universidade de cuiabá campus barão curso de direito plano de

Transcrição

UNIVERSIDADE DE CUIABÁ
CAMPUS BARÃO
CURSO DE DIREITO
PLANO DE MANEJO FLORESTAL COMO INSTRUMENTO VIABILIZADOR
EM TERRAS INDIGENAS NO BRASIL
SANDRA MARA ROLDÃO
Orientadora: Marli Teresinha Deon Sette
Cuiabá-MT,
2008
1
SANDRA MARA ROLDÃO
Monografia apresentada ao Curso de Direito
da Universidade de Cuiabá-UNIC para
obtenção do certificado.
Orientadora: Prof. Dr. Marli Teresinha Deon
Sette
Cuiabá-MT,
2008
2
SANDRA MARA ROLDÃO
Monografia apresentada ao Curso de Direito
da Universidade de Cuiabá-UNIC para
obtenção do certificado.
Orientadora: Prof. Dr. Marli Teresinha Deon
Sette
BANCA EXAMINADORA
__________________________________
Prof. Esp.
__________________________________
Prof.
__________________________________
Prof.
__________________________________
Prof.
Cuiabá, 11 de dezembro de 2008.
Nota final: _____________
3
Dedico este trabalho A DEUS em primeiro
lugar. Criador de todo o universo, Autor da
minha vida, que me deu a oportunidade de
iniciar este curso. Tenho certeza que sem Ele
eu
não
estaria
agora
escrevendo
estas
palavras de agradecimentos. Porque, Dele por
Ele, para Ele são todas as coisas, inclusive
minha vida.
A minha Família que, mesmo com todas as
dificuldades e limitações, não poupou esforços
para me educar e oferecer as condições
necessárias para que eu estudasse e a todos
que me ajudaram nesta trajetória.
Muito obrigada.
4
Agradeço
a
minha Orientadora,
Professora
Marli Teresinha Deon Sette que me orientou
com
equilíbrio
e
com
atenção.
Pela
competência, dedicação e disponibilidade,
Guiando-me e orientando-me para a realização
deste trabalho.
Muito obrigada.
5
RESUMO
O Manejo florestal é uma das principais atividades sócio-econômicas, que melhor
possibilita a manutenção da cobertura florestal natural, tanto em terras privadas
como em públicas e especialmente em terras indígenas no Brasil. Este trabalho
monográfico dispõe-se a apresentar planos de manejo florestal como instrumento
viabilizador em terras indígenas no Brasil, procurando fazer uma interface entre as
questões ambientais e econômicas nas terras indígenas levando em consideração a
legislação vigente.
Palavras-chave: Floresta – Terras – Indígenas - Manejo Florestal.
6
ABSTRACT
The Forest management is a major socio-activities economic, that best enables the
maintenance of natural forest cover, both in private land as in public and especially in
indigenous lands in Brazil. This monographic work is ready to present plans for forest
management as a tool possible on indigenous lands in Brazil, trying to make a
interface between environmental and economic issues in indigenous lands taking into
consideration the Law force.
Keywords: Forest - Land - Indigenous - Management Forest.
7
LISTA DE QUADROS
Quadros 1, 2 e 3 – Custos e Benefícios da Exploração Florestal de Impacto
Reduzido
em
comparação
com
a
Exploração
Florestal
Convencional
na
Amazônia....................................................................................................................66
8
LISTA DE FIGURAS
Figura 01 - Atividade pré-exploratória........................................................................63
Figuras 2 e 3 - Planejamento e construção da infra-estrutura...................................64
Figuras 3 e 4 - Atividades exploratórias.....................................................................64
Figuras 5 e 6 – Comparação de atividades exploratórias..........................................65
9
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...........................................................................................................11
CAPITULO I
1 FLORESTA.............................................................................................................14
1.1 CÓDIGO FLORESTAL LEI Nº 4.771, DE 1965....................................................16
CAPITULO II
2 INDÍGENA...............................................................................................................22
2.1 LEGISLAÇÕES....................................................................................................24
2.1.1 Legislações Lusa e Brasileira que tratam do Direito Indígena sobre suas
Terras.........................................................................................................................24
2.1.2 A Legislação do Brasil Colônia......................................................................25
2.1.3 A Legislação do Império.................................................................................26
2.1.4 A Legislação da República.............................................................................26
2.2 TERRAS INDÍGENAS..........................................................................................31
2.2.1 Direitos Adquiridos sobre as Terras Indígenas............................................32
2.2.2 Classificação das Terras Indígenas pelo Estatuto do Índio........................34
2.2.3 A extração de Madeira nas Terras Indígenas...............................................34
2.2.4 Terras Indígenas e Soberania Nacional........................................................36
2.3 A DEMARCAÇÃO DAS TERRAS INDÍGENAS....................................................40
CAPITULO III
3 LICENCIAMENTO E COMPETÊNCIA...................................................................43
3.1 ASPECTOS GERAIS...........................................................................................43
3.1.1 Competências Ambientais.............................................................................49
3.1.2 Responsabilidades Ambientais.....................................................................51
10
CAPITULO IV
4 PLANO DE MANEJO FLORESTAL.......................................................................56
4.1 ZONA DE AMORTECIMENTO.............................................................................57
4.2 PLANO DE MANEJO SUSTENTÁVEL................................................................58
4.3 PROCESSO DE PLANEJAMENTO.....................................................................58
4.4 OS INSTRUMENTOS DE MANEJO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO......59
4.4.1 Plano de Ação Emergencial...........................................................................59
4.4.2 Plano de Manejo Anual...................................................................................60
4.5 ANÁLISE CUSTO BENEFÍCIO DO MANEJO FLORESTAL................................62
CONCLUSÃO............................................................................................................68
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..........................................................................70
11
INTRODUÇÃO
Este trabalho tem como meta analisar as alteração, nos contextos jurídicos,
sociais e econômicos em terras Indígenas. Contribuir de alguma forma com os
gestores ambientais no planejamento sustentável em terras Indígenas, por meio do
Manejo Florestal.
Nas ultima décadas, os aspectos ambientais, sociais e econômicos do setor
florestal brasileiro, aliado a um uso sustentável das florestas naturais, à ampliação
dos mercados interno e externo de produtos e subprodutos florestais, à proteção da
biodiversidade compreendem os desafios que mais compreendem o setor.
Com isso fazem com que amplie as metas para que a comunidade Indígena
através deste mercado amplo possa ter uma perspectiva de melhoria de vida, onde
poderão usufruir o maior bem que possuem que são suas terras, pois no art. 231 §
2º da Constituição Federal Brasileira relata que, cabe as comunidades indígenas o
usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios, e dos lagos existentes em suas
terras. O usufruto dos indígenas sobre suas terras é um usufruto diferente daquele
disciplinado pelo Código Civil. É um usufruto que se compatibiliza com o princípio
constitucional de promoção dos meios necessários à continuidade étnica do povo
indígena. Nesse sentido é fundamental garantir aos povos indígenas os meios
necessários para o desenvolvimento de suas atividades produtivas principalmente
para continuarem sobrevivendo em suas terras e praticando suas culturas.
Ademais, parece fugir à lógica jurídica, que o Estado tenha reconhecido aos
índios direitos originários sobre suas terras e, ao mesmo tempo, pretenda retirar
deles o direito de decidir como viver sobre elas. Mas este objetivo pode ser
alcançado através do manejo florestal sustentado. Com isso pode-se garantir uma
proteção maior ao meio ambiente que vem sendo devastado de forma clandestina.
Na constituição Federal no seu art. 231 § 2º fala que os índios podem fazer o
uso do solo em suas áreas, mas como fazer uso do solo se não podem fazer manejo
em suas terras? E na Lei nº. 4.771, de 15 setembro de 1965. “A exploração dos
recursos florestais em terras indígenas somente poderá ser realizada pelas
12
comunidades indígenas em regime de manejo florestal sustentável, para atender a
sua subsistência, respeitados os arts. 2 º e 3º.
Com todo esse aparato legal que eles tem para explorar suas terras, diversos
setores se posicionam terminantemente contrários à exploração de madeiras nas
Terras Indígenas -TIs, alegando em síntese que isso gera a sua conseqüente
invasão por estranhos, a degradação pelo entendimento de que as florestas situadas
em Terras Indígenas estavam sujeitas ao regime de preservação permanente, mas
no que cita o art. 16 da Lei 4.771/65, não se refere que terras indígenas são de
preservação permanente, apenas relata a porcentagem que pode ser explora.
Também falam que por serem terras de domínio da União Federal, segundo o
principio civilista de que o bem acessório acompanha o principal, ou seja, como as
TIs pertencem ao domínio da União e são inalienáveis, os recursos florestais
pertenceriam a ela e também não poderiam ser objetos de comercialização.
Porém, apesar de toda veemência dos setores que defendiam a proibição da
exploração de madeira em TIs, milhões de cúbicos de madeiras foram extraídos
ilegalmente destas terras enriquecendo apenas os proprietários de empresas
madeireiras. Isso demonstra que não basta simplesmente estabelecer regras
proibitivas quanto ao uso dos recursos da TIs para proteger os interesses e o
patrimônio das comunidades indígenas. O debate deve se pautar pela situação
vivida de fato pelas comunidades indígenas e seus anseios quanto ao uso de seus
recursos.
É necessário, e fundamental, que os povos indígenas possam conservar suas
identidades e peculiaridades como parte integrante que são da riqueza e diversidade
cultural brasileira. É de se observar que a República Federativa do Brasil é
signatária da Convenção nº 169,1 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) Convenção relativa aos povos indígenas e tribais em países independentes. O artigo
4.1 da referida convenção determina que: “deverão ser adotadas as medidas
especiais que sejam necessárias para salvaguardar as pessoas, as instituições, os
bens, as culturas e o meio ambiente dos povos interessados”.
Não se pode deixar de mencionar, ademais, toda a problemática suscitada
pela presença indígena em diversas regiões da fronteira brasileira e de suas
implicações em temas extremamente sensíveis tais como soberania e defesa
nacionais. Em suma, embora extremamente marginalizados pela sociedade
13
brasileira, não resta dúvida que os índios estão colocados em uma posição
estratégica naquilo que diz respeito à construção do Brasil como Nação e,
principalmente, como Nação e Estado democráticos. Está, portanto, plenamente
justificada a inclusão de toda uma seção dedicada ao Direito Indigenista no interior
de um livro voltado para o estudo do Direito Ambiental.
Este trabalho teve como base de pesquisa: pesquisas bibliográficas e documentais
do tema em questão, dados secundários.
Para tanto serão desenvolvidos 4 (quatro) capítulos, que são I Floreta, II Indígena, III
Licenciamento Ambiental e Competência e o IV Manejo Florestal, e passamos a
discorres sobre um pouco de cada um a saber:
I Se aborda os conceitos inerentes a Floresta, que são áreas com alta densidade de
árvores. Segundo alguns dados as florestas ocupam cerca de 30% da superfície
terrestre. As florestas são vitais para a vida do ser humano, devido a muitos fatores
principalmente de ordem climática. As florestas podem ser de formação natural ou
artificial.
II Relata a preocupação com os povos da florestas os INDÍGENA onde principal
problema que aflige os diversos grupos indígenas que integram o povo brasileiro é,
sem dúvida, aquele que diz respeito à preservação e manutenção de suas terras.
III Neste capitulo vamos tratar do Licenciamento das propriedades e para que serve,
e também é abordado de quem é a competência quem tem o direito de legislar. O
Licenciamento ambiental é um complexo de etapas que compõem o procedimento
administrativo, o qual objetiva a concessão de licença ambiental (DEON. SETTE
2008).
IV No capitulo 4 trataremos diretamente do manejo florestal, sua etapas passo a
passo, e toda a sua legislação que norteia do projeto de Manejo Florestal, também o
custo beneficio do projeto e como isso pode ser utilizado de forma viável ao meio
ambiente, econômico, social e indígena.
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CAPITULO I
1 FLORESTA
Florestas são áreas com alta densidade de árvores. Segundo alguns dados
as florestas ocupam cerca de 30% da superfície terrestre. As florestas são vitais
para a vida do ser humano, devido a muitos fatores principalmente de ordem
climática. As florestas podem ser de formação natural ou artificial:
Uma floresta de formação natural é o habitati de muitas espécies de animais e
plantas, e a sua biomassa por unidade de área é muito superior se comparado com
outros biomas. Além disso, a floresta é uma fonte de riquezas para o homem:
fornece madeira, resina, celulose,cortiça, frutos, é abrigo de caça, protege o solo da
erosão, acumula substâncias orgânicas, favorece a psicultura, cria postos de
trabalho, fornece materiais para exportação, melhora a qualidade de vida.
As florestas plantadas são aquelas implantadas com objetivos específicos, e
tanto podem ser formadas por espécies nativas como exóticas. Este é o tipo de
florestas preferido para o uso em processos que se beneficiem da uniformidade da
madeira produzida, como a produção de celulose ou chapas de fibra, também
chamadas de placas de fibras, por exemplo. Assim como as culturas agrícolas, o
cultivo de florestas passa pelo plantio, ou implantação; um período de crescimento
onde são necessários tratos culturais e um período de colheita.
A Lei n° 4.771/65 do Código Florestal, em seu Art. 3º, letra “G” e §2º,
submeteu ao regime de preservação permanente “as florestas e demais formas de
vegetação natural destinadas a manter o ambiente necessário à vida das
populações silvícolas”. Embora o objetivo fosse de proteger as comunidades
indígenas, essa norma nasceu sem possibilidade de eficácia plena por considerar
como sendo de preservação permanente todos os recursos florestais existentes nas
Terras Indígenas. Sua aplicação implicaria a restrição total ao uso de tais recursos
pelas comunidades indígenas, que nem mesmo poderiam efetuar o aproveitamento
de qualquer espécie para a construção de uma casa ou confecção de um arco.
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Entende-se que, o Código Florestal Brasileiro, Lei n.º 4.771, de 15 de
setembro 1965, é o normativo maior no que se refere às florestas e às demais
formas de vegetação; como norma infraconstitucional, define as áreas de
preservação permanente, através de seu artigo 2°; prevê, ainda, que, além destas
áreas já explicitadas no artigo em questão, possa o Poder Público declarar outras
modalidades de vegetação, aí já contidas no artigo 3º, como área de preservação
permanente.
Como normativo de regulamentação do Código Florestal, em se tratando do
manejo, mais especificamente nos artigos 15, 19, 20 e 21 do Código Florestal, o
Decreto n° 1.282, de 19 de outubro de 1994, compõem-se de cinco capítulos assim
dispostos:
Capítulo I - Da Exploração das Florestas Primitivas e Demais Formas de
Vegetação Arbórea na Amazônia;
Capítulo II- Da Exploração da Floresta e Demais Formas de Vegetação
Arbórea para o Uso Alternativo do Solo na Amazônia;
Capítulo III - Da Reposição Florestal e do Plano Integrado Florestal–PIF;
Capítulo IV - Das Sanções Administrativas e Penais; e
Capítulo V - Das Disposições Gerais e Transitórias.
O § 2° de seu artigo 1º traz o conceito de manejo florestal sustentável, como
sendo a administração da floresta para a obtenção de benefícios econômicos e
sociais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema objeto do
manejo, e, no artigo 2°, destaca-se os princípios gerais bem como os fundamentos
técnicos para a elaboração do plano de manejo florestal sustentável assim
dispostos:
Princípios Gerais:
a) conservação dos recursos naturais;
b) conservação da estrutura da floresta e de suas funções;
c) manutenção da diversidade biológica;
d) desenvolvimento sócio-econômico da região.
16
O Código Florestal Brasileiro instituído em 1965, no Brasil, seguido por vários
outros documentos legais impõe restrições sobre o uso de áreas denominadas de
Preservação Permanente-APPs. Entretanto, devido à tradição de uso intensivo do
solo no passado e a dificuldade de imposição desse código, pouco se tem feito para
verificar o uso atual dessas áreas.
A Lei de Política Florestal é aplicada em todo o território nacional, abrangendo
as florestas de domínio privado e de domínio público.
1.1 CÓDIGO FLORESTAL LEI Nº 4.771, DE 1965
Pode-se dizer que o Código Florestal cumpriu um importante papel no seu
tempo. Nascido em 1965, de forte conteúdo patri-monialista e sem as atuais
preocupações com o meio ambiente, tudo muito avançado para sua época. Basta
lembrar que conceito de floresta e demais formas de vegetação permanece mesmo
de trinta e cinco anos atrás.
Há um conceito mais integrado de meio ambiente, tal qual existe hoje. Os
recursos ambientais renováveis e não renováveis eram limitados de forma estanque
pela legislação.
Com a união das diversas legislações, especialmente da fauna e flora, o
conceito de meio ambiente ganhou amplitude, tendo em vista os novos enfoques
decorrentes do aumento populacional da terra, da demanda dos produtos e serviços
que determinaram uma forte pressão sobre os meios de produção provocando a
necessidade de novos instrumentos e mecanismos o controle dos recursos
ambientais. Ganhou também status constitucional e novo conceito no âmbito da lei
de política nacional de meio ambiente.
Por tudo isso, era natural que a visão do Código Florestal ficasse
ultrapassada, então, as razões de se chamar aquele de 1965 de "Velho Código" e a
Medida Provisória de um novo Código Florestal.
O Código Florestal foi alterado pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de
agosto de 2001, em que pese o fato de as mudanças nele processadas terem sido
em apenas cinco artigos do antigo texto, vê-se que isso foi o suficiente para alterá-lo
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substancialmente. O novo texto, trazido pela Medida Provisória, contém uma
infinidade de parágrafos, incisos e alíneas, os quais, se reunidos, seriam vários
artigos. Aliás, pouco recomendável essa prática de formular artigos com diversos
parágrafos, incisos e alíneas, do ponto de vista de técnica legislativa, pois os tornam
de difícil compreensão.
Entretanto, tais mudanças eram necessárias e na extensão que ocorreram
para atender aos novos reclamos da sociedade e aos avanços da legislação em
outros setores das políticas públicas. E, finalmente, lembrar que é muito comum
encontrar nas leis vigentes no País diversos dispositivos que nunca tiveram uso no
mundo jurídico, quer seja por terem surgido desfocados da realidade, quer seja pelo
fato de existirem em outras leis mais apropriadas, e o Código Florestal não foge a
essa regra. Porém, é preciso também ressaltar que se tornou urgente necessidade
de se encontrar uma forma de equilíbrio entre os meios e os fins, através da qual se
possa viabilizar as atividades ambientalmente corretas sem inviabilizar a atividade
econômica.
Área de Preservação Permanente-APP
Conceito de Área De Preservação Permanente-APP, área protegida nos
termos do Código Florestal, em seus Arts. 2° e 3° coberta ou não por vegetação
nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a
estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico da fauna e flora, proteger o
solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.
É oportuno consignar que o dispositivo constitucional vai além da expressão
utilidade pública, quando fala em interesse nacional. Entendemos que seria o caso
de considerar a mineração, assim como outras hipóteses tão relevantes quanto
àquelas previstas no referido decreto e lei, como sendo de utilidade pública e
interesse social, respectivamente.
O CONAMA aprovou a resolução que disciplina as hipóteses de obras, planos
e atividades que permitirão a intervenção em áreas de preservação permanente,
cujo texto consta na íntegra na parte de legislação citada neste livro.
O conceito de APP encontra-se disperso nos arts. 1°, 2° e 3° do Código, após
as modificações introduzidas pela MP. O novo Código, entende-se por Área de
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Preservação Permanente e nela não se pode fazer nada nem mesmo o
manejo florestal, porque o seu principal papel é a preservação das águas:
Art. 1° [ ...] §2° [... ]
111 - Área protegida nos termos dos arts. 2° e 3° desta Lei, coberta ou não
por vegetação nativa, com a função social ambiental de preservar os
recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o
fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das
populações humanas.
Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta
Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas: a) ao
longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu nível mais alto em
faixa marginal cuja largura mínima seja:
1) de 30m (trinta metros) para os cursos d'água de menos de 10m (dez
metros) de largura;
2) de 50 (cinqüenta) metros para os cursos d'água que tenham de 10 (dez)
a 50 (cinqüenta) metros de largura;
3) de 100 (cem) metros para os cursos d'água que tenham de 50
(cinqüenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
4) de 200 (duzentos) metros para os cursos d'água que tenham de 200
(duzentos) metros a 600 (seiscentos) metros de largura;
a5) 500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura
superior a 600 (seiscentos) metros.
b) ao redor das lagoas, lagos, reservatórios naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados olhos d'água,
qualquer que seja sua situação topográfica, num ralo mínimo de 50
(cinqüenta) metros de largura;
d)no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e)nas encostas ou parte destas, com declividade superior a 45° equivalente
a 100° na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do
relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções
horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja
a vegetação.
Consideram-se, ainda, de preservação permanente, quando assim declaradas
por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação natural
destinadas:
a) a atenuar a erosão;
b) a fixar as dunas;
c) a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;
19
d) a auxiliar na defesa do território nacional, a critério das autoridades
militares;
e) para proteger sítios de excepcional beleza, valor científico ou histórico;
f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção;
g) a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas;
h) a assegurar condições de bem-estar público.
Verifica-se que poucos se deram conta da profunda mudança introduzida por
este novo texto, especialmente em relação ao novo conceito de APP.
Em primeiro lugar o dispositivo trata de área espaço físico - e não de florestas
e demais formas de vegetação natural como era antes.
Em segundo, esta reorientação não foi por acaso e é absolutamente
importante para superar uma questão crônica sobre o aspecto da proteção
ambiental, na medida em que o bem juridicamente tutelado ou protegido era,
apenas, a floresta, e perdia-se o foco do recurso natural que se pretendia proteger,
no caso, os recursos hídricos em primeira mão. Ou seja, quando não havia floresta
nestas áreas também não havia o que proteger, logo, tudo podia acontecer nestes
locais, inclusive plantações e culturas agrícolas perenes acarretando todo tipo de
assoreamento dos leitos dos rios e nascentes com enormes prejuízos ao meio
ambiente. Estas culturas eram, inclusive, indenizadas nos casos de desapropriação
para a reforma agrária.
Portanto, o conceito de proteção da área adjacente e margeante aos rios,
nascentes, lagos, lagoas, e não apenas da floresta é de suma importância para a
mudança do paradigma de proteção ambiental. E prossegue o dispositivo: coberta
ou não por floresta. É o desdobramento do raciocínio anterior, isto é, a existência ou
não da floresta nestes locais não é o fator mais importante.
Sendo claro que se houver a floresta, um tanto melhor, mas o que é
efetivamente importante é a proteção desses locais a fim de que nenhuma atividade
de qualquer natureza ou porte venha a ser desenvolvida nas imediações desses
corpos d'água para não degradar a vegetação ali existente, ou, se não houver a
floresta, permitir que a mesma se regenere de forma natural. Portanto, de acordo
com a lei, ter ou não a floresta ou demais formas de vegetação nestes locais não
diminui o grau de importância da preservação desses espaços legalmente
20
protegidos.
O outro aspecto que nos chama a atenção é o fato de que a redação anterior
tinha como preocupação central a floresta. E a atual é muito mais ampla, vale dizer,
se preocupa não só com os recursos hídricos, mas também com a paisagem, a
estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, com a
proteção do solo e com o bem-estar das populações humanas. É de longe um
conceito muito mais amplo e sintonizado com as preocupações de toda a
coletividade, inclusive em harmonia com os outros conceitos hoje cristalizados nos
demais segmentos ambientais.
O art. 2° do Código não sofreu diretamente nenhuma modificação,
permanecendo, com a redação anterior. Entretanto, em função do novo conceito de
preservação permanente cristalizado no inciso li, do §2°, do art. 1°, identifica-se
ligeira contradição entre este e os textos mantidos com a mesma redação nos arts.
20 e 3° do Código, embora o novo texto amplie e ratifique hipóteses de preservação
permanente já prevista em tais artigos haja-se que o novo conceito diz que se
considera de preservação permanente a área protegida nos termos dos arts. 2° e 3°
desta lei, sem, no entanto, atentar-se para o fato de que esses artigos mencionam
as florestas e demais formas de vegetação natural situada ao longo dos cursos das
nascentes e de determinadas localidades.
Portanto, considerando que tais florestas são de preservação permanente
pelo só efeito da lei, não há necessidade de nenhum outro ato ou diploma legal para
lhes conferir tal condição. Da expressão preservação permanente infere-se que tais
florestas não são passíveis de supressão ou exploração econômica, como regra
geral, quer seja pelo proprietário, quer seja pelo poder público ou por terceiros, e
que tais florestas e demais formas de vegetação situadas nestes locais exercem
uma função nobre de manutenção e equilíbrio dos ecos sistemas e recursos hídricos
da propriedade.
A relativamente à fixação de largura mínima de proteção ao longo dos rios e
nascentes como área de preservação permanente, cremos que, tão importante
quanto à fixação desses espaços e proteção das matas ciliares seria a proteção dos
aqüíferos justamente por onde brotam e nascem as águas formando os rios", no
21
entanto, a lei é silente quanto a este aspecto. Entendemos que as chamadas zonas
ripárias - mata ciliar ou de galeria - por onde há o início e a formação das águas no
subsolo, é que deveriam receber um tratamento todo especial da lei, e não
simplesmente por onde irá correr o futuro rio ou riacho. Antes de correr é preciso
nascer. Infelizmente, o nosso sentir, esses locais permanecem desprotegidos.
22
CAPITULO II
2 INDÍGENA
A Carta Política da República protege o indígena, a verificar-se pela
dedicação de um capítulo próprio a ele, dentro do grande título "Da Ordem Social",
bem como dos constantes registros lançados em seu texto. Dentre outras tarefas
atribuídas à União, cabe a ela proteger as populações indígenas do país, o que se
faz especialmente pela ação do Ministério Público Federal, como também normatizar
essas populações, conforme Constituição Federal em seu Art. 22, inc. XIV.
Verifica-se, enfim, a preocupação do constituinte em preservar essa
população. De outra parte, determina o texto constitucional ser de propriedade da
União as "terras tradicionalmente ocupadas pelos índios", no Art. 20, XI. E o art. 231,
em seu parágrafo 1º, do mesmo texto, especifica:
São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em
caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as
imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu
bem-estar e as necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo
seus usos, costumes e tradições.
A questão que se sucede é até onde esses terrenos são indispensáveis ao
indígena e, diante da atual distribuição agrária do país.
Cotidianamente se vê pronunciamentos no judiciário federal e, em especial,
no Supremo Tribunal Federal, acerca da matéria.
Entendem as cortes brasileiras, o que é correto, que somente são terras de
índios as que estão na sua posse atual ou recente. Povoamentos passados, antigos,
posto terem sido habitados por índios em tempos antigos, perderam tal
característica, passando a serem terrenos em sua maioria particulares, não sendo
mais, portanto, de propriedade federal. Tal assertiva, da mesma forma, vai ao
encontro da súmula 650 emanada da Suprema Corte Brasileira: "Os incisos I e XI do
23
art. 20 da Constituição Federal não alcançam terras de aldeamentos extintos, ainda
que ocupadas por indígenas em passado remoto".
Tal premissa sumular é uma das decisões mais acertadas da Colenda Corte,
sendo
pois
merecedora
de
aplausos,
sendo
indiscutível
que
a
grande
proporcionalidade das terras integrantes do país foram ocupadas por indígenas à
época do descobrimento e da ocupação portuguesa. Com a colonização, porém, tais
terrenos passaram a ser propriedade do Estado português, sendo depois,
distribuídos a donatários, cada um com sua respectiva capitania hereditária.
Sendo que a partir daí começou o povoamento e a colonização de terras no
interior do Brasil, o que se deu, mormente, por imigrantes advindos da Europa e da
Ásia. Enfim, esses imóveis, na origem povoados por índios, passaram ao domínio do
colonizador que deu o destino adequado à sua porção territorial.
O passar dos anos, obviamente, dividiu as antigas colônias (grandes áreas de
terras), redistribuindo-as entre mais e mais pessoas. Ocorreu, enfim, a política
agrícola nacional de distribuição da terra, que veio a culminar com as atuais
propriedades rurais, pertencentes a seus respectivos proprietários, localizadas em
todo território nacional.
Logo, as terras brasileiras, num passado distante sob a posse de índios,
passaram a pertencer à propriedade de agricultores, pecuaristas e extrativistas.
Inegável, por outro lado, a preocupação constituinte e federal em proceder à
demarcação e preservação de terras tradicionalmente ocupadas e necessárias à
sobrevivência do indígena. O que não pode ocorrer é a usurpação da posse,
legítima, pertencente aos atuais produtores rurais, que adquiriram a propriedade de
forma lícita. Se isso ocorresse, chegar-se-ia, igualmente, a um ponto de extrema
injustiça, além de insegurança jurídica.
A posse e propriedade de terras dos atuais produtores, portanto, nas mais
diversas regiões do país, devem ser mantidas, preservando-se a atual política
agropastoril brasileira, mesmo sabendo que elas foram remotamente posse de
índios.
24
2.1 LEGISLAÇÕES
2.1.1 Legislações Lusa e Brasileira que tratam do Direito Indígena sobre suas
Terras
Desde o tempo do descobrimento do Brasil, as legislações portuguesas
sempre reconheceram aos índios o direito à propriedade de suas terras, mesmo
sendo
formalmente.
O
que
se
modificou
no
conjunto
de
leis
até
a
contemporaneidade foram alguns aspectos conceituais. E tal postura não poderia
ser diferente, pois a bula papal Veritas Ipsa, de 1537, se referia aos direitos dos
índios e outras nações de possuírem a liberdade e domínio dos seus bens:
Os índios e todas as demais nações que daqui por diante forem
descobertas pelos cristãos, por mais que careçam do benefício da fé, não
estão nem podem ser privados de sua liberdade e do domínio de sua
liberdade e do domínio de seus bens; ao contrário, podem livre e
licitamente usar, desfrutar e gozar desta liberdade e domínio
Um dos juristas fundadores do Direito Internacional, Frei Francisco de Vitória,
foi um dos primeiros a afirmar que os povos indígenas da América tinham a
soberania original sobre as áreas que ocupavam, baseado no possessio ab origine
que, para os romanos, significava o que estava na consciência do antigo povo. Não
era uma relação material do homem com a coisa, mas um poder, um senhorio.
Francisco de Vitória em duas de suas obras, dos índios ou do direito de
guerra dos espanhóis contra os bárbaros e dos índios recém-descobertos e dos
títulos não legítimos, pelos quais os bárbaros do Novo Mundo puderam passar para
o poder dos espanhóis, datadas provavelmente de 1539, afirmava que: "a
infidelidade (a heresia) ou qualquer outro pecado mortal não impede que os
bárbaros sejam verdadeiros donos e senhores, tanto pública quanto privadamente, e
não podem os cristãos tomar-lhes seus bens por esse motivo.
Desde o século XVI, a concepção dominante era de que os "descobridores"
gozavam de um poder absoluto sobre as áreas "descobertas". Mas mesmo naquela
época, questionava-se o etnocentrismo jurídico dos europeus, pois estes achavam
25
que eram os portadores da cultura universal e únicos senhores das demais coisas
existentes no planeta. A Europa era o centro e o resto era vazio (no sentido amplo
da palavra) ou não merecia ter crédito por se tratar de uma região pagã.
2.1.2 A Legislação do Brasil Colônia
As normas portuguesas que regiam o Brasil após seu descobrimento,
reconheciam o legítimo direito dos índios às suas terras; aliás, terras estas ocupadas
anteriormente por esses "primeiros brasileiros". Apesar de toda tentativa em burlar a
lei, o que muitas vezes resultou em uma bem sucedida violação da norma, o
legislador português teve a sensibilidade em garantir a propriedade indígena e o
espaço que ele ocupava. Dentre as normas, podemos destacar a Carta Régia de 30
de julho de 1609 e a de 10 de setembro de 1611, promulgadas por Felipe III:
[...] os gentios são senhores de suas fazendas, povoações, como o . são na
Serra, sem lhes poderem ser tomadas, nem sobre elas se lhes fazer
moléstia ou injustiça alguma, nem poderão ser mudados contra suas
vontades das capitanias e lugares que lhes forem ordenados, salvo quando
eles livremente o quiserem fazer ...
O Alvará de 01.04.1680, ao cuidar das Sesmarias concedidas pela Coroa,
também ressaltou os direitos dos índios:
e para os ditos gentios, que descerem, e os mais, que há de presente,
melhor se conservem nas Aldeias: por bem que senhores de suas fazendas,
como o são no sertão, sem lhe poderem ser tomadas, nem sobre elas se
lhe fazer moléstia. E o Governador com parecer dos ditos religiosos
assinará os que descerem do sertão, lugares convenientes para neles
lavrarem, e cultivarem, e não poderão ser mudados nos ditos lugares contra
sua vontade, nem serão obrigados a pagar foro, ou tributo algum das ditas
terras, que ainda estejam dadas em Sesmarias e pessoas particulares,
porque na concessão destas se reserva sempre o prejuízo de terceiro, e
muito mais se entende e quero se entenda ser reservado prejuízo, e direito
os Índios, primários e naturais senhores delas.
Neste Alvará foi reconhecida aos índios a condição de primeiros e naturais
senhores das terras que ocupavam, fundamentado no instituto jurídico do
26
indigenato. Apesar do reconhecimento legal de que os índios tinham direitos sobre
as terras que ocupavam, isto não foi suficiente para assegurar-lhes em seus
territórios, de onde foram muitas vezes expulsos, contando com a omissão ou
consentimento da Coroa Portuguesa. Além da falta de empenho político para
garantir a eficácia do mandamento régio, foi criada uma exceção ao indigenato, pois
as terras indígenas conquistadas por guerra justa eram consideradas terras
devolutas e então não se aplicava o Alvará de 01.04.1680.
2.1.3 A Legislação do Império
A Constituição de 1823 não se referiu às terras indígenas, assim como a
legislação imperial muito pouco codificou o assunto. Porém, quando pela primeira
vez se conceituou "terras devolutas" - a Lei 601, art. 30, de 18.09.1850 - não se
incluíram aquelas possuídas pelos índios. A Lei 601 não revogou as disposições
anteriores, principalmente no que tange às terras de posse dos índios.
À vista disto, o Aviso de 20.11.1855 vem confirmar tal condição quando afirma
que "aos índios que ocupassem aldeamentos, estando em sua posse, não
precisavam obter a carta de aforamento". Em face da Lei de Terras, não cabia
legitimar as terras indígenas, pois nas mesmas não havia ocupação, mas sim, o
indigenato.
2.1.4 A Legislação da República
Com a Lei de Terras e até o advento da Constituição de 1891, estava em
vigor que bastava às comunidades indígenas apenas a ocupação das terras, para
que possuíssem o título originário de ocupação, ou seja, o domínio. Contudo, o
sistema de posse pouco beneficiou os índios. Naquela época, as dificuldades de
comprovar que as terras realmente foram ocupadas por eles eram muito grandes,
em razão dos poucos vestígios deixados, ou mesmo devido ao fato de que, com o
tempo, os vestígios já teriam desaparecidos ou, sido destruídos pelos "novos"
ocupantes. Somado a esses problemas havia também o quase inexistente apoio
27
político recebido do Governo.
Na primeira Constituição Republicana as terras devolutas passaram para o
domínio dos Estados - art. 64. Todavia, nem as terras dos aldeamentos extintos,
nem aquelas consideradas de posse imemorial dos índios, poderiam ser
consideradas como terras devolutas.
Na Constituição de 1934 ficou determinado que se respeitasse a posse
indígena, sendo proibida a sua alienação. O art. 129 da Constituição recebeu o
seguinte comentário de Pontes de Miranda:
Desde que há posse e a localização permanente, a terra é do nativo, porque
o quis a Constituição, e qualquer alienação de terras por parte de silvícolas
ou em que se achem permanentemente localizados e com posse, os
silvícolas, é nula. Aquelas mesmas que forem em virtude do art. 129
reconhecidas apenas como de posse de tais gentes não podem ser
alienadas.
O autor acrescenta:
os juízes não podem expedir mandados contra silvícolas que tenham posse
nas terras, de que se trata, se localizaram com permanência. A proibição de
alienação tem como conseqüência:
a) a nulidade absoluta de qualquer ato de disposição, incluindo os que só se
referem a elementos do direito de propriedade ou de posse (usufruto,
garantia real, locação);
b) não há prescrição contra o silvícola, ainda que trintenal;
c) as sentenças que adjudiquem tais terras a outrem são suscetíveis de
rescisão, por infringirem texto constitucional.
As Cartas Magnas de 1937 (art. 154) e de 1946 (art. 216) continuaram
assegurando aos índios o direito à terra que possuíam, a nulidade de todo e
qualquer título de alienação das terras indígenas, assim como a imprescritibilidade
dos direitos advindos dessa posse.
Já a Carta autoritária de 1967 (art. 186) foi mais precisa ao caracterizar o
direito possessório sobre as terras habitadas pelos povos indígenas. Aparece uma
novidade, até então inexistente, o domínio das terras tradicionalmente ocupadas
pelos índios passou a ser propriedade da União (art. 4°), sendo que aqueles ficaram
com o usufruto das riquezas naturais e todas as utilidades que nelas havia (art. 198).
28
Em outras palavras, foi criada nas áreas indígenas a distinção entre domínio e
posse, mas continuou havendo o reconhecimento do instituto jurídico do indigenato.
O objetivo dos legisladores, ao criarem a distinção entre propriedade e posse,
era impedir a alienação das terras indígenas. Na realidade, essa ficção jurídica, mais
do que pretender defender um direito, foi fruto da visão conservadora sobre a
definição de propriedade. Na doutrina jurídica brasileira é predominante a concepção
de que não pode haver restrições ao poder de disposição inerente ao domínio; ou
seja, não se poderia dar a propriedade aos índios e, ao mesmo tempo, proibir a
possibilidade de ser vendida. Mesmo assim, segundo Júlio Gaiger, "essa fórmula
constitucional preserva adequadamente os direitos territoriais indígenas"
Na mesma linha de raciocínio dos mandamentos constitucionais anteriores, o
legislador da Emenda na 1, de 1969, manteve o domínio para a União (art. 4°, VI) e
assegurou a posse aos índios, assim como sua inalienabilidade e usufruto exclusivo
das "riquezas naturais e utilidades nelas existentes". Confirmou também a nulidade e
extinção dos efeitos jurídicos que tinham por objetivo o domínio, a posse ou a
ocupação de tais terras, isentando a União e a FUNAI de indenizar qualquer de seus
ocupantes; in verbis:
Art. 198 - As terras habitadas pelos silvícolas são inalienáveis nos termos
que a lei federal determinar, a eles cabendo a sua posse permanente e
ficando reconhecido o seu direito ao usufruto exclusivo das riquezas
naturais e todas as utilidades nelas existentes.
§ 1 - Ficam declaradas a nulidade e a extinção dos efeitos jurídicos de
qualquer natureza que tenham por objetivo o domínio, a posse ou a
ocupação de terras habitadas pelos silvícolas.
§ 2°- A nulidade e extinção de que trata o parágrafo anterior não dão aos
ocupantes direito a qualquer ação ou indenização contra a União e a
Fundação Nacional do Índio.
A Lei 6.001, de 19.12.1973, conhecida como Estatuto do Índio, reconhece a
posse
permanente
das
terras
que
são
tradicionalmente
ocupadas
pelas
comunidades indígenas. Esta garantia está presente há décadas nas Constituições
brasileiras. Tais pressupostos legais estão expressos no art. 2°, IX e art. 17, I e III.
29
Diz o art. 2°:
Cumpre à União, aos Estados e aos Municípios, bem como aos órgãos das
respectivas administrações indiretas, nos limites de sua competência, para
a proteção das comunidades indígenas e a preservação dos seus direitos:
IX- Garantir aos índios e às comunidades indígenas, nos termos da
Constituição, a posse permanente das terras que habitam, reconhecendoIhes o direito ao usufruto exclusivo das riquezas e de todas as utilidades
que naquelas terras existirem.
Com a promulgação da Carta Constitucional Federal, em 05 de outubro de
1988, ficou garantida a posse imemorial (art. 231). O domínio ainda continua a ser
da União (art. 20, XI), as terras indígenas são inalienáveis e indisponíveis, e os
direitos sobre elas, imprescritíveis (art. 231, § 4°.). Além do que, o aproveitamento
dos recursos hídricos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terra indígenas
precisam de autorização do Congresso Nacional, que deve ouvir as comunidades
afetadas (art. 231, § 3°.)128. A remoção dos índios é vedada, exceto com ad
referendum do Congresso Nacional (art. 231, § 5°.).
O índio é possuidor exclusivo e permanente das terras que ocupa. É o que
dispõe o caput do art. 231 da Constituição Federal. Isso quer dizer que a posse
indígena é um direito que decorre do simples fato da ocupação, não dependendo de
qualquer formulação.
O § 1°, do artigo supracitado, define com precisão o conceito de terras
indígenas:
São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em
caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as
imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu
bem-estar e as necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo
seus usos, costumes e tradições.
A Constituição do Estado do Pará reza no seu art. 300, § 3°, que "o Estado e
os Municípios devem garantir a posse dos índios sobre as terras que
tradicionalmente ocupam e o usufruto exclusivo deles sobre as riquezas do solo, dos
rios, e dos lagos nelas existentes". Em outras palavras, Estado e Municípios têm o
dever de garantir o direito dos índios às suas terras.
30
Das regras constitucionais federais podes abstrair:
a) que todas as terras ocupadas pelos índios são de domínio da União, logo
são patrimônio público e por isso podem ser defendidas por qualquer
cidadão;
b) que os índios não podem ser retirados, por qualquer motivo, das terras
que habitam, exceto em casos de catástrofe ou epidemia que ponha em
risco a vida dos índios, ou ainda, no interesse da soberania do País. Nesses
casos é necessário o referendum do Congresso Nacional, ou seja, as
posses indígenas são permanentes;
c) que às comunidades indígenas é garantida a posse e usufruto exclusivo
das riquezas de suas terras, assegurando-se também que são nulos e
extintos (não produzindo qualquer efeito jurídico) os atos que tenham por
objetivo a ocupação, posse ou o domínio das terras indígenas;
d) que as terras indígenas são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos
sobre elas, imprescritíveis. Indisponíveis porque é proibida a alteração da
destinação de suas terras e, imprescritíveis porque o lapso de tempo não
prejudica o direito, que, por qualquer motivo, não tenha sido exercido ou
exigido;
e) que os direitos sobre as terras indígenas são reconhecidos como
originários. Este é um dos mais importantes mandamentos constitucionais,
pois admite que os direitos das comunidades indígenas são direitos
anteriores ao surgimento do Estado brasileiro.
Não resta dúvida de que a Constituição de 1988 foi o primeiro texto
constitucional que reservou todo um capítulo aos direitos indígenas, dando-Ihes o
merecido reconhecimento constitucional. O seu conteúdo representa um avanço
conceitual sobre os direitos que as nações indígenas possuem e necessitam que
sejam assegurados. Hoje, na prática, as questões que envolvam intervenção nos
direitos indígenas necessitam, obrigatoriamente, serem discutidas e concedidas pelo
Congresso Nacional.
Outro aspecto inovador da Constituição de 1988 foi o fato de que, além de
reconhecer e proteger a posse indígena, aspecto também amparado pelas
Constituições anteriores, ela também assegurou o usufruto exclusivo pelos índios
dos recursos naturais e das demais serventias encontradas em suas terras. Usufruto
exclusivo não significa que fica proibido qualquer uso pelos povos indígenas desde
que não seja direto, conforme nos alerta Souza Filho, usufruto "quer dizer somente
que não é transferível para qualquer apropriação individual e que os resultados de
qualquer uso ou trabalho ou renda será sempre coletivo, da comunidade indígena
que coletivamente do resultado pode dispor”.
31
Em janeiro de 1996, o Governo Federal editou o Decreto 1.775 com o intuito
de regulamentar o procedimento administrativo de demarcação das terras indígenas,
revogando o Decreto 22/91 que tratava a mesma matéria. Segundo o Governo
Federal, esse novo Decreto introduz a possibilidade de "Estados, Municípios em que
se localize na área sob demarcação e demais interessados manifestar-se" (art. 2°, §
8°), seja para pleitear indenizações ou demonstrar vícios no relatório que definiu a
terra indígena a ser demarcada.
Mas para as organizações indígenas e organizações não-governamentais
indigenistas, este Decreto representa um retrocesso na legislação indígena
brasileira, pois possibilita a redução das áreas homologadas, mas ainda não
registradas em cartório. Segundo essas organizações, o· Decreto 1.775 viola os
mandamentos constitucionais, além de aumentar o conflito pela disputa da posse da
terra em áreas indígenas.
Independentemente da polêmica, um decreto administrativo não tem poderes
para revogar uma norma constitucional, seja de forma explícita ou por meios
implícitos, ao criar empecilhos burocráticos para que o direito não tenha eficácia. O
artigo 231 da Constituição Federal que define o que é terra indígena e assegura às
comunidades indígenas o direito às terras que tradicionalmente ocupam, é um direito
originário, que precede a qualquer outro direito, e está em plena vigência.
2.2 TERRAS INDÍGENAS
O principal problema que aflige os diversos grupos indígenas que integram o
povo brasileiro é, sem dúvida, aquele que diz respeito à preservação e manutenção
de suas terras. A própria inserção da matéria em diversos textos constitucionais,
desde 1934, é uma prova bastante evidente de que o assunto é extremamente
sensível. O interesse da literatura jurídica nacional sobre a matéria tem sido
escasso. A bem da verdade, contudo, deve ser assinalado que, nos últimos anos,
vêm sendo produzidas algumas obras especialmente voltadas ao tema. Este fato
tem ocorrido, especialmente, após a promulgação da Constituição de 1988.
32
É preciso não olvidar que a própria existência do tema terras indígenas é,
com efeito, um triste reconhecimento de que os povos indígenas, de há muito, não
são mais os senhores de seus tradicionais territórios. A discussão acerca das terras
indígenas não é uma simples polêmica entre juristas ou entre indianistas. O tema,
efetivamente, é o mais importante dentre todos os temas vinculados ao Direito
Indigenista. Assim é porque a relação entre os aborígines e o seu habitat transcende
qualquer relação que um "civilizado" possa ter com a sua casa ou com a sua cidade
natal. O tema é, claramente, antropológico e, como é evidente, falece competência
ao autor para enfrentá-la com a necessária profundidade. Desta forma, permito-me a
transcrição de algumas palavras da consagrada antropóloga Ramos em relação à
matéria:
No passado, quando não havia grandes pressões de fora sobre a
quantidade de terra a ser utilizada para cada sociedade indígena, a questão
da manutenção de fronteiras territoriais não chegava a se colocar de
maneira categórica. Todos tinham o direito de utilizar os recursos do meio
ambiente na forma de caça, pesca, coleta e agricultura, sem que divisas
rígidas fossem mantida~ entre aldeias, mesmo sociedades vizinhas.
A demarcação das terras indígenas, embora seja, contraditoriamente, uma
reivindicação histórica dos indígenas serve de demarcação dos espaços nos quais
os indígenas estarão "confinados," sem que possam exercera sua "indigenidade"
fora de tais limites territoriais.
2.2.1 Direitos Adquiridos sobre as Terras Indígenas
A própria Constituição determina a absoluta nulidade e extinção de qualquer
ato jurídico que tenha por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras
indígenas. Igualmente nulos e extintos são quaisquer atos que tenham por objeto a
exploração de riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos existentes em terras
indígenas. A Lei Maior ressalvou o interesse público da União, tal qual definido em
lei complementar. As nulidades tratadas no § 6º do artigo 231 não ensejam qualquer
indenização, excetuadas as benfeitorias realizadas de boa-fé.
Um problema importante e que não pode deixar de ser abordado neste
trabalho é aquele que diz respeito a pretensos direitos adquiridos por terceiros sobre
33
as terras indígenas. Como está estabelecido pelo § 6º do artigo 231 da Lei
Fundamental, não é devida qualquer indenização em razão de atos ou negócios
jurídicos praticados por terceiros e que envolvam terras indígenas. A única exceção
é para as benfeitorias feitas por terceiros de boa-fé. A Constituição de 1988 não
criou novas áreas indígenas. Ao contrário, limitou-se a reconhecer as já existentes.
Tal reconhecimento, contudo, não se cingiu às terras indígenas já demarcadas. As
áreas
demarcadas,
evidentemente,
não
necessitavam
do
reconhecimento
constitucional, pois, em nível da legislação infraconstitucional, já se encontravam
afetadas aos povos indígenas. O que foi feito pela Constituição foi o reconhecimento
de situações fáticas, isto é, a Lei Fundamental, independentemente de qualquer
norma de menor hierarquia, fixou critérios capazes de possibilitar o reconhecimento
jurídico das terras indígenas. Não se criou direito novo.
É preciso estar atento ao fato de que as terras indígenas foram reconhecidas
como afetadas aos diversos grupos étnicos de origem pré-colombiana, em razão do
expresso reconhecimento da incidência de direito originário, isto é, direito
precedente e superior a qualquer outro que, eventualmente, se possa ter constituído
sobre o território dos índios. A demarcação das terras tem única e exclusivamente a
função de criar uma delimitação espacial da titularidade indígena e de opô-la a
terceiros. A demarcação não é constitutiva.
Aquilo que constitui o direito indígena sobre as suas terras é a própria
presença indígena e a vinculação dos índios à terra. Ora, qualquer construção,
qualquer empreendimento encontrado no interior das áreas indígenas, sem expressa
previsão legal ou, ainda, por autorização contratual firmada entre as partes, deve ser
tido, a partir da Constituição de 1988, como violador dos direitos originários dos
indígenas sobre as suas terras. É não indenizável, a menos que o terceiro
interessado comprove, judicialmente, desconhecer o caráter indígena do território no
qual tenha realizado o empreendimento em tela. Observe-se que, aqui, o terceiro
não poderá invocar em sua defesa a norma contida no artigo 5º, inciso XXXVI, da
Constituição da república Federativa do Brasil, pois houve expressa exclusão de
quaisquer direitos adquiridos. A única exceção é em relação às benfeitorias de boafé.
34
2.2.2 Classificação das Terras Indígenas pelo Estatuto do Índio
O Estatuto do Índio, como não poderia deixar de ser, possui uma lista de
artigos voltados unicamente para o trato das questões referentes às terras
indígenas. Em qualquer parte do território nacional, a União pode demarcar e
destinar áreas para a utilização exclusiva dos povos indígenas. Tais áreas podem
ser adquiridas por compra, por desapropriação ou por qualquer outro modo de
transmissão de domínio,
Nos termos do Estatuto as terras indígenas podem ser classificadas em:
a) reserva indígena - área destinada a servir de habitat a grupo indígena, com
os meios suficientes à sua subsistência;
b) parque indígena - área contida em terra na posse dos índios, cujo grau de
integração permita assistência econômica, educacional e sanitária dos órgãos da
União, em que se preservem as reservas de flora e fauna e as belezas naturais da
região;
c) colônia agrícola indígena - área destinada à exploração agropecuária,
administrada pelo órgão de assistência ao índio, onde convivam tribos aculturadas e
membros da comunidade nacional;8
d) território federal indígena - é a unidade administrativa subordinada à União,
instituída em região na qual pelo menos um terço da população seja formada por
índios.
2.2.3 A extração de Madeira nas Terras Indígenas
Este é mais um dos pontos extremamente polêmicos dentro de um tema que
é essencialmente polêmico. É indiscutível que a maior parte das terras indígenas é
altamente rica em diversas madeiras nobres e raras. Penso que o problema cuja
abordagem ora se inicia tem duas vertentes distintas, ainda que ambas tenham uma
origem comum, que é o descaso e abandono com que são tratados os índios
brasileiros. Refiro-me à exploração clandestina de madeira nas áreas indígenas e à
35
exploração realizada pelos próprios índios. Desta última o exemplo mais eloqüente é
a extração de mogno no território Kaiapó. Tendo em vista que o problema da
madeira extraída pelos próprios indígenas é mais complexo, examinarei em primeiro
lugar a chamada exploração "clandestina" de madeira nas áreas indígenas.
(ANTUNES, 2006)
a) Exploração clandestina - As dimensões necessárias para que uma
exploração de área madeireira seja comercialmente viável demonstram cabalmente
que, de fato, estas não possam existir sem a mais ampla conivência daqueles que
deveriam ser responsáveis pela proibição da atividade. A "clandestinidade" da
extração de madeira em áreas indígenas é economicamente extremamente
importante, sendo responsável pela maior parte do mogno exportado pela América
Latina. O que se sabe a respeito da exploração "clandestina" de madeira é que esta
encontra, não raras vezes, um ambiente favorável na medida em que é uma
atividade de "desenvolvimento econômico". A partir do momento em que "constata"
a existência de uma atividade "clandestina" de exploração de madeira e, diante de
uma realidade irreversível, começa todo um processo com vistas à "regularização"
da exploração. Muitos são os argumentos apresentados em favor de tais "regularizações". O mais forte é sempre o de que os índios serão "beneficiados" com os
enormes recursos que passarão a dispor. (DURNING, 1993)
A total falta de recursos destinados às aldeias indígenas serve de armadilha
para que os índios fiquem em uma situação embaraçosa, pois, diante da falta de
recursos para a assistência médica, educacional, sanitária etc., busca-se criar uma
situação que tem por objetivo forçá-los a admitir a exploração desenfreada de
madeiras nobres em suas áreas.
b) Exploração realizada pelos índios ou com autorização destes - A invasão
das terras indígenas pelos mais diversos tipos de invasores e a omissão, quase que
reiterada, das autoridades públicas em assegurar que as áreas indígenas
permaneçam na posse exclusiva dos índios têm gerado situações paradoxais e
bastante graves. Não poucas vezes, ante situações de fato, praticamente
irreversíveis, os próprios índios, mediante "contratos", autorizam a exploração de
madeira e mesmo de garimpo em suas terras.
A complexidade do problema é muito grande, pois suscita questões referentes
à autonomia dos povos indígenas acerca do grau de liberdade que é dado aos
36
índios para a exploração dos recursos econômicos eventualmente existentes em
suas terras.
Deve-se examinar qual o fundamento jurídico que serve de base para que
terras públicas federais sejam afetadas diretamente às diversas nações indígenas
em usufruto permanente. Ora, conforme o mandamento constitucional contido no
artigo 231, § 1Q, tais terras são aquelas imprescindíveis à preservação dos recursos
naturais necessários ao seu bem-estar e as necessárias à sua reprodução física e
cultural, desnecessário dizer, portanto, que a terra foi tida pela Lei Fundamental
como um elemento essencial à própria sobrevivência dos povos indígenas étnicos e
culturais plenamente diferenciados. O legislador entendeu, acertadamente, que
qualquer risco que as terras indígenas possam sofrer significa risco aos próprios
índios.
Dando mais consistência ao caput do artigo 231, o § 4Q dispõe que as terras
de que trata este artigo são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas
imprescritíveis. Evidentemente que no conceito de terras indígenas não está
incluindo, apenas, o chão, mas, ao contrário, todo o conjunto e bens que nelas
existem e, em especial, o patrimônio ecológico nelas abrigado. É, aliás, um princípio
elementar de direito que os bens móveis se vinculam aos bens imóveis nos quais
estão inseridos. Ora, se as terras indígenas são inalienáveis, parece-me que os seus
acessórios (riquezas minerais, madeiras etc.) também o são. Não se pretende que
tais recursos sejam tidos como intocáveis, mas necessário se faz que a utilização
dos mesmos não se faça de forma predatória e potencialmente causadora de riscos
para a própria sobrevivência das comunidades indígenas. Esta concepção
antropológica e legal já foi objeto de confirmação judicial, durante o regime da Carta
de 69, pelo extinto Tribunal Federal de Recursos, conforme decisão proferida nos
autos da apelação cível nº 31.078 - Mato Grosso, relator o Ministro Adhemar
Raymundo, em cuja ementa se pode ler o seguinte:
[...] O objetivo da norma Constitucional, ao transformar as áreas ocupadas
pelos índios em terras inalienáveis, foi o de preservar o habitat de uma
gente, sem cogitar de defender a sua posse, mas dentro do sadio propósito
de preservar um patrimônio territorial, que é a razão de ser da própria
existência dos índios. (GUIMARÃES, 1993)
37
O reconhecimento da autonomia cultural dos povos indígenas se faz no
âmbito do Estado brasileiro e implica, evidentemente, a construção de direitos e
deveres, tanto para a chamada sociedade envolvente quanto para os próprios povos
indígenas que, também eles, possuem obrigações para com os outros setores e
etnias de nossa sociedade multiétnica. O dever de preservação do meio ambiente,
tal qual estabelecido no artigo 225 da Constituição Federal, é imposição feita a todos
os brasileiros, sem qualquer distinção racial ou étnica.
É de se observar que a extração de madeira por grupos indígenas, quase
sempre, é duplamente um mau negócio, pelo menos para os índios. É um mau
negocio porque, comercialmente, o preço da madeira que é pago para os índios
pelas madeireiras é sempre abaixo do real preço de mercado. Em segundo lugar, é
um mau negócio, pois as explorações, em geral, são feitas sem qualquer critério de
sustentabilidade e, em médio e longo prazos, acarretarão gravíssimos riscos para a
própria sobrevivência da comunidade envolvida.
Em algumas comunidades indígenas, a extração de madeira já chegou a
atingir proporções alarmantes, tal é o caso da extração de mogno pelos índios
caiapós. Permito-me transcrever o seguinte texto sobre o particular:
o mogno extraído das reservas caiapós representa parte significativa do
total das exportações brasileiras. Para se ter uma idéia basta dizer que do
3
total das exportações dessa madeira em 1987, 163.271m segundo dados
da Cacex, cerca de 69% foram Extraídos das áreas dos grupos caiapós das
aldeias A'Ukre, Goro tire, Kikretum, Kokraimoro e Kuben-KranKen. O ano de
1987 parece ter sido um ano extremamente produtivo para as atividades
das madeireiras nas áreas Kaiapó, como indica o declínio da atividade no
3
ano seguinte, 1988, quando se retirou "apenas" 69.421,736m , ou seja,
pouco mais da metade do ano anterior. Especulativamente pode-se inferir
que a queda na atividade se deva ao esgotamento das reservas pela
exploração. Ainda assim, esse total de mogno extraído das reservas kaiapó,
em 1988, ficou acima do total das exportações brasileiras dessa madeira
nos anos de 1985 e 1986 somados. (GUIMARÃES, 1996)
Este fato tem causado, inclusive, divisões entre os caiapós, pois muitos dos
caciques são frontalmente contra a política de extração de madeira que vem sendo
desenvolvida de forma bastante agressiva por determinados setores do povo
caiapós. Em realidade, o que se constata é que os caiapós chegaram a uma
situação limite. Assim é porque as suas terras, situadas na região Sul do Estado do
Pará, sempre foram alvo de grande pressão, seja por parte de garimpeiros, seja por
38
parte de madeireiras, e mesmo pressão agropecuária. A inércia e incapacidade do
governo em realizar a demarcação plena da terra caiapó serviram de base para a
consolidação de situação fática cuja irreversibilidade em curto prazo é bastante
evidente. A pressão internacional por madeiras nobres, conjugada à indiferença dos
órgãos governamentais, está fazendo com que uma boa parcela de um importante
grupo indígena, em nome de ganhos fáceis, esteja alienando o seu futuro enquanto
povo. De certa forma, a própria FUNAI é interessada na devastação que se vem
verificando, pois, como se sabe, é a administradora da chamada "renda indígena".
Veja-se que a Lei nº 6.001/73, por seu artigo 46, condiciona a autorização de corte
de madeira nas florestas indígenas, consideradas em regime de preservação
permanente, à existência de "programas ou projetos para o aproveitamento das
terras respectivas na exploração agropecuária, na indústria ou no reflorestamento" .
É evidente por si mesmo que nenhuma das atividades mencionadas guarda
qualquer relação com o modo indígena de viver.
É importante observar que o tipo de exploração em tela é nula de pleno
direito, em razão do § 6º do artigo 231 da Lei Fundamental, que determina a
nulidade de qualquer contrato que o tenha por objeto a exploração das riquezas
naturais do solo, dos rios e lagos existentes em terras indígenas, ressalvado o
interesse público da União, conforme definido em lei complementar. Tal nulidade,
como é evidente, abrange contra os firmados por índios ou por branco.
2.2.4 Terras Indígenas e Soberania Nacional
A quantidade de interesses que estão envolvidos em toda a problemática
referente às terras indígenas tem possibilitado o surgimento de pontos de vista
completamente distorcidos sobre o assunto. Penso que, ainda que não se trate de
novidade, deve ser ressaltado o fato de que as terras indígenas são terras de
propriedade da União Federal, isto é, pertencem ao Estado brasileiro. A partir desta
inquestionável realidade jurídica, não só de direito interno, mas, sobretudo, de direito
internacional, é que se deve examinar toda a complexa situação das fronteiras e da
soberania.
39
Fala-se, atualmente, em uma profunda mudança no conceito de soberania
nacional. Tal mudança seria decorrente de alterações estruturais na ordem
econômica internacional, com um aprofundamento cada vez mais presente da
internacionalização da economia.
A importância que a Amazônia desempenha dentro do atual contexto
internacional é, sem dúvida, crescente. Sabe-se que as riquezas escondidas na
Amazônia são incalculáveis. Não se fala, aqui, de riquezas minerais, pois estas são
perfeitamente detectáveis pelos modernos sistemas de satélite e já foram
levantadas, em grande parte, pelo Projeto Radam. A principal riqueza da Amazônia
está na sua biodiversidade. É indiscutível que, com o atual nível de conhecimento,
não se pode ter a real dimensão de todas as substâncias químicas que poderão vir a
ser sintetizadas a partir da flora amazônica. A proteção destas riquezas é um
imperativo. Evidentemente que, em razão destas e de outras questões
extremamente graves, como o tráfico internacional de entorpecentes e armas, existe
a necessidade real e concreta da proteção das áreas de fronteiras do País. O
domínio das terras nas regiões fronteiriças sempre foi motivo de divergência jurídica,
vez que, por muitos anos, não existiu uma lei capaz de definir categoricamente os
direitos em relação a tais terras 1. Pela Constituição vigente, não há a menor dúvida
de que as terras situadas na faixa de fronteira pertencem à União Federal. No caso
das terras indígenas que estejam situadas na faixa de fronteira, é indiscutível que
estas pertencem à União por dupla afetação: por estarem na faixa de fronteira e por
serem terras indígenas.
Há quem pretenda ver uma incompatibilidade entre a presença dos índios na
faixa de fronteira e a preservação da segurança nacional. Há, também, quem
pretenda ver uma impossibilidade da presença do Estado em suas fronteiras, se
estas estiverem afetadas aos povos indígenas, em razão de que tal presença seria
nociva aos índios. Penso que ambas as posições são extremadas e não consultam
ao interesse nacional. Não falo de um interesse nacional abstrato, mas, muito pelo
contrário, de um interesse que se faz sentir na possibilidade de cada brasileiro viver
dignamente e de acordo com os seus hábitos, tradições e características culturais
mais profundas. E óbvio que a preservação física, cultural e espiritual dos povos
1
Para maiores detalhes, v. Rios, Aurélio Veiga. Os Direitos Constitucionais dos Índios nas Faixas
de Fronteiras, in Santilli, Juliana (Org.)
40
indígenas é do interesse nacional, assim como a preservação da integridade das
fronteiras. Os dois bens jurídicos são igualmente relevantes e não conflitantes, pois
ambos possuem previsão constitucional.
O que tem sido conflitante é o conjunto de políticas adotadas, o despreparo e,
não raras vezes, a má-fé com que o assunto é encarado, independentemente de
quem sejam os atores. A ótica integracionista e a sua contraposição, isto é, aquela
que julga terem os índios direitos superiores aos dos demais brasileiros, são nocivas
aos legítimos interesses brasileiros, de todos os brasileiros. Se é indiscutível a
necessidade de proteção de nossas fronteiras, é igualmente indiscutível que projetos
como o Calha Norte mostraram-se equivocados e incapazes de gerar frutos
socialmente úteis. O problema, contudo, é um dos mais graves enfrentados pelo
País e deve ser discutido por toda a sociedade brasileira, de forma ampla e leal. A
omissão em tal debate, penso, é o pior mal que se pode fazer ao País e,
evidentemente, aos próprios índios.
2.3 A DEMARCAÇÃO DAS TERRAS INDÍGENAS
A Constituição da República Federativa do Brasil determina, em seu artigo 67,
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que: a União concluirá a
demarcação das terras indígenas no prazo de cinco anos a partir da Constituição. A
norma jurídica, em si, não constitui novidade em nosso Direito Positivo, pois
representa repetição e elevação em nível constitucional de norma existente no artigo
65 da Lei nº 6.001, de 19 de dezembro de 1973. Portanto, há mais de 20 anos,
existe um prazo legal para que as terras indígenas sejam demarcadas dentro de
cinco anos. Tanto a norma legal como a constitucional restam letra morta. As razões
para que isso ocorra são inúmeras e não precisam ser examinadas neste trabalho.
a)
As terras tradicionalmente ocupadas pelos indígenas são bens de propriedade da União (CF, art. 20, XI). Tais terras são destinadas à p:JSSe permanente
dos indígenas e a eles cabe o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e
dos lagos existentes em seu interior (CF, art. 231. § 2º). À União compete demarcar,
proteger e fazer respeitar as terras indígenas (CF. art. 231, caput).
41
Terras tradicionalmente ocupadas pelos indígenas são aquelas por eles
habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as
imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários ao seu bemestar e as necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo seus usos/
costumes e tradições (CF, art. 231, § 1º).
o Poder Executivo, em iniciativa, com o objetivo de agilizar a demarcação das
terras indígenas, baixou o Decreto nQ 22, de 4 de fevereiro de 1991, que dispõe
sobre o processo administrativo de demarcação das terras indígenas e dá outras
providências. A aplicação do referido decreto para a demarcação de terras indígenas
tem suscitado imensa controvérsia acerca da constitucionalidade de diversos
dispositivos nele constantes.
A matéria é muito complexa, seja do ponto de vista jurídico, seja do ponto de
vista social, haja vista as imensas repercussões que decorrerão de uma eventual
declaração de inconstitucionalidade de dispositivos regulamentares contidos no
decreto em questão. A tese que sustenta a inconstitucionalidade baseia-se no fato
de que o artigo 25 do Ato das Disposições Constitucionais fiansitórias extinguiu
todas as delegações para que o Executivo deliberasse sobre matéria de
competência exclusiva do Congresso Nacional. Portanto, em conseqüência da
norma contida no ADCT, o artigo 19 da Lei nº 6.001173 (Estatuto do Índio) estaria
revogado. Para os adeptos da tese ora apresentada, o Decreto nº 22/91 é uma mera
regulamentação do artigo 19 da Lei nº 6.001173 e, portanto, é nulo de pleno direito.
Acresce, dizem os adeptos da tese, que o artigo 52, LV, da Constituição Federal
assegura a todos o direito ao contraditório, seja no processo administrativo, seja no
judicial, e o Decreto nº 22/91 não respeitou o aludido princípio constitucional.
A tese contrária sustenta que o Decreto nº 22/91 é uma decorrência direta das
normas contidas no artigo 231 da Lei Fundamental da República e que o mesmo
não violou qualquer princípio constitucional, implícito ou explícito.
O primeiro ponto a ser enfrentado é aquele que diz respeito às competências
exclusivas do Congresso Nacional em matéria de terras indígenas. As terras
indígenas são terras públicas federais (CF, art. 20, XI), com uma destinação
específica conferida pelo artigo 231 da Constituição da República Federativa do
Brasil. O artigo 48, V. da Lei Fundamental da República estabelece que: “Cabe ao
Congresso Nacional [...] dispor sobre todas as matérias de competência da União,
42
especialmente sopre: [...] V - limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e
bens do domínio da União”.
Estaria a norma constitucional a indicar que somente uma lei formal poderia
definir o critério de demarcação das terras indígenas, vez que estas são bens da
União.
Inicialmente, cumpre observar que ao Congresso Nacional cabe dispor sobre
todas as matérias de competência da União. Ora, ao se admitir a tese de que o
Decreto nº 22/91 é inconstitucional, pois dispôs sobre matéria de competência do
Congresso Nacional, implicitamente, estamos admitindo a tese de que a Carta de
1988 extinguiu o Poder Regulamentar do Poder Executivo, e mais que nenhum
Decreto ou Decreto-lei foi recepcionado pela atual Constituição Federal. O que é,
evidentemente, absurdo. O próprio Supremo Tribunal Federal, não raras vezes, tem
declarado a recepção de Decretos e Decretos-lei; especialmente em matéria
tributária que, como se sabe, contempla a defesa de direitos e garantias individuais.
O artigo 19 da Lei nº 6.001173 determina que: “As terras indígenas, por
iniciativa e sob orientação do órgão federal de assistência ao índio, serão
administrativamente demarcadas, de acordo com o processo estabelecido em
decreto do Poder Executivo”.
Evidentemente que não existiria nesta norma legal qualquer delegação feita
pelo Legislativo ao Executivo.
A Constituição de 1967, com a redação que lhe foi dada pela Emenda
Constitucional nº 1, de 1969, em seu artigo 43, VI, determinava: “Cabe ao
Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, dispor sobre todas
as matérias de competência da União: VI limites do território nacional; espaço aéreo
e marítimo; bens de domínio da União”.
43
CAPITULO III
3 LICENCIAMENTO E COMPETÊNCIA
3.1 ASPECTOS GERAIS
Para se fazer um manejo ambiental ou qualquer alteração no meio ambiente,
é preciso fazer em primeiro lugar o licenciamento ambiental, onde o estado estipula
as normas a serem seguidas. “O mais importante dentre todos os mecanismo de
controle é o licenciamento ambiental, haja vista que, por meio desse instrumento a
administração pública, no uso de suas atribuições, estabelece condições e limites no
uso dos recursos naturais de determinadas atividades”. (PANIZI, 2007)
Conceito: é um complexo de etapas que compõem o procedimento
administrativo, o qual objetiva a concessão de licença ambiental. (DEON. SETTE,
2008)
Essa obrigação é compartilhada pelos Órgãos Estaduais de Meio Ambiente e
pelo IBAMA, como partes integrantes do Sistema Nacional de Meio AmbienteSISNAMA..
O IBAMA atua, principalmente, no licenciamento de grandes projetos de infraestrutura que envolva impactos em mais de um estado e nas atividades do setor de
petróleo e gás na plataforma continental.
As principais diretrizes para a execução do licenciamento ambiental estão
expressas na Lei 6.938/81 e nas Resoluções CONAMA nº 001/86 e nº 237/97:
•
A Lei nº. 6.938/81 - Política Nacional do Meio Ambiente,
no inciso IV do artigo 9, estabelece que o licenciamento é um dos
instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente.
O artigo 10 da mesma norma determina quais as medidas básicas a serem
adotadas para o licenciamento de empreendimentos potencialmente
poluidores.
44
O licenciamento ambiental é um dos diferentes procedimentos de controle
ambiental, adotados pelo Estado, cujo objetivo é o de assegurar que as atividades a
ele submetidas gerem o menor impacto ambiental possível. O procedimento e
licenciamento ambiental têm origem a requerimento do interessado, ou de ofício, e
se encerra com a concessão ou a negativa do Alvará respectivo, isto é, uma licença
ou autorização ambiental, conforme o caso.
•
CONAMA nº 001/86: Conselho Nacional Do Meio Ambiente-IBAMA, no uso
das atribuições que lhe confere o artigo 48 do Decreto nº 88.351, de 1º de junho de
1983, para efetivo exercício das responsabilidades que lhe são atribuídas pelo artigo
18 do mesmo decreto,
Artigo 1º - Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental
qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio
ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante
das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:
I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
II - as atividades sociais e econômicas;
III - a biota;
IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;
V - a qualidade dos recursos ambientais.
Artigo 2º (...)
Artigo 10º - O órgão estadual competente, ou o IBAMA ou, quando couber,
o Município terá um prazo para se manifestar de forma conclusiva sobre o
RIMA apresentado.
Parágrafo único - O prazo a que se refere o caput deste artigo terá o seu
termo inicial na data do recebimento pelo estadual competente ou pela
SEMA do estudo do impacto ambiental e seu respectivo RIMA.
Artigo 11 - Respeitado o sigilo industrial, assim solicitando e demonstrando
pelo interessado o RIMA será acessível ao público. Suas cópias
permanecerão à disposição dos interessados, nos centros de
documentação ou bibliotecas da SEMA e do estadual de controle ambiental
correspondente, inclusive o período de análise técnica,
§ 1º - Os órgãos públicos que manifestarem interesse, ou tiverem relação
direta com o projeto, receberão cópia do RIMA, para conhecimento e
manifestação,
§ 2º - Ao determinar a execução do estudo de impacto ambiental e
apresentação do RIMA, o estadual competente ou o IBAMA ou, quando
couber o Município, determinará o prazo para recebimento dos comentários
a serem feitos pelos órgãos públicos e demais interessados e, sempre que
julgar necessário, promoverá a realização de audiência pública para
informação sobre o projeto e seus impactos ambientais e discussão do
RIMA.
45
•
RESOLUÇÃO Nº 237 , DE 19 DE dezembro DE 1997: O Conselho Nacional
do Meio Ambiente-CONAMA, no uso das atribuições e competências que lhe são
conferidas pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, regulamentadas pelo Decreto
nº 99.274, de 06 de junho de 1990, e tendo em vista o disposto em seu Regimento
Interno, e Considerando a necessidade de revisão dos procedimentos e critérios
utilizados no licenciamento ambiental, de forma a efetivar a utilização do sistema de
licenciamento como instrumento de gestão ambiental, instituído pela Política
Nacional do Meio Ambiente;
Considerando a necessidade de se integrar a atuação dos órgãos
competentes do Sistema Nacional de Meio Ambiente-SISNAMA na execução da
Política Nacional do Meio Ambiente, em conformidade com as respectivas
competências:
Art. 1º - Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:
I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão
ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a
operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais , consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou
daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental,
considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas
aplicáveis ao caso.
II - Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental
competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle
ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física
ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou
atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam
causar degradação ambiental.
III - Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos
aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e
ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como
subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental,
plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar,
diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área
degradada e análise preliminar de risco.
IV – Impacto Ambiental Regional: é todo e qualquer impacto ambiental que
afete diretamente (área de influência direta do projeto), no todo ou em
parte, o território de dois ou mais Estados.
Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o
licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31
de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo
impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:
I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país
limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica
46
exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio
da União.
II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do
País ou de um ou mais Estados;
IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar,
armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que
utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações,
mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN;
§ 1º - O IBAMA fará o licenciamento de que trata este artigo após
considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos
Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento,
bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no
procedimento de licenciamento.
§ 2º - O IBAMA, ressalvada sua competência supletiva, poderá delegar aos
Estados o licenciamento de atividade com significativo impacto ambiental
de âmbito regional, uniformizando, quando possível, as exigências.
Art. 8º - O Poder Público, no exercício de sua competência de controle,
expedirá as seguintes licenças:
I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do
empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção,
atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e
condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua
implementação;
II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou
atividade de acordo com as especificações constantes dos planos,
programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle
ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo
determinante;
III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou
empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta
das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e
condicionantes determinados para a operação.
Parágrafo único - As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou
sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do
empreendimento ou atividade.
Art. 9º - O CONAMA definirá, quando necessário, licenças ambientais
específicas, observadas a natureza, características e peculiaridades da
atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de
licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação.
Art. 10 - O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às
seguintes etapas:
I - Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do
empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais,
necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à
licença a ser requerida;
II - Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado
dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a
devida publicidade;
47
III - Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA ,
dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a
realização de vistorias técnicas, quando necessárias;
IV - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão
ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma única vez, em
decorrência da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais
apresentados, quando couber, podendo haver a reiteração da mesma
solicitação caso os esclarecimentos e complementações não tenham sido
satisfatórios;
V - Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação
pertinente;
VI - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão
ambiental competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber,
podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e
complementações não tenham sido satisfatórios;
VII - Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer
jurídico;
VIII - Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a
devida publicidade.
§ 1º - No procedimento de licenciamento ambiental deverá constar,
obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local
e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a
legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a
autorização para supressão de vegetação e a outorga para o uso da água,
emitidas pelos órgãos competentes.
§ 2º - No caso de empreendimentos e atividades sujeitos ao estudo de
impacto ambiental - EIA, se verificada a necessidade de nova
complementação em decorrência de esclarecimentos já prestados,
conforme incisos IV e VI, o órgão ambiental competente, mediante decisão
motivada e com a participação do empreendedor, poderá formular novo
pedido de complementação.
Art. 11 - Os estudos necessários ao processo de licenciamento deverão ser
realizados por profissionais legalmente habilitados, às expensas do
empreendedor.
Parágrafo único - O empreendedor e os profissionais que subscrevem os
estudos previstos no caput deste artigo serão responsáveis pelas
informações apresentadas, sujeitando-se às sanções administrativas, civis
e penais.
Art. 12 - O órgão ambiental competente definirá, se necessário,
procedimentos específicos para as licenças ambientais, observadas a
natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento
e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas
de planejamento, implantação e operação.
§ 1º - Poderão ser estabelecidos procedimentos simplificados para as
atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental,
que deverão ser aprovados pelos respectivos Conselhos de Meio
Ambiente.
§ 2º - Poderá ser admitido um único processo de licenciamento ambiental
para pequenos empreendimentos e atividades similares e vizinhos ou para
aqueles integrantes de planos de desenvolvimento aprovados,
previamente, pelo órgão governamental competente, desde que definida a
responsabilidade legal pelo conjunto de empreendimentos ou atividades.
§ 3º - Deverão ser estabelecidos critérios para agilizar e simplificar os
procedimentos de licenciamento ambiental das atividades e
48
empreendimentos que implementem planos e programas voluntários de
gestão ambiental, visando a melhoria contínua e o aprimoramento do
desempenho ambiental.
Art. 13 - O custo de análise para a obtenção da licença ambiental deverá
ser estabelecido por dispositivo legal, visando o ressarcimento, pelo
empreendedor, das despesas realizadas pelo órgão ambiental competente.
Parágrafo único. Facultar-se-á ao empreendedor acesso à planilha de
custos realizados pelo órgão ambiental para a análise da licença.
Art. 14 - O órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de
análise diferenciados para cada modalidade de licença (LP, LI e LO), em
função das peculiaridades da atividade ou empreendimento, bem como
para a formulação de exigências complementares, desde que observado o
prazo máximo de 6 (seis) meses a contar do ato de protocolar o
requerimento até seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos
em que houver EIA/RIMA e/ou audiência pública, quando o prazo será de
até 12 (doze) meses.
§ 1º - A contagem do prazo previsto no caput deste artigo será suspensa
durante a elaboração dos estudos ambientais complementares ou
preparação de esclarecimentos pelo empreendedor.
§ 2º - Os prazos estipulados no caput poderão ser alterados, desde que
justificados e com a concordância do empreendedor e do órgão ambiental
competente.
Art. 15 - O empreendedor deverá atender à solicitação de esclarecimentos
e complementações, formuladas pelo órgão ambiental competente, dentro
do prazo máximo de 4 (quatro) meses, a contar do recebimento da
respectiva notificação
Parágrafo Único - O prazo estipulado no caput poderá ser prorrogado,
desde que justificado e com a concordância do empreendedor e do órgão
ambiental competente.
Art. 16 - O não cumprimento dos prazos estipulados nos artigos 14 e 15,
respectivamente, sujeitará o licenciamento à ação do órgão que detenha
competência para atuar supletivamente e o empreendedor ao
arquivamento de seu pedido de licença.
Art. 17 - O arquivamento do processo de licenciamento não impedirá a
apresentação de novo requerimento de licença, que deverá obedecer aos
procedimentos estabelecidos no artigo 10, mediante novo pagamento de
custo de análise.
Art. 18 - O órgão ambiental competente estabelecerá os prazos de validade
de cada tipo de licença, especificando-os no respectivo documento,
levando em consideração os seguintes aspectos:
I - O prazo de validade da Licença Prévia (LP) deverá ser, no mínimo, o
estabelecido pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e
projetos relativos ao empreendimento ou atividade, não podendo ser
superior a 5 (cinco) anos.
II - O prazo de validade da Licença de Instalação (LI) deverá ser, no
mínimo, o estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento
ou atividade, não podendo ser superior a 6 (seis) anos.
III - O prazo de validade da Licença de Operação (LO) deverá considerar
os planos de controle ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no
máximo, 10 (dez) anos.
§ 1º - A Licença Prévia (LP) e a Licença de Instalação (LI) poderão ter os
prazos de validade prorrogados, desde que não ultrapassem os prazos
máximos estabelecidos nos incisos I e II
49
§ 2º - O órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de
validade específicos para a Licença de Operação (LO) de
empreendimentos ou atividades que, por sua natureza e peculiaridades,
estejam sujeitos a encerramento ou modificação em prazos inferiores.
§ 3º - Na renovação da Licença de Operação (LO) de uma atividade ou
empreendimento, o órgão ambiental competente poderá, mediante decisão
motivada, aumentar ou diminuir o seu prazo de validade, após avaliação do
desempenho ambiental da atividade ou empreendimento no período de
vigência anterior, respeitados os limites estabelecidos no inciso III.
§ 4º - A renovação da Licença de Operação(LO) de uma atividade ou
empreendimento deverá ser requerida com antecedência mínima de 120
(cento e vinte) dias da expiração de seu prazo de validade, fixado na
respectiva licença, ficando este automaticamente prorrogado até a
manifestação definitiva do órgão ambiental competente.
Art. 19 – O órgão ambiental competente, mediante decisão motivada,
poderá modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação,
suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer:
I - Violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais.
II - Omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram
a expedição da licença.
III - superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.
Art. 20 - Os entes federados, para exercerem suas competências
licenciatórias, deverão ter implementados os Conselhos de Meio Ambiente,
com caráter deliberativo e participação social e, ainda, possuir em seus
quadros ou a sua disposição profissionais legalmente habilitados.
Art. 21 - Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação,
aplicando seus efeitos aos processos de licenciamento em tramitação nos
órgãos ambientais competentes, revogadas as disposições em contrário,
o
em especial os artigos 3 e 7º da Resolução CONAMA nº 001, de 23 de
janeiro de 1986.
3.1.1 Competências Ambientais
Não se institui Estados federados se não se outorgar a eles um mínimo de
matérias para o exercício exclusivo de sua atividade normativa. Neste sentido, a
base das competências estaduais se acha nos poderes reservados, de acordo com
Constituição federal no seu Art. 25, § 1º, são reservas dos Estados as competências
que não lhe são vedadas pela Carta Magna. Também lhes competem competências
enumeradas em comum com a União e os Municípios, segundo o art. 23 e a
competência exclusiva a que se referem os §§2º e 3º do art. 25.
Quanto à extensão, a competência pode ser classificada em exclusiva,
privativa, comum, concorrente ou suplementar. A competência exclusiva, como o
próprio vocábulo indica, exclui os demais entes, enquanto que a privativa, embora
50
também seja específica de um determinado ente federado, permite, ao contrário
daquela, delegação ou competência suplementar.
A competência comum, também denominada cumulativa ou paralela, é a
exercida de forma igualitária por todos os entes que compõem uma federação, sem
a exclusão de nenhum; a concorrente consiste em uma competência em que há a
possibilidade de disposição por mais de um ente federativo, havendo, entretanto,
uma primazia por parte da União quanto à fixação de normas gerais.
Finalmente, a competência suplementar, noção necessariamente ligada à
competência
concorrente,
designa
a
possibilidade
de
editar
normas
que
pormenorizem normas gerais existentes, ou que supram a sua omissão.
A Constituição Federal adota a divisão de competência em matéria ambiental,
correspondente na fixação de terras comuns aos entes federados, prevendo
atuações paralelas, respeitadas, naturalmente, as esferas de atuação de cada um.
Como disposto anteriormente, dispõe em seu art. 23, incisos VI e VII, ser
competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a proteção do
meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas formas, bem como a
preservação das florestas, da fauna e da flora.
Tal competência denomina-se material ou administrativa, uma vez que possui
principalmente natureza executiva, não autorizando, portanto, atividade legiferante
alguma. Logo, corresponde à implementação das diretrizes, políticas e preceitos
concernentes à temática ambiental.
O art. 24, incisos VI e VIII, estabelece a competência legislativa concorrente
da União, dos Estados e do Distrito Federal, excluindo os Municípios, para florestas,
caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição, assim como
responsabilidade por dano ao meio ambiente.
Corroborando a competência comum de todos os entes federados para
atuarem de forma conjunta em defesa do meio ambiente, o § 1° do art. 225 da Carta
utiliza a expressão genérica "Poder Publico", não fixando, portanto, para nenhum
ente federado específico as atribuições ali previstas.
De acordo com o princípio da predominância do interesse, a Carta de 1988
expressamente dispõe nos parágrafos do art. 24 que a União limitar-se-á a
51
estabelecer normas gerais, cabendo aos Estados a competência suplementar.
Logo, infere-se que os Estados Federados em matéria ambiental com a
ordem constitucional vigente a partir da Carta de 1988, tanto em relação à
competência material ou administrativa quanto legislativa, passaram a exercer um
papel fundamental.
3.1.2 Responsabilidades Ambientais
Entende-se como a imputação de conseqüências ao infrator da legislação
ambiental. É que, juridicamente, a infração ambiental pode ter repercussão em três
esferas distintas e independentes, embora uma possa, eventualmente, ter
repercussão em outra. Assim sendo, a infração de normas ambientais poderá ter
reflexos penais, civis e administrativos, conforme a natureza da norma em pauta.
Apuração destas três modalidades de responsabilidade não é realizada pelo
mesmo órgão, tem conseqüências jurídicas diversas, e está submetida a regime
jurídico específico, embora se verifiquem alguns pontos em comum.
A obrigação de reparação do dano subsiste independentemente da
responsabilidade administrativa e penal, conforme preconiza a Constituição Federal,
em seu Artigo 225, Parágrafo 3º.
A constatação da existência de danos pode ser feita por qualquer agente
estatal, notadamente aquele que tem por finalidade a fiscalização nesta área, mas a
apuração
da
responsabilidade
civil,
entendida
como
o
processo
de
responsabilização, é levada a efeito pelo Ministério Público, consoante na
Constituição Federal, em seu Artigo 129, Inc. III.
Assim sendo, a notícia da existência de dano ambiental pode chegar a este
órgão por várias formas: comunicação de cidadãos, informação obtida em autos
processuais, ação de agentes públicos, oportunidade em que passará a dispor de
dois mecanismos básicos de atuação, quais sejam o inquérito civil e a ação civil
pública.
O Inquérito Civil é um instrumento previsto pela Lei nº 7.437/85 que se
caracteriza como um procedimento administrativo destinado a fornecer elementos de
52
informação para a formação da convicção do órgão do Ministério Público, podendo
viabilizar, também, a composição através de compromisso de ajustamento.
A sua instauração, por isso, é uma faculdade, e não um dever, pois destina-se
à formação da convicção do promotor, e somente secundariamente serve de
subsídio de prova judicial para eventual ação civil pública.
A propósito, é lapidar lição de Hugo Nigro Mazilli:
O inquérito civil é uma investigação administrativa prévia, presidida pelo
Ministério Público, que se destina basicamente a colher elementos de
convicção para que o próprio órgão ministerial possa identificar se ocorre
circunstância que enseje eventual propositura de ação civil pública...
Em síntese, o inquérito civil destina-se á coleta de elementos de
convicção para que, á sua vista, o Ministério Público possa identificar ou
não a hipótese em que a lei exige sua iniciativa na propositura de
qualquer ação civil pública a seu cargo.
Adiante, esclarece:
A rigor, o inquérito civil não é processo, mas sim procedimento. Nele não
há uma acusação nem nele se aplicam sanções.; nele não se decidem
nem se aplicam limitações, restrições ou perda de direitos...
No inquérito civil não se decidem interesses; não se aplicam penalidades
ou sanções, não se extinguem bem se criam novos direitos. Apenas serve
para colher elementos ou informações, basicamente como fim de formarse a convicção do órgão do Ministério Público pára eventual propositura
de ação civil pública ou coletiva.
Assim sendo, não se pode falar em contraditório e ampla defesa nesse
“procedimento administrativo”, não ficando por isso, prejudicado o direito do
investigado, que terá a instância judicial para exercer com plenitude sua defesa.
Mas admitindo o infrator, no âmbito do inquérito civil, a infração e os danos e
aquiescendo com a obrigação de indenizá-los, abre-se oportunidade de celebração
de compromisso de ajustamento, que constitui título executivo extrajudicial, ex vi do
artigo 5º, parágrafo 6º, da Lei nº 7.437/85.
Neste instrumento, conforme a espécie de obrigação assumida, deverá haver
a previsão de sanções, como v.g. a multa diária nas obrigações de fazer.
É de todo conveniente que o instrumento seja redigido de forma precisa e
clara, abrangendo todos os aspectos envolvidos, como juros, correção monetária, e
53
os respectivos índices e termos; obrigações de comprovação de cumprimento;
formas de parcelamento de prestações; sanções por mora.
Também deverá ser considerada no compromisso de ajustamento a fixação
de penalidade, levando-se em conta as circunstâncias da infração e as condições do
infrator. Um bom norte está nas circunstâncias de agravação da reprimenda penal
previstas na Lei nº 9.605/98.
Em caso de descumprimento do compromisso de ajustamento, fica aberta a
porta para execução forçada, dando margem ao ajuizamento de tantas execuções
quantas sejam as espécies de obrigações ajustadas, pois é cediço que obrigações
de fazer e de não fazer apresentam rito diferenciado das obrigações de dar e de
pagamento.
É de importância referir que o compromisso de ajustamento é que embasa a
execução, e tem origem em um negócio jurídico à base do qual está a vontade do
infrator.
Por este motivo, é completamente descabida, em eventual ação de embargos
à execução, a discussão acerca da existência e montante dos danos ambientais,
pois a fonte da obrigação em execução não é diretamente a existência destes
danos, mas sim o ato negocial, que passa a ser a causa efetiva da obrigação
indenizatória.
A impossibilidade de celebração de compromisso de ajustamento resulta,
persistindo a constatação da existência de danos a reparar, na propositura de ação
civil pública com esta finalidade, na qual poderão se habilitar como listisconsortes
associações de proteção ao meio ambiente e os órgãos do Ministério Público de
outra esfera.
Este último caso referido ocorre, por exemplo, em casos de danos às
margens de rios federais, quando há repercussão local e regional. Neste caso, a
ação deverá ser proposta no foro da circunscrição judiciária com jurisdição sobre o
local, em vista da atração da competência pela justiça federal, valendo este foro por
“local onde ocorrer o dano”, referido no artigo 2º da Lei nº 7.437/85.
A reparação do dano ambiental deve, sempre que possível, ser feita mediante
reparação específica e relacionada ao dano em si, ou seja, somente em caráter
secundário aparece a obrigação pecuniária como sucedâneo de reparação
54
específica.
Tal ocorre porque, lembra-se, está-se diante de interesses de toda a
coletividade e não há um interesse econômico em pauta sob este prisma. De
lembrar que até mesmo em obrigações de cunho privado, a tutela especifica tem
sido um objetivo da legislação, como atesta no Código Processo Civil, em seu
Artigo 461, Caput, e Parágrafo primeiro.
A transformação da obrigação de reparação específica em pecuniária
somente ocorrerá se justificadamente impossível aquela.
Mas isso não significa que a obrigação de reparação deva ter o conteúdo
inverso do dano. É que a reparação específica absoluta quase nunca é possível.
Explico. Veja-se, por exemplo, a derrubada de uma área de mata com árvores
centenárias ou de outra com vegetação em fase inicial de desenvolvimento.
Na primeira hipótese, um projeto de recuperação da área irá ter por
conseqüência o plantio de mudas que passados 10 anos, serão árvores de pequeno
porte. Se não tivesse ocorrido o desmatamento, teriam no local, árvores centenárias.
No segundo caso, o replantio também irá se fazer, em regra, com mudas. Não
podendo descartar a possibilidade de que daqui a 10 anos, pode-se ainda ter no
local uma vegetação com nível inicial de desenvolvimento, ao passo que se não
houvesse o desmatamento, a vegetação já seria classificável como de nível
intermediário.
O mesmo vale para um derrame de agente poluente em curso de água
causando queda da qualidade de água. Embora a reparação possa fazer com a
retomada da qualidade da água, jamais se poderá aquilatar efetivamente o dano
causado, pois a morte de um peixe significa milhares de alevinos a menos.
O que se quer dizer é que há sempre um dano marginal, materializado no
tempo perdido, que jamais poderá ser recuperado.
Por isso é que se fala em possibilidade de reparação específica de conteúdo
diverso do dano efetivado. No caso dos desmatamentos acima referidos, além da
recuperação da área, pode-se alvitrar como obrigação à doação de mudas ao poder
público para reflorestamento. No caso do derrame do agente poluente, pode-se
55
Não deixam de ser formas de reparação específica, visto que voltadas à
temática ambiental, e que podem não encontrar imediata relação com o dano
causado.
Desta forma, ainda quando a reparação relacionada diretamente ao dano seja
impossível, ou quando tenha sido procedida e ainda restar um dano secundário,
sempre que possível as obrigações impostas devem ser relacionadas à preservação
ambiental, até para se evitar que a questão ambiental se torne mais uma fonte de
arrecadação anômala.
Creio que a omissão legislativa à obrigação de dar não pode servir de base
para se afastar, a priori, o cabimento da obrigação de dar como objeto de ação civil
pública para ressarcimento de dano ambiental quando esta espécie de obrigação se
demonstrar ajustada ao caso.
A uma porque o artigo fala em “poderá” e não em “deverá” ter por conteúdo. A
duas, porque não há nenhum motivo a justificar a exclusão das obrigações de dar. A
três, porque a limitação afronta o artigo 5º, inc. XXXV, a CF/88, que estabelece o
dogma da tutela jurisdicional eficaz.
Assim, entendo perfeitamente cabível que possa ser pedida a condenação em
obrigação de dar na ação civil pública por dano ao meio ambiente.
Por força do artigo 79 da Lei nº 9.605/98, também os órgãos de fiscalização
ambiental estão autorizados a celebrar termo de ajustamento, que “destinar-se-á,
exclusivamente, a permitir que as pessoas físicas e jurídicas mencionadas no ‘caput’
possam promover as necessárias correções de suas atividades, para o atendimento
das exigências impostas pelas autoridades ambientais competentes”. Não se trata,
portanto, de reparação de danos ambientais.
Por fim, é de mencionar que a as atividades nucleares são exemplo de
responsabilidade
específica,
pois
conta
com
disciplina
própria
quanto
a
responsabilidade por danos, prevista na Lei nº 6.453/77, em modalidade objetiva,
mas com previsão de exclusão da responsabilidade em caso de culpa exclusiva da
vítima, o que não vale para danos ambientais. Também os agrotóxicos contam com
disciplina específica.
56
CAPITULO IV
4 PLANO DE MANEJO FLORESTAL
O Manejo florestal é uma das principais atividades sócio econômicas, que
melhor possibilita a manutenção da cobertura florestal natural e, ainda, por estar
sendo beneficiada pelo aumento dos preços da madeira tropical, tanto nacional
como internacional (BRAZ et.al., 2007)
Nos últimos anos, começou-se aborda o binômio: redução de danos à floresta
e planejamento de exploração.
O Manejo florestal hoje não esta ligado apenas nos aspectos financeiro da
exploração de madeiras. Hoje, estudos feitos comprovam que as floresta são como
um ser humano, nasce, desenvolve e morre. Um exemplo é que as árvores que
morrem eliminam para atmosfera todo o carbono que ela seqüestrou sua vida toda.
Se analisarmos o manejo florestal hoje com a problemática climática que o
mundo vem enfrentando é muito mais compensatório do que o custo de sua matéria
prima.
Uma área manejada absorve muito mais carbono do que uma floresta intacta.
Uma árvore em seu desenvolvimento ela esta gastando e absorvendo e quando
morta apenas elimina.
Plano de manejo, na linguagem do legislador, é o “documento mediante o
qual, com funcionamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se
estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o
manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas
necessárias à gestão da unidade".
A lei atribui-lhe ações ou cometimentos de grande alcance, revestindo-o, por
assim dizer, de um duplo caráter: preventivo e normativo. Com efeito, cada unidade
de conservação deve possuir um Plano de Manejo. Esse Plano deverá ser
57
elaborado pelo órgão gestor ou pelo proprietário quando for o caso, no prazo de
cinco anos a partir da data de sua criação, e abrangerá a área da unidade de
conservação, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo
medidas com o fim de promover sua integração à vida econômica e social das
comunidades
vizinhas.
Nos
procedimentos
de
elaboração,
atualização
e
implementação do Plano de Manejo, será assegurada a ampla participação da
população residente.
Anote-se que a Lei 11.460, de 21.03.2007, dispondo sobre o plantio de organismos geneticamente modificados em unidades de conservação, alterou o § 4.° art.
27 da Lei 9.985/2000, agora assim redigido:
Art. 27 [...]
[...] § 4º O Plano de Manejo poderá dispor sobre as atividades de liberação
planejada e cultivo de organismos geneticamente modificados nas Áreas de
Proteção Ambiental e nas zonas de amortecimento das demais categorias
de unidade de conservação, observadas as informações contidas na
decisão técnica da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança - CTNBio
sobre:
I - o registro de ocorrência de ancestrais diretos e parentes silvestres;
ll- as características de reprodução, dispersão e sobrevivência do
organismo geneticamente modificado;
III - o isolamento reprodutivo do organismo geneticamente modificado em
relação aos seus ancestrais diretos e parentes silvestres; e
IV - situações de risco do organismo geneticamente modificado à biodiversidade."
4.1 ZONA DE AMORTECIMENTO
Conceitua-se assim o entorno de uma unidade de conservação, onde as
atividades humanas estão sujeitas às normas e restrições específicas, com o
propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade (art. 2° da Lei nº.
9.985, de 2000).
58
4.2 PLANO DE MANEJO SUSTENTÁVEL
Toda unidade de conservação é regida por um plano de manejo sustentável,
conforme preconiza o art. 27 da lei do SNUC. Referido plano de manejo deve
abranger a área da unidade de conservação, sua zona de amortecimento e os
corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integração à
vida econômica e social das comunidades vizinhas. O plano de manejo de uma
unidade de conservação deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data
de sua criação.
Na elaboração, atualização e implementação do plano de manejo das
reservas extrativistas, das reservas de desenvolvimento sustentável, das áreas de
proteção ambiental e, quando coube das florestas nacionais e das áreas de
relevante interesse ecológico será assegurada a ampla participação da população
residente.
4.3 PROCESSO DE PLANEJAMENTO
O processo de planejamento abrange as decisões sobre objetivos, ações
futuras e recursos necessários para realizar os objetivos. E pode ser organizado em
três etapas:
1. Na primeira, faz-se o zoneamento ou divisão da propriedade florestal em
áreas exploráveis; áreas de preservação permanente e áreas inacessíveis à
exploração.
2. A segunda etapa consiste no planejamento das estradas secundárias que
conectam a área de exploração às estradas primárias. E num outro ângulo o
planejamento existe para que a organização preparar-se para enfrentar o futuro
visando assumir certos riscos e aproveitar as oportunidades que ele oferece. Para
que o planejamento seja bem executado é preciso que a organização esteja
conectada com as mudanças que ocorrem no contexto social, adaptando-se
rapidamente a elas. Este conhecimento e analise das perspectivas do contexto
59
permitem criar um futuro desejável desde que se consiga coordenar os recursos
disponíveis internamente.
3. Na terceira etapa, divide-se a área alocada para exploração em blocos ou
talhões de exploração anual.
Os requerimentos mínimos do plano de manejo são definidos pelo artigo 15
do Código Florestal, e estão regulamentados pelo Decreto 1.282/94 e Portaria
048/95
O plano de manejo define como a floresta será explorada, o que inclui o
zoneamento da propriedade distinguindo as áreas de exploração, as zonas de
preservação permanente e os trechos inacessíveis. Em seguida, planeja-se a rota
das estradas secundárias e divide-se a área total de manejo em talhões de
exploração anual. Por último, define-se a seqüência de exploração do talhão ao
longo do tempo. Esta medida visa reduzir os impactos da exploração madeireira
sobre a fauna e aumentar a proteção da floresta contra o fogo.
No caso específico da gestão ambiental, a inadequada interpretação do
contexto e perspectivas sociais, aliada a uma dificuldade de coordenar fatores como
responsabilidade e ética com sobrevivência e lucratividade, impede que se
desenvolva um planejamento efetivo. (NEVES, 2000)
4.4 OS INSTRUMENTOS DE MANEJO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
Apresenta aqui os instrumentos existentes para tornar efetiva a criação da
unidade de conservação, com o intuito de implementar seus objetivos. Dentre eles
destacam-se cinco: plano de ação emergencial e plano operativo anual, plano de
manejo.
4.4.1 Plano de Ação Emergencial
O Plano de Ação Emergencial-PAE é um instrumento que visa planejar as
atividades a serem realizadas em uma unidade de conservação, estabelecendo
60
ações de curto prazo que possibilitem o processo de gestão. O PAE prevê
reativação de medidas emergenciais em prazo máximo de 2 (dois) anos.
Como o próprio nome diz, é um Plano de Ação Emergencial que surgiu para
assegurar a proteção às unidades, antes mesmo da elaboração do Plano de Manejo.
Podem ser organizados tanto em áreas que já possuem Plano de Manejo, mas que
precisam ser revisados, como nas áreas que ainda não possuem.
O PAE é elaborado através de uma metodologia participativa que incentiva
ações de co-gestão com as entidades públicas (em seus vários níveis) que de
alguma forma têm gerência na área, com entidades privadas, moradores e demais
segmentos da sociedade civil diretamente desenvolvidos com a unidade. Devido a
essa metodologia participativa, o PAE é considerado um importante instrumento de
gestão das áreas protegidas, pois possibilita a participação dos moradores da
unidade, organizações não-governamentais que atuam na área, prefeitura, diversos
órgãos federais e estaduais, empresários do setor hoteleiro e turístico, e o órgão
gestor da unidade.
4.4.2 Plano de Manejo Anual
O Plano Operativo Anual-POA tem como meta o planejamento das atividades
a serem realizadas na Unidade a cada ano. Elaborado pela chefia da unidade, o
POA detalha as previsões orçamentárias e o período de execução de cada meta
definida nos Planos de Ação Emergencial e de manejo.
Para o bom andamento das atividades a serem desenvolvidas na unidade de
conservação, que foram aprovadas no PAE e no Plano de Manejo, é necessário que
o POA esteja em sintonia com esses planos, e que também não haja muitos atrasos
na liberação das verbas previstas no Orçamento da União, pois, caso contrário,
poderá comprometer todas as ações programadas.
O Plano de Manejo de uma unidade de conservação é um instrumento de
planejamento onde se define um conjunto de ações para assegurar a proteção dos
recursos naturais de uma área protegida específica. Podemos definí-Io como sendo
documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma
61
unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem
presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das
estruturas físicas necessárias à gestão da unidade.
É seu principal objetivo apresentar as diretrizes de manejo da área para
assegurar a total proteção dos recursos naturais que nela ocorrem.
Neste instrumento de planejamento, estabelecem-se o zoneamento da área e
os Programas de Manejo que identificam as atividades necessárias para a gestão da
unidade durante um período de 5 (cinco) anos.
O papel do Plano de Manejo é possibilitar o planejamento da unidade de
conservação. Esse planejamento é produzido a partir do estudo pormenorizado dos
recursos naturais existentes e dos fatores antrópicos, estabelecendo assim o
zoneamento da área e os programas de manejo, onde são definidas diretrizes e
atividades necessárias ao manejo e gerenciamento da Unidade. Por isso,
destacamos que a implantação e manutenção da unidade de conservação
dependem, entre outros pontos de um planejamento realista que consiga ser ao
mesmo tempo flexível e eficiente, possibilitando às atividades de manejo alternativas
viáveis a fim de buscar um maior conhecimento das características específicas da
área.
A metodologia empregada Rara a elaboração do Plano de Manejo visa
contemplar as seguintes etapas:
a) coleta da informação existente sobre a área e seus antecedentes;
b) levantamento de campo para complementação dos dados requeridos;
c) análise das informações recopiladas;
d) definição das etapas de implementação definidas no Plano.
O Plano de Manejo será elaborado por uma equipe multidisciplinar, além de
representantes das populações envolvidas com a unidade. A participação destas é
fundamental para garantir que seus eventuais prejuízos ou interesses com a criação
da unidade sejam previstos no planejamento e, assim, assegurar que seus direitos
sejam levados em consideração.
62
Todas as unidades de conservação devem dispor de um Plano de Manejo;
esse Plano tem que incluir toda a área da unidade, a sua área de entorno ou zona
de amortecimento, e quando possível os corredores ecológicos.
As populações tradicionais que não se encontram dentro de uma unidade de
conservação também podem fazer manejo florestal. A legislação que regulamenta a
exploração das florestas primárias na bacia amazônica determina que o manejo
florestal deve ser sob a forma sustentável de uso múltiplo e que (...) deverá
obedecer aos princípios de conservação dos recursos naturais, de preservação da
estrutura da floresta e de suas funções, de manutenção da diversidade biológica, de
desenvolvimento socioeconômico da região e aos demais fundamentos técnicos
estabelecidos neste Decreto. O manejo florestal sustentável de uso múltiplo está
regulamentado pelo Decreto 1.282, de 19.10.1994; alterado pelo Decreto 2.788, de
28.09.1998; e a Instrução Normativa do IBAMA n. 4, de 28.12.1998.
4.5 ANÁLISE CUSTO BENEFÍCIO DO MANEJO FLORESTAL 2
I- Atividades pré-exploratórias
•
Inventário Florestal a 100%
Consiste em localizar, identificar, medir e avaliar as árvores das UT’s de acordo com
as necessidades e objetivos do Plano de Manejo Florestal. Nesse levantamento
sistemático, são quantificadas e qualificadas 100% das árvores e/ou espécies
existentes na área, a partir de um diâmetro pré-estabelecido, com o fim de obter não
apenas uma noção básica da quantidade de árvores e espécies, mas também sua
qualidade para a exploração.
I- Atividades pré-exploratórias
• Inventário Florestal a 100%
2
ARRUDA, Cleide Regina de Arruda, Linhas de Pesquisa: Silvicultura e Manejo de Florestas
Naturais e Plantadas, Disciplina: Seminário I e II. Fundação Universidade Federal de Mato Grosso,
Faculdade de Engenharia Florestal Mestrado em Ciências Florestais e Ambientais, 2007.
63
Variáveis a serem investigadas conforme legislação atual: espécie, diâmetro
de árvores remanescentes (35<DAP<45cm) e árvores de corte (DAP>45cm), altura
comercial, coordenadas (x,y), qualidade de fuste
I- Atividade pré-exploratória
Figura 01 - Atividade pré-exploratória
Fonte: ARRUDA, 2007
• Corte de cipós
Facilita a derrubada das árvores, diminui os danos causados às outras
árvores (remanescentes) e os riscos de acidentes para as equipes de exploração.
• Parcelas permanentes
Facilita o monitoramento da floresta manejada; facilita a decisão quanto aos
tratamentos silviculturais a serem realizados na floresta; obtenção de um relatório
indicando os parâmetros fitossociológicos, como: composição florística, estrutura
horizontal (abundância, freqüência, índice de valor de importância), estrutura vertical
(regeneração natural) e qualidade de fuste.
Na legislação florestal, recomenda-se 1 parcela de 1ha para cada 200ha
manejados.
• Processamento de dados
Facilita o planejamento e a execução das atividades antes, durante e após a
exploração de uma determinada área; permite o acesso rápido e dinâmico a todo o
64
potencial de espécies e madeiras inventariado; facilita o mapeamento das árvores
por meio de softwares, agilizando o planejamento da exploração e as atividades pósexploratórias.
• Planejamento e construção da infra-estrutura
Figuras 2 e 3 - Planejamento e construção da infra-estrutura
Fonte: ARRUDA, 2007
II- Atividades exploratórias
• Seleção e sinalização das árvores a explorar
• Corte das árvores
• Planejamento do arraste
• Arraste das toras
• Operação no pátio
Figuras 3 e 4 - Atividades exploratórias
Fonte: ARRUDA, 2007
65
III- Atividades pós-exploratórias
• Tratamentos silviculturais
Na seleção de um método, deve-se conciliar os objetivos da empresa com a
dinâmica da floresta, criando condições que favoreçam as espécies de interesse do
manejo e observar as implicações ao ecossistema florestal e a viabilidade
econômica da sua utilização.
Ex.: Corte de cipós, desbaste com derrubada, plantio florestal de
enriquecimento.
• Avaliação de danos
• Avaliação de desperdício
• Proteção florestal
• Atividade que consiste na proteção da área contra incêndios florestais,
invasões, caça e pesca ilegais, e exploração madeireira ilegal na unidade de
manejo.
• Manutenção da infra-estrutura
Figuras 5 e 6 – Comparação de atividades exploratórias
Fonte: ARRUDA, 2007
66
Quadros 1, 2 e 3 – Custos e Benefícios da Exploração Florestal de
Impacto Reduzido em comparação com a Exploração Florestal
Convencional na Amazônia.
Fonte: ARRUDA, 2007.
67
Conclui-se, que os estudos científicos demonstraram que na Exploração
Convencional o lucro é de US$9,82/m3 (aproximadamente 10 dólares por metro
cúbico de madeira explorada). E na Exploração de Impacto Reduzido (EIR) ou
Manejo Florestal o lucro é de US$11,66 /m3 (aproximadamente 12 dólares por metro
cúbico de madeira explorada), ou seja, o lucro é de aproximadamente US$2,00/m3
ou de 19% no Manejo Florestal em relação à Exploração Convencional.
68
CONCLUSÃO
Embora a gestão ambiental esteja no centro das discussões internacionais e
cada vez mais presente no cotidiano de cada um, ainda há muitas dificuldades a
serem superadas para garantir maior efetividade a este instrumento e para a solução
dos problemas ambientais/ecológicos em terras indígenas.
A administração tem grandes contribuições para a solução dos problemas
ambientais, uma vez que grande parte deles se resume à necessidade de
racionalizar o uso de recursos, uma tarefa comum a esta atividade. Porém, há
necessidade de adaptar os instrumentos que normalmente a administração utiliza às
condições práticas em que ocorrem problemas ambientais, o que significa que
colocar em prática princípios administrativos em prol da sustentabilidade não tem
sido um objetivo facilmente alcançável. A complexidade das análises necessárias,
da criatividade exigida, da habilidade de coordenação e negociação envolvida na
gestão ambiental é preterida por iniciativas convencionais que ainda tratam
problemas ambientais de forma isolada, de um único ponto de vista técnico,
considerando a administração apenas como um caminho para o "custo mínimo e
lucro máximo".
Segundo Albuquerque (1994), os atuais instrumentos utilizados para a
promoção do desenvolvimento sustentável e gerenciamento dos recursos naturais
em terras indígenas, especificamente no que concerne às estratégias adotadas e
aos critérios utilizados, ainda produzem efeitos bastante incipientes, em virtude da
pouca visão sobre a estreita inter-relação existente entre os objetivos econômicos de
empresas e das questões ambientais.
O
aprimoramento
dos
instrumentos
de
gestão
ambiental
é
lento,
principalmente considerando-se que só recentemente o problema ambiental passou
a preocupar os tomadores de decisão. É um processo de aprendizado que deve
envolver diferentes instâncias e atores na construção e sistematização de
conhecimentos, informações e experiências que possam ser aplicadas ou
desenvolvidas por outros. Considerando a complexidade dos problemas ambientais,
apenas com parcerias e cooperação é possível encontrar e implantar soluções
69
efetivas que implicam sempre em investimentos, recursos, tecnologia, controles, etc.
Através da união de esforços é possível minimizar as limitações individuais e
potencializar as habilidades de cada ator neste processo.
A educação está entre os investimentos que melhores resultados podem
trazer para uma sociedade ou uma organização. Em lugar de adestrar pessoas para
responder de determinada maneira aos estímulos oferecidos, a educação permite
que elas desenvolvam suas próprias formas de agir, adaptando-se sempre às
situações, principalmente aquelas que não estão previstas.
A gestão ambiental pode ser um importante mecanismo para regular de forma
mais harmônica as relações entre organização, sociedade e meio ambiente, num
horizonte de longo prazo e com uma nova perspectiva de competitividade e
sobrevivência.
70
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73
UNIVERSIDADE DE CUIABÁ
Reitor
Dr. Altamiro Belo Galindo
Pró-Reitoria Acadêmica
Professor Rui Fava
FACULDADE DE DIREITO
Diretor
Antônio Alberto Schommer
ROLDÃO, Sandra Mara
Plano de Manejo Florestal como Instrumento Viabilizador em Terras Indígenas
no Brasil
Cuiabá: UNIC-Faculdade de Direito 2008/2
Trabalho de Conclusão do Curso de Direito Orientada pela Professora Marli
Teresinha Deon Sette, com defesa em Banca Examinadora ocorrida em 11 de de
dezembro de 2008.
1. FLORESTA 2. TERRAS 3. INDÍGENAS 4. MANEJO FLORESTAL.
TERMO DE AUTORIZAÇÃO PARA PUBLICAÇÃO ELETRÔNICA de TCC
NOS REPOSITÓRIOS INSTITUCIONAIS UNIC
Eu, Sandra Mara Roldão, formanda do Curso de Direito, autora do trabalho final de curso com o
Título Plano de Manejo Florestal como Instrumento Viabilizador em Terras Indígenas no Brasil,
apresentado à Faculdade de Direito da Universidade de Cuiabá (UNIC) Campus Barão, no ano de
2008/02, autorizo a reprodução, publicação e divulgação do referido TCC no Repositório Institucional
da UNIC impressos ou com acesso on-line pela Internet, entendendo-se os termos reproduzir e
publicar conforme definições do Inciso VI e I respectivamente, do artigo 5º da Lei 9.610/98 de
10/02/1998, a obra acima citada, sem que me seja devido pagamento de Direito Autorais, desde que
a publicação tenha a finalidade exclusiva de uso acima mencionados, sem fins comerciais, e com
objetivo de divulgação da produção acadêmica gerada pela Instituição.
Cuiabá, 11 de Dezembro de 2008.
Assinatura: ___________
RG:
CPF:
E-mail e/ou Endereço residencial: [email protected]

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