terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho

Transcrição

Caderno do participante
Seminário
TERCEIRIZAÇÃO:
EFEITOS SOBRE AS
RELAÇÕES DE TRABALHO
Coleção Seminários de Negociação
Seminário Terceirização: efeitos
sobre as relações de trabalho
Caderno do participante
São Paulo, 2004
Coleção Seminários de Negociação
Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho
4
participante – DIEESE
SUMÁRIO
Apresentação
■ O DIEESE
7
■ Capacitação em negociação
coletiva
7
■ Características do Programa
de Capacitação em
Negociação – PCN
■ Como uma entidade sindical
pode ter um PCN
■ Terceirização: efeitos sobre as
relações de trabalho – o tema
no DIEESE
7
7
8
Aspectos gerais
■ Características do seminário
11
■ Percurso da atividade
13
Programa
Anexos
■ Anexo 1 – Exercício para
reestruturação da empresa
Texto:
A terceirização no setor
empresarial privado: entre a
crista da onda e o novo padrão
■ Anexo 3 – Texto:
A terceirização no setor
público brasileiro
■ Ficha Individual
de Avaliação
15
■ Anexo 2 –
5
17
33
49
6
A P R E S E N TA Ç Ã O
O DIEESE
como parte do PCN, pretende colocar à disposição do movimento
sindical o trabalho de pesquisa, assessoria, educação e a experiência
do DIEESE na área de negociação coletiva.
O DIEESE1 é uma entidade técnica do movimento sindical brasileiro que atua nas áreas de pesquisa,
assessoria e educação, em temas relacionados ao mundo do trabalho. Criada em 1955, não tem correspondência em outra parte do mundo.
A instituição é mantida por
entidades sindicais sócias, como
órgão intersindical, em quinze estados e no Distrito Federal. Sua
direção sindical é composta pelas
diferentes correntes do sindicalismo brasileiro.
Os temas estratégicos de atuação do DIEESE são a negociação coletiva, o emprego e a renda,
trabalhados por uma equipe técnica multidisciplinar.
Características do Programa
de Capacitação em Negociação – PCN
Com o PCN, o DIEESE oferece oportunidades intencionais e
continuadas de capacitação a dirigentes e assessores sindicais. O objetivo é possibilitar a construção de
conhecimento sobre questões da
negociação coletiva.
O PCN trabalha quatro dimensões relacionadas à negociação:
● O ambiente da negociação: contexto socioeconômico em que a
negociação se dá historicamente e
o marco institucional definido pelo
sistema de relações de trabalho;
● O tipo de negociação: por empresa, categoria ou setor; bi, tri ou
pluripartite; as etapas e o processo
de negociação;
● O objeto da negociação: a pauta
da negociação, ou seja, salário, produtividade, jornada, participação
nos lucros e resultados, condições
de trabalho, entre vários outros
itens.
● As habilidades do negociador: capacidade de pessoas e grupos para
a negociação.
Capacitação em negociação coletiva
A luta sindical abrange diferentes ações como mobilização,
greve, articulação, organização, entre outras, e leva, quase sempre, a
momentos ou a processos de negociação em que há disputa de interesses. Preparar-se para desenvolver essas ações é um dos desafios
de todo dirigente sindical.
Para responder a esta necessidade, o DIEESE criou o Programa de Capacitação em Negociação
– PCN, que procura contribuir para
o desenvolvimento e aperfeiçoamento das habilidades de negociação do dirigente sindical e para fortalecer sua capacidade de ação e de
organização coletiva, permitindo
que ele conheça e compreenda o
objeto das negociações e o ambiente em que elas ocorrem.
O seminário Terceirização:
efeitos sobre as relações de trabalho,
Como uma entidade sindical
pode ter um PCN
O PCN está concebido para
ser desenvolvido a partir de demandas sindicais. Assim, para cada caso,
será proposto um processo diferente, por intermédio de um programa de formação.
7
apresentação
Esse trabalho poderá ser realizado diretamente pela equipe do
DIEESE ou em cooperação com os
formadores da entidade demandante. Os participantes poderão
receber certificados.
Para conversar sobre um PCN,
entre em contato com os Escritórios
Regionais ou com o Escritório Nacional do DIEESE.
frente à terceirização, lançado em
maio de 1993. Esse estudo teve
grande impacto sobre o meio sindical e foi tema de importantes
discussões e debates realizados
com os dirigentes sindicais em
todo o país. Foi também referência
para a discussão do tema, para outras instituições da sociedade, como
por exemplo, a imprensa e a academia. Embora 10 anos tenham se passado desde a edição da pesquisa, o
trabalho ainda representa uma importante referência para a discussão
da terceirização no país.
Em 1993, a subseção do
DIEESE, em 1993, do Sindicato
dos Metalúrgicos do ABC publicou a cartilha Os trabalhadores e a
terceirização, destacando os impactos da terceirização sobre o trabalho, em particular, sobre o trabalhador metalúrgico.
Resultado do esforço coletivo da Linha Bancários, o DIEESE
publicou em julho de 1994 o segundo número dos Estudos Setoriais,
com o tema da Terceirização e reestruturação produtiva no setor bancário no
Brasil. Este estudo, elaborado pelas
subseções do DIEESE presentes
em diferentes entidades sindicais de
bancários do país, representou um
importante instrumento de discussão de estratégia para o movimento
sindical bancário, uma vez que a
terceirização foi e ainda é utilizada
como um instrumento de ajuste produtivo dos bancos no país.
A discussão da terceirização
no setor público também mereceu
destaque nos trabalhos realizados
pelo DIEESE. Em setembro de
1993 foi produzido o texto A terceirização no setor público: o modelo
paulista de privatização, que destacou o debate sobre o modelo de
Terceirização: efeitos sobre as relações
de trabalho – o tema no DIEESE
O tema da terceirização é antigo, entretanto, no Brasil começou
a se difundir na década de 80. No
início se restringiu a alguns setores
e aos poucos tomou fôlego e se expandiu para diferentes atividades.
O DIEESE, já em meados da
década de 80, com o trabalho das
subseções, inicia a discussão dessa
temática com o movimento sindical.
Vários estudos começam a ser elaborados em diferentes sindicatos do
país, particularmente para as entidades de bancários, petroleiros, metalúrgicos, químicos e petroquímicos.
Esses trabalhos também envolveram a assessoria às entidades
sindicais, com subsídio às discussões
e às negociações travadas sobre a
terceirização e debates sobre as diferentes implicações da terceirização no cotidiano dos trabalhadores. Entretanto, foi no início da década de 90 que o DIEESE, com
uma pesquisa, pôde se dedicar com
maior ênfase a essa questão.
Durante o ano de 1992 e o
início de 1993, o DIEESE realizou uma pesquisa sobre terceirização com diferentes categorias
profissionais.O resultado desse levantamento encontra-se na Pesquisa DIEESE nº 7, Os trabalhadores
8
apresentação
contratação de mão-de-obra terceirizada em diferentes empresas
estatais de São Paulo e apresentou
uma discussão sobre os efeitos
deste modelo sobre as condições
de trabalho.
Ainda sobre o setor público,
o DIEESE produziu em dezembro
de 1993 o artigo Terceirização dos serviços em empresas públicas de serviços
essenciais – saneamento básico, crise e
privatização, que analisava as estratégias do recurso da terceirização no
setor público.
Durante a década de 90, o
processo de terceirização avançou
em diferentes setores produtivos e
os trabalhos anteriormente desenvolvidos pelo DIEESE serviram de
referência para as eventuais ações
sindicais sobre o tema.
Atualmente, a terceirização
retorna com maior força à agenda
sindical, pois revestiu-se de nova
roupagem e é novamente utilizada
como estratégia de reestruturação
das grandes, médias e até mesmo
pequenas empresas, tanto do setor
privado como público.
A terceirização e suas conseqüências sobre o mundo do trabalho têm adquirido, assim, importância cada vez maior para o movimento sindical brasileiro. Importantes
categorias profissionais já realizam
discussões de pautas e rodadas de
negociações específicas sobre esse
tema, diante do impacto sobre os trabalhadores. Essas demandas mobilizaram o DIEESE a desenvolver o
seminário. Durante seis meses, cerca de 15 técnicos desenvolveram
materiais e textos de apoio ao processo de negociação e formação dos
dirigentes sindicais brasileiros sobre
a terceirização.
1. Conheça mais sobre o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Sócio-Econômicos
– DIEESE e sua produção técnica visitando o sítio
na internet: www.dieese.org.br
9
apresentação
10
ASPECTOS GERAIS
Características do seminário
ca, com ênfase no modelo brasileiro, e busca um olhar que permita a
percepção dos limites e dos desafios que a terceirização impõe ao
movimento sindical, representante de trabalhadores assalariados do
setor privado e público.
São objetivos da atividade:
sistematizar o conhecimento coletivo sobre terceirização, abordando
elementos do cotidiano dos trabalhadores, dos discursos dos diferentes atores sociais, dos interesses e
da gestão que determinam as regras
vigentes e a dinâmica da terceirização no Brasil; levar os participantes a reconhecerem a terceirização como um processo, fazendo
com que despertem para a necessidade da preparação contínua para
a discussão e a negociação deste
tema, com planejamento, acompanhamento e avaliação das ações.
Objetivos
O seminário Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho visa oferecer aos participantes a oportunidade de refletir sobre o processo de
terceirização, a partir da percepção
que possuem desta questão no cotidiano de trabalho. Parte da experiência individual para, envolvendo
todo o grupo, trazer elementos que
permitam a reflexão sobre o tema na
interface da relação capital e trabalho, abordando elementos históricos
que orientam a terceirização e seus
determinantes e os diferentes discursos que legitimam esses processos.
Também são apresentados
elementos que capacitam os participantes para esta discussão, em
um contexto mais amplo, como interesses e a estrutura institucional
que moldam os processos de terceirização no Brasil. Para isso, a atividade reconstrói o conceito de
terceirização a partir do conhecimento dos participantes e de reflexões possibilitadas pela vivência de
situações de representação sobre
este tipo de processo e da leitura
de textos especialmente preparados para o seminário.
O percurso desenvolvido está ancorado na abordagem históri-
Atualização e reprodução
do material
Entre os materiais do kit pode
haver alguns que precisem de atualização regular. Em caso de dúvida ou
para atualizá-los, envie mensagem
para [email protected].
Está autorizada a reprodução total ou parcial do material referente ao seminário, desde que
citada a fonte.
11
12
PROGRAMA
Percurso da atividade
1º DIA
■ Abertura e apresentação dos
participantes
■ Expectativas, programa e
funcionamento do grupo
■ A experiência sindical da
terceirização
■ Ação sindical e terceirização
2º DIA
1. Visão empresarial
da terceirização
2. Aspectos teóricos e práticos
da terceirização
3º DIA
■ Avaliação
■ Encerramento
13
14
atividade: ação s i n d i c a l e t e r c e i r i z a ç ã o –
a visão empr e s a r i a l d a t e r c e i r i z a ç ã o
Exercício para reestruturação da empresa
■ SITUAÇÃO A
Você que está lendo este papel acabou de ser contratado pela ESEEID CONSULTORIAS.
A ESEEID é uma organização que presta consultoria a empresas que buscam melhorar a
eficiência de mão-de-obra e assim aumentar a produtividade e conseqüentemente a
competitividade.
Recentemente, a ESEEID assinou um contrato com a empresa S&D Ltda., que prevê a
assessoria direta no processo de reestruturação e modernização da companhia.
A S&D Ltda. é uma empresa do setor têxtil, produtora de moda íntima feminina.
A moda íntima feminina, apesar de representar um produto de consumo de massa, é
complexa, resultado da associação de diversas partes e que tem em seu processo
produtivo inúmeras etapas e diferentes linhas de produção.
A S&D Ltda., como muitas empresas nacionais, mantém uma administração tradicional.
Sua origem é familiar e seu controle ainda está nas mãos da família do fundador.
Também é tradicional na gestão de pessoal e mantém em seu quadro de funcionários 10
mil trabalhadores de diferentes qualificações que exercem todas as funções necessárias
à produção, distribuição e venda dos produtos, bem como as funções administrativas e
operacionais, tais como cobrança, marketing, telemarketing, contabilidade, limpeza,
vigilância, cozinha e muitos outros relacionados ao suporte do trabalho.
Sua função, como técnico da ESEEID CONSULTORIAS, é montar um plano de
reestruturação organizacional e gerencial que modernize as estruturas da S&D Ltda.,
aumente a produtividade da empresa, reduza custos e melhore a capacidade dela de
concorrer no mercado internacional dominado pelas indústrias alemãs e francesas.
15
número 1
ANEXO
anexo 1
a visão empres a r i a l d a t e r c e i r i z a ç ã o
Exercício para reestruturação da empresa
■ SITUAÇÃO B
Você que está lendo este papel é funcionário da S&D Ltda.
A S&D Ltda é uma empresa do setor têxtil, produtora de moda íntima feminina.
A moda íntima feminina, apesar de representar um produto de consumo de massa, é
complexa, resultado da associação de diversas partes e que tem em seu processo
produtivo inúmeras etapas e diferentes linhas de produção.
A S&D Ltda., como muitas empresas nacionais, mantém uma administração tradicional.
Sua origem é familiar e seu controle ainda está nas mãos da família do fundador.
Também é tradicional na gestão de pessoal e mantém em seu quadro de funcionários 10
mil trabalhadores de diferentes qualificações, que exercem todas as funções
necessárias à produção, distribuição e venda de produtos, bem como as funções
administrativas e operacionais, tais como cobrança, marketing, telemarketing,
contabilidade, limpeza, vigilância, cozinha e muitos outros relacionados ao suporte do
trabalho.
Atualmente, corre pelos corredores da empresa que a atual diretoria teria contratado
uma Consultoria, com a tarefa de reestruturar toda a empresa.
Como representante sindical, sua tarefa é levantar dados sobre o processo de
terceirização, pensar sobre ele e nos impactos sobre o trabalho e os trabalhadores.
O sindicato recentemente foi chamado para debater com a empresa e a consultoria o
processo de terceirização.
Assim, você agora está em uma reunião com diversos trabalhadores a fim de debater os
motivos dessas mudanças e o que pode acontecer na empresa e na vida dos
funcionários a partir dessa reestruturação.
16
aspectos teóricos e práticos da terceirização
A terceirização no setor empresarial
privado: entre a crista da onda e o
novo padrão
do-se as unidades geradoras de bens
e serviços como foco de análise, seja
tomando-se os principais setores
econômicos e, em particular, o setor
industrial.
Este argumento será apresentado e discutido em três movimentos. No primeiro tópico, são retomados os conceitos principais e
as características do processo de
terceirização na economia brasileira, no início dos anos 90. No segundo item, discute-se a evolução do
processo de terceirização a partir do
resgate e da análise de pesquisas
elaboradas a partir da segunda metade dos anos 90. O terceiro tópico
aborda a terceirização como aspecto integrante de um novo padrão
de relações interempresariais, no
setor empresarial privado, e relacionada a outros pilares de um novo
padrão de gestão empresarial que
se configura especialmente nos setores e empresas de ponta da economia brasileira. Finalmente, o
quarto tópico conclui com uma discussão sobre o rebatimento dessa
transformação para as relações de
trabalho, e em particular para a organização e a ação sindical na sociedade brasileira.
DIEESE. Janeiro, 2004
Introdução
Como ocorre em relação aos
mais diversos temas inerentes ao
mundo do trabalho no Brasil, o
DIEESE já havia abordado a expansão significativa do processo de
terceirização na economia brasileira, em princípios dos anos 90. Vários textos foram produzidos, seminários organizados e um caderno de
pesquisas especialmente dedicado
ao tema foi publicado em 1993.
Pouco mais de 10 anos depois, ao
retomar o debate sobre a terceirização, focalizamos agora em particular o que se passou no setor privado ao longo da última década do
século XX e nos anos iniciais do
novo século.
Revisitar as análises sobre o
processo de terceirização no setor
empresarial privado constitui-se
numa interessante empreitada. Por
um lado, o próprio termo terceirização
– de avassaladora presença no início
dos anos 90 – deixa de aparecer com
a mesma freqüência. Por outro lado,
o processo segue seu curso. Neste
texto, argumenta-se que a terceirização, configurada como uma nova
“onda” na gestão das relações entre
empresas no tecido econômico brasileiro do início dos anos 90, transforma-se progressivamente em um
dos aspectos constituintes de um
novo padrão de organização empresarial no setor privado, seja tomanparticipante – DIEESE
A rumorosa onda da
terceirização
O termo terceirização passou
a ocupar espaço nas discussões relacionadas ao mundo do trabalho
no Brasil a partir do início dos anos
90, mas evidentemente não se tratava de um processo absolutamente novo. Tratava-se, a rigor, de um
novo termo cunhado para caracte17
número 2
ANEXO
anexo 2
rizar a crescente e rumorosa transferência de atividades realizadas
por empresas de grande porte mediante a contratação de outras empresas (em geral de menor porte),
em meio à acelerada reestruturação
produtiva que buscava responder a
transformações estruturais do padrão de concorrência na economia
brasileira. Em particular, buscavase readequar a configuração produtiva de empresas e setores então
sujeitos à competição com produtos oriundos do exterior, mediante
progressivas e expressivas reduções
de barreiras às importações.
Nesse sentido, a terceirização pode ter dois significados diversos e eventualmente complementares. Por um lado, traduz a
desativação, parcial ou total, de setores produtivos,1 com a empresa principal deixando de produzir (bens
ou serviços) e passando a comprálos de outras empresas, denominadas terceiras. O segundo significado
refere-se à contratação de uma ou
mais empresas terceiras que alocam
trabalhadores para a realização de algum serviço ou parte do processo
produtivo no interior da empresa
principal (ou empresa-mãe, como
se convencionara denominar as
empresas contratantes).2
O contexto em que se propaga de modo rumoroso a terceirização no setor empresarial brasileiro, durante o início dos anos 90,
está demarcado por uma importante transformação do cenário econômico brasileiro – e especialmente
do cenário industrial. Trata-se da
abertura do mercado brasileiro a
produtos (em maior grau) e serviços (em menor grau), que se vincula ao intenso movimento de reestruturação dos sistemas e cadeias
produtivas, conduzido seja pelo
próprio setor privado, seja estimulado por programas governamentais
lançados a partir de 1990, a exemplo do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade – PBQP.
Nesse cenário, a terceirização passa a contribuir de modo
significativo para a desverticalização do tecido industrial brasileiro, resultando no enxugamento de
recursos e de áreas mobilizados anteriormente pelas grandes empresas das principais cadeias produtivas. Aqui duas possibilidades são
abertas: a terceirização por dentro
corresponde à contratação de firmas terceiras para a execução de
atividades no próprio estabelecimento da empresa contratante. A
terceirização para fora associa-se
aos conceitos de outsourcing3 , mediante a contratação de insumos e
serviços de outras empresas capazes de fornecê-los, e ao global sourcing, mediante a aquisição de insumos e serviços em qualquer lugar
do planeta, possibilidade gradualmente incrementada, no caso brasileiro, pelas sucessivas reduções de
alíquotas de importação na primeira metade dos anos 90.
Entretanto, a terceirização à
brasileira desse período não se resume apenas a isso. A forte retração da
economia brasileira ao longo do curto governo Collor acelera e intensifica esse processo, associando-o à perspectiva de redução de custos e ampliando, em alguma medida, a retração da massa salarial como resultado da diminuição de remunerações
pagas pelas maiores empresas e dos
salários menores, vigentes nas empresas subcontratadas, ou seja, nos setores terceirizados. No mesmo sentido, a terceirização tem também o sig-
18
anexo 2
nificado de flexibilização, ao possibilitar a transferência da responsabilidade por alguns investimentos antes
realizados pela empresa, que agora
terceiriza algumas de suas atividades,
bem como a transformação de custos
fixos (os recursos pertencentes à empresa) em custos variáveis, relativos
aos recursos contratados pela empresa em firmas terceiras, apenas quando
necessário.
As motivações da terceirização vinculam-se, portanto, à idéia
de flexibilização, procurando contrapor-se ao conceito da grande
empresa vertical, hierarquizada,
fordista enfim, no sentido microeconômico do termo. Redução de
custos, racionalização, especialização, qualidade e produtividade,
mudança organizacional e tecnológica emergem como aspectos associados a este movimento no princípio dos anos 90. Um outro lado
dessa moeda é o enfraquecimento
do movimento sindical, também
apontado naquele período como um
dos objetivos da onda terceirizante
que passa a atravessar as principais
empresas e cadeias produtivas do
país. O discurso da eficácia empresarial é a palavra de ordem que
acompanha a terceirização; a prática
muitas vezes se revela como degradante e pouco virtuosa.
Se a terceirização fica associada à redução da massa salarial,
desde a primeira metade da década de 90, e a precarização das condições de trabalho aparece claramente como conseqüência da mera
estratégia de redução de custos
adotada por uma parcela significativa das empresas de grande e médio portes, por outro lado não se dá
a compensação propagandeada em
relação ao nível de emprego. O
mercado de trabalho formal encolhe em meio à reestruturação e
desestruturação dos diversos complexos produtivos que caracterizam
a diversa economia brasileira. Os
segmentos industriais são os mais
afetados e o eventual crescimento
do setor de serviços não recompõe
os postos de trabalho destruídos na
indústria como um todo. Ao final
de 1999, a indústria brasileira fecharia o balanço com 4,7 milhões de
empregos formais, contra 6,2 milhões em 1989 (Sabóia, 2001:88).
Finalmente, cabe ressaltar
uma característica importante da
terceirização como onda, na primeira metade da década de 90. A
terceirização avança nesse período
principalmente no que se convencionou chamar de atividades
de apoio e, mais especificamente,
atividades de apoio à gestão: de
apoio administrativo, em áreas
como limpeza, segurança interna,
transporte e alimentação. No que
diz respeito às áreas de apoio mais
correlatas à produção, as principais
atividades terceirizadas concentravam-se na manutenção de equipamentos e sistemas, e na elaboração de projetos.4 No que diz respeito a etapas do processo produtivo, o ato de terceirizá-las correspondia geralmente ao chamado
outsourcing ou ao global sourcing,
mediante a opção de compra de
insumos de empresas terceiras
para posterior entrada no processo
produtivo da contratante. Eram,
portanto, muito raras – ou mesmo
inexistentes naquele período – as
iniciativas de terceirização de fases produtivas mediante a contratação de empresas terceiras que
operavam no mesmo espaço fabril
da contratante. Essa característica
19
anexo 2
sofrerá uma importante mudança
na segunda metade dos anos 90,
como será visto no próximo tópico.5
O silencioso avanço da
terceirização
Em contraposição à rumorosa onda em que se constitui a
terceirização no início dos anos 90,
a segunda metade da década é
marcada por um silencioso avanço
do processo, como parte da ampla
reestruturação produtiva que caracteriza a transformação das principais empresas instaladas no Brasil.
No plano regional, vale resgatar o estudo sobre a reestruturação
produtiva na indústria de Santa
Catarina, produzido pelo DIEESE,
em 1997. Focalizando seis dos principais segmentos industriais daquele Estado,6 o trabalho assinala que
“...a terceirização disseminou-se em
todos os setores pesquisados, especialmente na área de apoio e nos
serviços necessários à produção ...”
O principal destaque era para a indústria metalmecânica, onde se encontravam casos de terceirização de
atividades produtivas como zincagem, tratamento térmico, usinagem, caldeiraria e ferramentaria.
No caso do setor têxtil, atividades de confecção também foram reportadas como objeto de
terceirização7, de acordo com o trabalho. Entrevista com diretoras do
Sindicato das Costureiras do Grande ABC (primeiro semestre de
2003) confirma a crescente terceirização de atividades vinculadas à
confecção, com o surgimento de
pequenas oficinas informais alimentando empresas de médio porte, ou mesmo com a intensificação
do trabalho em domicílio nesse seg-
mento industrial. Na capital paulista, é notória a existência de estabelecimentos clandestinos que se
baseiam no trabalho de imigrantes
bolivianos, concentrados em particular no bairro do Bom Retiro.8
Outra análise realizada no
âmbito regional se refere ao Grande ABC, que se torna a ponta-delança do crescente avanço da industrialização brasileira a partir de meados dos anos 50. Focalizando a reestruturação empresarial naquela região, Klink (2001:149-50) resgata
um conjunto de estratégias defensivas que se intensificam ao longo
dos anos 90, mostrando o seu vigor
particularmente nas duas principais
cadeias produtivas da região, a automotiva e a petroquímica. Como
se poderá notar, tais estratégias estão relacionadas de alguma maneira ao processo de terceirização de
atividades:
● a redução das escalas de operação, através dos cortes drásticos
nos custos fixos e nos quadros de
trabalhadores;
● a ampliação das importações de
insumos;
● a desativação de linhas de produção;
● a seleção criteriosa de fornecedores, e por fim,
● a intensificação de processos de
desverticalização e de subcontratação,
objetivando descentralizar riscos e
custos fixos para outras unidades que
compõem a cadeia produtiva.
No que diz respeito diretamente aos processos de subcontratação, o mesmo autor se apóia
nos dados da Pesquisa da Atividade Econômica Paulista (Paep), conduzida pela Fundação Seade, em
1996, distinguindo o impacto sobre
a economia regional a partir de distintos focos de terceirização verifi-
20
anexo 2
pela adoção de técnicas just in time,
da produção flexível em células e
de qualidade total, além de uma
maior ênfase à inovação de produtos e processos por parte das empresas do Grande ABC comparativamente ao restante do Estado
(Klink, 2001:172).
Outro elemento impulsionador desse avanço é a privatização
de empresas estatais, em suas diferentes esferas (federal, estadual e
municipal), que contribui de modo
decisivo para o esvaziamento de
equipes permanentes vinculadas às
referidas empresas, como se pode
verificar claramente pela subcontratação de atividades (dentre outras) como a manutenção de redes
elétricas, de redes telefônicas, a leitura de medidores desses serviços
de interesse público, seus sistemas
de atendimento ao cidadão, a segurança de agências bancárias, entre os
diversos exemplos possíveis.10
cados (Klink, 2001:159-69). Um
primeiro grupo de atividades, em
tese com maior efeito encadeador
para a economia regional, estaria
nos serviços do chamado terciário
avançado, compatíveis com a trajetória industrial precedente e voltados à elevação dos valores agregados das principais cadeias produtivas. Nesse plano estariam serviços
tipicamente de apoio à produção
industrial, como o desenvolvimento de novos produtos, a execução
de projetos de engenharia, a logística industrial, os ensaios de insumos e produtos e a manutenção de
máquinas e equipamentos.
Klink (2001:161) nota que, em
meados dos anos 50, era a manutenção dos equipamentos que se destacava nesse grupo em termos de difusão da terceirização nas empresas
pesquisadas, enquanto os demais
itens ainda mostravam um menor
grau de subcontratação. Contrariamente, era na terceirização de atividades relacionadas à informatização
e de apoio básico (limpeza, alimentação etc.) que residia ainda o maior
impacto da reestruturação no plano
das relações entre empresas. Todavia,
a ocorrência de subcontratação de atividades do primeiro grupo (apoio direto à produção) era claramente superior nas empresas do setor automotivo em relação às demais, seja
no ABC ou fora do ABC (Klink,
2001:162-3), já confirmando a aceleração desse processo, a partir da
desverticalização das montadoras
e grandes empresas de autopeças
daquele segmento empresarial.9
É importante também notar
a ocorrência desse processo simultaneamente a uma reestruturação
interna da gestão empresarial e dos
processos produtivos, caracterizada
As relações interempresas
e o novo padrão produtivo
dos anos 90
A reestruturação acelera-se,
portanto, a partir do início dos anos
90, sendo a onda da terceirização
um de seus elementos mais característicos, no caso do setor privado
brasileiro. Esse processo avançaria
ao longo da década, levando à transformação significativa dos padrões
de concorrência, tecnológico e organizacional nos principais setores
industriais da economia brasileira.
Leda Gitahy (2000), a partir
de quatro pesquisas realizadas ao
longo dos anos 80 e 90, caracteriza
esse quadro de transformações como uma mudança do paradigma de
organização industrial típico da eco-
21
anexo 2
nomia brasileira. Com análises nos
setores metalmecânico e eletrônico do Estado de São Paulo, de autopeças em São Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, e de calçados em São Paulo e Rio Grande do
Sul, bem como a partir de um estudo específico sobre o complexo
automotivo (Gitahy e Bresciani,
1998), a referida autora destaca um
conjunto de mudanças intrafirmas
e interfirmas que caracterizam um
novo paradigma da organização industrial brasileira (Gitahy, 2000).11
As principais mudanças que caracterizam essa transformação são apresentadas nos Quadros 1 e 2 ( no
final do texto) e tomam como base
principal o estudo realizado por
Gitahy e Bresciani (1998) para o
complexo automotivo.
Quanto mais relevante o posicionamento de determinada empresa ou de suas unidades produtivas em seus respectivos mercados,
mais complexidade assume o processo de terceirização, indo para
além da transferência de atividades
mais simples (como a limpeza, alimentação, segurança etc) que caracterizam a onda inicial dos anos 90.
Nesse sentido, a terceirização configura-se como elemento
integrante de uma profunda reestruturação das relações interempresas que se verificam nos diferentes mercados e cenários socioeconômicos, dialogando, por um
lado, com o aprofundamento da
chamada globalização ou mundialização dos fluxos econômico-produtivos, e, por outro lado, com novos padrões de concorrência e de
configuração tecnológica e organizacional que demarcam a indústria da virada do século XX para o
século XXI, como exemplificado
pelos Quadros 2 e 3, com o registro das transformações no complexo automotivo brasileiro e que se
difundem para outros segmentos
empresariais em nosso país.
O Quadro 2 estaria portanto fundamentalmente vinculado
ao que Britto (1997:292) caracteriza como estratégia “ofensiva”
de terceirização, baseada em intensa cooperação e na “integração
de competências ao longo das cadeias interindustriais, o que reforçaria a capacitação produtiva e
tecnológica”, visando portanto
uma maior eficácia técnica e econômica do conjunto de empresas
envolvidas.12 Enquanto estratégias
“defensivas” – marcadas pela transferência de custos, responsabilidades, riscos e encargos – foram típicos da onda terceirizante do princípio dos anos 90 (inclusive no setor
de telequipamentos analisado pelo
autor), Gitahy (2000) aponta para a
crescente complexidade das relações interfirmas, verificando portanto claras tendências de mudança
abrangente e ofensiva, como antecipado por autores cujos estudos
datam da primeira metade daquela
década.13
Claro está que o grau dessa
complexidade nos arranjos interfirmas que se constituem a partir
dos anos 90 é também mais ou
menos avançado, especialmente
em função do comportamento adotado pelas suas empresas líderes,
aspecto que é também destacado
por Carleial (1997:321-3), em seu
estudo sobre a indústria eletro-eletrônica de Curitiba. O que cabe em
especial assinalar, a partir de todo o
processo de reestruturação produtiva ocorrido ao longo dos anos 90,
é a importância de análises criterio-
22
anexo 2
sas que considerem a possibilidade de diferentes características dos
processos de terceirização, vinculados a transformações nos padrões
de concorrência, tecnologia e gestão das empresas, bem como a
mudanças nas estruturas de governança dos diversos arranjos/complexos industriais ou dos diferentes segmentos de serviços.
dos sindicatos na condução de programas de terceirização e de reestruturação produtiva (DIEESE,
1997:18).14
Pertence a Aparecido Faria
(1994:40-60) uma das mais interessantes e pioneiras abordagens sobre a terceirização e os desafios que
esta impunha à organização sindical. Dentre os efeitos da terceirização, relacionados pelo autor, encontram-se de redução salarial e
redução do número de empregos
até desmobilização sindical e diminuição do número de trabalhadores sindicalizados.
Almeida Neto (2003:68) aponta a redução de custos de produção como o motor fundamental
da terceirização, especialmente via
redução de salários e benefícios,
mas nota seu uso também como
forma de fragmentação das categorias profissionais e enfraquecimento de sindicatos. Esse aspecto se
confirma não apenas pela redução
de remunerações brutas pagas a trabalhadores de empresas terceiras,
como se vincula também à nova
regulamentação dos contratos de
trabalho temporário, que resultou
no corte de alguns “encargos” incidentes sobre os salários nominais.15
Também a maior complexidade, grau de cooperação ou virtuosidade do novo arranjo interfirmas não significa garantia de
avanços do ponto de vista das condições de trabalho e especialmente da remuneração e dos benefícios não-salariais auferidos pelos trabalhadores. Em um cenário de elevadas taxas de desemprego, observa-se que a reestruturação produtiva é acompanhada, por um lado, de
níveis mais elevados de treinamento e qualificação profissional, e, por
A terceirização como
parte do novo padrão
produtivo: implicações
para a organização
sindical no Brasil
Desde o início da rumorosa
onda da terceirização em princípios dos anos 90, este se tornou um
tema relevante para as relações de
trabalho e a organização sindical no
Brasil, dada a variedade de implicações que acompanhava e segue
acompanhando o referido processo. As pesquisas do DIEESE publicadas em 1993 e 1997 davam
conta disso, de modo bastante similar. No primeiro caso, o destaque
vai para os relatos de precarização
das condições de trabalho, em suas
diversas dimensões: jornada, saúde
e segurança, salários e benefícios.
No segundo caso, os principais relatos de sindicatos e trabalhadores enfatizavam a precarização das condições de trabalho, o
aumento da insegurança no trabalho (em suas mais diversas formas),
a redução de postos de trabalho, a
informalização de vínculos de emprego, a redução de salários e massas salariais, a dificuldade de acesso a treinamento para os trabalhadores de firmas terceiras, o descontrole sobre as jornadas de trabalho,
perante a quase absoluta ausência
23
anexo 2
outro lado, pela crescente redução
da renda do trabalho. Outro aspecto que permanece relevante nos
processos de terceirização é a diferenciação ou segregação social constituída pelas diferentes condições de
contratação entre os empregados
com vínculo trabalhista com a empresa principal e os empregados
“subcontratados” de empresas menores, por vezes operando à margem
da economia formal, diferenciação
esta que se acentua à medida que
diminui a complexidade ou o status
da atividade terceirizada.16
Em suma, se a precarização
do trabalho permanece como característica da terceirização “à brasileira”, típica da rumorosa onda dos
anos 90, a continuidade e a complexidade dos processos de reestruturação produtiva impõem um olhar cuidadoso e capaz de distinguir, na maior parte dos casos, a
ocorrência de distintas experiências de terceirização em uma mesma
empresa ou arranjo produtivo, em
um leque de possibilidades que vai
da redução de custos e degradação
do trabalho, em um extremo, à cooperação interfirmas com base no
trabalho qualificado e especializado, no outro.
Nesse sentido, o principal
desafio do movimento sindical brasileiro se refere à própria capacidade de representação de entidades
criadas para atuar em âmbitos geralmente restritos de uma configuração setor/categoria/local claramente extemporânea ante a transformação da economia brasileira,
não apenas ao longo dos anos 90,
mas tomando-se inclusive toda a
segunda metade do século XX.
Resolver a referida equação, envolvendo estrutura e representação (já
identificada em diversos momentos da história brasileira, do início
do século passado até o período
contemporâneo), bem como compreendendo a complexidade, a diversidade e o caráter permanente
da mudança nos padrões de produção de bens e serviços, eis uma necessidade que parece imperiosa e
inadiável para o movimento sindical brasileiro.
24
anexo 2
Quadro 1
Transformações no interior das empresas
1. BASE TÉCNICA
■ maior grau de automação dos processos;
(inovações tecnológicas)
■ maior flexibilidade dos equipamentos;
■ sistemas informatizados permeando a gestão.
2. ORGANIZAÇÃO E GESTÃO
■ mudanças no layout das plantas
DA PRODUÇÃO
(mini-fábricas, células);
■ programas de qualidade e produtividade, visando
melhoria contínua e redução dos “desperdícios” e
custos associados (estoques, retrabalho, defeitos,
tempo de circulação de materiais, tempo de
preparação de máquinas e do lead-time).
3. NOVAS FORMAS DE GESTÃO
■ mudança nas atribuições profissionais dos
E ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO
trabalhadores envolvidos nas atividades
operatórias;
■ maior tendência à polivalência;
■ maior responsabilidade pela condução
do processo;
■ introdução do conceito de equipe de trabalho.
4. NOVAS CONCEPÇÕES DE
■ redução dos níveis hierárquicos da empresa;
GESTÃO PRODUTIVA
■ treinamento técnico e comportamental;
■ nova postura gerencial;
■ programas participativos;
■ remuneração variável/participação nos resultados;
■ fábricas focalizadas.
Fonte: Gitahy e Bresciani (1998:30); Gitahy (2000:18)
25
anexo 2
Quadro 2
Transformações na relação interfirmas
1. NOVAS FORMAS
■ implantação do sistema just in time para adaptação da
DE RELAÇÃO
estrutura da firma às instabilidades da demanda qualitativa e
COM O MERCADO
quantitativa do mercado;
■ focalização dos processos, redefinição de produtos e
clientes (especialização);
■ flexibilização das condições operacionais da empresa;
■ uso de novos materiais e componentes.
2. DESENVOLVIMENTO
■ com fornecedores – criando parcerias seletivas e um nível de
DE REDES DE RELAÇÕES
estabilidade que permita garantias de atendimento em termos de
INTERFIRMAS
qualidade do material fornecido e dos prazos de entrega. Essa
parceria inclui muitas vezes assistência técnica da grande
empresa (ou central, na rede) na direção de seus fornecedores,
sejam eles de componentes ou serviços de apoio direto à produção;
■ com subcontratadas “externas” – que passam a realizar
partes da produção ou elaborar componentes e peças dos
produtos finais das grandes empresas, ou prestar serviços que
são executados fora das fronteiras físicas da grande empresa;
■ com subcontratadas “internas” – que passam a realizar
determinadas atividades de apoio direto à produção
(manutenção, ferramentaria, engenharia de projetos,
engenharia de métodos, entre outros).
3. MUDANÇAS
■ constituição de condomínios industriais;
ORGANIZACIONAIS
■ formação do “consórcio modular”.
4. REPERCUSSÃO
■ obsolescência de componentes e modelos;
DE NOVOS PRODUTOS
■ desenvolvimento de novos materiais e componentes alternativos.
Fonte: Gitahy e Bresciani (1998:30); Gitahy (2000:19)
26
27
● produção
dirigida ao
mercado interno
protegido e em
expansão
PADRÃO TECNOLÓGICO
● eletromecânicos, início do
uso de CNC
● manutenção
corretiva,
realizada por
departamentos
especializados
● linhas de
montagem
● divisão rígida
de cargos e
rotinização
● linhas
dedicadas
● organização
funcional e
rotinização
● estoques
EQUIPAMENTOS/ ORGANIZAÇÃO DO
MANUTENÇÃO TRABALHO/GESTÃO
DA PRODUÇÃO
● controle de
qualidade
tradicional via
inspeção,
combinado, no
final da década,
com as primeiras
experiências
localizadas com
CCQ
QUALIDADE
INOVAÇÕES TECNOLÓGICAS E ORGANIZACIONAIS
(DE PROCESSO) NO INTERIOR DAS EMPRESAS
Fonte: Gitahy e Bresciani (1998); Gitahy (2000:38)
ANOS 70
PADRÃO DE
CONCORRÊNCIA
● burocrática,
hierarquizada,
com grande
número de
níveis
hierárquicos
● processo
decisório de
cima para baixo
● organização
funcional
(departamentos
por função)
verticalizadas
● número
elevado de
fornecedores
● conflitos na
cadeia produtiva
intensivo
de trabalhadores
semiqualificados
● rotatividade
intensa p/ reduzir
salários e
disciplinar
mão-de-obra
● estrutura de
cargos e salários
baseadas em
postos/tarefas
(grande leque
salarial)
● chefias
autoritárias
● uso
RELAÇÕES DE
TRABALHO
CONTINUA
sindical via CLT e
repressão
policial
● empresas
refratárias aos
sindicatos,
repressão às
lideranças
● grupos
clandestinos +
Cipa
● controle
PADRÃO DE GESTÃO
ESTRUTURA DA ESTRUTURA DE
QUALIFICAÇÃO
EMPRESA
POLÍTICAS DE
GESTÃO
● plantas
RELAÇÕES
INTERFIRMAS
(CLIENTE/
FORNECEDOR)
Quadro 3
Transformações na cadeia automotiva brasileira
anexo 2
28
● crise e retração
do mercado
interno
● ampliação das
exportações
(para EUA e
Europa), num
contexto de
acirramento da
concorrência no
mercado
internacional
mecânica, início
de automação
microeletrônica
(Robôs, CNC
Transfer, CAD/
CAM inovações
localizadas),
CNC, DNC
● início da
descentralização
e integração da
manutenção e
TPM
● eletro-
● linhas de
montagem
● início das
células,
tecnologia de
grupo
● redução de
estoques
● início da
descentralização
● utilização
localizada de
iust-in-time,
kanban, SFM,
grupos semiautonômos,
ilhas de
produção
● início da
transferência de
atividades de
qualidade e
manutenção
para a produção
MANUTENÇÃO TRABALHO/ GESTÃO
DA PRODUÇÃO
● início e
intensificação, a
partir de meados
da década, do
movimento pela
qualidade
● intensificação
de experiências
com CCQ no
início da década,
abandonadas
posteriormente
● utilização
crescente do CEP
e outras técnicas
de qualidade
● TQM
● certificação
ISO 9000
QUALIDADE
ANOS 80
PADRÃO DE
CONCORRÊNCIA
● novas fábricas
dedicadas
● início do
processo de
desverticalização
das grandes
empresas
● início dos
programas de
desenvolvimento
de fornecedores
● just-in-time
externo (inicial)
RELAÇÕES
INTERFIRMAS
(CLIENTE/
FORNECEDOR)
● início do
processo de
descentralização:
● redução dos
níveis
hierárquicos
● unidades de
negócios
● gestão por
processos
● “equipes” ou
“projetos”
multifuncionais
dos
requisitos de
escolaridade
● aumento da
proporção de
trabalhadores
qualificados no
conjunto da
mão-de-obra
● aumento
RELAÇÕES DE
TRABALHO
CONTINUA
tização,
sindicatos
atuantes,
● greves,
conflitos
● novas
lideranças
comissões de
fábrica
● prioridade
pauta salarial
● negociação
coletiva
centralizada
● redemocra-
PADRÃO DE GESTÃO
QUALIFICAÇÃO
EMPRESA
POLÍTICAS DE
GESTÃO
Quadro 3
anexo 2
29
de
abertura do
mercado,
acordos
setoriais,
recuperação e
crescimento do
mercado interno,
Mercosul
● retomada dos
investimentos,
instalação de
novas plantas
● política
● ampliação da
automação
micro-eletrônica
● TPM, apoio à
produção
descentralizado,
externalização de
atividades de
manutenção
● linhas de
montagem
● células de
usinagem
● mini-fábricas
(segmentação
das fábricas)
● redução de
estoques
● apoio à
produção
descentralizado
(qualidade/
manutenção)
MANUTENÇÃO TRABALHO/ GESTÃO
DA PRODUÇÃO
do movimento
pela qualidade,
atingindo toda
cadeia
automotiva
QUALIDADE
ANOS 90
PADRÃO DE
CONCORRÊNCIA
de
externalização/
internalização de
atividades
(terceirização)
● pressão por
redução de
custos e
qualidade ao
longo da cadeia
● apoio à
capacitação de
fornecedores
● difusão do justin-time externo
● “condomínios
industriais”
● global sourcing
● movimento
● focalização
RELAÇÕES
INTERFIRMAS
(CLIENTE/
FORNECEDOR)
do movimento de
reestruturação e
descentralização:
● redução dos
níveis
hierárquicos
● unidades de
negócios
● gestão por
processos
● “equipes” ou
“projetos”
multifuncionais
● “horizontalização” da estrutura
e de processos
decisórios
dos
requisitos de
escolaridade
● polivalência
● trabalho em
grupos
● menor
rotatividade
● novo papel de
chefias
● novas
estruturas
salariais
(multifuncionais)
● mais
treinamento e
informação
● participação
nos resultados
● jornada flexível
● aumento
ampliada
(políticas
setoriais,
inovação etc.)
● negociações
múltiplas,
descentralizadas,
bi e tripartites
RELAÇÕES DE
TRABALHO
● pauta
PADRÃO DE GESTÃO
QUALIFICAÇÃO
EMPRESA
POLÍTICAS DE
GESTÃO
Quadro 3
anexo 2
anexo 2
1. Cf. DIEESE, 1993:5.
ta de trabalhadores – no caso atletas profissionais
2. O Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa
– para os clubes. A partir do caso pioneiro do Grê-
(2001) registra no mesmo sentido, à página 2700 o
mio Maringá, na primeira metade dos anos 90, clu-
verbete Terceirização como “ato ou efeito de
bes de certa expressão chegaram a terceirizar todo
terceirizar; forma de organização estrutural que
o seu departamento de futebol, colocando-o sob o
permite a uma empresa transferir a outra suas ati-
comando de “empresas”, exemplo recente da tra-
vidades-meio, proporcionando maior disponibili-
dicional Portuguesa de Desportos. Situação inusi-
dade de recursos para sua atividade-fim[...];
tada viveu no início de 2004 a Portuguesa de San-
contratação de terceiros, por parte de uma empre-
tos, com uma disputa jurídica entre o clube e uma
sa, para a realização de atividades geralmente não
empresa contratada para controlar as atividades re-
essenciais [...]”. Também os verbetes Terceirizar
lacionadas ao seu futebol profissional; durante al-
e Terceiro fazem menção ao referido processo.
gumas semanas, havia dois grupos de atletas sen-
3. No sentido oposto, a tomada ou retomada de
do preparados em locais distintos para a disputa
responsabilidade das empresas anteriormente
do torneio seguinte.
contratantes sobre atividades anteriormente
11. Como observa a autora (Gitahy, 2000:16), a
terceirizadas é denominada de insourcing. Algu-
pesquisa sobre um processo de mudança sempre é
mas empresas executam o referido movimento ao
demarcada pela “coexistência de elementos de
longo da década, sem configurar todavia uma onda
transformação e conservação”, que se apresentam
contrária de mesmo porte.
de modo distinto de acordo com o contexto especí-
4. Cf. DIEESE, 1993:17-8.
fico e o estágio do processo.
5. A respeito dessas características e peculiarida-
12. Estudos recentes sobre novas configurações de
des da terceirização no cenário brasileiro, vide Fa-
arranjos interfirmas na indústria automobilística bra-
ria (1994:43).
sileira estão também presentes em Salerno (2001),
6. Alimentos, cerâmica, metalmecânica, papel e
Zawislak e Melo (2002), Ramalho e Santana (2002).
celulose, plásticos e têxtil (DIEESE, 1997).
13. São os casos do próprio Britto (1997) e anteri-
7. Entrevista com diretoras do Sindicato das Costurei-
ormente de Faria (1993).
ras do Grande ABC (primeiro semestre de 2003) con-
14. A terceirização como modo de flexibilização do
firma a crescente terceirização de atividades vincula-
trabalho e algumas ações sindicais relacionadas a
das à confecção, com o surgimento de pequenas ofi-
esse foco, na primeira metade dos anos 90, encon-
cinas informais alimentando empresas de médio por-
tram-se em Bresciani (1997).
te, ou mesmo com a intensificação do trabalho a do-
15. A título de exemplo, o site de uma empresa que
micílio nesse ramo. Esse movimento havia sido ana-
oferece apoio a processos de terceirização compara
lisado anteriormente por Abreu e Sorj (1993).
os custos finais de um empregado com contrato pela
8. Essa face típica da terceirização nas grandes me-
CLT e outro pela legislação dos contratos por tempo
trópoles é mostrada de forma clara pelo diretor Ken
determinado. Para salários nominais idênticos, o
Loach no filme Pão e rosas, sobre imigrantes lati-
valor desembolsado pela empresa, no primeiro
no-americanos trabalhando em atividades tercei-
caso, é acrescido de 70,5% e, no segundo caso, de
rizadas por empresas norte-americanas.
54,6% (www.employer.com.br/man_tec.asp?item-
9. Cf. Klink, 2001:162-7.
1/, em 01-nov-1003). Cabe notar que o surgimento
10. É interessante notar que até mesmo a chamada
de cooperativas muitas vezes está associado a um
“indústria do futebol” – um dos segmentos com
processo de terceirização, que visa reduzir o custo
maior expressão na chamada economia do entre-
do trabalho por parte da empresa principal.
tenimento – foi afetada por esse processo, com o
16. Santos (1997) focaliza particularmente esta se-
surgimento de grandes e pequenas firmas de agen-
gregação estudando as operações da Cia. Vale do
ciadores (“empresários”) que intermediam a ofer-
Rio Doce na região da Serra dos Carajás (PA).
30
anexo 2
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31
anexo 2
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Indústria automotiva: a nova geografia do setor produtivo. Rio de
Janeiro: DP&A, 2002.
32
aspectos teóricos e práticos da terceirização
Terceirização no setor público
brasileiro
tes. Ela corresponde, assim, a um
processo de transferência ou delegação a outros de funções ou atividades antes desenvolvidas internamente, podendo vir a englobar tanto etapas do processo produtivo de
um bem ou serviço, de forma total
ou parcial, ou apenas atividades
consideradas de apoio como limpeza, vigilância, transporte, dentre
outras. Tais atividades ou funções
transferíveis a terceiros, em geral,
criam formas diversas de relações
de parceria entre as partes, mediante o cumprimento de regras negociadas entre ambas, a partir da
legislação pertinente.
É importante também salientar, para além do conceito, que
numa perspectiva histórica, essa
prática de gestão do trabalho e organização da produção constituiuse em um recurso muito difundido
no âmbito das empresas capitalistas, como um dos elementos de
enfrentamento da crise mais recente, no escopo da chamada reestruturação produtiva. Nesse contexto,
a terceirização foi adotada pelas
empresas com a finalidade de possibilitar a focalização da produção,
isto é, como uma forma de concentrar as estratégias empresariais na
atividade-fim; de simplificar a gestão da produção e da força de trabalho, como resultado da diminuição da diversidade das formas organizacionais, e de reduzir custos administrativos e fixos.
No Brasil, a terceirização
também veio a ser adotada pelo
estado na condução de sua máquina administrativa, tendo seu uso se
intensificado, particularmente, na
DIEESE. Dezembro, 2003
Introdução
Este texto foi elaborado com
a finalidade de subsidiar o debate
no movimento sindical sobre as formas e o processo de terceirização
adotado no setor público brasileiro
e, também, pretende apontar alguns de seus impactos sobre condições de trabalho, remuneração e
organização sindical no local de trabalho. Com estes objetivos, o texto
está organizado em três seções. Na
primeira, serão abordados as origens e os aspectos legais/jurídicos
intrínsecos ao processo de terceirização no setor público, bem como
os limites legais existentes a essa
forma de contratação na administração pública. Na segunda seção,
serão apresentadas algumas formas
ou instrumentos usados no setor
público para terceirizar atividades ou
prestação de serviços à sociedade.
Na última seção, serão considerados
alguns efeitos da terceirização na
ótica das condições de trabalho, de
remuneração e na organização sindical no local de trabalho.
Do ponto de vista conceitual, numa perspectiva da administração de recursos, a terceirização é
uma estratégia e prática de gestão,
que se caracteriza, em essência,
pelo repasse de um serviço ou produção de um determinado bem
para outras empresas ou entidades/
instituições externas, por meio de
assinatura de contratos entre as parparticipante – DIEESE
33
número 3
ANEXO
anexo 3
década de 90, na medida em que
os instrumentos legais e institucionais foram sendo construídos para
a execução dos objetivos de gestão
e solução de crises financeiras, tanto em empresas públicas como na
própria administração direta.
Terceirização no setor
público: origens e aspectos
legais/jurídicos
1.Terceirização na administração pública no âmbito da reforma
do Estado
No decorrer da década de
80, as economias desenvolvidas e
em desenvolvimento estavam apresentando um cenário de grave
crise econômica.Vários autores, na
época, debateram sobre o diagnóstico e algumas soluções para a crise
vivida no Brasil e no mundo. Como
resultado desse intenso debate,
venceu a tese na qual a crise brasileira foi identificada essencialmente como conseqüência da crise fiscal do Estado.1 Como afirmou Bresser Pereira (2001, p.1), “... o Estado
entrou em crise e se transformou na principal causa da redução das taxas de crescimento econômico, da elevação das taxas de desemprego e do aumento das taxas de inflação, que, desde então, ocorreram em todo o mundo”.
Nessa perspectiva, a partir
de então, a crise se coloca como um
processo decorrente da forma “ampliada” como o Estado veio ao longo de décadas intervindo na economia, caracterizada essa intervenção pela conjunção “explosiva” das
suas atividades na área social, empresarial e também regulatória da
economia. Assim, o tamanho do
déficit público,2 em meio a onda
da globalização ao final dos 80, pas-
sa a ser, também no Brasil, um fator que reduz a autonomia do estado nacional na implementação de
suas políticas macroeconômicas,
principalmente pelas conseqüências que o elevado déficit traria para
inserção competitiva do país em
um mundo em transformação.
A superação da crise econômica nacional, no âmbito estatal,
vem exigir uma reconstrução gradual ou uma reforma do Estado, ao
mesmo tempo do processo de reestruturação das empresas privadas,
que significaria, dentre outros aspectos, a limitação do papel do Estado na economia. Essa limitação
seria conduzida mediante a transferência de algumas de suas atividades para a iniciativa privada ou para
o chamado setor público não-estatal, que engloba o conjunto de organizações sem fins lucrativos, incluídas no campo do terceiro setor.
Ao longo da década de 90,
para além da limitação da intervenção do Estado na economia, a reforma gerida no país visou, também, a adoção de um paradigma
gerencialista no bojo da administração pública, em substituição a uma
cultura burocrática de controles de
processos, a partir do qual se buscaria a implementação de mecanismos de mercado na gestão pública.
Esses mecanismos se voltariam
agora para o controle de resultados,
para a busca da eficácia e da eficiência, maior responsabilização dos
atores públicos e por uma flexibilização da gestão na área de Recursos Humanos. No seu conjunto,
esses objetivos reforçariam a tese
de que o Estado deveria delegar
algumas de suas atividades a terceiros ou a outros parceiros, como uma
forma moderna e mais efetiva de
34
anexo 3
conter o crescimento do déficit público e do tamanho da máquina
administrativa.
Sendo assim, buscando delimitar com clareza as funções do
Estado, segundo a reforma do estado preconizada,3 as autoridades
nacionais envolvidas (particularmente no Mare – ex-Ministério da
Reforma do Estado), pretenderam
definir, a partir de seu conceito de
Estado, três áreas de atuação: as atividades exclusivas do Estado; os
serviços sociais e científicos do Estado; e a produção de bens e serviços para o mercado. Por outro lado,
seria ainda conveniente distinguir,
em cada uma dessas áreas, quais seriam as atividades principais e quais
as auxiliares ou de apoio.
Na lógica do projeto de reforma do Estado, as chamadas atividades exclusivas de Estado deveriam, naturalmente, permanecer
dentro do Estado, distinguindo-se
entre elas, verticalmente, no seu
topo, a existência de um núcleo
estratégico, e, horizontalmente, as
secretarias formuladoras de políticas públicas, as agências executivas
e as agências reguladoras.
No meio, entre as atividades
exclusivas de Estado e a produção
de bens e serviços para o mercado,
cuja idéia consistia na sua privatização, haveria ainda dentro do Estado, uma série de atividades na
área social e científica que não lhe
seriam exclusivas e também não
envolveriam poder de Estado. Estariam incluídas nesta categoria as
escolas, as universidades, os centros
de pesquisa científica e tecnológica, as creches, os ambulatórios, os
hospitais, as entidades de assistência aos carentes, os museus, as orquestras sinfônicas e outras.
Segundo o projeto do governo, não haveria razão para que essas
atividades permanecessem dentro
do Estado, mas também não se justificaria sua privatização, já que seriam, por natureza, freqüentemente
atividades fortemente subsidiadas
pelo Estado, além de contarem
com doações voluntárias da sociedade. Por isso, defendeu-se para
essas atividades a chamada “publicização” – ou seja, a sua transferência para o setor público não-estatal
ou terceiro setor. No Brasil, ao contrário do ocorrido no último quartel do século XX nos serviços sociais e científicos na Nova Zelândia,
Austrália e Reino Unido, o programa do governo de publicização previu a transformação desses serviços
ou atividades em Organizações Sociais – OSs, legalmente constituídas como entidades públicas de direito privado, que poderiam celebrar um contrato de gestão com o
Estado e, assim, serem financiadas
parcial ou mesmo totalmente pelo
orçamento público.
Construído o novo corpo estrutural da ação do Estado, determinou-se que as chamadas “atividades principais” seriam aquelas
consideradas propriamente de governo, em que o poder de Estado –
ou seja, as ações de legislar, regular, julgar, policiar, fiscalizar, definir políticas e fomentar – é exercido. Em paralelo, para que essas
funções típicas do Estado possam
ser realizadas, seria necessário que
os políticos e a alta burocracia estatal, no núcleo estratégico, e também a média administração pública do Estado, contasse com o apoio
de uma série de “atividades ou serviços auxiliares”: limpeza, vigilância, transporte, serviços técnicos de
35
anexo 3
informática e processamento de dados, entre outras. A solução encontrada para essa sinergia operacional
foi a de que tais serviços deveriam,
em princípio, ser terceirizados, ou
seja, submetidos à licitação pública
e contratados com terceiros.
Parecendo ser sensível a certas particularidades, o projeto, todavia, previa a possibilidade de haver “outros serviços dessa natureza
de apoio”, para os quais, devido a
sua proximidade com a “atividade
exclusiva/principal de Estado”, não
seria recomendada a terceirização.
Por esse motivo e porque também
haveria áreas e atividades discutíveis quanto à publicização ou não,
optou-se e buscou-se concretamente uma mudança na relação de contrato ou vínculo de trabalho, ou
seja, legislou-se para a criação de
dois regimes jurídicos dentro do
Estado: o dos funcionários estatutários e o dos empregados. A condição de servidores estatutários ficaria, assim, limitada às carreiras de
Estado, e, por sua vez, seriam considerados empregados públicos –
numa situação intermediária entre
o servidor estatutário e o trabalhador privado – os demais servidores
que exerçam “atividades auxiliares
ou de apoio”, aquelas que se decidiu não terceirizar ou não foi possível publicizar.
2. Aspectos legais e jurídicos da
terceirização na administração pública
no Brasil: uma perspectiva temporal
Do ponto de vista da gestão,
a terceirização é um recurso legal e
contratual que vem sendo amplamente utilizado nas empresas privadas, bem como em órgãos e empresas da administração pública direta e indireta.4 No âmbito do seTerceirização: efeitos sobre as relações de trabalho
tor público, juridicamente falando,
trata-se de uma transferência contratual, mas parcial, da responsabilidade pela produção de alguns de
seus serviços a empresas privadas,
nacionais ou multinacionais, cooperativas de trabalho, Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público e Organizações Não-Governamentais,5 sendo, necessariamente,
precedida por licitação,6 disciplinada pela Lei 8.666/93 e pelas leis que
posteriormente a alteraram. Assim,
via licitação, a administração pública delegaria atividades a uma empresa, não havendo nenhum vínculo de subordinação entre o trabalhador da prestadora de serviços e
o órgão/entidade pública.
Essa contratação de serviços
pela administração pública brasileira, todavia, não é em si um processo essencialmente característico da
década de 90 ou da proposta de reforma do Estado brasileiro. Segundo a legislação pertinente, em décadas anteriores, o setor público já
utilizava esse recurso para desenvolver parte de suas atividades
como forma de impedir o crescimento da máquina administrativa
no âmbito de pessoal e custeio.
Como se sabe, a administração pública está fortemente vinculada ao princípio da legalidade (artigo 37 da Constituição/88), e, nesse caso, é imprescindível efetuar o
que a lei determina. No âmbito federal, o marco legal disciplinador da
transferência de serviços para a iniciativa privada foi o Decreto-Lei
200/1967, em que foi estabelecido
que, no âmbito dessa esfera governamental, as atividades deveriam
ser descentralizadas, ocorrendo,
sempre que possível, a transferência de tarefas executivas às empre-
36
anexo 3
se da legislação brasileira sobre a
terceirização, no sentido de reforçar as situações em que essa contratação poderia ser considerada irregular e de especificar as implicações caso essa situação fosse verificada. Esse Enunciado definiu, por
exemplo, que a contratação de trabalhadores por empresa interposta10 é irregular, formando vínculo
empregatício diretamente com o
tomador de serviços, exceto no caso
de trabalho temporário, serviços de
vigilância, de conservação e limpeza, serviços especializados relacionados à atividade-meio, desde que
inexista pessoalidade e subordinação direta, ou se a contratação de
serviços envolver órgão da administração pública direta e indireta, já
que, nesse caso, o ingresso é condicionado à aprovação em concurso.
sas privadas com o objetivo de concentrar as atividades na área de planejamento, coordenação, supervisão e controle e para evitar o crescimento desmensurado da chamada
burocracia estatal.7
O decreto acima mencionado não se aplicava, entretanto, às
demais esferas governamentais.
Somente na década de 90 foi regulamentada a Lei 8.666/93 (com posteriores alterações em alguns de
seus dispositivos a partir da Lei
8.883 de junho/94), que trata de licitações e contratos na administração pública, para disciplinar a contratação de serviços no âmbito dos
estados, municípios e Distrito Federal. Isto sugere que, na década
considerada, intensificou-se o uso
da terceirização no âmbito da administração pública brasileira como
forma de frear o crescimento do déficit governamental, que se expressava na insuficiência de receitas
para cobrir os gastos do Estado,
identificados como prioritários à
época.
A despeito do uso recorrente em algumas esferas nacionais,
por muitas décadas, foi também em
1993, através da Lei 8.745/93, que
se regulamentou ou se legalizou a
adoção do contrato por tempo determinado na administração pública, sem requisito de concurso público, como forma de atenuar situações excepcionais e temporárias,
tais como calamidade pública, professores substitutos, combate a surtos endêmicos, recenseamento,
dentre outros fatores.8
No foro do Tribunal Superior do Trabalho, existe hoje, inclusive, o Enunciado 331,9 de 17 de
dezembro de 1993, que correspondeu, no seu texto, a uma sínte-
3. Limites legais da terceirização na administração pública brasileira: a ação contra os abusos
Após descrever o conteúdo
da legislação principal que disciplina a terceirização na administração
pública brasileira, seria importante
observar também as diretrizes legais brasileiras que fixam limites à
adoção dessa contratação, como foi
anunciado anteriormente. Em primeiro lugar, a legislação brasileira
permite que a terceirização seja
adotada em atividades instrumentais ao funcionamento da máquina
administrativa, como serviços de
limpeza, transporte, vigilância, alimentação, dentre outros. Não obstante, é excluída a possibilidade de
terceirização das atividades-fim da
administração pública, significando
que “os órgãos públicos não podem
delegar a terceiros a execução integral
de atividades que constituem a sua pró37
anexo 3
pria razão de ser”.11 Essa situação
não se aplicaria, todavia, aos serviços públicos que venham a ser objeto de concessão.12
Pelo legislado em nível federal, ao final dos anos 90, estabeleceu-se como norma ou limite à
terceirização, extensivo a todas as
esferas, que não poderiam ser transferidas a terceiros as chamadas atividades exclusivas de Estado, dentre
elas, o poder de polícia definido
como a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos
individuais em benefício do interesse
público”. As outras legalmente consideradas exclusivas do Estado e
que, portanto, não deveriam ser
delegadas a terceiros seriam: magistrados, diplomacia, segurança, fiscalização, auditoria, procuradoria
geral, fazenda, defensoria e algumas funções do Ipea -Instituto de
Política Econômica Aplicada, Banco Central, Susep-Superintendência de Seguros Privados e CVM Comissão de Valores Mobiliários.
Em relação às atividadesmeio, ou aquelas voltadas à gestão
e planejamento de programas/políticas públicas, a contratação de
serviços de terceiros também obedece a algumas limitações, principalmente as atividades relacionadas às categorias que fazem parte
do Plano de Cargos e Salários, exceto quando se trata de cargo extinto, total ou parcialmente, que
não pode ser transferido a terceiros. Da mesma forma, a prática de
atos administrativos (expedição de
autorizações, licenças, certidões ou
declarações, inscrições, registro, ou
certificação, decisão ou homologação de processos administrativos),
mesmo sendo concebida como atividade dessa natureza, não pode ser
terceirizada. Essa limitação legal
pôde ser identificada como forma
de evitar a utilização da terceirização como válvula de escape à realização de concursos públicos.
No âmbito da administração
pública direta federal, especificamente em 1997, foi regulamentado o Decreto 2271/199713 que veio
enumerar as atividades a serem
desenvolvidas, preferencialmente,
por terceiros bem como impor limites ao uso da terceirização pelos
gestores. O decreto estabelece que
não poderão ser objeto de execução indireta as atividades inerentes
às categorias funcionais abrangidas
pelo Plano de Cargos e Salários.
Segundo o texto legal, as chamadas
atividades acessórias, instrumentais
ou complementares podem ser terceirizadas, especialmente aquelas
relacionadas às atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transporte, informática, recepção, reprografia, telecomunicações e
manutenção de prédios, equipamentos e instalações.
Ainda no âmbito federal,
dando seqüência legal à reforma no
Estado, em 1998, foi regulamentada a Lei 9.632 que dispõe sobre a
extinção de alguns cargos (motorista, por exemplo) na administração
pública, autárquica e fundacional,
o que suscitou a possibilidade da
ocorrência da terceirização correspondente a esses cargos.
Como um exemplo de aplicação dessas legislações, observouse que no âmbito do Tribunal de
Contas da União, torna-se relevante citar a Resolução nº 158, de 22 de
janeiro de 2003, que dispõe sobre a
terceirização de serviços administrativos nessa instância. Essa resolução
extinguiu os cargos efetivos de Téc-
38
anexo 3
nico e Auxiliar de Controle Externo, o que abriu a possibilidade de
delegar a outros essas atividades.
Essa prerrogativa, em alguns casos,
pôde ser apropriada pelos demais
Tribunais de Contas Estaduais.
Todavia, para além do arcabouço exclusivo da esfera federal,
no início de 2000, aprovou-se uma
legislação complementar, que tratou, dentre outros elementos, sobre
os limites dos gastos com a adoção
da terceirização nas esferas municipal, estadual e federal, expressa
no texto da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
101/2000). Essa nova lei, a partir de
um conjunto de normas e limites,
buscaria reduzir as chamadas despesas correntes (custeio e pessoal)
das administrações públicas, no
sentido da busca do superávit orçamentário. Em seu art. 18, § 2º, a lei
estabeleceu que “os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra
que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão
contabilizados como Outras Despesas
de Pessoal”. Assim, o valor desses
contratos deve ser computado no
montante de despesa total com
pessoal da União e dos entes federados,14 exceto quando decorrentes de decisão judicial e da competência anterior ao período de apuração da despesa estabelecido pela
lei (art. 18).15
Em relação ainda aos gastos
com terceirização que não são computados na Despesa Total com Pessoal, identificados como Serviços de
Terceiros, em seu artigo 72, a Lei de
Responsabilidade Fiscal estabelece limites, tomando-se como parâmetro de execução dessa despesa,
sua relação percentual com a Receita Corrente Líquida verificada
em 1999. Esse limite ou relação
percentual fixa de gasto deveria
balizar as despesas até 31 de dezembro de 2003. Até o momento,
não existe nenhum novo dispositivo legal que venha definir os parâmetros a partir do próximo ano.
Nesse aspecto, seria importante
ressaltar que existem hoje duas interpretações no que diz respeito à
contabilização dos chamados serviços de terceiros: a primeira afirma
que os serviços de terceiros envolvem todos os contratos de terceirização, inclusive aqueles que se referem à substituição de servidores;
a segunda entende que as despesas com substituição de servidores
devem ser excluídas, pois já estão
sujeitas ao limite com pessoal.
Vale reforçar também que, a
despeito do ritmo em que o tema
foi sendo tratado, ao nível da legislação e normas contábeis, muitas
tentativas foram observadas ao longo da década de 90, no sentido de
“desresponsabilização” sobre a
prestação de serviços públicos à
sociedade por parte de alguns gestores nas várias esferas. Mesmo em
meados do ano de 2003, tornou-se
ilustrativo o fato de que, no contexto da discussão das reformas previdenciária e tributária, mais uma
vez, mediante proposta de emenda constitucional, tentou-se ampliar as áreas terceirizáveis do setor
público no âmbito das políticas sociais, mas houve reação e retirada
do projeto da pauta.
Nesse contexto ainda de intenso debate e reações adversas, e
considerando as possíveis atividades do setor público que podem ser
transferidas ao setor privado, mediante contratação de serviços, alguns autores como Faria (2001, p.
39
anexo 3
6) apresentam uma preocupação
relacionada aos parâmetros utilizados para identificar as áreas que não
podem ser transferidas à iniciativa
privada. De acordo com esse autor,
essa preocupação seria relevante,
no sentido de se evitar a terceirização da administração pública
por completo. Como exemplo, o
autor cita o município de Farol, que
encaminhou uma consulta ao Tribunal de Contas do Estado do
Paraná no sentido de esclarecer se
todos os serviços públicos do município poderiam ser terceirizados.
Além desse caso, pôde-se
observar uma consulta de mesma
natureza, realizada por um município mineiro ao Tribunal de Contas
do Estado, que concluiu “não ser
possível a terceirização de todos os seus
serviços, mas apenas daqueles de natureza auxiliar, ligados à atividademeio. Não pode o município terceirizar
serviços que abrangem sua atividadefim, traduzindo atribuições típicas de
cargos permanentes que só podem ser
preenchidas por concurso público”.16
No Brasil, restaria salientar
que, também no âmbito da administração indireta, ou das estatais, fundações e autarquias, a terceirização
veio sendo aplicada como instrumento de gestão, no contexto de orçamentos reduzidos, ao longo da década de 90, apresentando questões importantes para o debate nacional.
Na área da saúde pública,
por exemplo, experiências semelhantes de terceirização, mediante
uso de formas cooperadas, ocorreram nos estados da Bahia, Tocantins, município de São Paulo (Plano de Assistência à Saúde- PAS),
Rio de Janeiro, Roraima (Plano de
Assistência Integral à saúde- PAIS)
e Maranhão, principalmente no
atendimento aos serviços hospitalares, o que veio ocasionar, segundo vários autores,17 sérias conseqüências nas condições de trabalho,
remuneração e qualidade dos serviços prestados, como também a
dificuldade de monitorar “o melhor
contrato possível”, dentre outras.
Um outro exemplo estudado é o caso da empresa Petrobrás,
na qual a terceirização vem sendo utilizada como estratégia de
redução de custos, uma vez que,
de acordo com informações divulgadas por essa Companhia,
aproximadamente, 97,90% das
contratações foram realizadas
com base no menor preço, apenas 1,70% delas tiveram como
determinante a melhor técnica e
0,40% a combinação de melhor
técnica e preço. Essa prática de
gestão e organização do trabalho
tem sido adotada não apenas nas
áreas de apoio, como alimentação, limpeza, transporte, e outras, mas também nas chamadas
atividades-fim, como produção,
operação, manutenção etc.18 Dado a forma de sua inserção no
mercado, até o momento, a estratégia da estatal não se diferenciou de modelos conhecidos no
setor privado.
Outro exemplo que pode ser
citado é o da empresa Infraero Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária, na qual o Tribunal de Contas da União já teria autorizado a adoção da terceirização até
mesmo em atividades compatíveis
com atribuições de cargos previstos
no Plano de Cargos e Salários, ao
admitir a legalidade da contratação
indireta de telefonista e operador de
PABX. Segundo esse Tribunal, essa
forma de flexibilização de contrato
40
anexo 3
de trabalho “vai ao encontro das diretrizes que norteiam a modernização da
administração pública.” 19
Após apontar alguns dos fatores que motivam a terceirização
no setor público brasileiro, as leis
que disciplinam esse processo e as
áreas que legalmente podem ser
transferidas à iniciativa privada,
através da contratação de serviços,
seria importante abordar as formas
e os modelos de terceirizar adotados no setor público, até o momento, para em seguida tratar de
alguns efeitos da terceirização sobre as condições de trabalho, remuneração e organização sindical no
local de trabalho.
criado o Plano de Atendimento à
Saúde (PAS), no ano de 1995, quando houve a transferência, mediante convênios, das atividades de direção, execução e prestação de serviços públicos para cooperativas de
profissionais da saúde. Através desse convênio, a prefeitura forneceu
instalações e equipamentos necessários às atividades da cooperativa,
providenciou a transferência de recursos financeiros necessários à
implantação do Plano, controlou e
fiscalizou a prestação de serviços e
transferiu bens patrimoniais do
município mediante permissão de
uso. Esse modelo de terceirização
envolveu contratações, ou convênios, na maior parte, feitos sem licitação.22 Além disso, em alguns casos, houve cooperativas de médicos que foram criadas especialmente para assumir os serviços públicos de saúde,23 como afirma Di
Pietro apud Cherchglia (p.380):
“as referidas cooperativas vivem exclusivamente em função do vínculo com o município, não têm patrimônio próprio; utilizam as instalações públicas com todos os equipamentos públicos; grande parte dos cooperados são servidores públicos afastados ou exonerados, que apenas mudam de título sob o qual prestam serviços e deixam de se submeter às normas constitucionais e infraconstitucionais sobre servidores públicos, seus
salários não sofrem mais as limitações constitucionais próprias dos servidores; já não estão sujeitos à proibição de acumular cargos, empregos
ou funções; não mais oneram a Folha
de Pagamento de servidores do município; no entanto, continuam a receber remuneração proveniente dos cofres públicos; deixa- se de se aplicar a
lei das licitações e contratos.”
Formas de terceirização na
administração pública no
Brasil: algumas
possibilidades legais
As funções ou atividades desenvolvidas pela administração pública podem ser transferidas ou delegadas para empresas privadas, nacionais ou multinacionais,20 cooperativas de trabalho21 ou instituições
sem fins lucrativos. No próximo tópico deste texto serão abordados, especificamente, as cooperativas de
trabalho e instituições sem fins lucrativos, pois são instituições/ entidades com as quais a administração
pública tem estabelecido contratos
de terceirização, particularmente, a
partir da década de 90.
1. Cooperativas de Trabalho
As determinações legais brasileiras não excluem a participação
de cooperativas de trabalho no processo de licitação e contratos da
administração pública. No município de São Paulo, por exemplo, foi
41
anexo 3
É importante destacar que
houve várias tentativas de se questionar em juízo o modelo de terceirização descrito anteriormente. Não
obstante, o Tribunal de Justiça do
referido município afirmou que não
existe nenhuma ilegalidade, prejuízo para os servidores municipais ou
para o poder público municipal.
Da mesma forma como ocorreu no município de São Paulo, o estado de Roraima instituiu o Plano de
Assistência Integral à Saúde (PAIS),
em 1997, que previa a alocação gratuita de bens, imóveis, instalações e
equipamentos da administração pública por meio de convênio, à Cooperativa de Profissionais de Saúde de
Nível Superior, sendo esta responsável pela administração do convênio,
alocação e pagamento de pessoal,
movimentação de recursos financeiros e operacionalização do patrimônio alocado.
Em todo o país, pôde-se observar, ao final dos anos 90 e início
do 2000, que as cooperativas de trabalho apresentam crescente participação, dentre as formas de prestação de serviços, no mercado de
trabalho brasileiro, e consolidam-se
como modelo operante, mediante
inúmeras legislações estaduais e
mesmo federais de estímulo ao
cooperativismo. Todavia, nessa
perspectiva, o estímulo a essa forma de delegação a terceiros, no
âmbito do setor público, ainda aponta para a necessidade de avaliações e debates no contexto das áreas sociais, na perspectiva de reduzir os resultados indesejáveis da
exclusão da população ao acesso a
serviços de qualidade e gratuitos.
Além dos modelos de terceirização descritos anteriormente, algumas atividades desenvolvidas
pela administração pública também podem ser delegadas às instituições sem fins lucrativos, tais
como: ONGs – Organizações NãoGovernamentais, OS – Organizações Sociais, Oscips – Organizações
da Sociedade Civil de Interesse Público, como será visto a seguir.
2. Organizações Sociais, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
As Organizações Sociais foram instituídas a partir da Lei Federal 9.637/1998 e correspondem a
uma forma de propriedade não-estatal, constituída pelas associações
civis sem fins lucrativos, impedidas
de ser propriedade de qualquer indivíduo ou grupo, e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público. Pode-se citar como exemplo o estado da Bahia que implementou o “Programa
Estadual de Incentivo as Organizações Sociais” no ano de 1997, sendo
previsto, no âmbito deste Programa,
o estabelecimento de contratos de
gestão, pelo qual o Estado transfere
às Organizações Sociais as respectivas atribuições, responsabilidades e
obrigações a serem cumpridas. Conforme afirma Gonçalves (1998, p.5),
o programa citado “pretende fomentar a absorção de atividades que, por
força de previsão constitucional, já venham sendo exercidas pelo setor privado, tais como ensino, pesquisa científica
e tecnológica, cultura, saúde ou outras,
pelas Organizações Sociais”.
Criadas posteriormente às
Organizações Sociais, as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público foram instituídas a partir
da Lei 9.790/1999, correspondendo
ao conjunto de instituições sem fins
lucrativos, de atendimento geral,
42
anexo 3
cujos objetivos sociais podem englobar a promoção gratuita da assistência social, da cultura, da saúde, do
voluntariado, da educação, dentre
outros.24 A legislação brasileira garante a participação dessas organizações no processo de terceirização na
administração pública.25
A aprovação da legislação das
Oscips, ao final dos anos 90 e ano
2000, começa a abranger a maior
parte dos estados brasileiros, na
medida em que os novos gestores
vão assumindo a máquina pública,
em particular nos estados de maior
déficit fiscal. Tem sido vislumbrada
por vários governos como instrumento legal, transparente e efetivo
de estabelecer, mediante critérios
públicos, a parceria com o chamado
setor público não-estatal. Inexistem
ainda estudos, dado a sua novidade,
que permitam avaliar os resultados
dessa atuação conjunta.
nefícios ou vantagens indiretas (auxílio alimentação, vale transporte,
assistência médico-odontológica),
sobre os quais essa diferença vem
se manifestar. Os trabalhadores das
prestadoras não recebem as referidas vantagens, o que amplia a discrepância salarial. Essa diferença
também se reflete entre os trabalhadores públicos, pois, em algumas situações, pode-se verificar funcionários estatutários (estabilidade) e
celetistas (regido pela CLT) desenvolvendo as mesmas atividades.
Além da diferença na remuneração salarial dos trabalhadores
vinculados a algumas empresas
terceirizadas e os trabalhadores
públicos, os terceirizados também
sofrem com o descumprimento de
obrigações trabalhistas, tais como o
recolhimento de FGTS, INSS, falta de carteira assinada, pagamento
de periculosidade, férias, entre outros, gerando impactos no âmbito
de aposentadorias, seguro desemprego, e toda possibilidade de acesso à legislação da seguridade social
atual. Ao mesmo tempo, há casos
de empresas que, ao término dos
contratos, não efetuam sequer o pagamento das indenizações trabalhistas previstas na legislação.
Outro aspecto a ser considerado, no âmbito das condições de
trabalho, é o fato de que os trabalhadores terceirizados ficam sujeitos, em geral, a condições de segurança de trabalho mais vulneráveis, o que os torna mais suscetíveis a acidentes de trabalho. Em
alguns casos, também são subordinados a jornadas de trabalho
mais extensas do que os trabalhadores do setor público que apresentam jornadas regidas por Plano de Carreira e estatuto.
Efeitos da terceirização
sobre as condições de
trabalho e organização
sindical no local de
trabalho
1. No âmbito da remuneração
e condições de trabalho
Da mesma forma como acontece no setor privado, a terceirização, adotada na administração
pública brasileira, tem acarretado
alterações na remuneração, ou causado impacto sobre a isonomia salarial do trabalhador do setor público, uma vez que, na maioria dos
casos, sua adoção é, em geral, acompanhada de salários mais baixos.
Em alguns casos, mesmo que o
vencimento básico possa se aproximar do salário inicial dos trabalhadores públicos, existem alguns beparticipante – DIEESE
43
anexo 3
Como conseqüência dessa
relação frágil, esses trabalhadores
carecem, muitas vezes, de qualificação ou treinamento necessário,
ou ainda material de apoio para o
exercício da função, o que gera conseqüências como acidentes, doenças profissionais, dentre outros.
Nessa perspectiva, foi observado que, na área da saúde, setor
que vivencia experiências de terceirização há mais tempo, estão
sendo adotadas políticas de recursos humanos que visam minimizar
as diferenças de qualificação/treinamento entre os trabalhadores públicos e os das empresas terceirizadas, para reduzir os impactos
mencionados, como mostra o estudo de Cherchglia (s/d, p. 381).
É importante destacar também que, em alguns casos, a diferença entre os trabalhadores públicos e os terceirizados não se limita
às questões de ordem financeira
como salários, carteira assinada,
por exemplo, manifestando-se, até
mesmo, no uso do espaço de trabalho, já que não podem utilizar,
por exemplo, determinados sanitários, e possuem refeitórios diferentes ou uniformes que os destacam dos demais trabalhadores presentes nas empresas públicas ou
órgãos da administração direta.
Outro ponto a ser lembrado é o ritmo acelerado de trabalho e o excesso de horas extras
que estariam associados ao aumento do estresse ocupacional,
de psicopatologias que se manifestam através do trabalho (depressão, alienação, angústia) e de
patologias (úlceras, obesidade,
hipertensão arterial, Lesões por
Esforço Repetitivo-LER, doenças ocupacionais, entre outras).
2. No âmbito do movimento
sindical
A terceirização também apresenta algumas conseqüências à
organização sindical, algumas das
quais serão apontadas a seguir.
Existe a questão, por exemplo, de
representação sindical dos terceirizados, pois, muitas vezes, eles ficam fora da área de abrangência dos
sindicatos que representam os trabalhadores do setor público, o que
ocasiona um processo de fragmentação sindical.
Considerando o caso da empresa estatal Petrobrás, por exemplo, observa-se que existem diversos sindicatos que representam os
terceirizados que trabalham na Bacia de Campos: Sindicatos da Construção Civil, Sindicato dos Aeronautas, Sindicatos dos Mestres e
Cabotagem e Contramestres do
Transporte Marítimo, Sindicato dos
Profissionais Subaquáticos e atividades afins, dentre outros.26 A diversidade vem acompanhada, algumas
vezes, das questões de identidade
de classe, dificuldades de mobilização e de fechamento de acordos
coletivos.
Ao lado do problema de fragmentação sindical, existe a dificuldade de filiação dos terceirizados, da sua
participação em atos e eventos sindicais e, sobretudo, há o problema no
âmbito do setor público, do impedimento do rompimento da prestação
dos serviços em momentos de conflito entre servidores e Estado.
Considerações finais
A terceirização no setor público nos variados campos tem se
colocado como uma alternativa para
a flexibilização da gestão do trabalho,
44
anexo 3
apesar de ser uma opção administrativa extremamente polêmica e, não
raro, perversa para os trabalhadores.
Além disso, do ponto de vista do serviço prestado, a questão relevante é a de escolher quais os setores ou funções que, sendo terceirizados, resultariam, não somente
em redução de custos, mas também
em melhoria, agilização e aumento
da qualidade desses serviços.
Resta mencionar as dificuldades inerentes à especificação e
monitoramento dos resultados almejados através do mecanismo de
terceirização. Os resultados devem
ser avaliados não apenas sob uma
ótica estritamente técnica, pois sua
definição deveria também ser permeada pelas expectativas de atendimento qualificado dos maiores
interessados: os cidadãos-usuários.
1. Ver Desenvolvimento Capitalista no Brasil - En-
ção pública (anexo).
saios sobre a Crise. São Paulo, Editora Brasiliense,
10. Empresa que assume o serviço ou atividade
v.1, 1983.
terceirizada.
2. Quando a diferença entre o montante de recur-
11. Faria, 2001, p. 7.
sos arrecadado e o montante gasto é positivo, te-
12. Segundo a Lei Federal 8.987/ 1995, a conces-
mos o superávit público; quando negativo, existe o
são de serviço público corresponde à delegação de
déficit público.
uma atividade à pessoa jurídica ou consórcio de
3. Vide “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
empresas que passam a atuar em nome do Estado.
Estado” – Brasília: Presidência da República, Câ-
13. Este decreto exclui a possibilidade de indexação
mara da Reforma do Estado, Ministério da Admi-
dos preços dos contratos por índices gerais, setoriais
nistração Federal e Reforma do Estado, 1995.
ou que reflitam variação nos custos, caracterização
4. A administração pública direta compreende o
exclusiva do objeto como fornecimento de mão-de-
conjunto de órgãos integrados à estrutura adminis-
obra, previsão de reembolso de salários pela con-
trativa da União, Estados e municípios. A adminis-
tratante e subordinação dos empregados da contra-
tração pública indireta compreende as autarquias,
tada à administração da contratante.
empresas públicas, fundações e sociedades de
14. Para efeito desta Lei.
economia mista.
15. LRF (art. 18) e Câmara dos Deputados / Guia de
5. É importante observar que a transferência parci-
Implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal (10
al de uma atividade do serviço público pode ser
de agosto de 2000).
feita para empresas multinacionais sediadas no
16. Ferraz, 2001, p.25.
país ou para cooperativas, sendo, neste caso, tri-
17. Cherchglia, s/d; Gonçalves, 1998.
butada a renda proveniente da atividade desenvol-
18. Silva Pereira, 2001, p. 78 e 80.
vida. (Faria, 2001, p. 14)
19. Ferraz, 2001, p.26 e Faria, 2001, p.7.
6. A licitação não é exigida nas situações caracteriza-
20. Em relação à iniciativa privada, é importante res-
das pela inviabilidade de competição (aquisição de
saltar que, mesmo se as empresas multinacionais ti-
materiais, equipamentos e serviços que só podem ser
verem acesso a fontes de financiamento no exterior
fornecidos por uma empresa exclusiva) e/ou contra-
mais vantajosas do que as disponíveis para empresas
tação de serviços técnicos de profissionais e empresas
nacionais, as mesmas não podem ser afastadas do pro-
de notória especialização. Lei 8.666/93, art. 25.
cesso licitatório. Não obstante, segundo determinação
7. Faria, 2001, p. 5.
legal (Lei 8.666/1993, art. 42), no caso de licitações de
8. Cherchglia, s/d, p. 371.
âmbito internacional, para fins de julgamento, as pro-
9. Esse Enunciado não se restringe à administra-
postas das empresas estrangeiras devem ser acresci-
45
anexo 3
das pelos mesmos tributos que oneram as empresas
onal, instituições religiosas, organizações parti-
brasileiras quanto à operação final de venda.
dárias, entidades de benefício mútuo destinadas
21. A cooperativa corresponde a um grupo de pes-
a proporcionar bens ou serviços a um círculo res-
soas que coordenam seus esforços para a conse-
trito de associados ou sócios, entidades e empre-
cução de uma finalidade comum, sem relação de
sas que comercializam planos de saúde e asse-
subordinação entre si.
melhados, instituições hospitalares não gratuitas
22. Esse Plano de Atendimento à Saúde foi extinto.
e suas mantenedoras, as escolas privadas
23. Gonçalves, 1998, p.6.
dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas
24. Para maiores informações, ver Lei 9.790, de 23
mantenedoras, as organizações sociais, as coo-
de março de 1999.
perativas, as fundações públicas e organizações
25. Não podem ser qualificadas como Organiza-
creditícias que tenham quaisquer tipo de vin-
ções da Sociedade Civil de Interesse Público: so-
culação com o sistema financeiro nacional. Lei
ciedades comerciais, sindicatos, associações e
Federal 9.790, de 23 de março de 1999.
classe ou de representação de categoria profissi-
26. Figueiredo, 2001, p. 93.
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46
anexo 3
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dos Programas em Pós-Graduação
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Paulo: DIEESE; Campinas: Cesit,
2002. CD-ROM. (Emprego e desenvolvimento tecnológico: Estudos DIEESE/Cesit).
47
48
AVA L I A Ç Ã O
Ficha individual de avaliação
☺
K
L
Bom
Médio
Ruim
Tempo de duração
Conteúdo
Metodologia
Material didático
Coordenação
Organização
Local
Alimentação
Hospedagem
Dê nota de 0 a 10 à atividade como um todo
Comentários gerais:
✃
49
FICHA TÉCNICA SINTÉTICA
“O DIEESE é um órgão unitário do Movimento Sindical Brasileiro destinado à produção e difusão de conhecimento e informação sobre o trabalho em um contexto multidisciplinar, tendo como instrumento de análise
o método científico, a serviço dos interesses da classe trabalhadora, sem
prejuízo da diversidade das posições e enfoques sindicais.”
(Estatuto do DIEESE - artigo 3º).
DATA DE FUNDAÇÃO
22 de dezembro de 1955
ESTRUTURA ORGANIZACIONAL
Direção Sindical: Nacional e Regionais
Direção Técnica
Corpo técnico e administrativo
Escritório Nacional
Escritórios Regionais: 15
Subseções: 20
Número de funcionários: 193,
entre equipe técnica e administrativa
PRINCIPAIS ATIVIDADES
PESQUISAS
ICV-DIEESE - Índice de Custo de Vida no Município de São Paulo,
desde 1959 | POF - Pesquisas de Orçamentos Familiares, 1958, 1969/70,
1982/83, 1994/95 | PED-RMSP na Região Metropolitana de São Paulo,
desde 1984 | PED-DF no Distrito Federal, desde 1991 | PED-RMPA na
Região Metropolitana de Porto Alegre, desde 1992 | PED-RMBH na
Região Metropolitana de Belo Horizonte, desde 1994 | PED-RMSA na
Região Metropolitana de Salvador, desde 1996 | PED-RMR na Região
Metropolitana de Recife, desde 1997 | PED-ABC na Região do Grande
ABC em São Paulo, desde 1998 | Pesquisa Nacional da Cesta Básica em
16 capitais | Cálculo mensal do Salário Mínimo Necessário | Pesquisa da
Cesta Básica no Município de São Paulo | Pesquisas temáticas específicas | Banco de dados informatizados macroeconômicos, setoriais, salários,
greves, acordos coletivos e mercado de trabalho.
ASSESSORIA
Acompanhamento e assessoria às negociações coletivas | Estudos e subsídios para as campanhas salariais | Participação em eventos sindicais
Análises de política econômica.
EDUCAÇÃO
Seminários, cursos e oficinas de trabalho para o movimento sindical sobre
negociação coletiva, transformação no mundo do trabalho, planejamento,
salários, jornada de trabalho, entre vários outros temas | Seminários, cursos e oficinas de trabalho para a capacitação da equipe técnica do DIEESE
| Elaboração de material didático e pedagógico.
PUBLICAÇÕES
Anuário dos Trabalhadores | Anuário dos Trabalhadores de Santa Catarina|
Boletim DIEESE Edição Especial | Divulgação DIEESE (ICV-DIEESE,
Pesquisa Nacional da Cesta Básica, Salário Mínimo Necessário e Bancos
de Dados) | Divulgação PEDs - São Paulo, Porto Alegre, Brasília, Salvador, Belo Horizonte e Recife | Estudos Setoriais DIEESE | Estudos
Regionais DIEESE | Kits de seminários – Coleção Seminários de Negociação | Pesquisa DIEESE (temas de interesse do Movimento Sindical)
| Seminários e Eventos DIEESE | Série Emprego e Desenvolvimento
Tecnológico.
DIREÇÃO SINDICAL EXECUTIVA
Wagner Firmino Santana
Mônica Oliveira L. Veloso
Carlos Andreu Ortiz
Antonio Sabóia B. Junior
Paulo de Tarso G. Paixão
Zenaide Honório
Clementino Tomaz Vieira
Paulo de Tarso G. B. Costa
Hugo Perez
Ivo Wanderley Matta
Mara Luiza Feltes
STI Metalúrgicas do ABC - presidente
STI Metalúrgicas de Osasco - vice-presidente
STI Metalúrgicas de São Paulo - secretário
SEE Bancários de São Paulo - diretor
STI Energia Elétrica de Campinas - diretor
Associação dos Professores do Ensino Oficial
do Estado de São Paulo/Apeoesp - diretora
STI Metalúrgicas de Curitiba - diretor
Sind. Energia Elétrica da Bahia - diretor
STI Energia Elétrica de São Paulo - diretor
SE Centrais de Abastecimento de Alimentos de
São Paulo/Sindbast- diretor
SEE Assessoria Perícias de Porto Alegre diretora
DIRETORIA TÉCNICA
Clemente Ganz Lúcio
Ademir Figueiredo
Vera Lúcia Mattar Gebrim
Diretor Técnico
Coordenador de Relações Sindicais
Coordenadora de Pesquisas
EQUIPE TÉCNICA RESPONSÁVEL
Daniel Passos | Fausto Augusto Junior | Geni Marques | Liliane Resende
Luis Paulo Bresciani | Marlene Goldstein | Max Leno de Almeida
Nelson de Chueri Karam | Sirlei Márcia de Oliveira
EQUIPE DE APOIO
Ana Georgina da Silva Dias | Célia Regina Pedroso Laronga | Cláudia Fragozo
Eliana Martins Pereira | José Silvestre Oliveira do Prado | Lúcia Santos Garcia
Luis Moura Ferreira | Patrícia Pereira da Silva | Mônica Aparecida da Silva
PROGRAMAÇÃO VISUAL E IMPRESSÃO
Programação visual: Kraf Design
Edição de arte: Caco Bisol Produção Gráfica
Revisão ortográfica: Maria Sylvia Corrêa
ESCRITÓRIO NACIONAL
R. Ministro Godói, 310 | Perdizes - São Paulo | CEP: 05001-900
Tel.: 11 3874-5366 | Fax: 11 3874-5394 | E-mail: [email protected] | www.dieese.org.br
ESCRITÓRIOS REGIONAIS
Bahia: R. do Cabral, 15, Nazaré, Salvador, CEP 40055-010, tel.: 71 242-7880, E-mail:
[email protected] | Ceará: R. 24 de Maio, 1289, Fortaleza, CEP 60020-000, tel.: 85 231-1371, Email: [email protected] | Distrito Federal: EQS 314/15 - Área Especial - Projeção I - 1º andar,
Brasília, CEP 70382-400, tel.: 61 345- 8855, E-mail: [email protected] | Espírito Santo: Estrada
Jerônimo Monteiro, 835, sala 106, Vila Velha, CEP 29122 -725, Tel/Fax: 27 3239-2393, E-mail:
[email protected] | Goiás: R. Quatro, 515, Sala 1016, Goiânia, CEP 74026-900, tel.: 62 223-6088,
E-mail: [email protected] | Minas Gerais: R. Curitiba, 1.269, 9º andar, Belo Horizonte, CEP 30170121, tel.: 31 3222-9395, E-mail: [email protected] | Pará/Amapá: Travessa Tiradentes, 630, Belém,
CEP 66053-330, tel.: 91 241-3008, E-mail: [email protected] | Paraíba: Av. Capitão José Pessoa,
89, Jaguaribe, João Pessoa, CEP 58015-170, tel.: 83 241-3674, E-mail: [email protected] | Paraná:
R. Treze de Maio, 788, sala 7, 2º andar, São Francisco, Curitiba, CEP 80510-030, tel.: 41 225-2279,
E-mail: [email protected] | Pernambuco: R. do Espinheiro, 119, Espinheiro, Recife, CEP 52020020, Tel./fax: 81 3423-6204, E-mail: [email protected] | Rio de Janeiro: R.Teófilo Otoni, 52 - 8º
andar, Rio de Janeiro, CEP 20090-070, tel.: 21 2518 4332 - 2518-4381, E-mail: [email protected] |
Rio Grande do Norte: R. João Pessoa, 265, Sala 208, Natal, CEP 59025-500, tel.: 84 211-2609, Email: [email protected] | Rio Grande do Sul: Av. Júlio de Castilhos, 596, 8º andar, conjunto 809,
Porto Alegre, CEP 90030-130, tel.: 51 3211-4177/3211-4203, E-mail: [email protected] | Santa
Catarina: Av. Mauro Ramos, 1624, Florianópolis, CEP 88020-302, tel.: 48 228-1621, E-mail:
[email protected] | Sergipe: Av. Gonçalo P. Rollemberg, 794, Aracaju, CEP 49010-410, tel.: 79 2111868, E-mail: [email protected]
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terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho

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