571-2002/736-2002 Acum. Sala de lo Constitucional de la Corte

571-2002/736-2002 Acum.
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las doce
horas y treinta y un minutos del día siete de diciembre de dos mil cinco.
A sus antecedentes los escritos presentados por los abogados David Israel Córdova Mena y
Edgardo Antonio Molina Morales, en su carácter de apoderados de los señores Mario
Ernesto Morales, Jesús Ernesto Pérez Juárez, José Carlos García Portillo, Víctor Manuel
Carranza Montesinos, Roberto Avelar Avelar, Edgar Antonio Quijano Morales, Víctor
Manuel Serrano Morales, María Rufina Jirón Artiga y Luís Alonso Marroquín, agregados
de folios 540 al 543 y a folios 547; junto con los documentos relacionados en las razones de
presentado suscritas por la Secretaria de esta Sala a folios 543 vuelto y 547 vuelto.
A sus antecedentes el escrito firmado por el Fiscal de la Corte Suprema de Justicia,
mediante el cual evacua el traslado conferido.
Por recibidos los escritos suscritos por el Viceministro de Transporte, agregados a folios
553 y 555, mediante los cuales solicita sobreseer el presente proceso respecto a los
reclamos de los mencionados peticionarios; junto con la documentación que acompañan tal
cual se detalla en las respectivas razones de presentado suscritas por la Secretaria de este
Tribunal a folios 553 y 555 vuelto.
A sus antecedentes el escrito presentado por los citados profesionales por medio del cual
expresan que, en el auto de admisión de fecha dieciséis de septiembre de dos mil dos, se
omitió admitir la demanda planteada en relación al señor Álvaro Gómez Contreras; razón
por la cual solicitan que se "amplié" la referida resolución, en el sentido de que se tenga al
señor Gómez Contreras como parte actora en el amparo de mérito.
Previo a decidir sobre la continuación del trámite del presente proceso, así como a valorar
las peticiones efectuadas por las partes, se estima necesario realizar las siguientes
consideraciones:
I. Este Tribunal observa que, el diecinueve de julio de dos mil dos, los abogados David
Israel Córdova Mena y Edgardo Antonio Molina Morales, en su carácter de apoderados del
señor Álvaro Gómez Contreras, entre otros, presentaron la demanda con referencia 7362002, actualmente acumulada a este proceso; y que, por un error involuntario, en el auto de
admisión de la referida solicitud constitucional con fecha dieciséis de septiembre del mismo
año, se omitió establecer que el señor Gómez Contreras interviene en el amparo de mérito
en el carácter expresado a través de sus apoderados.
En virtud de lo anterior, es procedente modificar la resolución apuntada en el sentido que al
señor Gómez Contreras debe tenérsele por parte en el carácter en que comparece.
II. En sus demandas, los señores Víctor Manuel Guillén Landaverde, José Roberto Cuéllar
Parada, Carlos Menjívar Ramos, Gloria Elizabeth Aguilar Galdámez, Mario Ernesto
Morales, Jesús Ernesto Pérez Juárez, José Calos García Portillo, Víctor Manuel Carranza
Montesinos, Mardoqueo Joyel Alas, Danilo Antonio Martell Gómez, Roberto Avelar
Avelar, Irene Hernández Castillejos de Martínez, Edgar Antonio Quijano Morales, Nersa
Aracely Romero viuda de Palacios, José Luís Serrano Morales, Pedro Antonio López
Márquez, Celso Alirio Barrera Vanegas, Tomás Martínez, María Mercedes Artiga de
Martínez, Wilfredo Antonio Alas Alvarado, Matilde de Jesús Aguilar, Rosa del Carmen
Sánchez viuda de Amaya, Lázaro Marroquín Romero, José Emilio García Cerros, José
Adalberto Hernández Sánchez, David Noé Ábrego Cardoza, Adán Ábrego Deras, Ulises
Antonio Ábrego Cardoza, José María Castro Lara, María Rufina Jirón Artiga, Gumersindo
Ábrego Deras, Mario González, Marcelina Enríquez López de González, Luís Alonso
Marroquín, Ángel María Ábrego Cardoza, Álvaro Gómez Contreras y José Alexander
Amaya Sánchez, manifestaron —por medio de sus apoderados— que son empresarios de
autobuses y concesionarios del servicio de transporte público de pasajeros en diferentes
rutas, y que el Viceministro de Transporte pretende obligarlos a firmar un contrato
mediante el cual se menoscaban las condiciones originales en las que les fueron otorgadas
sus respectivas concesiones.
Lo anterior, constituye el soporte básico y esencial de las transgresiones al orden
constitucional alegadas por los peticionarios, pues a partir del mismo estructuran los
conceptos de violación de las diferentes categorías de rango constitucional que invocan; las
cuales son la seguridad jurídica, propiedad, trabajo, con vinculación al principio de
legalidad.
Por su parte, el Viceministro de Transporte, al rendir los informes que de conformidad con
los artículos 21 y 26 de la Ley de Procedimientos Constitucionales le fueron requeridos,
negó la vulneración de los derechos aducidas por los empresarios de autobuses en sus
demandas y, a su vez, acotó que el servicio de transporte colectivo público sólo puede ser
prestado por particulares que hayan obtenido la calidad de concesionarios para prestar
dicho servicio, mediante el otorgamiento del respectivo contrato, de conformidad con la
Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública y la Ley de
Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial.
En virtud de lo anterior, solicitó que se sobreseyera este proceso respecto a las quejas de los
señores Mario Ernesto Morales, Jesús Ernesto Pérez Juárez, José Carlos García Portillo,
Víctor Manuel Carranza Montesinos, Roberto Avelar Avelar, Edgar Antonio Quijano
Morales y María Rufina Jirón Artiga; pues aseveró que éstos no aparecen como
concesionarios del mencionado servicio, para lo cual incorporó -a folios 554- una
constancia en la que se certifica tal situación.
El mencionado funcionario aseveró, además, que todos los permisos de operación con los
que contaban los antiguos concesionarios —incluidos los pretensores— ya se vencieron. Y
que, después de una serie de prórrogas, el día veintidós de febrero de dos mil dos se emitió
la declaratoria de urgencia para proceder al otorgamiento de los respectivos contratos de
concesión; por lo que a partir de ello, se exigió la firma de dichos contratos a quienes
tenían interés de prestar el servicio de transporte colectivo.
Desde esa perspectiva, la autoridad demandada realizó una detallada exposición de la
normativa infraconstitucional —el anterior Reglamento General de Transporte Terrestre—
que regía el servicio público de transporte colectivo. Y, a partir de ese marco de referencia,
rechazó totalmente que dicha normativa respaldase los derechos que, como concesionarios
del servicio de transporte colectivo, se autoatribuyen los quejosos, pues entre otras cosas,
reiteró que "cuando el Presidente de la República determinó en quince años el plazo de las
concesiones de servicio de transporte colectivo de pasajeros, por medio del Art.30 del
Reglamento General de Transporte Terrestre derogado; excedió el marco de competencia
normativa que le definió el legislador. Fue más allá de la habilitación conferida por la
Asamblea Legislativa. Por tanto el mencionado reglamento se colocó, en el aspecto
referido, al margen de la constitución. La Administración Pública se apartó de los
Principios de Regularidad Jurídica o Jerarquía Normativa, y de Legalidad; regulando y
afectando indebidamente la esfera jurídica de los administrados."
III. Reseñados los principales argumentos de las partes en torno a la titularidad de las
citadas concesiones, es conveniente retomar los criterios establecidos en la resolución
conclusiva del amparo con referencia 1052-2002, proveída el día treinta y uno de octubre
de dos mil tres, en vista de que en el presente caso se discute una situación análoga a la ya
enjuiciada en aquél.
En ese proceso, esta Sala inicialmente declaró que: "la concesión parte de la base de que la
administración pública ostenta en principio la exclusividad o monopolio de la titularidad
para realizar ciertas actividades de interés general —verbigracia: (...) prestación de
servicios públicos— pero el Estado otorga a un ente privado la posibilidad de realizarlas."
Asimismo, se destacó que generalmente la manera de otorgar una concesión administrativa
es a través de un contrato suscrito entre la Administración Pública y el particular que habrá
de prestar el servicio concesionado. De ahí que, se expresó que: "los gobernados que
ostenten una concesión administrativa adquieren derechos que no pueden ser revocados a
menos que se siga el mencionado procedimiento [de lesividad]. Esto difiere de aquellos
casos en que nada más se ostenta una llana autorización o permiso, figuras que entrarían
en lo que la doctrina administrativa denomina "concierto", esto es, una fórmula de
emergencia de duración limitada, que se tipifica sin referencia a un contenido contractual
objetivo, sino por el dato formal de tratarse de un acuerdo con una empresa
existente que realice prestaciones o actividades análogas, para que ésta atienda con sus
propios medios las necesidades del servicio público." (itálica y resaltado suplidos).
Al analizar la documentación aportada por la parte actora en ese proceso, se dedujo que la
"concesión" que se auto atribuía no revestía los caracteres elementales y necesarios para
considerarla como tal, en virtud de que: "en el texto de la resolución que la concede [no
están delineadas] aquellas condiciones mínimas de seguridad, continuidad y
funcionabilidad que sirvan como garantía de cumplimiento del interés general (...),
verbigracia: existencia de un proceso de licitación en el cual se garantice que el servicio
público de transporte sería prestado por las personas más idóneas, concurso público, o
fianza que responda por eventuales perjuicios ocasionados a los usuarios". (itálica suplida).
Sobre esa base, este Tribunal subrayó que: "no puede entenderse que una decisión que se
limita a permitir o autorizar la prestación de un servicio pueda equipararse a una real
concesión administrativa, ya que no puede dejarse supeditada la prestación de un
servicio elemental de la comunidad a la confusión en el uso de la terminología jurídico
administrativa (...)". (itálica y resaltado suplidos).
Con base en lo anterior, se llegó a la conclusión de que la parte actora fue en su
oportunidad titular de derechos derivados de autorizaciones o permisos de operación y no
de los resultantes de una verdadera concesión administrativa de un servicio público, pues
las características de los documentos que incorporó encajaban en la fórmula conocida como
"concierto".
De ese modo, se precisó que el interesado no satisfacía el requisito indispensable para
justificar la titularidad de los derechos cuya conculcación alegaba, razón por la cual el
proceso de mérito fue finalmente sobreseído.
IV. Reseñadas las anteriores nociones, se advierte que los litisconsortes básicamente
reclaman contra la exigencia del Viceministro de Transporte de que suscriban un contrato
de concesión para continuar prestando el servicio de transporte público, pese a que el
contenido del mismo menoscaba las condiciones y derechos que inicialmente fueron
pactados.
Este Tribunal observa que para respaldar su calidad de concesionarios del servicio de
transporte colectivo de pasajeros, los demandantes han presentado diversa clase de
documentos. Así, los señores Gloria Elizabeth Aguilar Galdámez, Danilo Antonio Martell
Gómez, Edgar Antonio Quijano Morales, Nersa Aracely Romero viuda de Palacios en
relación a la unidad de transporte identificada con la placa número AB-75304, Pedro
Antonio López Márquez, Celso Alirio Barrera Vanegas, Tomás Martínez, María Mercedes
Artiga de Martínez, Matilde de Jesús Aguilar, Rosa del Carmen Sánchez viuda de Amaya,
Lázaro Marroquín Romero respecto del automotor con placas AB-75516, José Emilio
García Cerros, José Adalberto Hernández Sánchez, Ulises Antonio Ábrego Cardoza,
Gumersindo Ábrego Deras, Marcelina Enríquez López de González, Luís Alonso
Marroquín, Alvaro Gómez Contreras y José Alexander Amaya Sánchez; se tiene que han
presentado fotocopias de los permisos de operación definitivos de los automotores por los
cuales reclaman, con el objeto de acreditar su calidad de concesionarios, los cuales corren
agregados -en el orden de demandantes antes detallado- a folios 48, 86, 95, 96, 200, 201,
204, 206, 207, 208, 209, 211, 215, 217, 219, 229, 231, 233, 236, 244, 259, 277, 278, 284 y
286.
No obstante ello, del contenido de dichos documentos se constata que los mismos regulan
únicamente el nombre del supuesto concesionario, la fecha de expedición y vencimiento,
así como las características básicas del vehículo que prestará el servicio y su respectiva
ruta; siendo menester acotar, además, que todos los permisos ya se encuentran vencidos.
En lo relativo a las quejas constitucionales planteadas por los señores Carlos Menjívar
Ramos en lo que atañe a las unidades de transporte identificadas con las placas números
AB-72900 y 75100, Nersa Aracely Romero viuda de Palacios respecto al automotor con
placas AB-72281, Wilfredo Antonio Alas Alvarado en relación al automotor con placas
AB-70892 y David Noé Ábrego Cardoza respecto al vehículo con placas AB-71940; se
advierte que los mismos han presentado a folios 32, 34, 99, 213 y 238 copias de misivas
dirigidas -por parte del Viceministerio de Transporte Terrestre- a los señores de la Policía
Nacional Civil y Delegados de Transporte, en las que se solicita que se "permita operar" en
el servicio de transporte público a los autobuses cuya concesión se autoatribuyen, se
detallan las características elementales de éstos; y se concluye con una única cláusula en la
que se expresa que dicha "autorización" se otorga provisionalmente, siendo válida por
períodos de sesenta y noventa días, según el caso. Puede observarse, además, que todas
estas autorizaciones provisionales se encuentran ya vencidas.
Respecto a los automotores por cuya concesión solicitan amparo los señores Víctor Manuel
Guillén Landaverde, José Roberto Cuéllar Parada, Mario Ernesto Morales, Jesús Ernesto
Pérez Juárez, José Carlos García Portillo, Mardoqueo Joyel Alas, Roberto Avelar Avelar,
Irene Hernández Castillejos de Martínez, José Luís Serrano Morales, Adán Abrego Doras,
José María Castro Lara, María Rufina Jirón Artiga, Mario González y Ángel María Ábrego
Cardoza; así como los señores Carlos Menjívar Ramos en relación a las unidades de
transporte identificadas con las placas números AB-71726, AB-75354, AB-73507, Nersa
Aracely Romero viuda de Palacios respecto al automotor con placa AB-70600 y Lázaro
Marroquín Romero en relación al vehículo con placa AB-79541, se tiene que éstos
pretenden sustentar sus quejas constitucionales mediante la presentación de copias de
permisos de operación provisionales de los vehículos por cuya concesión solicitan amparo,
documentación de características similares a las detalladas previamente, y que corre
agregada -siguiendo el orden de actores antes detallado- a folios 45, 48, 50, 58, 63, 74, 81,
88, 92, 109, 240, 242, 246, 254, 261, 280, 36, 40, 43, 103 y 224.
Pese a lo acotado, cabe aclarar que los permisos antes mencionados no aparecen a nombre
de los peticionarios; y que, si bien la mayoría de los impetrantes citados en el párrafo
anterior han presentado copias de escrituras públicas en las cuales los titulares de dichos
permisos les transfieren el derecho de propiedad de la unidad de transporte, así como les
"ceden" el derecho de explotación de la "concesión" pretendida, en anterior jurisprudencia
esta Sala ha determinado que dicha documentación resulta insuficiente para justificar
reclamos como concesionarios, debido a que constituyen meros acuerdos de voluntad que
imprescindiblemente requieren de una declaración de voluntad de la administración pública
avalando dicha cesión de derechos.
En la misma situación se encuentra el señor Víctor Manuel Carranza Montesinos en lo que
atañe al vehículo con placas AB-73685; ya que, con el propósito de comprobar que es
propietario del mismo y, a su vez, concesionario del servicio público de transporte que con
éste se prestaba, únicamente incorporó —a folios 79— una constancia extendida por la
notario Marta Elena Fajardo Pineda de fecha siete de mayo de dos mil dos, en el cual se
menciona que el actor se encuentra realizando diligencias de aceptación de herencia que a
su defunción dejó el señor Roberto Carranza Belloso, a cuyo nombre se encuentra tanto la
tarjeta de circulación como el permiso de operación de la referida unidad, tal como se
colige de las copias de dichos documentos a folios 77 y 78.
Aunado a lo anterior, corre agregada a folios 554, una constancia extendida por el Director
General de Transporte el veinte de junio de dos mil tres, la cual literalmente dice: "(...) Que
según consulta a los expedientes físicos y sistema informático se ha podido constatar que
los señores MARIO ERNESTO MORALES, JESÚS ERNESTO PÉREZ JUÁREZ, JOSÉ
CARLOS GARCÍA PORTILLO, VÍCTOR MANUEL CARRANZA MONTESINOS,
ROBERTO AVELAR AVELAR, EDGAR ANTONIO QUIJANO MORALES Y MARIA
RUFINA JIRÓN ARTIGA no figuran como concesionarios de ninguna línea del
transporte colectivo de pasajeros, así mismo no se registran vehículos a sus nombres que
presten dicho servicio". (itálica suplida).
A partir del análisis la documentación presentada por ambas partes y del marco
jurisprudencia) previamente señalado, este Tribunal concluye que el vínculo establecido en
su momento entre cada uno de los pretensores y la Administración Pública para prestar el
servicio antes mencionado, se encontraba amparado en realidad en simples licencias o
autorizaciones, subsumibles —como antes se apuntó— en la fórmula administrativa
denominada "concierto", que es una figura de naturaleza emergente y subsidiaria que se
utiliza a falta de una fórmula más garantista de los derechos de los usuarios.
En ese sentido, tales autorizaciones no reúnen las características necesarias para ser
calificadas como verdaderas concesiones, a pesar de la opinión contraria de los interesados;
de modo que aquéllas no generan para ellos derechos subjetivos propios de una concesión
cuya protección puedan reclamar válidamente en sede constitucional.
Así las cosas, a juicio de este Tribunal, es imposible admitir o siquiera presumir que los
litisconsortes poseen la calidad de concesionarios del servicio de transporte colectivo; pues
los mismos únicamente cuentan —según se ha expuesto-- con meros permisos de operación
o autorizaciones provisionales, los cuales no son suficientes para acreditar la titularidad de
una concesión administrativa propiamente dicha.
Dentro de ese contexto es importante destacar, además, que la escasa disciplina técnica
observada en el manejo de los conceptos administrativos —específicamente, en la
normativa que sirvió de base a las autoridades de transporte para extender a los
demandantes los mencionados permisos de operación y en el texto de las resoluciones en
comento— no exime a éstos de cumplir las exigencias necesarias para perfeccionar la
concesión de un servicio público tan esencial.
En otros términos, la confusión terminológica que se advierte en las actuaciones de las
autoridades encargadas del transporte público de pasajeros, no justifica per se el
reconocimiento de concesiones a favor de personas que brindan con sus unidades tal
servicio bajo otras figuras, pues para ello deben cumplirse las condiciones mínimas
anteriormente enunciadas.
Consecuentemente, al haberse establecido de manera inobjetable que los pretensores
únicamente han sido titulares de autorizaciones o permisos —con un plazo específico— y
no de auténticas concesiones administrativas, se torna imposible entrar a conocer el fondo
de sus reclamos, por lo que resultaría infructuoso continuar tramitando los mismos.
La anterior apreciación se apoya en el hecho de que el presente proceso —de acuerdo al
principio de stare decisis— tendrá que concluir de manera anormal, tal cual ocurrió en el
amparo registrado bajo el número 1052-2002, por no haberse satisfecho un presupuesto
vital para juzgar la legitimidad de la actuación debatida, esto es la debida acreditación de su
calidad de concesionarios por parte de cada uno de los demandantes.
Y es que —tal como se señaló previamente— los elementos objetivos y causales del caso
recién citado coinciden con los de este proceso; pues en aquél se discutía también si la
exigencia de la firma del tan mencionado contrato de concesión por parte del Viceministro
de Transporte, afectaba los derechos que el interesado derivó de su presunta calidad de
concesionario del citado servicio público, la cual le fue negada a partir del estudio de las
características esenciales que debe poseer una genuina concesión administrativa.
Por consiguiente, a fin de evitar un dispendio innecesario de la actividad jurisdiccional, es
procedente en esta fase procesal sobreseer este amparo respecto de todos y cada uno de los
pretensores en mención.
Finalmente, cabe aclarar que la presente resolución no inhabilita a los demandantes para
brindar el servicio de transporte colectivo de pasajeros siempre y cuando cumplan las
exigencias legales pertinentes para convertirse en auténticos concesionarios del mismo.
Por tanto, con base en las razones expuestas en los acápites precedentes y de conformidad
con lo establecido en el artículo 31 ordinal 3° de la Ley de Procedimientos
Constitucionales, esta Sala RESUELVE: (a) Téngase por parte al señor Álvaro Gómez
Contreras en el carácter en que comparece; (b) Sobreséese el presente proceso
constitucional; (c) Cesen los efectos de la medida cautelar decretada en los respectivos
autos de admisión de las demandas presentadas por los actores, y confirmada mediante auto
de fecha tres de marzo de dos mil tres; y (d) Notifíquese.
A. G. CALDERON.-----------------------V. DE AVILES.-----------------------J. ENRIQUE
ACOSTA.--------------M. CLARA.--------------------PRONUNCIADO POR LOS
SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.---------------M. S. RIVAS DE
AVENDAÑO.----------------------RUBRICADAS.