Políticas Públicas de Emprego, Trabalho e Renda

Transcrição

CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
EIXO TEMÁTICO 6 - MODERNIZAÇÃO DOS GOVERNOS E INOVAÇÃO
ADMINISTRATIVA
POLÍTICAS PÚBLICAS DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA: DESAFIOS DO
PROJETO ESTRATÉGICO REDE MINEIRA DO TRABALHO NO ÂMBITO DA
GESTÃO INTEGRADA EM REDE
Emanuel Camilo de Oliveira Marra1
Lucas Silva Borges de Andrade2
Mariana Eugenio Almeida3
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INTRODUÇÃO
O presente trabalho foca-se nas políticas de emprego, trabalho e renda e
apresenta, por essa perspectiva, os desafios da implementação de ações transversais e
integradas. À luz dessa temática, a Secretaria de Trabalho e Emprego – MG desenvolveu
o Projeto Estratégico Rede Mineira do Trabalho (RMT). O RMT tem como finalidade a
otimização do atendimento ao trabalhador, principalmente por meio da integração das
políticas de emprego, trabalho e renda e a oferta de serviços públicos mais articulados.
O objetivo deste artigo é apresentar uma estratégia de ação do Governo
de Minas Gerais, inserida nos avanços da nova gestão pública e, também, na perspectiva
da gestão em redes. Além disso, busca discutir os desafios e os resultados esperados da
implementação de uma proposta de modernização no contexto da administração pública
brasileira.
O trabalho encontra-se organizado em sete seções, a contar com esta
introdução. Na segunda seção apresentamos os processos de reformas administrativas
observadas ao redor do mundo, de modo a referenciar o processo que ocorreu em Minas
Gerais. A seção três discute mais especificamente o modelo de gestão de políticas
1 Graduado em História – Fafich/UFMG e em Administração Pública – Escola de Governo Professor Paulo Neves de
Carvalho/FJP. Pós-graduando em Gestão Pública. Atualmente atua como Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental junto ao Projeto Rede Mineira do Trabalho na Secretaria de Estado de Trabalho e Emprego de Minas
Gerais.
2 Graduado em Relações Internacionais – PUC/MG e mestre em Administração Pública pela Escola de Governo Professor
Paulo Neves de Carvalho/FJP. Atualmente atua como Assessor de Gestão Estratégica e Inovação na Secretaria de
Estado de Trabalho e Emprego de Minas Gerais.
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Graduada em Ciências Sociais – Fafich/UFMG e mestre em Administração Pública pela Escola de Governo Professor
Paulo Neves de Carvalho/FJP. Atualmente atua como Analista do Observatório do Trabalho na Secretaria de Estado
de Trabalho e Emprego de Minas Gerais
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públicas em rede, tema central deste trabalho. Na quarta seção, à luz da experiência
internacional, apresentamos as reformas administrativas implementadas até o presente
momento em Minas Gerais. Antes de introduzir o objeto deste trabalho, ou seja, o Projeto
Rede Mineira do Trabalho, analisamos, na seção cinco, o contexto no qual ele se
desenvolveu, destacando-se os desafios enfrentados pelas políticas públicas de emprego,
trabalho e renda no Brasil. Por fim, a seção seis apresenta o Projeto Rede Mineira do
Trabalho e a seção sete traz algumas considerações finais.
2
REFORMA ADMINISTRATIVA AO REDOR DO MUNDO
Devido às crises econômicas da década de 70 do século passado, o
modelo de Welfare State vigente em vários países do mundo passou a ser repensado. À
época, a crise observada apresentava um componente econômico, um financeiro e outro
administrativo. O econômico referia-se à dificuldade de manutenção do pleno emprego e
da intervenção estatal em setores estratégicos da economia. O financeiro relacionava-se
com a dificuldade de financiamento das várias políticas públicas oferecidas. O
componente administrativo, por fim, dizia respeito ao funcionamento da máquina estatal,
isto é, de algumas características do modelo burocrático weberiano de Administração
Pública, tais como impessoalidade, centralização, racionalidade instrumental, eficiência,
efetividade, etc. Em resposta ao componente administrativo da Crise do Estado, surgiram
as propostas do movimento de Reforma do Estado e da Administração Pública chamado
Nova Gestão Pública (Abrucio, 1996).
Em termos típicos ideais, as experiências da Nova Gestão Pública têm
sido mapeadas dentro das três seguintes tendências: (i) gerencialismo puro ou
managerelism, (ii) consumerism, e (iii) public service orientation (PSO). Sinteticamente, a
primeira tendência procura enxugar as atividades econômicas estatais a partir da redução
dos custos, bem como aumentar a produtividade do setor público. A segunda busca a
satisfação dos usuários de serviços públicos à luz do paradigma do cidadão-cliente e das
experiências de “quase mercado”. A terceira tendência visa ao conteúdo político da
Administração Pública e, assim, trabalha com conceitos como República, Democracia,
dentre outros (Abrucio, 1996).
O Gerencialismo Puro promove um processo de privatização de várias
atividades econômicas sob responsabilidade do Estado, procura diminuir os custos com
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pessoal, bem como se apóia na necessidade de separação entre Política e Administração.
Os principais instrumentos utilizados para a realização dessa empreitada são a
racionalização orçamentária, a avaliação de desempenho e a reengenharia de processos.
O êxito do Gerencialismo foi o relativo sucesso no saneamento das finanças do setor
público. Todavia, ainda que de maneira não prevista, acabou por enrijecer as
possibilidades de inovação da Administração Pública, pois os critérios de eficiência
utilizados eram orientados fundamentalmente para questões de ordem fiscal (Abrucio,
1996; Rezende, 1997).
O consumerism procura introduzir o conceito de qualidade no setor público.
Assim, parte de uma premissa de ação na qual a noção de cidadão aproxima-se da
noção de cliente. O intuito dessa proposta é tornar o governo mais ágil e competitivo. As
principais ferramentas utilizadas para essa inovação são a avaliação da percepção da
qualidade do serviço recebido pelo usuário, a contratualização dos serviços públicos por
meio de agências e a ampliação da descentralização administrativa. A grande dificuldade
encontrada pelo consumerism foi a forte associação entre cidadão e cliente, vez que a
relação de prestação de serviços públicos não é da mesma natureza da decisão de
compra e venda existente no mercado. De fato, no setor público, têm-se monopólios – o
que inviabiliza a possibilidade de escolha do cidadão/cliente. Além do mais, a estratégia
de competição intra setor público pode - da mesma forma que geram maior efetividade
dos serviços públicos, na medida em que induzem o bureau a inovar e melhorar a
qualidade dos serviços prestados devido à competição – não produzir a equidade
necessária ao setor público, pois não gera standarts no consumo dos serviços prestados.
Isto é, é possível ser “mais cidadão” em diferentes situações - a depender do local no
qual determinado serviço público é consumido (Abrucio, 1996).
Por fim, o Public Service Orientation (PSO) procurou imprimir maior
preocupação aos aspectos políticos da Administração Pública. Assim, foram introduzidos
e desenvolvidos conceitos como Democracia, República, Accountability, Transparência,
Participação, Controle Social, Equidade e Justiça. Os principais instrumentos gerenciais
desenvolvidos foram a descentralização, a cooperação e articulação entre órgãos, bem
como a Participação Social. Os grandes desafios postos ao PSO foram a harmonização
da lógica da Democracia Representativa – que demanda respostas mais abrangentes e
articuladas – com a lógica da Democracia Participativa – que tende a expressar
demandas mais locais (ABRÚCIO, 1996). Sem contar que muitos dos experimentos que
surgiram no bojo da discussão sobre a teoria democrática contemporânea não
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conseguiram, em alguma medida, superar o desafio do equilíbrio institucional e da
participação social (De Paula, 2005).
Além disso, o PSO é uma experiência mais embrionária no campo dos
experimentos de reforma do Estado e da Administração Pública. Trata-se da vertente
mais recente e, por isso, com maior leque de exploração. Nesse sentido, outras
experiências ao redor do mundo têm apresentado diferentes possibilidades de
participação e envolvimento das comunidades de uma maneira diversa da experiência
anglo-saxônica – matriz da qual o PSO é originária. Por essa perspectiva, destacam-se
as experiências de gestão em rede desenvolvidas em países como a Espanha e que
também, recentemente, têm sido desenvolvidas nos diferentes entes federados
brasileiros.
À luz do processo de reforma administrativa discutido, o presente trabalho
enfatiza o desenvolvimento do modelo de gestão baseado no conceito de “rede”. Desta
forma, a próxima seção se dedica a discutir as possibilidades de aplicação deste conceito
à administração pública.
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GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM REDE
O conceito de “rede” aplicado à administração pública pode ser entendido
como uma resposta a uma série de desafios enfrentados pelos Estados desde a década
de 1980. Segundo a corrente da governança, as redes de políticas consistem em uma
forma particular de governança dos sistemas políticos modernos e são focadas na
estrutura e nos processos através dos quais as políticas públicas se estruturam (Fleury,
2005). Nesse sentido, observa-se uma tendência de dependência crescente entre os
atores públicos e privados no desenvolvimento das políticas. As redes de políticas
passam a ser, portanto, uma alternativa para garantir a mobilização dos recursos
dispersos e dar uma resposta eficaz aos diversos problemas que envolvem o ciclo das
políticas públicas.
Para designar o novo modelo de gestão das políticas públicas que surge
neste contexto, Castells (1998) desenvolve a proposta de um Estado em Rede. Este
modelo representa uma forma institucional de enfrentamento dos novos problemas da
administração pública e de gestão política, tendo em vista o processo de globalização e
da era da informação (Castells, 1998). Nesse contexto, observa-se uma tendência de
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descentralização do Estado, com vistas a uma maior aproximação de identidades e
interesses (Castells, 1998).
De acordo com Castells (1998), esta configuração do Estado caracterizase por um compartilhamento da autoridade e da capacidade institucional de tomada de
decisões entre diversas instituições. Isto se tornou possível com o advento das novas
tecnologias da informação e conhecimento, que permitem um maior dinamismo das
relações sociais e políticas.
Desta forma, em um contexto de crescente complexidade das relações
globais, nacionais e locais, a eficiência das organizações públicas depende diretamente
de sua capacidade de processar informações e compartilhar decisões, o que exige
capacidade tecnológica, recursos humanos capacitados e uma estrutura administrativa
apta a assimilar esta nova forma de atuação política. Por outro lado, o Estado em Rede
representa um importante instrumento de controle social e democratização.
Alguns princípios têm orientado as transformações nas estruturas e
processos, dando origem ao chamado Estado em Rede. Entre eles podemos citar:
subsidiariedade, flexibilidade, coordenação, participação democrática, transparência
administrativa, modernização tecnológica, profissionalização da administração pública e
retroalimentação na gestão (Castells, 1998).
É importante ressaltar, ainda, que o Estado em Rede sustenta-se em
pressupostos que abrangem diversas áreas do conhecimento. Do ponto de vista
sociológico, há a noção de “sociedade em rede”, que segundo Castells (1999) baseia-se
em uma modelagem capaz de interagir com a sociedade complexa, globalizada e
tecnológica. Na concepção jurídica, destaca-se a quinta geração de direitos direcionados
para a inserção do cidadão e da governança no mundo virtual, bem como a teoria da
ação comunicativa habermasiana, segundo a qual a participação compartilhada é
essencial para a construção e aplicação da norma e do Direito. Já do ponto de vista
político-democrático e jurídico-constitucional, destaca-se o Estado Democrático de Direito,
instaurado no Brasil pela Constituição de 1988. Por fim, ressalta-se a intensificação das
demandas prestacionais nos serviços públicos e a nova dinâmica social de pluralidade e
maior interatividade entre os cidadãos.
Observa-se, portanto, que a gestão de políticas públicas em rede insere-se
em um contexto de reforma administrativa do Estado e tem se desenvolvido de formas
diversas nos diferentes países. No Brasil, Minas Gerais passou por um processo de
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reforma que foi inspirado nas reformas administrativas que ocorreram em outros países e
que se encontra hoje em sua terceira etapa, denominada Modelo de Gestão para a
Cidadania. A próxima seção descreve como se deu este processo em Minas Gerais.
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EXPERIÊNCIAS DE REFORMA ADMINISTRATIVA EM MINAS GERAIS
Em 2003, foi desenvolvido um conjunto de iniciativas voltadas para o
saneamento das contas públicas e para a recuperação da capacidade de investimento
público no estado de Minas Gerais. Para tanto, desenvolveram-se ações de
reestruturação orgânica do Poder Executivo, a fim de adequar as estruturas das
secretarias. Também ocorreu um ajustamento dos benefícios e remunerações do
funcionalismo público. Além disso, por fim, observou-se o estímulo às inovações voltadas
para a geração de resultados à luz dos parâmetros de qualidade e de eficiência no
serviço público (Vilhena e Athayde, 2005).
À época, o conjunto de iniciativas desenvolvidas foi chamado de “Choque
de Gestão”. Esse termo permanece até os dias atuais e carrega em seu bojo um conjunto
variado de inovações e mudanças realizadas no âmbito da máquina pública mineira. A
rigor, têm-se sucessivas gerações do “Choque de Gestão”: Primeira, Segunda e Terceira
Geração e, em alguma medida, tais etapas possuem correspondência com os
movimentos de reforma do Estado e da Administração Pública identificados
mundialmente.
Em termos temporais, a Primeira Geração do Choque de Gestão durou de
2003 a 2006 e parece estar mais sintonizada com as experiências do gerencialismo. A
Segunda Geração iniciou-se em 2007 e terminou em 2011 e sugere maior proximidade
com o consumerism. A terceira Geração teve início em 2012 e permanece até os dias
atuais, sendo mais afeita ao PSO.
Assim, a partir de 2003, observou-se um processo de oxigenação de
metodologias e práticas gerenciais do setor público por meio do uso, inclusive, de
iniciativas provenientes da esfera privada (Vilhena et. al, 2005). Dentre os instrumentos
de relevo desenvolvidos neste período, vale destacar a incorporação do conceito de
planejamento estratégico.
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Dessa forma, no caso mineiro, primeiramente, foi desenvolvido um
documento contendo a visão de longo prazo do estado, até 2030, chamado Plano Mineiro
de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Este é desdobrado em um planejamento de
médio prazo, para um período de quatro anos, por meio do Plano Plurianual de Ação
Governamental (PPAG). O PPAG abre-se nos planejamentos de curto prazo, quais sejam:
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Por fim, tem-se
ainda, na administração pública do estado, um instrumento para o planejamento setorial
chamado Acordo de Resultados (AR), que consiste na pactuação das metas e dos
objetivos considerados prioritários alinhados à estratégia - tanto entre o governador e
seus secretários (AR de Primeira Etapa); quanto entre os secretários e os servidores
públicos (AR de Segunda Etapa).
A partir de 2007, é possível destacar, no âmbito da Segunda Geração do
Choque de Gestão, a adoção do gerenciamento de projetos com vista aos resultados
como um dos principais empreendimentos voltados para a gestão pública desenvolvido
pelo Estado. À época, já havia uma crescente aceitação na iniciativa privada da
correlação entre a adoção de processos, praticas, técnicas e ferramentas de gestão de
projetos e o sucesso na obtenção de resultados. Além disso, a criação de projetos é uma
forma frequentemente utilizada para atingir os objetivos do planejamento estratégico, que
estava sendo implantado paralelamente (Trentim, 2012).
Dessa forma, entre 2007 e 2010, o grande foco da administração pública
estatal mineira foi a definição dos resultados voltados para o cidadão, bem como a busca
da realização dos mesmos. Assim, foram desenvolvidas ferramentas de gestão de projeto
e criação/adaptação de metodologias de gerenciamento voltadas para a obtenção de
resultados (Ladeira, 2011).
Nesse sentido, destaca-se a experiência de criação do Programa Estado
para Resultados, cujos três principais objetivos eram: (i) acompanhamento da execução
da estratégia governamental; (ii) monitoramento e avaliação dos projetos executados pela
administração pública e (iii) processo de seleção e alocação de profissionais de alto
desempenho para superação dos entraves presentes em algumas atividades estratégicas.
Em termos sintéticos, a experiência do programa Estado para Resultados consistiu na
montagem de um escritório híbrido cujo escopo era a gestão estratégia e o
monitoramento e avaliação do desempenho governamental (Guimarães e Campos, 2009).
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A partir de 2012, ficou mais claro que as inovações e metodologias
trazidas pelo governo de Minas Gerais desde 2003 tinham outros desafios a superar.
Mais especificamente, tornou-se necessário aprimorar os mecanismos e procedimentos
de inserção do cidadão nos processos de planejamento governamental para, assim,
garantir maior efetividade das ações governamentais. Trata-se da necessidade de
superar o paradigma de sucesso da administração pública à luz, exclusivamente, de
critérios de racionalização e gerenciamento eficaz dos gastos administrativos e incluir
outros parâmetros como a participação democrática. Nesse sentido, surgiu a terceira
onda do choque de gestão chamada “Gestão para Cidadania” (Ladeira, 2011).
O Modelo de Gestão para Cidadania do governo mineiro funda-se no
conceito de redes transversais e intersetoriais. Para operacionalizar esses conceitos,
tem-se uma estrutura de governança composta pelas seguintes instâncias: comitês
regionais, encontros e fóruns regionais, espaços de participação da sociedade civil,
câmara multisetorial e comitê estratégico. Trata-se de um arranjo cujo escopo é ser um
espaço de construção e execução conjunta das demandas que envolvem diferentes
atores sociais e agentes públicos interessados. Além disso, esse modelo propõe a
horizontalização e a flexibilização da estrutura administrativa; a criação de instâncias
participativas da sociedade civil; a regionalização da estratégia e metas governamentais
e o monitoramento via sistema de informações. (Ladeira, 2011).
Além dessa experiência de gestão em rede desenvolvida pelo órgão
central de coordenação governamental do estado de Minas Gerais, também destaca-se
algumas experiências setoriais de gestão em rede. Na Secretaria de Esporte e Juventude,
por exemplo, tem-se a experiência do “Rede Mineira da Juventude” – projeto que procura
articular secretarias e iniciativas para pautas do público jovem. Também como
experiência setorial, destaca-se o Projeto Rede Mineira do Trabalho, objeto de estudo
deste artigo. A criação desse projeto fez-se necessária tendo em vista diversos desafios
enfrentados pela política pública de emprego, trabalho e renda em Minas Gerais. A
próxima seção caracteriza a situação da política pública anterior ao projeto, ou seja, o
contexto que suscitou a sua criação.
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DESAFIOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA
NO BRASIL
Em uma rápida delimitação conceitual, as políticas públicas de emprego
compreendem tradicionalmente um leque não muito grande de ações: como a
qualificação profissional, a intermediação de mão de obra e o seguro desemprego.
Compreendem medidas que visam contribuir para a organização e melhor funcionamento
do mercado de trabalho, podendo até influenciar no nível de emprego geral da economia,
porém, de forma mais limitada.
As políticas de emprego são, portanto, aquelas que incidem mais
diretamente sobre o mercado de trabalho, dando sentido à forma como são chamadas
pela literatura internacional: Labor Market Policies (LMPs). Adicionalmente, no caso
brasileiro, é importante fazer outra diferenciação baseada em uma característica muito
própria do mercado de trabalho interno, isto é, o enorme setor informal da economia,
resquício estrutural do desenvolvimento tardio e da modernização incompleta do país.
Visando lidar com esta maior complexidade, foram adicionados ao seu conjunto uma
série de medidas focadas no público mais vulnerável da população, tendo em vista o
objetivo de gerar renda, ainda que fora do mercado mais estruturado e regulado.
Destacam-se o fomento ao microcrédito, as ações baseadas nos princípios da economia
solidária, dentre outras atividades focadas no empreendedorismo, na autonomia do
trabalhador e na ideia de inclusão produtiva, ou seja, na perspectiva da inserção social
por meio do trabalho e da renda. A partir destas considerações, o nome da política foi
também ampliado para “política de emprego e renda”, ou “política de emprego, trabalho e
renda”.
No Brasil, em consonância com o que ocorreu no resto do mundo, tendo
como referência principalmente os países europeus, as políticas de emprego têm
adquirido maior importância. Este fato se deve, em grande medida, às transformações
ocorridas na economia mundial, resultado das crises de 1970, com seus efeitos sobre as
regras trabalhistas e o funcionamento do mercado de trabalho. As políticas de emprego,
trabalho e renda passaram a ser vistas como boas alternativas diante das mudanças em
andamento.
Desde a década de 1990, observa-se um movimento em torno da
melhoria dos serviços públicos de emprego no país. Conforme o que vinha sendo feito
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nos países europeus, o principal direcionamento consistiu no fortalecimento da
integração dos vários serviços, ou seja, da entrega do benefício desemprego,
acompanhado do serviço de intermediação e da qualificação profissional, quando
necessária. Sendo acrescentadas, adicionalmente, as ações relacionadas à geração de
trabalho e renda.
Entende-se que o serviço público de emprego, representado por
estruturas de atendimento ao trabalhador, é o grande cerne da política de emprego,
exatamente por possibilitar a integração das ações, aumentando a eficiência de cada
uma delas e do sistema em seu conjunto. Muito destaque tem sido dado aos postos de
atendimento e ao desenvolvimento de novas ações de intermediação, que podem variar
muito conforme o lugar e necessidades específicas. Um bom exemplo para análise são
os centros de atendimento ao trabalhador (Job Centre Plus) da Inglaterra, que integram
grande variedade de serviços ao trabalhador (com foco na colocação e no retorno rápido
ao mercado de trabalho) com o benefício desemprego e assistência social. Além disso,
foi pioneiro ao possibilitar mais autonomia na procura por vagas, por meio de totens
computadorizados com toque na tela (jobpoints) e serviços telefônicos e de internet.
Destaca-se ainda o cuidado com sua localização em áreas nobres e estrutura física
atrativa. Tanto a autonomia oferecida ao trabalhador, quanto a preocupação com um
layout moderno das estruturas visam atingir aspectos subjetivos do desempregado,
relacionados à autoestima e estigma social. (Cole, 2010).
Argumenta-se que um atendimento de qualidade, com melhor captação de
vagas, delineamento do perfil do trabalhador e encaminhamentos mais criteriosos terão
grande impacto sobre as taxas de colocação. Somado a isso, ao melhorar as atividades
de informação e geração de conhecimento sobre o mercado de trabalho, as atividades de
qualificação e encaminhamento para outras ações mais associados à realidade brasileira,
como as destinadas a setores mais vulneráveis, serão, como consequência, também
otimizadas.
Por fim, argumenta-se que o país e, principalmente, o estado de Minas
Gerais encontra-se em um momento muito favorável a uma maior atenção às políticas de
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emprego. A perspectiva de crescimento sustentável e geração de empregos pela
economia, desde os anos 2000, possibilitam automaticamente maior eficácia e
efetividade às ações voltadas ao trabalhador, tornando este momento único como
perspectiva para maior organização, estruturação e maior eficiência do mercado de
trabalho e da economia como um todo. Considerando-se aspectos específicos do Brasil,
o serviço de emprego deve ampliar o seu alcance para o setor informal, antes
negligenciado, por meio de atividades de seleção e encaminhamento para programas de
microcrédito, apoio a economia solidária, ou mesmo serviços de intermediação e
certificação de autônomos (trabalhadores por conta própria). As estruturas de
atendimento ao trabalhador devem ser uma referência de credibilidade a todos os
desempregados que desejam se inserir ou se re-inserir no mercado de trabalho, assim
como o deve ser para o empregador com demandas específicas por mão de obra.
No intuito de se elaborar uma proposta de melhoria para esta política
pública em Minas Gerais foi elaborado um diagnóstico da situação atual que constatou
uma efetividade muito baixa nos resultados de intermediação do trabalhador. Como
causas, destacaram-se (i) dificuldade de acesso às Unidades de Atendimento do SINE,
resultado tanto da baixa capilaridade destas unidades no território estadual, como da
exclusividade do atendimento presencial na prestação do serviço, que dá pouca
autonomia ao cidadão para buscar acessos móveis aos serviços (internet, telefonia e
totens); (ii) baixa qualidade no atendimento aos usuários, que não traça um perfil
adequado dos cidadãos capaz de identificar suas demandas e necessidades e subsidiar
seu encaminhamento efetivo; (iii) baixa qualidade da captação de vagas, que não atua
prospectivamente e em conjunto com todo o mercado de trabalho (demanda de mão de
obra), senão que possui uma atuação reduzida e responsiva a algumas parcelas
específicas deste mercado; (iv) pouca articulação dos serviços prestados nas unidades
de atendimento, incapazes de oferecer respostas complexas (transversais) a problemas
em sua maioria complexos; (v) imagem negativa atualmente atribuída ao SINE, devido
justamente ao seu mau funcionamento e à ausência de campanhas informativas e
publicitárias destinadas aos trabalhadores e aos empresários; (vi) falta de alinhamento da
atuação da política com a estratégia do Governo de Minas Gerais, que é reflexo da falta
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de uma gestão estratégica destas unidades e da inexistência de capacitação permanente
de seus servidores; e finalmente (vii) falta de critérios técnicos que norteiem a abertura de
novas unidades, o que acaba por gerar gastos com a instalação de novas unidades sem
qualquer capacidade operativa e que não se sustentam no tempo.
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O PROJETO REDE MINEIRA DE TRABALHO
À luz da problemática e dos desafios apontados na seção anterior, a
Secretaria de Trabalho e Emprego do estado de Minas Gerais (SETE-MG) desenvolveu o
RMT - que foi incorporado à carteira de projetos estruturadores do atual quadriênio
(PPAG 2012-2015). O Projeto RMT tem como finalidade a integração das políticas de
emprego, trabalho e renda e a otimização da oferta de serviços integrados, a fim de
potencializar a geração de renda do trabalhador. O Rede está inserido dentro do
Programa Estruturador Melhor Emprego que ainda conta com o Processo Estratégico
Gestão da Educação Profissional (PEP), alocado na Secretaria de Estado de Educação
(SEE-MG,) e com o Projeto Estratégico Com Licença Vou à Luta, alocado na Secretaria
de Desenvolvimento Social (SEDESE-MG).
O RMT possui como principal premissa a atuação em rede, para, assim,
otimizar a eficiência e a efetividade da prestação dos serviços públicos ao cidadão
mineiro. Dessa forma, espera-se dos diversos atores governamentais (internos e
externos à SETE-MG) uma atitude cooperativa que vise integrar e coordenar os diversos
projetos, programas e ações estaduais desenvolvidos na área de trabalho e emprego. Tal
integração fará com que as ações dispersas ocorram de forma sinérgica, sem
sobreposições, e concorram para um mesmo conjunto de objetivos, dentro da lógica do
Programa Melhor Emprego.
Essa ação cooperativa não exigirá, em absoluto, transferência obrigatória
de recursos, responsabilidade pela execução das ações ou prerrogativa de decisões
estratégicas, gerenciais e operacionais sobre elas. Isto posto, entende-se por cooperação:
(i) a prestação de informações sobre as características principais, sobre o planejamento e
sobre a execução das ações, (ii) a disponibilidade para agendamento de reuniões,
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discussões e, troca de ideias e experiências, além do (iii) cumprimento de outras
responsabilidades firmadas em termos de parcerias multilaterais, caso ocorram.
− O Projeto Estratégico Rede Mineira do Trabalho propõe os seguintes objetivos
específicos:
− Melhorar a qualidade no atendimento aos usuários: ampliar a qualitativa e
quantitativamente os ativos capazes de gerar empregabilidade, tais como, qualificação,
microcrédito, assessoramento, dentre outros.
− Aumentar a transversalidade da política de emprego: procurar parceiros estratégicos
que também desenvolvem políticas de emprego, trabalho e renda.
− Alinhar estrategicamente o Governo de Minas Gerais, a SETE e as políticas de
emprego às unidades de atendimento: desenvolver uma estrutura de governança das
unidades de forma que ocorra um fluxo regular de comunicação entre as unidades de
atendimento ao trabalhador descentralizado por Minas Gerais e a SETE.
− Desenvolver critérios técnicos para a gestão das unidades: desenvolver um
instrumento normativo capaz de instruir e orientar a abertura, operacionalização e
gestão das unidades de atendimento ao trabalhador, a fim de garantir a excelência e a
padronização dos serviços prestados.
− Fortalecer a imagem das unidades de atendimento: criar uma imagem institucional das
unidades de atendimento ao trabalhador, de forma que, quando o cidadão precisar de
alguma política pública de emprego e renda, tenha como referência os serviços
ofertados pelas unidades da SETE.
− Fortalecer a participação social: induzir e fomentar a participação social nas políticas
públicas de emprego, trabalho e renda, por meio dos conselhos e comitês municipais
de trabalho e emprego.
Com vistas a atingir sua finalidade, o RMT foi concebido em uma
estratégia de atuação em ondas. Dessa Forma, em uma “Primeira Onda”, serão
promovidas o conjunto de ações necessárias para o aprimoramento dos serviços
prestados no âmbito da própria SETE. Isto é, está sendo feito um esforço interno da
Secretaria no sentido de aproximar cada uma das suas áreas e setores, bem como as
políticas executadas por cada um deles, a fim de otimizar os procedimentos e entregas
existentes entre as mesmas.
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Em uma “Segunda Onda”, com o intuito de garantir a ampliação da
cooperação e dos resultados governamentais, serão promovidas articulações com as
demais secretarias do estado de Minas Gerais. A segunda onda procura corroborar com
a tese de que políticas públicas voltadas para a ampliação da empregabilidade e da
geração de renda não estão limitadas às políticas públicas desenvolvidas pela SETE.
Muito pelo contrário, à luz da alocação dos recursos orçamentários, boa parte das ações
capazes de gerar renda e empregabilidade está alocada em outras políticas e secretarias
do estado de Minas Gerais, como a SEE-MG e a SEDE-MG (Secretaria de Estado de
Desenvolvimento Econômico).
Por fim, a “Terceira Onda” será constituída de parcerias e aproximações
com instituições que atuam junto às políticas geradoras de emprego e renda fora do
âmbito da máquina pública. Trata-se, assim, de um esforço mais amplo que buscará
outras formas cooperação e cooparticipação no desenvolvimento e gestão de políticas
públicas de trabalho, emprego e renda.
Do ponto de vista das ações, o projeto estratégico Rede Mineira do
Trabalho se desdobra nos subprojetos apresentados a seguir.
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DESENVOLVIMENTO DA RESOLUÇÃO DE CRITÉRIOS TÉCNICOS DE
GESTÃO
No segundo semestre de 2012, após um profundo estudo sobre as
normativas que tratam da política de emprego no Brasil e no estado de Minas Gerais,
bem como após a realização de diagnósticos das unidades de atendimento da SETE e de
uma série de reuniões com lideranças da Secretaria, foi editada a Resolução de Critérios
Técnicos de Gestão das Unidades de Atendimento. Esse documento está positivado no
ordenamento jurídico do estado de Minas Gerais por meio da Resolução n.º 36 de 17 de
dezembro de 2012. Trata-se de uma norma infralegal que, dentro dos limites jurídicos,
procura suprir a falta de uma norma geral da União que organiza a competência dos
entes da federação na política de trabalho e renda, tal como existe para outras políticas
sociais como saúde, educação e assistência social.
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DESENVOLVIMENTO DO COMITÊ TÉCNICO
Com vistas a garantir a governança do Projeto Estratégico Rede Mineira
do Trabalho, foi instituído, por meio da Resolução n.º 26, o Núcleo Técnico do Projeto.
Esse núcleo possui como função: (i) análise das ações expostas em assembleias; (ii) a
designação de técnicos para a consecução das ações validadas nas assembleias
tempestivamente; (iii) validação de ações e normativas das unidades do SINE, entre
outras. Além disso, pretende-se, também, a institucionalização de uma instância externa
à SETE, visando fomentar o reconhecimento e o relacionamento entre atores envolvidos
com as políticas de, emprego, trabalho e renda. Nesse sentido, o Comitê será uma
instância multisetorial, composta por tomadores de decisão e que deliberarão sobre
estratégias de integração de projetos e ações.
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MAPEAMENTO DAS POLÍTICAS ESTADUAIS DE GERAÇÃO DE RENDA
Como condição indispensável para execução do projeto, verificou-se a
necessidade de identificar todas as Politicas Públicas do Estado de Minas Gerais que
geram renda. Para tanto, no segundo semestre de 2012, foi elaborado o Portfólio de
Políticas Públicas, que teve a sua primeira versão concluída em novembro de 2012.A
metodologia para a sua consecução se deu, primeiramente, através de um levantamento,
no PPAG 2012-2015, dos órgãos do estado de Minas Gerais, que desenvolvem políticas
públicas capazes de gerar renda. A fonte de consulta utilizada foi o Sistema de
Informações Gerenciais e Planejamento (SIGPLAN), bem como entrevista estruturadas
com gestores do governo de Minas.
10 MODELAGEM DE PROCESSOS
Para a efetivação da integração das políticas públicas de trabalho,
emprego e renda, optou-se pela metodologia de gestão de processos que possibilitasse
uma mudança de entendimento dos colaboradores e principalmente dos líderes sobre a
gestão de projetos da casa, passando de uma visão funcional ou departamentalizada
para uma visão matricial ou de gestão por processos.
15
A primeira empreitada no âmbito desse subprojeto foi a construção da
Cadeia de Valor da SETE-MG. Essa representação serviu para que Secretaria
compreendesse como ela está organizada em relação aos seus processos e qual o valor
que esta gera para a sociedade e os diferentes stakeholders. Após a elaboração da
cadeia de valor, foi estabelecido que seriam mapeadas, com vistas a integração das
políticas públicas de emprego, trabalho e renda, os processos voltados para o
atendimento ao cidadão, quais sejam: gestão da educação profissional, gestão de
geração de renda e empreendedorismo e gestão da geração de emprego.
O processo de redesenho das políticas públicas da SETE foi informado
pela perspectiva de ação em rede e fundamentado nos seguintes valores:
corresponsabilidade, democracia, solidariedade, autonomia e empoderamento dos
membros,
horizontalidade,
multiliderança,
objetivos
comuns
partilhados,
livre
comunicação horizontal, livre entrada e saída de informações, partilha e otimização da
gestão de recursos.
A proposta de integração das políticas públicas ofertadas pela SETE foi
concebida em uma estratégia de curto e longo prazo. Trata-se de método de ação tido
como adequado, pois permite uma internalização mais gradual do processo de mudança
que se pretende fazer na Secretaria do ponto de vista de processos. Em linhas gerais, a
proposta de redesenho de alguns processos da SETE se baseou na estratégia de que
cidadão, ao demandar alguma das políticas oferecidas pela Secretaria, percorra um
“circuito” no qual serão oferecidas outras políticas e informações, a fim de ampliar o
número de ativos capazes de gerar empregabilidade e renda. Dessa forma, o trabalhador
terá acesso a um cardápio variado de políticas públicas. Por exemplo, ao procurar o
seguro desemprego, será também oferecidas ações de intermediação da mão de obra e
qualificação profissional. Ou, quando se demandar serviços de assessoramento de
empreendimentos produtivos, também serão ofertadas políticas de microcrédito e
qualificação.
11 DESENVOLVIMENTO DE UM SISTEMA INTEGRADO DE INFORMAÇÕES
A etapa consequente do subprojeto mapeamento de processos culmina no
desenvolvimento
de um
sistema integrado de
informações
que
viabilizará
o
monitoramento e a maturação da modelagem de processos desenvolvida. Esse sistema
contará com dados das políticas de emprego, trabalho e renda atualmente oferecidas.
16
Trata-se de um depositório de informações que poderá ser utilizado pelos
gestores da Secretaria de Trabalho e Emprego para a tomada de decisões, pelos
atendentes das Unidades de Atendimento do SINE, para a orientação e o devido
encaminhamento dos usuários, bem como por empregadores, trabalhadores, acadêmicos
e outros órgãos públicos.
12 CAPACITAÇÃO DOS GESTORES DAS UNIDADES DE ATENDIMENTO
A capacitação a ser oferecida pelo Projeto terá as seguintes finalidades:
habilidades em gestão, procedimentos e normas da Administração Pública e políticas
públicas de emprego, trabalho e renda.
13 DESENVOLVIMENTO DE ATENDIMENTOS NÃO-PRESENCIAIS
O serviço de autoatendimento e atendimento não presencial têm em vista
o objetivo de melhoria da qualidade de atendimento ao cidadão usuário, por meio de uma
perspectiva de atendimento individualizado. Parte-se do pressuposto de que para atender
melhor devem-se identificar os perfis e as necessidades do trabalhador que procura o
serviço, possibilitando, desta forma, escolher as melhores ações e focar os esforços
naqueles mais necessitados. Além disso, possibilita também aumentar a eficiência dos
recursos. Neste sentido, torna-se importante ampliar as alternativas para os mais
gabaritados
que,
por
sua
vez,
recorreriam
primeiramente
aos
serviços
de
autoatendimento, possibilitando dar maior autonomia àqueles que procuram por um
serviço mais rápido.
Destaca-se o desenvolvimento das tecnologias de TI que tem possibilitado
ampliar o serviço via meios eletrônicos, além do acesso rápido por meio de sistemas de
autoatendimento nas unidades. Estas possibilidades, que permitem ampliar muito o
número de usuários e de atendimentos aos cidadãos, ainda não foram aproveitadas pelo
serviço de emprego no Brasil e em Minas Gerais. Assim, a partir das ações já descritas
de mapeamento dos processos para a integração dos serviços de emprego e do
desenvolvimento de um sistema integrado de informações, prevê-se que este sistema
possa ser disponibilizado em um formato em que o cidadão seja usuário. Há grande
gama de possibilidades, tais quais: postagem de currículos via web, procura por vagas de
emprego com o posterior encaminhamento, bem como a pesquisa por outros serviços
disponíveis, como cursos de qualificação, microcrédito, dentre outros.
17
14 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Até o presente momento, as experiências de implementação do Projeto
Estratégico Rede Mineira do Trabalho demonstraram alguns desafios. Destaca- se a
inexistência de uma política pública única de trabalho e emprego, tanto no nível Federal,
quanto Estadual. Esse aspecto restringe a entrega dos serviços que promovem a
geração de renda de forma articulada e ampla ao cidadão na medida de suas
necessidades. Outra conseqüência é a indefinição dos papéis de cada ator, podendo
gerar conflitos de poder e interesses, o que implica em atrasos e entraves ao Projeto.
Também vale destacar como desafio enfrentado a dificuldade histórica de
integração das políticas públicas de emprego. Não obstante exista a prescrição de
integração destas políticas há alguns anos, factualmente, as políticas são oferecidas de
maneira fragmentada. Assim, há um histórico e uma cultura já consolidada de não
integração.
Do ponto de vista das ações que incidem na otimização dos serviços
integrados, tem-se a alta rotatividade de funcionários nas unidades de atendimento.
Trata-se de um problema que está relacionado com a baixa atratividade da estrutura
remuneratória dos cargos. Essa alta rotatividade também possui relação com o fato de
parte da gestão dos recursos humanos ser competência das prefeituras que, com relativa
freqüência, não faz a melhor indicação de funcionários para a atuação nos postos de
atendimento.
Para superar alguns desses desafios, o Projeto Rede Mineira do Trabalho
tem apostado em algumas iniciativas. No que se refere à ausência de uma normativa que
delimita a competência dos entes da federação em relação à política de emprego, tem se
feito o uso das diretrizes e determinações legais que estão consolidadas no Manual de
Critérios Técnicos de Gestão. Em relação ao problema de histórico de fragmentação na
oferta de políticas públicas, a aposta tem sido a remodelagem de processo com vista à
integração das políticas públicas, bem como estratégias de comunicação e capacitações.
Sobre o problema da rotatividade, as capacitações têm sido vistas como as ferramentas
capazes de habilitar e motivar os profissionais que atuam nas unidades de atendimento.
Observa-se, portanto, um esforço estadual em desenvolver a cultura de
gestão de políticas públicas em rede, o que envolve desafios diversos. Ainda que
incipiente, acredita-se que a gestão em redes seja um dos caminhos possíveis para a
atual política pública de emprego, trabalho e renda no Brasil.
18
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Políticas Públicas de Emprego, Trabalho e Renda

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