PROJETO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA – PCT

Transcrição

PROJETO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA – PCT-BRA/IICA/10/001
Consolidação de uma Agenda de Desenvolvimento Sustentável e
Solidário
PRODUTO 2: diagnóstico da situação atual da organização, síntese
de não conformidades, sombreamentos e outras disfunções, e seus
efeitos correspondentes na gestão das políticas.
AUTOR: Carhmo Desenvolvimento Humano e Empresarial
PROJETO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA – PCT-BRA/IICA/10/001:
Consolidação de uma Agenda de Desenvolvimento Sustentável e Solidário
Contrato de prestação de serviços n° 213004 – IICA, de janeiro de 2013
OBJETIVO:
Analisar e apresentar subsídios de natureza técnica que possam contribuir para o
aperfeiçoamento dos mecanismos de gestão do conjunto de políticas de promoção
da agricultura familiar e do desenvolvimento rural sustentável.
PRODUTO 2:
Diagnóstico da situação atual da organização, síntese de não conformidades,
sombreamentos e outras disfunções, e seus efeitos correspondentes na gestão das
políticas.
PERÍODO DE REFERÊNCIA: 13 de março a 25 de abril de 2013.
Este produto foi realizado no âmbito do Projeto de Cooperação Técnica BRA/IICA/10/001 –
Consolidação de uma Agenda de Desenvolvimento Sustentável e Solidário,
em contrato celebrado entre o INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERAÇÃO PARA
A AGRICULTURA – IICA e a CARHMO DESENVOLVIMENTO HUMANO E EMPRESARIAL.
CONFIDENCIAL – PROPRIEDADE DO MDA
LISTA DE SIGLAS
AECI – Assessoria Especial de Controle Interno
AIPC – Assessoria para Assuntos Internacionais e de Promoção Comercial
ARA – Árvore da Realidade Atual
ASCOM – Assessoria de Comunicação Social
ASPAR – Assessoria Parlamentar
ASTEC – Assessoria Técnica
CADEF – Coordenação de Apoio às Delegacias Nacionais do Desenvolvimento
Agrário
CASG – Coordenação de Administração e Serviços Gerais
CERFAL – Coordenação Extraordinária de Regularização Fundiária na Amazônia
Legal
CGAC – Coordenação Geral de Ação Cultural
CGARH – Coordenação Geral de Administração e Recursos Humanos
CGAT – Coordenação Geral de Capacitação e Assistência Técnica
CGCONV – Coordenação Geral de Convênios
CGPCT – Coordenação Geral para Povos e Comunidades Tradicionais
CGMI – Coordenação Geral de Modernização e Informática
CGO – Coordenação Geral Operacional
CGOF – Coordenação Geral de Orçamento e Finanças
CGPMA – Coordenação Geral de Planejamento, Monitoramento e Avaliação
CGPOFC – Coordenação Geral de Planejamento
CGRA – Coordenação Geral de Reordenamento Agrário
CGRR – Coordenação Geral de Revitalização e Regularização
CLC – Coordenação de Licitação e Contratos
CONDEF – Coordenação Geral Nacional das Delegacias Nacionais do
Desenvolvimento Agrário
CONDRAF – Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável
CONJUR – Consultoria Jurídica
CPCT – Coordenação de Projetos de Cooperação Técnica
CRH – Coordenação de Recursos Humanos
DATER – Departamento de Assistência Técnica e Extensão Rural
DCF – Departamento de Crédito Fundiário
DETER – Departamento de Ações e Desenvolvimento Territorial
DFDA – Delegacia Federal do Desenvolvimento Agrário, do MDA
DFPP – Departamento de Financiamento e Proteção da Produção
DGRAV – Departamento de Geração de Renda e Agregação de Valor
DIP – Departamento de Inclusão Produtiva
DMARFAL
–
Diretoria
de
Planejamento
Monitoramento
Regularização Fundiária da Amazônia Legal
DPMR – Diretoria de Políticas para Mulheres Rurais
FNDE – Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação
FTE – Full Time Equivalent
GM – Gabinete do Ministro
GSECEX – Gabinete da Secretaria Executiva
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDEFØ – Integration Definition for Function Modeling
LTI – Levantamento de Tarefas Individuais
MAPA – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
MDA – Ministério do Desenvolvimento Agrário
MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
MMA – Ministério do Meio Ambiente
MME – Ministério de Minas e Energia
NEAD – Núcleo de Estudos Agrários e Desenvolvimento Rural
OAN – Ouvidoria Agrária Nacional
PAA – Programa de Aquisição de Alimentos
PCT – Projeto de Cooperação Técnica
PGPM – Política Geral de Preços Mínimos
PNAE – Programa Nacional de Alimentação Escolar
POP – Procedimento Operacional Padrão
QDCO – Quadro de Distribuição e Composição Organizacional
QDT – Quadro de Distribuição do Trabalho
SAF – Secretaria de Agricultura Familiar
SDT – Secretaria de Desenvolvimento Territorial
SECEX – Secretaria Executiva
e
Avaliação
da
SERFAL – Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária da Amazônia Legal
SPOA – Subsecretaria de Planejamento Orçamento e Administração
SRA – Secretaria de Reordenamento Agrário
LISTA DE FIGURAS, QUADROS, TABELAS E GRÁFICOS
Figura 1 – Árvore de processos do MDA .................................................................. 22
Figura 2 – Árvore de subprocessos do MDA ............................................................. 23
Figura 3 – Dimensionamento das principais unidades do MDA ................................ 24
Quadro 1 - Distribuição do trabalho na estrutura do MDA (em FTEs)
25
Quadro 2 - Distribuição do trabalho na SRA, em FTEs por processo
26
Quadro 3 - Distribuição do trabalho na SAF, em FTEs por processo
30
Quadro 4 - Distribuição do trabalho na SDT, em FTEs por processo
31
Tabela 1 – Sistemas utilizados no MDA .................................................................... 12
Tabela 2 – Ações e programas do MDA ................................................................... 14
Gráfico 1 - Percentual da força de trabalho do MDA alocada nos macroprocessos . 32
Gráfico 2 - Composição do macroprocesso apoio à gestão ...................................... 33
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO ....................................................................................................... 6
1 DEFINIÇÕES ........................................................................................................... 8
1.1 TERMOS TÉCNICOS............................................................................................ 8
1.2 SISTEMAS DE TI UTILIZADOS NO MDA ........................................................... 12
1.3 AÇÕES E PROGRAMAS NO MDA ..................................................................... 13
2 METODOLOGIA..................................................................................................... 16
3 DIAGNÓSTICO ...................................................................................................... 19
3.1 INTRODUÇÃO .................................................................................................... 19
3.2 PROCESSOS...................................................................................................... 20
3.3 DISTRIBUIÇÃO DO TRABALHO ........................................................................ 24
CONCLUSÃO............................................................................................................ 42
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 44
APRESENTAÇÃO
O presente relatório tem como objeto específico apresentar o resultado da
segunda fase do trabalho previsto no Contrato de Prestação de Serviços n° 213004,
firmado entre o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura – IICA e
Carhmo Desenvolvimento Humano e Empresarial, empresa de consultoria
responsável pela realização das atividades previstas no Termo de Referência do
Projeto de Cooperação Técnica BRA/IICA/10/001 – Consolidação de uma Agenda
de Desenvolvimento Sustentável e Solidário, anexo ao contrato acima, no âmbito do
Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA.
O produto dessa segunda fase atende ao previsto no item 5 do citado Termo
de Referência no que se refere ao Produto 2: “Documento contendo diagnóstico da
situação atual da organização, síntese de não conformidades, sombreamentos e
outras disfunções, e seus efeitos correspondentes na gestão das políticas”.
Ao final da primeira fase do trabalho, foi realizada reunião com o Grupo de
Gestão para discussão sobre as interações e influências do ambiente, a cadeia de
valor e os macroprocessos. Após alguns ajustes decorrentes dessa discussão, o
mesmo conteúdo foi apresentado à Diretoria Colegiada e a fase foi concluída com a
entrega do relatório do Produto 1, contendo: 1) contextualização do MDA,
abrangendo as interações e influências de seu ambiente de atuação, 2) cadeia de
valor e os macroprocessos dela extraídos, 3) percepções e preocupações do corpo
de direção do Ministério, 4) direcionamento do mapa estratégico e 5) análise
preliminar dos mecanismos de gestão, composta pelos pontos de atenção
destacados nas diversas abordagens realizadas ao longo daquela fase do trabalho.
A segunda fase focou no aprofundamento da análise dos pontos de atenção
anteriormente destacados, no levantamento de atividades de todas as pessoas
envolvidas com o trabalho operacional, servidores ou não, em entrevistas com
Coordenadores de equipes para levantamento de novas informações ou
confirmação de outras e na construção do quadro de distribuição de trabalho, ponto
de partida para a elaboração do diagnóstico da situação atual do Ministério, do ponto
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de vista organizacional. Também foram realizadas visitas a três outras estruturas
ministeriais com o objetivo de referenciar suas práticas de fluxos de trabalho e
organização com a prática adotada hoje no MDA.
O mapeamento de atividades permitiu a identificação do consumo de
estrutura por processos em cada unidade organizacional, a visualização de
replicação de funções em diferentes áreas, sombreamentos, pontos de baixa
eficiência operacional e outras disfunções. Nessa análise, foram distinguidos com
maior atenção os processos críticos identificados pelo MDA em oficina realizada em
dezembro/2012.
A síntese do diagnóstico da situação organizacional e os problemas
encontrados, assim como seus efeitos na gestão das políticas do Ministério,
compõem este relatório, que está estruturado em três capítulos. No primeiro, são
apresentadas definições de termos técnicos utilizados ao longo do relatório, para
efeito de elucidação do seu conteúdo, os sistemas de TI em uso no MDA e seus
produtos, isto é, ações e programas. O segundo capítulo detalha a metodologia
adotada nesta fase do trabalho e o terceiro apresenta a distribuição dos processos
de trabalho e o diagnóstico resultante da análise desenvolvida.
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1 DEFINIÇÕES
1.1 TERMOS TÉCNICOS
1.1.1 Benchmarking
Benchmarking é um método de pesquisa que permite realizar comparações
de processos e práticas para identificar fatores-chaves que influenciem a eficiência e
qualidade de uma organização.
De acordo com Marshall (2006), o benchmarking deve ser um processo
contínuo e sistemático para identificar referenciais de excelência (benchmark) e
realizar as devidas comparações com esses referenciais (benchmarking). Assim, é
possível saber como uma organização se encontra em relação a outras
organizações similares e às de melhor desempenho.
1.1.2 FTE (Full Time Equivalent)
Um FTE corresponde a uma pessoa trabalhando em tempo integral. Assim,
duas pessoas que trabalham meia jornada por dia são equivalentes a uma em
jornada integral, ou 1 FTE.
O FTE é uma ferramenta importante para o gestor, pois permite
comparações em ambientes com trabalhadores em tempos parciais ou com horas
reduzidas e também pode ser utilizada para medir custo de pessoal e remuneração
média.
O cálculo do FTE é obtido pela soma do total das horas de trabalho dos
empregados em função da jornada diária.
Para efeito deste trabalho, FTE é uma unidade que representa o grau de
envolvimento de pessoal em determinada atividade em função da jornada de
trabalho diária de cada pessoa nela envolvida.
8
Por exemplo, se para a consecução de uma atividade A são necessárias 4
horas de uma pessoa, cuja jornada diária é de 8 horas, então a força de trabalho
consumida nessa atividade é igual a 0,5 FTE, ou 4 dividido por 8.
Se para outra atividade B, fossem necessárias 4h de uma pessoa com
jornada de 8h e 3h de outra pessoa, cuja jornada é de 6h, o grau de envolvimento de
pessoal nessa atividade seria equivalente a 1 FTE (4/8 + 3/6).
1.1.3 IDEF0 (Integration Definition for Function Modeling)
IDEFØ é um método concebido para modelar as decisões, ações e
atividades de uma organização ou sistema.
Modelos IDEFØ eficazes ajudam a organizar a análise de um sistema e de
promover a boa comunicação entre o analista e o cliente. O IDEFØ é útil para
estabelecer o âmbito de uma análise, especialmente para uma análise funcional.
Como uma ferramenta de comunicação, IDEFØ contribui para o consenso
na tomada de decisões por meio de dispositivos gráficos simplificados. Como uma
ferramenta de análise, esse método auxilia na identificação de quais funções são
executadas, o que é necessário para executar essas funções, o que está em
desconformidade com a norma e o que reduz sua eficiência.
1.1.4 Macroprocessos, Processos, Subprocessos e Atividade
Macroprocessos: Grandes conjuntos de atividades pelos quais a
organização cumpre a sua missão, gerando valor. Correspondem às funções da
organização que devem estar alinhadas aos objetivos de suas unidades
organizacionais.
Processos: Cada macroprocesso engloba vários processos, por meio dos
quais são viabilizados os resultados pretendidos pela organização. Tais processos
têm início e fim bem determinados, numa sucessão clara e lógica de ações
interdependentes que geram resultados.
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Subprocessos: Constituem-se em um nível maior de detalhamento dos
processos, que demonstra os fluxos de trabalho e atividades sequenciais e
interdependentes, necessárias e suficientes para execução de cada processo da
organização. Podem ser chamados também de pacotes de trabalho.
Atividade: é a ação executada, em nível ainda mais detalhado, que
corresponde a “o quê” é feito durante o processo. Um conjunto de atividades
compõe um pacote de trabalho.
1.1.5 Mapeamento de processos
O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), em seu
Padrão de Trabalho de Modelagem de Processos (2007) define o mapeamento
como o levantamento e diagramação do processo como ele é executado. É
entendido como a identificação dos fluxos de trabalho com início, meio e fim bem
determinados, com insumos e produtos/serviços claramente definidos e com
atividades que seguem uma sequência lógica, permitindo visão integrada e
encadeada do trabalho.
Segundo Netto (2004) o mapeamento de processos permite melhor
visualização do encadeamento e interação das atividades na organização, além de
evidenciar atividades redundantes, lacunas, excesso ou falta de recursos. Seu
resultado constitui a base para promoção de melhor dinamicidade e qualidade dos
processos.
1.1.6 Política de Recursos Humanos
Política de recursos humanos compõe um conjunto de princípios de como a
organização pretende lidar com seus empregados e por meio deles atingir os
objetivos organizacionais, permitindo condições para o alcance dos objetivos
pessoais.
Segundo Chiavenato (2006), a politica deve abranger os principais aspectos:
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a) suprimento de recursos humanos – recrutamento, seleção e ambientação
dos novos membros no ambiente interno, com rapidez e eficácia;
b) aplicação dos recursos humanos (requisitos básicos da força de trabalho;
planejamento, alocação e movimentação interna, plano de carreiras;
oportunidades futuras possíveis; critérios de avaliação da qualidade e da
adequação da força de trabalho);
c) manutenção dos recursos humanos (remuneração, programas de benefícios,
manutenção do clima organizacional adequado, condições ambientais de
higiene e segurança, relacionamento com sindicato);
d) desenvolvimento de recursos humanos (treinamento e desenvolvimento;
mudança comportamental)
e) monitoração de recursos humanos (manter banco de dados para análises
quantitativas e qualitativas da força de trabalho e para avaliação da
adequação das políticas de RH).
1.1.7 QDT – Quadro de Distribuição do Trabalho
Ferramenta que mostra as tarefas efetuadas dentro de uma determinada
área, especificando quanto tempo é gasto por cada um dos funcionários na
atividade, total e individualmente. O QDT é utilizado para análise da distribuição do
trabalho, que geralmente é efetuada com base em quatro blocos: tempo, capacidade
profissional, equilíbrio no volume de trabalho e possibilidades preliminares de
mudança.
A técnica é realizada em quatro etapas:
Primeira: identificação das tarefas individuais por funcionário, através do LTI
(Levantamento das Tarefas Individuais), onde é relacionado o que o funcionário faz,
com qual frequência e o tempo estimado na atividade.
Segunda: agrupar as atividades semelhantes em subprocessos, segundo
características de complementaridade e similaridade, em grupos homogêneos.
Terceira: montagem do QDT, consolidando as duas primeiras etapas em um
quadro que mostra todas as atividades, seus responsáveis, os respectivos cargos e
o tempo consumido para cada uma delas.
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Quarta: análise da distribuição do trabalho através do QDT.
Segundo Araujo (2001), essa ferramenta permite observar sobrecarga ou
ociosidade, reconhecer superposição de atividades, replicação de estruturas e
outras características que possam configurar disfunções e apresentar deficiências
no nível operacional da organização.
1.2 SISTEMAS DE TI UTILIZADOS NO MDA
Com base nas informações das atividades realizadas no MDA, recebidas
através do levantamento de tarefas individuais (LTI), foram identificados diversos
sistemas de TI em utilização.
Na tabela 1, estão relacionados aplicativos do próprio MDA (criação
corporativa ou de unidades), de outros órgãos governamentais e ainda aplicativos
adquiridos no mercado.
Tabela 1 – Sistemas utilizados no MDA
APLICATIVOS DO MDA
DAPweb
Sistema de emissão de Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP)
PGPAF
Programa de Garantia de Preços para a Agricultura Familiar
SABIDO
Sistema de Gerenciamento das Ações do Biodiesel
SCDP
Sistema de Concessão de Diárias e Passagens
SGE
Sistema de Gestão Estratégica – SDT
SGT
Sistema de Gestão Territorial
SIASG
Sistema de Administração de Serviços Gerais
SIATER
Sistema Informatizado de Assistência Técnica e Extensão Rural
SICOFIN
Sistema de Convênios e Finanças
SICONV
Sistema de Convênios do Governo Federal
SIG
Sistema de Informações Gerenciais – SDT
Sigalivre Sustentável
Aplicativo para operacionalização do Pronaf Sustentável
SIGCF
Sistema de Informações Gerenciais do Crédito Fundiário
SIMON
Sistema de Monitoramento de Projetos
SIOP
Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento
SISDEX
Sistema de Controle de Documentos Expedidos
SISPAC 2
Sistema de Cadastramento de Cartas-Consulta do PAC 2
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SISTERLEG
Sistema Terra Legal
SIT
Sistema de Informações Territoriais – SDT
SMAP
Sistema de Monitoramento e Avaliação do Pronaf
SMMT
Sistema de Monitoramento de Mercado de Terras
SNCR
Sistema Nacional de Crédito Rural
Srede
Sistema de Rede de Apoio
APLICATIVOS DE OUTROS ÓRGÃOS
ABC – SIGAP
Sistema de Informações Gerenciais de Acompanhamento de Projetos –
Agência Brasileira de Cooperação
AGU – SISCON
Sistema Consultoria da Advocacia-Geral da União
INCRA – SIPRA
Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária – Incra
INCRA – SISDOC
Cadastro e Trâmite de Documentos – Incra
INCRA – SISPROT
Cadastro e Trâmite de Processos – Incra
INCRA – SNCR
Sistema Nacional de Crédito Rural – Incra
INSS – SISOBI
Sistema Informatizado de Controle de Óbitos – INSS
MPOG – SIAPE
Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos - MPOG
MPOG – SIASS
Subsistema Integrado de Atenção à Saúde do Servidor Público Federal –
MPOG
MPOG – SIDEC
Sistema de Divulgação Eletrônica de Compras e Contratações - MPOG
PR – SIDOF
Sistema de Geração e Tramitação de Documentos Oficiais – Presidência da
República
PR – SISDOC
Sistema de Tramitação de Documentos Oficiais – Presidência da República
STN – SIAFI
Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal –
Secretaria do Tesouro Nacional
APLICATIVOS DE MERCADO
ARANDA
Aplicativo para Gestão de Infraestrutura de TI
OTRS
Controle de help desk e call center (Open Ticket Request System)
SGD
Sistema de Gerenciamento Eletrônico de Documentos
SVN
Gerenciamento de arquivos (Subversion)
Fonte: Levantamento de Tarefas Individuais
1.3 AÇÕES E PROGRAMAS NO MDA
O processo de criação de políticas públicas é feito de forma colaborativa
entre ministérios do governo federal e requer, para implementação, a participação de
atores de diversas instituições.
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As ações e programas em execução no MDA, independentemente da
origem, estão relacionadas na tabela 2 (agrupadas por unidade responsável pelo
acompanhamento).
Tabela 2 – Ações e programas do MDA
Secretaria de Reordenamento Agrário – SRA



Credito Fundiário
Programa Cadastro
Arca das Letras
Secretaria da Agricultura Familiar – SAF
Departamento Geração de Renda e Agregação de Valor – DGRAV
 Rede Brasil Rural
 Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)
(MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome)
 Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)
(FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação)
 Programa Talentos do Brasil
 Política Setorial do Leite
 Política Setorial do Café
 Agroindústria
 Plano da Sociobiodiversidade
(MMA – Ministério do Meio Ambiente)
 Plantas Medicinais
 Feiras e Eventos Comerciais
 Turismo Rural
 Artesanato
 Produtos e Mercados Diferenciados/Orgânicos
 Sistema Único de Inspeção Sanitária (SUASA)
(MAPA – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento)
 Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB)
(Casa Civil e MME – Ministério de Minas e Energia)
 Selo Combustível Social
 Selo da Agricultura Familiar (Sipaf)
 Projeto Talentos do Brasil Rural
Departamento de Assistência Técnica e Extensão Rural – DATER
 Convênios e contratos de ATER
 Sistema Brasileiro de Ater – Sibrater
Projetos especiais de Ater
 Ater Mais Gestão
 Ater Indígena
 Gripe Aviária
 Programa de sementes
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 Programa de Diversificação em Áreas Cultivadas com Tabaco
 Redes Temáticas de Ater
Departamento de Financiamento e Proteção da Produção – DFPP
 Programa Garantia-Safra
 Seguro da Agricultura Familiar (SEAF)
 Programa Mais Alimentos
 Programa de Garantia de Preços para a Agricultura Familiar (PGPAF)
 Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)
Diretoria de Politicas Para Mulheres Rurais e Quilombolas



Programa Nacional de Documentação da Trabalhadora Rural
Programa de Organização Produtiva de Mulheres Rurais
Ater para Mulheres Rurais
Coordenação-Geral de Políticas para Povos e Comunidades Tradicionais – CGPCT




Assistência Técnica e Extensão Rural em Áreas Indígenas
Assistência Técnica e Extensão Rural para Comunidades Quilombolas
Apoio ao Desenvolvimento Sustentável das Comunidades Quilombolas e Povos e
Comunidades Tradicionais
Apoio ao Desenvolvimento Sustentável das Comunidades Indígenas
Secretaria de Desenvolvimento Territorial – SDT






Apoio a Projetos de Infraestrutura e Serviços nos Territórios Rurais
Desenvolvimento dos Territórios Rurais
Educação e Cultura no Campo
Fortalecimento do Cooperativismo
Projeto Dom Hélder Câmara
Dinamização Econômica dos Territórios Rurais
Secretaria de Regularização Fundiária na Amazônia Legal – SERFAL

Terra Legal
Fonte: <http://portal2.mda.gov.br/acessoainformacao/acoes-e-programas/>, em 24/4/2013
15
2 METODOLOGIA
A metodologia adotada nesta segunda fase do trabalho abrangeu realização
de benchmarking, levantamento de tarefas individuais, construção e análise de
quadros de distribuição do trabalho, aprofundamento da análise elaborada na
primeira fase em relação a pontos de atenção e elaboração de diagnóstico da
situação atual do Ministério.
Foram realizadas pesquisas em documentos disponíveis na internet por
organizações públicas e visitas a três ministérios: Secretaria de Aviação Civil,
Ministério do Desenvolvimento Social e Ministério da Educação. O resultado do
benchmarking foi usado como referência para análise da situação atual do MDA e
será apresentado na próxima fase do trabalho como componente do embasamento
da proposta de sua nova arquitetura organizacional.
O levantamento de tarefas individuais foi realizado junto aos colaboradores
do MDA, por meio do formulário LTI – Levantamento de Tarefas Individuais, no
período de 26/02 a 14/03/2013, contemplando todas as pessoas envolvidas com
atividades de caráter operacional (de execução) e lotadas nas unidades localizadas
em Brasília (DF). Portanto, não foram contempladas atividades realizadas nas
Delegacias Federais e no Condraf. Esse levantamento incluiu também atividades
exercidas por alguns coordenadores, quando identificada a sua participação direta
na execução de serviços.
Todas
as
atividades
foram
tabuladas
e
compiladas
em
planilha
contemplando setor de lotação, jornada de trabalho, atividades, frequência e tempo
mensal em horas de dedicação a cada atividade.
Quando identificada alguma inconsistência no formulário preenchido pelo
colaborador, novo contato foi efetuado com o coordenador de sua equipe para
corrigir ou validar a informação. Em alguns casos, as informações foram obtidas
diretamente com os respectivos coordenadores e assistência da pessoa que executa
as atividades objeto de mapeamento.
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As atividades levantadas foram agrupadas, em função de suas afinidades,
por subprocessos. Os subprocessos, da mesma forma, foram reunidos em
processos que foram confrontados com os macroprocessos definidos na primeira
fase deste trabalho. Os macroprocessos foram ajustados para acomodar os
grupamentos de processos identificados.
Cabe aqui explicar como se deu a abordagem dos fluxos de trabalho do
MDA. A abordagem de processos tem semelhança com a construção da curva de
Koch1, na medida em que o processo pode ser decomposto em ações cada vez
menores, com exceção da auto similaridade característica dos fractais. Nesse
caminho de decomposição, enquanto o número de níveis tende ao infinito, o
tamanho de cada ação tende a zero. Em analogia com as melhores práticas em
gerenciamento de projetos descritas no PMBoK (2008), os processos neste trabalho
foram decompostos até o nível suficiente para suportar o gerenciamento do trabalho.
Assim, partindo-se do maior nível de ação, chegou-se ao terceiro nível – segunda
decomposição – em que as ações receberam o nome de subprocessos. As do
primeiro nível foram batizadas de macroprocessos e as do segundo, de processos.
Desse modo, as atividades e os tempos tabulados, vinculados a
subprocessos, processos e macroprocessos, formaram a base para a construção
dos Quadros de Distribuição do Trabalho (QDT) de cada unidade organizacional.
Esses quadros foram elaborados em quatro níveis da estrutura hierárquica do MDA:
1) Coordenação Geral, 2) Departamento e Diretoria, 3) Secretaria e Gabinete do
Ministro e 4) Ministério.
A unidade adotada para apresentar o dimensionamento de cada unidade e o
grau de envolvimento de pessoal foi a do FTE, calculado a partir do tempo que os
colaboradores se dedicam a cada atividade, consideradas as respectivas jornadas
oficiais de trabalho de cada um. Embora rigorosamente um FTE não corresponda a
1
Curva geométrica, também conhecida como Floco de neve de Koch, desenvolvida pelo matemático sueco
Helge von Koch, foi um dos primeiros fractais a serem descritos. Sua construção mais simples se realiza por um
processo iterativo que se inicia dividindo em três um segmento de reta e acrescentando mais dois no lugar do
segmento médio, à forma de um triangulo equilátero.
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uma pessoa, ele pode ser assim considerado apenas para efeito de comparação do
dimensionamento entre as áreas do MDA, com pequena margem de erro.
Todos os sintomas de problema, incluindo os processos críticos identificados
em oficina realizada pelo MDA em dezembro/2012 e os pontos de atenção
destacados na primeira fase deste trabalho, foram analisados pelo método dos cinco
porquês (relação de causa e efeito) para identificação da causa raiz de cada
problema.
A partir da análise dos QDTs, da confrontação dos pontos de atenção
destacados na primeira fase com novas informações obtidas e da comparação da
estrutura atual com os normativos, foi elaborado o diagnóstico da situação atual do
Ministério.
18
3 DIAGNÓSTICO
3.1 INTRODUÇÃO
O
decreto
nº
7.255/10
definiu
a
configuração
da
estrutura
e
responsabilidades do MDA. Desde então, foram efetuadas modificações internas na
organização de algumas Secretarias para atender demandas oriundas de programas
de governo.
Essas
mudanças,
dentre
outras
menores,
ocorreram
com
o
desmembramento na SDT de um departamento em dois outros, a criação de três
unidades de Coordenação Geral na SAF, a transformação de uma Coordenação
Geral da SRA em Coordenação, a desvinculação funcional da CGPCT da DPMRQ e
com a criação de mais uma Divisão na SERFAL. As alterações foram necessárias
para viabilizar ampliação da atuação do MDA, que agregou ações de novas políticas
do governo federal que impactam o público de beneficiários do Ministério.
Para atender o desenvolvimento dessas ações, foram incorporados à força
de trabalho novos colaboradores, em caráter temporário, até que se defina uma
estrutura organizacional adequada para que o MDA cumpra sua missão institucional
com maior eficiência. Em função dessas modificações, a estrutura hoje existente
está descasada com a configuração estabelecida pelo decreto nº 7.255/10 e com os
regimentos internos, ainda anteriores ao citado decreto, que abrangem natureza,
finalidade, organização e competências das unidades organizacionais do Ministério
e atribuições dos seus dirigentes.
Sobre essa situação, a consultoria se debruçou para desenvolver a análise
que resultou no diagnóstico da situação atual do MDA, no período de 13/03 a
25/04/2013, objeto da segunda fase do seu trabalho e conteúdo do presente
relatório.
19
De acordo com a metodologia apresentada no capitulo 2, toda a análise foi
baseada em informações levantadas junto ao MDA e o diagnóstico resultante faz
referências aos macroprocessos, processos e subprocessos definidos nesta fase do
trabalho, aos quadros de distribuição do trabalho (QDT) e a unidades em FTE em
relação à estrutura real hoje existente.
3.2 PROCESSOS
Os macroprocessos com os ajustes necessários e a árvore de processos
elaborada a partir do agrupamento das atividades levantadas junto ao corpo
funcional do MDA, são apresentados a seguir:
3.2.1 Macroprocessos
a) Ordenamento Fundiário: abrange a formulação, proposição e implementação,
em conjunto com os Estados, de políticas voltadas para o acesso à terra, o crédito
para aquisição de terra, o desenvolvimento e a integração de assentamentos rurais
e a regularização fundiária. Em comum com os processos finalísticos, tem o
propósito de redução da pobreza no meio rural, por meio do acesso a terra, e de
geração de ocupação produtiva e de melhoria da renda e da qualidade de vida do
agricultor familiar. Estão contempladas nesse macroprocesso as atividades
desenvolvidas pelo Programa Terra Legal2.
b) Relacionamento com Beneficiários: envolve ações organizadas e integradas de
identificação dos beneficiários do MDA, dos seus perfis, comportamentos e
necessidades específicas. Essas ações objetivam perceber e antecipar as
necessidades dos beneficiários de modo que, por meio de articulação interna e
externa, a formulação de políticas esteja com elas alinhada. Envolvem ainda a
definição de abordagem, comunicação, estabelecimento de prioridades e integração
das ações voltadas para cada segmento desse público.
c) Desenvolvimento da Agricultura Familiar: é um macroprocesso voltado para a
consolidação do conjunto da agricultura familiar de modo a promover o
2
Programa de regularização fundiária na Amazônia legal, conduzido pela SERFAL, em conjunto com o Incra.
20
desenvolvimento rural sustentável por meio da valorização humana e da negociação
política com representantes dos Estados, dos Municípios e da sociedade,
respeitando os desejos e anseios legítimos das organizações sociais e praticando os
princípios da descentralização, da democracia, da transparência e da parceria, com
responsabilidade. As ações que compõem o desenvolvimento da agricultura familiar
incluem 1) serviços de assistência técnica e extensão rural, 2) agregação de valor à
produção, 3) apoio à comercialização, 4) acesso ao crédito e 5) mitigação de riscos.
d) Desenvolvimento Territorial: contempla ações para implementação das políticas
do MDA em territórios compostos por municípios unidos pelo mesmo perfil
econômico, ambiental, social e cultural. Envolve articulação com outros ministérios e
atores para viabilizar a plenitude de ações necessárias à superação da pobreza, à
geração de trabalho e renda no meio rural por meio de uma estratégia de
desenvolvimento territorial sustentável. Essa articulação é também impulsionada
pelos movimentos sociais organizados e contemplam ações de apoio à infraestrutura
e, atualmente, apoio à cultura.
e) Apoio ao Negócio: esse macroprocesso foi definido para abranger ações
transversais, identificadas em várias unidades organizacionais, que são direcionadas
para apoio ou complemento aos processos finalísticos do MDA.
f) Apoio à Gestão: contempla os serviços administrativos e demais processos que
dão suporte ao corpo diretivo do MDA para o gerenciamento das ações necessárias
ao cumprimento de sua missão.
3.2.2 Árvore de processos
Na figura 1 é apresentada a árvore dos processos identificados no MDA e
definidos para o diagnóstico, cuja nomenclatura tem relação com o resultado do
agrupamento de atividades afins, segundo a metodologia adotada, sem vinculação
com a estrutura ou competências das áreas do Ministério.
21
Ordenamento Fundiário









Acesso à Terra
Articulação
Cadastramento de Beneficiários
Crédito Fundiário
Georeferenciamento
Planejamento, Acompanhamento e Controle
Regularização Fundiária
Titulação
Transferência de Recursos Financeiros
Relacionamento com os
Beneficiários


Atendimento
Idenficação
Desenvolvimento da
Agricultura Familiar







Agregação de Valor
Apoio à Comercialização
Articulação
Assistência Técnica e Extensão Rural
Crédito Rural
Mitigação de Riscos
Desenvolvimento Territorial





Apoio à Cultura
Apoio à Infraestrutura
Articulação
Território Rural
Apoio ao Negócio






Apoio às Delegacias
Assessoria Internacional
Assessoria Parlamentar
Inovação
Mediação de Conflitos
Apoio à Gestão









Administrativo
Aquisições
Comunicação Institucional
Controle
Desenvolvimento Organizacional
Jurídico
Pessoas
Planejamento, Orçamento e Finanças
Tecnologia da Informação
Desenvolvimento
Agrário
Figura 1 – Árvore de processos do MDA
3.2.3 Subprocessos
A figura 2 a seguir mostra a árvore de processos detalhada até o nível de
subprocessos, em conformidade com as atividades informadas nos Levantamentos
de Tarefas Individuais. Da mesma forma, conforme a metodologia adotada, sem
vinculação com a estrutura ou competências das áreas do MDA.
22
Macroprocesso
Processo
Acesso à terra
Articulação
Subprocesso
Macroprocesso
Acompanhamento
Processo
Apoio às Delegacias
Georreferenciamento
Articulação externa
Articulação interna
Assessoria internacional Articulação interna
Articulação internacional
Atualizar e manter dados - SNCR
Consultar e incluir dados - SNCR
Apoio ao negócio Assessoria parlamentar Articulação política
Acompanhamento e fiscalização
Convênios
Inovação
Crédito fundiário
Mediação de conflitos
PNCF - SIC
Prestação de contas
Fisc. contr. georreferenciamento
Apoio administrativo
Geoprocessar inf. cartográficas
Cerimonial
Articulação política
Redação de documentos
Fiscalização
Regularização rural
Contratos de repasse
Transf. de recursos
financ.
Convênios
MACROPROCESSOS DAS ÁREAS FINALÍSTICAS
Relacionamento Atendimento
com beneficiários Identificação
Atendimento aos beneficiários
Cadastro
Acesso à inovação
Agregação de valor
Cadeias produtivas
Desenvolvimento de soluções
Energias renováveis
Formulação de políticas
Infraestrutura
MACROPROCESSOS DE APOIO AO NEGÓCIO E À GESTÃO
Titulação
Administrativo
Protocolo
Segurança
Viagem a serviço
Acompanhamento
Compras
Contratos
Aquisições
Estudos e pesquisas
Licitações
PCT
Assessoria de imprensa
Comunicação
Controles internos
Comunicação
institucional
Apoio à gestão
Apoio à comercialização Energias renováveis
Editoração e publicação
Eventos
Monitoramento
Produção de conteúdo
Publicação
Cadeias produtivas
Controle
Acompanhamento e controle
Garantia de preços
Desenv. organizacional
Melhoria de processos
PAA
Jurídico
Consultivo
PNAE
Avaliação de desempenho
Rede Brasil Rural
Desenvolvimento
da agricultura
familiar
Articulação
Convênios
Convênios
Mapas, croquis e produtos cartogr.
Regularização fundiária
Capacitação
Transf. de recursos
financ.
Análise de processos
Planej., acomp. e contr.
Atendimento ao público
Monitoramento
Georreferenciamento
Estudos e pesquisas
Convênios
Normatização PNCF
Ordenamento
fundiário
Monitoramento e avaliação
Cadastramento de
beneficiários
Subprocesso
Benefícios
Pessoas
Cadastro
Folha de pagamento
Recrutamento e seleção
Treinamento e desenvolvimento
Mais Alimentos
Normatização
PGPAF
Contabilidade
Planej., orç. e finanças
Finanças
Orçamento
PRONAF
Planejamento
Assist. téc. e ext. rural
Banco de dados
Crédito rural
Mitigação de riscos
Garantia safra
Desenvolvimento de sistemas
Tecnologia da
informação
Infraestrutura de TI
Modernização de sistemas
Seguro rural
Segurança lógica
Suporte de TI
Contratação
Convênios
Transf. de recursos
financ.
Credenciamento
Formação de agentes
Mais Gestão
Apoio à cultura
Arca das letras
Apoio à infraestrutura
Desenvolvimento
territorial
Articulação
PAC 2
Proinf
Território rural
Capac. agentes do desenv. territ.
Pl. Territ. Des. Rural Sustentável
Transf. recursos financ. Convênios
Figura 2 – Árvore de subprocessos do MDA
23
3.3 DISTRIBUIÇÃO DO TRABALHO
A distribuição do trabalho no nível operacional foi apurada com o uso da
ferramenta QDT – Quadro de distribuição do trabalho.
Conforme descrito no capítulo 2, os quadros de distribuição do trabalho, que
embasaram a elaboração do diagnóstico, foram efetuados a partir das atividades
agrupadas em subprocessos, que resultaram na apresentação da distribuição
desses subprocessos nas diversas unidades organizacionais a partir do nível de
Coordenação Geral. Desse quadro originaram-se outros em nível de Diretoria ou
Departamento, de Subsecretaria, de Secretaria e finalmente do MDA como um todo.
Em qualquer um desses níveis, é possível identificar a distribuição individual
ou conjunta dos subprocessos, processos e macroprocessos por cada área da
estrutura organizacional, o que possibilita observar, por exemplo, se determinada
atividade se repete ou está fracionada ao longo das unidades do Ministério.
Da mesma forma, é possível perceber claramente o tamanho de cada
Secretaria, quais os macroprocessos, processos ou subprocessos em que está
envolvida, ou qual a dimensão de alocação de pessoal em qualquer dos trabalhos
desenvolvidos no Ministério. A figura 3 ilustra a estrutura do MDA, em que o
organograma apresenta cada uma das principais unidades em tamanho proporcional
à quantidade de pessoas nela alocada.
MDA
Secretaria Executiva
DPMR CGPCT
Gabinete do Ministro
AECI
AIPC
ASCOM ASPAR
CONDEF
SPOA
ASTEC
NEAD
OAN
Assessoria
SDT
SRA
SERFAL
SAF
Atividades de apoio à gestão
Atividades finalísticas
Figura 3 – Dimensionamento das principais unidades do MDA
24
O quadro 1 mostra a distribuição do trabalho em FTE por macroprocesso
nas principais unidades organizacionais do MDA. Para melhor entendimento, foram
destacadas da Secretaria Executiva, a SPOA, a DPMR e a CGPCT.
Unidade organizacional
Macroprocesso
SRA
Apoio à gestão
Desenvolvimento da agricultura familiar
Desenvolvimento territorial
Ordenamento fundiário
Relacionamento com beneficiários
Total SRA
SAF
Apoio à gestão
Apoio ao negócio
Total SAF
SDT
Apoio à gestão
Total SDT
SERFAL
Apoio à gestão
Total SERFAL
Secretaria Executiva
Apoio à gestão
Apoio ao negócio
(exceto SPOA, DPMR e CGPCT)
Total Secretaria Executiva
DPMR
Apoio à gestão
Apoio ao negócio
Total DPMR
CGPCT
Apoio à gestão
Total CGPCT
SPOA
Apoio à gestão
Apoio ao negócio
Total SPOA
Gabinete do Ministro
Apoio à gestão
Apoio ao negócio
Total Gabinete do Ministro
Total Geral
FTE Total
55,0
9,1
14,1
49,2
9,6
137,0
52,4
0,8
116,4
10,9
180,5
13,5
21,0
34,5
19,0
7,0
25,9
31,0
11,0
42,0
6,8
1,4
8,7
0,1
17,0
4,4
5,3
0,0
9,7
153,9
24,9
0,7
179,5
66,0
11,5
77,5
703,7
Quadro 1 - Distribuição do trabalho na estrutura do MDA (em FTEs)
25
3.4 SÍNTESE DAS SITUAÇÕES PROBLEMA
A seguir são apresentadas as principais situações problema que impactam a
gestão das políticas do MDA, resultado da análise desenvolvida nesta fase do
trabalho. Observa-se que é comum a existência de uma mesma causa para dois ou
mais problemas.
3.4.1 Ordenamento Fundiário
Na estrutura da SRA, conforme apresenta o quadro 2, 49 FTEs estão
alocados no macroprocesso Ordenamento Fundiário e 88 FTEs em serviços
relacionados com apoio à gestão, desenvolvimento territorial, relacionamento com
beneficiários e desenvolvimento da agricultura familiar.
Macroprocesso
Processo
Apoio à gestão
FTE Total
Administrativo
Aquisições
Comunicação institucional
Controle
Desenvolvimento organizacional
Jurídico
Pessoas
Planejamento, orçamento e finanças
Tecnologia da informação
Apoio à gestão Total
Apoio à comercialização
Assistência técnica e extensão rural
Desenvolvimento da agricultura familiar Total
Apoio à cultura
Desenvolvimento territorial Total
Acesso à terra
Articulação
Crédito fundiário
Regularização fundiária
Transferência de recursos financeiros
Ordenamento fundiário Total
Atendimento
Identificação
Relacionamento com beneficiários Total
SRA Total
38,4
1,8
3,5
1,7
0,1
2,7
1,3
5,0
0,8
55,2
0,0
0,5
8,6
9,1
14,1
14,1
1,1
1,7
42,2
1,5
2,5
49,0
8,7
0,9
9,6
137,0
Quadro 2 - Distribuição do trabalho na SRA, em FTEs por processo
É importante observar que 55 FTEs desempenham atividades relacionadas
ao macroprocesso apoio à gestão, o que corresponde a 40% da força de trabalho
total da SRA. Nas estruturas ligadas aos gabinetes, destaca-se a utilização de FTEs
26
alocados em serviços de assessoria jurídica, comunicação institucional e tecnologia
da informação, caracterizando áreas de sombreamento com serviços previstos para
serem realizados pela CONJUR, ASCOM e SPOA.
Nas coordenações CGO, CGCATER e CRR, embora grande parte das
atividades esteja voltada para o crédito fundiário – incluindo esforços para
regularização da inadimplência – é possível detectar que há parte considerável de
ações
compatíveis
com
os
processos
vinculados
aos
macroprocessos
desenvolvimento da agricultura familiar e, em menor grau, vinculadas ao
macroprocesso relacionamento com beneficiários.
Entre as ações que contribuem com o desenvolvimento da agricultura
familiar, estão aquelas cuja finalidade é capacitar os beneficiários (via entidades de
ATER), para o desenvolvimento ou aprimoramento da agricultura familar, de maneira
a torná-los aptos a 1) utilizarem programas da SAF, inclusive o crédito rural, 2)
receberem apoio à comercialização e 3) acessarem novas políticas, inovações,
tecnologias e resultados de estudos e pesquisas relacionados à agricultura familiar –
do processo agregação de valor.
Foram identificadas atividades que concorrem com ações desenvolvidas,
parte pela SPOA, parte pelo NEAD, parte pela ASCOM. Estas atividades encontramse na Coordenação Geral de Planejamento, Monitoramento e Avaliação – CGPMA,
responsável por alimentar e atualizar o painel de indicadores, avaliar dados sobre o
desempenho das políticas da SRA e do MDA e promover ações para publicação
desses dados.
Na CGAC, o desenvolvimento de ações para promover o acesso ao livro e
incentivar a leitura no meio rural através da distribuição de acervos adequados à
diversidade cultural das comunidades rurais, concorre, em grande parte, com ações
características do macroprocesso desenvolvimento territorial e caracteriza área de
sombreamento.
Na análise das atividades desempenhadas nas coordenações da SRA
observa-se também desvio de função de colaboradores que executam atividades e
27
coordenam equipes e ainda a fragmentação de processo – quando, por exemplo, o
responsável
por
assinar
documentos
de
uma
coordenação
encontra-se
desempenhando tarefas em outra área, o que pode retardar o andamento do
processo.
As coordenações constroem e utilizam planilhas de cálculo, para controle,
em virtude da falta de dados gerenciais em sistemas de grande porte e da
inexistência de interface entre sistemas ou com sistemas de agentes financeiros e
de outros fornecedores ou parceiros, inclusive do INCRA. Tais ações incorrem em
probabilidade de riscos financeiros, de perdas de dados e de apontamentos de não
conformidades por parte de órgãos reguladores.
A carência de indicadores eficazes para medir o alcance real das políticas
junto aos beneficiários e de dados que sirvam para o acompanhamento dos
processos diários acarreta a inexistência de sistema de informações gerenciais da
secretaria, provoca retrabalho e duplicidade de ações e aumenta a probabilidade de
riscos – inclusive de imagem do MDA.
3.4.2 Relacionamento com Beneficiários
Atualmente, o MDA tem apenas 21 FTEs dedicados ao relacionamento com
beneficiários, especificamente em atividades de identificação e de atendimento do
público, concentradas na SAF e na SRA. Com essa estrutura, fica difícil desenvolver
com plenitude estratégias
por segmento de beneficiário, identificação de
necessidades específicas e comportamentos diferenciados. Essa abordagem
poderia ser a base de informações para a formulação de políticas, com
características específicas para cada segmento do público de beneficiários ou
potenciais beneficiários do Ministério.
Assim, ficam à margem ações de acompanhamento e antecipação de novas
necessidades ou novos espaços de demanda, e, consequentemente, de ações de
planejamento e desenvolvimento de soluções para que a entrega aconteça
tempestivamente ao nascer da necessidade. Também é dificultada a definição de
conteúdo da comunicação que o MDA precisa dirigir a seus beneficiários.
28
Como afirmam Silveira et al (2010), as organizações públicas se defrontam
com expectativas em constante mudança de múltiplos interessados: beneficiários,
usuários, contribuintes, entidades de classe, órgãos de controle, servidores etc. Os
interessados muitas vezes apresentam demandas conflitantes entre si, mas todos
concordam quanto à demanda por mais e melhores serviços, ao mesmo tempo em
que exigem mais eficiência, mesmo frente a recursos limitados e escassos. Essa
restrita atuação do MDA causa atendimento reativo a demandas, originadas, em sua
maioria, de ações pontuais de movimentos sociais organizados, além de perda de
escala no relacionamento e no desenvolvimento de soluções. Também é possível,
nessa situação, a existência de prováveis e potenciais beneficiários não identificados
e excluídos, de forma involuntária, do escopo das políticas do Ministério.
3.4.3 Desenvolvimento da Agricultura Familiar
O macroprocesso desenvolvimento da agricultura familiar envolve o
equivalente a 141 FTEs, dos quais cerca de 117 na SAF, 9 na SRA, 9 na DPMR e 6
na CGPCT. O processo assistência técnica e extensão rural é onde está alocada a
maior parte dos FTEs das áreas citadas.
A estrutura da SAF, que concentra o maior volume da força de trabalho no
macroprocesso desenvolvimento da agricultura familiar, conforme apresentado no
quadro 3 da página seguinte, equivale a quase 181 FTEs – a maior do Ministério.
Esse consumo de estrutura também é aplicado na identificação e relacionamento
com os beneficiários, de forma reativa, com apenas 6% dos FTEs e nas atividades
de apoio à gestão, com uma substancial parte da estrutura (29%).
Vale lembrar que as atividades para atendimento das demandas dos
beneficiários realizadas por parceiros externos, por meio de instrumentos jurídicos
firmados (convênios, contratos e outros), não foram computadas nos FTEs.
29
Macroprocesso
Processo
Apoio à gestão
Apoio ao negócio
FTE Total
Administrativo
Aquisições
Controle
Pessoas
Tecnologia da informação
Inovação
Apoio ao negócio Total
Apoio à comercialização
Articulação
Assistência técnica e extensão rural
Crédito rural
Mitigação de riscos
Desenvolvimento da agricultura familiar Total
Atendimento
Identificação
Relacionamento com beneficiários Total
SAF Total
40,7
1,1
3,2
0,7
1,0
4,5
1,2
52,4
0,8
0,8
16,5
21,5
2,3
25,8
7,0
27,9
15,4
116,4
2,0
8,9
10,9
180,5
Quadro 3 - Distribuição do trabalho na SAF, em FTEs por processo
Apesar da consistência observada nas políticas públicas para a agricultura
familiar, foram observadas fragilidades na SAF, que dificultam a sua efetividade.
Algumas dessas fragilidades incluem o atendimento a demandas de
pareceres sobre assuntos que não são afetos à área, o retrabalho com a inclusão
dos mesmos dados em dois aplicativos distintos e não integrados (Sicofin e Siconv),
a ocorrência de celebrações de convênios não tempestivas com as necessidades do
campo, a ausência de monitoramento e avaliação das políticas implementadas ou
em implementação e o descasamento do crédito com prazos de plantio, colheita e
outros manejos de culturas. Outros problemas estão relacionados com a carência de
melhor planejamento tático e operacional e com a defasagem entre o crédito rural e
a assistência técnica, que nem sempre chegam juntos.
3.4.4 Desenvolvimento Territorial
A abordagem do Desenvolvimento Territorial hoje está alocada na SDT, com
estrutura operacional, conforme quadro 4 a seguir, correspondente a 35 FTEs, dos
quais 14 envolvidas com processos de apoio à gestão. As ações da SDT têm focado
30
em infraestrutura, em especial Proinf e PAC 2, deixando à margem o apoio a
atividades produtivas, incluindo ações de organização sustentável da produção.
Essas atividades e ações estão concentradas na SAF, assim como as de acesso à
terra, ou fundiárias, estão na SRA.
Por outro lado, ações culturais – que a rigor não deveriam caber ao MDA –
são desenvolvidas pela SRA. Se é que devem existir no MDA, deveriam ser
responsabilidade da SDT.
Essa configuração leva a se questionar se a abordagem territorial, prevista
para a SDT, encontra sinergia com as atividades desenvolvidas pela SAF e pela
SRA. A não integração dessas ações provoca consumo desnecessário de estrutura
em ações concorrentes sem convergência ou complementaridade.
Atualmente, o pequeno tamanho da estrutura da SDT não permite abraçar
todas as ações de desenvolvimento da agricultura familiar segundo a abordagem
territorial. Também não permite aumentar o número de territórios rurais, origem
genética dos Territórios da Cidadania. Tampouco essa abordagem desenvolve a
gestão do relacionamento com o público-alvo do MDA, uma vez que poderia ser
identificado e classificado quando da formação de um território.
Macroprocesso
Processo
Apoio à gestão
Administrativo
Aquisições
Pessoas
Apoio à infraestrutura
Articulação
Território rural
Desenvolvimento territorial Total
SDT Total
FTE Total
8,2
1,7
1,9
0,2
1,4
13,5
12,1
0,9
7,7
0,3
21,0
34,5
Quadro 4 - Distribuição do trabalho na SDT, em FTEs por processo
31
3.4.5 Articulação
A característica de complementaridade das ações, que compõem as
políticas do MDA, exige unidade e convergência organizacional para as quais é
necessária intensa articulação interna. No entanto, é parca a interação entre as
áreas para a prospecção, formulação, implementação e monitoramento das políticas
destinadas ao desenvolvimento rural sustentável.
Por consequência, a mesma situação ocorre em relação à articulação
externa necessária com os atores envolvidos no atendimento ao público beneficiário
do MDA e concomitantemente, para alcançar a plenitude da satisfação das
necessidades do agricultor familiar.
3.4.6 Apoio à Gestão
Considerando-se como estrutura apenas os recursos humanos aqui
representados pelo FTE, observa-se significativo consumo de estrutura no
macroprocesso Apoio à gestão em todas as áreas. Esse macroprocesso representa
57% de toda a força de trabalho do MDA, percentual expressivo quando comparado
com os demais macroprocessos, conforme ilustra o gráfico 1.
8,0%
2,9%
19,9%
5,0%
Apoio ao negócio
7,0%
Apoio à gestão
57,1%
0
100
200
300
400
FTE
Gráfico 1 - Percentual da força de trabalho do MDA alocada nos macroprocessos
32
O compartilhamento dos serviços integrantes do apoio à gestão,
especialmente pelas áreas finalísticas, poderia fornecer ganho de escala, aumentar
eficiência operacional e liberar força de trabalho para atividades-fim do Ministério.
Em consequência da configuração atual, atividades voltadas para o desenvolvimento
e implementação de políticas voltadas para o público beneficiário do MDA são
represadas ou não levadas a efeito com a qualidade e efetividade esperadas.
Analisada a composição desse macroprocesso, observa-se que 35% do total
de FTEs nele alocados são consumidos por atividades de apoio administrativo,
relacionadas a secretariado, material de expediente, arquivos e trâmite de
documentos, por exemplo.
Outros
Contratos
Orçamento
Desenvolvimento de sistemas
Planejamento
Finanças
Suporte de TI
Viagem a serviço
Infraestrutura
Produção de conteúdo
Protocolo
Apoio administrativo
18%
2%
3%
3%
3%
3%
4%
4%
4%
5%
6%
10%
35%
0
50
100
150
FTE
Gráfico 2 - Composição do macroprocesso apoio à gestão
3.4.7 Comunicação Institucional
O processo de Comunicação Institucional consome quase 7% de toda a
estrutura operacional do MDA. Isso equivale a dizer que existem cerca de 46
pessoas do nível operacional no Ministério voltadas para o processo de
comunicação, das quais 34 estão na Ascom, que conta ainda com mais 16 pessoas
33
em outras atividades de apoio, incluindo tecnologia da informação.
Nas ações de comunicação desenvolvidas no MDA, a produção de conteúdo
é diversificada por mídia e não por público alvo. Além disso, a produção de rádio e
TV são veiculadas por meio do portal do Ministério. É de se perguntar se a
mensagem transmitida chega ao seu público beneficiário, quando, de acordo com o
IBGE (2012)3, 59% tem acesso à TV, 63% ao rádio, 0,6% à internet e 19% não tem
acesso a nenhum desses meios. De acordo com Weinstein e Jaques, apud Carneiro
(2010, p.206), “um contexto apropriado significa que a mensagem é entregue
usando a linguagem (...) do público”. No processo de comunicação, o grande
desafio, para Carneiro (2010), é manter credibilidade da mensagem e do
mensageiro, dentro de um contexto apropriado e distinto para cada público.
Essa situação pode ser resultante da ausência de um plano de comunicação
estratégico no MDA que abranja um pensamento de marketing. A falta desse plano,
como afirma Kotler (2008), equivale a não definir clientes, parceiros e concorrentes
de uma organização, a não segmentar e posicionar as ofertas de serviços e
políticas, a não gerenciar o processo desafiador de inovação e a não comunicação
sobre essas questões de maneira clara e persuasiva.
A abordagem do marketing no setor público, ainda segundo Kotler (2008), é
a melhor plataforma de planejamento para a administração pública que queira
entregar valor real e atender às necessidades do cidadão. Assim, a produção de
eventos deveria ser pensada como uma importante ação de promoção das políticas
do Ministério, focada no cumprimento de sua missão. Não deveria ser uma ação
desvinculada da comunicação, como é entendida hoje pelo MDA.
Observa-se ainda que não há definição de estratégia discursiva no MDA, isto
é, não há formação de uma linha de comunicação institucional que leve o público a
ver e pensar a realidade das ações do Ministério, em contraponto com discursos
tendenciosos de parte da mídia ou de outros atores. Essa situação leva à percepção
míope de boa parte da sociedade sobre a atuação do MDA e à falta de
3
IBGE, Censo agropecuário 2006 – Segunda apuração.
34
entendimento, pelos beneficiários de suas políticas, da conexão entre o
desenvolvimento da agricultura familiar e as ações levadas a efeito por iniciativa do
Ministério e implementadas em conjunto com seus parceiros, especialmente Estados
e Municípios.
No tocante à comunicação interna, não foram identificadas ações
direcionadas a sincronizar e sintonizar as pessoas que integram a força de trabalho
do MDA, de forma a torná-las aliadas no cumprimento do papel da organização e
responsável pelo seu sucesso. Essas ações compreendem o endomarketing –
elemento de ligação entre beneficiários, políticas e colaboradores.
A área de gestão de RH deve fornecer elementos para a composição de
planos de endomarketing, a partir da análise da formação, comportamento e nível de
comprometimento dos colaboradores. O endomarketing, além de ser um mecanismo
de promoção e consolidação de mudanças organizacionais, pode ser utilizado para
transmitir informações e incentivar o envolvimento e o comprometimento das
pessoas.
3.4.8 Convênios
A palavra convênios aqui se refere genericamente a transferências de
recursos financeiros, decorrentes de convênios, contratos de repasse e termos de
cooperação.
A estrutura do MDA alocada nesses processos é representada por 49 FTEs
distribuídos na SRA, SAF, SDT, DPMR e SPOA, que, com exceção da última, são
áreas finalísticas. A existência de atividades relacionadas a esse processo na SPOA
provoca perda de eficiência no fluxo de trabalho devido a inúmeras não
conformidades apresentadas quando do acolhimento da documentação por parte
das áreas que negociam e formalizam parcerias com os convenentes e a
complexidade do rito hierárquico definido para a liberação da celebração dos
convênios.
O ganho de escala que se poderia esperar da centralização de um processo
35
não acontece nesse caso porque implica em consulta pela SPOA às áreas que
realizam os convênios, incorrendo em iteratividade que reduz o desempenho do
trabalho, com consequente consumo de maior tempo e de maior estrutura de
pessoal do que se todas as atividades fossem realizadas nas próprias áreas de
negócio. Um dos fatores que contribuem para essa centralização é o modelo de
execução orçamentária hoje existente no MDA.
3.4.9 Desenvolvimento Organizacional
Não existe área responsável pela formulação e implementação de modelos
de arquitetura organizacional - gestão, processos e estrutura – do Ministério. Sua
ausência resulta 1) na marginalização da melhoria contínua nos fluxos de trabalho,
2) na dificuldade em aumentar a eficiência das atividades e da sua organização
estrutural, 3) na perda de aprimoramento do modelo de gestão do MDA e 4) na
inadequação do dimensionamento da força de trabalho, para, por exemplo, atender
a ampliação das demandas e os avanços nas políticas públicas. Com a situação
atual, documentação de processos, atualização de normas, dimensionamento de
recursos materiais
e definição de responsabilidades, funções e competências
dificilmente são atualizados ou adequados às necessidades do Ministério.
Conforme abordado no item 3.1, foram incorporados à força de trabalho
novos colaboradores, em caráter temporário, para atender a crescente necessidade
de estrutura. No entanto, para suprir essa necessidade, faz-se premente a alocação
de mão de obra permanente de forma a manter no Ministério o conhecimento
adquirido, que evite descontinuidade das atividades e alto consumo de recursos e
que resulte em ganhos na gestão do conhecimento, melhorias dos processos e
desenvolvimento organizacional.
Foram verificadas disfunções na estrutura de cargos em comissão
encontrada no MDA: acionamento de cargos em desacordo com os critérios da
estrutura de cargos, existência de níveis hierárquicos de gestão sem equipe e
multinível de postos de gerenciamento.
O processo decisório carece de estruturação e sua documentação está
36
incompleta, o que representa deficiência do equacionamento do controle e da
gestão.
3.4.10 Arranjo Físico (Leiaute)
Embora não seja foco desta análise, foi observado que a configuração da
instalação física do MDA é inadequada em diversos aspectos. A sua distribuição em
quatro prédios, a carência de sinalização interna, espaços de trabalho fechados e a
insegurança no trâmite e guarda de documentos são evidências, entre outras, de
desperdício de tempo, exposição a riscos e perda de eficiência nos fluxos de
trabalho e dificuldades em sua gestão. Esse leiaute também dificulta a integração
entre as áreas, o relacionamento intra e inter equipes e reduz a possibilidade de
visão sistêmica do MDA por seus colaboradores.
Instalações físicas acanhadas e carência de recursos materiais e
tecnológicos são fatores observados em todo o Ministério, que concorrem para a alta
probabilidade de riscos de segurança física e lógica no fluxo de trabalho, o que
dificulta e retarda o atendimento de objetivos estratégicos do MDA.
3.4.11 Amplitude de Comando4
Há um paradoxo na arquitetura organizacional do MDA quando se observa a
amplitude de comando em suas unidades organizacionais. Embora existam vários
níveis de gerenciamento em sua hierarquia (Secretário, Diretor, Subsecretário,
Coordenador Geral, Coordenador, Chefe de Divisão e Chefe de Serviço, na ordem
descendente), há excessiva amplitude de comando em algumas áreas em oposição
à reduzida amplitude em outras. Por exemplo, na Subsecretaria de Planejamento,
Orçamento e Administração (SPOA), o tamanho da estrutura, com 180 FTEs – 26%
de todo o Ministério – sobrecarrega a gestão, em virtude da falta de
empoderamento5 interno. Essa sobrecarga compromete a qualidade da análise e
tomada de decisões no nível estratégico.
4
5
Relacionada diretamente ao número de níveis hierárquicos de uma organização, refere-se ao número de funcionários que um
administrador consegue dirigir com eficiência e eficácia.
Delegação de poderes de decisão e autonomia a níveis hierárquicos inferiores.
37
Há que se filtrar as decisões para se definir quais são críticas o suficiente
para que sejam elevadas à competência de instância superior. Qualquer decisão ou
ponto de controle representa restrição ao desempenho de um processo, retardando
e fracionando o fluxo do trabalho; portanto, quanto mais próximos forem mantidos do
nível operacional, melhor. Melhor para o desempenho do processo e melhor para o
gerenciamento da área, sem se perder, obviamente, o controle das ações.
3.4.12 Administração de Recursos Humanos
A força de trabalho do MDA alocada nesse processo equivale a apenas 14
FTEs, o que dificulta o desenvolvimento de ações de gestão de pessoas alinhadas
às estratégias da organização. São parcas as atividades relativas ao treinamento &
desenvolvimento profissional, ao encarreiramento, ao monitoramento do clima
organizacional,
entre
outros
subsistemas
de
RH.
Foi
percebida
também
inconsistência do cadastro de pessoal. O papel do RH no MDA, exclusivamente
administrativo e operacional, limitado a ações de folha de pagamento, de
treinamento e de controle de ausências, está desalinhado do papel estratégico que a
área de RH deve ter para ser capaz de criar um Ministério melhor, mais rápido e
proativo.
Segundo Chiavenato (2006), a forma como as pessoas se comportam,
decidem, trabalham, cuidam dos clientes e tocam os negócios das organizações
depende em grande parte da forma como essas organizações lidam com as
pessoas, em função de suas políticas e diretrizes.
Carneiro (2010, p. 54) considera que:
“É necessário entender que, por melhores e mais modernas que sejam as
estruturas, elas serão sempre menos importantes do que as pessoas, pois
estas representam o capital mais valioso para o desenvolvimento das
instituições.”
Não foram identificados princípios e diretrizes de recursos humanos
38
(políticas6 de gestão de pessoas) alinhados ao plano estratégico do Ministério, que
direcione ações de desenvolvimento profissional, gestão de carreira, qualidade de
vida, segurança no trabalho, valorização das pessoas, relacionamento interpessoal e
clima organizacional. Essas ações são fundamentais para pleno alcance do
desenvolvimento organizacional.
A falta desses princípios pode ocasionar, dentre outras consequências,
alienação em relação aos objetivos organizacionais; estabelecimento de cultura nas
áreas desalinhada da cultura organizacional; perda de efetividade no instrumento de
avaliação de desempenho; desmotivação e alta rotatividade dos servidores; conflitos
entre os colaboradores; clima organizacional insatisfatório e fraca sustentação ao
observado comprometimento de boa parte da força de trabalho.
3.4.13 Informática
O processo de Informática, ou Tecnologia da Informação (TI) abrange
desenvolvimento de aplicativos, modernização de sistemas, banco de dados,
suporte de TI, segurança lógica e infraestrutura de TI.
Atualmente, esse processo absorve 39 FTEs, concentrados na SPOA/CGMI
(32 FTEs) e também existentes, em menores números, na SRA, ASCOM, SAF e
SERFAL. A ocorrência de atividades de informática em outras áreas que, não a
CGMI, revela que esta não tem conseguido atender as necessidades do MDA, seja
no desenvolvimento de aplicativos, seja na geração tempestiva de informações
gerenciais consistentes para tomada de decisão e para avaliação da efetividade das
políticas do Ministério.
A costumeira construção de informações gerenciais por meio de planilhas de
cálculo, com dados obtidos em diferentes aplicativos, é sintomático da ausência de
opções de consulta, de funcionalidades de geração de informações e de integração
entre aplicativos.
6
Referem-se às maneiras pelas quais a organização pretende lidar com seus empregados e por intermédio
deles atingir os objetivos organizacionais, permitindo condições para o alcance dos objetivos individuais.
39
O plano diretor de informática existente está desalinhado do Plano
Estratégico do Ministério e desconforme em relação a algumas diretrizes do
Ministério do Planejamento. Também falta visão integrada das necessidades do
MDA para o desenvolvimento de soluções sistêmicas, assim como critérios e
parâmetros de hierarquização das demandas oriundas das diversas áreas do
Ministério.
3.4.14 Controles internos
Não existe nas áreas finalísticas do MDA e na SPOA, ações preventivas
referentes a controles internos. Hoje as análises de prestação de contas referentes
às transferências voluntárias estão concentradas na SPOA e são orientadas
esporadicamente pelo AECI, que conta hoje com estrutura de apenas 5 FTEs, a
maior parte em serviços de protocolo e apoio administrativo.
Ações preventivas possibilitam controle de processos referentes aos
certames licitatórios, à elaboração de minutas de termos de referência e de
contratos e também aos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação quando se
tratar de aquisição de bens e prestação de serviços.
Os projetos do MDA precisam ser fiscalizados sistematicamente, e o
controle pode ter uma atuação preventiva e pedagógica nessa atividade.
É
importante a participação dessa função na organização de manuais, roteiros e
treinamentos de assuntos afetos à área.
3.4.15 - Delegacias
As Delegacias Federais do Desenvolvimento Agrário são unidades
descentralizadas às quais compete monitorar, supervisionar, gerenciar e executar as
atividades legais do Ministério nos 26 Estados da União. Elas estão classificadas em
dois tipos, com as mesmas competências, conforme decreto 7.255/10, ocasionando
o descasamento entre o nível organizacional e suas responsabilidades.
Muitas ações desenvolvidas nos estados pelo MDA não chegam ao prévio
conhecimento da CONDEF e das delegacias, evidenciando a falta de articulação
40
interna no Ministério. As ações em geral não são planejadas e, em sua maioria,
provenientes de demandas pontuais das áreas finalísticas do MDA.
A atuação eficaz das delegacias auxiliaria a aproximação do MDA com seu
público beneficiário. Entretanto a estrutura atual é insuficiente para cumprimento de
suas atribuições e aproveitamento pleno do potencial que oferece sua capilaridade.
41
CONCLUSÃO
O diagnóstico apresentado neste relatório confirma a existência de
situações problema de muitos dos pontos de atenção destacados na primeira fase
do trabalho e traz à evidência a verificação de baixa eficiência, sombreamentos,
retrabalhos, não conformidades, represamentos, alocação inadequada de pontos de
decisão, sobrecarga da gestão e disfunções na estrutura de cargos em comissão.
As causas fundamentais das situações problema estão relacionadas à
gestão de pessoas não estruturada, insuficiência de suporte de TI, ausência de
desenvolvimento organizacional sistematizado, inadequação da comunicação
institucional, falta de empoderamento interno, desequilíbrio no dimensionamento de
pessoal, fragmentação de processos, pouca convergência das ações, carência de
indicadores qualitativos e ausência de ações proativas na gestão de relacionamento
com os beneficiários.
Não foi abordado neste relatório qualquer prognóstico em relação à
situação atual, uma vez que está fora do escopo deste trabalho e já que o que se
pretende é contribuir para o aperfeiçoamento dos mecanismos de gestão do
conjunto de políticas de promoção da agricultura familiar e do desenvolvimento rural
sustentável, e não a previsão do futuro com a manutenção dos problemas aqui
elencados.
Para consumar este diagnóstico, vale ressaltar a relevância da
participação dos representantes das áreas visitadas, quando da coleta das
informações sobre atividades realizadas e das responsabilidades afetas a cada área,
o que permitiu o aprofundamento da análise e melhor compreensão do papel do
Ministério.
Este diagnóstico subsidiará a elaboração, na terceira fase do trabalho, de
propostas de melhoria a serem incorporadas na arquitetura organizacional do MDA,
contemplando redesenho de processos, concepção de nova estrutura organizacional
e dimensionamento da força de trabalho em cada área. Para o sucesso dessa
42
próxima fase, será fundamental o envolvimento dos integrantes do corpo de direção
do MDA nas discussões e validação das propostas a serem apresentadas. Esse
processo requer bastante iteratividade e, por isso, exigirá reuniões mais frequentes,
não só com o Grupo de Gestão, mas também individualmente com os titulares das
principais unidades que compõem o Ministério.
43
REFERÊNCIAS
ARAUJO, Luís César G. de. Organização, sistemas e métodos: e as modernas
ferramentas de gestão organizacional. São Paulo: Atlas, 2001.
BRASIL, Decreto nº 7.255, de 04 de agosto de 2010. Diário Oficial [da] República
Federativa do Brasil, Brasília, DF, 5 de agosto de 2010. Seção 1, p.1.
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Processos. Padrão de trabalho de modelagem de processos. Brasília: MP, 2007.
CARNEIRO, Margareth F. Santos, Gestão pública: o papel do planejamento
estratégico, gerenciamento de portfólio, programas e projetos e dos escritórios de
projetos na modernização da gestão pública. Rio de Janeiro: Brasport, 2010.
CHIAVENATO, Idalberto, Recursos humanos: o capital humano das organizações.
São Paulo: Atlas, 2006.
INTEGRATED DEFINITION METHODS: IDEF0 function modeling method, 2010.
Disponível em: <http://www.idef.com/IDEF0.htm>. Acesso em: 18 abr. 2013.
KOTLER, Philip; LEE, Nancy. Marketing no setor público: um guia para um
desempenho mais eficaz. São Paulo: Bookman, 2008.
MARSHALL Júnior, et al. Gestão da qualidade. Rio de Janeiro: FGV, 2006.
NETTO, Clovis A. Alvarenga. Proposta modelo de mapeamento e gestão por
processos. 2004. 343 f. Tese (Doutorado em Engenharia da Produção) – Escola
Politécnica, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2004.
PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE. Um guia do conhecimento em
gerenciamento de projetos: guia PMBoK. EUA: Project Management Institute,
2008.
SILVEIRA, Henrique F. R. “Planejamento Estratégico no Setor Público”;
CARNEIRO, Margareth F. Santos (Org). Gestão pública: o papel do planejamento
estratégico, gerenciamento de portfólio, programas e projetos e dos escritórios de
projetos na modernização da gestão pública. Rio de Janeiro: Brasport, 2010.
44

PROJETO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA – PCT

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