1 Mestrado em Desenvolvimento e Meio Ambiente Gestão

Mestrado em Desenvolvimento e Meio Ambiente
Gestão Econômica de Recursos Naturais e Política Ambiental
Prof. Rogério César P. de Araújo
GESTÃO DA PESCA
Objetivos
Gestão da pesca: alocações eficientes; adequabilidade e soluções de mercado; política
pública para a pesca; cotas individuais tranferíveis (CIT).
Referências
PERMAN et al. (2003). Cap. 17 - Renewable resources (pp. 555-597)
TIETENBERG, T. (1996). Cap. 12 - Renewable common-property resources: fisheries
and other species (pp. 271-298)
SUMÁRIO
OBJETIVOS ................................................................................................................................................. 1
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................................... 1
RECURSOS DE PROPRIEDADE COMUM: PESCA E OUTRAS ESPÉCIES.................................... 2
1.
INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 2
2.
ALOCAÇÕES EFICIENTES ............................................................................................................ 3
2.1.
1.2.
1.3.
A DIMENSÃO BIOLÓGICA ........................................................................................................... 3
PRODUÇÃO SUSTENTÁVEL EFICIENTE ESTÁTICA ..................................................................... 5
PRODUÇÃO SUSTENTÁVEL EFICIENTE DINÂMICA .................................................................... 7
2.
APROPRIAÇÃO E SOLUÇÃO DE MERCADO............................................................................ 9
3.
POLÍTICA PÚBLICA PARA A PESCA ........................................................................................ 11
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
AQÜICULTURA .......................................................................................................................... 11
ELEVANDO O CUSTO REAL DO PEIXE ...................................................................................... 12
QUOTAS DE TRANSFERÊNCIAS INDIVIDUAIS (QTIS) ............................................................... 15
O LIMITE DAS 200-MILHAS ....................................................................................................... 19
A ECONOMIA DA FISCALIZAÇÃO ............................................................................................. 19
EXTINÇÃO DE OUTRAS ESPÉCIES............................................................................................. 20
1
RECURSOS DE PROPRIEDADE COMUM: PESCA E OUTRAS ESPÉCIES
(Cap. 12 – Tietenberg)
1. INTRODUÇÃO
Os recursos renováveis são aqueles para os quais o estoque pode ser continuamente recarregado.
É fácil pensar nos recursos renováveis como perenes. Se este fosse automaticamente o caso,
poderíamos simplesmente nos assegurar que o mercado poderia por fim fazer uma transição
suave dos recursos exauríveis para os renováveis. Mas esta é uma visão simplista! Alguns
recursos renováveis – populações de seres vivos, tais como plantas e animais – são também
exauríveis se não administrados efetivamente. O crescimento ou declínio dessas populações em
geral depende do tamanho da população. Se, através das atividades humanas, a população é
diminuída além do limite crítico, as espécies podem ser extintas.
A extinção, embora importante, não é a única questão crítica da gestão dos recursos renováveis.
Se fosse, a política pública poderia concentrar-se em evitar a extinção e não se preocupar com
qualquer outra conseqüência. As populações biológicas pertencem a uma classe de recursos
renováveis que chamamos de recursos interativos, onde o tamanho do estoque do recurso
(população) é determinada juntamente por considerações biológicas e pelas ações tomadas pela
sociedade. O tamanho da população, por outro lado, determina a disponibilidade dos recursos
para o futuro. Portanto as ações humanas determinam o fluxo desses recursos ao longo do tempo.
Já que este fluxo não é puramente um fenômeno natural, uma segunda dimensão crítica é a taxa
ótima de uso ao longo do tempo e ao longo das gerações. O que é a taxa eficiente de uso dos
recursos naturais interativos? Na ausência de influências externas, o mercado pode ser
responsável por alcançar e manter esta taxa?
Num livro muito citado publicado durante o início dos anos 1970, Lester Brown (1974) prendeu a
atenção do mundo por registrar que a captura de peixe do mundo começou a declinar, portanto
iniciando uma nova idade de escassez. Embora este declínio na captura total tenha sido
temporário, durante os anos 1970 a captura não manteve o passo com o crescimento populacional
(Tabela 12.1).
Uma preocupação mais recente foi com o declínio drástico nas populações de várias espécies de
peixes valiosas. Os dados de captura total mascaram este problema por que as capturas
decrescentes das espécies tais como cód, halibut, e haddock, tinham sido compensadas pelo o
aumento correspondente em espécies menos familiares, e tipicamente menos valiosas.
Compreendendo as fontes deste declínio é importante, mas não apenas por que o peixe é uma
importante fonte de proteína, mas também o problema associado com a gestão eficiente da pesca
oferece uma introdução rica e variada para os problemas de gerir uma mais ampla classe de
recursos biológicos de propriedade comum. Capitalizar em ambos a transferência dos insights
derivados de uma análise da pesca e da riqueza da análise a qual já existe, devemos usar a
economia da gestão da pesca como um caso de estudo.
Começamos por definir o que entendemos por alocação eficiente da captura por parte da pesca;
podemos então examinar como o mercado aloca o recurso de propriedade comum e os papeis
passados e potenciais das políticas públicas na busca de uma gestão eficiente e sustentável. No
fim do capítulo mostraremos brevemente como os princípios analíticos básicos da gestão da pesca
poderia ser usados para a gestão de outras populações biológicas.
2
2. ALOCAÇÕES EFICIENTES
2.1. A Dimensão Biológica
Iguais a muitos estudos, nossa caracterização da pesca baseia-se no modelo biológico proposto
originalmente por Schaefer (1975). O modelo de Schaefer coloca uma relação média particular
entre o crescimento da população de peixe e o tamanho da população de peixe. Este é uma
relação média no sentido que se abstrai de tais influências com temperatura da água e a estrutura
de idade da população. O modelo, porém não tenta caracterizar a pesca na base do dia-a-dia, mas
em termos de uma média de longo prazo em que essas várias influências aleatórias
contrabalançam uma às outras (Figura 1).
O tamanho da população é representado no eixo horizontal e o crescimento da população no eixo
vertical. O gráfico sugere que existe um intervalo de tamanhos de populações (S até S*) onde o
crescimento populacional aumenta à medida que a população aumenta e um intervalo (S* até S )
onde aumentos iniciais na população conduzem ao eventual declínio no crescimento.
Tabela 1. CAPITURA TOTAL DE PEIXE MUNDIAL E CAPITURA DE PEIXE PER CAPITA
1950-90
Captura de Peixe (milhares de Capitura de Peixe per capita
toneladas métricas)
(libras)
1950
20140
17,61
1955
28310
22,88
1960
37730
27,49
1965
53700
35,93
1970
69300
41,23
1975
66300
35,76
1980
72187
35,70
1985
86378
39,16
1990
97246
40,43
Figura 1 Relação entre a População e Crescimento da Pesca
3
Podemos esclarecer ainda mais esta relação ao examinar mais detalhadamente os dois pontos (S e
S ) onde a função intersecta o eixo horizontal e portanto o crescimento no estoque é zero. S é
conhecido como o equilíbrio natural, já que este é o tamanho da população que persistiria na
ausência de influências externas. Reduções neste estoque devido á mortalidade ou emigração
seria exatamente compensada pelos aumentos no estoque devido aos nascimentos, crescimento do
peixe no estoque remanescente, e imigração.
Este equilíbrio natural persistiria por que é estável. Um equilíbrio estável é aquele cujos os
movimentos para distante do nível da população estabelece forças em movimento para restaurálos. Se, por exemplo, o estoque temporariamente exceder S , poderia exceder a capacidade de seu
habitat (chamado de capacidade de suporte). Como um resultado, as taxas de mortalidade ou
imigração aumentaria até o estoque estivesse novamente dentro dos limites da capacidade de
suporte de seu habitat em S .
Esta tendência para o tamanho da população retornar à S funciona em outras direções também.
Suponha que a população é temporariamente reduzida abaixa do S . Por que o estoque é agora
menor, o crescimento seria positivo e o tamanho do estoque aumentaria. Ao longo do tempo, a
pesca se moveria ao longo da curva para a direita até S ser atingido novamente.
E sobre o outros pontos na curva? S conhecido como população viável mínima, representa o nível
de população abaixo do qual o crescimento populacional é negativo (mortalidade e emigração
excedem nascimentos e imigração). Em contraste a S , este equilíbrio é instável. Os tamanhos de
populações à direita de S conduzem ao crescimento positivo e um movimento ao longo da curva
na direção de S e distante de S. Quando a população move-se para a esquerda de S, a população
declina até eventualmente ficar extinta. Nesta região nenhuma força age para retornar a população
ao nível viável.
Um nível de captura é dito representar uma produção sustentável quando se iguala a taxa de
crescimento da população, já que pode ser mantido para sempre. Tão logo o tamanho da
população permanece constante, a taxa de crescimento (e portanto a captura) se manterá constante
também.
S* é conhecido na biologia como a população da produção máxima sustentável, definida como
aquele tamanho de população em que produz o crescimento máximo; portanto, a produção
máxima sustentável é igual ao crescimento máximo e representa a maior captura que pode ser
sustentada perpetuamente. Se a captura é igual ao crescimento, a produção sustentável para
qualquer tamanho de população (entre S e S ) pode ser determinada ao desenhar uma linha
vertical do tamanho do estoque de interesse no eixo horizontal até o ponto onde ele intersecta a
função e desenhar uma linha sobre o eixo vertical. A produção sustentável é o crescimento na
biomassa definido como a interseção desta linha com o eixo vertical. Portanto, em termos da
Figura 12.1, G(S0) é a produção sustentável para o tamanho da população S0. Já que a captura é
igual ao crescimento, o tamanho da população (e o crescimento no próximo ano) permanece o
mesmo.
Devemos agora ser claro por que G(S*) é a produção máxima sustentável. Capturas muito
grandes seriam possíveis no curto prazo, mas esses poderiam não ser sustentável; conduziriam
4
aos tamanhos reduzidos de populações e eventualmente, se a população fosse diminuída a um
nível menor do que S, para a extinção desta espécie.
1.2. Produção Sustentável Eficiente Estática
A produção sustentável máxima é sinônima de eficiência? A resposta é não. Eficiência, recorde,
está associada com a maximização do benefício líquido de usar o recurso. Se vamos definir a
alocação eficiente, devemos incluir os custos de colheita bem como os benefícios.
Vamos começar por definir a produção eficiente sustentável sem se preocupar com o desconto. A
produção sustentável eficiente estática é o nível de captura que, se mantida perpétua, iria produzir
o maior benefício líquido anual. Devemos nos referir a isto como a produção sustentável de
eficiência estática para distinguí-lo da produção sustentável de eficiência dinâmica, que incorpora
o desconto. O uso inicial deste conceito estático nos permite fixar a relação necessária
firmemente na mente antes de lhe dar com o papel mais difícil que o desconto assume.
Subseqüentemente, surge a questão se ou não a eficiência sempre dita a escolha de uma produção
sustentável como oposto à captura que muda ao longo do tempo.
Nós condicionamos nossa análise a essas suposições que simplifica a análise sem sacrificar muito
o realismo: (1) o preço da pesca é constante e não depende da quantidade vendida; (2) o custo
marginal de uma unidade do esforço de pesca é constante; e (3) a quantidade da captura de pesca
por unidade de esforço gasto é proporcional ao tamanho da população de peixe (quanto menor a
população, menor a captura de peixe por unidade de esforço).
Em qualquer produção sustentável, capturas, população, níveis de esforços, e benefícios líquidos
permanecem constantes ao longo do tempo. A alocação da produção sustentável eficiente estática
maximiza o benefício líquido constante.
Na Figura 2, os benefícios (receitas) e custos são mostrados como uma função do esforço de
pesca e podem ser medidos em anos de embarcação, horas de pesca, ou alguma outra medida
métrica. A forma da função receita é ditada pela forma da função na Figura 1, já que o preço do
peixe é considerado constante. Para evitar confusão, note que o esforço de pesca crescente na
Figura 1 resultaria em tamanho de população menor e seria registrado como um movimento da
direita para esquerda. Por que a variável no eixo horizontal na Figura 2 é esforço, e não
população, um aumento no esforço de pesca é registrado como um movimento da esquerda para
direita.
Como os níveis sustentados de esforço são aumentados, eventualmente um ponto é atingido (Em)
onde esforços adicionais reduzem a captura sustentável e receita para todos os anos. Aquele
ponto, naturalmente, corresponde á produção sustentável máxima na Figura 1, que envolve
população idêntica e níveis de crescimento. Todo nível de esforço mostrado na Figura 2
corresponde ao nível de população na Figura 1.
5
Figura 2 Produção Sustentável Eficiente para Pesca
O benefício líquido está presente no diagrama como a diferença (distância vertical) entre os
benefícios (preços vezes a quantidade capturada) e custos (o custo marginal constante do esforço
vezes as unidades de esforços gastos). O nível eficiente de esforço é Ee, aquele ponto na Figura 2
onde a distância vertical entre os benefícios e custos são maximizados.
Ee é o nível eficiente de esforço por que é onde o benefício marginal (que graficamente é a
declividade da curva de benefício total) é igual ao custo marginal (a declividade constante da
curva de custo total). Níveis de esforços maiores do que Ee são ineficientes por que o custo
adicional associado com eles excede o valor da pesca obtida. Você pode ver por que níveis baixos
de esforço são ineficientes?
Agora estamos armados com informação suficiente para determinar se ou não a produção
sustentável máxima é eficiente. A resposta é claramente não. A produção máxima sustentável
seria eficiente somente se o custo marginal do esforço de pesca fosse zero. Você pode ver por
que? (Pista: O que é o benefício marginal na produção sustentável máxima?) Já que isto não é o
caso, o nível eficiente de esforço é menor do que aquele necessário para a colheita da produção
sustentável máxima. Portanto, o nível de eficiência estática conduz a uma maior população de
peixe do que o nível de produção sustentável máxima do esforço.
Para fixar esses conceitos firmemente, considere o que aconteceria para a produção sustentável
eficiente estática se uma mudança tecnológica ocorresse (ex., detecção por sonar) baixando o
custo marginal da pesca. O custo marginal menor resultaria numa rotação da curva de custo total
para a direita. Com esta nova estrutura de custo, o nível antigo do esforço não seria mais
eficiente. O custo marginal da pesca (declividade da curva de custo total) é agora mais baixo do
que o benefício marginal (a declividade da curva de benefício marginal). Já que o custo marginal
é constante, a igualdade do custo marginal e benefício marginal podem somente resultar da
diminuição do benefício marginal. Isto implica um aumento no esforço. O novo equilíbrio da
6
produção sustentável eficiente estática implica mais esforço, um nível de população mais baixa,
uma captura maior, e um benefício líquido maior para a pesca.
1.3. Produção Sustentável Eficiente Dinâmica
A produção sustentável de eficiência estática, onde a taxa de desconto é zero, acaba sendo um
caso especial da produção sustentável eficiência dinâmica. Não é difícil entender porque; a
produção sustentável de eficiência estática é a alocação que maximiza o (idêntico) benefício
líquido em todos os períodos. Qualquer nível de esforço maior do que este produziria
temporariamente capturas maiores (e benefício líquido) mas isto seria mais do que compensado
por um benefício líquido reduzido no futuro à medida que o estoque alcançado seu novo nível
mais baixo. Portanto, os benefícios líquidos não descontados seriam reduzidos.
O efeito de uma taxa de desconto positiva para a gestão de uma pesca é similar a sua influencia
na alocação de recursos esgotáveis – quanto maior a taxa de desconto, maior o custo (em termos
de renda corrente abandonada) para o dono do recurso em manter qualquer estoque de recurso.
Quando as taxas de desconto positivas são introduzidas, o nível eficiente de esforço seria
aumentado além daquele sugerido pela produção sustentável de eficiência estática com uma
correspondente diminuição no nível de população de equilíbrio.
O aumento em esforço anual além do nível de produção sustentável eficiente resultaria
inicialmente num benefício líquido aumentado a partir de um aumento na captura. (Relembre que
a quantidade de captura de peixe por unidade de esforço esperado é proporcional ao tamanho da
população). Porém, já que esta captura excede a produção sustentável para aquele tamanho de
população, a população de peixe seria reduzido e a população futura e os níveis de captura seriam
menores. Eventualmente, à medida que o nível de esforço é mantido, um novo nível de equilíbrio
mais baixo seria atingido quando o tamanho da captura uma vez mais iguala ao crescimento da
população. Colin Clark (1976) mostrou matematicamente que em termos da Figura 12.2, à
medida que a taxa de desconto for aumentada, o nível de eficiência dinâmica do esforço é
aumentado até, com uma taxa de desconto infinita, fique igual a Ec, o ponto em que os benefícios
líquidos vão a zero.
É fácil ver por que o uso de uma taxa de desconto infinita para definir a produção sustentável de
eficiência dinâmica resulta na alocação Ec. Temos visto que alocações interdependentes ao longo
do tempo dar origem a um custo marginal de uso que mede o custo de oportunidade do aumento
no esforço corrente. Este custo de oportunidade reflete o benefício líquido futuro abandonado
quando mais recursos são extraídos no presente. Para alocações eficientes interdependentes, a
disposição a pagar marginal é igual ao custo marginal de uso mais o custo marginal de extração.
Com uma taxa de desconto infinita este custo marginal de uso é zero, por que nenhum valor é
recebido de alocações futuras. Isto implica que: (1) o custo marginal de extração igual à
disposição a pagar marginal, que iguala ao preço constante, e (2) os benefícios totais iguala ao
custo total.1 Inicialmente demonstramos que a produção sustentável eficiente estática implica uma
1
Isto não é difícil para demonstrar matematicamente. No nosso modelo, a produção (y) pode ser expressa
como y=qxe, onde q é a proporção da população colhida com uma unidade de esforço, x é o tamanho da
população, e e é o nível de esforço. Uma das condições que uma alocação eficiente dinâmica tem para
satisfazer com uma taxa de desconto infinito é P=c/qx, onde P é o preço constante, c é o custo marginal
constante por unidade de esforço, e qx é o número de peixe colhido por unidade de esforço. Pela
multiplicação de ambos os lados desta equação por y e isolando os termos, obtemos Py = ce. O lado direito
é o benefício total enquanto o direito é o custo total, implicando que os benefícios líquidos são zero.
7
população de peixe maior do que a produção sustentável máxima. Uma vez o desconto seja
introduzido, é inevitável que a produção sustentável eficiente dinâmica implicaria numa
população de peixe menor do que a produção sustentável eficiente estática e é possível, embora
não seja inevitável, que a captura sustentável seja menor. Você pode ver isto? Na Figura 2 a
captura sustentável claramente é menor para uma taxa de desconto infinita.
A probabilidade de a população ser reduzida abaixo do nível possibilitando a produção
sustentável máxima depende da taxa de desconto. Em geral, quanto menor os custos de extração e
quanto maior a taxa de desconto mais provável será que o nível de eficiência dinâmica do esforço
exceda o nível de esforço associado com a produção sustentável máxima. Isto não é difícil de ver
se lembrarmos o caso limite discutido inicialmente. Quando o custo marginal de extração é zero,
a produção sustentável de eficiência estática e a produção sustentável máxima são iguais.
Portanto, com os custos marginais de extração e uma taxa de desconto positiva, o nível de esforço
da eficiência dinâmica necessariamente excede o nível de esforço da eficiência estática e o nível
de esforço associado com a produção sustentável máxima. Custos de extração maiores reduzem a
produção sustentável de eficiência estática, mas não a produção sustentável máxima. Custos de
extração maiores reduzem a probabilidade que o desconto faça a população ser extraída abaixo do
nível de produção sustentável máxima.
Um esquema de gestão de eficiência dinâmica conduziria à extinção da pesca? Como a Figura 2
mostra, não seria possível sob as circunstâncias descritas aqui por que EC é o nível de eficiência
dinâmica mais alta possível neste modelo, e este nível ocorre bem antes do nível necessário para
conduzir a população para extinção. É possível sob outras circunstâncias, porém (Cheng et al.,
1981).
Para a extinção ocorrer sob um esquema de gestão de eficiência dinâmica, o benefício de extrair a
última unidade teria que exceder o custo de extração daquela unidade (incluindo os custos para as
gerações futuras). Tão logo a taxa de crescimento excede a taxa de desconto, este não será o caso.
Se, porém, a taxa de crescimento é menor do que a taxa de desconto, a extinção ocorre num
esquema de gestão eficiente se os custos de extração da última unidade for suficientemente baixo.
Por que a taxa de crescimento tem alguma coisa haver com se ou não a característica de eficiência
conduz a extinção? As taxas de crescimento determinam a produtividade de esforços de
conservação.2 Com taxas de crescimento elevadas, gerações futuras podem ser facilmente
satisfeitas. Por outro lado, quando a taxa de crescimento é muito baixa, leva um grande sacrifício
para as gerações correntes produzir mais peixe para gerações futuras. No caso limite, onde a taxa
de crescimento é zero, teremos um recurso com oferta fixa e, portanto nenhuma diferença com
relação a um recurso exaurível. A exaustão completa ocorreria sempre quando o preço
comandado pelo recurso é alto o bastante para cobrir o custo marginal de extração da última
unidade.
Embora a informação seja ainda resultados iniciais, muitos estudos empíricos sugerem que por
causa da importância dos custos de extração, a taxa de captura de eficiência dinâmica é
usualmente menor do que a produção máxima sustentável e a extinção é rara, se nunca,
eficiente.3
2
Note o paralelo com o papel da taxa de crescimento na colheita eficiente da madeira no capítulo anterior.
Note também a relevância do modelo de dois-períodos no Problema I do Capítulo 6.
3
Veja, por exemplo, a discussão de Clark (1976).
8
2. APROPRIAÇÃO E SOLUÇÃO DE MERCADO
Até agora definimos uma alocação eficiente da pesca ao longo do tempo. O próximo passo é
caracterizar a alocação de mercado normal e diferenciar essas duas alocações. Onde elas diferem
podemos verificar a possibilidade de vários meios de políticas públicas corretivas.
Vamos primeiro considerar a alocação resultante de uma pesca gerenciada pelo proprietário
competitivo único. Um proprietário único teria um direito de propriedade bem-definido para a
pesca. Podemos estabelecer o comportamento de um proprietário único em elaborar na Figura 2,
como é feito na Figura 3. Note que os dois painéis compartilham um eixo horizontal comum que
nos permite examinar o efeito de vários níveis de esforços de pesca em ambos os gráficos.
Figura 3 Alocação de Mercado na Pesca de Propriedade-Comum
Um proprietário único poderia querer maximizar seus lucros. Ignorando o desconto neste
momento, o proprietário aumentaria os lucros por aumentar o esforço de pesca até a receita
marginal igualar o custo marginal. Claramente este é o nível de esforço Ee, a produção sustentável
de eficiência estática. Isto produzirá lucros positivos iguais à diferença entre R(Ee) e C(Ee).
9
Na pesca oceânica, porém, os donos únicos não são normais. As pescas oceânicas são tipicamente
recursos de propriedade comum – ninguém exerce controle completo ao longo do tempo. Já que o
direito de propriedade para pesca não pertence a qualquer proprietário isolado, nenhum pescador
isolado pode excluir outros de explorar a pesca. Algumas vezes os recursos de propriedade
comum podem coexistir no mesmo mercado como pesca de propriedade privada (Exemplo 1).
Que problemas surgem quando o acesso à pesca é completamente irrestrito? Recursos de livreacesso criam dois tipos de externalidades: uma externalidade contemporênea e uma externalidade
intergeracional. A externalidade contemporânea, que é suportada pelas correntes gerações,
envolvem o super-compromisso do recurso para a pesca – muitos barcos, muitos pescadores,
muitos esforços. Como um resultado, o pescador corrente ganha uma taxa de retorno
substancialmente baixa em seus esforços. A externalidade intergeracional, suportada pelas
gerações futuras, ocorrem por que a sobrepesca reduz o estoque que, por sua vez, baixa os lucros
futuros da pesca.4
Podemos usar a Figura 3 para ver como, essas externalidades surgem.5 Uma vez muitos
pescadores tendo acesso ilimitado à mesma pesca de propriedade comum, os direitos de
propriedade para a pesca não são mais eficientemente definidos. No nível eficiente, cada barco
receberia um lucro igual à sua parcela de remuneração de escassez. Esta remuneração, porém,
serve como um estímulo para novos pescadores entrarem, baixando os custos e eliminando a
remuneração. O acesso livre resulta em sobre-exploração.
O proprietário único escolhe não gastar mais esforço do que Ee por que para fazer isto reduziria
os lucros da pesca, resultando em uma perda pessoal para ele. Quando o acesso à pesca é
irrestrito, uma decisão para gastar esforço além de Ee reduz os lucros para pesca como um todo,
mas não para aquele pescador individual. Muitos das diminuições nos lucros recaem sobre outros
pescadores.
Num recurso de acesso livre, o pescador individual tem um incentivo para gastar mais esforço até
que os lucros sejam zero. Na Figura 3 aquele ponto está no nível Ec, onde o benefício médio e
custo médio são iguais. É agora fácil ver a externalidade contemporânea – muito esforço está
sendo gasto para capturar muito pouco peixe, e o custo é substancialmente maior do que seria
numa alocação eficiente.
Se este ponto parece abstrato, ele não deve. Muitos setores de pesca estão correntemente
atingidos por precisamente estes problemas. Num setor pesqueiro produtivo no Bering Sea e
Aleutian Islands, por exemplo, um estudo (Huppert 1990) descobriu superexploração significante.
Enquanto o número eficiente de motherships (usado para pegar e processar a captura no mar,
então os barcos de pesca não têm que retornar ao porto muito freqüentemente) foi estimado ser 9,
o nível corrente era 140. Como resultado uma quantidade significante de benefícios líquidos
foram perdidos ($124 milhões ao ano). Tivesse a pesca sida colhida mais lentamente, a mesma
captura poderia ser atingida com barcos menores empregados próximos à sua capacidade.
4
Isto irá resultar em poucos peixes para as futuras gerações bem como a lucros menores se o nível de
esforço resultante excede aquele associado com a produção máxima sustentável. Se o nível de esforço de
propriedade-comum é menor do que o nível de esforço da propriedade sustentável máxima (quando os
custos de extração são muito altos), então reduções no estoque aumentaria o crescimento do estoque,
portanto ofertando mais peixe (embora menores benefícios líquidos) para as gerações futuras.
5
Este tipo de análise foi primeiro usada por Gordon (1954).
10
Uma externalidade intergeracional ocorre por que o tamanho da população é reduzida, causando
lucros futuros serem menores do que seriam. Como a população existente é superexplorada, a
captura de acesso-livre inicialmente seria maior, mas como as taxas de crescimento são afetadas,
o nível de lucro do estado-permanente, uma vez atingida, seria menor.
Estabelecemos no Capítulo 6 que o dono do recurso com direitos de propriedade exclusivos faz o
balanço do valor de uso com o valor do bem. Quando o acesso ao recurso é irrestrito, a
exclusividade é perdida. Como resultado, é racional para um pescador ignorar o valor do bem, já
que ele nunca pode apropriar-se dele, e simplesmente maximizar o valor de uso. No processo
todas as remunerações de escassez são dissipadas. A alocação que resulta da permissão de acesso
irrestrito à pesca é idêntica àquela resultando de uma produção sustentável de eficiência dinâmica
quando uma taxa de desconto infinita é usada.
Recursos de acesso livre não conduzem automaticamente à um menor estoque do que aquele
maximizando a produção sustentável. Podemos estimar uma função de custo com uma
declividade suficientemente inclinada que intersecta a curva de benefício no ponto à esquerda de
Em. No entanto, não é incomum para pesca madura, de propriedade-comum, de livre-acesso ser
explorado bem além do ponto de produção máxima sustentável.
Os recursos de acesso-livre e recursos de propriedade-comum são conceitos sinônimos? Eles não
são. Por outro lado, os governos podem restringir a entrada, um tópico que abordaremos na
próxima seção. Por outro lado, arranjos informais entre aqueles coletando recursos de
propriedade-comum podem também servir a um acesso limitado também6 (Exemplo 2).
Recursos de acesso livre geralmente violam ambos o critério de eficiência e sustentabilidade. Se
esses critérios são atendidos, algumas reestruturações dos tomadores-de-decisões ambientais são
necessárias. Como aquilo poderia ser feito é uma matéria da próxima seção.
3. POLÍTICA PÚBLICA PARA A PESCA
O que pode ser feito? Uma variedade de respostas de políticas públicas é possível. Talvez seja
apropriada começar permitindo o mercado funcionar.
3.1. Aqüicultura
Tendo sido demonstrado que a gestão ineficiente da pesca resulta em tratá-lo como recurso de
propriedade comum, ao invés de privado, temos uma solução óbvia – permitir algumas pescas
serem mantidas privadas, ao invés de recurso comum. Esta abordagem pode funcionar quando a
pesca não é móvel, quando podem ser confinados por barreiras artificiais, ou quando eles
instintivamente retornam para seus locais de nascimento para reprodução.
A vantagem de tal movimento vai bem além da habilidade de proibir a sobrepesca. O dono é
encorajado a investir no recurso e empregar medidas que vão aumentar a produtividade da pesca.
(Por exemplo, adicionando certos nutrientes à água ou controlando a temperatura pode aumentar
comercialmente a produção de algumas espécies.) Este movimento na direção do cultivo
controlado e colheita de peixe é chamado de aqüicultura, e existem alguns exemplos notórios de
sucesso. Provavelmente a produção mais elevada já alcançada através da aqüicultura resultou do
uso de balsas para criarem moluscos. Em torno de 300.000 kg por hectare de moluscos, por
exemplo, foram criados desta maneira nas baias da Galicia na Espanha. Este nível de
6
Para outros exemplos desses arranjos, veja Berkes et al. (1989).
11
produtividade aproxima-se aqueles alcançados na criação de suínos, amplamente reconhecida
como uma das tentativas de maior sucesso para aumentar a produtividade da produção de proteína
animal.
Nos Estados Unidos, a aqüicultura foi contrariada por tratar os corpos d’água como recurso de
propriedade comum. Este não precisa ser o caso. No Exemplo 12.1 vimos que algumas ostras
foram criadas nos E.U. em camas de propriedade comum e outras foram criadas em camas
privadas. Como o peixe no recurso de propriedade comum fica mais escasso, fazendo os preços
aumentarem, a aqüicultura provavelmente se tornaria mais lucrativa e prevalecente.
De alguma forma, o Japão, como um país densamente povoado dependendo fortemente na
proteína do peixe, alcançou o ponto onde colhendo apenas o que o mar oferece não é mais
suficiente para satisfazer o mercado a baixo custo. Conseqüentemente, o Japão transformou-se
num líder em aqüicultura, empreendendo alguns dos mais avançados empreendimentos de
aqüicultura do mundo. O governo deu apoio, principalmente em criar os direitos de propriedade
privada para águas anteriormente mantidas comunitariamente. As prefeituras do governo
(comparado aos E.U.) inicia o processo por designar as áreas a serem usadas para aqüicultura. As
associações de cooperativas de pescadores locais dividiram essas áreas e alocaram as subáreas
para pesca individual para uso exclusivo. Este controle exclusivo permite o dono investir no
recurso e gerenciá-lo eficientemente e efetivamente.
Outra abordagem de mercado para aqüicultura envolve o rancho de peixe ao invés de fazenda de
peixe. Se a fazenda de pesca envolve cultivar peixe ao longo do seu período de vida num
ambiente controlado, o rancho de pesca envolve mantê-los em cativeiros apenas pelos primeiros
anos de suas vidas.
Rancho de pesca depende dos fortes instintos caseiros em certos peixes tais como o salmão
pacífico ou truta oceânica para permitir sua captura final. O salmão jovem ou truta oceânica são
chocados e confinados em área de captura conveniente por aproximadamente dois anos. Quando
libertados, eles migram para o oceano. Até atingir a maturidade, eles retornam por instintos para o
lugar de nascimento onde são capturados. Alguns dos 876.000 toneladas métricas de salmão
foram colhidos no mundo em 1989 (FAO, 1992).
A aquicultura não é certamente a resposta para outras espécies. Embora funcione bem para
sellfish, catfish, salmão, e algumas outras espécies, alguns peixes, tais como tuna, provavelmente
nunca serão domesticamente capturados lucrativamente. No entanto, é confortante notar que a
aqüicultura pode oferecer uma válvula de escape em algumas regiões e para alguns peixes.7
3.2. Elevando o Custo Real do Peixe
Talvez uma das melhores formas para ilustrar as virtudes do uso da análise econômica para ajudar
a elaborar políticas é mostrar os efeitos severos de abordagens de políticas que a ignoram. Por
que as abordagens iniciais para a gestão da pesca tinham um foco na simplicidade em atingir a
produção máxima sustentável com pouco ou nenhum pensamento dado à maximização do
benefício líquido, eles ofereceram um contraste útil.
7
Em outro exemplo Frederick Bell (1986) mostra que as perdes em bem-estar social pela superexploração
em propriedade-comum do crawfish selvagem foi reduzido por uma estimativa de $1.068.933 em 1978 pela
existência das fazendas de crawfish em propriedade-comum. Sem eles as perdas de bem-estar social teriam
sido 4,16 vezes maior. Veja Bell (1986).
12
Talvez o melhor exemplo concreto é o estabelecimento de políticas originalmente desenhadas
para lhe dar com a superexploração da pesca do salmão do pacífico nos E.U.8 O salmão do
pacífico é particularmente vulnerável à superexploração, e até mesmo extinção, por causa de seus
padrões de migração. O salmão do pacífico é gerado nas camas de cascalhos dos rios. Como
peixes jovens eles migram para o oceano apenas retornando, como adultos, para reproduzir nos
rios onde nasceram. Depois de reproduzir, eles morrem. Quando os adultos nadam rio acima com
uma necessidade instintiva para retornar para suas correntes nativas, eles podem facilmente ser
capturados através de armadilhas, redes, ou outros artefatos de pesca.
Reconhecendo a urgência do problema, o governo adotou ações. Para reduzir a captura, eles
aumentaram o custo da pesca. Inicialmente isto foi realizado para prevenir o uso de qualquer
barreira nos rios e por proibir o uso de armadilhas (o mais eficiente artefato de captura) nas áreas
mais produtivas. Essas medidas provaram ineficientes, já que as tecnologias móveis (redes e
outros) provaram serem capazes, por elas mesmas, de superexploração dos recursos. Oficiais
então começaram a fechar as áreas de pesca designadas e suspenderem a pesca em outras áreas
por certos períodos de tempo. Na Figura 3 essas medidas iriam se refletir como uma rotação da
curva de custo para a esquerda até ela intersectar as curvas de benefícios no nível de esforço igual
a Ee. A agregação de todas esses regulamentos tinha o efeito desejado de diminuir a produção de
salmão.
Essas políticas foram eficientes? Eles não eram e não teriam sido mesmo se tivessem resultado na
captura eficiente! Esta afirmação parece inconsistente, mas não é. Eficiência implica não apenas
que a captura deve ser ao nível eficiente, mas também deve ser extraída a um custo menor
possível. Esta última condição foi violada por essas políticas (Figura 4).
Na Figura 4 são refletidos o custo total numa alocação eficiente (TC1) e o custo total depois
dessas políticas serem impostas (TC2). O benefício líquido recebido de uma política eficiente é
mostrado graficamente como a distância vertical entre o custo total e o benefício total. Depois da
política, porém, o benefício líquido foi reduzido para zero; o benefício líquido (representado pela
distância vertical) foi perdido pela sociedade. Porque?
8
Uma análise detalhada e excelente dessas políticas pode ser encontrada em Crutchfield e Pontecovo
(1969).
13
Figura 4 Efeito da Regulamentação
O benefício líquido foi desperdiçado no uso de meios excessivamente caros para capturar a
produção desejável de peixe. Ao invés do uso de armadilhas para reduzir os custos de captura o
número desejável de peixe, as armadilhas foram proibidas. Gastos muitos grandes em capital e
trabalho foram requeridos para capturar o mesmo número de peixe. Este capital e trabalho
adicional representam uma fonte de desperdício.
As limitações nos períodos de pesca tiveram um efeito similar no custo. Ao invés de permitir aos
pescadores espalharem seus esforços ao longo do tempo de forma que os barcos e equipamentos
pudessem ser utilizados mais produtivamente, os pescadores foram forçados a comprar barcos
maiores para permiti-los capturar quantidades cada vez maiores durante um período menor.
(Como um exemplo extremo, Tillion (1985) registrou que na estação de arenque no Sul de Prince
William demorou apenas quatro horas e a captura ainda excedeu a quota estabelecida). Resultou
em supercapitalização significante.
A regulamentação imposta sobre os custos também. Foi logo descoberto que enquanto os
regulamentos acima eram adequados para proteger o esgotamento da população do peixe, eles
não tinham nenhum incentivo para o pescador individual aumentar sua parcela de captura. Ainda
que os lucros fossem baixos por causa dos custos elevados, nova mudança tecnológica permitiria
aquele que a adotaram aumentar suas parcelas de mercado e colocar outros fora do negócio. Para
se proteger, os pescadores tiveram sucesso em introduzir proibições em novas tecnologias. Essas
restrições tiveram várias formas, mas duas pareceram particularmente importantes. A primeira foi
à proibição do uso de redes de monofilamentos de malha fina. Esta rede de malha normal que iria
substituir era visível para o salmão durante o dia e, portanto poderia ser evitada por eles. Como
resultado, foi útil apenas durante a noite. Ao contrário, as redes de monofilamentos mais finas
poderiam ter sido usadas com sucesso durante as horas do dia, bem como durante a noite. Rede
de monofilamento foi banida nos E.U. e Canadá logo depois que elas apareceram.
O regulamento ineficiente mais flagrante foi no Alasca a qual barrou o gill netters na Baia de
Bristol de usar máquinas para impulsionar os barcos. Este regulamento durou até os anos de 1950
14
e levantou a atenção pública para a natureza anacrônica de suas abordagens de regulamentação. A
nação mais avançada tecnologicamente estava pescando no Mar de Bering usando barcos a velas,
enquanto o resto do mundo - particularmente o Japão e a União Soviética – estava modernizando
suas embarcações de pesca num passo acelerado!
As regulamentações de restrição de tempo tiveram um efeito similar. Limitar o período de pesca
deu um incentivo para usar aquele tempo tão intensivo quanto possível. Barcos grandes facilitam
capturas maiores dentro do período e, portanto são atrativas, mas são muito ineficientes; a mesma
colheita poderia ser alcançada com barcos menores e em quantidade pequena usados na sua
capacidade ótima.
Guiado por uma visão estreita na produção sustentável máxima que ignorou os custos, essas
políticas conduziram a uma perda substancial em benefício líquido recebido pela pesca. Os custos
são uma dimensão importante do problema e, quando eles são ignorados, as rendas dos
pescadores sofrem. Quando a renda sofre, medidas de conservação mais avançadas ficam mais
difíceis de implementar, e incentivos para violar os regulamentos são intensificados.
É possível oferecer incentivos para redução de custos enquanto assegura que a produção é
reduzida para o nível eficiente? Uma política mais eficiente poderia ser elaborada? Economistas
que estudaram a questão acreditam que políticas mais eficientes são possíveis.
Considere uma taxa aplicada sobre esforço. Na Figura 4 as taxas sobre esforço seriam também
representadas como uma rotação da linha TC, e o custo depois-da-taxa para os pescadores seria
adequadamente representado pela linha TC2. Já que a curva depois-da-taxa coincide com TC2, o
sistema é ineficiente? Não! A chave para entender a diferença é a distinção entre custos de
transferência e custos real-do-recurso.
Sob um sistema de normas do tipo descrito anteriormente neste capítulo, todos os custos incluídos
em TC2 são custos reais-do-recurso, que envolvem utilização dos recursos. Os custos de
transferência, por outro lado, envolve transferência dos recursos de uma parte da sociedade para
outra ao invés de seu uso. As transferências representam custos para aquela parte da sociedade
que os suporta, mas são exatamente compensados pelo ganho recebido pelos recebedores. Os
recursos não são usados totalmente; eles são apenas transferidos. Portanto, o calculo do tamanho
do benefício líquido deve subtrair os custos reais-do-recurso, mas não custos de transferência, dos
benefícios. Para a sociedade como um todo, custos de transferências são retidos como parte dos
benefícios líquidos.
Na Figura 3 o benefício líquido sob um sistema de taxa é idêntico àquele sob uma alocação
eficiente. O benefício líquido representa um custo de transferência para o pescador que é
exatamente compensado pelas receitas recebidas pelo coletor de taxas. Esta discussão não deve
obscurecer o fato que, tão logo o pescador individual esteja preocupado, esses são custos muito
reais. Já que as receitas de taxas envolvidas podem ser substanciais (Exemplo 3), o pescador
desejando ter uma pesca gerida eficientemente pode contestar esta forma particular de fazê-lo.
Eles prefeririam uma política que restrinja as capturas enquanto os permite manter as
remunerações. Isto é possível?
3.3. Quotas de Transferências Individuais (QTIs)
Uma política fazendo isto possível é uma cota propriamente elaborada para o número de peixes
que podem ser tirados da pesca. A falha “propriamente elaborada” é importante por que existem
15
muitos tipos diferentes de esquemas de cotas e nem todas são de igual mérito. Um sistema de cota
eficiente tem várias características identificáveis: 9
1. As cotas dão o direito ao dono de capturar um peso específico de um tipo certo de peixe;
2. A quantidade total de peixe autorizado pelas cotas mantidas pelos pescadores devem ser
iguais à captura eficiente para a pesca; e
3. As quotas devem ser transferidas livremente entre os pescadores.
Cada uma dessas três características assume um papel importante no alcance de uma alocação
eficiente. Suponha, por exemplo, que a cota fosse definida em termos de direito para possuir e
usar um barco de pesca ao invés de em termos de captura – não um tipo incomum de cota. Tal
tipo de cota é ineficiente, por que sob este tipo de cota um incentivo ineficiente ainda permanece
para cada dono de barco para construir barcos grandes, para colocar equipamentos extras neles, e
gastar mais tempo pescando. Essas ações expandiriam a capacidade de cada barco e causaria a
captura atual exceder o alvo de captura (eficiente). Numa nutshell, a cota por barco limita o
número de barcos de pesca mas não limita a quantidade de peixe capturada por cada barco. Se for
para atingir e manter uma alocação eficiente, é a captura que por fim deve ser limitada.
Enquanto o propósito da segunda condição é óbvio, o papel da transferência merece mais
consideração. Com a transferência, os títulos para pesca fluem naturalmente para aqueles
ganhando o maior benefício dele por que seus custos são menores. Por que é valioso, a cota
transferível comanda um preço positivo. Aqueles que tem cotas, mas também têm altos custos
descobrem que fazem mais dinheiro vendendo as costas ao invés de usá-los. Enquanto isto,
aqueles que tem custos mais baixos descobrem que podem comprar mais cotas e ainda fazer
dinheiro. As cotas transferíveis também encorajam o progresso tecnológico. Os que adotam
tecnologias que reduzem os custos podem fazer mais dinheiro em suas cotas e fazê-lo lucrativo
para comprar novas cotas dos outros que não adotaram a tecnologia. Portanto, nos contratos de
mercado para métodos de regulamentação iniciais usados para elevar os custos, ambos o sistema
de taxas e o sistema de transferência de cotas encorajam o desenvolvimento de novas tecnologias.
Então quanto a distribuição de remuneração? Num sistema de cotas a distribuição de
remuneração depende crucialmente em como as cotas são inicialmente alocadas. Existem muitas
possibilidades com resultados diferentes. A primeira possibilidade é para o governo leiloar essas
cotas. Mas o governo então iria se apropriar de todas as remunerações, e o resultado seria muito
similar ao resultado do sistema de taxas. Se o pescador não gostar do sistema de taxas, eles não
iriam gostar do sistema de leilões também.
Numa abordagem alternativa, o governo poderia dar as cotas para os pescadores, talvez na
proporção de sua captura histórica. O pescador poderia então transacionar entre eles até alcançar
um equilíbrio de mercado. O pescador que quisessem entrar no mercado teria que comprar as
cotas dos pescadores. A competição entre os compradores potenciais conduziria o preço das cotas
transferíveis até que refletisse o valor de mercado das remunerações futuras, apropriadamente
descontadas.10
9
O sistema ITQ é completamente eficiente somente na ausência de externalidades de estoque (Boyce,
1992). Externalidades de estoque criam incentivos para pesca excessiva no início da estação (quando as
capturas são mais altas por unidade de esforço) antes de a biomassa ficar esgotada.
10
Isto ocorre por que o lance máximo que qualquer entrante faria seria o valor a ser derivado da posse da
permissão. Este valor é igual ao valor presente das remunerações futuras (a diferença entre o preço e o
custo marginal para cada unidade de peixe vendido). A competição forçará o comprador a ficar próximo
àquele valor máximo, para que ele não perca a cota.
16
Portanto este tipo de sistema de cota permite a remuneração permanecer com os pescadores, mas
apenas as gerações correntes de pescadores. As gerações futuras vêm poucas diferenças entre esta
cota e o sistema de taxas ou a compra de cotas.
Em 1983, um sistema limitado de cotas individuais transferíveis foi estabelecido na Nova
Zelândia para proteger sua pesca profunda de trawl (Muse e Schelle, 1988). Embora esta estivesse
longe de ser a única, ou mesmo a primeira, aplicação de ITQs (Tabela 2), oferece uma
oportunidade rica incomum para estudar como esta abordagem funciona na prática.
Por que esta pesca foi originalmente desenvolvida, alocar as cotas provou ser relativamente fácil.
As capturas permissíveis totais para as sete espécies básicas foram divididas em costa
transferíveis individuais e foram alocadas para firmas na base do investimento em equipamento
de pesca, investimento em equipamento de produção fora-da-costa, e produção recente na costa.
Os direitos para pesca foram definidos em termos da quantidade específica de pesca, mas foi
somente garantida para um período de 10 anos.
Ao mesmo tempo em que a política de pesca no alto-mar estava sendo considerada, a pesca
continental começou a cair em tempos difíceis. Muitos participantes estavam caçando muitos
peixes. Algumas espécies particulares de peixes desejáveis estavam sendo seriamente
superexploradas. Enquanto a necessidade de reduzir a quantidade de pressão colocada na
população era óbvia, como realizar aquela redução não foi tão óbvio. Embora tenha sido
relativamente fácil prevenir novos pescadores em entrarem na pesca, foi difícil descobrir como
reduzir a pressão daqueles que pescavam na área por anos ou mesmo décadas. Por que a pesca é
caracterizada pela economia de escala, simplesmente reduzir a captura de todos
proporcionalmente não faria muito sentido. Isto simplesmente colocaria maiores custos em todo
mundo e desperdiçaria uma grande quantidade de capacidade de pesca à medida que todos os
barcos ficavam inoperantes por um longo período de tempo. Uma solução melhor seria
claramente ter uma menor quantidade de barcos colhendo o estoque. Daquela forma cada bardo
poderia ser usado próximo à sua capacidade total sem exaurir a população. Quais pescadores
deveria ser convidados a abandonar sua comunidade e deixar a indústria?
Tabela 2 ÁREAS COM SISTEMA ITQ COMO EM 1991
Área
Wisconsin (U.S.)
Manitoba (Canadá)
Oceano Atlântico (Canadá)
Iceland
Ontário (Canadá)
Columbia Inglesa (Canadá)
Oceano Pacífico (U.S.)
Noroeste da Austrália (Austrália)
Nova Zelândia
Austrália
Oceano Atlântico (U.S.)
Tipos de peixe cobertos em 1991
Truta do lago, perch amarelo,
chub, menominees, whitefish
Pickerel, sauger, whitefish
Herring, cod, plaice americano,
haddock,
pollock,
scallops,
shrimp, snow crab, surf clams,
lobster
Quase todas as espécies
Inicialmente, walleye, american
eel; eventualmente, muitas das
espécies comerciais
Abalone, geoducks, cod, halibut
Herring sac roe
Ostras
All offshores and inshores
commercial species
Bluefin tuna, gemfish
Ocean quahogs, surf clams
Ano de início
1971
1972
1976
1976
Final dos anos 1970
1979
1982
1982
1983
1984
1990
17
A abordagem do incentivo econômico aborda este problema por fazer o governo comprar as cotas
de captura daqueles desejando vendê-las. Enquanto inicialmente isto foi financiado a partir das
arrecadações gerais, subseqüentemente foi financiado por uma taxa sobre as cotas de captura.
Essencialmente cada pescador estabeleceu o menor preço que aceitaria para deixar a indústria; o
regulador selecionou aqueles que poderiam ser induzidos a deixar a indústria ao menor preço,
pago a quantidade estipulada a partir das receitas de taxas, e retirado suas licenças para pescar
aquelas espécies. Não foi muito antes que uma quantidade suficiente de licenças fosse retirada e a
população fosse protegida. Por que o programa foi voluntário, aqueles que deixaram a indústria
somente o fizeram quando sentiram que eles tinham sido adequadamente compensados. Enquanto
isto aqueles que pagaram a taxa descobriram que este pequeno investimento os beneficiaria
grandemente no futuro á medida que a população fosse recuperada. Uma dificuldade e pressão
potencialmente perigosa num recurso natural valioso foram aliviadas pelo uso criativo de uma
abordagem que mudou os incentivos econômicos.
Por volta do fim de 1987, porém, um novo problema emergiu. O estoque original de uma espécie
voltou a ser seriamente superestimado pelos biólogos. Já que a alocação total de cotas foi
derivada desta estimativa, a implicação prática foi que um nível alto insustentável de cotas tinha
sido emitido; o estoque foi ameaçado. Diante de implicações de orçamento inaceitavelmente
grandes de comprar de volta uma quantidade significante de cotas, o governo por fim mudou para
uma alocação de parcelas percentual das cotas. Sob este sistema ao invés de possuir cotas
definidas em termos de quantidade específica de peixe, o pescador possui parcelas percentuais da
captura total permitida. A captura total permitida é determinada anualmente pelo governo. Deste
modo o governo pode anualmente ajustar a captura total permitida, baseado nas estimativas das
últimas avaliações de estoques, sem ter que comprar de volta (ou vender) uma grande quantidade
de cotas. Esta abordagem financia a maior proteção para o estoque, mas aumenta o risco
financeiro para o pescador.
Alguns dos problemas de implementação emergiram também. Esforço de pesca não é
freqüentemente muito preciso. Outras espécies que não aquelas procuradas (conhecidas como
“sub-produtos”) podem muito bem terminar como parte da captura. Se aquelas espécies também
são reguladas por cotas e o pescador não tem ITQs suficientes para cobrir o sub-produto, eles vão
estar diante da possibilidade de ser multado quando descarregarem o peixe não-autorizado.
Jogar no mar o sub-produto evita multas, mas já que o peixe jogado fora dificilmente sobrevive,
isto representa um desperdiço duplo – não apenas por que o estoque é reduzido, mas por que a
captura do peixe é desperdiçada.
“Alta-classificação” é outro problema que os gestores têm que lhe dar. Alta-classificação pode
ocorrer quando as cotas especificam a captura em termos de peso de uma certa espécie, mas o
valor da captura é afetado grandemente pelo tamanho do peixe individual. Para maximizar o valor
da cota, o pescador tem um incentivo para jogar fora os menos valiosos (tipicamente menores)
peixes, mantendo somente os indivíduos mais valiosos. Assim como no sub-produto, quando
liberados a mortalidade é alta, alta-classificação resulta em menores estoques e desperdiço de
colheita.
Alguns gestores de pesca solucionaram com sucesso os problemas de permitir o pescador cobrir
temporariamente excedentes com permissões adquiridas subseqüentemente ou alugadas de outros.
Tão logo o valor de mercado do peixe “extra” excede o custo de alugar uma cota, o pescador terá
um incentivo para descarregar e vender o peixe e o estoque não será colocado em perigo.
18
3.4. O limite das 200-milhas
A dimensão política final está ligada aos aspectos internacionais do problema da pesca.
Obviamente as várias abordagens da pesca para efetivar a gestão da pesca requerem aos comitês
governamentais terem jurisdição sobre um setor de pesca de forma que possa implementar seus
regulamentos.
Isto não é correntemente o caso para muitos das pescas oceânicas. Muito das águas livres dos
oceanos é um recurso de propriedade-comum para os governos, como também para o pescador.
Nenhum corpo isolado pode exercer controle sobre ele. Tão logo este continue ser o caso, ações
corretivas serão difíceis de implementar. Em reconhecimento a este fato existe uma lei evolutiva
do mar definida pelos tratados internacionais. Um dos resultados concretos desta lei, por
exemplo, foram algumas restrições na pesca da baleia. Se este processo por fim produz um
sistema consistente e compreensivo de gestão permanece para ser verificado.
Os países que têm bordas com mar declararam que seus direitos de propriedade se estendem a
200 milhas em alto mar. Dentro dessas áreas, os países têm jurisdição exclusiva e podem
proceder as implementações efetivas de políticas de gestão. Essas declarações foram mantidas e
agora são fortemente estabelecidas em leis internacionais. Portanto, muitos setores pesqueiros
ricos em águas continentais podem ser protegidos, enquanto aqueles em mar aberto esperam por
resultados de um processo de negociação internacional.
3.5. A Economia da Fiscalização
Uma área que tradicionalmente não recebeu muito tratamento analítico, mas vem sendo
gradualmente reconhecido como um aspecto chave para a gestão da pesca, é a obrigatoriedade
das leis. As políticas podem ser elaboradas para serem eficientes tão logo todos voluntariamente
as adotem, mas essas mesmas políticas podem parecer trágicas na dura realidade dos custos e
fiscalização imperfeita.
As políticas da pesca são especialmente difíceis para serem fiscalizadas. As zonas costeiras são
tipicamente longas e descontínuas; não é difícil para o pescador evitar detecção se eles excederem
seus limites ou capturar espécies ilegais.
Reconhecer esta realidade eminentemente sugere duas implicações. Primeiro, a elaboração de
políticas devem levar em consideração a fiscalização, e, segundo, o que é eficiente quando a
fiscalização é ignorada pode não ser eficiente uma vez a fiscalização seja considerada.
As políticas devem ser elaboradas para fazer a obediência tão barata quanto possível.
Regulamentação, que impõe muitos custos elevados, é mais provável de ser desobedecida do que
regulamentação que impões custos em proporção ao propósito. As regulamentações devem
também conter provisões para lhe dar com a desobediência. Uma abordagem comum é aplicar
sanções monetárias contra aqueles que não obedecem. As sanções devem ser estabelecidas em
níveis bastante altas no sentido de trazer os custos para desobediência (incluindo as sanções) em
balanço com os custos de obediência.
A questão de fiscalização aponta outra vantagem das abordagens de direito de propriedadeprivada para a gestão da pesca – são autofiscalizáveis. As fazendas de pesca ou os ranchos de
pesca não têm nenhum incentivo para ser derivado do esquema de eficiência por que eles
estariam prejudicando-os. Nenhuma atividade de fiscalização é necessária. A desobediência com
algum tipo de restrição de regulamentos, por outro lado, na ausência da fiscalização efetiva, seria
19
benéfico para aqueles pescando nos recursos de propriedade-comum. Somando-se a este esforço
de fiscalização está ainda outro custo associado com a gestão pública da pesca.
A racionalidade não é difícil seguir. Assuma que algum tipo de sistema de cota está em efeito
para racionar o acesso. A atividade de fiscalização envolveria monitorar obediência com essas
cotas e designar penalidades naqueles pegos em desobediência. 11 Se as cotas são tão grandes para
serem consistentes com o equilíbrio de livre acesso, o custo de fiscalização seria zero; nenhuma
fiscalização seria necessária para assegurar obediência. Movendo a pesca para longe do equilíbrio
de livre acesso aumenta o benefício líquido e os custos de fiscalização. Para este modelo, à
medida que o tamanho da população de estado-permanente é aumentado, os custos marginais de
fiscalização aumenta e o benefício líquido marginal decresce. No tamanho eficiente da população
(considerando o custo de fiscalização) o benefício marginal líquido iguala ao custo marginal de
fiscalização. Isto necessariamente envolve um tamanho de população menor do que o tamanho de
população eficiente ignorando os custos de fiscalização, por que o último ocorre quando o
benefício líquido marginal é zero.
3.6. Extinção de Outras Espécies
O espaço não permite um tratamento detalhado de outras populações biológicas, mas é importante
demonstrar que pelo menos algum dos princípios derivados do exame detalhado da gestão da
pesca é transferível para outras espécies. Examinar os problemas com outras espécies usando esta
estrutura analítica geral prova uma fonte rica de tópicos de pesquisa interessante.
Nosso exame da pesca sugere que rearranjando os incentivos econômicos pode ser uma chave
para restaurar a gestão sustentável eficiente. Os incentivos econômicos aparentemente também
funcionam na proteção das manadas de elefantes africanos no Zimbabwe (Barbier 1992). Os
elefantes africanos foram por muito tempo tratados como propriedade comum. Como poderia ser
esperada, a população de elefantes estão sendo ameaçadas. Interessantemente, porém, os
diferentes países da África estão tendo diferentes experiências.
As populações de elefantes de Zimbabwe, Botswana, Namíbia, e Sul da África estão aumentando,
enquanto aqueles no Kenya estão diminuindo. Os países do sudeste da África de sucesso também
suportam a conservação através da utilização, permitindo safári e turismo em terras de uso
comum, estaduais e privadas, enquanto limita o acesso. Direitos de caça são severamente
limitados e são garantidos á comunidade local de pessoas indígenas. Já que muitos dos safáris
caçam com câmaras, o turismo pode ser uma fonte adicional de renda sem matar os elefantes.
Quando os animais (tais como os elefantes rogue) são eliminados pelos oficiais dos Parques
Nacionais, o marfim e peles desses animais pertencem aos membros das comunidades locais.
O turismo e a venda dos direitos de caça e produtos dos elefantes oferecem uma fonte suficiente
de renda para as comunidades locais. De acordo com Simmons e Keuter (1989), duas dúzias de
vilas de colonos no Zimbabwe ganharam $5 milhões dos donos de safáris em 1990 pela venda de
direitos de caça de elefantes em suas terras de uso comum. Dando às comunidades locais uma
grande parcela na preservação das manadas também facilita a fiscalização estrita das leis de
contrabando. Contrabandistas são mortos no local.
11
Na teoria seria possível estabelecer a penalidade tão alta que apenas uma limitada quantidade de
atividade de implementação seria necessária. Já que grandes penalidades são raramente impostas na prática,
o modelo proíbe isto e assume que gastos de implementação crescentes são necessários para implementar
costas crescentemente restritivas.
20
Kenya, um país com um grande declínio em sua população de elefantes, não possui um sistema
semelhante. Se os colonos de Zimbabwe têm uma participação elevada na proteção da fonte de
renda, a manada de elefantes, os kenianos têm pouca participação na sua proteção. A receita
potencial que poderia ser usada para institucionalizar um sistema de proteção é enorme. Os
economistas Gardner Brown e Wes Henry (1989) estimou que em torno de $25 milhões por ano
poderia ficar disponível para o Kenya proveniente de turistas buscando observar e fotografar
elefantes.
Uma abordagem para proteger as espécies biológicas é rearranjar os incentivos econômicos de
forma que os grupos locais tenham interesse econômico em sua preservação. Acesso ilimitado aos
recursos de propriedade-comum arruína esses incentivos.
21