o papel das centrais sindicais na formulação de

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O PAPEL DAS CENTRAIS
SINDICAIS NA FORMULAÇÃO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
O papel das centrais sindicais na formulação de políticas públicas
O PAPEL DAS CENTRAIS
SINDICAIS NA FORMULAÇÃO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Brasília, abril de 2016.
Instituto de Altos Estudos da UGT – IAEUGT
Presidente:
Roberto Santiago
Diretor técnico:
Roberto Nolasco
Equipe técnica:
Danilo Nolasco Marinho - Coordenador
Moises Balestro
Roberto Nolasco
2
Introdução
5
1. O que são políticas públicas?
9
2. Formulação e implementação de políticas públicas
16
3. O papel das centrais nas políticas públicas
21
3.1 Relação com o congresso
22
3.2 Participação nos conselhos
25
Considerações finais e recomendações
37
Bibliografia
39
3
Lista de Quadros
Quadro 1 Quatro elementos do processo das políticas públicas
10
Quadro 2 Diferentes modalidades de políticas públicas
11
Quadro 3 Tipos de abrangência das políticas públicas
12
Quadro 4 Classificação dos tipos de política pública
13
Quadro 5 Estágios do ciclo da política pública
14
Quadro 6 Os conselhos tri/quatripartite no Brasil
26
Quadro 7 Características da ação das centrais sindicais no debate sobre políticas
públicas
28
Quadro 8 Diálogo social nas políticas públicas de emprego
29
Quadro 9 Principais debates relacionados com a transformação produtiva do
CDES no período 2005-2013
30
Quadro 10 Principais de debates do CNDI entre 2003 e 2010
34
4
Introdução
O debate sobre as possibilidades e limites das políticas públicas com ampla repercussão na sociedade se intensificou nas últimas décadas. A construção do incipiente Estado de
Bem-Estar no Brasil suscitou amplas discussões tanto no âmbito acadêmico quanto no âmbito
político, novamente colocando o conflito entre a necessidade antecedente do crescimento
econômico como viabilizador para a implementação de políticas públicas. A economia neoclássica estabeleceu de forma geral a supremacia do econômico sobre o bem-estar. Por
outro lado, o pensamento keynesiano capturou com precisão o círculo virtuoso que liga o
crescimento econômico ao desenvolvimento social, visível no capitalismo regulado do pósguerra. O elo que liga, no caso brasileiro, o crescimento econômico e o desenvolvimento
social ocorre a partir das políticas públicas. O que este texto pretende enaltecer é que na
concepção e implementação das políticas públicas subjaz importante conflito de interesses ou
conflito distributivo. O documento ressalta nessa arena de conflitos o papel dos sindicatos de
trabalhadores, mais especificamente o papel das centrais sindicais. Desta forma, discorre sobre as possibilidades atuais e futuras de ações proativas das centrais sindicais frente às políticas
públicas.
O documento descreve e analisa o que são as políticas públicas, como são formuladas
e implementadas e o papel potencial das centrais sindicais frente a elas. Ressalte-se que os
sindicatos possuem papel “civilizador” na dinâmica do capitalismo, contribuindo para disciplinar
o regime de acumulação de capital, especialmente em relação à força de trabalho. Estabelecer
restrições e limites sociais para a livre expansão do capital é necessário para que a sociedade
não seja engolida pelos processos econômicos. Parafraseando Polanyi, os sindicatos e as suas
centrais desempenham o necessário contra-movimento para garantir a coesão e a solidariedade sociais.
Políticas públicas referem-se de forma geral ao “Estado em ação”, é o campo de
conhecimento que tem por base as relações Estado e sociedade. É também um campo de
estudos e de ação política que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação e analisar essa ação” (Cortes e Lima, 2012). Governo é o componente do Estado que concentra as
ações de política pública. As relações complexas entre Estado e sociedade compreendem as
interações entre estrutura social, instituições políticas, grupos sociais e normas socioculturais.
As políticas públicas não decorrem de causas “naturais” ou de intenções altruísticas, mas são
um output do sistema político ampliado (que inclui sindicatos, ONGs, grupos de pressão,
associações empresariais e comunidades acadêmicas e indo bastante além dos partidos políticos). O que se deve colocar como preâmbulo no estudo das políticas públicas é que existem
oportunidades desiguais de acesso a bens e serviços individuais e coletivos e que disso decorrem possibilidades diferenciadas de exercício de influência sobre os processos políticos.
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O que são políticas públicas afinal? Política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por meio de delegação e que influenciam a vida dos cidadãos
(Peters, 1986, citado em Souza, 2006). Laswell considera que a definição de política pública
deve responder necessariamente às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que
diferença faz (apud Souza, 2006). Nesse sentido a essência da política pública se dá em torno
de ideias e interesses. Embora o governo seja o locus estruturador da política pública, especialmente das políticas sociais, não se pode ignorar os aspectos conflituosos que perpassam
as decisões sobre a gênese, a implementação e os resultados. As políticas públicas guardam
completa interdependência com a economia em geral, a qual estabelece os seus limites e
possibilidades. De forma resumida, política pública é a ação do Estado na sociedade de várias
formas e, também, o campo de estudos que analisa o contexto geral desta ação.
As políticas públicas, do ponto de vista teórico-conceitual é um campo de estudo multidisciplinar que envolve os campos da ciência política, sociologia, economia e administração
entre outras áreas do conhecimento correlatas. As abordagens visam compreender os complexos processos políticos, sociais e econômicos que envolve a gênese, a organização e implementação e os impactos das políticas públicas. A tradição europeia dos estudos concentrou
sobre o papel do Estado e suas instituições e nos Estados Unidos sobre o processo da política
em si e suas consequências.
Embora as políticas públicas, principalmente as políticas sociais, façam parte da ação dos
Estados desde o século XIX, é a partir da metade do século XX que os estudos sobre o tema
se tornam mais sistemáticos, ou seja, estudos sobre o contexto de origem e as consequências.
É importante separar Estado de governo na compreensão da gênese das políticas públicas.
Estado compõe um complexo de instituições derivadas da tradição, ou seja, legitimadas, jurídicas e executivas. Os governos, em seus vários níveis, implementam as políticas a partir de
um arcabouço legal.
Por que existem determinadas políticas públicas e/ou sociais? Pode-se resumir em três
tipos de abordagens. Uma enfatiza as pressões sociais, demandas organizadas ou não que
pressionam governantes geralmente para melhoria do bem-estar ou de direitos relativos à cidadania. Outra, parte do princípio da existência de uma “elite” governante iluminista que procura implementar o “bem comum”. A terceira é o meio termo, existem pressões sociais, mas
também a “autonomia relativa” do Estado no sentido de captar as demandas fundamentais
da sociedade. Nesse sentido, desde o século XIX, se disseminou progressivamente valores
relativos às necessidades humanas fundamentais, inicialmente as materiais e de sobrevivência,
posteriormente às de direitos e cidadania.
O campo de estudos das políticas públicas é eminentemente aplicado, Harold Lasswell,
um dos “pais fundadores” dos estudos sistemáticos no tema, considera que seriam orientados por três premissas básicas: multidisciplinaridade; foco no contexto social e seus problemas; e com o objetivo claro de resolver os problemas enfrentados pela sociedade (Cortes,
2013). Embora um campo aplicado, os estudos perpassam questões teórico-metodológicas
de grande implicação. Com a ampliação do chamado Estado de Bem-Estar as políticas públicas passam a se constituir em um ponto central das estratégias de governos. Nas duas últimas
6
décadas do século XX as Nações Unidas e suas agências passam a incorporar o conceito de
desenvolvimento humano partindo da premissa que o conceito de desenvolvimento deve
incluir fatores além do output econômico. Ademais, observou-se que há grande coincidência
entre bem-estar geral de uma população e a performance econômica de um país. Política pública, inclusive as políticas sociais, não são incompatíveis com crescimento econômico.
Considerava-se que o crescimento econômico era pré-condição para o bem-estar de uma
população, atualmente a economia e a política social são abordadas de forma integrada, ou
seja, uma população preparada, educada, com “capacidades” de acordo com a expressão de
Amartya Sen, retroalimenta o processo de crescimento econômico (Draibe, 2007). Consolida-se progressivamente parâmetros éticos no sentido que não só as condições materiais
de bem-estar definem o desenvolvimento, mas também condições relacionadas à valores e
direitos, como aceitação da diversidade de opções sexuais, direitos da mulher, liberdade de
crenças religiosas, entre outras, ver por exemplo Inglehart and Welzel (2009). Essas novas
demandas sociais ampliam em larga medida as necessidades de políticas públicas na direção da
inclusão social e no amparo de direitos. No século XXI ocorre a expansão de certos valores
universais sob auspício da Nações Unidas consumadas nos Objetivos do Milênio, as políticas
públicas se direcionam para além da seguridade social que caracterizou o século XX, valores,
direitos, cidadania e meio ambiente passam a compor as ações das políticas.
As políticas públicas de emprego, trabalho e renda (PPETR) tornam-se mais complexas,
ultrapassam a tradição da seguridade social do século XX. Naquele século essas políticas propunham proteger o trabalhador em momentos críticos de sua existência: a doença, a velhice,
a morte do arrimo da família e temporariamente do desemprego. Além dessas a proteção
legal à organização sindical. Novos componentes passam a se integrar às PPETR, como aos
serviços públicos de emprego e intermediação de mão de obra, a qualificação profissional e
ações de estímulo a geração de renda e disponibilização de microcrédito. A premissa é que
as PPETR não são incompatíveis com o estímulo ao crescimento econômico, ao contrário,
podem contribuir a longo prazo para o desenvolvimento sustentado da economia (Balestro,
Marinho e Walter, 2011).As políticas de emprego, trabalho e renda tornaram-se uma característica do mundo contemporâneo. A formulação de políticas públicas de combate ao desemprego têm se tornado prioridade nas agendas governamentais, tanto nas economias industrializadas quanto nas economias em desenvolvimento. A globalização dos sistemas de produção
e distribuição, as mudanças tecnológicas e a intensificação da competição têm desencadeado
transformações profundas no mundo do trabalho.É estratégico para os trabalhadores analisar,
propor e avaliar as consequências das políticas públicas em geral e as de emprego, trabalho e
renda em particular, pois essas afetam diretamente o seus interesses.
No Brasil, as políticas de trabalho, emprego e renda têm que servir tanto para a agenda
de competitividade como também para a agenda social: algo cuja resposta de parte do Estado
e das organizações empresariais e de trabalhadores não é trivial, e, tampouco livre de tensões
e conflitos de interesse. De um lado, as políticas públicas têm atender as necessidades de
crescimento competitivo e dinâmico, de desenvolvimento de qualificações e de geração de
emprego próprias de uma das economias industriais importantes no mundo. De outro, essas
7
mudanças múltiplas no mundo do trabalho são sobrepostas a desigualdades socioeconômicas
profundas e preexistentes, as quais exigem uma agenda de política social para sua redução;
para oferecer acesso ao treinamento e crédito aos setores tradicionalmente excluídos; para
integrar um espectro mais amplo da sociedade na determinação de necessidades e na execução das atividades.
Como vai ser observado mais adiante neste texto, a formulação e implementação de
políticas públicas se associam a um processo composto por alianças ou coalizões de interesses, negociações, diferentes graus de pressões e mobilizações. Nesse contexto, as centrais
sindicais necessitam ter um conhecimento sistemático da complexidade dos conflitos de interesses para se posicionarem de forma efetiva na definição e no acompanhamento das políticas
públicas.
8
1. O que são
políticas públicas?
A política pública é, em essência, a ação do Estado para resolver problemas sociais
e econômicos. As políticas públicas são produto da modernização da sociedade e do próprio conhecimento sobre a sociedade. A palavra policy significa o curso de ação adotado ou
proposto por uma organização ou indivíduo. O curso de ação requer o conhecimento do
fenômeno e, neste momento, entram os conhecimentos especializados e científicos. Uma
política educacional para reduzir a evasão escolar somente poderá ser efetiva caso as causas
da evasão escolar sejam adequadamente conhecidas. A complementaridade entre política
pública e uma infraestrutura de conhecimento organizada dentro e fora do Estado (institutos
e departamentos de pesquisa, universidades e uma burocracia especializada) explica porque
as políticas públicas surgem apenas nos anos 30 e se disseminam depois da Segunda Guerra
Mundial, especialmente nos anos 50 e 60.
As políticas públicas, de um modo geral, mas não necessariamente, também coincidem
com a expansão de sistemas políticos democráticos. Neste sentido, a formulação da política
pública com chances de sucesso em sua implementação não pode ser apenas uma produção
de medidas cujo único insumo (input) seja a burocracia do Estado ou o parlamento. Como
asseveram Gooding e colegas (2006), os formuladores das políticas públicas necessitam persuadir os beneficiários da política e isto envolve a persuasão do público em geral.
O processo de formulação das políticas públicas no Estado moderno e democrático
possui uma característica contraditória. De um lado, as pressões diárias exigem ações que
devem ser tomadas diretamente pelo governo de forma rápida. Tais ações assumem muitas
vezes os contornos de uma política pública. Um exemplo recente no caso brasileiro são as
medidas de combate à dengue e ao Zika vírus. De outro lado, há forças poderosas que empurram o sistema decisório para uma formulação de políticas públicas mais descentralizada e
baseada na persuasão.
Há três aspectos no processo de formulação das políticas públicas que são especialmente relevantes quando se consideram a maior complexidade da sociedade e maior diversidade
dos seus atores.
a) as políticas públicas explicitamente orientadas a problemas. Os problemas ocorrem
em contextos específicos que precisam ser considerados tanto na análise quanto nas recomendações (Deleon et Martell, 2006). Aqui poderia se acrescer que a própria definição de
quais são os problemas e, sobretudo, sua relevância e importância é objeto de disputas entre
atores. A visibilização do problema não é objeto apenas das contribuições das diferentes áreas
do conhecimento, mas também da ação dos atores sociais.
9
b) as políticas públicas tendem a ser multidisciplinares em suas abordagens práticas e
intelectuais. Potencialmente, cada problema político e social possui componentes vinculados
a várias áreas do conhecimento (Deleon et Martell, 2006). A pluralidade de abordagens e
de olhares das diferentes disciplinas ao problema a ser focado pela política pública não é algo
dado, mas depende da persuasão das diferentes comunidades científicas e dos diferentes
atores. Um exemplo claro no Brasil foram as políticas de transferência de renda condicionadas como o programa Bolsa Família. Alguns economistas que aplicaram de forma dedutiva e
axiomática a teoria da escolha racional se posicionaram contra o programa. Para isso, apresentavam duas razões de natureza unicamente dedutiva (sem pesquisa empírica ou dados
de avaliação do programa a partir dos beneficiários): o Bolsa Família geraria desincentivo ao
trabalho e incentivaria as pessoas mais pobres beneficiárias do programa a terem mais filhos.
Ao ampliar a avaliação do desenho e a implementação do Bolsa Família para uma abordagem
plural com a inclusão de sociólogos, antropólogos e cientistas políticos, o entendimento dos
efeitos positivos diretos e indiretos do programa foi bastante aumentado.
c) as políticas públicas são orientadas por valores (Deleon et Martell, 2006). Há ideias
sobre o Estado, a democracia, a ética e sobre como a capacidade se organiza e se desenvolve que estão essencialmente ligados ao domínio dos valores. Não há problemas sociais que
estejam desprovidos de um componente de valor em sua interpretação de parte dos atores.
Portanto, a fim de entender um problema, é necessário reconhecer os componentes de valor.
Por sua vez, a própria análise de uma política pública está impregnada pelos valores daqueles
que a analisam.
As políticas públicas possuem três vetores. O primeiro diz respeito aos diferentes estágios do ciclo da política (formação da agenda, formulação, implementação e avaliação). O
segundo expressa as tipologias de políticas públicas (distributiva, redistributiva, regulatória e de
auto-regulação) e os processos e agentes que atuam em suas condizentes diretrizes (partidos
políticos, grupos de interesse, burocracias, instituições, etc.). O processo de tomada de decisões em relação às políticas em cada um dos estágios é particularmente relevante para os
atores sociais. Sabatier (2007) especifica quatro elementos do processo das políticas públicas:
Quadro 1
Quatro elementos do processo das políticas públicas
1
Uma multiplicidade de atores (individuais e corporativos), cada um com diferentes
interesses, valores, percepções e preferencias de políticas;
2
Uma faixa de tempo contemplando aproximadamente uma década;
3
Dentro do uma esfera de políticas, há diferentes programas que se relacionam com
várias esferas do governo;
4
Uma variedade de debates de caráter técnico a respeito da política em questão, e
mantidos em diferentes fóruns de deliberação.
Fonte: Sabatier, 2007.
10
Embora os elementos e a abrangência das políticas públicas sejam intrínsecos nesta
consideração, o entendimento sobre a definição do termo ‘políticas públicas’ tem sido um dos
dilemas enfrentados.
Dentre das diversas aproximações para a sua compreensão, Larimer (2009) destaca
as abordagens de políticas públicas a partir um conjunto de características especificas, assim
como James Anderson (1994) define a noção de ‘politicas’ como linha de ação ou inação
propositiva feita por um ator ou um conjunto de atores para tratar um problema ou um tema
de preocupação.
Desta maneira, a política pública se destaca por ser propositiva e orientada por metas;
ser composta por autoridades públicas; consistir em padrões de medidas tomadas ao longo do
tempo; ser vinculada a uma demanda especifica e a uma forma do governo pressionar sobre
algum problema percebido. Uma política pública pode ser positiva, no sentido de ser uma
decisão proposital deliberada (a deliberately purposive action) ou negativa no sentido de ser
uma decisão deliberadamente proposital para não adotar/tomar medidas (deliberately purposive decision not to take action). Há momentos em que não mudar regras ou critérios pode
constituir uma opção de policy do governo. Um caso típico seria a Reforma da Previdência ou
mesmo a reforma na Legislação Trabalhista. O não alterar regras e leis da legislação pode ser
uma opção de política pública.
Uma outra consideração necessária se abra acerca das finalidades da política pública.
Na perspectiva sobre os diferentes objetivos destas, Theodoulou (1995) traz as seguintes
dimensões:
Quadro 2
Diferentes modalidades de políticas públicas
1
A resolução de conflitos sobre recursos escassos;
2
A regulamentação de comportamento;
3
A motivação da ação coletiva;
4
A proteção dos direitos;
5
A direção de benefícios ao encontro do interesse público.
Fonte: Theodoulou, 1995.
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Segundo o autor, estas dimensões podem dialogar uma a outra, podendo ser tanto interdependentes como também conflitivas, o que é especialmente relevante para entender o
potencial da participação das centrais sindicais no processo de formulação de políticas públicas.
Neste sentido, vale também destacar a diversidade dos processos e agentes na escolha
de políticas públicas (burocracias, partidos políticos, grupos de interesse, ONGs, sindicatos,
associações empresariais, centrais sindicais, confederações patronais etc). Há o entendimento
que politicas públicas abrangem o processo de tomada de escolhas e resultados de decisões
particulares, embora o que faça as políticas públicas ser de fato “públicas” condiz com as escolhas ou ações tomadas no contexto do poder coercitivo do Estado, e tendo isto como a
sua a essência, políticas públicas são uma resposta a um problema percebido (Birkland, 2011).
Além disso, há que se verificar a característica da intervenção, seja de maneira estrutural
(em relação a renda e ao emprego) ou de maneira conjuntural ou emergencial (em relação a
uma demanda ou situação imediata). Isso também traz consigo a necessidade de pensar em
relação ao perfil de quem se beneficia das políticas e amplitude da abrangência das políticas,
conforme estruturada pela seguinte tabela:
Quadro 3
Tipos de abrangência das políticas públicas
Tipo
Universal
Quem
Todos os cidadãos
Segmentado
Grupo especifico da população que se caracterizada por algum elemento
ou fator determinado
Fragmentado
Destinadas a grupos sociais dentro de cada segmento
Fonte: Teixeira, 2002.
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Além dos perfis das políticas, sejam eles universais, segmentados ou fragmentados, outros autores propõem uma tipologia das políticas públicas sendo compostas por políticas distributivas, políticas regulatórias, políticas de auto-regulação e políticas redistributivas, conforme
demonstrado no seguinte quadro:
Quadro 4
Classificação dos tipos de política pública
Tipo de
politica
Definição
Políticas
distributivas
As políticas distributivas envolvem a repartição de serviços ou benefícios
para grupos específicos da população – indivíduos, grupos, cooperações, comunidades. Politicas distributivas tipicamente envolvem o uso
de fundos públicos para ajudar determinados grupos, comunidades ou
setores.
Políticas
regulatórias
As políticas regulatórias impõem restrições ou limitações sobre o comportamento de indivíduos e grupo, reduzindo a liberdade destes. Nesse sentido, as políticas regulatórias diferem-se claramente das políticas
distributivas (pois estas aumentam a liberdade das pessoas ou grupos
afetados).
Políticas
de autoregulação
Políticas de auto-regulação são semelhantes às políticas de regulação da
concorrência na medida em que implicam a restrição ou controle de
alguma questão relevante ao grupo. No entanto, ao contrário das políticas de regulação da concorrência, as políticas de auto-regulação são
geralmente mais controladas pelo grupo regulamentado, como forma
de proteger ou promover os interesses dos seus membros.
Políticas
redistributivas
Políticas redistributivas envolvem esforços deliberados por parte do governo para mudar a alocação de riqueza, renda, propriedade ou direitos
entre os grupos de população. Políticas redistributivas são difíceis de
promulgar e reter porque envolvem a redistribuição de dinheiro, direitos ou poder.
Fonte: Anderson, 2003.
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Além disso, apontam-se também considerações sobre as fases do processo da política
público, como se pode verificar a partir dos diferentes estágios do ciclo da política (formação
da agenda, formulação, adoção, implementação e avaliação):
Quadro 5
Estágios do ciclo da política pública
Estágio do
ciclo
Especificação
Identificação dos
problemas e definição/formação
da agenda
O foco aqui é sobre como os problemas que podem se tornar alvos de políticas
públicas são identificados e especificados. O fato que apenas alguns problemas
recebem consideração pelos gestores públicos exige uma análise sobre o processo da definição da agenda, ou seja, como os organismos governamentais
decidem quais os problemas a abordar.
• O que é um problema público?
• Por que uma questão se terna relevante para o setor público?
• Como um problema entra na pauta governamental?
• Por que alguns problemas não alcançam o status da agenda e não são incorporados?
Formulação
Abrange a criação e a identificação das linhas de ação de propostas, muitas
vezes chamada de alternativas ou opções, para propor soluções ou melhoras
dos problemas públicos.
• Quem participa na formulação das políticas?
• Como são desenvolvidas as alternativas para lidar com um problema?
• Há dificuldades na formulação de propostas de políticas?
Adoção
• Como uma alternativa política é adotada ou promulgada?
• Que requisitos devem ser cumpridos?
• Qual é o conteúdo da política adotada?
Implementação
• Nesta dimensão, a atenção se volta ao que é feito para colocar em vigor ou
aplicar as políticas adotadas. Muitas vezes, outros desenvolvimentos ou elaborações de políticas irão ocorrer ao longo da sua administração. Quem está
envolvido?
• O que é feito para cumprir ou aplicar uma política?
• Como a implementação contribui em determinar o conteúdo da política?
Avaliação
Implica atividades destinadas a determinar os efeitos da política, se está atingindo os objetivos propostos e se tem outras consequências ou implicações.
• Quem está envolvido?
• Quem está favorecido e desfavorecido pela política?
• Quais são as consequências da avaliação de políticas?
• Existem demandas por mudanças ou revogação da política?
• São novos problemas identificados?
• O processo político é reiniciado por causa da avaliação?
Fonte: Anderson, 2003.
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As políticas públicas também podem ser vistas enquanto campo de conhecimento. Os
cientistas políticos e sociais desenvolveram muitos modelos, teorias, abordagens, conceitos e
esquemas para a análise de políticas e as dimensões à elas relacionadas, particularmente em
relação aos processos de tomada de decisão.
Neste sentido, os estudos sobre políticas públicas se diferenciam de outras abordagens
dentro da ciência política, pois elas são orientadas pela ação. Tais estudos se organizam ao redor de questões sobre aquilo que uma comunidade política deveria fazer, ao invés de como a
comunidade deveria ser. As políticas públicas, portanto, coloca o ponto de partida no que nós
fazemos coletivamente dentro das instituições e o que nós fazemos através das instituições
(Moran, Rein & Goodin, 2006).
Entretanto, apesar da ênfase da ciência política nos estudos sobre políticas públicas,
um olhar ao campo de seus estudos se mostra desafiador, pois o estudo da política pública
não está ancorado a alguma disciplina acadêmica especifica, não tem nenhuma pergunta de
pesquisa central que a define, não é orientada para nenhum problema fundamental, não tem
nenhuma teoria ou quadro conceitual unificadora, e não tem métodos ou ferramentas analíticas própria.
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2. Formulação
e implementação de
políticas públicas
O desenho das políticas públicas é o processo mais importante em sua formulação. Há
duas condições fundamentais a serem consideradas (Dobrow, 2006). A primeira é ‘quem obtém o que, quando e como’. As políticas públicas de um modo geral implicam alocação direta
(recursos orçamentários) ou indireta (na forma de renúncia fiscal como é bastante comum
com as políticas de apoio a algum setor da economia). Desta forma, elas implicam resultados
distributivos com alguns segmentos que se beneficiam em detrimento de outros. O ‘quando’
e o ‘como’ os recursos são distribuídos é essencial para o desenho da política pública. Um
exemplo claro foi a extensão do benefício do seguro-desemprego para os setores da economia que foram mais afetados pela crise de 2009 e 2010 no Brasil. Ao invés das cinco parcelas,
haveria uma ampliação para até oito parcelas. A mudança circunstancial e restritiva por iniciativa do Ministério do Trabalho e Previdência Social (MTPS) foi um exemplo da importância do
‘quando’.
A segunda condição tem a ver com o reconhecimento da possibilidade de mais de um
estado de coisas futuro positiva ou negativamente avaliado. O reconhecimento de mais de
uma possibilidade confere uma especial ênfase ao papel de agência das políticas públicas. Segundo Hewson (2010), a agência tem três fundamentos de ação; a intencionalidade, o poder
e a racionalidade. Nem toda a ação é consciente e dotada de propósito, mas ao atuar com
propósito e com intencionalidade a ação é também agência. Já o poder de agência deriva da
capacidade de alavancar recursos e capacidades para empreender ação. Por fim, a racionalidade implica o cálculo racional do ator na relação do tipo e da quantidade de meios necessários
para atingir determinados fins. Ao agir para produzir certos efeitos, os agentes precisam refletir
sobre as circunstâncias e monitorar as consequências das ações.
As políticas públicas, como cursos de ação deliberados, podem produzir resultados diferentes e mudar um estado de coisas futuro em uma ou outra direção. Ao contextualizar as
políticas públicas no momento histórico do capitalismo de hegemonia neoliberal, é fato que
se fortaleceu a narrativa de que as possibilidades de mudanças futuras são exíguas de que as
políticas devem ser muito semelhantes. O fenômeno neoliberal contribuiu para produzir um
discurso de univocidade em certos grupos políticos e em setores da burocracia do Estado.
Neste sentido, a ideologia neoliberal diminuiu a capacidade de agência das políticas públicas.
É o famoso mantra que se tornou famoso pela primeira ministra britânica Margaret Thatcher,
there is no alternative.
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Kevin e Larimer (2009) apresentam algumas perguntas-chave para entender o processo
de formulação de políticas públicas. São elas:
•De onde vêm as propostas de políticas públicas?
•Por que as políticas públicas se modificam?
•Por que o governo presta mais atenção em algumas políticas do que outras?
•Onde o processo de formulação de políticas públicas realmente ocorre?
Quando analisadas e respondidas, as perguntas orientam uma análise clara das diferentes coalizões e grupos de interesse que atuam na origem e durante o processo de formulação
das políticas públicas. A resposta a estas perguntas permite traçar o percurso das ideias e
debates que conduzem à formulação das políticas. As centrais sindicais possuem participação
em vários conselhos, fóruns e possuem até mesmo, ainda que tenha sido reduzida, influência
sobre parlamentares. No entanto, o desconhecimento do processo de formação da agenda
das políticas públicas e dos espaços decisórios mais relevantes da formulação destas políticas
dificulta a ação sistemática, coordenada e estratégica das centrais.
Em relação aos aspectos fundamentais do desenho da política pública, Dobrow (2006)
menciona vários elementos fundamentais. A seguir, são mencionados e descritos cada um
deles.
Romper com as fronteiras disciplinares: as políticas públicas servem para lidar
com a realidade e essa é mais complexa do que as fronteiras disciplinares. Os envolvidos no
desenho da política não devem ficar restritos a uma lista limitada de problemas, definições e
de atores. As políticas de emprego não podem ser olhadas apenas sob o prisma dos direitos
sociais e nem apenas sobre o prisma da eficiência econômica. Como asseveram Balestro, Marinho e Walter (2011), o Programa Seguro-Desemprego (PSD) possui um desenho de política
pública que permite combinar a eficiência econômica e a proteção social.
Condições mínimas necessárias: há propostas de política pública cujo desenho não
contém as condições de viabilidade para a sua execução. O desenho da política deve considerar o como, o quem, a base legal, os recursos, as forças políticas para apoiar entre outros
elementos. A análise das condições mínimas necessárias exige verificar como evitar problemas
crônicos no desenho da política. Um aspecto essencial é a estabilidade do financiamento da
política e outro é a internalização da política pública como política de Estado com horizonte
temporal além de um outro governo específico.
Contextualização: a consciência em relação ao desenho da política pública deve
levar em conta que elas são aplicadas e desenvolvidas em sistemas sociais, econômico e jurídicos que possuem uma história. Nenhuma política parte de um espaço em branco, mas de
um emaranhado de atores e instituições que possuem interesses e visões de mundo muitas
vezes consolidados.
Análise das forças de oposição às políticas públicas: as políticas públicas são sempre objeto de disputas entre atores com interesses e ideias distintas sobre quais são os problemas a serem priorizados pela ação do Estado, bem como quais são as definições válidas do problema
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em questão. Assim, torna-se importante visualizar e antecipar o estímulo que a política pública
terá para a produção de medidas contrárias. Isto também requer que o desenho da política
proposta seja crível e tenha uma disponibilidade realista dos meios para atingir os resultados.
Empréstimo: as políticas públicas que funcionaram bem em um contexto semelhante
podem ser ‘emprestadas’ ou transferidas para outro contexto. Não é necessário reinventar a
roda e muitas lições podem aprendidas a partir de outras experiências. No entanto, não existem ambientes institucionais e políticos idênticos o que torna a imitação sempre algo relativo
com a necessidade de adaptação.
Remendando: os atores envolvidos com o desenho da política pública necessitam
‘remendar’ o desenho daquelas políticas que são emprestadas de outros contextos. Dada a
maior facilidade de mudanças incrementais ao invés de mudanças mais drásticas, o processo
de ajuste por meio de remendos torna-se uma opção mais viável antes de partir para mudanças mais drásticas.
Formação de juízo: durante o processo de desenho da política pública, há necessidade de influenciar a formação dos juízos daqueles que estão envolvidos na adoção, implementação e interpretação do desenho da política. Por exemplo, o apoio a um desenho de política
pública específico torna-se contingente na presença de desenhos alternativos. Ao apresentar
um maior número de alternativas, são colocados claramente os trade-offs (as compensações)
do desenho proposto. O controverso tema da Reforma da Previdência é um caso típico da
necessidade de apresentar vários desenhos alternativos de políticas previdenciárias colocando
seus respectivos ganhos e custos. Ao colocar alternativas, há maior chance de evitar as decisões extremas. Por fim, compreender como os juízos sobre os desenhos de política pública
são formados possui implicações para a qualidade e possibilidades de aceitação da política.
O processo de formulação de políticas públicas é um processo essencialmente político
com inúmeras disputas e, muitas vezes, elevada conflitividade. A fim de que as políticas públicas tenham maior chance de sucesso em regimes democráticos, torna-se necessário, além da
sua legitimação junto aos beneficiários, a construção de algum nível de consenso e comprometimento. Stein e colegas (2008) chamam atenção o quanto as políticas públicas dependem
da habilidade dos atores políticos lograrem resultados cooperativos.
Os autores chamam atenção para processos e mecanismos relevantes tanto para a formulação quanto para a implementação das políticas públicas. O primeiro dele são os acordos
intertemporais. Trata-se de um mecanismo que impeça que o poder político do governante
eleito seja utilizado para favorecer os atores dominantes conjunturalmente e os demais sejam
ignorados. Os acordos intertemporais construídos por meio de cooperação entre atores podem evitar este tipo de situação.
A coordenação e a coerência intragovernamental é também um processo relevante
para a formulação mais eficiente e eficaz das políticas públicas. Em tese, os diferentes agentes
e organizações envolvidos com a formulação e implementação das políticas deveriam coordenar suas ações para obter coerência. No entanto, há muitas vezes um grande número de
órgãos, secretarias e ministérios que não se comunicam adequadamente. A falta de coordena-
18
ção ocorre tanto entre órgãos no mesmo nível de governo quanto entre agentes pertencentes a diferentes níveis de governo. A experiência de avaliação externa do Programa SeguroDesempego revelou vários problemas concernentes à execução da política de intermediação
de mão-de-obra. Os convênios e acordos celebrados revelavam enorme disparidade quanto
aos objetivos e natureza dos serviços públicos de intermediação de mão-de-obra.
No Brasil e na América Latina de um modo geral, a qualidade da implementação das políticas públicas é muito baixa. Isto se deve em larga medidas às capacidades estatais mais fracas
que se traduzem essencialmente no enforcement fraco durante a implementação das políticas
públicas. O enforcement está diretamente relacionado com a capacidade de fazer cumprir
ou executar o que está estabelecido na política. A disseminação das práticas de avaliação e
monitoramento de políticas públicas tem contribuído neste sentido. É especialmente relevante
saber se os formuladores das políticas públicas possuem os incentivos e recursos para investir
nas capacidades de formulação de políticas públicas.
A institucionalização de arenas de formulação de políticas públicas que tornem mais fácil
assegurar a cooperação e que podem facilitar as trocas complexas necessárias para implementar políticas públicas eficazes. Este foi o caso dos conselhos tripartite ampliados com a participação da sociedade civil. O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) e o
Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI) foram duas arenas extremamente
importantes para a formulação, legitimação e até mesmo implementação de políticas públicas
relacionadas com infraestrutura, inovação, desenvolvimento industrial, bem como algumas
políticas sociais como o caso do ‘Minha casa, minha vida’.
A implementação de políticas públicas abrange aquilo que se desenvolve entre o estabelecimento de uma intenção do governo fazer ou parar de fazer algo e o seu último impacto
(O’toole, 2000). Há duas abordagens principais sobre implementação de políticas públicas:
“Uma delas toma como foco de análise o processo de formulação da política pública, e as
variáveis destacadas são referentes às normas que a estruturam. A segunda abordagem enfatiza elementos dos contextos de ação nos quais a política será implementada. Toma como
variáveis as condições dos espaços locais e as burocracias implementadoras (Leite Lima et
D’ascenzi, 2013).
Isto também vincula a questão da formulação e implementação de políticas públicas aos
atores presentes no processo, como pelo exemplo demonstrado por Pressman e Wildavsky
(1984) que, a partir do caso de estudo da implementação de uma política federal de combate
ao desemprego entre minorias em Oakland, concluíram que diversos atores com perspectivas
e visões distintas geram distorções e falhas em sua implementação.
Ao mesmo tempo, conforme ressalta Edwards (2001, p.3), os atores são fundamentais para a sustentabilidade da política pública. Além disso, há de se fazer uma consideração
em relação a trajetória e conformação do processo de implementação: tais processos são
influenciados pelas “estruturas e dinâmicas dos espaços organizacionais e pelas ideias, valores
e as concepções de mundo dos atores implementadores (Leite Lima et D’ascenzi, 2013).
De acordo com os autores, destacam-se assim as ideias e normas organizacionais formais e
19
informais que demarcam o comportamento dos atores, e a importância de se considerar as
circunstâncias locais, que são mediados pelas variáveis no processo de implementação. Como
já mencionado antes, a formulação e implementação de políticas públicas se associam a um
processo composto por alianças ou coalizões de interesses, negociações, diferentes graus de
pressões e mobilizações.
Enquanto um processo, a implementação de políticas públicas está coligada a uma série
de desafios e dilemas. Edwards (2001) coloca as seguintes questões a serem consideradas ao
longo deste processo de implementação:
•Quais foram as questões que surgiram na implementação e como foram resolvidos?
•Quão importante eram tempo e recursos?
•Até que ponto eles foram antecipados no processo de desenvolvimento de políticas?
•De que forma os processos de implementação, incluindo o desenvolvimento da legislação, implicou o distanciamento das intenções originais da política?
Verifica-se também a necessidade de considerar os motivos das causas das falhas na implementação, como por exemplo a decisão original era ambígua; a direção política entrou em
conflito com outras políticas; a política não era vista como uma alta prioridade; havia recursos
suficientes para realizá-lo; o grupo-alvo foi difícil de acessar; as primeiras ações não tiveram
o impacto esperado; a atenção deslocou-se para outros problemas etc. (Colebatch, 2009).
Em sua formulação e implementação, as políticas públicas possuem um processo de
aprendizado. O aprendizado ocorre a partir de um amplo espectro de atores e não apenas
a burocracia e agentes diretamente envolvidos com a execução da política (Birkland, 2011).
Os atores são as organizações interessadas na política pública a exemplo das centrais sindicais,
as ONGs, os movimentos sociais, as associações empresariais e grupos de pressão em geral.
O aprendizado da política pública especialmente relevante para as centrais sindicais e
atores sociais é aquele que deriva do mecanismo deliberativo do processo decisório em torno
da política. A deliberação, entendida como a submissão do desenho e da própria estratégia de
implementação da política pública ao escrutínio das centrais sindicais e de outros atores sociais,
constitui uma estratégia de aprendizado (Toens e Landwehr, 2009). O objetivo da deliberação
é envolver um grupo em uma troca de ideias sobre o que deveria ser feito coletivamente. A
forma deliberativa para influenciar o processo de formulação e implementação de políticas públicas implica um aprendizado em que os atores podem potencialmente refinar suas crenças
e ideias e melhor definir os problemas a serem atacados.
20
3. O papel das
centrais nas
políticas publicas
O papel das centrais sindicais na formulação e implementação de políticas públicas possui larga tradição quando são considerados os arranjos corporativistas desde a Era Vargas e as
experiências internacionais da social-democracia na formação de pactos sociais e econômicos
para enfrentar crises e buscar soluções negociadas. Em período mais recente, as centrais sindicais têm sido tido participação decisiva em conselhos tripartite como o Conselho Deliberativo
do FAT (CODEFAT), Conselho do FGTS. Nos últimos doze anos, foram criados dois importantes conselhos pelos quais foram propostas e debatidas importantes políticas públicas relacionadas com temas como infraestrutura, desenvolvimento industrial, educação profissional,
mobilidade urbana entre outros. O primeiro foi o Conselho de Desenvolvimento Econômico
e Social (CDES) e o segundo o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI).
No entanto, o papel das centrais sindicais nas políticas públicas não se limita aos conselhos. São partes fundamentais desta atuação as relações com o congresso nacional e a ação
direta na forma de reuniões e audiências com o poder executivo. Esta seção do documento
está dividida em duas partes; a relação das centrais com o Congresso e a participação nos conselhos. De maneira semelhante ao restante do documento, os temas são tratados de forma
mais conceitual, mas com dados empíricos da realidade brasileira.
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3.1 Relação com
o congresso
A relação das centrais sindicais com o congresso está organizada em duas partes. Os
dados foram baseados em trabalho empírico realizado pelo Instituto de Altos Estudos da UGT
no começo de 2014 (IAE, 2014). Neste estudo, foram realizadas catorze (14) entrevistas
em profundidade com parlamentares pertencentes à bancada dos trabalhadores e à bancada
patronal. A primeira apresenta as principais limitações da relação entre as centrais com o Congresso. A segunda traz contribuições sobre como as centrais podem melhorar sua atuação no
Congresso Nacional na percepção dos entrevistados. Percebe-se que há um grande potencial
de melhoria da atuação organizada das centrais sindicais no Congresso ainda não explorado.
Na percepção dos entrevistados, os sindicatos estão demasiadamente focados em temas específicos das suas categorias e este seria um papel fundamental das centrais, fazer convergir as lutas específicas em torno de estratégias políticas mais amplas que dizem respeito ao
desenvolvimento do país. O corporativismo também conduz a uma pulverização da pauta de
reivindicações que tem como consequência a ausência de pessoas que possam fazer o diálogo
com um maior número de parlamentares.
A pauta de reivindicações está restrita exclusivamente ou quase aos interesses específicos dos sindicatos e menos a uma pauta geral de interesse da sociedade brasileira. Na visão
de um dos parlamentares, deve haver a moderação do apoio parlamentar para que não seja
uma defesa apenas de interesses específicos e corporativos dissonantes do interesse gerais da
sociedade. Isso é grave, pois coloca as centrais sindicais e, por conseguinte, os trabalhadores
de fora dos debates sobre o desenvolvimento do país. Vale lembrar que os trabalhadores, assim como os empresários e o Estado constituem os atores estratégicos do desenvolvimento.
A percepção em torno do corporativismo é acentuada com a dualização dos direitos
sociais e previdenciários entre trabalhadores do setor privado e trabalhadores do setor público. Dada a representatividade das centrais sindicais, elas poderiam ter uma representação
maior no Congresso. Para um dos parlamentares entrevistados, há “o desafio de aumentar a
representação. Porque as centrais, pelo que elas representam do ponto de vista da organização sindical, elas poderiam ter aqui mais deputados, deputadas, senadores, senadoras o que
poderia contribuir muito para a influência sobre aqueles outros que não são necessariamente
representantes das centrais”.
Além do aumento da representação, é destacada a falta de unidade na ação das centrais
em torno de temas comuns. Há destaque para a necessidade de pautas unificadas das centrais
e menos disputa entre elas. Como afirma um dos parlamentares entrevistados:
22
“Eu acho que as centrais sindicais elas precisam ser muito mais unificadas na defesa dos
interesses. Ainda há uma correlação de disputa entre as centrais sindicais que leva a, de
certa, forma a divergência, não só divergência, mas muitas das vezes até derrota nas tomadas de posição.“
Foram apontados dois temas que requerem a ação unificada das centrais sob pena de
se tornarem derrotadas. Um deles é o fator previdenciário e o outro são as quarenta horas
semanais.
Há consenso em torno da necessidade de uma atuação organizada das centrais sindicais no Congresso. Um passo fundamental é a preparação de assessores parlamentares para
atuarem de forma sistemática e permanente dentro do Congresso. Tal atuação não deve se
restringir às comissões de trabalho, pois há outras comissões que tratam de questões importantes aos interesses dos trabalhadores. No caso das entidades patronais, quando estas entendem que uma legislação proposta não é de interesse deles, eles se reúnem com o relator
do projeto, eles se reúnem com os deputados, para explicar a posição do projeto. Isto é feito
independentemente se o deputado vota sim ou não. O movimento sindical não faz isso, pois
sua atuação no parlamento é pontual. Quando há uma discussão maior sobre terceirização, o
movimento sindical possui uma atuação concentrada mais que dura um mês ou uma semana.
Os sindicatos ficam o tempo integral em um período determinado tratando pontualmente do
assunto.
Ao contrário disso, a CNI e a CNA tem a presença permanente de representantes atuando, conhecendo, provocando o debate. Porque quando as entidades patronais entendem
a importância do lobby. Há ainda muita distância entre as centrais sindicais e o parlamento
brasileiro assevera o parlamentar.
Todas as centrais sindicais possuem escritório em Brasília, assim como outras organizações a exemplo do Forum Sindical dos Trabalhadores. No entanto, isso não se traduz em
uma ação de lobby que estaria associada a uma presença permanente com diálogo constante
com os parlamentares. É necessário buscar uma relação de proximidade e conversa com os
deputados. Como destaca um dos parlamentares entrevistados, falta uma ação que cuide do
conjunto e que tenha articulação mesmo quando o deputado não concorde, que conheça o
deputado, que o leve para jantar, que explique a situação, que explique o interesse.
Um outro parlamentar entrevistado afirmou que não lembra de ter recebido uma central sindical para argumentar e expor seus interesses e propostas em torno de um projeto. Ele
menciona que a atuação tem sido resumida à panfletagem e à mobilização. Ele considera que
os parlamentares não são simpáticos a esse tipo de atuação e que só votam a favor quando
existe um apelo popular que poderá afetar suas bases eleitorais. Pode-se dizer que a pressão
e a mobilização cumprem o seu papel, mas são claramente insuficientes para o repertório de
ação no Congresso. A literatura aponta que o lobby em muitas circunstâncias apresenta maior
efetividade do que a mobilização.
23
Um dos parlamentares entrevistados afirma que vale mais cinquenta pessoas conversando dentro do Congresso do que dez mil pessoas fazendo pressão fora. Para ele, cinquenta
pessoas organizadas conversando com os líderes funcionaria muito mais. Ele destaca que no
Congresso vale a conversa “no pé da orelha”.
Em suas palavras:
“Eu tô aqui a sete anos e tenho feito esse papel, de conversar. Em vez de ficar fazendo
discurso no plenário, eu falo com as pessoas, procuro um por um. Eu tenho uma relação que
poucas pessoas têm aqui dentro dessa casa, exatamente porque eu converso com todos.
Da esquerda à direita, digamos assim. Isso ajuda bastante, muitas vezes, pra impedir que
se tire algum direito dos trabalhadores. E muitas vezes pra tentar aprovar algum direito pro
trabalhador aqui, que não é fácil.”
Em relação ao lobby, há dois aspectos fundamentais destacadas por entrevistados. São
eles:
Atuação no processo decisório: conhecimento do processo decisório, não só do
processo legislativo, mas do processo decisório, que envolve o processo legislativo e o processo político. Há necessidade de uma assessoria atenta para analisar e verificar ameaças aos
interesses de determinada organização. É importante antecipar possibilidades e mudanças.
Trata-se de uma atuação informativa junto às bases parlamentares, às bancadas. Isso é um
caminho para a efetividade e para o sucesso aqui de qualquer demanda.
Lobby e conhecimento do orçamento: o orçamento é como a caverna de Ali
Babá. Dentro do orçamento, há recursos financeiras para uma ampla gama de projetos e atividades. O “ abra-te sésamo” para a entrada na caverna de Ali Babá é conhecer os programas
que estão no orçamento, conhecer as exigências que cada ministério tem para preencher
toda a papelada para receber esse dinheiro. É fundamental a qualidade técnica do projeto,
além de contatos nos ministérios. A papelada é tão grande que se há uma boa relação como
pessoal do ministério, os técnicos podem avisar o que está faltando.
A percepção dos entrevistados confirma a hipótese preliminar de que as centrais sindicais ainda não possuem uma estrutura de lobby e isso constitui a principal limitação da atuação
das centrais. As razões para a fraca presença organizada das centrais são várias. Uma delas
pode ter a ver com a conotação pejorativa do lobby no contexto brasileiro e, por isso, uma
ideia de que lobby é algo dos poderosos, algo escuso e muitas vezes associado a práticas ilícitas. Outra razão é uma crença de que as coisas de definem apenas com a mobilização social e
essa atividade não teria importância para as centrais sindicais. Um terceiro motivo poderia ser
uma dificuldade dos sindicatos ampliarem o seu repertório de ação, uma excessiva dependência de trajetória em relação às tradições sindicais que dificulta inovações nas formas de atuação.
24
3.2 Participação
nos conselhos
A participação em conselhos consultivos (como o CDES) e deliberativos (como o CODEFAT) tem sido a forma mais efetiva para as centrais sindicais influenciarem no processo de
formulação das políticas públicas, especialmente nas questões relacionadas ao desenho destas
políticas. A participação das representações dos trabalhadores, especialmente as representações mais gerais como o caso das centrais sindicais, tem sua origem no tripartismo. São espaços de concertação que reúnem representações de trabalhadores, empregadores e governo
que incidem na formulação de políticas públicas relacionadas com emprego, renda, direitos
sociais, previdência entre outros temas.
O tripartismo1 apresenta em sua origem “o diálogo social pautado em uma institucionalidade legal e legítima, do ponto de vista do Estado, da sociedade e das comunidades
internacionais, dentro da qual os atores com interesses organizados possuem papel chave”
(Balestro et Gonçalves, 2015). O papel dos conselhos nas políticas públicas no Brasil insere
nas particularidades das dinâmicas sociais, econômicas e culturais do pais. Há o suposto que
os conselhos tripartite contribuam para a maior efetividade como também a democratização
(OIT, 2012) das políticas públicas necessita um aprofundamento.
De acordo com a OIT, instituições tripartites podem ser separadas em três tipos, que
podem apresentar características comuns:
1) Os conselhos econômicos e sociais;
2) Os conselhos tripartites de aconselhamento de trabalho (tripartite labour advisory
councils);
3) As comissões tripartites de diálogo social.
A construção de consensos políticos nos conselhos requer um entendimento sobre
o papel e a especificidade das instituições e as suas distintas formas de organização social na
condução do bem-estar social, de emprego e o crescimento econômico.
Neste sentido, os conselhos estão diretamente vinculados ao social, tendo como pano
de fundo os desdobramentos da Constituição de 1988 e o processo da democratização.
Assim, a consequente valorização da participação e direitos sociais no Brasil se concretiza a
partir dos diversos formatos de conselhos dos diferentes mecanismos de parceria colocados
em prática nas políticas sociais.
1 - Destaca-se o tripartismo, o seu background e impactos como coordenado pela Organização Internacional
do Trabalho (OIT)
25
De maneira complementar, as parcerias propõem se inserir na demanda da reorganização da intervenção do Estado. Os autores observam a noção da representação nos conselhos
que esta abrange não somente os atores envolvidos no processo da política, mas também outros stakeholders, tais como setores privados e especialistas, grupos profissionais, colocando
o conselho como ator como também como arena de interesses e forças (Barbosa da Silva,
Jaccou, Beghin, 2012).
Os conselhos são estabelecidos como instituições, representando os interesses legítimos de uma grande variedade de atores. De maneira geral, o conselho tem duas responsabilidades. Primeiro, a pedido do governo ou do parlamento, os conselhos providenciam opiniões, conselhos, ou recomendações acerca de políticas econômicas e sociais, esboçam leis e
propõem estratégias nacionais de desenvolvimento. Segundo, a partir da sua própria iniciativa,
os conselhos formulam opiniões acerca de questões sociais ou econômicas sob competência
do conselho, como também chamam a atenção dos formuladores de políticas públicas acerca
de assuntos fundamentais destas políticas. Entretanto, os conselhos podem variar em termos
de tamanho e a composição dos associados. O tamanho da instituição afeta a forma como os
conselhos operam.
De acordo com Cortes (2011), os espaços públicos e institucionalizados de participação
política tem estimulado o exame do papel que eles desempenham, tanto no que tange às
decisões que ocorrem junto a diferentes níveis administrativos e órgãos do poder executivo
federal, estadual, municipal e distrital, quanto na dimensão de suas vinculações com a capacidade organizativa do movimento sindical e popular no país. O Quadro 6 apresenta uma
relação dos principais conselhos tripartite e quadripartite (os que incluem a sociedade civil não
representada por organizações sindicais).
Quadro 6
Os conselhos tri/quatripartite no Brasil
Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES)
Comissão Tripartite de Relações Internacionais (CTRI)
Comissão Nacional de Erradicação do Trabalho Infantil (CONAETI)- quatro-partite
Comissão de Igualdade de Oportunidades de Gênero, de Raça e Etnia, de Pessoas com
Deficiência e de Combate á Discriminação (CTIO)
Comissão Tripartite do Salário Mínimo (quatro-partite)
Comissão Tripartite Paritária Permanente (CTPP)
Conselho Nacional de Imigração (CNIg)
Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS)
Comissão Nacional Permanente Portuária (CNPP)
Comissão Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo (CONATRAE)
Fonte: OIT, 2013
26
Em relação às políticas públicas de emprego e às relações entre capital e trabalho, não
se percebe no país uma tradição de parceria social e sim uma tradição de forte atuação do
Estado mediador, com baixa capacidade de coordenação entre capital e trabalho e a proeminência do papel do Estado (normatização hierárquica) (Castioni e Gonçalves, 2013). Tais
características da coordenação tripartite das políticas públicas de emprego no Brasil dificultam
uma maior incidência das centrais sindicais na formulação de políticas públicas por meio dos
conselhos tripartite. Há também o caráter oligárquico das associações de interesse que contribui para baixa eficiência do tripartismo no pais. As representações sindicais oligárquicas quase
não prestam contas do sua representação às bases sindicais e, muitas vezes, possuem uma
agende própria que não reflete os interesses dos trabalhadores propriamente ditos.
O papel das centrais nos conselhos e as avaliações do impacto da presença centrais nos
conselhos tem sido heterogêneo. A OIT destaca que a presença das centrais sindicais nos
conselhos acarreta vários benefícios para a atuação sindical. Primeiro, as centrais podem levar
a sua experiência direta e concreta das relações de trabalho e outros assuntos relacionados
ao mercado de trabalho. Segundo, por meio do diálogo social, os conflitos e problemas de
comunicação podem ser minimizadas e as tensões podem ser resolvidas e mediadas mais
facilmente.
Terceiro, o papel das centrais sindicais nos conselhos também traz questões referentes a
legitimidade e pertencimento de políticas públicas. A ação unilateral por parte do Estado pode
ser encontrada com resistência incluindo greves, protestos, boicotes, procedimentos judiciais
para a verificação da constitucionalidade das medidas impostas. Neste sentido também, um
diálogo social entre autoridades públicas não apenas traz a vontade do governo em levar em
conta as demandas sindicalistas, como também traz a possibilidade de uma implementação
eficaz de medidas e políticas entre governo e os outros atores. Os conselhos possuem um
papel chave na legitimação das políticas públicas junto aos beneficiários e à sociedade em geral.
Quarto, em relação ao reconhecimento público, o papel das centrais nos conselhos
pode trazer às centrais sindicais maior visibilidade e representatividade, como também possibilidade de repensar as suas estruturas políticas para melhor organizar e representar os interesses.
Quinto, o papel das centrais sindicais também traz a possibilidade de acesso a informação que será útil na formulação de políticas ou sugestões de políticas proporás e atitudes acerca deles. A presença das centrais sindicais nos conselhos implica a possibilidade de influenciar a
formulação de políticas públicas como também a legislação de maneira geral e chamar atenção
para as necessidades dos trabalhadores e membros dos sindicatos.
Além dos benefícios, o envolvimento com a construção de consensos políticos no âmbito dos conselhos traz aos centrais sindicais também desafios e necessidades de atuação em
relação ao seu papel, conforme destaca o Quadro 7:
27
Quadro 7
Características da ação das centrais sindicais no debate sobre políticas
públicas
Assunto
Especificação
As centrais lidam diariamente com toda uma gama de questões tradicionais tais
como salários, pensões, benefícios, negociação coletiva, saúde e segurança e
condições de trabalho entre outros. Com uma realidade cada vez mais complexa das relações de trabalho, eles possuem a necessidade de ampliar as suas
Diversificação da
áreas de intervenção e do diálogo social com as políticas sócio-econômicas mais
agenda
amplas. Isto significa que um deslocamento das atividades centradas apenas em
instituições trabalhistas para uma compreensão das questões de trabalho em um
contexto econômico mais amplo. Como um exemplo claro de diversificação de
agenda, estão os debates que ocorreram no CDES.
Ações novas e
criativas
Para influenciar a política nacional de emprego, os sindicatos não podem contar
apenas com as estruturas tradicionais das relações industriais. Eles têm que repensar e diversificar seus meios de intervenção. Nos países onde há um fórum
que reúna todos os stakeholders nas políticas nacionais de emprego, os sindicatos
devem ser tão ativos quanto possível. Isto proporciona o melhor canal para levantar as suas preocupações.
Construção de
alianças
Enfrentar os desafios das relações de trabalho envolve muitas áreas de política
que a única maneira de enfrentá-los é por meio de parcerias e coligações amplas.
Tendo em conta os recursos limitados de sindicatos individuais, formar redes com
agentes sociais e económicos em nível nacional pode ser muito eficaz. Redes
estratégicas com organizações com posicionamento parecido ajuda a garantir lugares (e vozes). Além disso, os trabalhadores raramente são representados por
uma única organização de cúpula em nível nacional, mas sim por vários sindicatos. Isso torna mais difícil alinhar os pontos de vista e representar os interesses
dos trabalhadores. Assim, a formação de coalizões entre sindicatos torna-se uma
questão chave. Os sindicatos também precisam garantir que mulheres, jovens
e trabalhadores informais estão bem representados e que as suas vozes sejam
ouvidas no processo de desenvolvimento de uma política nacional de emprego.
Recentemente, há um debate fundamental na UGT sobre a representação das
cadeias produtivas ao invés de representações de categorias profissionais.
Para participar de forma significativa nos debates políticos nacionais complexos, os
sindicatos precisam criar capacidade e experiência dentro de suas organizações.
Eles terão de apresentar argumentos bem pesquisados que justificam a sua posiFortalecimento ção e são capazes de persuadir os outros atores como governo e empresariado.
das capacidades Isso significa que eles vão precisar de dados fundamentados, análise qualificadas
e assessoria política profissional. Eles também terão de construir uma base de
membros que compreende as questões, bem como as coligações que podem
ajudar a influenciar o debate público.
Fonte: Adaptado de OIT, 2015.
28
No caso brasileiro, Gonçalves (2013) analisa a coordenação tripartite para políticas públicas de emprego e observa algumas particularidades do movimento sindical brasileiro:
“tais como a verticalidade nas relações com a base, a fragmentação organizacional entre
as centrais e o baixo investimento em desenvolvimento de capacidades enfraquecem a
autonomia organizacional das centrais diante do Estado e abatem a sua força associativa
frente à representação patronal. Tal estado de coisas está espelhado em um ambiente de
alta desconfiança social do patronato brasileiro perante o governo e também perante as
representações laborais, e destas com as organizações de empregadores” (GONÇALVES,
2013, p. 125).
De acordo com a OIT (ILO, 2014), processos de políticas nacionais de emprego que integram com sucesso a entrada atores sindicais tem quatro características comuns (Quadro 8):
Quadro 8
Diálogo social nas políticas públicas de emprego
Um diálogo social
eficaz
Governo e os parceiros sociais devem ter a competência e capacidade técnica
ou a capacidade para fornecer e implementar acordos. Em vários países, a
participação sindical no processo das políticas publicas tem ajudado a mudar o
discurso sobre o emprego, com mais atenção dada aos princípios de trabalho
decente (d’Achon, 2011;. Harasty et al, 2012)
Parcerias
estratégicas
As centrais sindicais precisam construir coalizões e parcerias, tanto entre si
como com organizações afins. Elas também precisam aprender exemplos bem
sucedidos no processo de influência na formulação de políticas públicas. Forjando alianças, as centrais sindicais podem atrair formar coalizões de defesa
(advocacy coalitions) para temas da sua agenda de reivindicações. Em países
onde a participação e filiação em organizações de trabalhadores é baixo, as
alianças e parcerias estratégicas podem abrir novos canais para garantir que as
suas preocupações alcançam tomadores de decisão.
Uma ancoragem
institucional forte
As organizações de trabalhadores têm seus fóruns tradicionais de diálogo social
relacionadas com a sua tradicional esfera de interesse, tais como condições de
trabalho e salários. Fazer parte em tais fóruns é parte do trabalho cotidiano
de um sindicato. No entanto, uma abordagem integrada e abrangente para as
políticas de emprego requer um quadro institucional que vai além das questões
tradicionais. Um pressuposto para a participação bem sucedida em um processo de formulação de políticas nacionais de emprego é criar a estrutura e as
condições para permitir a participação com efetividade.
Um alinhamento
com o processo
de planejamento
nacional.
Uma política nacional de desenvolvimento abrange a definição das prioridades
nacionais. é um plano de um pais para definir as suas prioridades para o desenvolvimento durante um período. Em princípio, os orçamentos nacionais estão
alinhadas com as prioridades.
Fonte: OIT, 2015.
29
Na experiência recente brasileira, o CDES foi instituído por Medida Provisória em 2003,
iniciativa esta que foi transformada na Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003, na qual estão
definidas as competências do CDES:
“I - assessorar o Presidente da República na formulação de políticas e diretrizes específicas, voltadas ao desenvolvimento econômico e social, produzindo indicações normativas,
propostas políticas e acordos de procedimento;
II - apreciar propostas de políticas públicas e de reformas estruturais e de desenvolvimento econômico e social que lhe sejam submetidas pelo Presidente da República, com vistas
à articulação das relações de governo com representantes da sociedade civil organizada e a
concertação entre os diversos setores da sociedade nele representados.”
O CDES se envolveu com as reformas já há muito em pauta no Brasil, como a Reforma
Tributária, a Reforma Política, Reforma da Previdência, Reforma Sindical e Trabalhista, sobre
as quais se pronunciou através de relatórios sem maiores impactos. Não foi o caso do GT de
Micro e Pequena empresa, que repercutiu na Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas e em
providências do Ministério da Fazenda, ambas no sentido de fortalecê-las e diminuir a informalidade. Ligada àquelas preocupações anteriores, o CDES também esteve à frente da criação da
Associação Brasileira de Desenvolvimento Industrial, assim como do Conselho Nacional do
Desenvolvimento Industrial, que foi uma solicitação dos conselheiros.
As várias incursões do CDES entre 2004 e 2010 na questão do desenvolvimento repercutiram em projetos do Executivo com uma crescente ênfase em políticas pró ativas de
desenvolvimento como a Política Industrial Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), com
o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e o Programa de Desenvolvimento Produtivo (PDP), como mostra o Quadro 9.
Quadro 9
Principais debates relacionados com a transformação produtiva do
CDES no período 2005-2013
Ano
2005
Debates ocorridos
• Inclusão das PMEs da construção civil no SIMPLES
• Política para bens não-duráveis e semiduráveis (o Governo Federal vem adotando medidas que, em seu conjunto, são nitidamente capazes de agir sinergicamente
de forma a acelerar contratos de financiamento e de seguro das safras.)
• Logística e Transportes - últimos 3 anos foram mais de R$ 3 bilhões investidos pelas concessionárias que se somarão a mais R$ 4,5 bilhões programados para 2006
com a Transnordestina. Além disso, ainda existem expectativas muito positivas em
relação aos frutos das PPPs, que se iniciarão este ano.
Continua
30
2007 • Agenda da Infra-estrutura para o Desenvolvimento. Um dos pontos levantados
era de que o BNDES não poderia continuar atuando como se fosse um agente financeiro privado. O BNDES como agente financeiro do desenvolvimento brasileiro deveria criar Project Finance para produção de etanol e co-geração de energia,
dentre outros produtos mais condizentes com as especificidades do setor.
• Apresentação de proposições relacionadas com o Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC) tais como acompanhamento e monitoramento da Agenda do
PAC, melhorar o ambiente de negócios e competividade enfatizando a regulação e
concessão de serviços e obras públicas.
• Ampliação do setor privado nos investimentos em infraestrutura.
• Reforma tributária com unificação dos tributos federais.
2008 • Qualificação profissional com articulação interinstitucional que o CDES iniciou
para avançar no objetivo de favorecer a integração de políticas de desenvolvimento
produtivo, de educação e qualificação profissional.
• Em relação à qualificação profissional, foi decidida a organização de oficina para
sistematizar informações e indicadores para a formulação de diagnóstico, experiências e metodologias de prospecção de demanda e oferta, identificar estratégias e
iniciativas a serem desenvolvidas; e organizar 2ª oficina para organizar os desafios e
ações prioritárias para enfrentá‑los.
2009 • Debate sobre o pré-sal e a questão do meio ambiente.
• Desafios para a Copa de 2014 no Brasil com a discussão sobre logística de transporte (portos, aeroportos, estradas e ferrovias); agências reguladoras e habitação
e saneamento.
2010 • Discussão sobre o conteúdo nacional na cadeia de fornecedores da Petrobrás
com destaque sobre o acesso das micro e pequenas empresas a esta cadeia de
suprimento.
• Debate sobre o financiamento de longo prazo. Conselheiro vinculado ao BNDES destacou a necessidade de crescimento do investimento anual em 9,5%, considerando uma expansão do PIB na ordem de 5%.
• Necessidade de construir um mecanismo de mercado para financiar o desenvolvimento a fim de que projetos de investimentos e as empresas não se tornem
‘BNDES dependentes’.
• Proposta de reformulação de renda fixa com retornos superiores para investimentos de longo prazo com o objetivo de aumentar a liquidez no mercado de
financiamento e reduzir o custo dos empréstimos.
• Debate sobre as necessidades de investimentos em infraestrutura e a insuficiência
dos recursos disponibilizados pelo BNDES e dos fundos públicos. Um dos pontos
levantados foi a ampliação de crédito, especialmente do setor privado nacional e
internacional.
Continua
31
2011 • Debate sobre a produção de equipamentos para a agricultura familiar considerando as exigências de sustentabilidade dos sistemas produtivos. Finalmente, ressaltou que a maioria das entidades
• Debate sobre financiamento de longo prazo, enfatizando a necessidade de expansão do crédito privado.
• Debate sobre a transição de uma sociedade consumo imediato para uma sociedade de consumo sustentável de médio prazo. Para isso, é discutida a necessidade
de aumentar a poupança das famílias e a poupança pública para projetos de longo
prazo.
• Necessidade de controle social do PPA.
• Consenso em relação à baixa previsão de investimentos em energias renováveis
e em eficiência energética.
2013 • Debate sobre os 10% do PIB para educação,
• Debate sobre desafio de combinar tecnologia e inovação com agenda de inclusão social. XX
• Debate sobre elaboração de propostas para aumento do conhecimento científico e tecnológico com resultados para inovações.
Fonte: Relatórios de Atividades do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES)
Como pode ser visto a partir do Quadro 9, os principais debates do CDES relacionadas com as políticas de transformação produtiva foram a criação do Programa de Aceleração
do Crescimento (PAC), o debate sobre o conteúdo nacional dos fornecedores da cadeia de
petróleo e gás, a agenda de infraestrutura e a qualificação profissional. Vale dizer que estes debates ocorreram no período de 2007 a 2010, equivalente ao segundo mandato do Governo
Lula.
Um aspecto importante do CDES como espaço consultivo e de diálogo social foi a propiciar a interação entre atores estratégicos em temas que antes circunscritos às suas agendas
específicas. Este foi o caso do tema da desigualdade social. Os representantes do empresariado lograram entender melhor a relação entre equidade e desenvolvimento segundo a
percepção da Secretária Executiva do Conselho no período de 2004 a 2013.
Mais do que propriamente uma concertação entre empresariado e trabalhadores, o
CDES foi um espaço de debate sobre políticas públicas e ações do governo em agendas do
desenvolvimento econômico, em maior grau, e social. Foi essencialmente um espaço de
legitimação das políticas públicas, especialmente no caso de políticas cujas ideias e conceitos
nasceram no âmbito do Conselho. O diálogo entre os atores é rico em informações que permitem ajustes nas políticas públicas. Por sua vez, tais ajustes são importantes na construção da
sustentação política às políticas de parte dos atores estratégicos.
Uma outra experiência recente fundamental de espaço de concertação tripartite foi
o CNDI, criado no final de 2004, que se envolveu de forma mais direta com as políticas de
transformação produtiva, ainda que vários debates entre os atores estratégicos já estivessem
32
ocorrendo. O Conselho foi criado pela Lei Nº 11.080 de 30 de dezembro de 2004, a mesma
lei que criou o Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI).
O decreto que regulamenta o funcionamento do CNDI data de janeiro de 2005. Dentre as competências do CNDI, nota-se que que estão diretamente associadas às políticas
industriais e de inovação. São elas:
•subsidiar, mediante proposições submetidas à Presidência da República, a formulação
e a implementação de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento industrial, em
consonância com as políticas de comércio exterior e de ciência e tecnologia, de forma
a atender, dentre outros;
•propor metas e prioridades de governo referentes à Política Industrial, Tecnológica e
de Comércio Exterior (PITCE), indicando os respectivos meios e recursos para atingi-las
com as especificações de instrumentos;
•propor a realização de estudos, debates e pesquisas sobre a aplicação e os resultados
estratégicos alcançados pelos programas desenvolvidos pelo poder público nas áreas de
desenvolvimento industrial, comércio exterior e de ciência e tecnologia.
O CNDI, formado por 13 Ministros de Estado, pelo Presidente do BNDES e por 14
representantes da sociedade civil, é a instância superior de aconselhamento institucional do
Plano Brasil Maior. Cabe ao colegiado estabelecer as orientações estratégicas gerais, subsidiando as atividades do sistema de gestão. O CNDI é também composto por Conselhos de
Competitividade. Tais conselhos possuem como atribuição a formulação e a implementação
de uma agenda de trabalho setorial para o desdobramento dos objetivos e da orientação estratégica do Plano nas respectivas cadeias de valor.
O CNDI foi sem dúvida o principal espaço de coordenação entre o empresariado e o
Estado para efeitos das políticas de transformação produtiva. Conforme pode visto pelo Quadro 2, desde a Política Industrial e Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) até a Lei da
Inovação, as principais políticas e ações do Governo Lula passaram pelo Conselho.
A Lei da Inovação foi aprovada em 2004 e regulamentada por decreto em 2005. Em
2004 foram criados a ABDI juntamente com o CNDI. Apesar da manutenção de uma política
econômica baseada em uma taxa de juros bastante alta em relação à média mundial e em
um câmbio sobrevalorizado, o ano de 2004 foi bastante significativo no anúncio de medidas
e políticas destinadas ao desenvolvimento industrial. Em 2008 e 2009, merecem destaque os
debates sobre o lançamento da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) em substituição
à PITCE e a criação do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) do BNDES.
33
Quadro 10
Principais de debates do CNDI entre 2003 e 2010
Ano
Debate
2003
Reformulação da Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos
– APEX (Lei 10.668, de 14/05//03)
Divulgação do Roteiro para Agenda de Desenvolvimento (16/06/03)
Criação da Rede Nacional de Informações sobre Investimento – RENAI (set/03;
implementação em mar/04)
Divulgação das Diretrizes de Política Industrial, Tecnológica e de Comércio
Exterior (26/11/03)
Instituição do Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás
Natural – PROMINP (Decreto 4.925, de 19/12/03)
2004
Criação do Comitê de Financiamento e Garantia das Exportações – COFIG (Decreto 4.993, de 18/02/04)
Lançamento da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior – PITCE
(31/03/04)
Criação do PROFARMA/BNDES (mai/04)
Criação do Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais –
GTPA PL (Portaria Interministerial 200, de 03/08/04)
Reestruturação do INPI (Instituto Nacional de Propriedade Industrial)
Convênio PETROBRAS-SEBRAE, no âmbito do Programa de Mobilização da
Indústria Nacional de Petróleo e Gás Natural – PROMINP (08/10/04)
Criação da Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia – HEMOBRÁS
(Lei 10.972, de 02/12/04)
Aprovação da Lei de Inovação (Lei 10.973, de 02/12/04; regulamentada pelo
Decreto 5.563, de 11/10/05)
Instituição do Regime Tributário para Incentivo à Modernização e à Ampliação da
estrutura Portuária – REPORTO (Lei 11.033, de 21/12/04)
Criação (formal) do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial – CNDI
e da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI (Lei 11.080, de
30/12/04; regulamentados pelos Decretos 5.352 e 5.353, de 24/01/05)
Aprovação da nova Lei de Informática (Lei 11.077, de 30/12/04; regulamentada
pelo Decreto 5.906, de 26/09/06)
Nova Lei das Parcerias Público-Privadas – PPP (Lei 11.079, de 30/12/04)
Continua
34
2005
Introdução do biodiesel na matriz energética brasileira (Lei 11.097, de 13/01/05)
Aprovação da Lei de Biossegurança (Lei 11.105, de 24/03/05)
Entrada em operação do quadro técnico da ABDI (jul/05)
Redução a zero das alíquotas de IPI para bens de capital (Decreto 5.468, de
15/06/05)
Aprovação da Lei do Bem (Lei 11.196, de 21/11//05; regulamentada pelo Decreto 5.798, de 07/07/06)
Instituição do Regime Especial de Tributação para a Plataforma de Exportação de
Serviços de Tecnologia da Informação – REPES (Lei 11.196, de 21/11//05)
Regulamentação do Regime Especial de Aquisição de Bens de Capital para Empresas
Exportadoras – RECAP (Decreto 5.649, de 29/12/05)
Criação da Secretaria de Comércio e Serviços do MDIC
2006
Criação da Rede Nacional de Agentes de Política Industrial – RENAPI (abr/06)
Criação do Sistema Brasileiro de Televisão Digital – SBTVD-T (Decreto 5.820, de
29/06/06)
Lançamento da Lei Geral da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte (Lei
Complementar 123, de 14/12/06)
2007
Lançamento da Política de Desenvolvimento da Biotecnologia (08-02-07)
Criação do Comitê Nacional de Biotecnologia – CNB (Decreto 6.041, 08/02/07)
Criação do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de
Semicondutores – PADIS (Lei 11.484, de 31/05/07)
Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de
Equipamentos para a TV Digital – PATVD (Lei 11.484, de 31/05/07)
Celebração dos Acordos Mercosul/Israel e Mercosul/SACU (South African Customs Union), concluídas as negociações do Acordo Mercosul/Índia
Lançamento do Plano de Ação, Ciência e Tecnologia (PACTI) pelo MCT (nov/07)
Implementação do Novo PROFARMA/BNDES (nov/07)
Instituição do Sistema Brasileiro de Tecnologia – SIBRATEC (Decreto 6.259, de
20/11/07)
Criação da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de
Empresas e Negócios - REDESIM (Lei 11.598, 03/12/07)
Criação da Academia da Propriedade Intelectual e da Inovação e inauguração de
seus programas de pós-graduação e pesquisa
Continua
35
2008
Lançamento da Política de Desenvolvimento Produtivo – PDP (12/05/08)
Fortalecimento dos Fóruns de Competitividade para a implementação da PDP
Criação do Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada – CEITEC S.A.
(Lei 11.894, de 29/12/08)
Novo marco regulatório para Zonas de Processamento de Exportações (Lei
11.732, de 30/06/08; Decreto 6.634, de 05/11/08)
Divulgação da Estratégia Brasileira de Exportações (03/09/08)
2009
Criação do Programa de Sustentação ao Investimento (PSI) – BNDES/MF
Estruturação da RENAPI/ABDI – formação de núcleos regionais de política industrial
Instituição do Regime Especial Tributário (RET) com alíquota reduzida do patrimônio de afetação em empreendimentos de habitação de interesse social (até R$
60 mil) – Construção Civil – Programa “Minha Casa, Minha Vida” (Lei 12.024, de
27/08/09, conversão da MP 460, de 30/03/09)
Instituição do Regime Especial de Incentivos Tributários para a Indústria Aeronáutica Brasileira – RETAERO (Medida Provisória 472, de 16/12/09)
2010
Criação da Secretaria de Inovação no MDIC
Lançamento de medidas de incentivo às exportações, em 05/05/10 (criação do
EXIMBrasil, mudanças no Simples, entre outras medidas)
Fonte: Adaptado de De Toni, 2013.
Apesar de ter ocorrido um forte declínio na importância dos conselhos tripartite e quadripartite, foram experiências importantes de como as centrais sindicais podem ter um papel
espaço para influenciar a formulação e implementação de políticas públicas. Como pôde ser
visto, há ainda muito espaço para a atuação das centrais sindicais, especialmente uma central
plural e moderna como a UGT para incidir mais fortemente na ação do Estado na sociedade.
36
Considerações
finais
Os sindicatos não são atores meramente econômicos, são necessariamente protagonistas ativos da política. O mercado de trabalho não é apenas uma questão de regulação de
procedimentos e de normas para organizar as relações entre capital e trabalho, é uma arena
onde se disputam conflitos de interesses materiais e políticos. É comum o eventual conflito de
papeis por parte dos sindicatos, entre o pragmatismo corporativo das demandas materiais, as
vezes circunscrito a determinadas categorias, e os interesses políticos consumados em temas
como liberdade, cidadania, trabalho decente, dignidade, solidariedade, entre outros. A relação
entre esses papeis é complexa e contraditória, a prioridade entre esses papeis varia com o
tempo e entre países. O que deve ser ressaltado é que sindicatos são atores econômicos e
políticos.
No contexto complexo e dinâmico do capitalismo no século XXI, os sindicatos podem
influenciar no estabelecimento de premissas abrangentes no âmbito da economia política no
sentido de uma “globalização civilizadora”. Nas circunstâncias dessa globalização os sindicatos
podem assumir novos papeis, interferindo nas políticas e nos governos em um sentido novo,
mais solidário e consequentemente com mais harmonia social (Kristensen et Rocha, 2012).
Essas considerações sobre as possibilidades de novos papeis para os sindicatos não são
utopias mas derivam do diagnóstico das tensões e conflitos que podem surgir a partir de uma
recente, e crescente, desigualdade de poder prevalecente entre capital e trabalho.
Os sindicatos em todo o mundo estão perdendo filiados, há um desencanto por parte
dos trabalhadores sobre suas possibilidades de resolver os problemas atuais relacionados ao
trabalho. Tentam manter sua importância provendo novos serviços e atividades do tipo assistência jurídica, atividades recreativas e outras.
Mas são ações periféricas, por exemplo, a assistência jurídica se dá a partir de uma base
legal instituída, o mais importante é interferir na estrutura jurídica. Cabe notar que o sindicalismo teve importante papel na consolidação do capitalismo, o Estado de bem-estar produziu
prosperidade para todos, empregados e empregadores, protegeu o capitalismo do intenso
conflito social que, ao contrário, prejudicaria a todos.
O sindicalismo teve papel importante na configuração do capitalismo no século XX
embora tenha havido lutas, greves e sérios conflitos. A globalização, a reestruturação produtiva, as novas tecnologias e os novos movimentos do capital estão alterando profundamente
37
as condições de trabalho, a vida das pessoas está sendo afetada, as mudanças são rápidas e
exigem novas estratégias por parte dos agentes sociais. O sindicato do fordismo/keynesianismo não consegue responder satisfatoriamente à essa nova realidade, procuram “fazer mais
do mesmo”, é nesse sentido que foi referido o protagonismo na política que significa o vínculo
com a busca do bem-estar cidadão e solidário, conceitos esses cambiantes no tempo e no
espaço.
As organizações sindicais de ampla representação, no caso brasileiro as centrais sindicais, é que possuem um papel importante na configuração do Estado e consequentemente
no capitalismo brasileiro. São importantes porque o protagonismo deve ser para além das
propostas corporativas e materiais, não que essas não sejam importantes, mas elas decorrem
de premissas antecedentes a elas (Hyman et McCormick, 2012).
O que foi destacado neste artigo foram as possibilidades das políticas públicas que, a
partir da disseminação das bases do Estado de bem-estar, se tornaram amplas e complexas incorporando benefícios materiais, econômicos tais como seguridade social, assistência à saúde,
regras para emprego e benefícios não materiais relativos a direitos como questões relacionadas a gênero, raça e até expressão de preferências estéticas.
Foi considerado que as políticas públicas são o “governo em ação” e que elas não são
“produtos da natureza” mas um output do sistema político, ou seja, produto do complexo
de interesses que permeiam a sociedade e o Estado. As centrais sindicais tradicionalmente
se mobilizam para a defesa dos interesses dos segmentos de sua base de filiados. As políticas
públicas é uma das formas do Estado relacionar e atender a sociedade, as possibilidades de
políticas se ampliam, tornam-se complexas e se direcionam progressivamente para além das
necessidades materiais imediatas.
O sindicalismo do século XXI, por meio das centrais sindicais, deve ser agente proativo
na concepção e no acompanhamento de políticas de interesse geral da sociedade e diretamente daquelas que se referem ao cidadão trabalhador. Para isso é necessário a análise constante das tendências do mundo contemporâneo, da dinâmica do capitalismo.
As transformações na economia capitalista reverberam diretamente no mundo do trabalho e na esfera das políticas públicas. A Quarta Revolução Industrial (WORLD ECONOMIC
FORUM, 2016), por exemplo, determina profundas mudanças no perfil do trabalho e do
emprego. Esse é um tema, por exemplo, que pode ser objeto de políticas públicas que antecipem a preparação do trabalhador para mudanças que já estão ocorrendo. As centrais sindicais
em sua relação política, seja em conselhos participativos ou em outras instâncias, podem induzir políticas ou aperfeiçoar outras em torno do tema da Quarta Revolução Industrial. 38
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