Planejamento de longo prazo: Reflexões sobre experiências
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Planejamento de longo prazo: Reflexões sobre experiências
Planejamento de longo prazo: Reflexões sobre experiências internacionais Mariano Lafuente Especialista Sênior em Modernização do Estado (IFD/ICS) @LafuenteMariano - [email protected] CONSEPLAN Recife, Fevereiro 2014 Estrutura da apresentação 1. Características do planejamento de longo prazo 2. Tendências nos países da OCDE 3. Tendências na América Latina 4. Desafios e reflexões 2 1. Características do planejamento de longo prazo 3 Definição • Plano que excede um período de governo (4/5 anos) - a maioria cobre entre 10 e 20 anos. Para que fazer planejamento de longo prazo? • Muitos dos objetivos do país/estado/cidade excedem um período de governo. • Os principais desafios/investimentos não podem ser resolvidos apenas em 4-5 anos. • Um plano de longo prazo define uma visão a atingir no futuro. • Essa visão estratégica procura orientar e alinhar as estratégias de médio prazo e planos operacionais de curto prazo (anuais) das instituições do setor publico. 4 Na pratica internacional, parecem existir 2 principais modelos de planejamento de longo prazo 1. Visão Estratégica 2. Metas a serem atingidas Propósito Definir um curso geral Ferramenta de Gestão Características Reflexões sobre os desafios e as Objetivos com metas prioridades futuras (quantitativas) intermediárias Exemplos Finlândia (2013-2030) Colômbia (2004-2019) 5 No segundo modelo, o número de metas pode ser altamente variável • Planos com 180 metas e planos com 10 metas. • Alguns planos procuram orientar toda a ação do governo, outros só prioridades (ambos exigem metas intermediárias para ser uma ferramenta de gestão). • A escolha de um modelo ou outro depende do propósito do planejamento. 6 Mas em todos os casos, os planos de longo prazo procuram orientar aos de médio prazo (4-5 anos) e aos planos operacionais anuais Fuente: Booz & Co (2010) 7 Quem faz o planejamento do longo prazo? • Centro de Governo (CdG): instituições de apoio directo ao Presidente / Governador (Casa Civil, Secretarias de Planejamento e Gestão, Secretarias de Governo , Delivery Units, etc.). • Eles têm a perspectiva “whole of government” para garantir a consistência dos objetivos. • Eles também garantem que os objetivos realmente refletem as prioridades do Presidente / Governador • Desvantagem dessa liderança: A associação do plano com um Presidente ou Governador pode levar ao abandono dele quando há uma mudança no governo. 8 Embora a responsabilidade pelo planejamento pode estar dividida 13 países (48%) 14 países (52%) Responsabilidad exclusiva de Presidencia, Oficina del Primer Ministro, u Oficina de Gabinete Responsabilidad compartida con otro organismo Fonte: Adaptado de OECD (2013). Amostra de 27 países que realizam o planejamento estratégico, alguns nãomembros da OCDE. 9 2. Tendências nos países da OCDE 10 A maioria dos países da OCDE (e outros) tem planos estratégicos ao nível geral 7 países sem planejamento estratégico (22%) 25 países com planejamento estratégico (78%) Fonte: OCDE (2013). Amostra de 32 países que responderam a uma pesquisa de Centro de Governo, incluindo alguns não membros à OCDE. 11 Mas apenas alguns desses países planejam a longo prazo Planejamento de longo prazo: 9 países (36%) +20 anos 1 país (4%) 11 - 20 anos 4 países (16%) 6 - 10 anos 4 países (16%) 1 - 5 anos 16 países (64%) Fonte: OECD (2013). Amostra de 25 países que realizam o planejamento estratégico, alguns não-membros da OCDE. 12 Países com planejamento de longo prazo Horizonte Países Dinamarca (2020) Planejamento a 6-10 anos Islândia (2020) Israel Eslováquia (2020) Finlândia (2030) Planejamento a 11-20 anos Látvia (2030) Lituânia (2030) África do Sul (2030) Planejamento a +20 anos Japão (2050) Fonte: OCDE (2013). Amostra de 32 países que responderam a uma pesquisa de Centro de Governo, incluindo alguns não membros à OCDE. 13 Casos na OCDE: Finlândia 2030 Período 17 anos (2013-2030) Elaboração Escritório do PM, em consulta com os acadêmicos, empresas, ONGs e cidadãos (em 7 fóruns regionais e através da web). Características Modelo "visão estratégica". Representa uma reflexão de futuro, mas não é um programa de ação. Monitoramento Não define sistema de monitoramento Objetivos • Bem-estar através de um crescimento sustentável. • Ambiente atrativo para todos os tipos de empresas. • Aliança entre o trabalho, o aprendizado e o empreendedorismo. • Educação, o espírito de comunidade e participação como base para o sucesso e o bem-estar. • Apoio do setor público para um crescimento sustentável. http://www.2030.fi/en 14 Casos na OCDE: Dinamarca 2020 Período 10 anos (2010-2020) Elaboração Escritório do PM Características Modelo de «metas». Define 10 grandes metas e cursos de ação para atingilas. Não participativo (só do governo) Monitoramento Não define sistema de monitoramento Objetivos • Dinamarca entre as nações mais ricas do mundo. • A oferta de trabalho dinamarquês entre os 10 maiores do mundo. • Dinamarqueses entre os alunos mais inteligentes do mundo. • Pelo menos uma universidade dinamarquesa no top 10 europeu. • Dinamarca entre os 10 países com maior expectativa de vida. • Dinamarca uma sociedade verde e sustentável, entre os três países com maior eficiência energética do mundo. http://stm.dk/publikationer/ arbprog_10_uk/index.htm • Dinamarca entre os melhores criando igualdade de oportunidades. • Dinamarca entre os países mais livres e entre os melhores na integração europeia • Dinamarqueses entre os mais seguros do mundo e as pessoas confiantes. • Entre o setor público mais eficiente e menos burocrática mundo. 15 Os governos subnacionais na OCDE: Estados vs Cidades • No nível estadual na OCDE, apenas alguns governos tem plano de longo prazo; enquanto outros fizeram em décadas passadas, hoje não utilizam essa ferramenta. • O planejamento de longo prazo é mais comum nas cidades - questões como planejamento e transporte urbano são particularmente adequados para visões de longo prazo (investimentos). 16 Os governos subnacionais na OCDE: Estados nos EUA • Oregon Shines / Oregon Benchmarks (http://library.state.or.us/repository/2011/201109061630352/) Período 20 anos (1989-2009) Elaboração Escritório do Governador, com a participação de órgãos públicos, setor privado, sociedade civil Características Modelo de “metas”. Três eixos estratégicos, 158 metas (e cursos de ação) Monitoramento Os relatórios anuais do Oregon Progress Board (presidido pelo Governador, membros do Executivo, do Legislativo e do setor privado) • Minnesota Milestones (http://www.demography.state.mn.us/milestones/) Período 30 anos (1992-2022) Elaboração Departamento de Planejamento de Minnesota, depois de um processo de consulta à cidadania (10.000 participantes) Características Modelo de “metas”. 20 Objetivos, com 79 metas (não incluem estratégias) Monitoramento Reportes de avance periódicos 17 Os governos subnacionais na OCDE: Estados nos EUA • Além de visões de longo prazo, esses planos incluíam metas de médio prazo, que permitiram orientar políticas públicas, e especialmente no Oregon, a alocação orçamentaria. • Essas experiências continuaram por vários anos, mas foram finalmente abandonadas após mudanças políticas • A única experiência atual seria Havaí 2050, publicado em 2008. • Mas casos como o caso de Oregon inspiraram a outros países no mundo, principalmente na Austrália. 18 Os governos subnacionais na OCDE: Estados na Austrália • No início de 2000, todos os estados da Austrália adotaram planos de longo prazo. • A maioria dos planos compartilham certas características: Modelo de plano Modelo de «metas» Liderança Centro de Governo (Escritório do Governador) Motivação Marcar novo curso após mudança de governo Elaboração Participativa, em consulta com o público Prioridades O crescimento econômico, infraestrutura, saúde, educação, segurança e bem-estar, a sustentabilidade ambiental Implementação Forte alinhamento do orçamento com o plano Monitoramento Foco em resultados (outcomes) Revisão Geralmente cada 2 anos 19 Os governos subnacionais na OCDE: Estados na Austrália • A maioria dos planos eram verdadeiras ferramentas de gestão: permitiam definir prioridades, alinhar os recursos, atribuir responsabilidades, e monitorar o desempenho. • Mas a maioria desses planos não “resistiram” mudanças de governo: foram abandonados quando outro partido tomou posse. • De qualquer forma, ainda alguns exemplos interessantes: • South Australia 2020 http://saplan.org.au/ • New South Wales 2021 http://www.2021.nsw.gov.au/ 20 Os governos subnacionais na OCDE (Austrália): South Australia 2020 Período 9 anos (2011-2020), mas atualiza as versões 2004 e 2007 do Plano Elaboração Escritório do Governador, envolvendo empresas, comunidades e sociedade civil (9.200 cidadãos) Características Modelo de «metas». 6 prioridades com 100 metas Monitoramento Relatórios a cada dois anos por uma entidade independente (Audit Committee) Prioridades • Comunidade • Prosperidade • Ambiente • Saúde • Educação • Idéias http://saplan.org.au/ 21 Os governos subnacionais na OCDE (Austrália): New South Wales 2021 Período 10 anos (2011-2021), embora parcialmente atualiza a versão do Plano 2006 Elaboração Escritório do Governador, envolvendo os governos locais, líderes comunitários e cidadãos. Características Modelo de «metas». 5 estratégias com 180 metas Monitoramento Os relatórios anuais de progresso Estratégias • Reconstruir a economía. • Entregar serviços de qualidade. • Renove infra-estrutura. • Fortalecer o ambiente e as comunidades. • Recuperar responsabilidade (accountability). http://www.2021.nsw.gov.au/ 22 Os governos subnacionais na OCDE: Cidades • Os planos de longo prazo são freqüentes ao nível municipial. • Mesmo nos EUA, onde o nível federal e estadual não tem planejamento de longo prazo, muitas cidades têm visões de longo prazo: • Austin 2039 • New York City 2030 • Philadelphia 2035 • Portland 2035 • As questões urbanas (como transporte) são particularmente adequados para o planejamento de longo prazo. 23 3. Tendências na América Latina 24 Na AL, 6 de 25 países tinham planos de longo prazo em 2007 e 2012 – mas só Brasil, Colômbia e Jamaica mantiveram o Plano) 2007 2012 - Belize (Horizon 2010-2030) Brasil (Brasil 2010-2022 –em preparação) Brasil (Plano Brasil 2010-2022) Colômbia (Visión Colombia 2005-2019) Colômbia (Visión Colombia 2005-2019) - Haiti (PARDH 2013-2030) - Honduras (Visión de País 2010-2038) Jamaica (Vision 2009-2030 –em preparação) Jamaica (Vision 2009-2030) México (Visión 2007-2030) (abandonado) Panamá (2025) (abandonado) Trinidad e Tobago (2020) (abandonado) Fonte: PRODEV –BID (2010, 2014) 25 As mudanças de governo põe em risco a continuidade dos planos • Plano pode estar em vigor formalmente, mas não como diretrizes para as políticas do governo: • México Visión 2030 – plano nacional 2013-2018 não faz menção • Plan Perú 2021 – presentado em 2010, antes de sair a administração Alan Garcia • Panamá 2025 • Visão Colômbia 2019 parece ter “resistido” melhor. • Devido à força da instituição de planejamento? (DNP) Ou a continuidade política? • Embora num mesmo governo, a visão de longo prazo e o programa de governo podem não estar realmente alinhados. 26 Casos nacionais na AL: México 2030 Período 23 anos (2007-2030) Elaboração Presidência da República, após consulta com os cidadãos, análise de documentos e integração de informações Características Modelo de «metas». 5 eixos de ação com 28 metas Monitoramento Não define sistema de monitoramento Eixos de ação • Estado de Direito e Segurança • Economia Competitiva e criadora de postos de trabalho • Igualdade de Oportunidades • Sustentabilidade Ambiental • A democracia efetiva e Política Externa Responsável http://servicios.encb.ipn.mx/sites/poa/archivos/Proyecto_Visi%C3%B3n_2030.pdf 27 Casos nacionais na AL: Colômbia 2019 Período 15 anos (2004-2019), com metas intermediárias a 2010 Elaboração Departamento Nacional de Planejamento (DNP), em consulta com os órgãos do governo e especialistas Características Modelo de «metas». 4 Objetivos, com 149 metas y seis linhas de ação Monitoramento Não define sistema de monitoramento Objetivos • Uma economia que garante um melhor bem-estar • Uma sociedade mais igualitária e solidária • Sociedade de cidadãos livres e responsáveis • Um Estado eficiente ao serviço dos cidadãos https://www.dnp.gov.co/Pol%C3%ADticasdeEstado/Visi%C3%B3nColombia2019.aspx 28 O planejamento de longo prazo é infrequente nos governos subnacionais na AL • Nos países federais da AL, o planejamento plurianual é obrigatório para os estados no Brasil e no México – mais não na Argentina. • Os Departamentos em Colômbia também realizam o planejamento, que deve estar em consonância com o Plano Nacional de Desenvolvimento. • Mas o planejamento de longo prazo nos estados é menos comum: apenas alguns estados têm planos que vão além do período do Governador. • Os planos de longo prazo ter sido mais comum nas cidades: São Paulo 2040, Rosario 2018, Plano Guadalajara 2030, Visão Chihuahua 2040 ... 29 Os governos subnacionais na AL (México): Guanajuato 2035 Período 25 anos (2010-2035) - mas atualiza a visão de planos anteriores: Plano 2020 (1992), Plano 2025 (2000), Plano 2030 (2005). Elaboração Instituto Planejamento de Guanajuato, em consulta com cerca de 5.000 pessoas, entre agências governamentais estaduais, federais e municipal, universidades, câmaras, associações profissionais e empresas Características Modelo de «visión estratégica». 4 dimensões, cada uma com múltiplos objetivos (embora não metas quantitativas) e linhas de ação. Monitoramento Indica metodologia e atores do sistema de monitoramento. Dimensões estratégicas • Dimensão Humana e Social. • Dimensão da Administração Pública e Estado de Direito. • Dimensão Econômica. • Dimensão Ambiente e Território. http://iplaneg.guanajuato.gob.mx/guanajuato 30 Os governos subnacionais na AL (México): Jalisco 2033 Período 20 anos (2013-2033) com metas intermediárias a 2015 e 2018. Atualiza o Plano anterior (2007-2030) Elaboração Secretaria de Planejamento, Administração e Finanças, após consulta a especialistas e cidadãos (fóruns regionais, pesquisas, portal web). Características Modelo de «metas». 6 objetivos com 151 metas y 673 estratégias para alcançá-los. Monitoramento Define um Sistema de Monitoramento dos Indicadores de Desenvolvimento (MIDE Jalisco), que inclui um painel de controle on-line Dimensões estratégicas • Ambiente e vida sustentável • Economia próspera e inclusiva • A igualdade de oportunidades • Comunidade e Qualidade de Vida • Garantia de direitos e liberdade • Instituições confiáveis e eficazes http://sepaf.jalisco.gob.mx/gestion-estrategica/planeacion/ped-2013-2033 31 Os governos subnacionais na AL (Argentina): Tucumán 2016-2020 Período 11 anos (2009-2020), com metas intermediárias a 2016. Elaboração Secretaria de Planejamento, em consulta com as áreas de governo, ONGs, universidades, câmaras de comércio, sindicatos, especialistas e cidadãos. Características Modelo de «metas». 5 eixos com varias metas quantitativas e linhas de ação Monitoramento Não define sistema de monitoramento Eixos • Pobreza • Infraestrutura social básica • Educação • Saúde • O trabalho decente http://www.tucuman.gov.ar/led/led.php 32 4. Desafios e reflexões 33 Desafio 1: Lidar com a incerteza • Complexidade da análise prospectiva no mundo incerto, mudanças. • As crises econômicas e outros eventos inesperados (mudança nos preços dos commodities, alterações nas taxas de juros internacionais, a disponibilidade de financiamento internacional, mudanças no Governo Federal para o caso subnacional). • Os planos não costumam contemplar cenários alternativos ou estimativa da probabilidade de atingir os objetivos. 34 Desafio 2: Mudanças políticas • Novas administrações vão querer definir seu próprio caminho: o que acontece com os planos existentes? • Abandono • Atualização • A maioria das “atualizações” parece implicar um plano totalmente novo • Importância de um amplo consenso sobre planos de longo prazo: favorecer a continuidade do plano quando ha mudanças do governo; aprovação por lei ajudaria 35 Desafio 3: Operacionalização • Dificuldades na vinculação dos planos de longo prazo com as estratégias de médio prazo e os planos operacionais anuais. • Ligação com o orçamento é ainda mais complexa • Isso adiciona a dificuldade de coordenação com outros níveis de governo – como planejar o trabalho dos Municípios e da União no caso dos Estados? 36 Desafio 4: Responsabilização • Em geral, os planos não identificam quais instituições e agências são responsáveis pelas metas. • Isso torna difícil operacionalizar o plano em ações concretas. • Ele também limita a capacidade do Presidente/Governador para fazer agentes específicos responsáveis pela entrega de resultados, e para usar o plano como uma ferramenta de gestão. 37 Desafio 5: Monitoramento • O sistema de monitoramento é estabelecido somente em poucos casos. • Apenas alguns planos definem uma trajetória e metas intermediárias. • Existem exemplos valiosos de painéis de controle on-line: Islandia 2020 Jalisco 2033 Tendencia Meta a alcanzar http://eng.forsaetisraduneyti.is/iceland2020/objectives/ http://seplan.app.jalisco.gob.mx/indicadores 38 Reflexão 1: A maioria dos governos não planeja a longo prazo • Apenas alguns países e estados têm planos abrangentes e de longo prazo. Na AL e na OCDE, a maioria não fazem esse exercício. • No nível estadual têm sido frequentes em alguns países (Austrália), mas eles não são comuns atualmente. • Existem muitos planos setoriais de longo prazo, especialmente em assuntos que requerem de grandes investimentos (infraestrutura, transportes, energia) e planos municipais (urbanismo). • Mas é difícil que esses planos setoriais tenham coerência sem uma visão estratégica global, liderada desde o “Centro do Governo”. 39 Reflexão 2: O modelo do plano de longo prazo depende do objetivo • Como vimos, existem dois modelos de planejamento de longo prazo: • Visão estratégica dos desafios e prioridades para o futuro • Metas específicas e quantitativas, com linhas de ação • Não há evidência suficiente para indicar que um modelo é preferível a outra: depende do que seja procurado com o planejamento. • O segundo modelo é concebido como uma ferramenta de gestão, porque as metas detalhadas permitem o monitoramento dos avanços. • No entanto, é improvável que após de uma mudança de governo o plano seja mantido, de modo a que os seus efeitos a longo prazo não seria atingido. 40 Reflexão 3: O escopo dos planos pode variar muito • Alguns planos incluem muitas metas, enquanto outros são mais seletivos. • Não há nenhuma evidência para sempre optar por um ou outro modelo. • Como ferramenta do Presidente / Governador e sua equipe imediato (Centro de Governo), é essencial que tenha foco somente nas principais prioridades. 41 Reflexão 4: Perguntas antes de começar o planejamento de longo prazo 1. Existe demanda por um plano de longo prazo? Será realmente utilizado? 2. Que habilidades são necessárias para produzi-lo? 3. Quem deve estar envolvido na sua elaboração? 4. Quem tem autoridade para aprová-lo e assegurar maior apropriação? 5. Existem mecanismos de monitoramento e de accountability? 6. Existem incentivos para o cumprimento das metas? (ou penalidades?) 7. Como é que o plano esta ligado com o PPA, com outros planos de médio prazo e com planos operacionais anuais das instituições? Como é a vinculação com o orçamento? 8. Existem mecanismos para atualizar o plano pelas contingências? 42 Fonte: Ben Gera (2010) Planejamento de longo prazo: reflexões sobre experiências internacionais Mariano Lafuente Especialista Sênior em Modernização do Estado (IFD/ICS) @LafuenteMariano - [email protected] CONSEPLAN Recife, Fevereiro 2014 Links Planos de longo prazo - Países Belize (Horizon 2030) http://www.belize.gov.bz/index.php/government-initiatives/horizon-2030 Brasil (Plano Brasil 2022) http://www.sae.gov.br/brasil2022/ Colombia (Visión Colombia 2019) https://www.dnp.gov.co/Pol%C3%ADticasdeEstado/Visi%C3%B3nColombia2019.aspx Eslovaquia (2020) http://www.ivo.sk/3853/en/projects/vision-of-the-development-of-the-slovak-republic-till-2020 Dinamarca (2020) http://stm.dk/publikationer/arbprog_10_uk/index.htm Finlandia (2030) http://www.2030.fi/en/ Haití (PARDH 2030) http://www.mpce.gouv.ht/psdhsynthesanglais.pdf Honduras (Visión de País 2038) http://www.plandenacion.hn/ Islandia (2020) http://eng.forsaetisraduneyti.is/iceland2020/ Jamaica (Vision 2030) http://www.vision2030.gov.jm/ Japón (2050) http://www.scj.go.jp/en/vision2050.pdf Letonia (2030) http://www.pkc.gov.lv/latvija2030 Lituania (2030) http://www.lrv.lt/bylos/veikla/lithuania2030.pdf México (Visión 2030) http://servicios.encb.ipn.mx/sites/poa/archivos/Proyecto_Visi%C3%B3n_2030.pdf Sudáfrica (2030) http://www.npconline.co.za/pebble.asp?relid=757 44 Links Planos de longo prazo - Estados Guanajuato (2035) http://iplaneg.guanajuato.gob.mx/guanajuato Jalisco (2033) http://sepaf.jalisco.gob.mx/gestion-estrategica/planeacion/ped-2013-2033 Minnesota Milestones http://www.demography.state.mn.us/milestones/ New South Wales (2021) http://www.2021.nsw.gov.au/ Oregon Shines / Oregon Benchmarks http://library.state.or.us/repository/2011/201109061630352/ South Australia (2020) http://saplan.org.au/ Tucumán (2016-2020) http://www.tucuman.gov.ar/led/led.php Planos de longo prazo - Cidades Austin (2039) http://www.austintexas.gov/department/imagine-austin New York (2030) http://www.nyc.gov/html/planyc2030/html/theplan/the-plan.shtml Philadelphia (2035) http://phila2035.org/ Portland (2035) https://www.portlandoregon.gov/bps/article/304042 45 Referências Ben Gera, Michal (2010). “Policy Planning in the Centre of Government: Recent Trends”. http://www.rcpar.org/mediaupload/events/2010summerinstituteLatvia/20100817_Ben-Gera_presentation.pdf Booz and Co. 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