denise lucena cavalcante

Transcrição

DENISE LUCENA CAVALCANTE
UBALDO CÉSAR BALTHAZAR
COORDENAÇÃO
GABRIELA PIMENTEL PESSOA
ORGANIZAÇÃO
ESTUDOS DE
TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL
GRUPO DE PESQUISA EM TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL - UFC
CARLA FREITAS ALVES
DENISE LUCENA CAVALCANTE
EGBERTO MAZARO MARTINS
ERIC MORAES E DANTAS
FLÁVIA KOERICH MAFRA
FRANCISCO PÉRICLES RODRIGUES MARQUES DE LIMA
GABRIEL ANTONIO DE ABREU VIEIRA
JOÃO VICTOR PORTO SALES
JOSÉ DAVID FERREIRA DA SILVA
LUIZ MANUEL ALONSO GONZÁLEZ
TIAGO BATISTA NOBRE
UBALDO CÉSAR BALTHAZAR
2010
E82 Estudos de tributação ambiental / Denise Lucena Cavalcante,Ubaldo César
Balthazar, coordenação; Gabriela Pimentel Pessoa, organização. –
Florianópolis : Fundação Boiteux, 2010.
242p.
Coletânea de pesquisas realizadas pelo Grupo de Pesquisa em
Tributação Ambiental – UFC
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7840-032-3
1. Meio ambiente – Impostos. 2. Direito ambiental. 3. Desenvolvimento
sustentável. 4. Direito tributário. 5. Políticas públicas. I. Cavalcante, Denise
Lucena. II. Balthazar, Ubaldo César. III. Pessoa, Gabriela Pimentel.
CDU: 34:336.2
577.4
Catalogação na publicação por: Onélia Silva Guimarães CRB-14/071
Editora Fundação Boiteux
Conselho Editorial Luiz Carlos Cancellier de Olivo
João dos Passos Martins Neto
Eduardo de Avelar Lamy
Horácio Wanderley Rodrigues
Miriam Marques Moreira Reibnitz
Secretária executiva
Thálita Cardoso de Moura
Capa, projeto gráfico Studio S
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Site: www.funjab.ufsc.br
SUMÁRIO
PREFÁCIO...............................................................................................................................06
APRESENTAÇÃO...................................................................................................................08
NOTA DA COORDENADORA .............................................................................................09
PARTE 1 – MONOGRAFIAS
TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: Relevância do
mecanismo de desenvolvimento limpo na política nacional ....................................................12
Carla Freitas Alves
MERCADO DE CARBONO DO PROTOCOLO DE QUIOTO: perspectivas fiscais e o
desenvolvimento sustentável ....................................................................................................65
Tiago Batista Nobre
POLÍTICAS
PÚBLICAS
FISCAIS
PARA
A
MITIGAÇÃO
DOS
IMPACTOS
AMBIENTAIS CAUSADOS PELOS AUTOMÓVEIS ........................................................149
João Victor Porto Sales
ASPECTOS CONTEMPORÂNEOS DA TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL: tributação da
geração de energia eólica no Brasil ........................................................................................262
José David Ferreira da Silva
A TRIBUTAÇÃO DAS EMISSÕES ATRÓPICAS DE GASES DO EFEITO ESTUFA ....302
Francisco Péricles Rodrigues Marques de Lima
PARTE 2 – ARTIGOS CIENTÍFICOS
DIREITO TRIBUTÁRIO AMBIENTAL: teoria que se alinha ao paradigma jurídico vigente.
EPISTEMOLOGIA E CONSTITUIÇÃO: justificativas convergentes .................................361
Eric de Moraes e Dantas
A
EFETIVIDADE
DO
ECOLOGICAMENTE
DIREITO
EQUILIBRADO
FUNDAMENTAL
E
SUA
AO
MEIO
AMBIENTE
COMPATIBILIZAÇÃO
COM
O
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO UTILIZANDO INSTRUMENTOS DO DIREITO
TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO............................................................................................372
Gabriel Antonio de Abreu Vieira
REFLEXIONES SOBRE LA FISCALIDAD AMBIENTAL................................................395
Luiz Manuel Alonso González
ICMS ECOLÓGICO: instrumento de tributação ambientalmente orientada ou mitigação da
autonomia municipal?...........................................................................................................402
Ubaldo César Balthazar
Flávia Koerich Mafra
PARTE 3 - CAPÍTULOS DE LIVRO
TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL E PROPRIEDADE: possibilidades de uma política fiscal
adequada ao Programa ―Minha casa, minha vida‖ ................................................................417
Denise Lucena Cavalcante
PROJETOS EM TRÂMITE NO CONGRESSO NACIONAL ACERCA DO DIREITO
TRIBUTÁRIO AMBIENTAL ...............................................................................................439
Egberto Mazaro Martins
Eric de Moraes Dantas
Francisco Péricles Rodrigues Marques de Lima
José David Ferreira da Silva
Tiago Batista Nobre
PARTE 4 – RELATÓRIO DE PESQUISA
A CONSAGRAÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL COMO DIREITO FUNDAMENTAL E
OS REFLEXOS NA POLÍTICA EXTRAFISCAL DE TRIBUTAÇÃO PARA A
PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE ...........................................................................478
Eric de Moraes e Dantas
PREFACIO
Posiblemente el mayor desafío de las sociedades del siglo XXI sea asegurar su futuro.
No me refiero al abismo que la crisis financiera ha puesto delante de algunos países, como
sucede con el mío, que nos ha llevado a dudar del porvenir que espera a nuestros hijos, sino
que pienso en parámetros todavía más significativos. Un planeta superpoblado y
sobreexplotado tiene que tomar conciencia de que sólo si se adoptan conductas respetuosas
con el medio natural podrá mirar con tranquilidad al futuro. No se trata de especular aquí
sobre el grado de verdad que hay en las teorías más contrapuestas sobre las causas del
deterioro ambiental y las perspectivas de futuro a medio y largo plazo. De lo que se trata es de
tomar medidas para invertir las tendencias y conseguir una convivencia armónica del ser
humano con su entorno. Es conocida la capacidad de regeneración de la naturaleza pero no
hay duda también que tiene límites.
La Constitución de Brasil es clara en este punto. Se reconoce a los brasileños a nivel
constitucional el derecho al medio ambiente en su art. 225. Ese mismo precepto encomienda a
los poderes públicos la defensa y preservación del medio ambiente y asume, también, el
principio señero en esta materia: quien contamina paga. No podía ser de otro modo. Brasil es
el pulmón de la Tierra. Pero no es sólo eso. Seríamos injustos si olvidáramos, por ejemplo, el
Brasil de las cordilleras o su inmensa riqueza costera, desde las aguas cálidas de Joao Pessoa,
por ejemplo, hasta las más frías de las bellas costas de Santa Catarina. Y, sin embargo, hay
una cierta sensación de que el ordenamiento jurídico brasileño tiene todavía una asignatura
pendiente: el Derecho Ambiental.
Existe un vivo interés en Brasil por avanzar en la protección jurídica del medio
ambiente. Esta problemática concierne a varias disciplinas jurídicas (Derecho Administrativo,
Derecho Penal…) y, también a la economía. El Derecho Tributario, desde luego, ha de jugar
un papel clave, aunque sea complementario, de unas y otras. Entiendo que el mencionado art.
225 y el 170, inciso IV, de la Constitución de Brasil, constituyen base jurídica suficiente para
que los poderes públicos, las diversas instancias administrativas de este maravilloso país
realicen todos los esfuerzos que sean precisos para que la vida económica de Brasil armonice
su impetuoso nivel de crecimiento con unos niveles de respeto al medio natural que hoy ya no
es posible soslayar. Ha llegado el momento de abandonar esquemas y razonamientos propios
del Tercer Mundo: el avance económico es compatible con el cuidado al medio ambiente y
éste no puede ser sacrificado, sin más, a favor del primero. Actualmente, después de décadas
de fiscalidad ambiental en numerosos países, está claro que hay tantas modalidades y
variantes en la forma y en la intensidad de apoyar este objetivo desde el Derecho Fiscal que
no vale ninguna excusa para posponer una revisión integral de la tributación en Brasil desde el
prisma ambiental.
No se trata de llegar a los niveles de determinados países del Norte de Europa, donde se
han acometido auténticas reformas fiscales ―verdes‖, pero, igualmente, no es discutible que el
medio acuático, el acústico, el atmosférico, el forestal, el costero, etc… pueden ser protegidos
y amparados, en parte al menos, con el instrumento fiscal.
En este contexto de inquietud científica e intelectual aparecen autores que caminan por
los senderos marcados. Me honro en prologar un exponente de gran calidad en esta línea de
investigaciones. Los estudios de tributación ambiental que han coordinado los profesores
Denise Lucena Cavalcante y Ubaldo Balthazar acreditan, por un lado, el alto interés que el
tema despierta en la mejor doctrina brasileña. Por otro lado, constituyen el testimonio de un
nivel de calidad que contribuirá, dados los magníficos resultados alcanzados, a impulsar la
conciencia fiscal ambiental en este vasto país. En fin, he aceptado con alegría el encargo
recibido de Denise Lucena de dictar este prefacio y lo hago gustoso porque me siento cercano
a las inquietudes que recorren los trabajos realizados y creo que desde la vieja Europa
podemos aportar ideas y experiencias a otros países que, como Brasil, están llamados a ocupar
los primeros puestos de liderazgo en este siglo que ya no es tan joven.
Barcelona, 20 de mayo de 2010.
Luis M. Alonso
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario
Universidad de Barcelona (España)
APRESENTAÇÃO
A Profa. Dra. Denise Lucena Cavalcante (UFC) e o Prof. Dr. Ubaldo César Balthazar
(UFSC) estão de parabéns pelo excelente trabalho realizado que culmina agora na
organização desta obra que aglutina artigos, trabalhos e estudos elaborados por especialistas
na área de Direito Tributário Ambiental.
A presente obra na sociedade contemporânea ganha relevo e novas dimensões teóricas,
cumprindo um papel importante dentro da pesquisa jurídica ao preencher as lacunas
existentes.
Percebe-se um grande movimento acadêmico, um crescente interesse sócio-político e
econômico sobre a temática do Direito Tributário Ambiental, que tem despertado nos
estudiosos do direito questões que delineiam novos contornos da disciplina em suas mais
variadas matizes doutrinárias.
Neste sentido é que, a presente obra aglutina inúmeros seminários, congressos e eventos
realizados no Brasil e no exterior pelos professores e pesquisadores do Programa de PósGraduação em Direito da Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC e da Universidade
Federal do Ceará – UFC.
Esta obra coletiva oferece ao leitor estudioso do direito uma visão ampla sobre as
questões sobre o Direito Tributário Ambiental.
O nível dos trabalhos evidencia o resultado positivo do PROJETO CASADINHO do
CNPq que possibilitou a reunião dos participantes dos Programas de Pós- Graduação das duas
universidades se reunirem e traduzirem seus esforços na organização desta obra.
A todos que contribuíram para a realização do evento e desta obra nosso muito
obrigado.
Marcos Wachowicz
Professor do Curso de graduação e Pós-graduação em Direito na
Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC
João Luis Nogueira Matias
Professor do Curso de graduação e Pós-graduação em Direito na
Universidade Federal do Ceará – UFC
NOTA DA COORDENADORA
Durante o ano de 2009 muitas foram as atividades do Grupo de Pesquisa em Tributação
Ambiental, englobando o estudo de textos doutrinários, participação em congressos, debates
presenciais e virtuais, análise da legislação vigente, estudo do direito comparado,
acompanhamento das decisões jurisprudenciais, abordagem das políticas públicas, elaboração
de monografias e artigos, enfim, as mais variadas atividades onde os integrantes do grupo e
demais participantes convidados exerceram relevante contribuição à pesquisa científica no
âmbito da tributação ambiental.
O Grupo de Pesquisa foi criado em 2007, integrando a plataforma do Diretório dos
Grupos de Pesquisas do CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico, que é uma agência do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) destinada ao
fomento da pesquisa científica e tecnológica e à formação de recursos humanos para a
pesquisa no país.
Com esta inserção na plataforma nacional temos recebido muitas solicitações das
atividades e produção do Grupo de Pesquisa, daí a idéia de reunir anualmente num único
documento eletrônico a produção do grupo, facilitando, assim, a divulgação dos trabalhos e
viabilizando a consulta aos interessados.
Surge, assim, esta coletânea que reúne as principais pesquisas realizadas pelo Grupo de
Pesquisa em Tributação Ambiental, contendo artigos e monografias publicados e não
publicados, estando sempre às referências da publicação, quando for o caso, em nota
explicativa no rodapé da página inicial de cada trabalho.
As monografias apresentadas como conclusão do Curso de Direito da UFC foram todas
apresentadas em sessões públicas, tendo sido avaliadas com a mais alta qualificação pelos
integrantes das bancas.
No ano de 2009 foram discutidos temas relevantes como a questão dos incentivos aos
carros elétricos com o Professor Ricardo Thé, do Curso de Doutorado em Física da UFC. O
Professor Ubaldo Cesar Balthazar, da Universidade Federal de Santa Catarina, que também
coordena esta coletânea, participou dos Discursos Jurídicos do Programa da Pós-graduação
em Direito da UFC abordando a questão da tributação ambiental e, assim, estreitanto o
intercâmbio entre a UFC e a UFSC, através do Projeto Casadinho.
Enfim, o que se pretende aqui destacar é o objetivo principal deste Grupo de Pesquisa,
qual seja, o estudo de medidas eficazes e imediatas para a proteção do meio ambiente através
do Direito Tributário.
As reuniões com os integrantes do Grupo foram as mais proveitosas possíveis, devendo
a todos os nossos agradecimentos por todo o esforço empenhado e pelo interesse com que nos
procuraram durante todo o ano de 2009.
Destacamos, ainda, o trabalho exemplar da organizadora desta coletânea, a pesquisadora
Gabriela Pessoa, que voluntariamente se propôs a realizar a tarefa de organizar neste
exemplar as pesquisas do grupo.
Finalmente, nossos agradecimentos ao Professor Luis Alonso, que além de fazer o
prefácio desta coletânea, tem colaborado com importantes estudos relativos à tributação
ambiental na Espanha e enviado textos e livros importantes para o desenvolvimento da
pesquisa jurídica no Brasil, consolidando um importante intercâmbio internacional.
Certamente, este livro eletrônico representa o início de uma série de pesquisas que serão
desenvolvidas por todos que passaram e que passarão no Grupo de Pesquisa em Tributação
Ambiental, esperando, sinceramente, que possamos ver o resultado de nossos estudos em
medidas concretas de melhoria do meio ambiente do nosso planeta.
Fortaleza, 30 de janeiro de 2010.
Líder do Grupo de Pesquisa em Tributação Ambiental
ESTUDOS DE TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL
PARTE 1
MONOGRAFIAS
TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL:
RELEVÂNCIA DO MECANISMO DE DESENVOLVIMENTO LIMPO NA
POLÍTICA NACIONAL
Carla Freitas Alves*
Sumário: 1 Introdução. 2 Proteção do meio
ambiente. 2.1 A crise ambiental. 2.2 Necessidade e
emergência do Direito internacional do Meio Ambiente.
2.3 Preocupação Internacional com o Aquecimento Global
e o Efeito Estufa. 2.4 Protocolo de Quioto. 2.4.1 O Brasil
no protocolo. 2.4.2 Mecanismos de flexibilização. 2.4.3
Implementação conjunta. 2.4.4 Comércio internacional de
emissões. 2.4.5 Mecanismos de desenvolvimento limpo.
2.5 Nova reunião 2009. 3 A Legislação brasileira e a
preocupação com o meio ambiente e o desenvolvimento
sustentável. 3.1 Intervenção estatal. 3.2 Desenvolvimento
e sustentabilidade. 3.3 Funcionamento do Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (MDL). 3.3.1 Certificação dos
Projetos de MDL e a Emissão de RC. 3.3.2 Requisitos de
Elegibilidade de Projetos ao MDL. 3.4 Desenvolvimento
Sustentável na Política Nacional. 3.5 Relevância do MDL
na Política Nacional. 4 Aspectos fundamentais para a
aplicação tributária na proteção do meio ambiente. 4.1 Os
princípios ambientais relacionados à busca do
desenvolvimento sustentável. 4.1.1 Principio do poluidorpagador. 4.1.2 Principio da precaução. 4.1.3 Principio da
prevenção. 4.1.4 Principio da cooperação. 4.2 O principio
da capacidade contributiva na Tributação Ambiental. 4.2.1
O principio da capacidade contributiva e a extrafiscalidade
ambiental. 4.3 O caráter não-sancionador dos tributos
extrafiscais ambientais. 4.4 Adoção de benefícios fiscais
no combate ao aquecimento global. Conclusão.
Referências.
RESUMO
Objetivando conter o avanço catastrófico das alterações climáticas no mundo inteiro, as
nações promoveram reuniões e encontros para rever suas ações atuais e elaborar
conjuntamente normas e metas a serem cumpridas futuramente para que se conservasse o
FONTE: ALVES, Carla Freitas. Tributação ambiental e desenvolvimento sustentável: relevância do
mecanismo de desenvolvimento limpo na política nacional. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação)
Faculdade de Direito, Universidade Federal do Ceará, Fortaleza, 2009.
*Membro do Grupo de Pesquisa de Tributação Ambiental da UFC. E-mail para contato:
[email protected].
meio ambiente sem reduzir o crescimento econômico nem atrasar o desenvolvimento social.
Dentre os diversos documentos produzidos, o Protocolo de Quioto constitui mais famoso.
Nele estão contidos mecanismos flexibilizadores que visam a auxiliar os países a cumprirem
suas metas de redução de emissão de gases poluentes na atmosfera, indicada como ação mais
danosa à natureza. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo é um deles e será destacado
durante esse estudo. Ao mesmo tempo, englobará o presente trabalho a Tributação Ambiental,
que está intimamente ligada ao tema e constitui favorável aliado ao poder público na
consecução do bem comum, na eficácia do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado (Artigo 225, caput, da CF), bem como na obediência aos princípios e direitos
fundamentais universais reafirmados pelo legislador pátrio. O potencial do MDL, as ações
públicas nacionais quanto à utilização desse mecanismo e a Tributação Ambiental como meio
de estimular o uso de técnicas limpas serão objetos desse estudo, que busca explanar a
preocupação mundial com a manutenção e perpetuação da qualidade de vida na Terra, tendo
em vista o prévio conhecimento de que os bens naturais não são inesgotáveis.
Palavras-chave: Desenvolvimento Sustentável, Tributação Ambiental e Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo.
ABSTRACT
Aiming to counter the spread of catastrophic climate change the world, nations have promoted
meetings and to review their current actions and jointly develop standards and targets to be
met in future to be preserved the environment without reducing economic growth or social
development delay. Among the various documents produced, the Kyoto Protocol is the most
famous. Contained within flexibly mechanisms aimed at helping countries meet their targets
for reducing greenhouse gas emissions in the atmosphere, as indicated action more harmful to
nature. The Clean Development Mechanism is one of them and will be highlighted during this
study. At the same time, this work will include the Environmental Taxation, which is closely
related to the subject and ally is favorable to the government in achieving the common good,
the effectiveness of the right to an ecologically balanced environment (Article 225, caput, of
the Federal Constitution), and in obedience to the principles and rights reaffirmed by the
universal legislator native. The potential of the CDM, the public actions in terms of using this
mechanism and Environmental Taxation as a means of encouraging the use of clean
techniques will be the subjects of this study, which seeks to explain the worldwide concern
with the maintenance and perpetuation of quality of life on Earth, and in view of the prior
knowledge that natural resources are not inexhaustible.
Keywords: Sustainable Development, Taxation and Environmental Clean Development
Mechanism.
INTRODUÇÃO
Diante da motivada e recorrente preocupação mundial com as más conseqüências
advindas das alterações climáticas da Terra, países vários se prontificaram a discutir o assunto
e a propor metas que amenizariam os danos causados pelas próprias interferências humanas
na natureza. Por se tratar de tema tão intrínseco à própria relação mantida pelos homens,
independente do povo ao qual pertence, a emissão de gases causadores do efeito estufa e o
aquecimento global representam elementos que devem ser englobados pelo Direito, bem
como o Meio Ambiente deve ser um bem tutelado por leis internacionalmente eficazes.
Visivelmente importante para a sobrevivência das espécies vivas da Terra, o tema tornase tão amplo quanto interessante. Assim, foram realizadas importantes reuniões, sediadas em
diversas cidades do mundo, das quais nasceram planos e metas universais, externados através
de normas e tratados internacionais que pretendem regular a emissão de gases poluentes na
atmosfera.
Destaca-se, na presente pesquisa, o conceito de Desenvolvimento Sustentável, surgido
na década de 80 e que define o equilíbrio entre crescimento econômico, desenvolvimento
social e proteção ao meio ambiente. Os três elementos foram apontados como básicos para
que a ordem econômica não seja comprometida, tampouco o ambiente, fonte de nossas
riquezas naturais, acarretando, pois, a evolução da sociedade.
Considerando o Desenvolvimento Sustentável como uma proposta de abordagem
realista do problema que assola o universo, cujo com o objetivo é elaborar uma nova
compreensão do mesmo, o Protocolo de Quioto vem a ser um tratado internacional especifico
para as questões em tela. Os paises signatários do mesmo comprometer-se-iam a cumprir
metas ousadas, em um período de tempo previamente estipulado, de redução da emissão de
gases do efeito estufa em seu território. Poderiam valer-se, então, de três mecanismos: A
Implementação Conjunta, o Comércio Internacional de Emissões e o Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo.
Os três mecanismos são apresentados, porém o terceiro é merecedor de maior destaque
nesse trabalho por valorizar uma idéia nacional e por permitir aos paises subdesenvolvidos
(incluindo o Brasil) participar ativamente dessa causa, ao passo que proporciona o
intercambio cientifico, estimula a adoção de técnicas limpas de produção e incrementa a
economia nacional.
Intimamente ligado a esse mecanismo, tratamos da Tributação Ambiental, alternativa
apontada no combate ao aquecimento global por apresentar benefícios fiscais em troca da
preservação ambiental. Ao longo do trabalho, discute-se a aplicação da tributação ambiental, a
função que exerceria na viabilidade de solucionar o problema, os princípios comumente
relacionados aos conceitos que formam o titulo desta monografia, enfim, sua relação com o
Desenvolvimento Sustentável.
O objetivo do trabalho, dividido em três capítulos, é conceituar Tributação Ambiental e
Desenvolvimento Sustentável, bem como focar o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
como mecanismo legalmente previsto e capaz de produzir benéficos resultados.
Especificamente, buscou-se abordar cada um dos conceitos supracitados à medida que
compõem, em si mesmos, elementos relevantes no alcance da efetiva proteção do bem comum
- o Meio Ambiente – garantindo sua manutenção suficiente para a atual e as gerações futuras,
sem comprometer a satisfação de nossas necessidades. Correlacionar cada um, explicitando
sua importância e seu papel na época em que se prioriza minimizar e evitar as drásticas
conseqüências advindas das alterações climáticas.
O desafio está lançado à humanidade e, como parte dela, é conferido alto grau de
importância ao presente trabalho por comportar esclarecimentos sobre o problema que se
busca contornar e sobre as possíveis alternativas propostas, bem como sua viabilidade e
eficácia no âmbito do Direito. Assim, segue a abordagem social, economia e jurídica da
relação entre a Tributação Ambiental e o Desenvolvimento Sustentável na Política Nacional.
2 PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE
2.1 A crise ambiental
Segundo a ordem natural, o homem deve conviver harmonicamente em seu habitat. Da
natureza, retira seu alimento e prove seu sustento de maneira satisfatória e esta, por sua vez,
existe para proporcionar aos seres vivos sua manutenção sadia. Assim se mantém uma relação
equilibrada em que todos se beneficiam.
Ao longo dos séculos, o homem evoluiu, e nessa fase ele realizou descobertas e
alimentou novos desejos. Como é natural do homem, ser racional que é, buscou meios de
saciar sua vontade, mas não percebeu que estava se excedendo quanto ao meio ambiente.
Depois dos ideais difundidos desde o século XVIII, da Revolução Francesa, do século XIX,
fervente de mudanças com a Revolução Industrial e do século XX, das grandes guerras e da
globalização, os seres humanos conheceram uma nova e difícil realidade, que é a de conviver
num mundo escasso de riquezas naturais e imprevisível quanto à natureza, sobretudo, ao
clima.
Estudos científicos comprovaram que o grande problema, não o único, que necessitava
urgentemente de solução era o aquecimento global. Essa ação seria suficiente para
desencadear ondas de calor intenso, a morte de elementos importantes ao ciclo vital terrestre,
derretimento do gelo depositado nos pólos da Terra, aumento dos níveis dos mares,
influências no regime pluvial, acentuação da desertificação, dentre outros prejuízos ainda não
previstos pelos pesquisadores.
É certo que não é de hoje que o homem vem desgastando em demasia a natureza,
contudo, é recente a preocupação em amenizar o impacto dessas ações devastadoras e a busca
por meios que conciliem o desenvolvimento econômico e social com a preservação do meio
ambiente.
Para atingir o núcleo do problema, porém, constatou-se que a mudança não se limitaria
aos aspectos ambientais, ou seja, será necessário implementar uma legislação ambiental mais
rígida com punições mais severas a ponto de reduzir a emissão de gases poluentes da
atmosfera, refletindo também na economia.
Diante desse impasse em conciliar satisfação pessoal humana e ações ecologicamente
corretas, a política mundial tem debatido bastante acerca do Desenvolvimento Sustentável,
conceito difundido instantaneamente graças à globalização, e alternativa tida como viável
para solucionar esse problema, posto que não dissociaria a preservação da fonte de riquezas
naturais do crescimento econômico e da redução das desigualdades sociais.
A crise ambiental enfrentada por nós, seres vivos, é uma realidade lamentável.
Infelizmente se permanecermos nesse nível acelerado de produção e consumo inconseqüente,
caminhamos para a nossa própria destruição. Diante desse contexto, os Estados tem se
reunido e proposto Tratados e Acordos envolvendo a comunidade internacional, em busca da
solução para questão do aquecimento global, que concentra em si mesmo uma gama de outros
grandes problemas.
A política mundial optou por direcionar os esforços no combate à emissão de gases do
efeito estufa e o Brasil está de acordo com essa tendência. Assinando o protocolo de Quioto e
adotando os mecanismos de flexibilização nele propostos, inclusive propondo idéias que
servem de embrião para o surgimento do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, nosso
Estado adota, em sua legislação pátria, previsões com fins de proteção e conservação do Meio
Ambiente sem prejuízos ao crescimento econômico em que tardiamente chegamos, mas
estamos acompanhando eficazmente. Serão esses os aspectos que serão abordados no trabalho
que segue: a preocupação do Brasil com a efetiva preservação do Meio Ambiente dentro da
política nacional.
2.2 Necessidade e emergência do Direito internacional do Meio Ambiente.
Diante do princípio da crise ambiental, o ambientalismo veio questionando os valores
da nossa sociedade capitalista, como o consumismo, ao tempo em que pregava o pacifismo, o
não-consumo, a autonomia e a proteção da natureza. Assim, em 1972, é realizada a Primeira
Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, com o intuito de reunir os
organismos da ONU e organizações não-governamentais para debater as más conseqüências
da ação antrópica sobre o meio ambiente. Levantaram-se pontos estratégicos para solucionar o
evidente problema que estava (e continua) assolando a Terra, tais como a educação ambiental
(nomeada como ―assunto oficial‖) e a qualidade de vida como direito fundamental da pessoa
humana. Os resultados, dentre outros, foram o surgimento do Programa das Nações Unidas
para o Meio Ambiente (PNUMA), a confecção de um documento, intitulado Declaração sobre
o Meio Ambiente Humano, no qual constavam princípios de comportamento e compromissos
de responsabilidade que deveriam nortear as decisões relativas às questões ambientais e de um
Plano de Ação que convocava todos os países e organizações internacionais a trabalharem
cooperativamente em busca do alcance de soluções para os problemas ambientais.
Entre a primeira conferencia e a segunda reunião com os mesmos propósitos, um
importante documento foi produzido pela Comissão Mundial para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, no qual foram introduzidos novos e importantes conceitos, os de
―desenvolvimento sustentado‖ e de ―nova ordem mundial‖. A partir de então, o foco das
discussões verteu do conflito de idéias entre países desenvolvidos, que apoiavam a
conservação dos recursos naturais e genéticos do planeta e pregavam a emergência da adoção
de medidas preventivas, e desenvolvidos, que usavam sua condição de pobres e alvos de toda
sorte de mazelas econômicas e sociais para defender que não era possível retardar ainda mais
seu processo de industrialização ao passo que ―questionavam a legitimidade das
recomendações dos países ricos que já haviam atingido o poderio industrial com o uso
predatório de recursos naturais e que queriam impor a eles complexas exigências de controle
ambiental.‖ 1
Em meados da década de 80, foi produzido e divulgado um relatório nomeado
―Relatório Brundtland‖. Nesse, os padrões exagerados e desmedidos de consumo e os
1
Disponível em
<http://www.ecclesia.com.br/biblioteca/feemeioambiente/principaisconferenciasinternacionaissobreomeioambie
nteedocumentosresultantes.html>. Acesso em: 25 set. 2009.
conseqüentes dano e escassez de recursos naturais foram duramente criticados ao mesmo
tempo em que a comunidade internacional foi avisada de um possível exaurimento dessa fonte
natural e a impossibilidade técnica de se prever o resultado de tais ações. A importância desse
documento pode ser medida ao citarmos que pela primeira vez foi introduzida no âmbito das
questões ambientais o termo ―desenvolvimento sustentável‖. O mesmo também recomendava
uma próxima reunião no sentido de arquitetar novos projetos de ações universais em áreas
especificadas, servindo como preparatório para a Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (CNUCED), no ano de 1992, sediada no Rio de
Janeiro e mais conhecida como ECO-92.
Vinte anos após a Primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, a
preocupação dos chefes de Estado com a situação crítica em que se encontrava o planeta,
destacando o (crescente) buraco na camada de ozônio e o efeito estufa, as alterações
climáticas, a desertificação, o abastecimento de água e os problemas sociais e econômicos
permanecia incomodando-os. Assim, os chefes de governos reuniram-se novamente na ECO92, no Rio de Janeiro.Neste momento, foi amplamente divulgado o novo conceito, de
desenvolvimento sustentável, e o pensamento que buscava compatibilizar conservação do
meio ambiente, desenvolvimento social e econômico.
Assim como no primeiro encontro, resultaram alguns documentos, dentre os quais a
Agenda 21, a Declaração do Rio Sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, Convenção
Sobre Mudança do Clima e a Declaração de Princípios sobre o Uso das Florestas. Uma
importante observação contida na Declaração do Rio versa sobre o Princípio da Precaução
(Princípio de número 15), que diz:
Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser
amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando
houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica
absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de medidas
economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental. 2
A ECO 92 trouxe para a discussão mundial sobre o Meio Ambiente relevantes parcelas
que merecem ser destacadas, posto que se tornaram características inerentes aos tratados e
acordos posteriores. O primeiro componente acrescentado pela ECO 92 foi a o conceito de
desenvolvimento sustentável, amplamente divulgado e discutido, após ter sido mencionado
pelo Relatório Brundtland. Agora os atos internacionais abririam os olhos à coexistência de
2
Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio de Janeiro, 1992.
desenvolvimento econômico e social, aliados à preservação de nossa fonte de vida. A segunda
adição refere-se à noção de futuridade, que, como o nome faz alusão, não se restringe somente
ao presente, mas procura planejar ações de curto, médio e longo prazo, de forma a beneficiar à
espécie humana hoje e a gerações que ainda estão por vir. Esse pensamento já fora
preconizado na nossa Carta Magna, em seu artigo 225, caput:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder
público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações.
Também é claramente notado no próprio nome Agenda 21, ou seja, programa de ações
para o século 21, à época, vindouro. É nesse contexto que o Direito ao Meio Ambiente deixa
de ser classificado apenas como direito coletivo, mas também como direito intergeracional,
posto que seu exercício atravessa o tempo, interligando gerações indeterminadamente. A
terceira foi o alargamento do tema em questão em âmbito mundial, amplificando suas
medidas para alem de limites humana e politicamente criados, mas inserindo-o em todos os
continentes, independente de cultura e língua. Ao Direito Ambiental atribuiu-se, com
propriedade total da palavra, o adjetivo de internacional, fato condizente ate mesmo com a era
globalizada que vivenciamos. Nela, um ato de pequenas proporções que aparentemente
passaria despercebido é notificado e sentido quase que instantaneamente por todo o globo.
Conhecida também como Convenção-Quadro das Nações Unidas para as alterações
climáticas, decorreu da ECO-92 e consiste num tratado internacional firmado por quase todos
os países do mundo comprometidos com a batalha contra a danificação da natureza. Pautada
no Principio da Responsabilidade Comum, porém Diferenciada, a Convenção-Quadro atribuía
aos seus membros que todos tinham parcela de responsabilidade na emissão de gases
poluentes, até por que, depois de causado o dano, não é possível identificar quem emitiu
quanto do total de gases que afetaram a camada de ozônio. Sabe-se, contudo, que os países
desenvolvidos poluíram mais que os não-desenvolvidos, tendo em vista o fato de sua
industrialização pioneira datar de mais de um século atrás, ao passo que os países menos ricos
iniciaram esse processo tardiamente. Somam-se à diferença de nível de desenvolvimento as
diferenças de tamanho e de população. Logo, proporcionalmente, os ricos possuem um
histórico de poluição mais extenso que os pobres, e têm mais responsabilidade.
No momento dessa Convenção não foram fixados, inicialmente, ―limites obrigatórios
para as emissões de GEE (Gases do Efeito Estufa) e não continha disposições coercitivas‖ 3.
Foram traçadas orientações e balizados os meios através dos quais se alcançariam,
conjuntamente, o objetivo tão almejado da conservação de um meio ambiente com condições
suficientes de sobrevivência humana. Através do reconhecimento voluntário da culpa e da
responsabilidade que recaia sobre cada um de cuidar, especialmente, para a manutenção sadia
da temperatura da Terra,
O resultado foram compromissos morais e a inclusão de disposições para atualizações
(protocolos), à medida que o conhecimento técnico-científico evoluísse e apresentasse novas
descobertas auxiliares na busca da conservação e proteção ambientais, que deveriam criar
limites obrigatórios de emissões. O principal é o Protocolo de Quioto, que se tornou muito
mais conhecido do que a própria CQNUMC.
2.3 Preocupação Internacional com o Aquecimento Global e o Efeito Estufa
O aquecimento global já é uma realidade. Vivenciamos, a cada ano, a elevação anormal
da temperatura terrestre. Podemos não sentir mais que um forte calor, mas as conseqüências
advindas desse processo serão prejudiciais a todos nós, seres vivos. Esse fenômeno acarreta
ondas de calor intenso, leva à morte de elementos importantes ao ciclo vital terrestre, causa
danos à plantação agrícola, derrete o gelo depositado nos pólos da Terra, aumenta a demanda
por água, influencia no regime pluvial, acentua a desertificação, dentro outros prejuízos ainda
não previstos pelos pesquisadores.
Dentre as causas atribuídas ao aumento da temperatura média da Terra, encontra-se o
efeito estufa. Esse fenômeno é, originalmente, essencial para a manutenção do calor na Terra,
propiciando vida, já que consiste, resumidamente, na transmissão de energia inicialmente
vinda da luz solar, que atravessa a camada gasosa que envolve a Terra, absorção dessa pelos
corpos que repousam sobre a superfície terrestre e a sua transformação em calor. Esse calor
deve ser absorvido e também perdido durante a noite, mantendo assim o equilíbrio razoável
para os habitantes da Terra. Contudo, o que tem sido observado é o acumulo de gases que
dificultam ou impedem a expulsão desses gases, gerando o aumento descontrolado da
temperatura média global.
3
Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/>. Acesso em: 26 set. 2009.
Acontece que estudos mostram que a ação do homem é a causa do efeito estufa, que tem
sido gerado, nas últimas décadas, através do ―aumento lento, porem constante, na
concentração de gás carbônico no ar.‖4 . A busca incansável dos humanos por explorar, gerar
matéria, consumir, lucrar, descartar em excesso, sem se voltar para o meio ambiente
preocupa.Segundo o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), as
temperaturas globais de superfície provavelmente aumentarão no intervalo entre 1,1 e 6,4 °C
entre 1990 e 2100.5
Autoridades de todo o mundo estão em alerta buscando meios de estabilizar um
ambiente saudável através da normatização de ações condizentes com a estabilização da
emissão de gases do efeito estufa ―para tentar reduzir o aquecimento global ou ajustar-se a
ele‖ (http://pt.wikipedia.org), permitindo a natural troca de gases que a Terra deve realizar
para sobreviver.
O foco das alternativas propostas durante a proposição do Protocolo de Quioto,
principal tratado internacional da atualidade voltado às questões climáticas, foi o do
compromisso firmado entre os signatários em progredir sem aumentar os níveis de emissão de
GEE‘s, ao mesmo tempo em que alcançariam índices mais baixos de poluição do ar. O
protocolo estimula os Estados a reformarem não somente aspectos claramente ligados à
emissão desses gases poluentes, mas também toda uma reforma econômica e social que, direta
e indiretamente estão relacionadas ao sucesso das metas desse Tratado.
2.4 Protocolo de Quioto
Ainda na década de 90, mais especificamente no ano de 1997, no Japão, foi firmado o
Protocolo de Quioto, que ficou mundialmente famoso por abrigar em seu bojo o objetivo
ousado, porém não impossível, de alcançar metas de redução da emissão de gases poluentes
na atmosfera, destacados como causadores do efeito estufa e do aquecimento global. Assim,
embora sem a previsão de punição aos signatários que não atingirem a meta que lhes foi
proposta, pretende-se que na primeira fase do acordo (entre 2008 e 2010) os mesmos tenham
reduzido em 5,2% essa emissão.
Conseqüência das negociações na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança de Clima, inserido desde a ECO 92, o compromisso dos governos de viabilizar uma
4
5
CÉSAR/SEZAR/BEDAQUE, Ciências – Entendendo a Natureza. 7ª ed. São Paulo: Saraiva, 1995.
1,0 1,1 1,2 IPCC.
política enérgica a respeito dos gases causadores do efeito estufa. O rumo dessa política é
variável, cambiando conforme a evolução do conhecimento científico acerca da temática. É
um constante processo de troca de informações, ―mediante um processo permanente de
revisão, discussão e troca de informações‖6, buscando o objetivo comum de estabilizar a
emissão de gases poluentes, minimizar seus efeitos e proporcionar meios de adaptação do
cotidiano à nova realidade.
Pensando nos meios a serem utilizados para chegar ao objetivo do acordo, notou-se que
não haveria limitação ao meio ambiente, mas seria envolvida a questão econômica e também
a social, visto que todas estão inter-relacionadas. Os mecanismos de flexibilização a serem
adotados, dentro da inovadora proposição do Protocolo, ―com a finalidade de oferecer maior
eficiência econômica na atenuação do efeito estufa‖7 são três: a Execução Conjunta (JI – Joint
Implementation), o Comercio de Emissões (Emissions Trade), o Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (CDM – Clean Development Mechanism). 8
2.4.1 O Brasil no Protocolo
O Brasil é atualmente signatário de vários tratados internacionais ambientais, entre os
quais o Protocolo de Quioto, Considerado um país em desenvolvimento nos padrões
previamente estabelecidos, não recebeu, em um primeiro momento, nenhuma meta de redução
de emissão de GEE‘s a ser alcançada. Apesar disso, o país não-industralizado de que se trata é
o quinto maior emissor de gás carbônico. Devido a este dado, somos alvo de intensa pressão
mundial para adoção de medidas preventivas e redutoras da emissão de GEE‘s.
―As causas principais de emissão de gases de efeito estufa, entre nós, são o
desmatamento e as queimadas (75%), estando em segundo plano a atividade industrial e os
transportes.‖9 É o que afirmam as pesquisas, constatando que a maior parte dos gases
poluentes que nosso país emite na atmosfera é proveniente de desmatamento e das queimadas,
ações que transformam a terra. Quanto à emissão oriunda dos setores modernos, essa está em
baixo nível, se comparada às grandes potências, fato que se deve à utilizarmos em grande
6
Disponível em <http://pt.wikipedia.org>. Acesso em: 26 set. 2009.
BELINI, Leandro. A Caminho das Energias Renováveis. 23 a 26 de maio de 2006. Disponível em:
<http://www.anppas.org.br/encontroanual/encontro3/arquivos/TA485-08032006-220635.DOC>.Acesso em: 27
set. 2009.
8
Ibidem. Acesso em: 27 set. 2009.
9
Aquecimento global – faça sua parte - Câmara Municipal de fortaleza, elaborado pelo Gabinete do Vereador
José Maria Arruda Pontes, p. 12.
7
parte energia de fonte hidrelétrica. A exceção do setor moderno ao qual acabo de me referir é
a pecuária, que som seu rebanho comercial é significante emissora de gás metano.
Muito embora não haja um compromisso formal firmado pelo Brasil neste tratado, esse
foi ratificado por nós: o Decreto nº 5.445 de maio de 2005 adotou-o na legislação interna. Em
seu artigo 1º, a orientação para o cumprimento integral do que fora dispoto no Protocolo de
Quioto:
Art. 1º O Protocolo de Quioto à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima, de 11 de dezembro de 1997, apenso por cópia ao presente
Decreto, será executado e cumprido tão inteiramente como nele se contém.
Com a vigência do Decreto, positivamos na legislação interna os princípios e regras
para a proteção do meio ambiente no tocante à estabilização de emissão de gases poluentes na
atmosfera. Para estimular o cumprimento das metas e auferir sua efetividade, divulgando
essas informações mediante relatórios anuais, o Ministério da Ciência e Tecnologia, o Fórum
Brasileiro de Mudanças Climáticas e a Comissão Interministerial de Mudança Global do
Clima. Aos dois primeiros institutos cabe o incentivo voltado à mobilização popular e à
formação da consciência ecológica; já ao último cabe a articulação do governo englobando a
temática e a atuação dentro dos projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, um dos
mecanismos de flexibilização que será discutido posteriormente.
Mesmo sem se comprometer com as metas específicas, tivemos importante papel ao
lançarmos, no cenário mundial, uma proposta, em conjunto com os norte-americanos, os
mecanismos de flexibilização sugeridos pelo Protocolo de Quioto para alcançar as metas
estabelecidas. Os mecanismos do qual tratamos, serão especificados a seguir, são eles a
Implementação Conjunta, o Comércio Internacional de Emissões, o Seqüestro de carbono e o
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, que receberá maior enfoque.
2.4.2 Mecanismos de Flexibilização
A comunidade científica não tem duvidas ao afirmar que o aumento da concentração de
GEE na atmosfera é um fator que está tomando proporções descontroladas e é intitulado como
o maior ampliador do fenômeno do efeito estufa. Diante dessa realidade, diversos encontros
reuniram autoridades mundiais em torno da discussão para programar mecanismos de solução
para o problema, sem afetar o crescimento econômico, preocupação maior das grandes
potências. Causas foram apontadas, situações fáticas com as quais sempre convivemos inertes
foram diagnosticadas como nocivas à qualidade de vida. O ponto-chave veio com a assinatura
do Protocolo de Quioto, documento fruto das negociações dos países membros das Nações
Unidas, encaixa-se no perfil baseado ―na política de redução de emissões de GEE a ser
adotada nos âmbitos privados e público visando a atingir as causas do problema‖10.
A Implementação Conjunta, o Comércio Internacional de Emissões e o Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo são instrumentos que constam do Protocolo, sendo o último objeto
de destaque desse trabalho. Esses servem hoje como alternativa para a redução dos fatores que
causam o efeito estufa, protegendo assim os seres vivos, em seus mais variados aspectos, do
biológico ao econômico e, sobretudo nesse ultimo aspecto, gerar oportunidade de melhorias
para os países em desenvolvimento.
2.4.3 Implementação Conjunta
Em busca da reversão da tendência ao crescimento das emissões de GEE‘s, a
Implementação Conjunta é definida no artigo 6º do Protocolo de Quioto:
Artigo 6º
1. A fim de cumprir os compromissos assumidos sob o Artigo 3, qualquer Parte
incluída no Anexo I pode transferir para ou adquirir de qualquer outra dessas Partes
unidades de redução de emissões resultantes de projetos visando a redução das
emissões antrópicas por fontes ou o aumento das remoções antrópicas por
sumidouros de gases de efeito estufa em qualquer setor da economia, desde que:
(a) O projeto tenha a aprovação das Partes envolvidas;
(b) O projeto promova uma redução das emissões por fontes ou um aumento das
remoções por sumidouros que sejam adicionais aos que ocorreriam na sua ausência;
(c) A Parte não adquira nenhuma unidade de redução de emissões se não estiver em
conformidade com suas obrigações assumidas sob os Artigos 5 e 7; e
(d) A aquisição de unidades de redução de emissões seja suplementar às ações
domésticas realizadas com o fim de cumprir os compromissos previstos no Artigo 3.
2. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo
pode, em sua primeira sessão ou assim que seja viável a partir de então, aprimorar
diretrizes para a implementação deste Artigo, incluindo para verificação e
elaboração de relatórios.
3. Uma Parte incluída no Anexo I pode autorizar entidades jurídicas a participarem,
sob sua responsabilidade, de ações que promovam a geração, a transferência ou a
aquisição, sob este Artigo, de unidades de redução de emissões.
4. Se uma questão de implementação por uma Parte incluída no Anexo I das
exigências mencionadas neste parágrafo é identificada de acordo com as disposições
10
SISTER, Gabriel. Mercado de Carbono e Protocolo de Quioto: Aspectos Negociais e Tributação. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2007, p. 4.
pertinentes do Artigo 8, as transferências e aquisições de unidades de redução de
emissões podem continuar a ser feitas depois de ter sido identificada a questão,
desde que quaisquer dessas unidades não sejam usadas pela Parte para atender os
seus compromissos assumidos sob o Artigo 3 até que seja resolvida qualquer
questão de cumprimento.
As regras de aplicação do referido mecanismo, conforme o texto do tratado, envolvem
desde o cumprimento de uma série de requisitos previamente estabelecidos, como a aprovação
conjunta dos projetos matrizes das URE‘s11 pelas partes envolvidas e de sua adicionalidade, o
estabelecimento de sistemas de estimativa de emissões antrópicas por fontes e remoções por
sumidouros, e a criação de inventários anuais de gases do efeito estufa, além da utilização
estritamente complementar das URE‘s cedidas.
Aos países do Anexo I da Convenção-Quadro é permitido realizar um comércio de
unidades de redução de emissões resultantes focados na ―redução das emissões antrópicas por
fontes ou o aumento das remoções antrópicas por sumidouros de GEE em qualquer setor da
economia‖12. Como podemos ver, é um mecanismo tão abrangente quanto limitado: primeiro
porque pode ser implantado em qualquer setor da economia, dando liberdade aos países do
Anexo I para usá-lo, ao passo que não engloba todos os países, somente a seleta lista do
Anexo I e entidades privadas consentidas para atuar por estes mesmos países, seu campo de
alcance é reduzido.
Representa, portanto, o mecanismo mais flexível, embora não goze de elasticidade, pois
permite aos países do Anexo I investirem entre si, transferindo para ou adquirindo de outro
país unidades de redução de emissões referentes a projetos de redução de emissões de GEE‘s.
Isso significa que um país é liberado para financiar projetos em outros países como forma de
cumprir seu compromisso. Esse mecanismo visivelmente não comporta o aspecto de
internacionalização que a ECO 92 trouxe à tona para a questão ambiental. É, sim, uma
alternativa para alcançar os fins a que se propuseram os Estados a cumprir, porém, aparenta
manter a barreira que divide ricos e pobres, desenvolvidos e subdesenvolvidos ao direcionar
esse mecanismo aos países do Anexo I (desenvolvidos), tolhendo a livre iniciativa do restante
dos signatários do acordo desta nova atividade comercial.
Na prática, a Implementação Conjunta consiste em uma troca de crédito de emissões de
GEE entre o país no qual esta sendo desenvolvido o projeto e outro considerado o emissor, de
11
As URE‘s/ERU‘s destinam-se aos mesmos propósitos das RCE‘s (Reduções Certificadas de Emissão) do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, com a diferença de serem transacionadas somente entre países
desenvolvidos (integrantes do Anexo B).
12
SISTER, Gabriel. Mercado de Carbono e Protocolo de Quioto: Aspectos Negociais e Tributação. Rio de
forma que esse último adquire créditos e depois os aplica no desenvolvimento de mais
projetos em outros países diferentes, o que pode representar oportunidades de geração de
emprego e renda nesses países.
Percebemos claramente que por trás do escopo de redução da emissão de gases, houve o
intuito, através da implementação Conjunta, de difundir do instituto da URE como ―ativo
transacionável e permitir sua incursão no mercado internacional‖13. Assim, identificamos que esse
mecanismo fortalece as relações econômicas entre os países ricos, viabiliza a transferência de
tecnologia nesse grupo ao passo que promove incentivos a investimentos oriundos do setor
privado em novas tecnologias ambientalmente seguras e estimula a transferência de know-how14,
tão valiosos quanto seguros nas mãos dos países desenvolvidos evoluídos.
2.4.4 Comércio Internacional de Emissões
Artigo 17
A Conferência das Partes deve definir os princípios, as modalidades, regras e
diretrizes apropriadas, em particular para verificação, elaboração de relatórios e
prestação de contas do comércio de emissões. As Partes incluídas no Anexo B
podem participar do comércio de emissões com o objetivo de cumprir os
compromissos assumidos sob o Artigo 3. Tal comércio deve ser suplementar às
ações domésticas com vistas a atender os compromissos quantificados de limitação e
redução de emissões, assumidos sob esse Artigo.
O último mecanismo previsto no Protocolo de Quioto é o Comércio Internacional de
Emissões (CIE), a que se refere o artigo supracitado. Consiste em, por meio do CIE,
estabelecer uma relação entre os países que têm o compromisso de alcançar as metas de
redução de emissão de GEE através na negociação de limites de emissão. O escopo desse
mecanismo visa a alcançar o disposto no artigo 3º do Protocolo.
O comércio previsto para efetivar esse mecanismo tem caráter suplementar, ou seja, o
comércio das denominadas Unidades de Quantidade Atribuída deve ser somado às ações
internas de cada país em busca da realização do compromisso firmado em tratado.
Percebe-se que esse mecanismo representa um complemento ao país que necessita estar
na média que lhe foi estabelecida para cumprir, além das medidas domésticas que ele pode
13
BATISTA, Tiago Nobre. Mercado de Carbono de Protocolo de Quioto: Perspectivas Fiscais e o
Desenvolvimento Sustentável. Fortaleza: Monografia defendida na conclusão do curso de Direito na
Universidade Federal do Ceará, 2009.
14
SISTER, Gabriel. Mercado de Carbono e Protocolo de Quioto: aspectos negociais e tributação. Rio de
adotar. Assim, abre-se a possibilidade ao país de negociar a quantia que lhe fora limitada para
reduzir sua parte.
A compra e venda de cotas de emissões de gás carbônico permite que os países que
poluem muito possam comprar "créditos" não usados por aqueles que geram pouca poluição,
tornando o carbono uma espécie de moeda de troca em um mercado crescente, promissor, mas
também muito criticado. Os ataques concentram-se num ponto crucial: esse mecanismo não
incentiva em nada a redução da emissão de GEE‘s, posto que a um país industrializado,
emissor, em grade quantidade, de GEE‘s é permitido continuar com seu ritmo de produção,
sem preocupação com o aquecimento global, já que, ao fim de período estipulado, aquele
Estado não tenha alcançado a cota com que se comprometera, pode recorrer a um país dotado
de menor população, menos industrializado e, portanto mais pobre, e menos poluidor e
ofertar-lhe um preço (geralmente baixo) em troca do carbono que necessita e apresentar em
seu relatório essa quantidade. Nesse caso, não se atingiu a meta de reduzir a emissão,
mantendo o status quo ante ou ante mesmo agravando-o e fomentando a desigualdade social.
2.4.5 Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
O Protocolo de Quioto previu o mecanismo de desenvolvimento limpo visando a atingir
os países em desenvolvimento, considerados como potenciais emissores de gases do efeito
estufa (GEEs). Ao mesmo tempo, esses países servem também como ambiente propicio à
propagação de tecnologias ambientalmente seguras. Assim, conforme o artigo 12, incisos I e
II, temos:
Artigo 12
1. Fica definido um mecanismo de desenvolvimento limpo.
2. O objetivo do mecanismo de desenvolvimento limpo deve ser assistir às Partes
não incluídas no Anexo I para que atinjam o desenvolvimento sustentável e
contribuam para o objetivo final da Convenção, e assistir às Partes incluídas no
Anexo I para que cumpram seus compromissos quantificados de limitação e redução
de emissões, assumidos no Artigo 315
Constitui, o MDL, uma solução subsidiária (é vedado aos países do Anexo I utilizarem
somente o MDL como forma de alcançar suas metas) atribuída aos países constantes do
Anexo I da Convenção-Quadro que não dispõem de meios em seu próprio território para
15
Protocolo de Quioto.
alcançar o limite de redução que lhe fora imposto. O terceiro mecanismo possibilita que os
países do Anexo I (países desenvolvidos) cumpram seus compromissos de redução de
emissões ao mesmo tempo em que propiciam que os países menos industrializados (do NãoAnexo I) atinjam-no.
Através deste dispositivo, os países não incluídos no Anexo B (os não-desenvolvidos)
passaram a fazer parte da busca, em cooperação, mundial pela redução da emissão de GEE‘s.
nesse mesmo artigo 12, fica previsto o auxilio que os países desenvolvidos prestarão aos nãodesenvolvidos, de formas a alcançar as metas propostas pelo tratado:
Artigo 12.
3. Sob o mecanismo de desenvolvimento limpo:
(a) As Partes não incluídas no Anexo I beneficiar-se-ão de atividades de projetos
que resultem em reduções certificadas de emissões; e
(b) As Partes incluídas no Anexo I podem utilizar as reduções certificadas de
emissões, resultantes de tais atividades de projetos, para contribuir com o
cumprimento de parte de seus compromissos quantificados de limitação e redução
de emissões, assumidos no Artigo 3, como determinado pela Conferência das Partes
na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo.
4. O mecanismo de desenvolvimento limpo deve sujeitar-se à autoridade e
orientação da Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste
Protocolo e à supervisão de um conselho executivo do mecanismo de
desenvolvimento limpo.
5. As reduções de emissões resultantes de cada atividade de projeto devem ser
certificadas por entidades operacionais a serem designadas pela Conferência das
Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo, com base em:
(a) Participação voluntária aprovada por cada Parte envolvida;
(b) Benefícios reais, mensuráveis e de longo prazo relacionados com a mitigação da
mudança do clima, e
(c) Reduções de emissões que sejam adicionais as que ocorreriam na ausência da
atividade certificada de projeto.
6. O mecanismo de desenvolvimento limpo deve prestar assistência quanto à
obtenção de fundos para atividades certificadas de projetos quando necessário.‖
7. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo
deve, em sua primeira sessão, elaborar modalidades e procedimentos com o objetivo
de assegurar transparência, eficiência e prestação de contas das atividades de
projetos por meio de auditorias e verificações independentes.
8. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve
assegurar que uma fração dos fundos advindos de atividades de projetos certificadas
seja utilizada para cobrir despesas administrativas, assim como assistir às Partes
países em desenvolvimento que sejam particularmente vulneráveis aos efeitos
adversos da mudança do clima para fazer face aos custos de adaptação.
9. A participação no mecanismo de desenvolvimento limpo, incluindo nas atividades
mencionadas no parágrafo 3(a) acima e na aquisição de reduções certificadas de
emissão, pode envolver entidades privadas e/ou públicas e deve sujeitar-se a
qualquer orientação que possa ser dada pelo conselho executivo do mecanismo de
desenvolvimento limpo.
10. Reduções certificadas de emissões obtidas durante o período do ano 2000 até o
início do primeiro período de compromisso podem ser utilizadas para auxiliar no
cumprimento das responsabilidades relativas ao primeiro período de compromisso.
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) tem como objetivo permitir que
países do Anexo I possam cumprir parte de suas metas indiretamente através da execução de
projetos nos países em desenvolvimento que contribuam para o desenvolvimento sustentável,
gerando uma redução certificada de emissões medida por meio de metodologias aprovadas
pelo Comitê Executivo do MDL. O MDL representa a transferência de recursos dos países
industrializados para os países em desenvolvimento, voltados à redução das emissões de
carbono lançados na atmosfera.
Esse será o alvo do aprofundamento dos estudos, por ter sido gerado de proposta
brasileira.
2.5. Nova reunião 2009
Em outubro do corrente ano, a autoridades internacionais lideradas pelo Presidente Lula
realizaram a Terceira Reunião de Cúpula Brasil - União Européia, em Estocolmo, com o
propósito de discutir temas globais e situações de regiões especificas, fortalecer relações entre
o Brasil e a Europa e implementar planos de ação conjunta adotados na reunião anterior da
mesma cúpula. Dentre os temas que embasaram a reunião, destacaram-se a mudança
climática, a energia, a biodiversidade e o desenvolvimento sustentável. Além disso, o apoio
aos países em desenvolvimento é outra das conclusões contidas na Declaração Conjunta.
A posição do Estado brasileiro enfatizou o desafio de enfrentar as alterações climáticas
que o mundo todo tem sentido e a urgência da resposta que nós, como comunidade
internacional, temos que dar ao meio ambiente16. O Brasil e a Europa assumiram posição de
acordo quanto à extrema importância de haver uma economia cuja emissão de carbono seja
baixa, embora focada no desenvolvimento social e econômico dos países em
desenvolvimento, fortalecendo a proposta do desenvolvimento sustentável e incentivando a
União Européia a investir mais no financiamento de projetos que visam a reduzir a emissão de
GEE‘s, dentre os quais os de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Nessa temática, Brasil
e União Européia:
[...]comprometeram-se a contribuir para o fortalecimento do regime global sobre
mudança climática, inclusive por meio de metas claras e ambiciosas a médio prazo e
compromissos juridicamente vinculantes para os países desenvolvidos, bem como
por meio de ações de mitigação nacionalmente adequadas (NAMA) para países em
16
Disponível em: <www.portugaldigital.com.br/noticia>. Acesso em: 14 out. 2009.
desenvolvimento, apoiadas e possibilitadas por transferência de tecnologia, fluxos
financeiros e capacitação17.
O interesse em cooperar para a proteção do meio ambiente é notório, mas outro aspecto
chama a atenção, que consiste no interesse em realizar acordo com países emergentes para
alcançar o desenvolvimento sustentável ―sem redução das expectativas de crescimento
econômico‖(Jornal O Povo), que não configura uma pressão, mas um incentivo ao avanço do
crescimento daqueles países.
A reunião representou uma preparação para a próxima reunião mundial que acontecerá
ainda este ano, em Copenhague na qual se pretende elaborar um novo tratado sobre o meio
ambiente em substituição ao Protocolo de Quioto. O Brasil encontra-se sob forte pressão para
adoção de um plano econômico sustentável, não por ser um dos países desenvolvidos que
devem cumprir a meta assumida em Quioto, mas por representar uma economia rica, uma
posição de liderança atuante e destacar-se como grande emissor de GEE‘s causado por
queimadas e desmatamento, em especial, da floresta Amazônica. Proporcionalmente, somos
maiores (em área geográfica), logo, nossa responsabilidade é maior que a dos pequenos países
europeus ao passo que poderemos influenciar outros países em desenvolvimento a adotar
posturas ambientalmente corretas.
Diante das mudanças econômicas e sociais acontecidas desde a assinatura do Protocolo
de Quioto, esse carece de alterações para acompanhar a atual conjuntura. Nas palavras do
ministro do Clima e da Energia da Dinamarca:
Os acontecimentos que tiveram lugar desde que o Protocolo de Quioto foi assinado
em 1997 mostram que é necessário um novo acordo. A China substituiu os Estados
Unidos como maior emissor de gases com efeitos de estufa e o preço do petróleo
disparou. Isto lembra-nos que os combustíveis fósseis não são apenas poluentes, mas
também uma fonte de energia cujas reservas estão constantemente a diminuir. 18
Em uma sintética avaliação sobre a implementação do Plano de Ação Conjunto,
registraram a satisfação em proporcionar ―amplo intercâmbio de idéias sobre questões
ambientais globais chave e uma discussão construtiva sobre as respectivas abordagens do
tema.‖19
Merece destaque a reunião acontecida em outubro a prevista para ocorrer antes do final
do ano, o compromisso do Brasil e da União Européia em intensificar a cooperação no
17
Disponível em: <http://www.opovo.com.br/opovo/economia/916318.html>. Acesso em: 06 out. 2009.
Disponível em: <www.en.cop15.dk>. Acesso em 14 out. 2009.
19
Disponível em: <http://www.portugaldigital.com.br/noticia.kmf?cod=8993623&canal=159>. Acesso em: 12
out. 2009.
18
contexto de busca de concretização de uma base social, ambiental e economicamente
sustentável potencial proporcionadora do combate à mudança do clima, à pobreza e
promovedora do acesso a formas modernas de energia.
Indiscutivelmente, a prioridade primordial e absoluta é o crescimento com baixa
emissão de carbono é indispensável para o desenvolvimento sustentável.
Ambos os
organismos internacionais abriram portas ao incentivar projetos de MDL com a ação abaixo
descrita:
concordaram que a alocação de substanciais recursos financeiros e tecnológicos,
bem como capacitação, será crucial para o processo de mitigação e adaptação nos
países em desenvolvimento e reconheceram que um pacote financeiro robusto,
incluindo vigorosas disposições de financiamento público internacional por parte
dos países desenvolvidos, será fundamental para o sucesso da COP-15.
Reconheceram que o setor privado também tem um papel a desempenhar no apoio a
ações de mitigação e para o desenvolvimento de novas tecnologias favoráveis ao
meio ambiente.20
Como benefícios dessa reunião, programada para dezembro do corrente ano, na
Dinamarca, podemos ressaltar, além do interesse em uma efetiva cooperação para o alcance
do bem comum mundial, a potencial influência que exercerão sobre outros Estados, em
especial aqueles em desenvolvimento, ao apresentarem-se dispostos a cooperar através de
metas ambiciosas de redução de emissões e ações e estratégias de mitigação. Também é
aguardado, com ansiedade, o novo tratado que substituirá o Protocolo de Quioto, com
diretrizes mais firmes quanto ao compromisso de cada Estado e orientações mais incisivas no
tocante à redução de emissão de GEE‘s que o documento anterior.
3 A LEGISLAÇÃO BRASILEIRA E A PREOCUPAÇÃO COM O MEIO AMBIENTE
E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL.
3.1 Intervenção Estatal.
Todos deben conservar el ambiente, mediante la contribución, solidaria e efectiva, al
gasto público; todos tienen derecho al disfrute y la explotación ordenada de los
recursos naturales. El Estado no es, entonces, el propietario, em sentido jurídico, de
los bienes públicos ambientales, sino que essu titular fiduciário, cuyo disfrute y
20
Ibidem. Acesso em: 12/10/2009.
utilización está enlas antípodas del monopólio artificial del Estado sobre bienes que
no lê pertenecen, lê preceden y (probablemente) continuarán aunque desaparezca.21
O Direito Ambiental, que visa a tutelar o bem ambiental, trata de um direito difuso, que
não pertence nem à categoria do Direito público tampouco do Direito Privado. É, portanto,
um direito fundamental de terceira geração, reconhecido em nossa legislação pátria, em seu
artigo 225, caput. O Estado reconhece o meio ambiente ecologicamente equilibrado como
direito de todos e atribui o dever de protege-lo à coletividade e ao poder público, a quem cabe
geri-lo, de forma a propiciar a sadia qualidade de vida a todos.
É de público conhecimento que as leis de mercado não são capazes, por si só, para a
condução harmoniosa dos interesses voltados ao meio ambiente, direito transindividual,
indivisível cujos titulares são indeterminados, porém estão unidos por uma situação fática.
Assim, há a necessidade da intervenção do Estado para resguardar o objeto tutelado pelo
Direito Ambiental, em vez de deixar livre a ação da ―mão invisível‖ de que trata Adam Smith.
O Estado intervém alegando a necessidade urgente de redistribuição de renda visando à
redução das desigualdades sociais. Ao Estado é atribuído o papel de ―agente indutor ou
refreador da atividade econômica no seu conjunto ou em setores específicos.‖22 A
referida
intervenção estatal dependerá dos recursos de que dispõe a maquina pública que, segundo
Cristiane Derani23, serão originários de impostos, taxas e contribuições da sociedade. O
Estado passa, então, a fiscalizar a atuação das entidades privadas na economia de mercado,
introduzindo medidas que ultrapassam a auto-regulação do mercado.
A nossa Constituição Federal confere, por meio de seu artigo 170, poder ao Estado para
intervir na economia como agente regulador e normativo da economia. Ao mesmo tempo em
que protege o meio ambiente do ataque capitalista, a posição estatal delimita a expansiva
proteção do Estado Ambiental de Direito, visando também ao crescimento econômico,
buscando, à medida que dita os limites desse Estado no tocante à conservação ambiental, o
seu equilibro com o desenvolvimento econômico e social, conforme o objetivo fundamental
de construir uma sociedade livre, justa e solidária (Constituição Federal, artigo 3, I).
3.2 Desenvolvimento e Sustentabilidade.
21
STERLING, Ana Yábar (editora). Fiscalidad Ambiental. Cedecs editora: Madrid, 1998, p. 44.
NUSDEO, Fábio. Curso de Economia: Intrdução ao Direito Econômico. São Paulo: Revista dos Tribunais,
1997. P. 143.
23
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Direito Ambiental Econômico. 9ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2008.
p. 201.
22
O conceito de Desenvolvimento Sustentável do qual temos conhecimento hoje, teve sua
origem na concepção de ecodesenvolvimento, desde a Conferencia das Nações Unidas sobre o
Meio Ambiente e Direitos Humanos (Estocolmo, 1972). Oficializado no Relatório
Brundtland, ficou definido o Desenvolvimento Sustentável como ―aquele que atende às
necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem
a suas próprias necessidades.‖ Esse conceito retoma a idéia desenvolvida pelo
ecodesenvolvimento, destacando a cooperação e a solidariedade entre os povos e para com as
gerações futuras.
O desenvolvimento sustentável é um processo que ―consiste na possível e desejável
conciliação entre o desenvolvimento, a preservação do meio ambiente e a melhoria da
qualidade de vida‖, segundo Edis Milaré24. Através desse processo, busca-se introduzir uma
nova visão para o planejamento econômico, em que ecologia e desenvolvimento são
compatíveis. Isso se explica pela relação em que o meio ambiente é a fonte para o
desenvolvimento, logo, desequilibrar essa relação implica graves conseqüências ao
desempenho econômico e à vida que forma a natureza.
O desenvolvimento deve, então, passar por profundas mudanças frente o quadro
lamentável de degradação ambiental que apresenta o mundo hoje. A formação da consciência
ecológica é urgente, mas até que possamos sentir seus resultados, medidas imediatistas devem
ser tomadas para estabilizar os efeitos dos danos causados pela conduta humana. Instrumentos
legais são a alternativa mais viável para a aplicação dessas medidas, pois contam com o poder
público para orientar, limitar e coibir ações danosas.
Para que não seja afetada a sadia qualidade de vida, objetivo imediato de nossa
legislação, precisamos aplicar o conceito de sustentabilidade, que, conforme Edis Miláre, ―é
um atributo necessário a ser respeitado no tratamento dos recursos ambientais, em especial
dos recursos naturais.‖25
Através da sustentabilidade, o ser humano é capaz é limitado a retirar do meio ambiente
o suficiente para atender suas necessidades e alcançar o bem-estar coletivo, consciente da
finitude dos recursos naturais e utilizando tecnologia voltada para esses fins.
A construção de um ambiente em que economia e sustentabilidade mantenham-se em
equilibro não é pacífica. Nenhum instrumento legal até agora se propôs a definir o que seria
24
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência e glossário. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2003. p. 52 e 53.
25
Ibidem, p. 59.
desenvolvimento sustentável e sustentabilidade, dificultando a consecução efetiva desse
estado por não se saber formalmente suas características, normas e requisitos de aplicação.
Entretanto, é possível reconhecer ambos os elementos citados já que seus objetivos, ao
contrario de suas nomenclaturas, constam do diploma legal, o que pode ser interpretado
mediante regras de hermenêutica.
No Brasil, constatamos que desde a década de 80, com a Lei nº 6.803 de 1980,
indicações ao desenvolvimento sustentável ao delimitar atividades em zonas industriais
compatíveis com a proteção ambiental. Em seguida, na Política Nacional do Meio Ambiente,
instituída pela lei 6.938 de 1981, acrescentaram-se procedimentos der avaliação prévia da
degradação do meio ambiente para que atividades que utilizem os recursos naturais fossem
licenciadas. Futuramente, a preocupação com o meio ambiente e o bem-estar social foi
reconhecida constitucionalmente.
É fato que o desenvolvimento sustentável precisa ser regulado por normas e,
principalmente, orientado por princípios. Existem princípios globais, que foram
recepcionados pela legislação pátria, e há aqueles princípios nacionais, especialmente
destinados a nortear a política ambiental dentro da nossa realidade cultural, reconhecendo a
soberania, característica fundamental de um Estado. Os princípios da sustentabilidade são
encontrados nos textos de diferentes documentos oficiais das Nações Unidas, em textos
oficiais e não-oficiais de cunho cientifico, técnico, político e social. Positivar os ditames de
uma vida sustentável não é tarefa fácil, mas o principio do desenvolvimento sustentável é
considerado um elemento essencial na solução das contradições da sustentabilidade e na
efetivação do desenvolvimento sustentável.
3.3 Funcionamento do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL)
Atendendo ao disposto no Protocolo de Quioto, foram viabilizados instrumentos através
dos quais os Estados pretendem conseguir atingir as metas a que foram submetidos. Os
instrumentos trazem inseridos em seu corpo uma tendência a promover a formação de
alianças comerciais mediante a fomentação de relacionamento econômico e cooperativo entre
os Estados.
Sabemos que o Protocolo de Quioto estabeleceu compromissos aos países
desenvolvidos consoantes com o escopo de reduzir a emissão de gases poluentes na
atmosfera, mas ao Brasil, por não fazer parte do grupo de países não-industrializados, não foi
estabelecida nenhuma meta. Entretanto, por possuir um vasto território, ocupa uma posição
bem a frente como grande emissor de gases poluentes da atmosfera. Estudos comprovaram
que a origem dessa emissão está, em sua maioria (em torno de 75%) no manejo da terra,
destacando o desmatamento e as queimadas. Assim como os outros países em
desenvolvimento, sofre pressões mundiais por ser considerado potencial emissor de gases do
efeito estufa (GEE‘s) e horizonte mercadológico disponível à difusão de tecnologias
ambientalmente seguras26 o que é acentuado por abrigarmos a maior parte da floresta
Amazônica, bem como reservas extensas de água potável.
Defini-se o MDL como um mecanismo de flexibilização indispensável à efetivação da
política de cooperação internacional da redução de emissões de GEE‘s, o Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (MDL). É coerente até mesmo com o principio da cooperação que
envolve a temática
A um só tempo, a participação dos países não incluídos no Anexo B foi inserida, no
artigo 12 do Protocolo, num panorama global de busca pelo desenvolvimento sustentável e de
assistência aos países desenvolvidos na consecução de seus compromissos quantificados de
limitação e redução de emissões de GEE‘s, conforme se demonstra.
Em seu texto, o próprio acordo internacional impõe aos seus signatários o
comprometimento (moral) de agir energicamente diante da necessidade de manutenção das
condições essenciais à sobrevivência da vida humana na Terra através de sua política que,
muito embora esteja balizada pelos seus limites geográficos, tomarão proporção aquém desses
alcançando e proporcionando benesses à comunidade mundial.
Através das Reduções Certificadas de Emissões27 (Certified Emissions Reduction)
conferidas pelo Conselho Executivo do MDL, os países em desenvolvimento (que, de acordo
com o Protocolo, não assumiram compromissos quantificados de redução) poderiam ceder
seus resultados em reduções de emissões a países integrantes do Anexo B como forma
suplementar suas ações domésticas de limitação e redução de gases do efeito estufa.
O objetivo do MDL, além de reduzir o gás do efeito estufa através de sumidouros de
carbono, é a busca de investimentos em tecnologia limpa e fontes alternativas de energia.
Agindo assim, geram-se certificados de redução de emissões aos países que financiaram os
projetos que permite aos países desenvolvidos financiar projetos que auxiliam a redução de
26
Universidade Federal do Ceará, 2009, p. 22.
27
Reduções Certificadas de EMISSÕES (RCE‘s).
emissão em países em desenvolvimento e a receber créditos, de forma a cumprir o seu
compromisso.
Assim como nos demais mecanismos de flexibilização, a participação voluntária de
entidades jurídicas privadas, mediante autorização do país hospedeiro, foi permitida no
desenvolvimento de atividades de projeto de MDL, em razão do potencial redutivo de GEE‘s
existente neste setor.
3.3.1 Certificação dos Projetos de MDL e a Emissão de RCE’s.
O MDL, como já fora abordado é o único dos mecanismos que permite a participação
dos países que não fazem parte do Anexo I, ou seja, é uma ação inclusiva dos países nãodesenvolvidos. A implementação, contudo, do projeto de MDL, é restrita somente após
aprovação e certificação das RCE‘s pelos organismos competentes. Esses organismos
competentes foram designados previamente na Conferência das Partes, estão enumerados no
artigo 12, parágrafo 5 do Protocolo de Quioto – ―as reduções de emissões resultantes de cada
atividade de projeto devem ser certificadas por entidades operacionais a serem designadas
pela Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo.‖
A efetiva utilização de tecnologias voltadas à eficaz redução das emissões implica que
entidades públicas e privadas possam oferecer os resultados de seus projetos, as RCES, com
expectativa de futura valorização e realização de lucros, às partes do Anexo B que dela
necessitem para complementar metas assumidas perante vertente pacto internacional.
Conforme o previsto no mesmo tratado, para que as RCE‘s sejam concedidas, as
atividades de projeto de MDL devem ser submetidas a seis etapas, que são: a elaboração do
documento de concepção do projeto (DCP), a validação ou aprovação, o registro, o
monitoramento, a verificação ou certificação e a emissão ou aprovação das RCE‘s. Entretanto,
antes mesmo de enfrentar essas fases, o projeto de MDL deve ter participação voluntária Participação voluntária aprovada por cada Parte envolvida – conforme artigo 12, parágrafo 5,
alínea ―a‖ do Protocolo.
Para receber a certificação do projeto, portanto, deve ser designada autoridade nacional
(DNA) como responsável pela aprovação (ou rejeição) dos projetos de MDL no país
hospedeiro. Essa autoridade é designada pelas partes interessadas em se envolver com o
MDL. No caso do Brasil, a Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima é a
autoridade designada28. Outro ponto importante que merece ser destacado é a limitação do
projeto de MDL a somente um tipo determinado de GEE e aos setores respectivos poluidores.
A primeira fase do processo de certificação do projeto de MDL consiste na elaboração
de Documento de Concepção do Projeto (DCP), no qual seja estabelecida a adicionalidade e
alinha de base do projeto, metodologias para cálculo da redução de emissões de GEE‘s29, para
ser enviado à respectiva Entidade Operacional Designada - EOD30. Para facilitar essa fase, o
Conselho Executivo do MDL disponibilizou um documento-base na internet31. Essas exigências
são necessárias para se criarem limites das atividades de projeto e cálculo de fugas (leakage). A
seriedade do projeto implica a necessidade de que nele sejam descritas de forma pormenorizada as
atividades do projeto e de seus respectivos participantes, além de comportar um plano de
monitoramento, um relatório de impactos ambientais, comentário dos atores (stakeholders),
informações sobre seu financiamento25 e definição do período de compromisso32. O período de
obtenção de créditos pode durar até sete anos, podendo ser renovado por duas vezes, contanto
que se mantenha atualizado ou até mesmo por dez anos improrrogáveis.
A segunda etapa, cujo objetivo é validar e aprovar o projeto de MDL, tem início quando
o Documento de Concepção do Projeto está concluído. A partir de então, os participantes de
tal projeto devem selecionar a Entidade Operacional Designada (EOD) para alcançar o alvo
especifico dessa fase. À respectiva entidade escolhida caberá averiguar se as informações
veiculadas são verdadeiras e se o cumprimento dos requisitos de elegibilidade foram incluídos
e considerados no DCP.33
Comprovadas satisfatoriamente as exigências de validade e aprovação requeridas na
fase anterior, a partir do pronunciamento favorável do Conselho Executivo do MDL sobre o
relatório de validação da EOD, o projeto está apto a ser registrado. O processo de registro no
conselho Executivo do MDL, após a entrega do relatório, tem duração de oito semanas. No
caso de não ser aprovado, os interessados e a EOD poderão ser devidamente comunicados a
apresentarem uma revisão do relatório, de forma a serem cumpridas todas as exigências, e, em
28
Disponível em: <www.mct.gov.br/clima>. Acesso em: 10 out. 2009
30
Consistem em entidades nacionais ou internacionais credenciadas pelo Conselho Executivo e designadas pela
Conferência de Partes que tem por finalidade, entre outras, validar e dar publicidade a projetos de MDL
conforme as decisões de Maraqueche, enviar relatórios anuais ao Conselho Executivo e verificar reduções ou
remoções de gases do efeito estufa.
31
Disponível em: <www.cdm.unfccc.int/Reference/Documents>. Acesso em: 11 out. 2009.
32
Universidade Federal do Ceará, 2009, p. 25 e 26.
33
Ibidem, p. 27
29
seguida, efetivar-se o registro, que devera ser publicizado. Esta etapa é pré-requisito para as
etapas de verificação, certificação e emissão de RCE's.
Inicia-se, então, a etapa de monitoramento que visa a medir o alcance dos resultados
previstos no projeto e aqueles a que se chegaram de fato. Os resultados desse monitoramento
constarão em relatórios que serão submetidos à EOD para a fase seguinte, a de verificação.
Na fase de verificação são realizadas as atividades de ―revisão periódica e independente
do projeto pela entidade EOD e o monitoramento posterior ás reduções de GEE's e/ou
seqüestro de carbono ocorridos durante o período de verificação.‖
34
Assim, as reduções de
emissões de GEE's monitoradas (que sabemos que são apenas de um tipo predeterminado)
serão objeto de verificação pela EOD para comprovar o nexo causal entre a redução e a
execução do projeto de MDL.
Comprovado o nexo entre redução de emissão de GEE's ou o seqüestro de carbono e a
efetivação do projeto de MDL, bem como se essa relação de fato está ligada ao que fora
previamente elaborado no plano em execução, o processo de certificação é concluído
satisfatoriamente. Formalizada, a certificação dar-se-á mediante relatório de verificação. Será
definitiva a certificação quinze dias após sua recepção pelo Conselho Executivo do MDL.
Logo, não é toda entidade que pode auxiliar os países constantes do Anexo I a cumprir
seus objetivos. Somente após certificada mediante esse processo exigente é que efetivar-se-á o
MDL. O Brasil é um dos países incluídos no Anexo I da Convenção-Quadro. Uma vez
atendidas as exigências do Protocolo, poderá implementar os projetos certificados do MDL.
3.3.2 Requisitos de Elegibilidade de Projetos ao MDL
Existem, enumeradas no artigo 12, 5 do Protocolo, os requisitos de elegibilidade para
que a idéia do MDL seja elevada à categoria oficial de projeto.
Artigo 12
5. As reduções de emissões resultantes de cada atividade de projeto devem ser
certificadas por entidades operacionais a serem designadas pela Conferência das
Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo, com base em:
(b) Benefícios reais, mensuráveis e de longo prazo relacionados com a mitigação da
mudança do clima, e
34
(c) Reduções de emissões que sejam adicionais as que ocorreriam na ausência da
atividade certificada de projeto.”
Já é de conhecimento prévio que todos os projetos que se submeterão ao parecer da
EOD devem atingir os objetivos de desenvolvimento sustentável definidos pelo país no qual
as atividades de projeto forem implementadas no tocante à emissão de um á tipo especificado
de GEE. O Protocolo de Quioto estabeleceu alguns requisitos essenciais à elegilibilidade dos
projetos, que são:
(I) participação voluntária;
(II) observar opinião dos stakeholders que deverão sofrer impactos das atividades do
projeto;
(III) reduzir emissões de GEE de forma adicional em comparação ao que ocorreria
na ausência da atividade de projeto;
(IV) obter aprovação por parte do país no qual as atividades serão implementadas;
(V) atingir os objetivos de desenvolvimento sustentável definidos pelo país no qual
as atividades de projeto serão implementadas;
(VI) não causar impactos colaterais negativos ao meio ambiente local;
(VII) contabilizar o aumento de emissões de GEE que ocorrem fora dos limites das
atividades de projeto e que sejam mensuráveis e atribuíveis a essas atividades;
(VIII) proporcionar benefícios mensuráveis, reais e de longo prazo relacionadas com
a mitigação da mudança do clima e
(IX) que o projeto esteja relacionado aos gases e setores definidos no Anexo A do
Protocolo de Quioto ou se refiram às atividades de projetos de reflorestamento e
florestamento.
35
Conforme a doutrina, dentre os mencionados requisitos, dá-se especial destaque a
quatro, em razão de sua inegável importância prática, e são a voluntariedade, a adicionalidade,
a existência de benefícios e a consideração das fugas.
É essencial que a atividade desenvolvida pelo projeto de MDL seja voluntária. Não há
chance de se adotar uma postura compulsória, o que limita a aceitação daqueles projetos que
contenham, em sua gênese, a característica da voluntariedade, que não sejam submetidos à
imposição do poder público, por parte de lei, de política governamental ou de acordo ou
decisão judicial. O projeto perde sua legitimidade se estiver sob imposição ou sofrer
constrangimento, ou seja, sofrer interferências externas ao próprio teor do projeto,conforme a
lei.
35
Janeiro: Elsevier, 2007, p. 22 e 23
A adicionalidade ―é determinada a partir da definição da linha de base do projeto, na
qual se estabelecem os cenários anterior e posterior à implementação do projeto.‖(ABREU)36
Refere-se, pois, a adicionalidade aos aspectos que foram adicionados com a
implementação do projeto de MDL, quais benefícios foram sentidos e o que no ocorreria na
falta daquele projeto. Mede, assim, a capacidade contributiva do projeto de originar reduções
de gases do efeito estufa (GEE‘s) que aconteceria quando da ausência do projeto. No caso
específico de projetos cujo escopo seria o reflorestamento ou o florestamento, a
adicionalidade deverão ser provadas as remoções líquidas de gases do efeito estufa ―por
sumidouro adicionais às mudanças de estoque de carbono previstas na inexistência da
atividade.‖(BAT'bISTA, p. 26).
A existência de benefícios é requisito que está em conformidade com o que está
expresso no Protocolo de Quioto na alínea ―B‖, do artigo 12 do Protocolo de Quioto que
prevê ―Benefícios reais, mensuráveis e de longo prazo relacionados com a mitigação da
mudança do clima‖. Entende-se que é necessário comprovar se o projeto é realmente apto a
alcançar o objetivo a que se propõe, baseado em estudos científicos. Já a questão da
longevidade dos benefícios que oferece à coletividade não foi especificamente tratada no
Protocolo nem foi estabelecido um prazo para que esses benefícios sejam de fato percebidos.
O último critério de elegibilidade o qual consideramos merecedor de destaque, a fuga, referese à previsão, dentro do projeto, da indesejada emissão de GEE durante a aplicação do
projeto. Essa prévia observação identifica possíveis danos que porventura se concretizarão
mesmo com a execução do projeto. Esse estudo de fuga é necessário pelo fato de que se deve
deduzir da quantidade total de RCE's obtidas pelas atividades do projeto o total de emissões
de GEE's pelo projeto de MDL. Isso implica a aferição de certificado somente relacionado
com a quantidade líquida de GEE reduzida, segundo Sister.37
3.4 Desenvolvimento Sustentável na Política Nacional
Nossa Carta Magna, promulgada em 1988, reflete claramente a sociedade de risco e a
crise ambiental que já assolava o mundo. A sociedade de risco apresenta a sociedade que
criamos com o modelo capitalista e desenvolvimentista a todo vapor, sem considerar as
36
ABREU, Vladimir Miranda; BAPTISTA, Adriana Mathias. “Mercado de Carbono: uma grande
oportunidade para o Brasil”. Custo Brasil, abr./mai, ano 1, nº 2,São Paulo, 2006.
37
Janeiro: Elsevier, 2007, p. 24
conseqüências para a coletividade, visando somente ao sucesso e enriquecimento individual,
valores típicos difundidos ao final do século XVIII. Esse modelo tende a falir (processo que já
está em andamento), e tem como causa incontestável do seu fracasso o descaso com o uso
racional dos recursos naturais. Com a elaboração da nossa nova carta, houve a necessidade e
preocupação urgente em abordar o tema.
A preocupação em organizar a sociedade em um sistema produtivo e igualitário
objetivando garantir o bem estar social constitui, acima de tudo, um objetivo constitucional –
artigo 3º, inciso I – o de ―construir uma sociedade livre, justa e igualitária‖. É aceitável que se
desenvolvam atividades econômicas que utilizem recursos naturais e até mesmo que causem
danos de significante importância na natureza, em prol do desenvolvimento econômico e,
mediatamente, o bem estar social. No entanto, como defende Michek Prieur, o meio ambiente
deve estar sempre integrado nas decisões estratégicas sejam públicas ou privadas. Essa
exigência é que fundamenta o desenvolvimento sustentável.
Com o artigo 225, caput, apontamos, em nosso ordenamento maior, nosso dever de
cidadão em cuidar do meio ambiente, sem retardar o avanço econômico e o desenvolvimento
social:
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder
público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações.
Do mencionado artigo nasce um novo gênero de bem, com características próprias,
distinto de bem público e bem privado. Esse bem é reconhecido constitucionalmente como
direito fundamental e constitui direito de terceira geração. Nossa Constituição retira do bem
ambiental o direito de propriedade originário do século XIX
O bem ambiental é destinado ao ser humano, bem como a toda e qualquer forma de
vida. Constitui um terceiro gênero de bem que não se confunde com bem publico muito
menos privado. É reconhecido como bem finito, logo, tende a ser esgotado à medida que é
explorado. Diante dessa realidade, nossa política não ficou alheia e recepcionou institutos e
princípios de forma a garantir que as gerações futuras gozem dos mesmos bens naturais que a
geração de hoje usufrui.
O desenvolvimento sustentável passa, portanto, pelas atividades econômicas,
devidamente intervindas pelo Estado, pela proteção ambiental e pela cobrança de tributos que
assegurem o equilibro ecológico, seja por meio de prevenção, de precaução ou de
indenização.
Encontramos o desenvolvimento sustentável em nossa política como norteador do seu
caminho, posto que abriga em si mesmo áreas amplas e interligadas, o desenvolvimento
econômico, o bem estar social e a proteção do meio ambiente. Cabe à Administração Pública
e à coletividade agirem cooperativa e solidariamente para equalizar os três aspectos na
construção de uma sociedade justa e igualitária.
3.5 Relevância do MDL na Política Nacional
Como conseqüência, o Brasil vem despontando como terceiro maior detentor de
projetos de desenvolvimento limpo, em fase de apreciação pelo Conselho Executivo do MDL,
e de certificados de redução de emissões de gases do efeito estufa.
O empenho do Brasil no tocante à participação e inserção do Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo na política nacional, em geral, é louvável e merece ser incentivando
ainda mais. Isso porque com a provação de projetos de MDL, nós, como país em
desenvolvimento, receberemos incentivos de países desenvolvidos, constituindo um meio de
efetivar a cooperação mundial, ao mesmo tempo em que podemos ampliar os laços comerciais
com novos Estados. Conforme a reunião dos líderes do G20 ocorrida em outubro, sobre a
verba que destinam à implementação de projetos de MDL, ―o dinheiro ajudaria os países em
desenvolvimento a reduzir a emissão de gases do efeito estufa, adaptar-se a possíveis quebras
de safra e garantir novas fontes de água‖38. Da mesma forma, a cooperação dentro do próprio
território nacional traz benefícios quanto à integração de todas as regiões brasileiras, unidas
visando ao bem comum e obedecendo ao objetivo constitucional de construirmos uma
sociedade justa e igualitária ao passo que reduzimos as desigualdades regionais e sociais.
Outro benefício advindo do envolvimento do país na elaboração de projetos de MDL é
concretizar o previsto na Política Nacional do Meio Ambiente, relativo à educação ambiental.
Assim, mesmo não nos limitamos à educação formal, de dentro das salas de aula, mas
estimulamos nossos estudiosos e cientistas a desenvolver seu interesse na busca de uma
38
Disponível em: <http://noticias.ambientebrasil.com.br/noticia/?id=48363>. Acesso em: 14 out. 2009.
melhor qualidade de vida. Da mesma forma, os empresários e os cofres públicos são
instigados a aplicar seus investimentos na área, fomentando a pesquisa e a elaboração de
projetos cada vez melhor. Estamos, assim, formando em nosso povo, a consciência ecológica
de que tanto se fala e da qual necessitamos para que não precisemos instituir punições
severas, e que nem sempre revertem o dano ambiental, para inibir a população à pratica da
degradação ambiental, mostrando que ela mesma é beneficiária do bem ambiental e a ela
mesma retornará todo dano causado contra a natureza.
Quanto à eficiência do instrumento de MDL, verifica-se que esse abre uma nova direção
para a destinação de verbas públicas, ou seja, reorienta as políticas públicas, focando-as nos
objetivos do Estado Ambiental de Direito. Desde que os pesquisadores mundiais
aprofundaram seus estudos no comportamento humano nocivo ao meio ambiente, percebe-se
que não podemos ficar à margem dessa nova realidade. É nesse espaço que as normas e
princípios jurídicos lançam os ditames a serem seguidos por aqueles que se encontram sob a
égide do direito pátrio, acompanhando as mudanças sociais, intentando estabelecer uma
convivência harmônica entre os seres humanos, mas, sobretudo, entre esses mesmos e o
ambiente onde vivem e do qual necessitam para sobreviver.
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo representa não apenas o resultado de uma
idéia brasileira voltada à busca de solução para o problema da emissão de gases poluentes na
atmosfera e para o equilíbrio desses gases na atmosfera de forma a estabilizar os efeitos do
aquecimento global, mas esse mecanismo de flexibilização previsto no Protocolo de Quioto,
carrega em seu núcleo o objetivo maior da proteção e preservação do meio ambiente. Unir os
países de todo o mundo, fortalecendo os laços entre países ricos e pobres viabilizando a
redução das desigualdades e a redistribuição de renda, estimular novas técnicas limpas de
geração de energia, desenvolver a atividade econômica ecologicamente correta, fomentar a
pesquisa, realizar campanhas educativas de preservação ambiental, nortear as política públicas
para esse foco em tela, inibir ações significativamente danosas e irreversivelmente graves,
estabilizar a degradação já concretizada e que impossibilita o meio ambiente a retornar ao
status quo ante, formar uma consciência ecológica em todas as classes, em qualquer nível de
instrução, oferecer uma sadia qualidade de vida, resguardar o bem ambiental para as futuras
gerações para que se beneficiem tanto quanto nós, da atual geração, das maravilhas que a
natureza pode nos oferta, fazer que alcance a todos indistintamente o ideal preconizado no
princípio da dignidade da pessoa humana.
4 ASPECTOS FUNDAMENTAIS PARA A APLICAÇÃO TRIBUTÁRIA NA
PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE
4.1 Os princípios ambientais relacionados à busca do desenvolvimento sustentável
O Direito tem como principal pilastra os princípios. Segundo José Cretella Júnior,
princípios ―são as proposições básicas, fundamentais, típicas, que condicionam todas as
estruturas subseqüentes.‖ Assim, os princípios têm status de maior importância que qualquer
norma, estando postados num patamar superior, prevendo não somente uma ação em
particular, mas norteando todo um ordenamento jurídico, ou vários deles, no caso dos
princípios globais.
O mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição
fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e
servindo de critério para a sua exata compreensão e inteligência exatamente por
definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e
lhe dá sentido harmônico.39
Assim são considerados os princípios - esqueletos que sustentam todo o ordenamento
jurídico. Logo, diante da busca pela efetiva concretização do desenvolvimento sustentável, há
que se obedecer ao que ditam os princípios relacionados ao tema. É comum que haja
princípios que não sejam exclusivos de um ou outro ramo determinado do Direito, mas isso
acontece com aqueles que são ―mais gerais e menos específicos‖, conforme Édis Milaré.
Em nossa Carta Magna e legislação infraconstitucional, encontramos princípios
intimamente ligados a uma política voltada para a consecução do Desenvolvimento
Sustentável. A influencia dos mesmos na busca do equilibro entre exploração da natureza,
desenvolvimento econômico e social é tamanha que vale destacar-lhes a fim de justificar
nossa obediência aos mesmos quando da aplicação da tributação ambiental face a busca pelo
desenvolvimento sustentável.
Em destaque podemos enumerar os princípios do poluidor-pagador, da precaução, da
prevenção, da cooperação, da capacidade contributiva na tributação ambiental e da capacidade
contributiva, que, em nossa avaliação, foram considerados aqueles que mais exercem poder
sobre a aplicação tributária na proteção do meio ambiente.
39
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 18ª ed. revista e atual. São Paulo:
Malheiros, 2005.
4.1.1 Princípio do poluidor-pagador
Considerado um dos pontos-chave para a tributação ambiental, o princípio do poluidorpagador nasceu da Recomendação C (72) 128, editada pela Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico, no ano de 1972, e fazia referencia aos princípios econômicos
aplicados a políticas ambientais.
40
O surgimento desse princípio foi baseado na preocupação
em manter o incentivo do uso sustentável de bens naturais escassos ou em baixa quantidade e
a apreensão provocada pela possibilidade de os Estados, destacando as características
individuais de cada um, distribuíssem os custos advindos de políticas ambientais, acarretando
desarmonia entre as relações internacionais e distorções no mercado, conforme Carlos da
Costa e Silva Filho.
Consagrado na Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em seu
princípio 16, o qual preconiza:
“Princípio 16
As autoridades nacionais devem procurar promover a internacionalização dos custos
ambientais e o uso de instrumentos econômicos, tendo em vista a abordagem
segundo a qual o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo da poluição, com a
devida atenção ao interesse público e sem provocar distorções no comércio e nos
investimentos internacionais.‖.
O poluidor-pagador não pode ser confundido com aquele que polui porque pagou para
fazê-lo. Conforme a Lei nº 6.938/81, em seu artigo 3, inciso VI, poluidor é assim definido
como ―a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou
indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental‖.
Analisando atentamente este princípio, que não é interpretado literalmente, alertamos
para evitar a comparação entre o relatado princípio e a idéia enganosa de que se deve pagar
um valor mais alto para ser permitido poluir. Essa conotação falsa deve ser sumariamente
afastada, já que danos ambientais são, em partes, irreparáveis ou contorná-los é bastante
oneroso e nem sempre eficaz. É válido salientar que o principio do poluidor-pagador (PPP)
não é forma de licenciar o ato poluidor, como defende Celso Antonio Pacheco Fiorillo.
Cabe a explicação acerca desse instrumento de conservação ambiental frisando que o
mesmo não foi criado para onerar aquele que, visando ao lucro, age irracionalmente na
40
Organization for Economic Cooperation and Development – OECD. Guiding Principles Concerning
International Economic Aspects of Enviromental Policies. Recommendation C (72) 126. Disponível em:
<www.oecd.org>. Acesso em 05 out. 2009.
exploração do meio ambiente, mas como um meio útil de atribuir um valor estimado do que
valeria aquela ação degradante da natureza, caso fosse possível medi-la em nossa moeda,
forçando o poluidor a conter atos agressivos e, por conseqüência, o esgotamento dos recursos
naturais.
Positivado em nossa legislação infraconstitucional, a Lei n 6.931/81, em seu artigo 4º,
inciso VII prevê ―a imposição ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou
indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos
ambientais com fins econômicos.‖ O aludido princípio apresenta, portanto, na visão de Celso
Antonio Pacheco Fiorillo, um duplo alcance – o primeiro de caráter preventivo e o segundo de
caráter repressivo. O primeiro no tocante ao objetivo de evitar que o dano ambiental de fato
aconteça e no segundo no caso de concretização do dano, pretende restabelecer o status quo
ante.
Duas
vertentes
de
um
único
princípio
estão
coadunadas
harmônica
e
complementarmente. A primeira procura prever e a segunda procura recuperar o dano
ambiental.
Outro aspecto importante do PPP é atentar para o fato de que ao Estado não está sendo
ofertado o direito de auferir lucros com a danificação da natureza. Essa afirmação evita
enganos quanto ao errôneo pensamento que o PPP favorece economicamente o Estado sempre
quando da ocorrência da exploração desregrada do meio ambiente, autorizando, mediante
altos valores, alguns agentes a atuarem despreocupados com a proteção e conservação dos
recursos para esta e futuras gerações. O PPP alcança aquele que se prontifica a interferir no
meio ambiente ecologicamente equilibrado violentando-o, tanto antes dessa ação como depois
que a mesma acontece, assinalando a amplitude do princípio que alcança do potencial ao
efetivo dano.
Representa, pois, esse princípio em estudo, recepcionado pela Constituição Federal de
1998, em seu artigo 225, parágrafo 3, que prevê que ―as condutas e atividades consideradas
lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções
penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados‖,
forma de contribuição para o alcance do desenvolvimento sustentável através da tributação,
que não tem caráter de punição. O PPP age priorizando a prevenção e a reparação do dano
ambiental, repartindo o peso dos danos causados ao meio ambiente solidariamente. É de suma
importância destacar que a hipótese de incidência dessa tributação é a utilização lícita de
recursos naturais, obedecendo aos limites estipulados pelo poder público, mas que não exclui
a possibilidade de agirem, no mesmo campo de incidência, a responsabilidade civil, penal e
administrativa. É o Estado agindo como fiscal dos bens que não lhe pertencem, mas lhe cabe
gerir, e fazendo valer os preceitos constitucionais de conservação ambiental agora e com
vistas ao futuro.
4.1.2 Princípio da precaução
Há autores que não distinguem o princípio da precaução do princípio da prevenção e
outros que fazem o uso das duas expressões indistintamente. Entretanto, não haveria se não
houvesse intenção do legislador em distingui-la, não teria aplicado duas palavras
aparentemente sinônimas. O princípio em tela deve prevalecer na seguinte situação:
(...) quando a informação científica é insuficiente, inconclusiva ou incerta e haja
indicações de que os possíveis efeitos sobre o ambiente, a saúde das pessoas ou dos
animais ou a proteção vegetal possam ser potencialmente perigosos e incompatíveis
com o nível de proteção escolhido.41
Assim, a precaução relaciona-se com o incerto, desconhecido, adotando procedimentos
supostamente eficazes na contenção dos custos que o experimento pode acarretar. Lida,
portanto, diretamente com o perigo em abstrato42 (MARCHESAN ET ALII, Ana Maria
Moreira, p. 30). É recorrente invocado em questões relativas ao aquecimento global, à
evolução da engenharia genética, posto que nem mesmo os ais avançados estudos têm certeza
das conseqüências desses processos.
Apontamos o princípio da precaução na Declaração do Rio:
“Princípio 15
Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser
economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.‖
Assim como também aparece na Convenção Sobre Mudança do Clima, expressando o
desejo de precaução quanto à preservação do meio ambiente, mesmo diante da incerteza de
que futuramente, daquela ação, configurar-se-á um dano ambiental.
4.1.3 Princípio da prevenção
41
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: A Gestão Ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário.
6ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009.
42
MARCHESAN ET ALII, Ana Maria Moreira. Direito Ambiental, 2ª. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2005,
p. 30
Prevenir, do Latim, vem da junção de prae e venir, antes e vir, respectivamente. Ou
seja, significa antecipação no tempo, mas com intuito conhecido. Em seu princípio 15, a
Declaração do Rio Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento dita:
“Princípio 15
―Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser
economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.‖
Conforme visto no principio anterior, a prevenção é ação presente e fundamental no
tocante à busca do desenvolvimento sustentável. Evitar o desgaste irreversível do meio
ambiente é o objetivo maior em questão, tendo em vista que nem mesmo os cientistas
conseguem prever todas as conseqüências do mau uso dos recursos naturais. Se muitas vezes
é impossível recuperar totalmente aquele ecossistema alterado, aquela espécie extinta, a
qualidade daquele elemento de forma a satisfazer as necessidades humanas, então evitar esse
nível de destruição é mais que um mandamento, é ordem básica.
De qualquer forma que trate a questão ambiental, nenhuma legislação será capaz de
recuperar um dano ambiental, não há dinheiro que retome a natureza em sua essência original.
Diante desse fato lastimável, o poder legiferante recorre da adoção de práticas preventivas de
modo a evitar essa situação crítica. Ainda assim, cabe ao Poder Judiciário e à Administração
tratar da esfera desse princípio.
É, pois, o princípio da prevenção, um objetivo fundamental reconhecido até mesmo em
nossa Carta Magna, em seu artigo 225, caput, ao atribuir ―ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações‖ referindo-se ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado.
De fato, diante de qualquer indício de risco, esse deve ser afastado e terá como base esse
princípio, que refuta até mesmo a incerteza científica, porém a certeza do dano, como motivo
de adiamento ou inércia em proteger o meio ambiente. Através de sopesamento entre as três
vertentes do desenvolvimento sustentável, o perigo do risco concreto deve ser afastado.
Prevenir o dano é ação que pode ser concretizada com a formação de consciência
ecológica do povo, com previsão legal e prévia cominação de penas aos infratores.
Desenvolver a consciência ecológica e difundi-la pode acontecer através da educação
ambiental aliada à coibição da prática da degradação do ambiente, alcançada com previsão
legal e punições previamente estabelecidas. Logo, extrai-se que o dano ambiental, nesse caso
de aplicação do principio da prevenção, é certo e determinado, necessitando meios que o
impeçam de se concretizar, visto o nexo causal entre fato e conseqüência danosa ao meio
ambiente.
Inviabilizando as práticas danificadoras do meio ambiente, busca-se alcançar resultados
positivos. Entenda-se que não se pretende de modo algum inviabilizar o desenvolvimento
econômico, impedindo certas ações, mas o que se busca é afastar do mercado ―o poluidor que
ainda não constatou que os recursos ambientais são escassos‖, conforme Celso Antônio
Pacheco Fiorillo.
Em suma, o princípio da prevenção encontra-se na esfera da Administração, pois cabe a
ela, através do Poder Judiciário, afastar o poluidor e suas ações comprovadamente danosas ao
meio ambiente, sem impossibilitá-lo de exercer suas atividades econômicas. Isso se justifica
em prol da conservação do bem de uso comum do povo. Aqui também se apontam as
diferenças básicas entre este e o principio anterior, dado que este prevalece quando da
comprovada existência de nexo causal entre ação antrópica e conseqüência danosa ambiental.
Aplica-se o princípio da prevenção quando da constatação do risco certo ou, embora não seja
bem definido, seja esperado frente aos elementos que o envolvem, solicitando medidas
preventivas, a fim de reprimir a iminente degradação ambiental.
É o principio da prevenção mais abrangente que o princípio da precaução, englobandoo, muito embora a precaução preocupe-se com o risco em abstrato e a prevenção com o risco
concreto.
4.1.4 Princípio da cooperação
Constitucionalmente previsto no artigo 225, caput, em consonância com o Princípio 10
da Declaração do Rio, de 1992, adotou-se a postura de cooperação por parte dos entes
públicos e da sociedade em geral quanto aos aspectos aqui tratados que dizem respeito a
todos, que é a questão do aquecimento global e efeito estufa, e até mesmo num campo mais
abrangente, o das ações degradantes do meio ambiente. Já que a todos interessa esse assunto,
então cabe a todos discutir e aplicar o que for melhor, em comum acordo, quando o Estado
aponta as prioridades e o povo interfere em suas decisões e coopera com a fiscalização dos
serviços, públicos e privados43. Reflete o Estado Social de Direito da atual conjuntura, em que
a Administração Pública norteia suas ações para o alcance do bem estar social, ao mesmo
tempo em que não designa a sociedade como detentora única do dever de preservar o meio
ambiente nem fonte custeadora direta, através de tributos, de ações de recuperação ambiental
devido à ação de agentes econômicos.
É o principio da cooperação abrangente, alcançando não somente o Direito Ambiental,
mas também o Direito Internacional, o Constitucional, enfim, faz parte do novo pensamento
que prega que a união entre os povos resultará na consecução do bem comum. Orienta, esse
princípio, as ações estatais em busca desse bem tão precioso.
A cooperação é um principio que agrega, em seu bojo, a necessidade de participação
popular, mediante o acesso à informação universal. Esse princípio merece, dentre os outros
tão importantes também, destaque por ser direcionado a atingir os adjetivos tão próprios dos
problemas que circundam o meio ambiente, que são a universalidade, a independia e a
irreversibilidade.
Esse princípio está diretamente ligado quando o citamos no exercício da tributação
ambiental. Nesse caso, o principio da cooperação será exercido pela solidariedade
(AMARAL, Paulo Henrique do, p. 156). Nesse sentido, todos contribuem juntos em prol da
preservação do meio ambiente, já que todos gozarão dos benefícios que esse conjunto de
interações lhes traz.
É exercer a justiça social ao se cobrar igualitariamente tributos para cobrir as despesas
estatais com o desenvolvimento de sistemas preventivos, reparativos e de precaução à
degradação ambiental. Todos contribuem proporcionalmente aos danos causados pela
atividade que desempenham, em razão da solidariedade coletiva (AMARAL, p. 157)44.
4.2. O princípio da capacidade contributiva na Tributação Ambiental
43
BRASIL, Juliana Amaral. A Função dos Instrumentos Tributários na Efetivação das Políticas Públicas
Ambientais, monografia defendida na conclusão do curso de Bacharelado em Direito pela Universidade Federal
do Ceará. Fortaleza, 2008. P . 30
44
AMARAL, Paulo Henrique. Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007,
p. 157
O princípio da capacidade contributiva, segundo Paulo Henrique do Amaral, ―é
corolário do princípio da igualdade tributária, que expressa a isonomia entre os diversos
contribuintes na relação jurídico-tributária com o fisco‖45.
O princípio da capacidade contributiva nasce da necessidade estatal de cobrar da
população, mediante a instituição de tributos, os custos advindos das despesas com serviços e
obras públicas. As parcelas que serão destinadas a cada um obedecerão a orientação dada
pelos princípios da igualdade, da capacidade contributiva, da proporcionalidade, da
solidariedade, da justiça, dentre outros.
O princípio que ora abordamos está positivado em nossa Carta Magna, em seu artigo
145, parágrafo 1º, cuja redação diz:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir
os seguintes tributos:
§ 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados
segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração
tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar,
respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos
e as atividades econômicas do contribuinte.
A letra da lei confirma a idéia que nos transmite o autor Paulo Henrique do Amaral ao
determinar que o cidadão somente será tributado na sua capacidade econômica de arcar com
esse ônus. À medida que sua capacidade se altera, a tributação que recai sobre o mesmo
aumenta ou diminui, mas nunca de forma a ultrapassar o que o contribuinte pode suportar, sob
pena de ferir outros princípios e direitos fundamentais.
Como o princípio da capacidade contributiva mantém essa forte relação com outros
princípios, como o da solidariedade, da igualdade, representa, pois, uma garantia
constitucional de direitos individuais como à propriedade privada, à dignidade da pessoa
humana, que, por sua vez, relacionam-se com o direito difuso ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado.
Nesse contexto, esse principio ―constitui um dos pressupostos do Direito Tributário, cuja sua
aplicação é fundamental para legitimar a instituição de tributos assim como majorá-los ou
minorá-los‖46. A capacidade tributária na tributação ambiental se justifica pelo objetivo
45
p. 87.
46
AMARAL, Juliana Brasil do. A função dos Instrumentos Tributários na Efetivação das Políticas Públicas
Ambientais, p. 31. Fortaleza, Monografia defendida na conclusão do curso de Bacharelado em Direito na
Universidade Federal do Ceará: 2008.
constitucional de solidariedade e ainda representa aliado ao princípio da solidariedade, a
primeira máxima de Adam Smith:
Os súditos de cada Estado devem contribuir o máximo possível para a manutenção
do Governo, em proporção a suas respectivas capacidades, isto é, em proporção de
que cada um desfruta, sobre a proteção do Estado.47
A atividade tributária é capaz de ser desenvolvida satisfatoriamente por orientar-se por
este principio, já que busca conciliar a tributação à manutenção das necessidades mínimas de
sobrevivência digna do homem. É tributado aquele contribuinte que tem um ―excedente‖
patrimonial, em que a ausência desse elemento implica a impossibilidade de falarmos em
capacidade econômica para contribuir com o Estado, conforme o pensamento de Luciano
Amaro:
[...] preservar o contribuinte, buscando evitar que uma tributação excessiva
(inadequada à sua capacidade contributiva) comprometa os seus meios de
subsistência, ou o livre exercício de sua profissão, ou a livre exploração de sua
empresa, ou o exercício de outros direitos fundamentais, já que tudo isso relativiza
sua capacidade econômica.48
Assim como esse principio preserva o instituto do tributo devido pelo contribuinte ao
Estado, veda constitucionalmente, por outro lado, o efeito confiscatório dos tributos, à medida
que a atividade tributária não esgota a riqueza do contribuinte. Concretiza-se a aplicação do
princípio da capacidade tributária, em que, mais uma vez, somente é cobrado o tributo
proporcionalmente e relativo ao erário disponível, sendo vedado excede-lo ou onerar o
contribuinte excessivamente de modo a prejudicá-lo economicamente, exigindo a garantia do
seu mínimo vital, o não-cerceamento de outros direitos e também o não-alcance do fisco49.
Em contribuintes que incorrem em situação equivalente de riqueza, incidirão tributações
semelhantes, de maneira que o Estado não anule a riqueza privada do cidadão, e àqueles em
situação diferente, dar-se-á um tratamento desigual, na medida de sua desigualdade.
47
SMITH, Adam. Riquezas das Nações, trad. Luiz João Baraúna, São Paulo: Nova Cultura, 1985, p. 247,
coleção Os Economistas.
48
AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro, 2007, p. 144.
49
p. 88.
4.2.1 O princípio da capacidade contributiva e a extrafiscalidade ambiental
A arrecadação destinada aos cofres públicos de maneira a financiar a máquina estatal é
o fim a que se propõe a atividade tributária50. A extrafiscalidade é a característica do tributo
de incentivar ou inibir certas atividades realizadas pelo contribuinte. Esse fator não elimina a
fiscalidade do tributo, mas essa fica em segundo plano enquanto a primeira se sobressai,
direcionando o comportamento do cidadão51. A justificativa de sua existência é a necessidade
da intervenção estatal na regulação da economia.
A tributação assume viés político ensejando a extrafiscalidade como força indutora da
conduta humana ecologicamente benéfica, conforme Paulo de Barros Carvalho52:
A experiência jurídica nos mostra, porém, que vezes sem conta a compostura da
legislação de um tributo vem pontilhada de inequívocas providências no sentido de
prestigiar certas situações, tidas como social, política ou economicamente valiosas,
às quais o legislador dispensa tratamento mais confortável ou menos gravoso. A essa
forma de manejar elementos jurídicos usados na configuração dos tributos,
perseguindo objetivos alheios aos meramente arrecadatórios, dá-se o nome de
extrafiscalidade.
Assim, a extrafiscalidade pode ser utilizada a favor da questão ambiental no estimulo às
ações protetivas do meio ambiente, ou seja, em atividades ecologicamente corretas, como
aquelas que emitem baixa quantidade de GEE‘s, bem como desestimular atividades
econômicas que causem significante e irreversivelmente graves danos, o que consideramos
estar em plena concordância com o sugerido no conceito de desenvolvimento sustentável. É
mais um elemento do qual o poder público brasileiro pode se utilizar na consecução do
conceito em estudo.
A extrafiscalidade dos tributos pretende garantir fins constitucionais: o respeito à
propriedade, aos direitos fundamentais, ao meio ambiente, garantia do mínimo vital, do nãoconfisco, impedimento da extinção desses direitos pelo poder público sem ferir o fundamento
constitucional da livre iniciativa, a manutenção da correspondência com os valores e
princípios constitucionais. Em relação ao meio ambiente, a tributação ambiental visa a
alcançar a previsão constitucional assegurada a todos que expressa o artigo 170, inciso VI, da
nossa Constituição:
50
Ibidem, p. 33.
Ibidem, p. 33.
52
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário, 17ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 235
51
―Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na
livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames
da justiça social, observados os seguintes princípios:
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme
o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e
prestação;‖
Os instrumentos tributários servem de aliados na busca do desenvolvimento sustentável,
visto que financiam políticas públicas voltadas à formação da consciência ecológica, bem
como medidas de preservação ambiental, sem sobrecarregar os cofres públicos e exercendo a
justiça social ao cobrar segundo a capacidade contributiva de cada cidadão.
4.3 O caráter não-sancionador dos tributos extrafiscais ambientais.
O tributo tem como característica inerente a sua própria definição legal a sanção de atos
ilícitos (CTN, artigo 3º). A atividade tributária não representa, portanto, uma penalidade, mas
uma sanção. Pode acontecer, entretanto, de um ato ilícito acontecer do momento em que se
configura o fato gerador de tributo, conforme apregoa Hugo de Brito Machado53. Nesse caso,
a ilicitude não é relevante na esfera tributária, já que não induz a incidência do tributo.
Pressupõe-se que objeto dos tributos são os bens fiscais, respeitando, conforme dito
anteriormente, as garantias constitucionais da propriedade, do meio ambiente, do mínimo
vital, do não-confisco, mantendo a correspondência com os valores e princípios expressos em
nossa Carta Magna. Quando adotamos a tributação ambiental, claramente alteramos o objeto
de tributação que concentra seu foco na proteção e preservação do meio ambiente.
A tributação ambiental com caráter extrafiscal objetiva, então, estimular atividades
ecologicamente corretas, que, como fora dito anteriormente, constituem uma das facetas do
desenvolvimento sustentável. Resta ao Estado instituir políticas públicas, como forma de
intervir na condução da economia, que inibam a poluição do ar (já que é esse tipo especifico
de poluição ambiental a que demos ênfase) e propiciem a multiplicação de atividades
condizentes com a proteção ambiental. Assim, os tributos têm como dever sancionar o agente
poluidor pelas conseqüências negativas que suas atividades trouxeram à coletividade.
O que se vê é uma cadeia de acontecimentos em que um depende do anterior para
acontecer: o poluidor é onerado com um tributo de alto valor por realizar atividade econômica
53
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário, 27ª. Ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 79.
danosa ao meio ambiente, seu interesse em reduzir esses impactos ambientais à medida que
esses custos fiscais são reduzidos, pois sua atividade não é ilícita e encontra-se dentro dos
padrões estabelecidos no procedimento de licenciamento ambiental. Logo, a ausência de
tributação ambiental em nada incentiva o poluidor a investir em ações de proteção ambiental,
ao passo que, se sancionado, auferirá baixa nos lucros e de pronto procurará o meio de
retomar seus lucros. Através dessa atitude pública, o próprio cidadão tem a oportunidade de
diminuir a carga fiscal que recai sobre si54.
A tributação ambiental, além de não ter caráter sancionador, limita-se à função de
repressão de atividades cuja execução implica graves danos ambientais. Deve ser aplicado
esse instrumento tributário juntamente a outros que confiram, às ações públicas, efetividade.
Os impactos ambientais são sempre indesejados, mas, em prol do bem da coletividade, o
Estado permite a alteração do equilibro ecológico.
Em suma, o que se está buscando alcançar é a sustentabilidade da sociedade, conforme
Fernando Magalhães Modé55, ―[...] a tributação ambiental incide sobre a realidade
reconhecida pela sociedade como necessária. Não fosse necessária, torná-la-ia proibida‖. Não
cabe à tributação ambiental sancionar penal, civil ou administrativamente as atividades
causadoras de danos ambientais, mas visa a contribuir com a efetividade do desenvolvimento
sustentável ao impor ônus tributário de forma a incentivar condutas eficazes no tocante à
redução de emissão de GEE‘s, bem como outras atividades menos danosas ao ambiente, em
consonância com o disposto no Protocolo de Quioto.
4.4 Adoção de benefícios fiscais no combate ao aquecimento global
A preocupação mundial com a proteção ao meio ambiente, em especial, com o
aquecimento global e sua pior conseqüência, o efeito estufa, expressa no Protocolo de Quioto,
resultou no compartilhamento de responsabilidade de todos na busca da reversão desses
danos, na minimização de seus impactos e na adoção de meios de adaptação às mudanças
climáticas.
54
AMARAL, Juliana Brasil do. A função dos Instrumentos Tributários na Efetivação das Políticas Públicas
Ambientais, p. 37. Fortaleza: Monografia defendida na conclusão do curso de Bacharelado em Direito na
Universidade Federal do Ceará, 2008.
55
MODÉ, Fernando Magalhães. Tributação Ambiental: a função do tributo na proteção ao meio ambiente.
Curitiba: Juruá, 2008, p. 83.
Na mitigação dos efeitos do aquecimento global, o Brasil, embora não tivesse recebido
meta de redução a cumprir, comprometeu-se moralmente com a causa, pelos fatores já
mencionados como o título de grande emissor de GEE‘s originados, em grande parte, de
queimadas e desmatamento. Como país em desenvolvimento, pode receber projetos
implementados pelos países desenvolvidos, através do Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo, conforme o principio da cooperação.
Com a demora, por parte das autoridades nacionais, da fixação da natureza jurídica das
RCEs, somada a especulações acerca do interesse do Fisco na tributação das operações,
observa-se o retardado o crescimento do mercado interno de carbono e contribuído para perda
de competitividade nacional no setor56.
Por outro lado, a atividade financeira da máquina estatal não possui um fim em si
mesma, reveste-se de instrumental para atender suas necessidades e atingir seus objetivos,
sobressaindo a busca pelo bem comum. Nas lições de Alfredo Augusto Becker57:
[...] o Direito Tributário não tem objeto (imperativo econômico-social) próprio; ou
melhor, como todo o Direito Positivo, o Direito Tributário tem natureza instrumental
e seu ―objetivo próprio‖ (razão de existir), é ser instrumento a serviço de uma
Política. Esta (a Política) é que tem os seus próprios e específicos objetivos
econômico-sociais.
Para arcar com os custos das atribuições estatais, o aparelho público recorre ao seu
poder de tributar as atividades sob vigilância da ordem jurídica, mas não de forma arbitrária,
função-controle esta desempenhada pelo Direito Tributário.
Examinando cada modelo proposto, virtudes e críticas foram anotadas, de modo a
delinear as possibilidades de enquadramento das operações na disciplina tributária nacional.
Tal detalhamento se fez necessário para conscientização do que o Protocolo de Quioto e o
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo representam para o alcance do desenvolvimento
nacional e, principalmente, para a preservação do sistema climático. O objetivo principal
deste trabalho, adiante pormenorizado, qual seja a adoção de benefícios fiscais às receitas
decorrentes da cessão onerosa de RCE‘s com o intuito de fomentar a política de combate aos
efeitos adversos da mudança do clima.
56
Universidade Federal do Ceará, 2009, p. 58.
57
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário, 3ª ed. São Paulo: Lejus, 2002, p. 596.
A adoção de benefícios fiscais no combate ao aquecimento global são notadas na
legislação ordinária, por exemplo, na Lei nº. 6.938111, de 31 de agosto de 1981, que instituiu
a ―Política Nacional do Meio Ambiente‖, abrigando em seu bojo a utilização de instrumentos
tributários e econômicos tais como ―os incentivos à produção e instalação de equipamentos e
a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental‖ (artigo
9º, V), além da previsão de sanções administrativas, a exemplo da perda ou suspensão de
benefícios fiscais ou de linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito
(artigo 8º, V). Posteriormente, a recepção da Constituição Federal de 1988, que incluiu,
dentro dos princípios gerais da atividade econômica a defesa do meio ambiente como
pressuposto a ser seguido no desenvolvimento das atividades produtivas e designando como
bem de uso comum do povo a sadia qualidade de vida, mantida paralelamente ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado através da cooperação público-privada em sua
conservação e recuperação, para as presentes e futuras gerações (artigo 225, caput,
Constituição Federal de 1988).
É perfeitamente visível também que os efeitos da adoção de benefícios fiscais no
combate ao aquecimento global estendem-se com a utilização da extrafiscalidade na
consecução dos fins ambientais. ―Cresce a relevância do manejo adequado e criterioso dos
instrumentos tributários e econômico-financeiros no âmbito das políticas e ações ambientais‖,
como diz Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida58.
À problemática ambiental, frisando a questão climática com destaque ao aquecimento
global, está intimamente relacionada a adoção de benefícios fiscais, que são elementos
colaboradores no estímulo ao desenvolvimento de atividades econômicas menos danosas ao
meio ambiente. Funciona como uma troca de benefícios: as atividades econômicas não as
prejudicadas, mantém-se trabalho para a sociedade, há geração de renda para as entidades
privadas e para o Estado, que financia sua atividade de condução da sociedade quanto à
preservação ecológica, há um direcionamento das políticas públicas visando aos mesmos fins
que o Protocolo de Quioto se submete - de conter a degradação ambiental e promover a
recuperação dos recursos naturais - o meio ambiente é afetado, porém, não é desequilibrado
drasticamente, conseguindo preservar seus elementos essenciais de forma a suprir as
necessidades dessa geração e alcançando as gerações futuras.
58
YOSHIDA, Consuelo Y.M. A efetividade e a eficiência ambiental dos instrumentos econômicofinanceiros e tributário: ênfase na prevenção. A utilização econômica dos bens ambientais e suas
implicações. In: TÔRRES, Heleno Taveira. (Org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p.
534
CONCLUSÃO
Com a realização do presente estudo, concluiu-se que é iminente a conscientização
acerca da problemática das interferências humanas no meio ambiente que vêm influenciando
negativamente nas mudanças climáticas. Frente à realidade de uma crise ambiental em que
vivemos, medidas eficazes devem ser tomadas com o intuito de prevenir ou reduzir os danos
gerados pela degradação ecológica.
Estudos científicos e análises de fatos naturais têm direcionado o foco da preocupação
mundial à questão da excessiva emissão de gases poluentes da atmosfera. Desde os
primórdios da Revolução Industrial essa emissão tem acontecido em grande volume, porem,
somente agora com a severidade com que os efeitos têm sido sentidos por todos os povos ao
redor do mundo, é que se tem efetivamente discutido tal problema.
Através de convenções e tratados internacionais, os Estados buscam alinhar sua política
de conservação ambiental sem prejuízos do crescimento econômico e do desenvolvimento
social. Propondo ações conjuntas formalizadas através de documentos reconhecidos
internacionalmente, projetos como o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, aparecem como
alternativa para auxiliar no alcance das metas almejadas de redução de emissão de gases
poluentes da atmosfera, apontado como principal causador das temidas mudanças climáticas.
A legislação pátria reafirmou e consolidou o ideal universal de desenvolvimento
sustentável, mantido pelo equilíbrio entre os três elementos: preservação ambiental,
crescimento econômico e desenvolvimento social. O Estado reconheceu e busca promover o
papel de interventor social de modo a orientar a ação econômica, sobretudo, no tocante ao
manejo cuidadoso com o meio ambiente.
Assim, percebe-se o empenho dos Estados de todo o mundo, em grande maioria, em
contribuir para a manutenção da fonte natural de riquezas, tentando explorá-la de forma
consciente para usufruir satisfatoriamente da mesma e resguardá-la às futuras gerações.
A Tributação Ambiental é também, nesse contexto, alternativa que pode ser utilizada
pelo poder publico visando a coibir comportamentos degradantes da natureza mediante
imposição de penalidades financeiras, o que se torna medida preventiva e de controle da ação
antrópica maléfica. A sua principal função é identificada como a de destinar os tributos ao
incentivo de comportamentos lícitos, favoráveis à manutenção da sadia qualidade de vida, ao
passo que estimula a adoção de processos produtivos mais adequados à conservação dos
recursos naturais e elementos essenciais à vida.
Conforme destacado no estudo, o MDL - Mecanismo de Desenvolvimento Limpomecanismo positivado no Protocolo de Quioto, emerge de idéias também brasileiras e visa
coadunar com o fim a que se propõe a tributação ambiental. Através de investimentos de
técnicas menos poluentes em países subdesenvolvidos por parte de países subdesenvolvidos,
incentiva-se também a troca de conhecimentos técnico-científicos, ampliam-se relações
comercias e estreitam-se os laços diplomáticos.
Resta ao poder público utilizar-se do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e,
sobretudo, da Tributação Ambiental, implementando políticas públicas, com ênfase nas ações
fiscais em todas as esferas (União, Estados e Municípios), como a concessão de benefícios
fiscais, em prol do bem comum. A Tributação Ambiental estabelecida na instalação de
empreendimentos ecologicamente apropriados, que adotem a prática da produção de energia
limpa, através de processos sustentáveis, é, portanto, meio de garantir a eficácia da previsão
legal de desenvolvimento sustentável.
Assim, a Tributação Ambiental pode e deve ser realizada com fins de efetivar o
dispositivo legal através da intervenção estatal na condução da harmonia e equilibro
econômico da sociedade. O controle tributário deve ser exercido sobre as atividades
poluidoras assim como benefícios fiscais podem ser concedidos às ações condizentes com as
finalidades ambientais.
REFERÊNCIAS
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Gabinete do Vereador José Maria Arruda Pontes.
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Bacharelado em Direito pela Universidade Federal do Ceará. Fortaleza, 2009.
MERCADO DE CARBONO DO PROTOCOLO DE QUIOTO: PERSPECTIVAS
FISCAIS E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Tiago Batista Nobre *
Sumário: 1 Introdução. 2. O Protocolo de Quioto. 2.1.
Preocupação ambiental. 2.2. O Protocolo de Quioto. 2.2.1.
Mecanismos de Flexibilização. 2.2.1.1. Implementação
Conjunta. 2.2.1.2. Comércio Internacional de Emissões.
2.2.1.3. Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. 2.2.1.3.1.
Requisitos de Elegibilidade de Projetos ao MDL.
2.2.1.3.2. Certificação dos Projetos de MDL e a Emissão
de RCEs. 3. Mercado de Carbono: negociações de RCEs
no Brasil e no mundo. 3.1. Antecedentes. 3.2. Política
nacional de combate ao aquecimento climático e sua
inserção no Mercado Brasileiro de Reduções de Emissões.
3.3. A Natureza Jurídica das ―Reduções Certificadas De
Emissão‖. 3.3.1. RCEs como commodities. 3.3.2. RCEs
como títulos mobiliários. 3.3.3. RCEs como valores
mobiliários. 3.3.4. RCEs como serviços. 3.3.5. RCEs
como bens incorpóreos. 4. Tributação das receitas
auferidas pela cessão onerosa de RCEs. 4.1. Regime
tributário internacional. 4.2. Regime tributário nacional.
4.2.1. Imposto de Renda Pessoa Jurídica – IRPJ. 4.2.2.
Contribuição Social sobre o Lucro – CSLL. 4.2.3.
Contribuições ao Programa de Integração Social e de
Formação do Patrimônio do Servidor Público – PIS/Pasep.
4.2.4. Contribuição para o Financiamento da Seguridade
Social – COFINS. 5. Adoção de benefícios fiscais no
combate ao aquecimento global. 5.1. Justiça fiscal e a
busca por um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Conclusão. Referências.
RESUMO
Introduz preceitos contidos no Protocolo de Quioto, abordando a repercussão de seus
mecanismos de flexibilização no combate as emissões de gases do efeito estufa. Trata, em
especial, da desenvoltura normativa brasileira no que concerne a incorporação e negociação
dos chamados créditos de carbono, apontando incongruências no que diz respeito ao
reconhecimento de sua natureza jurídica pelos setores envolvidos. Ademais, analisa eventual
FONTE: NOBRE, Tiago Batista, Mercado de carbono do protocolo de quioto: perspectivas fiscais e o
desenvolvimento sustentável. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação) Faculdade de Direito, Universidade
Federal do Ceará, Fortaleza, 2009.
*Membro do Grupo de Pesquisa de Tributação Ambiental da UFC. E-mail para contato: [email protected] .
possibilidade de tributação do mercado de carbono e propõe, conclusivamente, a adoção de
um modelo isentivo fiscal condizente com os compromissos ratificados perante aquele tratado
internacional.
Palavras-chave: Mecanismo de Desenvolvimento Limpo; tributação ambiental.
ABSTRACT
On behalf of the battle against global warming, trade mechanisms were inserted in an
international agreement called Kyoto Protocol. Among them, the Clean Development
Mechanism excelled on instituting a tradable asset designated Certified Emission Reduction
(CER) of greenhouse gases, which would work simultaneously as a compelling element to
propitiate the accomplishment goals by developed countries and as a fundraising resource for
the projects of the undeveloped ones. In spite of being initially considered a vanguardist
country in terms of project designing, Brazil has retrograded in its expectations due to the lack
of specific regulation, situation only aggravated by the intention recently proclaimed by fiscal
authorities of collecting taxes from this emergent market. In response to this tendency, the
doctrine movement has defended the adoption of tax inducements to the incomes raised on
CER negotiations, based on the theory of returnable intangible goods. In this concept, there
would be no more reasonable point of view according the postulates of free enterprise and
environment defense, guiding principles of the national economic order. Therefore, it figures
impossible to refute the mitigation of tax politics as a tool to encourage foreign direct
investment and enable the national sustainable growth. Indeed, the imperatives of fiscal
neutrality emerge as fundamental expedient to reach social welfare and prosperity.
Keywords: Clean Development Mechanism. Tax Inducements.
1 INTRODUÇÃO
Antes de se organizar em sociedade, a espécie humana relacionava-se com a natureza
em uma harmônica forma de dependência, consistindo tão somente num dos elementos de um
complexo sistema biológico do qual dependia sua sobrevivência.
Contudo, o surgimento de núcleos familiares e da privatização dos bens, o
desenvolvimento das cidades e, posteriormente, dos Estados nacionais culminaram no
desbalanceamento dessa equação natural (principalmente em virtude da necessidade
infindável de acumulação de riquezas). Nesse ponto, a harmonia cedeu espaço a uma relação
conflituosa de depredação.
Com o passar dos anos, as conseqüências de um desenfreado crescimento demográfico,
da chamada ―Revolução Industrial‖ e da ocorrência de duas ―Grandes Guerras‖, aliadas a uma
perceptível instabilidade natural, evidenciaram à espécie humana a finitude dos recursos
ambientais, a difícil reversibilidade dos danos decorrentes de sua exploração e a ameaça
iminente de sua própria extinção.
Nesse contexto, iniciou-se uma discussão global tendente a combater os efeitos e,
principalmente, as causas deste desequilíbrio terrestre. Em face de uma crise ambiental,
decorrente da utilização desmedida de combustíveis fósseis e aerossóis de sulfato, ganharam
notabilidade, em especial, as conseqüências da mudança do clima, sobretudo relacionadas ao
―buraco‖ da camada de ozônio e ao chamado ―efeito estufa‖.
O primeiro grande passo da jornada em busca da reversão dos maléficos efeitos
atmosféricos consistiu na elaboração da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima (UNFCCC), tratado internacional em que ficaram estabelecidos os
primeiros delineamentos acerca da responsabilidade conjunta pelos danos e pela conservação
do meio ambiente.
Destaque-se que a consecução das diretrizes introduzidas desse instrumento propiciou
no meio internacional o estabelecimento, durante a terceira Conferência de Partes, do
instrumento cujo conteúdo adiante será abordado: o Protocolo de Quioto.
Nele ficaram determinadas políticas de adoção a mecanismos de mercado (mecanismos
de flexibilização) que favorecessem projetos de desenvolvimento sustentável e, ao mesmo
tempo, contribuíssem com o cumprimento de metas assumidas pelos países desenvolvidos
(integrantes de seu Anexo B) na redução dos gases intensificadores do efeito estufa.
Com especial relevância para os países em desenvolvimento, sobressaiu-se o
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) através da conferição de certificados (RCEs),
vulgarmente conhecidos como ―créditos de carbono‖ (RCEs), a entes públicos e privados de
países signatários, não incluídos no Anexo B, pela redução das emissões de gases descritos no
aludido tratado internacional, passíveis de comercialização e utilizáveis complementarmente
no cumprimento de obrigações estabelecidas.
Em particular, o Brasil providenciou sua inserção neste ―mercado de carbono‖, através
do Decreto nº. 5.445/05, e logo se firmou como paradigma internacional no desenvolvimento
de projetos de MDL e no recebimento de RCEs.
Nada obstante este despontar, diante da ausência de regulação específica, é notável
como ultimamente tem perdido competitividade em âmbito internacional e suscitado
controvérsias entre a crítica especializada, principalmente no que tange ao manejo contábil
deste suposto ativo transacionável (RCE) e no que concerne ao enquadramento tributário das
receitas decorrentes de sua comercialização segundo o ordenamento jurídico doméstico.
O temor é de que, a depender dos rumos tomados pelo governo brasileiro, a
classificação da natureza jurídica daquele instrumento contenha o crescimento da atividade, e
a imposição de carga tributária, por sua vez, implique em elemento inibidor ao aporte de
novas tecnologias e capital externo.
Incitando novas especulações, ainda, cite-se recente processo de consulta formulado
perante a Superintendência da Receita Federal da 9ª Região, cuja ementa publicada no Diário
Oficial da União prenuncia a incidência de, pelo menos, o Imposto de Renda Pessoa Jurídica
sobre as receitas obtidas da negociação de RCEs.
Em que pese tratar-se de deliberação recente, não é possível deixar de entrever que
eventual imposição de gravames sobre os aludidos créditos, por via transversa, violará os
objetivos do Protocolo, instrumento internacional recepcionado pelo Brasil, e, em última
análise, seus fins de desenvolvimento sustentável.
Ante este panorama, por conseguinte, tem-se por necessário à pacificação do tema o
estudo estrutural do Protocolo de Quioto, e de seu Mecanismo de Desenvolvimento Limpo,
perante o ordenamento jurídico nacional, a fim de se fornecer um quadro confiável à
concretização de negócios jurídicos envolvendo RCEs e de viabilizar, ao fim, a proposição de
benefícios fiscais condizentes com a política mundial de combate aos efeitos adversos da
mudança do clima.
2 O PROTOCOLO DE QUIOTO
2.1 Preocupação ambiental
Tem-se apontado o lançamento do livro ―Silent Spring‖ (Primavera Silenciosa) como
marco inicial do debate mundial acerca da interferência antropogênica na exploração dos
recursos naturais59.
Escrito pela bióloga e pesquisadora estadunidense Rachel Carson, questionou o uso
indiscriminado do inseticida DDT (Dicloro-difenil-tricloretano) pelos Estados Unidos, desde
a ―Segunda Guerra Mundial‖, no combate ao mosquito ―Anófeles‖, transmissor da malária60.
Muito embora de grande poder exterminativo e baixo custo, o aludido inseticida
provocava indesejáveis efeitos sobre toda a cadeia alimentar, massacrando insetos, pássaros, e
sendo responsável, inclusive, por contribuir no aparecimento de anomalias e enfermidades
crônicas no ser humano.
Em decorrência de sua estrondosa repercussão, o governo norte-americano
comprometeu-se ao gradativo abandono da utilização do DDT, em iniciativa liderada pelo
presidente John Fitzgerald Kennedy junto ao Departamento de Agricultura (USDA).
Paralelamente, em 196861, a fundação do grupo de pesquisa denominado ―Clube de
Roma‖ (Club of Rome), sob a direção do renomado cientista americano Dennis L. Meadows,
reuniu cientistas, políticos e industriais na formulação de um relatório intitulado ―The limits
of Growth‖ (Os Limites ao Crescimento)62.
Seu conteúdo, bastante debatido em âmbito internacional, esforçava-se em alertar a
comunidade internacional sobre os impactos negativos da industrialização acelerada, do
desorganizado processo de urbanização e da explosão demográfica, a deteriorar o meio
ambiente e ameaçar os estoques de recursos naturais.
59
QUEIROZ, Clara. DDT e Outras Histórias de Horror. Centro de Filosofia das Ciências da Universidade de
Lisboa. Lisboa, 2005, p.1. Disponível em: http://cfcul.fc.ul.pt/textos/ambiente-ddteoutrashistoriasdehorror.pdf.
Acesso em: 26 de março de 2009.
60
Disponível em: http://veja.abril.com.br/historia/crise-dos-misseis/gente.shtml.
61
Não se pode olvidar da Conferência Intergovernamental de Especialistas sobre as Bases Científicas para Uso e
Conservação Racionais dos Recursos da Biosfera, conhecida como Conferência da Biosfera, engendrada pela
UNESCO na cidade de Paris, cuja temática ecológica e de conservação da Biosfera foi abordada em termos
científicos.
62
RATTNER, H. Limites do Crescimento - último alerta. Revista Espaço Acadêmico, nº. 88, setembro de 2008.
Disponível em: http://www.espacoacademico.com.br/088/88rattner.htm. Acesso em: 28 de março de 2009.
Não obstante tais iniciativas, somente com a organização da Conferência Mundial sobre
o Meio Ambiente Humano (realizada pelas Nações Unidas, em 1972, na cidade de
Estocolmo) a temática envolvendo o desenvolvimento, meio ambiente e o combate às
mudanças climáticas restou definitivamente evidenciada63.
Por meio de sua ―Declaração sobre o Meio Ambiente Humano‖ ficaram consagrados 26
princípios a serem observados pela comunidade internacional, intimamente relacionados à
harmonização dos interesses conflitantes entre países desenvolvidos e em desenvolvimento,
primando por um ambiente de cooperação na busca de um equilíbrio natural e de riquezas
mediante políticas de planejamento orientado64.
Sob outra perspectiva, seus interesses também orbitavam na transferência de tecnologias
e implementação de uma política global de educação ambiental, bem como no repúdio
expresso a criação e manutenção de qualquer espécie de armas de destruição em massa.
Avançando nesta problemática, já nos idos de 1987, a publicação do relatório ―Our
Common Future‖ (Nosso Futuro Comum), resultado do trabalho da Comissão Mundial sobre
o Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU, então presidida pela primeira-ministra da
Noruega Gro Harlem Brundtland e pelo sudanês ministro do exterior Mansour Khalid,
consagrou o significado da expressão desenvolvimento sustentável como ―desenvolvimento
que atende às necessidades das gerações atuais sem comprometer a capacidade de as gerações
futuras terem suas próprias necessidades atendidas‖65.
Também conhecido como ―Relatório Brundtland‖, criticou os padrões de consumo
assumidos mundialmente, a ameaçar o estoque de recursos naturais e a biodiversidade,
alertando para a insuficiência científica na previsão das mudanças que a atividade do homem
vinha causando, além de suscitar temas recentes para a época, como ―aquecimento global‖ e
―destruição da camada de ozônio‖.
Em prosseguimento às recomendações daquele relatório, a Assembléia Geral das
Nações Unidas promoveu, em 1992, a realização de uma conferência no sentido de planejar
ações globais em áreas específicas como desenvolvimento urbano, recursos energéticos,
direitos humanos e transferência de tecnologias.
63
Para maiores esclarecimentos, vide: http://www.mudancasclimaticas.andi.org.br/node/90. Acesso em 03 de
abril de 2009.
64
Disponível em: www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc. Acesso em: 03 de abril de
2009.
65
CLARKE, R; TIMBERLAKE, L. Integração entre o meio ambiente e o Desenvolvimento: 1972-2002.
Disponível em: http://www.worldwatch.org.br/geo_mundial_arquivos/capitulo1.pdf. Acesso em 05 de abril de
2009.
Conhecida popularmente como ―Cúpula da Terra‖, ―Rio-92‖ ou ―Eco-92‖, a
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento foi o evento com
maior cobertura jornalística da história, reunindo 178 países, 115 chefes de governo ou de
estado, 7 mil delegados e cerca de 9 mil jornalistas, além de mais de 1400 ―Organizações Não
Governamentais‖ (ONGs) num evento paralelo denominado ―Fórum Global‖66.
A pauta das discussões naquele encontro foi a criação de estratégias políticas, pelos
países envolvidos, que buscassem o desenvolvimento sustentável. Medidas urgentes
necessitavam ser tomadas para preservação dos recursos naturais, combate à poluição e para
efetivação de uma cooperação internacional.
Resultaram do evento os seguintes documentos: a ―Agenda 21‖, programa de ação
global em 21 capítulos; a ―Declaração do Rio de Janeiro‖, com um conjunto de 27 princípios,
entre eles o da precaução, do poluidor-pagador e do desenvolvimento sustentável (pelos quais
se deveriam conduzir as relações do homem com meio ambiente); a Declaração de Princípios
sobre Florestas; a Convenção sobre a Diversidade Biológica; a projeção de uma convençãoquadro sobre mudanças climáticas, realizada na cidade de Nova York, em março de 1994.
De fundamental relevância temática, este último documento, denominado ―ConvençãoQuadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima‖ (United Nations Framework
Convention on Climate Change – UNFCCC) sobressaiu-se pelo ―reconhecimento por um
grande número de países de que o sistema climático seria um recurso compartilhado, cuja
estabilidade poderia ser afetada pelas emissões industriais‖67, e estabelecimento de metas de
redução de emissões de gases poluentes especialmente identificados com a intensificação do
fenômeno ―efeito estufa‖.
Sucederam-lhe a ratificação por um grande número países e a realização de encontros
anuais para discussão de questões climáticas, designadas ―Conferências de Partes‖ (COPs).
Dentre as quinze realizadas, interessa ao presente estudo aquela ocorrida na cidade de Quioto
(COP-3), em 1997, cujo nome empresta ao tratado internacional resultante.
2.2 O Protocolo de Quioto
Concebido durante a 3ª Conferência de Partes da Convenção-Quadro das Nações
Unidas sobre Mudança do Clima (CQNUMC), realizada em 1997 na cidade de Quioto, no
66
Disponível em: http://www.mudancasclimaticas.andi.org.br/node/92. Acesso: 03 de abril de 2009.
SISTER, Gabriel. Mercado de Carbono e Protocolo de Quioto: aspectos negociais e tributação. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2007, p. 7.
67
Japão, o Protocolo de Quioto68 iniciou sua vigência, em 16 de fevereiro de 200569, com o
notável objetivo de promover políticas públicas e privadas de combate às causas e aos efeitos
adversos da mudança do clima.
Dentro de sua estrutura, previu a cooperação internacional e a utilização de mecanismos
de mercado na consecução de seus objetivos, em especial a redução das emissões de gases do
efeito estufa70.
Buscando efetivar o princípio das ―responsabilidades comuns, porém diferenciadas‖ 71,
introduzido pela Declaração do Rio (1992), atribuiu maiores encargos aos países ditos
―desenvolvidos‖ no combate ao aquecimento global, mormente em razão de historicamente
terem sido os grandes causadores do atual panorama de degradação ambiental.
Integrados em seu ―Anexo B‖72, aqueles se comprometeram, consoante suas
circunstâncias nacionais, a implementar e aprimorar políticas de utilização de formas
sustentáveis de desenvolvimento, de emprego de fontes renováveis e eficientes de energia, de
aplicação de práticas sustentáveis de manejo florestal e de redução de suas emissões totais de
gases do efeito estufa, respectivamente num período de compromisso entre os anos de 2008 a
2012, em pelo menos cinco por cento dos níveis verificados no ano de 1990, consoante se
observa:
Artigo 3. 1. As Partes incluídas no Anexo I devem, individual ou conjuntamente,
assegurar que suas emissões antrópicas agregadas, expressas em dióxido de carbono
equivalente, dos gases de efeito estufa listados no Anexo A não excedam suas
quantidades atribuídas, calculadas em conformidade com seus compromissos
quantificados de limitação e redução de emissões descritos no Anexo B e de acordo
com as disposições deste Artigo, com vistas a reduzir suas emissões totais desses
gases em pelo menos 5 por cento abaixo dos níveis de 1990 no período de
compromisso de 2008 a 2012.
68
NAÇÕES UNIDAS NO BRASIL. Protocolo de Quioto à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima. Quioto, 1997. Disponível em: http://www.onu-brasil.org.br/doc_quioto1.php. Acesso em: 25
de março de 2009.
69
Ocorrida após a ratificação de seus termos pelo governo russo, alcançando as metas de ratificação por um
número mínimo de 55 países, responsáveis por 55% das emissões globais. A propósito, até 14 de janeiro de
2009, o Protocolo contava com 184 ratificações.
70
São considerados gases do efeito estufa para efeito deste tratado aqueles contidos em seu Anexo A, quais
sejam: dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O), hidrofluorcarbonos (HFCs),
perfluorcarbonos (PFCs) e hexafluoreto de enxofre (SF6).
71
O referido princípio fica evidenciado no caput do art. 10 do Protocolo de Quioto.
72
Compõem o Anexo B do Protocolo de Quioto os seguintes países: Alemanha, Austrália, Bélgica, Bulgária,
Canadá, Dinamarca, Eslováquia, Espanha, Estados Unidos da América, Estônia, Federação Russa, Finlândia,
França, Grécia, Hungria, Irlanda, Islândia, Itália, Japão, Letônia, Liechtenstein, Luxemburgo, Mônaco, Noruega,
Nova Zelândia, Países Baixos, Polônia, Portugal, Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, República
Tcheca, Romênia, Suécia e Suíça.
Às referidas medidas, segundo o Protocolo, cumularam-se obrigações de cooperação
internacional ―na promoção de modalidades efetivas para o desenvolvimento, a aplicação e a
difusão‖ de experiências e troca de informações sobre as aludidas políticas, bem como na
tomada de medidas de fomento, facilitação e financiamento, inclusive no setor privado, de
―transferência ou o acesso a tecnologias, know-how e práticas de processos ambientalmente
seguros relativos à mudança clima, em particular para os países em desenvolvimento‖73.
Nesse último aspecto cabe um breve esclarecimento acerca da especial atenção
dispensada aos países não integrantes do Anexo B. Com efeito, o Protocolo de Quioto
destinou específica preocupação a este seguimento em virtude do fato de, como países em
desenvolvimento de notável fragilidade que são, sofrerem de maneira mais severa as
conseqüências advindas do aquecimento climático.
Nada mais justo, então, que por motivos históricos se atribuísse responsabilidade aos
países integrantes do Anexo B (ditos desenvolvidos) na mitigação de eventuais efeitos
adversos da mudança do clima, tanto sociais como ambientais e econômicos, que sobrevierem
àqueles.
Tais encargos, vale dizer, deveriam ser viabilizados mediante a criação de programas
nacionais e, conforme o caso, regionais que contivessem medidas para diminuição das
emissões e adaptação às conseqüências do aquecimento global, a envolver setores de energia,
transporte, indústria, bem como o de agricultura, florestas e tratamento de resíduos.
A educação, da mesma forma, deveria ser implementada em contexto internacional,
valendo-se do fortalecimento da capacitação humana e institucional, do intercâmbio ou cessão
de especialistas, e da conscientização e acesso público a informações sobre a mudança do
clima.
Por fim, em face de seus compromissos de limitação e redução de emissões, as partes
signatárias constantes no Anexo B também deveriam submeter à consideração do ―Órgão
Subsidiário de Assessoramento Científico e Tecnológico‖ dados para o estabelecimento de
seus níveis de estoque de carbono em 1990, de forma a possibilitar estimativas de suas
mudanças nos anos subseqüentes.
2.2.1 Mecanismos de flexibilização
73
Nesse sentido, conferir o art. 10º, item ―c‖ do Protocolo de Quioto. Disponível em: http://www.onubrasil.org.br/doc_quioto1.php. Acesso em: 25 de março de 2009.
De acordo com o consignado linhas acima, os idealizadores do Protocolo de Quioto
previram a utilização de mecanismos de mercado como método salutar da política redutiva de
emissões.
Introduzindo o instituto das unidades certificadas de redução de emissões 74, buscaram
quantificar individualmente os compromissos de cada parte signatária ao mesmo tempo em
que criavam um valor transacionável internacionalmente.
Dessa forma, estabeleceram a relação de que para cada tonelada de dióxido de carbono
ou gás do efeito estufa (GEE) equivalente deixado de ser emitido ou removido da atmosfera
corresponderia à emissão, pelo Conselho Executivo do MDL, de uma unidade de redução
certificada ao titular do projeto de desenvolvimento limpo que a efetivou.
Diante de tal instituto, ainda, facultaram aos países inclusos no Anexo B do Protocolo a
negociação desses ativos entre si, como forma de contribuir para o adimplemento de seus
compromissos quantificados de limitação e redução de emissões de GEEs, dentro dos
mecanismos de flexibilização denominados Implementação Conjunta (Joint Implementation –
JI) e Comércio Internacional de Emissões (International Emissions Trading – IET).
Por último, foi reservada excepcionalmente a participação dos países em
desenvolvimento (não integrantes do Anexo B) num instrumento denominado Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (Clean Development Mechanism – CDM).
2.2.1.1 Implementação Conjunta
O Protocolo de Quioto, seguindo a política de cooperação internacional delineada em
seu artigo 2º, permitiu estritamente às partes integrantes do Anexo B o intercâmbio de
Unidades de Redução de Emissões (Emissions Reduction Units – URE/ERU)75 com o fito de
favorecer o desenvolvimento recíproco dos envolvidos e de viabilizar o cumprimento de seus
objetivos. É o que se vê em seu artigo 6º:
1. A fim de cumprir os compromissos assumidos sob o Artigo 3, qualquer Parte
incluída no Anexo I [também denominado Anexo B] pode transferir para ou adquirir
74
Referente tanto às Reduções Certificadas de Emissões (RCEs) quanto às Unidades de Redução de Emissões
(ERUs) do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e da Implementação Conjunta, respectivamente.
75
As UREs/ERUs destinam-se aos mesmos propósitos das RCEs (Reduções Certificadas de Emissão) do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, com a diferença de serem transacionadas somente entre países
desenvolvidos (integrantes do Anexo B).
de qualquer outra dessas Partes unidades de redução de emissões resultantes de
projetos visando a redução das emissões antrópicas por fontes ou o aumento das
remoções antrópicas por sumidouros de gases de efeito estufa em qualquer setor da
economia (...)
Para isso, no entanto, determinou o cumprimento prévio de uma série de requisitos, tais
como a aprovação conjunta dos projetos matrizes das UREs pelas partes envolvidas e de sua
adicionalidade, o estabelecimento de sistemas de estimativa de emissões antrópicas por fontes
e remoções por sumidouros, e a criação de inventários anuais de gases do efeito estufa, além
da utilização estritamente complementar das UREs cedidas.
Observe-se que não somente os entes públicos foram dotados de participação no âmbito
deste mecanismo de flexibilização. Expressamente o Protocolo de Quioto previu, mediante
consentimento dos países hospedeiros integrantes do Anexo I (também denominado Anexo
B), que entidades privadas poderiam fomentar ações de geração, transferência e até aquisição
de Unidades de Redução de Emissões (UREs):
Art.6º. (...)
3. Uma Parte incluída no Anexo I pode autorizar entidades jurídicas a participarem,
sob sua responsabilidade, de ações que promovam a geração, a transferência ou a
aquisição, sob este Artigo, de unidades de redução de emissões.
Presume-se que, por esse aspecto, a intenção do Protocolo foi a de difundir o instituto
da URE como ativo transacionável e permitir sua incursão no mercado internacional,
estimulando, ao mesmo tempo, investimentos do setor privado em novas tecnologias,
ambientalmente seguras, e a transferência de know-how76.
2.2.1.2 Comércio Internacional de Emissões
Ao estabelecer os compromissos quantificados de redução de gases do efeito estufa, o
Protocolo de Quioto também facultou a negociação dos limites de permissão de emissões
entre os países desenvolvidos (Anexo B), de acordo o montante atribuído individualmente.
Denominadas Unidades de Quantidade Atribuída (Assigned Amount Unit –
AAU/UQA), as negociações dos limites concedidos foram expressamente autorizadas pelo
76
artigo 17 do Protocolo de Quioto, permitindo sua utilização suplementar às ações domésticas
como forma de viabilizar o cumprimento das metas redutivas de emissões:
Art. 17. A Conferência das Partes deve definir os princípios, as modalidades, regras
e diretrizes apropriados, em particular para verificação, elaboração de relatórios e
prestação de contas do comércio de emissões. As Partes incluídas no Anexo B
podem participar do comércio de emissões com o objetivo de cumprir os
compromissos assumidos sob o Artigo 3. Tal comércio deve ser suplementar às
ações domésticas com vistas a atender os compromissos quantificados de limitação e
redução de emissões, assumidos sob esse Artigo.
Desta forma, entidades de países com menores compromissos quantificados e maiores
potenciais de cumprimento de metas, através da redução de emissões, poderiam transferir o
―excedente‖ de permissões (limite máximo de emissões permitidas, não alcançado na hipótese
em razão do cumprimento acima do esperado de metas de redução de emissões) a outros
países componentes Anexo B mediante contraprestação77, em mercado regulamentado pela
Conferência de Partes (COP).
2.2.1.3 Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
Considerando os países em desenvolvimento como potenciais emissores de gases do
efeito estufa (GEEs) e como horizonte mercadológico disponível à difusão de tecnologias
ambientalmente seguras, o Protocolo de Quioto previu a utilização de mais um mecanismo de
flexibilização como ferramenta indispensável à efetivação da política de cooperação
internacional na redução de emissões de GEEs, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
(MDL).
Com efeito, a participação dos países não incluídos no Anexo B foi inserida, no artigo
12 do Protocolo, num panorama global de busca pelo desenvolvimento sustentável e de
assistência aos países desenvolvidos na consecução de seus compromissos quantificados de
limitação e redução de emissões de GEEs, conforme se demonstra:
Art. 12. (...)
2. O objetivo do mecanismo de desenvolvimento limpo deve ser assistir às Partes
não incluídas no Anexo I para que atinjam o desenvolvimento sustentável e
77
Segundo o Protocolo, a receita auferida com a cessão de AAUs deve obrigatoriamente ser revertida em favor
de novas reduções de emissões.
contribuam para o objetivo final da Convenção, e assistir às Partes incluídas no
Anexo I para que cumpram seus compromissos quantificados de limitação e redução
de emissões, assumidos no Artigo 3.
Através das Reduções Certificadas de Emissões (Certified Emissions Reduction –
RCE/CER)78, conferidas pelo Conselho Executivo do MDL, os países em desenvolvimento
(que, de acordo com o Protocolo, não assumiram preliminarmente compromissos
quantificados de redução) poderiam ceder seus resultados em reduções de emissões a países
integrantes do Anexo B (países desenvolvidos), consistindo numa alternativa em suplementar
suas ações domésticas de limitação e redução de gases do efeito estufa.
Em outro ponto, a participação voluntária de entidades jurídicas privadas mediante
autorização do país hospedeiro, como nos demais mecanismos de flexibilização, também foi
permitida no desenvolvimento de atividades de projeto de MDL, notadamente em virtude do
potencial redutivo de GEEs existente neste setor.
Tal entendimento foi essencial para que, mediante a utilização de tecnologias que
importem em efetiva redução das emissões, entidades públicas e privadas doravante possam
oferecer os resultados de seus projetos, as RCES com expectativa de futura valorização e
realização de lucros, às partes do Anexo B que delas necessitem para complementar metas
assumidas perante o vertente pacto internacional.
Observe-se, no entanto, perante as instituições do Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo, que a participação em atividades de projetos só será permitida às partes não incluídas
no Anexo B após a comprovação de que tenham suas quantidades atribuídas calculadas e
devidamente registradas, possuam em vigor registro e sistema contábil nacional de emissões,
e que tenham enviado seu inventário nacional de gases do efeito estufa (GEEs) à ConvençãoQuadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima.
Saliente-se, igualmente, que o referido processo de concessão das RCEs exige rigoroso
cumprimento de uma série de requisitos por parte dos projetos de MDL, aferidos por meio de
instituições e procedimentos estabelecidos perante o Acordo de Marraqueche (Conferência de
Partes nº. 7), cujos conteúdos serão brevemente exposto a seguir.
78
De forma semelhante as AAUs (Implementação Conjunta) e UREs (Comércio Internacional de Emissões),
uma unidade de RCE equivale a uma tonelada métrica de dióxido de carbono ou gás com com potencial
equivalente, segundo o Potencial de Aquecimento Global (Global Warming Potencial – GWP), índice veiculado
pelo Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática (Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC)
e
que
tem
como
unidade-base
o
CO2.
Para
maiores
informações,
consulte:
http://www.grida.no/publications/other/ipcc_tar/?src=/climate/ipcc_tar/wg1/248.htm. Acesso 03 de abril de
2009.
2.2.1.3.1 REQUISITOS DE ELEGIBILIDADE DE PROJETOS AO MDL
Segundo Ignez Vidigal Lopes79, para figurarem no âmbito do Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo do Protocolo de Quioto, é essencial que as atividades de projeto
atendam aos seguintes requisitos:
- a participação seja voluntária;
- contem com a aprovação do país no qual essas atividades forem implementadas;
- atinjam os objetivos de desenvolvimento sustentável definidos pelo país no qual as
atividades de projeto forem implementadas;
- reduzam as emissões de gases de efeito estufa de forma adicional ao que ocorreria
na ausência da atividade de projeto do MDL;
- contabilizem o aumento de emissões de gases de efeito estufa que ocorrem fora
dos limites das atividades de projeto e que sejam mensuráveis e atribuíveis a essas
atividades;
- levem em consideração a opinião de todos os atores que sofrerão os impactos das
atividades de projeto e que deverão ser consultados a esse respeito;
- não causem impactos colaterais negativos ao meio ambiente local;
- proporcionem benefícios mensuráveis, reais e de longo prazo relacionados com a
mitigação da mudança do clima;
- estejam relacionadas aos gases e setores definidos no Anexo A do Protocolo de
Quioto ou se refiram às atividades de projetos de reflorestamento e florestamento.
Conforme a doutrina, quatro são merecedores de peculiar relevância, em razão de
possuírem inegável importância prática: a voluntariedade, a adicionalidade, a existência de
benefícios e a consideração das fugas80.
A voluntariedade refere-se à inexistência de interferências externas, originária de
governos ou da administração pública. A atividade de projeto de MDL deve ser concebida
livre de imposições, seja por parte de lei, política governamental ou de acordo ou decisão
judicial.
O requisito da adicionalidade é relativo à capacidade dos projetos de originar reduções
de gases do efeito estufa (GEEs) além das que ocorreriam em sua ausência. No tocante aos
projetos de florestamento e reflorestamento, devem ser comprovadas remoções líquidas por
sumidouro adicionais às mudanças de estoque de carbono previstas na inexistência da
atividade.
79
LOPES, Ignez Vidigal. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo – MDL: Guia de Orientação /
Coordenação-geral Ignez Vidigal Lopes. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2002, p.23-24. Disponível
em: http://r0.unctad.org/ghg/download/other/Guia_vers%E3o%20final%20Fatima.pdf. Acesso em: 27 de março
de 2009.
80
Elsevier, 2007, p. 23-24. De forma semelhante: SABBAG, Bruno Kerlakian. O Protocolo de Quioto e seus
Créditos de Carbono: Manual Jurídico Brasileiro de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. São Paulo: LTr,
2008, p. 39-46.
Também deve ser comprovada a aptidão das atividades de projeto na perene diminuição
de GEEs que, conforme patenteado pelo Protocolo de Quioto, deve oferecer ―benefícios reais,
mensuráveis e de longo prazo relacionados com a mitigação da mudança do clima‖.
Por último, durante a concepção das atividades do projeto, devem ser levadas em
consideração eventuais emissões indesejáveis (fugas), fazendo com que os certificados sejam
emitidos apenas em relação às quantidades líquidas reduzidas.
2.2.1.3.2 CERTIFIICAÇÃO DOS PROJETOS DE MDL E A EMISSÃO DE RCEs
Para a concessão de RCEs, é forçoso que as atividades de projeto de MDL se
submetam a seis etapas: elaboração do documento de concepção do projeto (DCP), validação
ou aprovação, registro, monitoramento, verificação ou certificação e emissão ou aprovação
das RCEs.
A primeira delas constitui-se da elaboração de um documento, a ser enviado à
respectiva Entidade Operacional Designada - EOD81, no qual conste a descrição
pormenorizada das atividades do projeto e de seus respectivos participantes, a metodologia de
definição da linha de base (baseline)82 e de cálculo das fugas (leakage) e reduções de
emissões. Ademais, deve conter um plano de monitoramento, um relatório de impactos
ambientais, comentário dos atores (stakeholders), informações sobre seu financiamento83 e
definição do período de compromisso84.
De posse do DCP, a Entidade Operacional Designada (EOD) procederá em sua
avaliação e validação, conferindo a veracidade das informações veiculadas e o cumprimento
dos requisitos de elegibilidade.
81
Consistem em entidades nacionais ou internacionais credenciadas pelo Conselho Executivo e designadas pela
Conferência de Partes que tem por finalidade, entre outras, validar e dar publicidade a projetos de MDL
conforme as decisões de Maraqueche, enviar relatórios anuais ao Conselho Executivo e verificar reduções ou
remoções de gases do efeito estufa.
82
A linha de base (baseline) compõe-se do cenário de emissões antropogênicas de gases do efeito estufa por
fontes que ocorreriam se inexistisse a atividade de projeto proposta. É indispensável para verificação da
adicionalidade do projeto e, conseqüentemente, quantificação das RCEs, já que estas serão calculadas pela
diferença entre as emissões da linha de base e a emissões verificadas após a realização do projeto.
83
Informações referentes às fontes de financiamento públicas destinadas ao projeto de MDL, comprovando que
sua concessão não fez parte das obrigações financeiras assumidas pelas partes do Anexo I nem resultou de
desvio de Assistência Oficial ao Desenvolvimento – AOD.
84
O período de obtenção de créditos pode ter duração de 7 anos, renováveis duas vezes, desde que mantenha-se
atualizada, ou de 10 anos improrrogáveis.
O registro no Conselho Executivo de MDL (Executive Board)85, fase seguinte, dar-se-á
após a aprovação pela Entidade Nacional Designada (AND)
86
do quesito voluntariedade e
sustentabilidade do projeto, que será disponibilizado ao público e sujeito a comentários.
Com base no relatório de validação da EOD, o Conselho Executivo registrará ou não a
respectiva atividade de projeto após oito semanas. Neste último caso, mediante comunicação
aos interessados e à EOD, poderá requerer revisão do relatório para cumprimento das
exigências e, empós, efetivação do registro.
Condição para verificação e certificação das reduções de emissões, a efetivação do
plano de monitoramento caberá ao titulares do projeto de MDL sob fiscalização da respectiva
EOD.
Esta se encarregará de analisar a metodologia utilizada, coletar dados e realizar
inspeções de campo, entrevistar participantes do projeto e atores locais, aferir reduções de
emissões de GEE e solicitar ao Conselho Executivo do MDL a conferição das RCEs.
Por fim, o administrador do registro do MDL, subordinado ao Conselho Executivo,
depositará, após quinze dias, as RCEs em conta atribuída à respectiva parte, já deduzindo as
parcelas concernentes ao fundo de adaptação e à cobertura de despesas administrativas.
3 MERCADO DE CARBONO: NEGOCIAÇÕES DE RCES NO BRASIL E NO
MUNDO
3.1 Antecedentes
Conforme já salientado, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo consistiu na única
alternativa prevista no âmbito do Protocolo de Quioto para participação de países em
desenvolvimento na realização de medidas de diminuição de emissões dos gases do efeito
estufa.
Mediante a utilização complementar de RCEs no cumprimento de metas assumidas por
países integrantes do Anexo B, aos países em desenvolvimento foi concedida a oportunidade
85
O Conselho Executivo é uma entidade responsável pela supervisão do Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo, sendo-lhe atribuído o credenciamento de OEDs, o registro de atividades de projeto de MDL, a emissão
de RCEs.
86
Estabelecida mediante o Decreto Presidencial de 7 de julho de 1999, a Comissão Interministerial de Mudança
Global do Clima representa a Autoridade Nacional Designada perante o MDL. Aos ministros de Estado da
Ciência e Tecnologia e do Meio Ambiente cabem a presidência e vice-presidência, respectivamente.
de atrair investimentos externos na instalação de tecnologias limpas e, ao mesmo tempo,
beneficiar-se da lucratividade que este exclusivo mercado lhe ofereceria.
Não obstante o aparente ineditismo, de fato, a introdução de mecanismos de mercado na
busca de soluções para redução da emissão de gases poluentes, sobretudo o dióxido de
carbono, já há muito era empregada no cenário internacional.
Assim como nos mecanismos previstos pelo Protocolo, as experiências anteriores se
direcionaram na utilização de duas vertentes instrumentais, quais sejam o mercado de
permissões (emissions cap and allowance-trading) e a comercialização de créditos de
emissões (credit trading).
A primeira, identificada no Protocolo de Quioto com o mecanismo ―Comércio
Internacional de Emissões‖, baseava-se na negociação do saldo positivo obtido pela redução
de emissões de gases poluentes abaixo dos compromissos assumidos. Efetivamente consistia
na cessão do malfadado ―direito de poluir‖.
Já a segunda era relacionada à conferição de títulos pela redução de determinado
volume de emissões e sua comercialização a entidades que deles necessitavam como forma de
cumprimento de suas obrigações.
Paulo Caliendo87, inclusive, exemplifica experiências prévias com permissões, como o
Programa de Combate à Chuva Ácida (Acid Rain Program – 1990), levado a efeito nos
Estados Unidos durante a década de 1990, e o Mercado Regional de Incentivos para o Ar
Limpo (Regional Clean Air Incentives Market - RECLAIM), estabelecido em 1993, na
cidade de Los Angeles, objetivando a redução de NOx e SOx; .
Quanto o mercado de créditos de carbono, o mesmo autor destaca o pioneirismo dos
Estados Unidos88 através de seu Programa de comercialização de créditos de emissões (U.S.
Emissions Credit Trading), iniciado nos idos de 1977, cuja meta consistia na comercialização,
por parte do setor industrial, dos níveis de emissões de gases poluentes reduzidos em relação
ao padrão histórico próprio, além do Programa de eliminação do chumbo da gasolina (Lead
Phasedown), iniciado em 1982.
87
SILVEIRA, P. A. Caliendo V. Tributação e Mercado de Carbono. In: TÔRRES, Heleno Taveira. (Org.).
Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 886-887.
88
Observe-se, neste último aspecto, que embora os Estados Unidos tenham se negado a assumir compromissos
perante o Protocolo de Quioto, é possível identificar um interesse governamental, ainda que mínimo, pela
introdução de instrumentos de mercado no combate aos danos ambientais.
Outrossim, atualmente é possível relevar iniciativas regionais como a Bolsa do Clima de Chicago (Chicago
Climate Exchange - CCX), a Iniciativa Regional de Gases do Efeito Estufa (Regional Greenhouse Gas Initiative
- RGGI), a Iniciativa Climática do Oeste (WCI) e o Programa AB 32 da Califórnia.
Infelizmente, as supracitadas iniciativas não obtiveram sucesso ambiental considerável.
Isto, no entanto, não leva a crer que o mesmo se suceda ao Protocolo, notadamente em virtude
da repercussão e envolvimento internacional que este instrumento obteve.
Para o alcance de seus objetivos, contudo, é preciso certo grau de cautela e
comprometimento. Como em qualquer empreendimento, espera-se que as partes signatárias
sejam condescendentes em suas negociações e prestigiem seus deveres de cooperação
internacional, de modo a erigir o mencionado tratado em paradigma no que concerne a
solução do problema.
3.2 Política nacional de combate ao aquecimento climático e sua inserção no Mercado
Brasileiro de Reduções de Emissões
O Protocolo de Quioto recebeu aprovação nacional através do Decreto Legislativo nº.
144, de 20 de junho de 2002, seguido pela ratificação de seus termos, em 23 de agosto do
mesmo ano, e pela sanção presidencial através do Decreto nº. 5.44589, de 12 de maio de 2005.
Segundo abalizada doutrina90, no entanto, é possível referir que, mesmo antes da
inserção do aludido tratado ao ordenamento jurídico doméstico, o governo brasileiro já
introduzia políticas conducentes a viabilização do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo.
Dentre as iniciativas, é possível citar a criação da Comissão Interministerial para o
Desenvolvimento Sustentável (CIDES), através do Decreto nº. 1.160, de 21 de junho de 1994,
assim como a Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima (CIMG), através do
Decreto de 7 de julho de 1999, cujas atribuições incluíam a representação da Agência
Nacional Designada perante o Conselho Executivo do MDL.
A formação de tal quadro culminou, inclusive, na tomada de recente medida pelo
governo brasileiro no que concerne a política de combate às mudanças do clima, qual seja o
Decreto nº. 6.263, de 21 de novembro de 200791.
89
BRASIL. Decreto nº 5.445, de 12 de maio de 2005. Promulga o Protocolo de Quioto à Convenção-Quadro das
Nações Unidas sobre Mudança do Clima, aberto a assinaturas na cidade de Quioto, Japão, em 11 de dezembro de
1997, por ocasião da Terceira Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança
do Clima. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 13 de maio de 2005. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/D5445.htm. Acesso em: 12 de abril de
2009.
90
91
BRASIL. Decreto nº 6.263, de 21 de novembro de 2007. Institui o Comitê Interministerial sobre Mudança do
Clima - CIM, orienta a elaboração do Plano Nacional sobre Mudança do Clima, e dá outras providências. Diário
Fruto de um maciço envolvimento do Ministério do Meio Ambiente e da Secretária de
Qualidade Ambiental e Mudanças Climáticas, instituiu-se o Comitê Interministerial sobre
Mudança do Clima (CIM) com vistas a orientar a elaboração do Plano Nacional sobre
Mudança do Clima.
O referido plano, lançado em dezembro de 2008, prevê metas escalonadas de redução
do desmatamento, responsável pela maior parcela nacional de emissões de gases do efeito
estufa (75%), bem como medidas de eficiência energética, aumento da oferta de eletricidade,
através da co-geração do bagaço da cana-de-açúcar, e políticas de biocombustíveis.
Soma-se a tais medidas, ainda, o lançamento, em 17 de abril de 2009, do Painel
Brasileiro sobre Mudança do Clima (IPCC-Brasil), num esforço do governo brasileiro em
instituir plataforma semelhante à adotada pela ONU e de envolver a comunidade científica
nacional na atualização dos dados nacionais sobre os efeitos da ação humana sobre o clima.
Seu objetivo é de que a próxima Comunicação Nacional do Brasil (documento que
apresenta o inventário de emissões do país ao Protocolo de Quioto) contenha dados
atualizados referentes às emissões promovidas pelos desmatamentos ocorridos na Amazônia,
pelo setor agropecuário e de energia.
Segundo relatório92 desenvolvido pelo Ministério da Ciência e Tecnologia, estes dois
últimos são responsáveis por quase metade das reduções de emissões previstas para o
primeiro período de obtenção de créditos perante o Conselho Executivo do MDL,
representando a maioria das atividades de projeto (65%).
Desde o início de sua vigência, o Brasil conta com 386 projetos de MDL (8%) em
alguma fase do ciclo de aprovação, de um total de 4.352, ocupando a terceira posição na lista,
atrás da China (com 1571) e da Índia (com 1199 projetos).
O percentual de emissões projetadas para o primeiro período de aquisição de créditos
corresponde a 6%, equivalentes a 330.772.468 toneladas de dióxido de carbono. A estimativa
de redução anual esperada é de 43.344.655 toneladas de dióxido de carbono equivalente,
predominantemente no setor energético (39%).
Em todo caso, resultados dessa iniciativa já estão sendo colhidos, principalmente pelos
estados da federação líderes na geração de projetos, a exemplo de São Paulo (80 projetos,
21%), Minas Gerais (14%), Mato Grosso e Rio Grande do Sul (ambos com 9%). Em 2008,
ainda, foi noticiado o segundo leilão de créditos de carbono do país.
Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 22 de novembro de 2007.Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6263.htm. Acesso em: 17 de março de
2009.
92
Disponível em: http://www.mct.gov.br/upd_blob/0200/200842.pdf. Acesso em: 05 de março de 2009.
Em parceria, a Bolsa de Mercados e Futuros e o Estado de São Paulo negociaram a
cessão de cerca de 713 mil RCEs geradas pelo aterro São João-SP à empresa Mercuria
Energy Trading S/A, sediada na Suíça93.
Segundo a BM&F, cada RCE foi cedida a 19,20 euros (representando uma valorização
de cerca de 35% em relação aos preços praticados), numa transação de 13,689 milhões de
euros.
O mesmo Estado, em ano anterior, já realizara negociação semelhante, com a cessão de
808.450 RCEs (equivalente a R$ 34 milhões de reais) geradas pelo projeto Bandeirantes Gás
de Aterro e Geração de Energia ao banco belgo-holandês Fortis Bank.
Neste ponto, convém ressaltar o pioneirismo da BM&F em estabelecer as estruturas
para consolidação do Mercado Brasileiro de Redução de Emissões (MBRE).
Na primeira fase, juntamente com o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior, concebeu um banco de dados para publicização de projetos de MDL,
responsável por receber ofertas de negociação94. Para o futuro, pretende desenvolver um
sistema de negociação de RCEs nos mercados de opções, a termo e à vista95.
Ante tais informações, portanto, é possível dessumir que o Brasil tem ocupado posição
de destaque no cenário internacional de MDL, cujas negociações alcançaram o patamar de 14
bilhões de dólares em 200896. Ressalte-se que suas RCEs já despertaram o interesse do Japão
e mesmo dos Estados Unidos, cuja participação é cogitada para o segundo período de
compromissos97.
Todavia, a tendência atual é que este ambiente promissor não perdure por um longo
período. Isto decorre, principalmente, do fato de sua inoportuna indefinição jurídica no
tocante ao tratamento das RCEs, cuja falta de regulamentação tem contido o desenvolvimento
do setor de MDL e provocado recente perda de mercado para países como México, Índia e
Indonésia.
Urge, neste ponto, que o Poder Legislativo brasileiro elabore uma solução eficiente para
esta questão. A esse respeito, saliente-se recente projeto de Lei (nº. 594/07), de autoria do
93
Para maiores informações, confira: http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u448799.shtml. Acesso
em: 05 de abril de 2009.
94
SABBAG, Bruno Kerlakian. O Protocolo de Quioto e seus Créditos de Carbono: Manual Jurídico Brasileiro
de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. São Paulo: LTr, 2008, p. 70
95
Janeiro: Elsevier, 2007, p. 23-24.
96
Nacionalmente, as negociações com RCEs ocupam a 20ª posição na balança comercial de exportações.
97
Urge observar que, a despeito do que se propaga, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e o Protocolo de
Quioto devem persistir após 2012, prazo final do primeiro período de compromisso. Conforme item 3.9 do
Protocolo, haverá o estabelecimento de novas metas e metodologias numa segunda fase, referindo a clara
intenção de continuidade deste tratado internacional.
deputado Carlos Souza (PP-AM), tendente a equiparar a redução certificada de emissão
(RCE) a um valor mobiliário.
3.3 A Natureza Jurídica das “Reduções Certificadas De Emissão”
Em que pese ser de fundamental importância para a realização de um consistente
―mercado de carbono‖, a natureza jurídica das ―RCEs‖ não foi considerada quando da
formulação do Protocolo de Quioto e nem em seus instrumentos complementares.
Em decorrência, amplo debate acendeu-se na comunidade internacional, notadamente
entre titulares de projetos de MDL e juristas, acerca dos contornos que esta assumiria frente
ao ordenamento jurídico de cada país signatário.
Como óbices a uma harmônica definição da natureza jurídica das RCEs, especialistas
apontavam a multidisciplinaridade dos sistemas de direito público internacional, além da
existência de tradições jurídicas diversas para o conceito de propriedade, dentre sistemas
como o civil law, common law, e o de países com tendências comunistas98.
A principal preocupação era de que especulações maliciosas quanto à segurança jurídica
das transações com RCEs viessem a infirmar o surgimento de um mercado internacional de
emissões.
Felizmente, passada a tormentosa fase inicial de implantação, atualmente é possível
constatar o crescimento acelerado do setor e referir que, em alguns países, inclusive, já foram
traçados ou estão em vias de se traçar as bases da aludida classificação.
A título de exemplificação, a China tem concebido a RCE como um recurso natural
pertencente ao Estado, aplicando seu regime tributário às receitas auferidas com créditos de
carbono.
Por seu turno, o Chile tem reconhecido sua natureza como a de um direito de
propriedade privado, assim como a Argentina, onde a certificação de efetiva redução de GEEs
consiste em fruto industrial ou civil pertencente ao proprietário da atividade que o gere.
Convergindo ao entendimento deste trabalho, no entanto, somente o Japão admitiu
oficialmente a RCE como ativo intangível transferível eletronicamente, segundo sua
98
Nesse sentido, conferir apontamentos de Rodrigo Sales no seminário internacional ―Mercado de Reduções de
Emissões‖, promovido pela Comissão de Valores Mobiliários do Rio de Janeiro em 26 de Março de 2007.
Disponibilizado no endereço: http://www.cvm.gov.br/port/public/publ/seminario/PAINEL03/Rodrigo_TrenchRossi_e_Watanabe.pdf. Acesso em 13 de maio de 2009.
legislação de política de mudança climática. Já no Brasil, para o transtorno do setor industrial
especializado, reina a indefinição jurídica estatal.
Exemplo disso é o Banco Central, que atualmente tem inserido os aludidos certificados
no rol de serviços, enquanto a Bolsa de Mercadoria e Futuros (BM&F) o aponta como valor
mobiliário.
Não se pode deixar de perceber que referido panorama de incerteza jurídica é capaz de
trazer significante efeito negativo para o setor, não só no sentido de desestimular a incursão
em novos projetos como em prejudicar a concretização dos já antigos, a acarretar
paulatinamente uma crescente perda de competitividade no comércio externo de ―créditos de
carbono‖.
Em geral, investidores receiam que, a depender do caráter nacional adotado, as
projeções atuais de lucros com projetos de MDL restem prejudicadas pela intensa burocracia
e pela alta carga tributária incidente em certas categorias.
Por esse aspecto, a ainda incipiente doutrina pátria tem se esforçado na comparação
com institutos jurídicos existentes e apontado algumas possibilidades para as RCEs, a
depender dos rumos o governo brasileiro venha a assumir: commodity, título mobiliário, valor
mobiliário, serviço ou bem intangível.
Neste ponto, torna-se imprescindível à exata compreensão da matéria abrir um
parêntese com a análise detida de cada vertente, em consonância com as características da
RCEs e os objetivos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, com vistas a dar
prosseguimento às pretensões deste trabalho em desvendar o funcionamento do mercado de
carbono do Protocolo de Quioto e as perspectivas fiscais incidentes sobre suas receitas.
3.3.1 RCEs como commodities
Entre alguns especialistas, o termo commodity é apontado como elemento definidor da
natureza jurídica da RCE, em especial pela tendência de relacioná-la como mercadoria a ser
livremente comercializada no âmbito de um mercado padronizado de carbono.
Por outra via, o posicionamento mais prestigiado dentre os ecologistas é de associá-la
com a recente terminologia commodity ambiental, levando em consideração sua origem em
processos baseados na preservação ambiental, com práticas sustentáveis e de modo a não
gerar externalidades negativas.
Considerando tais pontos de vista, torna-se importante esclarecer minuciosamente o
sentido que cada expressão apresentada encerra, para que ao final possa se estabelecer com
segurança um paralelo entre as qualidades existentes na RCE.
Em geral, o termo commodity é utilizado para apontar mercadorias fungíveis,
estabelecidas de forma padronizada e que possuem a nota da liquidez, ou seja, são capazes de,
facilmente, serem convertidas em dinheiro.
Seu preço é ditado pelo mercado e sua comercialização normalmente se dá em bolsa de
mercadorias ou de futuros, como ocorre com matérias-primas essenciais a subsistência
humana: café, trigo, feijão, arroz, soja, milho, algodão, ferro, cobre, boi gordo etc. Na
definição de Paulo Sandroni99:
COMMODITY (Commodities). O termo significa literalmente ―mercadoria‖ em
inglês. Nas relações comerciais internacionais, o termo designa um tipo particular de
mercadoria em estado bruto ou produto primário de importância comercial, como é
o caso do café, do chá, da lã, do algodão, da juta, do estanho, do cobre etc. Alguns
centros se notabilizaram como importantes mercados desse (sic) produtos
(commodity exchange). Londres, pela tradição colonial e comercial britânica, é um
dos mais antigos centros de compra e venda de commodities, grande parte das quais
nem sequer passa por seu porto.
Há que se inferir que a existência material é tida como nota distintiva necessária a
acepção do termo, uma vez que mercadoria pressupõe um bem corpóreo destinado
habitualmente à comercialização e consumo.
Por seu turno, a característica fungibilidade decorre da padronização que é exigida à
matéria-prima bruta. Para ser uma commodity, o produto é submetido à atividade fiscalizatória
no tocante a comercialização, tributação, distribuição etc.
Dessa forma, seja a commodity tomada no sentido tradicional ou ecológico que lhe
queiram emprestar, ambas compreendem a materialidade e a fungibilidade existente em
produtos destinados ao comércio.
Com embargo ao posicionamento acima relatado, todavia, Gabriel Sister100 conclui pela
inviabilidade da comparação entre as RCE e o instituto da commodity, já que aquela se
constitui em bem intangível e dependente do projeto de mecanismo de desenvolvimento
limpo a ela subjacente, in verbis:
99
SANDRONI, P. H. R. Novíssimo Dicionário de Economia. 3. ed. São Paulo: Best-Seller (Nova Cultural),
1999, p. 112.
100
SISTER, Gabriel. ―Mercado de Carbono e Protocolo de Quioto: aspectos negociais e tributação‖. Rio de
Por tudo o quanto fora exposto no tópico anterior, observou-se que as RCEs derivam
de um processo individual e único de aprovação no qual a parte interessada submete
um projeto específico à aprovação de um órgão qualificado para sua análise sendo
que, em momento algum, as RCEs se dissociam do projeto que as gerou.
Desse modo, e por haver um inerente grau de dependência entre as RCEs e os
projetos de MDL que as geraram não me parece aceitável que tais instrumentos
possam ser tratados como bens de natureza infungível.
Não fosse o suficiente, é preciso lembrar que as RCEs, como direitos sem existência
material mas passíveis de negociação, classificam-se como bens de natureza
incorpórea ou intangível.
Ante ao exposto, convergindo aquele autor em semelhante entendimento ao ora
defendido nesta exposição, não se pode de outra forma concluir a não ser pela
inaplicabilidade do termo commodity às unidades certificadas de emissão (RCEs).
3.3.2 RCEs como títulos mobiliários
Considerando que as RCEs ensejam um título de reconhecimento, a ser emitido pelo
Conselho Executivo do MDL, pela satisfação das metas estabelecidas para redução de
emissões de gases do efeito estufa e que, por determinação expressa do Protocolo de Quioto,
são passiveis de apropriação e valoração econômica dentro do Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo, segmento da doutrina tende a assemelhá-la a títulos mobiliários.
Conceituando o instituto, Roberto Quiroga Mosqueira101 afirma, em sua notável obra,
que títulos mobiliários são similares aos títulos de crédito e encerram a representação de
direitos e obrigações em um documento.
Partindo de tal assertiva é possível dessumir que títulos mobiliários, assim como títulos
de crédito, guardam, em essência, o reconhecimento de um direito de crédito oriundo de uma
relação obrigacional subjacente.
Em geral, devem ser representados fisicamente pela existência de um documento,
embora o avanço da informática e a utilização de registros eletrônicos estejam, atualmente, a
infirmar tal asserção.
101
MOSQUERA, Roberto Quiroga. Os Impostos sobre Operações de Crédito, Câmbio, Seguro ou relativas a
Títulos ou Valores Mobiliários - Conceitos Fundamentais. In: MOSQUERA, Roberto Quiroga; SANTI, Eurico
Marcos Diniz de; ZILVETI, F. A. (Org.). Tributação Internacional e dos Mercados Financeiro e de Capitais. 1ª
ed. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 131.
Partindo desse enfoque, importa observar que, em geral, a doutrina distingue a
existência de alguns princípios relacionados, quais sejam a cartularidade, a literalidade e
autonomia.
O primeiro vincula-se à indispensabilidade de firma em documento, a personificar o
direito de crédito nele inserido. Já o segundo, identifica-se pela pormenorização dos
elementos constituintes da relação obrigacional, de modo a não suscitarem dúvidas quando de
sua apresentação.
Para o estabelecimento de uma obrigação pecuniária à parte contrária, portanto, o
documento deverá minudenciar os elementos constituintes do respectivo direito de crédito.
Caso contrário, mesmo que seja legítima a relação obrigacional determinante da emissão do
respectivo documento, faltando algum dos elementos essenciais à natureza do título, o direito
de exigir o cumprimento da obrigação pecuniária dele advinda restará irrealizado. É a nota
caracterizadora da autonomia.
Relacionando tais características com traços das RCEs, todavia, pode-se sem muito
esforço concluir pela incompatibilidade entre os aludidos institutos.
Primeiro porque a emissão de uma RCE não corresponde uma obrigação pecuniária a
ser cumprida pelo seu emissor, no caso o Conselho Executivo do MDL. A função deste
resume-se a atividade fiscalizatória e mantenedora do Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo, nas palavras de Gabriel Sister102:
Muito embora a estrutura do Mercado de Carbono do Protocolo de Quioto ainda não
tenha sido objeto de comentários mais aprofundados, é importante esclarecer que o
Conselho Executivo do MDL não age como intermediador ou instituição emissora
de títulos, a exemplo do que ocorre com as instituições financeiras que
intermedeiam títulos mobiliários, mas como mero órgão centralizador da emissão de
RCEs e mantenedor da contabilidade de cada país participante.
Ademais, ao contrário da autonomia do direito de crédito encerrado no titulo originário
de uma relação negocial subjacente, as RCEs, em momento algum, dissociam-se da atividade
de projeto que as originaram.
A ausência de tais requisitos, portanto, finda por prejudicar a classificação das RCEs
como títulos mobiliários.
102
3.3.3 RCEs como valores mobiliários
A identificação das RCEs como um valor mobiliário surgiu da classificação aplicada
pela Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F) visando a implementação do Mercado
Brasileiro de Reduções de Emissões (MBRE).
Características tais como a agregação de valor econômico e a destinação a negociação
massiva, além da manutenção em registro escritural fizeram com que certo segmento
aventasse a possibilidade de enquadrá-la, após o advento da Lei nº. 10.198/01103, em umas das
alternativas previstas na Lei dos Valores Mobiliários (Lei nº. 6.385/76104), a exemplo de
ações, debêntures e cotas de fundos de investimento em valores mobiliários:
Art. 2o São valores mobiliários sujeitos ao regime desta Lei: (Redação dada pela Lei
nº 10.303, de 31.10.2001)
I - as ações, debêntures e bônus de subscrição;
II - os cupons, direitos, recibos de subscrição e certificados de desdobramento
relativos aos valores mobiliários referidos no inciso II;
III - os certificados de depósito de valores mobiliários;
IV - as cédulas de debêntures;
V - as cotas de fundos de investimento em valores mobiliários ou de clubes de
investimento em quaisquer ativos;
VI - as notas comerciais;
VII - os contratos futuros, de opções e outros derivativos, cujos ativos subjacentes
sejam valores mobiliários;
VII - outros contratos derivativos, independentemente dos ativos subjacentes;
IX - quando ofertados publicamente, quaisquer outros títulos ou contratos de
investimento coletivo, que gerem direito de participação, de parceria ou de
remuneração, inclusive resultante de prestação de serviços, cujos rendimentos
advêm do esforço do empreendedor ou de terceiros.
A referida legislação, originária da medida provisória nº. 1.637/98, tratou de ampliar o
elenco legal de valores mobiliários, incluindo quaisquer títulos ou contratos de investimento
coletivo oferecidos ao público e aptos a gerar direitos de participação, de parceria ou de
remuneração, inclusive resultantes da prestação de serviços, cujo controle direto do
empreendimento for imputado apenas ao empreendedor.
103
BRASIL. Lei nº 10.198, de 14 de fevereiro de 2001. Dispõe sobre a regulação, fiscalização e supervisão dos
mercados de títulos ou contratos de investimento coletivo, e dá outras providências. Diário Oficial [da]
República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 16 de fevereiro de 2001. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/LEIS/LEIS_2001/L10198.htm. Acesso em: 18 de abril de 2009.
104
Idem. Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976. Dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e cria a
Comissão de Valores Mobiliários. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 09 de
dezembro de 1976. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L6385.htm. Acesso em: 22 de maio de
2009.
Comparando a enunciação ao mercado de carbono, no entanto, grande parte da doutrina
considera criticável a vertente classificação, observando que nem mesmo a ratificação daquela
possibilidade pela Lei nº. 10.303/01105 (que inseriu o inciso IX ao artigo 2º da lei 6.835/76106)
foi capaz de abarcar as RCEs no conceito de valores mobiliários. É o que aponta Gabriel
Sister107, em notável obra dedicada ao tema:
Tal conclusão decorre de três principais argumentos. O primeiro deles reside no fato
de que as RCEs não podem representar ―investimentos oferecidos ao público‖
mediante ―aplicação feita em dinheiro, bens ou serviço‖, vez que importam em
simples reconhecimento de que houve a redução de determinada quantidade de
emissão de gases do efeito estufa em decorrência de projetos de MDL.
Em segundo plano, temos, no caso das RCEs, a absoluta inexistência de ―direito de
participação, de parceria ou de remuneração‖ gerado a partir da emissão do referido
instrumento.
Soma-se, ainda, aos argumentos da crítica o fato de, pela modificação da redação
original do inciso III do artigo 2º da lei nº. 6.385/76108, o Conselho Monetário Nacional
(CMN) ter perdido a faculdade de, a seu critério, ampliar o elenco de valores mobiliários.
Nesse ponto, Modesto Carvalhosa e Nelson Eizirik109 em tom categórico asseveram que:
Em sua redação original, o art. 2º, em seu inciso III, em norma de duvidosa
legitimidade, dispunha que o Conselho Monetário Nacional poderia, a seu critério,
entender como valores mobiliários outros títulos emitidos por sociedades anônimas,
além das ações, partes beneficiárias, debêntures, os cupons de tais títulos e os bônus
de subscrição. Com a nova redação dada ao art. 2º, não mais existe a possibilidade
de ser aumentado o elenco de valores mobiliários, seja pelo CMN, seja pela CVM.
Dado o caráter flexível do conceito de ―títulos e contratos de investimento coletivo‖,
presume-se que o legislador entendeu que não mais será necessária a ampliação do
rol de ativos tidos como valores mobiliários, por meio da edição de normas
regulamentares. Assim, o elenco de valores mobiliários previstos no art. 2º da Lei nº.
6.385/76, em sua nova redação, passa a ser exaustivo e não mais exemplificativo.
105
Idem. Lei nº 10.303, de 31 de outubro de 2001. Altera e acrescenta dispositivos na Lei no 6.404, de 15 de
dezembro de 1976, que dispõe sobre as Sociedades por Ações, e na Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976, que
dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e cria a Comissão de Valores Mobiliários. Diário Oficial [da]
República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 01 de novembro de 2001. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil/Leis/LEIS_2001/L10303.htm. Acesso em: 22 de maio de 2009.
106
Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976. Dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e cria a Comissão de
Valores Mobiliários. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 09 de dezembro de 1976.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L6385.htm. Acesso em: 22 de maio de 2009.
107
108
Ibdem.
109
EIZIRIK, Nelson; CARVALHOSA, Modesto. A Nova Lei das S/A. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 481.
Por fim, a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), através da instrução normativa nº.
270, entendeu que a emissão de títulos ou contratos de investimento coletivo para a
distribuição pública é de exclusiva emissão por sociedades anônimas, o que levou parcela da
doutrina110 a reconhecer a incompatibilidade do instituto da RCE pelo fato de ser emitido por
entidade estrangeira não submetida ao ordenamento jurídico pátrio, na hipótese o Conselho
Executivo do MDL.
3.3.4 RCEs como serviços
Segundo Werner Grau Neto111, a definição da natureza jurídica da RCE como prestação
de serviço ―ganhou força em razão da Circular nº. 3.291112, emitida em 08.9.2006 pelo Banco
Central do Brasil (―Circular BACEN nº. 3.291/05‖)‖, que taxativamente dispôs um código
para a realização de operações de câmbio concernentes ao mercado de carbono, qual seja
―Serviços Diversos – Créditos de Carbono 29/(NR) 45550‖.
Em que pese sua atual utilização, a audida concepção tem sofrido diversas críticas pelos
especialistas, inclusive pela Associação Brasileira de Empresários do Mercado de Carbono
(ABEMC), dada a perceptível incompatibilidade existente entre a prática de emissão e
certificação de RCEs, por titulares de projetos de MDL, e a prestação de um serviço113.
Em geral, arrimados nas características definidoras da prestação de serviço, concluem
pela incongruência da aplicação do regime jurídico destinado àquela por conta,
principalmente, do fato de as atividades de projeto de redução de emissões serem
desempenhadas em proveito próprio.
Por outro enfoque, também advertem que a atividade de emissão de RCEs pelo órgão
encarregado da supervisão do MDL, o Conselho Executivo, implica tão somente no mero
110
111
GRAU NETO, Werner. As controvérsias a respeito da natureza jurídica dos Certificados de Emissões
Reduzidas – CER, também conhecidos como créditos de carbono. CarbonoBrasil, São Paulo, 2008. Disponível
em http://www.carbonobrasil.com/bin/JUR_SP_7125576_1.pdf. Acesso em 07 de maio de 2009.
112
BRASIL. Banco Central do Brasil. Circular nº 3.291, de 08 de setembro de 2006. Altera o Regulamento do
Mercado
de
Câmbio
e
Capitais
Internacionais
RMCCI.
Disponível
em:
https://www3.bcb.gov.br/normativo/detalharNormativo.do?method=detalharNormativo&N=105230221. Acesso
em 07 de maio de 2009.
113
A respeito do assunto, confira: http://www.agrosoft.org.br/agropag/209965.htm. Acesso em 07 de maio de
2009.
reconhecimento de obrigações estabelecidas em âmbito internacional, em nada constituindo o
oferecimento de uma remuneração.
Dada a tendência do mercado de considerar os Certificados de Redução de Emissões
(RCEs) como bens incorpóreos, inegavelmente sujeitos à disciplina da cessão de direitos,
também não se poderia falar na prestação de um serviço, mas sim numa obrigação de dar.
Diante desse contexto, e dada às aspirações do presente trabalho, é conveniente,
portanto, que se faça uma breve análise do conceito atribuído ao vocábulo ―serviço‖ para
ulterior confrontação com a atividade de emissão de RCEs.
Com efeito, a doutrina civilista conceitua serviço como um esforço humano
desempenhado em proveito alheio, sob regime remuneratório privado, com liberdade técnica
e tendente a gerar uma utilidade.
Ao simples cotejo, entretanto, é possível verificar peremptoriamente que o caráter
negocial e privatístico da prestação de serviço já é inconciliável com a natureza das relações
travadas sob a égide do Protocolo de Quioto, uma vez que estas são estabelecidas por
entidades de diversos países sob o regime preponderante do direito internacional público114.
No concerne ao desempenho de uma tarefa, não menos criticada é a classificação.
A rigor, de forma alguma a atividade de projeto de MDL é exercida em proveito do
Conselho Executivo, uma vez que o combate aos efeitos do aquecimento global favorece não
apenas uma entidade, mas toda a comunidade internacional.
Além disso, como já alertado pela doutrina, há que se admitir que as relações
conducentes à transferência de certificados de emissão para países com compromissos
estabelecidos perante o Protocolo apresentam-se como obrigações de dar, vez que a cessões
de direitos ensejam apenas substituições de partes.
Nesse sentido, fundamental para aceitação deste raciocínio os esclarecimentos do
saudoso Washington de Barros Monteiro115:
114
Nesse sentido, Flávio Augusto Marinho Vidigal anota que ―não obstante o contrato de compra e venda de
crédito de carbono constituir-se num contrato internacional estabelecido entre pessoas jurídicas de direito
privado, este deve seguir sempre determinadas regras do direito internacional público, tais como as ordenações
previstas na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC), o Protocolo de
Kyoto e todas as determinações das conferências anuais entre os países membros da Convenção Quadro‖.
Adverte, no entanto, que ―o próprio quadro regulatório da UNFCCC e do Protocolo de Kyoto atinente à
propriedade e à transferência de CER [ou RCE] está ainda em formação, o que exige maior cautela na confecção
do instrumento a fim de se evitar dúvidas no que concerne à aplicação das regras que, ainda em formação,
possam acarretar desconformidade legal. (VIDIGAL, Flávio A. M. Formas de comercialização de MDL. In
SOUZA, Rafael Pereira de. (Coord.). Aquecimento global e créditos de carbono – aspectos jurídicos e técnicos.
São Paulo: Quartier Latin, 2007, p. 247.
115
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil – Direito das Obrigações, 1ª parte, 19ª ed.
revista e atualizada. São Paulo: Saraiva, 1984, p.87.
O substractum da diferenciação está em verificar se o dar ou entregar é ou não
conseqüência do fazer. Assim, se o devedor tem de dar ou entregar alguma coisa,
não tendo, porém, de fazê-la previamente, a obrigação é de dar; todavia, se,
primeiramente, tem ele de confeccionar a coisa para depois entregá-la, se tem ele de
realizar algum ato, do qual será mero corolário o de dar, tecnicamente a obrigação é
de fazer.
Encerrando o tratamento dessa vertente, portanto, é possível decisivamente inferir que as
operações com créditos de carbono efetuadas entre titulares de projetos de MDL e países
incluídos no Anexo B do Protocolo de Quioto não perfazem a prestação de um serviço, ainda
mais em razão de sua prévia confecção pelo Conselho Executivo do MDL.
3.3.5 RCEs como bens incorpóreos
Concluindo a análise das diversas hipóteses apresentadas para a classificação da
natureza jurídica da RCE, chega-se àquela mais aceita pela doutrina especializada como
caracterizadora do instituto: bem intangível puro.
Seus defensores, em geral, assim a identificam em razão de constituir mera unidade
registrada em sistema eletrônico atribuível a um titular de projetos de MDL e passível de
negociação.
Visando melhor entendimento, no entanto, tem-se por bem promover alguns
esclarecimentos, consoante abalizada doutrina civilista, acerca do conteúdo semântico
encerrado nos vocábulos ―bem‖ e ―intangível‖, para depois serem iniciadas as devidas
ponderações.
Segundo Silvio de Salvo Venosa116, todo direito tem um objeto sobre o qual repousa,
podendo-se identificar essa base material sobre a existência mesma de uma pessoa, suas
atividades e sobre coisas corpóreas e incorpóreas.
Em decorrência desse raciocínio, é clássica a distinção da doutrina entre coisas e bens.
Estes, derivados do termo bonum (felicidade, bem estar) são identificados a tudo aquilo que
possa oferecer utilidade ao homem. Já coisas, na visão do referido autor, possuem sentido
jurídico mais extenso, compreendendo tanto os bens, que podem ser apropriados, quanto
aqueles objetos que não podem.
116
VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito Civil: parte geral, 5ª edição. São Paulo: Atlas, 2005, p. 327.
Todavia, no tratamento do tema, a doutrina longe está de ser uníssona, pelo que
Washington de Barros Monteiro117, citando o jurista italiano Scuto, reconhece que a
classificação é discutível e que nem sempre há perfeita sincronização entre as duas
expressões: ―Ás vezes, coisas são o gênero e bens, a espécie; outras, estes são o gênero e
aquelas, a espécie; outras, finalmente, são os dois termos usados como sinônimos, havendo
entre eles coincidência de significação‖.
Pontificando
conceitos
acerca
dos
institutos,
Silvio
Rodrigues118
esclarece
posicionamento em que converge a presente exposição:
Os vocábulos bem e coisa são usados indiferentemente por muitos escritores e, por
vezes, pela própria lei. Trata-se, todavia, de palavras de extensão diferente, uma
sendo espécie da outra. Com efeito, coisa é gênero do qual bem é espécie. A
diferença específica está no fato de esta última incluir na sua compreensão a idéia de
utilidade e raridade, ou seja, a de ter valor econômico.
(...)
O Direito Civil só se interessa pelas coisas suscetíveis de apropriação e tem por um
dos seus fins disciplinar as relações entre os homens, concernindo tais bens
econômicos.
Dessa forma, aclarados os atributos atinentes ao vocábulo bem, passando ao caso
concreto torna-se possível inferir que a aquisição onerosa de RCEs por países integrantes do
Anexo B (como forma suplementar de cumprimento das metas assumidas) empresta
características de utilidade e economicidade ao instituto. Há que se concordar, por
conseguinte, no seu enquadramento como um bem.
No tocante ao aspecto da corporalidade, o fundamento mais uma vez é trazido pela
doutrina.
Com efeito, identifica-se bens corpóreos com aqueles que possuem existência material,
tangível, ao passo que os incorpóreos relacionam-se àqueles que, embora desprovidos de
existência física, obtém reconhecimento pela ordem jurídica e assimilam valor econômico119.
A análise concreta dos elementos essenciais da RCE, então, tende a associá-la ao
conceito posto em questão.
Note-se que, não passando a RCE de um mero certificado estabelecido em via
eletrônica (banco de dados) e obtido pelo reconhecimento do cumprimento estrito das
117
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil, v. 1, 42ª Ed. Revista e atualizada por Ana
Cristina de Barros Monteiro França Pinto, São Paulo: Saraiva, 2009, p. 182.
118
RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Parte Geral, v.1, 34ª ed. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 117.
119
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil, v. 1, 42ª Ed. Revista e atualizada por Ana
Cristina de Barros Monteiro França Pinto, São Paulo: Saraiva, 2009, p. 183.
condições impostas pelo Conselho Executivo do MDL, estão satisfeitas as notas fundamentais
de um bem intangível.
Como conseqüência, as transferências onerosas que a cercam devem ser tratadas como
negócios jurídicos, obviamente sujeitos à disciplina da cessão de direitos120 prevista no art.
286 e seguintes do Código Civil de 2002121.
4 TRIBUTAÇÃO DAS RECEITAS AUFERIDAS PELA CESSÃO ONEROSA DE
RCES
No capítulo destinado a natureza jurídica da RCE restou assente sua conceituação como
bem jurídico intangível, ou seja, espécie de coisa que desperta interesse em sua apropriação
pela utilidade econômica que encerra.
O passo seguinte foi a caracterização das atividades de emissão e transferência de
RCEs, levando em consideração seu aspecto incorpóreo, como negócios jurídicos.
Naquela oportunidade ficou evidenciado que a transferência onerosa desses certificados
a membros do Anexo B do Protocolo de Quioto se enquadrava no que o Direito Civil e
Comercial nacional considerou como ―contrato de cessão de direitos‖.
Imersa nessa perspectiva negocial, a formação de um ―mercado de carbono‖, que hoje
movimenta milhões de dólares, atiçou o interesse das autoridades fiscais e tem iniciado
grandes especulações acerca do possível enquadramento tributário que as receitas advindas da
comercialização de RCEs poderiam receber.
Prova disso é a consulta nº. 59122, de 2008, engendrada perante a Secretaria da Receita
Federal da 9ª Região Fiscal, acerca da sujeição do ativo oriundo da alienação desses títulos à
arrecadação de imposto de renda pela pessoa jurídica titular de projetos de MDL.
120
Sílvio Rodrigues concebe a cessão de contrato como ―a transferência da inteira posição ativa e passiva, do
conjunto de direitos e obrigações de que é titular uma pessoa, derivados de contrato bilateral já ultimado, mas de
execução ainda não concluída." (RODRIGUES, Sílvio. Curso de direito civil brasileiro: teoria geral das
obrigações, v. 2, 17ª edição. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 440).
121
BRASIL. Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Diário Oficial [da] República
Federativa
do
Brasil,
Brasília,
DF,
11
de
janeiro
de
2002.
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10406.htm. Acesso em: 23 de junho de 2009.
122
BRASIL. Superintendência da Receita Federal do Brasil – 9ª Região Fiscal. Processo de consulta nº 59, de 10
de março de 2008. Assunto: Imposto de Renda Pessoa Jurídica. Contribuição para o PIS/Pasep. Normas de
Administração Tributária. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 07 de abril de 2008.
Disponível em: http://www.in.gov.br/imprensa/visualiza/index.jsp?jornal=1&pagina=20&data=07/04/2008.
Acesso em: 23 de maio de 2009.
Ainda que restrita ao contribuinte consulente, é possível inferir que, doravante, sua
realização encerrou precedente para ulterior formulação de um posicionamento uniformizado
sobre o tema.
A depender da política fiscal manejada, no entanto, adiante-se que, possivelmente, os
objetivos do Protocolo de Quioto estarão em vias de descumprimento, já que a sujeição das
receitas ao regime arrecadatório imporá óbice à introdução de novas tecnologias sustentáveis,
elevará o custo operacional de produção das RCEs e, provavelmente, afugentará possíveis
investidores em projetos de MDL.
A seguir, em respeito à exata compreensão do tema, far-se-á minudente análise da
disciplina tributária incidente sobre as negociações com RCEs.
4.1 Regime tributário internacional
Antes de iniciar os apontamentos acerca da disciplina tributária incidente sobre as
receitas auferidas com a negociação de RCEs, tem-se por conveniente, a título de
esclarecimento, apresentar as exações internacionais que já incidem no âmbito do Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo.
À simples leitura do artigo 12, item 8, do Protocolo de Quioto é possível verificar
prontamente a existência de duas obrigações a onerarem atividades de projeto geradores de
créditos de carbono123:
A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve
assegurar que uma fração dos fundos advindos de atividades de projetos certificadas
seja utilizada para cobrir despesas administrativas, assim como assistir às Partes
países em desenvolvimento que sejam particularmente vulneráveis aos efeitos
adversos da mudança do clima para fazer face aos custos de adaptação.
A referida diretiva de criação de um fundo de adaptação foi constituída durante a
Conferência de Marraqueche (COP-7), nos termos do art. 15 da decisão 17124:
123
NAÇÕES UNIDAS NO BRASIL. Protocolo de Quioto à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima. Quioto, 1997. Disponível em: http://www.onu-brasil.org.br/doc_quioto1.php. Acesso em: 25
de março de 2009.
124
Para maiores esclarecimentos, confira a Decisão nº. 17 da 7ª Conferência de Partes (COP-7):
http://www.seia.ba.gov.br/SGDIA/transarq/arquivos/Mecanismos%20de%20Desenvolvimento%20Limpo/Docu
mentos%20para%20consulta/arquivos/Decis%C3%A3o17CP7.pdf. Acesso em: 19 de maio de 2009.
(a) Que a parcela de recursos para auxiliar as Partes países em desenvolvimento
particularmente vulneráveis aos efeitos adversos da mudança do clima a cobrir os
custos de adaptação, conforme mencionado no Artigo 12, parágrafo 8, do Protocolo
de Quioto, deve corresponder a dois por cento das reduções certificadas de emissão
emitidas para uma atividade de projeto do mecanismo de desenvolvimento limpo;
(b) Que as atividades de projeto do mecanismo de desenvolvimento limpo nas Partes
países menos desenvolvidos devem ser isentas da parcela de recursos para auxiliar
nos custos de adaptação;
Por outro turno, mediante recomendação do Conselho Executivo do MDL, determinou o
estabelecimento da exação a ser cobrada para custeio de despesas administrativas, efetivado
pelo art. 37 da decisão nº. 7 da 1ª Reunião de Partes do Protocolo de Quioto (MOP-1)125,
nestes termos:
(...) será cobrada uma taxa para cobrir os custos administrativos do MDL de US$
0,10 por redução certificada de emissão (RCE) emitida para as primeiras 15.000
toneladas de CO2 equivalente reduzidas em um dado ano, e de US$ 0,20 por RCE
emitida para quantidades superiores a 15.000 toneladas de CO2 equivalente
reduzidas em um dado ano.
Adiante-se, contudo, que a instituição de tais tributos, em linha diversa da política
arrecadatória a qual adiante se versará, coaduna-se ao regime jurídico internacional de
combate às causas e aos efeitos maléficos da mudança do clima. Seu objetivo reveste-se de
considerável legitimidade por ter como último fim a implementação de uma estrutura
conducente à preservação do meio ambiente.
4.2 Regime tributário nacional
Em linhas anteriores foram identificados alguns entendimentos acerca da possível
natureza jurídica da RCE. Naquela oportunidade, conclui-se pela ratificação da definição já de
há muito referenciada pela doutrina especializada, como um bem incorpóreo ou intangível.
125
Disponível no sítio eletrônico da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima: Fonte:
http://unfccc.int/resource/docs/2005/cmp1/eng/08a01.pdf. Acesso em: 19 de maio de 2009.
Também restou demonstrado que os negócios jurídicos que tivessem por objeto a
transferência de créditos de carbono no âmbito do MDL se submeteriam a disciplina do art.
286 e seguintes do recente Código Civil126, referente aos contratos de cessão de direitos.
Em vista do interesse em se determinar a disciplina tributária incidente, as referidas
conclusões foram essenciais para afastar, de pronto, especulações acerca do enquadramento
de uma gama de exações.
Logo, por oportuno, o presente estudo apenas relacionará aqueles tributos que guardem
perfeita aplicabilidade com o assunto suscitado e que, de alguma maneira, já são considerados
na prática por consultorias especializadas.
4.2.1 Imposto de Renda Pessoa Jurídica – IRPJ
É sabido que o Protocolo de Quioto, visando a consecução de seus ideais, quais sejam a
implementação de políticas públicas ambientais e a cooperação internacional, utilizou-se de
mecanismos de mercado no combate às causas e aos efeitos das mudanças do clima.
Dentre aqueles, de notável importância para os países em desenvolvimento, sobretudo o
Brasil, despontou o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo como horizonte de oportunidades
negociais e de transferência de tecnologias, intimamente relacionadas com o desenvolvimento
sustentável.
Nada obstante, paralelamente ao interesse nesse emergente e promissor mercado de
carbono, também surgiram especulações a respeito de como as autoridades fiscais reagiriam
frente à vasta movimentação de recursos financeiros. Logo a doutrina passou a relacionar os
possíveis tributos que incidiriam sobre as receitas obtidas da comercialização de RCEs.
A esse respeito Gabriel Sister127, em obra referencial sobre o tema, verifica a
possibilidade de tributação da aquisição de capitais pela transferência de certificados de
redução de emissões a países do Anexo B, alicerçando sua concepção no artigo 25 da Lei nº.
9.249/95128, como adiante se evidencia:
126
BRASIL. Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Diário Oficial [da] República
Federativa
do
Brasil,
Brasília,
DF,
11
de
janeiro
de
2002.
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10406.htm. Acesso em: 23 de junho de 2009.
127
128
BRASIL. Lei nº 9.249, de 26 de dezembro de 1995. Altera a legislação do imposto de renda das pessoas
jurídicas, bem como da contribuição social sobre o lucro líquido, e dá outras providências. Diário Oficial [da]
República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 27 de dezembro de 1995. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9249.htm. Acesso em: 25 de maio de 2009.
Insta, neste momento, mencionar que a necessidade de incluir na base de incidência
do imposto sobre a renda os ganhos de capital auferidos no exterior – e a respectiva
mudança do elemento de conexão do imposto [referindo-se a eleição do princípio da
universalidade como elemento de conexão para a exigência do tributo, em
detrimento do princípio da territorialidade] – veio somente um tanto quanto
recentemente por meio da edição da Lei nº. 9.249, de 26 de dezembro de 1995.
Ainda em sua explanação, afirma categoricamente que os dispêndios intrinsecamente
relacionados com a aplicação de recursos na redução de emissões dos gases do efeito estufa,
em si, devam ser escriturados em conta do ativo diferido para que, quando do recebimento
efetivo das RCEs, os resultados sejam reclassificados na conta do ativo permanente.
Logo, mediante a interpretação do artigo 31 do Decreto-lei nº. 1.598129, de 26 de
dezembro de 1977, o autor reputa possível asseverar que os resultados positivos verificados
na alienação de certificados de redução de emissões130 (classificados como ativo permanente)
devam ser classificados como ganhos de capital e computados na determinação do lucro real,
estando sujeitos a disciplina do IRPJ131.
Paralelamente, contudo, em recente processo de consulta132 a Superintendência da
Receita Federal da 9ª Região Fiscal (responsável pelos Estados do Paraná e Santa Catarina)
solucionou a discussão em termos diversos. Prescreveu que a receita relativa à cessão de
RCEs estaria sujeita ao percentual de presunção de 32% (trinta e dois por cento) para fins de
apuração da base de cálculo do IRPJ, segundo a sistemática do lucro presumido.
Nesse sentido, analisando o supracitado entendimento, o doutrinador Gilberto de Castro
Moreira Júnior133 denotou a aplicação do Ato Declaratório Interpretativo SRF nº. 05/2001134
129
Idem. Decreto-lei nº 1.598, de 26 de dezembro de 1977. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil,
Brasília, DF, 27 de dezembro de 1977. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/DecretoLei/Del1598.htm. Acesso em: 25 de maio de 2009.
130
ALMEIDA, Hugo Netto Natrielli de. Créditos de Carbono. Natureza jurídica e tratamento tributário. Jus
Navigandi,
Teresina,
ano
9,
nº.
809,
20
de
set.
de
2005.
Disponível
em:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7307. Acesso em: 16 de abril de 2009.
131
É de se salientar que, nos termos desta abordagem, as pessoas jurídicas estão obrigatoriamente sujeitas a
sistemática baseada no lucro real, nos moldes do § 1º do artigo 3º da lei nº. 9.249/95, com a aplicação da alíquota
de 15% mais adicional de 10% sobre o montante que exceder vinte mil reais mensais.
132
133
MOREIRA JUNIOR, Gilberto de Castro. Tributação dos créditos de carbono transacionados no exterior. Jus
Navigandi,
Teresina,
ano
12,
n.
1845,
20
jul.
2008.
Disponível
em:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=11511. Acesso em: 27 de maio de 2009.
134
O Secretário da Receita Federal, no uso da atribuição que lhe confere o inciso III do art. 209 do Regimento
Interno da Secretaria da Receita Federal, aprovado pela Portaria MF nº 259, de 24 de agosto de 1998, e tendo em
(respeitante a não obrigatoriedade de tributação com base na sistemática do lucro real pela
existência de lucros, rendimentos ou ganhos de capitais oriundos do exterior as pessoas
jurídicas que auferirem receita de exportação de mercadorias e da prestação direta de serviços
no exterior). Relevantemente opina:
Quer nos parecer, portanto, que a intenção do Fisco foi a de privilegiar as atividades
desenvolvidas aqui no país, permitindo que pessoas as jurídicas que as executam
possam optar pela tributação com base no lucro presumido, ainda que a remuneração
dessas atividades advenha do exterior (exportação de mercadorias e serviços).
Diferente, no entanto, seria o tratamento da obtenção de um ganho de capital pela
venda de um bem no exterior ou pelo recebimento de lucros de uma controladora
domiciliada em outro país, situações em que as operações ocorreriam fora do Brasil.
Nestes casos, deveria haver a obrigatoriedade de opção pelo lucro real elencada no
artigo 14 da Lei nº 9.718/1998.
Sem embargo da referida tese, todavia, é forçoso reparar que sua aplicabilidade está
intimamente condicionada à aceitação da natureza jurídica da RCE como um mercadoria ou
serviço.
Por essa razão, em harmonia com o que vem sendo defendido ao longo deste trabalho,
adverte-se que a hipótese de inaplicabilidade da sistemática do lucro real, prevista no aludido
Ato Declaratório Interpretativo, não deve ser estendida as receitas auferidas com a cessão
onerosa de RCEs, sobretudo por estas carregarem as propriedades de bem intangível. A
conclusão é de que se tem por obrigatória a observância do preceituado no artigo 27 da Lei nº.
9.249/95135.
vista o disposto no art. 26 e §§, da Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996; art. 13, § 1º e art. 14, inciso III, da
Lei nº 9.718, de 27 de novembro de 1998, declara:
Art. 1º A hipótese de obrigatoriedade de tributação com base no lucro real prevista no inciso III do art. 14 da Lei
nº 9.718, de 1998, não se aplica à pessoa jurídica que auferir receita da exportação de mercadorias e da prestação
direta de serviços no exterior.
Parágrafo único. Não se considera prestação direta de serviços aquela realizada no exterior por intermédio de
filiais, sucursais, agências, representações, coligadas, controladas e outras unidades descentralizadas da pessoa
jurídica que lhes sejam assemelhadas.
Art. 2º A pessoa jurídica que houver pago o imposto com base no lucro presumido e que, em relação ao mesmo
ano-calendário, incorrer em situação de obrigatoriedade de apuração pelo lucro real por ter auferido lucros,
rendimentos ou ganhos de capital oriundos do exterior, deverá apurar o imposto sobre a renda de pessoa jurídica
(IRPJ) e a contribuição social sobre o lucro líquido (CSLL) sob o regime de apuração pelo lucro real trimestral a
partir, inclusive, do trimestre da ocorrência do fato. Disponível no sítio eletrônico da Superintendência da
Receita.Federal.do.Brasil:
http://www.receita.fazenda.gov.br/Legislacao/AtosInterpretativos/2001/SRF/ADISrf005.htm). Acesso em: 08 de
maio de 2009.
135
Assim prescreve o art. 27 da Lei nº. 9.249/95: ―As pessoas jurídicas que tiverem lucros, rendimentos ou
ganhos de capital oriundos do exterior estão obrigadas ao regime de tributação com base no lucro real‖
Na prática, no entanto, a dúvida persistirá até a formulação, pelo Poder Legislativo, de
um juízo a respeito da natureza debatida (já iniciada através do projeto de Lei nº. 594/07), ou
enunciação oficial por parte do Fisco Federal.
Não se deve olvidar, oportunamente, da tramitação perante a Comissão de Finanças e
Tributação do projeto de Lei nº. 494/07136, de autoria do deputado Eduardo Gomes (PSDBTO), que dispõe sobre incentivos fiscais a serem concedidos às pessoas físicas e jurídicas que
invistam em projetos de MDL geradores de RCEs, notadamente pela exclusão dos ganhos
obtidos do lucro tributável pelo imposto de renda pessoa jurídica.
4.2.2 Contribuição Social sobre o Lucro – CSLL
De competência exclusiva da União, a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
encontra seu fundamento no artigo 149 da Constituição Federal de 1988137 e na Lei nº.
7.689/88138, oriunda da Medida Provisória nº. 22/88, objetivando o financiamento da
seguridade social.
Logo em seu artigo 2º, a referida lei139 prevê que a CSLL deva recair sobre uma base de
cálculo formada pelo resultado do exercício da pessoa jurídica antes da provisão para o
imposto de renda.
Já em razão do artigo 57 da Lei nº. 9.065/95140, destaque-se que à contribuição social
sobre o lucro aplicam-se as mesmas normas de apuração e pagamento estabelecidas para o
imposto de renda das pessoas jurídicas.
(BRASIL. Lei nº 9.249, de 26 de dezembro de 1995. Altera a legislação do imposto de renda das pessoas
jurídicas, bem como da contribuição social sobre o lucro líquido, e dá outras providências. Diário Oficial [da]
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9249.htm. Acesso em: 25 de maio de 2009).
136
Nos termos do art. 1º do PL nº. 494/07: ―Esta lei tem por escopo a instituição de incentivos fiscais, no âmbito
do Imposto de Renda, da Contribuição Social sobre o Lucro, da Contribuição ao Programa de Integração Social
e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social, para as pessoas físicas e jurídicas que invistam
em projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo – MDL que gerem Reduções Certificadas de Emissões –
RCEs‖.
Para
visualização
de
todo
o
conteúdo
do
projeto,
consulte:
http://www.camara.gov.br/sileg/integras/444148.pdf. Acesso em: 08 de maio de 2009.
137
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial [da] República Federativa
do
Brasil,
Brasília,
DF,
05
de
outubro
de
1988.
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em: 17 de março de 2009.
138
Idem. Lei nº 7.689, de 15 de dezembro de 1988. Institui contribuição social sobre o lucro das pessoas
jurídicas e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 16 de
dezembro de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L7689.htm. Acesso em: 26 de maio de
2009.
139
Art. 2º, caput, da Lei nº. 7.689/88: ―A base de cálculo da contribuição é o valor do resultado do exercício,
antes da provisão para o imposto de renda‖.
Dessa forma, assim como no IRPJ, a doutrina141 usualmente conclui por sua incidência
na hipótese de contabilização dos ganhos de capital advindos de negociação de RCEs para o
exterior.
Nada obstante, não se pode deixar de esclarecer que ressoa na doutrina uma vertente
que aponta controvérsia acerca da inexigibilidade da cobrança da CSL incidente sobre receitas
decorrentes de exportação. O entendimento é de que, em essência, as RCEs provenientes de
atividades de projeto de MDL são destinadas a comercialização para o exterior, não havendo,
portanto, que se falar em tributação de receitas em decorrência da imunidade expressamente
consolidada no §2º do artigo 149 da Constituição Federal142.
Nesse sentido, há que se registrar recente discussão no âmbito do Supremo Tribunal
Federal no que diz respeito ao julgamento conjunto de dois recursos extraordinários, tomados
em repercussão geral.
No primeiro, recurso especial nº. 474.132/SC, o ministro-relator Gilmar Mendes
concedeu parcial provimento à medida interposta por Inlogs Logística Ltda. em face da União
com o objetivo de excluir a incidência da CSLL sobre as receitas de exportação, no que foi
acompanhando pelos ministros Eros Grau, Cármen Lúcia e Cézar Peluso. De acordo com o
informativo nº. 531 do STF143:
Entendeu, a partir de uma interpretação teleológica da regra, que os lucros advindos
de exportação pressupõem as receitas auferidas na mesma operação e, se essas são
contempladas pela imunidade, os lucros também devem ser. Asseverou que, caso se
admitisse que o lucro decorrente das exportações pudesse ser tributado, estar-se-ia
indiretamente onerando as receitas decorrentes desse tipo de operação. Aduziu que a
imunidade em questão possui natureza objetiva, pré-exclui da tributação as receitas
decorrentes de exportação, e tem o efeito não somente de impedir a incidência de
determinado tributo que tenha como fato gerador a receita ou o faturamento, mas o
de assegurar, mediante a desoneração ampla das receitas provenientes de
exportação, a maior competitividade dos produtos nacionais no exterior.
140
Art. 57 da Lei nº. 9.065/95: ―Aplicam-se à Contribuição Social sobre o Lucro (Lei nº 7.689, de 1988) as
mesmas normas de apuração e de pagamento estabelecidas para o imposto de renda das pessoas jurídicas,
inclusive no que se refere ao disposto no art. 38, mantidas a base de cálculo e as alíquotas previstas na legislação
em vigor, com as alterações introduzidas por esta Lei. (BRASIL. Lei nº. 9.065, de 20 de junho de 1995. Dá nova
redação a dispositivos da Lei nº 8.981, de 20 de janeiro de 1995, que altera a legislação tributária federal, e dá
outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 21 de junho de 1995.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/L9065.htm. Acesso em: 26 de maio de 2009.
141
A exemplo de Gabriel Sister e Hugo Netto Natrielli de Almeida. Em sentido diverso, Gilberto de Castro
Moreira Júnior.
142
Nesse sentido, confira MOREIRA JUNIOR, Gilberto de Castro. Tributação dos créditos de carbono
transacionados no exterior. Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1845, 20 jul. 2008. Disponível em:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=11511. Acesso em: 27 maio 2009.
143
Informativo
eletrônico
nº.
531
do
STF
disponível
no
endereço
eletrônico:
http://www.stf.jus.br//arquivo/informativo/documento/informativo531.htm#Base%20de%20Cálculo%20da%20
CSLL%20e%20da%20CPMF:%20Receitas%20Oriundas%20das%20Operações%20de%20Exportação%20%201. Acesso em 17 de maio de 2009.
Veja-se que o fundamento acolhido foi o mesmo aplicado a concessão da medida
liminar em ação cautelar nº. 1.738, acerca do qual o ministro-relator Cézar Peluso entendeu da
seguinte forma144:
A Emenda Constitucional nº33, de 12 de dezembro de 2001, modificou o texto do
art. 149 da Constituição da República, afastando, no §2º, inciso I, sobre as receitas
decorrentes de exportação, incidência de todas as contribuições sociaise de
intervenção no domínio econômico, entre as quais a de que cuida esta ação, a CSLL.
Tal imunidade implicou verdadeira limitação ao poder de tributar com estender, sem
restrição nem distinção alguma, o campo da não-incidência ou da incompetência
tributária às ‗receitas decorrentes de exportação‘, genericamente consideradas, as
quais já não podem ser alvo de contribuições sociais de nenhuma espécie, quer
incidam, formal e nominalmente, sobre a receita (art. 195, inc. I, ‗b‘, como o
PIS/COFINS), quer atinjam o lucro (art. 195, inc. I, ‗c‘).
É que o lucro, como entidade e vantagem provinda das receitas de exportação, não
pode ser atingido, de maneira transversa, por nenhuma contribuição social, vedada,
que está, a incidência desta sobre aquelas. Se se não pode tributar o mais (as
receitas), a fortiori não se pode gravar o menos (o lucro).
Não deixa dúvida a respeito de sua natureza, a conceituação do lucro, qualquer que
seja o fim que se considere, fiscal, contábil ou econômico. A CSLL incide sobre o
resultado do exercício, ajustado por adições e exclusões previstas no art. 2º, §1º, ‗c‘,
da Lei Federal nº 7.689/88. Mas esse lucro nada mais é do que o resultado positivo
do exercício, ou seja, o valor das receitas da empresa, descontados os custos e
despesas operacionais e não-operacionais
(...)
A base de cálculo da CSLL compõe-se, portanto, de elemento econômico haurido,
diretamente, das receitas de exportação, de modo que, imunes estas, não há como
aproveitá-las na definição da base de cálculo e da própria hipótese de incidência
(fattispecie) daquele tributo. Inconcebível admitir-se a existência de receitas de
exportação ‗redivivas‘, que, resgatadas da zona inerte da imunidade, pudessem
integra, a final, elementos da regra-matriz de incidência da CSLL
Malgrado este precedente, divergentemente decidiu a relatoria do recurso especial nº.
564.413/SC, na pessoa do ministro Marco Aurélio, entendendo que, caso o lucro fosse
englobado pela receita, acabar-se-ia deixando capenga o sistema constitucional.
Nesse sentido, concluiu que não caberia ao Judiciário estender imunidade na qual o
legislador, por opção político-legislativa, não se incumbiu145.
144
Para maiores esclarecimentos acerca da vertente liminar em ação cautelar, confira:
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(AC$.SCLA.%20E%201738.NUME.)%2
0OU%20(AC.ACMS.%20ADJ2%201738.ACMS.)&base=baseAcordaos. Acesso em 17 de maio de 2009.
145
Informativo
eletrônico
nº.
531
do
STF
disponível
no
endereço
eletrônico:
http://www.stf.jus.br//arquivo/informativo/documento/informativo531.htm#Base%20de%20Cálculo%20da%20
CSLL%20e%20da%20CPMF:%20Receitas%20Oriundas%20das%20Operações%20de%20Exportação%20%201.
Acima dessas discussões, por outro lado, é cabível a mesma observação feita acerca da
controvérsia da sistemática de tributação do IRPJ.
Relembrando a discussão feita alhures, justifica-se mais uma vez que, caso confirmada
a tendência que identifica a natureza de bem intangível ao certificado de redução de emissões
(RCE), a imunidade supostamente aplicável restaria prejudicada.
Isso porque a cessão de RCEs feita por titulares de projeto de MDL a integrantes do
Anexo B não importaria em saída de qualquer bem ou prestação de serviço ao exterior, nota
essencial para caracterização da exportação. Não é outro o entendimento de Gabriel Sister146:
O mesmo pode-se afirmar em relação à cessão de RCEs por parte localizada no País
a outra que se encontra no exterior. Isso porque, como já se viu, tanto o
―recebimento‖ das RCEs pelos titulares de projetos de MDL quanto a cessão de tais
instrumentos por titulares de projetos de MDL localizados no Brasil à parte
localizada no exterior residem na mera transposição em conta escritural mantida
pelo Conselho Executivo do MDL [sediado em Bonn, Alemanha], não havendo,
portanto, saída alguma do território brasileiro.
Ademais, é preciso lembrar que a hipótese de incidência do imposto de exportação
não compreende qualquer saída ao exterior, mas, tão somente a de produtos. Nesse
sentido, e por já haver amplamente sustentado que as RCEs não se apresentam sobre
a forma de produtos, é possível concluir, novamente, pela inexistência de qualquer
identidade entre as emissões e cessões de RCEs e a hipótese de incidência do
imposto de exportação.
Dessa forma, a menos que se aprove o projeto de Lei nº. 494/07 (tendente a exclusão
dos ganhos com RCEs do lucro tributável), há que se convir pela probabilidade de incidência
de tal contribuição, a onerar o emergente mercado nacional de carbono.
4.2.3 Contribuições ao Programa de Integração Social e de Formação do Patrimônio do
Servidor Público – PIS/Pasep
Recepcionadas pela Constituição Federal de 1988, as contribuições ao Programa de
Integração Social e de Formação ao Patrimônio do Servidor Público – PIS/Pasep – tiveram
146
origem, sob a égide da Constituição Federal de 1967, nas leis complementares nº. 7 147 e nº.
8148, de 7 de setembro e 3 de dezembro de 1970, respectivamente.
De acordo com a ordem constitucional sobrejacente, através de seu artigo 239, o
produto de suas arrecadações passaria a financiar, nos termos da legislação ordinária, o
programa do seguro-desemprego, com parcela destinada a programas de desenvolvimento
sustentável através do Banco Nacional de Desenvolvimento Sustentável – BNDES, e o abono
de que trata o §3º do aludido artigo149.
Inseridas numa confusão legislativa marcada por inconstitucionalidades, todavia, as
aludidas contribuições acabaram por adquirir duas sistemáticas: a cumulativa, instituída
primordialmente pela Lei nº. 9.715150, de 25 de novembro de 1998; e a não-cumulativa,
sancionada posteriormente, nos moldes da Lei nº. 10.637151, de 30 de dezembro de 2002. A
disparidade entre ambas estaria na possibilidade do desconto de créditos apurados em
determinados custos, despesas e encargos da pessoa jurídica, prevista nesta última.
Mesmo com tais diferenças, compartilham idêntica hipótese de incidência, tomada pelo
faturamento da empresa152 (que nada mais é do que o total das receitas auferidas pela pessoa
147
BRASIL. Lei Complementar nº 7, de 07 de setembro de 1970. Institui o Programa de Integração Social, e dá
outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 08 de setembro de 1970.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/leis/LCP/Lcp07.htm. Acesso em: 27 de maio de 2009.
148
Idem. Lei Complementar nº 8, de 03 de dezembro de 1970. Institui Institui o Programa de Formação do
Patrimônio do Servidor Público, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil,
Brasília,
DF,
04
de
dezembro
de
1970.
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp08.htm. Acesso em: 27 de maio de 2009.
149
Art. 239. A arrecadação decorrente das contribuições para o Programa de Integração Social, criado pela Lei
Complementar nº 7, de 7 de setembro de 1970, e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor
Público, criado pela Lei Complementar nº 8, de 3 de dezembro de 1970, passa, a partir da promulgação desta
Constituição, a financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa do seguro-desemprego e o abono de que
trata o § 3º deste artigo. (Regulamento)
§ 1º - Dos recursos mencionados no "caput" deste artigo, pelo menos quarenta por cento serão destinados a
financiar programas de desenvolvimento econômico, através do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social, com critérios de remuneração que lhes preservem o valor. (BRASIL. Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 05 de
outubro de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm.
Acesso em: 17 de março de 2009).
150
BRASIL. Lei nº. 9.715, de 25 de novembro de 1998. Dispõe sobre as contribuições para os Programas de
Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PIS/PASEP, e dá outras providências.
Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 26 de novembro de 1998. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L9715.htm. Acesso em: 28 de maio de 2009.
151
Idem. Lei nº 10.637, de 30 de dezembro de 2002. Dispõe sobre a não-cumulatividade na cobrança da
contribuição para os Programas de Integração Social (PIS) e de Formação do Patrimônio do Servidor Público
(Pasep), nos casos que especifica; sobre o pagamento e o parcelamento de débitos tributários federais, a
compensação de créditos fiscais, a declaração de inaptidão de inscrição de pessoas jurídicas, a legislação
aduaneira, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 31 de
dezembro de 2002. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/LEIS/2002/L10637.htm. Acesso em: 28
de maio de 2009.
152
Vide artigos 2º e 3º da lei nº. 9.718/98 e seu equivalente, artigo 1º e parágrafos, na lei nº. 10.637/02.
jurídica, independentemente de sua denominação ou classificação contábil, abarcando, entre
outras, a receita bruta da venda de bens e serviços nas operações em conta própria ou alheia).
Neste estudo, tais indicações têm significativa repercussão nas negociações com RCEs,
em cuja disciplina tributária é possível identificar duas correntes doutrinárias.
A primeira, encabeçada por Gabriel Sister, testifica a viabilidade de tributação do
faturamento procedente da cessão onerosa de RCEs de acordo com a sistemática nãocumulativa.
Segundo o autor, deduz-se que os imperativos contidos nos artigos 8º e 11, parágrafo 3º,
da Lei nº. 10.637153 vinculariam a sistemática não-cumulativa154 das contribuições PIS/Pasep
ao regime tributário baseado na sistemática do lucro real, cuja observância é obrigatória nas
hipóteses de ganho de capital oriundos do exterior:
Contudo, sendo certo que as pessoas jurídicas que auferirão receitas com a cessão de
RCEs deverão, necessariamente, sujeitar-se à sistemática não-cumulativa,
porquanto, nos termos do que dispõe o art. 27, da Lei nº 9.249 de 1995, as pessoas
jurídicas que auferem lucros, rendimentos e ganhos de capital oriundos do exterior
estão obrigadas ao regime de tributação com base no lucro real, não restam dúvidas
acerca da incidência de tal contribuição nas cessões onerosas de RCEs.
Diversamente, o fundamento da segunda corrente recai sobre a mesma discussão
envolvente da CSLL, acerca da imunidade consubstanciada no cânon do artigo 149, §2º da
Constituição Federal de 1988155.
Com efeito, tomada a natureza da RCE como uma mercadoria, passaria a mesma a ser
acolhida tanto pela imunidade constitucional quanto pela regra isentiva do artigo 5º, inciso I,
da Lei nº. 10.637156.
153
BRASIL. Lei nº 10.637, de 30 de dezembro de 2002. Dispõe sobre a não-cumulatividade na cobrança da
contribuição para os Programas de Integração Social (PIS) e de Formação do Patrimônio do Servidor Público
(Pasep), nos casos que especifica; sobre o pagamento e o parcelamento de débitos tributários federais, a
compensação de créditos fiscais, a declaração de inaptidão de inscrição de pessoas jurídicas, a legislação
aduaneira, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 31 de
dezembro de 2002. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/LEIS/2002/L10637.htm. Acesso em: 28
de maio de 2009.
154
Observe-se que, para procedência das observações, o autor antes sugere a reclassificação das despesas
incorridas com geração de RCEs da conta do ativo diferido para, quando de seu ulterior recebimento, a conta do
ativo permanente, ou mesmo circulante, como custo de aquisição, em consonância com o que dispõe o artigo
183, inciso IV, da lei nº. 6.404 (Lei das Sociedades por Ações). Nada obstante, arremata que, de acordo com o
artigo 3º, §2º, inciso IV, da lei nº. 9.718/98, ―as receitas auferidas por pessoas jurídicas sujeitas à sistemática
cumulativa da contribuição ao PIS/PASEP decorrentes de venda de ativos permanentes não integram a base de
cálculo do PIS/PASEP‖, posto que o mencionado artigo atua como fator excludente da incidência de tal
contribuição.
155
MOREIRA JUNIOR, Gilberto de Castro. Tributação dos créditos de carbono transacionados no exterior. Jus
Navigandi,
Teresina,
ano
12,
n.
1845,
20
jul.
2008.
Disponível
em:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=11511. Acesso em: 27 maio 2009.
Não se pode descurar, outrossim, do debate evidenciado pelo processo de consulta nº.
157
59
, formulado perante a Superintendência da Receita Federal da 9ª Região Fiscal, optando
pela isenção das contribuições PIS/Pasep e da COFINS no tocante ―a receita relativa à cessão
para o exterior de direitos relativos a créditos de carbono (Protocolo de Quioto) cujo
pagamento represente ingresso de divisas‖.
Ademais se saliente que, dispondo no mesmo sentido, o substitutivo do projeto de Lei
nº. 494/07 (de autoria do deputado Antonio Carlos Mendes Thame) recentemente recebeu
aprovação perante a Comissão do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável158.
Ante este contexto, ainda assim, é pouco provável que mercado de carbono caminhe no
sentido de acolhê-la (a RCE) com a aludida natureza, já que de fato a tendência, segundo
informa a Associação Brasileira dos Empresários do Mercado de Carbono – ABEMC, é
considerá-la como bem intangível passível de cessão.
4.2.4 Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social – COFINS
Objetivando custear exclusivamente as despesas com atividades-fins das áreas de saúde,
previdência e assistência social (art. 195, I da Constituição Federal de 1988), a COFINS foi
instituída pela Lei Complementar nº. 70159, de 30 de dezembro 1991.
Assim como as contribuições PIS/Pasep, submete-se às sistemáticas cumulativa e não
cumulativa, oriundas das Leis nº. 9.718/98160 e 10.833/03161, respectivamente, tendo sua
hipótese de incidência baseada sobre o faturamento mensal.
156
Art. 5º. A contribuição para o PIS/Pasep não incidirá sobre as receitas decorrentes das operações de:
I - exportação de mercadorias para o exterior; (BRASIL. Lei nº 10.637, de 30 de dezembro de 2002. Dispõe
sobre a não-cumulatividade na cobrança da contribuição para os Programas de Integração Social (PIS) e de
Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep), nos casos que especifica; sobre o pagamento e o
parcelamento de débitos tributários federais, a compensação de créditos fiscais, a declaração de inaptidão de
inscrição de pessoas jurídicas, a legislação aduaneira, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República
Federativa
do
Brasil,
Brasília,
DF,
31
de
dezembro
de
2002.
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/LEIS/2002/L10637.htm. Acesso em: 28 de maio de 2009).
157
158
A respeito, o inteiro teor da proposição: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/542080.pdf. Acesso em: 17
de maio de 2009.
159
Idem. Lei Complementar nº 70, de 30 de dezembro de 1991. Institui contribuição para financiamento da
Seguridade Social, eleva a alíquota da contribuição social sobre o lucro das instituições financeiras e dá outras
providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 31 de dezembro de 1991.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/LCP/Lcp70.htm. Acesso em: 29 de maio de 2009.
Dessa forma, remete-se o leitor as mesmas considerações feitas alhures, inclusive no
que concerne a isenção apresentada para receitas decorrentes de exportação de mercadorias
segundo a sistemática não-cumulativa, desta vez baseada no art. 6, I da Lei nº. 10.833/03162.
5 ADOÇÃO DE BENEFÍCIOS FISCAIS NO COMBATE AO AQUECIMENTO
GLOBAL
Conforme visto, o Protocolo de Quioto originou-se de uma preocupação internacional
acerca dos efeitos nefastos da degradação ambiental, mormente no que concerne às mudanças
climáticas.
Reconhecendo o sistema climático como um recurso compartilhado sob a
responsabilidade de todos, foram prestados compromissos individuais de combate às causas e
mitigação dos efeitos do aquecimento global. Também ficou consignado que os países
desenvolvidos, identificados em seu Anexo B, seriam responsáveis em maior parte pela
implementação das políticas identificadas com a causa e pela colaboração com países em
desenvolvimentos.
Nesse ambiente de cooperação internacional, a utilização de mecanismos de mercado
sobressaiu-se aos objetivos do Protocolo como horizonte de investimento e de possível
progresso econômico e tecnológico para ambas as partes signatárias, países desenvolvidos e
em desenvolvimento.
Especialmente destacados neste trabalho, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e as
reduções certificadas de emissões (RCEs) tiveram o condão de novamente atrair a atenção
internacional para a utilização dos recursos nacionais, só que desta vez voltados à
conservação ambiental.
Entre os envolvidos nesse mister, inclusive, saliente-se a participação do Brasil como
terceiro maior detentor de projetos de desenvolvimento limpo, em fase de apreciação pelo
Conselho Executivo do MDL, e de certificados de redução de emissões de gases do efeito
estufa.
160
BRASIL. Lei nº 9.718, de 27 de novembro de 1998. Altera a Legislação Tributária Federal. Diário Oficial
[da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 28 de novembro de 1998. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/L9718.htm. Acesso em: 29 de maio de 2009.
161
Idem. Lei nº 10.833, de 29 de dezembro de 2003. Altera a Legislação Tributária Federal e dá outras
providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 30 de dezembro de 2003.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/2003/L10.833.htm. Acesso em: 29 de maio de 2009.
162
Ibidem.
Muito embora o setor nacional aparente perfeita desenvoltura, em linhas anteriores
também foram registrados alguns descompassos no que tange a compatibilidade jurídica de
determinados institutos.
Simbolizando apenas um dos inconvenientes, teve-se a demora por parte das
autoridades nacionais na fixação da natureza jurídica das RCEs, cumulada às especulações
acerca do interesse do Fisco na tributação das operações, que reflexamente tem retardado o
crescimento do mercado interno de carbono e contribuído para perda de competitividade
nacional no setor.
Nesse aspecto, procurou-se examinar cada uma das soluções doutrinárias propostas,
apontando virtudes e oferecendo críticas, e delinear as possibilidades de enquadramento das
operações na disciplina tributária pátria.
Tal detalhamento se fez necessário para conscientização do que o Protocolo de Quioto e
o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo representam para o alcance do desenvolvimento
nacional e, principalmente, para a preservação do sistema climático.
Ultimando o exame da inserção nacional no mercado de carbono do Protocolo, portanto,
chega-se ao objetivo principal deste trabalho, qual seja a proposição de adoção de benefícios
fiscais às receitas decorrentes da cessão onerosa de RCEs com o objetivo de fomentar a
política de combate aos efeitos adversos da mudança do clima.
5.1 Justiça fiscal e a busca de um meio ambiente ecologicamente equilibrado
É por todos sabido que a atividade financeira estatal não possui um fim em si mesma,
vez que se reveste em instrumental para o atendimento de suas necessidades e consecução de
seus objetivos, especialmente identificados pela busca do bem comum.
Para a obtenção de recursos, deste modo, o aparelho estatal desenvolve atividade
econômica de forma semelhante à iniciativa privada ou manifesta seu poder de tributar sob a
vigilância da ordem jurídica163.
163
À ocorrência destes fatos a doutrina comumente relaciona ao fenômeno financeiro estatal, instrumentalizado
pelo manejo da receita e despesa pública através do orçamento. Nada obstante, Denise Lucena Cavalcante anota
que ―a atividade financeira estatal neste atual contexto do século XXI vai muito além da mera instrumentalidade,
assumindo feições bem mais relevantes, tendo influência direta nas questões político-econômicas do país,
conforme se percebe na própria legislação em vigor, onde se destaca as inovações trazidas pela Lei
Complementar n. 101, de 04.05.2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que já pelo nome se
percebe os novos rumos os quais o Estado deve seguir‖. (O Direito Financeiro na Ordem Constitucional in
Estudos de Direito Constitucional e Urbanístico. Em Homenagem à Professora Magnólia Guerra, 1ª edição. São
Paulo: RCS, 2007, p. 112-113.
Especificamente quanto a esta última hipótese, surge o Direito Tributário para afastar o
caráter arbitrário da arrecadação, revestindo-a de natureza impositiva legítima.
Nas lições de Alfredo Augusto Becker164 o Direito Tributário, tomado neste sentido,
prestar-se-ia a realização da vontade política estatal:
[...] o Direito Tributário não tem objeto (imperativo econômico-social) próprio; ou
melhor, como todo o Direito Positivo, o Direito Tributário tem natureza instrumental
e seu ―objetivo próprio‖ (razão de existir), é ser instrumento a serviço de uma
Política. Esta (a Política) é que tem os seus próprios e específicos objetivos
econômico-sociais.
Enquanto elemento conformador da receita pública, a cobrança do tributo revelaria sua
eminente função fiscal165, assim concebida no sentido da arrecadação dos recursos necessários
ao desenvolvimento das atribuições estatais.
Por face outra, no entanto, assumindo um viés político, a tributação também vem a
ensejar a realização de uma finalidade outra, denominada extrafiscal, identificada como
elemento indutor da conduta humana. Das lições de Paulo de Barros Carvalho 166 extrai-se
que:
A experiência jurídica nos mostra, porém, que vezes sem conta a compostura da
legislação de um tributo vem pontilhada de inequívocas providências no sentido de
prestigiar certas situações, tidas como social, política ou economicamente valiosas,
às quais o legislador dispensa tratamento mais confortável ou menos gravoso. A essa
forma de manejar elementos jurídicos usados na configuração dos tributos,
perseguindo objetivos alheios aos meramente arrecadatórios, dá-se o nome de
extrafiscalidade.
Encontrando correspondente na problemática ambiental, sobretudo relacionada à
questão climática, observe-se que a pressão de certos segmentos da sociedade tem
direcionado a atuação política com o objetivo de conter a degradação do meio-ambiente e
promover a recuperação dos recursos naturais para as presentes e futuras gerações.
Impossível desperceber, portanto, a compatibilidade do instituto da extrafiscalidade na
consecução dos fins ambientais.
164
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário, 3ª edição. São Paulo: Lejus, 2002, p. 596.
Como bem esclarece Edgard Neves da Silva, ―o fenômeno da fiscalidade tem como conteúdo jurídicotributário a figura do tributo, que financeiramente se justifica pela necessidade de prover o Poder Público de
numerário suficiente para suas despesas. Esses dois aspectos estão calcados na norma jurídica, e aquele, o
tributário, envolve-se na disciplinação da instituição, fiscalização e arrecadação das exações‖. (Curso de Direito
Tributário / coordenador Ives Gandra da Silva Martins, 9ª edição rev. e atualizada. São Paulo: Saraiva, 2006, p.
262.
166
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário, 17ª edição. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 235.
165
Como bem elucida Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida167, ―cresce a relevância do
manejo adequado e criterioso dos instrumentos tributários e econômico-financeiros no âmbito
das políticas e ações ambientais‖, notadamente direcionadas a prevenção e reparação dos
danos.
Não é por menos que a Constituição Federal de 1988, dentro dos princípios gerais da
atividade econômica, incluiu a defesa do meio ambiente como pressuposto a ser perseguido
no desenvolvimento das atividades produtivas. Revelando-se como bem de uso comum do
povo essencial à sadia qualidade de vida, deverá ser mantido ecologicamente equilibrado
através da cooperação público-privada em sua conservação e recuperação, para as presentes e
futuras gerações168.
Na legislação ordinária, por sua vez, destaque se dá para a Lei nº. 6.938169, de 31 de
agosto de 1981.
Esta instituiu a ―Política Nacional do Meio Ambiente‖, albergando a utilização de
instrumentos tributários e econômicos tais como ―os incentivos à produção e instalação de
equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade
ambiental‖ (artigo 9º, V), além da previsão de sanções administrativas, consubstanciadas na
perda ou suspensão de benefícios fiscais ou de linhas de financiamento em estabelecimentos
oficiais de crédito (artigo 8º, V).
Incursionando nas particularidades atinentes ao direcionamento de condutas, salutar se
faz pontuar dois importantes princípios relacionados ao assunto: o da precaução e o do
poluidor-pagador.
Com efeito, o primeiro deles tende a evitar a produção de danos ambientais pela
utilização, em especial, de tecnologias cujas conseqüências ambientais ainda não estejam
cientificamente consolidadas.
Já o segundo, especialmente alvitrado na figura dos ―tributos verdes‖, estabelece
estratégias compensatórias às atividades ambientalmente danosas, seja pela imposição de
167
YOSHIDA, Consuelo Y.M.. A efetividade e a eficiência ambiental dos instrumentos econômico-financeiros e
tributário: ênfase na prevenção. A utilização econômica dos bens ambientais e suas implicações. In: TÔRRES,
Heleno Taveira. (Org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 534.
168
LOBATO, A. O. C.; ALMEIDA, Gilson César Borges de. Tributação ambiental: uma contribuição ao
desenvolvimento sustentável. In: TÔRRES, Heleno Taveira. (Org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo:
Malheiros, 2005, p. 626.
169
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus
fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa
do
Brasil,
Brasília,
DF,
02
de
setembro
de
1981.
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil/Leis/L6938org.htm. Acesso em: 30 de maio de 2009.
sanções jurídicas, seja pela concessão de incentivos ou premiações fiscais 170. Nas palavras de
José Casalta Nabais171:
Ora, entre os numerosos e diversos meios ou instrumentos de que a política (de
defesa) do meio ambiente vem lançando mão, conta-se, como um dos mais
importantes instrumentos de orientação indirecta ou mediata dos comportamentos ou
condutas (dos particulares), a extrafiscalidade nas duas modalidades ou
manifestações de que vimos falando: 1) a contenção, ou, cerceamento das actuações
antiambientais através duma maior tributação concretizada em impostos ecológicos
ou até em agravamentos ecológicos de impostos (consubstanciados, por exemplo, na
não dedução ou no estabelecimento de limites mais baixos à dedução de despesas
com a utilização de veículos poluentes como os automóveis, ou na fixação de taxas
mais elevadas relativamente a impostos sobre consumos causadores de danos
ambientais); 2) o estímulo ou incentivo das actuações filoambientais através de ecobenefícios fiscais.
Dentro dessa temática promocional do Direito, o uso combinado de técnicas de estímulo
e desestímulo, na terminologia apontada por Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida172,
atuaria modificando a forma de controle social. Segundo a autora:
[...] passa-se de um controle passivo, que se preocupa mais em desfavorecer as ações
nocivas do que favorecer as ações vantajosas, a um controle ativo, que se preocupa
em favorecer as ações vantajosas, mais do que desfavorecer as ações nocivas.
O controle passivo, segundo essa concepção, identificar-se-ia com a responsabilização
penal e administrativa pelos danos causados ao meio ambiente, orbitando a atividade
causadora no campo da ilicitude, ou com a atribuição de maior carga tributária a atividades
danosas cuja atuação é tolerada173.
170
BOLZAN DE MORAIS, Jose Luis. Novos Direitos e Tributação. Perspectivas necessárias para uma ecotributação. Anotações preliminares. In: TÔRRES, Heleno Taveira. (Org.). Direito Tributário Ambiental. São
Paulo: Malheiros, 2005, p. 616.
171
NABAIS, José Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos. Coimbra: Almedina, 1998 apud BOLZAN
DE MORAIS, Jose Luis. Novos Direitos e Tributação. Perspectivas necessárias para uma eco-tributação.
Anotações preliminares. In: TÔRRES, Heleno Taveira. (Org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo:
172
173
Nesse linha, Roberto Ferraz observa que a ―função essencial do tributo é incompatível com qualquer forma de
sanção de atividade‖. Debatendo acerca da possibilidade de imposição uma maior carga tributária a atividades
lícitas, mas danosas ao meio ambiente, observa que a referida assertiva ―não significa que não se possa tributar
diferenciada e mais pesadamente uma atividade nociva ao meio ambiente, mas não como sanção. A tributação
ambientalmente orientada haverá de respeitar a estrutura e regras próprias do tributo (que, repita-se, jamais pode
caracterizar sanção‖. (FERRAZ, Roberto. Tributação ambientalmente orientada e as espécies tributárias no
Brasil. In: TÔRRES, Heleno Taveira. (Org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 237).
O objetivo, nessa última hipótese, seria alcançar a tão falada internalização das
externalidades negativas, evidenciada pelo fenômeno da privatização dos benefícios e
socialização dos custos174.
Ao utilizar as técnicas de desestímulo, agir-se-ia de modo a corrigir desequilíbrios de
mercado, provocados por aqueles que desrespeitam o meio- ambiente em virtude de não
assumirem maiores custos175. A arrecadação decorrente deveria, então, ser utilizada no
financiamento de gastos estatais, na fiscalização, preservação e recuperação do meio
ambiente.
Conforme a supracitada doutrina176, no entanto, a aludida atividade deveria ser exercida
apenas secundariamente, privilegiando a introdução, cada vez maior, de técnicas de estímulo,
incentivos tributários ou econômicos, habitualmente anteriores ou concomitantes à
degradação ambiental e, em geral, menos onerosas177 em sua reparação.
As mencionadas técnicas, logo, não apenas bonificariam um comportamento desejado.
Sua atuação também ocorreria na facilitação de comportamentos, tornando-os menos
onerosos e, como conseqüência, mais atrativos em sua realização178.
Transferindo tais argumentos para a questão da tributação do Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo, conclusivamente, chega-se ao ponto fundamental deste trabalho: a
defesa da adoção de benefícios fiscais às receitas decorrentes da negociação de RCEs com o
objetivo de fomentar a política de combate aos efeitos adversos da mudança do clima.
Como já salientado, a consolidação do mercado nacional de carbono atualmente se
encontra ameaçada pela possibilidade de incidência tributária às receitas advindas da
comercialização de RCEs. O setor, em geral, receia que a cobiça arrecadatória comprometa
ainda mais a competitividade nacional179 pelo aumento dos custos, que já são grandes em
razão de maciço investimento em tecnologia.
174
LOBATO, A. O. C.; ALMEIDA, Gilson César Borges de. Tributação ambiental: uma contribuição ao
desenvolvimento sustentável. In: TÔRRES, Heleno Taveira. (Org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo:
175
SCHOUERI, L. E. . Normas Tributárias Indutoras em Matéria Ambiental. In: TÔRRES, Heleno Taveira.
(Org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 237.
176
177
José Luiz Bolzan de Morais repara que a natureza, em alguns casos, não é um reservatório inesgotável, cujos
recursos são totalmente intercambiáveis. Pelo contrário, muitos deles são únicos e insubstituíveis, a frustrar
qualquer tentativa de recuperação. BOLZAN DE MORAIS, Jose Luis. Novos Direitos e Tributação.
Perspectivas necessárias para uma eco-tributação. Anotações preliminares. In: TÔRRES, Heleno Taveira. (Org.).
Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, v., p. 618.
178
Ibdem, p. 539.
179
Dentro do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, o Brasil compete acirradamente com China, Índia,
México e Coréia do Norte. Em sucessão a imposição do regime fiscal certamente ocorreria a perda de
Crê-se, também, que a imposição temerária da carga tributária agrave o problema
gerado pela indefinição da natureza jurídica das RCEs, uma vez que abriria precedente oficial
provocador de inúmeras incongruências (a exemplo do controverso processo de consulta nº.
59180, da SRF-9ª Região).
Diante de tais acontecimentos, a conclusão esperada pelos setores interessados é aquela
tendente ao favorecimento político do mercado de créditos de carbono através da concessão
de incentivos fiscais.
Certamente tal medida importaria em crescimento econômico através do aporte de
recursos externos e do fomento industrial (motivado em razão da assimilação de novas
tecnologias, mais eficientes, sustentáveis e ambientalmente seguras).
Não se pode olvidar que as reportadas perspectivas, por esse ângulo, harmonizar-se-iam
perfeitamente aos princípios traçados pelo constituinte para fundamentação da Ordem
Econômica181 e para manutenção de um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as
presentes e futuras gerações.
A rigor, observe-se que sua realização tem sido perseguida pelo governo brasileiro
desde a década de 1970 por meio de medidas como Programa Nacional do Álcool (Proálcool)
e, recentemente, pelo Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica
(PROINFA), veículos flexíveis (flex-fluel), e pelo Programa Nacional de Produção e Uso de
Biodiesel182.
Nesse contexto, como bem assevera Bruno Kerlakian Sabbag183:
competitividade em razão da migração de eventuais investimentos externos e queda das cotações em bolsa de
RCEs.
180
181
―A importância do incentivo fiscal em função do nosso desenvolvimento passou a ser tal que a própria
Constituição, ao cuidar dos princípios fundamentais da República Federativa do Brasil (art. 3º, III), excepciona o
princípio da igualdade da tributação federal, possibilitando incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio
do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do país (art. 151, I, parte final). SILVA, Edgard
Neves da / MOTTA FILHO, Marcello Martins. Outras formas desonerativas. In MARTINS, Ives Gandra da
Silva (Coord.). Curso de Direito Tributário, 9ª Ed. rev. e atual.. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 288.
182
Ministério da Ciência e Tecnologia et al. Contribuição do Brasil para evitar a mudança do clima. Brasília:
2007. Disponível em: http://www.mct.gov.br/upd_blob/0018/18290.pdf. Acesso em: 17 de maio de 2009.
183
MACHADO FILHO, Haroldo / SABBAG, Bruno Kerlakian. Classificação da natureza jurídica do crédito de
carbono e defesa da isenção tributária total às receitas decorrentes da cessão de créditos de carbono como forma
de aprimorar o combate ao aquecimento global. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2008, p.
10. Disponível em: http://www2.oabsp.org.br/asp/comissoes/mercado_carbono/artigos/natureza_juridica.pdf.
Acesso em 27 de abril de 2009.
As iniciativas nacionais e internacionais referentes à Convenção e ao Protocolo de
Quioto jamais tiveram em sua origem uma natureza arrecadatória, mas sim de
proteção ambiental que visa a garantir a sobrevivência humana no planeta por meio
do desenvolvimento sustentável e da exploração equilibrada dos recursos naturais.
Tanto é verdade, que foram previstos tributos internacionais somente com a intenção
de cobrir despesas administrativas e de assistir as Partes mais vulneráveis a
adaptarem-se aos efeitos adversos das mudanças climáticas. Frisa-se que jamais se
visou à arrecadação pura e simples!
Na mesma linha, a legislação tributária pátria deve desonerar ao máximo possível o
MDL para promover o desenvolvimento social e ambientalmente sustentável do
país, conforme renomada teoria de Bobbio sobre a função promocional do Direito.
Isto porque, a intenção desses tratados internacionais é estabilizar a concentração
dos gases de efeito estufa na atmosfera em níveis seguros, bem como fomentar o
desenvolvimento sustentável, sem jamais visar à obtenção de recursos por meio da
tributação arrecadatória.
Por oportuno, a Constituição Federal de 1988, através do comando veiculado pelo artigo
150, § 6º184, indica a forma para serem concedidas as referidas desonerações:
Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito
presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só
poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que
regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou
contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
Também o Código Tributário Nacional preceitua que a isenção, ainda quando prevista
em contrato185, ―é sempre decorrente de lei que especifique as condições e requisitos exigidos
para a sua concessão, os tributos a que se aplica e, sendo caso, o prazo de sua duração‖.
Em observância à autonomia dos entes federativos, esta lei deverá ser instituída pelo
mesmo ente que detém competência para imposição do tributo cuja isenção se pretende
atribuir.
Em cumprimento dessas asserções, portanto, o Poder Legislativo deverá se incumbir de
formular, seja por reduções na base de cálculo, alíquotas ou isenções, um regime favorável ao
fortalecimento do mercado brasileiro de reduções de emissões dos gases do efeito estufa.
184
do
Brasil,
Brasília,
DF,
05
de
outubro
de
1988.
Disponível
em:
185
Sobre esse assunto, Sacha Calmon Navarro Coêlho preceitua que inexiste isenção contratual. Em suas
palavras, ―ninguém pode pactuar com o Estado a sua exclusão dos fatos geradores dos tributos. O que o Código
denomina de isenção prevista em contrato é a isenção dada em caráter extrafiscal para induzir políticas
econômicas e investimentos, como se fora um contrato. Às vezes, protocolos são assinados por governantes,
autorizados por lei, com pessoas jurídicas, visando objetivos econômicos‖. COÊLHO, Sacha Calmon Navarro.
Curso de Direito Tributário Brasileiro, 9ª edição, revista e atualizada de acordo com o Código Civil de 2002. Rio
de Janeiro: Forense, 2006, p. 850.
Por enquanto, a esse respeito, entrevê-se iniciativas pontuais na Câmara dos Deputados
acerca do estabelecimento de incentivos fiscais e criação de fundos de investimentos
específicos.
A primeira delas foi o projeto de Lei nº. 4.425/04, cujo conteúdo versava
especificamente sobre a concessão de benefícios fiscais a atividades de projetos de
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo186.
Em seu âmago pretendia isentar as receitas decorrentes da cessão onerosa de RCEs a
países integrantes do Anexo B das contribuições para o Programa de Integração Social e de
Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/Pasep) e para Financiamento da
Seguridade Social (COFINS), além de excluir o lucro decorrente daquele tributável pelo
Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
(CSLL).
Não obstante conter valorosa contribuição ao tema, recebeu parecer desfavorável da
relatoria da Comissão de Finanças e Tributação, na pessoa do deputado Moreira Franco –
PMDB/RJ, por, supostamente, incompatibilizar-se com as diretrizes traçadas para renúncia de
receitas da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº. 101/00)187, sendo
arquivado antes mesmo de votado perante a Comissão de Finanças e Tributação (com
fundamento no artigo 105 do regimento interno da Câmara).
Para uma melhor compreensão, nesse ponto, abre-se um parêntese para pontuar breves
considerações a respeito da disciplina da renúncia de receitas, uma vez que o óbice apontado
ao projeto de Lei nº 4.425/04 agora se faz presente a novo projeto, de igual conteúdo (projeto
de Lei nº 494/07).
Com efeito, a Lei de Responsabilidade Fiscal consistiu em reação moralizadora diante
da má gerência que, nas últimas décadas, os recursos públicos vinham sendo submetidos.
Buscando prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas, sua premissa básica parte, em síntese, da gestão fiscal planejada e transparente.
Logo em seu artigo 14188 concebe os balizamentos a serem seguidos pelo ente tributante
na concessão ou ampliação de benefícios tributários que importe em renúncia de receita
impactante no orçamento:
186
Disponível em http://www.camara.gov.br/sileg/integras/250429.pdf. Acesso em: 17 de maio de 2009.
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do
Brasil,
Brasília,
DF,
05
de
maio
de
2000.
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/LCP/Lcp101.htm. Acesso em: 22 de maio de 2009.
188
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do
187
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária
da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do
impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos
dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos
uma das seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na
estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as
metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes
orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no
caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas,
ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido,
concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de
base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e
outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata
o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará
em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
§ 3o O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do
art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o;
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos
custos de cobrança.
Observe-se, grosso modo, que a previsão normativa para renúncia de receitas é a de que
esta somente será permitida caso fique demonstrado que as metas fiscais poderão ser
cumpridas sem prejuízo, ou se forem tomadas prévias medidas de compensação.
Abalizado nas lições do tributarista Ives Gandra da Silva Martins 189, no entanto, Bruno
Kerlakian Sabbag sustenta na hipótese que o artigo 14 somente é aplicável aos chamados
Brasil,
Brasília,
DF,
05
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de
2000.
Disponível
em:
189
Em seu artigo o auto assevera que juristas do porte de ―Carlos Maurício Cabral Figueiredo, Cláudio Soares de
Oliveira Ferreira, Fernando Raposo Gameiro Torres, Henrique Anselmo Silva Braga e Marcos Antônio Rios da
Nóbrega consideram o artigo 14 aplicável apenas aos estímulos onerosos. [...] Os estímulos fiscais, em seu
variado espectro, objetivam fortalecer o crescimento de um país. Em outras palavras, para uma nação emergente,
os estímulos fiscais são de relevância inequívoca [...] Todo incentivo fiscal que não se vincule a qualquer receita
programada, para o qual não haja qualquer projeção de gastos, ou seja, em que o custo para sua concessão é zero,
refoge a rigidez orçamentária à falta de elemento capaz de perturbar o equilíbrio entre receitas e despesas
públicas... Nitidamente, o artigo 14 diz respeito à primeira modalidade de estímulos, ou seja, àqueles que podem
acarretar impacto orçamentário, razão pela qual houve por bem o legislador explicitar as condições que deveriam
orientar o poder concedente. Assim é que o ―caput‖ do artigo faz clara menção à concessão ou ampliação da qual
decorra renúncia de receita, receita esta necessariamente prevista, razão pela qual o impacto orçamentáriofinanceiro deve ser considerado [...] Se a renúncia de receita inexistir, sempre que o estímulo fiscal resulte em
―incentivos onerosos‖, cuja concessão enseja a redução de uma receita esperada no
orçamento.
Por sua vez, a isenção das receitas obtidas pelo comércio de créditos de carbono, em
contraposição ao entendimento esposado pelo deputado Moreira Franco em parecer ao PL nº
4.425/04, não ensejaria propriamente uma renúncia de receitas pelo fato daquelas figurarem
como ―receitas novas‖, não esperadas.
Com outros argumentos, Lídia Maria Lopes Rodrigues Ribas190 acrescenta:
Se esses benefícios fiscais (deduções, isenções) em favor do meio ambiente
provocarem eventual diminuição na arrecadação por parte do Estado, ela ficaria
compensada pela preservação do meio ambiente, fator essencial na qualidade de
vida e na conseqüente diminuição de despesas com a reparação dos danos
ambientais e até na questão da saúde pela diminuição das despesas hospitalares e
com medicamentos.
Retornando às perspectivas legislativas de fortalecimento do mercado brasileiro de
redução de emissões, agora sobre outro enfoque, não se pode olvidar que nos termos do § 2º
do artigo 5º, e do artigo 98, da Constituição Federal191 e do Código Tributário192,
respectivamente, os tratados e convenções internacionais prevalecem sobre a legislação
tributária.
Sendo assim, no específico caso do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, a
imposição de uma política arrecadatória pelo Estado vulneraria, sob o ponto de vista
internacional, os compromissos assumidos perante o Protocolo de Quioto e a ConvençãoQuadro das Nações Unidas, em representar elemento inibidor ao aporte de novas tecnologias
e à consecução de projetos de MDL.
―custo orçamentário zero‖, tal estímulo não está hospedado pelo artigo 14 e toda a seqüência do artigo é
inaplicável, na medida que, naquele exercício, não implica renúncia de receita orçamentária programada, a que
se refere o artigo‖. (MARTINS, Ives Gandra da Silva, 2001, apud MACHADO FILHO, Haroldo / SABBAG,
Bruno Kerlakian. Classificação da natureza jurídica do crédito de carbono e defesa da isenção tributária total às
receitas decorrentes da cessão de créditos de carbono como forma de aprimorar o combate ao aquecimento
global. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2008,p.10. Disponível em:
http://www2.oabsp.org.br/asp/comissoes/mercado_carbono/artigos/natureza_juridica.pdf. Acesso em 27 de abril
de 2009).
190
RIBAS, L. M. Defesa ambiental: Utilização de instrumentos tributários. In: TÔRRES, Heleno Taveira.
(Org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, v., p. 692.
191
do
Brasil,
Brasília,
DF,
05
de
outubro
de
1988.
Disponível
em:
192
Idem. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas
gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Diário Oficial [da] República Federativa do
Brasil,
Brasília,
DF,
27
de
outubro
de
1966.
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/LEIS/L5172Compilado.htm. Acesso em: 17 de março de 2009.
Por fim, convém acrescentar uma última observação acerca da adoção de benefícios
fiscais às receitas provenientes da negociação de RCEs: o fato de que nem sempre a justiça
fiscal deve ser alcançada de forma absoluta.
Ao contrário do que se imagina, em determinados casos esta deve ceder lugar a outro
princípio informador do ordenamento constitucional, a neutralidade fiscal, sempre que sua
realização importe em maiores prejuízos que lucros.
Analisando especificamente o mercado de carbono, a adoção de isenções às receitas
obtidas pela negociação de RCEs geraria mais benefícios que custos, uma vez que,
provavelmente, o patrimônio estatal restaria compensado pela preservação do meio ambiente
(elemento providencial a promoção do bem-estar social) e pela diminuição de gastos com
políticas ambientais restauradoras.
A satisfação dos imperativos de justiça fiscal, por outra perspectiva, não traria a melhor
solução para o que grande parcela dos países tem perseguido, o desenvolvimento
ambientalmente orientado.
6 CONCLUSÃO
Embora o sistema climático tenha sempre alternado naturalmente, estudos confirmam
que as variações do último meio século não foram comuns (pelo menos nos últimos 1300
anos).
A intensificação da emissão dos gases do efeito estufa nesse período, provocada pela
interferência humana, culminou no adiantamento do ciclo, sugerindo um cenário futuro
catastrófico, com impactos geográficos, econômicos, sociais e ambientais.
Desastres ecológicos tais como a extinção sistemática de várias espécies, alterações no
ciclo hidrológico e no ecossistema marinho, elevações oceânicas e reestruturação geográfica
cada vez mais alertam para uma urgente mudança nos estilos de vida e padrões de consumo.
A cooperação internacional, neste caso, pulula como atividade necessária à imposição
de políticas conducentes ao combate das causas e conseqüências das mudanças do clima.
Na prática, iniciativas pioneiras como a dos mecanismos de mercado do Protocolo de
Quioto (em particular relevância aos países em desenvolvimento o Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo) são exemplos de mobilização do setor público e privado na busca
de alternativas produtivas tecnologicamente mais eficientes e menos impactantes ao meio
ambiente.
O estabelecimento de compromissos de redução de emissões de gases do efeito estufa e
a negociação de certificados ou permissões ofereceram novas alternativas de investimento, a
financiar o crescimento de economias emergentes, ao passo que também promoveram a
responsabilização histórica daqueles mais privilegiados.
Inserido neste contexto, por sua vez, o Brasil tem acenado como paradigma no
desenvolvimento de um sistema de negociação de certificados ambientais, privilegiando uma
política redutiva de gases do efeito estufa.
Para beneficiar-se de todo o seu potencial, no entanto, necessária se faz a construção de
um cenário político e jurídico receptivo às respectivas iniciativas, consistindo tal escolha,
antes de uma alternativa mercadológica, na consagração dos cânones constitucionais
subjacentes a ordem econômica e defesa do meio ambiente.
Assim sendo, no que respeita a classificação da natureza jurídica e enquadramento
tributário das RCEs, como visto alhures, urge a adoção, pelo governo brasileiro, de uma
política interna compatível com seus compromissos internacionais.
Tal posicionamento, previna-se, deve pautar-se criteriosamente, despido de quaisquer
especulações e interesses escusos, e primando pelo que for mais proveitoso ao meio ambiente
e ao bem-estar social.
Em todo caso, já se arrisca a entrever como solução mais favorável a atenuação dos
imperativos de justiça fiscal em prol da efetiva proteção ao meio ambiente, ressurgindo a
neutralidade fiscal como único meio de se promover um perene desenvolvimento sustentável.
Não se pretendeu no vertente trabalho interceder em favor do falacioso ―marketing
verde‖, mas tão somente oferecer o caminho que parece mais sensato às atuais necessidades.
Ao governo brasileiro, no entanto, incumbe sopesar seus interesses, estabelecer suas
prioridades, e conduzir-se da maneira mais benéfica a realização de seus fins últimos, quais
sejam o alcance da paz e prosperidade social.
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tributário. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, nº. 809, 20 de set. de 2005. Disponível em:
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Comissão de Valores Mobiliários. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil,
Brasília,
DF,
01
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Patrimônio do Servidor Público (Pasep), nos casos que especifica; sobre o pagamento e o
parcelamento de débitos tributários federais, a compensação de créditos fiscais, a declaração
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ANEXO A
Protocolo de Quioto à Convenção-Quadro das Nações Unidas
sobre Mudança do Clima
As Partes deste Protocolo,
Sendo Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, doravante denominada "Convenção",
Procurando atingir o objetivo final da Convenção, conforme expresso no Artigo 2,
Lembrando as disposições da Convenção,
Seguindo as orientações do Artigo 3 da Convenção,
Em conformidade com o Mandato de Berlim adotado pela decisão 1/CP.1 da Conferência das Partes da Convenção em sua primeira
sessão,
Convieram no seguinte:
ARTIGO 1
Para os fins deste Protocolo, aplicam-se as definições contidas no Artigo 1 da Convenção. Adicionalmente:
1. "Conferência das Partes" significa a Conferência das Partes da Convenção.
"Convenção" significa a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, adotada em Nova York em 9 de maio de
1992.
2. "Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima" significa o Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima
estabelecido conjuntamente pela Organização Meteorológica Mundial e pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
em 1988.
3. "Protocolo de Montreal" significa o Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio, adotado em
Montreal em 16 de setembro de 1987 e com os ajustes e emendas adotados posteriormente.
4. "Partes presentes e votantes" significa as Partes presentes e que emitam voto afirmativo ou negativo.
5. "Parte" significa uma Parte deste Protocolo, a menos que de outra forma indicado pelo contexto.
6. "Parte incluída no Anexo I" significa uma Parte incluída no Anexo I da Convenção, com as emendas de que possa ser objeto, ou
uma Parte que tenha feito uma notificação conforme previsto no Artigo 4, parágrafo 2(g), da Convenção.
ARTIGO 2
1. Cada Parte incluída no Anexo I, ao cumprir seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões assumidos sob o
Artigo 3, a fim de promover o desenvolvimento sustentável, deve:
(a) Implementar e/ou aprimorar políticas e medidas de acordo com suas circunstâncias nacionais, tais como:
O aumento da eficiência energética em setores relevantes da economia nacional;
A proteção e o aumento de sumidouros e reservatórios de gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal, levando
em conta seus compromissos assumidos em acordos internacionais relevantes sobre o meio ambiente, a promoção de práticas
sustentáveis de manejo florestal, florestamento e reflorestamento;
A promoção de formas sustentáveis de agricultura à luz das considerações sobre a mudança do clima;
A pesquisa, a promoção, o desenvolvimento e o aumento do uso de formas novas e renováveis de energia, de tecnologias de
seqüestro de dióxido de carbono e de tecnologias ambientalmente seguras, que sejam avançadas e inovadoras;
A redução gradual ou eliminação de imperfeições de mercado, de incentivos fiscais, de isenções tributárias e tarifárias e de subsídios
para todos os setores emissores de gases de efeito estufa que sejam contrários ao objetivo da Convenção e aplicação de instrumentos
de mercado;
O estímulo a reformas adequadas em setores relevantes, visando a promoção de políticas e medidas que limitem ou reduzam
emissões de gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal;
Medidas para limitar e/ou reduzir as emissões de gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal no setor de
transportes;
A limitação e/ou redução de emissões de metano por meio de sua recuperação e utilização no tratamento de resíduos, bem como na
produção, no transporte e na distribuição de energia;
(b) Cooperar com outras Partes incluídas no Anexo I no aumento da eficácia individual e combinada de suas políticas e medidas
adotadas segundo este Artigo, conforme o Artigo 4, parágrafo 2(e)(i), da Convenção. Para esse fim, essas Partes devem adotar
medidas para compartilhar experiências e trocar informações sobre tais políticas e medidas, inclusive desenvolvendo formas de
melhorar sua comparabilidade, transparência e eficácia. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo
deve, em sua primeira sessão ou tão logo seja praticável a partir de então, considerar maneiras de facilitar tal cooperação, levando
em conta toda a informação relevante.
2. As Partes incluídas no Anexo I devem procurar limitar ou reduzir as emissões de gases de efeito estufa não controlados pelo
Protocolo de Montreal originárias de combustíveis do transporte aéreo e marítimo internacional, conduzindo o trabalho pela
Organização de Aviação Civil Internacional e pela Organização Marítima Internacional, respectivamente.
3. As Partes incluídas no Anexo I devem empenhar-se em implementar políticas e medidas a que se refere este Artigo de forma a
minimizar efeitos adversos, incluindo os efeitos adversos da mudança do clima, os efeitos sobre o comércio internacional e os
impactos sociais, ambientais e econômicos sobre outras Partes, especialmente as Partes países em desenvolvimento e em particular
as identificadas no Artigo 4, parágrafos 8 e 9, da Convenção, levando em conta o Artigo 3 da Convenção. A Conferência das Partes
na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo pode realizar ações adicionais, conforme o caso, para promover a implementação
das disposições deste parágrafo.
4. Caso a Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo considere proveitoso coordenar qualquer uma
das políticas e medidas do parágrafo 1(a) acima, levando em conta as diferentes circunstâncias nacionais e os possíveis efeitos, deve
considerar modos e meios de definir a coordenação de tais políticas e medidas.
ARTIGO 3
1. As Partes incluídas no Anexo I devem, individual ou conjuntamente, assegurar que suas emissões antrópicas agregadas, expressas
em dióxido de carbono equivalente, dos gases de efeito estufa listados no Anexo A não excedam suas quantidades atribuídas,
calculadas em conformidade com seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões descritos no Anexo B e de
acordo com as disposições deste Artigo, com vistas a reduzir suas emissões totais desses gases em pelo menos 5 por cento abaixo
dos níveis de 1990 no período de compromisso de 2008 a 2012.
2. Cada Parte incluída no Anexo I deve, até 2005, ter realizado um progresso comprovado para alcançar os compromissos assumidos
sob este Protocolo.
3. As variações líquidas nas emissões por fontes e remoções por sumidouros de gases de efeito estufa resultantes de mudança direta,
induzida pelo homem, no uso da terra e nas atividades florestais, limitadas ao florestamento, reflorestamento e desflorestamento
desde 1990, medidas como variações verificáveis nos estoques de carbono em cada período de compromisso, deverão ser utilizadas
para atender os compromissos assumidos sob este Artigo por cada Parte incluída no Anexo I. As emissões por fontes e remoções por
sumidouros de gases de efeito estufa associadas a essas atividades devem ser relatadas de maneira transparente e comprovável e
revistas em conformidade com os Artigos 7 e 8.
4. Antes da primeira sessão da Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo, cada Parte incluída no
Anexo I deve submeter à consideração do Órgão Subsidiário de Assessoramento Científico e Tecnológico dados para o
estabelecimento do seu nível de estoques de carbono em 1990 e possibilitar a estimativa das suas mudanças nos estoques de carbono
nos anos subseqüentes. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve, em sua primeira sessão ou
assim que seja praticável a partir de então, decidir sobre as modalidades, regras e diretrizes sobre como e quais são as atividades
adicionais induzidas pelo homem relacionadas com mudanças nas emissões por fontes e remoções por sumidouros de gases de efeito
estufa nas categorias de solos agrícolas e de mudança no uso da terra e florestas, que devem ser acrescentadas ou subtraídas da
quantidade atribuída para as Partes incluídas no Anexo I, levando em conta as incertezas, a transparência na elaboração de relatório,
a comprovação, o trabalho metodológico do Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima, o assessoramento fornecido pelo
Órgão Subsidiário de Assessoramento Científico e Tecnológico em conformidade com o Artigo 5 e as decisões da Conferência das
Partes. Tal decisão será aplicada a partir do segundo período de compromisso. A Parte poderá optar por aplicar essa decisão sobre as
atividades adicionais induzidas pelo homem no seu primeiro período de compromisso, desde que essas atividades tenham se
realizado a partir de 1990.
5. As Partes em processo de transição para uma economia de mercado incluídas no Anexo I, cujo ano ou período de base foi
estabelecido em conformidade com a decisão 9/CP.2 da Conferência das Partes em sua segunda sessão, devem usar esse ano ou
período de base para a implementação dos seus compromissos previstos neste Artigo. Qualquer outra Parte em processo de transição
para uma economia de mercado incluída no Anexo I que ainda não tenha submetido a sua primeira comunicação nacional, conforme
o Artigo 12 da Convenção, também pode notificar a Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo da
sua intenção de utilizar um ano ou período históricos de base que não 1990 para a implementação de seus compromissos previstos
neste Artigo. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve decidir sobre a aceitação de tal
notificação.
6. Levando em conta o Artigo 4, parágrafo 6, da Convenção, na implementação dos compromissos assumidos sob este Protocolo que
não os deste Artigo, a Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo concederá um certo grau de
flexibilidade às Partes em processo de transição para uma economia de mercado incluídas no Anexo I.
7. No primeiro período de compromissos quantificados de limitação e redução de emissões, de 2008 a 2012, a quantidade atribuída
para cada Parte incluída no Anexo I deve ser igual à porcentagem descrita no Anexo B de suas emissões antrópicas agregadas,
expressas em dióxido de carbono equivalente, dos gases de efeito estufa listados no Anexo A em 1990, ou o ano ou período de base
determinado em conformidade com o parágrafo 5 acima, multiplicado por cinco. As Partes incluídas no Anexo I para as quais a
mudança no uso da terra e florestas constituíram uma fonte líquida de emissões de gases de efeito estufa em 1990 devem fazer
constar, no seu ano ou período de base de emissões de 1990, as emissões antrópicas agregadas por fontes menos as remoções
antrópicas por sumidouros em 1990, expressas em dióxido de carbono equivalente, devidas à mudança no uso da terra, com a
finalidade de calcular sua quantidade atribuída.
8. Qualquer Parte incluída no Anexo I pode utilizar 1995 como o ano base para os hidrofluorcarbonos, perfluorcarbonos e
hexafluoreto de enxofre, na realização dos cálculos mencionados no parágrafo 7 acima.
9. Os compromissos das Partes incluídas no Anexo I para os períodos subseqüentes devem ser estabelecidos em emendas ao Anexo
B deste Protocolo, que devem ser adotadas em conformidade com as disposições do Artigo 21, parágrafo 7. A Conferenciadas Partes
na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve dar início à consideração de tais compromissos pelo menos sete anos antes
do término do primeiro período de compromisso ao qual se refere o parágrafo 1 acima.
10. Qualquer unidade de redução de emissões, ou qualquer parte de uma quantidade atribuída, que uma Parte adquira de outra Parte
em conformidade com as disposições do Artigo 6 ou do Artigo 17 deve ser acrescentada à quantidade atribuída à Parte adquirente.
11. Qualquer unidade de redução de emissões, ou qualquer parte de uma quantidade atribuída, que uma Parte transfira para outra
Parte em conformidade com as disposições do Artigo 6 ou do Artigo 17 deve ser subtraída da quantidade atribuída à Parte
transferidora.
12. Qualquer redução certificada de emissões que uma Parte adquira de outra Parte em conformidade com as disposições do Artigo
12 deve ser acrescentada à quantidade atribuída à Parte adquirente.
13. Se as emissões de uma Parte incluída no Anexo I em um período de compromisso forem inferiores a sua quantidade atribuída
prevista neste Artigo, essa diferença, mediante solicitação dessa Parte, deve ser acrescentada à quantidade atribuída a essa Parte para
períodos de compromisso subseqüentes.
14. Cada Parte incluída no Anexo I deve empenhar-se para implementar os compromissos mencionados no parágrafo 1 acima de
forma que sejam minimizados os efeitos adversos, tanto sociais como ambientais e econômicos, sobre as Partes países em
desenvolvimento, particularmente as identificadas no Artigo 4, parágrafos 8 e 9, da Convenção. Em consonância com as decisões
pertinentes da Conferência das Partes sobre a implementação desses parágrafos, a Conferência das Partes na qualidade de reunião
das Partes deste Protocolo deve, em sua primeira sessão, considerar quais as ações se fazem necessárias para minimizar os efeitos
adversos da mudança do clima e/ou os impactos de medidas de resposta sobre as Partes mencionadas nesses parágrafos. Entre as
questões a serem consideradas devem estar a obtenção de fundos, seguro e transferência de tecnologia.
ARTIGO 4
1. Qualquer Parte incluída no Anexo I que tenha acordado em cumprir conjuntamente seus compromissos assumidos sob o Artigo 3
será considerada como tendo cumprido esses compromissos se o total combinado de suas emissões antrópicas agregadas, expressas
em dióxido de carbono equivalente, dos gases de efeito estufa listados no Anexo A não exceder suas quantidades atribuídas,
calculadas de acordo com seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões, descritos no Anexo B, e em
conformidade com as disposições do Artigo 3. O respectivo nível de emissão determinado para cada uma das Partes do acordo deve
ser nele especificado.
2. As Partes de qualquer um desses acordos devem notificar o Secretariado sobre os termos do acordo na data de depósito de seus
instrumentos de ratificação, aceitação, aprovação ou adesão a este Protocolo. O Secretariado, por sua vez, deve informar os termos
do acordo às Partes e aos signatários da Convenção.
3. Qualquer desses acordos deve permanecer em vigor durante o período de compromisso especificado no Artigo 3, parágrafo 7.
4. Se as Partes atuando conjuntamente assim o fizerem no âmbito de uma organização regional de integração econômica e junto com
ela, qualquer alteração na composição da organização após a adoção deste Protocolo não deverá afetar compromissos existentes no
âmbito deste Protocolo. Qualquer alteração na composição da organização só será válida para fins dos compromissos previstos no
Artigo 3 que sejam adotados em período subseqüente ao dessa alteração.
5. Caso as Partes desses acordos não atinjam seu nível total combinado de redução de emissões, cada Parte desses acordos deve se
responsabilizar pelo seu próprio nível de emissões determinado no acordo.
6. Se as Partes atuando conjuntamente assim o fizerem no âmbito de uma organização regional de integração econômica que seja
Parte deste Protocolo e junto com ela, cada Estado-Membro dessa organização regional de integração econômica individual e
conjuntamente com a organização regional de integração econômica, atuando em conformidade com o Artigo 24, no caso de não ser
atingido o nível total combinado de redução de emissões, deve se responsabilizar por seu nível de emissões como notificado em
conformidade com este Artigo.
ARTIGO 5
1. Cada Parte incluída no Anexo I deve estabelecer, dentro do período máximo de um ano antes do início do primeiro período de
compromisso, um sistema nacional para a estimativa das emissões antrópicas por fontes e das remoções antrópicas por sumidouros
de todos os gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal. As diretrizes para tais sistemas nacionais, que devem
incorporar as metodologias especificadas no parágrafo 2 abaixo, devem ser decididas pela
Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo em sua primeira sessão.
2. As metodologias para a estimativa das emissões antrópicas por fontes e das remoções antrópicas por sumidouros de todos os gases
de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal devem ser as aceitas pelo Painel Intergovernamental sobre Mudança do
Clima e acordadas pela Conferência das Partes em sua terceira sessão. Onde não forem utilizadas tais metodologias, ajustes
adequados devem ser feitos de acordo com as metodologias acordadas pela Conferência das Partes na qualidade de reunião das
Partes deste Protocolo em sua primeira sessão. Com base no trabalho, inter alia, do Painel Intergovernamental sobre Mudança do
Clima e no assessoramento prestado pelo Órgão Subsidiário de Assessoramento Científico e Tecnológico, a Conferência das Partes
na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve rever periodicamente e, conforme o caso, revisar tais metodologias e ajustes,
levando plenamente em conta qualquer decisão pertinente da Conferência das Partes. Qualquer revisão das metodologias ou ajustes
deve ser utilizada somente com o propósito de garantir o cumprimento dos compromissos previstos no Artigo 3 com relação a
qualquer período de compromisso adotado posteriormente a essa revisão.
3. Os potenciais de aquecimento global utilizados para calcular a equivalência em dióxido de carbono das emissões antrópicas por
fontes e das remoções antrópicas por sumidouros dos gases de efeito estufa listados no Anexo A devem ser os aceitos pelo Painel
Intergovernamental sobre Mudança do Clima e acordados pela Conferência das Partes em sua terceira sessão. Com base no trabalho,
inter alia, do Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima e no assessoramento prestado pelo Órgão Subsidiário de
Assessoramento Científico e Tecnológico, a Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve rever
periodicamente e, conforme o caso, revisar o potencial de aquecimento global de cada um dos gases de efeito estufa, levando
plenamente em conta qualquer decisão pertinente da Conferência das Partes. Qualquer revisão de um potencial de aquecimento
global deve ser aplicada somente aos compromissos assumidos sob o Artigo 3 com relação a qualquer período de compromisso
adotado posteriormente a essa revisão.
ARTIGO 6
1. A fim de cumprir os compromissos assumidos sob o Artigo 3, qualquer Parte incluída no Anexo I pode transferir para ou adquirir
de qualquer outra dessas Partes unidades de redução de emissões resultantes de projetos visando a redução das emissões antrópicas
por fontes ou o aumento das remoções antrópicas por sumidouros de gases de efeito estufa em qualquer setor da economia, desde
que:
(a) O projeto tenha a aprovação das Partes envolvidas;
(b) O projeto promova uma redução das emissões por fontes ou um aumento das remoções por sumidouros que sejam adicionais aos
que ocorreriam na sua ausência;
(c) A Parte não adquira nenhuma unidade de redução de emissões se não estiver em conformidade com suas obrigações assumidas
sob os Artigos 5 e 7; e
(d) A aquisição de unidades de redução de emissões seja suplementar às ações domésticas realizadas com o fim de cumprir os
compromissos previstos no Artigo 3.
2. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo pode, em sua primeira sessão ou assim que seja
viável a partir de então, aprimorar diretrizes para a implementação deste Artigo, incluindo para verificação e elaboração de
relatórios.
3. Uma Parte incluída no Anexo I pode autorizar entidades jurídicas a participarem, sob sua responsabilidade, de ações que
promovam a geração, a transferência ou a aquisição, sob este Artigo, de unidades de redução de emissões.
4. Se uma questão de implementação por uma Parte incluída no Anexo I das exigências mencionadas neste parágrafo é identificada
de acordo com as disposições pertinentes do Artigo 8, as transferências e aquisições de unidades de redução de emissões podem
continuar a ser feitas depois de ter sido identificada a questão, desde que quaisquer dessas unidades não sejam usadas pela Parte para
atender os seus compromissos assumidos sob o Artigo 3 até que seja resolvida qualquer questão de cumprimento.
ARTIGO 7
1. Cada Parte incluída no Anexo I deve incorporar ao seu inventário anual de emissões antrópicas por fontes e remoções antrópicas
por sumidouros de gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal, submetido de acordo com as decisões
pertinentes da Conferência das Partes, as informações suplementares necessárias com o propósito de assegurar o cumprimento do
Artigo 3, a serem determinadas em conformidade com o parágrafo 4 abaixo.
2. Cada Parte incluída no Anexo I deve incorporar à sua comunicação nacional, submetida de acordo com o Artigo 12 da
Convenção, as informações suplementares necessárias para demonstrar o cumprimento dos compromissos assumidos sob este
Protocolo, a serem determinadas em conformidade com o parágrafo 4 abaixo.
3. Cada Parte incluída no Anexo I deve submeter as informações solicitadas no parágrafo 1 acima anualmente, começando com o
primeiro inventário que deve ser entregue, segundo a Convenção, no primeiro ano do período de compromisso após a entrada em
vigor deste Protocolo para essa Parte. Cada uma dessas Partes deve submeter as informações solicitadas no parágrafo 2 acima como
parte da primeira comunicação nacional que deve ser entregue, segundo a Convenção, após a entrada em vigor deste Protocolo para
a Parte e após a adoção de diretrizes como previsto no parágrafo 4 abaixo. A freqüência das submissões subseqüentes das
informações solicitadas sob este Artigo deve ser determinada pela Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste
Protocolo, levando em conta qualquer prazo para a submissão de comunicações nacionais conforme decidido pela Conferência das
Partes.
4. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve adotar em sua primeira sessão, e rever
periodicamente a partir de então, diretrizes para a preparação das informações solicitadas sob este Artigo, levando em conta as
diretrizes para a preparação de comunicações nacionais das Partes incluídas no Anexo I, adotadas pela Conferência das Partes. A
Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve também, antes do primeiro período de compromisso,
decidir sobre as modalidades de contabilização das quantidades atribuídas.
ARTIGO 8
1. As informações submetidas de acordo com o Artigo 7 por cada Parte incluída no Anexo I devem ser revistas por equipes revisoras
de especialistas em conformidade com as decisões pertinentes da Conferência das Partes e em consonância com as diretrizes
adotadas com esse propósito pela Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo, conforme o parágrafo 4
abaixo. As informações submetidas segundo o Artigo 7, parágrafo 1, por cada Parte incluída no Anexo I devem ser revistas como
parte da compilação anual e contabilização dos inventários de emissões e das quantidades atribuídas. Adicionalmente, as
informações submetidas de acordo com o Artigo 7, parágrafo 2, por cada Parte incluída no Anexo I devem ser revistas como parte da
revisão das comunicações.
2. As equipes revisoras de especialistas devem ser coordenadas pelo Secretariado e compostas por especialistas selecionados a partir
de indicações das Partes da Convenção e, conforme o caso, de organizações intergovernamentais, em conformidade com a
orientação dada para esse fim pela Conferência das Partes.
3. O processo de revisão deve produzir uma avaliação técnica completa e abrangente de todos os aspectos da implementação deste
Protocolo por uma Parte. As equipes revisoras de especialistas devem preparar um relatório para a Conferência das Partes na
qualidade de reunião das Partes deste Protocolo, avaliando a implementação dos compromissos da Parte e identificando possíveis
problemas e fatores que possam estar influenciando a efetivação dos compromissos. Esses relatórios devem ser distribuídos pelo
Secretariado a todas as Partes da Convenção. O Secretariado deve listar as questões de implementação indicadas em tais relatórios
para posterior consideração pela Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo.
4. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve adotar em sua primeira sessão, e rever
periodicamente a partir de então, as diretrizes para a revisão da implementação deste Protocolo por equipes revisoras de
especialistas, levando em conta as decisões pertinentes da Conferência das Partes.
5. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve, com a assistência do Órgão Subsidiário de
Implementação e, conforme o caso, do Órgão de Assessoramento Científico e Tecnológico, considerar:
(a) As informações submetidas pelas Partes segundo o Artigo 7 e os relatórios das revisões dos especialistas sobre essas
informações, elaborados de acordo com este Artigo; e
(b) As questões de implementação listadas pelo Secretariado em conformidade com o parágrafo 3 acima, bem como qualquer
questão levantada pelas Partes.
6. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve tomar decisões sobre qualquer assunto
necessário para a implementação deste Protocolo de acordo com as considerações feitas sobre as informações a que se refere o
parágrafo 5 acima.
ARTIGO 9
1. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve rever periodicamente este Protocolo à luz das
melhores informações e avaliações científicas disponíveis sobre a mudança do clima e seus impactos, bem como de informações
técnicas, sociais e econômicas relevantes. Tais revisões devem ser coordenadas com revisões pertinentes segundo a Convenção, em
particular as dispostas no Artigo 4, parágrafo 2(d), e Artigo 7, parágrafo 2(a), da Convenção. Com base nessas revisões, a
Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve tomar as providências adequadas.
2. A primeira revisão deve acontecer na segunda sessão da Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste
Protocolo. Revisões subseqüentes devem acontecer em intervalos regulares e de maneira oportuna.
ARTIGO 10
Todas as Partes, levando em conta suas responsabilidades comuns mas diferenciadas e suas prioridades de desenvolvimento,
objetivos e circunstâncias específicos, nacionais e regionais, sem a introdução de qualquer novo compromisso para as Partes não
incluídas no Anexo I, mas reafirmando os compromissos existentes no Artigo 4, parágrafo 1, da Convenção, e continuando a fazer
avançar a implementação desses compromissos a fim de atingir o desenvolvimento sustentável, levando em conta o Artigo 4,
parágrafos 3, 5 e 7, da Convenção, devem:
(a) Formular, quando apropriado e na medida do possível, programas nacionais e, conforme o caso, regionais adequados, eficazes
em relação aos custos, para melhorar a qualidade dos fatores de emissão, dados de atividade e/ou modelos locais que reflitam as
condições socioeconômicas de cada Parte para a preparação e atualização periódica de inventários nacionais de emissões antrópicas
por fontes e remoções antrópicas por sumidouros de todos os gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal,
empregando metodologias comparáveis a serem acordadas pela Conferência das Partes e consistentes com as diretrizes para a
preparação de comunicações nacionais adotadas pela Conferência das Partes;
(b) Formular, implementar, publicar e atualizar regularmente programas nacionais e, conforme o caso, regionais, que contenham
medidas para mitigar a mudança do clima bem como medidas para facilitar uma adaptação adequada à mudança do clima:
(i) Tais programas envolveriam, entre outros, os setores de energia, transporte e indústria, bem como os de agricultura, florestas e
tratamento de resíduos. Além disso, tecnologias e métodos de adaptação para aperfeiçoar o planejamento espacial melhorariam a
adaptação à mudança do clima; e
(ii) As Partes incluídas no Anexo I devem submeter informações sobre ações no âmbito deste Protocolo, incluindo programas
nacionais, em conformidade com o Artigo 7; e as outras Partes devem buscar incluir em suas comunicações nacionais, conforme o
caso, informações sobre programas que contenham medidas que a Parte acredite contribuir para enfrentar a mudança do clima e seus
efeitos adversos, incluindo a redução dos aumentos das emissões de gases de efeito estufa e aumento dos sumidouros e remoções,
capacitação e medidas de adaptação;
(c) Cooperar na promoção de modalidades efetivas para o desenvolvimento, a aplicação e a difusão, e tomar todas as medidas
possíveis para promover, facilitar e financiar, conforme o caso, a transferência ou o acesso a tecnologias, know-how, práticas e
processos ambientalmente seguros relativos à mudança do clima, em particular para os países em desenvolvimento, incluindo a
formulação de políticas e programas para a transferência efetiva de tecnologias ambientalmente seguras que sejam de propriedade
pública ou de domínio público e a criação, no setor privado, de um ambiente propício para promover e melhorar a transferência de
tecnologias ambientalmente seguras e o acesso a elas;
(d) Cooperar nas pesquisas científicas e técnicas e promover a manutenção e o desenvolvimento de sistemas de observação
sistemática e o desenvolvimento de arquivos de dados para reduzir as incertezas relacionadas ao sistema climático, os efeitos
adversos da mudança do clima e as conseqüências econômicas e sociais das várias estratégias de resposta e promover o
desenvolvimento e o fortalecimento da capacidade e dos recursos endógenos para participar dos esforços, programas e redes
internacionais e intergovernamentais de pesquisa e observação sistemática, levando em conta o Artigo 5 da Convenção;
(e) Cooperar e promover em nível internacional e, conforme o caso, por meio de organismos existentes, a elaboração e a execução de
programas de educação e treinamento, incluindo o fortalecimento da capacitação nacional, em particular a capacitação humana e
institucional e o intercâmbio ou cessão de pessoal para treinar especialistas nessas áreas, em particular para os países em
desenvolvimento, e facilitar em nível nacional a conscientização pública e o acesso público a informações sobre a mudança do
clima. Modalidades adequadas devem ser desenvolvidas para implementar essas atividades por meio dos órgãos apropriados da
Convenção, levando em conta o Artigo 6 da Convenção;
(f) Incluir em suas comunicações nacionais informações sobre programas e atividades empreendidos em conformidade com este
Artigo de acordo com as decisões pertinentes da Conferência das Partes; e
(g) Levar plenamente em conta, na implementação dos compromissos previstos neste Artigo, o Artigo 4, parágrafo 8, da Convenção.
ARTIGO 11
1. Na implementação do Artigo 10, as Partes devem levar em conta as disposições do Artigo 4, parágrafos 4, 5, 7, 8 e 9, da
Convenção.
2. No contexto da implementação do Artigo 4, parágrafo 1, da Convenção, em conformidade com as disposições do Artigo 4,
parágrafo 3, e do Artigo 11 da Convenção, e por meio da entidade ou entidades encarregadas da operação do mecanismo financeiro
da Convenção, as Partes países desenvolvidos e as demais Partes desenvolvidas incluídas no Anexo II da Convenção devem:
(a) Prover recursos financeiros novos e adicionais para cobrir integralmente os custos por elas acordados incorridos pelas Partes
países em desenvolvimento para fazer avançar a implementação dos compromissos assumidos sob o Artigo 4, parágrafo 1(a), da
Convenção e previstos no Artigo 10, alínea (a); e
(b) Também prover esses recursos financeiros, inclusive para a transferência de tecnologia, de que necessitem as Partes países em
desenvolvimento para cobrir integralmente os custos incrementais para fazer avançar a implementação dos compromissos existentes
sob o Artigo 4, parágrafo 1, da Convenção e descritos no Artigo 10 e que sejam acordados entre uma Parte país em desenvolvimento
e a entidade ou entidades internacionais a que se refere o Artigo 11 da Convenção, em conformidade com esse Artigo.
A implementação desses compromissos existentes deve levar em conta a necessidade de que o fluxo de recursos financeiros seja
adequado e previsível e a importância da divisão adequada do ônus entre as Partes países desenvolvidos. A orientação para a
entidade ou entidades encarregadas da operação do mecanismo financeiro da Convenção em decisões pertinentes da Conferência das
Partes, incluindo as acordadas antes da adoção deste Protocolo, aplica-se mutatis mutandis às disposições deste parágrafo.
3. As Partes países desenvolvidos e demais Partes desenvolvidas do Anexo II da Convenção podem também prover recursos
financeiros para a implementação do Artigo 10 por meio de canais bilaterais, regionais e multilaterais e as Partes países em
desenvolvimento podem deles beneficiar-se.
ARTIGO 12
1. Fica definido um mecanismo de desenvolvimento limpo.
2. O objetivo do mecanismo de desenvolvimento limpo deve ser assistir às Partes não incluídas no Anexo I para que atinjam o
desenvolvimento sustentável e contribuam para o objetivo final da Convenção, e assistir às Partes incluídas no Anexo I para que
cumpram seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões, assumidos no Artigo 3.
3. Sob o mecanismo de desenvolvimento limpo:
(a) As Partes não incluídas no Anexo I beneficiar-se-ão de atividades de projetos que resultem em reduções certificadas de emissões;
e
(b) As Partes incluídas no Anexo I podem utilizar as reduções certificadas de emissões, resultantes de tais atividades de projetos,
para contribuir com o cumprimento de parte de seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões, assumidos no
Artigo 3, como determinado pela Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo.
4. O mecanismo de desenvolvimento limpo deve sujeitar-se à autoridade e orientação da Conferência das Partes na qualidade de
reunião das Partes deste Protocolo e à supervisão de um conselho executivo do mecanismo de desenvolvimento limpo.
5. As reduções de emissões resultantes de cada atividade de projeto devem ser certificadas por entidades operacionais a serem
designadas pela Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo, com base em:
(b) Benefícios reais, mensuráveis e de longo prazo relacionados com a mitigação da mudança do clima, e
(c) Reduções de emissões que sejam adicionais as que ocorreriam na ausência da atividade certificada de projeto.
6. O mecanismo de desenvolvimento limpo deve prestar assistência quanto à obtenção de fundos para atividades certificadas de
projetos quando necessário.
7. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve, em sua primeira sessão, elaborar modalidades e
procedimentos com o objetivo de assegurar transparência, eficiência e prestação de contas das atividades de projetos por meio de
auditorias e verificações independentes.
8. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve assegurar que uma fração dos fundos advindos
de atividades de projetos certificadas seja utilizada para cobrir despesas administrativas, assim como assistir às Partes países em
desenvolvimento que sejam particularmente vulneráveis aos efeitos adversos da mudança do clima para fazer face aos custos de
adaptação.
9. A participação no mecanismo de desenvolvimento limpo, incluindo nas atividades mencionadas no parágrafo 3(a) acima e na
aquisição de reduções certificadas de emissão, pode envolver entidades privadas e/ou públicas e deve sujeitar-se a qualquer
orientação que possa ser dada pelo conselho executivo do mecanismo de desenvolvimento limpo.
10. Reduções certificadas de emissões obtidas durante o período do ano 2000 até o início do primeiro período de compromisso
podem ser utilizadas para auxiliar no cumprimento das responsabilidades relativas ao primeiro período de compromisso.
ARTIGO 13
1. A Conferência das Partes, o órgão supremo da Convenção, deve atuar na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo.
2. As Partes da Convenção que não sejam Partes deste Protocolo podem participar como observadoras das deliberações de qualquer
sessão da Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo. Quando a Conferência das Partes atuar na
qualidade de reunião das Partes deste Protocolo, as decisões tomadas sob este Protocolo devem ser tomadas somente por aquelas que
sejam Partes deste Protocolo.
3. Quando a Conferência das Partes atuar na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo, qualquer membro da Mesa da
Conferência das Partes representando uma Parte da Convenção mas, nessa ocasião, não uma Parte deste Protocolo, deve ser
substituído por um outro membro, escolhido entre as Partes deste Protocolo e por elas eleito.
4. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve manter a implementação deste Protocolo sob
revisão periódica e tomar, dentro de seu mandato, as decisões necessárias para promover a sua implementação efetiva. Deve
executar as funções a ela atribuídas por este Protocolo e deve:
(a) Com base em todas as informações apresentadas em conformidade com as disposições deste Protocolo, avaliar a implementação
deste Protocolo pelas Partes, os efeitos gerais das medidas tomadas de acordo com este Protocolo, em particular os efeitos
ambientais, econômicos e sociais, bem como os seus efeitos cumulativos e o grau de progresso no atendimento do objetivo da
Convenção;
(b) Examinar periodicamente as obrigações das Partes deste Protocolo, com a devida consideração a qualquer revisão exigida pelo
Artigo 4, parágrafo 2(d), e Artigo 7, parágrafo 2, da Convenção, à luz do seu objetivo, da experiência adquirida em sua
implementação e da evolução dos conhecimentos científicos e tecnológicos, e a esse respeito, considerar e adotar relatórios
periódicos sobre a implementação deste Protocolo;
(c) Promover e facilitar o intercâmbio de informações sobre medidas adotadas pelas Partes para enfrentar a mudança do clima e seus
efeitos, levando em conta as diferentes circunstâncias, responsabilidades e recursos das Partes e seus respectivos compromissos
assumidos sob este Protocolo;
(d) Facilitar, mediante solicitação de duas ou mais Partes, a coordenação de medidas por elas adotadas para enfrentar a mudança do
clima e seus efeitos, levando em conta as diferentes circunstâncias, responsabilidades e capacidades das Partes e seus respectivos
compromissos assumidos sob este Protocolo;
(e) Promover e orientar, em conformidade com o objetivo da Convenção e as disposições deste Protocolo, e levando plenamente em
conta as decisões pertinentes da Conferência das Partes, o desenvolvimento e aperfeiçoamento periódico de metodologias
comparáveis para a implementação efetiva deste Protocolo, a serem acordadas pela Conferência das Partes na qualidade de reunião
das Partes deste Protocolo;
(f) Fazer recomendações sobre qualquer assunto necessário à implementação deste Protocolo;
(g) Procurar mobilizar recursos financeiros adicionais em conformidade com o Artigo 11, parágrafo 2;
(h) Estabelecer os órgãos subsidiários considerados necessários à implementação deste Protocolo;
(i) Buscar e utilizar, conforme o caso, os serviços e a cooperação das organizações internacionais e dos organismos
intergovernamentais e não-governamentais competentes, bem como as informações por eles fornecidas; e
(j) Desempenhar as demais funções necessárias à implementação deste Protocolo e considerar qualquer atribuição resultante de uma
decisão da Conferência das Partes.
5. As regras de procedimento da Conferência das Partes e os procedimentos financeiros aplicados sob a Convenção devem ser
aplicados mutatis mutandis sob este Protocolo, exceto quando decidido de outra forma por consenso pela Conferência das
Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo.
6. A primeira sessão da Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve ser convocada pelo
Secretariado juntamente com a primeira sessão da Conferência das Partes programada para depois da data de entrada em vigor deste
Protocolo. As sessões ordinárias subseqüentes da Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo devem
ser realizadas anualmente e em conjunto com as sessões ordinárias da Conferência das Partes a menos que decidido de outra forma
pela Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo.
7. As sessões extraordinárias da Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo devem ser realizadas em
outras datas quando julgado necessário pela Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo, ou por
solicitação escrita de qualquer Parte, desde que, dentro de seis meses após a solicitação ter sido comunicada às Partes pelo
Secretariado, receba o apoio de pelo menos um terço das Partes.
8. As Nações Unidas, seus órgãos especializados e a Agência Internacional de Energia Atômica, bem como qualquer EstadoMembro dessas organizações ou observador junto às mesmas que não seja Parte desta Convenção podem se fazer representar como
observadores nas sessões da Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo. Qualquer outro órgão ou
agência, nacional ou internacional, governamental ou não-governamental, competente em assuntos de que trata este Protocolo e que
tenha informado ao Secretariado o seu desejo de se fazer representar como observador numa sessão da Conferência das Partes na
qualidade de reunião das Partes deste Protocolo, pode ser admitido nessa qualidade, salvo se pelo menos um terço das Partes
presentes objete. A admissão e participação dos observadores devem sujeitar-se às regras de procedimento a que se refere o
parágrafo 5 acima.
ARTIGO 14
1. O Secretariado estabelecido pelo Artigo 8 da Convenção deve desempenhar a função de Secretariado deste Protocolo.
2. O Artigo 8, parágrafo 2, da Convenção, sobre as funções do Secretariado e o Artigo 8, parágrafo 3, da Convenção, sobre as
providências tomadas para o seu funcionamento, devem ser aplicados mutatis mutandis a este Protocolo. O Secretariado
deve, além disso, exercer as funções a ele atribuídas sob este Protocolo.
ARTIGO 15
1. O Órgão Subsidiário de Assessoramento Científico e Tecnológico e o Órgão Subsidiário de Implementação estabelecidos nos
Artigos 9 e 10 da Convenção devem atuar, respectivamente, como o Órgão Subsidiário de Assessoramento Científico e Tecnológico
e o Órgão Subsidiário de Implementação deste Protocolo. As disposições relacionadas com o funcionamento desses dois órgãos sob
a Convenção devem ser aplicadas mutatis mutandis a este Protocolo. As sessões das reuniões do Órgão Subsidiário de
Assessoramento Científico e Tecnológico e do Órgão Subsidiário de Implementação deste Protocolo devem ser realizadas
conjuntamente com as reuniões do Órgão Subsidiário de Assessoramento Científico e Tecnológico e do Órgão Subsidiário de
Implementação da Convenção, respectivamente.
2. As Partes da Convenção que não são Partes deste Protocolo podem participar como observadoras das deliberações de qualquer
sessão dos órgãos subsidiários. Quando os órgãos subsidiários atuarem como órgãos subsidiários deste Protocolo, as decisões sob
este Protocolo devem ser tomadas somente por aquelas que sejam Partes deste Protocolo.
3. Quando os órgãos subsidiários estabelecidos pelos Artigos 9 e 10 da Convenção exerçam suas funções com relação a assuntos que
dizem respeito a este Protocolo, qualquer membro das Mesas desses órgãos subsidiários representando uma Parte da Convenção,
mas nessa ocasião, não uma Parte deste Protocolo, deve ser substituído por um outro membro escolhido entre as Partes deste
Protocolo e por elas eleito.
ARTIGO 16
A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve, tão logo seja possível, considerar a aplicação a
este Protocolo, e modificação conforme o caso, do processo multilateral de consultas a que se refere o Artigo 13 da Convenção, à luz
de qualquer decisão pertinente que possa ser tomada pela Conferência das Partes. Qualquer processo multilateral de consultas que
possa ser aplicado a este Protocolo deve operar sem prejuízo dos procedimentos e mecanismos estabelecidos em conformidade com
o Artigo 18.
ARTIGO 17
A Conferência das Partes deve definir os princípios, as modalidades, regras e diretrizes apropriados, em particular para verificação,
elaboração de relatórios e prestação de contas do comércio de emissões. As Partes incluídas no Anexo B podem participar do
comércio de emissões com o objetivo de cumprir os compromissos assumidos sob o Artigo 3. Tal comércio deve ser suplementar às
ações domésticas com vistas a atender os compromissos quantificados de limitação e redução de emissões, assumidos sob esse
Artigo.
ARTIGO 18
A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo deve, em sua primeira sessão, aprovar procedimentos e
mecanismos adequados e eficazes para determinar e tratar de casos de não-cumprimento das disposições deste Protocolo, inclusive
por meio do desenvolvimento de uma lista indicando possíveis conseqüências, levando em conta a causa, o tipo, o grau e a
freqüência do não-cumprimento. Qualquer procedimento e mecanismo sob este Artigo que acarrete conseqüências de caráter
vinculante deve ser adotado por meio de uma emenda a este Protocolo.
ARTIGO 19
As disposições do Artigo 14 da Convenção sobre a solução de controvérsias aplicam-se mutatis mutandis a este Protocolo.
ARTIGO 20
1. Qualquer Parte pode propor emendas a este Protocolo.
2. As emendas a este Protocolo devem ser adotadas em sessão ordinária da Conferência das Partes na qualidade de reunião das
Partes deste Protocolo. O texto de qualquer emenda proposta a este Protocolo deve ser comunicado às Partes pelo Secretariado pelo
menos seis meses antes da sessão em que será proposta sua adoção. O texto de qualquer emenda proposta deve também ser
comunicado pelo Secretariado às Partes e aos signatários da Convenção e, para informação, ao Depositário.
3. As Partes devem fazer todo o possível para chegar a acordo por consenso sobre qualquer emenda proposta a este Protocolo. Uma
vez exauridos todos os esforços para chegar a um consenso sem que se tenha chegado a um acordo, a emenda deve ser adotada, em
última instância, por maioria de três quartos dos votos das Partes presentes e votantes na sessão. A emenda adotada deve ser
comunicada pelo Secretariado ao Depositário, que deve comunicá-la a todas as Partes para aceitação.
4. Os instrumentos de aceitação em relação a uma emenda devem ser depositados junto ao Depositário. Uma emenda adotada, em
conformidade com o parágrafo 3 acima, deve entrar em vigor para as Partes que a tenham aceito no nonagésimo dia após a data de
recebimento, pelo Depositário, dos instrumentos de aceitação de pelo menos três quartos das Partes deste Protocolo.
5. A emenda deve entrar em vigor para qualquer outra Parte no nonagésimo dia após a data em que a Parte deposite, junto ao
Depositário, seu instrumento de aceitação de tal emenda.
ARTIGO 21
1. Os anexos deste Protocolo constituem parte integrante do mesmo e, salvo se expressamente disposto de outro modo, qualquer
referência a este Protocolo constitui ao mesmo tempo referência a qualquer de seus anexos. Qualquer anexo adotado após aentrada
em vigor deste Protocolo deve conter apenas listas, formulários e qualquer outro material de natureza descritiva que trate de assuntos
de caráter científico, técnico, administrativo ou de procedimento.
2. Qualquer Parte pode elaborar propostas de anexo para este Protocolo e propor emendas a anexos deste Protocolo.
3. Os anexos deste Protocolo e as emendas a anexos deste Protocolo devem ser adotados em sessão ordinária da Conferência das
Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo. O texto de qualquer proposta de anexo ou de emenda a um anexo deve ser
comunicado às Partes pelo Secretariado pelo menos seis meses antes da reunião em que será proposta sua adoção. O texto de
qualquer proposta de anexo ou de emenda a um anexo deve também ser comunicado pelo Secretariado às Partes e aos signatários da
Convenção e, para informação, ao Depositário.
4. As Partes devem fazer todo o possível para chegar a acordo por consenso sobre qualquer proposta de anexo ou de emenda a um
anexo. Uma vez exauridos todos os esforços para chegar a um consenso sem que se tenha chegado a um acordo, o anexo ou a
emenda a um anexo devem ser adotados, em última instância, por maioria de três quartos dos votos das Partes presentes e votantes
na sessão. Os anexos ou emendas a um anexo adotados devem ser comunicados pelo Secretariado ao Depositário, que deve
comunicá-los a todas as Partes para aceitação.
5. Um anexo, ou emenda a um anexo, que não Anexo A ou B, que tenha sido adotado em conformidade com os parágrafos 3 e 4
acima deve entrar em vigor para todas as Partes deste Protocolo seis meses após a data de comunicação a essas Partes, pelo
Depositário, da adoção do anexo ou da emenda ao anexo, à exceção das Partes que notificarem o Depositário, por escrito, e no
mesmo prazo, de sua não-aceitação do anexo ou da emenda ao anexo. O anexo ou a emenda a um anexo devem entrar em vigor para
as Partes que tenham retirado sua notificação de não-aceitação no nonagésimo dia após a data de recebimento, pelo Depositário, da
retirada dessa notificação.
6. Se a adoção de um anexo ou de uma emenda a um anexo envolver uma emenda a este Protocolo, esse anexo ou emenda a um
anexo não deve entrar em vigor até que entre em vigor a emenda a este Protocolo.
7. As emendas aos Anexos A e B deste Protocolo devem ser adotadas e entrar em vigor em conformidade com os procedimentos
descritos no Artigo 20, desde que qualquer emenda ao Anexo B seja adotada mediante o consentimento por escrito da Parte
envolvida.
ARTIGO 22
Cada Parte tem direito a um voto, à exceção do disposto no parágrafo 2 abaixo.
2. As organizações regionais de integração econômica devem exercer, em assuntos de sua competência, seu direito de voto com um
número de votos igual ao número de seus Estados-Membros Partes deste Protocolo. Essas organizações não devem exercer seu
direito de voto se qualquer de seus Estados-Membros exercer esse direito e vice-versa.
ARTIGO 23
O Secretário-Geral das Nações Unidas será o Depositário deste Protocolo.
ARTIGO 24
1. Este Protocolo estará aberto a assinatura e sujeito a ratificação, aceitação ou aprovação de Estados e organizações regionais de
integração econômica que sejam Partes da Convenção. Estará aberto a assinatura na sede das Nações Unidas em Nova York de 16 de
março de 1998 a 15 de março de 1999. Este Protocolo estará aberto a adesões a partir do dia seguinte à data em que não mais estiver
aberto a assinaturas. Os instrumentos de ratificação, aceitação, aprovação ou adesão devem ser depositados junto ao Depositário.
2. Qualquer organização regional de integração econômica que se torne Parte deste Protocolo, sem que nenhum de seus EstadosMembros seja Parte, deve sujeitar-se a todas as obrigações previstas neste Protocolo. No caso de um ou mais Estados-Membros
dessas organizações serem Partes deste Protocolo, a organização e seus Estados-Membros devem decidir sobre suas respectivas
responsabilidades pelo desempenho de suas obrigações previstas neste Protocolo. Nesses casos, as organizações e os EstadosMembros não podem exercer simultaneamente direitos estabelecidos por este Protocolo.
3. Em seus instrumentos de ratificação, aceitação, aprovação ou adesão, as organizações regionais de integração econômica devem
declarar o âmbito de suas competências no tocante a assuntos regidos por este Protocolo. Essas organizações devem também
informar ao Depositário qualquer modificação substancial no âmbito de suas competências, o qual, por sua vez, deve transmitir essas
informações às Partes.
ARTIGO 25
1. Este Protocolo entra em vigor no nonagésimo dia após a data em que pelo menos 55 Partes da Convenção, englobando as Partes
incluídas no Anexo I que contabilizaram no total pelo menos 55 por cento das emissões totais de dióxido de carbono em 1990 das
Partes incluídas no Anexo I, tenham depositado seus instrumentos de ratificação, aceitação, aprovação ou adesão.
2. Para os fins deste Artigo, "as emissões totais de dióxido de carbono em 1990 das Partes incluídas no Anexo I" significa a
quantidade comunicada anteriormente ou na data de adoção deste Protocolo pelas Partes incluídas no Anexo I em sua primeira
comunicação nacional, submetida em conformidade com o Artigo 12 da Convenção.
3. Para cada Estado ou organização regional de integração econômica que ratifique, aceite, aprove ou adira a este Protocolo após
terem sido reunidas as condições para entrada em vigor descritas no parágrafo 1 acima, este Protocolo entra em vigor no nonagésimo
dia após a data de depósito de seu instrumento de ratificação, aceitação, aprovação ou adesão.
4. Para os fins deste Artigo, qualquer instrumento depositado por uma organização regional de integração econômica não deve ser
considerado como adicional aos depositados por Estados-Membros da organização.
ARTIGO 26
Nenhuma reserva pode ser feita a este Protocolo.
ARTIGO 27
1. Após três anos da entrada em vigor deste Protocolo para uma Parte, essa Parte pode, a qualquer momento, denunciá-lo por meio
de notificação por escrito ao Depositário.
2. Essa denúncia tem efeito um ano após a data de recebimento pelo Depositário da notificação de denúncia, ou em data posterior se
assim nela for estipulado.
3. Deve ser considerado que qualquer Parte que denuncie a Convenção denuncia também este Protocolo.
ARTIGO 28
O original deste Protocolo, cujos textos em árabe, chinês, inglês, francês, russo e espanhol são igualmente autênticos, deve ser
depositado junto ao Secretário-Geral das Nações Unidas.
FEITO em Quioto aos onze dias de dezembro de mil novecentos e noventa e sete.
EM FÉ DO QUE, os abaixo assinados, devidamente autorizados para esse fim, firmam este Protocolo nas datas indicadas.
ANEXO A
Gases de efeito estufa
Dióxido de carbono (CO2)
Metano (CH4)
Óxido nitroso (N2O)
Hidrofluorcarbonos (HFCs)
Perfluorcarbonos (PFCs)
Hexafluoreto de enxofre (SF6)
Setores/categorias de fontes
Energia
Queima de combustível
Setor energético
Indústrias de transformação e de construção
Transporte
Outros setores
Outros
Emissões fugitivas de combustíveis
Combustíveis sólidos
Petróleo e gás natural
Outros
Processos industriais
Produtos minerais
Indústria química
Produção de metais
Outras produções
Produção de halocarbonos e hexafluoreto de enxofre
Consumo de halocarbonos e hexafluoreto de enxofre
Outros
Uso de solventes e outros produtos
Agricultura
Fermentação entérica
Tratamento de dejetos
Cultivo de arroz
Solos agrícolas
Queimadas prescritas de savana
Queima de resíduos agrícolas
Outros
Resíduos
Disposição de resíduos sólidos na terra
Tratamento de esgoto
Incineração de resíduos
Outros
ANEXO B
PARTES
Alemanha
porcentagem do ano base ou período
92
Austrália.
Áustria.
Bélgica
108
92
92
Bulgária*
Canadá..
92
94
Comunidade Européia
Croácia*
92
95
Dinamarca
Eslováquia*
92
92
Eslovênia*
Espanha.
92
92
Estados Unidos da América.
Estônia*.
Federação Russa*
93
92
100
Finlândia
França.
92
92
Grécia.
Hungria*
92
94
Irlanda
Islândia
92
110
Itália
Japão
Letônia*
92
94
92
Liechtenstein
Lituânia*
92
92
Luxemburgo
Mônaco
92
92
Noruega.
Nova Zelândia.
101
100
Países Baixos.
Polônia*.
92
94
Portugal
92
Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte.
República Tcheca*
Romênia*
92
92
92
Suécia.
Suíça.
92
92
Ucrânia*
100
* Países em processo de transição para uma economia de mercado.
Fonte: Ministério das Relações Exteriores
POLÍTICAS PÚBLICAS FISCAIS PARA A MITIGAÇÃO DOS IMPACTOS
AMBIENTAIS CAUSADOS PELOS AUTOMÓVEIS
João Victor Porto Sales*
SUMÁRIO: 1 Introdução. 2 Automóvel, sociedade e
meio ambiente. 2.1 A cultura do automóvel. 2.2 Críticas à
cultura do automóvel. 2.3 Crise do petróleo e crise
ambiental: principais desafios a serem enfrentados pela
indústria automobilística e pela sociedade. 2.3.1 Crise do
petróleo. 2.3.2 Crise ambiental. 3 Tributação Ambiental:
uma possibilidade para o enfrentamento da crise ambiental
causada pelos automóveis. 3.1 Direito Ambiental e Direito
Econômico. 3.1.1 O caráter econômico do direito
ambiental. 3.1.2 Formas de intervenção estatal na
economia. 3.1.3 O desenvolvimento sustentável. 3.2
Conceito, finalidades e fundamentos da tributação
ambiental. 3.3 A tributação como instrumento de mudança
social 3.3.1 Constituição e meio ambiente. 3.3.2 Mudança
social, tributação e meio ambiente. 3.3.3 A sanção premial
e a função promocional do direito. 3.3.4 A
extrafiscalidade. 3.3.5 A escolha por incentivos fiscais. 4
Oportunidades para a aplicação da Tributação Ambiental
em relação aos automóveis 4.1 Importância do automóvel
na economia nacional. 4.2 Histórico das políticas
econômico-tributárias para o setor automobilístico no
Brasil. 4.3 Políticas fiscais ambientais adequadas sobre os
automóveis. 4.3.1 As tecnologias automotivas compatíveis
com a proteção ambiental. 4.3.1.1 O automóvel movido a
biocombustíveis. 4.3.1.2 O automóvel movido a
eletricidade. 4.3.1.3 O automóvel movido a gás natural
veicular. 4.3.1.4 O automóvel movido a ar comprimido.
4.3.1.5 O eco-design automotivo. 4.3.2 As políticas fiscais
já existentes. 4.3.3 As políticas fiscais a serem
implantadas. 4.3.3.1 Incentivos à pesquisa e ao
desenvolvimento tecnológico. 4.3.3.2 Incentivos para a
introdução no mercado das novas tecnologias. 4.3.3.3
Incentivos aos consumidores. 4.3.3.4. Outras políticas
fiscais. 5 Conclusão. Referências.
Fonte: SALES, João Victor Porto. Políticas públicas fiscais para a mitigação dos impactos ambientais
causados pelos automóveis. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação) Faculdade de Direito, Universidade
*Membro do Grupo de Pesquisa de Tributação Ambiental da UFC. E-mail para contato: [email protected].
RESUMO
O automóvel é responsável por uma série de vantagens no desenvolvimento das atividades
econômicas e sociais. Porém, seu uso provoca vários reflexos negativos ao meio ambiente
como a poluição atmosférica e o aquecimento global. Baseado nessa afirmação, o presente
trabalho analisa a tributação ambiental como instrumento eficaz para a elaboração de políticas
públicas fiscais que visem mitigar os impactos ambientais causados pelos automóveis,
principalmente, sob o prisma dos incentivos fiscais. Para isso, discorre-se acerca dos males
causados pelos automóveis ao meio ambiente e a saúde humana para, após, ser feito um
apanhado sobre as tecnologias compatíveis com a sustentabilidade ambiental e dos casos que
justificam a concessão por parte do Estado de incentivos fiscais para o enfrentamento desse
problema.
Palavras-chave: tributação ambiental, incentivos fiscais, automóveis.
ABSTRACT
The automobile is responsible for a number of advantages in the development of economic
and social activities. However, its use causes several negative effects on the environment as
air pollution and global warming. Based on this assertion, this paper examines the
environmental taxation as an effective tool for the development of fiscal policies aimed at
mitigating environmental impacts caused by automobiles, especially from the perspective of
tax incentives. To do this, it talks about the evils caused by cars to the environment and
human health, and from, be made an overview about the technologies compatible with
environmental sustainability and the circumstances which justify the grant by the state tax
incentives for cope with this problem.
Keywords: environmental taxation, tax incentives, automobile.
1 INTRODUÇÃO
O automóvel se estabeleceu como meio de transporte principal ao longo do século XX e
continua a demonstrar sua força no início do novo século. As montadoras de automóveis estão
entre as maiores empresas do mundo e a frota atual dos mesmos está na casa de 1 bilhão de
unidades. Porém, o seu uso em massa na sociedade contemporânea tem contribuído com parte
dos significativos problemas ambientais que o mundo enfrenta atualmente, que vão desde a
poluição do ar nas grandes cidades até o aquecimento global em nível planetário.
Devido à maior preocupação da sociedade, do Estado e mesmo do setor produtivo com
a questão ambiental, faz-se necessária uma análise sobre o papel do automóvel, buscando-se
novos modelos para a sua utilização, que venham se coadunar com as políticas de proteção
ambiental.
O tema é de suma importância devido aos seus aspectos ambientais, econômicos e
sociais e por sua atualidade, visto que as medidas tomadas para diminuir os impactos
causados pelos automóveis são insuficientes e limitadas. Assim, a indústria automobilística
brasileira deixa de trabalhar com as novas tecnologias capazes de contribuir com a solução do
problema, o que já vem sendo feito em vários outros países, como nos casos do carro elétrico
e dos movidos a hidrogênio. Tal tema é relevante, ainda, pela interdisciplinaridade que os
assuntos relacionados ao meio ambiente estabelecem com várias áreas do conhecimento
humano, entre elas o Direito, sendo o Direito Ambiental um ramo do mesmo que demonstra
essa interdisciplinaridade tanto com outras áreas do Direito como com outras ciências.
Nesse aspecto, o Direito Tributário figura como mais um dessas áreas do Direito a se
relacionar com o Direito Ambiental, atuando através dos seus mecanismos em prol da tutela
do meio ambiente, sendo o mesmo utilizado em vários países e, também, no Brasil, embora
aqui, ainda de forma tímida, na elaboração de políticas públicas preservacionistas do meio
ambiente. Países como Suécia, Dinamarca, Noruega, entre outros, foram além, e moldaram
seu sistema fiscal em vistas da proteção do meio ambiente.
Dentro das possibilidades de utilização do Direito Tributário para a proteção do meio
ambiente, o presente trabalho tem por objetivo analisar os impactos ambientais causados
pelos automóveis, buscando estabelecer o caminho mais eficaz para tratar do problema em
questão. Para a consecução dos objetivos deste trabalho, o mesmo foi dividido em três
capítulos.
O primeiro capítulo aborda o automóvel na sociedade atual, delimitando quais são os
seus benefícios e malefícios para a mesma, principalmente, no aspecto do meio ambiente e da
saúde humana. Com isso, dedica-se o capítulo em questão a fazer um apanhado dos impactos
ao meio ambiente causados pelos automóveis e sua relação com a crise ambiental e com a
crise do petróleo.
O segundo capítulo se debruça sobre a tributação ambiental, analisando, de forma geral,
a utilização do Direito Tributário como mecanismo de proteção ao meio ambiente, optandose, no caso do problema tratado neste trabalho, pela utilização de incentivos fiscais como
melhor alternativa para enfrentar os impactos ambientais causados pelos automóveis.
O terceiro capítulo faz, inicialmente, uma análise da importância do automóvel na
economia nacional e do histórico, no Brasil, das políticas públicas econômicas e tributárias
destinadas ao setor automobilístico, direcionando-se, posteriormente, o estudo para as
tecnologias ambientalmente sustentáveis na indústria automobilística. Com isso, define-se que
os incentivos fiscais devem ser concedidos em três principais momentos: para a pesquisa
científica e desenvolvimento tecnológico; para a introdução no mercado dessas tecnologias e,
por último, para os consumidores, que são os destinatários finais dos automóveis.
Portanto, o presente trabalho, propõe-se a fazer um panorama geral acerca do
automóvel na sociedade e suas implicações na qualidade de vida e do meio ambiente, tratando
de medidas fiscais viáveis para a solução destes problemas, através da introdução e ampliação
de tecnologias ambientalmente sustentáveis pelo setor automobilístico.
2 AUTOMÓVEL, SOCIEDADE E MEIO AMBIENTE
O automóvel apresenta um sortido número de funções em nossa sociedade. Desde meio
de transporte até símbolo de status social. Assim, o mesmo se torna objeto de desejo dos mais
variados tipos de pessoas das diversas classes sociais por sua versatilidade de significados e
pela sua variedade de opções, sendo acessível do empresário bem sucedido ao profissional em
início de carreira. Porém, sua difusão em massa vem colocando em questionamento seus
benefícios por causa dos problemas cada vez maiores ocasionados pelos mesmos como
congestionamentos e poluição nas grandes cidades. Neste capítulo, abordar-se-á, portanto, o
fenômeno que se convencionou chamar de Cultura do Automóvel e suas implicações para o
meio ambiente.
2.1 A cultura do automóvel
“O cavalo está aqui para ficar, mas o automóvel é apenas uma
novidade, uma moda.” Presidente do banco de Michigan, alertando o
advogado de Henry Ford para não investir na montadora, em 1903.
O ser humano através de sua capacidade de raciocínio e imaginação é capaz de criar
uma grande quantidade de tecnologias, que lhe proporcionam uma forma mais cômoda e
adaptável de se relacionar com o meio em que vive. Muitas dessas tecnologias são tão
importantes que mudam a própria forma do ser humano se ver enquanto indivíduo e cidadão,
de se organizar em sociedade e de se relacionar com seus semelhantes. Assim, desde o
domínio do fogo pelo homem e da construção das primeiras ferramentas feitas de pedra até as
tecnologias mais atuais como a nanotecnologia, a microeletrônica, a biotecnologia etc., o ser
humano está em constante processo de criação e evolução, buscando sempre novas formas de
tirar proveito do seu conhecimento e dos recursos que o cerca.
A epígrafe transcrita tenta demonstrar a mudança que a adoção de determinada
inovação, no caso o automóvel,193 pode significar para a sociedade ao transformar
radicalmente a forma da mesma se organizar e se relacionar. Como se sabe, Henry Ford 194 não
levou em consideração a previsão feita pelo presidente do Banco de Michigan e continuou
com o seu projeto, lançando em 1908 o Ford T,195 primeiro automóvel produzido em série,
que até 1927 vendeu a quantidade de 15 milhões de unidades, instaurando de vez a
denominada cultura196 do automóvel, que se espalha por todos os continentes desde o início
do século XX.
O automóvel (do grego auto, por si mesmo, e do latim mobilis, mobilidade), desde o
início, despertou curiosidades e paixões nos lugares por onde passava. No Brasil não foi
diferente. Segundo o professor Victor Andrade de Melo,
a chegada dos automóveis tem um impacto significativo no imaginário da
193
O automóvel surgiu na Alemanha, quando Karl Benz, em 1885 (a patente foi recebida em 1886), ―montou um
veículo com três rodas no qual adaptou um motor de combustão interna que podia funcionar enquanto houvesse
combustível, pois era dotado de um sistema de refrigeração por meio de água”. In: ROCHA, Ronai Pires.
Automobilismo: qual uso, qual significado? Ciência & Ambiente: A Cultura do Automóvel, Santa Maria,
UFSM, v.1, n. 37, 2008, p. 14.
194
Henry Ford foi responsável pela introdução da produção em massa no início do séc. XX ―embora não tenha
inventado o automóvel nem mesmo a linha de montagem, Ford inovou na organização do trabalho: a produção
de maior número de produtos acabados com a maior garantia de qualidade e pelo menor custo possível. (...) A
racionalização da produção proporcionou a linha de montagem que permite a produção em série. Na produção
em série ou em massa, maquinário, material, mão-de-obra e desenho do produto são padronizados, o que
proporciona um custo mínimo. Daí a produção em grandes quantidades, cuja condição precedente é a capacidade
de consumo em massa real ou potencial, na outra ponta.‖ In: CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à teoria
geral da administração: uma visão abrangente da moderna administração das organizações: edição
compacta. 3 ed. rev. e atualizada. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004, p. 51.
195
OKUBARO, Jorge J. O automóvel, um condenado? São Paulo: SENAC, 2001, p. 14.
196
Entende-se por cultura no presente trabalho o ―estado ou estágio do desenvolvimento cultural de um povo ou
período, caracterizado pelo conjunto de obras, instalações e objetos criados pelo homem desse povo ou período,
conteúdo social‖. CULTURA. In: Michaelis. Moderno Dicionário da Língua Portuguesa. Versão on-line. São
Paulo:
Melhoramentos,
2009.
Disponível
em:
<http://michaelis.uol.com.br/moderno/portugues/index.php?lingua=portugues-portugues&palavra=cultura>
Acesso em: 24 jul. 2009.
população, inclusive nas percepções e sensibilidades cotidianas: a crescente
excitabilidade pública cerca a todos em um frenesi do qual poucos escapam. O
automobilismo é um índice e indicador desse processo e tem relação inclusive com o
conjunto de mudanças corporais e de vestimenta em curso (SANT‘ANNA, 2001). O
carro ainda era uma novidade, mas cada vez mais se fazia notável. 197
Com a invenção do automóvel a relação espaço vs. tempo tomou uma nova dimensão,
pois se poderia chegar a lugares distantes em menor tempo e ainda se exerceria menos
esforços para efetuar trajetos fossem estes longos ou curtos. Além disso, o automóvel deu ao
ser humano uma flexibilidade espacial e temporal que não poderia ser conseguida através do
trem ou dos bondes, pois estes têm um caminho rígido e um horário predeterminado de
partida e chegada. Esse é o fator prático e racional para explicar o automóvel como meio de
transporte dominante há mais de um século. Porém, há uma série de outros fatores de ordem
econômica, política e social que são, também, importantes para se explicar o império do
automóvel frente aos outros meios de transporte e que serão explicitados ao longo do
trabalho. Jorge J. Okubaro ao indagar sobre o que de mais importante surgiu na vida
econômica do século XX, elege o automóvel como tal. Ao se referir ao automóvel o precitado
autor comenta que o mesmo
revolucionou o trabalho nas fábricas, trouxe uma sensação de liberdade nunca antes
imaginada pelo homem comum, ofereceu-lhe um item que ao mesmo tempo lhe
conferia melhor status social e maior conforto pessoal e familiar, determinou a
forma de organização das cidades, forçou a abertura, onde isso foi possível, de vias
de circulação, permitiu a unificação, por rodovias, de países gigantescos, como os
Estados Unidos. 198
Não é difícil notar, portanto, a importância do automóvel na sociedade. Ele está presente
em todos os momentos da vida do ser humano,199 desperta paixões e concede status social,
agrada homens e mulheres, crianças e adultos, ricos e pobres, está representado no cinema, na
197
MELO, Victor Andrade de. O automóvel, o automobilismo e a modernidade no Brasil (1891-1908). Revista
Brasileira de Ciências do Esporte. Campinas: v. 30, n. 1, p. 200, 2008. Disponível em:
<http://www.rbceonline.org.br/revista/index.php/RBCE/article/viewFile/199/206> Acesso em: 20 jul. 2009.
198
OKUBARO, Jorge J., op. cit., 2001, p. 9.
199
Em janeiro de 1955, Carlos Drummond de Andrade escreveu um artigo na Revista de Automóveis no qual
diz: ―Os personagens da nossa ficção usam automóveis para ir ao seu destino ou sucumbem sob duas rodas, mas
não sei de alguém que haja atribuído a esse veículo, em página literária, a importância que ele realmente tem no
quadro da vida de hoje. Vida que transcorre entre dois carros: o que nos traz da maternidade e o que nos leva ao
repouso final, havendo de permeio uma porção de outros destinados a casamento, viagens, trabalho e vadiação‖.
In: CAMARGOS, Daniel. Literatura – carona cheia de estilo. O Estado de Minas, Minas Gerais. Disponível
em:
<http://noticias.vrum.com.br/veiculos_nacional/portlet,modulo,noticia,interna_noticia,id_noticias=20232&id_se
ssoes=4.shtml> Acesso em: 25 jul. 2009.
literatura, na televisão e outras formas de artes e em várias modalidades esportivas, gera
emprego e riquezas. O automóvel se tornou um bem primordial para a vida das pessoas,
criando uma cultura que o tem como representante de vários outros valores entre os quais a
individualidade e a busca por se diferenciar dos demais indivíduos da sociedade. Para
sintetizar a penetração que o automóvel tem na sociedade atual, cita-se uma frase de John
Urry, professor de sociologia da Universidade de Lancaster, que diz: ―Não dirigir e não ter um
automóvel é deixar de participar plenamente da sociedade ocidental‖. 200
Entretanto, o automóvel não é um objeto de benefícios absolutos. Cada vez mais,
críticas acerca do seu uso desmedido são ouvidas, o que acarreta prejuízos às cidades, ao meio
ambiente, à economia e às pessoas. Engarrafamentos e prejuízos econômicos decorrentes da
falta de mobilidade, acidentes e mortes,201 poluição variada, doenças e stress, agressão ao
meio ambiente e aquecimento global são alguns dos problemas oriundos do uso do automóvel
na sociedade atual.
2.2 Críticas à cultura do automóvel
O aumento da oferta e da demanda de veículos ao longo de todo século XX e início do
século XXI, além da primazia do automóvel particular individual em detrimento do transporte
público coletivo criou um grave problema nas cidades, que já não dispõe de infra-estrutura
adequada para suportar o fluxo diário de automóveis, principalmente nos denominados
horários de pico, que dia após dia ficam mais extensos. Junte-se a isso o problema ambiental,
a violência no trânsito, o custo cada vez maior de manutenção (peças, tributos, combustível
etc.) e a oferta limitada de petróleo, umbilicalmente ligado ao aquecimento global e ao
problema ambiental, e está posta a problemática advinda do uso do automóvel na sociedade
contemporânea. Jorge J. Okubaro, ao tratar do custo cada vez maior do automóvel, expõe que
ao longo de sua história, ao mesmo tempo que ampliou seu universo, o automóvel
foi impondo exigências e ônus não apenas aos seus proprietários, mas também ao
restante dos membros da sociedade, fossem estes usuários ou não desse meio de
transporte. Os estudos que vêm sendo feitos a respeito desses custos, chamados
custos externos, definem-nos como ―os custos que não são pagos pelos usuários do
200
URRY, John apud OKUBARO, Jorge J., op. cit., 2001, p. 17.
No mundo, do total estimado de 58,8 milhões de mortes em 2004, segundo a Organização Mundial de Saúde
(OMS), 1,3 milhões ou 2,2% foram causadas por acidentes viários (road traffic accidents). In: WORLD
HEALTH ORGANIZATION. The global burden of disease: 2004 update. Suiça: WHO, 2008, p. 11.
Disponível em: <http://www.who.int/healthinfo/global_burden_disease/GBD_report_2004update_full.pdf>
Acesso em: 01 ago. 2009.
201
sistema viário‖. Entre esses custos estão a infra-estrutura (sua construção,
manutenção e operação), os problemas ambientais (poluição atmosférica e sonora),
o impacto sobre o ambiente urbano e a forma de ocupação e utilização do solo, os
acidentes, os congestionamentos. 202
Estima-se que a queda da produtividade causada pelos congestionamentos, e a
conseqüente falta de mobilidade, no Brasil é da ordem de 5% ao ano, segundo pesquisa do
Citigroup.203 Outros estudos tratam, também, dos custos causados pelos engarrafamentos no
Brasil, chegando-se a valores que vão de alguns milhões até vários bilhões de reais. Essas
diferenças ocorrem devido à metodologia e aos fatores considerados no momento de se
analisar tais custos e a própria dificuldade em se calcular as perdas que o trânsito pode
causar.204
Quanto aos problemas de saúde oriundos da poluição do ar, os congestionamentos
agravam as doenças respiratórias e cardíacas. Na cidade de São Paulo, os meios de transporte
são responsáveis por 90% da poluição.205 Segundo estudos da Universidade de São Paulo
(USP), projeta-se em R$ 1,5 bilhões de reais os gastos da rede pública e privada de saúde para
custear as internações de pessoas com problemas causados pela poluição do ar, não estando
incluídas nessa conta as mortes causadas pela mesma.206
Outro dado alarmante refere-se aos acidentes de trânsito. Por acidente de trânsito
entende-se ―todo acidente com veículo ocorrido em via pública‖.207 Como causa dos mesmos
estão, entre outros motivos, o excesso de velocidade, o consumo de álcool e outras drogas,
desrespeito a sinalização, falta de atenção, má condição das vias, falta de manutenção
adequada dos veículos. Segundo a Organização Mundial de Saúde, o Brasil já é o quinto país
com mais mortes no trânsito, 35,1 mil em 2007, ficando atrás somente, em números
202
CRESPO, Silvia. Caos no trânsito reduz produtividade do país em 5%. UOL Notícias - Especial Trânsito,
São
Paulo,
12
de
maio
de
2008.
Disponível
em:
<http://noticias.uol.com.br/especiais/transito/2008/05/12/ult5848u19.jhtm>. Acesso em: 29 jul. 2009.
204
CRESPO, Silvia. Trânsito faz perder bilhões de reais, mas cálculos variam muito. UOL Notícias - Especial
Trânsito.
São
Paulo,
12
de
maio
de
2008.
Disponível
em:
<http://noticias.uol.com.br/ultnot/especial/2008/transito/2008/05/12/ult5848u24.jhtm>. Acesso em: 29 jul. 2009.
205
SOUZA, Bruna. Meios de transporte são responsáveis por 90% da poluição em SP. Envolverde/Aprendiz.
São Paulo, 07 de junho de 2008. Disponível em: <http://www.abve.org.br/destaques/destaque08057.shtml>
206
ARANDA, Fernanda. Estudo sobre poluição vai analisar bebês - Instituto vai monitorar gestantes para avaliar
efeitos e custos da contaminação do ar. Jornal da Tarde. São Paulo, 16 de janeiro de 2009. Disponível em:
<http://www.jt.com.br/editorias/2009/01/16/ger-1.94.4.20090116.14.1.xml> Acesso em: 29 jul. 2009.
207
INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (IPEA)/DEPARTAMENTO NACIONAL DE
TRÂNSITO (DENATRAN). Impactos sociais e econômicos dos acidentes de trânsito nas rodovias
brasileiras - Relatório executivo. Brasília: IPEA/DENATRAN/ANTP, 2006, p.24. Disponível em:
<http://www.denatran.gov.br/publicacoes/download/custos_acidentes_transito.pdf> Acesso em: 01 ago. 2009.
203
absolutos, de Índia, China, Estados Unidos e Rússia.208 Não se inclui nessa contagem os
feridos que vêm a falecer posteriormente em hospitais, podendo, assim, os números passarem
de 50 mil mortes por ano. O custo causado pelos acidentes, com ou sem vítimas fatais,
somente nas rodovias209 brasileiras, segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
(IPEA),
alcançou a cifra de R$ 22 bilhões, a preços de dezembro de 2005 - 1,2% do PIB
brasileiro. A maior parte refere-se à perda da produção, associada à morte das
pessoas ou interrupção de suas atividades, seguido dos custos de cuidados em saúde
e os associados aos veículos. 210
Ainda sobre os acidentes de trânsito, o IPEA em estudo sobre os custos dos acidentes
nas aglomerações urbanas chegou a um total de R$ 5,3 bilhões de reais. 211 Entende-se por
aglomeração urbana as ―grandes manchas urbanas contínuas no território, compostas por mais
de um município com elevado grau de integração, resultantes do processo de crescimento das
cidades, ou conjunto de cidades‖.212
Além das críticas aos problemas oriundos da utilização do automóvel, há a crítica
sobre o próprio automóvel e sua difusão em massa na sociedade. André Gorz, filósofo, em “A
ideologia social do automóvel”, texto publicado no jornal ecologista Le Sauvage em
setembro/outubro de 1973, discorre que o automóvel foi forjado como um bem de luxo, cuja
democratização importaria no próprio fim do seu proveito inicial. São palavras do referido
autor:
O GRANDE PROBLEMA DOS CARROS é o fato de serem como castelos ou
208
OMS diz que Brasil é quinto país com mais mortes no trânsito - Dados de 2007 mostram que 35,1 mil
brasileiros perderam a vida, enquanto no mundo foram 1,2 milhão. Zero Hora. Porto Alegre, 17 de junho de
2009.
Disponível
em:
<http://zerohora.clicrbs.com.br/zerohora/jsp/default2.jsp?uf=1&local=1&source=a2548072.xml&template=3898
.dwt&edition=12532&section=1003> Acesso em: 29 jul. 2009.
209
Segundo o Anexo I do Código de Trânsito Brasileiro (Lei 9.503/97), entende-se por rodovia a ―via rural
pavimentada‖. Portanto, não está incluído no presente estudo os custos causados pelos acidentes em via urbana
que segundo o Anexo I do CTB são ―ruas, avenidas, vielas, ou caminhos abertos à circulação pública, situados
na área urbana, caracterizados principalmente por possuírem imóveis edificados ao longo de sua extensão‖.
BRASIL. Lei n. 9.503, de 23 de setembro de 1997. Institui o Código Brasileiro de Trânsito. Disponível em:
<http://www.denatran.gov.br/ctb.htm> Acesso em: 29 jul. 2009.
210
INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA/DEPARTAMENTO NACIONAL DE
TRÂNSITO, op. cit., 2006, p.19.
211
INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (IPEA). Impactos sociais e econômicos dos
acidentes de trânsito nas aglomerações urbanas - Síntese da pesquisa. Brasília: IPEA, 2003, p. 9. Disponível
em: <http://www.ipea.gov.br/Destaques/textos/relatorio.pdf> Acesso em: 01 ago. 2009.
212
Id. Ibid., 2003, p. 1.
mansões à beira-mar: são bens de luxo inventados para o prazer exclusivo de uma
minoria muito rica, os quais em concepção e natureza nunca foram destinados ao
povo. Ao contrário do aspirador de pó, do rádio ou da bicicleta, que retém seu valor
de uso quando todos possuem um, o carro, como uma mansão à beira-mar, é
somente desejável e vantajoso a partir do momento em que a massa não dispõe de
um. Isso se deve ao fato de que, tanto em sua concepção quanto na sua finalidade
original, o carro é um bem de luxo. E o luxo, por definição, é impossível de ser
democratizado: se todos ascendem ao luxo, ninguém tira proveito dele. Ao contrário,
todos logram, enganam e frustram os demais, e são logrados, enganados e frustrados
por sua vez. 213
Quando foi inventado, o carro tinha a finalidade de proporcionar a alguns burgueses
muito ricos um privilégio totalmente inédito: o de circular muito mais rapidamente
do que todos os demais. Ninguém até então tinha sequer sonhado com isso: a
velocidade de todas as charretes era essencialmente a mesma, fosse rico ou pobre; as
carruagens dos ricos não eram muito mais velozes do que as carroças dos
camponeses e os trens carregavam todos à mesma velocidade (eles não possuíam
velocidades diferentes até começarem a competir com o automóvel e o avião).
Assim, até a virada do século, a elite não viajava a uma velocidade diferente do
povo. O automóvel iria mudar tudo isso: pela primeira vez as diferenças de classe
seriam estendidas à velocidade e aos meios de transporte. 214
Ivan Illich, também filósofo, em artigo, ―Energia e eqüidade‖, publicado originalmente
em 1973, ao tratar da impossibilidade de se ―alcançar um estado social baseado na noção de
eqüidade e simultaneamente aumentar a energia mecânica disponível‖, 215 trata do transporte
onde exclama que
é fácil constatar que, onde quer que as máquinas destinem uma taxa elevada de
energia mecânica à propulsão de um passageiro, o desenvolvimento dos transportes
como indústria reduz a igualdade entre as pessoas, limita a mobilidade pessoal
dentro de um sistema de rotas traçadas a serviço das indústrias, das burocracias e
dos militares e, ademais, aumenta a escassez de tempo na sociedade. Em outras
palavras, quando a velocidade de seus veículos ultrapassa uma certa margem, as
pessoas se convertem em prisioneiras do veículo que as leva, todos os dias, da casa
ao trabalho. 216
Continua Ivan Illich, ao tratar do gasto que um americano médio217 tem com seu
automóvel e a mobilidade conseguida através dele:
213
GORZ, André. A ideologia social do automóvel. In: LUDD, Ned (Org.). Apocalipse motorizado: a tirania
do automóvel em um planeta poluído. 2 ed. rev. São Paulo: Conrad Editora do Brasil, 2005, p. 73.
214
Id. Ibid., 2005, p. 75.
215
ILLICH, Ivan. Energia e eqüidade. In: LUDD, Ned (Org.). Apocalipse motorizado: a tirania do automóvel
em um planeta poluído. 2 ed. rev. São Paulo: Conrad Editora do Brasil, 2005, p. 37.
216
Id. Ibid., 2005, p. 44.
217
Apesar de se tratar do gasto de um americano médio e de ser uma estimativa feita ainda na década de 70, os
fatores utilizados para tal cálculo ainda são os mesmos para se determinar o gasto de tempo com um automóvel e
podem ser utilizados para outras realidades como a brasileira, cuja lógica de transporte foi em muito influenciada
pelo Estados Unidos.
o americano típico consagra mais de 1.600 horas por ano ao seu automóvel: sentado
dentro dele, andando ou parado, trabalhando para pagá-lo e para pagar a gasolina, os
pneus, os pedágios, o seguro, as multas e os impostos para as estradas federais e
para os estacionamentos públicos. Consagra quatro horas por dia, nas quais se serve
dele, se ocupa dele ou trabalha para ele.
(...)
Mas se nos perguntamos de que modo essas 1.600 horas, que são uma estimativa
mínima, contribuem para sua circulação, a situação fica diferente. Essas 1.600 horas
lhe servem para fazer 10.000 km de caminho, ou seja, 6 km em uma hora. É
exatamente o mesmo que alcançam as pessoas nos países que não possuem indústria
de transporte. Porém, enquanto o norte-americano destina à circulação 25% do
tempo social disponível, nas sociedades não motorizadas são destinadas a esse fim
218
de 3% a 8% do tempo social.
É notório, que embora o automóvel traga uma série de vantagens ao ser humano em
geral, esses fatos e críticas não podem ser desconsiderados e tais vantagens oriundas do seu
uso já não são tão superiores a ponto de que não se faça necessária uma reflexão por parte da
sociedade e dos entes públicos do papel do automóvel na contemporaneidade.
Apesar de o presente tópico ter se debruçado sobre alguns problemas advindos da
utilização em massa do automóvel os mesmos serão tratados de forma mais completa nesse
próprio capítulo e nos seguintes, primando-se, principalmente, nos que se referem ao meio
ambiente.
2.3 Crise do petróleo e crise ambiental: principais desafios a serem enfrentados pela
indústria automobilística e pela sociedade
O petróleo pode ser visto como recurso natural e/ou como recurso econômico e a sua
utilização em demasia para produzir energia e outros produtos acarreta uma crise de viés
ambiental e/ou político-econômica.
Este presente tópico abordará a crise do petróleo e a crise ambiental conjunta e
separadamente, uma vez que embora o petróleo seja um combustível fóssil e um dos
responsáveis pelo aquecimento global, um dos causadores da crise ambiental, ele também
pode ser analisado numa conjuntura político-econômica. Contudo, a indústria automobilística
se depara com o problema nos dois aspectos a serem analisados.
218
ILLICH, Ivan, op. cit., 2005, p. 45-46.
2.3.1 Crise do petróleo
A importância da análise da crise do petróleo no presente trabalho é justificada pelo
fato, como foi visto acima, de que do consumo total de petróleo quase 60% destina-se ao setor
de transportes.
Para a legislação brasileira, petróleo é ―todo e qualquer hidrocarboneto líquido em seu
estado natural, a exemplo do óleo cru ou condensado” (Lei 9.478/97, art. 6º, inc. I). O
petróleo é um recurso natural não-renovável formado pela decomposição da matéria orgânica
(plantas e animais mortos) depositadas em bacias sedimentares a milhões de anos sobre
grande profundidade e a elevada temperatura e pressão.219 Embora venha sendo utilizado
como principal fonte energética desde o século passado,220 as preocupações sobre a sua oferta
sempre estiveram presentes, pois
por se tratar de um recurso natural não-renovável, o petróleo, desde o início da
formação de sua indústria, sofre pressões relacionadas com a sustentabilidade de sua
oferta no longo prazo. No seu surgimento, a indústria petrolífera já teve alguma
dificuldade para se estabelecer no mercado energético mundial, pois os possíveis
usuários desta fonte de energia tinham o receio de que ela esgotasse rapidamente e
assim ocorressem problemas de suprimento. A falta de tecnologias para se descobrir
e explorar novas reservas agravava este problema. 221
Portanto, apesar da indústria petrolífera ter se estabelecido e da utilização de
combustíveis derivados do petróleo como principal fonte de energia (por exemplo, a gasolina
para abastecer veículos automotores), além de outros produtos derivados do mesmo e as
empresas do setor estarem entre as maiores do mundo,222 a preocupação com o seu fim não se
exauriu e, pelo contrário, as discussões de quando isso acontecerá estão sempre em voga,
219
No site da Shell pode ser visto um infográfico que demonstra como se forma, onde se localiza, como se
prospecta, como é produzido e como é refinado o petróleo e o gás natural. Disponível em:
<http://www.shell.com/home/Framework?siteId=pt-pt&FC2=/pt-pt/html/iwgen/zzz_lhn.html&FC3=/ptpt/tailored/about_shell/what_we_do/eandp_swf/introduction.html> Acesso em: 11 ago. 2009.
220
Segundo a Agência Internacional de Energia, em estudo divulgado no ano 2002, a participação do petróleo no
suprimento da energia mundial foi de 39% no ano 2000, sendo o setor de transportes responsável por 57,7% do
consumo mundial do petróleo. In: RIBEIRO, Suzana Kahn e REAL, Márcia Valle. Transporte e uso de energia.
BICALHO, Marcos Pimentel e Vasconcellos, Eduardo Alcântara (Org.). Cadernos técnicos: transporte e meio
ambiente. vol. 6. São Paulo, ANTP, 2007, p. 83.
221
SOUZA, Fernando Rocha. Impacto do Preço do Petróleo na Política Energética Mundial. 2006. 171 f..
Dissertação (Mestrado em Ciências em Planejamento Energético) – Universidade Federal do Rio de Janeiro,
Programas de Pós-Graduação de Engenharia, Rio de Janeiro, 2006, p. 69. Disponível em:
<http://www.ppe.ufrj.br/ppe/production/tesis/souzafr.pdf> Acesso em: 11 ago. 2009.
222
O ranking das maiores empresas do mundo pode ser consultado na homepage da Revista Forbes
(http://www.forbes.com/lists/2009/18/global-09_The-Global-2000_Rank.html)
e
da
Revista
Fortune
(http://www.money.cnn.com/magazines/fortune/global500/2009). A Petrobras (Petróleo Brasil) fica
respectivamente na 25ª e 34ª posição nos referidos rankings. Acesso em: 11 ago. 2009.
fazendo com que se busquem novas tecnologias e novos recursos para substituir o petróleo
por outras fontes de energia.
As reservas de petróleo não são distribuídas igualmente por todo o planeta, fazendo com
que alguns países detenham grandes quantidades enquanto outros se tornam dependentes,
precisando importar o mesmo para suprir suas necessidades, principalmente naqueles países
mais industrializados.
As instabilidades econômicas causadas pelo petróleo até agora se deram por fatores
geopolíticos, que faz com que em certos momentos os preços alcancem valores muito altos,
ocasionando uma série de prejuízos a países e empresas. Além de o petróleo ser distribuído de
forma desigual pelo planeta ele está localizado muitas vezes em áreas de instabilidade
política, como o Oriente Médio. Exemplo de instabilidades geopolíticas que tiveram grandes
impactos na economia foi a crise do petróleo ocorrida em 1973, e posteriormente em 1979,
onde
após décadas de preços do petróleo relativamente estáveis, o primeiro choque
petrolífero ocorreu na seqüência de tensões políticas e militares no Oriente Médio,
resultando num aumento dos preços do petróleo (Árabe Leve) de US$ 4,6 em
Outubro de 1973 para USD 15,5 em Março de 1974 (BP, 2006).
O segundo choque petrolífero, também provocado por um conflito militar e político
no Oriente Médio, impulsionou os preços do petróleo (Árabe Leve) de US$ 14,4 em
Outubro de 1978 para USD 42,0 no auge da crise, em Novembro de 1979
(BP,2006). 223
As crises citadas acima foram ocasionadas no primeiro caso pelo ataque surpresa da
Síria e Egito contra Israel, no feriado judaico de Yom Kippur, tendo a Organização dos Países
Exportadores de Petróleo (OPEP) decidido pelo aumento unilateral dos preços do petróleo e
pelo embargo da exportação aos países aliados de Israel (Estados Unidos e Holanda). 224 Já no
segundo caso, a crise foi ocasionada devido da deposição do Xá do Irã do poder pela
revolução islâmica, pondo fim ao Consórcio Iraniano de Petróleo, deixando, assim, de se
produzir temporariamente 6 milhões de barris/dia. 225
As instabilidades ocorridas nos dois exemplos supracitados e outras que ocorreram
depois delas, como a ocasionada em 1990 pelo conflito no Golfo Pérsico entre Iraque e
Kuwait, foram ocasionadas por razões geopolíticas, como citado anteriormente. Porém, o que
se busca demonstrar neste tópico é que embora não houvesse conflitos e até mesmo se a
223
SOUZA, Fernando Rocha, op. cit., 2006, p. 80-81.
Id. Ibid., 2006, p. 28.
225
Id. Ibid., 2006, p. 31.
224
quantidade de petróleo fosse distribuída igualmente entre os países a ocorrência de uma crise
econômica devido ao seu uso se mostra iminente, embora sua causa de dê por outro motivo: o
fato do petróleo ser um recurso finito e a matriz energética mundial ser muito dependente
dele. A conseqüência disso é que com a diminuição das reservas de petróleo, o seu preço
aumentará e os custos para sua prospecção também aumentarão, deixando o mesmo de ser
economicamente viável para ser utilizado como fonte de energia. Nem todo o petróleo
existente pode ser utilizado devido a limitações tecnológicas que tornam economicamente
inviáveis a sua prospecção e embora surjam novas tecnologias capazes de retirar esse petróleo
classificado como irrecuperável o problema principal que é a sua finitude não será afastado,
dando apenas uma sobrevida ao mesmo como fonte de energia. 226
Sabendo-se que o petróleo é um recurso finito, cientistas tem se debruçado sobre
quando o mesmo atingirá o seu pico de produção e depois de atingido esse pico quanto tempo
levará para que o declínio da produção torne inviável a sua utilização como fonte de energia.
O primeiro a se atentar para essa problemática foi o geólogo norte-americano M. King
Hubbert, que em 1956 publicou um estudo no qual apontava o pico de produção de petróleo
nos Estados Unidos entre o final da década de 1960 e a primeira metade da década de 1970, o
que de fato realmente aconteceu.
Figura 1 – A Curva de Hubbert. Fonte: ASPO Portugal
226
Há uma diferenciação entre recursos e reservas de petróleo. Enquanto o primeiro diz respeito a totalidade do
petróleo existente no subsolo, sendo a maior parte ―irrecuperável considerando-se tecnologias atuais e
viabilidade econômica‖, o segundo corresponde ―a parcela dos recursos de petróleo, dos quais se conhece, com
certo grau de certeza, o tamanho da acumulação, e que apresentam viabilidade de recuperação sob o aspecto
econômico‖. In: FERREIRA, Denilson. Curva de Hubbert: uma análise das reservas brasileiras de Petróleo.
2005. 103 f.. Dissertação (Mestrado em Energia) – Universidade de São Paulo, Programa Interunidades de PósGraduação
em
Energia,
São
Paulo,
2005,
p.
20-21.
Disponível
em:
<http://www.anp.gov.br/CapitalHumano/Arquivos/PRH04/Denilson-Ferreira_PRH04_USP_M.pdf> Acesso em:
11 ago. 2009.
Quanto ao pico de produção mundial, dados da Associação para o Estudo do Pico do
Petróleo e Gás (ASPO) estima que o mesmo vá ocorrer em 2010 227 enquanto a Agência
Internacional de Energia (EIA) trabalha com a ocorrência do pico ainda num futuro
distante.228 Porém,
é interessante observar que dois argumentos distintos parecem corroborar a previsão
de que o pico da produção está próximo: em primeiro lugar, de acordo com algumas
estimativas, em cerca de metade dos países produtores a quantidade extraída
anualmente está em queda, ou seja, já passou do pico, encontrando-se nessa situação
alguns dos maiores produtores mundiais, como Estados Unidos, Grã-Bretanha,
Noruega, Canadá e Indonésia (este último país, embora faça parte da OPEP, tornouse recentemente importador de petróleo); além disso, em segundo lugar, o pico das
descobertas ocorreu em meados da década de 1960, enquanto na atualidade o
volume descoberto anualmente corresponde a menos de um terço,
aproximadamente, da produção (ASPO, 2004). 229
Portanto, embora haja divergências no que se refere à ocorrência ou não do pico do
petróleo, todos os dois cenários embora um mais pessimista e outro mais otimista prevêem no
final a mesma coisa: o fim da denominada era do petróleo. A diferença é que no primeiro
cenário a necessidade da substituição do petróleo por outra fonte de energia se torna
substancial e necessária já no presente momento enquanto no segundo cenário prevê-se que a
queda da produção de petróleo será acompanhada de inovações tecnológicas capazes de
substituir o petróleo por outra fonte de energia sem causar maiores preocupações. 230 E é nessa
perspectiva que grandes empresas do setor petrolífero, inclusive a Petrobras, já estão
buscando diversificar seu campo de atuação, preocupadas em pesquisar e produzir novas
fontes de energia.
Assim, é necessário para a indústria automobilística, intimamente ligada à indústria do
petróleo, independente de o pico do petróleo já ter ocorrido ou não, o desenvolvimento de
227
ASSOCIAÇÃO PARA O ESTUDO DO PICO DO PETRÓLEO E DO GÁS. O Pico de Hubbert, Portugal.
Disponível em: <http://www.aspo-portugal.net/hubbertpeak.asp> Acesso em: 13 ago. 2009.
228
―Embora a análise detalhada dos vários cenários esteja fora do escopo deste trabalho, talvez seja conveniente
duas objeções formuladas por especialistas aos cenários da EIA (2003):
• a rapidez do declínio é pouco compatível com as condições geológicas da maioria das jazidas de petróleo; e
• as tecnologias que permitiriam o aumento da taxa de extração de 30% para 40% defrontam-se com problemas
para ser aplicadas em numerosas jazidas e dependem do preço do petróleo (Aspo, 2003)‖. SOUZA, Fernando
Rocha, op. cit., 2006, p. 113.
229
Id. Ibid., 2006, p. 110-111.
230
―A partir de então, duas teorias se estabeleceram: a citada acima, que previa um fim trágico para os
consumidores de recursos naturais não-renováveis e outra que assumia que o aumento do preço de um recurso
natural, decorrente do seu esgotamento, funcionaria como um estímulo à descoberta de substitutos mais baratos,
viabilizados através de pesquisas e avanços tecnológicos‖. Id. Ibid., 2006, p. 69.
produtos que busquem se adaptar aos novos combustíveis e fontes de energia, que estão sendo
pesquisados, desenvolvidos e aperfeiçoados e que já começam a ser utilizados em alguns
países, como, por exemplo, os carros híbridos e elétricos, além dos biocombustíveis, bastante
conhecidos no Brasil.
2.3.2 Crise ambiental
A indústria automobilística, assim como todos os outros setores produtivos, coloca-se
diante de um desafio no início do século XXI: o desenvolvimento de suas atividades com o
devido respeito ao meio ambiente.
Após séculos de uma relação predatória com a natureza, o homem começa a sentir os
efeitos desse tratamento através dos inúmeros transtornos ambientais que estão ocorrendo já
há algumas décadas.
Com a evolução tecnológica, houve o conhecimento pelo homem de muitas novas
formas de se alterar o meio em que se vive e com o desenvolvimento de novas técnicas e
processos de produção a utilização de recursos naturais alcançou níveis nunca antes vistos
pela sociedade.231 Porém, além desses novos conhecimentos e seus benefícios não poderem
ser usufruídos por toda a população global, proporcionando-lhe uma vida mais digna, esse
mesmo desenvolvimento, nos moldes atuais, é responsável pelo problema ambiental que o
mundo enfrenta atualmente. Portanto, o futuro do planeta caso o homem continue se
relacionando de maneira irracional com o meio ambiente não é nada favorável conforme
apontam os estudos de vários cientistas pertencentes a diversas áreas e instituições.
Aquecimento global, desmatamento das florestas e das vegetações nativas, poluição diversas,
extinção de espécies animais e vegetais, aparecimento de novas doenças, são somente alguns
dos desafios a serem enfrentados por todos os países.
Assim como os demais setores produtivos, o setor automobilístico, conhecido como a
―indústria das indústrias‖, devido ao seu porte frente à economia mundial é um dos grandes
responsáveis pela crise ambiental.
231
―Mais de 75% da população mundial vivem em países que superaram sua biocapacidade e, portanto,
sustentam seu estilo de vida retirando cada vez mais capital ecológico de outras partes do mundo. Se toda a
população mundial tivesse o consumo médio dos americanos, precisaríamos de 4,5 planetas para dar conta da
demanda. Ou seja, não é mais possível alimentar a cultura do "padrão americano" como sonho de consumo
planetário‖. SILVA, Marina. Índice Planeta Vivo. Terra Magazine, Brasília, 11 de novembro de 2008.
Disponível
em:
<http://terramagazine.terra.com.br/interna/0,,OI3320604-EI11691,00Indice+Planeta+Vivo.html> Acesso em: 14 ago. 2009.
Os veículos automotivos são responsáveis pela degradação do meio ambiente mesmo
antes de ter rodado seu primeiro quilometro, pois
o processo de fabricação de automóveis envolve não somente matérias-primas como
o aço, ferro, borracha, plásticos e alumínio, mas uma grande quantidade de
substâncias que destroem a camada de ozônio, que causam o efeito estufa, ou que
usam grande quantidade de energia.232
Após a sua comercialização e devida utilização pelos destinatários finais os veículos
automotivos continuam a impactar o meio ambiente de forma negativa. Pode-se dizer que o
mesmo é responsável pelos variados tipos de poluição, a saber: poluição sonora, poluição
visual, poluição por resíduos sólidos e poluição atmosférica.
Quanto à poluição sonora referente ao tráfego ―os veículos automotores revelam-se a
principal fonte de ruídos urbanos, sendo responsáveis por cerca de 80% das perturbações
sonoras‖.233 O efeito da poluição sonora pode ser significante na saúde humana ―afetando a
concentração e a produtividade e causando tensões prejudiciais a saúde. Efeitos extremos
podem ocorrer na forma de defeitos de audição, stress e insônia (Miller e Moffet, 1993)‖.234
Já em relação à poluição visual, os congestionamentos e as alterações do meio ambiente
artificial devido à primazia do uso do automóvel são capazes de afetar não só a estética
urbana como a própria saúde e a qualidade de vida e ainda pode causar insegurança no
trânsito devido a objetos capazes de tirar a atenção dos motoristas. Nesse sentido o Código de
Trânsito Brasileiro, em seus arts. 81 e 82, ao tratar da sinalização do trânsito, dispõem que:
Art. 81. Nas vias públicas e nos imóveis é proibido colocar luzes, publicidade,
inscrições, vegetação e mobiliário que possam gerar confusão, interferir na
visibilidade da sinalização e comprometer a segurança do trânsito.
Art. 82. É proibido afixar sobre a sinalização de trânsito e respectivos suportes, ou
junto a ambos, qualquer tipo de publicidade, inscrições, legendas e símbolos que não
se relacionem com a mensagem da sinalização. 235
232
LUDD, Ned. Apêndice 1: Algumas informações adiconais. In: LUDD, Ned (Org.). Apocalipse motorizado:
a tirania do automóvel em um planeta poluído. 2 ed. rev. São Paulo: Conrad Editora do Brasil, 2005, p. 131.
233
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 8 ed. rev., atual. e ampl. São
Paulo: Saraiva, 2007, p. 169.
234
VASCONCELLOS, Eduardo Alcântara. Transporte e meio ambiente. BICALHO, Marcos Pimentel e
Vasconcellos, Eduardo Alcântara (Org.). Cadernos técnicos: transporte e meio ambiente. vol. 6. São Paulo:
ANTP, 2007, p. 21.
235
BRASIL. Lei n. 9.503, de 23 de setembro de 1997. Institui o Código Brasileiro de Trânsito.
No que concerne a poluição por resíduos sólidos,236 os veículos automotivos contribuem
para a mesma durante todo seu ciclo de vida, ou seja, desde sua fabricação, passando pelo seu
uso e pelo seu posterior descarte. Ao se produzir um veículo há a utilização de uma grande
quantidade de matéria-prima e componentes químicos, que não serão totalmente aproveitados
para a fabricação do mesmo, além de uma soma considerável de energia. Já no seu uso, há
necessidade de sua manutenção com troca de peças, pneus, fluidos etc., que na maioria das
vezes não tem o descarte apropriado. E após o fim do seu ciclo de vida, o automóvel muitas
vezes é descartado sem nenhuma preocupação com o meio ambiente, principalmente em
países como o Brasil, em que há ausência de uma legislação específica para reciclagem de
automóveis, ocasionando poluição do solo, das águas e até mesmo do ar.
Por último, quanto à poluição atmosférica, devido em muito ao uso de combustíveis
derivados do petróleo, relacionando-se, assim, a crise ambiental com a crise do petróleo,237 há
de se fazer um estudo mais detalhado, pois uma das frentes deste trabalho é a substituição dos
veículos poluentes, que utilizam, em sua maioria, combustíveis advindos do refino do
petróleo, por veículos não-poluentes como os que vêm sendo estudados, desenvolvidos e já
começam a ser usados em várias partes do mundo.
Entre os principais poluentes emitidos pelos veículos automotores estão o monóxido de
carbono (CO), hidrocarbonetos (HC), óxidos de nitrogênio (NOx), dióxido de enxofre (SO2),
partículas inaláveis (PI).238 Além desses, um automóvel ―emite um coquetel de mais de mil
poluentes‖. 239
236
A resolução do CONAMA n. 5/93, em seu art. 1º, inc. I, define resíduos sólidos como:
Art. 1º Para os efeitos desta Resolução definem-se:
I - Resíduos Sólidos: conforme a NBR nº 10.004, da Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT "Resíduos nos estados sólido e semi-sólido, que resultam de atividades da comunidade de origem: industrial,
doméstica, hospitalar, comercial, agrícola, de serviços e de varrição. Ficam incluídos nesta definição os lodos
provenientes de sistemas de tratamento de água, aqueles gerados em equipamentos e instalações de controle de
poluição, bem como determinados líquidos cujas particularidades tornem inviável seu lançamento na rede
pública de esgotos ou corpos d'água, ou exijam para isso soluções técnica e economicamente inviáveis, em face à
melhor tecnologia disponível". BRASIL. Resolução CONAMA n. 05, de 05 de agosto de 1993. Dispõe sobre o
gerenciamento dos resíduos sólidos gerados nos portos, aeroportos, terminais ferroviários e rodoviários e
estabelecimentos
prestadores
de
serviços
de
saúde.
Disponível
em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res93/res0593.html> Acesso em: 14 ago. 2009.
237
No item 2.3.1 analisou-se a crise do petróleo sobre a perspectiva das crises econômicas causadas
principalmente por interesses geopolíticos e pelo prisma de que o petróleo é um recurso natural exaurível. Neste
presente item, analisar-se-á a crise do petróleo como um dos elementos da crise ambiental, pois como se sabe a
utilização de combustíveis fósseis, como o petróleo, é responsável por problemas como a poluição atmosférica e
o aquecimento global.
238
AZUAGA, Denise. Danos ambientais causados por veículos leves no Brasil. 2000. 193 f.. Tese (Mestre em
Ciências em Planejamento Energético) – Universidade Federal do Rio de Janeiro, Programas de Pós-Graduação
de
Engenharia,
Rio
de
Janeiro,
2000,
p.
16.
Disponível
em:
<http://www.ppe.ufrj.br/ppe/production/tesis/dazuaga.pdf> Acesso em: 11 ago. 2009.
239
LUDD, Ned, op. cit., 2005, p. 130.
A poluição atmosférica causada pelos automóveis é mais visível e mais preocupante nos
grandes centros urbanos, onde a concentração de veículos e pessoas são maiores, ocasionando
uma série de problemas atmosféricos240 e de saúde. Os principais efeitos desses poluentes na
saúde humana são:
POLUENTE
EFEITOS NA SAÚDE
Afeta principalmente os que sofrem de doenças cardiovasculares.
Monóxido de Carbono (CO)
Pode afetar também a visão, o desempenho no trabalho e as
atividades motoras.
ou
Responsável por emitir substâncias cancerígenas. Pode causar
compostos orgânicos voláteis
problemas neurológicos, danos ao crescimento e á reprodução e
(COV)
impactos aos sistema respiratório
Óxidos de Nitrogênio (NOx)
Danos ao sistema respiratório
Hidrocarbonetos
(HC)
Ozônio (O3)
Óxidos de Enxofre (SOx)
Material Particulado (MP)
Danos ao sistema respiratório, dores no peito, tosse, náusea,
inflamação do pulmão
Danos ao sistema respiratório, doenças cardiopulmonares
Mortes prematuras, bronquite crônica, doenças cardiovasculares e
pulmonares, asma
Tabela 1 – Efeitos na saúde causados pelos principais poluentes automotivos. 241
Entretanto, o problema que mais aflige a humanidade atualmente é o aquecimento
global. Faz-se necessário distinguir num primeiro momento o efeito estufa do aquecimento
global, pois apesar de os termos serem utilizados muitas vezes como sinônimos, há uma
diferença primordial: enquanto o efeito estufa é um fenômeno da natureza242 o aquecimento
global é causado pela ação do homem. O ser humano contribui para o aquecimento global,
240
Quanto aos problemas atmosféricos pode se citar, por exemplo, a inversão térmica, que ocorre em situações
de pouca umidade, com baixas temperatura e pouco vento onde os poluentes que normalmente são retirados para
as camadas mais altas da atmosfera pelo ar quente, no final da tarde, ficam retidos na camada mais baixa da
atmosfera pelo ar frio, e a chuva ácida, causada pela alteração do pH da água da chuva, devido a presença de
poluentes. Também, pode ser citada a ocorrência das denominadas ilhas de calor, onde a temperatura em
determinadas regiões/cidades são mais elevadas do que em outras áreas próximas devido à concentração, por
exemplo, de automóveis, pavimentação, indústrias e edifícios.
241
Tabela feita com base em informações disponíveis em: JÚNIOR, Olímpio de Melo Álvares. Poluição veicular
na região metropolitana de São Paulo e medidas de redução. BICALHO, Marcos Pimentel e Vasconcellos,
Eduardo Alcântara (Org.). Cadernos técnicos: transporte e meio ambiente. vol. 6. São Paulo: ANTP, 2007, p.
42-43.
242
―Durante bilhões de anos, a presença na atmosfera de vapor d‘água e do dióxido de carbono (CO2), metano
(CH4) e óxido nitroso (N2O), entre outros gases, deu origem ao efeito estufa, um fenômeno natural que criou as
condições necessárias de temperatura para o surgimento da vida na Terra. Esses gases do efeito estufa absorvem
parte da energia do Sol, refletida pela superfície do planeta, e a redistribuem em forma de calor através das
circulações atmosféricas e oceânicas. Parte da energia é irradiada novamente ao espaço‖. In: GREENPEACE.
Mudanças do clima, mudanças de vida: como o aquecimento global já afeta o Brasil. São Paulo:
Greenpeace Brasil, 2006, p. 10. Disponível em: <http://www.greenpeace.org.br/clima/pdf/catalogo_clima.pdf>
principalmente, através da emissão de dióxido de carbono (CO2) e outros gases do efeito
estufa (GEE), oriundo da utilização de combustíveis fósseis (petróleo, gás natural, carvão) e
de outros processos industriais ao longo dos últimos séculos, além do desmatamento e da
queimada das florestas. Portanto, o modelo de desenvolvimento da sociedade contemporânea
baseia-se fortemente no uso de combustíveis fósseis – petróleo, gás natural e carvão
– e na transferência de recursos naturais para manter os níveis de atividade
econômica. Produtos agrícolas, madeira, minério e outras commodities (produtos
não-especializados), originárias dos países em desenvolvimento, são utilizados em
quantidades cada vez maiores para manter os padrões de consumo e de conforto das
populações dos países desenvolvidos.243
As emissões de CO2 oriundas dos combustíveis fósseis começaram a crescer
demasiadamente entre o final da primeira e início da segunda metade do século XX (ver
tabela 2).
Figura 2 – Emissões globais de CO2 – combustíveis fósseis.244 Fonte: WRI.
Enquanto isso, a temperatura do planeta vem aumentando245 e os
243
FERREIRA, Luiz Antônio Cortez. Transporte e aquecimento global. BICALHO, Marcos Pimentel e
Vasconcellos, Eduardo Alcântara (Org.). Cadernos técnicos: transporte e meio ambiente. vol. 6. São Paulo:
ANTP, 2007, p. 27.
244
Segundo o World Resources Institute: ―Worldwide emissions of CO2 have risen steeply since the start of the
industrial revolution, with the largest increases coming after 1945‖. WORLD RESOURCES INSTITUTE.
Global emissions of CO2 from fossil fuels. Washington: WRI, 2009. Disponível em:
<http://www.wri.org/chart/global-emissions-co2-from-fossil-fuels-1900-2004> Acesso em: 13 ago. 2009.
245
―Nos últimos cem anos, a terra ficou 0,7º C mais quente. Se as emissões de gases estufa fossem congeladas
nos níveis atuais, até 2200 a temperatura teria um aumento entre 0,4º C e 0,8º C. No entanto, as emissões
mundiais aumentam. no pior cenário, a temperatura pode subir 5,4º C até o final do século. O aquecimento
global já está ameaçando vários ecossistemas como os corais e as florestas‖. In: GREENPEACE, op. cit., 2006,
p. 10.
cientistas chegaram à conclusão de que o aumento da concentração dos gases estufa
na atmosfera é o responsável pelo atual aquecimento do planeta. A concentração de
carbono na atmosfera saltou de 288 partes por milhão (ppm) no período
préindustrial para 378,9 ppm em 2005, de acordo com o estudo de Schein (SCHEIN,
2006). 246
A relação entre a emissão de CO2 e o aumento de temperatura pode ser vista no gráfico
abaixo, que demonstra que com a maior concentração de dióxido de carbono na atmosfera há
o aumento da temperatura global. Vejamos:
Figura 3 – Concentração de Carbono (em azul) x variação da temperatura (em vermelho).
247
As conseqüências do aquecimento global para o planeta são preocupantes, pois as
mudanças nas condições climáticas no planeta podem prejudicar a maioria das atividades
econômicas, além de afetar todos os ecossistemas da terra, como, por exemplo, a Amazônia,
que segundo os estudos poderá se tornar uma savana caso a temperatura do planeta continue
aumentando. Os principais efeitos do aquecimento global são: fenômenos climáticos e
meteorológicos como secas, chuvas, ondas de frio ou de calor, ciclones, tornados, tufões,
furacões em maior intensidade; desertificação e savanização das florestas tropicais; perda da
biodiversidade; risco à segurança alimentar devido à perda de áreas agricultáveis; maior
incidência de doenças transmitidas por vetores (malária, febre amarela e cólera) e sua
246
Id. Ibid., 2006, p. 11. Disponível em: <http://www.greenpeace.org.br/clima/pdf/catalogo_clima.pdf> Acesso
em: 13 ago. 2009.
247
BERNUY, Alfonso Chíncaro. O efeito estufa e o clima na terra. Disponível em:
<http://crv.educacao.mg.gov.br/sistema_crv/index.asp?id_projeto=27&ID_OBJETO=58353&tipo=ob&cp=0000
00&cb=> Acesso em: 13 ago. 2009.
expansão para novas áreas; derretimento das calotas polares, acarretando o aumento no nível
dos mares e impactos físicos, ecológicos, sociológicos e econômicos. 248
E qual a ligação entre o setor automobilístico e do transporte rodoviário com o
aquecimento global? Os veículos automotivos durante o século XX obtiveram um
crescimento colossal, tendo passado de alguns milhares de unidades no início do século XX
para vários milhões de unidades no seu final. A frota de automóveis, atualmente, é de cerca de
1 bilhão de automóveis, sendo a principal fonte de ―poluição em quase 50% das cidades do
mundo‖249 e dos gases do efeito estufa. Vale lembrar que
juntamente com o crescimento das emissões antrópicas (decorrentes da ação
humana) de gases de efeito estufa, o século XX assistiu a um explosivo crescimento
da utilização de automóveis. (...) Em 2000, a taxa de motorização norte-americana
era de 771 veículos por 1.000 habitantes, mais que um veículo por motorista
habilitado, enquanto, no restante do mundo era de 89 veículos por 1.000 pessoas – a
mesma dos EUA em 1920. Mas desde 1950 a taxa de crescimento da frota no
restante do mundo é mais que o dobro da taxa americana. (...) Se a mesma taxa de
motorização norte-americana fosse aplicada, seriam 4,7 bilhões de veículos,
praticamente todos queimando combustíveis fósseis. 250
Como se viu, a matriz energética mundial é dominada pelos combustíveis fósseis e o
setor de transportes utiliza cerca de 60% do total de petróleo produzido no mundo. Com isso,
percebe-se que a contribuição do uso de veículos automotores é bastante considerável para
agravar o quadro existente acerca do aquecimento global. Segundo a Organisation
Internationale des Constructeurs d‘Automobiles (OICA), a participação do transporte
rodoviário nas emissões de CO2 é aproximadamente de 16%. No Brasil o setor de transporte é
responsável por 9,2% das emissões de CO2, sendo, deste total, 88,3% oriundo do transporte
rodoviário.251
248
Outros impactos ocasionados pelo aquecimento global podem ser conferidos em:
http://www.greenpeace.org.br/clima/flash/pop_mundo.html
(no
mundo
por
região)
e
http://www.greenpeace.org.br/clima/flash/pop_brasil.html (no Brasil). Acesso em: 13 ago. 2009.
249
250
FERREIRA, Luiz Antônio Cortez, op. cit., 2007, p. 27.
251
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO TRANSPORTE (CNT). Boletim ambiental do Despoluir. Disponível
em:
<http://www.cntdespoluir.org.br/Downloads/Boletim%20Ambiental%20do%20DESPOLUIR_Revista%20CNT
_Ed%20168.pdf> Acesso em: 13 ago. 2009.
Figura 4 – Participação por setor na emissão de CO2. Fonte: OICA.252
Os impactos do automóvel e do transporte rodoviário no meio ambiente são bastante
variados, podendo ser resumidos abaixo:
PRINCIPAIS IMPACTOS DO TRANSPORTE NO MEIO AMBIENTE
Material particulado
Causam alergias, asma e bronquite crônica, além de irritação nos olhos e
garganta, reduzindo a resistência às infecções.
Principal gás causador do efeito estufa. É proveniente, principalmente da
CO2
queima de combustíveis fósseis. As emissões de CO2, provenientes de
utilização de combustíveis fósseis, são relativamente fáceis de medir e
monitoras
Seu tempo de degradação é indeterminado. Favorece a transmissão de
Pneus
doenças, como a dengue e a febra amarela. Sua queima emite poluentes
atmosféricos. Acumula gases e pode causar explosão do mesmo.
Baterias
Óleos lubrificantes
Poluição sonora
Efluentes
Contamina o solo, a água e os alimentos (vegetais e animais). Causa danos
à saúde humana.
Causa lesões na pele. Polui o solo, deixando-o inapropriado para a
agricultura. Polui a água, prejudicando fauna e a flora aquática. Sua
queima emite material particulado e metais pesados para a atmosfera. Um
litro de óleo polui um milhão de litros de água.
Causa perda auditiva, distúrbio no sono, baixa produtividade, baixa
habilidade de aprendizagem. Afeta a fauna, provocando a fuga de animais
do seu habitat natural.
Contamina o solo, a água e o ar.
Tabela 2 – Principais impactos do transporte no meio ambiente. Fonte: Ministério do Meio Ambiente, 2005. 253
252
―Globally, road transport is responsible for about 16% of man-made CO2 emissions‖. In: ORGANISATION
INTERNATIOLE DES CONSTRUCTEURS D‘AUTOMOBILES. Climate change % CO2. Disponível em:
<http://oica.net/category/climate-change-and-co2/> Acesso em: 13 ago. 2009.
253
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO TRANSPORTE. Despoluir: boletim ambiental – emissões de CO2.
Disponível em: <http://www.cnt.org.br/arquivos/downloads/despoluir/BOLETIM_DESPOLUIR.pdf> Acesso
em: 13 ago. 2009.
Portanto, a indústria automobilística juntamente com os usuários de automóveis são
uma das peças-chave para o enfrentamento da crise ambiental que se instalou de vez nos
últimos anos. Faz-se necessário que a mesma desenvolva novas tecnologias para que os seus
produtos aumentem a eficiência energética, emitam menos poluentes e utilizem materiais
menos invasivos ao meio ambiente e, assim, ajude a diminuir o impacto ambiental causado
pelos automóveis, principalmente no que se refere ao aquecimento global.
3
TRIBUTAÇÃO
AMBIENTAL:
UMA
POSSIBILIDADE
PARA
O
ENFRENTAMENTO DA CRISE AMBIENTAL CAUSADA PELOS AUTOMÓVEIS
O presente trabalho tem como objetivo analisar a utilização do Direito Tributário como
instrumento eficaz para a instituição de políticas públicas capazes de ajudar no combate aos
impactos ambientais causados pelos automóveis. Assim, neste capítulo, demonstrar-se-á os
principais elementos da tributação ambiental, optando-se no fim por um caminho a ser
seguido na consecução dos objetivos exarados neste trabalho.
3.1 Direito Ambiental e Direito Econômico
Inicialmente, far-se-á a relação entre o Direito Ambiental e Direito Econômico, cujo
objetivo é demonstrar que a utilização de instrumentos econômicos, entre eles, os de natureza
tributária, pode ser uma melhor alternativa na preservação ambiental dos que os instrumentos
de controle-comando, pois os primeiros podem de forma mais eficaz internalizar os custos
ambientais de determinada atividade econômica.
3.1.1 O caráter econômico do direito ambiental
O direito ambiental tem forte conotação econômica, pois
em um de seus diversos aspectos, é Direito Econômico e, como tal, um instrumento
de intervenção econômica. Como Direito Econômico, o DA é dotado de
instrumentos específicos que o capacitam a atuar na ordem econômica, de molde a
configurar um determinado padrão de apropriação dos recursos ambientais. 254
O Estado, através do seu poder de intervir na economia, pode se portar de diversas
maneiras, que vão desde a proibição ou a limitação espacial do exercício de determinada
atividade devido o risco causado ao meio ambiente até a utilização de incentivos para a
adoção de determinadas condutas tidas como desejáveis. Em relação ao meio ambiente, essa
intervenção ocorre
com o escopo de estimular atividades não agressoras ao meio ambiente, com a
premiação dos agentes econômicos que se comportarem de maneira a atender aos
interesses ambientais. Essas premiações em matéria ambiental vão desde incentivos
financeiros, econômicos ou tributários. Por outro lado, o Estado poderá intervir de
maneira coativa, impondo aos agentes econômicos, que de alguma forma prejudicar
o meio ambiente, sanções administrativas e criminais, obrigações de fazer e não
fazer, obrigando o causador do dano ambiental a reparar os malefícios causados ao
meio ambiente, bem como tributando suas atividades de maneira a ver atendidos os
interesses ambientais. 255
A intervenção do Estado no meio econômico visa corrigir as falhas de mercado, que se
apresentam através das externalidades, que podem ser definidas, de forma sucinta, como os
―custos e benefícios que circulam externamente ao mercado‖.256 As externalidades podem ser
classificadas como negativas (custos) ou positivas (benefícios), onde, no primeiro caso,
invariavelmente, tem sido suportado por toda a sociedade e no qual se encaixa os danos de
natureza ambiental enquanto, no segundo caso, poucas são as práticas realmente sustentáveis
por partes das empresas.257 Dessa maneira,
254
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 9 ed. rev., ampl., e atual. São Paulo: Lumen Juris, 2006, p.
15.
255
AMARAL, Paulo Henrique. Direito tributário ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 49.
256
Id. Ibid., 2007, p. 40.
257
Por exemplo, a indústria do papel e celulose no Brasil usa como ―marketing ambiental‖ o fato de utilizar
recursos provenientes exclusivamente de áreas de reflorestamento, buscando, assim, uma imagem de indústria
sustentável. Porém, o reflorestamento é feito basicamente com dois tipos de plantas, o eucalipto e o pinus, onde a
sua utilização em larga escala pode acarretar uma série de problemas sócio-ambientais, além de não ser
vegetação nativa das áreas onde são plantadas. Conforme, o Instituto de Defesa do Consumidor: ―Segundo a
consultora de meio ambiente do Idec, Lisa Gunn, utilizar madeira de área reflorestada é sempre melhor do que
derrubar matas nativas, mas isso não quer dizer que o meio ambiente está protegido. "Quando o reflorestamento
é feito nos moldes de uma monocultura em grande extensão de terras, não é sustentável porque causa impactos
sociais e ambientais, como pouca oferta de empregos e perda de biodiversidade." de acordo com algumas
pesquisas científicas, a monocultura do eucalipto, por exemplo, consome tanta água que pode afetar
significativamente os recursos hídricos. Segundo Daniela Meirelles Dias de Carvalho, geógrafa e técnica da
Fase, uma organização não-governamental que atua na área sócio-ambiental, só no norte do Espírito Santo já
secaram mais de 130 córregos depois que o eucalipto foi introduzido no estado‖. In: INSTITUTO BRASILEIRO
as externalidades, tanto a positiva quanto a negativa, escapam do mecanismo de
mercado. No caso do poluidor, o fato de ele não suportar os custos indiretos
causados permite-lhe praticar preços mais reduzidos, sem afastar sua lucratividade.
A externalidade positiva, de igual modo, não reverte em maior renda para quem a
gera. Um e outro caso podem contrariar os interesses da coletividade. No caso da
externalidade negativa, seu acobertamento por meio do repasse à coletividade
implica aumento da atividade indesejada. A externalidade positiva, por outro lado,
não recompensando seu gerador, pode não o motivar à prática de interesse coletivo.
Surge, assim, a necessidade de intervenção do Estado, para corrigir ambas as
distorções. 258
Apesar de ser visível o caráter econômico do direito ambiental, a atuação do Poder
Público tem preferido utilizar de mecanismos protetivo-repressores, estabelecendo
responsabilidade civil, administrativa e penal para os causadores de danos ambientais, em
detrimento de mecanismos de ordem econômica, entre eles os tributários, que trabalhem com
a prevenção de tais danos. A utilização de instrumentos tributários se mostra, entretanto,
como uma alternativa viável, como se verá ao longo deste trabalho, para a proteção do meio
ambiente, devido o caráter econômico do direito ambiental e do direito tributário,
possibilitando, assim, que as externalidades sejam corrigidas de forma mais eficaz. Assim é,
que
a adoção desta estratégia pode contribuir, em muito, para a efetividade da legislação
ambiental brasileira, de predominante perfil protetivo-repressivo, bem como para a
própria mudança deste clássico perfil legislativo e da forma de controle passivo que
lhe é próprio. Este, como se verá, preocupa-se mais em desfavorecer as ações
nocivas do que em favorecer as ações vantajosas, sendo nítida a superioridade, em
termos de eficácia prática, do controle ativo, que, contrariamente, busca favorecer as
ações vantajosas, mais do que desfavorecer as ações nocivas. 259
Do exposto, o Estado deve adequar, através de medidas restritivas ou incentivadoras,
que visem combater as externalidades oriundas das falhas de mercado, o desenvolvimento das
atividades econômicas aos valores expostos na Constituição, entre os quais está a defesa do
meio ambiente.
DE DEFESA DO CONSUMIDOR. Serviço: Ambiente. O lado escuro do papel. Revista do Idec, São Paulo.
Disponível em: <http://www.idec.org.br/rev_servicosambiente.asp>. Acesso em: 22 set. 2009.
258
SCHOUERI, Luis Eduardo. Normas tributárias indutoras em matéria ambiental. In: TÔRRES, Heleno
Taveira (Org.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 236.
259
YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. A efetividade e a eficiência ambiental dos instrumentos
econômico-financeiros e tributários. Ênfase na prevenção. A utilização econômica dos bens ambientais e suas
implicações. In: TÔRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p.
534.
3.1.2 Formas de intervenção estatal na economia
É de fácil constatação a interferência do Estado na economia devido o mesmo atuar
como agente econômico, desenvolvendo atividades em regime de monopólio ou em parceria
com a iniciativa privada, ou como agente normativo e regulador da mesma. A Constituição
Federal de 1988 estabelece em seu Título VIII os aspectos mais relevantes da ordem
econômica e financeira, proclamando princípios e regras para atuação do Estado e do setor
privado na economia. Quanto ao Estado, vale demonstrar como se dá essa atuação de acordo
com o texto constitucional. Vejamos:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de
atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos
imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme
definidos em lei.
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado
exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento,
sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
A intervenção do Estado no domínio econômico pode, portanto, ocorrer indireta e
diretamente, onde
a intervenção estatal indireta refere-se à cobrança de tributos, concessão de
subsídios, subvenções, benefícios fiscais e creditícios e, de maneira geral, à
regulamentação normativa de atividades econômicas, a serem primariamente
desenvolvidas pelos particulares.
Na intervenção direta o Estado participa ativamente, de maneira concreta, na
economia, na condição de produtor de bens ou serviços, ao lado dos particulares ou
como se particular fosse. Trata-se, nesta última hipótese, do Estado enquanto agente
econômico. 260
Baseado no escólio de Eros Grau, o qual classifica as formas de intervenção do Estado
nas modalidades de absorção, participação, direção e indução, Paulo de Bessa Antunes define
este último modo como
um mecanismo pelo qual o Estado cria incentivos ou punições para a adoção de
determinados comportamentos econômicos ou cria condições favoráveis para que se
desenvolvam empreendimentos privados em determinadas regiões, ou mesmo que
260
TAVARES, André Ramos. Direito constitucional econômico. 2 ed. São Paulo: Método, 2006, p. 55.
determinadas atividades econômicas possam ser realizadas mediante medidas
especiais de política econômica. 261
A intervenção por indução é, portanto, o referencial de partida deste artigo por se
entender a forma mais apropriada que o Estado dispõe para elaborar e executar políticas
fiscais com fins ambientais.
3.1.3 O desenvolvimento sustentável
A relação entre economia e meio ambiente é bastante sensível, pois, sabe-se que os
agentes econômicos utilizam-se sobremaneira dos recursos naturais disponíveis sem a devida
preocupação com os danos que possam ser causados ao meio ambiente.
A sociedade contemporânea alcançou um nível de desenvolvimento científicotecnológico e de crescimento econômico tal, que o desenvolvimento de novas tecnologias e
produtos criam uma série de riscos, entre eles o de caráter ambiental, dotados de
imprevisibilidade devido a dificuldade em se definir a sua ocorrência e as suas conseqüências.
Essa nova configuração da sociedade, definida por Ulrich Beck como sociedade de risco (risk
society),262 deixa o Estado sem saber como agir para contornar os problemas ambientais,
ocorrendo que muitas vezes as políticas públicas não são satisfatórias para enfrentar o
problema. Segundo Simone Martins Sebastião,
a sociedade atual, outrora acostumada com a previsibilidade das situações sociais,
políticas e ecológicas (sociedade industrial), convive agora com a insegurança
261
ANTUNES, Paulo de Bessa, op. cit., 2006, p. 11-12.
―Ulrich Beck passou a ser um dos teóricos sociais mais destacados do presente depois da publicação de Risk
Society (em alemão em 1986 e em inglês em 1992). O argumento central desse livro é que a sociedade industrial,
caracterizada pela produção e distribuição de bens, foi deslocada pela sociedade de risco, na qual a distribuição
dos riscos não corresponde às diferenças sociais, econômicas e geográficas da típica primeira modernidade. O
desenvolvimento da ciência e da técnica não poderiam mais dar conta da predição e controle dos riscos que
contribuiu decisivamente para criar e que geram conseqüências de alta gravidade para a saúde humana e para o
meio ambiente, desconhecidas a longo prazo e que, quando descobertas, tendem a ser irreversíveis. Entre esses
riscos, Beck inclui os riscos ecológicos, químicos, nucleares e genéticos, produzidos industrialmente,
externalizados economicamente, individualizados juridicamente, legitimados cientificamente e minimizados
politicamente‖. GUIVANT, Julia S. A teoria da sociedade de risco de Ulrich Beck: entre o diagnóstico e a
fantasia. Estudos Sociedade e Agricultura, Rio de Janeiro, n. 16, p. 95-112, abril 2001, Disponível em:
<http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/brasil/cpda/estudos/dezesseis/julia16.htm>. Acesso em: 24 set.
2009.
262
constante de novas e imprevisíveis ameaças cujas soluções são cobradas
insistentemente de um Estado que não dá consta em saná-las (sociedade de risco). 263
Para o economista Herman Daly, ―a maioria dos economistas não entende um fato
simples que para os cientistas é óbvio: o tamanho da terra é fixo‖.264 Conforme o citado autor,
a economia é como um organismo faminto em fase de crescimento. Ela consome
recursos naturais como árvores, peixes e carvão. Deles, produz energia e bens úteis e
cospe resíduos como dióxido de carbono, lixo e água suja. A maioria dos
economistas está preocupada com o sistema circulatório do organismo e em como a
energia e os recursos podem ser eficientemente alocados. E tende a ignorar seu
sistema digestivo: os recursos que o organismo consome e o lixo que produz. Os
economistas pressupõem que ambos sejam infinitos. 265
Perguntando-se sobre qual seria a origem do conflito entre economia e ecologia, embora
ambas as palavras tenham como radical o sufixo ―eco‖, derivado do grego oikos, que significa
casa, tendo, assim, objetivos próximos, Fernando Magalhães Modé conclui que:
a resposta a essa questão talvez possa ser encontrada no fato de ter a economia
considerado, até a pouco, o sistema econômico como um sistema aberto, quando na
verdade, encontra esse sistema limite nos próprios recursos naturais e na maneira
como esses recursos se mantêm num equilíbrio dinâmico. 266
O homem, assim, vem percebendo que não há como desenvolver, de forma sustentável
e prolongada, suas atividades sem que haja uma correta disposição dos recursos que o
cercam.267
263
SEBASTIÃO, Simone Martins. Tributo ambiental: extrafiscalidade e função promocional do direito.
Curitiba: Juruá, 2009, p. 177.
264
DALY, Herman. O tipo de desenvolvimento que nós queremos: como organizar a economia para gerar
riqueza e conforto sem exaurir os recursos naturais da terra. Revista Época, São Paulo, n. 571, p. 132, 27 abr.
2009.
265
Id, Ibid., 2009, p. 132.
266
MODÉ, Fernando Magalhães. Tributação ambiental - a função do tributo na proteção do meio ambiente.
Curitiba: Juruá, 2004 p. 58.
267
A relação, em geral, do ser humano com o meio ambiente nos últimos dois séculos pode ser observada na
declaração atribuída ao índio Seattle, Cacique da tribo Duwamish, registrada e publicada em 1887 pelo Dr.
Henry Smith no Jornal Seattle Sunday Star, quando da oferta de compra das terras pertencentes à tribo feita pelo
presidente dos Estados Unidos na época, que diz: ―Sabemos que o homem branco não compreende nossos
costumes. Uma porção de terra, para ele, tem o mesmo significado que qualquer outra, pois é um forasteiro que
vem a noite e extrai da terra aquilo que necessita. A terra não é sua irmã, mas sua inimiga, e quando ele a
conquista, prossegue seu caminho. Deixa pra trás os túmulos de seus antepassados e não se incomoda. Rapta da
terra aquilo que seria de seus filhos e não se importa. A sepultura de seu pai e os direitos de seus filhos são
esquecidos. Trata sua mãe, a terra, e seu irmão, o céu, como coisas que possam ser compradas, saqueadas,
vendidas como carneiros ou enfeites coloridos. Seu apetite devorará a terra, deixando somente um deserto‖.
Disponível
em:
<http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/Repositorio/28/Documentos/2_Jornada/A%20Carta%20do%20Índio%2
0Chefe%20Seattle.pdf> Acesso em: 22 set. 2009.
Como forma de aliar os interesses econômicos aos interesses ambientais, vem sendo
trabalhado o conceito de desenvolvimento sustentável. Tal conceito apareceu pela primeira
vez em 1972, em Estocolmo, na Conferência das Nações Unidas sobre Direitos Humanos e
Meio Ambiente e desde então faz parte de várias declarações e relatórios como, por exemplo,
o Relatório Brundtland (1987), a Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento (1992) e a Declaração de Johanesburgo sobre Desenvolvimento Sustentável
(2002).
Segundo a Declaração do Rio, oriunda dos debates da Conferência das Nações Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em seu Princípio 3, ―o direito ao desenvolvimento
deve ser exercido, de modo a permitir que sejam atendidas eqüitativamente as necessidades de
desenvolvimento e ambientais de gerações presentes e futuras‖.268 A Constituição Federal de
1998 incorpora o princípio do desenvolvimento sustentável ao estabelecer em seu art. 225 que
―todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever
de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações‖.269
Portanto, o princípio em questão
tem por conteúdo a manutenção das bases vitais da produção e reprodução do
homem e de suas atividades, garantindo igualmente uma relação satisfatória entre os
homens e destes com o seu ambiente, para que as futuras gerações também tenham
oportunidade de desfrutar os mesmos recursos que temos hoje à nossa disposição. 270
Apesar de parecer evidente que a relação desarrazoada da economia com o meio
ambiente causa cada vez mais uma série de transtornos, ainda são poucas as medidas eficazes
e capazes de se chegar ao desenvolvimento sustentável, estando os governos e as empresas
mais preocupados com os seus balanços ao final do ano, mesmo que tal situação não se
sustente mais por muito tempo.
Assim, a utilização do tributo como instrumento econômico pode ser importante
ferramenta na convergência entre economia e meio ambiente, devendo ter como finalidade
precípua o desenvolvimento sustentável e a criação de um novo paradigma nas políticas de
proteção ao meio ambiente.
268
Declaração do Rio, 1992, apud MODÉ, Fernando Magalhães, op. cit., 2004, p. 55.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil (1988). Vade Mecum Acadêmico de Direito.
Organização por Anne Joyce Angher. 6 ed. São Paulo: RIDEEL, 2008, p. 86.
270
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco, op. cit., 2007, p. 29-30.
269
3.2 Conceito, finalidades e fundamentos da tributação ambiental
Como visto até agora, o Estado tem um papel primordial na proteção ao meio ambiente,
tanto pelo fato de o mesmo ser o instituidor de normas ambientais quanto pelo fato de que o
mesmo pode intervir no meio sócio-econômico, buscando adequar as atividades econômicas
aos ditames constitucionais da tutela ambiental.
Nessa diretriz, o direito tributário encarna o papel conciliador entre a economia e o meio
ambiente, pretendendo, através da utilização dos seus instrumentos, estabelecer a prática da
proteção ambiental e do desenvolvimento sustentável. Essa abordagem, dada ao direito
tributário, vem sendo denominada de tributação ambiental.
A tributação ambiental não tem forma fixa de aplicação, sendo que em sentido lato
―puede calificarse como tributo ecológico todo aquel cuya principal finalidad es servir a la
protección del médio ambiente‖.271 Assim, a proteção ambiental pode ser finalidade apenas de
um tributo ou de determinada política tributária específica ou pode servir como fundamento
para uma reestruturação do próprio sistema como no caso dos países que adotaram a
denominada reforma fiscal verde.
A tributação ambiental pode ser definida como
o emprego de instrumentos tributários para gerar os recursos necessários à prestação
de serviços públicos de natureza ambiental (aspecto fiscal ou arrecadatório), bem
como para orientar o comportamento dos contribuintes à proteção do meio ambiente
(aspecto extrafiscal ou regulatório). 272
Dentro da definição de tributação ambiental, encontram-se quais os caminhos a serem
adotados na elaboração de uma política fiscal que tenha como objetivo a proteção do meio
ambiente. Vislumbra-se ao legislador e aos governantes tanto a instituição de novos tributos
quanto de incentivos fiscais, dependendo das finalidades que se queiram galgar com a
instituição dos mesmos. Percebe-se, assim, que a tributação ambiental pode agir por caminhos
diametralmente opostos, não sendo, portanto, fácil o seu manuseio, devendo-se analisar caso a
caso a correta utilização de seus instrumentos.
271
MOLINA, Pedro Alonso Herrera; VASCO, Domingo Carbajo. Marco conceptual, constitucional y
comunitário de la fiscalidad ecológica. In: TÔRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributário ambiental. São
272
COSTA, Regina Helena. Apontamentos sobre a tributação ambiental no Brasil. In: TÔRRES, Heleno Taveira
(Org.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 313.
As finalidades da tributação ambiental são de duas ordens, levando-se em consideração
a função dos tributos: a arrecadatória, ou fiscal, e a não-arrecadatória, ou extrafiscal. Porém
―o caráter extrafiscal prevalece na tributação ambiental, pois o seu escopo é estimular
condutas não-poluidoras e coibir as agressoras ao meio ambiente‖. 273
Do exposto, são finalidades da tributação ambiental: 1) a prestação de serviços públicos
de natureza ambiental através da instituição de novos impostos, taxas e contribuições e 2) a
orientação de comportamentos dos contribuintes visando à proteção do meio ambiente.
Enquanto a primeira, cuida da arrecadação de recursos para fiscalização, recuperação e
preservação de áreas consideradas de relevante valor ambiental, a segunda, procura incutir
nos contribuintes a adoção de comportamentos (incentivando ou desestimulando condutas)
que se coadunem com a política de proteção ambiental exposta na Constituição Federal e nos
demais textos legais. 274
A utilização dos tributos como forma de reparar ou evitar danos ambientais oriundos da
atividade econômica encontra fundamentação na Constituição Federal de 1988 em dois
principais momentos: no art. 225, caput, onde impõe ao Poder Público e à coletividade o
dever de defender e preservar o meio ambiente, e no art. 170, inc. VI, ao estabelecer como
princípio da atividade econômica ―a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento
diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de
elaboração e prestação‖.275
Segundo Regina Helena Costa, a declaração final da Conferência da Organização das
Nações Unidas realizada no Rio de Janeiro em 1992 delimitou os critérios pelos quais se
obtém um eficiente tributo ambiental. São eles:
1) eficiência ambiental, vale dizer, que a imposição tributária efetivamente conduza
a resultados positivos do ponto de vista ambiental, mediante a instituição de tributo
orientado ou imprimindo-se a tributo já existente esse caráter;
2) eficiência econômica, isto é, que ostente baixo custo, que seja um tributo de baixo
impacto econômico, embora conducente àqueles dois objetivos: geração de recursos
ambientais e/ou orientação do comportamento do contribuinte a adotar uma conduta
ecologicamente correta;
273
AMARAL, Paulo Henrique, op. cit., 2007, 64.
Nesse mesmo entendimento, Consuelo Yatsuda elenca como objetivos dos ecotributos: ―1) minimizar o dano
ambiental, internalizando seus custos, sem impedir o desenvolvimento industrial (...); 2) influenciar a conduta
dos sujeitos passivos, de modo a reduzir suas atividades poluidoras; 3) constituir instrumentos de indenização
para a sociedade; 4) criar um incentivo para reduzir a quantidade de produtos poluentes, cujo êxito depende de
um alto nível de informação à população e a existência de um ente arrecadador apto; 5) fonte de financiamento
do custo ambiental, por exemplo, utilizando a arrecadação para desenvolver dispositivos de segurança ou reduzir
o custo do produto reciclaro‖. YOSHYDA, Consuelo Yatsuda Moromizato, op. cit., 2005, p. 537.
275
274
3) administração barata e simples, significando que sua exigência não deva onerar a
máquina administrativa, porque, senão, ter-se-á o mesmo problema com o exercício
do poder de polícia; e
4) ausência de efeitos nocivos ao comércio e à competitividade internacionais, ou
seja, que o tributo ambiental não venha a provocar efeitos danosos no ciclo de
consumo, não acarretando repercussão negativa do ponto de vista econômico. 276
Do ponto de vista do sistema tributário pátrio, Heleno Taveira Tôrres ao analisar as
possibilidades de utilização do direito tributário como meio de proteção ao meio ambiente
estabelece como alternativas: 1) o uso do IPTU progressivo no tempo, enquanto única
possibilidade de sanção a ato ilícito através do tributo, para proteger o meio ambiente
artificial; 2) a cobrança de taxas pelo exercício do poder de polícia e pela prestação de
serviços públicos específicos e divisíveis; 3) a instituição de contribuições de intervenção no
domínio econômico onde se mostre cabível tal intervenção estatal com a observância do
princípio do poluidor-pagador em atividades potencialmente causadoras de danos ao meio
ambiente; 4) através de compensações financeiras, com a criação de fundo próprio para a
reparação do meio ambiente atingido por atividade de considerável impacto ambiental e 5)
através de incentivos fiscais, isenções e outras medidas cujo objetivo seja o atendimento de
regras de natureza ambiental. 277
A tributação ambiental deve ser manejada de forma a proporcionar tanto uma máxima
eficácia nas políticas de proteção ao meio ambiente, visto que este é o seu objetivo principal,
quanto a observar os princípios e regras de direito tributário, uma vez que não se pode olvidar
da correta utilização dos seus instrumentos. Portanto, as políticas ambientais só poderão se
valer dos mecanismos tributários que não conflitem com o direito pátrio, pois este é o
substrato sobre o qual as políticas fiscais de proteção ao meio ambiente deverão seguir na
busca da construção de uma sociedade ecologicamente equilibrada.
Traçada em linhas gerais a tributação ambiental, passar-se-á agora a analisar a mesma
como mecanismo de mudança social, onde se enxerga uma possibilidade de alteração do
quadro atual de crescente degradação ambiental enfrentada pela nossa sociedade.
3.3 A tributação como instrumento de mudança social
Os tributos, fora da sua função arrecadatória, podem ter como finalidades uma séria de
276
COSTA, Regina Helena, op. cit., 2005, p. 315-316.
TÔRRES, Heleno Taveira. Da relação entre competências constitucionais tributária e ambiental – os limites
dos chamados ―tributos ambientais‖. In: TÔRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributário ambiental. São
277
outros objetivos como, por exemplo, a defesa da economia nacional, a diminuição das
desigualdades sociais e regionais. Dentro desse aspecto referido, a preservação do meio
ambiente, no Brasil e no mundo, vem sendo incluída, atualmente, entre as finalidades na
elaboração de políticas públicas fiscais. Portanto, pugna-se neste tópico, que a tributação
ambiental, caso utilizada corretamente, pode servir como instrumento de mudança social,
modificando o atual quadro de degradação ambiental por um onde as atividades humanas
sejam realizadas com um maior respeito ao meio ambiente.
3.3.1 Constituição e meio ambiente
Com a Constituição Federal de 1988 o meio ambiente recebe status constitucional em
dois principais momentos: no art. 225, ao prever o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado e as formas gerais de efetivação pelo Poder Público desse direito, e no art. 170, ao
estabelecer como princípio da ordem econômica a defesa do mesmo. Vejamos:
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e
futuras gerações.
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da
justiça social, observados os seguintes princípios:
prestação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
Pode se dizer que a partir da Constituição Federal de 1988 o meio ambiente ganhou uma
proteção adequada do constituinte originário, onde o mesmo é tratado de forma integrada e
sistemática, possibilitando, assim, uma tutela mais eficaz enquanto as constituições anteriores
não se dedicaram ao tema de forma abrangente e completa: as referências aos
recursos ambientais eram feitas de maneira não sistemática, com pequenas menções
aqui e ali, sem que se pudesse falar na existência de um contexto constitucional de
proteção ao meio ambiente. Os constituintes anteriores a 1988 não se preocuparam
com a conservação dos recursos naturais e com sua utilização racional. 278
278
ANTUNES, Paulo de Bessa, op. cit., 2006, p. 51.
Com o art. 225 da Constituição de 1988, conforme preceitua Celso Antônio Pacheco
Fiorillo, há a existência de um bem que não se enquadra na divisão entre bem público e
particular, pois sua titularidade é direcionada para toda coletividade, sendo, portanto, a
sociedade a destinatária de sua proteção e a atingida por sua violação. Assim, tem-se a
configuração do bem ambiental, que pode ser definido como ―um bem de uso comum do
povo, podendo ser desfrutado por toda e qualquer pessoa dentro dos limites constitucionais, e,
ainda, um bem essencial à qualidade de vida‖.279
Percebe-se que os bens ambientais estão ligados intimamente ao princípio da dignidade
da pessoa humana, pois o mesmo é substrato para uma vida saudável e, conseqüentemente,
digna, sendo, portanto o homem o principal destinatário desses bens e das normas de direito
ambiental. Nessa perspectiva, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado foi dada a
condição, pela ordem jurídica constitucional vigente, de direito fundamental. 280 Paulo
Bonavides, em sua classificação acerca das gerações de direitos fundamentais, inclui o meio
ambiente na categoria dos direitos fundamentais de terceira geração. São palavras do
professor:
dotados de altíssimo teor de humanismo e universalidade, os direitos da terceira
geração tendem a cristalizar-se no fim do século XX enquanto direitos que não se
destinam especificamente à proteção dos interesses de um indivíduo, de um grupo
ou de um determinado Estado. Têm primeiro por destinatários o gênero humano
mesmo, num momento expressivo de sua afirmação como valor supremo em termos
de existencialidade concreta. (...) Emergiram eles da reflexão sobre temas ao
desenvolvimento, à paz, ao meio ambiente, à comunicação e ao patrimônio comum
da humanidade. 281
O Estado, por imposição constitucional, deve orientar sua atuação tendo sempre por
objetivo a necessária proteção ao meio ambiente, não devendo medir esforços ao instituir
políticas públicas para tal fim. Dessa forma, entre as várias opções que o Estado dispõe,
o Direito Tributário pode ser um excelente instrumento no desenvolvimento das
questões pertinentes a proteção do meio ambiente, cujos elementos se refletem
diretamente na organização estatal brasileira, assim como em qualquer outra do
mundo. Seja no campo econômico, em que ocorre o crescimento e o fortalecimento
do fenômeno globalizador do capital; na política, aonde se observa um avanço do
279
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco, op. cit., 2007, p. 66.
281
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 16 ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 569.
280
neoliberalismo sobre os Estados defensores do bem estar social; ou ainda, na
sociedade, a qual vem apresentando novos padrões de atuação, com a proliferação
de entidades ecológicas não governamentais. 282
Devido, portanto, aos problemas ambientais das mais diferentes matizes, que atingem a
sociedade como um todo, torna-se urgente a mudança de paradigma quanto à relação entre a
mesma e o meio ambiente. É nessa perspectiva que se insere o direito tributário como meio
capaz de interferir de forma eficaz no domínio sócio-econômico, buscando a alteração do
comportamento da sociedade para um padrão mais sustentável.
3.3.2 Mudança social, tributação e meio ambiente
O presente trabalho tem como ponto fulcral a utilização do tributo como instrumento de
mudança social, especificamente no que diz respeito a uma nova abordagem do homem em
relação ao meio ambiente.
Antes de se adentrar, porém, na análise do tributo com o propósito acima referido, fazse necessária a própria conceituação do que seja mudança social. Etimologicamente, a palavra
mudar significa entre outras coisas ―tomar outra forma; tomar outra direção; cambiar, trocar,
variar; apresentar sob outro aspecto; converter, transformar‖.283
Da definição exposta, depreendem-se primordialmente duas lições: primeiro, que o
vocábulo possui uma acepção dinâmica, ou seja, há a idéia de movimento, de ação, e,
segundo, que não há valoração acerca do seu conteúdo. Assim, mudança não significa
necessariamente a melhora ou aperfeiçoamento de uma situação embora possa num primeiro
momento ligar-se automaticamente uma coisa a outra. Nesse sentido, a mudança social, pode
tomar dois caminhos: alcançar um novo patamar civilizatório ou regredir a um nível
anterior.284 O Professor Raimundo Bezerra Falcão adverte que a utilização da tributação como
instrumento de mudança social pode tomar direções não desejadas caso utilizadas de forma
282
CAVALCANTE, Denise Lucena; MENDES, Ana Stela Vieira. Constituição, direito tributário e meio
ambiente. Nomos. Revista do Curso de Mestrado em Direito da UFC, Fortaleza, n. 28.2, p. 32, jul/dez 2008.
Disponível em: <http://mdf.secrel.com.br/images/nomos/nomos_29.pdf> Acesso em: 25 set. 2009.
283
MUDAR. In: Michaelis. Moderno Dicionário da Língua Portuguesa. Versão on-line. São Paulo:
Melhoramentos,
2009.
Disponível
em:
<http://michaelis.uol.com.br/moderno/portugues/index.php?lingua=portugues-portugues&palavra=mudar>.
Acesso em 17 set. 2009.
284
―A mudança social tem implicações com a estrutura e a ação social. Não se confunde conceitualmente, no
entanto, com progresso, revolução, nem desenvolvimento econômico, embora todos eles possam produzir efeitos
sobre o nível e a rapidez da mudança. É possível também que as posições se invertam, e a mudança impulsione a
marcha daqueles. Por outro lado, a mudança pode ser para pior ou para melhor‖. In: FALCÃO, Raimundo
Bezerra. Tributação e mudança social. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 324.
incorreta. Conforme o professor,
a tributação utilizada com objetivos de mudança social exige um manejo deveras
cuidadoso, a fim de que os resultados não se frustrem ou não se colham
inaproveitáveis, pois é inconveniente esquecer que a mudança também se faz para
pior. 285
Portanto, mudança social é conceito amplo, que reflete na própria estrutura social, a
qual poderá galgar uma posição melhor ou regredir para um patamar anterior na sua situação.
Assim, a mudança social
Feita essa primeira ponderação, parte-se agora para a análise propriamente dita do
tributo como instrumento de mudança social, explicitando-se qual a melhor forma de se
chegar a uma tributação que contemple as finalidades ambientais tão necessárias nesse início
de século.
3.3.3 A sanção premial e a função promocional do direito
A sanção, conforme Arnaldo Vasconcelos, ―é puramente uma conseqüência, boa ou má,
agradável ou desagradável, de uma atitude perante o Direito‖. O autor crítica em seu livro,
Teoria da Norma Jurídica, a redução do conceito de sanção a pena ao afirmar que ―o
unilateral e errôneo conceito de sanção como constrangimento produziu a extravagante teoria
do Direito-ameaça‖.286 Aplica-se, dessa forma, a espécie como se fosse o gênero, ou seja, a
sanção (gênero) é igualada a pena (espécie), esquecendo-se que a mesma pode ter como
conteúdo um prêmio pela prática de uma conduta socialmente útil. Nessa mesma orientação, é
que Norberto Bobbio, segundo Simone Martins Sebastião,
apresenta visão inovadora ao levantar que a função de punir vinha sendo reduzida
erroneamente à própria estrutura do Direito, e ao se referir a Christianus Thomasius,
refuta sua teoria, pois seria simplista e errôneo considerar o Direito como um feixe
de normas negativas. 287
285
Id. Ibid., 1981, p. 326.
VASCONCELOS, Arnaldo. Teoria da norma jurídica. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 155.
287
SEBASTIÃO, Simone Martins, op. cit., 2009, p. 30.
286
A visão da sanção como pena, é oriunda do Estado Liberal, onde a teoria jurídica foi
afetada diretamente por seus princípios como a intervenção mínima do Estado e a supremacia
do individual sobre o coletivo. Dessa forma, a função repressivo-protetora do Estado foi
exarcebada enquanto a função promocional do direito foi sumariamente negada, pois, do
contrário, caberia ao Estado o papel de intervir nas relações privadas, o que se mostrava
inaceitável. Assim,
o absenteísmo do Estado liberalista, também neste aspecto da classificação das
sanções, influenciou a teoria jurídica. O Direito do Estado deveria deixar que as
coisas fluíssem naturalmente, não lhe cabendo promover o bem-estar social,
restringir a livre iniciativa, atuar sobre o mercado, pressionar o indivíduo. Pretendia
impedir mais do que promover. Punir mais do que recompensar.288
Com a passagem para o Estado Social, o mesmo foi chamado a participar ativamente da
construção de uma sociedade mais justa, onde os conceitos de igualdade e liberdade não têm
mais uma roupagem tão formalista e individualista. No caso brasileiro, o que foi dito pode ser
vislumbrado no próprio texto constitucional, quando se reporta aos seus objetivos
fundamentais, os quais dependem da ação estatal e não da sua inércia.
289
Não mais se
coaduna com um Estado ativo e participante, na consecução das diversas demandas sociais, a
noção restrita de sanção igual à pena. Predica-se, portanto, que ―o controle social objetivado
pelas sanções far-se-á [...] pela punição ou pela recompensa. Há, dessa forma, a sanção
punitiva e a sanção recompensatória, que alguns chamam premial‖.290 No escólio de Arnaldo
Vasconcelos, a conduta tida por sobrenormal, ou seja, aquela onde há um comportamento
além do esperado deve ser merecedora de um prêmio ou recompensa. 291
Do exposto, pode se concluir que o Direito através da sanção premial desempenha uma
função promocional, incentivando a adoção de condutas deveras desejáveis pelos
indivíduos.292
288
FALCÃO, Raimundo Bezerra, op. cit., 1981, p. 214.
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminação.
290
FALCÃO, Raimundo Bezerra, op. cit., 1981, p. 214.
291
VASCONCELOS, Arnaldo, op. cit., p. 155.
292
Exemplo ilustrativo de tal situação é a que se segue: um empresário que decida aplicar uma parcela do
Imposto de Renda devido em investimentos considerados de interesse relevante para o desenvolvimento do
289
No que diz respeito ao direito tributário, é certo que a sanção premial e a conseqüente
função promocional do direito estão relacionadas ao conceito de extrafiscalidade, a qual pode
demonstrar-se de várias maneiras, ora estimulando ora desestimulando condutas que sejam
tidas como interessantes, ou não, pelo Estado.293
3.3.4 A extrafiscalidade
Ao se tratar da utilização do tributo de modo diverso da simples arrecadação, a
referência as suas finalidades não pode ser olvidada. Sabe-se que a tributação é tarefa
exclusiva do Estado, o qual através da arrecadação de recursos financeiros mantém uma gama
de atividades tanto para seus administrados quanto para a própria manutenção. Porém, a
arrecadação de recursos não constitui a única faceta da instituição de tributos, pois conforme a
classificação dos mesmos, quanto a sua finalidade, àqueles que são dotados de um caráter
extrafiscal podem ter por objetivo principal ―a interferência no domínio econômico, buscando
um efeito diverso da simples arrecadação de recursos financeiros‖. 294
Para Alfredo Augusto Becker,
a principal finalidade de muitos tributos (que continuam a surgir em volume e
variedade sempre maiores pela progressiva transfiguração dos tributos de finalismo
clássico ou tradicional) não será a de um instrumento de arrecadação de recursos
para o custeio das despesas públicas, mas a de um instrumento de intervenção
estatal no meio social e na economia privada. 295
O referido autor esclarece que os tributos apesar do seu caráter nitidamente fiscal, ao
longo dos tempos, nunca tiveram somente esta finalidade, observando, que mesmo
timidamente o caráter extrafiscal se demonstrava, e concluindo que modernamente a
extrafiscalidade dos tributos não mais se amealhará. São palavras do autor:
Nordeste ou da Amazônia terá, em contrapartida, a recompensa de poder integrar a seu patrimônio um percentual
desse tributo, até o limite fixado em lei, ao invés de recolhê-lo ao erário público‖. FALCÃO, Raimundo Bezerra,
op. cit., 1981 p. 219.
293
Para Arnaldo Vasconcelos, ―a importância que ultimamente se tem atribuído ao incentivo, com especialidade
àquele de natureza fiscal, vem evidenciar a medida das exigências econômico-financeiras impostas pelas
redefinições programáticas do Estado Social. Configura-se outra forma de intervencionismo estatal muito pouco
conhecida, que resulta da atuação do governo no sentido de proporcionar benefícios diretos à comunidade, e não
fazê-lo de modo indireto, como tradicionalmente ocorria‖. VASCONCELOS, Arnaldo, op. cit., p. 156.
294
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 29. ed. rev., atual., e ampl. São Paulo: Malheiros,
2008, p. 67.
295
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributário. 4 ed. São Paulo: Noeses, 2007, p. 623.
neste ponto germinal da metamorfose jurídica dos tributos, a transfiguração que
ocorre é, em síntese, a seguinte: na construção jurídica de todos e de cada tributo,
nunca mais estará ausente o finalismo extrafiscal, nem será esquecido o fiscal.
Ambos coexistirão sempre agora de um modo consciente e desejado – na construção
jurídica de cada tributo; apenas haverá maior ou menor prevalência neste ou naquele
sentido, a fim de melhor estabelecer o equilíbrio econômico-social do orçamento
cíclico. 296
A tributação, em vista da expansão do seu caráter extrafiscal, perde, portanto, sua
característica de neutralidade, onde se busca somente a arrecadação de recursos, pois o
mesmo mostra-se como importante mecanismo de distribuição de riquezas e de intervenção
no domínio sócio-econômico. A noção de neutralidade da tributação é conceito decorrente da
idéia de intervenção mínima oriunda do Estado Liberal, o que não mais se coaduna com as
necessidades coletivas da sociedade contemporânea. Segundo o Professor Raimundo Bezerra
Falcão
a tributação extrafiscal é fenômeno que caminha de mãos dadas com o
intervencionismo do Estado, na medida que é ação estatal sobre o mercado e a, antes
sagrada, livre iniciativa. Contribui, além disso, para modificar o conceito de justiça
fiscal, que não mais persiste somente em referência à capacidade contributiva.
Pressupõe uma estrutura adequada da fazenda pública, o conhecimento das
possibilidades de intervenção de que se pode cogitar e o desejo de fazer uso dessas
possibilidades, inclusive forçando o seu alargamento, pois imobilismo e
extrafiscalidade são coisas que se excluem. 297
Do exposto, percebe-se que a tributação extrafiscal não é um fim em si mesmo, mas um
instrumento utilizado para se alcançar um fim, que pode ser tido como desejável pelo Estado.
Dessa forma, pode se definir tributação extrafiscal como a
atividade financeira que o Estado exercita sem o fim precípuo de obter recursos para
seu erário, para o fisco, mas sim com vistas a ordenar ou reordenar a economia e as
relações sociais, intervindo, portanto, por exemplo, no mercado, na redistribuição de
riquezas, nas tendências demográficas, no planejamento familiar. 298
No que concerne, portanto, a utilização do tributo como fator de mudança social, tem-se
que tal é proporcionada através do direcionamento da tributação para a intervenção no
domínio sócio-econômico através, principalmente, da extrafiscalidade. Como se viu, a
296
Id. Ibid., 2007, p. 633-634.
FALCÃO, Raimundo Bezerra, op. cit., 1981, p. 47-48.
298
Id. Ibid., 1981, p.48.
297
tributação ambiental utiliza-se sobremaneira da extrafiscalidade para atingir seus objetivos.
3.3.5 A escolha por incentivos fiscais
Visto que o Direito comporta a sanção premial e que o mesmo pode ter uma função
promocional, a qual no direito tributário realiza-se de maneira mais eficaz através da
extrafiscalidade, passa-se agora para o ponto seguinte: qual o caminho a ser tomado na
tributação ambiental com o intuito de mitigar os impactos causados pelos automóveis?
Toda atividade humana, entre elas as econômicas, causa, em maior ou menor
intensidade, impactos ao meio ambiente. Porém, esses impactos, em algumas atividades, são
da sua própria natureza, enquanto em outras, são frutos de práticas que causam algum tipo de
poluição sem que isso signifique que seja conseqüência da natureza da atividade. Quer se
demonstrar com tal afirmação que enquanto em algumas atividades os danos causados ao
meio ambiente são inerentes a elas em outras os mesmos podem ser extintos com a adoção de
novas tecnologias.
No que se refere ao problema exposto neste trabalho, propugna-se que pelo uso de
incentivos fiscais tanto a indústria automobilística, no desenvolvimento de novas práticas e
tecnologias limpas e na ampliação das já existentes, quanto os usuários, na adoção das
mesmas, serão responsáveis por mudar o contexto atual demonstrado no Capítulo 1 deste
trabalho.
Entretanto, antes de se adentrar na análise dos usos de incentivos fiscais em relação aos
automóveis, o que será desenvolvido detalhadamente no Capítulo 4, imperioso demonstrar o
porquê de tal escolha, o que será feito adiante.
O direito tributário se mostra como importante instrumento de proteção ao meio
ambiente, pois ao mesmo é facultado, através dos mecanismos tributários, angariar recursos e
direcionar condutas quando da tributação das atividades econômicas, que em menor ou maior
escala provocam impactos ao meio ambiente, de modo a oferecer incentivos, para àqueles que
adotem medidas ambientalmente desejáveis, ou desestímulos, para àqueles que desenvolvam
atividades consideradas prejudicais ao meio ambiente.
Persiste dúvida, porém, sobre qual caminho a ser seguido na elaboração de uma política
fiscal que tenha como finalidade a tutela do meio ambiente. Cogita-se a instituição de novos
tributos, conhecidos como green taxes ou eco taxes no direito alienígena, que tenham como
fato gerador aspectos ambientais, como a poluição, a utilização de recursos naturais ou de
certas propriedades ou de bens de relevante valor ambiental, e a utilização de uma política de
tributação extrafiscal capaz de orientar comportamentos ambientalmente desejáveis. Embora
esses dois caminhos apontados acima não se excluam, há que se analisar a efetividade de tais
medidas para se escolher uma melhor direção a ser seguida.
A criação de novos tributos em um país como o Brasil dotado de um sistema tributário
analítico, onde a Constituição Federal discorre em seu texto minuciosamente sobre as
competências de cada ente federativo ao estabelecer os tributos, e de uma carga tributária
elevada parece não ser o caminho mais coerente a ser seguido.
Além disso, a instituição de tributos ecológicos ou ambientais sem que haja uma
reforma fiscal para o fim de adequar o sistema tributário brasileiro aos imperativos da
proteção ao meio ambiente, como foi feita em outros países, não parece ser de grande valia
para o debate acerca da tributação ambiental no presente momento.
Heleno Taveira Tôrres diz que não encontra
à luz da nossa Constituição, espaço para a criação de alguma espécie de ―imposto‖
ecológico, salvo eventual exercício da competência residual da União (art. 154, I),
nos limites dessa hipótese, tampouco a criação de fundos a partir dos impostos já
existentes, haja vista a limitação do art.167, IV, da CF. 299
Fora isso, há uma questão que diz respeito não ao direito tributário, mas sim ao direito
ambiental, que inviabiliza como caminho principal a ser tomado à instituição de tributos
ambientais: o fato de que a maioria dos danos ambientais são irreversíveis e irreparáveis e
quando acontecem demandam uma grande soma de tempo e dinheiro sem que se tenha a
certeza de retorno às condições anteriores a sua ocorrência.
Assim, no direito ambiental, com vistas a anteceder o dano ambiental que pode ser
causado por determinada atividade, há o princípio da precaução e o princípio da prevenção,
que embora semelhantes não devem ser confundidos. O princípio da precaução pode ser
definido como aquele
apto a lidar com situações nas quais o meio ambiente venha a sofrer impactos
causados por novos produtos e tecnologias que ainda não possuam uma acumulação
histórica de informações que assegurem, claramente, em relação ao conhecimento de
um determinado tempo, quais as conseqüências que poderão advir de sua liberação
no ambiente. 300
299
300
TÔRRES, Heleno Taveira, op. cit., 2005, p. 109.
Enquanto isso, o princípio da prevenção ―aplica-se a impactos ambientais já conhecidos
e dos quais se possa, com segurança, estabelecer um conjunto de nexos de causalidade que
seja suficiente para a identificação dos impactos futuros mais prováveis‖.301
Dessa forma, mesmo que o fato gerador de tais tributos tivesse relações com aspectos
ambientais, o fim principal, que é a preservação do meio ambiente, não seria atingido de todo,
pois muitas vezes a incidência do tributo seria a posteriori da ocorrência do dano. Assim,
qualquer política pública que trabalhe com a defesa do meio ambiente, entre elas as
tributárias, deve se pautar na antecipação ao dano que pode ser cometido.
Dentre as medidas de proteção ambiental por meio dos tributos estão ainda aquelas que
visam a internalização dos custos ambientais através do princípio do poluidor-pagador. O
princípio do poluidor-pagador ―impõe que o causador do dano ambiental, seja através da
emissão de poluentes, seja através da exploração irracional de recursos naturais, fique
obrigado a arcar com os custos necessários à diminuição, eliminação ou neutralização desse
dano‖.302 Tal princípio se manifesta em matéria tributária, através de regras instituidoras de
multas, taxas e contribuições diversas303 não se coadunando com a idéia de prêmio como foi
visto acima. Embora o princípio em questão não seja uma licença para poluir, como acreditam
seus críticos, ele se torna não tão desejável pelo fato de que sua atuação se dá, mormente,
depois de ocorrido o dano e também pela pouca preocupação ambiental por parte das maiorias
das empresas que preferem apenas internalizar o custo e repassá-los aos consumidores a
encontrar novas formas de prevenir a ocorrência do mesmo, sendo, portanto, o princípio do
poluidor-pagador interessante somente naquelas atividades em que os danos ambientais são
da sua própria natureza como no caso da indústria petrolífera304 ou química, por exemplo.
Não se nega com isso a possibilidade do caráter preventivo do princípio do poluidorpagador,305 mas sim que o mesmo não se faz interessante em atividades que possam contornar
os impactos ambientais com a adoção de novas tecnologias, devendo o mesmo ficar restrito
301
Id. Ibid., ANTUNES, 2006, p. 39.
303
TORRES, Ricardo Lobo. Valores e princípios no direito tributário ambiental. In: TÔRRES, Heleno Taveira
(Org.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 28.
304
Sobre a tributação ambiental e o princípio do poluidor-pagador na indústria do petróleo ver: TÔRRES,
Heleno Taveira. A proteção a áreas degradadas por atividades relacionadas à indústria do petróleo e do gás e
seus derivados e o emprego da CIDE-combustíveis. In: SCAFF, Fernado Facury; ATHIAS, Alex (Coord.).
Direito tributário e econômico aplicado ao meio ambiente e à mineração. São Paulo: Quartier Latin, 2009, p.
114-161.
305
―Não se questiona a impossibilidade da atuação preventiva do princípio do poluidor-pagador, mas sim a sua
freqüente aplicação e associação ao momento posterior ao dano, quase sempre atribuindo responsabilidade
àquele que poluiu e deve pagar‖. In: TRENEPOHL, Terence Dornelles. Incentivos fiscais no direito ambiental.
São Paulo: Saraiva, 2008, p. 44.
302
somente àquelas atividades em que como foi dito a reparação e a prevenção do dano se torne
difícil pela sua própria natureza. Outro ponto que torna desinteressante a utilização do
princípio do poluidor-pagador de modo geral é que com a adoção do mesmo os custos das
atividades ficariam mais onerosos para aqueles que a desenvolvem, tornando seus produtos e
serviços mais caros também para a sociedade, o que contraria a própria lógica da tributação
ambiental (ver tópico 3.2).
A utilização de uma política de tributação extrafiscal com fins ambientais através de
incentivos fiscais se mostra uma melhor alternativa por se adequar de forma mais conveniente
com os princípios da precaução e da prevenção, que se tornam mais eficazes do que o
princípio do poluidor-pagador por poderem trabalhar tanto anterior quanto posteriormente ao
dano ambiental. Do ponto de vista tributário a utilização de incentivos se mostra como uma
alternativa melhor, pois
malgrado representem apenas uma classe específica de procedimentos reguladores
do Estado moderno intervencionista, os incentivos fiscais são o melhor mecanismo
de materialização da extrafiscalidade.
Consubstanciam-se em instrumentos jurídico tributários, sob as mais diversas
formas – isenções, imunidades, remissões, dentre outros – com objetivos
regularizadores no campo social – aí incluso o socioambiental – político e
econômico. 306
Os incentivos fiscais têm por finalidade que aqueles que sejam beneficiários de tais
medidas adotem posturas que se adéqüem a uma nova relação com o meio ambiente que se
faz necessária atualmente. Dessa forma, a utilização de incentivos além de atender aos
princípios da precaução e da prevenção, que se coadunam com a atual sociedade de risco em
que vivemos, relaciona-se também com os princípios ambientais da informação e da educação
ambiental, fazendo com que os sujeitos passivos da relação tributária participem junto com o
Estado nas políticas de preservação ambiental, de forma a atender aos reclamos
constitucionais do art. 225 da CF/88. Regina Helena Costa ao defender a utilização dos
tributos com fins ambientais em contraponto ao modelo de ―controle-comando‖, adotado
como regra nas medidas de disciplina de condutas em matéria ambiental estabelece que
as vantagens da utilização de tributos com feição ambiental em relação a esse
sistema consistem no fato de que aqueles, primeiramente, estimulam o
comportamento individual que se direciona a uma postura ambientalmente correta,
306
justamente porque estão interferindo no bolso do contribuinte, que prefere adotar
comportamentos menos agressivos ao meio ambiente. Por outro lado, a implantação
de um sistema de tributos ambientais não exige infra-estrutura e fiscalização do
aparelhamento administrativo tão custosas quanto as necessárias para se realizar
toda a atividade administrativa nesse âmbito. 307
No mesmo sentido, o professor Terence Trennepohl, defensor da utilização dos
incentivos fiscais, afirma que ―no cenário dos incentivos, as condutas desejadas são mais
facilmente atingidas em razão da (a) falibilidade da repressão, pela via costumeira da sanção
negativa – pena e (b) pela vantagem na adoção da conduta que o Estado valoriza e reputa
mais conveniente‖.308 Para o citado professor a ―ingerência do Poder Público, seja repressiva
ou preventivamente, leia-se, através de uma carga tributária elevada ou de incentivos fiscais,
pode vir a ser marca determinante na caracterização do Estado como poluidor ou como autosustentável‖.309 E ao defender a opção por incentivos fiscais esclarece que
de fato, pela via da seletividade, essencialidade, progressividade, isenções,
imunidades etc., o caminho do contribuinte no sentido de reduzir custos e encargos
tributários certamente encontrará espaço para a preservação ambiental, com o
consumo de bens e a prestação de serviços que se valham de tecnologias ―limpas‖.
310
Especificamente, em relação aos veículos não poluidores, os incentivos fiscais, pelos
motivos aqui expostos, são a melhor alternativa, pois
uma política pública viável no setor automobilístico exige uma orientação da
legislação fiscal, impondo a imediata criação de incentivos fiscais para as empresas
que estruturarem modelos de veículos não poluidores, além da vinculação dos
tributos à quantidade de emissão de poluentes.
Os veículos não poluidores devem ter um tratamento fiscal que motive a transição
necessária dos veículos tradicionais movidos a combustíveis fósseis durante o tempo
que for necessário e que a economia comporte. 311
Tem-se como melhor caminho a ser seguido, portanto, na ótica deste trabalho, à
tributação ambiental baseada na extrafiscalidade, principalmente com a utilização de
307
COSTA, Regina Helena, op. cit., 2005, p. 323.
TRENNEPOHL, Terence Dornelles, op. cit., 2008, p. 100.
309
Id. Ibid., 2008, p. 99.
310
Id. Ibid., 2008, p. 94.
311
CAVALCANTE, Denise Lucena. Políticas públicas ambientais no setor automobilístico. In: SCAFF, Fernado
Facury; ATHIAS, Alex (Coord.). Direito tributário e econômico aplicado ao meio ambiente e à mineração.
São Paulo: Quartier Latin, 2009, p 225-226.
308
incentivos fiscais por interferirem de forma mais eficaz no domínio econômico de modo a
compatibilizar os anseios econômicos com os ambientais. Contudo, a adoção de um caminho
não quer dizer que outros como os que desestimulem condutas não desejáveis pelo aumento
da carga tributária ou que visem à arrecadação de recursos para a prestação de serviços
públicos ambientais devam ser abandonados. Esses outros caminhos têm suas funções e
contribuições para o enfrentamento da crise ambiental, porém, a utilização de incentivos
fiscais deve ser trabalhada de forma mais ampla pelos motivos aqui expostos.
4 OPORTUNIDADES PARA A APLICAÇÃO DA TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL EM
RELAÇÃO AOS AUTOMÓVEIS
Superada a análise teórica acerca da tributação ambiental, ver-se-á como a mesma pode
ser utilizada na prática para a mitigação dos impactos ambientais causados pelos automóveis.
Antes disso, far-se-á uma explanação sobre a importância do automóvel na economia nacional
e sobre o histórico das políticas econômicas e tributárias destinadas ao setor automobilístico
ao longo dos anos e demonstrar-se-ão as tecnologias automotivas compatíveis com a
concessão de incentivos fiscais, encerrando-se, após, com a análise dos mesmos.
4.1 Importância do automóvel na economia nacional
A análise da importância de uma atividade produtiva deve ser feita levando-se em
consideração seu peso na economia nacional, através de fatores como a capacidade de gerar
empregos, tributos, investimentos, faturamento, inovação tecnológica, o grau de participação
no Produto Interno Bruto (PIB), a participação na balança comercial (importação versus
exportação), entre outros fatores capazes de demonstrar a força de um setor na economia.
A frota de automóveis no Brasil, em maio de 2009, era de 56.326.617 milhões de
unidades, abrangendo desde automóveis até triciclos, segundo dados do Departamento
Nacional de Trânsito (DENATRAN).312 As informações que serão demonstradas abaixo,
porém, referem-se somente a frota de automóveis, veículos comerciais leves, caminhões,
312
Está incluído além dos automóveis e dos triciclos, bonde, caminhão, caminhão-trator, caminhonete,
camioneta, chassi-plataforma, ciclomotor, microônibus, motocicleta, motoneta, ônibus, quadriciclo, semireboque, side-car, trator-esteira, trator-rodas, utilitário e a categoria denominada outros, nos números da frota
disponibilizado pelo DENATRAN. Disponível em: <http://www.denatran.gov.br/frota.htm> Acesso em: 29 jul.
2009.
ônibus e tratores de rodas, segundo os dados do Anuário da Indústria Automobilística
Brasileira produzido pela Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores
(ANFAVEA), entidade que reúne as maiores montadoras presentes no território nacional.
Emprego: no que se refere a geração de postos de trabalho, a indústria automobilística
abrigava diretamente, em 31 de dezembro de 2008, um total de 126.777 pessoas na forma
estabelecida por lei, ou seja, através de relação de emprego.313 Juntando-se a estes a soma dos
empregos indiretos do setor, ou seja, dos oriundos de atividades que dão suporte a indústria
automotiva, esse número chega ao montante de 1,5 milhões de pessoas.314
Tributos: a participação dos tributos (IPI, ICMS, PIS, COFINS) no preço final do
automóvel ao consumidor em 2008 chegava ao percentual de 22,2% para automóveis de
1000cc (mil cilindradas); de 26,4% para automóveis a gasolina de mais de 1000cc e até
2000cc; de 25,8% para automóveis a álcool ou flex fuel de mais de 1000cc e até 2000cc; de
33,1% para automóveis a álcool ou flex fuel de mais de 2000cc; de 36,4% para automóveis a
gasolina acima de 2000cc (duas mil cilindradas) e de 22,6 para veículos comerciais leves. 315
Com a incidência desses tributos, o Estado brasileiro arrecadou em 2008 a quantia de R$ 39,4
bilhões.316 Além dos tributos referidos, que influem no preço final do veículo, tem, também,
como fato gerador o automóvel o IPVA, o Seguro Obrigatório e o licenciamento automotivo.
Investimentos, Faturamento e PIB: em 2008 os investimentos da indústria
automobilística em automóveis e máquinas agrícolas ultrapassaram a casa dos três bilhões de
dólares317, obtendo a mesma um faturamento de mais de 73,5 bilhões de dólares, que
corresponde a 19,8% do total do PIB Industrial do Brasil.318
Inovação tecnológica: a indústria automobilística desenvolve e agrega na fabricação
dos veículos uma série de tecnologias capazes de oferecer mais conforto e segurança aos
consumidores. Atualmente, os automóveis utilizam, entre outras tecnologias, sistema de
navegação por satélite (GPS), computador de bordo, opções de entretenimento (tevê, rádio
por satélite, video games), faróis inteligentes, freios antiderrapante (ABS), ar-condicionado,
direção hidráulica ou elétrica, sensor de estacionamento e estão sendo desenvolvidas
tecnologias para evitar congestionamentos, sistema de alerta ao motorista sobre perigos e
dificuldades na rota, equipamento de controle de colisão, auto-direção por computador,
313
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS FABRICANTES DE VEÍCULOS AUTOMOTORES. Anuário da
Automobilística Brasileira 2009. São Paulo: ANFAVEA, 2009, p 40.
314
Id. Ibid, 2009, p 10.
315
Id. Ibid, 2009, p 44.
316
Id. Ibid, 2009, p 10.
317
Id. Ibid, 2009, p 36.
318
Id. Ibid, 2009, p 34.
Indústria
comunicação entre veículos, sistema de reconhecimento de voz, sistema de gerenciamento de
energia, alerta de segurança em caso de acidentes.
Balança comercial: em 2008 as exportações de veículos automotivos, autopeças,
máquinas agrícolas, máquinas rodoviárias e outros produtos chegaram ao montante de R$
24.013,6 bilhões de dólares e as importações dos mesmos o montante de R$ 21.588,8 bilhões
de dólares, resultando num saldo favorável para a balança comercial de mais de RS 2,4
bilhões de dólares. 319
Outros fatores: os produtos da indústria automobilística são importantes para o
desenvolvimento de várias outras atividades econômicas como a agricultura, a indústria, o
setor de serviços sejam públicos ou privados, além do seu uso pessoal por milhares de
pessoas. As relações inter-setoriais da indústria automobilística congrega cerca de 200 mil
empresas320 e no que diz respeito ao ranking mundial de produção de automóveis o Brasil já
ocupa a sexta posição com a fabricação em 2008 de 3.220,475 milhões de automóveis, atrás
somente de Japão, China, Estados Unidos, Alemanha e Coréia do Sul.321
Agregando-se a esses números a soma dos veículos automotores de duas rodas
(motocicletas, ciclomotores, motonetas), que em maio de 2009 alcançou o total de 13.716.365
milhões de unidades,322 percebe-se mais ainda a importância desse setor na economia pelas
mesmas razões e fatores anteriormente citados.
4.2 Histórico das políticas econômico-tributárias para o setor automobilístico no Brasil
Desde que o primeiro automóvel circulou no Brasil, mais precisamente na cidade de
São Paulo em 1891,323 até a efetiva fabricação em solo nacional dos mesmos passaram-se
pouco mais de 50 anos. Porém, nesse interregno a novidade ganhou cada vez mais adeptos e a
indústria automobilística foi pensada e germinada pela elite econômica e política,
principalmente a do eixo Rio-São Paulo.
319
Id. Ibid, 2009, p 43.
Id. Ibid, 2009, p 10.
321
ORGANISATION INTERNATIOLE DES CONSTRUCTEURS D‘AUTOMOBILES. 2008 Production
Statistics. Disponível em: <http://www.oica.net/category/production-statistics/> Acesso em: 19 jul. 2009.
322
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DOS FABRICANTES DE MOTOCICLETAS, CICLOMOTORES,
MOTONETAS, BICICLETAS E SIMILARES (Abraciclo). Crescimento da Frota Circulante: duas rodas a
motor. Disponível em: <http://abraciclo.com.br/dsuploads/cresfrota2009.pdf> Acesso em: 19 jul. 2009.
323
―Os automóveis eram ainda raros em Paris em 1891. Tive de ir à fábrica de Valentigney para comprar a
minha primeira máquina, uma Peugeot de estrada de três e meio cavalos de força. (...) E quando ao fim de sete
meses, minha família voltou ao Brasil, levei comigo a minha Peugeot.‖ In: STUDART, Nelson. Santos Dumont
por ele mesmo. A física na escola, São Paulo, v. 7, n. 2, 2006, p. 6. Disponível em:
http://www.sbfisica.org.br/fne/Vol7/Num2/v13a02.pdf. Acesso em: 20 jul. 2009.
320
Um dos principais expoentes da fase de defesa, divulgação e implantação do automóvel
e da indústria automobilística foi Washington Luís, que atuou tanto como prefeito quanto
como Presidente da República (15.11.1926 a 24.10.1930) para tal, e que tinha como lema de
trabalho: “governar é abrir estradas”. Juntamente com outros colaboradores foi responsável
pela institucionalização da ideologia rodoviarista no Brasil, ―formando os primeiros grupos de
pressão pelo setor‖.324 Entende-se por rodoviarismo, ou ideologia rodoviarista, ―um projeto
coletivo de adoção de um novo meio de transporte, o automóvel, que exigiu inovações
técnicas, institucionais e sociais para sua viabilização‖,325 e que teve como consequência
a eliminação de outras modalidades para impor os interesses de seus formuladores
junto ao Estado e induziu a formação de grupos de pressão política, uma incipiente
indústria de autopeças, embrião da produção automobilística nacional. Com a
ideologia rodoviarista assimilada pela administração pública da cidade, do estado de
São Paulo e depois do país, a implantação e conservação do sistema viário tornaramse programa tácito de governo, refratário a discussões, críticas ou alternativas. A
ideologia rodoviarista presidiu a formação do complexo automobilístico-rodoviário,
conjunto de interesses em que assomam a produção automobilística, a indústria
petroquímica e a construção pesada, os setores mais protegidos pelos Estado
brasileiro. 326
Essa primeira fase, onde os defensores da indústria automobilística buscaram
fundamentar a escolha por esse modelo de desenvolvimento e pelo início, ainda que
incipiente, da fabricação de autopeças, foi responsável pela produção automobilística nacional
que viria se realizar décadas depois.
Com a segunda fase da indústria automobilística brasileira, iniciada em meados da
década de 50, com a produção dos primeiros automóveis se estabeleceu definidamente a
política de benefícios fiscais e econômicos do Estado brasileiro para com o setor
automobilístico que perdura até os dias atuais. O governo Juscelino Kubitschek (31.01.1956 a
31.01.1961), pautado pelo lema “cinqüenta anos em cinco”, implantou uma política de
desenvolvimento e industrialização do país, instituindo o Plano de Metas, que estabelecia uma
série de objetivos que deveriam ser realizados até o final do seu mandato. Para o setor
automobilístico, considerada pelo plano uma indústria de base, criou-se o Grupo Executivo da
Indústria Automobilística (GEIA), responsável pela introdução de várias fábricas de
automóveis pelo país. Conforme Jorge J. Okubaro,
324
LAGONEGRO, Marco Aurélio. A ideologia rodoviarista no Brasil. In: Ciência & Ambiente: A Cultura do
Automóvel. v.1, n. 37. Santa Maria, UFSM, 2008, p. 42.
325
Id. Ibid., 2008, p. 40.
326
Id. Ibid., 2008, p. 40
desde seu início, nos anos 1950, a história da indústria automobilística no Brasil tem
sido marcada pela proteção do Estado. A instalação de montadoras no país foi
fortemente induzida pelo governo, com o efetivo fechamento do mercado doméstico
para os carros importados. Isso foi feito por meio de uma política cambial que não
apenas restringia brutalmente a disponibilidade de recursos para a compra de
veículos estrangeiros, como ainda encarecia de maneira exagerada o dólar no caso
de a operação eventualmente ser autorizada (na época havia restrições à compra de
moeda estrangeira e taxas de câmbio diferenciadas, dependendo do tipo de
importação).
Para fazer parte do chamado Programa de Metas do governo Juscelino Kubitschek
(...), o que justificaria o estímulo e sobretudo o apoio cambial, fiscal e creditício do
Estado brasileiro, a indústria automobilística foi considerada uma indústria de base
(...). Assim, o automóvel foi, do ponto de vista da ação estatal, colocado ao lado de
itens como energia e outros ligados à infra-estrutura.327
Os grandes benefícios, especialmente tributários (e também cambiais na sua fase
inicial), de que o setor automobilístico vem gozando desde sua instalação no Brasil
têm sido justificados por seu peso na economia e por sua capacidade de gerar
empregos. 328
O precitado autor cita como políticas econômicas e tributárias, dos entes federais,
estaduais e municipais, ao longo das décadas do século XX e início do século XXI para o
setor automobilístico:329
I) taxa de câmbio preferencial, mais baixa, para a compra de bens de capital no exterior;
II) remessas de lucros com taxa de câmbio livre;
III) peças não produzidas no Brasil poderiam ser importadas a uma taxa de câmbio
favorecida;
IV) importação de produtos relacionados com automóveis produzidos no Brasil
contavam com isenções tarifárias e de impostos;
V) empréstimos para a indústria automobilística pelo BNDE, atual BNDES;
VI) reserva de mercado, restringindo o mercado doméstico para os carros importados;
VII) acordo entre indústria, trabalhadores e governo, em 1993, com redução dos preços
dos automóveis devido à queda da alíquota do IPI e das margens da cadeia produtiva;
manutenção da correção mensal de salários e definição de metas de ampliação de
investimentos, emprego e produção;
VIII) doação de áreas para construção das fábricas, com redução ou isenção de IPTU e
327
Id. Ibid., 2001, p. 107.
329
Taís políticas são citadas ao longo do capítulo denominado “O Estado brasileiro, uma supermãe”, onde o
autor demonstra as políticas econômicas e tributárias para o setor. In: Id. Ibid., 2001, p. 105-118.
328
ISS;
IX) diferimento do ICMS por longos prazos;
X) redução da tarifa de energia elétrica para instalação das fábricas.
O Regime Automotivo Brasileiro (RAB) foi outra ação tomada pelo poder público para
ajudar o setor automobilístico e que pode ser definido como
um programa de investimento e de exportação com regime especial de importação.
Isto é, a empresa industrial instalada no País ou que queira se instalar (newcomer) e
que assuma junto ao governo o compromisso de investir/exportar terá, em
contrapartida, a autorização para importar bens de capital, insumos e veículos com
redução do Imposto de Importação (MDIC,1999). 330
Ao RAB se junta o Regime Automotivo Especial (RAE), que concedia mais benefícios
fiscais às montadoras que instalassem suas plantas nas regiões norte, nordeste ou centro-oeste,
visando uma desconcentração regional das indústrias automotivas e de autopeças do eixo sulsudeste para o restante do país. Enquanto o primeiro foi instituído pela Medida Provisória
1536-22/97, convertida posteriormente na Lei 9.449, de 14 de março de 1997, o segundo foi
instituído pela Medida Provisória 1532-2/97, convertida na Lei 9.440, também de 14 de
março de 1997. Os principais benefícios para o setor automobilístico com a implementação
dos referidos regimes automotivos foram:
Regiões
Incentivos
Fiscais
330
REGIME AUTOMOTIVO
REGIME AUTOMOTIVO ESPECIAL
BRASILEIRO (LEI 9.449/97)
(LEI 9.440/97)
Sul e Sudeste
Norte, Nordeste e Centro Oeste
Redução de 90% do imposto
importação sobre bens de capital.
Redução de 55% do imposto
importação sobre insumos em
1997, e de 40% em 98 e 99.
Redução de 100% do Imposto de Importação
sobre bens de capital; redução de 90% do
Imposto de Importação sobre insumos;
redução de até 50% do imposto de
importação sobre veículos; isenção de IPI
incidente na aquisição de bens de capital;
redução de 45% do IPI incidente na
aquisição de insumos; isenção do adicional
de frete para renovação da marinha
mercante; isenção do IOF nas operações de
de
de
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO INDÚSTRIA E COMÉRCIO. Ações Setoriais para o Aumento
da Competitividade da Indústria Brasileira apud PINHEIRO, Antônio Ivan e MOTTA, Paulo Cesar Delayti.
O Regime Automotivo Brasileiro (RAB) como instrumento de modernização tecnológica do parque
industrial nacional – uma análise crítica. Disponível em:
<http://www.abepro.org.br/biblioteca/ENEGEP2001_TR81_0042.pdf> Acesso em: 19 ago. 2009.
câmbio para pagamento de bens importados;
isenção do imposto de renda sobre o lucro
do empreendimento; crédito presumido de
IPI, como ressarcimento de contribuições
como PIS e a COFINS
Tabela 3 – Quadro comparativo entre o RAB e RAE. Fonte: Prado e Cavalcanti (1998). 331
Além das políticas federais para o setor automobilístico, os Estados-membros têm
implementado políticas estaduais para atrair às indústrias automobilísticas e os outros ramos
que dão suporte a mesma, devido ao potencial de crescimento econômico e da geração de
emprego e renda e, também, do aumento do capital político. A disputa ocorrida entre os
Estados-membros para a instalação de indústrias automobilísticas em seus territórios é
conhecida por guerra fiscal, que apesar de acontecer com outros setores da indústria ganha
mais visibilidade quando se trata do setor tratado neste trabalho. Pode se definir guerra fiscal
como
todo tipo de disputa/conflito que decorra da intervenção estatal de entes federativos
na decisão locacional de atividades produtivas e na concorrência setorial, sendo que,
o instrumento tributário é o principal mecanismo de subsidiamento. 332
Como pode ser visto na definição acima, o instrumento tributário não é o único
elemento da guerra fiscal, oferecendo, também, os Estados-membros outros benefícios, pois
embora o instrumento tributário seja o principal mecanismo de subsidiamento na
guerra fiscal, os programas estaduais de incentivo podem ser compostos por um mix
de instrumentos bem mais amplo. Às operações de isenção e diferimento do ICMS,
podem ser adicionados outros incentivos com o objetivo de criar vantagens
locacionais adicionais para os agentes privados. Como exemplificam os casos
recentes envolvendo o setor automotivo (...), além da utilização de recursos
orçamentários através da criação de fundos de financiamento observa-se também a
doação de terrenos e de obras de infra-estrutura. A instrumentalização de empresas
estatais para esta finalidade também tem sido observada, ainda que de forma mais
restrita, devido ao movimento de privatizações recente. Estas empresas são
utilizadas principalmente no fornecimento de obras de infra-estrutura. 333
Atualmente, a política estatal mais visível para o setor automobilístico decorre da crise
331
Prado e Cavalcanti (1998) apud ALVES, Maria Abadia da Silva. Guerra fiscal e finanças federativas no
Brasil: o caso do setor automotivo. 2001. 111 f.. Dissertação (Mestrado em Economia) - Instituto de Economia
da
Universidade
de
Campinas,
São
Paulo,
2001,
p.
18.
Disponível
em:
<http://libdigi.unicamp.br/document/?code=vtls000243650> Acesso em: 19 ago. 2009.
332
ALVES, Maria Abadia da Silva, op. cit., 2001, p. 30.
333
Id. Ibid., 2001, p. 30.
econômica que atingiu, de forma geral, todos os países desde o segundo semestre de 2008.
Preocupado com a crise que começava a dar sinais no setor automobilístico nacional, o
governo reduziu o IPI sobre os automóveis, a gasolina e flex, de até 2000cc, de veículos
comerciais leves e de caminhões.334 Porém, a concessão do benefício pelo governo não ficou
condicionada a nenhuma contraprestação por parte das fabricantes como, por exemplo, a
manutenção dos empregos.335
Vê-se que a indústria automobilística foi consolidada com forte apoio dos entes estatais,
que elevaram o setor a um dos carros-chefe do desenvolvimento nacional, escolhendo-se,
também, o transporte rodoviário como forma de ligar as regiões do país, de escoar a produção
agro-industrial e mineral e de transporte de pessoas e cargas nos centros urbanos.
O objetivo de se demonstrar o histórico das políticas econômicas e tributárias desde o
nascimento da indústria automobilística é vislumbrar seus efeitos sobre a economia,
demonstrar a relação entre o Estado e esse setor produtivo e atentar para as possibilidades de
mudança, devido principalmente a crise do petróleo e ambiental.
4.3 Políticas fiscais ambientais adequadas sobre os automóveis
Chega-se neste ponto, ao objetivo principal deste trabalho, qual seja demonstrar quais
tecnologias são compatíveis com a preservação ambiental na indústria automobilística,
fazendo-se, após isso, uma análise da concessão de incentivos fiscais para a pesquisa
científica e tecnológica no setor acadêmico e empresarial, para a introdução destas novas
tecnologias pela indústria e para os consumidores, destinatários finais destas políticas.
4.3.1 As tecnologias automotivas compatíveis com a proteção ambiental
334
A política de redução do IPI foi introduzida pelo Decreto 6.687, de 11 de dezembro de 2008, e prorrogada
pelos Decretos 6.809, de 30 de março de 2009, e 6.890, de 29 de junho de 2009.
335
Um dia após a primeira prorrogação da redução do IPI, a Peugeot anunciou a demissão de 250 funcionários
em uma fábrica no Rio de Janeiro, mesmo a manutenção dos empregos constando de um ―acordo de
cavalheiros‖, quando da concessão da prorrogação da redução do IPI, segundo o Ministro da Fazenda. In:
FERNANDES, Adriana. Demissão na Peugeot pode implicar reversão do IPI. Agência Estado. São Paulo, 01 de
abril de 2009. Disponível em: <http://www.estadao.com.br/noticias/economia,demissao-na-peugeot-podeimplicar-reversao-do-ipi,348212,0.htm>. Acesso em: 21 jul. 2009.
Antes de discorrer sobre as políticas fiscais que se adéquam de forma desejável com os
reclamos da proteção ao meio ambiente, é oportuno e necessário fazer uma análise das
tecnologias automotivas que são compatíveis com esse objetivo, pois o Poder Público não
deve conceder benefícios sem que haja um devido controle acerca da sua concessão. Assim,
os incentivos fiscais devem estar condicionados com a eficaz diminuição dos impactos
ambientais causados pelos automóveis. Ver-se-á que parte da solução dos impactos
ambientais causados pelos automóveis está na mudança da fonte energética que os movem e
na utilização de novos materiais quando da sua construção.
A solução ambiental para os automóveis e o setor de transporte, portanto, tem que ser
vista globalmente, para que todo a sua cadeia de produção se torne sustentável a fim de que os
impactos ao meio ambiente sejam mitigados o máximo possível.
4.3.1.1 O automóvel movido a biocombustíveis
Para a legislação brasileira biocombustível é todo combustível
derivado de biomassa renovável para uso em motores a combustão interna com
ignição por compressão ou, conforme regulamento, para geração de outro tipo de
energia, que possa substituir parcial ou totalmente combustíveis de origem fóssil. 336
No Brasil, a utilização de biocombustíveis foi impulsionada pelas crises do petróleo
ocorridas na década de 1970, onde para diminuir a dependência do mesmo, que alcançara
preços exorbitantes no mercado internacional, o governo instituiu através do Decreto
76.593/1975 o Programa Brasileiro de Álcool (PRO-ÁLCOOL), no qual
a produção do álcool oriundo da cana-de-açúcar, da mandioca ou de qualquer outro
insumo será incentivada através da expansão da oferta de matérias-primas, com
especial ênfase no aumento da produtividade agrícola, da modernização e ampliação
das destilarias existentes e da instalação de novas unidades produtoras, anexas a
usinas ou autônomas, e de unidades armazenadoras.337
336
BRASIL. Lei n. 9.478, de 06 de agosto de 1997. Dispõe sobre a política energética nacional, as atividades
relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do
Petróleo e dá outras providências. Diário Oficial da União de 07 de agosto de 1997. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9478.htm> Acesso em: 13 out. 2009.
337
BRASIL. Decreto n. 76.593, de 14 de novembro de 1975. Institui o Programa Nacional do Álcool e dá
outras
providências.
Disponível
em:
<http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=123069> Acesso em: 13 out. 2009.
Em um primeiro momento, o programa se firmou, conseguindo obter bons resultados.
Porém, com a queda do preço do petróleo e da produção de álcool no mercado doméstico,
prejudicando a oferta do mesmo, a credibilidade do programa foi abalada, o que resultou na
diminuição da produção de automóveis movidos a álcool. Somente com a introdução dos
veículos flex fuel,338 que podem ser abastecidos com mais de um combustível, e com novos
aumentos do preço do petróleo o álcool voltou a ser opção para o consumidor.
Juntamente com o PRO-ÁLCOOL surgiu o Plano de Produção de Óleos Vegetais para
Fins Energéticos (PRO-ÓLEO), que teve, também, como objetivo diminuir a dependência dos
combustíveis derivados do petróleo, no caso o diesel. Embora várias pesquisas tenham sido
realizadas,339 o referido programa não teve a mesma amplitude do PRO-ÁLCOOL, só
voltando a se tratar da utilização de óleos vegetais como combustível, o biodiesel,
recentemente, através das novas políticas governamentais direcionadas para esse fim. Para a
Lei 9.478/97, art. 6º, inciso XXV, biodiesel é o
biocombustível derivado de biomassa renovável para uso em motores a combustão
interna com ignição por compressão ou, conforme regulamento, para geração de
outro tipo de energia, que possa substituir parcial ou totalmente combustíveis de
origem fóssil.340
Assim, várias plantas oleaginosas, como a mamona, o algodão, a soja e o dendê, vêm
sendo utilizadas para a produção do biodiesel, prevendo-se a mistura deste ao diesel derivado
do petróleo no volume de 5%, conforme dispõe a Lei 11.907/2005.341
338
Os automóveis flex fuel são aqueles que podem rodar com mais de um combustível ao mesmo tempo. No
Brasil, o mais comum são os que utilizam gasolina e álcool.
339
―Na década de 70, a Universidade Federal do Ceará – UFCE desenvolveu pesquisas com o intuito de
encontrar fontes alternativas de energia. As experiências acabaram por revelar um novo combustível originário
de óleos vegetais e com propriedades semelhantes ao óleo diesel convencional, o biodiesel. (...) Com o
envolvimento de outras instituições de pesquisas, da Petrobrás e do Ministério da Aeronáutica, foi criado o
PRODIESEL em 1980. O combustível foi testado por fabricantes de veículos a diesel. A UFCE também
desenvolveu o querosene vegetal de aviação para o Ministério da Aeronáutica. Após os testes em aviões a jato, o
combustível foi homologado pelo Centro Técnico Aeroespacial‖. BIODIESELBR. História e Biodiesel.
Disponível em: <http://www.biodieselbr.com/biodiesel/historia/biodiesel-historia.htm> Acesso em: 13 out.
2009.
340
BRASIL. Lei n. 9.478, de 06 de agosto de 1997. Dispõe sobre a política energética nacional, as atividades
relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do
Petróleo e dá outras providências. Diário Oficial da União de 07 de agosto de 1997.
341
Conforme a Lei 11.907/2005, em seu art. 2º ―Fica introduzido o biodiesel na matriz energética brasileira,
sendo fixado em 5% (cinco por cento), em volume, o percentual mínimo obrigatório de adição de biodiesel ao
óleo diesel comercializado ao consumidor final, em qualquer parte do território nacional‖, sendo instituído o
prazo de 8 (oito) anos para aplicação do citado artigo (§1º). BRASIL. Lei n. 11.907, de 13 de janeiro de 2005.
Dispõe sobre a introdução do biodiesel na matriz energética brasileira. Diário Oficial da União de 14 de janeiro
de 2005. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Lei/L11097.htm> Acesso
em: 13 out. 2009.
Do ponto de vista ambiental, a utilização de biocombustíveis apresenta resultados
positivos em relação ao uso de combustíveis fósseis. Quando se trata do álcool, a adição do
mesmo à gasolina permitiu a diminuição das emissões de chumbo, de monóxido de carbono,
hidrocarbonetos e óxidos de nitrogênio na atmosfera.342 Quando se trata da substituição total
da gasolina pelo álcool, o ganho ambiental está na redução da chuva ácida, pois o álcool é
praticamente isento de enxofre e também porque a combustão do álcool
resulta em emissão de material particulado significativamente menor que a gasolina.
O material particulado e o ozônio são no momento os compostos mais críticos da
poluição do ar nos grandes centros urbanos brasileiros. Além de todas essas
vantagens ambientais, o álcool é menos prejudicial à saúde no manuseio e causa
menores danos ao meio ambiente no caso de derramamento acidental. 343
O ganho ambiental obtido pelo biodiesel está relacionado ao fato do mesmo, assim
como o álcool, ser um combustível renovável e mais limpo do que os derivados do petróleo.
O biodiesel
promove uma redução das principais emissões associadas ao diesel derivado de
petróleo, como por exemplo, de óxidos de enxofre (SOx). A redução é proporcional
à quantidade misturada com o óleo diesel. Verifica-se também uma sensível
diminuição (10%) das emissões de materiais particulados quando se usa a mistura de
20% de biodiesel e, segundo Knothe et al., o uso desse combustível também diminui
as emissões de hidrocarbonetos poliaromáticos, que são responsáveis pelo
344
desenvolvimento de vários tipos de câncer.
Outro ponto interessante está ligado ao fato de que os biocombustíveis diminuem
consideravelmente a emissão de dióxido de carbono, reduzindo, assim, o impacto sobre o
aquecimento global. Isso ocorre porque quando da plantação das culturas que serão
transformadas em biocombustíveis, há a retirada da atmosfera da quantidade de dióxido de
carbono que será liberada posteriormente pela combustão do mesmo, o que resulta em um
ciclo fechado.
Apesar dos benefícios várias dúvidas ainda persistem em relação aos biocombustíveis,
pois para o devido dimensionamento do ganho ambiental obtido com o mesmo deve ser
342
JÚNIOR, Olímpio de Melo Álvares, op. cit., 2007, p. 51.
Id. Ibid., 2007, p.51.
344
BERMANN, Célio. Crise ambiental e as energias renováveis. Cienc. Cult., São Paulo, v. 60, n. 3, set.
2008.
Disponível
em:
<http://cienciaecultura.bvs.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S000967252008000300010&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 14 out. 2009.
343
levada em consideração toda a sua cadeia produtiva. Dessa forma, os críticos da sua utilização
como substituto dos combustíveis fósseis questionam pontos sensíveis como a quantidade de
água necessária para sua produção,345 a utilização de várias extensões de terra dedicadas aos
mesmos em detrimento da produção de alimentos, a expansão das áreas dedicadas à produção
de biocombustível para áreas de floresta e de proteção ambiental, o uso de pesticidas e
fertilizantes agrícolas utilizados nas colheitas etc. Segundo a especialista em genética e
bioquímica, Mãe-Wan Ho, da Universidade de Hong Kong,
os biocombustíveis têm sido propagandeados e considerados erroneamente como
―neutros em carbono‖, como se não contribuíssem para o efeito estufa na atmosfera;
quando são queimados, o dióxido de carbono que as plantas absorvem quando se
desenvolvem nos campos é devolvido à atmosfera. Ignoram-se assim os custos das
emissões de CO2 e de energia de fertilizantes e pesticidas utilizados nas colheitas,
dos utensílios agrícolas, do processamento e refinação, do transporte e da infraestrutura para distribuição. 346
As críticas aos biocombustíveis são consistentes e devem ser consideradas na tomada de
decisões acerca das políticas públicas para o setor. Assim, no que diz respeito principalmente
à produção de alimentos e do uso de áreas de florestas e de proteção ambiental, o Poder
Público deve estar atento para que não haja a diminuição da produção de alimentos 347 e a
expansão para áreas de importante interesse ambiental como as florestas. Quanto a outros
pontos como a energia utilizada no processamento, refinação, transporte e distribuição dos
biocombustíveis, as críticas devem ser contextualizadas, pois os combustíveis derivados do
petróleo também necessitam de grandes quantidades de energia para esses fins, resultando,
assim, que o uso de biocombustíveis se torna mais desejável do que o uso de combustíveis
fósseis.
Achar uma forma de produzir energia sem que haja impactos significativos no meio
ambiente é tarefa difícil, porém o desenvolvimento de novas tecnologias e processos que
mitiguem os mesmos é primordial na busca de fontes energéticas mais sustentáveis. Assim, os
345
―Na produção de um litro de álcool gasta-se 13 litros de água, e ainda sobram 12 litros de vinhoto, subproduto extremamente poluente normalmente utilizado na adubação dos canaviais‖. Id. Ibid., 2007.
346
PINTO, Edvan; Melo, Marluce e MENDONÇA, Maria Luisa. O mito dos biocombustíveis. Brasil de Fato,
São Paulo, 22 fev. 2007 Disponível em: <http://www.brasildefato.com.br/v01/agencia/analise/o-mito-dosbiocombustiveis>. Acesso em: 14 out. 2009.
347
Preocupados com a concorrência entre o cultivo de alimentos e a produção de biocombustíveis, os
responsáveis pelo setor já desenvolvem os chamados biocombustíveis de segunda geração, os quais ―serão
produzidos a partir da celulose e de outras fibras vegetais presentes na madeira ou nas partes não comestíveis dos
vegetais. As microalgas ou a exploração biológica dos resíduos constituem outras pistas de pesquisas‖.
CARAMEL, Laurence. Em meio a críticas, biocombustíveis preparam sua segunda geração. Le Monde, Paris,
23 abr. 2008. Disponível em: <http://noticias.uol.com.br/midiaglobal/lemonde/2008/04/23/ult580u3038.jhtm>.
Acesso em: 14 out. 2009.
biocombustíveis são vistos como uma alternativa viável e eficaz tanto economicamente
quanto ambientalmente para a substituição do petróleo, desde que as suas possíveis falhas
sejam levadas em consideração e corrigidas. A análise a ser feita deve levar em consideração,
portanto, toda a cadeia de produção dos biocombustíveis, não só a sua utilização final pelo
usuário do automóvel. Dessa forma, tanto os potenciais benefícios quanto os potenciais
malefícios devem ser ponderados para que se possa chegar a uma conclusão sobre a utilização
dos biocombustíveis com o objetivo de se mitigar o impacto ambiental causados pelos
automóveis.
4.3.1.2 O automóvel movido a eletricidade
Atualmente, vários fabricantes de automóveis estão buscando desenvolver projetos
referentes aos chamados veículos elétricos, os quais já circulam há alguns anos, embora
timidamente, em diversos países.348 Porém, o desenvolvimento dos mesmos não é novidade,
sendo antecedente até mesmo aos automóveis movidos a gasolina.349 Sua época de ouro
ocorreu durante o final do século XIX com o surgimento de numerosas marcas e modelos e
com a sua produção superior aos automóveis a gasolina. Gilmar Barreto salienta que
por não envolverem qualquer tipo de combustão, os automóveis elétricos estavam
livres de fuligem e de graxa, sendo assim muito limpos. Dispondo basicamente de
um veículo com graduações para três, quatro, e até nove velocidades, não eram
obrigados a carregar aquela parafernália de comandos, que era uma das
características negativas dos carros a gasolina e a vapor.
Como conseqüência, contavam com a preferência dos profissionais liberais
(médicos em especial), dos ―lords‖ e ―ladies‖, que podiam ir a seus consultórios,
clubes e passeios pelos parques, sem serem afetados por fumaça, barulho e
trepidações mecânicas. Como os motores ficavam escondidos sob a carroceria, os
estilistas da época caprichavam na estética de seus modelos, dando-lhes uma nobre
elegância, não compartilhada pelos barulhentos carros a gasolina, ou os fumacentos
e quentes veículos a vapor.350
348
Exemplo de veículo elétrico que tem alcançado bom número de vendas é o híbrido Toyota Prius, que desde
seu lançamento, em 1997, já vendeu mais de dois milhões de unidades e já se encontra na sua terceira geração.
TOYOTA se aproxima da meta de vender um milhão de veículos híbridos por ano. Agência EFE, Tóquio, 04
set. 2009. Disponível em: <http://economia.uol.com.br/ultnot/2009/09/04/ult1767u151558.jhtm>. Acesso em: 15
out. 2009.
349
―Há cem anos, havia mais carros elétricos nas ruas do que carros a gasolina. Para muitos os carros elétricos
eram os preferidos. Eram silenciosos, suaves e podiam ser recarregados em casa. Em contrapartida, os movidos a
gasolina precisavam de manivela e produziam fumaça‖. In: WHO Killed Electric Car? Direção de Chris Paine.
Estados Unidos: Sony Pictures, 1m53s-2m13s, 2006. 1 DVD (92 min.), color.
350
Barreto, Gilmar. Veículo elétrico a bateria: contribuições à análise do seu desempenho e seu projeto.
1986. 369 f.. Tese (Mestrado em Engenharia Elétrica) – Universidade Estadual de Campinas, São Paulo, 1986,
p. 7. Disponível em: <http://libdigi.unicamp.br/document/?code=vtls000044749> Acesso em: 15 out. 2009.
Apesar, porém, da popularidade inicial, alguns fatores contribuíram para que os
veículos elétricos fossem com o tempo sendo preteridos e trocados pelos automóveis a
gasolina. Entre eles estão: o descobrimento de grandes reservas de petróleo e o barateamento
do seu preço, o lobby da indústria do petróleo, que soube desde o começo aliar os seus
interesses aos da indústria automobilística,351 e fatores de ordem técnica como pequena
autonomia da bateria, a velocidade reduzida, demora na recarga da bateria e falta de infraestrutura de atendimento ao usuário.
No Brasil, o primeiro veículo elétrico foi desenvolvido em meio à primeira crise do
petróleo, quando o engenheiro João Conrado do Amaral Gurgel concluiu o seu projeto de
carro elétrico, sendo o primeiro da América Latina.
352
Atualmente, o desenvolvimento de
projetos relativos a veículos elétricos estão a cargo, principalmente, das universidades, que
têm sofrido por falta de apoio governamental para o andamento de suas pesquisas. Dessa
forma, o desenvolvimento das mesmas é disperso e pouco aproveitado por não existirem
políticas governamentais para o setor. Outro exemplo no Brasil de veículo elétrico é o
desenvolvido em parceria entre a FIAT, a hidrelétrica Itaipu Binacional e a empresa suíça
KWO.353 Há também, os ônibus híbridos elétricos desenvolvidos totalmente no país pela
empresa Eletra e que já estão em operação em cidades como São Paulo.354
Depois dessa introdução sobre os veículos elétricos, importante defini-lo e analisá-lo
sob o aspecto ambiental e econômico.
Veículos elétricos são ―aqueles acionados ao menos por um motor elétrico‖,355 podendo
ser divididos em dois grupos, onde os pertencentes ao Grupo I são os veículos elétricos a
351
No livro Internal Combustion (Combustão Interna, em português), o jornalista americano Edwin Black
demonstra como os cartéis do transporte e os oligarcas do petróleo se uniram aos governos ocidentais para
abortar o desenvolvimento dos veículos elétricos. Mais informações sobre o livro e uma entrevista com o autor
estão disponíveis em: <http://super.abril.com.br/superarquivo/2007/conteudo_494122.shtml> Acesso em: 15 out.
2009.
352
GURGEL Itaipu. Revista Quatro Rodas, São Paulo, abr. 2007. Disponível em:
<http://quatrorodas.abril.com.br/classicos/brasileiros/conteudo_229224.shtml> Acesso em: 15 out.2009.
353
Porém não se pode dizer que o mesmo seja um veículo nacional ―pois motor, transmissão e as baterias que
abastecem o sistema são importados, mas a idéia da Fiat é obter o conhecimento necessário para
nacionalizar esse automóvel utilizando peças desenvolvidas em conjunto com seus fornecedores‖. TIZO, César.
Conheça o Pálio elétrico que roda em Itaipu. Carro Online, São Paulo, 06 jul. 2009. Disponível em:
<http://carroonline.terra.com.br/index.asp?codc=3415> Acesso em: 15 out. 2009.
354
No site da empresa ELETRA pode se conferir os locais onde os ônibus híbridos circulam. Disponível em:
<http://www.eletrabus.com.br/veiculos_em_operacao.html> Acesso em: 15 out. 2009.
355
PERES, Luiz Artur Pecorelli; HOLLANDA, Jayme Buarque. Análise das possibilidades da utilização de
veículos elétricos híbridos na geração distribuída móvel. In: Décimo Encuentro Regional Latinoamericano de La
Cigré, 2003, Puerto Iguazu. CD... Puerto Iguazu: Cigré, 2003, p.1. Disponível em:
<http://www.inee.org.br/down_loads/veh/Paper%20ERLAC%2037-13%20jun_POR.pdf> Acesso em: 15 out.
2009.
bateria, divididos em não rodoviários e de uso geral automotivo, e os do Grupo II são os
veículos elétricos híbridos, divididos entre aqueles equipados a motor de combustão interna e
os com célula a combustível. Conforme Luiz Artur Pecorelli Peres e Jayme Buarque de
Hollanda
o motor ou motores do Grupo I são alimentados somente por baterias. Neste caso, a
energia é armazenada de forma química para ser usada mais tarde pelo motor. Os
veículos do Grupo I recarregam suas baterias através da rede elétrica. Veículos
típicos do sub-grupo I.1 são não rodoviários e usam motores de corrente contínua de
baixa potência. Os veículos maiores, de uso geral, do subgrupo I.2 costumam
utilizar motores de indução de forma eficiente. Há VEs com mais de um motor
elétrico em um só carro. Alguns são providos com freios regenerativos, i.e., quando
freiados o motor elétrico atua como um gerador, recuperando parte da energia de
inércia que seria dissipada também em percursos de descida. (...)
A principal característica do Grupo II é que utiliza pelo menos um combustível
como fonte de energia primária. Estes híbridos por serem VEs dispõem de um motor
elétrico para acioná-los. O termo híbrido é então explicado do fato que ainda que
estes veículos sejam de tração elétrica, eles se reabastecem por um combustível ao
invés de eletricidade. (...)
Adicionalmente aos VHEs que usam motores a combustão interna, o subgrupo II.2
utiliza células a combustível para obter eletricidade a bordo. Neste caso, esta é
produzida pela oxidação do hidrogênio. Estes veículos podem ser reabastecidos
diretamente com hidrogênio de algum posto disponível, uma solução complicada já
que o gás é muito inflamável, ou na forma de hidreto metálico. O gás pode ser
produzido em um reformador, (...), que remove átomos de hidrogênio das moléculas
de combustíveis como metano, metanol, etanol etc. 356
Com base nas definições acima, ver-se-á separadamente os diferentes tipos de veículos
elétricos (a bateria, híbridos e a célula a combustível), dedicando-se uma análise específica
para cada um no que se refere aos seus benefícios.
Os veículos elétricos a bateria são aqueles em que a propulsão é feita 100% por
motores elétricos e necessitam ser recarregados, por exemplo, na rede elétrica. Tem como um
dos seus maiores benefícios ao meio ambiente ser um veículo sem emissões locais,
minimizando os efeitos da poluição atmosférica, nas grandes cidades, e do aquecimento
global, em nível mundial, e possuir uma alta taxa de eficiência energética,357. Além disso,
possuem baixos níveis de ruído358 e um sistema de frenagem regenerativa,359 além de terem
356
PERES, Luiz Artur Pecorelli; HOLANDA, Jayme Buarque, op. cit., p. 1-2.
Segundo Pietro Erber, os motores de combustão interna, Ciclo Otto e Ciclo Diesel, possuem uma eficiência
da ordem de 30% e 40%, respectivamente, os veículos elétricos possuem uma eficiência no conjunto motor
elétrico-bateria chega à ordem de 75%. ERBER, Pietro. Veículos elétricos – subsídios para uma Política
Governamental.
INEE,
Rio
de
Janeiro,
07
ago.
2009.
Disponível
em:
<http://www.abve.org.br/destaques/2009/destaque09044.asp> Acesso em: 15 out. 2009.
358
Governo japonês, preocupado com a segurança no trânsito, pretende aprovar lei obrigando as montadoras a
instalar alto-falantes nos automóveis elétricos para emitir um falso som de motor. SUPERNOVAS. Super
Interessante, São Paulo, ed. 270, out. 2009, p. 23.
357
uma manutenção mais simples e barata. Suas desvantagens estão relacionadas, como visto
acima, principalmente, aos sistemas de baterias, que oferecem pouca autonomia, além da
demora na recarga e da necessidade da sua reciclagem, 360 tudo isso ligado a um problema de
ordem econômica, qual seja, o alto preço das mesmas. Atualmente, os carros elétricos têm,
em média, autonomia de 160 km e demoram cerca de oito horas (em tomadas de 110 V) ou
quatro horas (em tomadas de 220 V) para recarregarem, o que restringe seu uso ao ambiente
urbano. Porém, com as novas pesquisas e a crescente procura deste tipo de veículo, os preços
das baterias estão diminuindo a uma taxa de 10% ao ano enquanto a quantidade de energia
armazenada cresce num percentual de 5% no mesmo período. 361
Outra questão sempre colocada em consideração é o do impacto dos carros elétricos nos
sistemas públicos de energia elétrica, caso uma grande parcela da frota de automóveis,
mundial ou de determinado país, se torne desse tipo.
362
Junto a essa questão soma-se o
problema de que boa parte da energia elétrica mundial é produzida nas termelétricas através
da queima de carvão e gás natural, que são poluentes e contribuem para o aquecimento global.
No Brasil, que dispõe de uma matriz energética considerada limpa, sendo mais de 80%
da energia utilizada oriunda das hidrelétricas, o segundo problema não parece tão grave,
enquanto o primeiro deve ser observado com atenção, pois o país já sofreu no início desse
século uma grave crise energética, devido à baixa quantidade de chuvas e a conseqüente
359
A frenagem regenerativa permite a um veículo recapturar e armazenar parte da energia cinética que seria
convertida em calor (nas lonas ou discos nas rodas) durante a frenagem por atrito no veículo convencional. Na
frenagem regenerativa, quando o motorista pisa no freio para reduzir a velocidade do veículo elétrico, o(s)
motor(es) elétrico(s) de tração é(são) chaveado(s) para atuar como gerador(es) de eletricidade acionado(s)
pela(s) roda(s) ou eixo da(s) roda(s). A energia elétrica gerada com a frenagem do veículo é armazenada na(s)
bateria(s). Para possibilitar uma frenagem rápida e abrupta, os veículos elétricos são providos também dos freios
tradicionais. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DO VEÍCULO ELÉTRICO. O que é frenagem regenerativa?
ABVE, Rio de Janeiro, 2009. Disponível em: <http://www.abve.org.br/PF/ExibePF.asp?codigo=0009> Acesso
em: 15 out. 2009.
360
A evolução das baterias para uso automotivo leva em conta não só a capacidade de armazenamento de
energia, para aumentar a autonomia e sua vida útil, mas a toxicidade dos materiais, como ocorreu com pilhas e
baterias de eletrônicos. Daí a substituição do chumbo-ácido pelo níquel-cádmio, chegando ao níquel-hidreto
metálico e ao íon de lítio. "Sob um processo de reciclagem controlado, o impacto de milhões de baterias de lítio
de carros elétricos não deverá ser um problema", diz Michael Höckel, professor de sistemas de energia da
Universidade de Berna (Suíça). CAMARGO, Suzana. Carga e descarga: os elétricos vêm aí. Mas o que fazer
com as
baterias?
Revista
Quatro
Rodas,
São
Paulo,
set.
2009. Disponível
em:
<http://planetasustentavel.abril.com.br/noticia/lixo/eletricos-vem-ai-impacto-milhoes-baterias-litio501803.shtml> Acesso em: 15 out. 2009.
361
DODGE Circuit EV. Revista Quatro Rodas, São Paulo, abr. 2009. Disponível em:
<http://quatrorodas.abril.com.br/carros/impressoes/dodge-circuit-ev-474679.shtml> Acesso em: 15 out. 2009.
362
Douglas Quigley, engenheiro e diretor do programa de desenvolvimento do programa elétrico da Chrysler,
sobre o impacto, dos carros elétricos no sistema de energia, diz: ―O impacto seria o mesmo que o de uma véspera
de Natal, data em que os fornos elétricos trabalham mais‖. Id. Ibid., 2009.
queda no nível dos reservatórios aliada a falta de planejamento. Estimativas feitas por Ernesto
Cavasin, gerente de sustentabilidade empresarial da PriceWaterHouseCoopers (PwC),363
sugerem que, se todos carros novos vendidos no Brasil fossem elétricos, haveria
aumento na demanda de 7 terawatts-hora. Isso representa 1,5% da atual oferta de
eletricidade no país, que baseia cerca de 80% de sua matriz energética em usinas
hidrelétricas, menos poluentes. Mas será que o Brasil, que enfrentou um ―apagão‖
menos de uma década atrás, tem condições de dispor de 1,5% de sua eletricidade?
―Se o Brasil conseguir concretizar os projetos para geração elétrica que está
propondo, será pouco afetado por esse consumo extra‖, diz Cavasin. ―O importante
é o país se programar para que essa energia extra seja proveniente de fontes
renováveis―. Se o Brasil quisesse explorar seu potencial eólico para abastecer sua
nova frota, teria que aumentar seu investimento em cataventos. O crescimento na
demanda de energia por causa dos carros representa 10 vezes a atual capacidade de
geração eólica do país, ainda segundo cálculos da PwC.364
A solução para os dois problemas apontados acima deve ser estratégica e a longo prazo,
incluindo-se no planejamento energético feito pelos países a estimativa da frota de
automóveis elétricos, que crescerá gradualmente, aliado ao desenvolvimento e a implantação
de novas fontes renováveis e limpas de energia como a eólica, a solar. Outra opção viável é
adaptar os atuais postos de combustíveis para que os mesmos virem postos de recarga, onde
as baterias descarregadas seriam trocadas por outras com carga completa, pois os mesmos
teriam carregadores adequados e de grande porte para essa função. 365-366 Esse modelo teria,
também, como benefício permitir a manutenção dos postos de trabalho no setor. 367
363
―PricewaterhouseCoopers é um network global de firmas separadas e independentes que trabalham de forma
integrada na prestação de serviços de Assessoria Tributária e Empresarial e de Auditoria‖. Disponível em:
<http://www.pwc.com/br/pt/quem-somos/index.jhtml>. Acesso em: 15 out. 2009.
364
ESTUDO avalia impacto de carros elétricos na rede energética. ABESCO, São Paulo, 06 abr. 2009.
Disponível
em:
<http://www.nipeunicamp.org.br/site/documento.php?codigo_pasta=14&id_documento=548&cont=30&PHPSE
SSID=eecac5f36cc3818abb73da3223b98180>. Acesso em: 15 out. 2009.
365
Vantagens desse modelo estão disponíveis em: <http://www.abve.org.br/destaques/destaque08025.shtml>
366
A Petrobras inaugurou em 10 de junho de 2009 o primeiro posto para motos e carros elétricos do Brasil, na
cidade do Rio de Janeiro, onde ―a energia oferecida no Eletroposto é captada por 28 módulos de painéis solares,
com capacidade para gerar 184 volts em corrente contínua e é disponibilizada em tomadas elétricas de 110 ou
220 volts. O posto também tem capacidade para captar energia da rede elétrica convencional, em caso da
ausência de luz solar ou quando a demanda superar a capacidade dos painéis. O Eletroposto oferece a
possibilidade de recarga de baterias de uma a três horas ou a troca das baterias inutilizadas por outras
carregadas‖. PETROBRAS inaugura posto para motos e carros elétricos. Efe, Rio de Janeiro, 10 jun. 2009.
Disponível
em:
<http://www.estadao.com.br/noticias/vidae,petrobras-inaugura-posto-para-motos-e-carroeletricos,385502,0.htm> Acesso em: 15 out. 2009.
367
Países como Portugal, Israel e Dinamarca já estão em fase de implantação das redes de abastecimento para de
carros elétricos. Portugal prevê a implantação de 320 locais de abastecimento em 2010 e 1300 em 2011, que
permitirá a criação de 22 mil postos de trabalho. PORTUGAL lança rede de abastecimento de carros elétricos.
Agência Lusa, Lisboa, 16 jun. 2009. Disponível em: <http://www.agencialusa.com.br/index.php?iden=24931>
Sobre as vantagens e desvantagens do veículo elétrico a bateria, a tabela abaixo
enumera uma série delas, resumindo de forma geral, o que foi visto sobre os mesmos:
VEÍCULOS ELÉTRICOS A BATERIA
VANTAGENS
DESVANTAGENS
Maior eficiência energética do que um veículo
Carga útil reduzida pelo peso considerável das
convencional
baterias
Não produzem poluentes
Baixa autonomia das baterias por carga
Manutenção menos freqüente e simplificada
Preço elevado das baterias e dos veículos
Diminuição
do
cansaço
do
motorista
pela
possibilidade de inexistência de mudança de marchas
Só consomem energia quando em movimento
São silenciosos quando em uso
Energia
e
comparadas
potência
específicas
reduzidas
com
disponíveis
nos
as
se
veículos
convencionais
Reabastecimento
de
energia
demorado
por
inexistência de serviço adequado
Possibilidade de queima do motor e do sistema de
acionamento em caso de falha dos fusíveis de proteção
Alta durabilidade, podendo ser modernizados através
da troca da carroceria
Alta durabilidade dos pneus e transmissões por não
haver embreagens e caixa de marcha
Podem ser utilizados em ambientes fechados
Tabela 3 – Vantagens e desvantagens dos veículos elétricos. Fonte: Gilmar Barreto368
Já os veículos elétricos híbridos (VEH) são aqueles que geram a própria eletricidade a
ser utilizada para seu deslocamento, pois dispõe de um motor de combustão interna e de um
gerador de eletricidade, que alimentam os motores elétricos e recarregam as baterias. 369 O
termo híbrido decorre do fato de tais veículos possuírem um motor de combustão interna, que
necessita ser alimentado por algum tipo de combustível líquido ou gasoso, como a gasolina ou
o gás natural. Segundo o Fórum do Veículo Elétrico Híbrido
368
Barreto, Gilmar, op. cit., 1986, p. 11-13.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DO VEÍCULO ELÉTRICO. O que é veículo elétrico híbrido? ABVE, Rio de
Janeiro, 2009. Disponível em: <http://www.abve.org.br/PF/ExibePF.asp?codigo=0003> Acesso em: 16 out.
2009.
369
há dois tipos básicos de VEH. Os VEH-série (...), em que o motor a combustão não
entra em contato com a roda. Os VEH–paralelos (...) em que um sistema de
transmissão e embreagens colocam o motor a explosão para fazer o acionamento
diretamente quando o carro se encontra em uma faixa de velocidade adequada.
Os VEH-série são mais simples e particularmente convenientes para os veículos que
fazem muitas arrancadas e freadas, o que ocorre tipicamente no tráfego urbano. 370
Além dos dois tipos citados acima, ainda há a configuração split ―uma variante da
configuração em paralelo na qual cada um dos eixos do veículo é alimentado através de uma
fonte de energia diferente‖.371
Uma variação dos veículos elétricos híbridos são os chamados veículos elétricos
híbridos plug-in, cujas baterias podem ser recarregadas diretamente na tomada, visando
reduzir o consumo de combustível e a emissão de poluentes. Segundo a Associação Brasileira
do Veículo Elétrico o
veículo elétrico híbrido plug-in, é um veículo elétrico híbrido tipo série ou
paralelo com maior capacidade de bateria(s) a bordo que pode(m) ser recarregada(s)
a partir da rede elétrica, preferencialmente à noite.
O objetivo desta configuração é reduzir o consumo de combustível e as emissões de
poluentes atmosféricos, rodando parte do trajeto diário (entre 25 e 60 ou 100 km) no
modo exclusivo elétrico (com o motor de combustão interna desligado). Neste modo
exclusivo elétrico, as emissões são nulas. Quando o limite de carga mínimo da(s)
bateria(s) é atingido, o m.c.i. é ligado e o veículo passa a funcionar como
um veículo elétrico híbrido tipo série ou paralelo. 372
Como vantagens em relação ao veículo convencional,
o veículo elétrico híbrido é mais fácil de dirigir, mais silencioso e bem mais
eficientes que o veículo convencional equivalente. Além disso, tem maior
autonomia, polui proporcionalmente menos do que o aumento da eficiência e,
embora ainda seja mais caro, a diferença de preço inicial é mais do que compensada
pela economia de combustível. 373
370
INSTITUTO NACIONAL DE EFICIÊNCIA ENERGÉTICA. Projeto Fórum do Veículo Elétrico Híbrido.
Rio
de
Janeiro:
INEE,
2002,
p.
16.
Disponível
em:
<http://www.inee.org.br/down_loads/veh/FVEH_INEE_proposta.pdf> Acesso em: 16 out. 2009.
371
―Por exemplo, um motor a combustão pode alimentar o eixo dianteiro enquanto um banco de baterias o eixo
traseiro, através de um ou mais motores elétricos‖. REVOREDO, Téo Cerqueira. Modelagem e gerenciamento
de potência de um veículo elétrico híbrido de célula a combustível. 2007. 107 f. Dissertação (Mestrado em
Engenharia Elétrica) – Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2007, p. 4-6. Disponível em:
<http://www.pee.ufrj.br/teses/?Resumo=2007031601> Acesso em: 16 out. 2009.
372
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DO VEÍCULO ELÉTRICO. O que é veículo elétrico híbrido plug-in? ABVE,
Rio de Janeiro, 2009. Disponível em: < http://www.abve.org.br/PF/ExibePF.asp?codigo=0008> Acesso em: 16
out. 2009.
373
INSTITUTO NACIONAL DE EFICIÊNCIA ENERGÉTICA, op. cit., 2002, p. 5.
Os veículos elétricos híbridos, embora não sejam ausentes de emissões, mostram-se
como uma boa alternativa aos veículos convencionais, pois tem as características favoráveis
destes, como a maior autonomia de quilometragem, juntamente com a maior eficiência
energética dos veículos elétricos, permitindo a economia de combustível,374 e menores taxas
de emissões de poluentes.375
No caso do Brasil, pode-se, também, aliar o uso dos veículos elétricos híbridos com o
uso de combustíveis renováveis e menos poluentes, como o álcool e o biodiesel, o que faria
com que os impactos ambientais fossem ainda menores.
Os veículos a célula a combustível376 são vistos pela indústria automobilística como a
tecnologia mais promissora, porém diferentemente dos veículos elétricos híbridos e dos
veículos elétricos a bateria, que já estão sendo utilizados além da fase experimental, os
veículos a célula a combustível ainda demandarão uma maior quantidade de tempo e
investimentos para que se tornem uma realidade mais palpável.377
A célula a combustível tem funcionamento semelhante a uma bateria
mas, ao contrário dessa última, não descarrega nem requer carregamento. Ou seja, é
um dispositivo de geração e não de estocagem de energia, que transforma a energia
química contida em um combustível em energia elétrica de forma direta. 378
Os veículos dotados de célula a combustível utilizam, principalmente, o hidrogênio
como combustível, que futuramente poderá ser obtido diretamente nos postos de
abastecimento ou indiretamente, através dos combustíveis convencionais (gasolina, álcool),
374
―Em termos microeconômicos, o principal ganho decorre da redução de despesas com combustível: o Prius é
25% mais eficiente que o modelo convencional equivalente da Toyota (Corolla) e é 60% mais eficiente que a
média dos veículos da mesma categoria vendidos nos EUA em 2001; um ônibus «Padron», da ELETRA, pecorre
2,5 km/l contra 2,1 de um convencional. Além disso, há economia com óleo do câmbio, pastilhas e tambores de
freio, disco de embreagem e de manutenção‖. Id. Ibid., 2002, p.8.
375
―As emissões de dióxido de carbono (CO2) são reduzidas em até 50% e as emissões de monóxido de carbono
(CO), hidrocarbonetos (HC) e óxidos de nitrogênio (NO x) são reduzidas em até 90%‖. ASSOCIAÇÃO
BRASILEIRA DO VEÍCULO ELÉTRICO. O que é veículo elétrico híbrido? ABVE, Rio de Janeiro, 2009.
Disponível em: <http://www.abve.org.br/PF/ExibePF.asp?codigo=0003> Acesso em: 16 out. 2009.
376
―Veículo elétrico de célula a combustível é um veículo em que a energia elétrica é gerada a bordo através de
processo eletro-químico em que a energia do hidrogênio (combustível) é transformada diretamente em
eletricidade. A energia elétrica produzida alimenta o(s) motor(es) elétrico(s) e recarrega a(s) bateria(s)‖.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DO VEÍCULO ELÉTRICO. O que é veículo de célula a combustível? ABVE,
Rio de Janeiro, 2009. Disponível em: <http://www.abve.org.br/PF/ExibePF.asp?codigo=0004> Acesso em: 16
out. 2009.
377
―O veículo elétrico de célula a combustível é uma solução que deve estar, segundo especialistas do setor,
disponível comercialmente dentro de 10 a 15 anos. Persistem algumas dúvidas com relação ao desempenho
energético e ambiental global desta tecnologia que tem o interesse de permitir desenvolver a utilização do
hidrogênio como mais um vetor energético. Estima-se que provavelmente esses desempenhos serão comparáveis
aos dos veículos elétricos híbridos‖. Id. Ibid., 2009.
378
RIBEIRO, Suzana Kahn e REAL, Márcia Valle, op. cit., p. 93.
sendo nesse caso os veículos equipados com um reformador que separará o hidrogênio do
combustível. Tanto no primeiro quanto no segundo caso, um dos subprodutos da produção do
hidrogênio poderá ser o dióxido de carbono, que como se sabe é responsável pelo
aquecimento global, sendo desejável, portanto, que os combustíveis utilizados sejam
renováveis como os biocombustíveis, para que os efeitos dessa emissão de dióxido de carbono
sejam compensados ou então que o processo utilizado para se obter o hidrogênio não produza
o dióxido de carbono, como a hidrólise da água.
Os ganhos ambientais dos veículos a célula a combustível estão relacionados à maior
eficiência energética dos mesmos, o que propicia a economia de combustíveis, a não emissão
local de dióxido de carbono e de poluentes, o que melhora a qualidade do ar nas cidades e
contribui para a diminuição do aquecimento global, menor poluição sonora, contribuindo,
assim, com a saúde humana.
Os principais problemas dos veículos a célula a combustível estão ligados a questão da
durabilidade das células, os custos das mesmas, além do armazenamento, transporte,
segurança e produção do hidrogênio, que apesar de abundante na natureza, não se encontra de
forma isolada, necessitando de altas doses de energia para ser separado, o que pode acarretar,
no final do processo, que a energia necessária para se retirar o hidrogênio do composto no
qual ele se encontra seja superior a energia que ele conseguirá produzir como combustível. O
hidrogênio pode até chegar a ser prejudicial ao meio ambiente, dependendo da fonte da qual o
hidrogênio será obtido. Segundo Marcelo Linardi
atualmente, as aplicações não energéticas do hidrogênio correspondem a 50%, o
refino do petróleo, 40% e aplicações energéticas, 10% / WINTER 2000/. Portanto, a
utilização energética do hidrogênio não é uma novidade. Quando se ouve falar em
hidrogênio vem à mente, de imediato, a idéia de uma fonte renovável e limpa de
energia. Não é bem assim. Esta idéia somente é verdadeira se o hidrogênio for
obtido de fonte renovável e, neste caso tem-se o chamado ―green hydrogen‖. Se a
fonte é fóssil, tem-se o chamado ―black hydrogen‖, que é produzido com emissões
nocivas ao meio ambiente. Portanto deve-se ter muito cuidado com conclusões
precipitadas sobre este assunto. 379
Assim, o uso do hidrogênio como combustível ainda esbarra na sua própria produção,
pois como visto, pode acontecer o contrário do efeito desejado com a sua adoção, que é um
maior impacto no meio ambiente. Porém, essas dificuldades não são intransponíveis e com a
379
LINARDI, Marcelo. Hidrogênio e células a combustível. Economia e Energia, ano XI, n. 66, mar. 2008.
Disponível em: <http://www.ecen.com/eee66/eee66p/hidrogenio_e_celulas_a_combustivel.htm> Acesso em: 16
out. 2009.
evolução das pesquisas e da adoção das tecnologias que forem surgindo o hidrogênio poderá
vir a ser eficaz como substituto dos combustíveis fósseis.
Para encerrar esse tópico, far-se-á referência a outros dois tipos de tecnologia de
veículos elétricos: o trólebus e o veículo solar.
Os trólebus380 são uma espécie de ônibus
movido a eletricidade, similar aos ônibus convencionais, que roda por meio de
pneus de borracha e não sobre trilhos. A energia elétrica chega através de hastes que
ficam sobre a carroceria e estão em permanente contato com a fiação específica
(rede elétrica) que acompanha o percurso.381
Os trólebus não emitem poluentes e os seus ruídos são quase imperceptíveis, por
estarem abaixo do ruído característico da maioria das vias, apresenta maior conforto para o
motorista e os passageiros, pois não há solavancos nem mudança de marcha, e ainda, evita o
enrugamento do pavimento, devido o controle eletrônico de aceleração.382 Além disso, dispõe
também de maior eficiência energética em relação aos ônibus a diesel, além de evitar o
consumo desse combustível, que no caso brasileiro tem um alto teor de enxofre. Apesar dos
seus benefícios, a sua utilização é restrita a algumas cidades do país, principalmente porque as
políticas públicas para o trânsito não privilegiam o transporte coletivo.383
As desvantagens dos trólebus estão ligadas a sua conexão na rede elétrica, o que limita
o trajeto e pode provocar certa degradação no ambiente visual, além de poder haver falhas no
sistema, provocando bloqueio no tráfego. Assim, o trólebus necessita de corredores
exclusivos e de linhas com alta capacidade de passageiros, para que os mesmos possam ser
viáveis economicamente.384
380
Os trólebus são utilizados em vários países do mundo como Suiça, Sérvia, Argentina, Estados Unidos,
Ucrânia, Eslováquia, Lituânia, Rússia, China, Polônia.
381
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DO VEÍCULO ELÉTRICO. O que é trólebus? ABVE, Rio de Janeiro, 2009.
Disponível em: <http://www.abve.org.br/PF/ExibePF.asp?codigo=0005> Acesso em: 16 out. 2009.
382
FERREIRA, Luiz Antônio Cortez, op. cit., 2007, p. 54.
383
Em Fortaleza (CE), a utilização de trólebus no sistema de transporte data do ano de 1967 e sua desativação
ocorreu em 1972, sendo todos os ônibus, num total de 9, vendidos para a cidade de São Paulo, onde circularam
até 1987. Disponível em: <http://www.trolebusbrasileiros.com.br/sistemas_br_fort.htm> Acesso em: 16 out.
2009.
384
―O trólebus apresenta desvantagens quando circula disputando espaço nas vias. Não é conveniente operar o
trólebus como um ônibus a mais no meio da rua com outros ônibus, automóveis e caminhões. Não vale a pena
investir grandes quantias para colocar trólebus dentro de congestionamentos. Também é menos conveniente
utilizar trólebus para uma linha comum, de baixa capacidade‖. VAZ, José Carlos. Trólebus. São Paulo:
Fundação
Perseu
Abramo,
São
Paulo,
16
mai.
2006.
Disponível
em:
<http://www2.fpa.org.br/portal/modules/news/article.php?storyid=2543> Acesso em: 16 out. 2009.
Já o veículo solar385
é um veículo elétrico alimentado por energia solar obtida de painéis localizados na
sua superfície (geralmente no teto). Células fotovoltáicas convertem a energia do sol
diretamente em energia elétrica.
Atualmente, veículos solares não são veículos de transporte práticos para o dia-adia, mas primariamente veículos de demonstração, competição e exercícios de
engenharia, freqüentemente patrocinados por agências de governo e empresas. O
projeto de um veículo solar é severamente limitado pela entrada de energia no carro
(baterias e aproveitamento da energia do sol).386
A aplicação, portanto, deste tipo de tecnologia depende do aperfeiçoamento dos painéis
solares e do próprio design do veículo, pois os painéis devem ser dispostos da melhor forma a
se obter a radiação do sol. A tecnologia dos painéis solares poderia ser direcionada, também,
para o funcionamento de partes do veículo como ar condicionado, som, pára-brisas, alarme,
iluminação etc., no caso de outros tipos de veículos elétricos, para poupar a energia das
baterias principais.
No Brasil, universidades como a Universidade de São Paulo (USP) desenvolvem
projetos de veículos solares ―que podem percorrer 3000 km utilizando energia equivalente
àquela contida em apenas 5 litros de gasolina‖ 387 e várias corridas são disputadas ao redor do
mundo, como a World Solar Challenge,388 para demonstrar esta tecnologia.
4.3.1.3 O automóvel movido a gás natural veicular
O uso de gás natural veicular (GNV) no Brasil é bastante comum, sendo utilizado
principalmente por quem necessita rodar grandes quilometragens diárias, pois oferece uma
grande economia em relação à gasolina.
385
Em 2008, o suíço Louis Palmer percorreu a distância de 50.000 km por todo o mundo a bordo de um ―táxi
solar‖, dando carona para várias autoridades importantes no cenário mundial com o intuito de alertá-los acerca
do aquecimento global. CAMARGO, Suzana. 50 mil quilômetros num táxi...solar! Planeta Sustentável, São
Paulo,
22
out.
2008.
Disponível
em:
<http://planetasustentavel.abril.com.br/noticia/desenvolvimento/conteudo_393971.shtml> Acesso em: 16 out.
2009.
386
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DO VEÍCULO ELÉTRICO. O que é veículo solar? ABVE, Rio de Janeiro,
2009. Disponível em: <http://www.abve.org.br/PF/ExibePF.asp?codigo=0006> Acesso em: 16 out. 2009.
387
BUENO, Chris. Energia solar – as experiências brasileiras. 360 graus, São Paulo, 16 jun. 2003. Disponível
em: <http://360graus.terra.com.br/geral/default.asp?did=7402&action=geral> Acesso em: 16 out. 2009.
388
Mais informações sobre a World Solar Challenge disponíveis em: <http://globalgreenchallenge.com.au/>
O uso de gás389 natural como combustível veicular ficou autorizado pelo Decreto 1.787,
de 12 de janeiro de 1996. A Portaria da Agência Nacional do Petróleo 32, de 06 de março de
2001, define em seu artigo 4º, inciso IV, como gás natural veicular a ―mistura combustível
gasosa, tipicamente proveniente do GN e biogás, destinada ao uso veicular e cujo componente
principal é o metano, observadas as especificações estabelecidas pela ANP‖.390
A origem do gás natural veicular tem relação com a decomposição da matéria orgânica,
podendo ou não estar associado à presença de petróleo. No primeiro caso, a matéria orgânica
passa por um processo de decomposição durante milhões de anos até se formar o petróleo e o
gás natural. Já no segundo caso, o gás natural pode ser obtido através da decomposição da
matéria orgânica recente, como o lixo,391 que produz, assim como no primeiro caso, um gás
rico em metano, sendo por isso também chamado de Gás Metano Veicular.
Em relação aos seus aspectos ambientais, os benefícios do uso do gás natural veicular
compreendem a menor emissão de gases poluentes, de gases do efeito estufa e de material
particulado e, também, maior eficiência energética dos motores que o utilizam. Conforme
Miguel Neves Camargo
este gás normalmente apresenta baixos teores de contaminantes, como nitrogênio e
dióxido de carbono, e é praticamente isento de enxofre. Por já estar no estado
gasoso, não precisa ser atomizado para queimar. Daí decorre uma combustão limpa,
com reduzida emissão de poluentes e melhor rendimento térmico. 392
As tabelas abaixo têm por objetivo demonstrar a redução das emissões de gases e de
material particulado prejudiciais ao meio ambiente e a saúde humana, tomando-se como base
na comparação, na primeira tabela, entre o uso do gás natural e do óleo diesel e, na segunda
tabela, do gás natural veicular e a gasolina e o álcool. Vejamos:
389
Para a Lei 9.478, de 06 de agosto de 1997, que dispõe sobre a política energética nacional, define em seu art.
6º, inciso II, gás natural ou somente gás como ―todo hidrocarboneto que permaneça em estado gasoso nas
condições atmosféricas normais, extraído diretamente a partir de reservatórios petrolíferos ou gaseíferos,
incluindo gases úmidos, secos, residuais e gases raros‖. BRASIL. Lei n. 9.478, de 06 de agosto de 1997. Dispõe
sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho
Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências. Diário Oficial da
União de 07 de agosto de 1997.
390
Disponível em: <http://sdistribuidora.com.br/arquivos/revendedor/b5144bdbb39f8ac497ef4bebc21b7a42.pdf>
391
―Aterros servindo as principais áreas metropolitanas como fontes de gás natural podem ser efetivamente uma
forma de deslocar um pouco da energia consumida pela frota de veículos atualmente movidos a diesel‖.
FARRET, Felix A.; RIGHI, Luiz A. Righi e GUEDES, Tiago. Energia veicular e alternativas para o século 21.
Ciência & Ambiente: A Cultura do Automóvel, Santa Maria, UFSM, v.1, n. 37, 2008, p. 143.
392
CAMARGO, Miguel Neves. Motores de combustão interna. Ciência & Ambiente: A Cultura do
Automóvel, Santa Maria, UFSM, v.1, n. 37, 2008, p. 126.
POLUENTE
REDUÇÃO
CO
55,6%
NOx
56,2%
N2O
93,3%
MP
90,2%
Tabela 4 – Redução de emissões com o uso de GNV em relação ao óleo Diesel. Fonte: BEER et al (2001). 393
REDUÇÃO
POLUENTE
GASOLINA
ÁLCOOL
CO
91,7%
11,2%
HC
56,5%
59,3%
Tabela 5 - Redução de emissões com o uso de GNV em relação à gasolina e ao álcool. Fonte: CETESB (2004) e
CTGÁS (2004). 394
Outra questão favorável ao meio ambiente está relacionada ao fato de que a logística
para o transporte e a distribuição do gás natural é menos prejudicial ao meio ambiente, pois
possibilita menor número de acidentes e de perda de combustível, além de não degradar a
paisagem, pois os gasodutos são em grande parte subterrâneos. Assim, a perda e a evaporação
de combustíveis, a necessidade de outros veículos para o seu transporte, que também utilizam
e queimam combustíveis, são problemas que o gás natural não enfrenta, pois, uma vez
instalada a rede de gasodutos, é só injetar o mesmo nesta rede para o seu transporte até os
locais de consumo.
Quando relacionado ao aquecimento global, o gás natural, rico em metano, mostra-se,
também, como um bom substituto à gasolina e ao diesel. Isso porque o metano é um gás que
―prende‖ na atmosfera vinte e uma vezes mais calor do que o gás carbônico (CO2),395
contribuindo para o agravamento do referido fenômeno. Assim, a utilização de metano como
combustível veicular é uma boa alternativa, pois a queima do mesmo, por ser limpa e
eficiente, produz basicamente água e gás carbônico. Dessa forma, embora haja a formação de
393
FILHO, José Expedito Brandão. Previsão de demanda por gás natural veicular: uma modelagem baseada
em dados de preferência declarada e revelada. 2005. 274 f.. Dissertação (Mestrado em Engenharia de
Transportes)
–
Universidade
Federal
do
Ceará,
p.
16.
Disponível
em:
<http://metro.det.ufc.br/petran/teses/DissertacaoExpeditoBrandao2005.pdf> Acesso em: 17 out. 2009
394
Id. Ibid., 2005, p. 16.
395
―O dióxido de carbono CO2 é considerado o mais importante dos GEE, pois é encontrado em maiores
concentrações na atmosfera, razão pela qual, para efeito de cálculo, os demais GEE são medidos em termos de
‗toneladas de CO2 equivalente -t CO2e‘. (...) A sigla em inglês GWP (Global Warming Potential) tem sido
utilizada com mais freqüência para designar tais fatores. Por exemplo, o metano tem GWP igual a 21 e o HFC23 tem GWP igual a 11.770 (...)‖. FERREIRA, Luiz Antonio Cortez, op. cit., 2007, p. 30.
CO2, o benefício obtido é maior do que se o metano fosse simplesmente jogado na atmosfera
ou fossem utilizados gasolina ou diesel. Estudos demonstram que em relação ao diesel a
redução das emissões de CO2 é da ordem de 10% enquanto que em relação à gasolina esse
percentual chega a 25%.396
A desvantagem do uso do gás natural se deve a um motivo de ordem econômica, pois
é muito importante a instalação de um sistema de gerenciamento eletrônico de
injeção do gás, semelhante ao utilizado para a injeção de gasolina. Hoje, no Brasil,
por questões econômicas, a maioria dos conjuntos de conversão instalados em
veículos com injeção eletrônica de combustível não dispões desse dispositivo,
utilizando-se então um simulador de bicos e sonda lambda para ―enganar‖ a central
eletrônica do automóvel. Assim, o motor passa a ser carburado, em vez de injetado,
397
diminuindo o rendimento e aumentando drasticamente os níveis de poluição.
O uso do gás natural pelos motivos aqui expostos, apesar do problema citado no
parágrafo acima, é uma boa alternativa para as regiões que disponham de infra-estrutura
adequada para sua utilização, sendo o incremento da mesma, em bases econômicas, objetivo
da política energética nacional (Lei 9.478/96, artigo 1º, inciso VI).
Assim, com as novas descobertas de gás natural na camada do pré-sal que possibilitarão
a auto-suficiência na produção do gás natural,398 o Brasil pode planejar melhor o seu uso sem
se preocupar com a dependência externa do mesmo.
4.3.1.4 O automóvel movido a ar comprimido
A possibilidade de propulsão veicular através de ar comprimido é outra tecnologia que
já está tomando corpo e despertando interesse de várias empresas. Exemplo disso foi o acordo
selado entre a empresa Motor Development International (MDI), pertencente a Guy Nègre,
ex-engenheiro da Fórmula 1, e a empresa indiana Tata Motors, que num primeiro momento
prevê a produção de 6.000 unidades.399 Além dessa parceria, a empresa já vendeu várias
396
FILHO, José Expedito Brandão, op. cit., p. 16.
CAMARGO, Miguel Neves, op. cit., 2008, p. 126.
398
PRÉ-SAL deve produzir 120 milhões de metros cúbicos de gás natural por dia. Diário do Nordeste,
Fortaleza,
16
set.
2008.
Disponível
em:
<http://diariodonordeste.globo.com/noticia.asp?codigo=233478&modulo=968> Acesso em: 17 out. 2009.
399
CARRO movido a ar-comprimido chega ao mercado. Inovação Tecnológica, Campinas, 30 mai. 2007.
Disponível em: <http://www.inovacaotecnologica.com.br/noticias/noticia.php?artigo=010170070530> Acesso
em: 17 out. 2009.
397
licenças para empresas de países como Israel, Nova Zelândia, África do Sul, França, Espanha,
Portugal, Itália etc.
Diferentemente dos automóveis convencionais, nos automóveis movidos a ar
comprimido não há combustão, não produzindo, assim, nenhuma espécie de poluente em
nível local. Conforme Claúdio Pereira de Sampaio
o funcionamento do sistema propulsor a ar comprimido em veículos pode ser assim
descrito: sob o chassi do veículo ficam alojados os reservatórios de ar comprimido;
o ar comprimido segue por meio de dutos até um motor, e a potência produzida é
transferida às rodas por uma transmissão comum. 400
O automóvel a ar comprimido pode estar integrado também a um motor elétrico401 ou a
um motor de combustão interna402 que utiliza combustível como gasolina ou diesel.
Os automóveis a ar comprimido são direcionados ao uso urbano, tendo, em média,
autonomia de 200 km e velocidades na faixa de 110 km/h. Sua recarga pode ser feita
utilizando compressores industriais, o que deixa o processo rápido, ou então, em casa,
demorando cerca de quatro horas.403
Um dos maiores atrativos desse automóvel é o baixo custo por quilometro rodado e a
manutenção simples. Do ponto de vista ambiental, tais veículos têm como benefícios não
emitirem gases localmente, o que contribui para a melhora do ar nas cidades, prevenindo uma
série de doenças respiratórias e cardiovasculares. Além de não poluir, os mesmos funcionam
como um filtro de ar, podendo purificar até 90 m3 de ar atmosférico por dia.404
Quanto ao aquecimento global deve-se atentar para a fonte que irá gerar a eletricidade,
pois o mesmo é abastecido ligando-se o automóvel, por exemplo, na rede elétrica. Porém,
como já foi mencionado no caso dos automóveis elétricos (ver tópico 4.3.1.2), esse problema
pode ser minimizado através da vinculação de novas fontes de energia, renováveis e limpas,
aos sistemas públicos de energia elétrica.
Do exposto, a tecnologia do automóvel a ar comprimido oferece uma boa perspectiva
do ponto de vista ambiental, podendo alcançar diversos nichos do mercado, necessitando
400
SAMPAIO, Claúdio Pereira. Implicações da tecnologia de propulsão a ar comprimido no design de
automóveis urbanos de pequeno porte pela ótica da sustentabilidade. Da Vinci, Curitiba, v. 02, n. 01, p. 51-64,
2006. Disponível em: <http://www.up.edu.br/davinci/2/04.pdf> Acesso em: 17 out. 2009.
401
Mais informações em: <http://www.energine.com/phev/e_phev_03.php> Acesso em: 17 out. 2009.
402
Mais informações em: <http://www.mdi.lu/english/moteurs.php> Acesso em: 17 out. 2009
403
CARRO movido a ar-comprimido chega ao mercado. Inovação Tecnológica, Campinas, 30 mai. 2007.
404
CHAYB, Lúcia. Motor a ar: a revolução. Revista ECO-21, Rio de Janeiro, ed. 79, jun. 2003. Disponível em:
<http://www.eco21.com.br/textos/textos.asp?ID=513> Acesso em: 17 out. 2009.
agora que haja a viabilidade, principalmente, técnica e econômica para a obtenção de tal
objetivo.
4.3.1.5 O eco-design automotivo
Na busca por uma sustentabilidade ambiental, várias indústrias dos mais variados
segmentos, entre elas a automobilística, têm voltado seus esforços para o desenvolvimento de
produtos ambientalmente corretos. Dentro desse objetivo tem sido adotado o conceito de ecodesign, visando à redução dos impactos ambientais e maior durabilidade e eficiência dos
produtos.
Quando se fala em design dos automóveis, liga-se quase que automaticamente esse
conceito a sua forma final, ou seja, a sua aparência, tornando-se a mesma um quesito
indispensável na hora de se escolher o mesmo. Assim, é muito comum ver em propagandas
que tal automóvel tem design esportivo, urbano, off-road etc. Porém, o termo design
compreende não só o formato final do automóvel, mas todo o seu processo de planejamento e
produção, preocupando-se com os materiais a serem utilizados, com a integração entre as
diversas partes do automóvel, com a questão da segurança e do desempenho, além de fatores
econômicos e, também, de alguns anos para cá, ambientais.
Dessa forma, referente à questão ambiental, tem sido desenvolvido, como dito antes, o
conceito de eco-design na indústria automobilística, que considera o meio ambiente como
uma das variáveis em todos os estágios de desenvolvimento dos veículos.405 Assim, busca-se
a sustentabilidade ambiental do automóvel, que passa ―pelo replanejamento de toda a sua
cadeia produtiva em bases sustentáveis, desde a produção de materiais até o destino final de
veículos em fim de vida‖.406
Segundo Miriam Borchardt et al,
405
MEDINA, Heloisa V.; NAVEIRO, Ricardo M.. Ecodesign: critérios ambientais no desenvolvimento de
projetos automotivos. In: I Congresso Brasileiro de Gestão do Ciclo de Vida, 2008, Curitiba. I Congresso
Brasileiro
de
Gestão
do
Ciclo
de
Vida,
2008,
p.
3.
Disponível
em:
<http://www.cetem.gov.br/publicacao/CTs/CT2008-142-00.pdf> Acesso em: 17 out. 2009.
406
MEDINA, Heloisa V.. Eco-Design na Indústria Automobilística: o conceito de carro urbano. In: 6º Congresso
Nacional de P&D em Design, 2003, Rio de Janeiro. 6º Congresso Nacional de Pesquisa em Design & 2nd
International Congress on Design Research. Rio de Janeiro: ANPED - Associação Nacional de Pesquisa em
Design, 2003, v. 01, p. 05. Disponível em: <http://www.cetem.gov.br/publicacao/CTs/CT2003-059-00.pdf>
de modo geral, veículos têm apresentado balanço ambiental negativo. Na fase de
produção, são deslocadas quinze toneladas de matéria-prima, dez vezes o peso
médio do produto final, e são requeridos quarenta mil litros de água (KAZAZIAN,
2005). Na fase de utilização, há consumo de combustíveis e lubrificantes e
conseqüentes emissões de CO2 e SO2 (gases associados ao efeito estufa e à chuva
ácida). Na fase de descarte, há problemas com a destinação de pneus e com a
reciclagem de plásticos e de resíduos eletro-eletrônicos. Quanto aos metais, de modo
geral, são aproveitados como sucata metálica, a matéria-prima da indústria
siderúrgica. 407
Portanto, tomando-se como base toda a cadeia produtiva do automóvel, a
sustentabilidade desejada deve passar por três fases principais: antes, durante e após a
fabricação do veículo.
Na primeira fase, a sustentabilidade está na escolha de materiais que sejam menos
invasivos ao meio ambiente, diminuindo consideravelmente componentes poluentes e
pretendendo-se utilizar o quanto possível materiais reciclados ou que possam vir a ser
reciclados posteriormente. Além disso, o planejamento dos automóveis deve ter como
objetivo o aumento da vida útil dos mesmos, da sua eficiência energética, além de uma
manutenção mais simples e menos freqüente.
Na segunda fase, após a escolha dos
materiais adequados à construção dos automóveis, deve se pensar na utilização racional
desses materiais e, também, dos recursos como a água e a energia elétrica.
Na terceira e última fase, deve se pensar no descarte adequado do automóvel com a
reciclagem adequada dos materiais que o compõe como o aço, vidro, borracha, plásticos,
componentes químicos.
Do exposto, um dos desafios atuais relativo aos automóveis é desenvolver de forma
conjunta e eficaz esse conjunto de medidas necessárias para se obter um menor impacto
ambiental causado pelos mesmos.
4.3.2 As políticas fiscais já existentes
No Brasil, algumas leis prevêem benefícios para a introdução na matriz energética
brasileira de combustíveis menos poluentes como o álcool e o biodiesel, ou ainda, para o
financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás, como
407
BORCHARDT, Miriam; POLTOSI, Leonel A. C.; SELLITTO, Miguel Afonso; PEREIRA, Giancarlo
Medeiros. Considerações sobre o ecodesign: um estudo de caso na indústria eletrônica automotiva. Ambiente &
Sociedade (Online), v. 11, p. 347, 2008. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/asoc/v11n2/v11n2a09.pdf>
acontece no caso da CIDE-Combustíveis. Nesse diapasão, a Professora Denise Lucena
Cavalcante elenca em seu artigo, Políticas públicas no setor automobilístico, várias leis
destinadas a tais fins como a
Lei n. 10.336/01, que institui a Contribuição de Intervenção no Domínio
Econômico sobre a comercialização de petróleo e álcool etílico combustível; Lei n.
10.453/02, que dá subvenção ao preço e ao transporte de álcool combustível; Lei
11.097/05, dispõe sobre a introdução do biodiesel na matriz energética brasileira;
Lei 11.116/05, dispõe sobre o Registro Especial na Secretaria da Receita Federal
do Brasil de produtor ou importador de biodiesel e prevê regime especial para o
pagamento de PIS/PASEP e COFINS; Lei n. 11.488/07, institui o REIDE – Regime
Especial de Incentivos para o Desenvolvimento e Infra-estrutura, com isenções de
PIS/PASEP e COFINS, dentre outras. 408
Os veículos movidos a álcool, por exemplo, tem alíquotas menores no que se refere ao
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) em relação aos veículos a gasolina. Embora,
inicialmente, a medida não tenha tido uma intenção de cunho ambiental, de forma incidental
propiciou o uso de um combustível menos poluente.409
Quanto aos veículos elétricos, algumas medidas já vêm sendo tomadas em prol dos
mesmos como no caso do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA),
onde alguns Estados prevêem isenção, alíquotas menores ou descontos no referido imposto
(ver tabela no tópico 4.3.3.3).
Outra política que beneficiava os veículos elétricos é a que o excluía do Programa de
Restrição à Circulação de Veículos Automotores na Região Metropolitana da Grande São
Paulo, mais conhecido como rodízio, instituído pela Lei Estadual n. 9.690, de 2 de junho de
1997, a qual através do seu artigo 2º estabelece que:
Artigo 2º - As proibições e limitações instituídas pelo Programa não se aplicarão aos
seguintes veículos:
...
IX - elétricos e movidos a gás natural, com equipamento original de fábrica; 410
408
CAVALCANTE, Denise Lucena, op. cit., p. 229.
Em relação ao Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o Dec.-lei 755/93 instituiu incentivos fiscais
que poderão gerar conseqüências na proteção ambiental, pois estabelece diferentes alíquotas sobre veículos
movidos a álcool. Este decreto-lei teve como objetivo principal incentivar o consumo doméstico de álcoolcarburante, no entanto, contribuiu para aumentar o consumo de combustível limpo, ou no mínimo, menos
poluente. AMARAL, Paulo Henrique, op. cit., 2007, p. 196.
410
SÃO PAULO. (Estado). Lei n. 9.690, de 02 de junho de 1997. Autoriza o Poder Executivo a implantar
Programa de Restrição à Circulação de Veículos Automotores na Região Metropolitana da Grande São Paulo e
dá providências correlatas. Revogada pela Lei 12.683, de 26 de julho de 2007. Disponível em:
<http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei/1997/lei%20n.9.690,%20de%2002.06.1997.htm> Acesso em:
17 out. 2009.
409
Entretanto, a legislação acima foi revogada pela Lei Estadual n. 12.683, de 26 de julho
de 2007, e a legislação municipal que estabelece o rodízio, Lei n. 12.490/97 e Decreto 37.085,
ainda em vigor, não prevê a exclusão dos veículos elétricos do mesmo.
Outro incentivo é o concedido pelo Banco do Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES), onde a taxa de remuneração para a aquisição de ônibus elétricos (qualquer modelo)
é de apenas 1% a.a., enquanto que para os híbridos a taxa é de 2,5% a.a. e para os demais de
3,5% a.a..411
4.3.3 As políticas fiscais a serem implantadas
Como dito anteriormente a concessão de incentivos fiscais para a mitigação dos
impactos ambientais causados pelos automóveis divide-se em três partes. A primeira diz
respeito à concessão de incentivos fiscais à pesquisa científicas e ao desenvolvimento
tecnológico de tecnologias limpas no setor automobilístico. A segunda refere-se à concessão
de incentivos para a introdução pela indústria automobilística dessas tecnologias na sua linha
de montagem. A terceira parte direciona-se a concessão de incentivos fiscais aos
consumidores para que os mesmos sejam levados a adquirir estas tecnologias. Além dessas,
analisam-se duas outras políticas fiscais que não se encaixam na divisão mencionada, mas que
são de grande valia na consecução dos objetivos deste trabalho.
4.3.3.1 Incentivos à pesquisa e ao desenvolvimento tecnológico
A pesquisa com vistas ao desenvolvimento científico e tecnológico é um dos pilares
para que qualquer país alcance uma condição sócio-econômica melhor, pois com as novas
tecnologias há a qualificação de profissionais, o registro de novas patentes, o aumento da
competitividade das empresas internacionalmente, a solução de variados problemas, entre
tantos outros benefícios, que convergem para a construção de uma nação mais forte.
411
BNDES cria novas condições para compra de ônibus no Brasil e exportação de carros. BNDES, Rio de
Janeiro,
23
set.
2005.
Disponível
em:
<http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Sala_de_Imprensa/Noticias/2005/20050923
_not245_05.html> Acesso em: 17 out. 2009.
Em relação às tecnologias citadas neste trabalho (ver tópico 3.4.1), percebe-se que
enquanto os biocombustíveis e o gás natural já dispõem de políticas mais consolidadas para
sua implantação, o debate sobre a introdução e produção dos veículos elétricos no Brasil, por
exemplo, ainda engatinha, estando, atualmente, na fase de discussões iniciais entre governo,
universidade e setor produtivo. 412
Dessa forma, o presente tópico terá por objetivo demonstrar as políticas de auxílio à
pesquisa científica e tecnológica, tanto no setor acadêmico quanto no setor produtivo, no que
tange a concessão de incentivos fiscais para as mesmas.
A Constituição Federal de 1988 ao tratar em seu Título VIII, Capítulo IV, sobre a
Ciência e Tecnologia estabeleceu o seguinte:
Art. 218. O Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a
pesquisa e a capacitação tecnológicas.
§ 1º - A pesquisa científica básica receberá tratamento prioritário do Estado, tendo
em vista o bem público e o progresso das ciências.
§ 2º - A pesquisa tecnológica voltar-se-á preponderantemente para a solução dos
problemas brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e
regional.
§ 3º - O Estado apoiará a formação de recursos humanos nas áreas de ciência,
pesquisa e tecnologia, e concederá aos que delas se ocupem meios e condições
especiais de trabalho.
§ 4º - A lei apoiará e estimulará as empresas que invistam em pesquisa, criação de
tecnologia adequada ao País, formação e aperfeiçoamento de seus recursos humanos
e que pratiquem sistemas de remuneração que assegurem ao empregado,
desvinculada do salário, participação nos ganhos econômicos resultantes da
produtividade de seu trabalho.
§ 5º - É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita
orçamentária a entidades públicas de fomento ao ensino e à pesquisa científica e
tecnológica.
Art. 219. O mercado interno integra o patrimônio nacional e será incentivado de
modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e sócio-econômico, o bem-estar da
população e a autonomia tecnológica do País, nos termos de lei federal. 413
412
Segundo reportagem ―O ministro da Ciência e Tecnologia, Sérgio Rezende, acredita que o Brasil pode, no
futuro, ter uma indústria nacional de veículos elétricos. Para isso, o ministério está mobilizando universidades,
centros de pesquisa, empresas de motores elétricos, de baterias e a Associação Nacional de Fabricantes de
Veículos Automotores (Anfavea) e promoverá uma reunião entre os interessados‖. CHIARINI, Adriana.
Ministério forma grupos para desenvolver carro elétrico. Agência Estado, São Paulo, 20 mai. 2009. Disponível
em: <http://www.estadao.com.br/economia/not_eco374184,0.htm> Acesso em: 17 out. 2009.
413
Do exposto nos artigos acima, percebe-se que as políticas públicas destinadas para o
setor de ciência e tecnologia não devem ter apenas o viés econômico, buscando-se sempre
compatibilizar os interesses da sociedade com o do setor produtivo.
Várias leis foram elaboradas com o objetivo de impulsionar o desenvolvimento
científico e tecnológico tanto nas universidades quanto no setor produtivo, sendo oportuno
citar as seguintes: Lei 8.248, de 23 de outubro de 1991, que dispõe sobre a capacitação e
competitividade do setor de informática e automação, e dá outras providências;414 Lei 10.168,
de 29 de dezembro de 2000, que instituiu a contribuição de intervenção de domínio
econômico destinada a financiar o Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa
para o Apoio à Inovação; Lei 10.332, de 19 de dezembro de 2001, que instituiu mecanismo de
financiamento para o Programa de Ciência e Tecnologia para o Agronegócio, para o
Programa de Fomento à Pesquisa em Saúde, para o Programa Biotecnologia e Recursos
Genéticos – Genoma, para o Programa de Ciência e Tecnologia para o Setor Aeronáutico e
para o Programa de Inovação para Competitividade; Lei 10.973, de 02 de dezembro de 2004,
que dispõe sobre incentivos à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente
produtivo; Lei 11.196, de 21 de novembro de 2005, que instituiu o Regime Especial de
Tributação para a Plataforma de Exportação de Serviços de Tecnologia da Informação REPES, o Regime Especial de Aquisição de Bens de Capital para Empresas Exportadoras RECAP e o Programa de Inclusão Digital; dispõe sobre incentivos fiscais para a inovação
tecnológica.
Sobre as leis citadas acima, necessária a análise de algumas delas em virtude de
poderem se destinar ao incentivo de pesquisas referentes à solução dos problemas tratados
neste trabalho.
A Lei 10.168/00 institui a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico com a
finalidade de financiar o Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa para o
Apoio à Inovação. A arrecadação desta contribuição será a fonte de financiamento de diversos
programas previstos pela Lei 10.332/01. Vejamos:
Art. 1º Do total da arrecadação da Contribuição de Intervenção no Domínio
Econômico, instituída pela Lei no 10.168, de 29 de dezembro de 2000, serão
destinados, a partir de 1º de janeiro de 2002:
414
A concessão de incentivos fiscais para o setor de informática trouxe uma série de resultados positivos para
toda cadeia produtiva dessa indústria, possibilitando a atração de grandes empresas internacionais e o
desenvolvimento de empresas brasileiras e, também, a redução de preços para o consumidor final, acarretando
recordes de vendas de computadores pessoais.
I – 17,5% (dezessete inteiros e cinco décimos por cento) ao Programa de Ciência e
Tecnologia para o Agronegócio;
II – 17,5% (dezessete inteiros e cinco décimos por cento) ao Programa de Fomento à
Pesquisa em Saúde;
III – 7,5% (sete inteiros e cinco décimos por cento) ao Programa Biotecnologia e
Recursos Genéticos - Genoma;
IV – 7,5% (sete inteiros e cinco décimos por cento) ao Programa de Ciência e
Tecnologia para o Setor Aeronáutico;
V – 10% (dez por cento) ao Programa de Inovação para Competitividade. 415
Dentre os programas previstos no art. 1º da Lei 10.332/01 o que mais se adéqua a
indústria automobilística é o previsto no inciso V, Programa de Inovação para
Competitividade, cujos recursos serão utilizados de acordo com o que dispõe o art. 3º da já
citada Lei 10.332/01. O inciso IV do art. 3º prevê ―a concessão de subvenção econômica a
empresas que estejam executando programas de Desenvolvimento Tecnológico Industrial PDTI ou Programas de Desenvolvimento Tecnológico Agropecuário – PDTA‖. Segundo
Terence Trenepohl as subvenções são incentivos fiscais que ocorrem no momento da despesa
pública, podendo a mesma ser definida como as ―doações, auxílios financeiros, pecuniários,
concedidos pelo Estado àqueles que prestam serviço de interesse público‖. 416
Já a Lei 10.973/04, dispõe sobre incentivos à inovação e a pesquisa científica e
tecnológica no ambiente produtivo. Essa lei visa, segundo o seu art. 1º, à capacitação e ao
alcance da autonomia tecnológica e ao desenvolvimento industrial do País, nos termos dos
arts. 218 e 219 da Constituição, prevendo mais adiante, em seu art. 28, a concessão de
incentivos fiscais por parte da União para a consecução de seus objetivos.417
Outra lei a ser citada é a Lei 11.196/05, que entre outros assuntos, dispõe sobre
incentivos fiscais para a inovação tecnológica,418 tratados especificamente no Capítulo III
(Dos incentivos à inovação tecnológica). Segundo o art. 17 desta lei a pessoa jurídica poderá
usufruir dos seguintes incentivos fiscais:
415
BRASIL. Lei 10.332, de 19 de dezembro de 2001. Institui mecanismo de financiamento para o Programa de
Ciência e Tecnologia para o Agronegócio, para o Programa de Fomento à Pesquisa em Saúde, para o Programa
Biotecnologia e Recursos Genéticos – Genoma, para o Programa de Ciência e Tecnologia para o Setor
Aeronáutico e para o Programa de Inovação para Competitividade, e dá outras providências. Diário Oficial da
União
de
20
de
dezembro
de
2001.
Disponível
em:
<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/2001/10332.htm> Acesso em: 27 out. 2009.
416
TRENNEPOHL, Terence Dornelles, op. cit., 2008, p. 102.
417
BRASIL.
Lei
n.
10.973,
de
02
de
dezembro
de
2004.
Dispõe sobre incentivos à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo e dá outras
providências. Diário Oficial da União de 03 de dezembro de 2004. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/Lei/L10.973.htm> Acesso em: 27 out. 2009.
418
Segundo o § 1o do art. 17 da Lei 11.196/05, ―considera-se inovação tecnológica a concepção de novo produto
ou processo de fabricação, bem como a agregação de novas funcionalidades ou características ao produto ou
processo que implique melhorias incrementais e efetivo ganho de qualidade ou produtividade, resultando maior
competitividade
no
mercado‖.
Disponível
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20042006/2005/LEI/L11196.htm> Acesso em: 27 out. 2009.
Art. 17. A pessoa jurídica poderá usufruir dos seguintes incentivos fiscais:
I - dedução, para efeito de apuração do lucro líquido, de valor correspondente à
soma dos dispêndios realizados no período de apuração com pesquisa tecnológica e
desenvolvimento de inovação tecnológica classificáveis como despesas operacionais
pela legislação do Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurídica - IRPJ ou como
pagamento na forma prevista no § 2o deste artigo;
II - redução de 50% (cinqüenta por cento) do Imposto sobre Produtos
Industrializados - IPI incidente sobre equipamentos, máquinas, aparelhos e
instrumentos, bem como os acessórios sobressalentes e ferramentas que
acompanhem esses bens, destinados à pesquisa e ao desenvolvimento tecnológico;
III - depreciação integral, no próprio ano da aquisição, de máquinas, equipamentos,
aparelhos e instrumentos, novos, destinados à utilização nas atividades de pesquisa
tecnológica e desenvolvimento de inovação tecnológica, para efeito de apuração do
IRPJ e da CSLL; (Redação dada pela Lei nº 11.774, de 2008)
IV - amortização acelerada, mediante dedução como custo ou despesa operacional,
no período de apuração em que forem efetuados, dos dispêndios relativos à
aquisição de bens intangíveis, vinculados exclusivamente às atividades de pesquisa
tecnológica e desenvolvimento de inovação tecnológica, classificáveis no ativo
diferido do beneficiário, para efeito de apuração do IRPJ;
V - crédito do imposto sobre a renda retido na fonte incidente sobre os valores
pagos, remetidos ou creditados a beneficiários residentes ou domiciliados no
exterior, a título de royalties, de assistência técnica ou científica e de serviços
especializados, previstos em contratos de transferência de tecnologia averbados ou
registrados nos termos da Lei no 9.279, de 14 de maio de 1996, nos seguintes
percentuais:
a) 20% (vinte por cento), relativamente aos períodos de apuração encerrados a partir
de 1o de janeiro de 2006 até 31 de dezembro de 2008;
b) 10% (dez por cento), relativamente aos períodos de apuração encerrados a partir
de 1o de janeiro de 2009 até 31 de dezembro de 2013;
VI - redução a 0 (zero) da alíquota do imposto de renda retido na fonte nas remessas
efetuadas para o exterior destinadas ao registro e manutenção de marcas, patentes e
cultivares. 419
Pela importância da indústria automobilística e pelos impactos ambientais causados por
seus produtos, os incentivos fiscais concedidos para a pesquisa e o desenvolvimento devem
estar atrelados a efetiva possibilidade de se auferir reais benefícios em relação ao meio
ambiente. Para isso, a criação de uma legislação específica no que diz respeito ao
desenvolvimento de tecnologias limpas no setor automobilístico, que contemple universidade
419
BRASIL. Lei n. 11.196, de 21 de novembro de 2005. Institui o Regime Especial de Tributação para a
Plataforma de Exportação de Serviços de Tecnologia da Informação - REPES, o Regime Especial de Aquisição
de Bens de Capital para Empresas Exportadoras - RECAP e o Programa de Inclusão Digital; dispõe sobre
incentivos fiscais para a inovação tecnológica. Diário Oficial da União de 22 de novembro de 2005. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/LEI/L11196.htm> Acesso em: 27 out. 2009.
e empresa e promova sua integração,420 seria o melhor caminho a ser seguido, pois
possibilitaria tratar de forma particular e adequada o problema em questão, definindo as bases
da política de incentivos fiscais para a pesquisa nessa área. Porém, caso não seja possível a
elaboração de uma legislação específica, a atual legislação oferece mecanismos para
promover a pesquisa científica como no caso das legislações aqui abordadas.
Assim, no que concerne a indústria automobilística e ao desenvolvimento científico e
tecnológico, o ideal seria direcionar as pesquisas para a criação de novas tecnologias e o
aperfeiçoamento das já existentes referente aos impactos ambientais causados pelos
automóveis, pois, assim, se compatibilizaria o interesse econômico, já que o Brasil é um dos
maiores produtores de automóveis e é necessário estar atento as novas tecnologias surgidas no
setor, com o sócio-ambiental, já que seriam introduzidas novas tecnologias menos prejudiciais
ao meio ambiente e a saúde humana.
4.3.3.2 Incentivos para a introdução das novas tecnologias
Para uma inovação ser produzida e utilizada em larga escala não basta sua viabilidade
científico-tecnológica, faz-se necessário que a mesma seja viável, também, economicamente,
pois as empresas agem, naturalmente, em busca de resultados positivos. As empresas através
de estudos de viabilidade econômica421 testam seus produtos antes de o introduzirem no
mercado, observando o tipo de consumidor que será o destinatário de determinado do mesmo,
a sua aceitação inicial, as razões para sua a adoção ou não etc.
420
Exemplo interessante de integração entre pesquisadores e o setor automobilístico é o Edital FAPEMIG
21/2009, no qual o Fundo de Amparo à Pesquisa no Estado de Minas Gerais e a FIAT Automóveis S/A
recrutaram Mestres e Doutores a apresentarem propostas para obtenção de apoio financeiro em três linhas
temáticas: 1) Energias alternativas e otimização da energia utilizada nos processos industriais de fabricação na
área automotiva; 2) Simulação e validação aplicadas a motores e transmissões e 3) Mecânica aplicada a
motopropulsores; Fluidodinâmica, Lubrificação e Combustão. O Edital previu a quantia de R$ 1.100.000,00 (um
milhão e cem mil reais), ficando cada um responsável pela metade dessa quantia. Disponível em:
<http://www.fapemig.br/modalidades_de_apoio/editais/arquivos_dos_editais.php>. Acesso em: 27 out. 2009.
421
―O Estudo de Viabilidade Econômica, além de estar também vinculado a elaboração de planos de negócio, é
aplicado quando a empresa já apresenta uma estrutura de funcionamento consolidada e demonstra o interesse em
investir em novos ramos do mercado ou em infra-estrutura, porém, com dificuldade em identificar o melhor
momento, além da própria viabilidade, para a aplicação dos recursos planejados. Dessa forma, o Estudo de
Viabilidade Econômica abrange etapas referentes às análises sobre o mercado, com a posterior projeção de
faturamento para o cálculo de indicadores que mensurarão a viabilidade, sob diversos aspectos‖. CASTILHO,
Gustavo. Portfólio: estudo de viabilidade econômica. UFMG Consultoria Júnior, 2009. Disponível em:
<http://www.ucj.com.br/noticias/14-diario-do-comercio/61-portfolio-estudo-de-viabilidade-economica.html>
Por parte dos consumidores, um dos motivos principais para a adoção de determinado
produto é a relação custo/benefício. Assim, o preço torna-se fator fundamental e uma das
razões para que tal produto tenha um preço alto ou não é a carga tributária incidente sobre o
mesmo.
Aqui cabe fazer uma ressalva, devido o fato de que as tecnologias tratadas nesse
trabalho (ver tópico 3.4.1) não estão em patamares equivalentes, pois enquanto os automóveis
movidos a biocombustíveis e a gás natural já se mostram consolidados há algum tempo,
recebendo subsídios governamentais para isso, os automóveis elétricos não dispõem ainda de
nenhuma política de incentivos por parte do Estado para a sua introdução em larga escala.
Portanto, os automóveis movidos a biocombustíveis e a gás natural têm um custo/benefício
maior do que os veículos elétricos, pois enquanto os primeiros saem ao preço equivalente a
um automóvel movido somente a gasolina/diesel, os segundos saem a um custo quase quatro
vezes maior. Assim, embora os veículos elétricos possam trazer benefícios maiores ao meio
ambiente do que os veículos a biocombustíveis ou a gás natural, pois estes últimos
apresentam certa poluição, a sua introdução no mercado brasileiro ainda é dificultada pela alta
carga tributária como será mais bem tratado abaixo.
Pelo exposto acima, este tópico ira se direcionar mais especificamente para os veículos
elétricos e sua introdução pela indústria automobilística nacional.
Apesar de alguns Estados já disporem sobre isenções ou tratamentos mais benéficos aos
proprietários dos veículos elétricos (ver tópico 4.3.3.3), quando se trata da sua produção a
situação se mostra adversa, pois não há nenhuma política de incentivo para a fabricação de
tais veículos em solo nacional. No caso do IPI, a alíquota do mesmo é de 35% para
motocicletas elétricas e 25% para carros elétricos, sendo muito superior aos dos automóveis
convencionais.422 A notícia abaixo da Associação Brasileira do Veículo Elétrico resume bem
o panorama atual para este tipo de automóvel:
na contramão dos recentes avanços tecnológicos, das recomendações internacionais
para redução das emissões de gases poluentes, dos incentivos ao aumento da
eficiência do uso da energia, a atual tabela de alíquotas do IPI (Imposto sobre
Produtos Industrializados) penaliza indevidamente os veículos elétricos e a tabela de
alíquotas do II(Imposto de Importação) em nada beneficia a adoção de soluções de
transportes mais limpos e eficientes. No IPI, enquanto são cobrados 7% do veículo
convencional de até mil cilindradas, para o automóvel elétrico o valor é 25%, ou
seja, quase quatro vezes mais. Para as motocicletas convencionais de até 125
422
Conforme a Seção XVII da Tabela do IPI (TIPI), na qual o veículo elétrico não dispõe de categoria, sendo
inseridos
na
categoria
―Outros‖.
Disponível
em:
<http://www.receita.fazenda.gov.br/Aliquotas/DownloadArqTIPI.htm>. Acesso em: 27 out. 2009.
cilindradas é cobrado imposto de 25%, enquanto para as motocicletas movidas à
eletricidade o valor é de 35%. Já no II, não há qualquer incentivo para a importação
de veículos elétricos. Nas duas legislações não consta, inclusive, classificação para
automóveis e motos elétricos, sendo classificados como "outros". Os veículos
elétricos que apresentam uma série de vantagens – como baixa ou quase nula
emissão de poluentes, ausência de ruído no motor, conforto e baixo custo com
combustível – são gravemente prejudicados pelo sistema tributário brasileiro, que
encarece o valor dos veículos e com isso desincentiva o uso de um produto que traz
vários benefícios para o meio ambiente e para a saúde da população. 423
Porém, para acabar com essa situação, tramita no Senado Federal o Projeto de Lei do
Senado n. 44, de 2009, que prevê a isenção do IPI pelo período de dez anos aos veículos
elétricos. O projeto após as emendas do Relator ficou com a seguinte redação:
Concede isenção do Imposto sobre Produtos Industrializados aos veículos de
passageiros e mistos movidos a tração elétrica e aos veículos da categoria
minicarros, nas condições que especifica.
Art. 1º Os veículos de passageiros e mistos movidos a tração elétrica, ficam isentos
do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), pelo período de dez anos.
Art. 2º O disposto no art. 1º aplica-se aos veículos da categoria minicarros
equipados com motor elétrico, com motor a combustão interna flex ou com motor
híbrido-elétrico flex.
Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.424-425
A justificativa do autor do projeto para a concessão dos incentivos fiscais é a seguinte:
É urgente e necessário que a legislação tributária incorpore, em seu espírito, uma
maior preocupação com o meio ambiente e com a preservação dos recursos naturais.
Um dos caminhos para tanto é a utilização do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI), como meio de estimular a produção de bens menos poluentes.
No caso dos veículos automotores, essa preocupação já se revela, uma vez que as
alíquotas de IPI se elevam à proporção que se elevam as cilindradas. Maior potência,
portanto, implica maior tributação.
Os carros movidos a tração elétrica, por sua vez, são ainda menos poluentes, sejam
os exclusivamente elétricos, sejam os chamados híbridos, em que um acumulador
elétrico trabalha em conjunto com um motor a explosão, permitindo alcançar longas
distâncias com grande economia de combustível, e menos emissões de gases
poluentes.
No entanto, os carros movidos a tração elétrica são até hoje ignorados pela
legislação tributária, que não lhes dispensa qualquer tipo de benefício. Esse é,
423
DIAS, Bruna. Carga tributária prejudica vendas de veículos elétricos. ABVE, Rio de Janeiro, 18 abr. 2008.
Disponível em: <http://www.abve.org.br/destaques/destaque08041.shtml> Acesso em: 27 out. 2009.
424
BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei do Senado nº 44/2009. Concede isenção do Imposto sobre
Produtos Industrializados aos veículos de passageiros e mistos movidos a tração elétrica. De autoria do Senador
Flávio Arns. Disponível em: <http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/55419.pdf> Acesso em: 28 out. 2009.
425
O Parecer da Comissão de Infra-estrutura pela aprovação do Projeto de Lei n. 44, de 2009, com as devidas
emendas, pode ser consultado em: <http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/59900.pdf>. Acesso em: 28 out. 2009.
certamente, o motivo por que não há, no mercado, veículos nacionais com esse
perfil.
Não podemos apostar somente no biocombustível para reduzir nossas emissões de
CO2, e nossa dependência do petróleo, altamente poluidor. Devemos estimular o
desenvolvimento e a produção de amplo arco de alternativas, entre as quais se
destaca o veículo movido a tração elétrica, que já demonstra desempenho
satisfatório em outros países.
Por fim, a proposição não implica criação de despesa ou renúncia de receita para a
União, estando em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez
que, atualmente, não há produção ou comercialização de veículos dessa natureza. O
benefício fiscal visa, na verdade, criar esse mercado. Por esse motivo, recomendo
que a isenção vigore pelo prazo determinado de dez anos.426
Juntamente com o Projeto de Lei do Senado n. 44, tramita, também, na mesma casa
legislativa o Projeto de Lei do Senado n. 311, de 2009, que institui o Regime Especial de
Tributação para o Incentivo ao Desenvolvimento de Fontes Alternativas de Energia Elétrica
(REINFA).
O referido projeto, quanto aos veículos elétricos, prevê em seu art. 2º, inc. III, como
beneficiários as pessoas jurídicas que exerça a atividade de ―produção de veículos tracionados
por motor elétrico, híbridos ou não‖. Como benefícios o art. 3º do referido projeto prevê:
Art. 3º As pessoas jurídicas habilitadas no REINFA ficam isentas das seguintes
contribuições e impostos:
I – Contribuição para o PIS/PASEP e Contribuição para o Financiamento da
Seguridade Social (COFINS) incidentes sobre a sua receita bruta;
II – Contribuição para o PIS/PASEP-Importação e Cofins-Importação incidentes
sobre os bens, sem similar nacional, e serviços necessários às atividades previstas no
art. 2º desta Lei, quando importados diretamente pela beneficiária do REINFA;
III – Imposto de Importação (II) incidente sobre os bens, sem similar nacional,
necessários às atividades previstas no art. 2º desta Lei, quando importados
diretamente pela beneficiária do REINFA;
§1º Ficam isentos do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) os bens
necessários às atividades previstas no art. 2º desta Lei, quando adquiridos por pessoa
jurídica habilitada no REINFA, bem como os veículos tracionados por motor
elétrico, híbridos ou não, previstos no inciso III do art. 2º desta Lei.
§2º São asseguradas a manutenção e a utilização dos créditos do IPI relativos a
matérias-primas, produtos intermediários e materiais de embalagem empregados na
industrialização dos bens de que trata o § 1º deste artigo. 427
426
Disponível em: <http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/55419.pdf> Acesso em: 28 out. 2009.
BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei do Senado nº 311/2009. Institui o Regime Especial de Tributação
para o Incentivo ao Desenvolvimento e à Produção de Fontes Alternativas de Energia Elétrica – REINFA e
estabelece medidas de estímulo à produção e ao consumo de energia limpa. De autoria do Senador Fernando
Collor. Disponível em: <http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/62455.pdf> Acesso em: 28 out. 2009.
427
Os dois projetos encontram-se tramitando, atualmente, em conjunto no Senado Federal,
por regularem a mesma matéria,428 sendo que o Projeto de Lei do Senado n. 311, de 2009, é
mais completo, abrangendo uma série de incentivos e não somente o IPI para os automóveis
elétricos.
O IPI se mostra como um bom exemplo a ser adotado na consecução de uma política
fiscal ambiental devendo ―incidir seletivamente, na razão inversa da essencialidade do
produto, que dentre outros critérios, deve levar em conta o caráter essencial da preservação do
meio ambiente‖,
429
ou seja, quanto maior for o benefício ambiental de determinado produto
menor deve ser a alíquota do IPI incidente sobre ele. Assim, os projetos acima, que concedem
isenção de IPI para os veículos elétricos, são uma mostra prática de como esse imposto pode
ser utilizado para fins ambientais.
Outro imposto que incide sobre os automóveis, porém em nível estadual, é o Imposto
sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Conforme Paulo Henrique do Amaral,
os mesmos critérios utilizados para a concessão de incentivos fiscais no IPI, referente à
matéria ambiental, serve ao ICMS.430 São palavras do autor:
o ICMS tem como hipótese de incidência tributária a circulação de mercadorias e
serviços. A mesma justificativa para se utilizar de incentivos fiscais no IPI servirá
também para o ICMS, qual seja o princípio da seletividade que considerará a função
essencial das mercadorias (tornar mais seguro o manejo de produtos perigosos ou
nocivos) e, no caso dos serviços prestados, respeitar as normas de proteção
ambiental.431
Também o Imposto de Importação (II) e o Imposto de Exportação (IE) de natureza
nitidamente extrafiscal pode servir na consecução dos objetivos para a implantação do carro
elétrico no Brasil. Simone Martins Sebastião em relação a esses impostos esclarece que
enquanto instrumentos extrafiscais relativos à política de comércio exterior, os
impostos recém-grafados, objetivam o estímulo à exportação, com a quase total
428
Conforme Requerimento 1.363, de 2009, publicado no Diário Oficial do Senado de 14 de outubro de 2009.
Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/publicacoes/diarios/pdf/sf/2009/10/13102009/51301.pdf> Acesso
em: 28 out. 2009.
429
430
No mesmo sentido Regina Helena Costa esclarece que ―Na esfera estadual, o imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Prestação de Serviços – ICMS também pode ser seletivo em função da essencialidade das
mercadorias e serviços, aplicando-se-lhe o mesmo comentário efetuado em relação ao IPI (art. 155, II,§2º, CF).
431
AMARAL, Paulo Henrique, op. cit., 2007, p. 198.
supressão do correspondente imposto, e o desestímulo à importação, alíquotas
gravosas sobre bens com similar produção nacional. 432
Como se sabe, tais impostos visam, sobretudo, proteger a economia nacional, podendo,
no caso dos veículos elétricos, os mesmos serem utilizados para dar competitividade à
indústria automobilística nacional frente à indústria automobilística de outros países. Dessa
forma, a isenção do Imposto de Importação sobre peças e equipamentos necessários ao
desenvolvimento dos veículos elétricos, desde que não haja similar nacional, conforme prevê
o Projeto de Lei do Senado n. 311, de 2009, é uma das possibilidades para a utilização do
referido imposto com viés ambiental. Já no que concerne ao Imposto de Exportação a sua
isenção em relação aos veículos elétricos visando a sua competitividade no mercado
internacional, embora traga mais benefícios econômicos do que ambientais, uma vez que tais
veículos, por óbvia irão circular em outros países, serve para estimular a indústria a adotar
essa nova tecnologia.
As medidas tratadas neste tópico não são novidades na indústria automobilística, sendo
utilizadas em maior ou menor escala ao longo dos anos. Portanto, o que se pretende
demonstrar é a possibilidade de tais incentivos serem utilizados tendo como objetivo,
também, a proteção ao meio ambiente.
4.3.3.3 Incentivos aos consumidores
O último elemento da cadeia de incentivos fiscais para a introdução de automóveis
menos poluentes é o seu destinatário final, ou seja, o consumidor. Assim, não basta haver
incentivos para a pesquisa e adoção pela indústria de novas tecnologias, necessário se faz,
igualmente, que o consumidor seja tentado a adquirir essas novas tecnologias. E uma das
dificuldades para isso se deve ao motivo de que o consumidor é muito conservador e renitente
com novas tecnologias pelo simples fato de não conhecê-las bem. Portanto, ao adquirir um
bem de um valor tão elevado como um automóvel, o consumidor se porta com cautela,
preferindo adquirir algo em que já tem confiança.
Assim, a utilização de mecanismos tributários como estímulo a adoção de novas
tecnologias pelos consumidores é um dos caminhos iniciais para quebra dos paradigmas
atuais, de automóveis poluentes e poucos eficientes, na indústria automobilística.
432
Entre os tributos que podem ser utilizados para esse fim, encontra-se o Imposto de
Renda, tanto para pessoa física quanto jurídica. Segundo Regina Helena Costa o Imposto de
Renda
pode abrigar incentivos à preservação ambiental, mediante deduções nas hipóteses
de projetos voltados para esse fim, ou mesmo isenções em relação a rendimentos
provenientes de atividades interessantes sob o ponto de vista ambiental, o que ainda
é feito timidamente.433
Assim, no que se refere aos automóveis menos poluentes, o Imposto de Renda pode ser
utilizado concedendo isenções no valor do imposto ou deduções no valor do bem para pessoas
físicas ou para pessoas jurídicas que decidam trocar sua frota para automóveis menos
poluentes e mais eficientes. Países como os Estados Unidos e Portugal usam o Imposto de
Renda para incentivar a compra de automóveis elétricos, por exemplo. Enquanto os
americanos podem deduzir até US$ 7.500 em suas declarações do Imposto de Renda anual,434
as empresas portuguesas tem uma isenção de 50% no Imposto de Renda no caso de compra de
automóveis elétricos para a sua frota.435
Outra alternativa utilizada por alguns países como a França, Estados Unidos, Portugal,
entre outros, é a concessão de subsídios para a troca de veículos antigos para veículos mais
novos e econômicos. A França oferece subsídios de 3.000 euros para compradores de
automóveis elétricos. Já os Estados Unidos, visando à substituição de seus veículos grandes e
altamente consumidores de gasolina, lançou o programa denominado ―Cash for clunkers‖
(Dinheiro por sucata, em português). Tal programa que previa bônus de até US$ 4.500 teve de
ser encerrado antes do prazo pela alta procura dos usuários. 436 Já em Portugal, o governo
prevê bônus de 5 mil a 6.500 euros para a compra de automóveis elétricos.437
433
OBAMA dará US$ 2,4 bilhões para o carro elétrico. O Globo, Rio de Janeiro, 19 março 2009. Disponível
em:
<http://oglobo.globo.com/economia/mat/2009/03/19/obama-dara-us-2-4-bilhoes-para-carro-eletrico754917489.asp> Acesso em: 28 out. 2009.
435
NISSAN vai produzir baterias de carros elétricos na Inglaterra. Portal G1, Rio de Janeiro, 20 jul. 2009.
Disponível
em:
<http://g1.globo.com/Noticias/Carros/0,,MUL1235719-9658,00NISSAN+VAI+PRODUZIR+BATERIAS+DE+CARROS+ELETRICOS+NA+INGLATERRA.html> Acesso
em: 28 out. 2009.
436
PROGRAMA de renovação de frota dos EUA termina antes do prazo. Portal G1, Rio de Janeiro, 20 ago.
2009.
Disponível
em:
<http://g1.globo.com/Noticias/Carros/0,,MUL1275006-9658,00PROGRAMA+DE+RENOVACAO+DE+FROTA+DOS+EUA+TERMINA+ANTES+DO+PRAZO.html>
437
NISSAN vai produzir baterias de carros elétricos na Inglaterra. Portal G1, Rio de Janeiro, 20 jul. 2009.
434
O Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) é outro tributo que
pode contribuir com a política preservacionista do meio ambiente. Segundo Simone Martins
Sebastião
uma vez que os veículos automotores são grandes fontes geradoras de poluição, a
graduação de alíquotas do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores,
de acordo com maior ou menor produção de gases tóxicos, é de grande valia na
política preservacionista. Assim, o Imposto pode ter alíquota mais baixa para os
veículos automotores movidos por combustível menos poluente, como o já citado
exemplo do álcool, de forma a que se incentive o consumo desse tipo de veículo e se
iniba a aquisição daqueles que não adotem tal sistema. 438
A graduação das alíquotas pode se utilizar, por exemplo, das informações do Ministério
do Meio Ambiente e do IBAMA acerca da poluição e emissão de gás carbônico pelos
automóveis oriundas dos projetos ―Nota Verde‖ e ―Nota CO2‖.439 E a continuidade das
alíquotas menores para os veículos menos poluentes pode, ainda, estar condicionada a
comprovação da regular inspeção veicular, cuja obrigatoriedade foi aprovada pelo Conselho
Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), visando à redução das emissões de poluentes,
intensificadas pela falta de regulagem e manutenção de motores.440
Quanto aos veículos elétricos alguns Estados-membros prevêem a isenção ou
tratamento mais benéfico para os mesmos. Na tabela abaixo pode se conferir quais os
Estados-membros dispõe de políticas de incentivos aos veículos elétricos. Vejamos:
VEÍCULOS ELÉTRICOS – IPVA (ESTADOS E DISTRITO FEDERAL)
Acre
Sem isenção
Alagoas
Sem isenção
Amazonas
Sem isenção
Amapá
Bahia
Sem isenção
Sem isenção
Ceará
Isenção conforme o art. 4º, inc. IX, da Lei n. 12.023/92
Distrito Federal
Sem isenção
438
Mais informações sobre os projetos ―Nota Verde‖ e ―Nota CO 2‖ estão disponíveis em:
<http://servicos.ibama.gov.br/ctf/publico/sel_marca_modelo_rvep.php> Acesso em: 28 out. 2009.
440
LOURENÇO, Luana. Conama aprova inspeção veicular obrigatória em todo o país. Agência Brasil, Brasília,
20 out. 2009. Disponível em: <http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2009/10/20/materia.2009-1020.0183454113/view> Acesso em: 28 out. 2009.
439
Espírito Santo
Sem isenção
Goiás
Maranhão
Sem isenção
Isenção conforme o art. 9º, inc. XI, da Lei n. 5.594/92
Mato Grosso
Sem isenção
Mato Grosso do Sul
Redução de até 70% conforme o art. 153 da Lei n. 1.810/97
Minas Gerais
Sem isenção
Pará
Sem isenção
Paraíba
Sem isenção
Paraná
Pernambuco
Sem isenção
Piauí
Isenção conforme o art. 5º, inc. VIII, da Lei n. 4.548/92
Alíquota de 1% (veículos de passeio e camionetas a alíquota é 4%) de conforme o art.
Rio de Janeiro
Rio
Grande
10, inc. VII, da Lei n. 2877/97
do
Norte
Rio Grande do Sul
Isenção conforme o art. 4º, inc. II, da Lei n. 8.115/85
Santa Catarina
Sem isenção
São Paulo
Alíquota de 3% (veículos de passeio a alíquota é 4%) conforme art. 9º, inc. III, da Lei
n. 13.296/08
Sergipe
Isenção conforme o art. 4º, XI, da Lei n. 3.287/92
Tocantins
Sem isenção
Tabela 6 – Veículos elétricos: IPVA (Estados e DF). Fonte: Pesquisa do autor nos sites da Assembléia
Legislativa, Secretaria da Fazenda e DETRAN dos respectivos Estados.
O licenciamento automotivo também pode ser utilizado com um viés ambiental,
inserindo-se no mesmo a lógica descrita para o IPVA, ou seja, os veículos menos poluentes e
mais eficientes terão licenciamento menor. De acordo com a nova Resolução do CONAMA,
já citada acima, os veículos só poderão receber licenciamento no caso de ter sido feita a
inspeção veicular.
O pedágio441 urbano é outra medida utilizada em alguns países como a Inglaterra, onde
os automóveis para circularem no centro de Londres pagam uma taxa de congestionamento.442
441
EMENTA: - CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. PEDÁGIO. Lei 7.712, de 22.12.88. I - Pedágio: natureza
jurídica: taxa: C.F., art. 145, II, art. 150, V. II - Legitimidade constitucional do pedágio instituído pela Lei 7.712,
de 1988. III - R.E. não conhecido. STF - 2ª Turma - REsp 181.475/RS. Rel. Ministro Carlos Velloso.
Julgamento:
04/05/2009.
Data
da
Publicação:
25/06/1999,
p.
28.
Disponível
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=re%20e%20181475&base=baseAcordao
s> Acesso em: 28 out. 2009.
442
―Segundo o departamento, o trânsito na área original do pedágio foi reduzido em 20% desde sua
implementação, em 2003. Isso significa cerca de 65 mil carros a menos em circulação diariamente na zona de
exclusão.A velocidade média no centro teria subido de 4,8 km/h para pouco menos de 16 km/h. Já as emissões
O prêmio Nobel de Economia, Gary S. Becker, argumenta que ―uma solução bem melhor do
que construir rodovias adicionais através de áreas urbanas densas seria cobrar pelo direito de
usar estradas congestionadas por meio de coletores eletrônicos de pedágio‖.443 No Brasil,
cidades como São Paulo tem projetos para a implantação do pedágio urbano em áreas
centrais. Porém, o pedágio urbano não deve ter a mesma lógica dos pedágios em rodovias
estaduais ou interestaduais, onde há a concessão para empresas explorarem durante anos tais
estradas. O pedágio urbano deve ter como meta possibilitar a diminuição do fluxo de veículos
em determinadas áreas críticas das cidades, possibilitando, por exemplo, o aumento da
mobilidade urbana e da qualidade do ar atmosférico. Além disso, os recursos obtidos com os
pedágios urbanos devem ser direcionados para o próprio sistema de transporte da cidade,
melhorando, por exemplo, a qualidade dos ônibus e metrôs. Assim, o pedágio urbano, apesar
de ser uma medida impopular, pode ser, desde que utilizado de forma correta, um bom
instrumento para a melhora do meio ambiente artificial e natural. Cabe ressaltar que a taxa do
pedágio urbano deve ser cobrada de forma diferenciada, sendo que para àqueles veículos
grandes e muito poluentes a taxa deveria ser maior enquanto que para veículos compactos e
menos poluentes a taxa deve ser menor. Cidades como Londres e Milão, por exemplo,
concedem isenção do pagamento do pedágio urbano para os veículos elétricos por não
emitirem poluentes localmente. Assim, as cidades brasileiras podem também adotar esse
exemplo futuramente e cobrar uma taxa menor de veículos movidos a biocombustíveis e gás
natural e no caso dos veículos elétricos até mesmo conceder isenção do pedágio urbano.
Como se viu neste tópico, há uma série de medidas que podem ser utilizadas para
incentivar os consumidores a tomarem atitudes mais sustentáveis do ponto de vista ambiental.
Cabe, assim, tanto aos governantes quanto a sociedade a discussão sobre medidas como as
aqui explanadas, visando à melhor implantação das mesmas para que os resultados possam ser
reais e efetivos.
4.3.3.4 Outras políticas fiscais
de gases que causam o efeito estufa foram reduzidas em 15% na região, ainda de acordo com o governo‖.
LONDRES dobra área de cobrança do pedágio urbano. BBC Brasil, São Paulo, 19 fev. 2007. Disponível em:
<http://www.bbc.co.uk/portuguese/reporterbbc/story/2007/02/070219_pedagiourbano_ir.shtml> Acesso em: 28
out. 2009.
443
Neste tópico falar-se-á de outras duas medidas que podem ser utilizadas com o
propósito de mitigação dos impactos causados pelos automóveis, mas que não se encaixam
nos tópicos anteriores. São elas: o ICMS Ecológico e o IPTU Ambiental.
O ICMS Ecológico se vale das regras acerca da repartição das receitas tributárias
previstas na Constituição Federal de 1988, onde parte das receitas dos tributos de certo ente é
repassada a outro. No caso do ICMS, o art. 158, inc. IV e parágrafo único, da Constituição
Federal determina a porcentagem e a forma de repasse aos municípios de parte do referido
imposto. Vejamos:
Art. 158. Pertencem aos Municípios:
(...)
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre
operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.
Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas
no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios:
I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações
relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em
seus territórios;
II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos
Territórios, lei federal. 444
O ICMS Ecológico encontra fundamentação no inciso II do parágrafo único do art. 158,
tendo vários Estados-membros elaborado legislações em que prevêem o repasse de parte
dessa receita para municípios que desenvolvam projetos de cunho ambiental.
Segundo Fernando Facury Scaff e Lise Tupiassu
a política do ICMS Ecológico representa uma clara intervenção positiva do Estado,
como um fator de regulação não coercitiva, através da utilização de uma forma de
subsídio, tal como um incentivo fiscal intergovernamental. Tal incentivo representa
um forte instrumento econômico extrafiscal com vista à consecução de uma
finalidade constitucional de preservação, promovendo justiça fiscal, e influenciando
na ação voluntária dos municípios que buscam um aumento de receita, na busca de
uma melhor qualidade de vida para suas populações.445
444
445
SCAFF, Fernando Facury; TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. Tributação e políticas públicas: o ICMS
Ecológico. In: TÔRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p.
735.
A política do ICMS Ecológico não é uniforme, pois a legislação do mesmo é de
competência estadual, havendo, assim, o estabelecimento por parte dos Estados-membros de
diversos critérios para a concessão dessas receitas.446 Assim, no que se refere aos automóveis,
um dos critérios a ser utilizado para a concessão das receitas do ICMS Ecológico pelos
municípios, por exemplo, seria a implantação, no sistema de transporte municipal, de ônibus
menos poluentes como os híbridos elétricos e os movidos a gás natural e a biocombustíveis.
No caso do Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana (IPTU) muitas legislações
de diversos municípios já prevêem a concessão de isenção e de descontos no mesmo para
propriedades que disponham, por exemplo, de determinados percentuais de área verde ou
tenham relevante valor ambiental. Porém, a preocupação ambiental do IPTU tem se
restringido muito aos critérios retro-citados, deixando de lado critérios como a
sustentabilidade das próprias construções em relação ao uso dos materiais empregados, ao
aproveitamento dos recursos hídricos, a destinação dos resíduos, o uso racional da energia
elétrica, entre outros.
No caso das indústrias, entre elas a automobilística, os municípios visando atraí-las para
o seu território oferecem benefícios como à isenção do IPTU e de outros impostos. Porém,
muitas vezes as atividades desempenhadas por essas indústrias acabam sendo nocivas ao meio
ambiente pela própria natureza da atividade ou por não dispor de um planejamento ambiental.
Exemplo interessante de legislação municipal preocupada com os possíveis impactos
ambientais das indústrias é a do Município de Itapecerica da Serra, no Estado de São Paulo,
que prevê a concessão de benefícios para indústrias não-poluidoras. Marcelo Figueiredo sobre
a legislação deste município citado esclarece que:
por esta lei de 1996, Lei 895, o Município concede isenção, por um período muito
longo, do IPTU e outros tributos, desde que as indústrias que forem se instalar no
Município apresentem um planejamento ambiental que preservem e recuperem o
meio ambiente degradado.447
446
Um exemplo dessa diferenciação pode ser demonstrado usando a legislação de dois Estados-membros.
Assim, enquanto o Estado do Paraná utiliza apenas dois critérios para a concessão do ICMS Ecológico,
conservação da biodiversidade e dos mananciais de abastecimento para municípios vizinhos, o Estado de Minas
Gerais adiciona outros critérios como tratamento de lixo, de esgoto, patrimônio cultural, educação, áreas
cultivadas,
número
de
habitantes
por
município.
Disponível
em:
<http://tributoverde.com.br/site/modules/mastop_publish/?tac=Introdu%E7%E3o_ao_ICMS_Ecol%F3gico>
447
FIGUEIREDO, Marcelo apud SEBASTIÃO, Simone Martins, op. cit., 2009, p. 286.
No caso da indústria automobilística, conforme foi visto no tópico 4.3.1.5 na fase de
produção de um automóvel são utilizados cerca de quinze toneladas de matéria-prima e são
necessários cerca de quarenta mil litros de água. Do exposto, defende-se que a isenção do
IPTU para a indústria automobilística esteja acompanhada do compromisso de um
planejamento ambiental adequado por parte da mesma para minimizar os impactos da fase de
produção do automóvel.448
Com base no exposto sobre o IPTU, a tabela abaixo mostra algumas atitudes que
justificariam a isenção do referido imposto:
SUSTENTABILIDADE NA INDÚSTRIA AUTOMOBILÍSTICA BRASILEIRA
EMPRESA
Chevrolet
MEDIDAS
Redução do desperdício e de poluentes, reciclagem
Menor consumo de água por veículo produzido; recirculação de 92% da água
Fiat
utilizada nos processos industriais; coleta seletiva e reciclagem dos resíduos sólidos;
menor consumo de energia elétrica por veículo produzido; Sistema de gestão
ambiental (ISSO 14001)
Ford
Honda
Mitsubishi
Peugeot e Citroën
Renault e Nissan
Coleta seletiva, tratamento de efluentes; captação da água da chuva; tratamento
térmico dos gases da pintura; reflorestamento de áreas circunvizinhas
Políticas de redução de CO2, gerenciamento e reciclagem de resíduos; uso de tinta
ecológica; reaproveitamento da água e tratamento de efluentes
Controle de efluentes e emissões; diminuição do consumo de recursos naturais;
redução no consumo de energia elétrica, reciclagem;
Sistema de gestão ambiental, reciclagem e tratamento de efluentes
Área de preservação ambiental; substituição de materiais sintéticos por insumos
naturais, reaproveitamento e redução no consumo
Sistema de gestão ambiental (ISO 14001), gerenciamento de resíduos e coleta
Toyota
seletiva, redução no consumo de óleo e graxa; reciclagem de óleo; economia de
energia
Sistema de gestão ambiental (ISO 14001), redução no consumo de recursos naturais;
Volkswagen
políticas para o uso e descarte de água, manipulação de materiais perigosos;
gerenciamento e correta destinação de resíduos
448
No plano internacional, a fábrica da Ferrari, em Maranello, instalou um sistema composto de 1075 módulos
de painéis fotovoltaicos para a captação de energia solar, economizando 215.985 Kwh de energia elétrica ao ano
e reduzindo as emissões de CO2 entre 25 a 30%. Já a fábrica da BMW, em Spatanburg, está estudando o uso da
energia eólica, tendo instalado já duas torres móveis de 15 metros de altura cada. PEREIRA, Fabiano. Vivendo
de brisa: fábricas da Ferrari e da BMW aderem às energias solar e eólica. Revista Quatro Rodas, São Paulo,
abr. 2009. Disponível em: <http://planetasustentavel.abril.com.br/noticia/energia/conteudo_432674.shtml>
Tabela 7 – Sustentabilidade na indústria automobilística brasileira. Fonte: Pesquisa do autor nos sites das
respectivas montadoras.
As duas políticas aqui tratadas, do ICMS Ecológico e do IPTU Ambiental, são capazes
de obter resultados favoráveis no combate aos impactos ambientais causados pelos
automóveis. No primeiro caso, pela busca da implantação de um sistema de transporte mais
eficiente e econômico, e no segundo, com uma destinação sócio-ambiental da propriedade, na
qual haverá a preocupação com a poluição que pode ser causada pelas atividades econômicas.
5 CONCLUSÃO
Com base no que foi tratado neste trabalho, chega-se a algumas conclusões importantes:
1. Os impactos ambientais causados pelos automóveis, devido, principalmente, ao uso
de combustíveis fósseis são um dos grandes problemas ambientais enfrentados pelo planeta. E
sua frota de cerca de 1 bilhão de unidades e com crescimento contínuo só tende a piorar a
situação;
2. O uso em massa de automóveis, principalmente, nos grandes centros urbanos, tem
influência negativa não só no meio ambiente natural e urbano, mas também na saúde humana.
Assim, aquecimento global, poluição atmosférica, doenças cardiovasculares e respiratórias,
stress, são alguns dos prejuízos causados pelos automóveis a qualidade de vida e do meio
ambiente;
3. As tecnologias tratadas neste trabalho, em graus diferentes de evolução, são viáveis e
podem ser utilizadas para substituir a maioria dos automóveis atuais. A dificuldade, porém
reside na implantação em larga escala da mesma e na resistência muitas vezes do consumidor
em aderi-las.
4. Há a necessidade em se mudar o paradigma em relação à utilização de veículos na
sociedade brasileira. Nesse sentido, o Direito Tributário pode ser um eficaz instrumento na
elaboração de políticas públicas para a mitigação dos impactos ambientais causados pelos
automóveis, através do estímulo ao desenvolvimento de tecnologias mais sustentáveis no
setor automobilístico;
5. A utilização de incentivos fiscais é a opção a ser trabalhada no caso em questão, pois
estimula o setor produtivo e os consumidores a adotarem comportamentos ambientalmente
desejáveis, evitando-se, assim, de forma mais eficiente a ocorrência dos danos ambientais;
6. Além dos interesses ambientais na implantação de tecnologias mais sustentáveis na
indústria automobilística, há também interesses de ordem econômica, uma vez que o Brasil é
o sexto maior produtor de veículos do mundo e cada vez mais cresce o interesse por
automóveis mais eficientes e menos poluentes no mundo, necessitando, assim, o país
desenvolver tais automóveis para não perder competitividade no mercado nacional e
internacional;
Do exposto, encerra-se, portanto, este trabalho com a consciência da necessidade em se
aliar desenvolvimento econômico com a proteção ao meio ambiente. No caso dos automóveis,
especificamente, existem tecnologias sendo estudadas e desenvolvidas, no Brasil e no mundo,
que podem servir a este propósito. Nessa perspectiva, a elaboração de políticas públicas
fiscais incentivadoras é um dos caminhos viáveis para a mudança de paradigma na utilização
dos automóveis, pois estimula comportamentos desejáveis do ponto de vista ambiental sem
que haja a perda de competitividade da indústria ou que haja desinteresse dos consumidores
devido à possibilidade de preços iniciais maiores destes automóveis mais sustentáveis.
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ASPECTOS CONTEMPORÂNEOS DA TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL:
TRIBUTAÇÃO DA GERAÇÃO DE ENERGIA EÓLICA NO BRASIL
José David Ferreira da Silva*
Sumário: Introdução. 1.1 Conceito de Meio Ambiente.
1.1.1 Previsão Constitucional de Proteção ao Meio
Ambiente Natural. 1.1.2 Bem de Uso Coletivo - A
Natureza Jurídica do Bem Ambiental. 1.2 Direito
Ambiental, Desenvolvimento e agressão ao Meio
Ambiente. 1.2.1 Diretrizes Constitucionais do Direito
Econômico. 1.2.2 Desenvolvimento e Sustentabilidade.
1.3 Risco Ambiental. 1.3.1 Impacto Ambiental. 1.3.2
Instrumentos de Contenção do Avanço da Atividade
Econômica sobre o Meio Ambiente. 2.1 Direito Tributário
e Tributação Ambiental. 2.2 Contextualização do Direito
Tributário no Ordenamento Constitucional Brasileiro. 3.1
O Conceito de Extrafiscalidade. 3.1.1 A Extrafiscalidade
do Tributo como Mecanismo Regulatório do Direito
Constitucional Ambiental. 3.1.2 Direito Tributário
Brasileiro e a Tributação Ambiental. 3.1.3 Tributos
Ambientais no Ordenamento. 4.1 Energias Limpas. 4.1.1
Geração de Energia Eólica como Alternativa Sustentável.
4.1.2 A Energia Eólica e o Nordeste Brasileiro. 4.1.3 Os
Geradores de Energia Eólica. 4.2 Políticas Públicas na
Geração Eólica – PAC. 4.3 Políticas Fiscais na
Implantação de Empreendimentos de Energia Eólica. 4.4
Experiência Brasileira com a Tributação Sobre a
Atividade de Geração de Energia Eólica. Conclusão.
Referências.
RESUMO
Depois de superado o pensamento de que os recursos naturais são inesgotáveis, o homem
preocupou-se em limitar seu uso. Embora a ação humana realize transformações necessárias
no meio ambiente, o Estado deverá conduzir este comportamento para um padrão desejável
FONTE: SILVA, José David Ferreira da. Aspectos contemporâneos da tributação ambiental: tributação da
geração de energia eólica no Brasil. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação) Faculdade de Direito Universidade Federal do Ceará, Fortaleza, 2009.
*
Membro do Grupo de Pesquisa de Tributação Ambiental da UFC. E-mail para contato: tiagonobre
[email protected].
em busca do equilíbrio ambiental, por meio de práticas sustentáveis. O caminho para este fim
é o emprego de políticas fiscais, exemplificadas pela utilização do tributo como assegurar as
garantias constitucionais. Neste contexto, a tributação sobre a geração de energia eólica,
cumpre este papel, ajudando ao desenvolvimento de uma sociedade compromissada com o
meio ambiente ecológico.
Palavras-chave: Desenvolvimento Sustentável, Tributação Ambiental e Energia Eólica
ABSTRACT
After surpassed the thought of the natural resources are inexhaustible, the man was worried in
limiting its use. Although, the human action being carries through necessary transformations
in the environment, the State will have to lead this behavior for a desirable standard in search
of the ambient balance, through of sustainable practices. The way for this finality is the use of
tax policies, represented by the use of the tax as instrument to issue the constitutional
guarantees. In this context, the taxation on the generation of aeolian energy, fulfills this paper,
helping to develop a society involved in the ecologic environment.
Key-words: Sustainable Development, Environment Taxation, Aeolian Energy
INTRODUÇÃO
Com o avanço da vida em sociedade, por meio do desenvolvimento e permanência do
homem no meio ambiente, passou a existir o concernimento com o desgaste dos recursos
naturais disponíveis à vida terrena.
Tal preocupação se iniciou a partir da percepção de que as transformações realizadas
pelo ser humano na biosfera têm conseqüências desastrosas e que, com o tempo, esta conduta
terminaria por esgotar os recursos imprescindíveis à vida.
Em meio a este argumento, surgem diversas ações emanadas de vários seguimentos da
população global para evitar ou retardar os efeitos da ação indiscriminada do homem,
sobretudo pelo balizamento da utilização dos recursos naturais.
A ciência do Direito, adstrita ao paradigma: fato-valor-norma, procura estabelecer os
parâmetros legais à existência social do cidadão, enquanto partidário do contrato social, ante o
Estado de Direito.
Assim, as regras emanadas do legislador são experimentadas como meio de conter o
avanço do desenvolvimento em detrimento do meio ambiente.
Neste contexto, como a atividade empresarial se apresenta como grande mecanismo de
destruição ambiental, sobretudo na operacionalização da transformação dos meios de
produção em lucro, passando pela degradação gradual e contínua dos fatores biológicos,
houve o advento de diversos comandos normativos em busca de solver este problema.
Um dos modos de o Direito conter o crescimento das atividades que não observam a
sustentabilidade como orientadora da ação humana, principalmente na atividade industrial, é
estabelecer regras que direcionem as ações do sujeito de direitos.
A Geração de Energia de forma sustentável, geração de energias limpas, se apresenta
como um importante fator para a obtenção de Desenvolvimento Sustentável, que considere os
objetivos do Controle da Utilização dos Recursos Naturais, considerando os objetivos
constitucionais da Proteção ao Meio Ambiente.
A utilização de medidas extrafiscais na promoção de atividades limpas é, também,
importante instrumento de viabilização das finalidades constitucionais em relação ao Meio
Ambiente e aos Direitos Fundamentais.
A tributação ambiental se apresenta como o novo e importante meio de parametrizar a
atividade produtiva, sob o conceito de sustentabilidade do uso dos meios bióticos, pela
instituição ou diminuição de exações, utilizando a possibilidade de instituição de tributos com
finalidade extrafiscal.
A extrafiscalidade, com suas limitações e promoções constitucionais, permite que o
sujeito passivo da obrigação tributária tenha vantagens em ajustar sua conduta a padrões de
relevante não agressão ao meio ambiente, oferecendo condições para a sobrevinda de novas
gerações, que poderão dispor de condições favoráveis ao cumprimento dos princípios
fundamentais estabelecidos pela Constituição Federal da Federação brasileira de 1988.
Sob estas considerações, se orienta o presente estudo, que procura realizar uma análise
detida da tributação ambiental como promotora de uma ordem constitucional que assista ao
cidadão com a disponibilização de meios para garantir a existência do ambiente natural
necessário à sua dignidade, como primado nos Direitos Fundamentais de Terceira Geração.
Desta maneira, buscar-se-á, no estudo dos aspectos contemporâneos acerca do assunto,
evidenciar dispositivos legislativos e doutrina já existentes em sustento do mote desta
pesquisa, levando a conhecer a matéria em espeque, bem como as experiências legislativas
brasileiras neste sentido.
1.1 Conceito de Meio Ambiente
Antes de estabelecer a problemática acerca do presente estudo, cumpre conceituar
liminarmente Meio Ambiente e suas acepções.
A locução Meio Ambiente traz, por lingüistas, a conotação de redundância etimológica,
por acreditarem que meio é uma forma sinlógica de expressar ambiente, denotando, assim, o
uso repetitivo das formas vocabulares para tratar de apenas um sentido.
Destarte, será utilizada como consentida no diploma constitucional máximo, como bem
denota Celso Antonio Pacheco Fiorillo449 em sua doutrina.
O legislador envolveu um conceito apriorístico para meio ambiente, como consagrado
na redação do Artigo 3º, da Lei 6.938 de 1981 (a Lei da Política Nacional do Meio
Ambiente).
Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem
física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas
formas;
A despeito de haver dissidência quanto ao uso inadequado da locução meio ambiente,
por tratar-se de redundância, a o texto constitucional de 1988, como também a rotina diária do
todos os estudiosos da matéria ambiental utiliza tal expressão, autorizando seu emprego sem
ruptura a uma estrutura maior conforme Ricardo Berzosa Saliba450.
O estudo apropriado dos signos é matéria propugnada pela melhor doutrina do Professor
Paulo de Barros carvalho451, que, em matéria tributária, apresenta a importância da adequação
vocabular ao significado específico de cada conceito proferido, sobretudo em se tratando da
ciência, em cujo delinear se faz tão presente a definição no nomem conceptus de cada
elemento que tomará parte do processo cognitivo
Com a evolução da vida terrena, diversas mudanças de ordem natural têm determinado
as condições de existência dos seres e dos recursos de que dispõe. O domínio do ser humano
sobre todo o plexo de componentes dos sistemas físicos, químicos e biológicos resulta em
alterações irreversíveis ao Ambiente.
É, portanto, essencial ao homem aprender a existir em coordenação ao meio que o
circunda, sob pena de lhe causar sua própria destruição.
449
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 9.
SALIBA, Ricardo Berzosa. Fundamentos do Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Quartier Latin, 2005,
p. 24.
450
451
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 2000.
Como parte dos problemas adstritos à ciência é estabelecer conceitos adequados a seus
objetos em estudo, não diferente, neste contexto, a necessidade de adequação ao termo
pesquisado.
Meio ambiente, sob a ótica da Biologia é o conjunto dos fatores Bióticos (todas as
expressões de vida existentes) e Abióticos (os demais recursos existentes em matéria, mas
sem vida) que compõe o planeta.
Outrossim, a Constituição Federal Brasileira de 1988, Capítulo VI, denota, em seu
artigo 225, caput, a existência do conceito constitucional do Meio Ambiente, como bem
passível de proteção e promoção, com meios jurídicos próprios para que seja protegido, dando
azo ao surgimento do Direito Ambiental Constitucional.
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e
futuras gerações.
Celso Antônio Pacheco Fiorillo452 concorda com este estabelecimento constitucional,
declarando que: ―A Carta Magna não só fixou de maneira clara a existência no plano
constitucional do Direito Ambiental brasileiro, como estabeleceu seus parâmetros‖.
Desta forma, quando o diploma constituinte define o aparecimento desta seara de
direito, nos traz, conseqüentemente, a delimitação da matéria a que se refere a norma, neste
caso o Meio Ambiente.
1.1.1
Previsão Constitucional de Proteção ao Meio Ambiente Natural
No comando contido no artigo 225, caput, da CF/1988, o legislador impõe do dever de
guarda e proteção ambiental para todos aqueles sob a tutela da soberania do Estado Nacional
brasileiro, elencando, também, mecanismos práticos para a efetividade de tal regra
constitucional.
Percebe-se tal dever estar intimamente ligado ao conceito de cidadania, porquanto os
pacientes da norma citada não só se exprimem como membros do poder público, mas como
452
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco e FERREIRA, Renata Marques. Direito Ambiental Tributário. São
Paulo: Saraiva, 2009.
toda a sociedade, sob o primado constitucional de existência do Estado a partir do Contrato
Social453 no âmbito das sociedades liberais, como se aduz da formação do Estado brasileiro.
O que busca, no entanto, a norma constitucional protetiva de direitos ambientais é
justamente a tutela de um bem de importância relevante à Dignidade da Pessoa Humana, visto
que é o homem o principal sujeito de direitos abarcados no instrumento constituinte,
conforme se notabiliza no artigo 1º da CF/1988, a seguir:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de
Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
Sob este ponto, o texto constitucional abriga o concernimento acerca do patrimônio
ambiental que se verte em finalidade do Estado, por meio da promoção do princípio da
dignidade da pessoa humana.
1.1.2
Bem de Uso Coletivo - A Natureza Jurídica do Bem Ambiental
Conforme já citado neste estudo, o artigo 225, caput, da CF/1988 destaca o Meio
Ambiente como bem de uso comum do povo.
Esta declaração textual permite uma exegese, por vezes, inadequada acerca da natureza
classificatória do bem ambiental.
Objetivamente, aduz-se o referido bem como sendo de ordem pública, seguindo o
conceito administrativista previsto para aqueles bens dos entes públicos, como descreve Maria
Silvya Zanella di Pietro454.
Outrossim, este conceito está superado pela contemporânea interpretação do que vem a
ser bem ambiental.
Pode ser definido, hodiernamente, como bem de natureza difusa, gozando de primazia
constitucional em sua protetividade, não sendo dotado, entretanto, de ânimo possessório,
pelos diversos entes políticos.
A Lei nº 10.406, de 2002, Código Civil Brasileiro, define o conceito de bem público
453
454
LOCKE, John. Segundo Tratado sobre o Governo e Outros Escritos. Petrópolis: Vozes, 2001.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas. 2006.
como sendo o tipo previsto em seu artigo 98:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas
de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a
que pertencerem.
Note-se, entretanto, não haver clara definição do referido instituto jurídico, porquanto,
somente com a inteligência do texto no artigo seguinte, pode-se concluir no sentido de que o
conceito bem ambiental não ficaria perfeitamente segregado dos demais bens de propriedade
dos componentes da federação.
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
Neste ponto, é perfeito o entendimento de que o bem ambiental faz sim parte deste
complexo de gozo deferido ao cidadão.
Cumpre, no entanto, definir, sem par, o conceito buscado para tal patrimônio coletivo. É
ora de sustentá-lo, mais uma vez, no extrato aduzido do legislador originário que delimitou o
bem ambiental, como de uso comum do povo, trazendo consigo o caráter de natureza
transindividual: ―nem coletivo, nem particular‖, ―sendo passível de uma tutela jurídica
específica: a ambiental455‖, contido no artigo 225, caput do texto do constituinte originário de
1988, com já comentado anteriormente.
Surgia, agora, uma nova categoria de bem público, que teve disciplina na Lei nº
8.078/1990, trazendo a lúmen uma terceira modalidade de bem. Por ora, insta designá-lo
difuso456.
1.2 Direito Ambiental, Desenvolvimento e agressão ao Meio Ambiente
O Direito Ambiental na constituição brasileira tem surgimento a partir positivação da
proteção ambiental institucional. Nasce do reconhecimento de que a antiga concepção do
455
456
LISBOA, Roberto Senise, Contratos Difusos e Coletivos. São Paulo. RT. 2000, p. 59.
SALIBA, Ricardo Berzosa. Fundamentos do Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Quartier Latin, 2005.
p. 44.
planeta como fonte de recursos inesgotáveis é uma premissa falsa.
Em verdade, o uso e esgotamento dos elementos componentes do ambiente natural são
considerações que se verificam concretas tanto no plano científico quanto no plano prático.
Esta consideração já se teve por observada, denotando o que segue:
O Direito Ambiental surgiu como um novo paradigma do direito a partir do
momento em que desapareceu a concepção de que o planeta teria absoluta
capacidade de resiliência em face da ação do ser humano na natureza457.
Importante observação também é a de que a utilização da natureza e sua transformação
para torná-la aproveitável à existência humana em áreas, antes anecúmenas, causa variação
em todo o ciclo natural terrestre. Esta desarrumação dos fatores naturais, culminando com um
provável ocaso de toda a existência de vida no planeta é o que se poderia chamar de Entropia
Global.458
De fato, hoje é sabido que a exaustão dos sistemas biofísicos da natureza conduz ao
desequilíbrio das relações e interações dos diversos meios existentes no globo, dentre eles,
principalmente o Ambiente.
Sob este pretexto, o direito ambiental pretende tutelar o uso dos recursos, considerando
que é inevitável o desenvolvimento econômico e que, para tanto, o homem promove a
utilização, muitas vezes, degradativa do geossistema para alcançar seu fim.
Do ponto de vista prático, tem-se observado haver relação direta entre o
desenvolvimento da sociedade, por meio do desenvolvimento das relações produtivoeconômicas, e a degradação do habitat humano, toda a biosfera.
A partir do momento em que o homem passou a dominar os recursos existentes no
planeta, passou também a dominar todo o complexo que sustentava a vida na crosta terrestre.
Promoveu a utilização de tudo o que dispunha, como meio para atingir a perpetuação da
espécie e o crescimento de seus descendentes.
Na verdade, esta característica, intrinsecamente relacionada com a fisiologia interna
humana em meio à cognição, própria e superior da espécie, foi o fator decisivo para
crescimento e domínio da raça sobre o globo.
457
458
SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Ambiente. São Paulo, Atlas, 2001.
A Entropia Global pode ser definida, então, como a tendência que o planeta tem de caminhar em direção a um
contínuo processo de deterioração.(MUELLER, Charles. Court. Estudos Econômicos, São Paulo, V.29, N. 4, p.
513
–
550,
Outubro-Dezembro,
1999.
Disponível
em
http://www.usp.br/estecon/index.php/estecon/article/viewFile/478/189, Acesso em 16 de maio de 2009).
Desde o princípio com a primeira Revolução Industrial459, relacionada à descoberta da
combustão, utilizando matéria orgânica fossilizada, sobretudo na era do petróleo, começou-se
a degradar o ambiente em prol do Desenvolvimento Econômico, premente nas demandas da
nova classe dominante que se voltava ao acúmulo de riquezas provenientes da exploração dos
meios de produção.
Visita-se, pois, todo o modelo de Sociedade e de Estado para melhor se entender os
passos para o uso desgovernado do meio ambiente, que quedou com a necessidade de
interferência do ente soberano sobre a intervenção humana na natureza, para garantir às
futuras gerações seu desfrute ao tempo do por vir.
O modelo de Estado sofre alterações de acordo com a evolução da sociedade no espaço
e no tempo. Estas mudanças podem ser percebidas no cotejo entre as diversas estruturas do
ente soberano, apresentadas ao longo do tempo.
Até a Idade Moderna, vigorou, com interrupções, o absolutismo monárquico. O sistema
era expropriatório e colonizador, buscando a acumulação de riquezas sob a batuta do velho
mundo, que assistia ao fortalecimento da classe comerciante montando a nascente burguesia.
Com a evolução da classe burguesa, veio o sistema capitalista, que se orientava no
surgimento de bens de consumo com o objetivo maior da geração de lucro para o dono dos
meios de produção, pela exploração do trabalho sob o conceito da mais-valia. Assim, uma
maior produção determinava um maior lucro.
Dessa forma, houve a consolidação do modelo capitalista acompanhada do crescimento
industrial do liberalismo político-econômico e do pensamento iluminista, criando supedâneos
para o aparecimento do Estado Liberal na Idade Contemporânea.
A ideologia liberal tinha como base a propriedade privada. Prezava pelos direitos
individuais e políticos. A liberdade era a grande necessidade-possibilidade humana. Em
conseqüência, a doutrina político-jurídica requeria o Estado não intervencionista no campo
econômico.
A atuação estatal limitava-se a funções de segurança das relações sociais através da
manutenção de um órgão de justiça e, externamente, à organização das Forças Armadas. Esse
era o Estado mínimo preconizado pelos liberais.
459
A revolução Industrial teve início na Inglaterra, 1760-1860. Foi um conjunto de mudanças tecnológicas na
economia que se refletiu em vários aspectos para a humanidade. Caracterizou-se pela transição da manufatura
para a maquinofatura (SALIBA,Ricardo Berzosa, Fundamentos do Direito Tributário Ambiental, São Paulo,
Quartier Latin, 2005).
O emérito professor Paulo Bonavides460 ensina as razões para a derrocada do modelo
liberal-democrático, que quedou na evolução para o Estado Liberal de fato, como ícone do
pensamento burguês:
A burguesia precisava da liberdade, e o Estado liberal-democrático, assentado
naquele formalismo jurídico que em Kant chegara à sua formulação mais acabada,
era um Estado destituído de conteúdo, neutralizado para todo ato de intervenção que
pudesse embarcar a livre iniciativa material e espiritual do indivíduo, o qual, como
soberano, cingia a Coroa de todas as responsabilidades sociais.
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes461 procura conceituar o neoliberalismo sob a
perspectiva econômica da atividade do Estado não interveniente: ―O neoliberalismo é a idéia
de restringir a atividade do Estado ao extremamente necessário, deixando o exercício da
atividade econômica para a iniciativa privada.‖
Argumenta, ainda que: ―O corolário dos postulados do neoliberalismo é a redução do
paternalismo estatal e das ditas conquistas sociais, para que aqueles que detêm o capital
possam fortalecer suas atividades‖.462
É neste sentido que o uso indiscriminado dos recursos naturais, financiado pela avidez
lucrativa das atividades que degradam tais bens naturais, torna inevitável ao poder público
impor limites à conduta humana, manejando tudo o que dispõe.
A industrialização, motor da economia e do desenvolvimento, é um veículo com
importante participação para a desorganização da natureza e para o esgotamento das reservas
naturais de que dispõe o homem a fim garantir sua sadia qualidade de vida, em busca de sua
dignidade.
1.2.1
Diretrizes Constitucionais do Direito Econômico
A partir do entendimento de que o Estado é responsável direto pela orientação da
atividade econômica do particular, o Direito Econômico veio como meio de determinar as
diretrizes adotáveis para o exercício da livre iniciativa como meio de obtenção de riquezas.
460
BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª Ed. São Paulo: Malheiros. 2007, p. 68.
461
FERNANDES, Jorge Ullisses Jacoby. A terceirização de serviços no âmbito da administração pública.
Revista Fórum Administrativo, ano 01, nº 09. São Paulo. 2001. p. 1168.
462
FERNANDES, Jorge Ullisses Jacoby. A terceirização de serviços no âmbito da administração pública.
Revista Fórum Administrativo, ano 01, nº 09. São Paulo. 2001. p. 1177.
A iniciativa privatista tem guarida no disposto constitucional assentado no artigo 170,
caput, da Lei Maior, cujo texto se disporá abaixo:
Art.170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da
justiça social, observados os seguintes princípios:
Todavia, no mesmo dispositivo legal se assenta a proteção ao meio
ambiente como fator limitante do exercício individual de direitos privados, veja-se o inciso
VI, do supracitado artigo.
Art. 170. (...)
(...)
VI -
defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de
elaboração e prestação;
Agora, denota-se o interesse do legislador no desenvolvimento econômico,
sustentado por princípios que considerem as premissas promoventes do adequado
aproveitamento dos recursos naturais, com a preocupação de sustentabilidade na ordem
econômica.
Osvaldo
Agripino
de
Castro
Júnior463
observa
o
conceito
de
desenvolvimento dentro do contexto do Direito e Desenvolvimento, evidenciando para tanto
que:
(... O Desenvovlimento, dentro do contexto de Direito e Desenvolvimento, é um
eufemismo para o progresso. Mas, qual progresso? O progresso social, onde em
função do desenvolvimento possa haver melhorias nos índices de saúde, educação,
habitação e trabalho ...)
A este excerto, acrescente-se o direito ao Meio ambiente ecologicamente equilibrado,
como sendo de primordial importância para aquiescer o desenvolvimento, com o viés da
sustentabilidade.
463
CASTRO JUNIOR, Osvaldo Agripino. Direito Ambiental Marítimo e Desenvolvimento. p. 181-208, In
Direito Ambiental e Desenvolvimento, Welber Barral, Luiz Otávio Pimentel, Florianópolis, Atlas, 2006.
1.2.2
Desenvolvimento e Sustentabilidade
O conceito de sustentabilidade perpassa pela evolução da preocupação ambiental,
imanente da percepção dos efeitos da utilização sem pauta dos recursos da biosfera, a partir da
evolução tecnológico-industrial, como descreve Fernando Magalhães Modé464:
Muito embora a presença do homem na Terra tenha se mostrado degradadora das
condições ambientais, tal percepção, hoje inequívoca, evidenciou-se tão-somente a
partir da revolução industrial.
Tem seu primeiro aparecimento na Conferência de Estocolmo em 1972, realizada a
partir de alguns movimentos institucionais na década de 1960.
O Encontro teve como premissas básicas a adequação da conduta humana a pautar-se
pelo uso correto de diversos instrumentos de aperfeiçoamento da produção que traziam
malefícios à saúde, como agrotóxicos presentes nos alimentos e tecnologias radioativas,
utilizadas na geração de energia dos grandes países desenvolvidos.
Abrigou também a concentração do conceito de ecologia, fundindo-o ao de ética, que
partia da moral coletiva a preocupação com a continuidade da vida na Terra, bem como em
seu aproveitamento consciente para preservá-lo para as futuras gerações. Começava a tomar
forma o conceito de sustentabilidade.
Com o aumento da pressão política e institucional, realizada, sobretudo, pela imprensa
internacional, trazendo manifestação de uma população global que adentrava ao mundo das
informações sincrônicas aos acontecimentos, culminou com a Resolução 2.398 da
Organização das Nações Unidas – ONU. No Brasil, expressou-se pelo surgimento de
legislações nacionais voltadas ao meio ambiente.
Em 1992, juntamente a notícias internacionais de desastres ecológicos de dimensão
global, houve o advento da Conferência das Nações Unidas Sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento – Rio/92, trazendo, como mais importante documento a Declaração do Rio
sobre Meio Ambiente, orientada pelos princípios do desenvolvimento sustentável e do
poluidor-pagador.
Tem-se, agora, a caracterização de desenvolvimento sustentável, que já existia no
ordenamento constitucional brasileiro, este trazendo, com pequenas alterações, sua redação no
464
MODÉ, Fernando Magalhães. Tributação Ambiental – A Função do Tributo na Proteção do Meio Ambiente.
Juará Editora, 2003.
artigo 225, caput da Constituição federal de 1988.
Seu conceito é percebido como descrito por Fernando Modé 465: ―o Direito ao
desenvolvimento de ser exercido de modo a permitir que sejam atendidas eqüitativamente as
necessidades do desenvolvimento e ambientais de gerações futuras‖.
Sob a égide desta premissa, adota-se, pois, o Princípio do Desenvolvimento Sustentável,
como orientador do crescimento da atividade humana sobre o planeta versus o
Desenvolvimento sustentável, dado àquele ocorrer, dentro dos limites impostos por este.
Paulo Henrique do Amaral466 sintetiza esta determinação em sua obra, declarando:
Logo, percebe-se que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é um
elemento essencial ao desenvolvimento sócio-econômico de todos os países, pois
terá de combinar desenvolvimento econômico com a proteção ambiental como
forma de construir sua sustentabilidade.
O que vale, entretanto, é garantir a possibilidade de desenvolvimento necessária ao
Estado e garantida constitucionalmente no capítulo que trata da Ordem Econômica, mas, que
vise a cumprir sua finalidade em busca da promoção do bem-estar, ligado à dignidade dos
cidadãos.
O Desenvolvimento Sustentável tem por fim ―assegurar as necessidades das presentes
gerações, sem comprometer a capacidade das gerações futuras, tendo esta o dever de deixar
para aquelas um meio ambiente igual ou melhor do que aquele que herdou467‖.
Cumpre ao poder público, identificar a possibilidade de aplicação deste conceito, por
meio da sistemática normativa de regulamentação da atividade privada sobre os recursos
naturais, que, por vezes, salienta-se pela possibilidade do Risco Ambiental.
1.3 Risco Ambiental
Mediante o mau aproveitamento dos recursos relacionados ao meio ambiente natural,
viável a conclusão da descontinuidade de diversos componentes da fauna, flora e demais
fatores físicos do habitat.
465
Juará Editora, 2003. p. 55.
466
467
AMARAL, Paulo Henrique. Direito Tributário Ambiental. São Paulo. Revista dos Tribunais, 2007. p. 32.
Seja pela ação indiscriminada do homem sobre toda a matéria que o cerca, seja pela
natural transformação dos ecossistemas, que também estão submetidos aos acontecimentos
naturais fortuitos, mas eventuais, o meio vive constante ameaça de degradação.
A ameaça caracteriza-se pela iminência da ocorrência de evento danoso ao sujeito de
direitos. No caso em apreço, o homem, que detém a garantia do meio ambiente
ecologicamente equilibrado.É ele o sujeito de direitos passível de potencial dano a sua esfera
jurídica.
Desta forma, pode-se obter sucintamente um conceito objetivo para o Risco ambiental
como sendo o Risco de haver evento danoso ao meio ambiente, com conseqüências custosas
as gerações presente e futura, posto que, como já comentado em momento anterior, a autorecuperação de tais eventos pela natureza, não acompanha a velocidade do crescimento da
atividade humana.
A destruição de biótopos é importante fator de empobrecimento das reservas naturais
globais.
Como a operacionalização do capital em busca do lucro é importante causa de desastres
ecológicos, a legislação ambiental empreende a responsabilização objetiva ao empresário que
assume o risco da atividade que poderá gerar dano à natureza, como se verifica no disposto no
§ 2º do artigo 3º do Decreto nº 6.514 de 2008.
Somente se perquirirá a intenção da causar dano, se a conduta ocorre por dolo ou culpa,
para casos especificados no comando legal, restando objetiva para todos os demais casos
passíveis de sanções administrativas pelo dano ambiental ou descumprimento do que dispõe a
lei em matéria ambiental. Veja-se, pois, adiante:
Art. 3o As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções:
(...)
§ 2o A caracterização de negligência ou dolo será exigível nas hipóteses previstas
nos incisos I e II do § 3o do art. 72 da Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998.
Em matéria penal, também o legislador constitucional originário previu a
responsabilização objetiva do poluidor pelos danos que der causa à natureza, como se
assevera no texto do artigo 225, § 3º, conforme abaixo se verifica:
Art. 225. (...)
(...)
§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos causados
Desta forma, a lei reconhece na atividade exploradora de recursos ambientais, ou
mesmo naquelas em que a mera existência seja uma ameaça iminente à natureza, um risco de
dano, com evidente impacto ambiental, sendo, portanto, passível de regulamentação e de
sanções pelo poder público cogente.
A responsabilização do agente por sua conduta ambiental é importante, mas insuficiente
instrumento de proteção ao bem difuso em estudo.
1.3.1
Impacto Ambiental
O impacto ambiental aparece na legislação ambiental como a repercussão da atividade
econômica no meio.
Evidente que muitas atividades do homo economicus não têm impacto sobre a natureza,
mas, quanto mais evolui a industrialização e a ocupação dos espaços terrestres por meios
geradores de riqueza, mais estes fatores adentram a biosfera, restringindo o espaço para a
existência do ambiente ecologicamente equilibrado.
Fernando Modé denota que ―os impactos do modo de organização produtiva da
sociedade mostraram-se sob o aspecto da destruição do meio ambiente e do uso irracional dos
recursos naturais.‖468
Ricardo Berzosa Saliba desfecha seu pensamento acerca do tema, complementando
Modé com a problematização da utilização inadequada dos recursos naturais disponíveis.
Comenta que ―o desenvolvimento econômico desenfreado e o progresso tecnológico limitam
a capacidade da natureza de se recompor, se absorver este impacto469‖.
Tal observação demanda, portanto, a constante preocupação do poder público com a
reparação do dano causado, mas, sobremaneira, como encontrar meios adequados de evitar
que se consolide situação de prejuízo ao ecossistema.
1.3.2
Instrumentos de Contenção do Avanço da Atividade Econômica sobre o Meio Ambiente
468
Juará Editora, 2003.
469
SALIBA, Ricardo Berzosa. Fundamentos do Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Quartier Latin, 2005,
p. 31.
No cumprimento do dever de guarda do patrimônio ambiental par as futuras e presentes
gerações, estabelecem-se diversos meios para que se implementem instrumentos de contenção
ao avanço do capital sobre o Meio Ambiente.
O Diploma constitucional de 1988 estabelece nos incisos de I a VII, do § 1º, artigo
470
225
um rol exemplificativo de meios a utilizar na proteção do meio ambiente. Tal dever é
imposto a todos os destinatários da norma constitucional, neste contexto, a sociedade e o
poder público.
Giza José Marcos Domingues471 que ―é inegável a necessidade de um regramento
jurídico da conduta humana, da sociedade e do Estado em face do Meio Ambiente‖.
Medidas como regulamentação administrativa do uso dos bens ambientais, e também as
contidas no rol descrito nos incisos do artigo anterior, bem como demais maneiras de o estado
intervir na relação entre cidadão e o meio ambiente são formas de conter a inadequada
utilização do patrimônio natural.
As medidas vão desde medidas tradicionais, com as diversas formas de
responsabilização jurídica, bem como medidas de ordem econômica, tributária,
regulamentadora e outras. Essas medidas almejam alteração de condutas poluidoras
ou estimulação de atividades voltadas para a proteção ambiental, além de captar
recursos para custear projetos de desenvolvimento sustentável. 472
Contidos neste elenco, existem mecanismos de marcante interferência direta do poder
público na esfera privatista, entre os quais, políticas fiscais na promoção do equilíbrio do uso
dos recursos ambientais em vista da sustentabilidade dos processos produtivos.
Sobre este aspecto, mister perceberem-se políticas de desenvolvimento sustentável
470
Artigo 225, §1º, incisos: Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder público: I - preservar e
restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; II preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à
pesquisa e manipulação de material genético; III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços
territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas
somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem
sua proteção; IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco
para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de
ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora,
vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de
espécies ou submetam os animais a crueldade.
471
OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. Direito Tributário e Meio Ambiente. Rio de Janeiro. Forense, 2007.
472
permeando a regulação e tutela do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
como potencial gerador de bem-estar aos cidadãos.
Importante notar que uma das principais formas de a Administração Pública
operacionalizar esforços para pautar a atividade humana, sobretudo a econômica, é o
estabelecimento de dispositivos fiscais que promovam o adequado aproveitamento dos
recursos naturais.
Ricardo Berzosa Saliba473 ensina sobre este aspecto que:
Nesta linha, o órgão soberano estatal no exercício deste seu atributo de excelência,
deve buscar todos os meios legais postos a sua disposição visando satisfazer os
anseios sociais gerais para uma vida harmoniosa e promissora.
É neste contexto que se insere o direito das exações, que regulamenta a relação jurídicotributária entre o contribuinte – que também poderá ser aquele promotor de atividade que
possa oferecer risco ou impacto ambiental – e o Estado, ente legítimo para arrecadar o que é
çhe devido em tributos pelo estabelecimento de atividades econômicas que visem lucro. Esta
cobrança tem o fim objetivo de promover suas finalidades constitucionais.
2.1 Direito Tributário e Tributação Ambiental
Diante da necessidade de acomodar as desigualdades sociais advindas da evolução dos
complexos produtivos na sociedade, causando disparidades econômicas, que se poderão
denominar de falhas do mercado, o Estado detém o poder-dever de promover a intermediação
de interesses divergentes e intervir para que se componha uma solução aos problemas do
liberalismo econômico.
As falhas de mercado poderão se entendidas como prejuízos coletivos causados pela
atividade econômica. Como exemplo, podemos tomar a degradação do meio ambiente
realizada por meio do processo produtivo de uma empresa privada que visa fornecer gêneros
de consumo, muitas vezes necessários ao mercado. Sua atividade é necessária ao mercado,
mas causa prejuízos de ordem ambiental e, por seguinte, econômica, pois há a diminuição dos
bens ambientais necessários a sadia qualidade de vida de toda a coletividade.
473
SALIBA, Ricardo Berzosa. Fundamentos do Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Quartier Latin, 2005.
p. 100.
Paulo Amaral474 percorre a análise econômica da intervenção do Estado na disciplina
dos bens ambientais declarando que ―a poluição ambiental significa a ofensa ou a perda do
direito coletivo ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, pois o agente econômico, ao
provocar a degradação ambiental, apropria-se desse direito.‖
Continua seu pensamento concedendo que ―no entanto, toda atividade econômica
produz benefícios e custos necessários que serão apropriados pelos seus produtores e
consumidores. A apropriação gratuita desses recursos ambientais produz falhas de mercado.‖
O dever de regulação da economia pelo Estado, no intuito de resguardar o interesse
difuso reflete-se, neste ponto, em um imperativo que busca evitar a escassez dos bens
ambientais.
Para tanto, somente uma estrutura organizada de poder, com permissão e delegação
constitucional poderia prover os custos deste acompanhamento social da utilização dos
recursos naturais pela livre iniciativa, pois o ente estatal, por meio de mecanismos
arrecadatórios e regulatórios do exercício de direitos do particular é o único a deter
disponibilidades econômico-orçamentárias para tanto.
José Marcos Domingues de Oliveira475 comenta acerca deste instrumento vislumbrado
no Estado de direito:
O princípio da intervenção estatal na defesa do Meio Ambiente corolário dos
postulados anteriores, na medida em que o Ente dotado de Poder Político não se
pode demitir do dever de orientar as condutas individuais tendo como norte a
promoção do bem-estar comum.
O dever de prover dignidade aos cidadãos, com um mínimo de direitos garantidos, é
primazia constitucional que se confronta, por vezes, com outro princípio, o da livre iniciativa.
Todavia, a noção de Estado pressupõe sua utilização na diminuição das desigualdades.
O professor Paulo Bonavides denota que ―o Estado social, por sua própria natureza, é
um Estado intervencionista, que requer sempre a presença militante do poder político nas
esferas sociais‖476. Esta intervenção se dá, inicialmente, na busca pela dignidade, sempre
atrelada ao adequado aproveitamento dos bens ambientais, pois, sabidamente, necessários ao
conceito de dignidade assistida.
474
475
OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. Direito Tributário e Meio Ambiente. Rio de Janeiro. Forense, 2007.
p. 15.
476
BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª Ed. São Paulo: Malheiros. 2007. p. 200.
Cediço, agora, que o Estado, diante deste dever normativo, carecerá de meios para
manipular a economia por suas ações.
Eros Grau477 classifica em três modalidades as intervenções do Estado na economia: (a)
intervenção por absorção ou participação, é quando o Estado intervém no domínio econômico
como sujeito economicamente ativo monopolista, já como participante, apenas como parte do
domínio econômico; (b) intervenção por direção, ocorre quando o Estado, por meio de
mecanismos regulatórios instrumentaliza pressão sobre os diversos agentes de mercado,
compulsando-os a um comportamento desejado; e (c) intervenção por indução, quando,
manipula o mercado utilizando de instrumentos de intervenção em consonância com as leis
que regem o mercado.
Em meio ao exposto, o Tributo pode ser entendido com um instrumento de efetivação
de políticas públicas para garantir a existência do meio ambiente equilibrado
Um dos principais meios de o Estado lograr êxito nesta tarefa é custear e incentivar o
particular para um ajustamento de conduta conforme, tendo como base alterações e
instituições de mecanismos extrafiscais.
Quando se referenda a promoção da arrecadação fiscal do Estado, como meio lícito e
ordinário de investir em políticas de apoio às iniciativas verdes, está-se, objetivamente,
trabalhando com a consideração da função promocional do tributo e da utilização do Direito
Tributário como mecanismo de regulação econômica e ambiental.
Norberto Bobbio478 acerta o instituto da função promocional do direito, fundamentando
seu pensamento em uma funcionalidade do direito relacionada à teoria econômica,
comentando que ―função promocional do direito pode ser exercida com dois tipos diferentes
de expedientes: o incentivo e o prêmio.‖
Simone Martins Sebastião479 explica, para tanto, que incentivo é a medida que serve
para facilitar o exercício de determinada atividade econômica. O prêmio é a medida que visa
dar satisfação àquele que já cumpriu uma determinada atividade
Segundo Paulo Henrique Amaral480, ―a intervenção do Estado na economia se poderá
dar pela implementação de uma política tributária ecológica capaz de incentivar a utilização
de atividades não-poluidoras (...). Essa política poderá comportar a utilização de incentivos
477
478
GRAU, Eros. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros. 2002.
BOBBIO, Norberto, Da Estrutura À Função - Novos Estudos de Teoria do Direito. São Paulo: Manole. 2006.
479
SEBASTIÃO, Simone Martins. Tributo Ambiental – Extrafiscalidade e Função Promocional do Direito.
Curitiba: Juruá Editora. 2006.
480
fiscais com a finalidade de desonerar a produção, por adotar mecanismos limpos.
Por isso, percebe-se no texto constitucional aditado pelo advento da Emenda
Constitucional de nº 42/2003 a caracterização da Ordem econômica orientada para a defesa do
meio ambiente.
Um dos principais métodos, outrossim, de conter a atividade humana, sobremaneira
conquanto se lida com a ordem econômica em cotejo ao meio ambiente, é por meio da
tributação.
Cediço que a atividade empresarial, com foco nos resultados lucrativos é uma das
principais fontes de renda tanto para o particular, quanto para o poder público.
Ubaldo Cezar Balthazar481 explica este caráter muito peculiar do tributo para promover
esta transferência de riquezas:
Estudar o tributo, conhecer usa história, é importante na medida em que é através da
tributação, das condições por meio da quais os homens trabalham e produzem, e,
sobretudo, das condições nas quais eles promovem o intercâmbio de suas riquezas
que os Estados evoluem...‖
Quanto maior a geração de riqueza no meio privado, maior a arrecadação fiscal
promovida pelos entes públicos, que utilizam dos tributos para a promoção do bem-estar
coletivo.
Neste contexto, pode-se empreender entendimento em busca do caráter fomentador da
sociedade que detém o tributo, pois ajuda a custear toda a máquina estatal, com os recursos
transferidos a partir da atividade e renda do particular.
Desta forma, as exações de natureza tributária poderão servir de ponte à obtenção de um
meio ambiente equilibrado.
2.2 Contextualização do Direito Tributário no Ordenamento Constitucional Brasileiro
A constituição Federal de 1988 estabelece os princípios gerais de Direito Tributário no
Capítulo I, do Título VI, trazendo consigo parte da principiologia adotada pelo contribuinte,
bem como pelo Ente político legitimado a tributar.
Conjunta e complementarmente, o Código Tributário Nacional, Lei 5.172 de 1966,
481
BALTHAZAR, Ubaldo Cezar. História do Tributo no Brasil. Florianópolis: Fundação Biteux, 2005. p. 18.
regulamenta o exercício deste direito de o Estado instituir, cobrar e manejar seus diversos
tributos, caracterizando mais especificamente a relação jurídico-tributária.
Dentro do conceito de Estado de Direito, onde se limita a interveniência do ente público
na esfera do particular, postulam-se também as potencialidades inerentes ao tributo, enquanto
meio lícito de promover transferência de riquezas do particular para a coletividade.
De outra feita, neste mesmo diploma constituinte, se determinam os princípios e
garantias que implicam a defesa do meio ambiente, como premissa do Estado, com vistas a
dignidade do cidadão.
Juntamente com tais postulados, a Livre Iniciativa, representada pela atividade
produtiva de bens e serviços que intentam ao lucro, é também defendida pelo texto do
constituinte originário, deixando a relação entre estes três poderes-deveres, passível de
confrontamento para interpretação e aplicação tanto pelo agente público quanto pelo aplicador
da lei.
É hora, pois, de empreender estudo acerca do diversos mecanismos legais de que dispõe
o poder público para a decisão em prol do meio ambiente.
3.1 O Conceito de Extrafiscalidade
Já foi pontuado que o Direito detém meios lícitos a serem empregados pelo Estado a fim
de promover um comportamento desejável ao particular que aquiesça o dever de proteção ao
Meio Ambiente.
É o balizamento da atividade humana, com relevância exortada à atividade econômica
que, por meio de seus mecanismos de evolução, muitas vezes desenfreados, assume os riscos
de causar agressão ambiental.
Ocorre, portanto, mediante previsão do próprio constituinte, a faculdade de o Estado
direcionar a conduta vinculada à economia para os moldes desejáveis na esfera de atuação
ambiental.
E, assim, por finalidade deste estudo, tem-se evidenciada a Extrafiscalidade como o
principal modo de manejar a conduta desejável com vistas às atividades sustentáveis.
Em atenção ao ordenamento pátrio, e à Doutrina, verificamos haver corrente ideológica
que prevê naturezas dissociadas para o Tributo.
Em primeiro lugar, desvelaremos a classificação conservadora acerca da função
arrecadatória prevalente do tributo conceituada na Fiscalidade.
De outra sorte, a função extrafiscal se aliena ao tributo porquanto sua instituição
perquira não somente o caráter arrecadatório, mas também o caráter regulador de atividades
sob sua incidência.
A extrafiscalidade poderá ser definida como a função destituída de intenção de
arrecadar do tributo.
O professor Raimundo Falcão482 entende esta função do tributo por:
Considerando a tributação como ato ou efeito de tributar, ou ainda, como o conjunto
dos tributos, podemos afirmar que: a) a tributação se diz fiscal enquanto objetiva
retirar do patrimônio dos particulares os recursos pecuniários – ou transformáveis
em pecúnia – destinados às necessidades públicas do Estado; b)tributação extrafiscal
é o conceito que decorre do de tributação fiscal, levando a que entendamos a
extrafiscalidade como atividade financeira que o Estado desenvolve sem o fim
precípuo de obter recursos para seu erário, mas sim com vistas a ordenar a economia
e as relações sociais, sendo, portanto, conceito que abarca, em sua amplitude,
extensa gama de opções e que tem reflexos não somente econômicos e sociais, mas
também políticos(...)
Para Falcão, residirá apenas um caráter atinente à extrafiscalidade ou à fiscalidade para
cada tributo. O que se percebe, entretanto, é que não se poderá segregar tais características
intrínsecas ao tributo, por motivo de ele representar, sempre, uma prestação pecuniária.
Sob mesma esfera de entendimento, Paulo Amaral483 propugna que ―(...) não há como
dissociar os sinais de fiscalidade e extrafiscalidade de qualquer tributo. Existirá sim, em
alguns casos, o predomínio de caráter fiscal ou extrafiscal, mas nunca haverá apenas um
caráter isoladamente.‖
Marco de Freitas Gouvea484, também consente o tributo com encerrando mais de um
caráter ou função, seja ela fiscal ou extrafiscal. Haverá, entretanto, uma predominância de
algum destes fatores, mas, certamente, não se poderá atrelar tal exação como detendo única
função, no que tange ao poder arrecadatório.
A filiação à corrente mais moderna que sincretiza as duas funções no tributo parece
aquiescer de forma mais adequada ao que se entende por Tributo Ambiental. Marcos
Gouvea485 declara que a conduta pautada pela extrafiscalidade não se encontra apenas no
Direito Tributário, mas em todo o ordenamento constitucional, levando a crer que a
482
483
FALCÃO, Raimundo Bezerra. Tributação e Mudança Social. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p. 43.
484
GOUVEA, Marcos de Freitas. A Extrafiscalidade no Direito Tributário. Belo Horizonte: Del Rey, 2007.
485
GOUVEA, Marcos de Freitas. A Extrafiscalidade no Direito Tributário. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p.
62.
extrafiscalidade se relaciona não só com o tributo, mas com toda a constituição.
De mesmo modo, o referido autor, propõe que, sempre que o legislador ou o aplicador
da lei utiliza de uma exegese visando delimitar comportamentos desejáveis no campo
econômico de atuação do direito, estará pacificando o emprego da extraficalidade com meio
de promoção do direito, por viés de Políticas Fiscais.
Paulo de Barros Carvalho486 denota que ―não existe, porém, entidade tributária que se
possa dizer pura, no sentido de realizar tão-somente a fiscalidade, ou unicamente, a
extrafiscalidade. Os dois objetivos convivem harmônicos na mesma figura impositiva, sendo
apenas lícito que, por vezes, um predomina sobre outro.‖
As políticas fiscais são, sim, o meio mais utilizado na realização desta intenção do Ente
público, sobremaneira no que tange ao meio ambiente.
Entende-se por políticas fiscais, todo o esforço em produzir normas que conduzam o
comportamento do contribuinte, do sujeito ativo na produção econômica.
3.1.1 A Extrafiscalidade do Tributo como Mecanismo Regulatório do Direito Constitucional
Ambiental.
Se o tributo consagra a possibilidade de ditar parâmetros ao campo de ação da
sociedade, enquanto participante do mercado econômico, aceitável que o poder público utilize
deste instituto para orientar a conduta dos agentes econômicos em proveito do meio ambiente.
No que viceja o potencial de oferecer risco ambiental pelo empreendimento de atividade
que possa alterar as condições naturais, prejudicando a dignidade da pessoa humana, em se
tratando de direitos da seara ambiental, merece prosperar a aplicação do Tributo Ambiental
como ferramenta efetivamente administrável para viabilizar a condução do comportamento
verde.
A intenção do legislador em adotar Tributos com caráter protetivo ao meio ambiente
perfaz condição de qualificar tal conduta dentro dos limites da extrafiscalidade.
Estimular condutas limpas e punir comportamentos poluidores é a principal função do
tributo verde. Arrecadar, entretanto, estará sempre no plano objetivo do instituidor daquela
obrigação, pois, com o passar do tempo, esta utilização promoverá a conscientização por parte
dos agentes do mercado, que, de forma automática, serão orientados a um comportamento
verde.
486
CARVALHO, Paulo de Barros, Curso de Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 2002.
Dessa forma, poderemos acrescentar ao presente estudo a definição propalada por
Susana Bokobo Moiche487 que conceitua os tributos ambientais como:
As prestações pecuniárias exigidas por um ente público com a finalidade principal
de produzir efeitos de conservação, reparação, melhoria e, em geral, proteção do
meio ambiente. Essa é sua finalidade principal, entretanto, não há que se esquecer
que nunca estará ausente sua finalidade arrecadatória.
José Marcos Domingues de Oliveira488 indica o sentido mesclado para o tributo
ambiental: impositivo, quando fiscal, e seletivo, quando extrafiscal.
3.1.2 Direito Tributário Brasileiro e a Tributação Ambiental
A tributação ambiental é uma forma eficiente de o Estado intervir na economia, com o
objetivo de corrigir alguma falha no mercado, utilizando-se tanto do caráter extrafiscal, como
da função fiscal do tributo, tendo em vista que é primazia constitucional o ente político, a
partir da arrecadação fiscal, desenvolver políticas de contenção do avanço da atividade
empresária sobre o ambiente.
A adoção do dever contido no artigo 170489 da Constituição Federal de 1988 é uma
evidência do uso de políticas voltadas para a defesa do ecossistema terrestre. Todavia, quando
a lei tributária institui algum incentivo fiscal para atividades protetivas do ambiente, está sim,
criando a figura do Tributo Ambiental, porquanto vise parametrizar a conduta econômica,
acompanhada da função meramente arrecadatória.
Agora, mostra-se fundamental analisar a iniciativa do poder público na produção
legislativa com relevância para a política tributário-fiscal sobre as condutas ambientalmente
responsáveis no Brasil.
487
MOICHE, Susana Bokobo. Gravámes e Incentivos Fiscales Ambientais. Madrid: Civitas, 2001. p. 83.
488
OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. Tributação Ambiental. In Revista da Faculdade de Direito da UERJ.
Rio de Janeiro: UERJ. 1995. p. 3-170.
489
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim
assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos
produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
Heleno Taveira Tôrres490 se refere à necessidade de o poder público envidar medidas de
proteção ao meio ambiente e ensina que:
Estado e Sociedade devem encontrar instrumentos eficazes que permitam essa
medida de conservação. E a tributação pode ser uma alternativa para alcançar esse
fim tão nobre, superadas as dificuldades que envolvem tal entrelaçamento de
princípios e valores.
Como exemplo, podemos denotar o estabelecimento de incentivos fiscais para a
instalação de parques de geração de energia a partir do movimento dos ventos, os Parques
Eólicos.
Estas unidades de transformação de energia cinética em energia elétrica limpa, que
incrementa o abastecimento da base energética do país são a amostra do parcial sucesso do
poder público na tentativa de encontrar maneiras de fomentar o desenvolvimento sustentável
interno, sobretudo, devido ao fato de o país ser signatário de alguns acordos internacionais
para o favorecimento do uso sustentável dos recursos.
Ao conceder incentivos, ou prêmios, no conceito de Bobbio, o Estado procura alterar o
panorama econômico com medidas administrativas em busca de atividades limpas.
Voga, entretanto, que existem limitações para o poder estatal interferir da iniciativa
privada, mesmo quando vise à proteção ambiental.
3.1.3 Tributos Ambientais no Ordenamento Brasileiro
Em julho de 2000, foi criada a Lei nº 9.985, que instituiu o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação, regulamentando o artigo 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da
Seu objeto principal é arregimentar recursos oriundos do pagamento de multas e taxas
advindas do exercício legal da propriedade privada em empreendimentos causadores de
significativo impacto ambiental e disciplinar seu uso por meio da instituição de entidades
autárquicas que regulamentem e fiscalizem estas atividades.
Referidas multas representam sanção a ato ilícito, não fazendo, entretanto, parte dos
490
TÔRRES, Heleno Taveira. Da Relação entre Competências Constitucionais Tributária e Ambiental – Os
Limites dos Chamados ―Tributos Ambientais‖.In TÔRRES, Heleno Taveira (org.) Direito tributário ambiental.
São Paulo: Malheiros, 2005
tributos ambientais.
Quanto às taxas, Geraldo Ataliba491 ensina que elas se caracterizam como modalidade
de tributo vinculado a uma atividade estatal específica.
São, portanto, resultado do poder de polícia do estado, para o caso em apreço, da
fiscalização sobre o uso dos bens ambientais de interesse difuso.
Aliomar Baleeiro492 complementa este entendimento e vai além, propondo que taxa ―é a
contraprestação de serviço público, ou de benefício feito, posto à disposição, ou custeado pelo
Estado, em favor de quem paga, ou se este, por sua atividade, provocou a necessidade de criar
aquele serviço público‖.
Todavia, cediço que, ao adentrar a esfera de proteção dos bens ambientais, o particular
imprime ao poder estatal que fiscalize sua atividade, para definir o adequado uso daquele
bem.
Exsurge, agora, o IPTU, Imposto Predial Territorial Urbano, como meio legal de o
Estado promover a utilização da propriedade considerando sua função social, com vistas à
proteção do Direito ao Meio Ambiente Artificial representado pelos centros urbanos.
O inciso I, do artigo 156, da constituição Federal de 1988 denota a competência
tributária para a instituição ou alteração da obrigação tributária acerca do IPTU.
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana;
A aplicação de uma alíquota progressiva em razão do valor venal da propriedade urbana
e de sua utilização, segundo critérios que consideram sua função social, é uma demonstração
da preocupação do legislador com o meio ambiente, expressa na da tributação.
O Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços específicos, ICMS, cuja
competência legislativa se dá em função dos estados federados, também tem emprego na
promoção de atividades com melhor aproveitamento dos recursos ambientais.
A instituição de alíquotas menores sobre a atividades que se realizem considerando uma
menor degradação do ambiente e atividades que promovam melhorias à natureza, merecem a
atenção do sujeito ativo da obrigação tributária para promover uma menor incidência de
impostos sobre empresas com uma conduta verde ou que favoreçam tal comportamento.
491
ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. São Paulo: Malheiros. 2000.
492
BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense. 1997.
Celso Antônio Pacheco Fiorillo493 comenta o uso do ICMS Ecológico dizendo:
Tributo estadual de maior relevância para os Estados da Federação, o ICMS –
Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços vem sendo utilizado desde
1991 por alguns estados com típica indicação ambiental. Conhecido com ICMS
ecológico, sua utilização no sentido de viabilização de atividades ―menos
degradadoras‖ vem sendo importante fonte de gestão ambiental.
Veja-se, pois, efetiva a participação dos diversos entes políticos na implementação de
políticas fiscais orientadas pelo ambientalismo.
4.1 Energias Limpas
Para um melhor aproveitamento dos recursos naturais, de modo a permitir sua
existência contínua, mister busquem-se alternativas sustentáveis que considerem a proteção
ao meio ambiente e a manutenção de seu equilíbrio, como defeso na redação do artigo 225, da
A busca por novas e alternativas fontes de energia isentas de potencial de agressão
ambiental ou de utilização de recursos naturais não renováveis é um dever de toda a
sociedade, mas que terá de ser fomentado e incentivado pelo Estado, este usando de seu poder
econômico no contingenciamento das garantias constitucionais positivadas.
Como a vida no globo terrestre é uma realidade vivenciada pelo homem e o crescimento
da população mundial acontece de modo gradativo e contínuo, a demanda por energia será
sempre proporcional à quantidade de eventos que a consumam.
A vida em sociedade imprime a necessidade de energia para que se realizem as
atividades, hoje, indispensáveis à confortável vida urbana.
A base energética mundial se compõe, sobremaneira, de geração a partir de recursos não
renováveis, como os derivados orgânicos fósseis.
Desta forma, sem poder fugir desta demanda por recursos energéticos e diante da
escassez, cada vez mais iminente dos recursos energéticos não renováveis, há a necessidade
de o homem encontrar novas e diferentes fontes para a produção do combustível gerador e
promotor da riqueza mundial.
Já que se fala em descobrir fontes energéticas necessárias à vida em sociedade,
493
coaduna-se a este pensamento a sustentabilidade dos processos globais, dentre eles os de
obtenção de energia.
Em momento anterior deste estudo, comentou-se acerca da sustentabilidade orientando
todo o planejamento das políticas públicas, fazendo, inclusive um paralelo deste fator com a
condição de relevância das políticas fiscais conduzindo o particular para um comportamento
desejado pelo poder estatal, empreendendo atividades que corroborem ou se delimitem pela
regulamentação dos recursos ambientais.
Neste ponto, poderemos, então, promover a discussão acerca dos incentivos
governamentais para os investimentos em geração de energia a partir de recursos renováveis
representada pela utilização de Geradores Eólicos que trabalham produzindo energia elétrica
partindo, apenas, do movimento dos ventos.
Podemos, agora, evidenciar a possibilidade de aplicação de técnicas de produção e
geração de energia limpa, como importante fator de proteção ao ambiente.
A energia é bem ambiental tutelado na constituição federal de 1988. É, portanto, defeso
pelo poder público o acompanhamento de seu uso.
Celso Antonio Pacheco Fiorillo494 defende esta idéia comentando que ―a energia é Bem
ambiental tutelado na forma do que estabelece a Constituição federal e balizado por meio de
normas infraconstitucionais, visando ao aproveitamento das chamadas fontes de energia‖.
As energias limpas são aquelas desprovidas do uso de recursos não renováveis, as que
não causam impacto ambiental de relevância negativa ou aquelas que visam à melhoria do
processo produtivo economizando ou melhorando o meio ambiente.
Este conceito se atrela ao de energia renovável, que implica a adoção de fontes
renováveis de energia. Estas, por seu turno, são provenientes de recursos naturais renováveis.
A energia renovável pode ser definida pela aplicação de recursos naturais renováveis na
geração de energia.
O Dicionário de Ciência Ambiental495 relaciona a natureza dos recursos naturais,
ditando que:
Recursos Naturais Renováveis incluem o sol, solo, plantas e a vida animal, uma vez
que todos eles se perpetuam naturalmente.
Recursos Naturais Não renováveis são aqueles que não se perpetuam, sendo certo
que, usados continuamente pela pessoa humana, irão esgotar-se algum dia, como os
minerais o os chamados combustíveis fósseis.
494
495
H. Stevem Dashefsky. Dicionário de Ciência Ambiental. São Paulo: Global, 1997.
Quando do emprego de energias limpas para a geração de energia elétrica, o homem
evita que os impactos de sua atividade prejudiquem a coletividade, aproveitando, entretanto,
desta tecnologia tão necessária hodiernamente.
4.1.1 Geração de Energia Eólica como Alternativa Sustentável
A composição da matriz energética brasileira é feita, sobretudo, da geração de energia
pelo movimento da água, as chamadas usinas hidrelétricas, que transformam a energia
potencial da água, por meio da construção de barragens elevadas, que contém turbinas
hidráulicas. Estas, em contato com a queda de água, giram em seu eixo para produzirem
energia elétrica com a indução magnética.
O problema, entretanto, é que as bacias com potencial de geração desta fonte energética
já estão saturadas e a construção de novas, acarretará em fortes impactos ambientais para os
biomas regionais.
Embora represente, ainda, pequena quantidade absoluta de investimentos na área
energética, a Energia Eólica, possui potencial de colaborar com boa parte da matriz energética
mundial.
O Dicionário de Ecologia e Ciências Ambientais496 explica o conceito de energia eólica
como ―a energia do vento, aproveitada para impulsionar uma máquina (moinho de vento) ou
para mover um gerador elétrico (uma turbina de vento)‖.
A geração de energia limpa ocorre a partir da realização de trabalho, pela ação de algum
recurso natural, que contenha potencial energético.
Este potencial é justamente a capacidade de gerar trabalho, sob o aspecto da Dinâmica
Física (da freqüência de movimentos realizada por tal elemento).
Neste caso, exemplificamos o potencial energético dos ventos, que acontece a partir do
deslocamento de massas de gases, realizado pelas diferenças de temperatura e pressão da
Terra. Estas são capazes de, ao trespassarem as pás do gerador eólico, imprimem movimento
de rotação em sua turbina e terminarem por transformar sua energia potencial em energia
elétrica.
496
HENRY, W. Art e Outros. Dicionário de Ecologia e Ciências Ambientais. São Paulo: Melhoramentos, 1998.
Paulo Carvalho497 define o vento como uma das principais fontes renováveis de
recursos energéticos. Ele caracteriza este elemento da natureza explanando que:
o vento pode ser entendido como o deslocamento de massas de ar causado pela
diferença de aquecimento da terra pela radiação solar. Constitui, portanto, uma
forma indireta de energia solar e representa o resultado da transformação da energia
térmica do sol em energia cinética.
A energia cinética é a energia contida no movimento, enquanto que a
energia potencial é a armazenada em corpos estáticos.
4.1.2 A Energia Eólica e o Nordeste Brasileiro
A região do Nordeste Brasileiro é caracterizada pelo regime irregular de chuva, pela alta
incidência da radiação solar, bem como pela disposição de regime regula de ventos oceânicas,
que se dirigem dos Polos Ártico e Antártico para a faixa territorial equatorial, onde encontrase parte desta região.
O pesquisador Paulo Carvalho498 encontra na ciência o motivo de o Nordeste brasileiro
deter um bom potencial para a geração de energia eólica:
Para as regiões mais próximas do equador, como é o caso da região do Nordeste
brasileiro, merece destaque a importância dos ventos alísios. Estes ventos são
constituídos por movimentos das massas de ar em direção às menores pressões da
aquecida faixa equatorial, sendo defletidos no sentido oposto à rotação da Terra pela
ação das forças de Coriolis.
A posição estratégica da região nordestina, em relação ao globo terrestre, localizada na
Zona de Convergência Intertropical, favorece o investimento na geração de energia eólica,
pois denota-se abundante e contínuo o fluxo de ventos intertropicais.
A professora Denise Lucena Cavalcante499 salienta a viabilidade de tal sorte de
empreendimento voltado para a geração de energia a partir do movimento dos ventos,
explicando que:
497
498
499
CARVALHO, Paulo. Geração Eólica. Fortaleza. Imprensa Universitária. 2003. P. 11.
CARVALHO, Paulo. Geração Eólica. Fortaleza. Imprensa Universitária. 2003. p. 11.
CAVALCANTE, Denise Lucena. In IV Congresso Brasileiro de Direito Ambiental. Anais. Fortaleza, 2009.
a incidência de ventos no Nordeste brasileiro é algo incomparavelmente mais barato
de se investir, do que em outras fontes renováveis de geração energética, pois a zona
litorânea desta região apresenta abundância gratuita deste recurso natural. O
Nordeste detém as principais fontes de energia a partir de recursos renováveis do
planeta. Por que não aproveitá-las?
É, portanto, iminente que o Brasil assuma a vanguarda da utilização, gestão e produção
de energia a partir de processos sustentáveis, como a Geração de Energia Eólica.
4.1.3 Os Geradores de Energia Eólica
Para absorver a incidência dos ventos e transformá-la em energia, é preciso a utilização
de instrumentos mecânicos conhecidos com Gerador Eólico de Energia.
Este equipamento é basicamente dotado de uma Turbina de Ventos, por cujas pás se dá
a ação das massas de ar em trânsito, fazendo com que a turbina gire, com movimento de
rotação, sobre seu próprio eixo, movendo o Gerador Elétrico contido no interior da torre de
geração500.
A energia gerada a partir do movimento cinético do gerador de energia elétrica é
armazenada em baterias que, posteriormente, transferem a eletricidade para as centrais
distribuidoras de energia integrantes da rede de abastecimento elétrico, em meio a uma rede
de transmissão de alta tensão interligada à malha energética.
Desta feita, tem-se o aproveitamento do potencial de geração contido na simples
existência dos ventos incidentes em locais organizados, denominados de Parques Eólicos de
Geração de Energia.
As Centrais Eólicas, unidades administrativo-operacionais dos Parques Eólicos,
concentram toda a administração da geração de energia e distribuição primária deste recurso.
São mega estruturas que demandam um vultoso investimento para que se estabeleçam em
apropriada região.
4.2. Políticas Públicas na Geração Eólica – PAC
500
CARVALHO, Paulo. Geração Eólica. Fortaleza. Imprensa Universitária. 2003. p. 51-53.
Como a atividade de geração de energia é um empreendimento de grande valor
econômico, por demandar recursos de alta soma monetária, e os entes públicos, com o dever
de seguir um orçamento público que concentra as políticas de desembolso dos recursos
público, não possuem disponibilidade econômicas para tal investimento. Usualmente o capital
privado, destina esforços para esta iniciativa.
Todavia, como a melhoria da matriz energética do Estado, pela adoção de processos
sustentáveis, alvos de acordos internacionais de cooperação para o uso adequado dos recursos
naturais, o Poder público tem interesse direto no surgimento de novas Centrais de Geração
Eólica.
Deverá, para tanto, promover incentivos para que estes empreendimentos se instalem,
com o intuito, não só de aumentar a oferta básica de energia elétrica para o país, mas para
envidar esforços no sentido de realizar mudanças no aproveitamento do ambiente para a
coletividade, por meio de iniciativas limpas de geração energética.
A geração de energia elétrica pelo movimento das correntes de ar tem relação intrínseca
com a preservação ambiental, porquanto o vento é um recurso natural inesgotável.
Paulo Carvalho501 denota esta relação apresentando o fato de que esta espécie de
geração de energia produz impactos muito inferiores aos causados por outras fontes de
energia ligadas à água e aos carbonos. Com a energia dos ventos, não se necessita de
inundações para a construção de barragens, nem a extração de recursos minerais para queima
e combustão da matéria orgânica na geração da eletricidade. Veja-se o que discorre o autor:
Um dos motivos do crescimento do uso da energia eólica a nível mundial para a
produção de energia elétrica é o impacto ambiental mínimo causado pelos geradores
eólicos.
Estas condutas demandam a ocorrência de sérios impactos ambientais nas regiões em
que ocorrem, bem como em todo o planeta.
Por tudo quanto se observa neste aspecto, existe a inovação legislativa para
regulamentar o surgimento destes Parques de Geração de Energia dos Ventos.
4.3 Políticas Fiscais na Implantação de Empreendimentos de Energia Eólica
501
CARVALHO, Paulo. Geração Eólica. Fortaleza. Imprensa Universitária. 2003. p.117.
Parte dos incentivos do poder público para a implantação de parques eólicos se dá pela
concessão de isenções ou pelo deferimento de benefícios ficais, que vão, desde a implantação
e construção da estrutura que abrigará os geradores, até o diferimento do pagamento de
tributos relacionados com a prestação de serviço de geração da energia em questão.
O empresário investidor na área de geração energética limpa encontra no ordenamento
nacional medidas objetivas para facilitar o desenvolvimento de atividades protetoras do meio
ambiente.
Tais medidas refletem o emprego de políticas fiscais relacionadas à Tributação
Ambiental e ao desenvolvimento sustentável, em defesa do meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
No Brasil, como a carga tributária imposta pela União sobre as atividades empresárias
representa o maior encargo ao planejamento fiscal das entidades exploradoras de atividades
econômicas, é o Ente Soberano o responsável pela maior deferência de dispositivos
normativos regulamentares da concessão de vantagens tributárias.
4.4 Experiência brasileira com Tributação Sobre a Atividade de Geração de Energia
Eólica
No início de 2007, foi criado o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, um
conjunto de ações com o intuito elevar as baixas taxas de crescimento econômico da
economia brasileira observadas nos últimos 25 anos para um novo patamar, que torne o país
atrativo para investimentos externos502.
O plano previa um aumento do investimento em infra-estrutura, principalmente na
geração de energia, juntamente com um incremento no crédito disponível para o
financiamento da atividade empresária de base econômica.
Este incentivo governamental trouxe desoneração e melhoria do sistema tributário, pela
a adoção de medidas fiscais de longo prazo atreladas a mudanças regulatórias das políticas
públicas.
Uma das expressões legislativas do PAC foi a criação do Regime Especial de Incentivos
para o Desenvolvimento da Infra-Estrutura – REIDI, Lei nº 11.488, de 15 de junho de 2007,
que reduz para 24 (vinte e quatro) meses o prazo mínimo para utilização dos créditos da
502
DIEESE. , Nota Técnica 41, Principais aspectos do Programa de Aceleração do Crescimento. São Paulo,
2006. Disponível em: http://www.dieese.org.br/nota técnica n 41. Acesso em 15 de março de 2009.
Contribuição para o PIS/Pasep e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
- COFINS decorrentes da aquisição de edificações.
Tem, também, o condão de ampliar o prazo para pagamento de impostos e contribuições
federais sobre a atividade de base desenvolvimentista.
Com o disposto no artigo 2º do referido diploma legal, as atividades de produção de
energia, em nosso estudo, representadas pelas usinas de geração de energia eólica, poderão
aproveitar os benefícios ali estabelecidos. Observe-se, pois, a redação do referido artigo:
Art. 2o É beneficiária do Reidi a pessoa jurídica que tenha projeto aprovado para
implantação de obras de infra-estrutura nos setores de transportes, portos, energia,
saneamento básico e irrigação;
Tal ato normativo estabelece a suspensão da incidência de contribuições federais que
elenca nos incisos I e II, do artigo 3º 503:
A Suspensão do Crédito Tributário é matéria regulada no Código Tributário Nacional,
Lei 5.172 de 1966, diploma normativo que vige e fora recepcionado pela Constituição Federal
de 1988.
Define, em seu artigo 151504 e incisos, as possibilidades para a realização da suspensão
da exigibilidade do crédito tributário.
O que aparece, entretanto, é a impossibilidade de Lei Ordinária consagrar a suspensão,
como estabelecida neste dispositivo do Código Tributário Nacional, por não deter este ato
legislativo força de Lei Complementar.
A exegese do comando contido no artigo 3º do REIDI traz a inteligência não de
suspensão, mas de diferimento da cobrança da obrigação tributária. Não permitindo, portanto,
503
Art. 3o No caso de venda ou de importação de máquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos, novos, e
de materiais de construção para utilização ou incorporação em obras de infra-estrutura destinadas ao ativo
imobilizado, fica suspensa a exigência:
I - da Contribuição para o Programa de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público
PIS/PASEP e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social - COFINS incidentes sobre a venda
no mercado interno quando os referidos bens ou materiais de construção forem adquiridos por pessoa jurídica
beneficiária do Reidi;
II - da Contribuição para o PIS/Pasep-Importação e da Cofins-Importação quando os referidos bens ou materiais
de construção forem importados diretamente por pessoa jurídica beneficiária do Reidi.
504
Art. 151. Suspendem a exigibilidade do crédito tributário:
I - moratória;
II - o depósito do seu montante integral;
III - as reclamações e os recursos, nos termos das leis reguladoras do processo tributário administrativo;
IV - a concessão de medida liminar em mandado de segurança.
V – a concessão de medida liminar ou de tutela antecipada, em outras espécies de ação judicial;
VI – o parcelamento.
a interpretação literal do texto ali encerrado, vez que, dado causa à incidência da hipótese
tributária, a exibilidade do tributo já faz obrigação entre os sujeitos da relação jurídicotributária.
Hugo de Brito Machado505 discorre brevemente sobre a suspensão de exigibilidade do
crédito tributário, mencionando que ―a causa da suspensão antes da exigibilidade não é
propriamente suspensão, é sim um impedimento.
Ricardo Lobo Torres506 afirma em uníssono que ―só se suspende o crédito já lançado‖,
denotando ser o benefício em questão, apenas uma forma equivocada de o legislador utilizar a
definição de tão solidificado instituto do Direito Tributário.
O que há, na prática, é a atribuição de alíquota zero nas operações que teriam a
incidência das contribuições mencionadas.
Outra vantagem conferida pelo regulamento em questão é o desconto de créditos
apurados nos investimentos destinados ao ativo imobilizado em infra-estrutura dos
empreendimentos compreendidos pela medida, dentre eles os voltado para a produção
energética.
Com esta evidenciação, percebe-se a interferência do Estado na economia, por meio de
políticas fiscais que visam à promoção de um Direito Tributário Ambiental, como meio de
garantir o equilíbrio ambiental, necessário à sadia qualidade de vida.
CONCLUSÃO
Com o estudo, concluiu-se que, a partir da mudança de paradigma no ideário social, não
mais definindo os recursos naturais como inesgotáveis, houve uma preocupação formal em
defender o meio ambiente, bem difuso, necessário à sadia qualidade de vida, como garantia
constitucional no ordenamento brasileiro.
Desde então, com o advento do artigo 225, da Constituição Federal do Brasil em 1988,
o Estado passou a assumir o papel de promotor do comportamento humano, por meio de
atividades econômicas sustentáveis, levando ao surgimento da interveniência do Ente Político
em busca do desejável uso dos recursos provenientes do ecossistema.
Como instrumento de realização deste dever constitucional, o poder estatal empregou
políticas, sobretudo, fiscais na implementação de tributos com finalidade ambiental.
505
506
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. Rio de Janeiro. Forense, 2007.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro. Renovar, 1993.
Como exemplificado neste excerto, a Geração de Energia Eólica, aproveita dos
incentivos fiscais concedidos pelo legislador, que visa obter a proteção dos recursos
disponíveis ao homo economicus, pelo estabelecimento da Tributação Ambiental na
instalação de empreendimentos voltados para esta atividade de base energética, com
características de energia limpa, surgida de processos sustentáveis, garantindo a continuidade
do meio ambiente para presentes e futuras gerações.
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A TRIBUTAÇÃO DAS EMISSÕES ANTRÓPICAS DE GASES DO EFEITO ESTUFA
NO BRASIL
Francisco Péricles Rodrigues Marques de Lima*
Sumário: 1 Introdução. 2 Tributação ambiental. 2.1 O
Estado ambiental na Constituição de 1988. 2.2 Intervenção
estatal e Direito Tributário. 2.3 Funções do tributo. 2.4
Tributação ambiental. 2.4.1 O princípio do poluidorpagador e a tributação ambiental. 2.4.1.1 As
externalidades. 2.4.1.2 As externalidades ambientais e o
princípio do poluidor-pagador. 2.4.1.3 A relação entre o
princípio do poluidor-pagador e os incentivos fiscais.
2.4.1.3.1 Isenções e subvenções à luz do princípio do
poluidor-pagador. 2.5 A título de conclusão parcial. 3
Fundamentos da tributação das emissões antrópicas dos
gases do efeito estufa. 3.1 O efeito estufa e o aquecimento
global. 3.2 A questão energética. 3.3 Das condições
propícias reunidas no Brasil. 3.4 A tributação ambiental e
outras políticas públicas ambientais. 3.4.1 Instrumentos de
controle direto. 3.4.2 Instrumentos de mercado. 3.5. Das
falsas perspectivas acerca do possível aumento da carga
tributária ao ―duplo dividendo‖. 3.5.1 Do não-aumento da
carga tributária. 3.5.2 O ―duplo dividendo‖. 4 O tributo
sobre as emissões antrópicas dos gases do efeito estufa.
4.1 Da CIDE como espécie tributária. 4.1.1 Da destinação
da receita. 4.2 Da competência da União: algumas
observações. 4.3 Hipótese de incidência. 4.3.1 Aspecto
material. 4.3.2 Aspecto espacial. 4.3.3 Aspecto temporal.
4.4 Sujeito ativo e sujeito passivo da obrigação. 4.5 Base
de cálculo e alíquota. 4.5.1 Base de cálculo. 4.5.2
Determinação da alíquota. 4.6 Isenções. Conclusão.
Referências.
RESUMO
Trata da tributação ambiental como mecanismo de regulação econômica apropriado à
correção de externalidades ambientais, com especial enfoque na questão da intensificação do
efeito estufa. Analisa as possibilidades de aplicação de um tributo sobre as emissões
FONTE: LIMA, Francisco Péricles Rodrigues Marques de. A tributação das emissões antrópicas de gases do
efeito estufa no Brasil. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação) Faculdade de Direito, Universidade
*
Membro do Grupo de Pesquisa de Tributação Ambiental da UFC. E-mail para contato:
[email protected].
antrópicas de gases do efeito estufa no Brasil como meio de contenção da recente tendência
de proliferação de empreendimentos ligados à geração de energia tendo como matriz
combustíveis fósseis. Propõe um modelo de tributo com tais finalidades.
Palavras-chave: tributação ambiental, gases do efeito estufa.
RÉSUMÉ
Il traite de la fiscalité environnemental comme mécanisme de régulation économique
approprié à la correction des externalités environnementales, avec une spécial abordage de
l‘intensification de l‘effet de serre. Il analyse les possibilités d‘application d‘un impôt sur les
émissions anthropiques de gaz à l‘effet de serre au Brésil comme moyen de contention de la
tendance récent de prolifération des entreprises de génération d‘énergie q‘ont comme matrice
les combustibles fossiles. Il propose un modèle d‘impôt avec ces buts.
Mots-clés: fiscalité environnemental, gaz à l‘effet de serre.
1 INTRODUÇÃO
A questão do aquecimento global tem fomentado previsões tormentosas por parte da
comunidade científica, que é quase unânime em atribuir o fenômeno a uma intensificação do
efeito estufa ocasionada pelos altos níveis de emissão dos chamados gases do efeito estufa
(GEE) observados desde o início da Revolução Industrial.
Foi diante desse contexto que se deu, em 1997, a assinatura do Protocolo de Quioto,
visando à redução das emissões de GEE pelos países desenvolvidos. Hoje é sabido, no
entanto, que as metas do Protocolo dificilmente serão alcançadas. Além do mais, salta aos
olhos que alguns dos maiores emissores de GEE, tais como Estados Unidos da América e
China, nunca tenham aderido ao mesmo.
Assim, à medida em que o capital se autorreproduz em altos níveis de produção de bens
cada vez mais descartáveis – de modo a tornar o consumo também cada vez menos
qualificado –, as emissões dos gases nocivos, igualmente, mantêm ritmo de crescimento, dado
o grau de poluição das matrizes energéticas consagradas à produção massiva.
O início do século XXI foi marcado pelos alertas dos perigos que o planeta Terra corre
sob a atuação predatória do ser humano. Pode-se dizer ainda que assim o movimento
ambiental entrou em uma fase de maior difusão da consciência comum ambiental. Todavia
não se verifica ainda uma cultura ecológica profunda apta a gerar uma verdadeira
transformação dos atuais padrões produtivos.
Obviamente, enquanto uma tal cultura ecológica não tem a difusão a que faz jus, o
Planeta não pode ficar de todo exposto aos riscos apresentados por um sistema econômico
predatório. Daí a urgência com que se deve encontrar os melhores meios de limitar as
emissões antrópicas de gases do efeito estufa, bem como de reverter ou controlar, na medida
do possível, o processo de aquecimento da Terra, tanto no que diz respeito a este
propriamente dito, como no que diz respeito aos seus efeitos (estiagens, desertificações,
inundações etc).
O presente trabalho trata da possibilidade de criação de um tributo ambiental com esse
foco. Em outras palavras, tem como objetivo propor a tributação das emissões de gases do
efeito estufa no Brasil, tendo, para isso, adotado método de pesquisa preponderantemente
bibliográfica e documental.
Para uma boa abordagem da matéria, fez-se necessária uma incursão preliminar no
campo da tributação ambiental, haja vista ser tema pouco desenvolvido na doutrina nacional.
Assim o tópico 2 aborda a temática em seus aspectos conceituais, de modo a proporcionar a
fundamentação lógica de todo o discurso subsequente.
No tópico 3, passa-se à argumentação no sentido não só da plausibilidade, mas também
da necessidade de um tributo referente às emissões antrópicas de GEE no Brasil. Para isso, a
pesquisa deu ênfase a documentos e informações oficiais, colhidos principalmente na internet.
Procedeu-se ainda à análise de outros instrumentos de controle ambiental, bem como ao
cotejo destes com o mecanismo tributário.
O tópico 4 tem como foco a proposição de um modelo para o tributo em questão,
provando assim a praticabilidade das ideias defendidas ao longo do trabalho, de modo a evitar
o vazio causado por um discurso de cunho excessivamente teórico. Concomitantemente,
procede-se à análise de alguns aspectos do Projeto de Lei Complementar nº 73/2007, o qual
trata da criação de uma contribuição de intervenção no domínio econômico relacionada às
emissões de GEE.
2 TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL
2.1 O Estado ambiental na Constituição de 1988
A conceituação do Estado ambiental de direito (ou Estado de direito ambiental) remete
ao contexto da sociedade de risco e da crise ambiental. Esta, sendo em grande parte
decorrência daquela, é caracterizada pela percepção por parte do ser humano de que a sua
ação desenvolvimentista em detrimento do meio ambiente levou ou tende a levar o planeta a
condições inóspitas para a humanidade (mudanças climáticas, chuvas ácidas, desertificações,
escassez de água potável etc.), bem como de que as bases de sustentação do desenvolvimento
devem passar a considerar novos paradigmas.
A sociedade de risco, por sua vez, representa exatamente o movimento humano antes
tido por desenvolvimentista, mas que, admite-se hoje, leva à destruição das condições naturais
essenciais à vida humana.507 José Rubens Morato Leite assim a conceitua como ―aquela que,
em função de seu contínuo crescimento econômico, pode sofrer a qualquer tempo as
consequências de uma catástrofe ambiental‖.508
Mais precisamente, a sociedade de risco caracteriza-se por um modelo econômico
fundado na exploração irracional dos recursos naturais, visando ao atendimento de interesses
particulares sem consideração dos efeitos que recaem sobre a coletividade. Isso, em parte, se
explica pelo desvio das atividades econômicas dos objetivos primários de atendimento das
necessidades humanas.509 O que se observa é a perversão da relação entre produção (ou
prestação de serviços) e consumo, em que o primeiro fator visa a atender aos interesses
autorreprodutores do capital, e o segundo encontra-se pautado em valores individualistas e
fúteis (consumismo).
É da busca de uma sociedade ambientalmente sustentável que emerge o Estado
ambiental. Trata-se de uma etapa imposta ao Estado constitucional pela pós-modernidade.
Sua conceituação é ainda uma dificuldade, dada a abstratividade de que ainda padece a ideia.
José Rubens Morato Leite aduz:
O Estado de Direito Ambiental, dessa forma, é um conceito de cunho teóricoabstrato que abarca elementos jurídicos, sociais e políticos na busca de uma situação
ambiental favorável à plena satisfação da dignidade humana e harmonia dos
ecossistemas. Assim, é preciso que fique claro que as normas jurídicas são apenas
507
Neste sentido, aduz o princípio 8 da Declaração do Rio (1992): ―para alcançar o desenvolvimento sustentável
e uma melhor qualidade de vida para todas as pessoas, os Estados devem reduzir e eliminar os sistemas de
produção e consumo não-sustentados e fomentar políticas demográficas apropriadas‖. (ONU. Declaração do
Rio sobre meio ambiente e desenvolvimento (Rio Declaration, United Nations Conference on Environment
and Development). Rio de Janeiro, Brasil, 3-14 de junho de 1992. Disponível em:
<http://www.ufpa.br/npadc/gpeea/DocsEA/DeclaraRioMA.pdf>. Acesso em: 07 abr 2009).
508
LEITE, José Rubens Morato. Sociedade de risco e Estado. In: José Joaquim Gomes Canotilho e José Rubens
Morato Leite (org.). Direito Constitucional Ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 132.
509
ANTUNES, Ricardo. Os sentidos do trabalho. Boitempo: São Paulo, 1999, p. 26.
uma faceta do complexo de realidades que se relacionam com a ideia de Estado de
510
Direito do Ambiente.
A apologia do Estado ambiental, obviamente, não significa que problemas e soluções
anteriormente enfrentados e hoje constitucionalizados estejam já resolvidos e devam ser
esquecidos. Pelo contrário: a transição para uma sociedade ambientalmente sustentável não é
só mais um pressuposto para a implementação do melhor Estado, é também condição sine qua
non da consecução de inúmeros direitos há tempos constitucionalizados, tais como moradia,
lazer, alimentação, saúde, educação, etc.; enfim, a dignidade humana.
Para uma definição do Estado ambiental, em termos jurídicos, é de bom alvitre que se
cite os valores fundamentais e princípios que o informam: a) princípio do interesse público na
proteção do meio ambiente em relação aos interesses privados; b) indisponibilidade do
interesse público na proteção do meio ambiente; c) participação popular; c) cooperação em
matéria ambiental; d) garantia do desenvolvimento econômico e social ecologicamente
sustentado; e) o da função social e ambiental (ou função socioambiental) da propriedade; f) os
princípios
da
prevenção
e
precaução;
g)
princípios
do
poluidor-pagador
e
responsabilização.511
Pode-se dizer, sumariamente, que o princípio maior informador do Estado ambiental é o
princípio da solidariedade. Isso porque o novo paradigma constitucional é, precisamente, a
solidariedade, na medida em que a construção de uma sociedade ambientalmente sustentável
deve ter como critério o bem-estar de todos os seres humanos (bem comum).
Em termos positivos, a caracterização do Estado ambiental na ordem jurídica brasileira
é ainda delicada, estando pautada, principalmente, em tratados e acordos internacionais de
pouco aplicabilidade imediata. Em termos constitucionais, pode-se buscá-lo a partir da
interpretação dos artigos 225 e 170, III e VI, da Constituição da República Federativa do
Brasil de 1988 (CRFB/1988) à luz dos princípios fundamentais, dentre os quais se vislumbra
o que se considera de maior importância para a caracterização do Estado ambiental: o
princípio da solidariedade (―constituem objetivos fundamentais da República Federativa do
Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária‖ (art. 3º).
510
LEITE, José Rubens Morato. Sociedade de risco e Estado. In: José Joaquim Gomes Canotilho e José Rubens
Morato Leite (org.). Direito Constitucional Ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 153.
511
MARQUES, Angélica Bauer. A cidadania ambiental e a construção do Estado de direito do meio ambiente.
In: LEITE, José Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini. Estado de direito ambiental: tendências. Rio de
Janeiro: Forense Universitária, 2004, p. 182.
2.2 Intervenção estatal e Direito Tributário
Vista a delimitação do Estado ambiental de direito, vem à tona questionamento acerca
de sua implementação em todos os seus ditames.
É sabido que, em sua pureza, a economia de mercado não é capaz de atender aos fins
constitucionais ambientais ora sob comento. Dentre as falhas de mercado, destacam-se as
externalidades, de especial gravidade para a questão ambiental.
Por externalidades, ou deseconomias, devem-se entender os efeitos sociais de
determinada atividade econômica ignorados pelo mercado, de modo que não são arcados
(caso sejam negativos) ou recuperados (caso sejam positivos) pelo sujeito que lhes deu causa.
É precisamente aí que se enquadra a poluição lícita: embora gere custos para toda a sociedade,
tais custos não refletem nenhum ônus para o poluidor, uma vez que a lógica de mercado não
lhes atribui preço – o estudo detido da questão das externalidades será objeto do tópico
2.4.1.1.
Questiona-se então se a correção das externalidades negativas deve necessariamente
ficar ao encargo de um Estado interventor ou se é possível a concepção de acordos entre os
próprios sujeitos envolvidos na questão – isto é, aqueles que dão causa às externalidades e
aqueles que as sofrem – no sentido de sanarem a situação, sem qualquer intervenção da
Administração.512
A ideia do acordo entre os envolvidos provém da teoria de Coase, surgida em
contrapartida à de Pigou. Este, tendo concebido os tributos como meio de internalização das
deseconomias, é considerado pela doutrina o precursor da tributação ambiental. Coase, por
sua vez, toma como ponto fulcral de seu pensamento a importância do direito de propriedade
dos agentes (poluidor e comunidade). Assim, a teoria procede à contraposição das
propriedades, levando à sua exata delimitação, com o fito de chegar, com o menor custo
possível, a acordos entre os envolvidos, sem que haja a participação estatal.513
Fernando Magalhães Modé, por sua vez, discorrendo acerca de um papel estatal de
mediação das necessidades individuais e coletivas, aí inclusas as necessidades ―intergerações‖, faz suas as palavras de John Proops:
512
513
RODRÍGUEZ MUÑOZ, José Manuel. La alternativa fiscal verde. Valladolid: Lex Nova, 2004, p. 91.
Ibid., p. 93.
(...) só o Estado como instituição pode, potencialmente, prover a escala temporal de
longo prazo necessária para se solucionarem os problemas ambientais. Nos últimos
anos, aprendemos que o mercado é uma instituição eficiente para resolver problemas
e alocação de curto prazo. Porém, quando nos defrontamos com questões de longo
prazo, os mercados fracassam. Os agentes econômicos frequentemente tomam
decisões míopes, à base de considerações de custos e benefícios no presente em vez
de no futuro, e custo no futuro e não no presente. Negligenciam, dessa forma, em
514
suas decisões, o custo decorrente da degradação ambiental.
Considera-se plausível que os instrumentos de correção das falhas de mercado estejam
sob a égide do Estado, visto que este se apresenta como ente soberano, dotado, em tese, de
maior legitimidade social do que os eventuais acordos sugeridos por Coase, haja vista nestes
vislumbrar-se, em muitos casos, a possibilidade de prevalência do interesse do setor
economicamente mais forte: em geral, o dos poluidores. Por sinal, essa é a principal crítica à
teoria de Coase. Além desta, há que se falar ainda que, em muitos casos, o caráter global da
poluição torna quase impraticável a definição dos agentes envolvidos nas questões. Uma outra
crítica, também válida, apresentada por Ana Maria de Oliveira Nusdeo, consiste em que os
bens ambientais, no Sistema Constitucional brasileiro, são de uso comum do povo, ―não se
restringindo mais à caracterização de um direito de vizinhança‖.515
Essa consideração, entretanto, não se pretende excludente da possibilidade de eventuais
acordos entre os que poluem e os que sofrem a poluição, mesmo porque o Estado ambiental
deve ser consagrador de uma democracia participativa, dando voz aos argumentos de todas as
partes interessadas.
Pode-se assim dizer que, em um sistema ideal, a opção da intervenção estatal não deve
representar dissociação entre os empreendedores e a comunidade. Na verdade, a intervenção
deve emergir exatamente como resultado do diálogo entre os detentores dos meios de
produção e as comunidades que sofrem seus efeitos. Tal concepção de intervenção pressupõe,
entretanto, um Estado isento, plenamente democrático, apto a corrigir as falhas de diálogo que
podem vir a surgir em tal sorte de acordo, de modo que possa fazer prevalecer os fins
constitucionais.
Em se tratando dos instrumentos econômicos estatais, destaca-se, dentre as políticas
públicas ambientais, a tributação ambiental, tema principal deste estudo.
514
PROOPS, John. Realizando um mundo sustentável e o papel do sistema político na consecução de uma
economia sustentável. In: Clóvis Cavalcanti (Coord.). Meio ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas
públicas. São Paulo: Cortez, 1999. Apud MODÉ, Fernando Magalhães. Tributação ambiental: a função do
tributo na proteção do meio ambiente. Curitiba: Juruá, 2004, p. 47.
515
NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. O uso de instrumentos econômicos nas normas de proteção ambiental. In:
Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. v.101. São Paulo: USP, 2006, p. 361.
As políticas públicas, a título de definição, ―traduzem os meios necessários para
alcançar os valores estabelecidos pelos princípios jurídicos que veiculam as finalidades a
serem alcançadas pela sociedade‖.516 Nesse contexto, a tributação ambiental, em poucas
palavras, é a instrumentalização do Direito Tributário com vistas à consecução da proteção do
meio ambiente.
2.3 Funções do tributo
Pode-se dizer que o tributo cumpre dupla função.517 Ao lado da função clássica de
arrecadação, destinada ao custeio das despesas da máquina pública (função fiscal), o tributo
cumpre também a chamada função extrafiscal, conceito da maior relevância para a
caracterização da tributação ambiental.
Em primeiro lugar, cabe citar a advertência de Raimundo Bezerra Falcão:
Extrafiscalidade é conceito bem amplo, que envolve, entre mais coisas, a tributação
ordinatória, a aplicação dos recursos provenientes dessa tributação em gastos
seletivos ou sua retenção. Enfim, opções diversas, de respaldo político, social,
econômico, etc., alheias à intenção pura e simples de carrear ingressos para o
518
fisco.
Assim, o fenômeno da extrafiscalidade vai muito além da tributação em sentido estrito.
Em verdade, compreende inúmeros instrumentos de caráter financeiro, aplicados com
objetivos que ultrapassam o da mera obtenção de receita.
A tributação, portanto, em sentido extrafiscal, cumpre papel essencialmente
instrumental em relação a determinada política estatal econômica, social ou ambiental. Assim,
em poucas palavras, pode-se dizer que a extrafiscalidade está inserida no contexto da
intervenção do Estado sobre a economia, o que se dá com o objetivo de corrigir falhas de
mercado e condicionar condutas de agentes econômicos.
516
SCAFF, Fernando F.; TUPIASSU, Lise. Tributação e políticas públicas: o ICMS ecológico. In: TÔRRES,
Heleno T. (org.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 731.
517
AMARAL, Paulo Henrique do. Direito Tributário ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p.
64.
518
FALCÃO, Raimundo Bezerra. Tributação e mudança social. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 49.
Incumbe assinalar que, conforme assevera a doutrina, não se verifica tributo que cumpra
exclusivamente uma das funções, fiscal ou extrafiscal. Neste sentido, mais uma vez recorre-se
às palavras do jurista cearense:
Para se ter a idéia de quando um tributo é fiscal ou extrafiscal, é imprescindível que
se tenha em conta qual a inspiração predominante quando de sua criação ou
posterior aplicação. E que, não obstante possível a separação conceitual, é um
pouco complicada a distinção prática. Com frequência, sói ocorrer de se
superporem as duas conotações. Em tal hipótese, só o critério da predominância
519
salvará a distinção fática.
Por fim, convém apresentar a conceituação do instituto extrafiscalidade proposta pelo
mesmo autor:
[...] a atividade financeira que o Estado exercita sem o fim precípuo de obter
recursos para seu erário, para o fisco, mas sim com vistas a ordenar ou reordenar a
economia e as relações sociais, intervindo, portanto, por exemplo, no mercado, na
redistribuição de riquezas, nas tendências demográficas, no
planejamento
520
familiar.
Observa-se, por fim, que a extrafiscalidade é um dos conceitos centrais da tributação
ambiental, já que o fim precípuo desta é a instrumentalização do Direito Tributário em prol da
conservação do meio ambiente. Não obstante isso, a tributação ambiental não está isenta da
confusão entre fiscalidade e extrafiscalidade. Não são poucos os defensores da ―reforma fiscal
verde‖, de modo que, pode-se dizer, a fiscalidade já passa a ser outro tema para profundos
estudos e acalorados debates entre os pesquisadores da matéria.521 Há que se aduzir ainda aos
casos em que o tributo ambiental serve ao financiamento de programas estatais ambientais,
embora a hipótese não seja das mais apreciáveis.
2.4 Tributação ambiental
519
Ibid., p. 49.
Ibid., p. 48.
521
Acerca da ―reforma fiscal verde‖, vide: TUPIASSU, Lise. A reforma fiscal verde e o duplo dividendo. In:
Fernando Facury Scaff e Jorge Alex Athias. (Org.). Direito tributário e econômico aplicado ao meio ambiente
e à mineração. São Paulo: Quartier Latin, 2009, p. 98.
520
As linhas passadas serviram à exposição das bases em que se sustenta a tributação
ambiental. Neste tópico, proceder-se-á à construção de uma teoria geral a partir da qual se
deve raciocinar acerca da matéria.
2.4.1 O princípio do poluidor-pagador e a tributação ambiental
Para uma boa compreensão do princípio do poluidor-pagador, é essencial que se tenha
conhecimento do que sejam as externalidades, razão pela qual a apresentação destas deve
preceder o estudo do princípio em foco.
2.4.1.1 As externalidades
Como foi dito anteriormente, as externalidades, ou deseconomias externas, enquadramse no contexto das chamadas falhas de mercado. Segundo Fábio Nusdeo, ―correspondem a
custos e benefícios circulando externamente ao mercado, vale dizer, que se quedam
incompensados, pois, para eles, o mercado não consegue imputar um preço‖.522
A explicação de tal fenômeno, segundo a doutrina econômica, consiste em que:
a defesa da concorrência perfeita assenta no pressuposto de que todos os bens são
puramente privados, isto é, privadamente produzidos e consumidos. No mundo real,
porém, muitos bens são privadamente produzidos, mas raros são os privadamente
523
consumidos, de forma absoluta.
Assim as deseconomias externas podem ser positivas ou negativas. As negativas dizem
respeito às repercussões maléficas suportadas pela coletividade decorrentes das atividades
econômicas, enquanto que as positivas são as repercussões benéficas.
É cabível, com o perdão da digressão, dizer que, em nossa ordem econômica, as
externalidades são reflexo, em última análise, do direito de propriedade. Assim como um
terreno subutilizado cria externalidades negativas, e aqui se trata unicamente do direito à
522
NUSDEO, Fábio. Curso de Economia: introdução ao Direito Econômico. 3. ed. rev. at. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 2001, p. 152.
523
KITCHIN, P. D.; MARSHALL, G. P.; McCORMICK, B. J.; SAMPSON, A. A.; SEDGWICK, R.
Introdução à Economia (tradução de Álvaro Cabral). Rio de Janeiro: Zahar, 1976, p. 627.
propriedade privada diretamente contemplado, as emissões de gases nocivos a saúde humana
por parte de uma fábrica também as cria, com a ressalva de que aqui se trata da manifestação
indireta do mesmo direito, através do poder de controle bens de produção. Desse ponto de
vista, seria então a função socioambiental a imposição de uma conexão salutar entre a
propriedade e suas externalidades, impondo àquela a geração destas somente em sua vertente
positiva.
2.4.1.2 As externalidades ambientais e o princípio do poluidor-pagador
Faz-se necessário o estudo do princípio do poluidor-pagador, haja vista ser ele um dos
pontos fulcrais da tributação ambiental. A Declaração do Rio (1992) consagra-o em seu
princípio 16, o qual passamos a citar:
As autoridades nacionais deverão envidar esforços no sentido de promover a
internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, levando
em consideração a política de que o poluidor deverá, em princípio, arcar com os
custos da poluição, considerado o interesse público e sem distorcer-se o comércio e
524
as inversões internacionais.
A correta noção do princípio do poluidor-pagador pressupõe a percepção das
externalidades do ponto de vista ambiental. Por muito tempo ignoradas, as externalidades
ambientais seriam os efeitos ambientais socializados (suportados ou gozados diretamente pela
coletividade ou indiretamente, quando suportados ou gozados pelo Estado) decorrentes de
determinada atividade econômica.
José Manuel Rodríguez Muñoz explica a existências das externalidades ambientais com
base na insuficiência do mercado ao não estabelecer uma valor econômico para os bens não
renováveis, não levando em conta, no processo de assimilação de recursos, o direito das
gerações futuras de aproveitarem os bens ambientais.525
524
ONU. Declaração do Rio sobre meio ambiente e desenvolvimento (Rio Declaration, United Nations
Conference on Environment and Development). Rio de Janeiro, Brasil, 3-14 de junho de 1992. Disponível em:
<http://www.ufpa.br/npadc/gpeea/DocsEA/DeclaraRioMA.pdf>. Acesso em: 07 abr 2009.
525
A respeito das externalidades, ainda aduz: ―hasta tiempos muy recientes no se ha reconocido la importancia
económica de los efectos que produce, por un lado, la explotación de recursos naturales finitos, y por otro la
contaminación o efectos perniciosos que la actividad económica causa al medio ambiente‖ (La alternativa
fiscal verde. Valladolid: Lex Nova, 2004, p. 81).
A título de exemplo de externalidade ambiental negativa, convém citar, por ser de
especial interesse para o presente trabalho, as emissões exacerbadas de gases do efeito estufa
(GEE) por determinados empreendimentos, a exemplo das termelétricas. Nesse caso, o agente
emissor está a gerar uma externalidade em virtude da extensão social, não contabilizada no
preço final de seu produto, das consequências do acúmulo de GEE na atmosfera.
Nesse caso, o princípio do poluidor-pagador determina a internalização dos custos
ambientais gerados por determinada atividade produtiva ou prestadora de serviço
(externalidades ambientais negativas), escopo que o tributo ambientalmente orientado cumpre
satisfatoriamente. Incumbe ressaltar que da relação entre o princípio do poluidor-pagador e o
mecanismo do tributário, conclui-se que este deva ser aplicado de maneira prévia e sobre
atividades lícitas, já que, por definição, não há tributo que ―constitua sanção de ato ilícito‖
(art. 3º do Código Tributário Nacional).
Convém frisar a essencialidade da internalização dos custos ambientais como uma
forma de implementar a proteção ambiental no seio da economia de mercado, de modo a
trazer as considerações ecológicas para dentro da dinâmica concorrencial. As externalidades
ambientais negativas geradas por alguns empreendimentos repercutem não somente na
comunidade desprovida dos bens de produção, mas também em empreendimentos
ambientalmente corretos. É o caso, por exemplo, da prática de investimentos ambientais por
parte de somente algumas empresas de determinado ramo. Em princípio, estas terão custos
adicionais com tais investimentos, o que encarecerá seu produto ou serviço e os tornará
menos competitivos perante o mercado, caso este não leve em conta a questão ambiental.
Frise-se que a extrafiscalidade não é um mecanismo de superação da economia de
mercado. Pelo contrário: visa à correção de suas distorções e, assim, à sua manutenção. No
mesmo sentido, Luís Eduardo Schoueri afirma:
Externalidades negativas e positivas lidam com os mecanismos de mercado. Em
ambos os casos, observa-se que a atuação estatal não visa a substituir aqueles
mecanismos; ao contrário, constatando-se sua falha, que poderão não considerar os
efeitos positivos e negativos, fazem-se as adaptações nas receitas e despesas, de
modo a permitir que, a partir daí, o próprio mercado venha a agir. 526
526
SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras em matéria ambiental. In: Heleno Taveira Tôrres.
(Org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 237-238.
O que se busca, convém ressaltar, é a solução das falhas naturalmente apresentadas pela
economia de mercado, de modo a torná-la um mecanismo, na medida do possível,
subserviente aos mais nobres princípios constitucionais.
2.4.1.3 A relação entre o princípio do poluidor-pagador e os incentivos fiscais
Aspecto fundamental a ser enfrentado é a contingência existente entre as determinações
do princípio do poluidor-pagador e a questão dos incentivos fiscais. Observa-se que é vasta a
doutrina tendente a admitir o uso dos chamados incentivos fiscais como instrumentos de
consecução do desenvolvimento sustentável.
Ocorre que, ao configurar socialização de custos, os incentivos fiscais, se não aplicados
corretamente, estarão em manifesta contradição com princípio do poluidor-pagador. A
aplicação correta do instituto é o que se buscará neste tópico.
É certo que a tributação ambiental, inserta no contexto da extrafiscalidade, não deve
olvidar a aplicação de isenções e subvenções, visto que sua finalidade primordial é a proteção
do meio ambiente. Essa proteção, todavia, não se dará satisfatoriamente caso transfira outros
custos para o restante da sociedade.
2.4.1.3.1 INSENÇÕES E SUBVENÇÕES À LUZ DO PRINCÍPIO DO POLUIDORPAGADOR
No tocante às externalidades positivas, é importante, aprofundar e problematizar a lição
de Luís Eduardo Schoueri quando o autor afirma serem estas passíveis de correção por parte
do poder público devido ao fato de que ―não reverte em maior renda para quem a gera‖, o que
pode desestimular seu gerador e ―pode não o motivar à prática de interesse coletivo‖. 527 Por
vezes, o argumento excessivamente pragmático pode trair o jurista e levá-lo a desconsiderar a
própria ordem jurídica que se dispõe a pensar.
Os incentivos fiscais, em se tratando de políticas tributárias ambientais, não devem
desconsiderar os ditames do princípio do poluidor pagador (PPP). Assim José Manuel
Rodríguez Muñoz adverte:
527
SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras em matéria ambiental. In: Heleno Taveira Tôrres.
(Org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 236.
[...] as subvenções para não contaminar chocam-se frontalmente com o princípio do
poluidor-pagador [quien contamina paga]. Isso é lógico se pensamos no seguinte:
não só não se obriga a que os geradores da poluição internalizem os efeitos nocivos
que esta produz sobre o meio, mas também se externaliza <<institucionalmente>> o
custo da contaminação ao promover um gasto público (a subvenção), a ser pago pelo
conjunto da sociedade, por um dano que não produz. É uma inversão lógica, que
degenera em uma forma de chantagem contínua dos poluidores para com aqueles
528
que sofrem a poluição.
[traduziu-se]
Vislumbra-se, todavia, a possibilidade de concessão das ditas incentivos fiscais em
matéria ambiental sem que haja ofensa ao princípio do poluidor-pagador: a produção de
externalidades positivas em medida superior às que seriam exigíveis da atividade econômica,
o que se explicará a seguir.
Em uma ordem constitucional que, como visto, consagra os princípios da função
socioambiental da propriedade (CRFB/1988, art. 170, II, III e VI, c/c art. 225) e da proteção
ambiental (CRFB/1988, art. 170, VI), faz-se necessário estabelecer o ponto em que se pode
considerar que as externalidades positivas são passíveis de exonerações fiscais.
Nesse diapasão, é preciso separar dois marcos de concessão dos incentivos fiscais em
matéria ambiental: (a) o primeiro diz respeito a empreendimentos caracterizados pela
exploração não egoística do direito de propriedade; (b) já o segundo trata de
empreendimentos que, não obstante possam ser inseridos entre os exploradores do lucro, não
têm aí o esgotamento de sua existência, visto seu comprovável comprometimento com a
construção do bem comum. Em ambos os casos a aplicação de isenções e subvenções
claramente servem aos escopos constitucionais.
Para exemplificar o primeiro caso, convém citar os empreendimentos comunitários, em
sede dos quais é assente que se fala em propriedade coletiva, 529 desprovida da finalidade
autorreprodutora egoística e, portanto, imediatamente direcionada à geração da externalidade
positiva, em vez do lucro, donde se admite que os incentivos fiscais são fundamentais à sua
continuidade.
528
RODRÍGUEZ MUÑOZ, José Manuel. La alternativa fiscal verde. Valladolid: Lex Nova, 2004, p. 99
(n.111).
529
A respeito da função social da propriedade coletiva, é valiosa a observação de Eros Roberto Grau, segundo o
qual ―[...]a idéia da função social como vínculo que atribui à propriedade conteúdo específico, de sorte a moldarlhe um novo conceito, só tem sentido e razão de ser quando referida à propriedade privada. A alusão à função
social da propriedade estatal qualitativamente nada inova, visto ser ela dinamizada no exercício de uma função
pública. E a referência à função social da propriedade coletiva, como vínculo a tangê-la, consubstanciaria um
pleonasmo. Não obstante, embora a afirmação da função social da propriedade compreenda, prévia – porém não
declarada, explicitamente – afirmação da propriedade privada, umas tantas vezes a primeira afirmação foi e
permanece sendo, tida como ‗revolucionária‘‖ (A Ordem Econômica na Constituição de 1988. São Paulo:
Malheiros, 1990, p. 244).
No segundo caso, por sua vez, convém citar empreendimentos que geram externalidades
positivas que extrapolam a esfera dos efeitos sociais positivos criados (e exigíveis, em virtude
do princípio da função socioambiental) normalmente pela atividade desenvolvida, ou seja,
trata-se de empreendimentos voltados, em certa medida, conscientemente, para a produção
das externalidades positivas. Desse modo, a oneração da sociedade produzida pelos incentivos
fiscais é integralmente compensada pela atividade desenvolvida pelo empreendimento.
Um exemplo é a tributação dos veículos elétricos no Brasil. Não obstante seu maior
grau de sustentabilidade, o veículo movido a energia elétrica ainda não goza da devida
vantagem no mercado.530 Nesse contexto, a persistência dos projetos de carro elétrico denota
comprometimento com a questão ambiental, mormente por parte da comunidade científica,
passível de incentivos fiscais, haja vista a geração de externalidade positiva desvinculada, por
enquanto, da atividade lucrativa.
É certo que, em momento oportuno, seguindo-se o raciocínio do presente trabalho,
dever-se-á proceder à suspensão de eventuais isenções e subvenções concedidos ao veículo
elétrico e passar-se à tributação dos veículos automotores movidos a combustíveis fósseis.
Isso devido às perspectivas futuras de o ―carro verde‖ tornar-se um mercado paralelo ao do
carro comum. Nesse momento, sua fabricação não mais será passível de isenções e
subvenções, as quais estariam atuando sobre a atividade fabril de cunho estritamente
lucrativo, e o que, em momento anterior, era classificado como externalidade positiva deverá
ser, agora, classificado apenas como não-geração de externalidade negativa.
Pelos motivos apontados, frise-se que, em um sistema tributário ambiental
perfeitamente lógico, as hipóteses de concessão de isenções e subvenções seriam assaz raras.
Seriam, inclusive, hipóteses em que a denominação ―incentivos‖ restaria prejudicada, já que o
termo designa a intenção estatal de atrair os agentes econômicos, o que somente se dá através
do alargamento de suas possibilidades de lucro.
Mesmo assim, não são poucos os defensores dos incentivos fiscais como meio de
estímulo às condutas simplesmente não geradoras das externalidades negativas. E é manifesto
que, em se tratando de políticas públicas em tributação ambiental, os males trazidos pela
aplicação dos incentivos são menos graves do que a terrível demora em se ajustar
530
Isso se deve, em grande medida, às alíquotas de IPVA (imposto sobre veículos automotores) incidentes sobre
tais veículos em alguns Estados federados, bem como às alíquotas de IPI (imposto sobre produtos
industrializados), as quais ultrapassam as alíquotas estabelecidas para os veículos movidos a combustão.
(CAVALCANTE, Denise Lucena. Políticas públicas ambientais no setor automobilístico. In: Fernando Facury
Scaff e Jorge Alex Athias. (Org.). Direito tributário e econômico aplicado ao meio ambiente e à mineração.
São Paulo: Quartier Latin, 2009, p. 224).
satisfatoriamente o sistema tributário nacional às demanda ambientais que ora se apresentam.
Trata-se assim de argumento estritamente pragmático.
Embora razoável, percebe-se que suas premissas não merecem o albergue social que se
lhes confere na prática: a primeira premissa é a inaptidão legislativa em tributação ambiental;
outra é o interesse privatista em se tornar cada vez mais lucrativos os empreendimentos
particulares.
2.5 A título de conclusão parcial
Por fim, o que se pode concluir a partir dessas constatações é que a mais eficiente
aplicação da tributação ambiental carece de todo um sistema tributário ambiental prevendo:531
tributos ambientais sobre todas as externalidades ambientais negativas, incentivos sobre todas
as positivas e destinação inteligente de receitas, considerando, por exemplo, o não-aumento
da carga tributária através de mecanismos como o ―duplo dividendo‖ (a manutenção da carga
tributária e o ―duplo dividendo‖ são temas abordados no tópico 3).
3 FUNDAMENTOS DA TRIBUTAÇÃO DAS EMISSÕES ANTRÓPICAS DE GASES
DO EFEITO ESTUFA
3.1 Efeito estufa e aquecimento global
A intensificação do efeito estufa vem sendo apontada por inúmeros estudos científicos
como uma das principais causas do chamado aquecimento global, o qual vem causando
desastres cada vez maiores ao redor do Planeta. Para que se explique o nexo causal entre tais
fenômenos (efeito estufa e aquecimento global), faz-se necessária rápida análise de ambos,
bem como a apresentação, mesmo que brevíssima, dos estudos que embasam tal assertiva.
Responsável pela manutenção da temperatura da Terra, o efeito estufa é, a princípio, um
fenômeno natural benigno. É através dele que se dá a retenção do calor solar essencial à vida
531
Não se quer com isso defender a ideia da ―reforma fiscal verde‖, em que se transfere a incumbência da maior
parte da arrecadação estatal para os tributos ambientais. Em verdade, uma tal reforma deve ser cuidadosamente
questionada, pois a tributação ambiental, a princípio, tem fins extrafiscais claros (controle da degradação
ambiental causada pelo ser humano), de modo que resta difícil de se conceber a atividade arrecadatória estatal
baseando-se em tributos sobre a poluição.
terrestre. Seu mecanismo está diretamente ligado à concentração atmosférica de determinados
gases, tais como dióxido de carbono (CO2), metano (CH4) e Óxido nitroso (N2O), vapor
d‘água (H2O), e Clorofluorcarbonetos (CxFxClx). Essa camada de gases permitem a entrada
do calor proveniente do Sol, que, ao ser refletido pela superfície terrestre, é então absorvido
pelos gases, os quais, por sua vez, passam a irradiar esse calor homeopaticamente sobre a
superfície. Caso não existisse tal mecanismo, a temperatura terrestre seria excessivamente
baixa nos momentos de não incidência dos raios solares, o que inviabilizaria a vida tal como é
hoje conhecida.
Preocupante, todavia, é o acúmulo excessivo dos gases de efeito estufa (GEE). Quanto
maior a concentração desses gases, maior será a quantidade de calor absorvida pela atmosfera,
o que ocasionará seu aquecimento, e, consequentemente, a elevação da temperatura da
superfície terrestre a níveis anômalos.
Conforme recente estudo do Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas (IPCC,
em inglês), as concentrações de CH4 e CO2, principais GEE, têm aumentado nos últimos anos
devido ao desenvolvimento industrial atingido pelo ser humano, isto é, devido às emissões
antrópicas geradas pelo uso de combustíveis fósseis.532
O processo de mudanças climáticas ora observado na Terra tem fomentado as mais
catastróficas previsões por parte da comunidade científica. Segundo o IPCC, nos últimos 100
anos (1906-2005), a temperatura terrestre aumentou cerca de 0,7 ºC. Onze dos doze últimos
anos contemplados pelo relatório (1995-2006) estão entre os doze anos mais quentes
registrados desde 1850.533 Estima-se que, nos próximos 100 anos, a temperatura terrestre
aumente entre 2 e 4 ºC caso sejam mantidos os padrões (não)ambientais clássicos de
produção.534 Tais patamares trazem consigo a possibilidade de secas e desertificações para
algumas áreas, devido a temperaturas extremas e alterações hidrológicas e atmosféricas,
inundações para outras, devido ao aumento do nível do mar (causado pelo derretimento das
calotas polares) e, com isso, enormes danos ao ser humano, além de inestimável perda do
patrimônio genético presente nos ecossistemas mais ameaçados.
Nesse sentido, estudo realizado pelo Greenpeace relata alguns dos processos mais
graves trazidos pelo aquecimento global para o Brasil: savanificação da Amazônia;
532
―The atmospheric concentrations of CO2 and CH4 in 2005 exceed by far the natural range over the last
650,000 years. Global increases in CO2 concentrations are due primarily to fossil fuel use. […] The observed
increase in CH4 concentration is predominantly due to agriculture and fossil fuel use‖. (IPCC –
Intergovernamental Panel on Climate Change. Climate change 2007: synthesis report. Disponível em:
<http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr.pdf>. Acesso em: 22 mar 2009, p. 37).
533
Ibid., p. 30.
534
Ibid., p. 46.
desertificação do semiárido nordestino; ciclones nas zonas costeiras, além do aumento do
nível do mar; estiagens na Região Sul; queda na disponibilidade de recursos hídricos;
enchentes nas metrópoles; aumento de casos de doenças infecciosas como malária e dengue
etc.535
Não obstante os esforços conscientizadores por parte de algumas organizações e
associações, percebe-se que a questão ainda não é tratada pela humanidade com a devida
importância. Os órgãos formadores do pensamento majoritário contemporâneo ainda
veiculam dados, informações e reflexões de modo a criar na sociedade um espírito fatalista.
Nas palavras de Antonio Martins:
o pensamento conservador passou a ver o aquecimento da atmosfera e suas
conseqüências como um fenômeno inevitável — algo semelhante a uma tragédia
planetária para a qual caminhamos bovinos, como um rebanho que segue rumo ao
536
matadouro.
É certo, todavia, que as catástrofes anunciadas ainda podem ser evitadas ou ao menos
mitigadas. Na pior das hipóteses, faz-se necessária a adaptação da humanidade às mudanças
vindouras da maneira a menos traumática possível, sob pena de haver perecimento de
populações inteiras.
Para isso, uma das ações fundamentais é o desenvolvimento de um padrão energético
sustentável.537 Nesse sentido, o primeiro passo já foi dado, qual seja, a descoberta de fontes
limpas de energia, tais como a eólica, a térmica e a hídrica. 538 Ocorre que, por razões de
mercado, a transição para um modelo baseado prioritariamente em ―energia limpa‖ não tem
ocorrido no mesmo ritmo das mudanças climáticas. Deveras, mesmo no Brasil, país promissor
em matéria de energia sustentável devido às suas condições naturais, ainda são observados
inúmeros empreendimentos energéticos altamente nocivos ao meio ambiente, como são as
termelétricas.
535
GREENPEACE. Mudanças do clima, mudanças de vida: como o aquecimento global já afeta o Brasil.
Publicação
on-line
(agosto/2006).
Disponível
em:
<http://www.greenpeace.org.br/clima/pdf/catalogo_clima.pdf>. Acesso em: 13 mai 2009.
536
MARTINS, Antonio. A possível revolução energética. Disponível em <http://diplo.uol.com.br/200704,a1559>. Acesso em abr 2009.
537
Entre as outras medidas importantes, destaca-se a extinção dos desmatamentos, a preservação da flora
marítima, desenvolvimento de tecnologias limpas etc.
538
É óbvio que se faz necessária também a superação do atual modelo socioeconômico excessivamente
consumista. A fabricação de bens de pouca durabilidade ou que rapidamente se tornam ―obsoletos‖ é, sem
dúvida, um dos principais fatores de insustentabilidade da sociedade atual.
3.2 A questão energética
É sabido que a maior parte das emissões de gases do efeito estufa, no Brasil, é
decorrente das queimadas que, na maioria das vezes, antecedem o plantio de novas culturas
ou de pasto para a criação de gado bovino. Trata-se de fato que, além de gerar as emissões de
GEE, põe em risco inteiros ecossistemas como a floresta amazônica e a região de cerrado.
As queimadas são, todavia, proibidas pelo artigo 27 Código Florestal (Lei
4.771/1965),539 e os crimes ligados à destruição de florestas e áreas de preservação
permanente estão elencados na Lei 9.605/1998 (art. 38 e seguintes).540 O controle de tais
atividades, portanto, dá-se através do jus puniendi estatal. Daí não ser esta a sede para
contemplação do tributo ambiental que o presente trabalho traz à baila.
Percebe-se assim que as atividades antrópicas emissoras de GEE tributáveis estão
especialmente (mas não só) ligadas à geração de energia. É o caso das termelétricas, dos
motores a combustão, etc.
No tocante à questão energética, observa-se que o Brasil encontra-se ainda em situação
confortável em relação a outros países: segundo a ANEEL (Agência Nacional de Energia
Elétrica), 69, 54% da matriz energética brasileira é proveniente das hidrelétricas,541
considerada, pela maior parte da comunidade científica, ambientalmente sustentável; 542 e,
tendo em vista os potenciais oferecidos pelo território nacional, os números da ―energia
limpa‖ podem ser aumentados ainda em grande medida.
Não é segredo, todavia, que, em 2001, o Brasil passou por uma crise energética
decorrente do baixo nível de água nos reservatórios de hidrelétricas, o que se deu por causa de
539
Art. 27 É proibido o uso de fogo nas florestas e demais formas de vegetação. Parágrafo único. Se
peculiaridades locais ou regionais justificarem o emprego do fogo em práticas agropastoris ou florestais, a
permissão será estabelecida em ato do Poder Público, circunscrevendo as áreas e estabelecendo normas de
precaução.
540
Art. 38 Destruir ou danificar floresta considerada de preservação permanente, mesmo que em formação, ou
utilizá-la com infringência das normas de proteção: pena – detenção, de um a três anos, ou multa, ou ambas as
penas cumulativamente.
541
ANEEL. Banco de Informação de Geração: matriz de energia elétrica. Disponível em:
<http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/capacidadebrasil/OperacaoCapacidadeBrasil.asp>. Acesso em: 22 abr
2009.
542
Há, entretanto, uma minoria de pesquisadores que afirmam serem as hidrelétricas, em certos casos, tão
poluentes quanto as termelétricas a carvão, o que se explicaria pelo fato de haver alta concentração de matéria
orgânica no fundo de algumas represas utilizadas. O movimento gerado pelas turbinas das hidrelétricas gerariam
a emissão de gases de efeito estufa (principalmente CH4) provenientes da decomposição dessa matéria orgânica.
Além disso, fala-se em um alto nível de emissões de CO2 no período em que a vegetação está sendo submersa.
Disponível em: <http://www.inovacaotecnologica.com.br/noticias/noticia.php?artigo=010125050228>. Acesso
em: 23 abr 2009.
uma súbita queda no regime de chuvas. O mesmo quase ocorreu em 2008, 543 denotando a
ineficiência de um modelo energético fundado tão majoritariamente nas hidrelétricas.
Em resposta ao problema, observa-se recente proliferação das termelétricas para
fazerem frente à escassez de chuvas. Trata-se de uma transição para um modelo já não mais
―limpo‖. É interessante observar que esse modelo guarda, em seu bojo, uma grave
contradição: a adoção das termelétricas emissoras de GEE, ao fomentar o aquecimento global,
gera impactos imprevisíveis sobre o regime hidrológico de que dependem as hidrelétricas.
Dentre os empreendimentos de termelétricas (são 206, entre empreendimentos em
construção e empreendimentos outorgados ainda não em construção, desde 1998 até o
começo de 2009),544 cerca de 55% (113) têm como matriz energética combustíveis fósseis,
altamente poluentes, aí incluso o carvão mineral, cuja combustão produz incontáveis resíduos
nocivos ao ser humano e à natureza, além das altas emissões de GEE. O restante dos
empreendimentos em questão adota como matriz a biomassa, que, embora renovável e bem
menos poluente, pode causar danos socioambientais também consideráveis, mas pouco
lembrados.545
Diante disso, impossível não se cogitar de um tributo ambiental brasileiro que se insira
diretamente no contexto das ações de combate à proliferação de métodos poluentes de
produção de energia. Não é exagero dizer que o Brasil dispõe de todas as condições para
tomar as rédeas da geração sustentável de energia elétrica no mundo.
3.3 Das condições propícias reunidas no Brasil
Relatório do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), tratando dos tributos
ambientais direcionados à proteção da qualidade do ar aduz:
543
GREENPEACE. A caminho da sustentabilidade energética. Publicação on-line (maio/2008). Disponível
em: <http://www.ider.org.br/oktiva.net/1365/nota/97153/>. Acesso em: 12 mai 2009. p. 3.
544
ANEEL. Banco de Informação de Geração: matriz de energia elétrica. Disponível em:
<http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/capacidadebrasil/OperacaoCapacidadeBrasil.asp>. Acesso em: 22 abr
2009.
545
O etanol, por exemplo, além de provir das fazendas praticamente escravocratas de cana-de-açúcar, apresenta
riscos biológicos (genéticos) e sociais (desabastecimento alimentar, absurda exploração de mão-de-obra,
substâncias nocivas liberadas pelo bagaço da cana, etc.) em seu cultivo. A respeito do CO2 produzido pela
queima do etanol, diz-se que é compensado pela quantidade de CO2 absorvida pelas plantações de cana-deaçúcar.
A aplicação desses instrumentos é mais apropriada onde seja possível monitorar as
emissões a um custo razoável, onde os poluidores possam tecnicamente reduzir as
emissões e assim mudar de comportamento e onde haja potencial para a inovação
tecnológica tanto no processo produtivo quanto nos processos de controle de
emissão de poluentes.546
A primeira das condições levantadas pelo relatório é a possibilidade de se medir as
emissões a um custo ―razoável‖. A quantidade de GEE emitida por determinado processo
pode, sem dificuldades, ser estimada por simples cálculos estequiométricos (cálculo da
proporção entre reagentes e produtos de uma reação química). Nesse ponto, frise-se ainda
que, em 12 de maio de 2008, o Brasil aderiu ao Protocolo de Gases do Efeito Estufa
(Greenhouse Gases Protocol), que consiste em uma consagrada metodologia de cálculo de
emissões de GEE.547 Acredita-se que tal programa seja apto a oferecer as ―razoáveis‖
condições de cálculo de emissões, uma vez que é aplicado ao âmbito de cada agente poluente
individualmente considerado, sendo, portanto, dotado de alta precisão. Caso o programa não
prospere para os fins tributários ora defendidos, ao menos o know-how do cálculo
individualizado de emissões já estará garantido aos órgãos competentes nacionais.
Quanto às possibilidades de redução de emissões, convém repetir que estas, em um
amplo contexto, são as mais reais no Brasil. Dadas as condições naturais do território
nacional, são inúmeras as alternativas energéticas: ventos abundantes, mormente no litoral
nordestino; os consideráveis níveis de insolação em quase todo o território devem ser bem
aproveitados em conversão de energia solar; e as condições pluviométricas e hídricas,
principalmente na região Norte, propiciam a instalação das hidrelétricas. Nesse sentido,
relatório elaborado pelo Greenpeace aduz:
Para a matriz elétrica brasileira foi desenvolvido um cenário específico, modelado
pelo Grupo de energia do departamento de engenharia e energia e automação
elétricas da escola politécnica (Gepea/USP), segundo o qual em 2050, medidas de
eficiência energética reduziriam a geração de eletricidade em 29% e a energia
renovável seria responsável pelo suprimento de 88% da eletricidade total. a geração
estaria distribuída em 38% de energia hidrelétrica (incluindo pchs [pequenas
centrais hidrelétricas]), 26% de geração a partir de biomassa, 20% de energia eólica
546
MENDES, Francisco Eduardo; MOTTA, Ronaldo Seroa da. Instrumentos econômicos para o controle do
ar e da água: uma resenha da experiência internacional. IPEA – texto para discussão nº 479. Disponível em:
<http://www.ipea.gov.br/pub/td/td0479.pdf>. Acesso em: 30 abr 2009, p. 15.
547
Informações técnicas acerca da metodologia estão disponíveis em <http://www.ghgprotocol.org>. A respeito
da parceria brasileira, firmada entre Ministério do Meio Ambiente, CEBDS (Conselho Empresarial Brasileiro
para o Desenvolvimento Sustentável), WRI (World Resources Institute), WBCSD (World Business Council for
Sustainable Development) e CES/FGV (Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getúlio Vargas),
vide <http://www.ghgprotocol.org/programs-and-registries/brazil-program>. Acessos em: 30 abr 2009.
e 4% de geração solar a partir de painéis fotovoltaicos. neste cenário, a geração
548
elétrica a carvão, óleo diesel e nuclear é totalmente eliminada da matriz.
A viabilidade de um tributo sobre as emissões de GEE no Brasil é, portanto, inegável.
Em se tratando de sua promissoriedade, como foi dito, a tributação ambiental, em sentido
extrafiscal, atua de modo a internalizar os custos ambientais dos empreendimentos causadores
da poluição, de modo que infalivelmente o tributo sobre emissões de GEE geraria o
decréscimo em tais emissões; em sentido fiscal, a tributação ambiental atua de modo a colher
os recursos necessários à implantação de políticas públicas ambientais, investimentos em
pesquisas relacionadas à área, duplo dividendo, etc., ou seja, as possibilidades, nesse ponto,
são variadas.
Ocorre que o próprio Plano Nacional sobre Mudanças Climáticas, em sua versão para
consulta pública,549 lamentavelmente, deixou de contemplar, dentre os instrumentos
econômicos destinados ao combate do aquecimento global em território brasileiro, os tributos
ambientais.
O que se defende aqui não é o completo afastamento da utilização dos combustíveis
fósseis, até porque isso, dada a conjuntura econômica que lhes rodeia, seria o mais puro
devaneio.550 Em termos práticos, espera-se, destarte, o aproveitamento de outras fontes, o
desenvolvimento de tecnologias menos poluentes para os casos convenientes, etc., ou seja,
nada mais do que produção racional, inclusive do ponto de vista ecológico.
3.4 A tributação ambiental e outras políticas públicas ambientais
548
GREENPEACE BRASIL. A caminho da sustentabilidade energética. Publicação on-line (maio/2008).
Disponível em: <http://www.ider.org.br/oktiva.net/1365/nota/97153/>. Acesso em: 12 mai 2009, p. 4.
549
Disponível em: <http://www.mma.gov.br/estruturas/169/_arquivos/169_29092008073244.pdf>. Acesso em:
23 abr 2009.
550
No tocante à rentabilidade dos combustíveis fósseis, além do famoso ―pré-sal‖ brasileiro, esperança de fonte
de petróleo por muitos anos, pode-se aduzir aos atributos que tornam o carvão mineral altamente atraente,
conforme relatório do Ministério de Minas e Energia: ―o carvão é a mais abundante fonte de energia primária
disponível no planeta. Em segundo lugar, o preço do carvão, não obstante refletir algum impacto das tendências
do custo da energia, influenciadas pela flutuação nos preços internacionais, apresenta um grau de volatilidade
relativamente baixo. Por fim, tem havido grandes avanços tecnológicos, e há vultosos investimentos em
andamento, de modo a possibilitar um uso mais intenso do carvão, com o menor impacto ambiental possível‖.
(Ministério de Minas e Energia e Empresa de Pesquisa Energética (col.). Plano Nacional de Energia 2030.
Brasília:
MME/EPE,
2007.
v.6
–
carvão,
p.
108).
Versão
online
disponível
em
<http://www.mme.gov.br/site/menu/select_main_menu_item.do?channelId=8213>. Acesso em: 01 mai 2009.
Neste tópico, serão apresentados outros mecanismos que visam ao controle das
emissões de GEE. Pretende-se assim analisar as vantagens e desvantagens que tais
mecanismos apresentam em relação à tributação ambiental. É conveniente advertir que os
mecanismos apresentados não são necessariamente excludentes entre si, podendo, em muitos
casos, ser aplicados conjuntamente na busca da maior eficiência na proteção ambiental.
3.4.1 Instrumentos de controle direto
Por controle direto deve-se entender o exercício por parte do Estado de seu poder de
polícia no sentido de proteger o meio ambiente, o que se dá mediante imperativos legais.
Assim, atua através da criação de tipos penais, sanções, infrações administrativas, limites de
emissões ou de uso de recursos etc.
Pode-se inferir que os instrumentos de controle direto, diferentemente dos instrumentos
econômicos (como a tributação ambiental), são especialmente recomendáveis e eficientes nos
casos em que a degradação ambiental em foco é irreversível, como ocorre em certos casos de
contaminação. Isso porque, segundo a explicação de José Manuel Rodríguez Muñoz, definem
de maneira precisa, clara e simples os objetivos a serem alcançados, sem que se faça
necessário considerar os mecanismos através dos quais o poluidor buscará ajustar-se às
medidas ambientais.551
Neste ponto, convém retomar a observação de que o enfoque dado à questão dos gases
do efeito estufa pelos instrumentos econômicos pressupõe a licitude das emissões. Tal
licitude, pode-se dizer que decorre da importância conferida pela ordem jurídica às atividades
econômicas que incorrem em tal sorte de poluição.
Mesmo em se assegurando a licitude de certa contaminação (v.g., emissões de GEE), é
de se imaginar que tal licitude deve obedecer a certos padrões, cumprindo exigências e
respeitando limites, em vez de ter sua regulação totalmente deixada aos cuidados dos
instrumentos econômicos. Por sinal, nesse sentido, a doutrina de José Manuel Muñoz aduz
que a maior eficiência dos controles diretos dá-se quando de sua aplicação conjunta e
harmônica com outros instrumentos (no caso, ―impuestos medioambientales‖).552
551
Nas palavras do autor: ―[...] hemos de decir que, no obstante sus [dos ‗controles directos‘] ventajas e
inconvenientes intrínsecos, su mayor efectividad se logra precisamente como complemento a un sistema de
impuestos destinados al mantenimiento de unas condiciones ambientales aceptables‖. (op. cit., p. 115). É cabível
ainda a observação do autor quando este aduz que ―una medida de command & control puede ser absolutamente
necesaria para ciertos comportamientos dañinos al médio, para los que los impuestos, como incentivadores de
552
Isso ocorre porque os controles diretos, embora fundamentais no estabelecimento dos
critérios de licitude e ilicitude, não são dotados de sensibilidade para atuar no mercado. A
dinamicidade deste requer versatilidade por parte das políticas públicas tencionadas a sua
regulação. Sendo desprovido de tal atributo, o controle direto mostra-se impróprio para,
isoladamente, lidar com os melindres da economia de mercado.
Já o instrumento tributário, ao servir perfeitamente à implementação do princípio do
poluidor-pagador, atua sobre o mercado de maneira a induzir condutas, e não forçá-las.
Aventa-se ainda a vantagem de os tributos ambientais já incidirem de maneira proporcional às
dimensões e capacidades econômicas do empreendimento, já que, quanto maior este, mais
alto seu nível de emissões.
Ademais, a tributação ambiental tem sempre a seu favor amplas possibilidades no que
diz respeito às receitas provenientes dos tributos, a exemplo da aplicação do mecanismo de
duplo dividendo, do qual se tratará ao final deste capítulo.
A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) fala de dois
tipos de eficiência dos tributos ambientais: estática e dinâmica. A primeira diz respeito ao fato
de um tributo ambiental servir à redução dos custos da redução das contaminações, uma vez
que iguala tais custos entre os contaminadores. A eficiência dinâmica, por sua vez, diz
respeito ao estímulo constante às reduções.553
Fernando Magalhãe Modé assim exalta os instrumentos econômicos (ou controles
indiretos) e apresenta as maiores desvantagens do controle direto:
Comparativamente aos instrumentos normativos, de comando e controle de emissão
ou limitação ao uso de recursos, fiscalização e aplicação de sanção sobre o infrator e
exigência à reparação do dano ambiental ocorrido, a tributação ambiental oferece
algumas vantagens, dentre as quais destacam-se a flexibilidade, o incentivo
permanente, a aplicação do princípio da prevenção e a socialização da
responsabilidade pela preservação do meio ambiente a um menor custo para a
sociedade.
[…] Além da ineficiência econômica, os instrumentos normativos apresentam outras
desvantagens em relação aos instrumentos econômicos, dentre as quais, as
dificuldades administrativas do exercício de fiscalização eficiente que permita a
adequada aplicação das sanções decorrentes de eventual infração normativa e a falta
conductas más ecológicas, no son aptos, porque en dichos casos la única conducta ecológica que cabe es la
emisión 0, o el vertido 0, en suma, la ausencia de contaminación que sólo puede conseguir una restricción como
la que proporciona la prohibición administrativa‖. (op. cit., p.117)
553
OCDE. Environmentally related taxes in OECD countries: issues and strategies. Paris: OCDE, 2001. Apud
RODRÍGUEZ MUÑOZ, José Manuel. La alternativa fiscal verde. Valladolid: Lex Nova, 2004, p. 118. O
Brasil não é membro da OCDE, mas isso não torna menos verdadeiras algumas das pesquisas publicadas por
essa organização.
de estímulo ao melhoramento da qualidade do ambiente, além dos limites mínimos
554
exigidos pela legislação aplicável.
Pode-se, só por isso, concluir pela preferibilidade da tributação ambiental no tocante à
questão do efeito estufa no Brasil, o que não implica, obviamente, o completo afastamento
dos instrumentos de controle direto. O que ora se defende é que a aplicação isolada deste
resulta ineficiente. No entanto é sabido que o mercado, com que lidam os tributos ambientais,
é fonte de sortilégios constantes para os melhores economistas, razão pela qual se deduz que o
amparo dos instrumentos de controle direto é de suma importância.
3.4.2 Instrumentos de mercado
Os instrumentos de mercado atuam principalmente através das permissões
comercializáveis (tradeable permits), isto é, concessão de direitos de emissão de poluentes ou
de exploração de recursos naturais e institucionalização de mecanismos que possibilitem o
comércio desses direitos entre os agentes econômicos.555
Seu nascimento remonta a 1990, nos Estados Unidos da América, quando da edição do
Clean Air Act, com vistas à redução das emissões de SO2, no combate à chuva ácida, objetivo
em que logrou sucesso. Na prática, a quantidade de permissões emitidas pelo Estado
respeitava um determinado limite de qualidade ambiental. Sazonalmente, eram feitas as
verificações das emissões dos titulares das permissões. Caso fosse ultrapassada a quota a que
tinha direito, aplicava-se a sanção pré-estabelecida.556
A princípio, trata-se de um meio deveras apto à internalização dos custos ambientais.
Todavia cabe advertência no sentido de que sua subsunção ao mercado pode desvirtuar tal
finalidade e, até mesmo, gerar situações de ofença ao direito à concorrência, a exemplo do
que ocorreu nos EUA, onde os certificados serviram, por algum tempo, como método
especulativo voltado à exclusão de pequenas empresas do mercado.557
A questão da aplicação do sistema de quotas de emissões ao caso dos GEE resume-se ao
próprio debate entre os mecanismos de mercado e os econômicos, ou melhor, entre as
554
MODÉ, Fernando Magalhães. Tributação ambiental: a função do tributo na proteção do meio ambiente.
Curitiba: Juruá, 2004, p. 96, 98.
555
Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. v.101. São Paulo: USP, 2006, p. 368-369.
556
557
Ibid., p. 108.
permissões comercializáveis e o tributo ambiental. Nesse sentido, há que se notar que a
tributação é dotada de maior simplicidade e praticabilidade, o que confere a esse modelo
maior isenção da manipulação. Ademais, permite o retorno da receita à sociedade através de
mecanismos como o ―duplo dividendo‖ (tópico 3.5.2), enquanto que parte da arrecadação dos
mecanismos de quotas é dissolvido entre participantes do mercado (empresas, advogados,
consultores etc.).558
Ressalve-se a possibilidade de conciliação entre o tributo ambiental e o comércio de
direito de emissões, quando este for aplicado em âmbito internacional, como ocorre no caso
do Protocolo de Quioto. Deve-se ter em mente que a alienação dos ―créditos de carbono‖ para
os países do Anexo B diz respeito ao compromisso, assumido por estes, de redução de
emissões de GEE. É no respeito a esse compromisso que se funda o mercado de carbono
instituído pelo Protocolo. Por sinal, a adoção de instrumentos econômicos é um dos meios
recomendados para que esses países (do Anexo B) logrem cumprir o acordado, o que implica
dizer que o Protocolo de Quioto e o tributo ambiental não se excluem.
Ana Maria Nusdeo fala ainda de instrumentos de mercado menos conhecidos, quais
sejam, o depósito e reembolso e a educação e informação do consumidor. O primeiro consiste
na cobrança de um depósito compulsório correspondente ao consumo de produtos que
impliquem resíduos tóxicos ou de difícil tratamento, a ser reembolsado ao consumidor quando
da entrega dos resíduos em postos credenciados. Já os mecanismos de educação e informação
do consumidor correspondem, por exemplo, aos ―selos ambientais‖ conferidos a produtos e
serviços menos degradantes do meio ambiente. 559
3.5 Das falsas perspectivas acerca do possível aumento da carga tributária ao “duplo
dividendo”
3.5.1 Do não-aumento da carga tributária
Uma das maiores dificuldades enfrentadas pelos tributos ambientais diz respeito à préconcepção existente acerca do impacto destes sobre a carga tributária, tema que goza de
especial atenção da opinião pública em matéria tributária. É óbvio que as empresas cujas
558
CARBON
TAX
CENTER.
Cap-and-Trade
problems.
Disponível
em:
<http://www.carbontax.org/introduction/#cap-and-trade>. Acesso em: 23 mai 2009.
559
Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. v.101. São Paulo: USP, 2006, p. 369.
atividades forem oneradas por tributo ambiental, inclusive o tributo sobre as emissões
antrópicas de gases do efeito estufa, tenderão a repassar tal custo para o consumidor final.
Todavia esse fenômeno não se encerra aí; é muito mais complexo e, por isso, merece análise
mais detida.
Antes, é fundamental advertir-se de que a opinião pública sofre intensa influência
midiática, sendo levada a encampar interesses que, na maioria das vezes, não são
verdadeiramente seus, mas sim dos investidores e colaboradores das grandes corporações que
detêm o controle da mídia hegemônica brasileira.560 Essa advertência tem o único escopo de
alertar o leitor para que afaste quaisquer pré-concepções que possam, injustamente,
obscurecer o raciocínio que ora se desenvolve.
Voltando ao tema central, em primeiro lugar deve-se ter em vista que, criando um
tributo ambiental e não aumentando os gastos públicos, o Estado logicamente estará pronto
para reduzir as previsões de ganhos provenientes de todos os outros tributos, haja vista não se
fazer necessário o aumento da arrecadação global. Em verdade, pode-se concluir que, em tese,
não havendo aumento dos gastos estatais, não há que se falar em aumento legítimo da carga
tributária.561
Outro fator a ser considerados provém da premissa de que o tributo ambiental é
instrumento voltado à internalização de custos ambientais, até então suportados difusamente
por toda a sociedade. Ora, não é difícil perceber que despesas geradas, por exemplo, pela
poluição atmosférica gerada pelos processos mais rústicos de queima do carvão mineral
recaem, diretamente, sobre as comunidades ribeirinhas e, indiretamente, sobre os
contribuintes em geral, já que o resgate ambiental das áreas afetadas por chuvas ácidas, bem
como o resgate socioambiental das comunidades atingidas, demandam grandes quantidades
de recursos a serem aplicados em políticas públicas ambientais e de saúde.
Desse ponto de vista, pode-se perceber que, ao contrário do raciocínio simplório mais
difundido, a criação de tributos aptos a eliminar as externalidades ambientais é uma das vias
mais consistentes em se tratando de redução da carga tributária global. Isso porque, sob a
perspectiva supracitada, os tributos ambientais tendem a reduzir a necessidade de receita
560
A respeito do tema, recomenda-se a leitura de ensaio da lavra de Perseu Abramo (Padrões de manipulação
na grande imprensa. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2006).
561
Aurélio Pitanga Seixas Filho aduz: ―naturalmente, na hora em que se decide aumentar as despesas
governamentais, é o momento adequado para se resolver, também política e economicamente, como serão
obtidas as receitas que lhe darão cobertura. Não é demasiado enfatizar que, assim como na reunião de
condomínio, o momento apropriado para se decidir sobre a necessidade de aumentar os impostos é aquele em
que se decide aumentar a despesa pública‖ (Contribuições e vinculação de sua receita. In: Valdir de Oliveira
Rocha (coord.). Grandes Questões Atuais de Direito Tributário. v.8. São Paulo: Dialética, 2004, p. 29).
pública, o que se dá em virtude de criar um desestímulo à geração de externalidades
negativas, o que tende a levar a uma situação de menos gastos públicos.
Obviamente, esse argumento parte da premissa de que as atividades desestimuladas pelo
tributo ambiental sejam devidamente substituídas por atividades correspondentes, porém
sustentáveis. Daí porque a aplicação do tributo ambiental deve ser precedida de um estudo
destinado a levantar as possibilidades de o mercado suprir lacunas produtivas (aptas a manter
razoável nível arrecadatório), nos casos em que estas efetivamente possam surgir.
No caso do tributo sobre as emissões antrópicas de gases do efeito estufa, a teoria não é
diferente. A internalização dos custos ambientais decorrentes do aquecimento global é um
meio de reduzir o dano ambiental e, assim, os gastos estatais (ou, como acima referido,
necessidade de receita), o que leva à imediata diminuição da carga que recai sobre outros
tributos. Deve-se, todavia, levar em conta que os efeitos do aquecimento global são, em parte,
imprevisíveis quanto ao tempo e ao local em que ocorrerão. Não se pode deixar de levar em
conta a existência de poluição acumulada (concentrações alteradas de GEE na atmosfera),
bem como do caráter supranacional do problema. São aspectos a serem enfrentados no
próximo capítulo.
Ainda no tocante à tributação das emissões de GEE, quanto ao estímulo às condutas
sustentáveis, devem ser levadas em conta as condições favoráveis oferecidas pelo Brasil em
matéria de produção ―limpa‖ de energia (tópico 3.3). Isso leva a crer que eventual vácuo
deixado pela redução de projetos de termelétricas poderá ser preenchido por
empreendimentos ambientalmente sustentáveis.
3.5.2 O ―duplo dividendo‖
A teoria do ―duplo dividendo‖ (double dividend) pode ser considerada um
aprofundamento da ideia de inexistência de aumento de carga tributária, desenvolvida no
tópico anterior. A título de esclarecimento, a nomenclatura utilizada aduz a um outro
benefício social, além da redução da degradação ambiental, a ser trazido pelo tributo
ambiental: o estímulo às atividades essenciais à sociedade.
A precisa definição do ―duplo dividendo‖ pressupõe a noção de ―tributos
distorcionantes‖ (distorting tributes), assim entendidos aqueles capazes de atuar de modo
prejudicial à sociedade, a exemplo dos tributos incidentes sobre o trabalho. Nesse sentido é a
lição de Lise Tupiassu:
O trabalho e o capital, essenciais ao pleno emprego e ao desenvolvimento de um
país, ficam cada vez mais caros, justamente em função da carga tributária que incide
sobre eles. Paradoxalmente, os elementos mais maléficos para a qualidade de vida
dos indivíduos – como a poluição e a exploração excessiva dos recursos naturais,
por exemplo – não são – ou são muito pouco – tributados e são até mesmo
encorajados pela concessão de incentivos fiscais. Além de distorções e dificuldades
no que tange ao desenvolvimento econômico, esse contexto gera distorções
ambientais e sociais. Isso quer dizer que a economia responde aos sinais enviados
pelas políticas fiscais, de modo que assistimos uma redução do nível de emprego –
trabalho muito tributado – e um aumento da exploração e deterioração dos recursos
562
naturais – pouco tributado.
Assim, o ―duplo dividendo‖ decorre da idéia de que é preferível tributar as atividades
prejudiciais à sociedade àquelas que, pelo contrário, são desejáveis, como o trabalho. Sua
implementação dá-se através da destinação das receitas provenientes dos tributos ambientais à
concessão de exonerações sobre determinados ―tributos distorcionantes‖.
A classificação doutrinária para as formas como se manifesta do duplo dividendo muito
diz a respeito de como seus defensores iniciais o conceberam: a forma fraca (weak form) darse-ia quando a receita do tributo ambiental financiasse as reduções em tributos
distorcionantes; a forma intermediária (intermediate form) ocorreria quando determinado
tributo ambiental fosse apto a substituir totalmente, do ponto de vista arrecadatório, um
tributo distorcionante; por fim, a forma forte (strong form) consumar-se-ia quando da
completa substituição dos tributos distorcionantes pelos tributos ambientais, ou seja, quando
da implementação da reforma fiscal ecológica.563
Não obstante estar associado, doutrinariamente, à ideia de reforma fiscal verde, o
―duplo dividendo‖ coaduna-se perfeitamente com a aplicação isolada do tributo sobre as
emissões antrópicas de gases do efeito estufa ora em debate. No caso, sua atuação poder-se-ia
dar simplesmente a partir da exoneração de toda a coletividade de certo tributo distorcionante
através da arrecadação gerada pela nova imposição tributária.
Por fim, a partir da análise realizada ao longo deste capítulo, restou comprovada a
plausibilidade do tributo sobre as emissões antrópicas de GEE no Brasil. E, se o mais forte
contra-argumento era o do aumento de carga tributária, percebe-se que o país já tarda em não
adotar um tal gravame.
562
TUPIASSU, Lise. A reforma fiscal verde e o duplo dividendo. In: Fernando Facury Scaff e Jorge Alex
Athias. (Org.). Direito Tributário e Econômico aplicado ao meio ambiente e à mineração. São Paulo:
Quartier Latin, 2009, p. 98.
563
4 O TRIBUTO SOBRE AS EMISSÕES ANTRÓPICAS DE GASES DO EFEITO
ESTUFA
Neste capítulo, proceder-se-á à concepção de um possível tributo sobre as emissões
antrópicas de GEE. Concomitantemente, far-se-á a análise do Projeto de Lei Complementar nº
73/2007, bem como de seu substitutivo proposto pela Comissão de Minas e Energia da
Câmara dos Deputados, ambos propondo figura tributária de conteúdo semelhante ao que ora
se busca.
4.1 Da CIDE como espécie tributária
O sistema tributário brasileiro compreende cinco espécies de tributo: impostos, taxas,
contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais. As
contribuições especiais, por sua vez, dividem-se em: contribuições de intervenção no domínio
econômico (CIDEs), contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas e
contribuições de seguridade social (CRFB/1988, art. 145, caput, art. 148 e art. 149, caput).
No tocante à tributação dos GEE, de imediato, exclui-se a possibilidade de dar-se
através de contribuição de melhoria ou taxa, visto que não se cogita de vinculação a serviço
público ou poder de polícia nem a obra pública (CFRB/1988, art. 145, caput, II e III).
Também os empréstimos compulsórios não devem ser contemplados, visto serem próprios de
situações extraordinárias (CFRB/1988, art. 148). Dentre as contribuições, obviamente, devem
ser excluídas da análise as de interesse de categorias profissionais e as de seguridade social,
dada a especificidade dos interesses e finalidades a que visam atender (CFRB/1988, art. 195,
caput).
Restam à análise os impostos e as contribuições de intervenção no domínio econômico
(CIDE). Desde já, convém observar que, conforme o sistema tributário nacional, em ambos os
casos, a competência para instituir o tributo recai sobre a União, haja vista que a única
margem dada pela Constituição para a criação de novos impostos é a competência residual da
União (CRFB/1988, art. 154, I), e, na hipótese da CIDE, também somente à União cabe
instituí-la (CRFB/1988, art. 149, caput).
Nesse caso, torna-se importante a diferenciação dessas espécies tributárias, de modo que
se possa visualizar convincentemente a que melhor se adeque à tributação dos GEE.
De acordo com o Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966), os impostos consistem
em ―tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer
atividade estatal específica, relativa ao contribuinte‖ (art. 16). Isso significa que o fato gerador
do imposto deve ser um indicativo de capacidade contributiva, haja vista o caráter
arrecadatório do tributo.
Já a respeito das contribuições de intervenção no domínio econômico, cabe advertir que
existem inúmeras controvérsias doutrinárias quanto a sua natureza jurídica. Tais controvérsias
remetem à classificação dos tributos, aparentemente adotada pela CRFB/1988, em vinculados
e não-vinculados a determinada atividade estatal. Assim, parte da doutrina, no Brasil,
considera que as contribuições especiais têm natureza jurídica de taxa ou de imposto.564
Em contrapartida, outra parte da doutrina afasta-as dessa dicotomia – imposto ou taxa –
com base no seguinte argumento de Geraldo Ataliba:
Pode-se dizer que – da noção financeira de contribuição – é universal o asserto no
sentido de que se trata de tributo diferente do imposto e da taxa e que, por outro lado, de seus
princípios informadores, fica sendo mais importante o que afasta, de um lado, a capacidade
contributiva (salvo a adoção da h.i. típica e exclusiva de imposto) e, doutro, a estrita
remunerabilidade ou comutatividade, relativamente à atuação estatal (traço típico da taxa).
Outro traço essencial da figura da contribuição, que parece ser encampado – pela
universalidade de seu reconhecimento e pela sua importância, na configuração da
entidade – está na circunstância de relacionar-se com uma especial despesa, ou
especial vantagem referidas aos seus sujeitos passivos (contribuintes). Daí as
designações doutrinárias special assesment, contributo speciale, tributo speciale,
etc.
Em outras palavras, se o imposto é informado pelo princípio da capacidade
contributiva e a taxa informada pelo princípio da remuneração, as contribuições
serão informadas por princípio diverso. Melhor se compreende isto, quando se
considera que é da própria noção de contribuição – tal como universalmente
entendida – que os sujeitos passivos serão pessoas cuja situação jurídica tenha
relação, direta ou indireta, com uma despesa especial, a elas respeitante, ou alguém
565
que receba da ação estatal um reflexo que possa ser qualificado como ―especial‖.
De fato, as contribuições de intervenção no domínio econômico atendem a finalidades
precipuamente extrafiscais. São, portanto, informadas, em seu conteúdo, por princípios de
caráter econômico, que se refletem não só na hipótese de incidência do tributo, mas também
564
Neste sentido, CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 14. ed. São Paulo: Saraiva,
2002, p. 42. e CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 21. ed. São Paulo:
565
ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990, p.
200.
na destinação especial de sua receita, não-arrecadatória, sendo este seu traço característico.
Daí o tratamento diferenciado que se lhes confere.
Quanto à singularidade das CIDEs em face da previsão do art. 4º, II, do CTN (Lei
5.172/1966),566 aduz Hugo de Brito Machado:
Não se venha argumentar que a destinação do produto da arrecadação é irrelevante
para a determinação da natureza jurídica específica do tributo. Realmente é assim,
nos termos do art. 4º do CTN. Ocorre que esse dispositivo tem de ser interpretado no
contexto em que está encartado. Como o Código Tributário Nacional não trata de
contribuições de intervenção no domínio econômico, é compreensível que suas
567
normas não sejam sempre adequadas a essa espécie tributária.
Percebe-se que a tributação dos gases do efeito estufa encaixa-se perfeitamente na
moldura da CIDE. Em conformidade com o que foi visto nos capítulos anteriores, o tributo
sobre emissões antrópicas de GEE tem um objetivo específico (função extrafiscal): o
desestímulo às condutas intensificadoras do aquecimento global mediante a internalização das
externalidades negativas produzidas pelas emissões de GEE.
No mesmo sentido, o PLP nº 73/2007 elege como espécie tributária a CIDE, sem,
todavia, apresentar a justificativa de tal escolha. Dispõe seu art. 3º:
Fica instituída a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – Cide por
emissão de gases de efeito estufa, com incidência sobre todas as atividades econômicas
produtivas e de responsabilidade de seus agentes produtores, pela emissão ou geração de
gases de efeito estufa em qualquer estágio ou fase do ciclo produtivo.
O substitutivo ao PLP original adota essa mesma espécie tributária.
4.1.1 Da destinação da receita
A destinação específica das receitas provenientes de contribuições é um tema dos mais
delicados em Direito Financeiro. Isso porque se trata de inegável exceção ao princípio da
integralidade, que estabelece que todas as previsões de despesas e receitas estatais sejam
tratadas em um só documento (orçamento), de modo a possibilitar uma análise global,
verdadeiramente idônea, por parte dos responsáveis e do próprio cidadão.
566
CTN, art. 4º - A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva
obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la: I - a denominação e demais características formais adotadas pela
lei; II - a destinação legal do produto da sua arrecadação.
567
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 432.
Tal raciocínio leva à conclusão de que a destinação das receitas provenientes de CIDEs
deve sofrer certa limitação, obedecendo a determinados critérios de transparência. Dentre
estes, merece destaque o entendimento de que tais receitas devam ser direcionadas às mesmas
finalidades que motivaram a criação da contribuição. Assim, ensina Aurélio Pitanga Seixas
Filho:
Se a única razão que justifica e distingue um imposto ordinário de um imposto
especial ou contribuição parafiscal é a destinação específica da receita deste a um
órgão, fundo ou despesa, o que por si só já é excepcional e extraordinário, não é
possível uma tredestinação de sua receita, ou destinação mais extraordinária ainda,
que a sua receita seja transferida para uma função diferente daquela que lhe deu
568
causa.
Parece óbvio, todavia, que tal entendimento, decorrendo do caráter não-arrecadatório de
que se deve revestir a CIDE, somente diz respeito à hipótese em que a CIDE efetivamente
gera aumento na carga tributária, não sendo excludente da possibilidade de uma destinação
alternativa de receitas, desde que não haja aumento dessa carga, como no caso do ―duplo
dividendo‖.
Embora o ―duplo dividendo‖ seja construção doutrinária perfeitamente aplicável à
regulação econômica através de tributos, é inegável que se refere a uma destinação de
recursos necessariamente diferente dos objetivos específicos de eventual CIDE – eis a razão
de sua denominação, a qual faz alusão a outros benefícios além daqueles que primordialmente
motivaram a criação do tributo. Nem por isso, todavia, torna-se incompatível com as CIDEs.
Ora, sua aplicação tem como um de seus efeitos a manutenção da carga tributária nos mesmos
patamares anteriores à instituição do tributo ambiental. Em outras palavras, o ―duplo
dividendo‖ é um meio socialmente legítimo de anulação das receitas provenientes dos tributos
ambientais.
Destarte, em essência, não há qualquer incompatibilidade entre a CIDE e o ―duplo
dividendo‖. Isso porque a designação das receitas da CIDE para as mesmas finalidades que
motivaram sua instituição é decorrência lógica do caráter preponderantemente regulatório,
dessa espécie tributária. Caráter esse verificado também no ―duplo dividendo‖, que não deixa
de ser uma destinação específica de receita.
O que ora se defende, enfim, é que a receita da CIDE sobre emissões antrópicas de
GEE, seja direcionada à subvenção de reduções em ―tributos distorcionantes‖, tais como as
568
SEIXAS FILHO, Aurélio Pitanga. Contribuições e vinculação de sua receita. In: Valdir de Oliveira Rocha
(coord.). Grandes Questões Atuais de Direito Tributário. v.8. São Paulo: Dialética, 2004, p. 44.
contribuições previdenciárias, incidentes sobre o total das remunerações pagas pelas empresas
a seus empregados. Através desse mecanismo, o Estado estaria evitando o indesejado
aumento da carga tributária e, ao mesmo tempo, estimulando a criação de vínculos
empregatícios (contratos de trabalho), o que significa possibilidade de aumento da oferta de
empregos – e do mercado formal.569
Tratando da destinação da receita da CIDE em foco, o Projeto de Lei Complementar nº
73/2007 estabelece em seu art. 7º, § 2º:
A receita proveniente da Cide será compensada em cada exercício fiscal por
reduções equivalentes nas incidências de tributos federais e contribuições de
qualquer espécie onerando os gêneros alimentícios de primeira necessidade e suas
matérias primas, os medicamentos de uso humano, os insumos agropecuários e a
energia de baixo consumo, proporcionando a redução da carga tributária geral sobre
as atividades econômicas e das famílias de menor poder aquisitivo, conforme se
dispuser em regulamento.
Percebe-se que o legislador propôs a utilização do ―duplo dividendo‖, o que, por si só,
já é louvável. Critica-se apenas a excessiva genericidade da previsão, o que pode ensejar
dificuldades em sua aplicação.
Por sua vez, o substitutivo do PLP 73/2007 não aplica o ―duplo dividendo‖, resumindose a destinar as receitas da CIDE sobre emissões de GEE à subvenção de reduções tributárias
conferidas a empreendimentos que emitam menor quantidade de GEE do que seus
concorrentes.570
Como foi dito no tópico 2 deste trabalho, é problemática a concessão de incentivos e
subvenções motivadas simplesmente pela não-geração de externalidades negativas (ou
geração em menor monta) por determinados empreendimentos. Daí considerar-se que o
dispositivo contido no substitutivo ofende o princípio do poluidor-pagador.
569
A ideia de amenizar a tributação incidente sobre o trabalho através do ―duplo dividendo‖ pode ser encontrada
em artigo de Lise Tupiassu (A reforma fiscal verde e o duplo dividendo. In: Fernando Facury Scaff e Jorge Alex
Athias. (Org.). Direito Tributário e Econômico aplicado ao meio ambiente e à mineração. São Paulo:
Quartier Latin, 2009, p. 97-100).
570
Eis a redação do substitutivo: ―Art. 3º O produto, mercadoria ou serviço, que apresente balanço de emissões
de gases de efeito estufa mais favorável, ou que cause menor degradação ambiental do que seus concorrentes ou
similares, fará jus a uma redução nas alíquotas dos tributos e contribuições sociais e econômicas federais
incidentes no seu processo produtivo. [...] § 2º A redução de arrecadação decorrente deverá ser compensada com
os valores obtidos com a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – Cide por emissão de gases de
efeito estufa instituída nesta Lei‖. BRASIL. Câmara dos Deputados. Substitutivo ao Projeto de Lei
Complementar nº 73/2007. De autoria do dep. José Fernando Aparecido de Oliveira (PV – MG). Tramita na
Comissão
de
Minas
e
Energia
desde
20
dez.
2007.
Disponível
em:
<http://www.camara.gov.br/sileg/integras/534429.pdf>. Acesso em: 18 mai 2009.
Em outro momento (art. 9º), o substitutivo aduz que eventuais saldos da receita da
CIDE sejam aplicados em financiamento de projetos de inovação tecnológica em energia
renovável e para sequestro de gases do efeito estufa por empresas ou instituições públicas de
ensino e pesquisa, preferencialmente sediadas nos Estados e Municípios onde esta receita
tenha sido gerada.
O presente trabalho, todavia, considera que o tributo em questão não deve apresentar
aumento na carga tributária, razão pela qual não devem existir os saldos aludidos.
4.2 Da competência da União: algumas observações
No tocante à competência para instituição de tributos ambientais, no Brasil, cumpre
ressaltar que os critérios a serem prioritariamente observados são aqueles referentes às
competências tributárias, de caráter constitucional e, portanto, inafastáveis. A respeito, aduz
Paulo Henrique do Amaral:
[...] mesmo se aquele raciocínio desenvolvido pela doutrina estrangeira em relação à
necessidade de dupla competência (tributária e ambiental) existisse em nosso país,
poder-se-ia vislumbrar da mesma forma a utilização dos tributos em defesa do meio
ambiente, pois assiste a todas elas [pessoas políticas – União, Estado-Membro,
Distrito Federal e Município] o poder-dever de proteger o meio ambiente e combater
a poluição. Mas essa proteção só será feita conforme a competência tributária
571
atribuída pela Constituição brasileira a cada pessoa política.
Assim, diante do que já foi exposto, é certo que a CRFB/1988 não dá margem a que o
tributo sobre as emissões antrópicas de GEE seja instituído por outro ente federativo além da
União, única competente para instituir CIDE. Mesmo assim, é conveniente apresentar os
argumentos materiais que fundamentam a escolha dessa pessoa política.
O problema das mudanças climáticas tem caráter internacional, tanto no que diz respeito
às causas (e causadores) quanto no que diz respeito às repercussões. A efetividade de um
tributo voltado para questão, portanto, será tanto maior quanto maior a abrangência desse
571
AMARAL, Paulo Henrique do. Direito Tributário ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p.
62. Não é de bom alvitre, todavia, que sejam olvidados os critérios de competência existentes para a matéria
ambiental. Nesse ponto, percebe-se que o sistema tributário nacional em muito obsta a prática da tributação
ambiental pelos Estados federados, Distrito Federal e municípios, já que os impostos de sua competência
encontram-se taxativamente discriminados, sem possibilidade de ampliação, diferentemente do que se dá no caso
da União, que dispõe da competência residual (art. 154, I), além do poder de instituir as CIDEs.
tributo. Foi nesse sentido que se tentou, por duas vezes (1992 e 1995), sem sucesso, criar um
tal tributo na União Européia.572
No América do Sul, não se fala, por enquanto, na criação de uma figura tributária
internacional, haja vista a incipiência dos blocos econômicos aqui presentes. No entanto,
como visto no capítulo anterior, não há razões para se olvidar a criação de um tributo nacional
desse conteúdo. Tributo esse a ser criado pela União, por ser esta o ente federativo mais
abrangente e, pois, mais idôneo a tratar da questão.
Ademais, é inegável a influência da tributação das emissões antrópicas de GEE sobre a
questão energética, matéria constitucionalmente reservada à competência legislativa exclusiva
da União (art. 22, IV).
4.3 Hipótese de incidência
4.3.1 Aspecto material
A obrigação tributária surge quando da ocorrência de determinado fato jurídico (fato
gerador) abstratamente previsto pela norma tributária como ensejador da consequência de
pagar (hipótese de incidência). Sendo sempre a hipótese de incidência um fato lícito, não há
sentido em confundir o tributo ambiental com sanção negativa.
A hipótese de incidência da CIDE sobre emissões antrópicas de GEE há de ser,
obviamente, a emissão antrópica lícita de gases do efeito estufa. Não são, pois, contempladas
as emissões provocadas, v.g., por queimadas.
Os GEE, por sua vez, devem ser taxativamente enumerados. Neste ponto, o critério
adotado pelo presente trabalho consiste no Anexo A do Protocolo de Quioto, que elenca os
seguintes gases: dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O),
hidrofluorcarbonos (HFCs), perfluorcarbonos (PFCs) e hexafluoreto de enxofre (SF6).
Tendo em vista o princípio da pessoalidade, consagrado no § 1º do artigo 145 da
CRFB/1988, a incidência do tributo em questão não deverá ocorrer quando as emissões de
GEE decorrerem das atividades de empreendimentos de pequeno porte e, portanto, de menor
572
A título de esclarecimento, não se fala aqui de um tributo internacional propriamente dito, mas sim de um
acordo em que todos os países envolvidos se comprometeriam a criar um tributo interno. A razão da falha da
proposta na União Européia foi a não-adesão de alguns países. (RODRÍGUEZ MUÑOZ, José Manuel. La
alternativa fiscal verde. Valladolid: Lex Nova, 2004, p. 175-185).
―capacidade econômica‖. Da experiência espanhola573, extrai-se o método da fixação de uma
quantidade mínima de emissões a partir da qual deverá incidir o tributo. Tal quantidade, digase, deverá ser suficiente a abarcar empreendimentos de porte médio e grande. É claro que se
deve ter em conta a necessidade de a legislação lançar mão de meios de evitar a elisão da
norma, que se poderia dar através da implantação, por um mesmo grupo, de vários
empreendimentos de pequeno porte.
O PLP 73/2007 prevê a seguinte hipótese de incidência (art. 4º da versão original e 5º
do substitutivo):
A Cide por emissão de gases de efeito estufa tem como fato gerador a emissão de
gases de efeito estufa durante o processo produtivo do bem, insumo, mercadoria ou
serviço produzido, transformado, gerado, industrializado, confeccionado ou
prestado, até sua disposição final ou exaurimento da utilidade intrínseca ao serviço.
Cumpre frisar que o legislador incorreu em clássica atecnia ao utilizar a expressão ―fato
gerador‖ em se referindo a uma previsão faticojurídica pertencente ao campo da abstração.
Por fim, o rol de atividades estabelecido pelo dispositivo decorre do critério quantitativo
adotado pelo legislador, diferente do que este trabalho adota (vide tópico 4.5.1).
4.3.2 Aspecto espacial
Não resta dúvida de que a CIDE sobre emissões antrópicas de GEE deverá incidir sobre
as emissões ocorridas em todo o território nacional.
4.3.3 Aspecto temporal
A rigor, o tributo sobre as emissões de GEE é de incidência instantânea, ou seja, é
devido a partir do momento em que é ultrapassado o patamar mínimo de emissões. Isso por
ser esse o momento exato em que ocorre o fato gerador. Sua apuração é que se dará de
maneira periódica; de preferência, mensalmente.
573
HERRERA MOLINA, Pedro Manuel; DE LA CÂMARA, Pablo Chico. La fiscalidad de las emisiones
atmosféricas en España. In: Heleno Taveira Tôrres (org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros,
2005, p.827.
4.4 Sujeito ativo e sujeito passivo da obrigação
O sujeito ativo da obrigação tributária é a pessoa jurídica de direito público titular da
competência para exigir seu cumprimento (CTN, art. 119), ou seja, é a pessoa dotada do
poder para executar o crédito tributário. No caso da CIDE sobre as emissões antrópicas de
GEE, o sujeito ativo deverá ser a Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Já o sujeito passivo da obrigação tributária principal é a pessoa natural ou jurídica
responsável pelo pagamento do tributo (CTN, art. 121). No caso do tributo em foco, é claro
que o sujeito passivo, ou melhor, o contribuinte – em vista da distinção entre sujeito passivocontribuinte e sujeito passivo-responsável –, deverá ser a pessoa jurídica à qual seja imputada
a realização do fato gerador – emissão de GEE.
Em essência, a disposição do PLP 73/2007 não difere da que ora se defende. A distinção
que se observa quanto à sujeição passiva decorre dos critérios de atribuição de base de cálculo
adotados pelo projeto – vide arts. 6º e 7º do projeto, 7º e 8º do substitutivo.
4.5 Base de cálculo e alíquota
Cumpre ressaltar que o critério quantitativo do tributo ambiental envolve enormes
complexidades, não sendo tema, como se verá, para uma só área de estudo.
No entanto, desde já, deve-se advertir de que o sistema de quotas fixas, predeterminadas
em lei, não serve à sua correta aplicação, já que se trata de tributo naturalmente variável
(conforme as externalidades produzidas). Em vez disso, a internalização das deseconomias
deverá ser buscada a partir da relação entre alíquota e base de cálculo.574
4.5.1 Base de cálculo
574
Paulo Henrique do Amaral aduz: ―os tributos ambientais em nosso país terão que percorrer o caminho dos
tributos variáveis, ou seja, materializar o fato jurídico tributário por meio da base de cálculo, que logo em
seguida será transformada em valores determinados em dinheiro, quando da aplicação das alíquotas. A moldura
dos tributos ambientais será determinada com a articulação de base de cálculo e alíquotas, que poderá assumir
caráter de progressividade ou seletividade, conforme a natureza do tributo‖ (Direito Tributário Ambiental. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 219).
A primeira observação a ser feita é que, quanto à base de cálculo, o tributo ambiental
pode ser direto ou indireto.575
No modo direto, a base de cálculo consiste nas emissões poluentes propriamente ditas,
calculadas, v. g., em toneladas métricas. Sua grande vantagem é a precisão no atingimento das
finalidades de internalização de custos ambientais, haja vista que o valor econômico a ser
pago pelo poluidor será rigorosamente proporcional à poluição.
A modalidade indireta, por sua vez, caracteriza-se por tomar como base de cálculo não
as emissões, mas sim o produto da atividade poluidora. Em outras palavras, a base de cálculo
será o valor do bem produzido ou do serviço prestado. Trata-se de um modelo mais
recomendado para os casos em que a emissão de poluentes é de difícil mensuração.
No caso do tributo sobre emissões antrópicas de GEE, parece de melhor técnica a
adoção das próprias emissões como base de cálculo. Foi visto que existem as razoáveis
condições de realização do cálculo das emissões de GEE. Ademais, convém lembrar que a
hipótese de incidência sugerida no tópico 4.3 tem como um de seus elementos de
configuração uma quantidade mínima de GEE emitidos por um empreendimento, de modo
que seria contraditório que ora fosse sugerida uma base de cálculo que não levasse em conta a
quantidade de emissões por poluidor, mas sim por produto, como o PLP que logo será
analisado.
É cediço que a adoção de tal modelo pressupõe um sistema de alíquota específica
(CRFB/1988, art. 149, § 2º, III, b), a incidir sobre a quantidade de emissões, calculada em
toneladas métricas.
O PLP nº 73/2007, por sua vez, este sim, leva em conta a quantidade de emissões de
GEE por produto. Em seu artigo 5º – 6º do substitutivo –, aduz:
A Cide por emissão de gases de efeito estufa será calculada considerando alíquota
de meio por cento, incidente sobre o preço final unitário de venda ao consumidor do
bem, produto ou serviço sujeito à sua incidência, sem descontos, por tonelada
métrica equivalente de gases de efeito estufa gerados ao longo do ciclo produtivo,
por unidade de produto.
Observa-se que o projeto adotou o modelo em que a base de cálculo consiste no preço
de mercado do produto das atividades emissoras de GEE, o que implica a adoção do modelo
de alíquotas ad valorem, previsto no art. 149, § 2º, III, a, da CRFB/ 1988.
575
Ibid., p. 220.
4.5.2 Determinação das alíquotas
O presente estudo não é a melhor sede para se propor um determinado valor como
alíquota. Isso, porém, não é empecilho a que se analise alguns parâmetros gerais a serem
observados quando de seu cálculo.
Em magistério a respeito da alíquota, Paulo de Barros Carvalho observa: ―requer-se
mencionada a participação da alíquota no domínio da Política Tributária, como forte
instrumento de calibração da carga impositiva, o que muito interessaria aos estudos de
extrafiscalidade‖.576
De fato, em Direito Tributário Ambiental, a determinação da alíquota é um tema
central. Como ficou claro, os escopos da tributação ambiental vão muito além da mera
arrecadação. Logo o cálculo da alíquota congrega variáveis as mais complexas, tais como: a)
internalização de custos ambientais; b) efetividade ambiental; c) grau de aquecimento ou
desaquecimento da economia.
A primeira dessas variáveis é da própria natureza do tributo ambiental, como
instrumento de implementação do princípio do poluidor-pagador que é. Percebe-se que há
dois critérios que podem nortear a valoração das externalidades ambientais, quais sejam: o
valor dos danos ambientais causados; e o valor do gasto estatal no saneamento dos danos
ambientais. Dentre esses critérios, parece mais lógico o primeiro, visto que nem sempre todas
as externalidades são suportadas pelo gasto estatal, como sugere o segundo critério. É certo
que o critério do valor dos danos causados envolve uma dificuldade a mais, que é a da
valoração dos bens ambientais atingidos, o que certamente requer maior labuta por parte da
Administração.
No tocante à tributação dos GEE, todavia, a valoração das externalidades dever-se-á dar
conforme o segundo critério, ou seja, a partir dos gastos estatais com o combate aos efeitos do
aquecimento global. Isso porque, como já foi dito, os danos causados pelo aquecimento
global, além da difícil especificação, têm causas e efeitos globais. Obviamente, há que se
levar em conta que a maior parte das emissões brasileiras de GEE são provenientes de
queimadas, e crimes não são tributáveis. Cabível, portanto, certa redução da variável, de
modo que esta só leve em conta as emissões lícitas de GEE.
576
CARVALHO, Paulo de Barros. Fundamentos jurídicos da incidência tributária. 2. ed. São Paulo: Saraiva,
1999, p. 182.
As outras variáveis (efetividade ambiental e grau de aquecimento ou desaquecimento da
economia) estão em necessária relação entre si. São as variáveis mais complexas, já que
somente na prática é possível determinar com precisão tais fatores. Mesmo assim, há critérios
a serem objetivamente analisados antes da instituição do tributo ambiental. Passa-se a citar
dois deles: custos da adaptação dos empreendimentos já implantados a modelos de produção
menos poluentes; abertura do mercado à implantação de novos empreendimentos, que adotem
paradigmas mais ecológicos.
Em se tratando da tributação das emissões de GEE, pode-se tecer alguns comentários
acerca dos dois critérios acima elencados.
Quanto ao primeiro (custo de adaptação), um exemplo de sua aplicação seria a análise
das possibilidades oferecidas pelos inúmeros métodos existentes de queima de carvão
mineral. Nesse caso, a intenção é que a alíquota não seja irrisória, o que poderia levar uma
termelétrica a optar por, simplesmente, incorporar o valor do tributo, sem promover nenhuma
alteração em seus níveis de emissão de GEE.577 A respeito do segundo critério, é
desnecessário repetir as condições propícias oferecidas pelo Brasil em se tratando de
alternativas ambientais, bastando-se dizer que o tributo sobre emissões de GEE deve ser um
incentivo à adoção dessas alternativas por parte dos empreendedores.
4.6 Isenções
A característica essencial do tributo ambiental é a internalização de custos. A CIDE
sobre as emissões antrópicas de gases do efeito estufa não foge a essa regra. Logo não há
razão para que lhe sejam atribuídas isenções que lhe tirem tal característica.
As hipótese de isenção da CIDE sobre as emissões antrópicas de GEE, destarte, tratam
exclusivamente dos casos em que não há, efetivamente, produção da externalidade ambiental
negativa proveniente da emissão de GEE. É exatamente esse o caso da compensação das
emissões, visto que assim elimina-se, ao menos matematicamente, tal sorte de externalidade
ambiental.
577
José Manuel Rodríguez Muñoz chama à atenção o ―defecto de gravamen‖, mais criticado, naturalmente, pelos
defensores da causa ambiental. Em contrapartida, ressalta também o ―excesso de gravamen‖, que pode levar a
um esfriamento das economias locais ou à migração de empreendimentos para outros mercados (La alternativa
fiscal verde. Valladolid: Lex Nova, 2004, p. 132).
Em outras palavras, isso significa que, do ponto de vista das emissões de GEE, há uma
compensação entre as externalidades negativas e as positivas ligadas a uma mesma atividade
econômica. Eliminados, assim, os custos sociais, não há sentido para a tributação em questão.
Um caso claro dessa isenção diz respeito à agroenergia. É sabido que as emissões de
dióxido de carbono (CO2) geradas pela queima de biocombustíveis são compensadas pelo
próprio cultivo de sua matéria-prima (cana-de-açúcar, mamona etc.), já que esta promove a
fixação do carbono através da absorção de CO2 ocorrida no processo de fotossíntese.578 Um
outro caso em que é cabível a mesma isenção diz respeito a empreendimentos que, não
obstante se utilizarem de combustíveis fósseis, compensam suas emissões através do cultivo
de sumidouros de gás carbônico ou de qualquer outro meio de fixação dos GEE. Nesse caso,
devem ser isentos do pagamento da CIDE na medida dos resultados alcançados por tais
mecanismos compensatórios de emissões.
O PLP 73/2007, bem como seu substitutivo, não estabelecem qualquer hipótese de
isenção da CIDE proposta.
CONCLUSÃO
O tributo ambiental não é um instrumento de profunda transformação social. Não se
olvide todavia sua importante função de promoção de justiça através principalmente da
internalização de custos sociais. Nesse diapasão, não é exagero defender a criação de vários
tributos ambientais, de modo a exonerar a sociedade de todas as externalidades ambientais
negativas.
No Brasil, de imediato, urge não só o estudo, mas também a aplicação da tributação
ambiental.
Não obstante o aquecimento global esteja cada vez mais presente na realidade brasileira,
observa-se um aumento no número de empreendimentos emissores de gases do efeito estufa
(GEE) no território nacional. No próprio Estado do Ceará, as termelétricas são atraídas
através de renúncia fiscal e financiamentos de bancos públicos.
Nesse contexto, um tributo sobre as emissões de GEE figura como meio mais
apropriado à internalização dos custos ambientais gerados pelas emissões desses gases, além
578
O presente trabalho pecaria por omissão se não fizesse ao menos a ressalva de que a atuação do agronegócio
sobre a agroenergia tem produzido muitas outras externalidades negativas para a economia do Brasil,
relacionadas, em geral, ao latifúndio monocultor (expulsão do trabalhador rural do campo, aumento do preço de
alimentos, riscos para a biodiversidade, exaurimento do solo etc.).
de ser uma esperança de educação do empresariado, para que passe a levar em conta a
repercussão social da atividade econômica empreendida.Foi visto o modelo que mais se
adequa a tal escopo no atual sistema tributário brasileiro: uma contribuição de intervenção no
domínio econômico (CIDE), a incidir sobre as emissões de GEE que ultrapassem determinado
limite mínimo, de modo a internalizar custos ambientais e incentivar os empreendimentos
―limpos‖.
A destinação das receitas é um dos pontos de maior importância na construção desse
tributo. Isso porque se adota a ideia do ―duplo dividendo‖ como meio de tributar sem causar
aumento da carga tributária, já demasiadamente criticada pela população. Ademais, o ―duplo
dividendo‖, além de atender ao caráter não-arrecadatório da CIDE, é um mecanismo tendente
à reforma social. Daí sua incontestável legitimidade social.
O Brasil já tarda em relação à criação do tributo sobre as emissões antrópicas de GEE.
A manutenção de uma matriz energética relativamente limpa é uma imposição ecológica da
qual o país não deve abrir mão em nome dos interesses imediatistas de algumas corporações.
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ANEXO I
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N.º 73, de 2007
(Dos Srs. Antonio Carlos Mendes Thame e Luiz Carlos Hauly)
Propõe uma Reformulação Tributária Ecológica, a fim de regulamentar o artigo 146-A, da
Constituição Federal, instituir os princípios da essencialidade e do diferencial tributário pela
sustentabilidade ambiental e oneração das emissões de gases de efeito estufa, e criar a taxação
sobre o carbono (―carbon tax‖), na forma de Contribuição de Intervenção no Domínio
Econômico, para a sustentabilidade ambiental e a mitigação do aquecimento global.
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1º. O critério de essencialidade do produto, mercadoria e serviços, em função da
seletividade dos impostos que tenham esse atributo considerado para fixação de alíquotas,
levará em conta, em primeiro lugar, a menor degradação da qualidade ambiental e o balanço
de emissões de gases de efeito estufa, implicados em todo o ciclo produtivo dos bens e
serviços onerados.
Art. 2º. Todo produto, mercadoria e serviços, em cuja produção, uso e consumo, o balanço de
emissões de gases de efeito estufa for mais favorável, ou quando causem menor degradação
ambiental em razão dos processos produtivos ou dos insumos utilizados, devidamente
certificados, comparados aos produtos, mercadorias e serviços concorrentes ou que se lhes
possam substituir, farão jus à redução nas alíquotas dos tributos e contribuições sociais e
econômicas incidentes no seu processo produtivo de no mínimo 30% (trinta por cento) em
relação à carga tributária incidente sobre os produtos, mercadorias e serviços similares ou
concorrentes, inclusive o imposto sobre renda e outros tributos e contribuições incidentes
sobre o faturamento ou a receita da linha de produtos, mercadorias e serviços comercializados
e que se enquadrem na previsão deste artigo, redução esta que será estabelecida em patamares
segundo a redução obtida na degradação da qualidade ambiental que sua produção ou
prestação proporcione, conforme estabelecido em regulamento.
Parágrafo único. Caberá ao Senado Federal estabelecer, para os impostos previstos no artigo
155, da Constituição Federal, as alíquotas reduzidas em função da essencialidade decorrente
da menor degradação da qualidade ambiental e do balanço de emissões de gases de efeito
estufa, implicados nos bens e mercadorias e serviços tributados, bem como a alíquota máxima
para aqueles impostos, a ser cobrada nesses casos.
Art. 3º. Fica instituída a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – Cide por
produtivas e de responsabilidade de seus agentes produtores, pela emissão ou geração de
gases de efeito estufa em qualquer estágio ou fase do ciclo produtivo.
Art. 4º. A Cide por emissão de gases de efeito estufa tem como fato gerador a emissão ou
geração de gases de efeito estufa durante o processo produtivo do bem, insumo, mercadoria
ou serviço produzido, transformado, gerado, industrializado, confeccionado ou prestado, até
sua disposição final ou exaurimento da utilidade intrínseca ao serviço.
§1º. - A incidência da Cide por emissão de gases de efeito estufa sobre a produção de energia
elétrica, de qualquer fonte geradora convencional, além da produção de derivados do petróleo,
combustíveis líquidos e gasosos e minerais, não está excepcionada pela tributação exclusiva
sobre as operações relativas a esses bens e serviços a que refere o parágrafo 3º. do artigo 155,
da Constituição Federal.
§2º. - A Cide devida por bens e produtos importados será recolhida por ocasião do registro da
Declaração de Importação.
§3º. - É responsável solidário pela Cide o adquirente de mercadoria de procedência
estrangeira, no caso de importação realizada por sua conta e ordem, por intermédio de pessoa
jurídica importadora.
Art. 5º. A Cide por emissão de gases de efeito estufa será calculada em base a 0,5% (meio por
cento) do preço final unitário de venda ao consumidor do bem, produto ou serviço sujeito à
sua incidência, sem descontos, por tonelada métrica equivalente de gases de efeito estufa
gerados ao longo do ciclo produtivo, por unidade de produto.
§1º. - O método de cálculo das emissões de gases de efeito estufa geradas pelo processo
produtivo do bem, produto ou serviço sujeito à incidência da Cide será estabelecido em
regulamentação a esta Lei, e sofrerá revisões quanto à metodologia adotada para o cálculo
periodicamente para mantê-la adequada aos melhores padrões e critérios internacionalmente
aceitos.
§2º. - O cálculo estimado das emissões de gases de efeito estufa geradas pelo processo
produtivo, na forma prevista no regulamento, será realizado pelo contribuinte, segundo
padrões e critérios estabelecidos previamente pela autoridade tributária, e a ela comunicado
formalmente no prazo regulamentar, vigendo imediatamente após essa comunicação para a
incidência e recolhimento regular do tributo.
§3º. - Após a comunicação do cálculo das emissões de gases de efeito estufa geradas pelo
processo produtivo, que incumbe ao contribuinte, a autoridade tributária poderá contestar essa
estimativa, estabelecendo fundamentadamente a avaliação que julgue ser a do processo
produtivo e das emissões aí envolvidas, caso discorde da estimativa e do cálculo apresentados
pelo contribuinte.
§4º. – Instaurada a contestação da estimativa de cálculo das emissões, a cobrança de
diferenças eventuais de recolhimento na Cide que possam ser atribuídas ao contribuinte terá
como termo inicial a data desta contestação pela autoridade tributária, para incidência e
cobrança de encargos legalmente existentes para o pagamento de tributos em atraso.
§5º. – Na estimativa de cálculo das emissões serão consideradas as emissões na produção de
insumos, partes, e componentes do bem, mercadoria ou produto tributado, quando essa
produção for de responsabilidade de terceiros, para fins de deduções das emissões totais
compreendidas pelo cálculo final para incidência tributária do processo produtivo, apenas
quando as emissões envolvidas na produção de insumos, partes e componentes já tenham
sofrido a incidência da Cide, devidamente comprovada.
Art. 6º. O contribuinte da Cide por emissão de gases de efeito estufa é o produtor, industrial,
vendedor a consumidor final, ou prestador de serviço, pessoa física ou jurídica, cuja atividade
industrial ou econômica gere a emissão de gases de efeito estufa durante sua realização,
execução ou prestação.
Parágrafo único. Quando o bem, atividade econômica ou o serviço a ser tributado também
consumir ou envolver o consumo de combustíveis fósseis durante sua vida útil ou a prestação
econômica envolvida, as emissões de gases de efeito estufa decorrentes do uso ou utilização
do bem ou da prestação do serviço deverão ser estimadas e incluídas no cálculo das emissões
geradas, para fins do cálculo das emissões e taxação pela Cide por emissão de gases de efeito
estufa que deva incidir sobre o fato gerador considerado.
Art. 7º. A administração e a fiscalização da Cide compete à Secretaria da Receita Federal do
Brasil.
§1º. - A Cide se sujeita às normas relativas ao processo administrativo fiscal de determinação
e exigência de créditos tributários federais e de consulta, previstas no Decreto no 70.235, de 6
de março de 1972, bem assim, subsidiariamente e no que couber, às disposições da legislação
do imposto de renda, especialmente quanto às penalidades e aos demais acréscimos
aplicáveis.
§2º. - A receita proveniente da Cide será compensada em cada exercício fiscal por reduções
equivalentes nas incidências de tributos federais e contribuições de qualquer espécie onerando
os gêneros alimentícios de primeira necessidade e suas matérias primas, os medicamentos de
uso humano, os insumos agropecuários e a energia de baixo consumo, proporcionando a
redução da carga tributária geral sobre as atividades econômicas e das famílias de menor
poder aquisitivo, conforme se dispuser em regulamento.
Art. 8º. Para fins desta Lei, consideram-se:
I – emissão de gases de efeito estufa – a introdução na atmosfera de qualquer dos seguintes
cases, em virtude de atividades humanas produtivas ou que sejam realizadas de modo
reiterado:
(a) CO2- Dióxido de Carbono ;
(b) N2O - Óxido Nitroso ;
(c) CH4- Metano ;
(d) HFC - Hidrofluorcarboneto ;
(e) PFC - Perfluorcarboneto ;
(f) SF6 - Hexofluor Sufuroso.
II – balanço de emissão de gases de efeito estufa – o levantamento do volume de gases de
efeito estufa emitidos por atividades humanas sujeitas à tributação instituída por esta lei,
segundo metodologia estabelecida na regulamentação a ser baixada;
III – degradação ambiental – impactos negativos acarretados sobre o ambiente externo e a
biosfera, avaliados segundo metodologia estabelecida na regulamentação a ser baixada;
IV – redução da degradação ambiental – mitigação da degradação ambiental em decorrência
de ações voluntárias direcionadas a este objetivo.
V – ciclo produtivo – conjunto de etapas realizadas intencionalmente para a realização de um
determinado bem econômico, quer seja este uma mercadoria, um produto, ou um serviço,
envolvendo desde sua concepção até sua introdução em circuito comercial sob
responsabilidade do produtor ou de pessoa que aja segundo os interesses e condições
estabelecidas pelo ou concebido;
VI – disposição final – estágio derradeiro do ciclo produtivo de bem ou produto,
caracterizando-se por sua inutilidade para o fim a que destinado, obsolescência tecnológica ou
desgaste que leve à sua imprestabilidade e abandono, ou sua conversão ou reciclagem, pelas
quais passe a insumo de outro ciclo produtivo;
VII – exaurimento da utilidade intrínseca do serviço – alcance do fim almejado pela prestação
ou contratação de atividade econômica de serviços, quando não mais se distingue a prestação
originária dos resultados obtidos;
VIII – fonte geradora de energia elétrica convencional – todo sistema de geração de energia
elétrica, inclusive sistemas de distribuição, excetuado a geração de energia eólica,
fotovoltaica, geotermal, por fluxo contínuo de correntes fluviais não represadas e de marés, de
energia por células-combustíveis e a partir do hidrogênio.
Art. 9º. A receita arrecadada pela Cide por emissão de gases de efeito estufa deverá ser
aplicada exclusivamente no financiamento, concedido por entidades públicas, de projetos de
inovação tecnológica em energia renovável e para seqüestro de gases de efeito estufa
realizados em empresas ou instituições públicas de ensino e pesquisa, sediadas nos Estados e
Municípios onde esta receita tenha sido gerada, vedada qualquer forma de seu
contingenciamento orçamentário.
Parágrafo único. Terão preferência para o financiamento com recursos provenientes da
receita da Cide os projetos de inovação tecnológica em energia renovável que se destinem ao
desenvolvimento de conhecimentos e tecnologia para os seguintes setores ou áreas
tecnológicas, na ordem de prioridade indicada a seguir:
1) geração de eletricidade de fontes eólicas;
2) geração de eletricidade por conversão fotovoltaica;
3) células-combustíveis;
4) geração de energia por fluxos hidráulicos e por marés;
5) geração de energia geotermal;
6) geração de energia termo-solar;
7) geração de energia elétrica de fontes fósseis com baixa emissão de carbono;
8) geração de energia elétrica com emissão zero de carbono que não produza resíduos
radioativos;
9) biocombustíveis e motores multicombustíveis;
10) redução do consumo de combustíveis de fontes fósseis;
11) seqüestro de carbono e gases de efeito estufa.
Art. 10 O Poder Executivo regulamentará esta Lei em até 180 (cento e oitenta) dias de sua
publicação.
Art. 11 Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em
contrário.
JUSTIFICATIVA
Há urgência em estabelecer mecanismos legais capazes de induzir a reestruturação do aparato
produtivo no menor prazo possível, diante dos iminentes riscos do aquecimento global,
anunciados à comunidade internacional no 4º. Relatório de avaliação do Painel
Intergovernamental de Mudanças Climáticas (IPCC), publicado em fevereiro de 2006.
Conforme registrado pelo estudo ―Tributação Ambiental e Reforma Tributária‖, da
Consultora Legislativa da Câmara dos Deputados, Suely Mara Vaz Guimarães de Araújo, ―Os
mecanismos de tributação ambiental integram os chamados instrumentos econômicos de
política ambiental, cuja adoção se entende como necessária diante das limitações evidentes
dos instrumentos tradicionais de comando e controle‖.
Percebe-se, contudo, que o sistema tributário brasileiro não acolheu e nem acolhe, expressa e
especificamente, disposições de natureza fiscal que pudessem induzir as atividades
econômicas segundo critérios de sustentabilidade e segurança ambiental. Um bem do
comércio ou um processo industrial que seja menos poluente ou que tenha um balanço de
emissões de gases de efeito estufa (GEE) positivo não serão beneficiados por qualquer
desoneração tributária, para torná-los economicamente mais atraentes ao usuário ou
consumidor. Ao contrário, certamente serão mais caros, em razão custos de produção
acrescidos advindos de investimentos tecnológicos para sua obtenção ou decorrentes da escala
de produção ou da necessidade da amortização de investimentos.
Por ocasião da discussão da PEC no. 41, de 2003, que alterava o Sistema Tributário Nacional
(denominada da Reforma Tributária) não foram poucas as emendas de autoria de deputados
federais buscando adequar o sistema tributário nacional às exigências da defesa do equilíbrio
ambiental e da sustentabilidade. Consulta ao texto técnico antes referido aqui possibilitará
conhecer os autores das emendas e os propósitos que os inspiraram.
Verificamos, agora, ser possível regulamentar dispositivos da Constituição Brasileira, em
especial o artigo 146-A, e criar uma contribuição de intervenção no domínio econômico,
aproveitando o atual arcabouço jurídico e constitucional tributário nacional.
Outra possibilidade que se abriria para o legislador, seguindo a tendência mundial de taxação
de atividades que impactem negativamente o ambiente e contribuam para o aquecimento
global (―carbon tax‖), é a da criação de um novo imposto, dentro da competência residual da
União, conforme dispõe o artigo 154, I, constitucional, que não foi aqui explorada,
permanecendo em aberto.
A proposta ora apresentada busca induzir ações dos agentes econômicos e produtivos, capazes
de mitigar os efeitos do aquecimento global, a adoção de condutas pro-ativas para mudanças
profundas no aparato produtivo e no consumo e na utilização de recursos ambientais, e assim
permitir a redução dos níveis de acumulação dos gases de efeito estufa na atmosfera.
A presente proposição poderá representar instrumento essencial para o abandono do
paradigma da economia da energia fóssil em nosso País, estimulando iniciativas dos agentes
econômicos para o desenvolvimento de atividades com menores emissões de carbono e outros
gases de efeito estufa e para a maior eficiência na utilização e consumo de combustíveis
fósseis.
A utilização de mecanismos fiscais, como indicados, poderá levar à busca e à preferência do
consumidor por produtos e serviços inovadores e de maior segurança ambiental e energética,
posto que diferenciados juridicamente para fins de tributação, quando sejam oferecidos ao
lado de produtos e serviços que não assegurem a redução das emissões de gases de efeito
estufa ou que apresentem balanço de emissões desfavorável.
Sugerimos a instituição de uma contribuição de intervenção no domínio econômico – Cide,
como forma de criar um ―Carbon tax‖ brasileiro, mecanismo que tem literatura extensa e
exemplos práticos no Exterior, propugnando sua adoção para agilizar a conversão do sistema
produtivo para uma redução expressiva nas emissões de gases de efeito estufa. A estrutura da
incidência dessa exação, por efeito das emissões de gases de efeito estufa, fará com que o
próprio contribuinte tenha meios para conter a incidência do tributo ou mesmo afastá-lo
totalmente, na medida em que faça a conversão de seus processos produtivos para processos
neutros em emissões. A exação terá alíquota específica, tomando por base a unidade de
medida adotada, segundo o preceito do artigo 149, §2º., III, (b), da Constituição Federal,
considerada a tonelada métrica de gases de efeito estufa, definidos propriamente na
proposição, emitida durante o ciclo de produção do bem, mercado ou serviço tributado.
Outros países já adotaram medidas legislativas na direção da taxação de emissões de carbono
ou para desestimular atividades que representem emissões de carbono. Por exemplo, a
Alemanha tem leis desde 1998, que taxam a geração de eletricidade e o consumo de petróleo,
segundo alíquotas diferenciadas e segundo critérios ambientais. Fontes renováveis de energia
elétrica não são tributadas. Um segundo conjunto de normas tributáveis alemães visava
favorecer a eficiência na geração de eletricidade de fontes convencionais. Finalmente, houve
um aumento da taxação sobre o uso de petróleo. Foram ainda concebidos mecanismos
compensatórios aplicados ao imposto sobre a renda para que carga fiscal permanecesse
constante.
Na Holanda e em Portugal tributos incidentes sobre a propriedade de veículos foram adotadas
para encorajar seus adquirentes a optarem por modelos com padrões de emissões reduzidas.
Na Áustria adotou-se uma taxa sobre o registro de veículos de passeio, que varia conforme a
economia de consumo de combustível e potência do motor.
A OCDE e a AIE adotaram uma classificação para tributos ambientais (eco taxes), tomando
por base o recurso sobre o qual têm incidência. Assim, são identificadas impostos incidentes
sobre fontes de energia, sobre a poluição provocada, impostos sobre meios de transporte e
impostos sobre recursos naturais. A definição adotada para um tributo de natureza ambiental é
que sua base de incidência seja relativa a uma unidade física (ou índice que a represente) que
comprovadamente tenha algum efeito específico sobre o ambiente (―According to this
definition the tax base decide if it is an environmental tax or not. This will state the definition
of a tax base as follow “a physical unit (or a Proxy for it) that has proven specific effect on
the environment‖ - http://www.infra.kth.se/fms/pdf/ecotax02_update_LCA_waste-eldh.pdf,
acessado em 09/06/2007).
A Suécia, desde 1o. de janeiro de 1991, adota um imposto sobre o carbono, taxa o uso do óleo
combustível, do carvão, do gás natural, o GLP, do petróleo, do combustível para aviação
utilizado em viagens domésticas. Consumidores industriais
pagam metade do imposto e algumas indústrias a elevado consumo energético, tais como
horticultura comercial, mineração, a indústria do papel e celulose estão isentas. A taxação
incide em um valor fixo por medida equivalente de dióxido de carbono emitido (365 Coroas
Suecas/kg ou US$150/ton). A Finlândia, a Holanda e a Noruega também introduziram
imposto sobre o carbono na década de 90.
Em 2005, a Nova Zelândia propôs a adoção desse imposto, estabelecendo um preço para as
emissões de NZ$15/ton de CO2 equivalente, que deveria ter entrado em vigor em abril/2007,
incidindo sobre a maioria dos setores econômicos, embora houvesse previsão de isenção para
as emissões de metano por atividades agrícolas e algumas isenções especiais para atividades
carbono-intensivas, desde que adotassem práticas de padrão mundial de emissões.
O então vice-presidente norte-americano Al Gore, em seu livro Earth in Balance havia
proposto um imposto sobre o carbono, também na década de 90. Em abril de 2005, Paul
Anderson, dirigente da Duke Energy, defendeu a adoção do imposto sobre o carbono. Em
janeiro de 2007, o economista Charles Komanoff criou o Carbon Tax Center
(http://www.carbontax.org), entidade defensora da adoção de impostos sobre as emissões de
carbono como exigência para redução do aquecimento global.
Urge a tomada de posição em nosso país a respeito das exigências que nos estão sendo postas
pelo quadro atual de transformações aceleradas em nosso ambiente terrestre e que será o
precursor por profundas mudanças políticas e institucionais, em todas as principais nações.
Em breve a segurança ambiental global será tema de tanta relevância quanto é, hoje, a
segurança econômica, social e política em cada país e região. Cada vez mais seremos
obrigados a ―pensar globalmente e agir localmente‖.
Agir responsavelmente e anteciparmos as mudanças iminentes que se avizinham é estratégia
hábil que nos colocará à frente dessas mudanças e facilitará estratégias adaptativas.
Sala de Sessões, em 12 de junho de 2007.
Deputado Antonio Carlos Mendes Thame / Deputado Luiz Carlos Hauly
ANEXO II
COMISSÃO DE MINAS E ENERGIA
SUBSTITUTIVO AO PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 73, DE 2007
Regulamenta o art. 146-A da Constituição Federal, institui os princípios da essencialidade e
do diferencial tributário pela sustentabilidade ambiental e oneração das emissões de gases de
efeito estufa, e cria a taxação sobre o carbono, na forma de Contribuição de Intervenção no
Domínio Econômico, para a sustentabilidade ambiental e a mitigação do aquecimento global
e dá outras providências
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1º. Para fins desta Lei, consideram-se:
I – emissão de gases de efeito estufa – a introdução na
atmosfera, em virtude de atividades humanas produtivas ou que sejam
realizadas de modo reiterado, de qualquer dos seguintes gases:
a) CO2- Dióxido de Carbono ;
b) N2O - Óxido Nitroso ;
c) CH4- Metano ;
d) HFC - Hidrofluorcarboneto ;
e) PFC - Perfluorcarboneto ;
f ) SF6 - Hexofluor Sufuroso.
II – balanço de emissão de gases de efeito estufa – o levantamento do volume de gases de
efeito estufa emitidos por atividades humanas sujeitas à tributação instituída por esta lei,
segundo metodologia a ser estabelecida na regulamentação da matéria;
III – degradação ambiental – impactos negativos acarretados sobre o ambiente externo e a
biosfera, avaliados segundo metodologia a ser estabelecida na regulamentação da matéria;
IV – ciclo produtivo – conjunto de etapas realizadas intencionalmente para a realização de um
determinado bem econômico, quer seja este uma mercadoria, um produto, ou um serviço,
envolvendo desde sua concepção até sua introdução em circuito comercial;
V – disposição final – estágio derradeiro do ciclo produtivo de bem ou produto,
caracterizando-se por sua inutilidade para o fim a que foi destinado, obsolescência
tecnológica ou desgaste que leve à sua imprestabilidade e abandono, ou sua conversão ou
reciclagem;
VI – exaurimento da utilidade intrínseca do serviço – alcance do fim almejado pela prestação
ou contratação de atividade econômica de serviços, quando não mais se distingue a prestação
originária dos resultados obtidos;
VII – fonte geradora de energia elétrica convencional – todo sistema de geração de energia
elétrica, excetuada a geração de energia elétrica que empregue como fonte primária energia
eólica, fotovoltaica, geotermal, o fluxo contínuo de correntes fluviais não represadas ou as
marés, produzida por células-combustíveis, e a partir do hidrogênio.
Art. 2º O critério de essencialidade do produto, mercadoria e serviços, em função da
seletividade dos impostos que tenham esse atributo considerado para fixação de alíquotas,
levará em conta, em primeiro lugar, a menor degradação ambiental e o balanço de emissões
de gases de efeito estufa, em todo o ciclo produtivo dos bens e serviços onerados.
Art. 3º O produto, mercadoria ou serviço, que apresente balanço de emissões de gases de
efeito estufa mais favorável, ou que cause menor degradação ambiental do que seus
concorrentes ou similares, fará jus a uma redução nas alíquotas dos tributos e contribuições
sociais e econômicas federais incidentes no seu processo produtivo.
§ 1º Essa redução, limitada a dez por cento da carga tributária normalmente incidente, será
estabelecida proporcionalmente à melhoria no balanço de emissões de gases de efeito estufa
ou na degradação da qualidade ambiental, conforme definido em regulamento.
§ 2º A redução de arrecadação decorrente deverá ser compensada com os valores obtidos com
a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – Cide por emissão de gases de efeito
estufa instituída nesta Lei.
Art. 4º Fica instituída a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – Cide por
produtivas e de responsabilidade de seus agentes produtores, pela emissão de gases de efeito
estufa em qualquer estágio ou fase do ciclo produtivo.
Art. 5º A Cide por emissão de gases de efeito estufa tem como fato gerador a emissão de
gases de efeito estufa durante o processo produtivo do bem, insumo, mercadoria ou serviço
produzido, transformado, gerado, industrializado, confeccionado ou prestado, até sua
disposição final ou exaurimento da utilidade intrínseca ao serviço.
§ 1º A Cide devida por bens e produtos importados será recolhida por ocasião do registro da
Declaração de Importação.
§ 2º É responsável solidário pela Cide o adquirente de mercadoria de procedência estrangeira,
no caso de importação realizada por sua conta e ordem, por intermédio de pessoa jurídica
importadora.
Art. 6º A Cide por emissão de gases de efeito estufa será calculada considerando alíquota de
meio por cento, incidente sobre o preço final unitário de venda ao consumidor do bem,
produto ou serviço sujeito à sua incidência, sem descontos, por tonelada métrica equivalente
de gases de efeito estufa gerados ao longo do ciclo produtivo, por unidade de produto.
§ 1º O método de cálculo das emissões de gases de efeito estufa geradas pelo processo
produtivo do bem, produto ou serviço sujeito à incidência da Cide será estabelecido em
regulamentação a esta Lei, e sofrerá revisões quanto à metodologia adotada para o cálculo
periodicamente para mantê-la adequada aos melhores padrões e critérios internacionalmente
aceitos.
§ 2º O cálculo estimado das emissões de gases de efeito estufa geradas pelo processo
produtivo, na forma prevista no regulamento, será realizado pelo contribuinte, segundo
padrões e critérios estabelecidos previamente pela autoridade tributária, e a ela comunicado
formalmente no prazo regulamentar, vigendo imediatamente após essa comunicação para a
incidência e recolhimento regular do tributo.
§ 3º Após a comunicação do cálculo das emissões de gases de efeito estufa geradas pelo
processo produtivo, que incumbe ao contribuinte, a autoridade tributária poderá contestar essa
estimativa, estabelecendo fundamentadamente a avaliação que julgue ser a do processo
produtivo e das emissões aí envolvidas, caso discorde da estimativa e do cálculo apresentados
pelo contribuinte.
§ 4º Instaurada a contestação da estimativa de cálculo das emissões, a cobrança de diferenças
eventuais de recolhimento na Cide que possam ser atribuídas ao contribuinte terá como termo
inicial a data desta contestação pela autoridade tributária, para incidência e cobrança de
encargos legalmente existentes para o pagamento de tributos em atraso.
§ 5º Na estimativa de cálculo das emissões serão consideradas as emissões na produção de
insumos, partes, e componentes do bem, mercadoria ou produto tributado, quando essa
produção for de responsabilidade de terceiros, para fins de deduções das emissões totais
compreendidas pelo cálculo final para incidência tributária do processo produtivo, apenas
quando as emissões envolvidas na produção de insumos, partes e componentes já tenham
sofrido a incidência da Cide, devidamente comprovada.
Art. 7º O contribuinte da Cide por emissão de gases de efeito estufa é o produtor, industrial,
vendedor a consumidor final, ou prestador de serviço, pessoa física ou jurídica, cuja atividade
industrial ou econômica gere a emissão de gases de efeito estufa durante sua realização,
execução ou prestação.
Parágrafo único. Quando o bem, atividade econômica ou o serviço a ser tributado também
consumir ou envolver o consumo de combustíveis fósseis durante sua vida útil ou a prestação
econômica envolvida, as emissões de gases de efeito estufa decorrentes do uso ou utilização
do bem ou da prestação do serviço deverão ser estimadas e incluídas no cálculo das emissões
geradas, para fins do cálculo das emissões e taxação pela Cide por emissão de gases de efeito
estufa que deva incidir sobre o fato gerador considerado.
Art. 8º A administração e a fiscalização da Cide compete à Secretaria da Receita Federal do
Brasil.
Parágrafo único. A Cide se sujeita às normas relativas ao processo administrativo fiscal de
determinação e exigência de créditos tributários federais e de consulta, previstas no Decreto
nº 70.235, de 6 de março de 1972, bem assim, subsidiariamente e no que couber, às
disposições da legislação do imposto de renda, especialmente quanto às penalidades e aos
demais acréscimos aplicáveis.
Art. 9º. Os saldos da receita arrecadada pela Cide por emissão de gases de efeito estufa
deverão ser aplicada no financiamento de projetos de inovação tecnológica em energia
renovável e para seqüestro de gases de efeito estufa realizados em empresas ou instituições
públicas de ensino e pesquisa, preferencialmente sediadas nos Estados e Municípios onde esta
receita tenha sido gerada.
Parágrafo único. Terão preferência para o financiamento com recursos provenientes da receita
da Cide os projetos de inovação tecnológica em energia renovável ou que se destinem ao
desenvolvimento de conhecimentos e tecnologia para os seguintes setores ou áreas
tecnológicas, na ordem de prioridade indicada a seguir:
I – geração de eletricidade de fontes eólicas;
II – geração de eletricidade por conversão fotovoltaica;
III – células-combustíveis;
IV – geração de energia por fluxos hidráulicos e por marés;
V – geração de energia geotermal;
VI – geração de energia termossolar;
VII – geração de energia elétrica de fontes fósseis com baixa emissão de carbono;
VIII – geração de energia elétrica com emissão zero de carbono que não produza resíduos
radioativos;
IX – biocombustíveis e motores multicombustíveis;
X – redução do consumo de combustíveis de fontes fósseis;
XI – seqüestro de carbono e gases de efeito estufa.
Art. 10. Esta lei entra em vigor cento e oitenta dias após a data de sua publicação.
Sala da Comissão, em de de 2007.
Deputado JOSÉ FERNANDO APARECIDO DE OLIVEIRA
Relator
PARTE 2
ARTIGOS CIENTÍFICOS
DIREITO TRIBUTÁRIO AMBIENTAL: TEORIA QUE SE ALINHA AO
PARADIGMA JURÍDICO VIGENTE. EPISTEMOLOGIA E CONSTITUIÇÃO:
JUSTIFICATIVAS CONVERGENTES
Eric de Moraes e Dantas*
Sumário: 1 Introdução. 2 Metodologia. 3 Resultados e
discussão. Conclusão. Referências. Agradecimentos
RESUMO
Pretende-se demonstrar que a teoria do Direito Tributário Ambiental se coaduna à nova
perspectiva delineada para a Ciência Jurídica, sob os contornos pós-positivistas. A
importância do tema desenvolvido se funda em reforçar alicerces teóricos em que se
desenvolve a teoria do Direito Tributário Ambiental, evidenciando que ele avança em
compasso com a nova concepção adotada nas Ciências Jurídicas, mediante mudanças de
paradigmas, da valorização da Constituição, da teoria dos direitos fundamentais e de seus
princípios enquanto elementos estruturantes da base sistêmico racional da ordem
jurídica e atribuidores de coesão valorativa ao ordenamento jurídico, desencadeando a idéia
de Unidade Axiológica da Constituição. Sustenta-se que as diversas concepções
experimentadas pela Ciência Jurídica, no transcurso do século XX, desencadearam
significativas mudanças epistemológicas que exigiram a reorientação de seus institutos.
Almeja-se expor que se superara a concepção moderna de distinção entre sujeito e objeto de
conhecimento, atingindo-se uma abordagem que leve em consideração não apenas o que se
observa, reconhecendo-se a realidade complexa em que se insere o observador. Neste novo
enfoque jurídico, objetiva-se demonstrar que o princípio da dignidade da pessoa humana,
desdobrado no princípio da solidariedade, tem o condão de respaldar o Direito Tributário
Ambiental, servindo-se para tanto, dentre outros meios, da proporcionalidade. O panorama
apresentado revela que o Direito Tributário Ambiental se mostra meio favorável à solução de
um dos desafios experimentados pelo Direito aos tempos atuais: efetivar a Constituição, o que
impreterivelmente, demanda a concretude de sua Unidade Axiológica. O método
hermenêutico-dedutivo, por meio do enfoque explicativo-interpretativo, se mostra adequado.
1 INTRODUÇÃO
*
DANTAS, Eric de. Direito tributário ambiental: teoria que se alinha ao paradigma jurídico vigente.
Epistemologia e constituição: justificativas convergentes. In: XV Encontro de Iniciação à Pesquisa da
Universidade de Fortaleza, 2009, Fortaleza. XV Encontro de Iniciação à Pesquisa da Universidade de
Fortaleza, 2009. ISSN 1808-8449.
* Bolsista PIBIC/CNPq 2008/2009; 2009/2010.
Membro do Grupo de Pesquisa de Tributação Ambiental da UFC E-mail para contato: [email protected].
Pretende-se demonstrar que a teoria do Direito Tributário Ambiental se coaduna à nova
perspectiva delineada para a Ciência Jurídica, sob o enfoque do pós-positivismo
(BARROSO,2005).
A importância do tema desenvolvido se funda em reforçar os alicerces teóricos em que
se desenvolve a Teoria Geral do Direito Tributário ambiental, evidenciando que ele está em
compasso com a nova concepção adotada nas Ciências Jurídicas, sob a abordagem original de
mudanças de paradigmas, da valorização da Constituição, da teoria dos direitos fundamentais
e de seus princípios enquanto elementos estruturantes da base sistêmico racional da ordem
jurídica (ÁVILA, 2009) e atribuidores de coesão valorativa ao ordenamento jurídico,
desencadeando a idéia de Unidade Axiológica da Constituição (MAGALHÃES FILHO,
2002).
Ademais, ao se fazer menção à teoria tridimensional do Direito (REALE, 1994), e
enfocar aos três componentes do Direito, reforça-se a sua construção teórica, à medida que se
demonstra a adequação das normas de Direito Tributário Ambiental a esta teoria, emanadas
dos fatos de catástrofes ambientais, da axiologia da Constituição e das normas que, por meio
das sanções premiais (BOBBIO, 2007), com os incentivos fiscais, fomentam atitudes
promocionais do ambiente ecologicamente equilibrado. É o que se infere após breve análise
dos componentes incidíveis do fenômeno jurídico, fato, valor e norma.
Para se iniciar a discorrer acerca do tema, e se promover sua melhor compreensão
impende que se realize breve incursão histórica das concepções científicas utilizadas pelo
direito no decurso do século XX, sobretudo aquelas posteriores à Segunda Guerra Mundial e
o Julgamento de Nuremberg.
Esta incursão retrospectiva almeja alertar que não somente no âmbito das ciências
jurídicas, campo pertinente a este estudo, mas também nas ciências em geral, promoveu-se
uma importante modificação de paradigmas, voltando-se a um retorno à axiologia no seu
desenvolvimento, comprometido com o ser humano concretamente concebido (MARQUES
NETO, 2001).
Diante deste contexto, a intenção é a de expor que superar a concepção moderna de
distinção entre sujeito e objeto de conhecimento é um imperativo para que se atinja uma
abordagem que leve em consideração não apenas o que se observa, indo além, e
reconhecendo-se a realidade complexa em que se insere o observador, o que remete as idéias
de Kant e as de Thomas Khun de superações de paradigmas por meio de ―revoluções
científicas‖ (GUERRA FILHO, 2005).
Esta nova concepção deve se fundar na hierarquia e normatividade dos princípios,
utilizados enquanto vetores de interpretação e aplicação das normas dirigidas para a promoção
da dignidade humana. A função destes seria a de estruturar a base sistêmico-racional da
ordem jurídica, atribuindo-se coesão valorativa ao ordenamento jurídico como um meio de
interpretação e aplicação ponderada no caso concreto (AVILA, 2009).
As normas-princípios, portanto, dentro da perspectiva de que os princípios dotam-se de
conteúdo axiológico (ALEXY, 2007), receberão ênfase no estudo, sem prejuízo da apreciação
das normas-regras, em interpretação em conformidade com a Constituição e os parâmetros
desenvolvidos na Teoria Geral do Direito (BOBBIO, 1989).
Destarte, é diante do contexto dos desafios de se fazer prevalecer uma ordem
constitucional axiológica e normativamente ordenada para a produção de finalidades
(BOBBIO, 2007), precipuamente a promoção da dignidade da pessoa humana, que se insere a
teoria do Direito Tributário Ambiental.
O panorama apresentado pretende ilustrar que o Direito Tributário Ambiental se mostra
um meio favorável à solução de um dos desafios experimentados pelo Direito aos tempos
atuais: efetivar a Constituição (SIQUEIRA JR, 2008), o que impreterivelmente, demanda a
concretude de sua Unidade Axiológica.
2 METODOLOGIA
A metodologia consiste fundamentalmente em pesquisa bibliográfico-documental, sem
olvidar-se, todavia, da análise jurisprudencial, seja dos tribunais superiores, seja dos demais
tribunais acerca do estudo proposto.
Inicialmente, a pesquisa se fundará precipuamente na doutrinária, almejando demonstrar
que a unidade axiológica da constituição e a perspectiva pós-positivista, com enfoque
histórico e também focado nos princípios jurídicos, são os motes que atribuem valor ao fato e
se transporta para as normas de Direito Tributário Ambiental, enfocando o componente valor.
A análise da literatura relacionar-se-á aos temas pertinentes ao objeto delimitado, de maneira
que a não se desvie do que se pretende em uma pesquisa.
Após estas análises, com base na coleta de dados em documentos textuais, relatórios e
painéis específicos sobre ambiente, assim como em periódicos especializados e livros e
publicações em sites, que determinem a situação de ―caos ambiental‖ em que se vive
hodiernamente, estabelecer-se-á a relação o Direito Tributário Ambiental e o componente do
direito fato, tomando-se como referência a Teoria Tridimensional do Direito (REALE, 2008).
Concomitantemente à pesquisa doutrinária, o aspecto jurisprudencial será abordado,
uma vez que a aplicação do texto normativo nos egrégios tribunais do nosso país enriquecerá
a pesquisa em seu caráter prático, principalmente no campo hermenêutico de aplicação e
construção da norma jurídica, remetendo à função dos princípios como vetores de aplicação.
Para a realização dos objetivos apresentados, serão adotados como norte os
fundamentos material e formal da Constituição a dignidade da pessoa humana a
proporcionalidade, respectivamente, bem como a teoria dos direitos fundamentais, os
princípios do direito ambiental e do direito tributário, além de pontos da epistemologia, como
mudança de paradigmas.
Por fim, as premissas teóricas levarão às conclusões nelas fundadas, o que faz com que
se elenque como adequado o método hermenêutico-dedutivo. Valendo-se, assim, do método
explicativo-interpretativo, este método hermenêutico dirigirá a uma maior aproximação dos
fatos, fundamental para o desenvolvimento da pesquisa.
A pesquisa propõe visão imparcial, visando a manter seu rigor científico, conduzindo a
que se analise remota, porém não isoladamente, o objeto de estudo. O intuito é o de se
distanciar do senso comum, dotando a pesquisa jurídica dos meios adequados a se promover o
seu enfoque com base em ciência (LAKATOS, 2007).
A análise do novo paradigma concebido para as ciências jurídicas não tem o intuito de
se buscar promover sua cristalização ou de se buscar concebê-lo como único e verdadeiro, sob
pena de se retomar uma concepção restrita, semelhante ao positivismo.
O que se busca, contudo, é demonstrar que este modo de se conceber a ciência jurídica
desenvolveu-se como um meio de superar outro que já se mostrava ineficaz, por meio do
reforço de suas bases teóricas e de seus elementos estruturais.
A análise da História da Ciência Jurídica revela-se fundamental neste ponto. Esta
mudança específica de paradigma será mais evidenciada caso se recorra a elementos
históricos.
A mudança epistemológica, juntamente com a teoria de Reale (REALE, 1994), serão
premissas para demonstrar que as normas de direito tributário coadunam-se com a Teoria
Geral Direito, com a estrutura lógico-racional do ordenamento jurídico, com a Nova
Hermenêutica Constitucional, com os direitos fundamentais, com a normatividade dos
princípios e com a sua função norteadora de interpretação e aplicação da norma.
3 RESULTADOS E DISCUSSÃO
Dessume-se que a perspectiva história adotada inicialmente se revelou fundamental para
o deslinde da pesquisa, tendo se em vista que, a despeito da enorme evolução sentida pela
Ciência Jurídica no transcurso do século XIX, e o eventual estado de letargia relativa por ela
experimentada ao decorrer do século posterior,
permeou-se
por
a
sua
última quarta parta
significativas mudanças epistemológicas(CANARIS, 1996).
A ciência tomou uma feição que não mais se conectava inexoravelmente aos seus
apertos metodológicos, dilatando-se para além de seu neutralismo causal e indo ao encontro
da averiguação de suas finalidades, compreendendo que se deve ser concebida também na
dimensão subjetiva do ser humano, abandonado a concepção mecanicista e antropocêntrica de
épocas pregressas (GUERRA FILHO,
1993), o que repercutiu positivamente no âmbito dos direitos fundamentais, de maneira
a se propiciar a cogitação acerca de um Direito Tributário voltado para a efetivação do direito
ao ambiente ecologicamente equilibrado.
Evidenciou-se que a retomada da perspectiva de Kant de inserção das condições intrasubjetivas do observador em relação ao objeto de Estudo demandou a necessidade de
interação entre a ética e a ciência jurídica, para que não se olvidasse a qualificação do Direito
no campo das Ciências Culturais (FALCÃO,
1997), nem da realidade de que ele depende, inclusive da de degradação ambiental, a
exigir interferências do Estado, ainda que no âmbito da extrafiscalidade.
O presságio desta mudança de paradigma epistemológico e do que viria a ocorrer neste
período ocorreu ao fim da 2ª Guerra Mundial, sobretudo após o Julgamento de Nuremberg.
Nesta ocasião, as atrocidades promovidas pelo regime nazista foram postas em questão,
contudo, a sua defesa, refutando a antijuricidade destas praticas, valeu-se da lógica do sistema
positivista para justificar que seus fundamentos jurídicos existiam e estavam validamente
positivados no ordenamento jurídico (LYRA FILHO, 1988).
Destarte, a perplexidade acerca das conseqüências de uma dogmática jurídica positivista
levada às últimas conseqüências foi sentida concretamente, o que conduziu a uma necessidade
de redefinição do pensamento jurídico, mais comprometido com valores de dignidade
humana, realizáveis apenas em um ambiente ecologicamente equilibrado (CANOTILHO,
2007).
Pelo pensamento positivista permitiu-se que raciocínios semelhantes aos desenvolvidos,
à época, no âmbito das Ciências Exatas fossem transportados para a Ciência Jurídica
(HOBSBAWN, 2002), principalmente com vistas a reduzir-se a subjetividade desta, inserindo
critérios mais objetivos de aplicação do Direito foi superado. A idéia de que a natureza estava
a servir ao ser-humano de acordo com o seu mero alvedrio, vigente desde a remota época de
Bacon (1561-1626) e Descartes (1596-1650) também feneceu.
O perecimento destas idéias veio ao encontro das bases teóricas do Direito Tributário
Ambiental, o qual jamais se justificaria em um sistema meramente positiva. Neste último, em
que elevado rigor e formalismo promoviam intenso apego ao texto normativo, travestindo-se
de verdadeiro fetichismo legal, olvidava-se da natureza peculiar do fenômeno jurídico,
comprometido com finalidades de promoção da dignidade do ser-humano, e, por conseguinte,
se abandonava a idéia de proteção ao ambiente, mesmo que por meio dos Tributos.
Ultrapassou-se, contudo, a lógica causal positivista de mera subsunção do fato à norma,
chegando- se a uma nova abordagem da ciência do direito, mais humanizada, ética, axiológica
e normativamente orientada (VASCONCELOS, 2000), na qual se insere o ramo do Direito
em estudo.
Neste panorama em que se concebeu a Constituição não mais como uma carta de
intenções políticas (BONAVIDES, 2004), mas sim como instrumento normativo,
hierarquicamente superior, com princípios estruturantes do ordenamento jurídico, é que se
estrutura a teoria em questão.
A força vinculante dos princípios se deu exatamente neste âmbito (BERCOVICI, 2000).
Encontra-se com dupla função aplicação e interpretação da norma, como diretrizes
orientadoras do ordenamento jurídico, a necessitar do caso concreto para utilização do
fundamento formal da constituição proporcionalidade (MAGALHÃES FILHO, 2002), com
vistas ao fim último de promoção da dignidade humana em um ambiente ecologicamente
equilibrado, mesmo que mediante incentivos fiscais.
Posteriormente, em análise mais profunda dos componentes incidíveis do fenômeno
jurídico
(VASCONCELOS, 2000), inferiu-se que, ao se percorrer o estudo do valor, no Direito
Tributário Ambiental, os fatos são valorados sob o prisma do núcleo fundante dos Direitos
Fundamentais, dignidade da pessoa humana (MIRANDA, 2008), que tem a atribuição de
respaldar as suas normas, e se materializar concretamente com a proporcionalidade (ÁVILA,
1999), em conformidade à unidade axiológica da constituição um dos pilares da nova
hermenêutica constitucional (MAGALHÃES FILHO, 2002).
A idéia de que, ainda sob a perspectiva da dignidade da pessoa humana e dos
direitos fundamentais, não podem existir restrições tributárias em demasia, inclusive no
âmbito extrafiscal, ainda que com o intuito de se promover o ambiente ecologicamente
equilibrado também foi adveio nestes estudos. Evidenciou-se, portanto, a necessidade de
interpretação prévia, conectada ao caso concreto, conferindo as normas de Direito Tributário
Ambiental a interpretação mais favorável aos interesses da coletividade, pois se está a lidar
com ele no âmbito de direito fundamental de 3ª dimensão (BONAVIDES, 2004),
direito fundamental difuso, a se obedecer aos ditames da Hermenêutica Constitucional.
Em síntese, se concebeu que a teoria do Direito Tributário Ambiental possui
importância não apenas na perspectiva de necessidade de se efetivar a Constituição, mas, em
especial, no contexto de carência de se concretizar a sua Unidade Axiológica, tendo-se em
vista exigências de coerência e sistematização.
Nesta nova perspectiva jurídica, compreendeu-se, alfim, que o princípio da dignidade da
pessoa humana, desdobrado no princípio da solidariedade (GUERRA FILHO, 2005), é que
tem o condão de respaldar o Direito Tributário Ambiental, servindo-se para tanto, dentre
outros meios, da proporcionalidade.
CONCLUSÃO
Como conclusão, emana que a teoria do Direito Tributário Ambiental se coaduna com a
perspectiva pós-positivista da Ciência Jurídica, em decorrência das modificações
epistemológicas sofridas pela Ciência Jurídica, com a superação de seus paradigmas,
consoante se extrai da sua higidez teórica.
Ademais, constatou-se que a realidade complexa em que se insere o observador
influencia na elaboração destas bases teóricas, eis que as Ciências não são mais percebidas
por meio de dogmas de causalidade e neutralidade.
Ao se admitir a inserção das suas condições intra-subjetivas percebeu-se que se
conduziu a pesquisa para uma crítica valorativa. A reorientação da Ciência Jurídica sob uma
perspectiva mais humanista, ética, axiológica e normativamente ordenada para a produção de
finalidades revelou
estas implicações na sua inserção metodológica dentro da Nova
Hermenêutica Constitucional, atual perspectiva de interpretação.
A teoria dos direitos fundamentais, por conseguinte, é uma das bases teoricas do Direito
Tributário Ambiental, à medida que, pela efetivação do direito fundamental difuso ao
ambiente ecologicamente equilibrado e do direito ao piso vital, fundamenta intervenções
extrafiscais para preservação do ambiente e justifica a incorporação das externalidades
negativas no campo econômico.
Reflexos capazes de influenciar e justificar a elaboração de uma Teoria do Direito
Tributário Ambiental também foram extraídos da idéia de Unidade Axiológica da
Constituição e conjuntamente do princípio da solidariedade.
Eles, enquanto princípios fundamentais do Estado de Direito e do Estado Democrático
originam-se daquela, a qual impõe deveres de solidariedade para mitigar os efeitos
decorrentes às ofensas à dignidade de um sujeito e justificam, em última análise, a sua
construção teórica.
AGRADECIMENTOS
Prestam-se os mais sinceros votos de agradecimentos aos estimados professores
Raimundo Hélio Leite, Denise Lucena Cavalcante e Germana de Oliveira Moraes não
somente pelos livros de seus acervos pessoais abundantemente compartilhados com os alunos;
pela atenção, cordialidade e solicitude quando demandados; pelas conversas sérias sobre os
temas abordados, ainda que nos corredores das faculdades; mas também, sobretudo, pelo
tempo despendido na dedicação ao incentivo da Função Social da Universidade, quando nos
estimulam a produzir novos conhecimentos voltados para o aproveitamento pela coletividade.
Agradece-se ainda ao Conselho Nacional de Pesquisa – CNPq, o qual fomenta de
maneira esplendorosa o conhecimento científico no meio acadêmico brasileiro.
REFERÊNCIAS
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AVILA, Humberto. Teoria dos princípios. Da definição à aplicação dos princípios
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SIQUEIRA JR, Paulo Hamilton. A dignidade da pessoa humana no contexto da pósmodernidade. O direito no século XXI é tolerância, bom senso e cidadania. in. Miranda,
Jorge; SILVA, Marco Antonio Marques da (coord.) Tratado luso-brasileiro da dignidade
humana. São Paulo: Quartier Latin, 2008. Pág. 274. VASCONCELOS, Arnaldo. Teoria da
Norma Jurídica. 5.ed. São Paulo: Malheiros, 2000. Pág.21.
A EFETIVIDADE DO DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE
ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO E SUA COMPATIBILIZAÇÃO COM O
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO UTILIZANDO INSTRUMENTOS DO
DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO
Gabriel Antonio de Abreu Vieira*
Sumário: Introdução. 1 O direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado como direito fundamental. 2
Vigência, eficácia jurídica e social do direito fundamental
ao meio ambiente ecologicamente equlibrado. 3 A
compatibilização do desenvolvimento econômico com o
direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. 4 A função promocional do direito tributário
e financeiro no contexto ambiental. Considerações finais.
Referências.
RESUMO
O objetivo deste estudo é investigar a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e sua compatibilização com o desenvolvimento econômico
utilizando instrumentos do direito tributário e financeiro. Após a Segunda Guerra Mundial,
intensificam-se as preocupações com o meio ambiente e, em 1972, a Declaração de
Estocolmo é proclamada na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano,
consagrando, como direito da humanidade, o meio ambiente de qualidade que permita uma
vida digna e com bem-estar. No Brasil, a Constituição Federal de 1988 foi a primeira lei
fundamental a incluir o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. A efetividade
desse direito fundamental depende de possibilidades relacionadas à realidade, tais como o
nível tecnológico e a estruturação econômica atuais, e de possibilidades jurídicas, conforme,
por exemplo, a produção de normas que sancionem eficazmente atividades poluidoras e
predatórias ilícitas e, para atividades lícitas, implementem políticas públicas compatíveis com
o desenvolvimento econômico, apresentando-se os instrumentos do direito tributário e
financeiro, tendo em vista sua conexão com a economia, como aptos para alcançar esse
objetivo.
Palavras-chave: Direito Fundamental. Meio Ambiente. Política Tributária e Financeira.
Desenvolvimento Econômico.
FONTE: VIEIRA, Gabriel Antônio de Abreu. A efetividade do direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e sua compatibilização com o desenvolvimento econômico utilizando instrumentos
do direito tributário e financeiro. In Revista Jurídica Tributária. Porto Alegre: NOTADEZ. Ano 2, n.6, 2009,
p. 145-168.
* Membro do Grupo de Pesquisa em Tributação Ambiental da UFC. E-mail para contato: [email protected].
ABSTRACT
The objective of this study is to investigate the effectiveness of the fundamental right to
ecologically balanced environment and its compatibility with economic development using
instruments of the financial and tax law. After the Second World War concerns were
intensified about the environment, and in 1972, the Stockholm Declaration is proclaimed at
the United Nations Conference on the Human Environment, consecrating, as right of the
humanity, the environment of quality that could allow a dignified life and welfare. In Brazil,
the 1988 Constitution was the first fundamental law to include the right to ecologically
balanced environment. The effectiveness of this fundamental right depends on possibilities
related to reality, such as the technological level and the current economic structure and legal
possibilities, such as the production of norms that sanction effectively polluting activities and
predatory activities, and for lawful activities, implement policies compatible with economic
development, presenting the tools of financial and tax law, in view of its connection with the
economy, as suitable to achieve that goal.
Keywords: Fundamental Law. Environment. Tax and Financial Policies. Economic
Development.
INTRODUÇÃO
A partir do final do século XVIII, em decorrência da Revolução Industrial, há uma
progressão do processo de degradação ambiental, motivada pela busca do desenvolvimento
econômico sem preocupações com a preservação da natureza.
Após a Segunda Guerra Mundial, paralelamente à necessidade de defesa dos direitos
humanos, a consciência mundial sobre a necessidade de proteção do meio ambiente se amplia,
segundo a concepção de Alexandre Kiss579, jurista e professor da Universidade de
Estrasburgo, em decorrência de uma conjuntura integrada pelos fatores a seguir sintetizados:
a expansão dos meios de comunicação de massa possibilitou que a opinião
pública obtivesse informação das discussões sobre o meio ambiente e por
consequência a produção de conhecimento científico relativa ao tema passa a ser
valorizada;
a inserção do valor democrático na diplomacia, impondo-se que os tratados
internacionais estejam submetidos aos parlamentos nacionais tanto na sua aprovação
579
KISS, Alexandre. Droit international de l’environnement. Paris: Pedonne, 1989. p. 349, apud
SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente: emergência, obrigações e
responsabilidades. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 45.
para admissão de ingresso na ordem jurídica dos países quanto no controle de sua
aplicação;
o potencial bélico acumulado pelas nações desenvolvidas composto por armas
com base em energia nuclear para destruição em massa;
os efeitos dos grandes acidentes ambientais, tais como o derramamento de
petróleo nos oceanos e as nuvens tóxicas.
-
A questão da sobrevivência humana é de suma importância no que concerne ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, tanto que, no ano de 1972, na Conferência das Nações
Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, da qual resultou o Programa das Nações Unidas
para o Meio Ambiente (PNUMA)580, é proclamada a Declaração de Estocolmo que consagra
como direito humano o meio ambiente de qualidade que permita uma vida digna e com bemestar, como direito da humanidade, e alerta para a obrigação de sua proteção e melhoramento,
haja vista que problemas relacionados à poluição e à depredação ambiental podem variar em
sua abrangência, alcançando dimensões locais, nacionais e internacionais e, por consequência,
ameaçar a vida humana em todo o orbe terrestre.
A Declaração de Estocolmo de 1972, tal como informa Antônio Herman Benjamin581,
influencia uma onda de constitucionalização ambiental abrangendo países que se libertaram
de regimes ditatoriais, como a Grécia em 1975, Portugal em 1976, Espanha em 1978, sendo
que, no Brasil, a Constituição Federal de 1988 foi a primeira lei fundamental a incluir o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Posteriormente, a Declaração do Rio de Janeiro de 1992, resultante da Conferência das
Nações Unidas sobre meio ambiente e desenvolvimento, reafirma o que foi proclamado pela
Declaração de Estocolmo, almejando um avanço que apresenta o objetivo de estabelecer uma
parceria global por meio de novos níveis de cooperação entre os Estados, setores chave da
sociedade e indivíduos, visando à construção de acordos internacionais para a conservação,
proteção e restauração da saúde e da integridade do ecossistema terrestre na perspectiva do
desenvolvimento sustentável, que assegure qualidade de vida para todos.
1 O DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO COMO
DIREITO FUNDAMENTAL
580
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Programa das Nações Unidas para o meio ambiente.
Disponível em: <http://www.onu-brasil.org.br/agencias_pnuma.php>. Acesso em: 15 ago. 2009.
581
BENJAMIN, Antônio Herman. Direito constitucional ambiental brasileiro. In: CANOTILHO, José
Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito constitucional ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva,
2007. P. 61-62.
Na literatura jurídica, as expressões direitos humanos, direitos do homem e direitos
fundamentais têm sido utilizadas de formas variadas, nesse sentido, Paulo Bonavides582
comenta que os autores anglo-americanos e latinos usam de forma mais frequente as
expressões direitos do homem e direitos humanos, enquanto os doutrinadores germânicos
preferem empregar a expressão direitos fundamentais.
Porém, conforme explica Oscar Vilhena Vieira583, direitos fundamentais consiste numa
expressão utilizada pelos constitucionalistas para denominar o conjunto de direitos da pessoa
humana reconhecidos numa determinada ordem constitucional, de forma expressa ou
implícita.
Segundo Marcelo Campos Galuppo584, os cidadãos, em um dado momento histórico, se
quiserem que o Direito por eles produzido seja legítimo, democrático, precisam reconhecer
reciprocamente uns aos outros, os direitos fundamentais.
Paulo Bonavides585 cita que o direito ao meio ambiente foi um dos direitos indicados
por Karel Vasak enquanto Diretor da Divisão de Direitos do Homem e da Paz da UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Organização das Nações
Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura) na Leçon Inaugurale (Aula Inaugural) dos
Cursos do Instituto Internacional dos Direitos do Homem, sob o título Pour les Droits de
l’Homme de la Troisième Génération: Les Droits de Solidarité (Em prol dos Direitos
Humanos de Terceira Geração: Os Direitos de Solidariedade), ministrada em 2 de julho de
1979, em Estrasburgo, como direito fundamental de terceira geração.
A expressão gerações ou dimensões de direitos incorporou-se aos livros jurídicos, sendo
de utilização frequente, e, no caso do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
como direito de ―terceira geração‖, tem-se inclusive exemplo de seu emprego no próprio
Supremo Tribunal Federal, como se pode perceber pelo trecho da ementa a seguir, referente
ao Acórdão em Medida Cautelar de Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.540-1, que teve
como relator o Ministro Celso de Mello (Julgamento em 01/09/2005 – Publicação no Diário
da Justiça em 03/02/2006):
582
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 569.
583
VIEIRA, Oscar Vilhena. Direitos fundamentais – Uma leitura da jurisprudência do STF. São Paulo:
584
GALLUPO, Marcelo Campos. O que são direitos fundamentais? In: SAMPAIO, José Adércio Leite
(Coord.) Jurisdição constitucional e direitos fundamentais. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 236.
585
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 569.
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Trata-se de um
típico direito de terceira geração (ou de novíssima dimensão), que assiste a todo o
gênero humano (RTJ 158/205-206). Incumbe, ao Estado e à própria coletividade, a
especial obrigação de defender e preservar, em benefício das presentes e futuras
gerações, esse direito de titularidade coletiva e de caráter transindividual (RTJ
164/158-161). O adimplemento desse encargo, que é irrenunciável, representa a
garantia de que não se instaurarão, no seio da coletividade, os graves conflitos
intergeneracionais marcados pelo desrespeito ao dever de solidariedade, que a todos
se impõe, na proteção desse bem essencial de uso comum das pessoas em geral.
Antônio Augusto Cançado Trindade, que foi Juiz da Corte Interamericana de Direitos
Humanos e atualmente é Juiz da Corte Internacional de Justiça, indagou pessoalmente para
Karel Vasak, conforme informação do Portal Direitos Humanos na Internet 586, qual a razão da
teoria das gerações de direitos fundamentais, e o jurista tcheco respondeu que correspondia a
uma metáfora associada à bandeira francesa (azul, branca e vermelha), associando-se cada cor
ao lema da Revolução de 1789, liberdade, igualdade e fraternidade. Nesse sentido, para
Cançado Trindade, a teoria das gerações, que teria sido difundida por Norberto Bobbio a
partir da palestra de Karel Vasak, é um simbolismo, fragmentador, atomista, que concebe os
direitos de maneira absolutamente dividida, enquanto o correto entendimento dos direitos
fundamentais, visando sua proteção, passa pela sua inter-relação e indivisibilidade.
A cientificidade de uma teoria das gerações dos direitos fundamentais é também
criticada por George Marmelstein Lima587, sob quatro aspectos a seguir expostos em sua
essencialidade:
- as falsas idéias que podem advir do uso do termo ―geração‖, ou seja, substituição
gradativa de uma geração por outra, ou que somente uma classe de direitos iria ser
reconhecida se a anterior já estivesse suficientemente amadurecida;
- não há uma correspondência histórica em todas as situações, tanto que, no âmbito
internacional, os direitos trabalhistas (sociais) estruturam-se através de tratados
internacionais, nas décadas de 20 e 30 do Século XX, ou seja, com o surgimento da
Organização Internacional do Trabalho – OIT, que foi criada logo após a 1ª Guerra
Mundial, enquanto os movimentos para um efetivo reconhecimento dos direitos
humanos, em todas as suas categorias, passam a ocorrer com a edição da Declaração
Universal dos Direitos do Homem de 1948 da Organização das Nações Unidas –
ONU, que somente passou a existir oficialmente após a 2º Guerra Mundial;
- a falsa e perigosa dicotomia que pode surgir, advinda da teoria de Jellinek de
classificação dos direitos por status, sendo os direitos de liberdade (direitos civis e
586
TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. Cançado Trindade questiona a tese de ―Gerações de Direitos
Humanos‖ de Norberto Bobbio. Dhnet – Direitos Humanos na Internet. Disponível em:
<http://www.dhnet.org.br/direitos/militantes/cancadotrindade/cancado_bob.htm>. Acesso em: 18 jul. 2009.
587
LIMA, George Marmelstein. Críticas a teoria das gerações (ou mesmo dimensões) dos direitos
fundamentais. Opinião jurídica - Revista do Curso de Direito da Faculdade Christus, Fortaleza, ano 2, n. 3, p.
171-182, 2004.
políticos) classificados com um status negativo, ou seja, implicariam uma abstenção
por parte do Estado, enquanto os direitos de igualdade (direitos sociais e
econômicos) possuiriam um status positivo, isto é, corresponderiam a prestações
impostas ao Estado e, por isso, representariam um custo público, o que também não
corresponde à realidade visto que a concretização de todos os diretos fundamentais
implica em custos, haja vista as despesas realizadas com a segurança pública e com a
implementação de eleições;
- não se pode dividir os direitos fundamentais em categorias estanques, os direitos
fundamentais estão inter-relacionados, não há como dissociar o direito à vida (1ª
dimensão) do direito à saúde (2º dimensão) do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado (3ª dimensão).
2 VIGÊNCIA, EFICÁCIA JURÍDICA E SOCIAL DO DIREITO FUNDAMENTAL AO
MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO
Vigência, conforme Hans Kelsen588, designa a existência específica de uma norma,
como ato de produção legislativa, que adquire uma ―existência‖ própria e independente de seu
criador.
Nesse sentido, no ordenamento jurídico brasileiro, o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, que está positivado no caput do artigo 225 da Constituição da
República Federativa do Brasil, passou a vigorar com a promulgação desta, a 5 de outubro de
1988, sendo caracterizado como bem comum do povo e essencial à sadia qualidade da vida, e
qualificado como direito intergeracional, ou seja, existe a imposição da defesa e da
preservação do meio ambiente pelo Poder Público e pela sociedade para as presentes e futuras
gerações.
A expressão eficácia, segundo José Afonso da Silva589, é a capacidade de atingir
objetivos previamente fixados por metas, sendo que, com relação às normas, pode estar
relacionada a dois âmbitos: o jurídico e o social.
A eficácia no âmbito jurídico, conforme José Horácio Meirelles Teixeira590, é
concernente a graus de produção de efeitos jurídicos que a norma possui ao regular os
comportamentos, as situações e as relações a que está dirigida.
Não obstante, o Capítulo referente ao ―Meio Ambiente‖ esteja contido no Título da
Constituição Federal, referente à ―Ordem Social‖, e não no Título concernente aos ―Direitos e
588
KELSEN, Hans. Teoria pura do Direito. Tradução de João Baptista Machado. 6. ed. São Paulo:
Martins Fontes, 1998, p. 11.
589
SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 6. ed. São Paulo: Malheiros,
2002, p. 66.
590
TEIXEIRA, José Horácio Meirelles. Curso de direito constitucional. Rio de Janeiro: Forense
Universitária, 1991, p. 289.
Garantias Fundamentais‖, é inequívoco que o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado é um direito fundamental, dado, como foi visto, o seu caráter essencial destinado a
uma existência humana saudável, portanto, a ele também se destina o comando do parágrafo
primeiro do artigo quinto da Lei Maior, determinando-se que as normas definidoras dos
direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata.
José Afonso da Silva591 considera que as normas de eficácia plena são as de
aplicabilidade direta, imediata e integral, porém, na Constituição Federal, aparece elevada
tendência para deixar para o legislador ordinário a tarefa de realizar a sua integração, pois
podem estar limitadas, ou seja, falta uma norma para completar a sua eficácia, ou devem ser
contidas, nesse caso, a norma integradora visa realizar uma contenção, ou seja, uma
delimitação de sua eficácia. A orientação doutrinária moderna, contudo, é no sentido de
reconhecer eficácia plena e aplicabilidade imediata à maioria das normas constitucionais.
Por sua vez, a eficácia no âmbito social é explicada por Hans Kelsen592, consistindo no
fato real de sua aplicação e observância pela sociedade, nesse sentido, a norma com a
finalidade de preservar o seu acatamento pelos indivíduos deve conter uma sanção punitiva
para evitar seu descumprimento e, dessa forma, garantir sua efetividade.
Aprofundando o estudo sobre o que seria a efetividade, enquanto realização social,
examina-se o caput do artigo 225 e observa-se, à luz do ensinamento de Robert Alexy593, que
o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado possui a estrutura de
princípio e, nesse sentido, é um mandamento de otimização, ou seja, o grau de sua satisfação
depende das possibilidades fáticas e jurídicas, sendo que o âmbito das possibilidades jurídicas
é determinado pelos princípios e regras colidentes.
Virgílio Afonso da Silva594 esclarece que as condições fáticas, sociais e institucionais
para a produção dos efeitos de uma norma jurídica são parte do fenômeno jurídico, além
disso, fazem parte da dogmática jurídica, mormente na sua dimensão empírica, portanto, a
efetividade é parte do objeto de estudo da ciência jurídica.
A efetividade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
depende, portanto, de possibilidades fáticas, tais como o nível tecnológico e a estruturação
econômica atuais, e de possibilidades jurídicas, como por exemplo, a produção de normas que
591
SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 6. ed. São Paulo: Malheiros,
2002, p. 88-89; 103-116; 117-166.
592
Martins Fontes, 1998, p. 11.
593
ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Tradução de Virgílio Afonso da Silva. São Paulo:
594
SILVA, Virgílio Afonso da. Direitos fundamentais: conteúdo essencial, restrições e eficácia. São
Paulo: Malheiros, 2009, p. 239-240.
sancionem eficazmente atividades ilícitas poluidoras e predatórias, e implementem políticas
públicas que realizem sua compatibilização, em relação às atividades lícitas, com o objetivo
fundamental do desenvolvimento nacional.
3 A COMPATIBILIZAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO COM O
DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE
EQUILIBRADO
A atuação do Estado em relação aos problemas ambientais, nas sociedades
contemporâneas, conforme entendimento de Ulrich Beck595, fica delimitada a condição de um
gestor de riscos ambientais, que, na medida do conhecimento humano, podem ser concretos
(visíveis), potenciais (previsíveis) e abstratos (invisíveis e imprevisíveis), e isto ocorre devido
ao fato de que, considerando o exercício de atividades lícitas, o nível de tecnologia atual e a
estruturação econômica não permitem uma utilização dos recursos naturais sem que haja
algum nível de depredação e poluição, dessa forma, o que pode ser feito atualmente pelo
Estado é gerenciar as probabilidades de ocorrências danosas ao meio ambiente visando
reduzi-las ao máximo.
Arthur Cecil Pigou (1877-1959), economista inglês, que foi professor de Economia
Política da Universidade de Cambridge, expôs, em 1920, na obra The economics of welfare
(A economia do bem-estar), a concepção teórica do Welfare State (Estado do Bem-Estar), que
apresenta um modelo ideológico que respeita a livre iniciativa, mas admite a existência de
falhas de mercado, uma dessas falhas é denominada externalidade, que pode ser positiva
(economia externa) ou negativa (deseconomia externa).
Nas próprias palavras de Pigou596, a explicação sobre a formação de externalidades
constante de trechos do Capítulo IX, da Segunda Parte, da quarta edição de sua sua obra, em
1932, The economics of welfare traduzidas do inglês para o espanhol como La Economia del
bienestar, por F. Sánchez Ramos, em 1946:
La esencia da la cuestión es que una persona A, al efectuar algún servicio por el
que es retribuída a una segunda persona B, al mismo tiempo rinde servicios o
595
BECK, Ulrich. Risk society: toward a new modernity. London: Sage, 1992, apud LEITE, José Rubens
Morato; AYALA, Patryck de Araújo. Transdisciplinaridade e a proteção jurídico-ambiental em sociedades de
risco: Direito, Ciência e Participação. In LEITE, José Rubens Morato; BELLO FILHO, Ney de Barros (Orgs).
Direito ambiental contemporâneo. São Paulo: Manole, 2004, p. 103.
596
PIGOU, Arthur Cecil. La Economia del bienestar. Traducción por F. Sánchez Ramos. Madrid: M.
Aguilar, 1946, p. 155-156, 163.
perjuicios a otras personas (que no productoras de aquéllos), de forma que el pago
no puede ser exigido de las partes beneficiadas, ni indemnizadas las partes
perjudicadas.
[...]
A su vez se realízan servicios no pagados cuando se invierten recursos en jardines
privados, pues si bien el público no está autorizado para pasear por ellos, disfruta
del aire purificado por este motivo. Lo mismo ocurre, aunque aquí es preciso
habilitar fondos, para indemnizar a otras partes con los recursos invertidos en
carreteras y tranvias, que aumentan el valor de Ias tierras colindantes, excepto,
naturalmente, cuando se impone un tipo de gravamen especial por Ias ventajas que
disfrutan los propietarios de dichos terrenos. Lo mismo puede decirse, en cierto
sentido, de aquellos recursos dedicados a Ia repoblación forestal, puesto que los
efectos beneficiosos sobre el clima a menudo desbordan las Iindes de las tierras deI
propietario inversor. También es un servicio indirecto poner una lámpara en el
portal de la casa, contribuyendo así al alumbrado de la calle; los recursos
aplicados a evitar que se extienda el humo procedente de las chimeneas de Ias
fábricas, porque este humo causa en Ias grandes ciudades pesadas pérdidas a la
comunidad, estropeando los edificios y vegetales, obligando a contraer gastos en la
limpieza de vestidos y habitaciones, aumentando el consumo de luces artificiales,
etc.
[...]
Sin embargo, es posible para el Estado, si así lo desea, hacer desaparecer la
divergencia en cualquier actividad, valiéndose para ello de impulsar o restringir de
un modo extraordinario las inversiones en dichas actividades. Las formas más
conocidas para impulsar y restringir las inversiones puedem revestir carácter de
primas o impuestos.597
Portanto, Cristiane Derani598, ao refletir sobre o estudo de Arthur Cecil Pigou, explica
que, no caso das externalidades, o Estado deve introduzir um mecanismo automático de
complementação, efetuando uma correção de mercado, dessa forma, se a atividade privada
gerar um benefício social, ou seja, uma externalidade positiva, ela deve ser compensada por
597
A essência da questão é que uma pessoa A, ao efetuar algum serviço pelo qual é retribuída a uma
segunda pessoa B, ao mesmo tempo presta serviços ou causa prejuízos a outras pessoas (não produtoras daqueles
serviços), de forma que não pode nem ser exigido das partes beneficiadas um pagamento e nem as partes
prejudicadas podem ser indenizadas.
[...]
Por sua vez, se realizam serviços não custeados quando os recursos são investidos em jardins privados, porque,
embora o público não seja permitido passear através deles, as pessoas desfrutam do ar purificado desses jardins.
O mesmo ocorre, mas aqui é necessário prover fundos para indenizar as outras partes com os recursos investidos
em estradas e bondes, que aumentam o valor das terras vizinhas, exceto, naturalmente, quando se impõe um
encargo especial pelas vantagens usufruídas pelos proprietários dessas terras. O mesmo pode se dizer, em certo
sentido, daqueles recursos dedicados à reflorestação, uma vez que os efeitos benéficos sobre o clima muitas
vezes ultrapassam os limites das terras do proprietário investidor. É também um serviço indireto colocar uma
lâmpada na porta da casa, contribuindo assim para a iluminação da rua; os recursos aplicados para evitar que se
estenda a fumaça procedente das chaminés das fábricas, porque essa fumaça provoca nas grandes cidades
pesados prejuízos para a comunidade, danificando edifícios e vegetais, obrigando a contrair gastos para a
limpeza de roupas e habitações, aumentando o consumo de luzes artificiais, etc.
[...]
Sem embargo, é possível para o Estado, se assim o desejar, fazer desaparecer a divergência em qualquer
atividade, valendo-se, para isso, do incentivo ou restrição de forma especial do investimento nessas atividades.
As formas mais conhecidos para incentivar ou restringir os investimentos podem revestir-se do caráter de
bonificações ou impostos. (Tradução livre).
598
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 3. ed. São Paulo: Saraiva: 2008, p. 91.
meio de uma subvenção ou incentivo, caso contrário, se a atividade privada gerar um custo
social, ou seja, uma externalidade negativa, ela deve arcar com esse custo através da
tributação.
A internalização do custo socioambiental não está restrita à implantação de um tributo
voltado para esse fim, pode realizar-se de outras formas, tais como a obrigação de indenizar
e/ou recuperar, bem como instalar equipamentos que minimizem ou eliminem os problemas
relacionados à poluição.
É nesse contexto de internalização do custo socioambiental que está o princípio do
poluidor-pagador, sendo que esse princípio surge, segundo Maria Alexandra de Sousa
Aragão599, como slogan político nas manifestações estudantis de 1968, tendo sido formulado
com detalhes na Recomendação C(72) 128, de 26 de maio de 1972, da Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE.
No Brasil, a internalização dos custos socioambientais gerados pelo desenvolvimento
econômico está prevista no ordenamento jurídico nacional na Lei nº 6.938/81, que dispõe
sobre a Política Nacional de Meio Ambiente, sendo determinado no seu artigo 4º, inciso VII,
que o poluidor e o predador têm a obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e
o usuário, de contribuir pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos; sendo
relevante considerar que, para a exigência da referida obrigação, não é necessário que a
atividade poluidora seja ilícita, ou seja, a atividade, em conformidade com o nível de
desenvolvimento tecnológico atual, pode ser lícita, com sua emissão poluente regulada
administrativamente.
Na internalização de externalidades negativas geradas por atividades lícitas, deseja-se
que, na proporção da utilização, aqueles que se beneficiam da atividade, poluidores ou
usuários, arquem com o custo e este não seja transferido para a sociedade de forma
indiscriminada, porém, com a internalização de custos socioambientais sobre produtos
nacionais, é inegável que o país perde em competitividade em relação a outros países que não
adotam essa prática, causando problemas na balança comercial brasileira, pelo ingresso de
produtos importados com preços inferiores aos nacionais e pela dificuldade de exportação de
produtos nacionais que terão preços superiores devido à referida internalização.
599
ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa. O princípio do poluidor pagador: pedra angular da política
comunitária do ambiente. Coimbra: Coimbra Editora, 1997, p. 51 apud SILVEIRA, Gustavo Madeira da;
AMARAL, Renata Campetti. Créditos de redução de emissões transacionáveis: um estudo sob a ótica de Coase.
In: TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direito & Economia. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p.
290.
Ronald Harry Coase600, outro economista inglês, premiado com o Nobel de Economia,
em 1991, no seu artigo The problem of social cost (O problema do custo social), de 1960, irá
trazer uma nova perspectiva sobre a questão do custo social, conforme comenta em trecho de
sua obra The firm, the market, and the law (A empresa, o mercado, e a lei):
The world of zero transaction costs has often been described as a Coasian world.
Nothing could be further from the truth. It is the world of modern economic theory,
one which I was hoping to persuade economists to leave. What I did in "The
Problem of Social Cost" was simply to bring to light some of its properties. I argued
that in such a world the allocation of resources would be independent of the legal
position, a result which Stigler dubbed the "Coase Theorem": " ... under perfect
competition private and social costs will be equal." For reasons given earlier, it
would seem that even the qualifying phrase "under perfect competition" can be
omitted. Economists, following Pigou whose work has dominated thought in this
area, have consequently been engaged in an attempt to explain why there were
divergences between private and social costs and what should be done about it,
using a theory in which private and social costs were necessarily always equal. It is
therefore hardly surprising that the conclusions reached were often incorrect. The
reason why economists went wrong was that their theoretical system did not take
into account a factor which is essential if one wishes to analyze the effect of a
change in the law on the allocation of resources. This missing factor is the existence
of transaction costs.601
A resolução de Ronald Coase para a questão das externalidades, conforme explicam
Eduardo Jobim e Cristiano Carvalho602, direciona-se para os custos de transação, que se forem
nulos, permitirão a transação das partes no sentido de compensações mútuas, solucionando as
externalidades geradas, porém, visto que, no mundo real, sempre há algum custo de transação,
passam a ter grande importância o correto delineamento e a objetividade dos direitos de
propriedade para que os custos de transação sejam os menores possíveis.
600
COASE, Ronald Harry. The firm, the market, and the law. Chicago: University of Chicago Press,
1988, p. 174-175.
601
O mundo de custos de transação zero tem sido frequentemente descrito como um mundo de Coase.
Nada poderia estar mais longe da verdade. É o mundo da moderna teoria econômica, o qual eu tinha esperança
de persuadir os economistas para irem. O que eu fiz ―O Problema do Custo Social‖ foi simplesmente trazer à luz
algumas de suas propriedades. Argumentei que, em tal mundo, a alocação de recursos seria independente da
posição legal, um resultado que Stigler denominou de "O Teorema de Coase": "... sob concorrência perfeita os
custos privados e sociais serão iguais." Por razões apresentadas anteriormente, parece que até mesmo a frase
qualificadora "sob concorrência perfeita" pode ser omitida. Economistas, seguindo Pigou, cujo trabalho tem
dominado o pensamento nesta área, foram, por consequência, envolvidos em uma tentativa de explicar por que
existiriam divergências entre custos privados e sociais e o que deve ser feito sobre isso, usando uma teoria em
que custos privados e sociais eram necessariamente sempre iguais. Portanto, é pouco surpreendente que as
conclusões a que chegaram foram muitas vezes incorretas. A razão pela qual os economistas se equivocaram foi
que o seu sistema teórico não considerou um fator que é essencial se se deseja analisar o efeito de uma
modificação na lei sobre a alocação de recursos. Este fator ausente é a existência dos custos de transação.
(Tradução livre).
602
CARVALHO, Cristiano; JOBIM, Eduardo. O Direito tributário e a interpretação econômica do Direito:
deveres instrumentais, custos de conformidade e custos de transação. In: TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direito
& Economia. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 241-242.
Curtis B. Eaton e Diane F. Eaton603 informam que, com a finalidade de facilitar a
negociação privada, Ronald Coase propõe que se estabeleça uma solução padrão, pois, caso
os agentes não obtenham êxito em suas negociações, a solução padrão é adotada.
Exemplo da adoção de uma solução padrão, segundo esclarecimento de Renata
Campetti Amaral e Gustavo Madeira da Silveira604, está na fixação de compromissos
quantificados de limitação e redução de emissão de gases do efeito estufa no Protocolo de
Quioto à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima, assinado em
Quioto, Japão, em 14 de dezembro de 1997, por ocasião da Terceira Conferência das Partes
referida Convenção-Quadro.
No Brasil, o Congresso Nacional aprovou o texto do Protocolo de Quioto605 à
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima 606, por meio do Decreto
Legislativo nº 144, de 20 de junho de 2002; em seguida, o Governo brasileiro ratificou o
citado Protocolo, em 23 de agosto de 2002, entrando este em vigor internacional, em 16 de
fevereiro de 2005, sendo promulgado pelo Decreto Federal nº 5.445, de 12 de maio de 2005.
Conforme item 2, do artigo 12, do Protocolo de Quioto, o objetivo do mecanismo de
desenvolvimento limpo deve ser assistir às Partes não incluídas no Anexo I, da ConvençãoQuadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, para que atinjam o desenvolvimento
sustentável e contribuam para o objetivo final da Convenção, e assistir às Partes incluídas no
Anexo I para que cumpram seus compromissos quantificados de limitação e redução de
emissões, assumidos no seu artigo terceiro, e o item 3 especifica que as Partes não incluídas
no Anexo I beneficiar-se-ão de atividades de projetos que resultem em reduções certificadas
de emissões, sendo que as Partes incluídas no Anexo I podem utilizar as reduções certificadas
de emissões, resultantes de tais atividades de projetos, para contribuir com o cumprimento de
parte de seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões.
Portanto, o Brasil, que não faz parte do Anexo I da Convenção-Quadro das Nações
Unidas sobre Mudança do Clima, pode beneficiar-se e obter reduções certificadas de
emissões, decorrentes de mecanismo de desenvolvimento limpo, e negociá-las no mercado.
603
EATON, B. Curtis; EATON, Diane F. Microeconomia. Tradução por Cecília C. Bartalotti. 3. ed. São
Paulo: Saraiva, 1999, p. 551 apud SILVEIRA, Gustavo Madeira da; AMARAL, Renata Campetti. Créditos de
redução de emissões transacionáveis: um estudo sob a ótica de Coase. In: TIMM, Luciano Benetti (Org.).
Direito & Economia. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 291.
604
SILVEIRA, Gustavo Madeira da; AMARAL, Renata Campetti. Créditos de redução de emissões
transacionáveis: um estudo sob a ótica de Coase. In: TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direito & Economia. 2. ed.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 291.
605
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Protocolo de Quioto. Disponível em: < http://www.onubrasil.org.br/doc_quioto.php >. Acesso em: 17 ago. 2009.
606
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Convenção-quadro das Nações Unidas sobre a
mudança do clima. Disponível em: <http://www.onu-brasil.org.br/doc_clima.php>. Acesso em: 25 ago. 2009.
Conforme relatório denominado ―Status atual das atividades de projeto no âmbito do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) no Brasil e no mundo‖, constante do Portal
Ministério da Ciência e Tecnologia da República Federativa do Brasil 607, do total de 1120
projetos registrados de mecanismo de desenvolvimento limpo, 156 são projetos brasileiros, o
que torna o Brasil o terceiro lugar em número de projetos registrados, sendo o primeiro da
Índia, com 348 projetos, e o segundo da China, com 235.
Vale destacar, contudo, que, conforme observa Gabriel Sister608 sobre o ganho de
capital auferido na operação decorrente de cessão ou promessa de cessão futura de reduções
certificadas de emissões pela pessoa física ou jurídica titular de Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (MDL), localizada no Brasil, à cessionário localizado em país que
faz parte do mencionado Anexo I Convenção-Quadro, haverá incidência de Imposto de
Renda, e no caso de pessoa jurídica titular do MDL, também ocorrerão as incidências de
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, Contribuição ao PIS/Pasep e da Contribuição para
o Financiamento da Seguridade Social.
Tendo em vista que a efetivação do direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado pode constituir-se numa oportunidade para o desenvolvimento
sustentável, como no caso do mercado de reduções certificadas de gases efeito estufa, melhor
seria a utilização da função promocional do direito, a seguir analisada, no sentido da
realização de reforma tributária estabelecendo imunidade a esse tipo de operações, ou ao
menos, serem aprovadas leis concedendo isenções que beneficiem tais atividades.
4 A FUNÇÃO PROMOCIONAL DO DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO NO
CONTEXTO AMBIENTAL
Hans Kelsen609 (1881-1973), jurista austro-húngaro, em 1934, com a Reine Rechtslehre
(Teoria pura do Direito), pretendeu construir uma teoria do Direito liberta de elementos
psicológicos, sociológicos, éticos e da teoria política, fundamentando-se em uma análise
estrutural da norma e do ordenamento jurídico. Para Kelsen, a norma jurídica apresenta-se sob
três formas: comandos que prescrevem a realização ou proíbem a realização de um ato,
permissões e atribuições de poder ou competência.
607
BRASIL. Portal do Ministério da Ciência e da Tecnologia. Status atual das atividades de projeto no
âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) no Brasil e no mundo. Disponível em:
<http://www.mct.gov.br/upd_blob/0200/200842.pdf>. Acesso em: 17 ago. 2009.
608
SISTER, Gabriel. Mercado de carbono e Protocolo de Quioto. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007, p.144.
609
Martins Fontes, 1998, p. 1, 16, 17, 81, 121, 122.
O Direito, conforme Kelsen, é uma ordem de coerção, instrumentalizada através da
sanção que pode assumir duas formas distintas: penalidade ou execução forçada,
representando sempre uma privação que, conforme o ordenamento jurídico, apresenta-se das
mais variadas formas, tais como privação da liberdade ou privação do patrimônio. Dessa
forma, a ordem jurídica defendida por ele é adequada à ideologia do Estado Liberal, pois se
concentra exclusivamente no controle social.
Norberto Bobbio610, em 1971, escreveu o artigo Verso una teoria funzionalistica del
Diritto (Em direção a uma teoria funcionalista do Direito) indicando a mudança de tendência
no sentido de fazer preponderar o caráter funcional sobre o estrutural, isto porque nunca
houve em Kelsen um abandono total da perspectiva funcionalista, pois, não obstante tenha
concentrado seus esforços em explicar estruturalmente o Direito como um sistema dinâmico
de normas, que estão interligadas pela forma hierarquizada de sua produção, para ele, o
Direito tem uma finalidade instrumental, que é a segurança coletiva, consistindo no estado
necessário para alcançar outras finalidades. No Estado Social, o objetivo ultrapassa o controle
do desenvolvimento econômico, dirigindo-se a sua promoção, nesse sentido, a função do
Direito deixa de ser apenas protetiva-repressiva, para se tornar também promocional através
de sanções premiais contidas em leis de incentivo.
No contexto atual, no qual é necessário compatibilizar o desenvolvimento econômico
com a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente, a função promocional do Direito
adquire um relevo muito significante. Aliás, dirige-se para esse propósito a alteração
promovida pela Emenda nº 42/2003, no inciso VI, do artigo 170 da Constituição Federal de
1988, pois, conforme leciona Denise Lucena Cavalcante611, essa alteração determina a
possibilidade de defesa do meio ambiente, por meio de uma política intervencionista,
inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e
serviços e de seus processos de elaboração e prestação. Nesse sentido, as normas de direito
financeiro e tributário, que estão intrinsecamente relacionadas à vida econômica do país,
podem ser moldadas pelo legislador, de modo a incluírem em seus textos formas
instrumentais de influência na realidade ambiental do Estado brasileiro.
A atividade financeira do Estado compreende um ciclo de obtenção, gestão e dispêndio
de recursos para a satisfação das despesas públicas, sendo que as receitas de natureza
610
BOBBIO, Norberto. Da estrutura à função: novos estudos de teoria do direito. Tradução de Daniel
Beccaccia Versiani. Barueri: Manole, 2007, p. 82, 200, 204-207.
611
CAVALCANTE, Denise Lucena. Políticas públicas ambientais no setor automobilístico. In: SCAFF,
Fernando Facury; ATHIAS, Jorge Alex (Coord). Direito tributário e econômico aplicado ao meio ambiente e
a mineração. São Paulo: Quartier Latin, 2009, p. 217.
tributária (impostos, taxas e contribuições) compõem, de forma majoritária, a arrecadação
pública. É importante observar, contudo, que os tributos possuem, além da função fiscal que
objetiva recolher recursos financeiros, visando ao pagamento das despesas públicas, também a
função extrafiscal com a finalidade de desincentivar ou promover condutas. Marcus de Freitas
Gouvêa612, ao examinar a matéria, aduz que a fiscalidade e a extrafiscalidade apresentam-se
separadas somente para fins didáticos, pois, na realidade, os dois instrumentos coexistem nos
tributos, podendo ocorrer, dependendo da exação, a preponderância de um instrumento sobre
o outro.
A tributação desincentivadora de condutas, utilizando a função extrafiscal, não constitui
uma forma de sanção de ato ilícito, pois essa finalidade sancionatória de ilicitudes é proibida
pelo artigo terceiro do Código Tributário Nacional. Com efeito, o que se deseja é que
produtos, condutas ou atividades socialmente tolerados, mas indesejados, sejam
desincentivados, exemplo disso, tem-se a elevada carga tributária para a indústria do
tabaco613.
Inversamente, a extrafiscalidade pode ser utilizada de forma promocional, para
incentivar condutas, atividades, insumos ou produtos que possuem alternativas econômicas
mais adequadas do ponto de vista social e ambiental, como demonstra, por exemplo, o
Decreto Federal nº 5.297/2004 destinado a regular a Medida Provisória nº 227/2004,
posteriormente convertida na Lei nº 11.116/2005, que dispõe sobre os coeficientes de redução
das alíquotas da Contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS, incidentes na produção e na
comercialização de biodiesel, e institui o selo "Combustível Social", concedido ao produtor de
biodiesel que promover a inclusão social dos agricultores familiares enquadrados no
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF, que lhe forneçam
matéria-prima, desde que o mencionado produtor comprove a regularidade perante o Sistema
de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF, sendo normatizado pelo referido
decreto os termos e as condições para a utilização das alíquotas diferenciadas. Dessa forma,
através do incentivo à produção de biodiesel, além de promover a agricultura familiar, está se
inserindo uma opção menos poluente e renovável em relação aos combustíveis fósseis,
conforme Relatório Final do Grupo de Trabalho Interministerial encarregado de apresentar
estudos sobre a viabilidade de utilização de óleo vegetal (biodiesel) como fonte alternativa de
612
GOUVÊA, Marcus de Freitas. A extrafiscalidade no direito tributário. Belo Horizonte: Del Rey,
2006, p. 47.
613
IGLESIAS, Roberto et al. Controle do Tabagismo no Brasil. Banco Mundial: Washington, 2007,
Disponível em: <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/Controle%20do%20Tabagismo%20
no%20Brasil.pdf>. Acesso em: 17 ago. 2009.
energia614.
Ressalta-se, no que pertine à concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de
natureza tributária, da qual decorra renúncia de receita (anistia, remissão, subsídio, crédito
presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação
de base de cálculo, que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros
benefícios que correspondam a tratamento diferenciado), é necessária a observância da Lei
Complementar nº 101/2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal, devendo ser demonstrada, de acordo com o artigo 14 da
mencionada lei, a estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva
iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias
e a, pelo menos, uma das seguintes condições:
- demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de
receita da lei orçamentária e de que as metas de resultados fiscais previstas no anexo
próprio da lei de diretrizes orçamentárias não serão afetadas;
- estar acompanhada de medidas de compensação, no período do exercício em que
deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, por meio do aumento de receita,
proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou
criação de tributo ou contribuição.
Outra opção que se vislumbra para realização da função promocional do Direito
materializa-se através da repartição das receitas tributárias, por mecanismos de integração
legal, como no caso dos dispositivos constitucionais a seguir elencados, que enunciam normas
de eficácia limitada, que são integrados por normas com referência ambiental:
- inciso II, do parágrafo único, do artigo 158;
- alínea ―c‖, do inciso I, do artigo 159;
- inciso III, do artigo 159.
Antes de examinar os referidos dispositivos, é essencial constatar que a repartição das
receitas tributárias não é matéria de Direito Tributário, pois, como explica Sacha Calmon
614
BRASIL. Relatório Final do Grupo de Trabalho Interministerial encarregado de apresentar
estudos sobre a viabilidade de utilização de óleo vegetal (biodiesel) como fonte alternativa de energia.
Disponível em: <http://www.biodiesel.gov.br/docs/relatoriofinal.pdf>. Acesso em: 17 ago. 2009.
Navarro Coêlho615, este está relacionado aos contribuintes e aquela trata de relações
intergovernamentais concernentes à participação de pessoas políticas no produto da
arrecadação de outras, dessa forma, melhor seria, diz o doutrinador, que fosse aberto um
capítulo destinado ao sistema nacional de transferências fiscais, ou então colocar o tema no
Capítulo II, do Título IV, destinado às Finanças Públicas. De modo semelhante, Roque
Antonio Carrazza616 leciona que a repartição das receitas tributárias não é um tema de direito
tributário e sim de direito financeiro, que possui como objeto a atividade financeira do Estado,
sendo que, está contido nesta o estudo da destinação dos recursos arrecadados.
No artigo 158, inciso IV, da Constituição Federal de 1988, é determinado que 25%
(vinte e cinco por cento) do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações
relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicação - ICMS pertence aos Municípios, sendo que
o parágrafo único do citado artigo, incisos I e II, respectivamente, estabelece que essa
destinação será creditada da seguinte forma:
- parcela de 3/4 (três quartos), no mínimo, ou seja, pelo menos 75% (setenta e cinco
por cento), na proporção do valor adicionado nas operações realizadas em seus
territórios, relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços;
- parcela de 1/4 (um quarto), no máximo, ou seja, até 25% (vinte e cinco por cento), na
conformidade do que estiver disposto em lei estadual.
Segundo Wilca Barbosa Hempel617, com base na determinação do inciso II
do
parágrafo único do artigo 158 da Constituição da República, foi estabelecida, por leis
estaduais, uma política de destinação de receita tributária relacionada a objetivos ambientais,
que foi denominada pela doutrina de ―ICMS ecológico‖, sendo o Estado do Paraná o pioneiro
dessa política, através da Lei Complementar nº 59, de 01/10/1991, que condicionou a
distribuição do produto do ICMS, para os Municípios contidos em seu território, a critérios
ambientais (unidades de conservação ambiental e mananciais de abastecimento público de
água), seguido por outros Estados brasileiros (São Paulo, Minas Gerais, Rondônia, Amapá,
Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Pernambuco), que estabeleceram
semelhante política de destinação, na qual, não obstante exista uma variabilidade de critérios,
615
COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 8 ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2005, p. 439.
616
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 23 ed. São Paulo:
617
HEMPEL, Wilca Barbosa. ICMS ecológico. Fortaleza: Edições Demócrito Rocha, 2007, p. 186-197.
o objetivo ambiental permanece presente.
No Estado do Ceará, a Lei nº 12.612, sancionada em 7 de agosto 1996 e publicada em
12 de agosto de 1996, alterada pela Lei nº 14.023, de 12 de julho de 2007, estabelece, na
forma do artigo 158, parágrafo único, inciso II, da Constituição Federal, os seguintes critérios
para distribuição dos 25% (vinte e cinco por cento) de receita oriunda do produto da
arrecadação do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre
Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação –
ICMS, pertencente aos Municípios:
- 75% (setenta e cinco por cento) correspondente ao Valor Adicionado Fiscal - VAF,
resultante da aplicação dos índices resultantes da relação percentual entre as médias,
nos dois anos civis imediatamente anteriores, dos valores adicionados ocorridos em
cada Município e dos valores adicionados totais do Estado (artigo 1º, inciso I da Lei
CE nº. 12.612/96);
- 25% (vinte e cinco por cento) divididos da seguinte forma: a) 18% (dezoito por
cento) em função do Índice Municipal de Qualidade Educacional de cada Município,
formado pela taxa de aprovação dos alunos do 1° ao 5° ano do ensino fundamental, e
pela média obtida pelos alunos de 2° e 5° ano da rede municipal em avaliações de
aprendizagem (artigo 1º, inciso II, da Lei CE nº. 12.612/96); b) 5% (cinco por cento)
em função do Índice Municipal de Qualidade da Saúde de cada Município, formado
por indicadores de mortalidade infantil (artigo 1º, inciso III, da Lei CE nº.
12.612/96); c) 2% (dois por cento) em função do Índice Municipal de Qualidade do
Meio Ambiente de cada Município formado por indicadores de boa gestão ambiental,
estipulados a cada 2 (dois) anos pelo órgão estadual competente em comum acordo
com as entidades representativas dos Municípios (artigo 1º, inciso IV, da Lei CE nº.
12.612/96).
O Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará – IPECE, possui a
responsabilidade legal de realizar, anualmente, o cálculo do Índice Municipal de Qualidade da
Educação, do Índice Municipal de Qualidade da Saúde e do Índice Municipal de Qualidade do
Meio Ambiente de cada município e de publicar, até o dia 31 de agosto de cada ano, para
efeitos de distribuição dos recursos referentes ao ano seguinte (artigo 1º, § 1º da Lei CE nº.
12.612/96).
A alínea ―c‖, do inciso I, do artigo 159, da Constituição Federal de 1988, determina que
três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de
acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do
Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, sendo que a Lei nº. 7.827/89 realiza a
integração do dispositivo ao instituir o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte FNO, o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, e o Fundo Constitucional
de Financiamento do Centro-Oeste - FCO, ressaltando-se que respeitadas as disposições dos
Planos Regionais de Desenvolvimento, conforme inciso IV, do artigo terceiro da referida lei,
uma das diretrizes a ser observada na formulação dos programas de financiamento de cada um
dos Fundos é a preservação do meio ambiente.
No inciso III, do artigo 159, da Constituição Federal de 1988, é estabelecido que, do
produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico, prevista no
artigo 177, § 4º, 29% (vinte e nove por cento) serão distribuídos para os Estados e o Distrito
Federal, observada a destinação a que se refere o inciso II, c, do referido parágrafo, estando
contida nesta o financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo
e do gás, ressaltando-se que o dispositivo constitucional é regulamentado pela Lei nº.
10.336/2001, que institui Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente
sobre a importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus
derivados, e álcool etílico combustível.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O caráter fundamental do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado implica
que este deve ser efetivado de modo concreto e da forma mais ampla possível, pois é
concernente a situações jurídicas relacionadas à existência humana saudável.
A efetivação do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
passa tanto pelo combate da poluição e depredação ambientais decorrente de atividades
ilícitas, quanto pela gestão das probabilidades de riscos ambientais resultantes de atividades
lícitas.
Haja vista que a internalização do custo socioambiental, originada de atividades lícitas,
pode reduzir a competitividade dos produtos brasileiros com relação a países que não adotam
essa prática, deve-se buscar como alternativa a opção de políticas públicas ambientais,
utilizando a função promocional do direito.
As normas de direito tributário e financeiro, pela sua conexão com a economia,
mostram-se adequadas à realização de uma política indutora de transformações
socioambientais, através da produção de leis, que propiciem incentivos fiscais, ou de uma
reforma constitucional, que estabeleça imunidades tributárias, bem como realize uma
reformulação no sistema de repartição de receitas tributárias, que intensifique a importância
da variável ambiental, na destinação de parcelas da arrecadação tributária.
Por fim, há de se ressaltar que a implementação de políticas públicas direcionadas para
a efetivação do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado está sujeita,
da mesma forma que as demais atividades da Administração Pública, ao controle interno dos
órgãos gestores e ao controle externo dos Tribunais de Contas, do Ministério Público e dos
cidadãos, para que seja verificada a sua real concretização e o alcance de seus objetivos de
modo eficiente.
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VIEIRA, Oscar Vilhena. Direitos fundamentais – Uma leitura da jurisprudência do STF. São
REFLEXIONES SOBRE LA FISCALIDAD AMBIENTAL618
Luis Manuel Alonso González*
Aunque tarde, España también ha tomado conciencia de la problemática ambiental. Ha hecho
falta que se universalizara el efecto invernadero; que a causa de las pertinaces sequías advirtiéramos
que el agua es un bien escaso y preciado y que por ello ni debe ser derrochado ni contaminado más
allá de lo que su natural capacidad de regeneración permite; que la contaminación atmosférica haga
estragos en la salud de nuestros conciudadanos; o que, en fin, la cuestión relativa a la ubicación del
enorme stock de residuos sólidos que producen las sociedades avanzadas degenerara, incluso, en
verdaderos problemas de orden público.
Consecuencia de esta toma de conciencia ha sido la determinación y puesta en marcha de
políticas activas encaminadas, esencialmente, a la prevención, contención y reparación de los daños
ambientales. No voy ahora a detenerme en esbozar ninguna clasificación tendente a resumir y
sistematizar los diversos modelos de actuación que las administraciones públicas tienen hoy en marcha
a nivel nacional e internacional para combatir los problemas ambientales. No me corresponde
desarrollar esa labor y ustedes ya tienen amplio conocimiento de esas vías de actuación.
En cambio, sí quiero extenderme en algunas consideraciones sobre el uso del instrumento fiscal
como medida ambiental. Pero tampoco voy a emprender el intento suicida de sintetizar todos los
extremos de una de las puertas que más tardíamente se han abierto en España en materia de fiscalidad.
Solamente me gustaría hacer una suerte de balance de la puesta en funcionamiento de la fiscalidad
ambiental en España. Y dado que este balance quiere abarcar una época determinada lo primero es
fijar el término inicial del período sometido a examen. En este sentido, hecha la relativa salvedad de
los cánones establecidos en la Ley de Aguas estatal del año 1985, casi podría afirmarse que la
fiscalidad ambiental en España nace en paralelo con las más primitivas manifestaciones del poder
tributario de las Comunidades Autónomas.
618
Este trabajo tiene origen en la conferencia pronunciada en Sevilla, el 11 de marzo de 1999, en el seno del
Congreso Nacional de Colegios de Abogados de España, que ha sido oportunamente actualizada.
*
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Barcelona (España)
¿Significa esto qué antes de ponerse a funcionar el llamado Estado Autonómico no cabía
apreciar rastros de fiscalidad ambiental en España? Pues bien, aunque desde siempre los tributos
estatales y, en menor medida los locales, han asumido funciones no estrictamente recaudatorias y han
orientado o desincentivado conductas, y aunque también desde antiguo algunos tributos se han jactado
de favorecer intereses extrafiscales (cfr. la coartada moral que siempre exhiben en sus Exposiciones de
Motivos las leyes reguladoras de los Impuestos Especiales), sí es cierto que sólo desde las
Comunidades Autónomas se han establecido tributos dirigidos primordialmente a proteger el medio
ambiente.
Esta circunstancia no es desde luego casual. Piénsese que el advenimiento de la España de las
autonomías se produce en un momento histórico en el que España se dotaba de un sistema tributario
moderno. Me refiero al sistema de 1978 nacido de la reforma de Fernández Ordoñez, sobre cuya base
continuamos funcionando. Pues, en relación al tema que nos ocupa, interesa destacar que dicho
sistema permitió al Estado copar los focos de riqueza principales y tradicionalmente sometidos a
tributación: la renta, el gasto y el patrimonio, como eje de pocos pero potentes impuestos. En cambio,
las haciendas autonómicas, planteadas desde la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades
Autónomas (LOFCA) en 1980 como ―haciendas de transferencia‖, en afortunada y ajustada expresión
que debemos al Tribunal Constitucional, apenas tenían ―espacio‖ para desarrollar su sistema tributario
propio. El cerrojazo final vino dado por el art. 6.2 de la LOFCA cuando prohibió a las Comunidades
Autónomas duplicar los hechos imponibles del Estado.
Este último dato explica por qué han proliferado en nuestras autonomías diversos tributos sobre
el juego (materia gravada a nivel estatal únicamente por la tasa fiscal sobre el juego) y, ya en nuestro
campo, por qué también abundan ya auténticos prototipos de impuestos autonómicos verdes o
ambientales. Ni el juego ni la capacidad económica ligada a las actividades contaminantes habían
caído en el punto de mira del legislador fiscal estatal.
Es justo subrayar también que las Comunidades Autónomas han adoptado el instrumento fiscal
en la lucha por la protección ambiental con más decisión que el Estado. Lo han integrado como un eje
más de su política en este orden competencial que tiene transferido y en el que se están alcanzando
notables logros. Del dispar interés mostrado por el Estado y las Comunidades Autónomas por los
temas ambientales da probada cuenta el siguiente hecho: sólo con la llegada del Partido Popular al
poder se creó un Ministerio de Medio Ambiente, años después de que muchas Comunidades
Autónomas ya tuvieran su respectiva Consejería del ramo.
Con este planteamiento, desde 1981, fecha en la que se aprueba el primer canon de aguas
autonómico, el canon de saneamiento de Cataluña, han proliferado impuestos autonómicos
ambientales dando lugar a una tipología ciertamente variada. Así, junto a los cánones de agua
encontramos impuestos contra la contaminación atmosférica, contra los vertidos al mar, contra
instalaciones que perjudican el medio ambiente, etc. Ni que decir tiene que semejante abundancia de
figuras tributarias ha suscitado un interés inédito en la doctrina científica y, en la actualidad, y en mi
condición de profesor universitario, tengo que felicitarme por un hecho incontestable: el estudio de la
fiscalidad ambiental ya no es patrimonio exclusivo de economistas sino que los juristas han tomado
posesión, por fin, de una parcela importante en este terreno.
Ahora bien, la explosión de impuestos verdes autonómicos y de sus correspondientes análisis
jurídicos me ha suscitado últimamente algunas reflexiones que me gustaría compartir con mis
compañeros especialistas.
Las Comunidades Autónomas utilizan el tributo ambiental como un instrumento más de la
política ambiental que ejecutan en su territorio.
Desmenucemos esta afirmación porque pondrá de relieve varios de los principales problemas
que, a mi juicio, aquejan el tributo autonómico ambiental:
El ámbito territorial de aplicación de estos tributos es el territorio de cada Comunidad
Autónoma. Y, sin embargo, los problemas ambientales no conocen de fronteras políticas. Por tanto, en
algunas ocasiones el problema a combatir resultará bien delimitado espacialmente y en otros no tanto.
El Impuesto de las Islas Baleares sobre Instalaciones que Inciden en el Medio Ambiente, criticable en
muchos sentidos, sin embargo, se circunscribe escrupulosamente al ámbito territorial insular sin
provocar efectos o consecuencias en otros territorios. En cambio, en Galicia, el impuesto sobre la
contaminación atmosférica se refiere a un problema no exclusivo de los cielos gallegos. A esta
consideración hay que añadir otra de singular importancia: la irregular presión fiscal a nivel territorial
derivada de los tributos ambientales puede generar, hipotéticamente, procesos de deslocalización de
determinadas actividades en pos de sistemas tributarios más tolerantes con la acción contaminante. El
mero hecho de que en una Comunidad limítrofe la fiscalidad ambiental sea sensiblemente más baja
suscita cierta sensación de desigualdad, sensación que jurídicamente carece de base en función de la
doctrina del Tribunal Constitucional pero que en un plano social y económico no deja de ser revulsiva.
Citaré en este sentido dos datos testimoniales: la especial preocupación y disgusto que amplios
sectores empresariales en Cataluña sienten por tener que soportar el peso de dos tributos sobre el agua
(el de canon de saneamiento y el de infraestructuras hidráulicas)619 en tanto que empresarios de otras
zonas de España, en las que posiblemente la escasez de agua es de mayor entidad, no soportan ni un
sólo canon sobre el agua; y, en segundo lugar, y fui testigo de ello, la velada amenaza de industriales
gallegos de trasladar sus factorías fuera de su Comunidad Autónoma si la presión del Impuesto
Gallego sobre la Contaminación Atmosférica se consideraba excesiva.
Otro aspecto al que hay que prestar atención es que los tributos verdes tienden a manifestarse
como tributos afectados. Su rendimiento tiene una finalidad concreta que cubrir y en muchos casos el
ente acreedor no es la propia Administración autonómica sino un organismo autónomo o una empresa
pública adscrita a la misma. Estos datos fortalecen la sensación de tributo parafiscal que a veces se ha
adjudicado al tributo ambiental: ni su producto va a parar a una caja única, rompiendo con elementales
principios de derecho presupuestario, ni se gestiona por la administración tributaria autonómica.
Posiblemente, la explicación última a este fenómeno radique en que las Comunidades Autónomas
contemplan estos tributos como instrumentos de una política concreta que se encomienda a un
organismo concreto que es quien luego goza de la recaudación por aquel generada. En consecuencia,
se piensa, el producto recaudado tiene que ir a parar a las arcas de dicho organismo a fin de dotarle de
medios económicos con los que funcionar. Casi me parece más preocupante que su gestión se deje a
órganos no especializados en lo tributario.
En suma, se detecta dispersión y falta de uniformidad en la acción de protección ambiental, por
culpa de un desarrollo no uniforme de las políticas ambientales autonómicas y la ausencia durante
años de una acción marco, y decidida, a nivel estatal. Y, además, proliferación de ―pequeños‖ tributos
de limitada recaudación (la excepción serían los cánones de agua) al servicio de intereses muy
concretos dentro de políticas también muy delimitadas. En algunos casos, incluso, podríamos dudar de
las finalidades ambientales. Es el caso prototípico del ya citado Impuesto balear sobre instalaciones
que inciden en el medio ambiente y de su secuela en Extremadura.
El resultado ¿cuál es? Pues bien, justo es reconocer que se ha dado un paso de gigante en la
dirección de asimilar socialmente el hecho ambiental. Los impuestos verdes, ya sea porque su filosofía
es asumida sin aristas por la sociedad, ya sea porque afectan a colectivos reducidos de sujetos pasivos,
ya sea porque su incidencia económica no es alta, se han integrado sin estridencias en el cuadro de
tributos que hoy soportan los españoles en las diversas autonomías. Evidentemente, hay excepciones a
esta tipología: hay impuestos que afectan a muchos contribuyentes y que además son contestados. El
ejemplo vendría dado, de nuevo, por los cánones de agua en Cataluña, donde determinados colectivos
619
Desde 1999 existe un único canon de aguas que engloba estos dos tributos pero la sensación de trato
desigual no ha variado.
enarbolaron la bandera de la rebelión fiscal y dejaron de abonarlos. Pero hecha esta salvedad, y quizás
también porque las autonomías hacen gala de una actitud entre prudente y retraída a la hora de exigir
sus tributos, la tributación verde no es problemática.
Llegados a este punto, hay que plantearse si este modelo de tributación verde es el que
queremos para el futuro.
Si miramos hacia los países de nuestro entorno más avanzados en la aplicación del instrumento
fiscal en la protección del medio ambiente, lo primero que nos llamará la atención es el desarrollo
alcanzado en la materia. El abanico de modalidades de tributo ambiental, así como otras medidas
también incardinadas en el más amplio grupo de instrumentos económicos, es apabullante.
Recientemente leía un trabajo de mi amigo y compañero el profesor ROZAS VALDES sobre las
iniciativas financieras en la protección del medio ambiente en Estados Unidos. La variedad de
medidas susceptibles de ser adoptadas y la diversidad de focos y formas de contaminación que pueden
ser combatidos es enorme. Desde esta perspectiva no hay duda de que nos queda mucho camino por
recorrer.
Sin embargo, creo que es todavía más destacable otro fenómeno: las reformas fiscales
ambientales de las que constituye un buen ejemplo el sueco. Consisten estas reformas en posibilitar
definitivamente la penetración del elemento ambiental en el conjunto del sistema tributario. No se trata
de contentarse con permitir que coexistan con el sistema, pero fuera de él, figuras tributarias
ambientales, como sucede hoy en España. Al contrario, se persigue que los tributos del sistema acojan
la finalidad ambiental. Este cambio radical empieza a producirse cuando los grandes impuestos del
sistema prevén, dentro de sus complejas estructuras, mecanismos destinados a favorecer conductas
descontaminantes. Pienso, por ejemplo, en mejores condiciones fiscales para las amortizaciones de
inversiones en bienes destinados a la descontaminación; en la deducción por inversiones en el medio
ambiente ya presente en nuestro Impuesto sobre Sociedades, o, en el marco de impuestos sobre el
consumo, en tipos de gravamen rebajados para actividades de similar orientación. Pero, la verdadera
reforma fiscal verde tiene lugar cuando el legislador decide canjear tributos que gravan el trabajo o la
actividad económica y situar en su lugar tributos que recaen sobre actividades contaminantes. Este es
el espíritu que ha guiado la mencionada reforma fiscal sueca.
Pero la inserción del tributo ambiental en el sistema tributario general es un camino de dos
direcciones. He aludido a la necesidad de que los grandes tributos se empapen de finalidad ambiental
en la medida en que sea posible, pero también es preciso que los tributos ambientales recuperen la
noción de que, antes que nada, son tributos y están sometidos a los mismo principios que rigen para el
conjunto del sistema tributario. Para comprender mejor el alcance de esta observación voy a referirme
a una disposición de la Ley 25/1998 de Cataluña. En uno de sus preceptos (el art. 28) ordena que se
tenga presente en la determinación de la deuda de los cánones de aguas catalanes el número de
consumidores por vivienda. Sin duda, el legislador apela implícitamente a principios señeros en el
ámbito tributario como el de capacidad económica: cuando en una vivienda existen varios
consumidores de agua lo que es seguro es que se producirá un consumo superior, pero éste no viene
dado forzosamente por una mayor capacidad de pago y sí, en cambio, es indiscutible que ese
incremento en las cotas de consumo obedece a un crecimiento de las necesidades de consumo.
En otro artículo de la misma ley (el 29) se ordena el establecimiento de deducciones en la cuota
de los cánones de agua en atención a si el consumo se realiza por familias numerosas o a si las
unidades familiares carecen prácticamente de recursos económicos. De uno u otro modo, otra vez el
legislador rescata consideraciones típicas de los impuestos fiscales para hacerlas valer en el campo de
los extrafiscales. Y, además, y no es poco importante, recurre a instrumentos técnicos poco
desarrollados en el ámbito de la imposición indirecta, en el que cabe ubicar a los cánones de agua,
como son las deducciones de la cuota.
Evidentemente, este tipo de iniciativas pueden lanzarse en tributos de amplio calado social y,
por ende, cuantiosa recaudación, como es el caso. Pero, dejando de lado estas consideraciones, lo
cierto es que si los tributos fiscales adoptan las finalidades ambientales y los tributos ambientales se
someten a los principios y características de los fiscales, las diferencias radicales entre unos y otros
tienden a desaparecer. Acaso por esta razón, el profesor CASADO OLLERO, uno de los pioneros en
materia de fiscalidad ambiental, se ha mostrado tajante al afirmar que la extrafiscalidad ya no existe.
En el contexto presentado sí es cierto que no es fácil trazar una raya y situar a un lado los tributos
fiscales y al otro lado los extrafiscales. La complejidad del mundo fiscal es tal que fines y mecanismos
de unos y otros tributos se encuentran ciertamente imbricados siendo temerario aspirar a
delimitaciones absolutas.
Quisiera terminar esta intervención refiriéndome a las consecuencias que todo esto tiene para
nuestra profesión, la abogacía.
Desde el momento en que el impuesto verde deja de ser un fenómeno anecdótico que atañe sólo
a unos pocos y en unos concretos lugares y el uso del instrumento fiscal se extiende dentro de los
márgenes del derecho tributario nuestra labor de complica. Hoy en día nadie pone en duda que el
sector ambiental es un sector productivo de futuro y que, por tanto, es un campo abonado para la
creación de empleo. En el ámbito jurídico también. Nuestras empresas están cada día más necesitadas
de un asesoramiento integral en materia ambiental. Hasta la fecha mucho me temo que se presta
especial atención sólo a los aspectos técnicos, quedando el conocimiento y la observancia de las
normas jurídicas en un lugar secundario. Evidentemente este planteamiento tiene que cambiar. Casi
diría que ha llegado el momento de que sean los juristas, los abogados, quienes encabecen los equipos
de asesoramiento ambiental y, bajo su dirección técnica, debe desarrollarse el resto de actuaciones de
apoyo dese luego también muy importantes.
ICMS ECOLÓGICO: INSTRUMENTO DE TRIBUTAÇÃO AMBIENTALMENTE
ORIENTADA OU MITIGAÇÃO DA AUTONOMIA MUNICIPAL?
Ubaldo Cesar Balthazar* e Flávia Koerich Mafra**
Sumário: 1 Introdução. 2 A questão ambiental trazida ao
debate dos tributaristas. 3 Tributação ambientalmente
orientada. 4 ICMS ecológico. 5 O princípio federativo e a
repartição de receitas do ICMS. 6 Autonomia municipal. 7
A inconstitucionalidade do ICMS ecológico. Conclusão.
Referências.
RESUMO
Em meio aos anseios globais que visam possibilitar a realização de um desenvolvimento
sustentável, o Direito Tributário e Financeiro surgiram como auxiliares de peso ao Direito
Ambiental. A utilização de instrumentos tributários e financeiros ambientalmente orientados
tem se mostrado cada vez mais importante para a indução de comportamentos sociais
ecologicamente positivos. Entretanto, os legisladores precisam, quando da criação desses
instrumentos, respeitar o ordenamento jurídico vigente, principalmente a Norma
Fundamental. Dentre os instrumentos financeiros ambientalmente orientados, surgiu, no
Brasil, no final da década de 90, o ICMS ecológico. Trata-se de figura que cria critérios
ambientais para a repartição de receita proveniente da exigência do ICMS. A presente
pesquisa busca demonstrar a inconstitucionalidade de tal instrumento frente ao princípio da
autonomia municipal constitucionalmente consagrado. Desta feita, vislumbra-se incentivar a
criação de instrumentos tributários e financeiros ambientalmente orientados, desde que
respeitem a legislação vigente e, acima de tudo, a Constituição Federal.
Palavras-chave: ICMS ecológico; tributação ambientalmente orientada; autonomia
municipal.
ABSTRACT
Amid the global aspirations that are designed to allow the achievement of sustainable
development, the Tax and Financial law emerged as strong auxiliaries to Environmental
*
Professor de Direito Tributário do Curso de Direito da UFSC. Mestre em Direito pela UFSC. Doutor em
Direito pela Université Libre de Bruxelles, Bélgica.
**
Professora do Complexo de Ensino Superior de Santa Catarina. Mestranda do Curso de Pós-Graduação em
Direito da Universidade Federal de Santa Catarina. Especialista em Direito Tributário pela Universidade Federal
de Santa Catarina. Advogada.
law. The use of financial instruments and environmentally oriented taxes has proved
increasingly importance in order to induce environmentally positive social
behaviors. However, legislators need, when setting up these instruments, to observe the legal
code, especially the Constitution. Among the environmentally oriented financial instruments
has emerged in Brazil, in the late 90s, the ecological ―ICMS‖. It establishes environmental
criterias for the allocation of revenue from the exaction of the ―ICMS‖. This research seeks to
demonstrate the unconstitutionality of such an instrument against the principle of municipal
autonomy constitutionally enshrined. Therefore, it envisions to encourage the creation of
financial instruments and environmentally oriented taxes, subject to existing laws and, above
all, the Federal Constitution.
Keywords: ecological ―ICMS‖; environmentally oriented taxation; municipal autonomy.
1 INTRODUÇÃO
A presente reflexão busca responder a uma indagação premente, considerando o ritmo
da produção legislativa atual no que concerne à temática ambiental. Soluções têm sido
buscadas para induzir comportamentos, impor políticas ambientais, forçar ou alterar agentes
sociais e/ou políticos a adotarem este ou aquele projeto ou solução que melhor preencha ou
responda aos interesses de grupos socialmente preocupados com a problemática ambiental. A
indagação diz respeito à utilização de parte da receita de um tributo de competência dos
Estados membros da Federação brasileira, que deve ser repartida com os Municípios, e
reflete-se na pergunta do título deste estudo: a utilização do ICMS ecológico deve ser
entendida como um instrumento de tributação ambientalmente orientada ou tal uso não
passaria de uma mitigação da autonomia municipal?
A evolução das pesquisas e da produção legal e bibliográfica concernente ao direito
ambiental tem trazido grandes influências para diversas outras áreas jurídicas. O conceito de
desenvolvimento sustentável e a constitucionalização da preocupação com o meio ambiente
equilibrado incorporaram, no Brasil e em outros Estados, a ecologia aos debates acadêmicos.
Dentre outras áreas, o Direito Tributário e Financeiro não poderia ficar de fora dessa
nova corrente principiológica. A incorporação de critérios ambientais às legislações tributárias
e financeiras, inicialmente trabalhada em países europeus, chegou finalmente às casas
legislativas da Federação brasileira.
Nesse sentido, ao lado de outras propostas legislativas, aparece com destaque a criação
do ICMS ecológico. Trata-se de inserir critérios ecológicos na determinação da repartição de
¼ dos 25% do produto arrecadado com o ICMS destinado aos Municípios. Observando essa
aplicação do direito financeiro, surge a dúvida: é possível que a legislação estadual, ao criar
critérios para repartição de receitas tributárias, mitigue o princípio constitucional da
autonomia municipal, que garante a existência do Federalismo brasileiro?
O presente trabalho propõe-se a responder essa questão, na busca de demonstrar a
inconstitucionalidade das legislações estaduais que tratam do ICMS ecológico. Importante
ressaltar, desde início, que o objetivo dessa pesquisa não é diminuir a relevância da
preocupação com o meio ambiente, mas somente demonstrar que, além de existirem outras
possibilidades de tratamento ambiental por parte do Direito Tributário e Financeiro, não é
possível que seja feita uma interpretação constitucional restritiva por parte dos Poderes
Legislativos estaduais.
2 A QUESTÃO AMBIENTAL TRAZIDA AO DEBATE DOS TRIBUTARISTAS
A preocupação com o meio ambiente tomou lugar especial no palco dos debates
jurídicos das últimas décadas. Após o longo período global de enfoque no crescimento,
visando o desenvolvimento econômico das Nações devastadas pela Segunda Grande Guerra,
dirigentes e cidadãos das mais diversas nacionalidades começaram a chamar à tona o debate
sobre a questão ambiental. Preocupados com a grande devastação causada pela exploração
desordenada das matérias-primas oferecidas pela natureza e com a poluição causada pelas
indústrias, a Organização das Nações Unidas (ONU) promoveu, em 1972, a 1ª Conferência
para o Meio Ambiente, em Estocolmo. A partir desse momento, a preocupação com a
qualidade do meio ambiente e com o desenvolvimento sustentável620 passaram a graus
elevados, incentivando, inclusive, a constitucionalização da proteção ambiental.
Nos rumos da tendência internacional de constitucionalização do meio ambiente, o
Brasil, a partir da Constituição de 1988, passou a apresentar uma disciplina constitucional
abrangente com relação à proteção ambiental. Destaque tão especial é dado ao meio ambiente,
que encontramos um capítulo, dentro do título ―Ordem Social‖, que trata exclusivamente
sobre o tema. Desta forma, o caput do artigo 225 da Carta Magna, inserido no capítulo
mencionado, determina que
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público
620
Nas palavras de Ubiracy Araújo, desenvolvimento sustentável é um ―modelo de desenvolvimento que leva em
consideração, além dos fatores econômicos, aqueles de caráter social e ecológico, assim como as
disponibilidades dos recursos vivos e inanimados e as vantagens e os inconvenientes, a curto e longo prazos, de
outros tipos de ação‖ (Notas sobre a Política Nacional do Meio Ambiente. In: KISHI, Sandra Akemi Shimada;
SILVA, Solange Teles da; SOARES, Inês Virgínia Prado (Org.). Desafios do direito ambiental no século XXI.
11. ed. Rio de Janeiro: Malheiros, 2005, p. 780).
e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.
Em seguida o parágrafo 1º traz um rol de incumbências que dizem respeito ao Poder
Público para que se possa assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. Destacamos os incisos I, II e III, que cuidam diretamente da preservação
ambiental, demonstrando a importância da atuação estatal de forma preventiva, incentivando
condutas benéficas e desestimulando as atividades poluidoras.
No contexto da preocupação com o desenvolvimento sustentável e influenciados pelos
estudos de Arthur Pigou publicados na obra Welfare Economics, em 1920, nos quais o
professor de Cambridge chamou atenção para as externalidades ambientais produzidas pelo
consumo e produção de bens621, os tributaristas passaram a buscar formas de incorporar a
utilização sustentável do meio ambiente à imposição tributária.
A Constituição de 1988 traz um rol de tributos passíveis de instituição em seu capítulo
referente ao Sistema Tributário Nacional e outros artigos esparsos. Em relação aos impostos,
seus artigos 153 a 156 delimitam as competências tributárias dos entes federativos,
determinando os contornos do gerador de cada imposto. Percebe-se que a questão ambiental
não foi inserida diretamente dentro da previsão de fatos geradores de impostos, entretanto,
impõe-se a possibilidade de direcionar a imposição tributária de acordo com os parâmetros de
proteção ambiental e desenvolvimento sustentável previstos na própria Constituição. Essa é a
função do Direito Tributário Ambiental, que vem surgindo como disciplina autônoma em
cursos de Pós-Graduação brasileiros e estrangeiros.
3 TRIBUTAÇÃO AMBIENTALMENTE ORIENTADA
Os ambientalistas utilizam diversos instrumentos na luta pela manutenção do meio
ambiente equilibrado e na recuperação de áreas destruídas. Dentre eles aparecem os
instrumentos de tributação. As tentativas de utilização de instrumentos administrativos e de
outra natureza no tratamento do meio ambiente demonstram uma eficácia principalmente com
relação à repressão e sanção de práticas ambientalmente prejudiciais. Por outro lado, o direito
621
LEPRI, Luciana Ribeiro; VOLOCHKO, Leandro. Internalização da variável ambiental na reforma tributária.
In: LEITE, José Rubens Morato; BELLO FILHO, Ney de Barros (org.). Direito ambiental contemporâneo.
Barueri, SP: Manole, 2004.
tributário aparece
como
alternativa preventiva, permitindo a harmonia entre o
desenvolvimento econômico e o direito ao meio ambiente saudável.
Regina Helena Costa conceitua tributação ambiental como
o emprego de instrumentos tributários para gerar os recursos necessários à prestação
de serviços públicos de natureza ambiental (aspecto fiscal ou arrecadatório), bem
como para orientar o comportamento dos contribuintes à proteção do meio ambiente
(aspecto extrafiscal ou regulatório)622.
Dentre as possibilidades de utilização do tributo como instrumento de proteção
ambiental, importante salientar sua utilização extrafiscal por demonstrar a possibilidade de
resultados bastante positivos ao incentivar a alteração de comportamentos relacionados ao
meio ambiente. Nesse diapasão, o contribuinte passa a optar por práticas ambientalmente
positivas na busca de desoneração fiscal.
A utilização extrafiscal do tributo visa, acima de tudo, induzir a conduta dos
contribuintes. Ao contrário do que se almeja através da função tributária tradicional
(obtenção de recursos para o financiamento das atividades estatais), utilizando-se da
extrafiscalidade o Estado busca, muitas vezes, uma ‗redução da arrecadação‘, seja
através da imposição de altas cargas tributárias às condutas que visa reduzir, seja
através da concessão de incentivos fiscais àqueles que se adaptam à conduta
almejada623.
Algumas figuras têm aparecido no cenário internacional. Países como Bélgica, Suíça,
Alemanha, Estados Unidos, França, Dinamarca, Espanha, Portugal, entre outros, inspirados
pela proposta inicial de Pigou sobre a possibilidade de criação de um imposto com caráter
ecológico, têm criado tributos verdes. No próprio âmbito da União Européia encontram-se
exações fiscais com finalidades ambientais, como o Imposto sobre o Dióxido de Carbono e
Energia624.
No Brasil, a produção jurídica concernente a incorporação da preocupação ambiental na
questão fiscal ainda é embrionária, não encontrando uma sistematização nacional. Apesar
disso, já encontramos alguns exemplos de tributos ambientalmente orientados, principalmente
em meio às políticas públicas locais, através da cobrança de taxas e contribuições em razão da
622
Apontamentos sobre a tributação ambiental no Brasil. In: TÔRRES, Heleno Taveira (org.). Direito tributário
ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 313.
623
TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. Tributação Ambiental: a utilização de instrumentos econômicos e fiscais
na implementação do direito ao meio ambiente saudável. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 120.
624
BARBOSA, Luis Fabian Pereira. Tributação ambiental – perspectivas para uma política de proteção
ambiental no Brasil. Dissertaçao de Mestrado. Florianópolis, UFSC, 2005.
exploração dos recursos naturais, como forma de compensação pela degradação ambiental.
Podemos citar também, quanto à utilização do imposto para fins ecológicos, a utilização de
isenções e ajudas financeiras relativas ao Imposto sobre a propriedade territorial rural (ITR).
Dentre outros exemplos, estudiosos sobre o tema da tributação ambientalmente
orientada trazem também a figura do ―ICMS ecológico‖ como exemplo de tributo verde de
grande importância e valor.
4 ICMS ECOLÓGICO
Em 1991 surge, no Estado do Paraná, a figura do ICMS ecológico. Tratava-se de
direcionar parte da repartição das receitas tributárias arrecadadas pelos Estados através do
ICMS, entre os Municípios, de acordo com a existência de áreas de conservação ambiental e
mananciais de abastecimento.
Utilizando-se da normativa insculpida no artigo 158, da Constituição Federal de 1988,
os legisladores paranaenses aproveitaram-se de critérios ambientais para direcionar a
distribuição das rendas obtidas com a exigência do ICMS. Vejamos o que disciplina a Carta
Constitucional:
Artigo 158. Pertencem aos Municípios:
(...)
IV – vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre
operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.
(...)
Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas
no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios:
I – três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações
relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em
seus territórios;
II – até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual, ou, no caso dos
Territórios, lei federal.
A ―liberdade‖ dada aos Estados de dispor em lei quanto ao critério de repasse ao
Município referente a até ¼ (um quarto) dos 25% da receita arrecadada com o ICMS, fez com
que o Estado do Paraná editasse a Lei Complementar n. 59/91 determinando a repartição de
5% do ICMS aos Municípios com mananciais de abastecimento e unidades de conservação
ambiental. Trata-se, portanto, da primeira iniciativa referente ao ICMS ecológico.
Seguindo o exemplo do Paraná, outros Estados iniciaram a edição de leis que
possibilitassem o repasse das receitas tributárias do ICMS orientadas por questões ambientais
como São Paulo, Minas Gerais, Rondônia, Amapá, Rio Grande do Sul, Mato Grosso e Mato
Grosso do Sul etc. Os critérios ambientais para distribuição das receitas foram sendo
ampliados, passando a abarcar conservação, preservação e saneamento ambiental, coleta
seletiva de lixo, entre outros.
Urge a questão: é o ICMS ecológico um instrumento de tributação ambiental?
Primeiramente, cabe observar que o Imposto sobre operações relativas à Circulação de
Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte interestadual e intermunicipal e de
Comunicações, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior – ICMS – não
possui qualquer viés ecológico, nos estritos termos constitucionais. Tal expressão – ICMS
Ecológico – vem sendo aplicada num contexto infraconstitucional, a partir de uma
interpretação que os Estados membros da Federação promovem do art.158, parágrafo único,
II, CF.
Isto porque o denominado ICMS ecológico não interfere na arrecadação ou exigência do
tributo, mas somente designa um determinado comportamento dos Estados membros, os quais
definem como a receita proveniente da arrecadação do ICMS será repartida entre os
Municípios. Todavia, encontramos em obras jurídicas, rotineiramente, certa confusão quando
ao tratar do tema, colocando o assunto dentro de bibliografias que visam falar de tributação
ambiental ou afirmando que ―no que se refere à utilização de impostos para o fomento de
atividades voltadas à preservação do meio ambiente natural, o ICMS é outro tributo que vem
sendo empregado como importante fonte de recursos para o atendimento dessas
finalidades‖625.
Trata-se de confusão entre duas disciplinas autônomas: o Direito Tributário e o Direito
Financeiro. Yoshiaki Ichihara define o direito financeiro ―como um conjunto de normas
jurídicas relativas às finanças, ou especificamente sobre as finanças públicas‖ 626. Portanto, a
disciplina que trata dos ingressos, entradas, receitas, saídas, despesas e aplicações de recursos
é o Direito Financeiro e não o Tributário. Este, por sua vez, regula a ação estatal de exigir
tributos. Portanto, a repartição da receita arrecadada com a exigência do ICMS por parte dos
Estados é objeto de estudo do Direito Financeiro, restando ao Direito Tributário influenciar a
imposição de tributos, suas alíquotas, bases de cálculo, fatos geradores etc.
625
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; FERREIRA, Renata Marques. Direito ambiental tributário. 2. ed. ver.
São Paulo: Saraiva, 2009, p. 115.
626
Direito tributário. São Paulo: Atlas, 2009, p. 26.
O tributo ambientalmente orientado é instrumento que visa influenciar a utilização dos
bens disponíveis de acordo com a busca pelo desenvolvimento sustentável. Tendo em vista a
ideia da produção de externalidades positivas e negativas por parte dos contribuintes e
consumidores, a imposição tributária surge como possibilidade de influenciar a diminuição
das negativas e o aumento das positivas. A distribuição da receita proveniente da arrecadação
do ICMS em nada interfere na imposição desse tributo, ou seja, não visa, o ICMS ecológico,
onerar a circulação de mercadorias prejudiciais ao meio ambiente, nem desonerar a circulação
de mercadorias benéficas ao meio ambiente. O chamado ICMS ecológico trata de um
momento posterior à tributação, o momento da repartição das receitas, sendo ele, portanto,
instrumento de Direito Financeiro e não, Tributário.
5 O PRINCÍPIO FEDERATIVO E A REPARTIÇÃO DE RECEITAS DO ICMS
O artigo inaugural da Constituição Federal de 1988 define que o Estado brasileiro
assume a forma federativa de organização, não podendo ser abolida através de emenda
constitucional, de acordo com a proteção dada em seu art. 60, §4º. Desta feita, a
desconcentração do poder é objetivo fundamental da Carta republicana. Para que isso ocorra,
mostra-se necessário não só a divisão de competências entre os entes federados (União,
Estados, Municípios e Distrito Federal), mas também a viabilidade financeira de manutenção
de cada ente.
Com vistas a garantir a forma federativa da República do Brasil, sua Carta Fundamental
preocupou-se com a repartição não só de poderes, mas também das receitas tributárias entre
os entes federados. Receitas tributárias são o produto da arrecadação dos tributos por parte
dos entes federativos. Para dar cumprimento ao princípio federativo encampado
constitucionalmente no Brasil, faz-se necessário que os entes federados possuam receita
suficiente a financiar suas atividades e as demandas populacionais. As receitas tributárias
aparecem, portanto, como fator essencial ao cumprimento do princípio federativo, sendo elas
uma das principais fontes de receita dos membros da Federação.
A Carta Constitucional, quanto às competências tributárias, possibilitou à União a
instituição do Imposto de Exportação, Imposto de Exportação, Imposto de Renda, Imposto
sobre produtos industrializados, Imposto sobre operações financeiras, Imposto sobre a
propriedade territorial rural, Imposto sobre grandes fortunas e Impostos residuais; aos
Estados, a instituição do Imposto sobre a transmissão causa mortis e doações, Imposto sobre
operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de serviços interestaduais e
intermunicipais e de comunicação e Imposto sobre a propriedade de veículos automotores; e
aos Municípios, a instituição do Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana,
Imposto sobre a transmissão inter vivos e Imposto sobre serviços de qualquer natureza.
Percebe-se que, de forma desproporcional, são distribuídas as competências tributárias, e, com
o fim de possibilitar o cumprimento do princípio federativo, destina-se parte da receita
arrecadada com as imposições de competência de um ente a outro ente, para que este possa
desenvolver suas atividades de forma independente.
6 AUTONOMIA MUNICIPAL
Embutido no próprio princípio federativo, encontra-se o imperativo da autonomia dos
entes federados, com ênfase, na presente pesquisa, aos Municípios. A Constituição Federal de
1988 assegura a autonomia municipal em diversos de seus dispositivos. O artigo 18 determina
que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são parte da organização políticoadministrativa brasileira, todos autônomos. O artigo 30 traz um rol de competências
municipais, garantindo sua autonomia, destacando-se o inciso VIII que determina ser de
competência municipal promover o ordenamento territorial, mediante planejamento e controle
do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. O artigo 34, inciso VII, alínea c,
impede a intervenção da União nos Estados e no Distrito Federal exceto para assegurar a
observância do princípio constitucional da autonomia municipal.
Percebe-se que a Constituição Federal, ao longo de seu corpo, protege o princípio da
autonomia municipal, na busca de garantir a estes entes situação de igualdade com relação aos
outros. Nas palavras de José Afonso da Silva ―autonomia significa a capacidade ou poder de
gerir os próprios negócios, dentro de um círculo prefixado por entidade superior‖ 627. Em
seguida o autor destaca que a autonomia municipal engloba quatro capacidades (autoorganização, autogoverno, normativa própria e auto-administração) e que essas caracterizam
as autonomias política, normativa, administrativa e financeira628.
Incumbe tratar da autonomia financeira por ser de grande valia ao debate em tela. Fazse necessário, por parte dos Municípios, para que se mantenham em situação de equilíbrio
com relação aos outros entes federativos, que possua rendas suficientes a sua gestão. Ora, não
627
628
Curso de direito constitucional positivo. 20ª. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 620.
Idem, p. 621.
há como colocar em prática as autonomias política e administrativa sem que o Município
possua verba suficiente. Grande parte da receita municipal é proveniente dos repasses
tributários recebidos da União e dos Estados, entre eles os valores arrecadados com a
exigência do ICMS. Desde já, podemos falar na importância que a repartição de receitas traz à
manutenção do princípio da autonomia municipal, já que estes só poderão ser geridos com
independência se obtiverem recursos suficientes para tanto.
Sobre o imperativo constitucional da autonomia municipal, assevera Roque Antonio
Carrazza: ―lei alguma, nenhum poder, nenhuma autoridade (inclusive judiciária), poderá,
direta ou indiretamente, às claras ou sub-repticiamente, mediante ação ou omissão, derrogá-lo
ou, de algum modo, amesquiná-lo‖629.
Para enaltecer a autonomia dos entes federativos, aparece, então, a repartição de receitas
tributárias como forma de agir do federalismo fiscal. Em razão de a receita recebida pelos
entes federativos através da instituição e arrecadação dos impostos de sua competência ser
insuficiente para garantir sua autonomia, a participação de uma entidade na receita tributária
de outra mostra-se necessária à garantia da autonomia dos entes federados.
O sistema de repartição de receitas estatuído na Constituição Federal visa realizar o
princípio constitucional da autonomia dos entes federados. Não pode ser diferente quando
tratamos especificamente dos Municípios. Direcionando a questão ao estudo do ICMS
ecológico, a interpretação dada ao artigo 158, inciso IV e parágrafo único, não pode jamais
ser feita de forma a mitigar a autonomia municipal. De outra feita, a repartição da receita
obtida com a imposição do ICMS aos Municípios não só deve como serve para privilegiar
critérios que assegurem a autonomia municipal.
Andreas J. Krell destaca que ―a capacidade dos municípios de assumirem maiores
encargos e funções na área da defesa ecológica e do saneamento ambiental varia bastante de
acordo com o seu desenvolvimento econômico, a sua população, a dotação de recursos
naturais e a sua ‗força administrativa‘‖630.
7 A INCONSTITUCIONALIDADE DO ICMS ECOLÓGICO
629
Curso de direito constitucional tributário. São Paulo: Malheiros, 2007, pp. 160-161.
Autonomia Municipal e Proteção Ambiental: Critérios para Definição das Competências Legislativas e das
Políticas Locais. In: A aplicação do Direito Ambiental no Estado Federativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005,
p. 148.
630
O cerne da questão em tela parece encontrar-se delimitado na possível antinomia
existente entre a aplicação do princípio da autonomia municipal e a interpretação dada pelos
Estados à normativa contida no artigo 158, parágrafo único, inciso II, da CF/88. A
Constituição possibilita à lei estadual regulamentar o repasse de até ¼ dos 25% do produto da
arrecadação do ICMS aos Municípios, entretanto, não se pode imaginar que a própria Carta
Constitucional dê azo à mitigação de princípios por ela anunciados, como a autonomia
municipal.
A interpretação e a aplicação da Constituição devem ser feitas sempre no sentido de
manter seu cerne vivo, pulsante, jamais aniquilando seus preceitos fundamentais. Nesse
diapasão, qualquer norma que desrespeite os princípios enaltecidos constitucionalmente deve
ser considerada inconstitucional.
Não é de outra forma a legislação estadual que mitiga o princípio da autonomia
municipal ao induzir, e até mesmo obrigar, os Municípios a seguirem as determinações
estaduais. Importante observar que a vinculação do repasse de verbas provindas da
arrecadação do ICMS à manutenção de unidades de conservação ambiental, à conservação,
preservação e saneamento ambiental, coleta seletiva de lixo, entre outros, não somente enterra
a autonomia municipal financeira, persuadindo os Municípios – entes federativos menos
privilegiados financeiramente – a regrarem suas condutas de acordo com os interesses
estaduais para que obtenham verba suficiente à sua gestão, mas sepulta também a autonomia
administrativa dos Municípios. Ao criar critérios de repasse baseados em determinação de
como os Municípios devem promover seu ordenamento territorial, sua política ambiental e
sanitária, os Estados não possibilitam a preocupação com o meio ambiente, mas impõe,
tornam-se interventores nas políticas públicas municipais. De forma alguma pode se alegar
que os Municípios têm liberdade de escolha, pois eles dependem quase que integralmente dos
repasses das receitas tributárias, não podendo se dar ao luxo de desperdiçar qualquer
porcentagem de verbas.
Do acima exposto, resta evidente que as legislações surgidas nos Estados com o intuito
de criação do ICMS ecológico não se encontram de acordo com os preceitos constitucionais
vigentes, não podendo ser mantidas.
Não restam dúvidas que a preocupação com a utilização sustentável do meio ambiente é
fator direcionador das atividades jurídicas atuais, sendo de relevante importância a
conscientização social quanto à melhor exploração dos recursos naturais. Entretanto, não
parece possível, tendo em vista o princípio federativo, fundamento para a implementação do
ICMS ecológico, a ingerência estadual em questões municipais, mesmo de caráter ambiental.
Possuem os Estados, a União, e os próprios Municípios diversas alternativas na busca
pela manutenção do meio ambiente equilibrado, entretanto, não se pode permitir que para
tanto sejam ignorados princípios constitucionais de fundamental importância para a ordem
estatal brasileira.
CONCLUSÃO
Em meio ao movimento global que vem tomando corpo nas últimas décadas visando o
desenvolvimento das Nações de forma ecologicamente sustentável, o Direito Tributário e
Financeiro não permaneceram inertes. Diversos instrumentos tributários e financeiros têm
sido adaptados de forma ambientalmente orientada. Dentre eles, encontra-se o ICMS
ecológico.
Praticando critérios ambientais determinadores da repartição de receita entre os
Municípios, a figura do ICMS ecológico surge, no Brasil, com boas intenções, mas de forma
inadequada. O legislador estadual, ao estabelecer tais requisitos, vai de encontro a princípios
constitucionais relevantes, como o princípio da autonomia municipal.
Desta feita, torna-se inconstitucional a instituição do ICMS ecológico, da forma como
tem sido praticada no país. O desafio dos legisladores brasileiros permanece com vistas a
encontrar outras hipóteses de aplicação de instrumentos tributários e fiscais ambientalmente
orientados que, de forma legítima, auxiliem na preservação ambiental.
REFERÊNCIAS
ARAÚJO, Ubiracy. Notas sobre a Política Nacional do Meio Ambiente. In: KISHI, Sandra
Akemi Shimada; SILVA, Solange Teles da; SOARES, Inês Virgínia Prado (Org.). Desafios
do direito ambiental no século XXI. 11. ed. Rio de Janeiro: Malheiros, 2005.
BARBOSA, Luis Fabian Pereira. Tributação ambiental – perspectivas para uma política de
proteção ambiental no Brasil. Dissertaçao de Mestrado. Florianópolis, UFSC, 2005.
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. São Paulo:
Malheiros, 2007.
COSTA, Regina Helena. Apontamentos sobre a tributação ambiental no Brasil. In: TÔRRES,
Heleno Taveira (org.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; FERREIRA, Renata Marques. Direito ambiental
tributário. 2. ed. ver. São Paulo: Saraiva, 2009.
ICHIHARA, Yoshiaki. Direito tributário. São Paulo: Atlas, 2009.
KRELL, Andreas J.. Autonomia Municipal e Proteção Ambiental: Critérios para Definição
das Competências Legislativas e das Políticas Locais. In: A aplicação do Direito Ambiental
no Estado Federativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 148.
LEPRI, Luciana Ribeiro; VOLOCHKO, Leandro. Internalização da variável ambiental na
reforma tributária. In: LEITE, José Rubens Morato; BELLO FILHO, Ney de Barros (org.).
Direito ambiental contemporâneo. Barueri, SP: Manole, 2004.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 20ª. ed. São Paulo:
Malheiros, 2002.
TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. Tributação Ambiental: a utilização de instrumentos
econômicos e fiscais na implementação do direito ao meio ambiente saudável. Rio de Janeiro:
Renovar, 2006.
PARTE 3
CAPÍTULOS DE LIVRO
TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL E PROPRIEDADE: POSSIBILIDADES DE UMA
POLÍTICA FISCAL ADEQUADA AO PROGRAMA “MINHA CASA, MINHA VIDA”
Denise Lucena Cavalcante*
João Victor Porto Sales**
Sumário: 1 Por uma teoria geral da tributação ambiental.
2 Política Nacional de Habitação. 3 Programa ―Minha
Casa, Minha Vida‖. 4 Aspectos Ambientais do Programa
―Minha Casa, Minha Vida‖. Conclusão. Referências.
RESUMO
O presente artigo tem como meta analisar as possibilidades de uma política fiscal adequada ao
programa habitacional do governo federal denominado ―Minha Casa, Minha Vida‖ através de
um enfoque tributário-ambiental, buscando aferir as possíveis medidas fiscais voltadas a
proteção ambiental.
Palavras-chaves: Tributação ambiental. Política habitacional brasileira.
ABSTRACT
This article intends to examine the possibilities for an appropriate tax policy to the federal
government's housing program called "My House, My Life" through a environmental tax
approach, in order to the survey possible fiscal measures aimed at environmental protection.
Keywords: Environmental taxation. Brazilian housing policy.
FONTE: CAVALCANTE, Denise Lucena ; SALES, João Victor Porto. Tributação ambiental e propriedade:
possibilidades de uma política fiscal adequada ao Programa Minha casa, minha vida. In: WACHOWICZ, Marcos
e; MATIAS, João Luis Nogueira.. (Org.). Estudos de Direito da Propriedade e Meio Ambiente. 1 ed.
Florianópolis: FUNDAÇÃO BOITEUX, 2009, v. , p. 303-326
*Professora de Direito Tributário e Financeiro - Graduação e Pós-graduação. Doutora pela PUC/SP. Líder do
Grupo de Pesquisa em Direito Tributário e Meio Ambiente - UFC. E-mail: [email protected].
**Membro do Grupo de Pesquisa de Tributação Ambiental da UFC. E-mail para contato: [email protected].
1 POR UMA TEORIA GERAL DA TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL
No debate contemporâneo percebe-se uma crescente fusão das ciências e, mais ainda,
quando as questões referem-se ao meio ambiente. Os estudos não podem mais se limitar a um
único ramo do Direito, sendo o Direito Ambiental tópico prioritário em praticamente todas as
áreas jurídicas.
Em virtude dos graves problemas decorrentes da crescente deteriorização da natureza, a
proteção ao meio ambiente tem sido objeto de estudo de importantes pesquisas jurídicas,
sempre na tentativa de se fomentar novas condutas de proteção ambiental ou buscar reparar os
imensos danos já causados.
Diante deste contexto é que se defende aqui a criação de uma Teoria Geral da
Tributação Ambiental com o objetivo de adequar os conceitos do direito ambiental às finanças
públicas, viabilizando, assim, a elaboração de normas voltadas para as políticas públicas
ambientais, principalmente as referentes às atividades estatais regulatórias.
O Direito Tributário Ambiental631 exige uma sistematização dos princípios ambientais
no âmbito dos direitos financeiro e tributário.
Sendo o tributo um instrumento de intervenção na atividade econômica, ele pode ser
utilizado na esfera ambiental como um indutor de atividades ambientalmente corretas,
propiciando uma adequação do desenvolvimento sócio-econômico às necessidades
ambientais.632
Conforme previsto no art. 170, inciso VI, da Constituição da República Federativa do
Brasil,633 tem-se uma autorização constitucional para a utilização do tributo como indutor de
631
Regina Helena Costa assim identifica a relação existente entre a tributação e a preservação do meio ambiente:
―A tributação ambiental pode ser singelamente conceituada como o emprego de instrumentos tributários para
orientar o comportamento dos contribuintes à protesto do meio ambiente, bem como para gerar os recursos
necessários à prestação de serviços públicos de natureza ambiental.‖ (Tributação ambiental. In Direito
ambiental em evolução. Curitiba: Juruá. 2. ed. 2003, p. 303).
632
―De igual modo, faz-se necessária a intervenção do Poder Público nas esferas do desenvolvimento econômico
e social, a fim de que seja realizado o controle efetivo do uso dos recursos naturais. Nesse sentido é que a
tributação ambiental surge como um dos instrumentos de controle para o desenvolvimento econômico. Os
padrões atuais de consumo revelam-se como sendo insuportáveis a longo prazo, sendo que os tributos se
apresentam como uma utilíssima ferramenta na tentativa de manutenção de um meio ambiente saudável‖. (
GREY, Natália de Campos. Tributação do meio ambiente. In Revista jurídica tributária. Ano 2 – abril/junho
de 2009, n. 5. Porto Alegre: NOTADEZ, p. 82).
633
Registra-se, por oportuno, a contextualização do art. 170, inciso VI, da Constituição Federal, no texto a
seguir: ―Diante do mundo globalizado e da ausência de fronteiras em relação ao problema ambiental ver-se-á
nesta questão uma atuação interdisciplinar, numa perspectiva de uma harmonização comunitária e de acordos
internacionais no sentido de reverter o quadro caótico de degradação ambiental do planeta. O mais recente
exemplo foi a aprovação do Protocolo de Kyoto (1997) que determinou o compromisso por parte dos países
desenvolvidos de atingir, entre 2008 e 2012 a meta de redução média de 5,2% das suas emissões de dióxido de
carbono. Seguindo este movimento mundial o Brasil, com a Emenda Constitucional n. 42, de 19/12/2003,
atividades econômicas, através de tratamento diferenciado que se exprime por estímulos ou
desestímulos de determinadas condutas.
Assim dispõe o texto constitucional:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na
livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames
da justiça social, observados os seguintes princípios:
(...);
prestação.
O Brasil destaca-se neste contexto de proteção ecológica que se instaura no século XXI
em virtude do seu imenso potencial de recursos naturais, tendo plenas condições importantes
projetos para a produção de energias alternativas renováveis, tais como, energia solar, eólica e
biomassa.
Para fomentar as atividades econômicas634 voltadas para a utilização de mecanismos de
desenvolvimento limpo, imperioso que se aprimore uma normatização adequada de proteção
ambiental, caracterizando, assim, este século, como o da Responsabilidade Fiscal Ambiental,
devendo, tanto as atividades estatais de arrecadação, como as programações orçamentárias da
despesa, se voltar para atividades econômicas que promovam o estímulo ao desenvolvimento
econômico que resguarde o meio ambiente635.
Importante destacar aqui é a utilização de uma política fiscal ambiental voltada para a
acrescentou o inciso VI, ao art. 170, adotando uma política econômica intervencionista permitindo, assim, a
adoção de benefícios fiscais as atividades econômicas não poluidoras.‖ (CAVALCANTE, Denise Lucena.
Políticas públicas ambientais no setor automobilístico. In Direito tributário e econômico aplicado ao meio
ambiente e à mineração. São Paulo: Quartier Latin, 2009, p. 217).
634
Sobre a influencia do tributo na economia: ―Assim, sendo a proteção ambiental uma dessas finalidades,
admite-se a utilização da extrafiscalidade dos tributos para ordenar ou reordenar a economia e as relações
sociais, através do incentivo ou desestímulo de determinados comportamentos em relação ao meio ambiente.
Este fenômeno, a que se convencionou chamar tributação ambiental, abriga um gênero do qual fazem parte
variadas espécies de tributos ecologicamente orientados.‖ (CAVALCANTE, Denise Lucena e, MENDES, Ana
Stela Vieira. Constituição, direito tributário e meio ambiente. In Revista NOMOS. Vol. 28.2, jul/dez – 2008.2,
p. 35).
635
Neste sentido argumenta Cristobal J. Borrero Moro: ―Las medidas fiscales pueden, igualmente, realizar, tanto
una función estimuladora de aquellos comportamientos acordes con el medio, como una función disuasoria de
los contrarios. En estos casos, las medidas fiscales van a servir al cumplimiento del mandato constitucional de
protección del medio, bien a través del establecimiento de un tributo, sin necesidad de utilizar su producto , bien
a través del establecimiento de exenciones disminuyendo, total o parcialmente, los recursos que, potencialmente,
podría proporcionar el establecimiento de un tributo. El legislador es plenamente consciente de la importancia de
las medidas fiscales en orden a estimular o desestimular conductas tanto en el desarrollo de sus actividades de
consumo, como productoras. Por ello, cuenta con dichos instrumentos tributarios a la hora de estimular
conductas plenamente respetuosas con el medio o desincentivar aquellas contraria a éste. De esta perspectiva, las
medidas fiscales desarrollan una función de intervención direccional.‖ (La tributación ambiental en España.
Madrid: TECNOS, 1999, p. 87-88).
indução de atividades que propiciem o desenvolvimento econômico visando à proteção
ambiental e, não no sentido de criar mais tributos ou mesmo gerar uma ´pressão fiscal
adicional`636.
Nessa perspectiva é que se faz mais viável a utilização de incentivos fiscais para
proteção do meio ambiente do que a adoção dos chamados ―tributos verdes‖, pois
embora pareça a solução mais coerente aos olhos de boa parte de doutrina, a
criação de novos tributos (green tax - ―imposto verde‖), que tenham por
hipótese de incidência um ato potencialmente lesivo ao meio ambiente, só faria
por agravar, ainda mais, os encargos existentes sobre o contribuinte brasileiro que, diga-se, é um dos mais onerados em todo o mundo -, sem que isso importe
na esperada quebra de paradigma, reformulando a sistemática tributária
nacional, há muito desiludida com promessas falaciosas de reforma. 637
Outro motivo para a utilização de incentivos fiscais ao invés da instituição de novos
tributos é o fato de que ao se utilizar mecanismos que incentivem o empresário ou o próprio
consumidor a adotar práticas sustentáveis trabalha-se com a prevenção do dano ambiental e
não com a reparação do mesmo, o que para o meio ambiente é mais interessante, visto que a
recuperação de um dano ambiental demanda um grande espaço de tempo e dinheiro sem a
certeza de retorno do meio ambiente às condições anteriores.
O professor Terence Trennepohl afirma que
pode-se concluir, ainda que parcialmente, que a via dos incentivos é cabível, sem
necessidade de maiores digressões, em todas as espécies tributárias. Demais disso, é
razoável a ponderação de que àqueles que empreguem esforços
na utilização de
tecnologias e produtos, bens ou serviços ecologicamente corretos
haja
uma
contraprestação do Estado. 638
A utilização do tributo como forma de proteger o meio ambiente, ainda que incipiente
no Brasil, é uma realidade que deve ser aprimorada e aplicada cada vez mais, principalmente
pela via da extrafiscalidade, com a cooperação entre Estado e sociedade para uma tutela eficaz
do meio ambiente.
636
―A OCDE considera que a implementação da tributação ambiental deve ser feita de tal forma que a carga
fiscal global sobre determinada economia não se altere, ou seja, não obstante o limite individual caracterizado
pela capacidade contributiva, a tributação ambiental no contexto macroeconômico deve ser aplicada de maneira
a não gerar uma pressão fiscal adicional‖. (MODÉ, Fernando Magalhães. Tributação ambiental – a função do
tributo na proteção do meio ambiente. Curitiba: Juruá, 2003, p. 100).
637
FAZOLLI, Silvio Alexandre apud TRENNEPOHL, Terence Dornelles. Incentivos fiscais no direito
ambiental. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 94.
638
TRENNEPOHL, Terence Dornelles. Incentivos fiscais no direito ambiental. São Paulo: Saraiva, 2008, p.
95.
2 POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO
Partindo do enfoque de uma atividade fiscal que fomente a proteção ambiental,
analisaremos aqui os instrumentos jurídicos da recente política nacional de habitação no
Brasil.
Como se sabe o mundo atravessa uma crise ambiental de grandes proporções, causada
pela interferência do homem no meio em que vive, tanto para dele retirar recursos naturais
que serão utilizados para a produção dos mais variados produtos e para sua alimentação, bem
como, para construir suas moradias e outros equipamentos para o seu lazer, trabalho,
educação, saúde etc.
A Constituição Federal de 1988 tutela o meio ambiente no artigo 225. Vejamos:
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações.
A proteção expressa na Constituição Federal abrange não só o meio ambiente natural,
mas também ao meio ambiente artificial, cultural e do trabalho. As políticas habitacionais se
relacionam principalmente com os dois primeiros, apesar de esta divisão ser apenas didática,
que podem ser definidos como abaixo:
O meio ambiente natural ou físico é constituído pela atmosfera, pelos elementos da
biosfera, pelas águas (inclusive pelo mar territorial), pelo solo, pelo subsolo
(inclusive recursos minerais), pela fauna e flora. Concentra o fenômeno da
homeostase, consistente no equilíbrio dinâmico entre os seres vivos e meio em que
vivem.
O meio ambiente artificial é compreendido pelo espaço urbano construído,
consistente no conjunto de edificações (chamado de espaço urbano fechado), e pelos
equipamentos públicos (espaço urbano aberto). 639
O meio ambiente artificial ganha proteção também no art. 182, da Constituição
Federal, que trata da política urbana:
639
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 8. ed. Revista, atualizada e
ampliada. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 22-23.
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.
Assim dispõe a Declaração Universal dos Direitos Humanos, proclamada pela
Resolução n° 217 A (III), da Assembléia Geral das Nações Unidas, em 10 de dezembro de
1948:
Artigo XXV
1. Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua
família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados
médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de
desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda de meios de
subsistência fora de seu controle. 640
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 acata a
determinação da Declaração supra transcrita, estabelecendo no art. 6º o direito à moradia
como um dos direitos sociais. A inclusão desta previsão se deu através da Emenda
Constitucional nº 26, de 14 de fevereiro de 2000, após anos de luta dos movimentos que
atuam nessa área. Além da previsão do direito à moradia como direito social, a Constituição
Federal tratou no art. 182 e art. 183 da Política Urbana, tendo esta sido regulada pela Lei n°
10.257/2001, mais conhecida como Estatuto da Cidade.
Os direitos sociais,641 entre os quais está incluído o direito à moradia, são incluídos,
doutrinariamente, na categoria de direitos fundamentais de segunda geração, conforme
leciona Paulo Bonavides:
os direitos sociais de juridicidade questionada (...), foram eles remetidos à chamada
esfera programática, em virtude de não conterem para sua concretização aquelas
garantias habitualmente ministradas pelos instrumentos processuais de proteção aos
direitos da liberdade. 642
640
Declaração Universal dos Direitos Humanos. Adotada e proclamada pela Resolução 217 A (III) da
Assembléia Geral das Nações Unidas em 10 de dezembro de 1948. Disponível em:
<http://www.mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/ddh_bib_inter_universal.htm>. Acesso em: 25 jun. 2009.
641
Ingo Wolfgang Sarlet, em relação aos direitos sociais, leciona que os mesmos são chamados de direitos
sociais em razão de estarem destinados a propiciar aos indivíduos a participação no bem-estar social, mas
também são direitos individuais, como os de primeira geração. In: GOSDAL, Theresa Cristina. Dignidade do
trabalhador: um conceito construído sob o paradigma do trabalho decente e da honra. Curitiba: UFPR,
2006, p.59.
642
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 16. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 564.
Ao analisar a crise de observância e execução dos direitos sociais, o referido autor
entende que tal crise será superada de tal forma que
os direitos fundamentais da segunda geração tendem a tornar-se tão justificáveis
quanto os da primeira; pelo menos está é a regra que já não pode ser descumprida
ou ter sua eficácia recusada com aquela facilidade de argumentação arrimada no
caráter programática da norma. 643
Apesar das ressalvas existentes em relação à eficácia dos direitos sociais, figura-se
mais do que importante a sua evolução para que os mesmos possam cada vez mais se
concretizar. Não se pode mais pensar em direitos sociais como normas programáticas, onde o
Estado escolheria o melhor momento para observá-las. É necessário vincular o Estado ao
cumprimento dessas normas, criando políticas públicas e destinando recursos do orçamento
para executá-las.
O problema habitacional no Brasil se agravou no século XIX com o crescimento das
cidades brasileiras se estendendo até a atualidade em níveis cada vez mais alarmantes. Apesar
das políticas habitacionais elaboradas e executadas durante o século XX, estas não foram
capazes de solucionar essa problemática devido a falta de planejamento, de execução
adequada, de recursos etc.
Apesar de atingir primordialmente os mais pobres, que moram na maioria das vezes
em condições não dignas, interferindo essa condição numa série de outros direitos, como o
direito à saúde, ao lazer, à segurança, ao meio ambiente equilibrado, à intimidade, a questão
habitacional atinge também àquelas pessoas pertencentes a classes economicamente e
socialmente mais favorecidas, encontrando estas dificuldades de adquirirem sua casa própria.
Em concorrência com o problema do déficit habitacional há a crise ambiental que cada
vez mais traz preocupações e interferências na vida das pessoas. Então, faz-se primordial que
toda política pública destinada à questão habitacional esteja em conformidade com as
preocupações em se garantir um ambiente ecologicamente equilibrado.
As primeiras preocupações com a problemática da habitação no Brasil ocorreram na
denominada Era Vargas. Apesar de no final do século XIX ter havido uma preocupação com a
questão das moradias tal preocupação se deu por motivos sanitários,644 como por exemplo o
643
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 16. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 565.
Com a crescente propagação de doenças ocorridas no final do século XIX no Rio de Janeiro, as autoridades
desenvolveram um projeto de saneamento e modernização da cidade. Houve uma imensa insatisfação por parte
644
que ocorreu no Rio de Janeiro com os cortiços,645 onde após a destruição dos mesmos a
população dessas habitações não tiveram o suporte do Estado, dirigindo-se para os morros da
então capital do país, criando as primeiras favelas. Na Era Vargas,
a questão da provisão habitacional é colocada pela primeira vez (...), quando Estado
e setores técnicos passam a discutir a superação das condições precárias de moradia
de aluguel, tendo como pressuposto a conquista da casa própria. 646
A primeira Política Nacional de Habitação foi instaurada em 1946 com a criação da
Fundação da Casa Popular, porém tal política
revelou-se ineficaz devido à falta de recursos e às regras de financiamento
estabelecidas, o que comprometeu o seu desempenho no atendimento da demanda,
que ficou restrito a alguns Estados da federação e com uma produção pouco
significativa de unidades. 647
Após essa primeira tentativa de atacar o problema, várias outras políticas foram
instituídas tanto em governos civis como militares, sendo que a última delas está sendo
implantada desde 2003, com a criação do Ministério das Cidades, órgão responsável pela
Política de Desenvolvimento Urbano. Tal política está dentro do conceito de desenvolvimento
urbano integrado
no qual a habitação não se restringe a casa, incorpora o direito à infra-estrutura,
saneamento ambiental, mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e serviços
da população atingida pela maneira como foi executado tal projeto, havendo uma série de conflitos, que ficou
conhecido com ―A Revolta da Vacina‖.
645
O fenômeno dos cortiços e da falta de habitação adequada na cidade do Rio de Janeiro no final do século XIX
foi retratado por Aluísio de Azevedo na obra ―O Cortiço‖, onde o autor em determinado trecho diz: ―Durante
dois anos o cortiço prosperou de dia para dia, ganhando forças, socando-se de gente. E ao lado o Miranda
assustava-se, inquieto com aquela exuberância brutal de vida, aterrado defronte daquela floresta implacável que
lhe crescia junto da casa, por debaixo das janelas, e cujas raízes, piores e mais grossas do que serpentes,
minavam por toda a parte, ameaçando rebentar o chão em torno dela, rachando o solo e abalando tudo.‖. Versão
digitalizada retirada de AZEVEDO, Aluísio. O cortiço. 30. ed. São Paulo: Ática, 1997. Disponível em:
<http://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/bv000015.pdf >. Acesso em: 29 jul. 2009.
646
CYMBALISTA, Renato e MOREIRA, Tomás. Política habitacional: a história e os atores de uma narrativa
incompleta. In: ALBUQUERQUE, Maria do Carmo (Org.). Participação popular em políticas públicas:
espaço de construção da democracia brasileira. São Paulo: Instituto Pólis, 2006, p. 33.
647
Política Nacional de Habitação. In: Caderno MCidades 4 Habitação. Ministério das Cidades. Brasília:
2004, p. 9. Disponível em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/politicanacional-de-habitacao/4PoliticaNacionalHabitacao.pdf>. Acesso em: 25 de jun. 2009.
urbanos e sociais, buscando garantir direito à cidade. 648
Com a instituição de uma nova concepção de política habitacional, faz-se necessária a
distinção entre necessidades habitacionais e déficit habitacional, onde
déficit habitacional deve ser entendido como "a necessidade de construção de
novas moradias para a resolução de problemas sociais detectados em um certo
momento e específicos de habitação". Ou seja, representa as deficiências
propriamente habitacionais do estoque de moradias, de modo que sua quantificação
global resulta da agregação dos domicílios rústicos e improvisados (habitações
precária

denise lucena cavalcante

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