Raul Rojo

La Jurisdiccionalización de Demandas Internacionales
Raúl Enrique ROJO1
Introducción
El proceso de globalización del capitalismo y el surgim iento de actores no-estatales en el
escenario internacional de estas últimas décadas están en el origen de concep tos como el de
“sociedad internacional o mundial”, de Raymond Aron (1997, p. 27) que, a diferencia de lo que
presuponía el “realismo clásico”, admite en política internacional la existencia e influencia de
otros actores distintos de los Estados nacionales (Castro 2001). Las causas para el fin del
monopolio exclusivo del escenario internacional que detentaban los Estados son varias e
interdependientes, tales como el surgimiento de poderosas empresas multinacionales
resultantes de la expansión global del capitalismo, el cambio del régimen de acumulación
capitalista financiera, la creación de instituciones internacionales y multilaterales, la formación
de bloques económicos y comunitarios, el desarrollo de las tecnologías de información y
comunicación,
el
surgimiento
de
organizaciones
no-gubernamentales
de
actuación
internacional y, más recientemente, la aparición y la organización a nivel internacional de
movimientos de contestación al orden mundial neoliberal.
Para Tarrow, en el origen de este fenómeno de globalización podemos detectar dos procesos
concomitantes: la internacionalización política, a través del surgimiento de actores, instituciones
y redes transnacionales, y la integración económica, producida por el crecimiento vertiginoso
del comercio internaci onal, de los medios de comunicación y de la integración financiera
(Tarrow 2002).
El ambiente y las reglas internacionales se modifican gracias a la diversificación de los actores
políticos y los centros de poder, a la emergencia de una agenda política más descentralizada y
menos jerarquizada, a la constitución de regímenes internacionales y la creación de redes
transnacionales de cooperación, creando, así, las condiciones de actuación de los nuevos
actores mundiales, especialmente multilaterales y no-esta tales. Esta realidad empírica de las
relaciones internacionales nos obliga, desde el punto de vista teórico y metodológico, a analizar
y comprender los fenómenos políticos en una dimensión mundial: pasar del análisis
internacional al análisis mundial , en cuyo ámbito se hace presente una gran diversidad de
actores y lógicas estratégicas , constituye así un gran desafío para las ciencias sociales.
1
Abogado y Notario por la Universidad de Buenos Aires (UBA); Magíster en Sociología por la
Pontificia Universidad Católica Argentina "Santa María de los Buenos Aires" (UCA); Doctor en
Sociología por la École des Hautes É tudes en Sciences Sociales (EHESS, París). Posdoctor en
Sociología Jurídica por la Université de Montréal (Quebec, Canadá), de cuyo Centre de
Recherche en Droit Public (CRDP) fue investigador visitante. Ex docente de la Universidad de
Buenos Aires. Director de investigaciones del Centre de Recherches sur l'Administration de la
Justice et la Société (CRAJS, París). Profesor concursado de la Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS, Porto Alegre), Instituto de Filosofia e Ciências Humanas, Programas
de Pós-graduação em Sociologia, em Direito y em Relações Internacionais. E-mail:
[email protected]
2
Conceptos como los de sociedad civil y gobernanza mundiales aparecen con frecuencia en los
análisis que intentan aportar nuevos referenciales teóricos (a menudo con un importante sesgo
normativo) para comprender la aparición de un nuevo espacio político y de actores
verdaderamente mundiales.
En este sentido, la propia globalización favorece la expresión de la contestación internacional,
al crear las estructuras de oportunidad y al incentivar y producir las circunstancias propicias
para la acción de l os actores transnacionales anti o alter globalización.
En lo que concierne a los conflictos y a los movimientos contestatarios de la globalización
neoliberal, hallamos una amplia diversidad de grupos tanto en lo referente a sus formas de
organización, actuación y objetivos (muchas veces contradictorios), como en relación a su
poder y recursos. Se podría adoptar aquí la definición de Fougier para los que él llama
movimientos de contestación de la mundialización: “nebulosa de grupos e individuos que
denuncian las consecuencias negativas del actual proceso de globalización, descrito por ellos
como mundialización ‘liberal’ o ‘neoliberal’, y que se esfuerzan por modificar su curso en un
sentido más conforme a sus ideales y a sus objetivos, por medio de diferentes tipos de acción”
(Fougier 2002, p. 843). De hecho, la heterogeneidad de estos movimientos es enorme,
cubriendo un amplio arco que va desde los grupos anarquistas y de revolucionarios de
izquierda hasta ciertos movimientos más “pragmáticos”, centrados en reivindicaciones
específicas, pasando por reformistas diversos del orden mundial (que pueden ser más
“internacionalistas ” o más “soberanistas”, según el caso). Su aparición con fuerza en el
escenario internacional es el resultado tanto del descalabro producido por la actual
globalización económica, como del déficit democrático de dicho proceso y de los límites de la
democracia representativa en el interior de los Estados nacionales (Montès 2001).
Los movimientos sociales y las organizaciones de la contestación (incluyendo grupos tan
diversos como sindicatos de trabajadores de diferentes continentes, grupos de mujeres rural es
e indígenas, Amnesty Internacional, ATTAC, Madre Tierra, el Movimiento por el Software Libre,
los movimientos de los sin tierra, el Arab NGO Network for Development, CLACSO, CUT e
IBASE, Greenpeace, Focus on the Global South, Narmada y una multitud de periódicos y
universitarios del mundo entero) se reúnen y manifiestan en ocasión de las grandes reuniones
patrocinadas por las instituciones multilaterales que gestan y articulan las políticas neoliberales
(Ayres 2002).
Un Proceso de Jurisdiccionalización
Mas, al mismo tiempo, podemos verificar la constitución de otro vector, que tiene como objetivo
la judicialización de ciertos conflictos entre los movimientos de la contestación internacional y
algunos Estados. Este proceso forma parte de un fenómeno de mayor alcance que podemos
observar en varios países occidentales. En efecto, en muchos de ellos asistimos actualmente a
una transformación política mayor, de resultas de la cual el espacio propio de la democracia se
desplaza, por así decir, del capitolio al foro. En esto consiste, en definitiva, la mentada
3
judicialización: una nueva representación de la política estaría substituyendo a la antigua,
pasándose así del paradigma de la administración al del arbitraje (Engel y Garapon 2001). Sin
desaparecer, la Administración es reemplazada por la Justicia como espacio en el que la
democracia se construye. Una democracia arbitral no es únicamente una democracia regulada
por el derecho, sino un régimen que proyecta su ideal en el proceso y en el contencioso judicial
antes que en la administración. Es por eso que la democracia de nuestros días privilegia tanto
la transparencia, el tercero y el contradictorio, procedimientos, todos ellos, que tienden a
racionalizar la confrontación de intereses divergentes más que a procurar de manera directa y
especializada el interés general. El procedimiento se ha convertido en el lenguaje de nuestras
democracias y el aumento de poder de la Justicia consagra un nuevo vocabulario político. En
realidad, más que el proceso, es el conflicto el que se convierte en el verdadero procesador de
la dinámica social.
Y el conflicto, como sabemos, es vehículo de regulación. La garantía cuando no viene más "de
arriba", descansa en la capacidad reconocida a los intereses divergentes de confrontarse en un
espacio concebido para ese fin. Si el interés general no tiene más servidores, puede derivar de
una lógica de guerra fría, en la cual todos se respeten por juristas interpuestos. El espacio
público no es más un marco preestablecido y estable sino un es pacio concebido para actuar
colectivamente, para avanzar con nuestros conflictos. Porque el conflicto no es únicamente
destructor, sino que habilita al "otro" como "parte": supone la autonomía y no la infantilización
de los adversarios. Participar del conflicto exige que cada uno asuma sus intereses y que no se
refugie más detrás de la virtud. Y esto obliga a la confrontación, que el Estado procuraba evitar.
El proceso aparece entonces como una (aunque no la única) de las formas de gestión de los
conflictos . Al mismo tiempo que el conflicto cobra cuerpo, segrega su propio antídoto, como lo
demuestra el movimiento de resolución informal de los conflictos. Las ideas de negociación,
mediación, compromiso y arbitraje, aunque son formas de eludir el proceso, forman parte pese
a todo del mismo registro de representaciones: vienen a sustituir la relación asimétrica del
Estado y sus ciudadanos. Saber administrar las confrontaciones, organizarse como actores
colectivos de tamaño y peso relevantes, capaces de hacerse respetar, he aquí el nuevo
lenguaje de la contestación política tanto en el ámbito nacional como en el internacional. Estos
hechos no dejan de ser curiosos (tanto más si tomamos en cuenta el sector de la vida política
de donde provienen muchos de ellos)2 . Por una parte, porque se echa mano de un
instrumento (como los procesos judiciales) a menudo considerado como conservador y, en
segundo lugar, porque parece haber, de parte de los que recurren a ellos, un convencimiento
implícito de su capacidad para impulsar el cambio y una optimista certeza en cuanto al poder
de la acción de los ciudadanos.
Estos acontecimientos implican también una especie de reconocimiento tácito de los cambios
que se han producido en la vida política internacional durante estos últimos años. A pesar de
2
Si bien debemos reconocer que en las democracias anglosajonas existe una propensión
cultural de los grupos sociales (mucho más difundida que en los países latinos y bien fundada a
lo largo de su historia institucional) que los lleva a optar por la vía judicial para obtener un
resultado favorable a sus demandas.
4
las reversiones de derechos y de los casos notables de involución que han caracterizado la
política de numerosos Estados respecto de la posibilidad de hacer comparecer ante jueces
nacionales a ciertos jerarcas3, una serie creciente de dem andas interpuestas por
organizaciones no gubernamentales o por grupos de ciudadanos asesorados por ellas,
demuestran que el recurso a la ley y a los derechos ocupa un nuevo lugar en la contestación
internacional. Estos recursos y procesos serían la nueva evidencia de un expediente mediante
el cual, tanto las acciones del poder (estatal o corporativo) como las demandas y resistencias
que ellas generan, encuentran fundamento y legitimación en el discurso del derecho o en la
denuncia de su violación. Podríamos , así, identificar un proceso de judicialización de los
conflictos internacionales 4, que tiene por protagonistas al menos a algunos de los nuevos
actores de la esfera internacional.
Pero esta palabra puede ser equívoca. El movimiento que pensamos haber identificado, se
traduce en una propensión creciente a encomendar la solución de algunos de los conflictos de
la arena internacional a una instancia simbólica que, como tal, debería proporcionar referencias
colectivas. Y para eso, se puede recurrir a un tribunal judicial (internacional o de un Estado
particular), pero también a una instancia humanitaria o a un mediador privado. Lo que estos
ciudadanos procuran es que se diga lo que es justo. Decir es la primera - y a veces la única tarea del tercero procurado. Recordemos que, tan lejos como vayamos en la memoria de
nuestro derecho occidental, la Justicia es asociada a un decir público, como lo indica la
etimología de la palabra "juris -dicción": decir el derecho, pronunciar lo que es justo.
Creemos entonces que, más que de "judicialización", habría que hablar de jurisdiccionalización
de los conflictos internacionales, para describir el proceso que se manifiesta a partir de la
emergencia de actores sociales que, reconociéndose como sujetos de derecho, toman la
decisión de someter la definición de sus demandas de contestación de determinados aspectos
de la realidad internacional al procedimiento de los tribunales, o de un tercero (proveniente del
ámbito administrativo humanitario o aún de la esfera privada) que actúe siguiendo formas
adjudicativas 5. Además de la demanda de legitimación, el otro rasgo que define esta estrategia
es la búsqueda de repercusión pública para ciertas cuestiones que, de lo contrario, podrían ser
ignoradas o preteridas. Por ejemplo, en muchos de los procesos suscitados por el ejercicio de
la denominada competencia universal (como los casos Pinochet y Cavallo; los diversos juicios
habidos en Bélgica con motivo del genocidio ruandés , o la reciente condena en contumacia del
torturador mauritano Ely Ould Dah en Francia) lo que estaba en juego era más el
3
Conf., por ejemplo, las modificaciones introducidas a la ley de "competencia universal" en
Bélgica.
4
"Judicialización: una palabra extraña, una expresión un poco bárbara. Ella traduce bien la
tendencia actual de recurrir a soluciones jurídicas cuando se agotan todos los otros medios de
regulación social", decía Bertrand Cassaigne, a guisa de "Réflexions pour conclure" un dossier
que la revista Projet (nº 252, invi erno 1997-1998) consagraba a ese tema. Para una discusión
más extensa de esta cuestión, conf. International Political Science Review, vol. 15, nº 2, abril
1994, entrega enteramente consagrada a la "judicialización de la política".
5
Nos referimos a la intervención de un tercer personaje que actúa al margen de los otros y
que, dudando e n el contradictorio de los litigantes , permite finalmente salir de dudas mediante
una decis ión que declara lo que es “justo”. A esta forma de acción llamamos “adjudicativa”.
5
esclarecimiento de lo ocurrido que el efectivo castigo de los criminales, por importante que sea
el combate a la impunidad: que nadie pueda decir hoy, después de haber sido llevados los
casos a la pública discusión del tribunal, que "no sabía", que "algo habrán hecho" las víctimas
para sufrir lo que en definitiva padecieron. De lo que se trata, en fin, en estos casos, es de
impedir que un presunto "derecho al olvido" prevalezca sobre el "derecho a la memoria". Por
que hay que conservar la memoria de los horrores. Es necesaria una verdadera pedagogía del
recuerdo, de los sentimientos y del espanto. En su ausencia, ciertas monstruosidades de la
historia estarían reservadas a los especialistas y dentro de algunos años nuevos "revisionistas"
del Tercer Mundo negarían las matanzas de Kigali o las cámaras de tortura de Santiago o
Buenos Aires de la misma manera que ciertos "revisionistas" europeos pretenden negar las
cámaras de gas de Auschwitz y Treblinka.
Desde el punto de vista del sistema político de Estados, la jurisdiccionalización de la
contestación internacional obliga a menudo a los Estados a tomar decisiones (judiciales o
políticas) respecto de conflictos que, si fuesen abandonados a la discusión política, podrían
quedar sin solución por falta de disposiciones legales que obliguen a los Estados a
pronunciarse. Hay que señalar, sin embargo, que si, desde a perspectiva de los actores, lo que
cuenta es la esperanza de acabar con una impasse política, la jurisdiccionalización puede surtir
el efecto contrario y transformarse en un mecanismo que ayude a postergar las decisiones. En
efecto, este recurso a la ley y sus magistrados puede permitir al poder político crear una
apariencia de tratamiento del asunto, cuando en realidad lo que él consigue es suspender la
resolución desplazando las demandas a un espacio supuestamente técnico donde los
ciudadanos tendrían más dificultades para controlar o apurar su evolución (Rojo; Milani y Arturi
2004).
Desde el punto de vista de los ciudadanos, la jurisdiccionalización se ha convertido, entonces,
en un recurso alternativo para la petición política, en un mecanismo nuevo para articular e
institucionalizar la contestación internacional. Pero hay que comprender también que cada vez
que se jurisdiccionaliza un conflicto, se lo desocializa; es decir, se pone a los actores sociales
en el papel de ciudadanos atomizados 6. Sin embargo, esta estrategia puede permitirles,
también, superar algunos de los obstáculos encontrados por la acción colectiva para articular y
adicionar voluntades políticas. En consecuencia, cuando las dificultades para organizar una
acción
colectiva
eficaz
pueden
condenar
a
los
ciudadanos
al
desamparo,
la
jurisdiccionalización parece convertirse en una estrategia que podría evitar el abandono total de
sus pretensiones, aún cuando no se pueda garantizar por anticipado los resultados previstos.
Los ciudadanos parecen haber descubierto que la manera en que los conflictos legales son
zanjados es importante y que esto puede hacer una diferencia en su vida cotidiana. Pensamos
6
Lo que acontece es que la Justicia – que interpela y hace comparecer individuos – introduce
una relación de individualización en el campo social: aquella del ciudadano (titular de derechos
y obligaciones) confrontado a una ley. Esto no es contradictorio con el papel creciente que han
adquirido, en estas últimas décadas, ciertas asociaciones en el ejercicio de la acción pública.
En efecto, la ley les reconoce cada vez más, a algunas de ellas, la posibilidad de asumir o de
asociarse a la pública persecución en materia de urbanismo, de ecología, de protección de
personas y minorías discriminadas, de lucha contra el racismo, de higiene pública, etc.
6
así que las demandas de control jurisdiccional en los Estados de derecho podrían ser cruciales
para la dinámica de resistencia y las propuestas de alternativas para un mundo más justo.
Estos recursos parecen indicar que los ciudadanos han comprendido que el recurso a las
reglas y su defensa son uno de los juegos que las personas juegan en la polis.
La Jurisdiccionalización como Forma de Contestación Internacional
Por otro lado, la contribución de los actores no-estatales a los contenciosos internacionales se
ha incrementado sensiblemente en estos últimos años. No se trata apenas de colaborar con los
Estados en áreas de interés común sino de utilizar el derecho de manera combativa para
promover causas (humanitarias, ecológicas, económicas o sociales) a las que generalmente se
muestran indiferentes los Estados, recurriendo al plexo normativo del derecho interno para
cubrir eventuales lagunas jurídicas de las normas y las prácticas internacionales (Cassese y
Delmas -Marty 2002 ).
La
mobilización
de
ONGs,
de
comunidades
científicas
y
de
personalidades, frecuentemente asistidas por una “comunidad virtual” interconectada vía
Internet y por sociedades civiles globalmente más libres desde los años 1990, se ha
concentrado primero en la iniciativa y después en el acompañamiento y control del
cumplimiento de diversas convenciones y tratados referentes al derecho humanitario, al medio
ambiente y al combate a la impunidad (Keck y Sikkink 1998).
Al mismo tiempo, se trata también de estimular el activismo judicial de ciertas jurisdicciones,
aprovechando
las
oportunidades
que
presentan
ciertos
procesos
con
repercusiones
transnacionales. La competencia extraterritorial de las jurisdicciones se expande cada vez más
y se generalizan las demandas contra individuos, empresas y gobiernos extranjeros (Slaughter
y Bosco 2000). Las ONGs especializadas en la defensa de los derechos humanos se han
mostrado singularmente activas para reivindicar el ejercicio de la “competencia universal” por
parte de jurisdicciones nacionales a fin de punir los autores de crímenes contra la humanidad,
contra el medio ambiente, o contra los derechos de minorías o de pueblos indígenas, así como
en defensa de especies animales en vías de extinción o de la biodiversidad, cualquiera que sea
el lugar en que se hubieren cometido los hechos condenables e independientemente de la
nacionalidad o del domicilio de sus autores. Requeridos por demandantes asistidos por ONGs,
ciertos “justicieros togados” han abierto el camino e instruyen regularmente causas que
amenazan inesperadamente a dictadores y torturadores (Khagram; Riker y Sikkink 2002), pero
también a empresas transnacionales y gobernantes acostumbrados hasta ahora a la impunidad
que les acordaban sus prerrogativas soberanas, las banderas de complacencia y los paraísos
fiscales (Florini 2000).
Finalmente, existen también procesos distintos, que no necesariamente van en el sentido de la
contestación tal como la hemos definido aquí. O sea, hay acuerdos internacionales (por
ejemplo, el Capítulo XI, Sección B, artículos 1115 a 1139 del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte o NAFTA) que, al proteger las inversiones de las empresas transnacionales
(recreando la categoría de expropiación), dan voz en la Justicia internacional a tales empresas,
7
que consideran ciertas medidas de protección al medio ambiente y a los derechos sociales
como expropiación de sus inversiones (Alonso García 1998). ¿Podrían esta tendencia y esta
práctica jurídicas ser consideradas una forma de contestación? Es verdad que las empresas
está n "contestando" el monopolio y la soberanía de los Estados, pero esta, de cualquier modo,
no sería la misma contestación de las ONGs de la que estamos hablando. Sirva, empero, la
referencia para demostrar cómo la "expropiación" puede extenderse también a ciertas
categorías teóricas...
Conclusiones
Como vemos, la jurisdiccionalización creciente de determinadas demandas de nuevos actor es
internacionales tiende a minar la concepción de un derecho “coexistencial” entre entidades
soberanas, en torno del cual los Estados y sus gobiernos habían tradicionalmente procurado
mantener bajo control sus relaciones (Devin 2002). Creemos que este fenómeno puede
convertirse en una verdadera revolución cultural pues pretende introducir, allí donde nadie lo
esperaba (a través de la jurisdicción), un equilibrio nuevo entre las fuerzas sociales y hace
evolucionar la contestación internacional, que adquiere, así, nuevas formas. La acción
jurisdiccional contra los “grandes de este mundo” ya no es privilegio exclusivo de los Estados y
sus gobernantes, sino que resulta de aquí en más de la confrontación de intereses divergentes
defendidos por partes privadas ante un tercero que actúa siguiendo formas adjudicativas
(dentro o fuera de un tribunal).
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