Aspectos gerais das agências reguladoras no direito - Sindsep-DF

Aspectos gerais das agências
reguladoras no direito brasileiro
Fonte: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7423&p=1
Elaborado em 01.2004.
Tarso Cabral Violin
Advogado, assessor jurídico da Secretaria de Estado do Trabalho, Emprego e Promoção Social do
Paraná (SETP), professor de Direito Administrativo do Centro Universitário Positivo (UnicenP), exintegrante da Consultoria Zênite, pós-graduado no Curso de Especialização em Direito Administrativo
pelo Instituto Brasileiro de Estudos Jurídicos (IBEJ), mestrando em Direito do Estado na UFPR
1. INTRODUÇÃO.
Surgido como contraponto ao liberalismo do Século XIX, principalmente a partir da Primeira Guerra
Mundial (1914 a 1918) e Revolução Russa (1917), e no campo jurídico com as Constituições do
México (1917) e de Weimar (1919), que substituíram constituições liberais, o Estado do Bem-Estar
Social não cumpriu seu papel no Brasil, sendo o país, até a década de noventa do Século que passou,
um Pseudo-Estado do Bem-Estar. Pseudo porque o Estado Brasileiro no Século XX não ofertou,
satisfatoriamente, educação, saúde, previdência, segurança, entre outras funções primordiais do
Estado para proporcionar o bem-estar à toda coletividade. [01]
Existem determinadas características na História brasileira muito diferentes dos países hoje
desenvolvidos. Nos Estados Europeus e Estados Unidos da América, muito usados como modelo para
tudo o que se pretenda implantar no Brasil, muitas características da formação do Estado foram
distintas.
O Estado do Bem-Estar Social cumpriu seu papel nos países desenvolvidos, o que não ocorreu no
Brasil e nem nos chamados "países periféricos". Nessa realidade, os Governantes do Brasil na Década
de 90 tentaram inserir o pensamento neoliberal em nosso país, cuja uma das idéias seria transformar o
Estado do Bem-Estar em Estado Neoliberal. [02]
Uma das pilastras do neoliberalismo é o discurso de que o Estado já cumpriu seu papel, e hoje pode
permitir que o mercado seja mandante da atividades eminentemente públicas, voltadas à coletividade.
O Estado seria apenas subsidiário, o qual a participação do Poder Público somente ocorreria em
setores essenciais, com a diminuição em outras áreas, ou seja, a intervenção estatal na economia se
daria de forma subsidiária, apenas. Marçal Justen Filho aponta que, de qualquer forma, "não é
admissível abandonar as conquistas fundamentais atingidas por via do que se poderia denominar
Estado Democrático de Direito Social". [03]
Germà Bel i Queralt alerta que:
"O processo de privatização, notadamente na América Latina, ao contrário do que ocorre em solo
europeu, não visa uma melhor qualidade na prestação dos serviços públicos. É, fundamentalmente, o
método utilizado pelos governos para fazer frente às exigências de seus credores internacionais no
(re)financiamento dos programas de estabilização econômica dos anos noventa. Serve também, ao
criar desemprego em massa, para debilitar os movimentos sociais adversários ao capitalismo.
O que se pode notar é que os ganhos dos processos privatizantes na América Latina são altamente
contestáveis e na prática, na maioria das vezes, o que se tem é um câmbio de monopólios, antes
estatais, agora particulares, e, no mais das vezes, estrangeiros". [04] (Grifei.)
É nessa realidade que surgiu a idéia de serem implantadas agências reguladoras em países da
Europa e América Latina, agências essas advindas do Direito Norte-Americano, e que serão o objeto
de estudo desse trabalho.
2. AS AGÊNCIAS REGULADORAS.
Com a onda neoliberal que afligiu os países em desenvolvimento na década que passou (inclusive no
Brasil), veio o processo de desestatização [05] pela via da privatização dos bens públicos e concessões
desenfreadas de serviços públicos, [06] o Governo federal brasileiro vem criando as chamadas
"agências reguladoras". Com a dita crise do Estado, a busca é pelo "Estado mínimo", fazendo-se
necessária a criação dessas agências, pois, segundo a idéia até pouco tempo atrás predominante, o
Estado "paternalista" e "burocrático" deve se transformar em Estado regulador. [07] Assim, o que
ocorreu no Brasil, tanto no âmbito federal como nos Estados Federativos, foi "uma verdadeira febre de
criação de agências reguladoras". [08]
A idéia é que, se o Estado não assume ele mesmo determinadas atividades, terá que pelo menos
controlá-las, uma vez que uma auto-regulação dos setores ainda está fora de cogitação no Brasil. [08]
Alerta Marçal Justen Filho que "a substituição do Estado por organizações privadas não significa o
desaparecimento da supremacia do interesse público nem a intangibilidade de certas garantias
essenciais". [10]
Guillermo Munõz informa que na Argentina, em determinados casos, a lei autorizava apenas a
desmopolização, mas o Poder executivo "se limitou a transformar os monopólios públicos em
monopólios privados, ou em monopólios de empresas estatais estrangeiras". [11] Essa política redundou
na "quebra" do país, acontecimento que até hoje faz com que metade da população argentina esteja
em estado de miséria.
As agências reguladoras, também chamadas de autarquias reguladoras, agências governamentais;
nos Estados Unidos como independent regulatory agency ou regulatory comissions; na Europa
como autoridades administrativas independentes (autorités administratives indépendantes ou
administraciones independientes) ou entes de regulação, [12] são espécies de autarquias especiais
[13]
advindas do Direito estadunidense, entes estatais fracionários, sem relativa subordinação aos Três
Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), [14] pertencentes à Administração indireta, com
personalidade jurídica de Direito Público, e que regulam e controlam determinadas atividades, sejam
elas serviços públicos, sejam atividades eminentemente econômicas.
Segundo Carlos Ari Sundfeld, "são entidades com tarefas tipicamente de Estado: editam normas,
fiscalizam, aplicam sanções, resolvem disputas entre empresas, decidem sobre reclamações de
consumidores". [15]
Leila Cuéllar entende que as agências reguladoras "são pessoas jurídicas de Direito Público, com
estrutura formal autárquica e competência para regulamentar, contratar, fiscalizar, aplicar sanções e
atender aos reclamos dos usuários/consumidores de determinado serviços público ou atividade
econômica", e que as suas atribuições a serem destacadas são: "regulação de determinado feixe de
atividades, através da positivação de regras ou da aplicação de regras preexistentes; outorga do
exercício de atividades a terceiros (mediante licitação e contratos); fiscalização dos contratos
administrativos e da execução dos serviços cuja prestação foi outorgada a terceiros ou de atividades
econômicas; exercício de papel de ouvidor de reclamação e denúncias de usuários ou consumidores,
efetuando, inclusive, arbitragem de conflitos". [16]
Note-se que as normas das agências reguladoras deverão dispor apenas de questões técnicas, sem
criar nada em desconformidade com as leis vigentes e Constituição. Celso Antônio Bandeira de Mello
prevê que, "desgraçadamente", as Agências Reguladoras "certamente exorbitarão de seus poderes".
[17]
Maria Sylvia Zanella Di Pietro ainda alerta que "as normas têm que se limitar a aspectos puramente
técnicos, não definidos pelo legislador e que não alterem o alcance da lei, ou têm que ter efeito
exclusivamente interno". [18]
José Maria Pinheiro Madeira alerta que "o objetivo da delegação de poder normativo às agências
reguladoras tem como causa única e exclusiva, possibilitar a edição de forma rápida normas de cunho
exclusivamente técnico. A discricionariedade técnica é o fundamento de validade das normas
reguladoras baixadas pelas agências". Diz ainda que "ultrapassar os limites técnicos, ao acrescentar
às normas reguladoras critérios políticos-administrativos onde não deviam existir, caracterizará invasão
de poder próprio à esfera das decisões do Poder Legislativo. Deve-se atentar, portanto, que a
discricionariedade técnica existe apenas quando a decisão que nela se fundar poder ser motivada
também tecnicamente. Esta é, quiçá, a limitação mais importante, pois afasta, ao mesmo tempo, o
arbítrio, o erro, a impostura e a irrazoabilidade". [19]
Leila Cuéllar ainda argumenta que o poder normativo/regulamentar das agências reguladoras deve ser
"adaptado ao sistema jurídico brasileiro, não podendo (i) inovar de forma absoluta, ab ovo, na ordem
jurídica, (ii) contrariar a lei e o direito, (iii) desrespeitar o princípio da tipicidade, (iv) impor restrições à
liberdade, igualdade e propriedade ou determinar alterações do estado das pessoas, (v) ter efeito
retroativo (em princípio)". [20]
O entendimento é que a ANATEL e a ANP podem até ter função reguladora, ao contrário das outras
agências, por serem aquelas entidades previstas na Constituição Federal.
A regulação desenvolve-se de acordo com os seguintes princípios: a) mercado regulado para a
competição; b) Estado-intervencionista ou Estado-regulador; c) criação de agências setoriais de
regulação, dotadas de autonomia e especialização; d) atenção aos monopólios naturais; e) ambiente
de transição, cabendo ao Estado supervisionar o poder de mercado dos operadores e organizar a
entrada de novos operadores, zelar pela implantação de um novo modelo organizacional, arbitrar
conflitos e completar o processo de regulação normativa; e f) garantia do interesse público. [21]
Gaspar Arino Ortiz entende que a regulação do serviço público deve, com toda a evidência, não só
evitar injustiças discriminatórias, mas induzir à uma mais justa distribuição da riqueza, mediante a
provisão, aos mais necessitados, do mínimo vital, já que hoje, num país desenvolvido, todos possuem
esse direito; porém isso deve ser feito dentro de certos limites, de tal maneira que não afete
gravemente a racionalidade econômica, ao estimular eventualmente um excesso de demanda ou uma
insuficiência de oferta, criadas justamente por preços excessivamente baixos. [22]
O autor ainda entende que as duas grandes vantagens das agências reguladoras são a
especialização e a independência, sendo que, com relação à especialização, a maioria dos
problemas que devem ser enfrentados requerem um considerável grau de especialização técnica e
econômica, e se se pretende chegar a soluções racionais, há a exigência de pessoal preparado e de
dedicação continuada, coisas que dificilmente se logram obter dos políticos, pois estes só tem
conhecimento superficial dos problemas. Com relação à independência, necessária, uma vez que as
decisões que afetam diretamente os direitos e as liberdades dos cidadãos, devem se decididas por
pessoas imparciais, sem compromissos partidários. [23]
Vital Moreira aduz sobre as fases do processo de regulação:
"formulação das orientações da regulação; definição e operacionalização das regras (como leis,
regulamentos, códigos de conduta); implementação e aplicação das regras (autorizações, licenças,
injunções, e, no Brasil, cite-se, ainda, as concessões); controle da aplicação das regras;
sancionamento dos transgressores; decisão de recursos. Tendo poderes normativos, executivos e
para-judiciais, a regulação deve ficar a cargo de comissões reguladoras independentes". [24]
Sobre a regulação, Carlos Ari Sundfeld entende que não é viável supor que o legislador possa dedicarse, ele próprio, a um verdadeiro gerenciamento normativo da realidade. Segundo ele, o Estado deverá
intervir mais, editar normas seguidamente, dando-lhe conteúdos cada vez menos gerais, tratando de
temas sempre mais particulares. Ainda, que esse gerenciamento se faça pela contínua edição e
substituição de normas, por sua aplicação concreta por um ente administrativo, que deve também
realizar atos de controle prévio, enfim, que controle tudo: que previamente examine projetos, planos;
que edite atos administrativos autorizando construir, implantar, fazer, destruir, que fiscalize a execução
as atividades, aplicando sanções, cassando licenças, etc. E, segundo o autor, que esses temas sejam
tratados por quem entenda do assunto, do problema específico, e não apenas de Direito. [25]
José Carlos dos Santos afirma que as agências reguladoras deverão ser fortes e atentas à área sob
seu controle, pois, "sem isso, surgirá o inevitável risco de que pessoas privadas pratiquem abuso de
poder econômico, visando à dominação dos mercados e à eliminação da concorrência, provocando
aumento arbitrário de seus lucros". [26] Esse risco sempre existirá quando empresas privadas, que
visam eminentemente ao lucro, tratarem de questões relativas aos interesses coletivos.
2.1. BREVE HISTÓRICO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS NOS EUA.
Ao contrário, por exemplo, da França, nos Estados Unidos da América as atividades econômicas
sempre estiveram nas mãos de particulares, ou seja, nunca houve, em regra, a preocupação do
Estado em ter titularidade de determinada atividade econômica, para que depois essa atividade fosse
delegada aos particulares sob o regime de Direito Público.
Guillermo Munõz aduz que, "Como se sabe, os Estados Unidos não optaram pela política de
nacionalizações. O que para nós é serviço público, lá são atividades prestadas por empresas privadas
que normalmente dependem de uma habilitação estatal. São empresas econômicas dotadas de um
regime especial. Esta singularidade situa-se nas exceções à regra geral da livre iniciativa privada". [27]
O autor ainda alerta sobre a "tormentosa história das agências reguladoras durante os últimos 20
anos", sendo que "existe uma forte tendência em se examinar as agências norte-americanas no
momento de seu apogeu, durante o Governo Roosevelt". [28]
Enfim, as agências norte-americanas regulam as public utilities (não são serviços públicos nos nossos
moldes), atividades desenvolvidas por particulares sob fiscalização do Estado.
Com as atividades nas mãos de particulares, surgiu a necessidade de regulá-las, sendo que já é
famoso o litígio Munn versus Illinois (94 US 113 – 1876), em que discutiu-se a possibilidade de ser
regulada a atividade de estocagem e, conforme Odete Medauar, a Suprema Corte "admitiu a atuação
do poder público na disciplina de negócios privados, como por exemplo, tabelamento de preços e
fixação de tarifas". [29]
Foi criada a primeira agência norte-americana em 1887, a Interstate Commerce Commission (ICC),
para dirimir conflitos entre o transporte ferroviário e os empresários rurais, com atuações como
tabelamento de preços e fixação de tarifas. Pouco mais tarde foi criada a Federal Trade Comission
(FTC), e assim por diante, com um crescimento na criação de agências e fortalecimento dessas devido
ao New Deal, em 1930.
A partir de 1930 começam a existir as agencies, criadas pelo Poder Legislativo para implementar
políticas desejadas. As atividades das agencies sobre o público é muito grande, às vezes maior do que
o processo judicial.
Com a edição do Administrative Procedural Act (APA), em 1946, uma espécie de lei geral de
procedimento administrativo, começou a existir uma uniformidade na forma de tomar decisões por
parte das agências reguladoras.
Entre 1965 e 1985 o sistema regulatório passou por uma crise, pois as funções das agências estariam
sendo desvirtuadas, com uma certa captura por parte dos agentes regulados, devido ao seu poder
econômico, ficando os consumidores um pouco desamparados. Segundo Guillermo Munõz, nesse
período "a captura das agências pelas empresas reguladas colocou em crise sua independência e
aumentou o problema da falta de controle democrático". [30]
Discutia-se a hipertrofia do poder administrativo e a necessidade de disciplinar a atividade das
agencies. Começa a ser ampliada a possibilidade de apreciação jurisdicional dos atos da
Administração, assim como a preocupação com o estabelecimento de limites à discricionaridade das
agencies. Diz-se que as agencies são prisioneiras das indústrias ou de interesse que deveriam
controlar e disciplinar.
Kenneth Culp Davis define agência administrativa como uma autoridade pública, distinta de um
Tribunal ou de um órgão legislativo, que afeta os direitos de pessoas privadas por meio de atos
singulares ou disposições de caráter geral. [31]
Maria Sylvia Zanella Di Pietro aduz as circunstâncias que diminuíram consideravelmente a
independência das agências estadunidenses: "a) a ampliação do controle judicial, com o exame da
matéria de fato, da motivação, da razoabilidade; b) a sujeição das agências à política traçada pelo
Presidente da República; c) a exigência de demonstração da relação custo-benefício; d) a aprovação
prévia dos projetos pelo Executivo e pelo Congresso; e) a idéia de desregulamentação." [32]
Como já dito, as agencies existem nos Estados Unidos desde 1887, sendo que no decorrer de todos
esses anos foram feitas diversas alterações no regime de controle dessas agências, ou seja, nada foi
imposto de cima para baixo, além de que o regime jurídico dos países anglo-saxões é diferente
daquele adotado no Brasil.
Não será com a utilização de institutos norte-americanos que a Administração Pública Brasileira ficará
mais democrática e menos burocrática (no mau sentido da palavra), e sim pela abertura para a
coletividade de possibilidades de um maior controle da Administração, o chamado controle popular, por
meio de eleições realmente legítimas, direito de petição, audiências públicas, exame de contas
públicas, assim como outros controles de forma indireta. A população ainda deve fiscalizar o controle
que o Legislativo e o Judiciário podem exercer sobre toda a Administração Pública.
2.2. CARACTERÍSTICAS DAS AGÊNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS.
As agências reguladoras, tipo de autarquia especial, têm funções normativas, administrativas e quasejurisdicionais, [33] e relativa independência e autonomia [34] quanto aos Três Poderes (autonomia
política, financeira, normativa e de gestão). "A sua independência, contudo, deve ser entendida em
termos compatíveis com o regime constitucional brasileiro." [35] Para Eloísa Carbonell, a competência
do Poder Executivo sobre as agências é apenas político, no sentido de que poderá coordenar as
diferentes ações públicas com a política desenvolvida pelo Governo. [36]
A independência relativa das agências reguladoras, segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, se dá
com relação a quatro aspectos:
"1º) independência política dos gestores, investidos de mandatos e com estabilidade nos cargos
durante um termo fixo; 2º) independência técnica decisional, predominando as motivações apolíticas
para seus atos, preferentemente sem recursos hierárquicos impróprios; 3º) independência normativa,
necessária para o exercício de competência reguladora dos setores de atividades de interesse público
a seu cargo; e 4º) independência gerencial orçamentária e financeira ampliada, inclusive com a
atribuição legal de fonte de recursos próprios, como, por exemplo, as impropriamente denominadas
taxas de fiscalização das entidades privadas executoras de serviços públicos sob contrato". [37]
Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que, na verdade, não existe independência das agências
reguladoras com relação aos Poderes Legislativo e Judiciário. Existe, sim, um pouco de independência
quanto ao Executivo, mas mesmo assim nos limites estabelecidos por lei. [38]
A obra de Hely Lopes Meirelles, sobre o poder normativo das agências reguladoras, aduz: "Tem-se
contestado o poder normativo conferido às agências, mas esse poder normativo há de se cingir aos
termos de suas leis instituidoras e aos preceitos dos decretos regulamentadores expedidos pelo
Executivo. Naquilo que extravasar desses parâmetros a norma expedida pela agência será
inconstitucional". [39]
Ainda sobre o poder normativo, Floriano Azevedo Marques Neto assevera: "Se bem é verdade que
atividade regulatória não pode prescindir de uma forte e bem articulada base legal, certo também é
impossibilidade de que todo o arcabouço regulatório seja editado pelo Parlamento. A especialidade,
complexidade, a multiplicidade e a velocidade de surgimento das questões regulatórias determinam
necessidade de que parcela significativa da regulação estatal seja delegada ao órgão regulador". [40]
a
a
a
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As atividades dessas agências, assim como as das agências executivas, [41] fazem parte das
chamadas "atividades exclusivas do Estado", a forma de propriedade é estatal, e a forma de
administração pública pretendida é a gerencial, segundo o "Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado". [42]
Existem opiniões a favor das agências reguladoras e contra elas, pois alguns doutrinadores entendem
ser estas constitucionais, outros inconstitucionais, e outros parcialmente constitucionais. Diogo de
Figueiredo Moreira Neto, um dos defensores da aplicação do modelo norte-americano das agências
reguladoras no Brasil, citando Ney Prado, com o intuito de justificar as alterações constitucionais
ocorridas, no sentido de demonstrar que nossa Constituição é retrógrada, aduz que no:
"fim da década de oitenta, em momento em que outros países desvencilhavam-se ou já se haviam
despojado de seus antiquados aparelhos estatais hipertrofiados, centralizadores, burocratizados,
ineficientes e, sobretudo, insuportavelmente dispendiosos, o Brasil enveredava, guiado pelos
constituintes de 1988, pela contramão da História, levado por uma Carta Política ditada de utopismo
bem intencionado mas delirante; pela demagogia, dos que queriam ostentar uma imagem ‘populista’ e
‘progressista’; pelo corporativismo, dos grupos que logravam melhor se organizar e manipular
recursos; pelo socialismo, dos que criam piamente ser possível fazer justiça social sem liberdade
econômica; pelo estatismo, dos que ainda acreditavam que a sociedade não poderia prescindir de
tutela; pelo paternalismo, dos que esperavam que o governo tudo lhes desse sem necessidade de
competir; pelo assistencialismo, dos que imaginavam que a palavra escrita converte-se
automaticamente em benefícios; pelo fiscalismo, dos que se despreocupavam das conseqüências
desmotivadoras e recessivas das sobrecargas tributárias e, por fim, da xenofobia, dos que viam o País
como alvo de um imenso complô internacional concebido para entravar um romântico projeto de
progresso autonômico". [43]
Maria Sylvia Zanella Di Pietro aduz ainda que "é curioso que as mesmas venham a servir de modelo
exatamente em um momento em que, no país de origem, elas perderam grande parte de prestígio e
passaram a inspirar grande dose de desconfiança, seja por parte dos órgãos de governo, seja por
parte dos cidadãos". Diz também que cresce a desconfiança em relação às agências reguladoras nos
EUA pelo fato de que estas, tradicionalmente, atendem a interesses e pressões de grupos
determinados. [44] Entretanto, Paulo Roberto Ferreira Motta alerta que isso ocorreu principalmente a
partir do Governo Ronald Reagan (Republicano) nos EUA, quando este editou atos que reduziram o
papel das agencies, mas com o Governo Bill Clinton (Democrata), a partir de 1993, as agencies
voltaram a ter força. [45] Com o Governo de George W. Bush, do Partido Republicano, a tendência é de
novo pelo enfraquecimento das agencies.
Com relação à autonomia das agências reguladoras, Pedro Henrique Poli de Figueiredo entende que,
"embora tendo grau de soberania necessário para a realização de suas atividades, os órgãos da
administração direta se mostram inadequados para o funcionamento como agências de regulação".
Segundo o autor, isso se dá pela ausência de personalidade jurídica dos órgãos da Administração
direta e pelo grande risco de captura governamental. [46]
Um dos pilares da autonomia das agências reguladoras é a estabilidade de seus dirigentes, que são
escolhidos pelo Presidente da República, sabatinados e aprovados pelo Senado Federal, não podendo
ser exonerados de seus cargos apenas por decisão política do Presidente (pois estes dirigentes têm
mandato fixo), mas apenas se cometerem falta grave apurada em processo administrativo ou judicial
(assegurado o contraditório e ampla defesa), ou renúncia (art. 9º da Lei nº 9.986/2000 [47]).
Essa previsão de mandato que se estenda para além do mandato do próprio Governante do Executivo
é inconstitucional, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, pois retira o poder do povo, nas
eleições, de escolherem seus dirigentes. [48] O autor entende que os mandatos dos diretores das
agências não podem extrapolar o período governamental, pois isso engessaria a liberdade
administrativa do futuro Governo, e "é da essência da República a temporariedade dos mandatos, para
que o povo, se o desejar, possa eleger novos governantes com orientações políticas e administrativas
diversas do Governo precedente (...) Em última instância, seria uma fraude contra o próprio povo (...)
Com isto, mesmo derrotados no pleito eleitoral, persistiriam gerindo o Estado segundo os critérios
rejeitados pelos eleitores e obstando à atuação de quem os sucedesse, em antítese absoluta com a
idéia de Democracia e de República (...) o novo Governo poderá sempre expelir livremente os que os
vinham exercendo." [49] Concordando com o autor, entendemos que neste caso, é retirado do Chefe do
Executivo, vencedor de eleição democrática, o poder de interferir nos assuntos relacionados às
agências reguladoras.
Leila Cuéllar concorda com o autor supra e, ainda, informa que o STF, sob a égide da Constituição de
1945, entendeu pela possibilidade do Presidente da República exonerar membros do Conselho
Administrativo do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários, apesar de a nomeação para
exercício de tal cargo ser por prazo fixo, caso contrário a área de ação do novo Presidente seria
invadida, impedindo-o de descortinar o seu programa administrativo. [50]
Sobre o tema, Marcos Juruena Villela Souto diz que existem "questionamentos ao mandato com prazo
fixo, pois, se não há concurso, o cargo seria de confiança, e, por isto, demissível a qualquer momento".
Entretanto, defende a constitucionalidade da norma, citando o art. 37, inc. I, da CF, que prevê a
acessibilidade aos cargos públicos daqueles que preencham os requisitos previstos em lei, "se o
requisito é a aprovação política de profissional de reputação ilibada e notória especialização no setor
regulado, não pode haver perda do cargo senão nas hipóteses autorizadas na lei". Conclui, ainda, que
"o concurso público e os cargos de livre nomeação são critérios para provimento de cargos reservados
aos agentes administrativos, mas não necessariamente aos agentes políticos, que se submetem aos
critérios definidos em lei, limitando, assim, a liberdade do administrador na sua exoneração". [51]
Segundo Friedrich Müller, "o termo ‘democracia’ não deriva apenas etimologicamente de ‘povo’.
Estados democráticos chamam-se governos ‘do povo’ [‘Volks’ herrschaften]; eles se justificam
afirmando que em última instância o povo estaria ‘governando’ [‘herrscht’]". [52] Caso o receio seja que
questões técnicas não possam ser interferidas por questões político-eleitoreiras dos governantes, que
seja aprimorado o sistema eleitoral, a educação da população, a estruturação dos órgãos e entidades
representativas da sociedades (Ministério Público, Ordem dos Advogados do Brasil, Organizações Não
Governamentais), com o intuito de transformar nosso país numa verdadeira Democracia, onde, nos
termos do autor citado, o povo governe, e que não seja retirado da população o poder de decidir por
determinada política que devem seguir as agências cujos dirigentes tenham mandato.
Note-se que já existiam autarquias com dirigentes com mandato fixo, como as Universidades Federais.
Entretanto, além dos Reitores serem escolhidos diretamente pela comunidade acadêmica
(professores, funcionários e estudantes), ainda existe a previsão constitucional da autonomia
universitária (art. 207 da CF).
Assim, com relação ao mandato fixo dos dirigentes das agências reguladoras, entendemos que sua
instituição é um verdadeiro golpe no povo brasileiro. O que se tentou no Governo Federal passado,
talvez por já existirem dúvidas se a política seria mantida na atual gestão, e o Parlamentarismo ainda
não será implantado tão cedo, tentou-se ao máximo retirar poderes do atual Presidente do Brasil, eleito
democraticamente. [53]
Em descordância ao acima explicitado, Gesner Oliveira entende que "independentemente de quem
vencer as eleições presidenciais, o Brasil sairia ganhando se as agências reguladoras de um modo
geral e o Banco do Brasil em particular tivessem maior autonomia em relação ao Executivo" e que "a
independência de um regulador não impede a implementação de determinados programas aprovados
pelo voto popular. Nas sociedades democráticas coexistem os órgãos de Estado e os de Governo". [54]
Outra tentativa de efetivação da autonomia das agências reguladoras é a instituição da chamada
"quarentena", período em que dirigentes das agências estariam impedidos de atuarem na iniciativa
privada após deixarem seus cargos, com o intuito de impedir o repasse de informações importantes.
Sobre o tema, Floriano Azevedo Antunes Marques Neto argumenta:
"No nosso entendimento a melhor forma de efetivar tais mecanismos é com o estabelecimento da
proibição de que o dirigente ou detentor de cargo relevante no órgão regulador represente qualquer
interesse da regulada por um período mínimo de 12 meses após deixar seu cargo. Neste período
cumpre ao Estado pagar pelo seu sustento o valor correspondente ao que ganhava no cargo. Em que
pese às críticas a tal mecanismo, afirmando que isto caracterizaria pagamento de salário sem
contrapartida, delas discordo. A natureza destes pagamentos é indenizatória, voltada a reparar a
restrição ao direito do indivíduo de trabalhar. De todo o modo, a pior solução parece aquela oferecida
pela Lei federal 9.427, de 1996, que determina que dirigentes da ANEEL, após deixarem o cargo,
permanecerão por um ano prestando serviços para aquela Agência e sendo-lhes defeso atuar para os
regulados. Nesta regra o dirigente permanece vinculado ao órgão, obtendo informações e participando
da atividade regulatória. a quarentena de nada servirá." [55]
O autor ainda entende que é "absolutamente relevante que a atividade do órgão regulador se
desenvolva com independência frente às vicissitudes do poder político", "sob pena de se converterem
em mera longa manus o núcleo estratégico estatal", devendo "o órgão regulador deter suficiente
independência (apoiada pelos instrumentos legais adequados) para se opor ao interesse de um
governante que, numa jogada eleitoral, intente reduzir à metade as tarifas praticadas para um
determinado serviço essencial. A independência, aqui, deve servir para que o órgão regulador seja um
instrumento de política governamental, e não um instrumento de política de um governo". [56]
Uma das justificativas para a criação das agência reguladoras na Europa, com total independência
com relação ao Estado, é que esse não poderia, proprietário de empresa estatal concorrente com a
iniciativa privada, regular essas atividades, pois poderia dar preferências à empresa estatal,
acabando assim com a concorrência. Entretanto, via de regra, na Europa ocorreu, nos últimos
tempos, uma quebra do monopólio público, mas sem a desestatização das empresa estatais.
Entretanto, nos países da parte de baixo do globo, supervenientes aos mandos do FMI, Banco Mundial
e Consenso de Washington, ocorreu a quebra do monopólio com a desestatização das empresas
estatais. Vide no Brasil, a quebra do monopólio da Embratel e sua venda, assim como da maioria das
empresas de energia, assim como, a tentativa, até o final do Governo FHC, da venda dos Correios
(com a quebra do monopólio) e também a alienação da Petrobrás (cujo monopólio já foi quebrado).
Portanto, aqui não existiria a concorrência entre empresas públicas e privadas, sendo esse mais um
motivo para a inexistência em nosso país de agências independentes ao Estado.
Por enquanto, no âmbito federal, já foram criadas nove agências reguladoras, por lei, [57] com os
respectivos decretos regulamentadores para a maioria delas. Não existe uma lei específica
disciplinando a matéria, mas elas seguem mais ou menos o mesmo padrão (ou o mesmo molde).
Em alguns estados da Federação também estão sendo criadas agências reguladoras, cuja maioria são
as chamadas "agências multisetoriais", que não têm especialização (ao contrário das agências
criadas pela União). São exemplos:
a) a Agência Reguladora de Serviços Públicos (ASEP) no Estado do Rio de Janeiro [58],
b) a Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do Ceará (ARCE) [59],
c) a Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul
(ACERGS) [60],
d) a Agência Reguladora de Serviços Públicos do Rio Grande do Norte (ARSEP), [61]
e) a Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Energia, Transportes e Comunicações
da Bahia (AGERBA), [62] e
f) a Agência Estadual de Regulação e Controle de Serviços Públicos (ARCON), no Pará, [63]
g) a Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Minas Gerais (ARSEMG). [64]
No Estado de São Paulo existe duas agências setoriais: Comissão de Serviços Públicos de Energia
(CSPE) e Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transportes do Estado de São
Paulo (ARTESP). [65]
No Estado do Paraná há projeto de lei para criação de uma agência multisetorial (Agência Estadual
de Controle e Regulação das Atividades Concedidas), com mandato fixo dos seus dirigentes, que pode
vir a ser a lei considerada inconstitucional se aprovada, uma vez que foi de iniciativa do legislativo e a
competência para propor o projeto seria do Executivo, em conformidade à Constituição Estadual. [66]
Até uma agência reguladora municipal já foi criada, setorial, a Agência Municipal de Regulação dos
Serviços de Saneamento de Cachoeiro do Itapemirim (AGERSA), no Estado do Espírito Santo. [67]
Sobre a proliferação das agências reguladoras setoriais "como cogumelos", Gesner Oliveira entende
ser necessária a indagação "se existem justificativas sólidas para a sua existência". Segundo o autor, é
necessário verificar se existe (a) falha no mercado a ser regulado, como a existência de monopólio
natural, externalidades (custos ou benefícios de uma atividade que não são devidamente
internalizados pelas empresas), e existência de bens públicos, como a segurança nacional; (b) se o
Estado tem condições de resolver o problema, pois, em determinados casos, a regulação do Estado é
tão onerosa que é melhor conviver com a falha de mercado; e (c) verificar se em circunstâncias nas
quais há de fato uma falha de mercado e nas quais a regulação não provoca falhas de Estado ainda
mais custosas do que as de mercado. O autor conclui que "poucos segmentos da economia justificam
a existência de uma agência específica. Uma legislação adequada ou uma burocracia mais enxuta
resolveriam o problema sem necessidade de criação de uma nova agência reguladora". [68]
Lembre-se ainda que já existiam no Brasil outras espécies de agências reguladoras, como por
exemplo o Banco Central do Brasil (BACEN) e Conselho Monetário Nacional (CMN), [69] a Comissão de
Valores Mobiliários (CVM), [70] e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) [71].
Marçal Justen Filho alerta que em grande período do Século XX o Estado Brasileiro preocupou-se com
o social, deixando de lado o regulação de atividades exercidas pelos particulares, e que a regulação
era vista como uma manifestação assessória do Estado. Diz que no afã de se regular atividades, o
Governo brasileiro está criando entes nos moldes das agências norte-americanas. Lembra o autor que
quase tudo nos EUA são agências independentes, e que é difícil dizer o que é uma agência, mas, no
casos daquele país, apenas sabe-se o que não são agências: a Presidência da República não é, o
Congresso também não é agência, assim como os Estados, etc. Algumas dessas agências têm certas
peculiaridades, sendo desvinculadas dos três poderes, que são as agências reguladoras objeto desse
estudo. Por fim, entende que essas agências são uma imposição do Estado Regulador Brasileiro, um
modelo que está sendo questionado no seu próprio país de origem (EUA). O autor diz que o governo
das agências seria o "Governo dos Sábios", afastado das pressões políticas, o que, segundo o autor,
seria uma ingenuidade ou má-fé, daqueles que entendem que esse modelo irá resolver os problemas
brasileiros (o federalismo, importado dos EUA, já não funciona). Finaliza o autor no sentido que
provavelmente as agências reguladoras brasileiras serão uma frustração de esforços e
recursos, sendo que o problema do país não é regulatório, e sim democrático. [72]
Com relação ao fracasso ou não das agências reguladoras, Paulo Roberto Ferreira Motta alerta que
"caso as agências funcionem, viveremos uma era de eficiência e materialização dos direitos sociais;
caso fracassem, teremos mais uma vez a frustração de estarmos, como povo e nacionalidade,
distantes das mais importantes conquistas da humanidade". [73]
Gesner Oliveira entende ainda que "é tempo de aplicar alguns princípios básicos para evitar um
desatre no sistema regulatório brasileiro", e que "o desenho ideal de uma agência reguladora deveria
conter seis elementos", a independência, que "não impede a implementação de políticas setoriais por
parte dos governos eleitos", sendo, no seu entender, uma vantagem os mandatos fixos dos direigentes
das agências, não coincidentes com os titulares máximos do Poder Executivo, a máxima
transparência, com mecanismos como as audiências públicas e recursos disponíveis pela internet, a
prestação de contas à sociedade, "essencial para o controle democrático desses organismos", os
limites de sua competência, pois a "propensão a legislar em vez de regular nos termos da lei causa
insegurança ao investidor", a autonomia financeira e gerencial, e a excelência técnica dos
quadros reguladores. [74]
Sem a pretensão de ser por demasiado pessimista, entendemos que a frustração é mais possível que
o sucesso e, mais uma vez, estaremos distantes das conquistas da humanidade "primeiro-mundista".
[75]
Norberto Bobbio, sobre o pessimismo/otimismo, aduz que "o pessimismo como filosofia é uma
resposta alternativa àquela pergunta do otimista: ‘Para onde vai o mundo?’ E quem sabe a resposta?
Talvez ambos tenham razão, o pessimista e o otimista. Talvez nenhum dos dois, porque não faz
sentido levantar questões para as quais não é possível encontrar resposta". [76]
2.3. AS AGÊNCIAS REGULADORAS FEDERAIS
A Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) é autarquia vinculada ao Ministério de Minas e
Energia, veio a substituir o Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica (DNAEE), tem por
finalidade regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia
elétrica, foi criada pela Lei nº 9.427, de 26.12.96 (alterada pela Lei nº 9.648, de 27.5.98), e
regulamentada pelo Decreto nº 2.335, de 06.10.97. [77] Essa agência perdeu parcela de suas funções
ao ser criada a Câmara de Gestão da Crise de Energia Elétrica (CGE), pela MP nº 2.198-5/2001,
chamada de "Ministério do Apagão", em face à crise da energia elétrica de 2001, com possibilidade até
de existirem grandes apagões.
A Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) é autarquia vinculada ao Ministério das
Comunicações, com função de entidade reguladora das telecomunicações, tem previsão
constitucional, com as alterações do art. 21, inc. XI, implementadas pela EC nº 08/95, [78] foi criada pela
Lei Geral de Telecomunicações (LGT), de nº 9.472, de 16.7.97, e regulamentada pelo Decreto nº
2.338, de 07.10.97. [79] A ANATEL desempenhará basicamente quatro funções, a de regular o setor de
telecomunicações, outorgar concessões, permissões e autorizações, fiscalizar as atividades do setor
desempenhadas em regime de direito público e privado e, por fim, dirimir, no campo administrativo, os
conflitos existentes entre operadores de serviços e entre operadores e seus usuários.
A Agência Nacional do Petróleo (ANP) é autarquia vinculada ao Ministério de Minas e Energia, é
ente regulador da indústria do petróleo, tem previsão constitucional, após a EC nº 09/95, que alterou o
art. 177, § 2°, inc. III, [80] foi criada pela Lei nº 9.478, de 06.8.97 (alterada pela Lei nº 10.202, de
20.02.2001), e regulamentada pelo Decreto nº 2.455, de 14.01.98 (alterado pelo Decreto nº 3.388, de
21.3.2000).
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) é autarquia vinculada ao Ministério da Saúde,
exerce atividades de regulação, normatização, controle e fiscalização na área de vigilância sanitária,
protegendo a saúde da população por intermédio do controle sanitário da produção e da
comercialização de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária, dispor sobre critérios de
importação e autorizar o funcionamento de empresas, foi criada pela Lei nº 9.782, de 26.01.99 (com
dispositivos alterados pela atual MP nº 2.190-34, de 23.8.2001), e regulamentada pelo Decreto nº
3.029, de 16.4.99 (alterado pelo Decreto nº 3.571, de 21.8.2000). [81]
A Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), [82] que tem como funções a regulação, a
normatização, o controle e a fiscalização das atividades que garantam a assistência suplementar à
saúde, é autarquia vinculada ao Ministério da Saúde, foi criada pela Lei nº 9.961, de 28.01.2000
(alterada pela MP nº 2.177-44, de 24.8.2001), e regulamentada pelo Decreto nº 3.327, de 05.01.2000.
A Agência Nacional de Águas (ANA) é autarquia vinculada ao Ministério do Meio Ambiente,
estabelece regras para a atuação, estrutura administrativa e fontes de recursos do Sistema Nacional
de Gerenciamento de Recursos Hídricos, foi criada pela Lei nº 9.984, de 17.7.2000 (já tinha sido citada
pela Lei nº 9.433, de 08.01.97), e regulamentada pelo Decreto nº 3.692, de 19.12.2000. Ana Amelia
Menna Barreto de Castro Ferreira entende que "a nova agência denominada ANA, veio somente
aumentar o peso da máquina administrativa governamental, introduzindo mecanismos que em nada
contribuem para aperfeiçoamento e descentralização da gestão dos recursos hídricos no país". [83]
A Agência Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT) é autarquia vinculada ao Ministério dos
Transportes, implementar políticas, regular e supervisionar, o transporte ferroviário, rodoviário e
multimodal, foi criada pela Lei nº 10.233, de 05.6.2001, e regulamentada pelo Decreto nº 4.130/2002.
A Agência Nacional dos Transportes Aquaviários (ANTAq) é autarquia vinculada ao Ministério dos
Transportes, estabelece regras para implementar políticas, regular e supervisionar, a navegação
fluvial, lacustre, entre outras, os portos e demais terminais portuários, foi criada pela Lei nº 10.233, de
05.6.2001, e regulamentada pelo Decreto nº 4.122/2002.
A Agência Nacional do Cinema (ANCINE) é autarquia vinculada ao Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior, e é entidade de fomento, regulação e fiscalização da indústria
cinematográfica e videofonográfica, foi criada pela MP nº 2.219, de 04.9.2001 [84], e regulamentada
pelo Decreto nº 4.121/2002. A ANCINE, além de Agência Reguladora, tem características de Agência
Executiva, pois terá funções de fomento e promoção na área de cinema e vídeo.
Ainda podem ser criadas por lei a Agência Nacional de Serviços Postais (ANAPOST), a Agência
Nacional da Aviação Civil (ANAC), a Agência Nacional de Defesa do Consumidor e da Concorrência
(ANC) [85], e a Agência Nacional de Resseguros (ANR).
Entretanto, o que está a gerar maiores discussões é a tentativa de implantação de mandatos fixos
aos dirigentes do Banco Central do Brasil, instituição que, se já tinha várias características das
agências reguladoras (por realizar regulação), vai adquirir, na verdade, um prerrogativa que o deixará
com autonomia igual a das agências reguladoras já criadas. Já foi tratado aqui sobre o autoritário
mandato fixo dos diretores das agências para além do Governo atual. No caso do BACEN, por ser sua
atividade algo essencial para o futuro da política econômica implantada, o problema é mais grave.
Com a existência de mandatos fixos para os dirigentes do banco, o Presidente que sucede o
antecessor, se for da oposição, por exemplo, terá sérias dificuldades em implementar seu plano
econômico vencedor da eleição. [86]
Fizemos um quadro comparativo relativo às agências reguladoras federais já existentes:
Nome da Agência
Sigla
Previsão
na CF
Lei
Agência Nacional
de Energia
Elétrica
ANEEL
Não
Agência Nacional ANATEL
de
Telecomunicações
Agência Nacional
do Petróleo
ANP
Decreto Regulamento
Área
de licitações regulatória
Ministério a
quem é
vinculada
9.427/96
2.335/97
Serviços
públicos
De Minas e
Energia
Art. 21,
XI
9.472/97
(LGT)
2.338/97 Resolução nº
005/98
Serviços
públicos
Das
Comunicações
Art. 177,
§ 2°, III
9.478/97
2.455/98
Atividade
econômica
em
De Minas e
Energia
Não
Portaria nº
223/2000
sentido
estrito
Agência Nacional
de Vigilância
Sanitária
ANVISA
Não
9.782/99
3.029/99
Agência Nacional
de Saúde
Suplementar
ANS
Não
9.961/00
Agência Nacional
de Águas
ANA
Não
9.984/00
Agência Nacional
de Transportes
Terrestres
ANTT
Agência Nacional
de Transportes
Aquaviários
Agência Nacional
do Cinema
Poder de
Polícia
Da Saúde
3.327/00 Resolução nº
09/2000
Poder de
Polícia
Da Saúde
3.692/00
Não
Bens
Públicos
Do Meio
Ambiente
Não
10.233/01 4.130/02
Não
Serviços
Públicos
Dos
Transportes
ANTAQ
Não
10.233/01 4.122/02
Não
Serviços
Públicos
Dos
Transportes
ANCINE
Não
Não
Atividade
econômica
em
sentido
estrito
Do Desenv.,
Indústria e
Comércio
Exterior
MP
2.2281/2001
4.121/02
Não
3. CONCLUSÕES.
a) O Estado do Bem-Estar Brasileiro, na verdade, pode ser considerado como um Pseudo-Estado do
Bem-Estar, não devendo o nosso país, como regra, adotar soluções alienígenas para resolver seus
problemas, pois sua realidade é diferente da de outros países;
b) Não será com políticas neoliberais que o nosso país sairá da crise política, social e econômica;
c) O Brasil ainda está longe de ser um país verdadeiramente democrático e igualitário, e só os será
com sérias transformações, que não virão pela via neoliberal que assolou o país na Década passada;
d) Com a diminuição das atribuições do Estado, com a privatização de bens e concessões de serviços
públicos, o Poder Público deve, pelo menos, regular as atividades que estão nas mãos dos
particulares;
e) O Governo Federal decidiu implantar as agências reguladoras independentes no Brasil, para regular
as atividades de interesse público;
f) As agências reguladoras são espécies de autarquias especiais, sem relativa subordinação
(independência e autonomia) aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (têm funções normativas,
administrativas e quase-jurisdicionais), advindas do Direito estadunidense, pertencem à Administração
indireta, com personalidade jurídica de Direito Público, e regulam e controlam determinadas atividades,
sejam elas serviços públicos, sejam atividades eminentemente econômicas, exercendo, em alguns
casos, o poder de polícia;
g) As normas das agências reguladoras deverão dispor apenas de questões técnicas não tratadas na
lei, sempre em consonância ao ordenamento jurídico;
h) Considerado um dos pilares da autonomia das agências reguladoras, os seus dirigentes têm
mandato fixo (pode ir para além do Governo do Chefe do Executivo), não podendo ser exonerados de
seus cargos apenas por decisão política do Chefe do Executivo, apenas se cometerem falta grave
apurada em processo administrativo ou judicial ou renúncia, o que considera-se inconstitucional e
antidemocrático, pois retira o poder do povo de, nas eleições, escolherem seus dirigentes, com totais
poderes para implantarem suas políticas;
i) Outra tentativa de efetivação da autonomia das agências reguladoras é a instituição da chamada
"quarentena", período em que dirigentes das agências estariam impedidos de atuarem na iniciativa
privada após deixarem seus cargos, com o intuito de impedir o repasse de informações importantes;
j) Já existem em alguns estados da Federação as agências reguladoras, cuja maioria são multisetoriais
(sem especialização);
k) Atualmente no Brasil, no âmbito federal, já foram criadas a Agência Nacional de Energia Elétrica
(ANEEL), a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) a Agência Nacional do Petróleo (ANP)
a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) a Agência Nacional de Saúde Suplementar
(ANS), a Agência Nacional de Águas (ANA), a Agência Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT), a
Agência Nacional dos Transportes Aquaviários (ANTAq) e Agência Nacional do Cinema (ANCINE);
podendo ainda ser criadas a Agência Nacional de Serviços Postais (ANAPOST), a Agência Nacional
da Aviação Civil (ANAC) a Agência Nacional de Defesa do Consumidor e da Concorrência (ANC), a
Agência Nacional de Resseguros (ANR), sendo que se pretende implantar os mandatos fixos também
para os dirigentes do Banco Central do Brasil (BACEN);
l) O Estado, a Administração Pública e a própria Pseudo-Democracia brasileiras estão em crise. Para
serem resolvidos os problemas do Brasil, e consequentemente da população que aqui vive, não serão
institutos como o da agências reguladora que irão resolver;
m) Enquanto as agências reguladoras existirem em nosso ordenamento, caberá aos juristas
progressistas e democráticos lutarem para que não haja excessos por parte delas, para que a
instituição das agências reguladoras seja uma solução e não apenas mais um problema para a
sociedade brasileira! [87]
NOTAS
01
Esse Estado do Bem-Estar Social, também chamado de Estado Social (Sozialstaat), Estado do
Bem-Estar (Welfare State ou Wohlfahrtstaat) ou Estado providência, caracteriza-se pela intervenção do
Estado na economia, com fortalecimento do Poder Executivo.
02
Perry Anderson, sobre o neoliberalismo, conclui: "Este fenômeno chama-se hegemonia, ainda que,
naturalmente, milhões de pessoas não acreditem em suas receitas e resistam a seus regimes. A tarefa
de seus opositores é a de oferecer outras receitas e preparar outros regimes. Apenas não há como
prever quando ou onde vão surgir. Historicamente, o momento de virada de uma onda é uma
surpresa". (Balanço do Neoliberalismo. In: Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o estado
democrático. São Paulo: Paz e Terra, 1998, p. 23). Carlos Frederico Marés de Souza Filho aduz que
"O novo sistema colonial que atende pelo nome de neo-liberalismo não é mais intervencionista, nem
menos unicista e ganancioso que os conquistadores medievais nem que os liberais nacionalistas". E,
ainda, que "As empresas multinacionais, que pensam em suceder os Estados, não serão menos
desumanas que os Estados burgueses, nem menos repressoras, nem menos ambiciosas. É nova pele
para lobo ainda mais feroz". (O renascer dos povos indígenas para o direito, p. 192).
03
Em prefácio da obra de Leila Cuéllar (As agências reguladoras e seu poder normativo. São Paulo:
Dialética, 2001, p. 07).
04
BEL i QUERALT, Germà. Privatización, desregulación y competéncia. Madri: Tecnos, 1994, p. 20.
Traduzido em obra de Paulo Roberto Ferreira Motta, "As agências reguladoras de serviços públicos",
dissertação de mestrado na UFPR, 2000.
05
Que segundo Carlos Ari Sundfeld é um processo dificilmente reversível (Introdução às Agências
Reguladoras. In: Direito Administrativo Econômico. São Paulo: Malheiros, 2000,p. 36). Floriano
Azevedo Marques Neto também tem este entendimento: "A constatação de irreversibilidade não traz
qualquer vezo ideológico de nossa parte. Liga-se ela ao fato de que se faz muito difícil, sob o prisma
jurídico, imaginar a possibilidade de que os ativos privatizados retornem para o Estado, pois isso
envolveria: i) o pagamento de vultosas indenizações, para as quais parece-nos inexistir recursos; ii) o
desfazimento de atos jurídicos que representariam violências institucional irrita ao Estado Democrático
de Direito" (A nova regulação estatal e as agências independentes. In: Direito Administrativo
Econômico, Coordenação de Carlos Ari Sundfeld. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 73).
06
Carlos Ari Sundfeld entende que "Os velhos serviços públicos, de regime jurídico afrancesado e
explorados diretamente pelo Estado, estão desaparecendo" (A administração pública na era do direito
global. In: Direito global (Coordenação de Carlos Ari Sundfeld e Oscar Vilhena Vieira). São Paulo: Max
Limonad, 1999, p. 161).
07
A Lei nº 9.491, de 09.9.97, e suas alterações, foi a "mola mestra" das transformações ocorridas na
Administração Pública brasileira, pois trata do "Plano Nacional de Desestatização" (A primeira norma
que tratou sobre o tema foi a Lei nº 8.031/90, ainda na época do não saudoso governo de Fernando
Color de Mello).
08
SUNDFELD, Carlos Ari. Introdução às Agências Reguladoras. In: Direito Administrativo Econômico.
São Paulo: Malheiros, 2000,p. 19. O autor ainda alerta que "não é correto supor que agência
reguladora seja sinônimo de processo de privatização, e vice-versa" pois "agências reguladoras
existem em países que nunca conheceram os fluxos de estatização e privatização, como os Estados
Unidos" (Mesma obra e página citadas).
09
Gesner Oliveira aduz que "a desregulamentação e desestatização ocorridas nos países maduros têm
exigido, na prática, um reforço, e não um enfraquecimento, dos órgãos regulatórios. Tal re-
regulamentação nas nações centrais não constituiu uma volta ao passado intervencionista"
(Globalização, abertura e concorrência. In: Folha de S. Paulo, de 06.6.96, p. A-3).
10
Em prefácio da obra de Leila Cuéllar (As agências reguladoras e seu poder normativo. São Paulo:
Dialética, 2001, p. 08).
11
MUNÕZ, Guillermo. Os entes reguladores como instrumento de controle dos serviços públicos no
direito comparado. In: Direito Administrativo Econômico (Coordenação de Carlos Ari Sundfeld). São
Paulo: Malheiros, 2000, p. 140.
12
Os EUA já contam com 72 agências reguladoras, o Canadá com 15, a Argentina com 12, Dinamarca
9, Holanda 7, Alemanha e Suíça 6, China 5 e França 4 (segundo Márcio Chalegre Coimbra, Agências
reguladoras, Revista virtual Jus Navigandi, www.jus.com.br).
13
Em regime especial principalmente pela autonomia maior em relação ao Executivo do que as demais
autarquias, por causa, em especial, dos mandatos fixos do dirigentes, e pela impossibilidade do
Executivo alterar suas decisões.
14
Insubordinação total não há.
15
SUNDFELD, Carlos Ari. Introdução às Agências Reguladoras. In: Direito Administrativo Econômico.
São Paulo: Malheiros, 2000, p. 19.
16
CUÉLLAR, Leila. As agências reguladoras e seu poder normativo. São Paulo: Dialética, 2001, p. 81
e 142.
17
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo, 13ª ed. São Paulo: Malheiros,
2001, p. 134.
18
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública, 3ª ed. São Paulo: Atlas, 1999,
p. 144.
19
MADEIRA, José Maria Pinheiro. Administração Pública centralizada e descentralizada. Rio de
Janeiro: América Jurídica, 2000, 233 e 234.
20
CUÉLLAR, Leila. As agências reguladoras e seu poder normativo. São Paulo: Dialética, 2001, p.
142.
21
Segundo David Zilberstein, em palestra no seminário "Regulação e Competição: O Brasil na
modernidade do setor de petróleo e gás", em 13.11.98, citado por Marcos Juruena Villela Souto
(Desestatização – privatização, concessões e terceirizações, 3ª ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2000, p. 251).
22
"La regulación del servicio público debe, con toda evidencia, no sólo evitar injustas discriminaciones,
sino inducir una más justa distribución de la riqueza, mediante la provisión, a los más necesitados, de
ese mínimo vital al que hoy, en un país desarrollado, todos tienen derecho; pero ello hay que harcelo
dentro de ciertos límites, de tal manera que no afecte gravemente la racionalidad económica, al
estimular eventualmente un exceso de demanda o una insuficiencia de oferta, creada justamente por
unos precios excesivamente bajos" (ORTIZ, Gaspar Arino. La regulación económica. Buenos Aires: De
Palma, 1996, p. 75).
23
"a) La mayoría de los problemas con los que deben enfrentarse los organismos reguladores
requieren un considerable grado de especialización técnica y económica, si se quiere llegar a
soluciones racionales; ello exige personal preparado y dedicación continuada, cosas ambas que
difícilmente logran los políticos; éstos suelen tener un conocimiento superficial de los problemas y – lo
que es peor – suelen adolecer de una cierta movilidad en los cargos (deseable en otros sentidos, pero
perjudicial en éste).
b) Respecto de la segunda nota, digamos que la independencia de juicio y decisión resulta
particularmente necesaria en estas materias por dos razones fundamentales: primera, porque – ya lo
hemos dicho – para el político lo más fácil es aplazar los problemas; y segunda, porque nos
encontramos ante situaciones que afectan directamente a los derechos y libertades de los ciudadanos,
suponen ‘el ejercicio de poderes que son judiciales por naturaleza’ y deben ser tomadas por ello con la
imparcialidad e independencia propias de un juez" (Mesmo autor e obra, p. 88 e 89).
24
MOREIRA, Vital. Auto-regulação profissional e administração pública. Coimbra: Almedina, 1997, p.
34 e 35, transcrito também por Marcos Juruena Villela Souto (Desestatização – privatização,
concessões e terceirizações, 3ª ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000, p. 252).
25
SUNDFELD, Carlos Ari. Introdução às Agências Reguladoras. In: Direito Administrativo Econômico.
São Paulo: Malheiros, 2000,p. 28 a 31.
26
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo, 6ª ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2000, p. 350.
27
MUNÕZ, Guillermo. Os entes reguladores como instrumento de controle dos serviços públicos no
direito comparado. In: Direito Administrativo Econômico (Coordenação de Carlos Ari Sundfeld). São
Paulo: Malheiros, 2000, p. 148.
28
Mesmo autor, obra e página.
29
MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evolução. São Paulo: RT, 1992, p. 55.
30
MUNÕZ, Guillermo. Os entes reguladores como instrumento de controle dos serviços públicos no
direito comparado. In: Direito Administrativo Econômico (Coordenação de Carlos Ari Sundfeld). São
Paulo: Malheiros, 2000, p. 149.
31
DAVIS, Kenneth Culp. Administrative law treatise, 2ª edición, 1978, p. 9, transcrito por Ângel Manuel
Moreno Molina (La administración por agencias em los Estados Unidos de Norteamérica. Madrid:
Universidade Carlos III, Boletín Oficial del Estado, 1995, p. 33)."una autoridad pública, distinta de un
Tribunal o de un órgano legislativo, eu afecta los derechos de personas a través de actos singulares o
disposiciones de carácter general".
32
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, 12ª ed. São Paulo: Atlas, 2000, p. 390; e
Parcerias na Administração Pública, 3ª ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 139.
33
O termo "quase-jurisdicional" foi empregado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, no sentido de as
agências reguladoras resolverem, no âmbito das suas atividades de controle, litígios entre os vários
delegatários que exercem serviço público mediante concessão, permissão e autorização e entre estes
e os usuários dos serviços públicos (Parcerias na Administração Pública, 3ª ed. São Paulo: Atlas,
1999, p. 131).
34
Carlos Ari Sundfeld entende que o termo "independência" é uma expressão certamente exagerada,
preferindo falar em autonomia. Informa ainda que reivindicações de autonomia para organizações
estatais são relevantes na História, como por exemplo a do poder local (Municípios), do regional
(Estados da Federação), das profissões (OAB), da valorização da ciência (autonomia universitária), etc
(Introdução às Agências Reguladoras. In: Direito Administrativo Econômico. São Paulo: Malheiros,
2000, p. 24).
35
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, 12ª ed. São Paulo: Atlas, 2000, p. 390; e
Parcerias na Administração Pública, 3ª ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 131.
36
Segundo citação de Lucia Valle Figueiredo. Curso de direito administrativo, 4ª ed. São Paulo:
Malheiros, 2000, p. 135.
37
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar,
2000, p. 148.
38
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, 12ª ed. São Paulo: Atlas, 2000, p. 390 a
392; e Parcerias na Administração Pública, 3ª edição. São Paulo: Atlas, 1999, p. 131 e 132.
39
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, 25ª edição. São Paulo: Malheiros, 2000,
p. 370. Obra atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel
Burle Filho.
40
MARQUES NETO, Floriano Azevedo. A nova regulação estatal e as agências independentes. In:
Direito Administrativo Econômico (Coordenação de Carlos Ari Sundfeld). São Paulo: Malheiros, 2000,
p. 82.
41
Cabe distinguir as agências reguladoras das agências executivas. Àquelas regulam determinadas
atividades, intervêm em mercados, etc, enquanto as agências executivas têm a função de
implementação de políticas sociais (previdência social básica, segurança pública, proteção ambiental),
sem o poder de regulação dado às agências reguladoras.
42
Plano diretor da reforma do aparelho do estado. Brasília: Imprensa Oficial, 1995. O Plano foi
elaborado pelo antigo Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), atual Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), aprovado pela Câmara da Reforma do Estado e pelo a
época Presidente Fernando Henrique Cardoso. Segundo esse plano, são as seguintes as atividades
do Estado: Núcleo Estratégico (formulação de políticas públicas – poderes Legislativo, Judiciário,
Presidência, cúpula dos Ministérios e Ministério Público), Atividades Exclusivas (fiscalização,
regulação, arrecadação, fomento, seguridade social básica e segurança pública), Atividades Não
Exclusivas (educação, saúde, cultura, pesquisa e meio ambiente – universidades, hospitais, centros de
pesquisa e museus) e Atividades que podem ser desenvolvidas pelo mercado (produção de bens e
serviços – empresas estatais).
43
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar,
2000, p. 150; citando Ney Prado, Razões das virtudes e vícios da Constituição de 1988, Instituto
Liberal. São Paulo: Inconfidentes, 1994, capítulo III, p. 33 a 89.
44
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública, 3ª edição. São Paulo: Atlas,
1999, p. 134 e 136.
45
MOTTA, Paulo Roberto Ferreira. As agências reguladoras de serviços públicos. Dissertação de
mestrado na UFPR, 2000.
46
FIGUEIREDO, Pedro Henrique Poli de. A regulação do serviço público concedido. Porto Alegre:
Síntese, 1999, p. 58.
47
O parágrafo único deste dispositivo legal determina ainda que a lei de criação da agência poderá
prever outras condições para a perda do mandato.
48
O autor exarou esse entendimento em palestra sobre "serviços públicos" no XIV Congresso
Brasileiro de Direito Administrativo, em Goiânia-GO, 2000. Por exemplo, o atual Presidente da
República não poderá, segundo a legislação das agências, exonerar os dirigentes das agências. Esse
problema já ocorreu no Estado do Rio Grande do Sul, com a Agência Estadual de Regulação dos
Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul (ACERGS), pois o à época Governo Olívio Dutra,
do PT, era contrário à política do seu antecessor. Em ADIn interposta pelo atual Governo junto ao STF
(ADIn 1.949-0), em medida cautelar, o Supremo entendeu ser indevida a exigência de a exoneração
dos dirigentes ser aprovada pelo legislativo, mas esta deve ocorrer por motivo justo, ou seja, deve
existir uma motivação.
49
Curso de direito administrativo, p. 136 e 137.
50
Ministro Ribeiro da Costa, em Mandado de Segurança nº 8.693, publicado na Revista de Direito
Administrativo, 1963, nº 71, p. 215 (conforme citação de Leilla Cuéllar, in "As agências reguladoras e
seu poder normativo". São Paulo: Dialética, 2001, p. 99 e 100 ).
51
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Desestatização – privatização, concessões e terceirizações, 3ª ed.,
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000, p. 264.
52
MÜLLER, Friedrich. Quem é o povo? A questão fundamental da democracia (tradução de Peter
Naumann). São Paulo: Max Limonad, 1998, p. 47.
53
Existe proposta de emenda à constituição (nº 290/2000), tramitando no Congresso Nacional
(Comissão de Constituição e Justiça), de autoria do Dep. Luiz Antonio Fleury, cujo relator é o Dep.
Iédio Rosa, que dá nova redação aos artigos 49, 50 e 58 da CF, em que (a) vincula as agências
reguladoras ao Congresso Nacional, a quem prestarão contas e, sempre que requisitadas, às
comissões temáticas das casas legislativas; (b) dispõe que por maioria simples e voto secreto, os
dirigentes poderão ser exonerados, mesmo antes do término do mandato; (c) a Câmara ou Senado
poderão convocar os dirigentes das agências reguladoras, sobre assunto previamente determinado,
importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada.
54
OLIVEIRA, Gesner. Independência dos reguladores atenua ciclos eleitorais. Jornal Folha de S.
Paulo de 09.7.2001, seção dinheiro.
55
MARQUES NETO, Floriano Azevedo. A nova regulação estatal e as agências independentes. In:
Direito Administrativo Econômico (Coordenação de Carlos Ari Sundfeld). São Paulo: Malheiros, 2000,
p. 85 e 86.
56
Mesmo autor e obra, p. 87.
57
Pelo menos no Brasil as Agências Reguladoras estão sendo criadas por lei, e não por decreto, como
acontece na Argentina.
58
Pela Lei Estadual nº 2.686, de 12.02.97 (alterada pela Lei nº 2.752/97) (www.asep.rj.gov.br). O
Governo do Rio de Janeiro, em 1999, propôs a extinção da ASEP e a criação de duas agências
setoriais, a AINFRA (para regular e fiscalizar os serviços de energia e infra-estrutura) e a
ATRANSPOR (regular e fiscalizar os transportes públicos).
59
Pela Lei Estadual nº 12.786, de 30.12.97 (www.arce.ce.gov.br).
60
A AGERGS foi criada em 09.01.97, pela Lei nº 10.931, teve sua estrutura definida pela Lei nº
10.942, de 26.03.97 (atualizadas pela Lei nº 11.292, de 23.12.98) (www.agergs.rs.gov.br).
61
Pela Lei nº 7.758, de 09.12.99, que dispõe sobre a Agência Reguladora de Serviços Públicos do Rio
Grande do Norte (ARSEP), revogando a Lei nº 7.463, de 02 de março de 1999, e dá outras
providências (www.arsep.rn.gov.br).
62
Pela Lei n° 7.314, de 19.05.98 (www.agerba.ba.gov.br).
63
Pela Lei nº 6.099, de 30.12.97 (www.arcon.pa.gov.br).
64
Pela Lei nº 12.999, de 31.7.98.
65
Pela Lei Complementar Estadual nº 833, de 17.7.97, e regulada pelo Decreto nº 43.036, de 14.4.98
(www.cspe.sp.gov.br), e pela LC nº 914/2002, rerspectivamente.
66
Projeto de Lei nº 80/99, do Deputado Beto Richa, atual vice-prefeito de Curitiba.
67
Pela Lei Municipal nº 4.798/99 (www.agersa.cachoeiro.es.gov.br).
68
OLIVEIRA, Gesner. Um teste para as agências reguladoras. In: Jornal Folha de S. Paulo de
20.10.2001, seção dinheiro.
69
Criados pela Lei nº 4.595/64, integrantes do sistema financeiro nacional.
70
Criada pela Lei nº 6.385/76. A Lei nº 10.411/2002, em seu art. 1º, alterou o art. 6º da Lei nº 6.385/76
e implantou os mandatos fixos dos dirigentes da CVM.
71
Criado pela Lei nº 4.137/62 e transformado em autarquia pela Lei nº 8.884/94 e implementado pela
Lei nº 9.021/95.
72
Opiniões externadas por Marçal Justen Filho em palestra sobre "regulação" proferida na PUC/PR,
em 07.3.2001. Sobre o tema, ver sua recente obra "O direitro das agências reguladoras
independentes", São Paulo: Dialética, 2002. Recomendamos, ainda, a também recente obra de
Marcos Juruena Villela Souto "Direito administrativo regulatório", Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002.
73
MOTTA, Paulo Roberto Ferreira. As agências reguladoras de serviços públicos. Dissertação de
mestrado na UFPR, 2000.
74
OLIVEIRA, Gesner. Características de uma boa agência reguladora. In Folha de S. Paulo, de
29.9.2001, seção dinheiro.
75
Márcio Chalegre Coimbra é um pouco mais otimista, talvez sem razão, com um pensamento mais
liberal que os próprios defensores das agências, pois entende que no futuro não haverá necessidade
de nenhuma regulação Estatal: "Com um poder menos centralizador, com concorrência e livre
iniciativa, o Brasil tem tudo para alcançar o sucesso com este novo modelo de Estado. Aos poucos,
espera-se que as agências sejam cada vez menos interventoras, liberando o mercado para a livre
concorrência" (COIMBRA, Márcio Chalegre. Mudança no país. Brasil: um novo modelo de Estado.
Revista virtual "Consultor Jurídico" de 09.01.2001, www.conjur.com.br). Já Fábio Nusdeo alerta que "a
atuação das agências governamentais pode sofrer distorções que inibirão o seu desempenho no
sentido de atender às finalidade delas esperadas pela sociedade" (Fundamentos para uma codificação
do direito econômico. São Paulo, RT, 1995, p. 117).
76
BOBBIO, Norberto. O tempo da memória – de Senectute e outros escritos autobibliográficos, apud
Antônio Carlos Cintra do Amaral, Agências reguladoras de serviços públicos. In: IDAF
(www.zenite.com.br).
77
Seu site é o seguinte: (www.aneel.gov.br). Ver Resolução Conjunta nº 1, de 24.11.99, da ANEEL,
ANATEL E ANP, que aprova o regulamento conjunto para compartilhamento de infra-estrutura entre os
setores de energia elétrica, telecomunicações e petróleo.
78
"Art. 21. Compete à União: (...) XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos
serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;". Alterado pela Emenda
Constitucional nº 08, de 15.8.95.
79
Seu site é o seguinte: (www.anatel.gov.br). A LGT foi redigida por Carlos Ari Sundfeld, com a
participação de Márcio Cammarosano, Rosoléa Miranda Folgosi e Jacintho de Arruda Câmara, além
de Floriano Azevedo Marques Neto e Benedicto Porto Neto. Note-se que uma agência nessa área já
tinha sido citada na Lei nº 9.295, de 19.7.96.
80
"Art. 177. Constituem monopólio da União: (...) § 2°. A lei a que se refere o § 1° disporá sobre: (...) III
– a estrutura e atribuições do órgão regulador do monopólio da União". Alterado pela Emenda
Constitucional nº 09, de 09.11.95. Osite da ANP é o seguinte: (www.anp.gov.br).
81
A ANVISA antes da MP nº 2.039-24, de 21.12.2000 (atual MP nº 2.190-27, de 23.8.2001), era
chamada de ANVS. Seu site é o seguinte: (www.anvisa.gov.br).
82
Seu site é o seguinte: (www.ans.gov.br).
83
FERREIRA, Ana Amelia Menna Barreto de Castro. Ana: órgão não regulador. Revista virtual Jus
Navigandi, www.jus.com.br. O site da ANA é o seguinte: www.ana.gov.br.
84
Atual MP nº 2.228-1, de 06.9.2001, reeditada antes da EC nº 32, de 11.9.2001, que alterou
dispositivos constitucionais sobre a edição de Medidas Provisórias.
85
Com a criação dessa Agência Reguladora, O Conselho Administrativo de Defesa Econômica
(CADE) e a Secretaria de Direito Econômico (SDE), hoje ligados ao Ministério da Justiça, seriam
extintos, e a Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) continuaria sua atuação, vinculada
ao Ministério da Fazenda, com parte de suas atribuições transferidas a essa "super-agência". Existem
muitas críticas quanto a criação dessa agência. Uma delas é no sentido de que a ANC iria regular
tanto a concorrência quanto o direito dos consumidores. A busca pela concorrência, para que não
exista monopólios privados, é uma tarefa difícil que hoje enfrenta problemas. Entretanto, a defesa dos
consumidores realizada, por exemplo, pelos PROCON’s é satisfatória e, juntado essas competências
em uma única estrutura, é perigoso que a ANC não consiga nem buscar uma maior concorrência no
mercado e nem uma defesa eficiente dos consumidores.
86 Guido Mantega (atual Ministro do Planejamento) entende que os diretores do BACEN devem ser
demissíveis se não cumprirem as metas estabelecidas pelo Presidente da República, em entrevista no
jornal Folha de S. Paulo, de 09.6.2002, p. B9. Esse parece ser o pensamento, também, do atual
Presidente e Ministro da Fazenda.
87 Sobre as licitações e contratações das agências reguladoras, e os seus servidores, recomenda-se a
leitura dos textos de nossa autoria intitulados "As Agências Reguladoras, suas contratações e
respectivas licitações" e "A natureza do vínculo dos servidores com o Estado (estatutários e celetistas),
a Emenda Constitucional nº 19/98 e o regime jurídico único. A natureza desse vínculo nas agências
reguladoras", publicados no ILC nº 81, novembro/2000, p. 916, e IDAF nº 07, fevereiro/2002, p. 606,
respectivamente.