Festlandgebiete, die über einen 1838
aufgeschütteten Damm mit der Insel verbunden
sind.
Die Dörfer Ober-, Mittel- und Niederzell sind so ge
nannte Streusiedlungen ohne ausgeprägten Ortskern. Neben diesen Dörfern gibt es noch 18 Weiler
(Wohnsiedlungen aus wenigen Gebäuden), Häuser
und Häusergruppen.
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Bevölkerungsschutz
Bundesamt
für Bevölkerungsschutz
und Katastrophenhilfe
Postfach 1867, 53008 Bonn
PVSt, Deutsche Post AG,
Entgelt bezahlt, G 2766
Das Risikomanagement stellt mit Blick auf potenzielle kurz-, mittel- und langfristige Auswirkungen von Katastrophen die Prävention mit dem Ziel der Verhinderung solcher Ereignisse sowie die
Vorsorge mit dem Ziel der optimalen Vorbereitung auf eine effektive Schadensbewältigung und -begrenzung im Ereignisfall in
den Vordergrund. Der Schutz Kritischer Infrastrukturen wie, beispielsweise, der Stromversorgung vor Naturkatastrophen und
vor von Menschen verursachten Problemen ist schon lange ein
Schwerpunkt des Bevölkerungsschutzes (S. 13 ff., 24 ff., 36 ff.).
Risikoanalyse, Horizon Scanning und vergleichbare Methoden
sowie die feste Verbindung mit dem Krisenmanagement (S. 2 ff.,
20 ff.) sind unverzichtbare Mittel des Risikomanagements. Beispielhaft für die Fragestellung ist das Titelbild: die Erdbebenwahrscheinlichkeit (rot hoch, grün minimal) kombiniert mit den
Standorten von Kernkraftwerken (blaue Markierungen: Lagezentren der Innenminister).
(Foto oben: Tobias Kunze/pixelio; Titelbild: deNIS II plus)

Magazin 2/11 - Bundesamt für Bevölkerungsschutz und

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