Nota Técnica - Secretaria de Energia e Mineração

Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
Nota Técnica
008/2009
Fundos de Riqueza Soberana:
algumas experiências internacionais
Diretoria de Gestão Estratégica - DGE
Centro de Tecnologias Ambientais e
Energéticas - CETAE
Fevereiro - 2009
1
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
Nota técnica DGE/CETAE 008/2009
Fundos de Riqueza Soberana: algumas experiências internacionais
1 INTRODUÇÃO
O objetivo desta nota técnica é analisar o funcionamento de alguns Fundos de
Riqueza Soberana (FRS)1 existentes no mundo, para subsidiar as discussões sobre o
Fundo Soberano do Brasil (FSB) e um fundo de petróleo paulista. Para cumprir este
objetivo, serão analisadas algumas experiências internacionais de FRS com relação aos
seus mecanismos de funcionamento, objetivos, investimentos e estratégia, dentre outros
aspectos.
Esta análise será realizada em uma amostra selecionada de países2: 1) Canadá; 2)
Estados Unidos da América; 3) Holanda; 4) México; 5) Noruega e 6) Venezuela. Em
função da restrita duração da pesquisa, o exame será feito nos fundos de maior
importância relativa em cada um destes países e não na totalidade dos fundos existentes
nos mesmos. Por exemplo, nos EUA existem fundos em vários estados3, mas a análise
será restrita ao fundo de maior destaque – o Fundo Permanente do Alasca. Diante disso,
os fundos que serão analisados em cada um dos países serão:
Canadá: Alberta Heritage Savings Trust Fund;
EUA: Alaska Permanent Fund;
Fonte: PETROBRAS.
México: Oil Income Stabilization Fund;
Noruega: Government Pension Fund (Global);
Venezuela: Macroeconomic Stabilization Fund e National Development Fund.
Além disso, a pesquisa pretendia analisar de forma equitativa os mesmos aspectos
em todos os fundos da amostra de países. No entanto, em virtude da indisponibilidade de
informações e publicações sobre os mesmos, nem sempre foi possível realizar um exame
1
Os Fundos de Riqueza Soberana, ou Sovereign Wealth Funds (SWFs), são fundos de investimentos
estatais, em moeda estrangeira, nos quais são depositados recursos originários de parte das reservas
nacionais, excedentes fiscais ou exportações de recursos naturais não-renováveis.
2
Amostra definida segundo contrato com a Secretaria de Desenvolvimento.
3
Segundo dados do Instituto SWF há Fundos de Riqueza Soberana nos seguintes estados norteamericanos: Alasca (Alaska Permanent Fund); Novo México (New Mexico State Investment Office Trust);
Wyoming (Permanent Wyoming Mineral Trust Fund) e Alabama (Alabama Trust Fund).
2
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
aprofundado de todos os fundos selecionados, como é caso do México, em que há
poucas informações disponíveis.
Com relação à Holanda, a revisão bibliográfica identificou que, na realidade, há no
país um fundo de pensão, o Stichting Pensioenfons ABP, e não um fundo soberano. Um
fundo de pensão é um fundo de investimentos que funciona como uma aposentadoria
complementar, portanto seus recursos não se originam da renda das atividades
petrolíferas4 e, por isso, este fundo não pode ser comparado aos demais países da
amostra selecionada. A inexistência de um fundo de riqueza soberana holandês associase às conseqüências da “doença holandesa”, uma vez que os recursos da renda
petrolífera não foram centralizados e destinados a projetos específicos, o que provocou
um efeito negativo sobre a estrutura industrial do país.
Esta nota técnica esta estruturada em 4 seções, incluindo esta introdução. Na
segunda seção são abordados alguns aspectos da discussão sobre os fundos soberanos,
como o seu papel na promoção de desenvolvimento econômico, índices de avaliação de
FRS e críticas à sua criação de forma indiscriminada. A terceira seção trata das
experiências internacionais de fundos soberanos: Canadá, EUA, Noruega, Venezuela e
México. Na última seção são discutidas algumas lições para o Brasil e São Paulo, a partir
das experiências internacionais examinadas.
2 FUNDOS
DE
RIQUEZA
SOBERANA
E
DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO
2.1
Indicadores de desenvolvimento
Os países detentores de fundos soberanos selecionados possuem características
estruturais bastante distintas, tanto em termos econômicos quanto sociais. Enquanto a
Noruega possui um PIB per capita de mais de US$ 100 mil e um IDH de 0,96, na
Venezuela o PIB per capita é de apenas US$ 11 mil e seu IDH é de 0,79, o que
demonstra um baixo desenvolvimento humano e econômico no país.
4
Para mais informações sobre o Fundo de Pensão Holandês, sugerimos a
http://www.abp.nl/abp/abp/english/about_abp/ (conforme acesso realizado em 18/12/2008).
consulta
em
3
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
Tabela 1 - Fundos de Riqueza Soberana e Desenvolvimento Econômico: alguns indicadores
selecionados, 2008.
País
1
2
3
4
5
6
7
Noruega
Canadá
Holanda
EUA
México
Brasil
Venezuela
PIB
(US$ bilhões)
2008*
481,15
1.564,08
909,47
14.334,03
1.142,63
1.664,66
331,77
PIB per capita
(US$ unidades*)
2008
102.524,55
47.072,90
54.445,06
47.025,30
10.747,46
8.676,00
11.827,64
IDH***
Grau de Desenvolvimento
Humano**
0,96
0,96
0,95
0,95
0,82
0,80
0,79
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Médio
*Valores estimados pelo FMI (Fundo Monetário Internacional).
**Classificação adotada pela PNUD – RDH 2007/2008.
5
***IDH (Índice de Desenvolvimento Humano ).
Fonte: Elaboração DGE/IPT.
Na medida em que os fundos soberanos concentram os recursos da participação
governamental na renda de PGN6 e os direcionam para projetos específicos, geralmente
estratégicos, é possível utilizá-los como um mecanismo de política pública para promoção
de desenvolvimento econômico.
No entanto, a simples criação de um fundo de riqueza soberana não garante que os
recursos originários da renda do petróleo estejam centralizados e destinados a projetos
sintonizados aos seus objetivos. A clareza e a transparência dos mecanismos de
funcionamentos dos fundos, desde suas fontes de arrecadação até o destino dos seus
investimentos, também são fundamentais para garantir o sucesso desta iniciativa.
Com esta preocupação há diversos índices elaborados para avaliar os fundos
soberanos. A seguir são apresentados alguns destes indicadores e o resultado desta
avaliação dos principais fundos segundo tais índices.
5
O IDH é um indicador de desenvolvimento humano. Quanto mais próximo de 1, melhor é o
desenvolvimento humano e a qualidade de vida nesta região/país. Mais informações podem ser consultadas
em http://www.pnud.org.br/idh/ (conforme acesso realizado em 13/01/2009).
6
Os royalties são a contrapartida paga por um empreendedor ao governo pelo uso comercial de recursos
naturais e/ou não-renováveis de uma sociedade. No Brasil, as participações governamentais na renda
petrolífera ocorrem por meio de quatro instrumentos especificados (Lei do Petróleo, 1997): a) royalties; b)
participação especial; c) bônus de assinatura e d) pagamento pela ocupação ou retenção de área. Mais
informações sobre royalties no Brasil podem ser consultadas na Nota Técnica IPT 005/2009 - Participações
governamentais na renda do petróleo no Brasil – e sobre experiências internacionais na Nota Técnica
013/2009 - Participações governamentais na renda do petróleo: algumas experiências internacionais.
4
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
2.2 Índices de avaliação de fundos de riqueza soberana
O índice BV SWF (Breakingviews Sovereign Wealth Fund Risk Index) que analisa o
risco dos 20 fundos mais importantes no mundo, de acordo com três critérios. Quanto
maior o valor do índice, maior o risco de problemas no fundo7.
•
Transparência: examina se os investimentos realizados pelo fundo são declarados
ou selecionados por questões políticas e também se há clareza na divulgação das
informações relativas.
•
Controle estratégico: avalia se o fundo consulta o setor privado para determinar sua
estratégia ou se estas escolhas são feitas pela alta administração.
•
Ameaça política: verifica se há interferências políticas no funcionamento do fundo e
se o regime político do país é estável e, preferencialmente, um regime democrático.
O índice de Truman propõe um ranking de fundos soberanos a partir da análise de
sua estrutura, governança, transparência na atuação e comportamento. Neste estudo
foram aplicados questionários em 32 FRS, de 28 países. O número máximo de pontos é
25 em função do número de questões, sendo que, quanto maior a pontuação do fundo,
maior a sua confiabilidade nestes aspectos8.
O índice Linaburg-Maduell de transparência foi desenvolvido por Carl Linaburg e
Michael Maduell para o Instituto SWF. Esse índice é um método de classificação da
transparência dos fundos soberanos, baseado em dez princípios que retratam a
transparência dos investimentos do fundo ao público. Cada princípio acrescenta um ponto
de transparência para a classificação do índice, que tem escala de 1 a 10. A classificação
mínima que um fundo pode receber é 1, no entanto, o Instituto SWF recomenda o grau 8
para reconhecimento da adequada transparência do fundo.
Os dados da tabela abaixo sugerem uma avaliação convergente dos fundos entre
os índices adotados. Por exemplo, os fundos da Noruega e do Canadá são aqueles com
maior transparência e confiabilidade, com melhor posicionamento no ranking dos três
índices, podendo ser considerados experiências bem sucedidas de mecanismos de
funcionamento de fundos de riqueza soberana. Por outro lado, os fundos de países
árabes ou países com forte instabilidade política, como a Venezuela, têm problemas
7
8
Galani e Nixon (2008).
Truman (2007).
5
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
estruturais com relação à transparência e a confiabilidade, devendo ser considerados
como referências internacionais para os fundos soberanos com baixa aderência aos seus
objetivos.
Tabela 2 - Uma comparação entre índices de avaliação de Fundos de Riqueza Soberana – Índice BV
SWF, índice de transparência Linaburg-Maduell e índice de Truman - para países selecionados.
Fundo
País
Índice BV
Índice
Índice
SWF Linaburgde
Maduel Truman
China
Investment
China
11/15
6/10
n.d.**
Corporation
Qatar Investment Authority
Qatar
10/15
5/10
2/25
Venezuela
10/15
1/10*
5,5/25*
National Development Fund
9/15
3/10
0,5/25
Emirados Árabes
Abu
Dhabi
Investment
Unidos
Authority
Omã
9/15
1/10
5/25
State General Reserve Fund
National Fund
Cazaquistão
9/15
n.d.** 14,5/25
Oil Stabilization Fund
Rússia
8/15
5/10
n.d.**
Brunei
8/15
1/10
2,5/25
Brunei Investment Agency
Economic
and
Social
Chile
8/15
7/10 15,5/25
Stabilization Fund
Kuwait Investment Authority
Kuwait
7/15
6/10
12/25
National Stabilization Fund
Taiwan
7/15
n.d.**
n.d.**
Istithmar
Dubai
7/15
n.d.**
n.d.**
Government of Singapore
Cingapura
6/15
6 2,25/25
Investment Corporation
Temasek Holding
Cingapura
6/15
8 13,5/25
Dubai International Capital
Dubai
6/15
n.d.**
n.d.**
Korea
Investment
Coréia
6/15
9
n.d.**
Corporation
3/15
9 19,5/25
Canadá
Alberta Heritage Savings
Trust Fund
Noruega
3/15
10
23/25
Government Pension Fund
Global
Nota: *A avaliação refere-se ao outro fundo venezuelano, o FIEM, mas diante das características
estruturais do país pode-se inferir que este fundo teria uma pontuação semelhante. ** informação
não disponível.
Valores de referência:
1) Índice BV SWF: quanto maior o valor, maiores são os riscos identificados no fundo (a pontuação
máxima é 15).
2) Índice Linaburg-Maduel: quanto maior a transparência do fundo, maior é o valor do índice (a
pontuação máxima é 10).
3) Índice de Truman: quanto maior a confiabilidade do fundo, maior é o valor do índice (a
pontuação máxima é 25).
Fonte: Elaboração DGE/IPT a partir de dados de Galani e Nixos (2008) e consulta ao Instituto
SWF.
6
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
2.3 Críticas e problemas na criação de fundos de riqueza soberana
Uma posição crítica interessante em relação aos benefícios da criação de fundos
de riqueza soberana originários da renda do petróleo merece destaque9. Embora
geralmente os fundos petrolíferos sejam criados para enfrentar os problemas decorrentes
da instabilidade e da imprevisibilidade da renda proveniente das atividades relacionadas
ao petróleo, como os fundos de estabilização e de poupança, os fundos não são
suficientes no equacionamento destes problemas.
O fundo de estabilização é eficiente se for estabelecido um vínculo com o preço do
petróleo que considere como pressuposto seu preço real, desta forma, o fundo irá
promover uma regularização e não apenas a estabilização das finanças públicas. O fundo
de poupança recebe, em princípio, um fluxo constante que deveria ser poupado para as
gerações futuras. No entanto, os fundos só se garantem como um mecanismo exitoso se
também propiciarem um maior nível de poupança pública agregada: se o gasto público
não for reduzido e forem obtidos empréstimos para financiar o déficit agregado por meio
da renda do fundo, estes ativos disponíveis no fundo de poupança só se tornarão uma
contrapartida da dívida pública.
Por isso, sugere-se que haja a criação de um vínculo explícito entre a política fiscal
e a acumulação de recursos do fundo, com a necessidade de adoção de decisões críticas
em termos de política fiscal: o fundo poderia receber o superávit para a geração de
poupança ou financiar o déficit público. De outra forma, este mecanismo eliminaria
qualquer efeito disciplinar ocasionado pelo fundo de poupança10.
Além disso, há aspectos operativos destes fundos que são problemáticos.
Primeiramente, os fundos podem estar mal integrados, o que se traduziria em uma perda
do controle fiscal e uma falta de coordenação com a totalidade dos gastos fiscais. Em
segundo lugar, os fundos petrolíferos podem dificultar a gestão dos ativos e passivos
públicos, deixando de refletir a realidade da carteira de portfólio do setor público. Em
terceiro lugar, os fundos podem depreciar uma “boa” gestão, a transparência e a
9
Davis et al (2001).
Idem.
10
7
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
responsabilidade dos recursos públicos, na medida em que estão sujeitos a abusos e
interferências políticas11.
Por meio de uma análise empírica, realizada com exercícios econométricos em
uma amostra de 12 países que produzem recursos não-renováveis, sendo que 5 deles
possuem fundos, foi observado que12:
Nos países que não possuem fundos, o gasto público guarda uma relação
•
com a renda proveniente das exportações de petróleo e outros recursos (ou seja, os
gastos aumentam quando há uma expansão da renda petrolífera e vice-versa);
Em alguns dos países que possuem fundos, o gasto público também possui
•
uma estreita relação com a renda originária das exportações de petróleo e outros
recursos, o que demonstra, mesmo que implicitamente, que, a existência do fundo não
altera substancialmente esta relação;
Por último, em outros países que possuem fundos, o gasto público não tem
•
relação com a renda proveniente das exportações de petróleo e outros recursos, sendo
que tal fato existe antes e depois da criação do fundo.
Os dados sugerem que a criação de fundos não afetou a relação entre a renda
originária das exportações de petróleo ou outros recursos naturais e a totalidade dos
gastos públicos. Por isso, o autor argumenta que, ao invés de criar fundos que podem dar
origem
a
novas
dificuldades,
os
governos
devem
trabalhar
diretamente
no
equacionamento dos problemas existentes por meio da adoção de políticas fiscais em um
contexto de longo prazo, centradas na manutenção do saldo fiscal da renda petrolífera de
forma sustentável. Isso se fundamenta no fato que, muitas vezes, os fundos criados para
contribuir na resolução de problemas de política fiscal acabam se tornando parte deste
problema maior13.
11
Idem.
Davis et al (2001).
13
Ibidem.
12
8
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
3
FUNDOS DE RIQUEZA SOBERANA: ANÁLISE DE ALGUMAS
EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS SELECIONADAS
3.1 Canadá
O Canadá enfrenta uma das mais difíceis condições de exploração e produção de
petróleo do mundo, tanto onshore (em terra) como offshore (em alto mar). É reconhecido
como um criador de novas tecnologias devido à diversidade de profundidade dos poços,
às condições geológicas, aos baixos custos operacionais e à variedade de produção. O
Canadá é o terceiro maior produtor de gás natural e o nono maior produtor de petróleo
bruto do mundo.
A província de Alberta é uma grande produtora de petróleo e de gás natural e
produz mais de 70% destes produtos do país, sendo que, grande parte destes recursos é
exportada para os EUA. A província de Alberta é conhecida como a “província da
energia”, em virtude de sua ampla disponibilidade de recursos naturais. A indústria de
energia é o principal setor econômico do PIB com a atração de investimentos e forte
participação nas exportações do país. No entanto, o setor de PGN sofreu uma redução na
sua importância relativa nas últimas décadas na economia de Alberta. O percentual de
participação no total do PIB da província se reduziu de aproximadamente um terço do
PIB, em 1973, para 14,9%, em 200614.
Alberta Heritage Saving Trust Fund
O Alberta Heritage Saving Trust Fund foi criado em 1976 para concentrar parte das
receitas provenientes da exploração dos recursos não-renováveis de Alberta, com uma
parcela de 30% destas receitas. O fundo possui três objetivos principais: poupar os
recursos para o futuro, fortalecer a diversidade da economia e melhorar a qualidade de
vida dos cidadãos de Alberta. Parte dos recursos do fundo é investida em ativos de longo
prazo com intuito de preservar o valor real das riquezas não-renováveis e melhorar as
condições econômicas. Uma segunda parcela dos recursos é destinada às necessidades
da província em áreas como saúde, educação e infra-estrutura.
14
Ministério das Finanças do Canadá.
9
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
Seis províncias canadenses aplicaram, entre 1977 e 1982, um total de US$ 1,9
bilhões no Heritage Fund. Essas aplicações mostraram-se benéficas tanto para Alberta
como para as províncias depositantes: houve um retorno satisfatório sobre os
investimentos e também para a província de Alberta, que teve acesso a recursos com
menor custo. Nos anos 80, parte dos recursos do fundo passou a ser usada em projetos
de investimentos que ajudaram a melhorar a qualidade de vida dos cidadãos da província
para o desenvolvimento de parques, criação de bibliotecas e manutenção das florestas.
No ano de 1995, houve um plebiscito para definir o futuro do fundo de investimento
e os resultados sugeriram a necessidade de mudanças nos seus objetivos, por isso o
Heritage Fund foi reestruturado em 1997. Os recursos do fundo não poderiam mais ser
utilizados pelo governo para o desenvolvimento econômico e social local. Por isso, foi
realizado um novo plano de negócios para garantir um aumento nos investimentos de
longo prazo.
O governo da província apresentou, em 2002, um plano para a definição das
prioridades do fundo, como resultado das consultas a população foi sugerido: a)
estabelecer um fundo de sustentabilidade para gerir recursos voláteis e proteger
programas específicos; b) promover mais investimentos em infra-estrutura, hospitais,
escolas e rodovias; c) promover escolhas “sustentáveis” e melhorar a qualidade do
sistema de saúde e de vida das pessoas.
A carteira de investimentos do fundo é composta por títulos públicos e privados,
hedge
funds,
derivativos,
ativos
financeiros,
investimentos
em
infra-estrutura,
investimentos florestais (timberland investments), dentre outros. A figura abaixo detalha o
destino dos recursos do fundo.
10
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
Ativos privados
2%
Private equity
4%
Mercado financeiro
2%
Florestal
0%
Hedge Funds
5%
Bônus e hipotecas
30%
Imobiliário
11%
Ativos nos EUA
15%
Ativos não norteamericanos
15%
Ativos no Canadá
16%
Fonte: Heritage Fund, Anual Report 2007-2008.
Figura 1 – Carteira de investimentos do Heritage Fund, 2008.
A missão do Heritage Savings Trust Fund é utilizar a poupança proveniente dos
recursos não-renováveis de Alberta para prover um maior retorno financeiro para as
atuais e as futuras gerações dos cidadãos da província. O fundo tem como metas e
medidas de performance duas linhas: 1) maximizar o retorno de longo prazo com um nível
prudente de riscos e 2) garantir a transparência dos objetivos do fundo e seus resultados
para os cidadãos de Alberta. Os ganhos líquidos do fundo, exceto para montantes retidos
para controle de inflação, são transferidos para o Alberta’s General Revenue Fund (GRF)
e usados para financiar as prioridades de Alberta.
Entre as principais estratégias do fundo está a manutenção e implementação de
uma carteira diversificada de ativos que busquem maximizar os retornos de longo prazo,
definida segundo sua política de investimentos, estabelecida pelo Ministério das Finanças.
Os gestores devem periodicamente revisar esta carteira de investimentos para garantir
que seja possível atingir a meta de maximizar os retornos em longo prazo com certo risco
e utilizar-se de estratégias para adicionar valor ao fundo. Esta estratégia é atingida por
meio de parâmetros estabelecidos para cada um dos ativos de sua carteira, cujas metas
esperadas são divulgadas em organismos internacionais.
Para garantir a transparência dos objetivos do Heritage Fund é necessário publicar
relatórios e notícias para informar os cidadãos da província sobre os resultados e a
gestão do fundo. Os gestores do fundo publicam relatórios quadrimestrais e anuais, além
11
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
do plano de negócios divulgado anualmente, sendo que a comissão permanente do fundo
promove encontros anuais e difunde seus resultados contábeis.
Os problemas de liquidez global, a crise de crédito internacional e as incertezas
com relação a uma recessão global conduziram a turbulências nos mercados financeiros,
que teve como efeito uma redução do valor do Heritage Fund para US$ 15,8 bilhões, em
setembro de 2008. No terceiro quadrimestre de 2008, o Fundo teve perdas de US$ 605
milhões, enquanto nos dois primeiros meses os ganhos representaram US$ 155 milhões,
o que resultou em perdas de US$ 450 milhões até setembro/2008.
A seguir são apresentados alguns dados do fundo: o gráfico abaixo mostra a
evolução do valor global do Heritage Fund; as tabelas descrevem os recursos líquidos e a
síntese de suas operações, desde 1976.
17,0
15,8
16,6
14,8
2008
(setembro)
2008 (março)
2007
2006
12,2
12,4
2005
2004
Fonte: Heritage Fund, Anual Report 2007/2008.
Figura 2 - Evolução do valor global do Heritage Fund em US$ bilhões, 2008.
12
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
Tabela 3 - Ativos líquidos do Heritage Savings Fund, em US$ milhões.
Acumulado desde 1976
2008
Renda acumulada líquida
2007
30.793.195,00
29.969.598,00
Transferências para o Fundo
Receitas provenientes recursos (1976-1987)
12.049.324,00
12.049.324,00
Ações para o Futuro – GRF*
1.000.000,00
1.000.000,00
Transferências do GRF*
2.918.000,00
2.000.000,00
15.967.324,00
15.049.324,00
-28.424.825,00
-27.601.228,00
Total
Transferências do Fundo
Receitas
Montantes retidos para absorver a inflação
Total
Dispêndios de Capital (1976-1995) (d)
1.562.006,00
1.096.139,00
-26.862.819,00
-26.505.089,00
-3.485.888,00
-3.485.888,00
-30.348.707,00
-29.990.977,00
Ativos líquidos a preço de custo
16.411.812,00
15.027.945,00
Ativo líquido em valor de mercado
17.044.628,00
16.581.378,00
Total
*Nota: GRF = General Revenue Fund.
Fonte: Albert Anual Report 2007/2008.
Por outro lado, o Heritage Savings Fund transferiu cerca de US$ 30,3 bilhões para
atividades externas do fundo (tabela 4), como para o fundo de estabilização da província,
o GRF, que recebeu cerca de US$ 26,9 bilhões, utilizados para controle de inflação. Os
dispêndios de capital com projetos receberam US$ 3,5 bilhões, que se concentraram
entre os anos de 1976 a 1995, quando foi decidido que os recursos não poderiam mais
ser utilizados em projetos de desenvolvimento econômico e social e deveriam ser
aplicados a longo prazo. As receitas provenientes dos recursos naturais (petróleo)
cessaram-se a partir de 1987 e o fundo continuou operando com recursos próprios. Novos
depósitos só recomeçaram em 2005 através de transferências positivas do GRF.
13
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
Tabela 4 - Síntese das operações do Heritage Fund, em US$ milhões.
TRANSFERÊNCIAS PARA O FUNDO
Ano fiscal
1976-77
1977-78
1978-79
1979-80
1980-81
1981-82
1982-83
1983-84
1984-85
1985-86
1986-87
1987-88
1988-89
1989-90
1990-91
1991-92
1992-93
1993-94
1994-95
1995-96
1996-97
1997-98
1998-99
1999-00
2000-01
2001-02
2002-03
2003-04
2004-05
2005-06
2006-07
2007-08
Total
Receitas
(perdas)
líquidas
88,00
194,00
294,00
343,00
724,00
1.007,00
1.482,00
1.467,00
1.575,00
1.667,00
1.445,00
1.353,00
1.252,00
1.244,00
1.337,00
1.382,00
785,00
1.103,00
914,00
1.046,00
932,00
947,00
932,00
1.169,00
706,00
206,00
-894,00
1.133,00
1.092,00
1.397,00
1.648,00
824,00
Receitas dos
Recursos
Naturais
2.120,00
931,00
1.059,00
1.332,00
1.445,00
1.434,00
1.370,00
720,00
736,00
685,00
217,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Novos
Depósitos
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1.000,00
1.000,00
918,00
30.794,00 12.049,00
2.918,00
Nota: entre 19/05/1976 e 31/03/2008.
Fonte: Alberta Anual Report 2007/2008.
TRANSFERÊNCIAS DO FUNDO
Doações para
educação
Transferência de
renda
Dispêndios de Capital
com Projetos
Capital do Fundo
(valor de custo)
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
750,00
250,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
-867,00
-1.469,00
-1.575,00
-1.667,00
-1.445,00
-1.353,00
-1.252,00
-1.244,00
-1.337,00
-1.382,00
-785,00
-1.103,00
-914,00
-1.046,00
-756,00
-922,00
-932,00
-939,00
-706,00
-206,00
0,00
-1.133,00
-1.092,00
-1.015,00
-1.365,00
-358,00
-36,00
-87,00
-132,00
-478,00
-227,00
-349,00
-296,00
-330,00
-228,00
-240,00
-227,00
-129,00
-155,00
-134,00
-150,00
-84,00
-84,00
-71,00
-49,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2.172,00
3.210,00
4.431,00
5.628,00
7.570,00
9.662,00
11.351,00
11.739,00
12.247,00
12.692,00
12.682,00
12.553,00
12.398,00
12.264,00
12.114,00
12.030,00
11.946,00
11.875,00
11.826,00
11.826,00
12.002,00
12.027,00
12.027,00
12.257,00
12.257,00
12.257,00
11.363,00
11.363,00
11.363,00
13.495,00
15.028,00
16.412,00
1.000,00
-26.863,00
-3.486,00
16.412,00
3.2 EUA
Os EUA são os principais consumidores de PGN e possuem a 11ª reserva de
petróleo do mundo, estimada em 21,3 bilhões de barris. Por isso, o país é o maior
importador de petróleo e, em 2007, importou cerca de 502 milhões de toneladas do
produto ou 25% do total, segundo dados da British Petroleum (BP). As reservas norteamericanas estão concentradas principalmente nos estados do Texas, Alasca, Califórnia
e também há as reservas offshore, concentradas 85% nos estados de Louisiana e
Alabama, como mostra o gráfico da figura abaixo.
14
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
5.122,00
4.805,00
4.163,00
3.905,00
3.322,00
Texas
Alaska
Offshore*
California
Outros
Fonte: Energy Information Administration – US gov.
Figura 3 - Reservas provadas de petróleo nos EUA, em 2007.
*85% nos Estados da Louisiana e Alabama.
A economia do Alasca está concentrada principalmente na extração de recursos
naturais, sendo que o mais importante é o petróleo. O PIB do Estado foi de US$ 39,9
bilhões em 2005, se consolidando como o 3º maior produtor de petróleo do país, somente
atrás do Golfo do México e do Texas. Tanto os EUA, quanto o Estado do Alasca, vêm
apresentando quedas de produção a partir do início dos anos 90, conforme os dados do
gráfico abaixo.
Produção Petróleo EUA
Produção petróleo Alaska
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Fonte: Energy Information Administration (EUA).
Figura 4 - Comparação entre a produção de petróleo dos EUA e
Alasca, em milhões de barris, 1977-2007.
15
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
Fundo Soberano do Alasca (Alaska Permanent Fund)
A população do Alasca, em 1976, fez uma alteração constitucional, que criou o
Fundo Permanente do Alasca por meio da destinação de 25% dos bônus minerais,
royalties e receitas relacionadas para um fundo especial de investimentos. O fundo é
operado como um fundo público semelhante a um fundo fiduciário ou um fundo de
pensão.
Em outras palavras, o Fundo Permanente do Alasca é uma conta de poupança
orientada para gerar recursos para os cidadãos do Alasca. O fundo existe como resultado
da evolução das discussões em relação à propriedade da riqueza do Estado e como
esses recursos poderiam ser administrados para o melhor benefício de todo o Alasca,
tanto no passado quanto no futuro, sendo que esses debates duraram vários anos.
A legislação do fundo do Alasca exige que seus recursos sejam alocados em ativos
diversificados, investimentos produtivos e administrado de acordo com regras “prudentes”
de investimentos. A meta principal dos investimentos do Fundo é ter um retorno de pelo
menos 5% ao ano acima da inflação. Para alcançar esse objetivo a administração do
fundo utiliza uma alocação estratégica, anunciada em uma resolução atualizada todos os
anos.
Os gestores do fundo consideram os riscos e retornos entre diferentes
combinações de ativos e então decidem quanto dos recursos do fundo serão investidos
entre os ativos analisados, segundo as estratégias adotadas pelo seu Conselho de
Curadores. Os tipos de ativos que recebam aplicações do Fundo são as ações
negociadas publicamente, private equities, bônus, investimentos imobiliários e hedge
funds.
16
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
Bônus USA
Ações USA
Ações não USA
Ações globais
Bônus não USA
Imobiliário
Alaska
Alternativos
10%
1%
Valor de Mercado do Fundo - 2008
US$ 28 bilhões
26%
14%
4%
11%
24%
10%
Fonte: Alaska Permanent Fund.
Figura 5 - Fundo Permanente do Alasca: carteira de
Investimentos e valor de mercado, 2008.
As receitas provenientes dos ganhos dos investimentos do fundo são somadas às
reservas de ganhos contabilizadas pelo estatuto do fundo. O governo do Alasca criou, a
partir das regras de distribuição das receitas dos investimentos do fundo, um programa de
distribuição de dividendos para a população. O programa de dividendos criou um círculo
de acionistas (constituency) para anualmente distribuir uma parcela dos ganhos do fundo.
O programa de dividendos pagou, entre 1982 e 2005, aproximadamente US$ 13,6 bilhões
para os cidadãos do Alasca através da distribuição anual de dividendos, cerca de US$
846 para cada um dos seus acionistas.
3.3 Noruega
A Noruega possui a 19ª maior reserva de petróleo do mundo, com 8,2 bilhões de
barris e uma participação de 3% da produção mundial. Além disso, a Noruega tem
reservas de gás natural na ordem de 2,96 trilhões de metros cúbicos e aparece na 12ª
posição mundial, segundo dados da BP (2008).
O decréscimo na produção de petróleo na Noruega, a partir de 2000, pode ser
explicado pela maturidade dos campos do Mar do Norte. No entanto, as preocupações
com a dependência da extração do petróleo em campos maduros não são recentes. Por
isso, o governo norueguês criou, em 1990, o Fundo Petrolífero Estatal Norueguês
17
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
(FPEN). Este fundo foi denominado inicialmente como “The Petroleum Fund of Norway”15,
mas teve seu nome alterado em 1996 para “Government Pension Fund”. A renda do
petróleo que sustenta o fundo é determinada anualmente, após o déficit ser coberto.
Assim, não há uma determinação legal, pré-estabelecida, do percentual da renda
petrolífera a ser depositada no fundo, o que o torna extremamente flexível16.
O FPEN tem dois objetivos: garantir estabilidade macroeconômica e constituir
poupança. O FPEN contribui para a estabilidade macroeconômica em duas frentes: nos
momentos de alta do preço do petróleo, ele recolhe o excesso de divisas do país,
reduzindo a pressão inflacionária e, quando o preço se reduz o fundo auxilia o Tesouro,
evitando a aceleração do endividamento17. Além disso, FPEN cumpre o papel de
resguardar a economia norueguesa da volatilidade dos preços do petróleo. O fundo
norueguês tem seu patrimônio avaliado em US$ 396,5 e aplica suas receitas em ações e
títulos no exterior18.
Além disso, a internacionalização de investimentos do fundo segue preceitos éticos
e de sustentabilidade, como a restrição de investimentos em empresas de tabaco e a
prioridade de aplicação em empresas com certificados ambientais. O benefício às
gerações futuras é gerado pela rentabilidade dos investimentos no exterior. Esse fundo
não busca promover determinados setores, investir em infra-estrutura econômica ou em
educação, mas sim alcançar a estabilidade macroeconômica e garantir aos seus cidadãos
a rentabilidade decorrente apenas dos investimentos no exterior.
A estratégia de administração do Fundo é elaborada e gerida pelo Ministério das
Finanças da Noruega com o objetivo de garantir um alto retorno aos investimentos, com
risco moderado para proporcionar o bem-estar futuro da população, incluindo as pensões
nacionais. As referências para a carteira de investimentos refletem esta estratégia de
administração, com ativos e instrumentos de renda fixa, os quais devem ser determinados
com base em critérios específicos.
15
Esse é um fundo de riqueza soberano produzido pelas riquezas do petróleo da Noruega e aqui nessa
nota técnica será tratado como Fundo Petrolífero Estatal Norueguês. Vale mencionar que existia na
Noruega existia outro fundo, o Government Petroleum Insurance Fund (GPIF), criado em 1986, com ativos
de aproximadamente US$ 2,6 bilhões. Mas este fundo foi incorporado ao Government Pension Fund –
Global recentemente (Sias, 2008).
16
Bregman e Queiroz Pinto Jr. (2008).
17
Serra (2005).
18
Sovereign Wealth Fund Institute.
18
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
O banco norueguês publica os resultados das atividades do Fundo a cada três
meses. A auditoria do fundo tem sido feita pelo Escritório do Auditor Geral, que segue as
regras de auditoria realizadas pelo Banco Central do país. Os recursos do FPEN são
distribuídos entre aplicações em ativos de empresas, reconhecidas internacionalmente, e
bônus de países, com o objetivo de retirar os recursos da economia do país e garantir um
bom retorno aos recursos aplicados.
As transferências de novos capitais para FPEN são determinadas pelo valor das
receitas da produção de petróleo e gás natural acumuladas pelo estado norueguês. As
acumulações de recursos no Fundo são, portanto, uma forma de conversão dos recursos
naturais não-renováveis em aplicações no mercado financeiro global. O fundo está
atualmente em uma fase na qual a alocação de recursos em ativos está elevada para
reduzir o hiato entre o retorno e o risco das aplicações. Diante da magnitude do fundo,
essa mudança de estratégia teve que ser realizada gradativamente.
Desde que o Fundo começou a investir em mercados financeiros em 1998, a
flutuação dos retornos dos investimentos desses mercados tem sido considerável. O
FPEN tem recebido grandes aportes de recursos provenientes do petróleo, os quais estão
sendo aplicados nos mercados financeiros globais, apesar da sua grande volatilidade,
como ilustram as tabelas 5 e 6, apresentadas abaixo, com os principais destinos dos
recursos do fundo norueguês.
Tabela 5. Maiores aplicações do FPEN, 2008.
Empresa
HSBC Holdings plc
Royal Dutch Shell plc
Nestle S.A.
BP plc
TOTAL S.A.
Exxon Mobil Corporation
Vodafone Group plc
Novartis AG
E. ON. AG
Roche Holding AG
País
Aplicações em milhões de
NOK
Reino Unido
14.199,00
Holanda
13.481,00
Suíça
13.418,00
Reino Unido
11.315,00
França
9.417,00
EUA
9.255,00
Reino Unido
8.581,00
Suíça
7.962,00
Alemanha
7.941,00
Suíça
Fonte: NBIM QUARTERLY REPORT, Q3 - 2008
7.806,00
19
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
Tabela 6 - Maiores aplicações em bônus do FPEN, 2008.
Emitente
República federativa da Alemanha
País
Alemanha
Aplicações em
milhões de
NOK
108.228,00
Fannie Mãe
EUA
74.364,00
República Italiana
Itália
62.924,00
Supranacional
47.383,00
Japão
47.122,00
EUA
37.599,00
França
26.600,00
Reino Unido
22.970,00
Grécia
18.529,00
Banco de Investimentos da Europa
Governo Japonês
Freddie Mac
República Francesa
HBOS plc
República Helênica
AyT Cedulas Cajas
Espanha
* Atualizado em 30/09/2008.
Fonte: NBIM QUARTERLY REPORT, Q3 – 2008.
16.634,00
3.4 Venezuela
Na Venezuela existem 2 fundos de riqueza soberana originários da produção de
petróleo, pois há uma forte dependência do país com relação à rendas destas atividades.
Na década de 70, a Venezuela criou o Fundo de Investimentos da Venezuela (FIV),
também chamado de National Development Fund ou Fondo de Desarollo Nacional
(FONDEN), que tem como objetivo a concentração dos depósitos originários da atividade
petrolífera. No entanto, com o decorrer do tempo, os recursos do FIV começaram a se
destinar à compra de ações de empresas públicas, das quais muitas se tornaram
deficitárias.
Nos últimos anos, parte dos recursos do fundo tem sido utilizada para
investimentos nas empresas estatais do setor de eletricidade19. Isto ocorreu em
decorrência das políticas de aumento de gastos criadas no período do “boom” do
petróleo, que continuaram com a retração de preços em alguns anos, o que resultou em
“déficits ingerenciáveis e uma ineficiente alocação dos recursos”20. A dependência da
renda do petróleo ocasionou uma expansão do gasto público, aumento da inflação e
gerou déficits fiscais. Para enfrentar estes problemas estruturais a Venezuela criou fundos
específicos para gerir a riqueza do petróleo em vários períodos.
19
20
Davis et al (2001).
Serra, 2005: 137.
20
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
A Venezuela não é frequentemente mencionada nas discussões sobre fundos
soberanos, já que geralmente os objetivos estabelecidos são muito amplos, por exemplo,
“manter as reservas no caso de um desastre”. Atualmente os recursos do fundo são
usados para projetos de infra-estrutura nacional, enquanto uma proporção é mantida no
exterior, embora não sejam divulgados os valores exatos e em quais projetos
explicitamente. Segundo o índice BV SWF, há uma baixa pontuação para o controle
estratégico do fundo, sendo que a nota é 2 para o aspecto da transparência e nota 3 para
a hostilidade política do presidente socialista Hugo Chávez, totalizando uma pontuação de
1021.
O segundo fundo venezuelano é o Fondo de Inversion para la Estabilizacion
Macroeconomica (FIEM), também chamado de Macroeconomic Stabilization Fund, cujo
objetivo é estabilizar a renda do petróleo para proteger o orçamento e a economia das
flutuações de preço do petróleo. O foco do FIEM é promover a estabilização em curto
prazo, já que parte da renda do petróleo é poupada quando as vendas ou preços estão
elevados com relação ao valor de referência. Desta forma, o fundo acumularia reservas
quando o preço do petróleo estivesse elevado e cobriria o orçamento público quando os
preços fossem baixos22.
O fundo investe seus recursos em ativos estrangeiros, que são administrados pelo
Banco Central da Venezuela, o qual não possui autorização para envolver-se em qualquer
operação financeira, como empréstimos ou seguros23.
O FIEM, criado pela Presidência da República, em 1998, como resultado de uma
assessoria do Fundo Monetário Internacional (FMI), que recebe as receitas acima de um
preço de referência, atualmente US $ 9 por barril24. Os recursos depositados no FIEM dão
origem a créditos na conta de cada um de seus três beneficiários (governo central,
governos regionais e empresa estatal de petróleo venezuelana – a Petróleos de
Venezuela S.A. ou PDVSA). Caso contrário, se os preços do petróleo caírem abaixo do
preço de referência, o fundo faz transferências para o Tesouro para a substituição das
receitas, que, de outra forma as teria recebido se estivessem estáveis os preços do
petróleo. Isto significa que as regras de acumulação do fundo eram claras: baseado em
21
Galani e Nixon (2008).
Serra (2005).
23
Fasano (2001).
24
O preço de referência é elaborado a partir da média dos preços do petróleo dos últimos cinco anos.
22
21
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
um preço de referência do barril, o FIEM crescia quando o petróleo estivesse com alta
cotação internacional, por meio da concentração dos recursos que provinham desta
diferença entre o preço de mercado e o preço de referência.
A missão do FIEM, segundo a legislação venezuelana, é gerir os recursos alocados
para o financiamento de projetos de investimento seja em atividades produtivas e sociais,
como em situações especiais. Além disso, o FIEM contribuirá para a “melhora do perfil da
dívida externa pública, capital humano e compromisso ético para um novo modelo de
sociedade” 25. Para cumprir essa missão, os objetivos do FIEM são:
1. Financiamento de projetos de investimentos produtivos, educação, saúde,
melhora de perfil e equilíbrio da dívida externa pública e de equacionamento de
problemas decorrentes de situações especiais;
2. Projetos de conveniência, que visem o desenvolvimento econômico e social,
reembolsáveis e não-reembolsáveis, nacional e internacional, nacional ou em moeda
estrangeira;
3. Qualquer projeto, considerado necessário pela Diretoria Executiva do fundo,
sujeitos à aprovação do Presidente da República.
O Conselho de Administração do Banco Central da Venezuela (BCV) é o
organismo que regulamenta e garante a conformidade, os orçamentos anuais, os
relatórios anuais, as questões regulamentares internas, as despesas e estabelece as
políticas para o funcionamento do fundo. O legislativo tem limitado envolvimento com
qualquer tomada de decisão no fundo e também não assume o papel da
superintendência.
Os recursos do FIEM são constituídos pelas receitas geradas a partir de Petróleos
de Venezuela SA e os lucros resultantes das operações de petróleo da empresa. As
contribuições feitas pela Executiva Nacional também podem ser considerados um recurso
para o FIEM. Dada a dependência do país do petróleo, outro objetivo do FIEM é auxiliar
no planejamento do orçamento e abordar questões como a flutuação dos preços nos
mercados internacionais de produtos, além de evitar a disseminação da chamada “doença
holandesa” e possibilitar uma maior transparência das transações realizadas no país26.
25
26
Sovereign Wealth Fund Institute.
Idem.
22
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
Entretanto, os recursos podem ser retirados do fundo, mediante aprovação do
Congresso, se: a) as vendas de petróleo estiverem abaixo do valor de referência; ou b) os
recursos do fundo excederem 80% da média das receitas anuais nos últimos cinco anos.
O governo central pode também retirar recursos para pagamento de débitos ou despesa
de capital dos governos regionais. Mas o balanço do fundo no final do ano fiscal não pode
ser inferior a um terço dos recursos do fim do ano anterior.
O FIEM teve suas normas parcialmente modificadas, em 1999, com alterações nos
valores de referência e autorizações para retiradas, além do de que o fundo recebe, hoje,
somente metade de cada dólar acima dos novos valores de referência. Estas
modificações promoveram uma fragilização dos objetivos de estabilização do FIEM, que
se agrava com a ausência de esforços para a superação do déficit fiscal do país e
compromete as possibilidades e a viabilidade da estratégia do fundo27.
O presidente venezuelano Hugo Chávez, em 1999, aumentou ainda mais o seu
poder de decisão sobre o fundo, pois pode definir as despesas do fundo por decreto.
Como o fundo recebe receitas que são determinadas pelas regras que o presidente tem a
habilidade de mudar regularmente, o fundo venezuelano possui baixos níveis de eficiência
da governança28.
Assim, a “ausência de impedimentos para que o governo pudesse emprestar
dinheiro do fundo, significou uma verdadeira subversão com relação aos objetivos
iniciais”, na medida em que o fundo criado pela promover a disciplina fiscal
desempenhava um efeito reverso29.
A legislação do FIEM foi, em 2001, novamente alterada com relação à destinação
dos seus recursos, que em 1999, tinha como objetivo a promoção de uma maior
poupança e controle do uso dos recursos. O FIEM não foi capaz, também, de evitar a
execução de uma política fiscal expansiva com o aumento dos preços do petróleo, em
2000 e o governo, para realizar os pagamentos exigidos, teve que obter financiamento
interno de alto custo30.
27
Fasano (2001).
Sovereign Wealth Fund Institute.
29
Serra, 2005: 139.
30
Davis et al (2001).
28
23
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
Desta forma, com as novas normas de aporte de recursos, o fundo perdeu
completamente seu caráter estabilizador, no período entre 2003 e 2007, ocorrendo uma
falta de coerência entre este instrumento e a legislação fiscal31. Portanto, o caso do FIEM
ilustra uma experiência internacional que deve ser evitada, pois revela a necessidade de
criação de mecanismos de proteção institucional para que seus objetivos iniciais possam
ser atingidos32.
3.5 México
O México é um país extremamente dependente dos recursos originários da renda
do petróleo, já que 30% do orçamento do setor público é proveniente da renda de
produção e exploração dos hidrocarbonetos.
O Fundo de Riqueza Soberana do México, chamado de Oil Revenues Stabilization
Fund ou Fondo de Estabilizacion de Ingresos Petroleros (FEIP) foi criado em 2000 para
gerenciar os riscos e amenizar os efeitos nas contas públicas e na economia nacional das
oscilações internacionais dos preços de petróleo.
O fundo foi criado a partir de uma recomendação da Organização para Cooperação
e Desenvolvimento Econômico (OCDE), que alertava sobre a necessidade de aumentar a
arrecadação fiscal e reduzir a dependência das finanças públicas das flutuações do
mercado petrolífero. A OCDE recomendou a criação de um fundo “independente das
finanças públicas”, capaz de absorver os efeitos diretos das flutuações do mercado
internacional de petróleo e o estabelecimento de um preço de referência abaixo daquele
esperado, com a finalidade de criar recursos excedentes, a serem destinados ao fundo33.
O fundo foi criado por meio de um decreto, com um aporte inicial de 5,84 milhões
de pesos. Seus recursos são originários de uma arrecadação especial sobre a renda do
petróleo e 40% do excesso desta renda quando os preços do petróleo estiverem mais
elevados que a média. Posteriormente, este percentual sobre a renda excedente se
reduziu para 33%, como mostra o quadro 1, que sintetiza as diretrizes para a distribuição
Clemente e Clemente (2001).
Serra (2005).
33
Moreno (2004).
31
32
24
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
de excedentes de receitas, amplamente discutidas e consolidadas. Além disso, existe um
limite superior definido pelo nível de produção de petróleo da plataforma34.
Quadro 1 - FEIP: diretrizes para a distribuição dos excedentes de receitas entre 2001 e 2005.
Aprovado
2001
Projeto
2002
Aprovado
2002
Projeto
2003
Aprovado
2003
Projeto
2004
Aprovado
2004
Projeto
2005
Aprovado
2005
33% FEIP
33% FEIP
33% FEIP
33% FEIP
25% FEIP
33% FEIP
25% FEIP
25% FEIP
25% FEIP
– Balanço
Público
33%
balanço
econômico
do setor
público
33%
balanço
econômico
do setor
público
33%
balanço
econômico
do setor
público
33%
balanço
econômico
do setor
público
25% balanço
econômico
do setor
público
33%
balanço
econômico
do setor
público
25%
balanço
econômico
do setor
público
25% balanço
econômico
do setor
público
25% FEIP
34% infraestrutura
sulsudeste,
projetos
de água
potável e
esgotos
34% infraestrutura
sulsudeste,
projetos
de água
potável e
esgotos
34% infraestrutura
sulsudeste,
projetos
de água
potável e
esgotos
34% infraestrutura
sulsudeste,
projetos
de água
potável e
esgotos
50%
investimentos
em infraestrutura em
projetos para
geração de
empregos
34% em
infraestrutura e
programas
das
unidades
federativas
50% em
programas
e obras de
infraestrutura
50% dos
gastos em
investimentos
PEMEX
50% dos
gastos em
infraestrutura
PEMEX
Fonte: Moreno, 2004.
Os recursos são utilizados para compensar uma redução na renda estimada a
partir dos parâmetros de arrecadação do ano fiscal com preços de petróleo inferiores à
média, sendo possível até 50% dos recursos acumulados no final do ano anterior. A
operação do fundo e a alocação de seus recursos são auditadas pela Auditoria Superior
da Federação, que transmite relatórios informativos trimestrais ao Congresso35.
O quadro 2, a seguir, apresenta a evolução dos recursos do FEIP, cujos recursos
totalizaram 12,23 milhões de pesos entre 2000 e 2005. A redução da arrecadação do
fundo está intimamente relacionada com os problemas nas contas públicas, que não
foram diminuídas. Além disso, a operação do fundo é realizada por um Comitê Técnico
integrado por titulares da Secretaria da Fazenda, que está autorizado a transferir
montantes de recursos do patrimônio do fundo para compensar uma queda na receita de
exportações de petróleo, conforme a legislação do país.
34
35
IWG (2008).
Idem.
25
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
Quadro 2 - FEIP: evolução dos recursos, em milhões de pesos, entre 2000 e 2005.
2000
Trimestres
3º.
2001
4º.
1º.
2º.
3º.
2002
4º.
1º.
2003
2º.
3º.
4º.
1º.
2º.
3º.
2004
4º.
1º.
2º.
2005
3º.
4º.
1º.
2º.
3º.
12,2
10,2
Total
5,8
9,1
9,4
9,6
8,9
8,0
196
71
72
74
75
76
77
6,2
6,3
7,7
6,3
11,6
11,9
Rendimentos
n.d.
n.d.
322
538
218
192
145
45
1
193
2
1
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
405
228
Despesas
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
924
1,1
8,0
170
n.d.
8,1
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
105
1,2
4,4
-6,6
0
523
0
Nota: n.d. = dados não divulgados.
Fonte: Moreno (2004).
Os documentos governamentais existentes não determinam exatamente os
mecanismos de transparência e responsabilidade do fundo, para garantir que estes
recursos excedentes sejam utilizados de forma eficiente, portanto, não há garantias de
que tais recursos serão investidos em projetos prioritários para o desenvolvimento do
país. No entanto, algumas iniciativas recentes, como o estabelecimento de um preço de
barril de referência mais elevado e uma reforma integral no marco legal, são positivas já
que auxiliam na definição com maior clareza do destino dos seus recursos36.
Os recursos excedentes do fundo, na nova legislação, deverão ser distribuídos da
seguinte forma: a) 25% para o Fundo de Estabilização das participações federais e
entidades federativas e municípios; 25% para o Fundo de Estabilização para
investimentos de infra-estrutura nas atividades petrolíferas do país e 50% para o FEIP.
Esta alteração formal na legislação impede alterações realizadas indiscriminadamente.
A política de investimentos do fundo é realizada por um Comitê Técnico, que deve
manter um nível adequado de liquidez com os propósitos do Fundo considerando uma
taxa razoável de retorno com o nível de risco mínimo37.
36
37
Moreno (2004).
IWG (2008).
26
682
-2,2
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
4
EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS: QUE LIÇÕES HÁ PARA O
BRASIL?
O quadro 3 apresentado abaixo sintetiza as principais características de alguns dos
fundos avaliados como experiências internacionais positivas como o fundo norueguês,
fundo canadense da província de Alberta e o fundo do estado norte-americano do Alasca.
As experiências internacionais examinadas sugerem alguns apontamentos para a
discussão sobre a criação de um fundo soberano brasileiro ou um de caráter regional,
como um fundo de riqueza soberana paulista.
Dentre as experiências examinadas, verificou-se que a experiência do fundo
norueguês é amplamente reconhecida como a mais bem sucedida, seja em termos de
clareza e transparência, como também em termos de uma utilização positiva dos
recursos.
O fundo canadense da província de Alberta e o fundo norte-americano do Estado
do Alasca também foram avaliados positivamente, mas, por se tratarem de fundos
soberanos regionais não possuem a mesma magnitude e, por conseqüência, o mesmo
impacto em termos de investimento que o fundo norueguês.
Com relação ao fundo venezuelano e o mexicano observa-se uma carência de
informações disponíveis sobre os mesmos, o que revela, mesmo que implicitamente, uma
falta de clareza e transparência na divulgação de seu funcionamento e resultados.
Portanto, não podem ser considerados como referências para a estruturação de fundos
no Brasil.
Além disso, independentemente do caso analisado, deve se trabalhar no
equacionamento dos problemas existentes, principalmente aqueles de caráter fiscal,
antes da criação desnecessária de fundos de riqueza soberana. Desta forma, nestas
discussões deve-se considerar que:
Primeiramente, a criação de um fundo com os recursos da renda petrolífera não
soluciona os problemas de déficit fiscal do setor público, ou seja, é necessário desvincular
o funcionamento do fundo das contas públicas.
Em segundo lugar, os mecanismos de funcionamento do fundo devem seguir uma
legislação detalhada e rígida que defina sua estratégia, destinos de investimentos, aporte
27
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
de recursos e formas claras de prestação de contas, para garantir os princípios de clareza
e transparência de sua operacionalização.
Em terceiro lugar, os fundos não podem sofrer alterações decorrentes de
influências políticas ou fatores conjunturais específicos, ou seja, o governante não pode
ter autonomia para determinar mudanças no funcionamento dos fundos.
Por último, como um fundo de riqueza soberana deve ter essa preocupação com o
ressarcimento das gerações futuras pela exploração e produção de recursos naturais nãorenováveis, é importante que sejam definidos os projetos de investimentos e alocação de
recursos do fundo considerados estratégicos para o desenvolvimento do país, seja em
áreas sociais ou de infra-estrutura.
28
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
Quadro 3 - Breve comparação entre três dos fundos de riqueza soberana selecionados, 2008.
Noruega
Alberta - Canadá
Alasca - EUA
Government Pension Fund
Alberta Heritage Savings Trust Fund
Alaska Permanent Fund
Criação
Em 1990, como fundo de petróleo estatal.
Em 1976 e reestruturado a partir de consulta popular.
Em 1976 por meio da Constituição.
Objetivo
Poupança orientada para gerar recursos
Proteger a economia contra os efeitos da flutuação
Poupança para o futuro e melhoria da qualidade de vida
do preço do petróleo e assegurar pensões para a
para os cidadãos do Alasca tanto agora
dos cidadãos de Alberta.
como no futuro.
população idosa.
Origem dos
recursos
A cada ano as receitas líquidas do petróleo são
Destinação de 25% dos bônus minerais,
Impostos e royalties cobrados das empresas de petróleo e
depositadas no fundo, depois que o déficit do
royalties e receitas das atividades
gás.
orçamento (não petróleo) é coberto.
petrolífera.
Alocação dos
recursos
Os recursos são totalmente investidos no exterior.
Os recursos são investidos em ações, títulos da dívida, Os recursos são totalmente investidos
estoques e demais instrumentos financeiros.
no exterior.
Patrimônio
US$ 301 bilhões.
US$ 14,9 bilhões.
Administração
Administrado pelo governo, por intermédio do
Administrado por uma corporação semiAdministrado pelo governo, por intermédio do Ministro das
Ministério das Finanças. O gerenciamento
independente, a Alaska Permanent Fund
Finanças.
operacional é feito pelo Banco da Noruega.
Corporation (APFC).
Distribuição dos
benefícios
O principal deve ser mantido, e o lucro real pode ser usado
O governo do Alasca criou um programa
Os retornos reais são alocados para gastos gerais para o pagamento da dívida pública da Província e para
de distribuição de dividendos a partir dos
do governo.
dar suporte a programas prioritários do governo, nas áreas
recursos do fundo para a população.
de educação e saúde.
US$ 29 bilhões.
Fonte: DGE/IPT a partir de dados do Instituto SWF e apresentação realizada no seminário – a crise internacional e o Brasil – UNICAMP, 2008.
29
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
5
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Alaska Permanent Fund Corporation, An Alascan’s Guide to the Permanent
Fund
2005,
http://www.apfc.org/home/Content/reportspublications/reportArchive.cfm
(acesso em 16/12/2008)
Alaska
Permanent
Fund
Corporation,
Annual
report
http://www.apfc.org/home/Content/reportspublications/reportArchive.cfm
(acesso em 16/12/2008)
2008,
Alaska Permanent Fund, http://www.apfc.org/home/Content/home/index.cfm
(acesso em 16/12/2008)
Alberta Heritage Savings Trust Fund, Quartely Report 2008-2009,
http://www.finance.alberta.ca/business/ahstf/2008_2ndq/report.pdf (acesso em
16/12/2008)
Alberta Heritage Savings Trust Fund, Annual Report 2007-2008,
http://www.finance.alberta.ca/business/ahstf/annrep08/report.pdf (acesso em
16/12/2008)
Alberta Heritage Savings Trust Fund, Business Plan 2008-2011,
http://www.finance.alberta.ca/publications/budget/budget2008/heritage.pdf
(acesso em 16/12/2008)
British Petroleum, Statistical Review of World Energy 2008,
http://www.bp.com/productlanding.do?categoryId=6929&contentId=7044622
(acesso em 16/12/2008)
CLEMENTE, L. e CLEMENTE, A. Choques externos y volatilidad em
Venezuela. Projecto Andino de Competitividad, Corporacion Andina de
Fomento, 2001.
DAVIS, J.; OSSOWSKI, R.; DANIEL, J. e BARNETT, S. Fondos petroleros:
solución o problema? Finanzas & Desarollo, diciembre/2001, p.56-59.
Energy Information Administration, Official Energy Statistics from the U.S.
Government,
http://www.eia.doe.gov/oil_gas/petroleum/info_glance/petroleum.html (acesso
em 16/12/2008)
FASANO, U. Review of the experience with oil stabilization and savings funds in
selected countries. IMF Working Paper, International Monetary Fund, 2001.
Fundo Monetário Internacional (FMI). World Economic Outlook Database
2008, http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2008/02/weodata/weoselgr.aspx
(acesso em 17/12/2008)
FUNDAP, Fundação do Desenvolvimento Administrativo, Fundos de Riqueza
Soberana, Grupo de Conjuntura, São Paulo, SP, 2008.
30
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
GALANI, U. e NIXON, S. Breakingviews sovereign health fund risk index.
Breakingviews,
2008.
Disponível
em
http://www.breakingviews.com/2008/01/04/Sovereign%20wealth%20fund%20in
dex.aspx?vt=6485faccd191455f99d4637560a3c548 (acesso em 16/12/2008)
GOMES DE ALMEIDA, J. S, Seminário – A crise internacional e o Brasil,
UNICAMP, Instituto de Economia, 2008.
Government
Pension
Fund
–
Global,
bank.no/default____25991.aspx (acesso em 16/12/2008)
http://www.norges-
INTERNATIONAL WORKING GROUP OF SOVEREIGN WEALTH FUNDS
(IWG). Sovereigh Wealth Funds – Generally accepted principles and
practices – “Santiago Principles”. International Monetary Funds (IMF), 2008.
International
Energy
Agency,
World
Energy
Outlook
http://www.worldenergyoutlook.org/2008.asp (acesso em 16/12/2008)
2008,
MORENO, R. La importancia del fondo de estabilizacion de ingresos de
petroleros. Fundar Centro de Analisis e Investigacion, Proyecto Monitoreo de
los
Ingresos
Petroleros,
México,
2004.
http://www.fundar.org.mx/secciones/publicaciones/pdf/La%20importancia%20d
el%20FEIP.pdf (acesso em 18/12/2008).
NORGES
BANK,
Government
Pension
Fund,
http://www.norgesbank.no/upload/72947/spu_kvartalsrapport%20q3-englishinternett.pdf
PNUD, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, Relatório de
Desenvolvimento
Humano
2007-2008,
http://www.pnud.org.br/arquivos/rdh/rdh20072008/hdr_20072008_pt_complete.
pdf (acesso em 17/12/2008)
SERRA, R.V. Contribuições para o debate acerca da repartição dos
royalties petrolíferos no Brasil. Tese (doutorado), Universidade Estadual de
Campinas, Instituto de Economia, Campinas/SP, 2005.
Sovereign Wealth Fund Institute, www.swfinstitute.org (acesso em 16/12/2008)
The Economist, Country Briefings,
(acesso em 16/12/2008)
http://www.economist.com/countries/
TRUMAN, E. A Scoreboard for Sovereign Wealth Funds. Paper presented at
the Conference on China´s Exchange Rate Policy, Peterson Institute for
International Economics, Washington, 19/10/2007.
31
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
________________________________
Pollyana C. Varrichio
[email protected]
DGE/IPT
______________________________
Uirá S. Semeghini
DGE/IPT
32
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
Lista das Notas Técnicas por Tema – Diretoria de Gestão Estratégica - IPT
1) Royalties
NT 001
Um Panorama sobre os Fundos de Riqueza Soberana
NT 005
Participações governamentais na renda do petróleo no Brasil
NT 008
Fundos de Riqueza Soberana: algumas experiências internacionais
NT 009
Simulação da arrecadação de royalties decorrentes das atividades de produção de petróleo e gás em São Paulo
NT 012
Fundos de Riqueza Soberana: uma análise sobre o Brasil e São Paulo
NT 013
Participações governamentais na renda do petróleo: algumas experiências internacionais
NT 014
Identificação e análise dos projetos de lei em trâmite com propostas para alterações na arrecadação e
distribuição de royalties e participações especiais
2) Mão-de-obra
NT 004
Impactos econômicos da exploração de petróleo e gás no Estado de São Paulo
NT 006
Mão-de-obra no setor de PGN no Estado de São Paulo: algumas evidências
NT 007
Levantamento internacional sobre a mão-de-obra do setor de PGN
3) Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação
NT 002
Grupos de pesquisa em petróleo e gás natural no Estado de São Paulo
NT 003
Desafios do pré-sal
NT 010
IPT: competências, desafios e oportunidades em PGN
NT 011
Oportunidades e estratégias para o desenvolvimento de P&D&I em PGN no Estado de São Paulo
33