Estudo MPMOs_final_protocoladox

PAPEL DAS MICROS, PEQUENAS E
MÉDIAS OPERADORAS (MPMOS) E
PONTOS DE DIFERENCIAÇÃO NO
TRATAMENTO REGULATÓRIO
Frederico Araujo Turolla
Maria Fernanda Freire de Lima
Thelma Harumi Ohira
São Paulo, 27 de julho de 2009
NOTA
A Pezco Pesquisa e Consultoria Ltda (CNPJ 04.941.998/0001-80) foi contratada para
realizar este estudo de forma autônoma e independente. Portanto, o seu conteúdo não
reflete, necessariamente, a visão do contratante.
Este estudo foi contratado por:
www.telcomp.org.br
Sumário em dez pontos
1. MPMOs (Micro, Pequenas e
Médias
Operadoras
de
Por
estarem
próximas
do
consumidor, contribuem para
Telecomunicações) não são,
esforços
necessariamente,
MPMEs
mais focados na demanda, em
(Micro, Pequenas e Médias
vez das tradicionais políticas
Empresas).
tratamento
mais focadas na oferta que
diferenciado às MPMEs no
tipicamente utilizam grandes
Brasil não atinge as MPMOs
operadores como veículos.
O
de
universalização
por estas terem escala maior
4. O licenciamento das MPMOs é
que a MPME típica; por outro
uma questão relevante devido
lado,
as
relevância
justifica
MPMOs
têm
à
específica,
que
adequação das exigências de
um
tratamento
regulatório diferenciado.
criam
informalidade.
licenciamento
é
um
A
ponto
relevante para viabilizar as
2. As MPMOs são relevantes por
que
alta
competição
em
MPMOs,
em
condições
competitivas.
alguns segmentos de mercado;
5. Propõe-se, como critério de
têm potencial de responder
enquadramento de MPMOs, o
com
à
tamanho máximo de 1% tanto
em
do número de clientes quanto
ocupam
da receita total do setor no
segmentos de mercado vazios
Brasil, considerando-se, para
ou mal explorados.
esta
agilidade
dinâmica
alguns
frente
tecnológica
segmentos;
3. As MPMOs têm um papel
relevante na inclusão digital e
na
promoção
do
finalidade,
o
grupo
econômico da empresa.
6. A redução da assimetria de
acesso
informação entre usuário e
universal às telecomunicações.
operadores poderia contribuir,
significativamente,
para
a
voltada para as MPMOs: taxas
expansão do mercado para as
regulatórias;
MPMOs
fornecimento de informações
com
garantia
da
qualidade.
SACI e SICI; e uma lista de
7. Os temas foram divididos em
dois grupos: estruturantes e
procedimentais.
8. Os
temas
incluem,
PADOs;
outras sugestões, obtidas junto
a atores setoriais.
10. Uma abordagem regulatória
estruturantes
baseada
forma
informações,
de
não
na
oferta
tais
de
como
exaustiva: relacionamento com
ranking público no site da
fornecedores
Anatel
de
insumos
e
divulgação
de
(links) no próprio setor; plano
parâmetros de qualidade pelo
de numeração para SCM e
próprio operador, permitiria
remuneração e uso de redes;
atingir objetivos importantes
barreiras à entrada; acesso a
com baixo ônus regulatório e
redes e modelo de custos.
menor carga de fiscalização.
9. Foram
elementos
apontados
vários
entre
temas
procedimentais
os
relevantes
para uma política regulatória
“PAPEL DAS MICROS, PEQUENAS E MÉDIAS OPERADORAS
(MPMOS) E PONTOS DE DIFERENCIAÇÃO NO TRATAMENTO
REGULATÓRIO”
CONTEÚDO
Equipe Técnica ............................................................................................................. 7
“PAPEL DAS MICROS, PEQUENAS E MÉDIAS OPERADORAS (MPMOS) E
PONTOS DE DIFERENCIAÇÃO NO TRATAMENTO REGULATÓRIO” ......................... 8
Introdução ..................................................................................................................... 8
I.
As micros, pequenas e médias operadoras (MPMOs) .............................. 9
I.1 - MPMEs no Brasil ......................................................................................................... 9
I.2 – MPMOs não são necessariamente MPMEs ........................................................ 11
I.3 – Quem são as MPMOs .............................................................................................. 18
I.4 – Licenciamento de MPMOs no Brasil....................................................................
21
Brasil
I.5 – Proposta de Critério de Enquadramento .......................................................... 23
II.
regulatórios
Temas regulatór
ios estruturantes relevantes .......................................... 23
III.
Temas regulatórios procedimentais relevantes .................................. 25
III.1. Processo de abertura..............................................................................................
25
abertura
III.2. As MPMOs e a assimetria de informação ......................................................... 27
III.3. Planos de qualidade................................................................................................
29
qualidade
III.3.1 – O PGMQ – Plano Geral de Metas de Qualidade ...................................................30
III.4. Taxas regulatórias...................................................................................................
32
regulatórias
III.5. PADO - Procedimento Administrativo para Apuração de
Descumprimento
Descumprim
ento de Obrigações .................................................................................. 34
III.6. SACI e SICI..................................................................................................................
35
SICI
III.7. Outras sugestões.....................................................................................................
38
sugestões
IV.
Observações finais ........................................................................................ 40
Referências bibliográficas ...................................................................................... 42
ÍNDICE DE QUADROS
Quadro 1 – Critérios selecionados de enquadramento de MPMEs no Brasil ..... 10
Quadro 2 – Exemplos de serviços e licenças típicas de MPMOs ...................... 18
Quadro 3 – Número de prestadoras de serviços segundo a licença (2009) ..... 22
Quadro 4 – Parâmetros de Qualidade – TRAI - Telecom Regulatory Authority of
India.............................................................................................................. 31
Quadro 5 – Taxas regulatórias da ANATEL ..................................................... 32
Quadro 6 – Valores da TFI por Estação (Em R$) .............................................. 33
Quadro 7 – Periodicidade do sistema de informação que devem ser
preenchidos pelas operadoras ....................................................................... 36
Quadro 8 – Sugestões Procedimentais ........................................................... 38
Equipe Técnica
A equipe técnica responsável foi composta pelos seguintes economistas:
• Frederico Araujo Turolla. Doutor em Economia de Empresas
pela Fundação Getúlio Vargas de São Paulo (FGV-SP); Mestre em
Economia de Empresas pela FGV-SP com intercâmbio em
Economia Internacional e Finanças na Universidade de Brandeis
(Estados Unidos); bacharel em Ciências Econômicas pela
Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF). É Professor do
Departamento de Economia da Escola Superior de Propaganda e
Marketing (ESPM), pesquisador do Núcleo de Estudos em Gestão
Internacional da ESPM e professor de cursos de graduação,
especialização e MBA da FGV-SP.
• Maria Fernanda Freire de Lima. Mestre em Administração de
Empresas pela Fundação Getúlio Vargas de São Paulo (FGV-SP),
com intercâmbio na École des Hautes Études Commerciales (HEC)
em Paris, França; MBA in-company em Infra-Estrutura pela FGVSP; cursou summer school na Universidade de Goettingen,
Alemanha; Bacharel em Ciências Econômicas pela Universidade
Estadual de Campinas (Unicamp). Prêmio Jabuti por co-autoria do
livro “Desnacionalização: Mitos, Riscos e Desafios”.
• Thelma Harumi Ohira. Doutoranda em Engenharia e Gestão pelo
Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa,
Portugal (IST/UTL); Mestre em Economia Aplicada pela Escola
Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de São
Paulo (ESALQ/USP); Bacharel em Ciências Econômicas pela
Universidade de São Paulo (USP). Foi professora da FATEC –
Faculdade de Tecnologia de São Paulo.
7
“PAPEL DAS MICROS, PEQUENAS E MÉDIAS
OPERADORAS
(MPMOS) E PONTOS DE DIFERENCIAÇÃO
NO TRATAMENTO REGULATÓRIO”
Introdução
Este estudo tem como objetivo avaliar o tratamento regulatório procedimental
dado pela Anatel às micro, pequenas e médias operadoras de telecomunicações
no Brasil e propor elementos para uma diferenciação neste tratamento.
Doravante, as empresas serão identificadas pela sigla MPMOs (Micro, Pequenas
e Médias Operadoras de Telecomunicações) distinguindo-se das MPMEs que
são as Micro, Pequenas e Médias Empresas convencionais.
Há uma ampla gama de papéis relevantes que poderiam ser desempenhados
pelas MPMOs no atual quadro regulatório brasileiro. Em particular, as MPMOs
poderiam contribuir na criação de competição em alguns segmentos de
mercado. Em função de sua agilidade frente à rápida dinâmica tecnológica, têm
potencial de fomentar a introdução de inovações, assim como podem promover
aumentos de eficiência na cadeia quando ocupam segmentos de mercado vazios
ou mal explorados.
As MPMOs tendem a ocupar espaços geográficos deixados de lado por
operadores de maior porte, promovendo inclusão digital. Um trabalho de
Galperin e Bar (2006) define o termo “microtelcos” e defende que este grupo
poderia desempenhar um importante papel junto aos mais pobres. Porém, os
mesmos autores apontam que as “microtelcos” enfrentam importantes
restrições, como uma miríade de barreiras regulatórias que desencorajam a
entrada, e não conseguem advogar por um tratamento regulatório mais
favorável.
O serviço de telecomunicações apresenta um caráter de essencialidade, e tem
um impacto decisivo na promoção do crescimento econômico e do
desenvolvimento
sócio-econômico,
tanto
pelo
seu
impacto
sobre
a
produtividade quanto pelo potencial de promoção da inclusão digital, entre
outros aspectos. Esta importância particular justifica um tratamento regulatório
assimétrico, diferenciado em favor das MPMOs, para empresas que viabilizem
8
os papéis acima mencionados. Ademais, para várias MPMOs há dependência de
insumos adquiridos dentro do setor, de grandes operadores que eventualmente
apresentam poder de mercado, em particular, as redes instaladas, o que
inviabiliza a sua existência e impede que venham a cumprir este importante
papel, ensejando ação regulatória.
Na elaboração do estudo, foram ouvidas empresas que são prováveis candidatas
a enquadramento no conceito de MPMOs, diretamente através de entrevistas
com seus diretores, ou através de entrevistas com dirigentes de associações que
congregam grande número de MPMOs. Em particular, foram importantes as
discussões com dirigentes das entidades ABRAMULTI, ABRAPPIT, InternetSul
e Global Info. Houve também reunião com a conselheira da ANATEL, Emília
Ribeiro. Todos estes foram consultados, mas obviamente não têm qualquer
responsabilidade sobre as análises e informações contidas neste documento.
I.As
I.As micros, pequenas e médias operadoras (MPMOs)
I.1 - MPMEs no Brasil
O estudo das pequenas e médias empresas já é antigo, mas não se chega ainda a
uma definição precisa. Autores como JULIEN e MOREL1 já definiam as MPMEs
com um conceito pouco preciso e aceitando variações nas definições. São
empresas que vão das micro artesanais à sociedade familiar tradicional, ou
mesmo uma de alta tecnologia de crescimento rápido. São empresas
multiformes e evolutivas.
Usualmente, as definições para medir o tamanho da empresa giram em torno de
parâmetros quantitativos tais como faturamento, ou mais freqüentemente o
número de empregados. Porém, WTTERWULGHE (1998), distinguindo a
dimensão do tamanho da empresa, aponta para a necessidade de uma definição
qualitativa da MPME. A esse respeito, acrescenta que toda a literatura sobre o
tema acaba focando, ainda que com diversos graus, na dimensão humana da
empresa, i.e, no aspecto de gestão característico de uma MPME, onde o papel do
CEO é considerado determinante, o que acaba se refletindo no destino da
empresa, pois os objetivos da empresa são ligados ao do CEO.
1
P.A. JULIEN et B. MOREL. La Belle Entreprise, Montreal, Boreal, 1986 in WTTERWULGHE
(1998).
9
Assim somado aos critérios quantitativos, WTTERWULGHE (1998) já apontava
que os próprios países da antiga Comunidade Européia não tinham critérios
padronizados, inclusive internos, tornando qualquer comparação muito difícil.
No Brasil, a Lei complementar no 123 de dezembro de 2006 ou Lei Geral das
Micro e Pequenas Empresas2, no seu Capítulo II Art 3º, define o critério de
faturamento
como
classificador
do
tamanho
da
empresa.
Considera
“microempresas o empresário individual ou a pessoa jurídica que aufere renda
bruta anual igual ou inferior a R$ 240.000,00” e “pequenas empresas o
empresário individual ou a pessoa jurídica que aufere renda bruta anual
superior a R$ 240.000,00 e igual ou inferior a R$ 2.400.000,00”.
No entanto, no próprio país, a diversidade de critérios de medição do tamanho
da empresa varia igualmente, para várias finalidades, como mostrado no quadro
abaixo:
Quadro 1 – Critérios selecionados de enquadramento
enquadramento de MPMEs no Brasil
Instituiçã
o
Critério
Microempresa
s
BNDES
receita
operacional
bruta anual*
até R$
1.200,00 mil
FIESP
número de
empregados
0a9
SEBRAE
receita bruta
anual
igual ou
inferior a R$
433.755,14
SEBRAE
MDIC
2
faturamento
anual
número de
empregados
(indústria)
Classificação
Pequenas
Médias
empresas
Empresas
superior a R$
superior a R$
10.500,00 e
1.200,00 e
inferior ou
inferior ou igual
igual a R$ 60
a R$ 10.500,00
milhões
10 a 99
até R$
240.000,00
de R$
433.755,15 a
R$
2.133.222,00
até R$
2.400.000,00
até 10
de 11 a 40
Grandes
Empresas
superior a R$
60 milhões
100 a 499
500 e mais
-
-
-
-
de 41 a 200
mais de 200
Lei Complementar no123/2006. CAPÍTULO II - Da Definição de Microempresa e de
Empresa de Pequeno Porte
Art. 3o. Para os efeitos desta Lei Complementar, consideram-se microempresas ou empresas de
pequeno porte a sociedade empresária, a sociedade simples e o empresário a que se refere o art.
966 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002, devidamente registrados no Registro de
Empresas Mercantis ou no Registro Civil de Pessoas
Pessoas Jurídicas, conforme o caso, desde que:
I - no caso das microempresas, o empresário, a pessoa jurídica, ou a ela equiparada, aufira, em
cada ano-calendário, receita bruta igual ou inferior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil
reais); II - no caso das empresas de pequeno porte, o empresário, a pessoa jurídica, ou a ela
equiparada, aufira, em cada ano-calendário, receita bruta superior a R$ 240.000,00 (duzentos e
quarenta mil reais) e igual ou inferior a R$ 2.400.000,00 (dois milhões e quatrocentos mil
reais).
10
MDIC
MDIC
MDIC
valor
exportado
(indústria)
número de
empregados
(comércio e
serviços)
valor
exportado
(comércio e
serviços)
até US$ 400
mil
Até US$ 3,5
milhões
até US$ 20
milhões
mais de US$
20 milhões
até 5
de 6 a 30
de 31 a 80
mais de 80
até US$ 200
mil
Até US$ 1,5
milhões
até US$ 7
milhões
mais de US$ 7
milhões
*Quando a empresa for controlada por outra ou pertencer a um grupo econômico, a classificação do porte
se dará considerando-se a receita operacional bruta consolidada
Fonte: BNDES, FIESP, SEBRAE, MDIC. Elaboração: Pezco
Um levantamento do SEBRAE (2006) mostra que apenas as MPMEs
respondem por 98% do mercado empresarial brasileiro, o equivalente a mais de
5 milhões de empresas cuja atividade representava, em 2006, mais de 20% do
PIB. No Estado de São Paulo, respondem por praticamente 1/3 do faturamento
empresarial local e, por mais de 2/3 dos empregos.
No entanto, os índices de informalidade e de mortalidade dessas empresas
correspondem, cada um, a 50%. Este último, na análise de suas principais
causas, o SEBRAE constatou que 25% fecharam por falta de capital; 19% por
falta de clientes/mercado; 11% por problemas de gestão; 11% por problemas
pessoais dos proprietários; 9% por problemas entre os sócios; 7% por problemas
legais e 6% por problemas concorrenciais.
I.2 – MPMOs não são necessariamente MPMEs
É muito mais comum encontrar estudos que discutem o impacto das
telecomunicações sobre MPMEs em geral, como Eselaar et al (2007) e vários
outros, do que estudos sobre as MPMEs do próprio setor de telecomunicações,
as MPMOs. A seção anterior discutiu alguns elementos de critério de definição
diferenciado que as MPMEs recebem no Brasil.
Sem prejuízo do enquadramento das empresas de telecomunicações nos
critérios gerais relativos às MPMEs, há justificativas econômicas relevantes para
que os menores operadores do setor de telecomunicações estejam sujeitos a
tratamento regulatório diferenciado.
Para a finalidade regulatória de telecomunicações, entretanto, os limites
máximos de enquadramento de MPMEs podem ser demasiadamente restritivos
e, assim, podem não atender aos objetivos regulatórios do tratamento
11
diferenciado de MPMOs. Em função disto, há necessidade de uma definição de
MPMOs diferente das definições existentes de MPMEs.
No caso das MPMOs, estas não são necessariamente MPMEs nos conceitos
existentes no Brasil. Para validar esta afirmação, é preciso identificar os
objetivos de uma política de tratamento regulatório diferenciado em relação às
MPMOs.
Em primeiro lugar, as telecomunicações têm um papel essencial e de destaque
na vida econômica e social do país. As políticas voltadas para a promoção dos
serviços de telecomunicações não interessam apenas à competição setorial, mas
fundamentalmente se referem a ganhos de produtividade que constituem
motores fundamentais do crescimento econômico do Brasil ou de qualquer
outro país. Por outro lado, é crescente, em todo o mundo, o fosso de separação
entre os que têm acesso à informática e comunicações modernas, em relação aos
demais cidadãos, o que deu origem ao problema da exclusão digital – que só
pode ser combatida através de disponibilização de serviços de telecom. As
MPMOs podem ser coadjuvantes fundamentais na promoção destes objetivos,
no Brasil, o que justifica seu tratamento diferenciado.
O marco regulatório setorial de telecomunicações no Brasil estabelece uma série
de objetivos, dentre os quais é relevante a promoção da competição setorial. A
Lei Geral de Telecomunicações (lei 9.472 de 1997) aponta o dever do Poder
Público de “adotar medidas que promovam a competição e a diversidade dos
serviços”, e de promover a inovação em ambiente competitivo, entre outros
dispositivos relacionados à concorrência. Trata-se de importante papel a ser
cumprido pelas MPMOs, ensejando tratamento regulatório distinto.
Em segundo lugar, ao tomar como parâmetro os limites legais estabelecidos no
Brasil para o conjunto das MPMEs, o setor de telecomunicações estaria subrepresentado, pois mesmo as suas menores empresas dependem de
equipamentos
de
valor
relativamente
elevado,
licenças
regulatórias,
profissionais de alta especialização e outros elementos que possivelmente não
compõem a estrutura de oferta da MPME modal no Brasil. Esta diferença, do
lado da oferta, já justificaria uma revisão nos parâmetros para a diferenciação
no tratamento, pelo menos no âmbito regulatório.
Em terceiro lugar, os motivos para diferenciar as MPMEs em relação ao restante
das empresas podem ser diferentes dos motivos relevantes para a diferenciação
12
das MPMOs, o que se traduz nos papéis econômicos que estas últimas
potencialmente cumprem. Estes papéis são propostos nos subitens a seguir.
a) Criação de competição e contestabilidade
As MPMOs têm potencial para a promoção de competição e de contestabilidade
no setor de telecomunicações, desafiando incumbentes que podem apresentar
poder de mercado, ou constituindo um pool de potenciais entrantes em
segmentos que não atuam, e que venham a atuar em resposta a aumentos de
preços. Claramente, a simples presença das MPMOs não será suficiente para
disciplinar os mercados, mas poderá ser um dos fatores a contribuir neste
sentido.
Um contra-argumento diz que as MPMOs são tipicamente adquiridas pelos
maiores operadores quando representam desafio aos mesmos. Embora a
afirmação tenha se mostrado correta em muitos casos, na experiência brasileira
e internacional, inclusive quando a concentração ocorre com o intuito claro de
evitar a competição, as MPMOs terão cumprido, ao menos no estágio inicial de
sua operação, um pouco deste papel.
Uma MPMO bem sucedida pode ter um ciclo de vida parecido com o da figura
abaixo. Com incentivos regulatórios, o tamanho mínimo viável da MPMO antes
de sua decolagem pode ser reduzido, viabilizando um maior número de
empresas.
Figura – Ciclo de vida típico de uma MPMO
faixa de baixa escala, baixa densidade
Com incentivos de mercado
Tamanho (usuários
Receitas, etc)
“morte” por modelo
de negócios
ruim/ineficiente
custos competitivos
Com incentivos regulatórios
“morte” de niche
players em certos
padrões (the winner
takes it all)
“morte” por custo de
insumo (rede): MPMO
desenvolve mercado e
sofre entrada oportunista
Anos de operação
Elaboração: Pezco.
13
Alguns dos riscos à vida da MPMO estão apontados na própria figura. Na
primeira fase, que tende a ser longa, a empresa enfrenta tipicamente condições
adversas de baixa escala (planta relativamente pequena, dificultando a diluição
dos custos fixos) e/ou baixa densidade (baixa utilização da planta instalada), o
que pode constituir desvantagem em custos. Apenas uma pequena fração das
MPMOs tende a sobreviver às causas típicas de mortalidade: má escolha do
modelo de negócios ou ineficiência na sua aplicação; atrelamento a padrões
derrotados; elevação do custo de insumos por parte de entrante oportunista.
No caso específico dos padrões, a cadeia de Tecnologia da Informação e das
Comunicações (TIC) é marcada, em alguns segmentos, por padrões
concorrentes. Em geral, um dos padrões se sobressai sobre os demais, em um
processo onde é escolhido um único vencedor, e assim o padrão alternativo
costuma desaparecer ou se mantém muito pequeno (Shapiro e Varian 1999).
Assim, uma possível causa da morte de empresas é a escolha de padrões; as
empresas que escolheram determinados padrões, ou no caso das menores, as
que investiram em ativos específicos junto a clientes ou fornecedores ligados a
determinados padrões, tendem a morrer junto com o desaparecimento ou a
perda de importância do padrão derrotado.
b) Atendimento aos excluídos e promoção de inclusão digital
O desafio da expansão dos serviços de telecomunicações à população mais
desfavorecida parece, conforme Galperin e Bar (2006) não ter sido alterado
pelas reformas no setor de telecomunicações em vários países. Os autores citam
Rosston e Wimmer (2000), para os quais há um amplo reconhecimento de que,
mesmo com subsídios ao custo, grandes operadores privados não são mais
propensos que os antigos operadores estatais no que se refere a servir os
consumidores de baixa renda ou de alto custo de oportunidade.
Os desafios remanescentes, segundo os autores, incluem: rendas baixas e
sazonais; baixa densidade populacional nas áreas rurais; falta de informações
confiáveis sobre os consumidores e suas preferências de demanda e disposição a
pagar; falta de mecanismos de avaliação de crédito; e falta de infra-estrutura
complementar, como eletricidade e transportes. O compartilhamento dos custos
da rede pode ratear os custos dos consumidores mais lucrativos para todos,
mesmo para os que prefeririam uma combinação mais acessível de preço e
qualidade, assim como o foco no usuário médio pode não ser adequado para a
14
cobertura dos excluídos. Em um ambiente competitivo, operadores avessos ao
risco evitarão investimentos em pequenos mercados com problemas de
informação e altos custos de oportunidade.
Galperin e Bar (2006) chamam de “microtelcos” o conjunto dos “operadores de
telecomunicações de pequeno porte que combinam empreendedorismo local,
modelos de negócios inovadores, e tecnologias de baixo custo para oferecer um
leque de serviços de TIC em áreas de pequeno interesse para as operadoras
tradicionais3”. Para os autores, este grupo tem sido pouco notado, mas poderia
desempenhar um importante papel na cobertura das populações mais pobres,
particularmente nas áreas rurais.
Galperin e Bar (2006, p. 83) chamam atenção para o problema do tratamento
regulatório como uma barreira à entrada das “microtelcos”: “As restrições
regulatórias têm sido a maior barreira a entrada nos mercados de TIC da
América Latina. Isso é particularmente verdadeiro no caso das microtelcos,
que, tipicamente, não possuem os recursos organizacionais e financeiros para
negociar, de maneira efetiva, com as incumbentes, gerenciar processos
administrativos, e advogar por um tratamento regulatório mais favorável4.”
Apontam igualmente que “as microtelcos enfrentam uma miríade de barreiras
regulatórias que geralmente desencorajam sua entrada, limitam sua escala, e
restringem a experimentação de novas tecnologias e modelos de negócios
melhor adaptados para prestar serviços aos pobres5” (Galperin e Bar, 2006, p.
84). Assim, as principais questões apontadas pelos autores como barreiras
regulatórias são:
• Acesso limitado a espectro não licenciado para redes Wi-fi e outras
tecnologias WLAN de baixo custo.
• Falta de neutralidade tecnológica. Para os autores, “em nome da
proteção ao consumidor, os serviços de TIC são frequentemente sujeitos
Livre tradução de “small-scale telecom operators that combine local entrepreneurship,
innovative business models, and low-cost technologies to offer an array of ICT services in
areas of little interest to traditional operators”. Galperin e Bar (2006).
4 Livre tradução de “Regulatory constraints have long been a major barrier to entry in the ICT
markets of Latin America. This is particularly true for microtelcos, which typically lack the
organizational and financial resources to bargain effectively with incumbents, navigate
administrative processes, and advocate for more favorable regulatory treatment”. Galperin e
Bar (2006, p. 83)
5
Livre tradução de “microtelcos face a myriad of regulatory barriers that often discourage
entry, limit scalability, and constrain experimentation with new technologies and business
models better suited to service the poor” (Galperin e Bar, 2006, p. 84).
3
15
a um qualidade de serviço estrita e de padrões de engenharia que
impedem as microtelcos de desenvolverem soluções de baixo custo.6”
Isto desencoraja a busca de combinações adequadas de preço/qualidade
e reduz as oportunidades para o bypass das infraestruturas essenciais
controladas pelos incumbentes.
• Regras
de
licenciamento
que
discriminam
as
“microtelcos”.
A
discriminação pode ser implícita, com requisitos de procedimentos
administrativos, ou explícita, quando há proibição de que operadores não
tradicionais controlem componentes da rede ou ofertem serviços.
• Limitado acesso a subsídios públicos, sendo que os fundos de
universalização e de desenvolvimento discriminam as “microtelcos” ao
agregarem as áreas-alvo e exigirem centralização na gestão dos projetos.
O resultado não intencional acaba sendo o de que apenas os grandes
operadores são capazes de competir pelos subsídios.
• Discriminação no acesso à infra-estrutura, tipicamente controlada por
incumbentes, o que atinge as “microtelcos” assim como muitos outros
entrantes.
As MPMOs têm alto poder de promoção da capilarização dos serviços, pois
ocupam espaços geográficos vazios, pelas quais as incumbentes não se
interessam.
c) Fomento à inovação e eficiência em segmentos da cadeia
As MPMOs têm potencial de viabilizar a introdução de novos padrões, via novos
nichos e novos modelos de negócios. São, neste sentido, portadores de algumas
inovações
trazidas
pela
rápida
dinâmica
tecnológica
do
setor
de
telecomunicações. Note-se que esta afirmação não exclui o papel, em termos de
inovação, que deve ser desempenhado pelas maiores operadoras, quando
submetidas a estímulos regulatórios adequados. Porém, a sua agilidade e outras
características específicas favorecem a introdução de inovações. Note-se
também que a regulação pode tanto funcionar como catalisador quanto
constituir obstáculo à introdução destas inovações.
Livre tradução de “in the name of consumer protection, ICT services are too often subject to
overly strict quality of service and engineering standards that preclude microtelcos from
deploying low-cost solutions”. (Galperin e Bar, 2006)
6
16
Além da ampliação da cobertura territorial, ocupando espaços geográficos
vazios, as MPMOs têm ainda elevado potencial de promover a ampliação dos
serviços oferecidos, pois ocupam segmentos de mercado vazios ou mal
explorados. Algumas MPMOs nascem ou crescem em nichos onde os grandes
operadores não se viabilizam, ou pelos quais não se interessam.
As MPMOs promovem eficiência em segmentos selecionados da cadeia. Um
exemplo importante é o potencial de comercialização dos serviços junto aos
usuários. A razão de existência de uma MPMO pode ser a sua proximidade com
o usuário, ou a sua habilidade em entender as necessidades e desejos deste
usuário. Muitas MPMOs atingem uma proximidade seu usuário, conhecendo e
entendendo melhor suas demandas, obtendo uma vantagem de marketing que
grandes operadores nem sempre possuem. O grande operador de redes costuma
reunir competências mais voltadas para a infra-estrutura, enquanto a
comercialização exige competências distintas.
Há diversos instrumentos regulatórios, empregados em várias jurisdições em
todo o mundo, que criam concorrência e que acabam estimulando a existência
de MPMOs nesses segmentos de mercado ou da cadeia onde a maior
proximidade com o usuário pode ser uma vantagem relevante. Os principais
instrumentos desta natureza são os de desagregação de redes para acesso dos
demais operadores às redes instaladas a custos razoáveis (conhecidos
genericamente como unbundling) e de separação, sendo que este último
instrumento pode ser utilizado de diferentes formas.
Há previsão de instrumentos análogos na legislação brasileira, como a
disponibilização de redes a outras prestadoras de serviços a custos razoáveis,
que está previsto na Lei Geral de Telecomunicações, mas ainda não houve
implementação efetiva. Há, ainda a questão da necessidade de um modelo de
custos como base fundamental destes avanços.
No Brasil, mesmo sem estes instrumentos em funcionamento, há um papel
relevante para as MPMOs. Um exemplo pode estar no potencial dos operadores
locais. Estes podem ter como vantagem principal, conforme Galperin e Bar
(2006), a capacidade de mobilizar recursos através de arranjos de co-produção,
tanto com organizações locais quanto com clientes potenciais. No caso destes
últimos, o trabalho e a construção da infra-estrutura pode, eventualmente, ser
oferecida pelos próprios clientes, como no caso da rede de uma “microtelco” da
17
Colômbia (Teleocsa, cujo caso está disponível em Galperin e Bar 2006). Pode
haver, neste caso, um importante papel para os municípios, nos arranjos locais.
Há também, uma grande diversidade de oportunidades para MPMOs que
trariam benefícios econômicos e sociais.
Note-se que há uma complementaridade entre as grandes e pequenas
operadoras. Trata-se de uma integração que deveria ser estimulada, em
benefício dos usuários.
I.3 – Quem são as MPMOs
Há vários serviços que, atualmente, são prestados por MPMOs. O quadro abaixo
apresenta alguns exemplos de serviços típicos de MPMOs, relacionando suas
respectivas licenças. Note-se que o quadro não é exaustivo, ainda que os
serviços nele relacionados possam apresentar sobreposições e indefinições.
Trata-se assim, de mero exemplo ilustrativo.
Quadro 2 – Exemplos de serviços e licenças típicas de MPMOs
Serviço
Licença
Operação de telefonia VoIP
SCM e em alguns casos, também STFC
(nem todos ainda em operação)
Provedor de Serviço de Internet
SCM
Serviço rural
Operadoras virtuais de celular
(MVNO)
A ser regulamentado
Rádios
Telefonia pública via VoIP
SCM
Elaboração: Pezco
Shapiro e Varian (1999) analisam alguns segmentos da economia, entre eles, o
da economia da informação. Eles notaram a presença de grandes externalidades
de rede, que beneficiam os indivíduos e empresas conectados à rede de
telecomunicações. Esta afirmação não deve ser entendida como uma inexorável
vantagem do grande operador sobre o pequeno. A presença de externalidades de
rede se refere, por exemplo, ao conjunto da Internet, mas deve ser analisada
com cuidado no nível de serviços específicos associados à grande rede.
Shapiro e Varian (1999) apontam que os provedores de serviço da Internet hoje
não encontram grandes economias de rede. No passado, empresas como
América Online, CompuServe e Delphi se utilizaram de sistemas proprietários
18
de menus, e-mail e grupos de debates, de forma que os consumidores tendiam
às maiores que ofereciam melhores condições de comunicação com outros
consumidores.
Mais
recentemente,
“a
disponibilidade
de
protocolos
padronizados de menus/navegadores, e-mail e chat acabou com a vantagem
de ser um grande provedor de serviços da Internet e levou à criação de
milhares de pequenos provedores” (Shapiro e Varian, 1999, p. 219).
Assim, é possível, em termos econômicos, que a existência de um grande
número de provedores de pequeno porte não constitua fonte importante de
ineficiência produtiva, assim como não é inexorável a concentração neste
segmento de mercado.
De maneira geral, a inovação tecnológica vem reduzindo as vantagens dos
grandes operadores em alguns segmentos, ainda que aumente as vantagens
destes em outros segmentos. Um exemplo de serviço que apresenta
possibilidade de escala relativamente reduzida é o VoIP, que segundo o FCC
(2009)7 é uma tecnologia que permite a realização de chamadas de voz usando
uma conexão à Internet em banda larga em vez de uma linha telefônica
analógica. Conforme o tutorial Teleco, há quatro classes de VoIP8:
•
Classe 1: oferta de um Programa de Computador que possibilite a
comunicação de VoIP entre 2 (dois) ou mais computadores (PC a PC),
sem necessidade de licença para prestação do serviço.
•
Classe 2: uso de comunicação VoIP em rede interna corporativa ou
mesmo
dentro
da
rede
de
um
prestador
de
serviços
de
telecomunicações, desde que de forma transparente ao usuário. Neste
caso, o prestador do serviço de VoIP deve ter pelo menos a licença SCM.
•
Classe 3: uso de comunicação VoIP irrestrita, com numeração fornecida
pelo Órgão Regulador e interconexão com a Rede Pública de Telefonia
(Fixa e Móvel). Neste caso o prestador do serviço de VoIP deve ter pelo
menos a licença STFC.
•
Classe 4: uso de VoIP somente para fazer chamadas, nacionais ou
internacionais. Neste caso a necessidade de licença depende da forma
7
8
Obtido em www.fcc.gov/voip, acesso em junho de 2009.
Classes reproduzidas de www.teleco.com.br/voip.asp, acesso em junho de 2009.
19
como o serviço é caracterizado, e de onde (Brasil ou exterior) e por qual
operadora é feita a interconexão com a rede de telefonia pública.
Há várias questões relativas à liberalização dos serviços de VoIP. Por exemplo,
Proenza (2005) defende que: “existem razões válidas para introduzir alguma
forma de regulação de VoIP, incluindo a necessidade de proteger o interesse
público assegurando que números públicos de segurança (ex. 911 nos EUA)
possam ser disponibilizados aos usuários de uma nova tecnologia. Contudo,
mais freqüentemente, pontos questionáveis são também levantados –
principalmente de interesse das incumbentes – para justificar a regulação da
telefonia via internet e as restrições na terminação de chamadas para a rede
pública de telefonia. Estas incluem a necessidade de arrecadar taxas e de
contribuir com o fundos de universalização (Crandall et al. 2004). Na prática,
as receitas que atualmente podem advir da telefonia via internet são mínimos,
e fundos de serviço são geralmente usados, em grande parte, de forma menos
efetiva para alcançar a penetração de mercado que a competição entre redes
rivais9”. O mesmo autor adiciona ainda que “não é incomum que os Fundos de
Serviços Universais sejam promovidos e estruturados com significativa força
pelas operadoras incumbentes, como uma forma de impor barreiras a
potenciais novos entrantes nos mercados de telecomunicações.10” (Proenza,
2005, p. 27, nota 13).
Há, portanto, segmentos de mercado em que a operação de MPMOs é não
somente viável sob o ponto de vista econômico, mas também desejável, devido à
presença de escala relativamente reduzida para a operação em bases eficientes.
Os serviços aqui incluem não apenas os provedores de Internet e operadores de
VoIP, mas também novos segmentos.
Entre os vários exemplos que poderiam ser levantados, está o caso de cabines
telefônicas de uso público através de VoIP, como uma MPMO localizada em
9 Livre tradução de “there are valid reasons to introduce some forms of regulation of VoIP,
including the need to protect the public interest by ensuring that public safety numbers (e.g.
911 in the US) may be dialed by users of the new technology. But more often, however,
questionable issues are also raised – mainly in the interest of incumbents - to justify regulation
of Internet Telephony and restrictions on call termination to the PSTN. These include the need
to collect taxes and to contribute to Universal Service Funds (Crandall et al. 2004). In practice,
the revenues that could be collected at present from Internet telephony are minimal, and
universal service funds are generally used in far less effective ways of achieving market
penetration than competition between rivalrous networks”. (Proenza, 2005, p. 27, nota 13).
10 Livre tradução de “it is not uncommon for Universal Service Funds to be promoted and
structured with significant input from incumbent operators, as a means of adding barriers to
potential new entrants into telecom markets” (Proenza, 2005, p. 27, nota 13).
20
Minas Gerais, Acessa.com, que passou a oferecer um conjunto de telefones de
uso público através de VOIP, incrementando o acesso da população ao sistema
de telecomunicações. Há vários outros exemplos que não estão documentados
neste estudo.
I.4 – Licenciamento
Licenciamento de MPMOs no Brasil
O licenciamento dos serviços é, segundo Pereira Filho e Paz Filho (2008)11, um
aspecto chave da regulação setorial de telecomunicações. É freqüentemente
empregado na moldagem da estrutura dos mercados e como auxílio à condução
de políticas públicas setoriais. Pode garantir a exclusividade na prestação de
serviços, mas também pode contribuir para a abertura de mercados. Pode
também controlar outras variáveis, tais como: ritmo de expansão da infraestrutura, diversidade de serviços oferecidos, controle sobre recursos escassos,
preços, arrecadação pública, e padronizações. Com base nesta avaliação é
possível concluir que o modelo de licenciamento tem grande impacto sobre a
regulação dos serviços.
Os autores apontam que o licenciamento de serviços de telecomunicações em
uso no Brasil é de formato tradicional, baseado na consideração do tipo de
serviço, facilidade ou tecnologia. Para cada serviço é necessária uma outorga
específica, estando disponíveis 37 modalidades previstas no Anexo ao Ato 3.807
de 1999 da Anatel, e modificações posteriores. As principais licenças disponíveis
no Brasil, e respectivas definições da Anatel, são:
• STFC - Serviço Telefônico Fixo Comutado: Serviço de telecomunicações
destinado ao uso do público em geral que, por meio da transmissão de
voz e de outros sinais, destina-se à comunicação entre pontos fixos
determinados, utilizando processos de telefonia.
• SMP - Serviço Móvel Pessoal: Serviço de telecomunicações móvel
terrestre de interesse coletivo que possibilita a comunicação entre
Estações Móveis e de Estações Móveis para outras estações. O SMP é
caracterizado por possibilitar a comunicação entre estações de uma
O artigo discute uma proposta de modelo convergente para as outorgas de telecomunicações
no Brasil. Trata-se de questão polêmica e que extrapola o escopo do presente estudo.
Entretanto, a discussão do artigo contém alguns elementos úteis para a discussão do caso em
tela, em particular quanto ao papel de algumas licenças e a sua possível dispensa em casos
específicos.
11
21
mesma Área de Registro do SMP ou acesso a redes de telecomunicações
de interesse coletivo.
• SCM
-
Serviço
de
Comunicação
Multimídia:
Serviço
fixo
de
telecomunicações que possibilita a oferta, em âmbito nacional e
internacional, no regime privado, de capacidade de transmissão, emissão
e recepção de informações multimídia utilizando quaisquer meios, a
assinantes dentro de uma área de prestação de serviço.
Majoritariamente, em sua base, as MPMOs trabalham com licença SCM que
hoje são praticamente 1300. Algumas, no entanto, trabalham com licença STFC
e, no futuro, o grupo poderá incluir as MVNO - Mobile Virtual Network
Operators, que são os celulares virtuais, ou em termos gerais, um operador que
não possui rede própria, mas que operaria comprando minutos das operadoras
existentes no atacado e vendendo-os no varejo.
Quadro 3 – Número de prestadoras de serviços segundo a licença (2009)
Licença
STFC
SCM
SMP
SME
SER
Número de prestadoras de serviços
95
1276
58
19
36
Fonte: Anatel (4/06/2009)
Ainda para Pereira Filho e Paz Filho (2008), “embora o regime tradicional
confira ao regulador a prerrogativa de influenciar diversas condições de
mercado, ele é de difícil gerenciamento em ambientes de inovação tecnológica,
expansão acelerada de redes, competição acirrada e crescente convergência,
visto que torna difícil e conflituosa a acomodação de novos serviços” (Pereira
Filho e Paz Filho, 2008, p. 107).
Pereira e Paz (2008) apontam a possibilidade de definição, pelo regulador, dos
casos que independerão de autorização para prestação de serviços no regime
privado. O art. 131, parágrafo 2º, da Lei Geral de Telecomunicações estipula que
“a agência definirá os casos que independerão de autorização”. Conforme os
autores, “nesses casos, a prestadora de serviços simplesmente comunicará
previamente à Agência o início de suas atividades. Até o momento, a Anatel
ainda
não
considerou
necessária
a
aplicação
de
tal
flexibilização,
perfeitamente dentro de sua competência legal”. Tendo em vista o grande
22
número de prestadores que existem em condições de informalidade no Brasil, a
isenção da autorização poderia ser instrumento a ser analisado no caso em tela,
mas isto exigiria a aplicação efetiva de instrumentos acessórios que assegurem
maior qualidade e regularidade, entre outros atributos, deste grupo, o que na
prática dificultaria esta opção.
A experiência internacional é limitada e traz pouco benchmarking sobre o tema,
uma vez que, em vários países, a própria regulação pró-concorrencial acaba
favorecendo a existência de MPMOs em bases eficientes, não sendo necessárias
medidas especiais.
I.5 – Proposta de Critério de Enquadramento
Em vista da diversidade de critérios para a definição e/ou classificação da
MPMO brasileira, sugere-se a adoção do critério de até 1% do mercado total do
setor, sendo este máximo correspondente tanto ao número total de clientes
quanto à receita do operador.
A vantagem deste critério de 1% é que, dessa forma, não se faz necessária a
definição do mercado relevante, mesmo porque, dentro de um mesmo mercado
relevante, a participação de uma MPMO ainda será pequena.
Há que se considerar o risco de enquadramento de operadores de grande porte
como MPMO através de subsidiárias. Dois tipos de restrição poderiam
contribuir para evitar este tipo de enquadramento indesejado:
a) Os critérios cruzados de número de clientes e de receita; e
b) a consideração do grupo econômico em vez da empresa.
A restrição cruzada por base de clientes e faturamento, juntamente com a
consideração do grupo econômico evitariam o enquadramento oportunista de
operadores como MPMOs quando, na verdade, não mereceriam o tratamento
diferenciado.
II.Temas
II.Temas regulatórios estruturantes relevantes
Esta seção delineia aspectos das MPMOs que constituem desvantagem da classe
em relação à operação das incumbentes, assim como entraves à própria
expansão do segmento. Tais aspectos constituem elementos de necessária
atenção de políticas públicas, em função dos benefícios apontados nas seções
23
anteriores. Entretanto, este estudo não tem o propósito de realizar um
mapeamento extensivo nem completo das questões estruturais que afetam as
MPMOs e o setor de telecomunicações no Brasil. Os parágrafos a seguir
levantam alguns pontos que foram apontados nas entrevistas, de forma breve.
A relação das MPMOs com seus fornecedores do mesmo setor suscita questões
importantes. Algumas questões que são relatadas como relevantes para a sua
sobrevivência está relacionada à dificuldade com as incumbentes que têm poder
sobre as concorrentes dependentes de sua infra-estrutura, de encerrar seus
contratos, de aumentar os preços do aluguel de suas redes, restringir a
amplitude de banda alugada, aumentando os custos das MPMOs e muitas vezes
impossibilitando que estas ofereçam seus serviços adequadamente. A atenção
regulatória pode se voltar também para a possibilidade de práticas anticoncorrenciais, como uma entrada oportunista de um grande operador
aproveitando o esforço de desenvolvimento de mercado por parte de uma
MPMO, quando o insumo deste último é fornecido pelo primeiro e o preço de
acesso a este insumo pode funcionar como instrumento neste sentido.
A questão do plano de numeração para a licença SCM é importante, pois
viabilizaria planos de negócios. Há necessidade de avanço quanto à
implementação de Plano de Numeração e remuneração de uso de redes,
considerando-se, inclusive, uma tabela diferenciada de tarifas para entrantes
relativamente aos demais operadores incumbentes.
Há que se considerar a redução de barreiras à entrada. Como previsto no
Telecom Act dos EUA de 1996, seção 253, nenhum estado ou estatuto ou
regulação local, ou qualquer outro requerimento local legal pode proibir, ou ter
efeito de proibição, a habilitação de qualquer entidade em prover um serviço de
telecomunicação inter ou intra-estadual.
Medidas mais estruturais que favorecem a competição, como a implementação
do art. 155 da Lei Geral de Telecomunicações, estão incluídas entre as principais
medidas estruturais relevantes:
Art. 155 - Para desenvolver a competição, as empresas
prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo
deverão,
nos
casos
e
condições
fixados
pela
Agência,
disponibilizar suas redes a outras prestadoras de serviços de
telecomunicações de interesse coletivo.
24
A disponibilização dos elementos de rede, conforme o art. 155 e ainda o Decreto
4.733 de 2003 tende a atrair vários operadores, viabilizando MPMOs. Há uma
questão estrutural muito importante, que é a introdução do modelo de custos,
amplamente reconhecida como base fundamental para novos avanços desta
natureza.
A seção a seguir passa a questões procedimentais no âmbito regulatório.
III.Temas
III.Temas regulatórios procedimentais relevantes
Foram realizadas diversas entrevistas com um grupo de possíveis operadoras
enquadradas no critério de micros, pequeno e médio porte, com licenças SCM e
STFC. O objetivo da pesquisa foi entender as dificuldades da MPMO brasileira e
os maiores entraves e gargalos com os quais se depara no seu dia-a-dia.
Os temas regulatórios procedimentais relevantes para as MPMOs serão
igualmente sugeridos na forma de ajustes em aspectos relacionados a questões
como o processo de abertura, a fiscalização e as sanções, aspectos de educação
para formalização, prestação de informações, relacionamento com a ANATEL e
arbitragem, taxas regulatórias e planos de qualidade.
Estes itens serão desenvolvidos a seguir.
III.1. Processo de abertura
O processo de abertura de uma autorizada exige, além dos documentos de
habilitação jurídica, qualificação técnica e econômico-financeira e de
regularidade fiscal, e especialmente no caso de uma SCM, um projeto básico que
contenha dados como:
•
a caracterização da área e âmbito da prestação de serviço,
•
as radiofreqüências pretendidas e a respectiva polarização
•
os pontos de interconexão previstos
•
a descrição geral do sistema pretendido
•
o cronograma de implantação da rede que deve conter a área de
prestação do serviço, a previsão da data de implantação dos principais
pontos de presença (os municípios onde a empresa pretende iniciar a
exploração comercial do serviço) com o número de usuários estimado, e a
25
previsão da data para atendimento do restante da área de prestação do
serviço.
Embora, para todas as entrevistadas, o processo de abertura de uma licença
tenha sido bastante burocrático e lento, para muitas não foi a parte mais difícil.
Para as micros, a necessidade de apresentação de um projeto básico com a
designação de um engenheiro responsável pode se tornar um forte ponto de
estrangulamento, pois sua estrutura mínima não comporta o profissional e as
obrigam a recorrer a consultoria para a elaboração do projeto assim como para a
contratação de engenheiros.
Em entrevista ao Portal G1 (www.g1.com.br) em 17 de julho de 2001, o
presidente da Associação Brasileira dos Usuários de Banda Larga (Abusar),
Horácio Belfort, defende a formalização das empresas que fornecem o acesso via
rádio. "Os obstáculos são exigências descabidas da Anatel. Para atender 10
pessoas, um provedor de rádio tem de fazer a mesma documentação de uma
grande empresa, pagar cerca de R$ 9 mil pela licença SCM e R$ 1,3 mil pela
licença da estação, além de contratar engenheiro registrado pelo CREA,
pagando pelo menos dois salários mínimos", afirmou.
Não se trata, aqui, de eliminar a exigência de um engenheiro responsável na
elaboração e instalação das estações e dos pontos de presença. Houve, porém,
diversas sugestões de que, ao longo da operação da empresa, i.e., afora os
períodos de instalação e manutenção, a presença somente de um técnico possa
ser suficiente. Ou, ainda, que exista a possibilidade, qual assessoria, de se
terceirizar a instalação e manutenção através de uma empresa especializada, ao
longo da operação da autorizada.
No caso de empresas com licenças nacionais, há necessidade de registro do
engenheiro responsável nos CREA – Conselho Regional de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia dos estados onde atua a empresa. Nesse sentido, a
Anatel poderia advogar junto aos CREAs para criar um registro nacional e/ou
válido para todo o território nacional.
O custo das autorizações de SCM é de R$9.000,00 que pode ser pago em três
parcelas semestrais. A princípio, nenhuma das autorizadas disse que este custo
tenha sido o mais oneroso para ela, mas foi esse, somado às taxas regulatórias questão analisada no próximo item - um elemento importante na decisão dos
26
provedores informais sobre a obtenção da licença, principalmente os custos e
taxas de manutenção ligados à operação da empresa.
Uma redução da taxa de licença de SCM pode, num primeiro momento, reduzir
a receita da agência. No entanto, um maior número de autorizadas, resultado da
formalização de muitos provedores informais, deve incrementar a receita futura
da agência a partir do aumento do volume das taxas regulatórias. Outra possível
ação, além da diminuição do valor da taxa, seria o parcelamento e ou um prazo
maior do pagamento para as MPMOs.
Ademais, em muitos casos, algumas operadoras só necessitam IP, sendo que as
licenças SCM envolvem radiofreqüência. A eliminação da exigência de
radiofrequência diminuiria os custos envolvidos neste caso, quando a operação
não envolver esta modalidade específica.
III.2. As MPMOs e a assimetria de informação
Uma grande barreira ao desenvolvimento das MPMOs diz respeito à presença
de elevada assimetria de informações na relação de consumo. A possibilidade de
escolha do operador com base no atributo qualidade é muito limitada, sendo
que a maioria dos consumidores não é capaz de conferir a veracidade das ofertas
que se encontram disponíveis.
Assim, o potencial usuário acaba optando, em sua relação de consumo, pela
busca de reputação através da contratação dos operadores com marcas mais
conhecidas. Este fato tem como importante conseqüência a dificuldade na
escolha da relação qualidade/preço mais adequada ao seu próprio perfil.
Aparece, assim, um limite ao tamanho do mercado e transações socialmente
desejáveis deixam de ser realizadas, como é comum ocorrer nas diversas
situações em que existe assimetria informacional.
A mitigação desta assimetria informacional poderia ser feita através de sistemas
de medição de atributos relevantes sobre a qualidade dos operadores, com a
divulgação sistematizada destas informações pela Anatel, em um site de fácil
acesso aos usuários interessados, da mesma forma que o Banco Central com as
tarifas bancárias.
Tal política incrementaria a liberdade de escolha do usuário e eventualmente
permitiria a ampliação do acesso junto aos segmentos menos atendidos de
27
consumidores, na medida em que estes teriam maior controle sobre a relação
qualidade/preço de seu interesse. Note-se que uma política desta natureza tende
a contribuir para que a universalização seja acompanhada de maior taxa de uso
dos serviços (take up rate), migrando-se de um conceito de universalização
baseado na oferta para uma visão baseada na demanda.
Um precedente para uma política similar pode ser encontrado no Chile. O órgão
regulador chileno, a Subtel – Subsecretaría de Telecomunicaciones ligada ao
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones do Governo do Chile
estabeleceu, em resolução, seus indicadores de qualidade do serviço de acesso a
internet e do sistema de divulgação dos mesmos.
A Resolução 698 de 30 de junho de 2000, que tratava dos indicadores de
qualidade das conexões para o tráfego nacional de internet e do sistema de
divulgação, mencionava, anteriormente, o seguinte pacote mínimo de
indicadores de qualidade:
1. Taxa de perda de pacotes: Corresponde à medida percentual de perda de
pacotes enviados a um destino e que não recebem sua respectiva
resposta, durante um período de tempo
2. Latência: Tempo que um pacote demora para ir e voltar até outro ponto
definido dentro da rede da Internet
3. Taxa de ocupação de uma conexão (link): Porcentagem da capacidade de
upload e download (cálculo de dimensionamento de um canal de
transmissão), entre um ISP (ou Provedor de Acesso à Internet: Pessoa
física ou jurídica que presta serviço de acesso à Internet ao público) e seu
respectivo PIT (Ponto de Intercambio de Tráfego de Internet que cumpre
a função de agrupar e trocar o tráfego de um ou mais ISP) e entre os PITs
conectados, em um determinado período
Mais recentemente, a resolução 1.493 de 12 de novembro de 2001 estabeleceu o
seguinte conjunto mínimo de indicadores de qualidade de serviços de acesso a
Internet:
1. Taxa de êxito nas tentativas de conexão: porcentagem de tentativas bem
sucedidas/total de tentativas num período de tempo determinado
2. Tempo médio de estabelecimento da conexão: média do tempo de espera
para efetivar conexão à Internet/total de conexões bem sucedidas
28
3. Taxa de transferência de dados: velocidade média com que os dados são
transferidos da rede do ISP ao usuário, durante períodos de tempo
determinados, medida em bits por segundo
4. Porcentagem de modens disponíveis: porcentagem de modens que estão
disponíveis em relação ao total de modens com que conta o ISP para
oferecer conexão comutada, durante um período de tempo determinado
Ainda, o artigo 7o da resolução trata da divulgação dos indicadores de qualidade
que devem ser publicados em sites de conhecimento público e de livre acesso.
Estes, por sua vez, devem estar vinculados aos sites dos provedores de acesso
que também devem ter publicado suas respectivas medições.
Esta mesma página web, ou uma dela derivada, deverá conter um histórico dos
indicadores de qualidade, em periodicidade semanal, mensal, quadrimestral e
anual. O site deve abrigar igualmente informação ao usuário sobre o
equipamento que deve dispor para que o serviço que adquire possa refletir o
nível de qualidade que se depreende dos indicadores afixados pelos provedores.
A abordagem proposta reduz o ônus regulatório sobre a Anatel tendo em
vista que restaura um elemento básico do funcionamento do mercado através da
oferta de informações relevantes ao consumidor. Uma abordagem alternativa
pode ser encontrada no caso indiano, disposto ao final da próxima seção que
discute a questão da qualidade.
III.3. Planos de qualidade
A questão da qualidade é relevante para a operação da telefonia e aqui ocorre
um problema típico de assimetria de informação entre o operador e o cliente.
Este último tem um custo relativamente elevado para determinar a qualidade
dos serviços que tem à disposição.
Há pelo menos duas abordagens possíveis. Uma delas se baseia na fiscalização
regulatória, que poderia controlar a qualidade. Esta alternativa apresenta alto
custo para o regulador, por gerar carga burocrática importante, mas tende a
apresentar baixa efetividade por não ter acesso a um grande número de
operadores informais.
Uma abordagem alternativa é a de fomentar um ambiente onde o cliente possa
ler as informações relevantes e escolher o seu operador através da sua
29
reputação, sendo esta lastreada no histórico passado dos serviços. Esta
abordagem guarda relação com a utilizada no Chile e descrita logo na seção
anterior.
No Brasil, também já existem sites que testam e medem a velocidade de conexão
do usuário, lhe permitindo averiguar se tem efetivamente a velocidade que
comprou do seu provedor.
Voluntariamente, o operador poderia registrar no seu SICI – Sistema de Coleta
de Informações, as suas velocidades certificadas e a agência poderia apresentar
um ranking dos operadores com um histórico. Esta lista serviria aos usuários
interessados para obtenção de escolhas baseadas em reputação.
III.3.1 – O PGMQ – Plano Geral
Geral de Metas de Qualidade
O PGMQ – Plano Geral de Metas de Qualidade estabelece as metas de
qualidade, a serem cumpridas pelas prestadoras de STFC prestado nos regimes
público e privado, com suas metas auferidas pelos indicadores informados pelo
SACI - Acompanhamento e Controle de Indicadores.
Na proposta de um novo PGMQ, ainda em consulta pública e que passará a
vigorar a partir de 2011, há uma flexibilização das metas operacionais, na
medida em que foi incluído o conceito de Poder de Mercado Significativo (PMS).
As empresas autorizadas que não tenham esse poder de mercado ficarão isentas
do cumprimento de metas de qualidade operacionais e só lhes serão exigidas as
metas de qualidade percebida pelos usuários.
A própria exposição de motivos da Lei Geral de Telecomunicações aponta que
“não haverá regulamentação específica sobre os novos operadores com
relação a tarifas e qualidade. Entretanto, dado que os operadores dominantes
terão esse tipo de regulação, as condições estabelecidas para estes acabarão
servindo de parâmetro também para os novos operadores”.
É dispensável, portanto, o controle de qualidade dos novos operadores.
Entretanto, sabendo-se do necessário zelo da agência com este aspecto, a Anatel
poderia estabelecer formas de incentivo à qualidade de baixo custo regulatório,
conforme discutidas mais adiante neste estudo, que sejam baseadas na redução
da assimetria de informações entre o usuário e o prestador, sem exigências
formais de cumprimento de parâmetros.
30
Nesse quesito, o novo PGMQ proposto acaba inovando quando, apesar de não
apresentar metas específicas, explicita a existência de uma pesquisa qualitativa
da qualidade percebida pelo usuário para aferir quais os atributos que este
considera importantes, através dos indicadores de regularidade, eficiência,
segurança na prestação do serviço, atualidade, generalidade, cortesia,
modicidade tarifária e de reclamações encaminhadas pelos usuários à Anatel.
Explicita igualmente uma pesquisa quantitativa com o intuito de mensurar o
nível de satisfação dos usuários com os serviços e de definir metas que deverão
ser cumpridas anualmente.
Outra mudança relevante é no que tange a abertura de um PADO. A Anatel,
para averiguar o descumprimento da meta específica estabelecida, poderá abrir
um PADO nos moldes atuais se as concessionárias apresentarem resultados
piores do que o "limite de controle" estabelecido. Se, no entanto, não atingirem
o parâmetro estabelecido na meta, mas obtiverem resultado melhor do que o
"limite de controle", a Anatel fará suas análises semestralmente, analisando os
descumprimentos.
Essa mudança favorecerá uma diminuição no volume de PADOs abertos por
causa das metas do PGMQ e que concentra boa parte dos processos punitivos
em trâmite na agência.
A autoridade regulatória Indiana, a TRAI - Telecom Regulatory Authority of
India, publicou em 06 de outubro de 2006, parâmetros de qualidade de serviço
de banda larga relativos à regulação do padrão de qualidade e um benchmark
para o serviço de banda larga. Os parâmetros estão apresentados no quadro a
seguir.
Quadro 4 – Parâmetros de Qualidade – TRAI - Telecom Regulatory Authority of
India
1.
Service Provisioning /Activation
Time
2. Fault Repair / Restoration Time
3. Billing Performance
• Billing complaints per 100 bills
issued
• % age of Billing Complaints
resolved
• Time taken for refund of
deposits after closure:
4. Response time to the customer for
assistance
5. Bandwidth
Utilization/Throughput:
a) Bandwidth Utilization
i.
POP to ISP Gateway Node
[Intra-network] Link(s)
ii.
ISP Gateway Node to IGSP
/ NIXI Node upstream
Link(s) for International
connectivity
31
6.
7.
8.
9.
b) Broadband Connection Speed
(download)
Service Availability / Uptime (for
all users)
Packet Loss (for wired broadband
access)
Network Latency (for wired
broadband access)
• User reference point at POP /
ISP Gateway Node to
International Gateway
(IGSP/NIXI)
• User reference point at ISP
Gateway Node to International
nearest NAP port abroad
(Terrestrial)
• User reference point at ISP
Gateway Node to International
nearest NAP port abroad
(Satellite)
Customer perception of Services
a) % satisfied with the provision
of service
b) % satisfied with the billing
performance
c) % satisfied with help services
d) % satisfied with network
performance, reliability and
availability
e) % satisfied with
maintainability
f) % satisfied with Overall
customer satisfaction
g) % satisfied with Customer
satisfaction with offered
supplementary services such as
allocation of static/fixed IP
addresses, e-mail IDs etc.
III.4. Taxas regulatórias
Além das taxas de licença, cada autorizada deve contribuir com as taxas
regulatórias do FISTEL – Fundo de Fiscalização das Telecomunicações
(subdividida em duas taxas: a TFI – Taxa de Fiscalização de Instalação e a TFF
– Taxa de Fiscalização de Funcionamento), do FUST - Fundo de Universalização
dos Serviços de Telecomunicações e do FUNTEL – Fundo para o
Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações.
Conforme o quadro a seguir, FUST e FUNTEL incidem sobre o faturamento
excetuados de alguns impostos, mas o FISTEL, tanto TFI quanto TFF, incide
sobre cada estação das autorizadas cadastradas no banco de dados da Anatel,
via site.
Quadro 5 – Taxas regulatórias da ANATEL
FISTEL
Fundo de Fiscalização das
Telecomunicações
Taxa de
Taxa de fiscalização
fiscalização de
de Funcionamento
Instalação – TFI
– TFF
o
Regulamentação
Lei n
5.070/66 e Resolução 199 de 16/12/99 e
Resolução n° 255 de 29/03/2001
Destinação
Prover recursos para cobrir despesas feitas
pelo Governo Federal na execução da
fiscalização de serviços de
telecomunicações, desenvolver os meios e
aperfeiçoar a técnica necessária a essa
execução.
FUST
Fundo de
Universalização dos
Serviços de
Telecomunicações
Lei n° 9.998/2000. Res.
247 de 14/12/2000 e
Res. 269 de
09/07/2001
Cobrir parcela de custo
exclusivamente
atribuível ao
cumprimento das
obrigações de
universalização de
serviços de
telecomunicações, que
FUNTEL
Fundo para o
Desenvolvimento
Tecnológico das
Telecomunicações
Lei n° 10.052/2000
Estimular o processo
de inovação
tecnológica, incentivar
a capacitação de RH,
fomentar a geração de
empregos e promover
o acesso de pequenas
e médias empresas a
32
Na emissão do
certificado de
licença
Valor: varia
segundo licença e
equipamentoAnexo II do reg.
(res. 199)
Quando
Alíquota
Sobre o que
incide
Obs
Sugestões
não possa ser
recuperada com a
exploração eficiente do
serviço
recursos de capital, de
forma a ampliar a
competitividade em
Telecomunicações
Anualmente
Mensal
Mensal
50% do valor
consignado da TFI
1%
0,5%
Receita Operacional
Bruta (excluído ICMS,
PIS e COFINS)
Receita das empresas
(excluídas vendas
canceladas, descontos
concedidos, ICMS, PIS
e COFINS)
Número de estações de telecomunicações
instaladas e em funcionamento e é
calculado de acordo com a Tabela anexa à
LGT
Consolidação da modificação da tabela da
o
lei n 5.070/66 alterado pela LGT
Mudar alíquotas
*Entende-se como estação de telecomunicações, o conjunto de equipamentos ou aparelhos,
dispositivos e demais meios necessários à realização de telecomunicação, seus acessórios e periféricos,
e, quando for o caso, as instalações que os abrigam e os complementam, inclusive terminais portáteis.
Fonte: ANATEL, Teleco
Para o FISTEL, a Anatel definiu os valores no anexo da Resolução 1999 de 16 de
dezembro de 1999. A tabela abaixo mostra os valores selecionados para as
autorizadas STFC e SMP.
Quadro 6 – Valores da TFI por Estação (Em R$)
SERVIÇO
1- Serviço Móvel Celular
VALOR DA TFI (R$)
a) base
1.340,80
b) repetidora
1.340,80
c) móvel
26,83
a) até 200 terminais
44. Serviço Telefônico Fixo
Comutado (STFC)
740,00
b) de 201 a 500 terminais
1.850,00
c) de 501 a 2.000 terminais
7.400,00
d) de 2.001 a 4.000 terminais
14.748,00
e) de 4.001 a 20.000 terminais
22.123,00
f) acima de 20.000 terminais
29.497,00
OBS: Consolidação das alterações introduzidas pelas leis n.ºs 9.472/97 e 9.691/98
Fonte: Anatel
Para todos os serviços que não constam da lista de valores, incidirão os valores
de TFI e TFF correspondentes aos da primeira linha da tabela de valores, i.e, a
de telefonia móvel celular. É o que ocorre no caso das autorizadas SCM: os
valores correspondem a, para a TFI, R$ 1.340,80 e, para a TFF, a 50% do TFI,
33
anualmente. Ou seja, uma pequena SCM paga a mesma taxa de FISTEL para
cada estação que tem, que uma incumbente de telefonia móvel.
Aqui, seria muito importante a consideração no nível do grupo econômico.
Sugere-se uma atualização da tabela de valores, com a criação de uma taxa
específica para SCM, com valores condizentes e relativos ao tamanho das SCM e
com variações por tamanho de cidades atendidas e/ou por região atendida.
III.5. PADO - Procedimento Administrativo para Apuração de
Descumprimento de Obrigações
Administrativamente, o PADO é pautado em conformidade com o Regimento
Interno da Anatel. Resultado dos PADOs é a aplicação de sanções
administrativas, conforme previsto na Resolução n.º 344, de 18 de julho de
2003. Estas variam de acordo com:
• O grau de gravidade: advertência, multa, suspensão temporária,
caducidade, declaração de inidoneidade e cassação;
• As circunstâncias:
a natureza e a gravidade da infração,
os danos resultantes da infração para o serviço e para os usuários,
a vantagem auferida em virtude da infração,
as circunstâncias gerais agravantes e atenuantes,
os antecedentes do infrator,
a reincidência específica,
a proporcionalidade entre a gravidade da falta e a intensidade da
sanção, inclusive quanto ao número de usuários atingidos,
a participação do infrator no mercado dentro de sua área geográfica
de prestação do serviço e
a situação econômica e financeira do infrator, em especial sua
capacidade de geração de receitas e seu patrimônio;
• As diferentes gradações: leve, média ou grave.
34
Quando da abertura de um PADO, a empresa é notificada com o envio de um
ofício sem que haja cópia do processo disponível. Os prazos que já começam a
correr, assim como a obtenção de uma cópia do processo, passam a representar
um custo adicional às MPMOs que não têm estrutura jurídica para sua defesa e
são obrigadas a recorrer a terceiros.
A demora na obtenção de cópia do processo que só é conseguida em Brasília
acaba muitas vezes inviabilizando a operação e o tempo de resposta e
proporcionando custos extras.
A agência poderia disponibilizar os processos em seu portal através do
fornecimento de uma senha à operadora infratora. Torna-se um meio seguro e
que evita que a empresa incorra em mais custos se deslocando a Brasília e
despendendo tempo de sua mão-de-obra escassa.
Em 2008, foram abertos 2.214 PADOs e encerrados 7.777, pendentes de anos
anteriores (em 2006, haviam sido abertos 6.514 PADOs e encerrados 3.244). A
Anatel, em seu relatório anual, informa que a otimização e padronização dos
procedimentos foram decisivas para esses resultados. Entre outros, as
fiscalizações deixaram de ser feitas por entidades, mas por grupos econômicos,
as instaurações de PADOS, quando infrações da mesma natureza e pertencentes
ao mesmo grupo econômico, foram agrupadas em um único PADO e as
fiscalizações pontuais foram agregadas às sistêmicas.
III.6. SACI e SICI
Periodicamente, as operadoras devem preencher relatórios para a Anatel
alimentando seu sistema de informações e controle de indicadores sobre as
operadoras. Embora muito importantes para a qualidade da informação
regulatória, o preenchimento destes relatórios, se realizado de forma rigorosa,
consume recursos escassos das MPMOs. Assim, é relevante considerar qual o
nível de informação que deveria ser solicitado a este grupo específico,
considerando inclusive sua pequena participação nos mercados relevantes do
setor.
As empresas prestadoras do STFC devem preencher o SACI – Acompanhamento
e Controle de Indicadores do STFC que visa acompanhar e controlar
mensalmente indicadores de qualidade que abrangem os seguintes aspectos:
35
Qualidade do serviço,
Atendimento às solicitações de reparo,
Atendimento às solicitações de mudança de endereço,
Atendimento por telefone ao usuário,
Informação do código de acesso do usuário,
Atendimento à correspondência do usuário,
Atendimento pessoal ao usuário,
Emissão de documento de cobrança,
Modernização de rede,
Qualidade do serviço LDN
O SICI – Sistema de Coleta de Informações, por sua vez, se destina às
prestadoras de serviços de telecomunicações em regime privado e tem por
objetivo construir um banco de dados com informações sobre os serviços de
SCM, entre outros dezesseis tipos de serviços.
Sobre as informações e indicadores solicitados, há esclarecimentos de cunho
financeiro e outros relativos ao número de empregados e às especificidades dos
serviços prestados. Como pode ser visto no quadro abaixo, a maioria dos
indicadores possui periodicidade trimestral, todavia há ainda outros que são
requisitados semestral ou anualmente.
Quadro 7 – Periodicidade do sistema de informação que devem ser
preenchidos pelas operadoras
Informações
Trimestral Semestral Anual
Formas de
Apresentação
INFORMAÇÕES BÁSICAS
X
Investimentos realizados
X
Número de Postos de Trabalho Diretos
X
Número de Postos de Trabalho Indiretos
X
Receita Operacional Bruta
X
Receita Operacional Líquida
Capacidade total do sistema instalada em Mbps
X
por município onde a autorizada tem POP
Distribuição do quantitativo de acessos físicos
em serviço por tecnologia, por velocidade de
transmissão (VT) e por município onde a
X
autorizada tem POP [nas tecnologias: DSL, Cable
Modem, Spread Spectrum, FWA, MMDS, DTH,
satélite, FTTH, PLC, Híbrido, outros]
INDICADORES DE DISPONIBILIDADE DE SERVIÇO (IDS)
X
Disponibilidade de Serviço
1
1
1
1
1
1
1
3
36
X
Tempo Médio de Interrupção de Serviço
INDICADORES DE ATENDIMENTO AO USUÁRIO (IAU)
X
Taxa de Resposta ao usuário
Com relação à prestação do Serviço de
Comunicação Multimídia – SCM, informar o
X
número do telefone (0800) do centro de
atendimento telefônico para os assinantes
Taxa de Atendimento relativa às Contas por 100
X
Contas Emitidas
INDICADORES DA PLANTA DE SERVIÇOS (IPL)
Extensão total em quilômetros da rede de fibra
X
óptica
Extensão total em quilômetros da rede de fibra
X
óptica
Total de troncos de Baixa Capacidade (menor ou
X
igual a 34 Mbps) e de Alta Capacidade
INDICADORES ECONÔMICOS E DE MÃO DE OBRA (IEM)
X
Investimento na Planta
X
Faturamento com a Prestação do Serviço
INDICADORES DE ATENDIMENTO
X
Taxa de Reclamações
Taxa de Reclamações de Cobertura e de
Congestionamento por 100 Acessos em
X
Operação
Fonte: Anatel
4
4
1
3
4
4
4
6
3
3
4
Algumas das informações demandadas têm mais de uma forma de
apresentação, chegando às vezes, a seis distintas formas, como o indicador em
si, o somatório de tempos, o número total de ocorrências, período de
amostragem, ou então, o valor total em reais de capital aplicado na rede de
transporte de telecomunicações e o valor total em reais aplicados em diversos
itens.
O volume de informação demandada envolve diversos setores, como o de
engenharia e o SAC, por exemplo, e é exigência facilmente atendida pelas
incumbentes dada a disponibilidade de mão-de-obra interna para fazê-lo, mas
se revelam um entrave às MPMO’s, reduzindo sua produtividade, uma vez que
contam com um número restrito de colaboradores e que, muitas vezes, acabam
abrindo mão de prestar um bom atendimento ao cliente em função do
atendimento
ao
preenchimento
dos
relatórios
e
vice-versa.
Estes,
indiretamente, acabam fomentando a informalidade. Ademais os formulários,
muitas vezes, não acompanham a evolução tecnológica.
37
Por conseguinte, o que se propõe além de unificação da periodicidade do
preenchimento do SICI, é uma simplificação dos indicadores e de suas formas
de apresentação.
A linguagem específica dos relatórios, não sendo das plataformas usadas
comumente, pode se tornar pouco amigável para as operadoras que nem sempre
dispõem de pessoal especializado para isso. A sugestão seria lançá-los em
plataformas usuais e a própria Anatel os transportariam para a plataforma de
sua preferência.
III.7. Outras sugestões
Foram resumidas, no quadro abaixo, outras sugestões procedimentais que
podem favorecer as MPMOs no seu cotidiano.
Quadro 8 – Sugestões Procedimentais
Entraves
Sugestões procedimentais
Fiscalização
Fiscalização somente punitiva
Antes da fiscalização punitiva,
fiscalização educativa e preventiva.
Este foi apontado como um problema
central. Mesmos nos casos em que há
intenção de cumprimento pleno das
exigências legais e regulatórias, há elevado
desconhecimento sobre estas exigências.
Ademais, muitas das exigências estão sujeitas
a
incertezas
importantes
sobre
a
conformidade. Foram apontados vários
exemplos concretos em que há incertezas
sobre os requisitos para a conformidade.
Interpretações divergentes da lei/defasagem Treinamento periódico dos
em relação a novas tecnologias
elaboração de Manual interno.
uma
agentes
e
Apontado também como problema central.
Há diferentes interpretações sobre um
mesmo ponto regulatório, seja ele contido
em lei ou em instrumentos infra-legais. Esta
divergência se desdobra em imprevisibilidade
das exigências dos fiscais, assim como
necessidade de sobre-investimento das
empresas mais conservadoras como forma de
garantir o seu cumprimento
Esforço da agência na consolidação de
interpretações sobre os aspectos regulados,
de forma a uniformizar a ação da fiscalização
e evitar sobre-investimentos desnecessários
por parte dos regulados.
Manual interno
Tutorial de fiscalização ou Manual de
procedimentos disponível no site da ANATEL,
contribuindo tanto para a uniformização das
ações de fiscalização quanto para a
equalização das informações relevantes entre
os fiscais e os fiscalizados.
38
Prazo de pedido de informação: 5 dias para Extensão do prazo para 15 dias para entrega
as STFC
de informações antes de uma fiscalização.
SCM: fiscalização sem aviso prévio
Concessão de prazo de 5 dias para
recolhimento das informações que serão
solicitadas pelo fiscal, de modo que a
autorizada possa ter em mãos o que for
solicitado, não havendo necessidade de uma
segunda visita do agente
Agendamento com o agente de modo a haver
pessoal disponível para atendimento do
fiscal. Evitaria a perda de tempo, inclusive do
agente.
Prazo de adequação de licença SCM
Prazo até que se opere a 1ª fiscalização,
como modo de incentivo à legalização. Não
haveria prejuízo quanto à qualidade se
houver
informações
publicamente
disponíveis ao consumidor, como no caso
chileno.
Outros prazos
Prazos
diferenciados
para
distintas
obrigações regulatórias das MPMOs (ex:
correção de irregularidades)
Arbitragem
Inexistência de isonomia dos preços dos links Necessidade de arbitragem entre as
junto às incumbentes (trata-se de questão autorizadas e incumbentes evitando às
estrutural que se desdobra em questão MPMOs elevados custos jurídicos
procedimental).
Dificuldade de negociação com as Necessidade de arbitragem uma vez que a
incumbentes de upgrade do link ou fornecedora do link é também concorrente
manutenção dos preços (que acarretam no mercado.
rescisão de contratos e multas abusivas)
Co-billing e DETRAF (Documento de Arbitragem na cobrança errônea de outras
Declaração de Tráfego e de Prestação de operadoras
Serviços). Custo adicional para correção de
cobranças errôneas.
Dificuldade de contratação
capacitado em certas áreas
Formação e treinamento
de pessoal Cursos pagos de capacitação de grupos
selecionados de profissionais especializados
em telecomunicações, que prestam serviços
a MPMOs, incluindo, especialmente,
contadores e consultores que atuam na área
técnica.
Outros
Abertura de filial: alteração contratual Desburocratização
mediante autorização da Anatel
Não possuem capital mínimo para as novas Critérios diferenciados para a divulgação de
ofertas de serviços, não conseguem competir novas ofertas de serviços pelas MPMOs,
com as incumbentes
como em leilões de frequências para Wi-Max.
Demora do BNDES. Cartões BNDES não Acesso efetivo a financiamento. Note-se que
39
correspondem
às
necessidades
de a falta de acesso efetivo ao financiamento
investimento em infraestrutura das MPMOs. tem forte correlação com a morte das
MPMOs por falta de investimentos. Ao
BNDES: acesso a financiamento só para
mesmo tempo, o incentivo à legalização e
grandes projetos e com tecnologia nacional
regularidade das informais facilitaria o acesso
ao crédito, evitando assim, maior número de
mortes da empresa por falta de investimento.
Exigências desnecessárias como 0800 ou 24h Eliminação/flexibilização
de atendimento. O custo de equipe se torna desnecessárias
muito caro.
de
exigências
Prazos excedidos pela Anatel, como por Delegação para as regionais, agilizando o
exemplo, nos processos de abertura e de processo
e
evitando
deslocamentos
PADO
desnecessários.
Portal de relacionamento, simplificando
procedimentos
e
evitando
contatos
presenciais desnecessários
STFC: obrigatoriedade de publicidade dos
planos de serviços e de descontos nos jornais
de grande circulação: altos custos que
acabam inviabilizando os planos de desconto
Substituir a obrigatoriedade de publicidade
em jornal de grande circulação por
divulgação eletrônica simplificada, que
inclusive poderia ser feita em área própria no
próprio portal da Agência. Comunicar a
Anatel sobre os planos e planos de desconto,
e disponibilizar as informações no site da
prestadora.
STFC: obrigatoriedade de envio de Disponibilizar os documentos no site da
documentos ao domicílio do usuário para prestadora
contratações pelo telefone
STFC: obrigatoriedade de oferecimento de Oferecimento de duas datas de cobrança ao
seis datas de vencimento do documento de cliente
cobrança
STFC: elevada burocracia para desligamento Elaboração de procedimento simplificado
de cliente inadimplente. São necessárias
quatro notificações, ao longo de 90 dias
Elaboração: Pezco
IV.Observações
IV.Observações finais
Este trabalho se concentrou em temas regulatórios voltados para a promoção
das Micro, Pequenas e Médias Operadoras de Telecomunicações no Brasil. Há
vários outros temas relacionados, de natureza extra-regulatória, como as
questões tributárias e de acesso a financiamentos, que não são tratadas neste
estudo.
40
É o estudo.
São Paulo, 27 de julho de 2009.
Frederico Araujo Turolla
Maria Fernanda Freire de Lima
Thelma Harumi Ohira
41
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43