Algumas questões de desenvolvimento de política e pesquisa

Manual de Finanças
Multigovernamental:
Algumas questões de desenvolvimento de
política e pesquisa
Ehtisham Ahmad and Giorgio Brosio
Brasília, setembro de 2015
CENTRO STUDI SUL FEDERALISMO
Motivação para volume e conversa
• A economia política ou as abordagens “positivas”
necessárias para a avaliação das políticas públicas:
– As recomendações podem mudar algumas instituições e
incentivos de vários níveis
• Geralmente a literatura teórica não aborda os
progressos práticos em determinados países
– As regras básicas “regulamentares” centradas nos EUA
não eram aplicáveis às reformas na China (reformas de
1993/94)
– Levy (2008), Antón, Hernandéz e Levy (2013)— Os
modelos bismarckianos talvez não sejam adequados
quando há informalidade
– Normalmente as interações entre as questões tributárias e
de política social e instituições em diferentes níveis vêm à
baila
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Questões políticas em grandes países
de vários níveis, como o Brasil
• Como dar início à mudança estrutural e reduzir os custos de fazer
negócios
– Eliminar as distorções do VAT, um importante exercício dos vários
níveis de governo, que gera ganhadores e perdedores no nível
estadual,
– Requer diversos instrumentos, inclusive os efeitos de imposto sobre
imposto, e impostos e transferências
• Necessidade de avaliações cuidadosas sobre o financiamento do
desenvolvimento sustentável
– Exemplos: imposto de vários níveis e política social quando houver
informalidade (projeto LSE no México e na Indonésia, com insumos do
BID, BM e JICA)
– Projeto e financiamento de “hubs” urbanos sustentáveis (trabalho
em andamento na China e no Chile, e outros casos)
• Sem a devida atenção à governança local e a prestação de serviço, a
infraestrutura de conectividade pode aumentar a concentração e as
desigualdades
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Some lessons from the Handbook
ABORDAGENS POSITIVAS PARA AS
FINANÇAS MULTIGOVERNAMENTAIS
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O Volume: Avanços Analíticos
• Abordagens Positivas e
Interpretações
– Lockwood (Economia
política)
– Breton (Teoria positiva de
federalismo e
descentralização política)
– Salmon (concorrência
horizontal)
– Revelli (federalismo fiscal)
– Congelton (federalismo
assimétrico)
– Spahn (Federalismo do
contrato)
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Principais questões de política relevantes
para países e agências multilaterais
• Instrumentos de Políticas e
Instituições
– Quem faz o quê? (Dafflon)
– Governança e Instituições (Ahmad)
– Atribuição das Receotas (Ambrosanio e
Bordignon)
– Competição fiscal (Wilson)
– Below the salt: VAT (Bird)
– Financiando Áreas Urbanas (Bahl e
Linn)
– Tributação Local e Regional (MartinézVazquez)
– Economia Política dos Tributos sobre
Propriedade (Ahmad, Brosio, Pöschl)
– Desenho de Transferência (Boadway)
– Sustentabilidade Macro (Ter-Minassian)
• Desafios Emergentes
– Captura e Clientelismo (Bardhan e
Mookherjee)
– Redução de Pobreza (Birner e von
Braun)
– Dividindo Recursos Naturais
(Brosio)
– Meio-ambiente e mudança
climática (Dalmazzone)
– Desastre Natural (Goodspeed)
– Prevenção de Conflito (Dower e
Weber)
– Questões de Medidas (Blöchliger)
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Abordagens normativas
• Abordagens normativas pós-segunda guerra mundial
– Bastante descritivas
• Influenciadas pela experiência dos EUA
– Normalmente, uma abordagem instrumento a instrumento (educação
isoladamente ou impostos sobre propriedade)
– Atribuição, arranjos financeiros
• Ensino primário e secundário para o nível municipal, função das preferências locais
• O governo central lida com o efeito transbordamento por meio de transferências
vinculadas
• Contudo, nada pode ser garantido
– O centro pode conseguir ofertar educação conforme as preferências locais, e,
– Talvez não seja capaz de persuadir os governos locais a internalizarem os “transbordamento”
• Muitas das pré-condições dos EUA não se aplicam a outros lugares: as
receitas próprias subnacionais e forte restrição orçamentária
• Maior reconhecimento das externalidades: centralização da educação no
México, Chile… enquanto outros como o Paquistão continuam com a
descentralização
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Foco nos incentivos e evolução das
instituições
•
Foco crescente na literatura desde 2006:
•
Revisões dos progressos recentes na literatura e nas contribuições originais
(Lockwood, Revelli, Breton, Salmon, Bardhan e Mookherjee)
– Por quê e como as políticas são desenhadas e implantadas?
– Importância das instituições e dos incentivos
• Concorrência Multifacetada/yardstick competition
– Assegura resultados eficientes?
• Facções, “captura” ou “clientelismo” (Bardhan e Mookherjee)
• Eco de antigos debates (por exemplo, estudos federalistas)
• Extensão à realidade dos países de mercado emergente dos tempos modernos
• “Sonegação” ou informalidade dos dias de hoje (trabalho analítico e empírico no México,
como antecedente das reformas de 2013 – extensões da abordagem de Levy, mas o
trabalho continua)
• Arranjos assimétricos (Congleton) e contratos (Spahn) atualizações desde
2006
– Precisa de apoio PFM mais avançado – reconhecimento e monitoramento das
responsabilidades e dos resultados (Ahmad)
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O que há de diferente nas abordagens
de economia política? O caso chinês
•
•
Tanto a escolha do instrumento quanto a implementação gradual das medidas
podem variar das prescrições padrões
Perspectiva normativa (com centro nos EUA) recomendada por algumas IFI no
período de 1990-2003:
– Teria focado em “desembaraçar” as alocações de gasto e depois decidir sobre o financiamento
– Mas os chineses decidiram fixar as bases de receita para criar uma capacidade central de
realizar macro política e redistribuição e, assim, assegurar o crescimento
•
Exemplos da abordagem de “economia política”
– Implementação gradual orientada por uma necessidade de consolidar as reformas estruturais
(desde 1980)
– Provisões para “parar a perda” para obter adesão das províncias às reformas tributárias
centrais
– Compartilhamento das receitas de VAT junto com o “sistema de equalização de transferência”
para dar incentivos para as províncias ricas e pobres
– Mais controverso: “foco” em “centros urbanos no litoral” por causa do tempo limitado de
conectividade
•
•
•
A desigualdade não era um problema à época e houve uma redução em massa da pobreza
As reformas chinesas de 1994/2004 foram realizadas antes dos desenvolvimentos
teóricos na década passada
A reforma tributária necessária agora para gerar a mudança estrutural futura
(Ahmad, Rydge e Stern, 2013 Fórum de Desenvolvimento da China)
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Migração para os “centros urbanos do
litoral”
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Re-equilíbrio ou “centros urbanos
sustentáveis”
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Suportes às finanças públicas
• Concessão do status de província às grandes áreas metropolitanas
– Coordenação de função da grande área (mais difícil em Santiago ou
Mumbai, onde os municípios estão na terceira camada)
– Financiamento de infraestrutura (principalmente cotas da receita, mas
também impostos – CIT e imposto sobre negócios)
– Mas tornaram-se muito grandes - Pearl River Delta (50 milhões –
maior do que Tóquio - Yokohama)
• As cidades menores (terceira camada) precisavam de
desenvolvimento sustentável
– O grande problema é a falha do imposto sobre propriedade (para
saber mais sobre o assunto, veja o capítulo de Ahmad, Brosio, Pöschl)
– Necessário apoiar o acesso ao crédito para serviços e infraestrutura
locais
– Precisa ser combinado a um “marco de equalização” (capítulos de
Boadway e Ahmad)
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Alinhamento crítico de incentivos com
instituições
• O que funciona?
– No geral, a combinação de instrumentos bem desenhados relevantes para o
contexto
– Questão de incentivos (empresas, domicílios, modelagem de interações entre
governos em diferentes níveis)
• Tanto as instituições quanto as políticas podem variar conforme o contexto
– Novas áreas de pesquisa: informalidade e sonegação com “interesses velados”
– “Progressão da administração” em casos onde as eleições talvez não gerem a
“disciplina” adequada
– Interações em classes de instrumentos (imposto sobre imposto) e entre
instrumentos (impostos e transferências, ou impostos e política social) críticas em
praticamente qualquer contexto
– Maior ênfase no “número de camadas” para obter a prestação de contas
• Implicações importantes para os doadores bilaterais e Agências Internacionais
– Coordenação da política tributária, administração, PFM no contexto de crescimento
sustentável
– Precisam ser reunidos de forma mais significativa em contextos específicos,
principalmente diante da “sonegação e informalidade” ou “captação e clientelismo”,
assim como de “centros urbanos sustentáveis”
– Questões semelhantes na China, Chile, Índia, Paquistão e México
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IMPOSTOS, TRANSFERÊNCIAS,
INSTITUIÇÕES E MACROESTABILIDADE
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Alocações de gasto que podem não
funcionar em muitos países
• Subsidiariedade ou abordagens normativas (Dafflon, Salmon)
– O ensino primário normalmente é responsabilidade dos níveis locais
– Mas demanda prestação de contas local, inclusive receitas adequadas de fonte
própria
– Yardstick competition
– As externalidades complicam os problemas
• Geralmente as pré-condições não são atendidas nos países de mercado
emergente
– Boas intenções e maus resultados (descentralização da educação na Nigéria,
México e Chile)
• Interface da política e administração tributária com a política de gasto é
importante mas geralmente não é feita
– Não há prestação de contas sem fontes próprias de receita na margem
(Ambrosiano e Bordignon)
As interações são críticas pro causa dos incentivos e instituições
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Princípios de subsidiariedade
modificados
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Economia política de quem faz o quê?
• Dafflon apresenta uma boa categorização de
responsabilidades
• Ahmad: Porém as categorias funcionais e econômicas
estão envolvidas, segundo o GFSM2001/2014, inclusive
o reconhecimento integral das responsabilidades
• A FAD poderia fazer muito mais, inclusive outras IFI, contanto
quase que exclusivamente com a área de expertise do FMI
– É importante se concentrar em informações consistentes
juntamente com a clareza de gastos
– Não faz sentido devolver a educação às camadas mais
baixas se elas não tiverem fontes próprias de receitas ou
padrões de relatório
• A onda atual de centralização da educação na América Latina
depois de duas décadas tentando copiar o modelo dos EUA
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Importância do projeto tributário de
vários níveis governamentais
• Ambrosanio e Bordignon: atualização do documento
crítico o Manual de 2006:
– Importância de “receitas de fonte própria” em cada nível de
responsabilidade, vínculo com crédito e responsabilidades
– Mas os incentivos podem ser neutralizados por
transferências mal planejadas
• Wilson: foco na concorrência tributária vertical
– Papel do governo central para lidar com as ineficiências na
concorrência tributária horizontal
– As transferências se tornam importantes para garantir a
eficiência e a igualdade espacial
• Martinéz-Vazquez: tipologia de alocações tributárias em
vários níveis governamentais e limitações de
administração
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Política e administração tributária
• Ahmad: (sobre Governança e Instituições)
– Não é necessário replicar complexas administrações
tributárias em níveis inferiores para accountability: a
definição de alíquotas é essencial
– Proximidade com contribuintes (cadastro ou valorização –
registros fundiários) poderia incentivar o “rent seeking”)
• Trabalhar com registros e cadastro eletrônicos de propriedade em
nível nacional ou regional, possivelmente com imagem de satélite,
uma contribuição muito importante para aumentar o número de
países
– A correspondência local entre a definição de alíquota e
geração de benefícios (inclusive acesso a crédito) é
essencial
• (extensões em nível regional e impostos sobre propriedade local)
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Questões tributárias especiais:
• Bird: Os países devem separar as bases de VAT?
– A co-ocupação pode funcionar, com dificuldade (Canadá)
– Melhor não complicar o VAT
– Problemas com as alocações da Commonwealth britânica: Sul da Ásia,
Canadá, Austrália
• Solução limpa na Austrália, envolvendo o compromisso político da economia com
as transferências de equalização
• Significantes reformas em discussão na Índia
• Ahmad, Brosio, Pöschl: Foco na renovação do vínculo entre os
impostos locais e benefícios para o desenvolvimento urbano
sustentável
– Por que os impostos sobre propriedade local têm um desempenho ruim
nos países em desenvolvimento?
– Muito visível e com instituições precárias e geralmente distorcendo as
transferências centrais, então não há incentivo para contribuir
– J.S.Mill/Marshall – o vínculo entre benefícios locais (serviços) e
financiamento também trata do financiamento dos investimentos locais
com a capitalização do imposto.
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Pré-condições para regras fiscais
subnacionais
• As responsabilidades pelo gasto, tributos próprios,
transferências e geração de informação / PFM vêm juntas
– As interações são críticas
• Capítulo de Ter-Minassian
– Importância das regras fiscais em nível subnacional
– Mas também pré-condições para acesso ao crédito
• Especialmente receitas de fonte própria e
• Informação integral sobre a construção de responsabilidades (suportes
PFM)
• Importância crítica em países de vários níveis (China,
Indonésia) e países federativos (México e Emirados Árabes)
• Também é relevante para as Uniões Monetárias (Ahmad,
Bordignon e Brosio, no prelo, Crisis in the EU and Multilevel
Finance)
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Governança e instituições
• Ahmad: A informação padronizada é crítica para
– Yardstick competition, e
– também modelos administrativos (“confucianos”) (próximo volume)
– Elemento chave nas estruturas de “incentivo”
• Porém as estruturas fiscais organizacionais podem parecer e
funcionar de formas diferentes em diversos países (baseando-se na
caracterização de instituições usada pelo Norte)
– Do lado da receita: a integração da informação e administração ao invés
da administração segmentada pode ser necessária para a sonegação
(México 2013)
– Do lado do gasto: desincentivos para reconhecimento das obrigações
• PPPs - —empurrando com a barriga, inclusive na UE?
• A falta de TSA facilita “barganhas”, “clientelismo” e as “regras do jogo”
• A importância de acompanhar continuamente as operações em todos os níveis –
Marco GFSM2014 do FMI - a ser enfatizada, inclusive pela FAD: Implicações dos
COAs e GFMIS de vários níveis
• As IFIs têm um papel importante a desempenhar para ajudar a
elaborar os marcos adequados de instituições e governança
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QUESTÕES “GEOGRAFISCAIS”, CENTROS
URBANOS E CRESCIMENTO
SUSTENTÁVEL
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Questões “Geografiscais”
• Revelli: As (questões de) interação espacial estão cada
vez mais no primeiro plano da literatura.
– Tanto a concorrência vertical e horizontal quanto os efeitos
de demonstração, complementaridades e derrames.
– Traz um desafio para os econometristas.
• Área interessante para novas pesquisas vinculadas à
agenda de desenvolvimento sustentável:
– Solicitações de criação de “novos hubs sustentáveis”
– Trabalho empírico sobre “convergência”, por exemplo, na
China (próximo volume), Reino Unido e Chile (pesquisa em
andamento)
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Centros metropolitanos e urbanos
• Bahl e Linn:
– Principais questões na gestão eficiente de grandes áreas metropolitanas
– Questões de vários níveis: arranjos organizacionais, responsabilidades e
financiamento são críticos
• Mas há limites na expansão das “mega cidades”
– Custos de congestionamento e poluição, e
– Armadilhas da renda média
• Vínculos com a agenda “geografiscal” acima para os centros urbanos
sustentáveis e geração de emprego
– Sem investimento privado a menos que os diferenciais de custo sejam
considerados e os serviços públicos sejam prestados com eficiência
– Mais do que apenas investimentos físicos
• Mai do que a construção de castelos vazios no deserto, ou conectividade entre o
nada e o lugar nenhum
• A governança e as instituições de vários níveis, assim como os
instrumentos fiscais (particularmente impostos próprios e acesso ao
crédito) são críticos
– Todos os componentes essenciais juntos
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Principais questões de pesquisa e
política urbana e fiscal
• Como são criados os centros urbanos sustentáveis?
– População e mercados
– Estruturas de governança e acompanhamento de desigualdade
– Incentivos para operações do setor privado
• Financiamento essencial para requisitos de infraestrutura
– Como devem ser financiados?
– Efeitos sobre produtores e consumidores
– Papel principal das receitas de fonte própria e dos sistemas de
equalização
– Acesso a crédito e relatório padrão das responsabilidades e
riscos (PFM) – no envelope geral macro-fiscal sustentável
• Agenda de pesquisa e política na Ásia (China, Índia) assim
como na América Latina (por exemplo, Chile)
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REDUÇÃO DA POBREZA
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Captação, clientelismo e redução
sustentada da pobreza
• Bardhan e Mookherjee: acrescentam o conceito crítico de
“clientelismo” à ideia de “captação” do Manual de 2006
– Também pode ser perfeitamente voltado aos pobres – por
exemplo, com transferências condicionais de dinheiro,
– Mas pode ser mais pela “compra de votos” do que pelas
necessidades de desenvolvimento em longo prazo
• Por exemplo, BISP (o CCT paquistanês financiado pelo BM e DFID, com
apoio do FMI)
• A descentralização tem impacto positivo na prestação de
serviços públicos para os pobres?
– Como enfatizado em Junaid Ahmad, Devarajan, Khemani e Shah
(Manual de 2006) com base no RDH sobre Prestação de Serviços
– Fortalecendo a capacidade dos pobres de demandar melhores
serviços? e
– Melhora incentivos e a capacidade das agências públicas de
prestrar esses serviços?
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Redução da pobreza no contexto de
vários níveis
• O que compõe a redução sustentável da pobreza?
– Investimentos ou transferências em longo prazo?
– O que acontece para que os incentivos funcionem?
• Birner e von Braun: pesquisa da literatura, inclusive
evidências empíricas, sobre
– O papel da prestação de serviço local
• Mas a evidência nos CCT é mista:
– Pode haver alternativas mais compatíveis de incentivo – por
exemplo, substituição por Oportunidades no México em
2014
• O contexto da política continua crítico – e o caso para
qualquer medida deve ser avaliado com cuidado em seu
contexto institucional / de vários níveis
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MUDANÇA CLIMÁTICA E GESTÃO DE
DESASTRES NATURAIS
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Questões de vários níveis relacionadas
à mudança climática
• Área para pesquisa proveitosa:
– Aspectos espaciais já discutidos (centros sustentáveis)
– Política tributária e transferências: para o imposto nacional
sobre carbono: (para evitar nivelamento por baixo - Ahmad e
Stern, 2011)
• Dalmazzone: analisa casos de desafios ambientais locais:
– Externalidades e uniformidade de padrões e metas demandam
diretrizes centrais e até mesmo supranacionais
– Mas a ação local sobre poluentes e congestionamento pode ser
crítica
– Incentivos consideráveis para a sonegação
• O equilíbrio necessário entre as ações locais, estados,
centrais e supranacionais
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Prevenção de desastre e ajudam – com
foco renovado com o Nepal e Haiti
• Goodspeed:
– Concentra-se em incentivos consistentes em
diferentes níveis de prevenção
• Códigos de construção local; assistência à saúde e instalações
de coordenação, estradas afluentes e redes
• O papel do cosseguro para influenciar os incentivos locais e
privados para adotar medidas preventivas
– O caso da coordenação em vários níveis
•
•
•
•
Alerta precoce (furacões e tsunamis)
Lidar com eventos catastróficos
Agrupamento de riscos e
Reconstrução – e coordenação de ajuda
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Keeping countries together
A BATALHA POR RECURSOS
NATURAIS E EVITAR CONFLITOS
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Compartilhamento de Receita e
Transparência
• As pessoas em regiões ricas em recursos geralmente enxergam
mais danos ambientais do que benefícios
– Pode levar a tendências de secessão e conflito
• Brosio analisa o caso e a tipologia das opções
– Captação pelas elites corruptas centrais e locais (Nigéria: relatório da
Comissão Ribadu)
– SWFs como solução parcial – toda a cadeia de valor deve ser vista
como justa (muito mais necessidade de PFM do que anteriormente)
• Gestão apropriada do setor, com a devida alocação de impostos e
quotas / transferências de receita
– A economia política pode resultar em um compartilhamento
assimétrico, geralmente vinculado à compensação pelo dano
– Veja, por exemplo, Acheh na Indonésia
– Mas as transferências de equalização também são importantes
• Então, a confluência de impostos, quotas de receita,
transferências e critérios de governança... alimentam a agenda de
prevenção de crise
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Evitar ou lidar com conflitos étnicos ou
regionais
• Dower e Weber: conflitos de modelo por causa de diferenças étnicas, e
o papel das “transferências” para reduzir os incentivos à separação
– A efetividade de transferências depende também da “distância” entre o
centro e as regiões
– Aumenta, até certo ponto, alguma diversidade étnica, mas depois diminui
• Implica que as políticas fiscais têm limites para mitigar os conflitos,
quando usadas isoladamente.
• Ahmad, Brosio et al, Iraq non-paper 2007: Problems exacerbated if
there is a natural resource in the minority regions
– Base de análises para o documento do FMI-BM chamado “IMF-WB nonpaper for Iraq in 2007” – infelizmente ignorado pelas duas agências, mas
que ainda apresenta um caminho para a solução
– Também um elemento central do acordo de Diálogo Nacional do Iêmen
• Mas os arranjos constitucionais intermediados pela ONU não foram implantados com
a rapidez necessária
• Ainda serve de base para qualquer arranjo político no Iêmen!
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Conclusões
• Uma grande lição é a importância de instrumentos e
políticas que sejam normalmente tratadas
isoladamente pelos doadores e pelas IFIs internacionais
• Há uma agenda de pesquisa e política significante, onde
seria muito desejável haver colaboração tanto no
método quanto nos casos específicos de países
• Mais trabalhos de casos específicos em andamento:
– Volume sobre a Crisis in Europe and Multilevel Finance
(editores Ahmad, Bordignon e Brosio) no prelo;
– Volume específico sobre a China- em preparação;
– Agenda da política tributária – social na informalidade
(com foco no projeto LSE-IADB-JICA no México é Indonésia;
com apoio do Banco Mundial para a parte do trabalho no
México) está perto de ser concluída.
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