Reformas y gobernabilidad: Experiencias nacionales de

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Reformas y gobernabilidad:
Experiencias nacionales de
modernización de la
gestión pública
JUAN MANUEL ABAL MEDINA
JOSÉ ALBERTO BONIFACIO
COMPILADORES
AUTORIDADES NACIONALES
Presidente de la Nación
Dr. Néstor Carlos Kirchner
Jefe de Gabinete de Ministros
Dr. Alberto Angel Fernández
Subsecretario de la Gestión Pública
Dr. Juan Manuel Abal Medina
Director Nacional Alterno del Proyecto
de Modernización del Estado
Lic. Christian Asinelli
Director del Instituto Nacional de la
Administración Pública
Sr. Jorge Giles
INDICE
Prólogo
Juan Manuel Abal Medina
Presentación
Christian Asinelli
Introducción
José Alberto Bonifacio
ARGENTINA
Iniciativas de fortalecimiento institucional en la Argentina:
hacia una nueva concepción del Estado
Eduardo Arturo Salas
La negociación colectiva en la administración pública federal
como instrumento de la gobernanza democrática en la
Argentina
Ernesto Villanueva
¿Del Estado de bienestar al neoliberalismo, y de éste hacia
dónde?: peripecias del Estado argentino
BRASIL
Valter Correia da Silva
Formas e governabilidade: lições das experiíncias nacionais
Valéria Alpino Bigonha Salgado
Contratualização e modelos institucionais da administração
pública
Aleksandra Pereira dos Santos
Meritocracia: os desafios da profissionalização da era do
conhecimento
Margaret Baroni y José Mendes de Oliveira
Desenvolvimento profissional e mobilização de competíncias
no setor público
CHILE
María Alejandra Sepúlveda
La experiencia de modernización del Estado en Chile
Pedro Ortiz Gálvez
Sistema de comunicaciones y participación ciudadana en el
control: una realidad posible de alcanzar
Francisco José Silva
Selección de gerentes públicos para el primer y segundo
nivel de administración del Estado: principales características
de su perfil y competencias
Clara Szczaranski Cerda
Modelos institucionales para la administración eficiente
y eficaz de la defensa del Estado moderno
ESPAÑA
Francisco Javier Velásquez López
Hacia un nuevo modelo de gestión para la mejora de los
servicios públicos
Prólogo
Bajo la expresión “modernización del estado” se cobijaron, a lo largo de las
últimas décadas, sucesivos intentos, a veces contrapuestos y otras
simplemente divergentes, de rediseño de las modalidades de intervención
del Estado en la sociedad, orientados a realizar ciertos valores colectivos
dados por supuestos o explícitamente declarados por los responsables
institucionales de los procesos de reforma. Sobreviven, incluso, organismos
y terminologías concebidos al calor de distintos fuegos doctrinarios en un
complejo organizacional y normativo puesto intermitentemente en cuestión
por las fórmulas políticas y la crítica intelectual.
Algo similar sucede con la expresión, más difundida, de “reforma del
Estado”. A su amparo, las iniciativas más disímiles han tenido cabida, y el
concepto ha sido propuesto como solución para un sinfín de problemáticas
que, en ciertos casos, seguramente lo exceden. Pero al mismo tiempo, el
proceso efectivo de reforma estatal realizado hasta el momento deja la
impresión de que todavía hay camino por recorrer, que todavía hay metas
por alcanzar.
Sucede, por un lado, que el concepto de Estado es dinámico y se presta a
redefiniciones y reinterpretaciones en distintos momentos históricos. sucede
también que, como en casi todo el campo de las ciencias sociales, se avanza
a tientas. No sólo parecen haber caído las antiguas certezas sobre las que se
edificaron las modalidades de intervención anteriores; tampoco las nuevas
alternativas, surgidas de la experiencia y del propio accionar de los
gobiernos, han sido sistematizadas en nuevos y definidos paradigmas
teórico-conceptuales. Mientras tanto, la tecnología pone a disposición de los
aparatos estatales una serie de herramientas que, además de prestar
servicios inesperados, percuten sobre algunas estructuras pétreas de la
relación entre el Estado y la sociedad. El gobierno electrónico, la
transparencia, el acceso a la información.
Frente a todo este proceso, de innegable atractivo para los investigadores y
científicos sociales, las alternativas a disposición de los funcionarios con
responsabilidad política parecen estrecharse. Una posibilidad es correr
detrás de los acontecimientos, llegando siempre tarde. Una suerte de
incrementalismo institucionalizado. Otra posibilidad es avanzar al ritmo que
las prioridades sociales y la disponibilidad tecnológica lo permitan,
incorporando las experiencias ajenas, innovando sobre la base de la
experiencia propia, en fin, tratando de que este mecanismo de ensayo y error
no deje secuelas. Para eso, es preciso dar cuenta de aquellas certezas y
conclusiones que la experiencia reciente sí pueda brindar En primer lugar,
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Prólogo
Experiencias Nacionales de modernización de la gestión pública
que el Estado sigue siendo un elemento central para el logro de las metas
colectivas, tanto desde una perspectiva minimalista como desde una
concepción más integradora. Ésa es la lección más importante de los años
noventa. Su carácter democrático es, por lo tanto, esencial.
Luego, los componentes del Estado: el gobierno, la administración, los
niveles locales, y sus productos, el derecho, los organismos, los servicios
públicos, la burocracia, deben estar caracterizados por la profesionalización
y la transparencia.
Tercero, la carga respecto de la sociedad debe ser equitativa y sostenible; por
lo tanto, el equilibrio fiscal no es un resultado ni una meta, sino una
precondición de cualquier estrategia de gobierno.
Finalmente, las funciones de adaptación se materializan a través del buen
gobierno. Entre otras cuestiones, la producción sistemática y el acceso libre
y amplio a la información, la transparencia en la gestión, la simplificación de
los trámites, son derechos de la sociedad y obligaciones de sus gobiernos.
Todos estos temas resumen la experiencia de la región, especialmente de los
países del Cono Sur. Éstas son las líneas en que se ha avanzado en los
últimos años, los primeros de este siglo. Probablemente, no estemos en
condiciones de afirmar más que una tendencia, pero que cuenta con el aval
del aprendizaje hecho a partir de la experiencia colectiva.
De eso se trata en este libro.
Prefacio a la Segunda Edición
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Presentación
En octubre de 2006, en Buenos Aires, organizado por el Proyecto de
Modernización del Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros, tuvo lugar
el Primer Seminario Internacional sobre Modernización del Estado, dedicado
a la reflexión en torno a los procesos de mejora de nuestros gobiernos.
En aquella oportunidad, en la presentación inaugural, tuvimos el privilegio
de contar con el Dr. Julio César Fernández Toro, Secretario General del CLAD,
quien desarrolló una profunda síntesis histórica de las principales
concepciones y etapas de la organización y la gestión estatales en nuestra
región.
De su exposición creemos importante resaltar la advertencia sobre las
consecuencias que trajo a los países latinoamericanos la aceptación de un
modelo de Estado que no tomaba en cuenta las particularidades y
necesidades de nuestras naciones, concluyendo que “después de la
aplicación de esas medidas, no sólo somos más pobres, sino que además
debilitamos al Estado”.
Su apreciación estaba vinculada con uno de los propósitos buscados por
el Proyecto de Modernización del Estado al organizar el encuentro: la
necesidad de generar un espacio latinoamericano de pensamiento e
intercambio de experiencias sobre modernización estatal, que nos permitiera
enriquecer las políticas públicas desde el reconocimiento de nuestros valores
y prioridades, y devolverle al Estado su capacidad para enfrentar los retos
que nuestras sociedades tienen.
El problema en América Latina no es el tamaño del Estado, sino la calidad
de los productos y resultados que genera. Es imprescindible volver a
conectar las tareas cotidianas de la organización estatal con las genuinas
necesidades de la sociedad, asegurando la efectiva provisión de bienes y
servicios verdaderamente públicos y de garantizada calidad. La cuestión es
la búsqueda de una mejor gestión pública, bajo la idea de que ésta es
fundamentalmente política, lo que nos lleva a desechar la confrontación
entre racionalidad política y racionalidad técnica.
Estamos convencidos de que la modernización del Estado es un proceso
eminentemente político y social, que si bien requiere del componente
técnico, debe ante todo responder a las definiciones políticas fundamentales
y, por tanto, ser sostenida por un fuerte liderazgo político. Necesariamente,
entonces, consideramos que el modelo de modernización debe estar al
servicio del nuevo modelo social y económico que están impulsando los
líderes de nuestra región.
En el actual contexto global del que depende nuestro desarrollo, la
Administración debe asegurar que las políticas públicas contribuyan al tejido
institucional común en que se apoya la nueva competitividad sistémica de
nuestras naciones.
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Presentación
En ese sentido, el gobierno del Presidente Kirchner tomó el compromiso
político de restablecer la calidad de vida de la población; para esto, orientó
los esfuerzos de todos los argentinos a asegurar un crecimiento sostenido e
inclusivo, al mismo tiempo que a consolidar las instituciones de la
democracia.
Tan ambicioso objetivo exigió una transformación desde un Estado
mínimo -paradigma propio de una década de frustración, desencuentro y
pobreza- hacia una Administración presente, atenta y sensible a las
necesidades de los ciudadanos; hacia un Estado ágil, inteligente, capaz de
coordinar cooperativamente los legítimos intereses sectoriales con el
desarrollo conjunto de la sociedad. Todo ello, es claro, constituye un activo
nacional estratégico en el proceso de desarrollo social e institucional.
Estos lineamientos han guiado el diseño y ejecución del Proyecto de
Modernización del Estado en Argentina, y resultó una gran satisfacción -y
una extraordinaria fuente de orientación- el hallazgo de una llamativa
convergencia con las diferentes experiencias debatidas en el XI Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública, celebrado en la ciudad de Guatemala.
Estos encuentros resultaron un brillante compendio de aquella conexión
entre el pensamiento académico y la experiencia política y gerencial, que el
Profesor Joan Prats i Catalá denomina “conocimiento para la acción”. No
vacilo en calificarla como el surgimiento de un verdadero pensamiento
regional sobre las realidades propias de la gestión pública, y las páginas que
se presentan a continuación ilustran este fenómeno.
Director Nacional Alterno
Proyecto de Modernización del Estado
Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación
Presentación
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Introducción
Con motivo de la realización del XI Congreso Internacional sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública organizado por el Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, propusimos a
funcionarios responsables de liderar esfuerzos de modernización de la
administración pública provenientes de Chile, Brasil, España y Argentina,
que presentaran sus experiencias de gestión. La convocatoria demandaba
una reflexión en la que pudiera apreciarse la contribución de las reformas a
la mejora de la gobernabilidad democrática en un contexto donde el papel
del Estado en el desarrollo integral de la sociedad transita hacia su
consolidación después de haber superado el predominio que alcanzaron en
el pasado reciente políticas que debilitaron la capacidad estatal de
intervención en asuntos cruciales de interés público.
Teniendo en cuenta esta perspectiva, María Alejandra Sepúlveda, Valter
Correia Da Silva, Francisco Velázquez López y Juan Manuel Abal Medina
analizaron las nuevas estrategias de política pública, destacando aquellas
que contribuyen al desarrollo de capacidades estatales para operar
eficazmente roles relacionados con la gobernabilidad democrática, lo que
supone apreciar las respuestas a cuestiones relevantes de la agenda
pública, tales como mejorar la calidad de vida de los habitantes, moderar las
fuerzas del mercado, promover políticas de desarrollo sustentable, combatir
eficazmente la pobreza y la exclusión, y mejorar la equidad social. También
invitamos a los autores a identificar los avances realizados en materias que
son sensibles para los ciudadanos porque afectan directamente su
credibilidad en el gobierno y en la administración pública, como es el caso
de la transparencia, la honestidad, la responsabilización y la apertura para
la participación activa de la sociedad en los asuntos públicos.
El panel fue presentado en el Congreso con el título “Reformas y
gobernabilidad: lecciones de experiencias nacionales”. Después de su
realización, Juan Manuel Abal Medina me propuso que desde el INAP de
Argentina organizáramos una publicación con las distintas presentaciones,
y la iniciativa fue aceptada por todos los expositores. Más adelante,
coincidimos en la conveniencia de sumar otras expresiones a las vertidas en
el panel, con el fin de enriquecer la perspectiva y, con la colaboración de los
autores citados, invitamos a un grupo de funcionarios de los respectivos
países a incorporar los trabajos que sobre distintas experiencias de gestión
habían preparado para el mismo evento.
La estructura analítica de la compilación se organiza en capítulos sobre
cada país, agrupando en ellos los trabajos de la obra colectiva que
presentamos. Sin perjuicio de ello, además de esas diversas miradas sobre
las experiencias nacionales, la publicación permite apreciar al menos cuatro
ejes conceptuales.
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Introducción
El primer eje conceptual tiene su punto focal en el cambio del papel del
Estado frente al asedio de nuevos y complejos desafíos característicos de
esta época, y permite apreciar una amplia coincidencia entre los autores en
reconocer el rol insustituible de la institucionalidad pública como soporte
de la acción colectiva de la sociedad. De allí se explica por qué la capacidad
de gestión estatal ocupa la atención de las políticas modernizadoras. Esta
perspectiva está resaltada en los trabajos de Abal Medina y Villanueva.
El segundo eje, que se expresa en los trabajos de Sepúlveda Toro,
Velásquez López, y Szczaranski Cerda, pasa revista al desarrollo de distintas
iniciativas de reforma de la gestión pública que, centrando la atención en
la mejora de los servicios entregados a los ciudadanos, la gestión por
resultados y la evaluación, destaca la agenda de arreglos institucionales
orientados a fortalecer la modernización del Estado.
Por su parte, el tercer eje se aprecia en los artículos de Salas, Pereira dos
Santos, Baroni y Mendes de Olivera, y Silva Durán, los cuáles coinciden en
el énfasis en la profesionalización de los funcionarios públicos,
considerada como un pilar esencial en el desarrollo de un mejor gobierno,
abarcando las relaciones laborales, la función directiva y la formación de
funcionarios.
Finalmente, Correia Da Silva, Ortiz Gálvez y Bigonha Salgado incorporan
al análisis la problemática de la participación ciudadana en la gestión
pública, prestando especial consideración a su importancia en el ejercicio
del control, ya sea en consejos consultivos y deliberativos, el control social
o el control de los resultados.
En el capítulo correspondiente a Argentina, el artículo de Abal Medina
destaca que después de las reformas que provocaron un déficit en las
capacidades de intervención del Estado, se desarrollan nuevas
concepciones que se proponen evitar tanto nociones sobre un Estado
omnipresente como los paradigmas neoliberales del Estado mínimo. Las
nuevas iniciativas abarcan desde la modernización tecnológica hasta la
capacitación del personal, incluyendo novedosos canales de participación
ciudadana y creciente cooperación interinstitucional, enmarcadas en una
política general de fortalecimiento de las capacidades estatales.
La contribución de los procesos de negociación colectiva a una mejor
“gobernanza” democrática es explicada por Salas en la perspectiva del
“dialogo social renovado”. El autor ofrece un análisis de las innovaciones
introducidas en este plano, las cuales fortalecen la calidad institucional de
la gestión del empleo público y la concertación social.
Villanueva completa el capítulo de Argentina con una reseña histórica de
los cambios en el Estado durante el siglo XX, para observar desde la crisis
de finales de 2001 el inicio de una nueva etapa por la transformación en las
Introducción
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representaciones que la sociedad tiene respecto del papel del Estado y del
modo en que éste está redefiniendo su propio funcionamiento.
Correia Da Silva abre el capítulo de las experiencias de Brasil destacando
los esfuerzos del gobierno en promover la gobernabilidad a través de la
inclusión social en los procesos de discusión y operacionalización de
políticas públicas. Subraya que los modelos institucionales utilizados se
basan en la transparencia y la promoción de la participación de la sociedad
civil en consejos consultivos y deliberativos, la evaluación y la rendición de
cuentas, que se complementan con la profesionalización del servicio
público a través del desarrollo de las competencias que son requeridas
para ejercer la función pública.
La exposición de Bigonha Salgado señala que el uso de mecanismos
contractuales para mejorar el desempeño institucional es una experiencia
reciente en Brasil, y se manifiesta en la institucionalización de las figuras
jurídicas “organizaciones sociales”, “organizaciones de la sociedad civil de
interés público”, “agencias ejecutivas” y “agencias reguladoras”. La autora
destaca que las dos primeras muestran cómo el contractualismo ha sido
utilizado para regular la relación de fomento y asociación entre el Estado y
el Tercer Sector, mientras que las otras dos expresan casos en los que el
mecanismo es aplicado como herramienta de control de resultados en
contrapartida al otorgamiento de autonomía a los gerentes.
Por último, Pereira dos Santos analiza cómo es promovida la
gobernabilidad democrática mediante la profesionalización del servicio
público y el desarrollo profesional de los servidores públicos, a partir de
hacer explícitas las competencias requeridas a éstos para el ejercicio de sus
funciones. En su opinión, la introducción del debate sobre la gestión de
competencias en la Administración Pública ganó fuerza cuando se
introdujo en la Política Nacional de Capacitación de los Servidores
Públicos. A su vez, el artículo de Baroni y Mendes de Olivera amplía los
argumentos, aportando la experiencia de la Escuela Nacional de
Administración Pública de Brasil en el desarrollo e implementación de
cursos y programas de capacitación orientados a movilizar las
competencias para el desarrollo técnico y gerencial en las organizaciones
públicas.
La reseña de las experiencias de Chile se abre con la exposición de
Sepúlveda Toro sobre los procesos de reingeniería institucional aplicados
a partir de 1990, cuyo objetivo era mejorar la capacidad y la calidad de la
gestión de los servicios e instituciones públicas, poniendo como eje de los
cambios a los ciudadanos - usuarios. Desde el año 2000, el Proyecto de
Reforma y Modernización del Estado se propuso perfeccionar el “Estado al
servicio del ciudadano”, procurando una estructura flexible y con una
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Introducción
gestión eficiente, participativa y transparente que dé cuenta de las
exigencias ciudadanas, el desarrollo económico y la globalización.
La ponencia de Francisco José Silva Durán describe los lineamientos
generales aplicables al modelo de alta dirección pública, el que se
constituye en un pilar del fortalecimiento de la democracia y del
establecimiento de políticas públicas de dirección de recursos humanos. El
autor destaca que su objetivo es poner a disposición del sistema político un
cuerpo gerencial que garantice la gestión de aquellos servicios públicos que
brindan atención directa a la ciudadanía, incorporando competencias
críticas que buscan asegurar el desempeño de los gerentes públicos
sustentado en convenios de gestión.
Pedro Ortiz Gálvez efectúa un análisis de la importancia de la
participación ciudadana en el control social del Estado chileno, destacando
la importancia de la modernización, la transparencia y la probidad. Explicita
como la Contraloría General de la República en su modernización lleva
gradualmente adelante un modelo de control donde se da cabida a la
participación de la ciudadanía, utilizando tecnología de vanguardia
disponible y un sistema de comunicaciones eficiente e interactivo.
Szczaranski Cerda destaca la relevancia de las funciones del Consejo de
Defensa del Estado en la defensa y representación penal del Estado en los
delitos de que era víctima, en la persecución de delitos funcionarios o contra
el interés del Estado, el lavado de dinero, la protección del medio ambiente
y la mediación obligatoria en los casos de conflictos derivados por
prestaciones médicas reclamadas por los usuarios que hubieren sido
otorgadas por entidades públicas de salud
Finalmente, que el caso de la modernización en España haya quedado
limitado al trabajo de Velázquez López tiene una explicación: haber dejado
la posición funcionarial que tenía al momento de organizarse el panel, le
impidió al autor participar del Congreso del CLAD en Guatemala, no
obstante lo cual honró su compromiso aportando el artículo que había
prometido. Velázquez López explica que la normativa existente sobre la
administración institucional de la Administración General del Estado
presenta rigideces que dificultan la consecución de objetivos, por lo que el
Gobierno elaboró el Proyecto de Ley de Agencias Estatales para la mejora
de los servicios públicos, respondiendo a una nueva cultura de gestión de
éstos que debe apoyarse en el cumplimiento de objetivos claros y medibles,
de los cuales se deriven ventajas para los ciudadanos. Destaca la creación
de la Agencia Nacional de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad
de los Servicios.
Los artículos compilados presentan materias comunes expresadas en la
experiencia de diversos casos nacionales. Podemos destacar, como punto
Introducción
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de convergencia relevante, que el valor de las reformas e innovaciones de
la gestión pública debe ser apreciado por su capacidad de contribuir a la
mejora del cumplimiento de los objetivos del gobierno en un contexto
democrático.
En este sentido, no resulta conveniente orientar una o varias
conclusiones sobre los temas expuestos sino, más bien, extender una
invitación a la discusión constructiva asentada en el intercambio generoso
de las experiencias obtenidas de las particularidades estatales de nuestros
países y enriquecida por el aporte de los trabajos académicos y la labor de
los investigadores que continuamente amplían el horizonte de
conocimientos, tal como lo demuestran anualmente los Congresos del
CLAD. Ojala las piezas reunidas en esta compilación contribuyan, además, a
trasladar a la acción, en clave democrática, aquellas iniciativas que
aseguren la obtención de los bienes públicos requeridos para la
construcción de una sociedad mejor.
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Introducción
ARGENTINA
Eduardo Arturo Salas
Ernesto Villanueva
INICIATIVAS DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL EN LA ARGENTINA:
HACIA UNA NUEVA CONCEPCIÓN DEL ESTADO
JUAN ABAL MEDINA*
En los años 90 se dieron en la Argentina dos procesos estrechamente
ligados entre sí. Se inició, por un lado, un fuerte proceso de reforma
económica, tendiente a la desregulación de la actividad económica y a la
minimización del rol del Estado en esa esfera. Por otro lado, al interior de la
administración pública se concretaron distintas políticas de reforma del
aparato estatal. En conjunto, ambas transformaciones configuraron la
aplicación, por momentos dogmática y por momentos inconsistente, de
principios en ese tiempo dominantes en el mundo anglosajón, y velozmente
difundidos en América Latina. En esta ponencia se revisan brevemente
algunas de las principales transformaciones experimentadas por la
administración pública argentina en la década pasada, para luego enunciar y
explicar las iniciativas actualmente en curso en materia de reforma estatal.
Como se verá, estas acciones (en los temas de empleo público, gestión por
resultados, tecnologías de la información y transparencia y agilidad de los
procedimientos) se enmarcan en un nuevo paradigma sobre el rol del Estado
en la sociedad. El objetivo es construir un Estado eficaz y eficiente, dotado de
las capacidades políticas y administrativas para actuar de modo inteligente en
la promoción del desarrollo económico y la equidad social. La mejora de la
gestión pública cumple un rol central en esta tarea.
Las reformas de los años 90
El proceso de reformas encarado en los años 90 en la Argentina respondía
a un programa político que propugnaba “un intenso proceso de desregulación,
que permita tanto la privatización, como la descentralización, regionalización y
provincialización de la actividad económica” (FIEL, 1987). En sintonía con las
políticas aplicadas en países como Estados Unidos, Gran Bretaña y Nueva
Zelanda, el grupo gobernante sostenía que el Estado era una traba para el
desarrollo e inició una profunda y vertiginosa serie de reformas para minimizar
su rol, que incluyeron la privatización de casi la totalidad de las empresas
Juan Abal Medina es Subsecretario de la Gestión Pública de la República Argentina. Doctor en
Ciencia Política (FLACSO México - Georgetown University). Profesor de las Universidades
Nacionales de Buenos Aires y de General San Martín. Investigador del Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Publicó 5 libros como autor y compilador, 20
artículos en libros editados en el país y el exterior y más de 15 artículos en revistas nacionales e
internacionales con referato (incluyendo Desarrollo Económico, Electoral Studies, Party Politics y
Revista Chilena de Ciencia Política, entre otras). Anteriormente se desempeñó como Coordinador
del Plan Estratégico de la Ciudad de Buenos Aires.
*
Argentina
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públicas, la concesión de las redes de carreteras y ferrocarriles, la transferencia
a las provincias de los servicios de salud, educación y construcción de
viviendas y la privatización parcial del sistema de seguridad social.
La experiencia comparada muestra que las reformas fueron de una
magnitud (y realizadas a una velocidad) con pocos antecedentes en el mundo.
En la mayoría de los casos latinoamericanos, el Estado conservó una porción
relevante de los activos de empresas que han sido consideradas estratégicas,
como son los casos de Petrobrás en Brasil, Ecopetrol en Colombia y Pemex en
México. Mientras que en Brasil el proceso privatizatorio se efectuó de modo
escalonado y gradual, en nuestro país para 1993 ya se habían privatizado o
concesionado 82 empresas y unidades de negocios, 27 servicios y 86 áreas del
sector petrolero. Incluso en países como Chile, donde también se
implementaron ampliamente estas políticas de liberalización, el proceso de
privatizaciones no llegó a cuestiones como el cobre (CODELCO) y el petróleo
(ENAP), que prosiguieron en manos del Estado. En la Argentina, además, la
aplicación de las políticas de privatización modificó las relaciones de propiedad
sin que existieran cambios en la relación de las empresas y el mercado
(Gerchunoff y Torre, 1996), por lo que en muchos casos la resultante fue la
formación de nuevos monopolios (ahora privados) insuficientemente
regulados desde el Estado.
Las privatizaciones fueron complementadas por un intenso proceso de
descentralización de competencias hacia los niveles subnacionales de
gobierno. En sólo 5 años, la gestión de Menem había ejecutado una
descentralización de servicios educativos que implicó la transferencia al nivel
provincial de 4.500 establecimientos, 250.000 agentes, 1.500 inmuebles y un
presupuesto global equivalente a 1.500 millones de dólares. Similares
procesos se produjeron en otras áreas, y como consecuencia de estas
transformaciones, el perfil del Estado nacional había cambiado radicalmente
hacia finales de esa década (Cuadro 1). De emplear a más de 900.000 personas,
la administración nacional había pasado a emplear a sólo 260.000, que
constituían apenas el 1,8% de la Población Económicamente Activa (PEA) del
país (en otra nación federal como Brasil, el Estado central empleaba para esa
misma fecha a casi 6 millones de personas, es decir, a más del 7% de su PEA1).
Si bien la amplia mayoría del personal que abandonó la administración
central pasó a las administraciones provinciales o a las empresas privatizadas
(sólo 125.000 de esas personas se desvincularon de la función en el marco de
Incluso sumando los distintos niveles de gobierno, la proporción de empleados públicos en la
Argentina (11% de la PEA) era inferior en 1998 a la de países como España (13%) y Uruguay (16%),
y similar al de Costa Rica (11%). El Sistema Integrado y Analítico de Información sobre Reforma
del Estado, Gestión y Políticas Públicas (SIARE) del Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo (CLAD) tiene una importante base de datos sobre empleo público, disponible en
http://www.clad.org.ve.
1
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Argentina
programas de retiro voluntario o jubilación anticipada), de todas maneras el
perfil del Estado nacional había sufrido un marcado cambio. Así, al final de la
década, dos terceras partes de la planta de personal se desempeñaban en las
fuerzas de seguridad (Fuerzas Armadas y Policía Federal), habiendo el Ministerio
del Interior duplicado su dotación en este período. En cierto sentido, esta
acentuación del aspecto coercitivo del Estado y su retiro de la intervención en los
asuntos económicos y sociales asemejaba su perfil al de fines del siglo XIX
(Oszlak, 2000).
Cuadro 1. Evolución del empleo público en la Argentina.
Fuente: SIARE-CLAD.
Esta “primera generación de reformas” tendiente a la minimización del rol del
Estado tuvo consecuencias evidentes en la sociedad argentina. Así, nuestro país
fue (detrás de El Salvador) la nación latinoamericana que presentó un mayor
aumento de la desigualdad en los años 90, incluso en un contexto en el cual
ningún país logró reducir esta brecha (Székely, 2001). Al momento de
sancionarse la Ley de Convertibilidad (1991), la desigualdad de ingreso familiar
entre el primer y el quinto quintil de la población era de 12 veces, mientras que
al momento del fin de la convertibilidad esa diferencia era de 20 veces
(Ministerio de Economía, 2005). Esto implicó un marcado quiebre para una
sociedad que tradicionalmente había sido de las más igualitarias del continente,
y sus efectos se hicieron notar en múltiples y variadas esferas: en el incremento
en los niveles de inseguridad ciudadana, en el crecimiento de la economía
informal “en negro” y en el debilitamiento en la capacidad representativa de los
partidos políticos, entre otros.
Argentina
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Si a estas consecuencias sociales del modelos de los 90 sumamos el
elevado nivel de endeudamiento registrado en el período (la deuda pública
pasó de US$60.000 millones a US$145.000 millones en diez años; ver Cuadro
2), observamos que el resultado de las reformas fue negativo tanto en su
aspecto social como en la consolidación financiera del Estado nacional. Si las
reformas de mercado generalmente se propusieron como un medio con
costos sociales en el corto plazo pero generadoras de viabilidad y
sustentabilidad en el largo plazo, en el caso argentino advertimos claramente
que ambos lados de la ecuación resultaron negativos. Desigualdad social, un
crónico déficit fiscal, una creciente deuda pública y un Estado incapaz de
cumplir mínimas funciones de regulación y promoción del desarrollo fueron el
saldo principal de las reformas
Cuadro 2. Evolución de la deuda pública en la Argentina.
Estos resultado“hacia afuera” fueron acompañados por algunos intentos,
poco sistemáticos, de realizar cambios “hacia adentro” de la administración
pública. Sin embargo, la tendencia predominante del período no fue hacia un
fortalecimiento de las capacidades burocráticas y administrativas del Estado,
sino hacia su desarticulación y debilitamiento. A pesar de una retórica centrada
en profesionalizar y modernizar la organización estatal, en la práctica se adoptó
una práctica discrecional y decisionista en la gestión de los asuntos públicos, y
se limitó la independencia del Poder Judicial. Este proceso, es cierto, no fue
exclusivo al Estado argentino; pero también es cierto que dichas carencias se
revelaron especialmente significativas en el caso de nuestro país. La
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Argentina
subsiguiente sensación de impunidad contribuyó, asimismo, a intensificar la
crisis de representación y a hacer más frágil la confianza de la ciudadanía en su
propio Estado. Debilitadas las capacidades administrativas, sin respaldo social
y con una insuficiente voluntad política de encarar reformas realmente
orientadas a potenciar la eficacia y la eficiencia de la administración, el Estado
perdió capacidad de intervenir con efectividad incluso en aquellas áreas que
quedaron bajo su competencia. Tener un Estado fuerte, se comprobó, depende
de poseer amplias capacidades tanto administrativas como políticas (Repetto,
2003).
Más allá de si el Estado era más chico o más grande que antes (de hecho,
tanto la presión fiscal como el déficit en las cuentas del Estado aumentaron en
este período), es indudable que su capacidad de actuación efectiva seguía
siendo escasa. Ocurre que, como señalara el ex Presidente de Chile Ricardo
Lagos, el tamaño del Estado puede variar según las necesidades de cada
momento, pero lo realmente importante es tener un “Estado fuerte” que pueda
responder exitosamente en las cuestiones donde debe intervenir (Ramírez
Alujas, 2004). En la Argentina, el desmantelamiento del Estado productor no fue
acompañado, como debió serlo, por un Estado regulador que fiscalizara la
prestación de servicios públicos por parte de las empresas privatizadas. La
descentralización de los servicios de salud y educación se realizó sin una
adecuada planificación, y sin que muchos gobiernos provinciales hubieran
desarrollado previamente las capacidades (y contaran con los recursos) para
brindarlos de modo eficaz. La reforma previsional se efectuó sin considerar los
graves perjuicios que acarrearía sobre las cuentas públicas, lo que impactó
sobre la sustentabilidad fiscal y el nivel de endeudamiento del Estado. Ése era
el escenario a finales de los 90 y comienzos de este siglo.
Iniciativas de fortalecimiento institucional
El paradigma dominante en los años 90 comenzó a ser cuestionado a finales
de esa misma década en distintos países de América Latina. Este
cuestionamiento no significó, sin embargo, un retorno a viejas y perimidas
concepciones sobre un Estado omnipresente en los asuntos de la sociedad,
aunque sí una ruptura con las ideas que modelaron las políticas de reforma y
ajuste estructural. øPero es posible hablar de un nuevo paradigma? øEn qué
políticas concretas y específicas podemos observar este nuevo enfoque? En
este segmento de la ponencia indicaremos los nuevos objetivos en materia de
gestión pública en el Estado argentino, precisando las políticas y los programas
que operacionalizan la nueva concepción. Esta concepción, que intenta evitar
los extremos antes mencionados, debió encarar la modernización del aparato
estatal al tiempo que se reconstituían las capacidades políticas y
administrativas debilitadas en el período anterior.
Argentina
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La primera diferencia con el modelo de la década pasada es previa a toda
política de reforma de la gestión pública, y refiere a la decisión de trabajar
de modo fiscalmente sustentable. Mientras que entre 1994 y 2002 el Estado
argentino tuvo un persistente déficit fiscal que llegó a alcanzar los 9.000
millones de dólares anuales, desde 2003 las cuentas fiscales primarias
comenzaron a tener superávit: 2.600 millones de dólares ese año, 5.600
millones en 2004 y 6.400 millones en 2005 (ver Cuadro 3).
Cuadro 3. Situación Fiscal del Estado argentino.
Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía y
Producción
Si a esto se suma que, fruto de la reestructuración realizada en los
últimos años, los intereses de la deuda pública representan menos de la
mitad de lo que significaban en 20012, todo indica una perspectiva de
fortaleza fiscal y financiera en el Estado argentino. Mientras que en
Diciembre de 2001 la deuda pública representaba el 94% del Producto Bruto
Interno (PBI) del país, esa cifra se redujo al 50% unos pocos años después
(Ver Cuadro 4). A modo de comparación es posible señalar que en Chile,
donde la seriedad en el manejo de las cuentas públicas arraigó antes que en
la Argentina, los gobiernos democráticos redujeron esta cifra desde el 40%
2
Si se traza una comparación con el período previo a la crisis la diferencia también es importante: mientras que en 1998 los intereses de la deuda significaban el 35% de los ingresos
corrientes del Estado argentino, en 2006 esa cifra es del 25% (Artana, 2006).
28
Argentina
del PBI heredado de la dictadura de Pinochet al 10% una década después
(Ministerio de Hacienda de Chile, 2003). Con esta base de sustentabilidad
que estamos logrando en la Argentina es posible trabajar más eficazmente
para optimizar el funcionamiento de la administración (ver Cuadro 4).
Cuadro 4. Deuda Pública y PBI en la Argentina.
Fuente: Ministerio de Economía y Producción
En tal sentido, la consolidación de las cuentas públicas está siendo
complementada por una imprescindible reforma de la administración
RELACIONES
DIC-O1
ABR-05
8%
2%
Intereses / Reservas liquidas
70%
15%
Intereses / Exportación
38%
9%
Intereses / Recursos tributarios
22%
10%
113% a/
72%
95% a/
50%
5,44 veces
3,64 veces
88%
45%
Intereses / PBI
Stock deuda pública / PBI
Stock deuda pública / Reservas liquidas
Stock deuda pública neta / PBI
Stock deuda / Exportaciones
financiera, con el objetivo de hacerla más eficiente y transparente. El
Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas (SECOP) es un desarrollo
informático realizado por el Estado argentino que permitirá, en un futuro
muy cercano, acelerar los trámites administrativos, reforzar la transparencia
de las contrataciones y adecuar los distintos procedimientos actualmente
utilizados en la administración pública nacional. Con el SECOP todo el
proceso de contratación de bienes y servicios (desde el requerimiento hasta
la orden de compra) se realizará por Internet, y a esa información detallada
podrán acceder libremente las empresas que deseen proveer al Estado y los
ciudadanos en general (ver Gráfico 1). La amplia difusión de la información
fomentará la competencia y generará un ahorro para la administración
pública, a la vez que permitirá a las Pequeñas y Medianas Empresas mayores
Argentina
29
posibilidades convertirse en prestadoras del Estado. El SECOP será accesible
desde el sitio web Argentina Compra, que hoy ya está en funcionamiento y
en el que están catalogados más de 120.000 bienes y 13.000 proveedores, y
donde cada día se puede acceder a más de 100 convocatorias efectuadas por
diversos organismos. Transparencia y agilidad son los principios que guían
a estas reformas (ver Gráfico 1)
Gráfico 1. Procedimiento de compras gubernamentales mediante el Sistema
Electrónico de Contrataciones Públicas (SECOP).
Fuente: Oficina Nacional de Contrataciones, Subsecretaría de la Gestión
Pública de la Nación,
El SECOP avanza en otro objetivo central de nuestra labor: adecuar y
optimizar la variedad de sistemas utilizados en la multiplicidad de organismos
que componen la administración pública. Esto supone una reducción en los
tiempos y los costos de los procedimientos internos, y permite lograr
consistencia y coherencia entre la política general del Estado y las de los
distintos organismos (y las de éstos entre sí). Por el contrario, el trabajo en
compartimentos estancos, no compartiendo información y desarrollos
valiosos, condujo a la administración pública a repetidos fracasos en su
eficacia organizativa. Un Estado que compra bien, de modo ágil, transparente
y visible rompe con la oscuridad de los procedimientos internos, legitimando
su accionar ante la sociedad y abriendo oportunidades para los pequeños y
medios empresarios de proveer a la administración pública. Esto requiere
30
Argentina
homogeneizar los distintos sistemas de contrataciones, capacitar al personal
que habrá de utilizar las herramientas informáticas y adecuar todo el sistema
de administración financiera del Estado. Como es evidente, ésta es una tarea
compleja, pero en la que estamos avanzando. En lo referido a la formación del
personal, por ejemplo, la Subsecretaría de la Gestión Pública ha capacitado en
los últimos tres años a más de 4.000 empleados jerárquicos y operativos de
distintos organismos en cuestiones de procesos, normativa y sistemas (sólo en
el último año se capacitó al personal de más de 140 organismos). Y a esto
deben agregarse los programas de capacitación desarrollados por cada área
para su propio personal.
La informatización del sector público es un camino apropiado para revertir
estas prácticas organizacionales inadecuadas, a fin de facilitar y otorgar
eficiencia al trabajo en las diferentes oficinas, así como introducir nuevos
espacios de control y acercamiento a la ciudadanía. En esa idea se enmarca
el Plan Nacional de Gobierno Electrónico, aprobado y reglamentado en 2005
y cuyos primeros resultados concretos ya se han presentado. Así, los
ciudadanos pueden hoy acceder a una completa Guía de Trámites que
explica paso a paso, de forma clara y comprensible, cómo realizar más de
500 tramitaciones en las dependencias públicas (un 10% de las cuales,
incluso, ya puede ser completada “en línea”). Esta Guía se puede acceder
desde el nuevo sitio del Estado argentino (), que también brinda información
para los emprendedores que desean producir y exportar y para los extranjeros
que quieren visitar el país. Se trata, en definitiva, de acercar el Estado a la
sociedad, y de simplificar ese vínculo.
Otra innovación tecnológica recientemente lanzada es la infraestructura de
Firma Digital, una herramienta informática que garantiza la autoría e integridad
de los documentos electrónicos. Esta iniciativa abre enormes oportunidades a
toda la sociedad para “des-papelizar” las transacciones tanto con el Estado
como entre particulares, obteniendo importantes reducciones en los tiempos y
costos asociados a las mismas. Para la ciudadanía, vincularse con la
administración será mucho más simple y ágil, al poder realizar “en línea”
tramitaciones que actualmente requieren trasladarse a una oficina determinada,
en un horario preestablecido. Pero con la Firma Digital demostramos,
asimismo, que el Estado puede motorizar la economía y la producción, al
simplificar las transacciones comerciales en un marco de plena seguridad sobre
la autoría e integridad de los documentos electrónicos. Así, no sólo se
simplifican y agilizan los vínculos entre la ciudadanía y la administración
pública, sino que se contribuye a dinamizar la actividad económica. La
experiencia comparada (ver, por ejemplo, Sá, 2006) demuestra que la Firma
Digital reduce significativamente los costos de las empresas, lo que fortalece
su competitividad e inserción en el mundo. De esta manera se observa cómo
Argentina
31
un Estado inteligente es capaz de crear y optimizar las condiciones para el
desarrollo de los actores económicos, evitando el tradicional reduccionismo
que opone automáticamente Estado con mercado. Si algo enseña la crisis del
2001-2002 en la Argentina es que para apuntalar al mercado se necesita un
Estado activo y presente. Y con distintas innovaciones tecnológicas como el
SECOP y la Firma Digital, nuestro Estado se está poniendo a la cabeza de estos
desarrollos.
La innovación informática es una importante herramienta de
profesionalización del Estado, pero no la única: la gestión del personal es otra
de las cuestiones en las que deben intensificarse las iniciativas. Como ya he
sostenido anteriormente (Abal Medina y Nejamkis, 2002), las reformas de los
años 90 dejaron sin efecto gran parte de las políticas que apuntaban a aumentar
la calificación de la estructura burocrática del Estado, situación que conspira
contra la posibilidad de desarrollar políticas exitosas y sostenibles en el tiempo.
La carrera profesional instaurada por el Sistema Nacional de la Profesión
Administrativa (SINAPA) en 1992 no impidió el surgimiento de carreras
paralelas y de múltiples modalidades de contratación3, y a comienzos de este
siglo casi un 10% del personal del Estado (unos 20.000 trabajadores, muchos de
ellos desempeñándose en áreas estratégicas de la gestión) se encontraba
empleado mediante contratos de locación de servicios repetidamente
renovados4. Este personal, al igual que el que integra la “planta transitoria” del
Estado (unos 10.500 trabajadores), no está sujeto a políticas de capacitación y
promoción, y este régimen dificulta en ciertos casos la retención de personal
calificado con experiencia en funciones clave para la administración.
Por lo tanto, reformular y fortalecer la carrera administrativa, con el objetivo
de consolidar el mérito y la equidad como principios centrales del empleo
público, constituye un pilar de la nueva concepción. Este fortalecimiento debe
avanzar hacia un régimen escalafonario y de carrera administrativa que
contemple todas las formas de vinculación laboral con la administración
pública, incluyendo la reorganización del actual régimen de contratación de
servicios personales. Esto implica también la adecuación y homologación de
los distintos puestos de trabajo, el fortalecimiento de los mecanismos de
selección y evaluación del desempeño del personal (junto con las políticas de
remuneraciones) y la definición del sistema de delegación de facultades. Las
reformas deben avanzar en un sentido “weberiano” como el que teóricamente
guía al SINAPA (reclutamiento por mérito, estabilidad, promoción) pero
contemplando la flexibilidad que requiere el modelo de gestión por resultados,
como ya se verá más adelante.
3
Así, en 2002 existían más de 40 regímenes escalafonarios y más de 100 regímenes salariales
diferentes (Salas y Bortman, 2001). Ver también Ferraro, 2006.
4
Un completo estudio sobre el perfil del personal contratado se encuentra en SGP, 2006a.
32
Argentina
Entre los pasos ya dados en temas de empleo público no se puede dejar de
mencionar al Convenio Colectivo de Trabajo homologado a comienzos de 2006:
éste constituye un claro avance en la política de empleo público, no sólo por
ser la primera vez que los representantes gremiales de todos los trabajadores
del Estado lo suscriben y porque amplía significativamente el número de
empleados comprendido en él5, sino porque establece claras políticas de
capacitación, igualdad de oportunidades y trato y promoción de la mujer
trabajadora. Se trata de un Convenio moderno que es el fruto de un largo
camino de construcción de acuerdos y consensos. Esta modalidad negociada
demanda mayor tiempo y la inclusión de múltiples actores, pero sabemos que
una reforma que tiene el respaldo tanto del Estado empleador como de los
trabajadores cuenta con mayores posibilidades de ser exitosa en el tiempo.
Con esta firma, a su vez, la Argentina se pone a la cabeza del continente en
cuanto a convenios colectivos en el sector público.
La reconfiguración del aparato estatal requiere, asimismo, incorporar la
gestión por resultados en el sector público, complementando la administración
por normas. En cierto modo, el desafío de los Estados latinoamericanos es
doble, ya que deben realizar este proceso al tiempo que consolidan y
sistematizan algunos elementos básicos de la administración pública
tradicional (“weberiana”) que fueron históricamente ignorados en nuestros
países. Así, la flexibilidad que demanda el modelo de gestión por resultados
necesita una base de estabilidad y respeto por los procedimientos que no
siempre logró arraigar en nuestros Estados, sin la cual puede propiciar un
aumento del clientelismo y la discrecionalidad en el empleo público (Bonifacio,
2003). Por eso se debe avanzar en una doble dirección, consolidando elementos
burocráticos tradicionales y adoptando simultáneamente las nuevas estructuras
que priorizan la obtención de resultados en el sector público. En ese sentido es
que estamos aplicando, por ejemplo, el Programa Carta Compromiso con el
Ciudadano, que ya funciona en más de 40 dependencias del Estado nacional6.
Este programa permite escuchar la voz de los ciudadanos para conocer cómo
se prestan los servicios públicos, y definir estándares medibles para evaluar el
cumplimiento de determinados objetivos7. De este modo es posible “medir y
evaluar adecuadamente el producto generado, el impacto en la ciudadanía y su
satisfacción por el bien o servicio recibido” (Halliburton y Gurrera, 2002).
5
El anterior Convenio comprendía a alrededor de 30.000 trabajadores, mientras que el actual
prácticamente triplica esa cifra.
6
Estos estándares pueden consultarse en SGP, 2006b.
7
Un estudio sobre el nivel de satisfacción de los ciudadanos que realizaron tramitaciones en
organismos que aplican el Programa Carta Compromiso revela que “la mayoría de las instituciones relevadas superaron los 7 puntos, que es considerado un resultado muy bueno y que en
algunos casos supera la calificación recibida en el sector privado”. (SGP, 2006c).
Argentina
33
La tarea de asistencia técnica a las diferentes jurisdicciones es fundamental
para implementar efectivamente la gestión por resultados. La conformación de
unidades estratégicas en los distintos organismos, la formulación de planes
estratégicos y las reingenierías de procesos para complementar la tradicional
administración por normas requieren la participación activa de las áreas de
gestión pública. Mediante un trabajo conjunto con cada área es posible
detectar problemas y definir prioridades estratégicas, así como diseñar (y
rediseñar) las estructuras para tender a una gestión por resultados. El
Programa Carta Compromiso con el Ciudadano avanza en el mismo sentido.
La definición de estándares de cumplimiento se potencia, en este caso, con el
carácter participativo del mecanismo, que permite recibir la opinión ciudadana
sobre la calidad de los servicios brindados por el Estado. Desde el inicio del
programa se han definido más de 1600 estándares de calidad y compromisos
de mejora, los que son monitoreados y evaluados periódicamente por los
propios organismos y la Subsecretaría de Gestión Pública. El Tablero de
Control ubicado en el sitio de la Subsecretaría permite conocer el nivel de
cumplimiento de cada organismo.
La Argentina es un país federal. Su organización política reconoce tres
niveles de gobierno: el nacional, el provincial y el municipal. Hace sólo dos
décadas, el Estado federal tenía a su cargo el 71% del presupuesto público
total, mientras que provincias y municipios solamente tenían a su cargo el
29%; hoy, la relación es mucho más equilibrada: luego de descentralizada la
prestación de servicios de salud y educativos, la Nación tiene a su cargo poco
más de la mitad del gasto público, y provincias y municipios otro tanto8. Esto
significa que toda política de modernización y fortalecimiento del sector
público debe encararse, para ser exitosa, desde una perspectiva federal. Por
eso desde la Subsecretaría de la Gestión Pública trabajamos intensamente
para consolidar el Consejo Federal de la Función Pública como el ámbito
donde realizar la labor de articulación y asistencia con los gobiernos
subnacionales en materia de gestión pública. Sabemos que esto requiere
pensar la relación entre distintos niveles de gobierno de modo cooperativo,
agilizando los intercambios de información, constituyendo redes de trabajo
interinstitucional y construyendo soluciones conjuntas a problemas que
afecten a distintas jurisdicciones.
Esto es fundamental también por otra razón. A diferencia de otros países
federales como Estados Unidos, Canadá y Australia, la Argentina presenta una
8
Este fenómeno no es exclusivo de la Argentina. En España, por ejemplo, el Estado central
tenía en 1998 alrededor de 1.000.000 de empleados, cifra que había caído a poco más de
700.000 sólo siete años después. Las comunidades autonómicas y las administraciones locales, en tanto, ampliaron su planta de personal en este periódo de 1.150.000 empleados a
1.700.000 (Ministerio de Administraciones Públicas de España, 2006).
34
Argentina
marcada disparidad entre las distintas regiones del país, con una brecha de
ingresos de 12 veces entre las zonas más ricas y las más postergadas del
territorio. Libradas a su suerte sin intervención del Estado central, estas
diferencias se agudizarían indudablemente. Por eso es tan importante
entender el doble desafío que suponen unos gobiernos subnacionales con
muchas e importantes competencias, pero que necesitan de un Estado federal
fuerte que mitigue las desigualdades, aborde las problemáticas comunes y
potencie la competitividad de la economía nacional. La manera en que
articulemos los diferentes niveles de gobierno depende, claramente, de la
capacidad de las áreas de gestión pública para optimizar el modo en que se
hacen las políticas en el país. Y esto atañe al gobierno nacional, a los
provinciales y a los municipales.
Conclusión: hacia una nueva concepción del Estado
El Presidente Néstor Kirchner definió, desde el momento en que asumió el
cargo, una orientación política clara y definida para su gestión: “no se trata de
poner en marcha, una vez más, movimientos pendulares que vayan desde un
Estado omnipresente y aplastante de la actividad privada a un Estado desertor
y ausente”, sino que se deben “encontrar los justos, sensatos y necesarios
equilibrios”9. A lo largo de este período reafirmó que lo que se propone
construir es “un Estado inteligente, que fije las reglas de la competencia y
pueda sancionar a quienes las infringen; que articule políticas que garanticen
la equidad entre los agentes de los distintos mercados; que garantice el
derecho de los consumidores; que restaure el equilibrio social.... Estado y
mercado deben combinarse para hacer posible el desarrollo (...) El mercado es
insustituible para crecer y el Estado también es insustituible cuando se trata de
lograr un desarrollo integral de un país”10. Y el Estado que se precisa para esta
tarea debe ser eficaz, ágil y transparente. Allí aparecen, necesariamente, las
áreas y las políticas de reforma de la administración pública.
Las áreas de gestión pública no prestan bienes y servicios directamente a la
sociedad. No construyen casas, puentes o caminos. Realizan tareas menos
visibles, pero no por eso menos importantes. Al producir determinados bienes
intermedios para otras áreas del aparato estatal (en cuestiones transversales
de regulación, apoyo institucional y administrativo) crean las condiciones para
que las áreas que sí producen bienes finales para la sociedad lo hagan de
modo eficiente. Y podemos ayudar a construir, también, un Estado más
9
Discurso pronunciado por el Presidente Néstor Kirchner ante la Asamblea Legislativa, el
25/03/2003.
10
Discurso pronunciado por el Presidente Néstor Kirchner en la Bolsa de Comercio de Buenos
Aires, el 10/07/2006.
Argentina
35
cercano a la sociedad: frente a una administración que hoy atiende en un lugar
fijo durante un horario rígido, debemos avanzar hacia un Estado “abierto” las
24hs, los 365 del año y accesible desde cualquier computadora. En las
desiguales sociedades latinoamericanas, la alfabetización informática y la
reducción de la brecha digital son, indudablemente, complementos
indispensables de cualquier estrategia exitosa de gobierno electrónico: por
eso el Estado argentino habrá distribuido, entre 2004 y 2007, más de 100.000
computadoras en las escuelas del país, en el marco de la Campaña Nacional
de Alfabetización Digital. Éste es un claro ejemplo de cómo una política
pública exitosa requiere del trabajo coordinado y articulado de distintas
áreas de la administración.
El discurso sobre la “reforma del Estado” fue muy repetido en la
Argentina durante la década pasada, pero solamente algunas medidas
aisladas avanzaron hacia una mayor profesionalización y jerarquización de la
administración pública. Por el contrario, la política global tendió a una
minimización de las funciones del Estado, y también a una reducción de sus
capacidades. Las evidentes consecuencias de esa política motivan la actual
necesidad de recomponer y potenciar las posibilidades de acción de las
instituciones públicas, promoviendo una actuación ágil, eficiente y articulada
en la promoción del desarrollo económico y la construcción de una sociedad
equitativa. Desde las áreas de gestión pública no definimos las políticas de
los distintos organismos, pero tenemos un rol central en la consolidación de
las habilidades y los recursos imprescindibles para producir e implementar
esas políticas. Buenas políticas pueden fracasar si la administración no
cuenta con las herramientas (normativas, de recursos humanos,
tecnológicas) para aplicarlas de modo eficaz y eficiente. De ahí el énfasis que
la gestión del Presidente Kirchner pone en la modernización tecnológica, en
el fortalecimiento de la carrera administrativa, en la consolidación de la
gestión por resultados y en el desarrollo de procedimientos transparentes y
eficientes de contratación de bienes y servicios. Un Estado con eficaces
tecnologías de información y comunicación, que define estándares precisos
de lo que espera de cada área y que cuenta con personal capacitado y
motivado para lograr esos objetivos es un Estado con las capacidades
necesarias para desarrollar sus tareas fundamentales, y para enfrentar sus
desafíos actuales y futuros.
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38
Argentina
LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FEDERAL COMO INSTRUMENTO DE LA GOBERNANZA DEMOCRATICA EN
LA ARGENTINA
EDUARDO A. SALAS
Presentación
En la presente ponencia se exploran diversas conexiones entre algunos
de los conceptos vinculados con los procesos de negociación colectiva de
las condiciones de trabajo en la Administración Pública, las características
y modalidades de las reformas del servicio civil y del Estado en general, y
la impulsión de mayores y mejores niveles de gobernanza democrática
requeridos por los pueblos de la región para constituirse como sociedades
pujantes, solidarias y justas, a la vez que digna y debidamente integradas
regional y globalmente.
Debe estarse claro desde el inicio, que estas exploraciones se nutren de,
pero también aspiran a nutrir, la lectura y la práctica de procesos reales en
curso en la Administración Nacional de la Argentina1.
En este sentido, puede aceptarse que las contribuciones de la ponencia
queden restringidas, por ahora, a este país. Aunque se espera que las
conclusiones y enseñanzas, hasta aquí necesariamente provisionales dado
el carácter exploratorio del trabajo, puedan iluminar a otros pueblos
hermanos que emprendan un camino de fortalecimiento de sus regímenes
de empleo público a través de las modalidades negociales equivalentes a
las que se están usando en el Argentina actual.
Los procesos de negociación colectiva en la Administración Pública del
país pueden ser analizados desde muy diversos ángulos pero en esta
ocasión se los explora más específicamente bajo la perspectiva que pueda
ofrecer el concepto de ”gobernanza” democrática y no de mera
gobernabilidad. En conexión con ello, se analizarán bajo el marco más
amplio del llamado ”diálogo social” tal como muy recientemente ha sido
conceptualizado a la luz del proceso de globalización mundial que nos
afecta2.
*Eduardo Salas es licenciado en Administración de la Universidad de Buenos Aires y licenciado en Ciencias Políticas con Diploma de Honor de la Universidad del Salvador. Tiene un posgrado en Investigación Superior de la Administración Pública del INAP de España y está
realizando una Maestría en Gobernabilidad y Desarrollo Humano en la Universidad Abierta de
Cataluña. Se ha desempeñado en numerosos cargos vinculados con el desarrollo del Estado y
de la Administración Pública. Actualmente es Director Nacional del Empleo Público,
Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
1
Siendo la Argentina un país federal, esta ponencia solo refiere Pública dependiente del
Poder Ejecutivo Nacional.
Argentina
39
En tal sentido, la reciente instrumentación del segundo “Convenio
Colectivo de Trabajo General de la Administración Pública Nacional” 3 por
Decreto Nº 214/06, proyecta diferentes aprendizajes en la materia y
permite extrapolar tendencias y vectores orientados a reforzar
oportunamente la capacidad de la sociedad argentina para abordar
aspectos complejos que hacen a la calidad institucional y a la capacidad
de gestionar democráticamente con efectividad, las políticas públicas de
nuevo cuño requeridas para enfrentar con éxito, los desafíos del siglo
XXI.
Lo expresado es cónsono también con los principios y criterios que los
países de la Región han adoptado para la reconstrucción de la llamada
“función pública”, a través de la Carta Iberoamericana respectiva
impulsada por los gobiernos de la región, el CLAD y las Naciones Unidas
en la XIIIa Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada el 15 de
Noviembre de 2003 en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia4.
Interesa advertir al lector que buena parte de aquellos términos
conceptuales son usados y, por ende, es concluible que han sido
pensados y deliberadamente acordados en el Convenio aludido. Como
se verá más detalladamente luego, en el Prólogo respectivo las partes
signatarias se han comprometido con diversos principios rectores “...en
el marco del fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y de la
calidad institucional del régimen republicano establecido en nuestra
Constitución”. Más adelante, también en ese Prólogo, “...ambas partes
comprometen sus mejores esfuerzos para profundizar y ampliar esta
modalidad de diálogo y acuerdo social”.
Siendo así, la ponencia revisa los conceptos de gobernanza,
gobernabilidad y diálogo social bajo la luz de las profundas mutaciones
que afectan al mundo globalizado y de los cambios profundos acaecidos
en el país en la última década. Se recogen también críticamente las
orientaciones aportadas por la Carta Iberoamericana citada y se analizan
destacadamente algunas innovaciones contenidas en las cláusulas del
Convenio bajo el enfoque conceptual aporte por Mariela Quiñones para
analizar los cambios en el llamado recientemente “diálogo social
renovado”. Por último se ofrecen algunas reflexiones y líneas de
reflexión abiertas en el medio de un proceso negociador en pleno curso
de desarrollo.
2
3
4
40
Entre ellos la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.)
Tal el nombre oficial bajo el que se lo conoce.
Consultable en http://www.clad.org.ve/cartaibero.pdf
Argentina
Gobernanza, Gobernabilidad y Diálogo Social
En años recientes estos términos conceptuales han venido acaparando
creciente atención y uso. Más recientemente aún, han surgido posturas que
resaltan sus diferencias y contribuciones al punto tal que el concepto de
“gobernanza” parece haber ido desplazando lo que sería una perspectiva más
estrecha aportada por el concepto de “gobernabilidad política”5.
A su vez, este desplazamiento en favor de la perspectiva aportada por el
concepto “gobernanza” es convergente con el reverdecer de la problemática
del llamado “diálogo social”, entendido éste como abarcativo de las más
diversas modalidades de relacionamiento no abiertamente conflictivo de los
actores sociales implicados en el mundo laboral6. En este marco, la calidad del
diálogo social ha sido colocada“...en el centro de la problemática política y
normativa legal, pasando a ser considerado uno de los pilares sobre los que se
construye la democracia y la ciudadanía (y, por lo tanto, con incidencia en el
modelo de sociedad dominante).”7
Así, siguiendo la excelente sistematización de Quiñones, se rescata el valor
central del diálogo social orientado a construir consensos a partir de diferentes
intereses original y/o parcialmente conflictivos, y a la manera de construir
ciudadanía y desarrollo integral en un marco regulado de democracia efectiva.
Es bastante evidente, que el diálogo social presenta modalidades y
evoluciones condicionadas contingentemente. No obstante, hoy es afectado
por circunstancias y tendencias profundas a nivel mundial, novedosas y
específicas del siglo que nos toca vivir. Tanto en el mundo empresarial como
en el ámbito de las Administraciones Públicas, y más específicamente en
nuestras sociedades latinoamericanas, los cambios en todos los órdenes, y en
especial en el mundo social y productivo, redefinen el diálogo social conocido
de antaño.
La globalización, y sus elementos y consecuencias respectivas, sacuden y
fuerzan a profundas redefiniciones en el mundo del trabajo y de los
dispositivos y capacidades de los Estados Nacionales y demás organizaciones
sociales. Estos cambios imponen la necesidad de diseñar y adoptar nuevas
formas, funciones y responsabilidades a las entidades sindicales, patronales y
estatales como actores principales de las relaciones laborales y a retemplar los
instrumentos de diálogo social que permitan regularlas, trascendiendo las
imágenes y concepciones acerca del mundo laboral como “mero campo de
batalla”.
En tal sentido, una referencia obligada en estas cuestiones es el aporte de Renate Mayntz. Ver
por caso, Mayntz (2001)
6
De esta forma lo considera la OIT al abarcar en el diálogo social desde el intercambio de
información hasta las consultas y negociaciones altamente formalizadas.
7
Quiñones (2005, página 9)
5
Argentina
41
Quiñones señala al respecto que el diálogo social está siendo afectado y que
ello puede ser mejor aprehendido bajo cuatro líneas de cambio que expresan
que dicho diálogo estaría extendiendo:
a) su ámbito funcional (qué se discute), “...procurando no reproducir el
ámbito funcional de las viejas ordenanzas laborales sino aquél que
responda mejor y de una forma eficiente a las necesidades de empresarios
y trabajadores así como a los distintos intereses que encontramos hoy en la
sociedad en general.”8
b) su ámbito procesal, o del cómo dialogar, “...buscando innovar en las
formas, las circunstancias, el grado de institucionalización y/o
formalizaron del diálogo...” que faciliten la producción de respuestas más
efectivas a los desafíos de un entorno incierto y riesgoso, y “...que une a
los actores en el compromiso y en la asignación de responsabilidad
respecto a los hechos imprevisibles y los efectos que pueden acarrear
sobre empresarios y trabajadores e, igual que antes, sobre los distintos
grupos de interés que se expresan en la sociedad”.
c) su ámbito subjetivo, es decir, de quiénes participan y/o son
representados ya que crecientemente se reconoce la pertinencia,
legitimidad y conveniencia de integrar otras fuerzas y/o intereses sociales
no contemplados, o contemplados indirectamente en el clásico diálogo
social bi o tripartito. En este aspecto “...al haberse desplazado el arquetipo
de trabajo desde la industria al trabajo como ‘prestación de servicios’, ello
ha cambiado la mirada hacia el interior de las organizaciones y allí, donde
solo se veía la subordinación entre empleador-empleado como sustento
de la relación salarial, empieza a ganar peso la perspectiva del cliente,
usuario o consumidor...Aparece entonces la necesidad de abrir las
fronteras del diálogo a éste como un tercer actor a considerar.”
d) su ámbito espacial de aplicación (dónde se produce) forzando la
reflexión hacia nuevas “fronteras” más permeadas por lo regional y aún
por lo global.
En suma, el diálogo social y sus diversas modalidades, se ven
profundamente exigidos lo que impulsa a buscar inclaudicablemente,
nuevas formas y fuerzas para fortalecerlo. En esta orientación, hay amplio
consenso en subrayar la dimensión social y política del diálogo para no
dejarlo acotado a los límites legítimos, pero estrechos, de las relaciones
laborales.
42
Argentina
En el ámbito productivo nacional, las aperturas comerciales operadas,
discriminada o indiscriminadamente, fuerzan a modernizaciones en toda la
cadena de producción de valor y de allí, a la preocupación de todos los actores
por asegurar su complementariedad, reciproca colaboración y adecuadas
sinergias. Y ello desborda un concepto estrecho del diálogo social entre
empresarios y entidades gremiales pues en él se juegan no solo sus intereses
inmediatamente expuestos, sino los de los consumidores, habitantes y
ciudadanos todos de un país. Bajo esta perspectiva, la regulación y acuerdo de
las relaciones laborales cobran y proyectan nítidas y trascendentes
consecuencias sociopolíticas globales. Así, por caso, las ineficiencias
productivas y/o distributivas en una empresa hacen a la supervivencia de los
empleos y al mantenimiento de los salarios. La excesiva presión por éstos
puede poner en severo riesgo el debido nivel de competitividad y con ello la
supervivencia de la empresa en su mercado. Las proyecciones sociales,
ecológicas y políticas de estos caminos son evidentes, proyectando su influjo
positivo o negativo sobre el resto de la comunidad.
De ello se desprende la profunda mutación del diálogo social actual o el
requerido: en sus dimensiones sociopolíticas externas, por la responsabilidades
conjuntas e individuales de los actores directamente involucrados en la
producción y/o distribución de las riquezas frente al resto de la sociedad, y, en
sus dimensiones intraorganizacionales, por la genuina (y/o forzada) necesidad
de colaboración entre ellos para asegurar competitividad y calidad de
productos o servicios. Así, por ejemplo, la contribución de la gestión de los
conocimientos y de las competencias laborales a nivel individual y de equipos
de trabajo en la gestión estratégica del desempeño laboral cobran especial
significación en procesos productivos para los que la flexibilidad e innovación
tecnológica son cruciales y que por lo tanto, exigen la valorización de la
autonomía, iniciativa y actualización profesional de los trabajadores. Ello
reposiciona el papel habitualmente, hasta ahora, relegado del trabajador en la
gestión empresarial, pero también la importancia de la cualificación profesional
para cada trabajador y para las entidades gremiales y empresariales. La
profesionalidad, compromiso y calidad del desempeño laboral es un capital
que, además, hace a la fortaleza de una nación para que su producción pero, en
especial su desarrollo integral, sea posible.
Si estas implicancias están sacudiendo el mundo laboral privado, cuánto
más parecen extenderse estas cuestiones al mundo del empleo público. Ello no
solo en razón de la naturaleza “servicial” de sus prestaciones a la sociedad sino
del agotamiento de los últimos modelos estatales vigentes en la Región. Más
recientemente, el desmantelamiento de capacidades, facultades, recursos y
empleos públicos torna imperiosa la reconstrucción y el nuevo
posicionamiento de nuestros Estados nacionales.
Argentina
43
Al decir del Preámbulo de la Carta Iberoamericana ya citada, “...el papel
del Estado en las sociedades contemporáneas, y en particular en el área
iberoamericana, es fundamental para el logro de niveles crecientes de
bienestar colectivo...Para la consecución de un mejor Estado, instrumento
indispensable para el desarrollo de los países, la profesionalización de la
función pública es una condición necesaria...”Por otra parte, una
Administración profesional que incorpora tales sistemas (de función pública
o servicio civil) contribuye al fortalecimiento institucional de los países y a la
solidez del sistema democrático”. Ello ubica, entonces, a la preocupación del
servicio civil, en el corazón de las capacidades de gobernanza (social) y de
gobernabilidad (política) de nuestras sociedades.
Al decir de Prats “la nueva riqueza de las naciones se ve hoy en función
de la calidad de sus instituciones y de sus capacidades de acción colectiva.
Sólo esas dan razón de las posibilidades de aprovechamiento y desarrollo de
los recursos naturales, financieros, infraestructurales, de conocimiento o
humanos disponibles. El mejoramiento permanente de las instituciones y las
capacidades de acción colectiva (que incluyen conceptos tales como los de
cultura cívica y política o el mas reciente de capacidad social) se considera
como la condición necesaria para lograr un desarrollo sostenible a largo
plazo”.
Ello ubica entonces al diálogo social, y dentro de él a las modalidades de
negociación colectiva, en el corazón de esas capacidades de acción colectiva.
Conforme a Francois GRAÑA, “la gobernanza se presenta como nuevo
cauce discursivo e institucional en el cual repensar y reinsertar en el diálogo
social.”9 Conocida es la acepción que el Diccionario de la Real Academia
Española da de “gobernanza”: “Arte o manera de gobernar que se propone
como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional
duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la Sociedad civil
y el mercado de la economía”, o, “acción y efecto de gobernar o
gobernarse”. En cambio “gobernabilidad” aparece como cualidad de
gobernable”, es decir, de lo “que puede ser gobernado.”10
Vale entonces discernir brevemente en qué sentidos se vienen usando
estos términos y conceptos, y a qué realidades reflejan y/o apuntan.
Graña resume los consensos entre los diversos autores acerca de la
gobernanza como caracterizando a la adopción de decisiones colectivas de
Quiñones (2005, Página 11)
Graña (2005, Página 5)
10
Aunque también figura en su segunda acepción, como sinónimo de gobernanza.
11
En el mismo sentido, Mayntz, (2001), se refiere a que la ”Gobernanza moderna significa una
forma de gobernar más cooperativa diferentes del antiguo modelo jerárquico, en el que las
autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil. En la gobernanza moderna, las institucionales estatales y no estatales,
los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y aplicación de políticas públicas.
8
9
44
Argentina
modo más “horizontal”, basada en una amplia inclusión de los actores
afectados, junto a una necesaria coordinación de éstos en función de
asegurar un mínimo de eficacia. Ello supone menos “dominación” y
“violencia legítima” y más “negociación y cooperación” sobre la base de
principios consensuados11. Aunque en ciertos contextos, autores y trabajos,
este término conceptual es usado para dar cuenta de la real o supuesta
saturación de la crisis del Estado Social, la creciente reclamación social de
participación de la sociedad civil y de los efectos disgregadores de la
globalización. A tal punto que ese autor previene de la postura que “...alienta
una peligrosa tentación consistente en concebir y practicar una gobernanza
contra el Estado”12. A través de ello, se alimenta la deslegitimación de lo
político, y de allí a la mayor debilidad de la democracia, a veces
ingenuamente, en nombre de propósitos democratizadores.
En cuanto al concepto de “sociedad civil” también se alerta sobre su uso
como ariete “anti estatal” así como de una utilización “ingenua” o “idílica”13.
En efecto, concebida como expresando “al espacio sociopolítico conformado
por asociaciones no lucrativas voluntarias que buscan transformar ciertas
regulaciones sociales con arreglo a diversos métodos y finalidades”14, puede
enmascarar u homogeneizar situaciones y orientaciones de las más diversas.
De allí a una visión falsamente ingenua que presenta la conveniencia y
legitimidad gobiernos débiles para permitir alumbrar sociedades civiles
fuertes.15
En estas cuestiones habrá que dejar de lado concepciones “ingenuas” (y
a veces no tanto) pero sobre todo dilemáticas: recrear y fortalecer sociedades
civiles exige y supone recrear y fortalecer simultáneamente las capacidades
del Estado. Apelando otra vez a Mayntz, “de lo que se trata en realidad en la
gobernanza moderna no es tanto la pérdida de control de Estado, sino más
bien de que éste cambia de forma?... En la gobernanza moderna, el control
jerárquico y la autodeterminación cívica no están opuestos, sino que se
combinan entre sí, y esta combinación puede resultar más eficaz que
cualquiera de las formas puras.16”
Cabe recordar también brevemente que, a partir del uso oficial del Banco
Mundial del concepto de “governance”, diversas entidades internacionales
comenzaron a utilizarlo en diversos contextos y significados. Más
recientemente, enfatizan bajo su cobertura, la mejora del diseño y práctica
Quiñones, (2005, Página 17)
Véase también en (Mayntz, 2001), la enumeración de las condiciones que debe reunir la
sociedad civil para que pueda operarse la gobernanza moderna.
14
Quiñones, (2005, Página 19).
15
En Argentina en épocas de dictadura militar pasada se llegó a divulgar el slogan de
“Achicar el Estado es agrandar a la Nación”.
16
Mayntz, (2001)
12
13
Argentina
45
del sistema político y administrativo de los países, y en ello de la función
pública, etiquetando las acciones recomendadas para reducir la dimensión
del Estado y hacer más transparente y responsable a su Administración así
como la obtención de los mejores indicadores que hacen a la llamada
gobernabilidad democrática. Estos patrones, impuestos a través de las
consabidas matrices de condicionalidad atadas a los procesos de ajuste y de
financiamiento internacional, condujeron a acentuar y agravar los disloques
producidos durante los 9017. Así, cuando era de suponer que una buena
gobernanza para enfrentarlos supondría mayor participación política,
protección a los más desfavorecidos y aliciente productivo local, la
debilitación y la carencia de estatalidad y capacidad administrativa
acrecentaron esos desbalances e injusticias así como la deslegitimización de
lo político, de lo estatal y de lo administrativo público. Cuando más
gobernanza hacía falta, menor gobernanza y gobierno se recomendaba y
producía.
De allí que quepa ver si es rescatable el concepto bajo análisis, cuyo fue
uso legitimador de las orientaciones, proyectos y criterios neoliberales18. En
esta línea se argumenta el uso limitante de la descripción que se hace de
las circunstancias que rodean la crisis de legitimación y acción del Estado
actual así como la linealidad y homogeneización de soluciones
“universales” que se extraen consecuente y prescriptivamente. En
especial, algunos autores retratan situaciones y evoluciones de diversos
Estados, que han acentuado sus roles, intervenciones y regulaciones en
diversas materias, al punto de poner en duda la declinación o retroceso
estatal. En estos casos se detectan configuraciones institucionales y
prácticas históricas arraigadas que moldean las respuestas y acciones
políticas singulares y específicas a pesar de contextos globalizadores
supuesta o realmente uniformes y uniformizantes.
Cabe, en todo caso, rescatar a la gobernanza como una modalidad
procedimental o de prácticas de relación entre actores e intereses19, y no
como la modalidad llamada a sustituir el “gobierno” o reducirlo a la usanza
neoliberal. Hay arenas y espacios propios del interés general y del bien
común que sólo pueden ser vehiculizadas por instituciones del Gobierno
por no poder (ni deber) quedar sometidas al juego corporativo o sectorial.
En esto último, tampoco se debe permitir esconder “ingenuamente” la
realidad del poder y representatividad desigual de los actores de la
sociedad civil participantes de los procesos más horizontalizados propios
Típicamente, desregulaciones, privatizaciones, etc.
Esto excede los límites acotados de la presente ponencia por lo que solo cabe dejar
planteada la postura.
19
Gestión por redes u otras formas reseñadas por ejemplo, en Mayntz, 2001, 2, 3 y 4.
17
18
46
Argentina
de la llamada gobernanza. Esa ingenuidad ha llevado a una prédica
idealizadora a favor de la descentralización del Estado que ha permitido,
por ejemplo, la consolidación o el fortalecimiento en muchos casos, de las
oligarquías locales y no de los procesos de democratización y eficientización
esperados.
Al decir de Graña, “la gobernanza sirve para ciertas cosas y no para otras,
no puede sustituir la necesaria deliberación democrática en órganos
representativos, ni la elaboración de decisiones tomadas en nombre de la
ciudadanía en su conjunto.”20
Bajo esta afirmación cabe añadir entonces que: ”La gobernanza, por
definición, tiene que ver con la solución colectiva de problemas, no con el
dominio por el dominio en sí... Se ha demostrado en forma convincente que
en los ambientes complejos, las formas no jerárquicas de toma de decisión
pueden ofrecer soluciones más efectivas, incluso que una ”dictadura
benevolente”, o que la dominación paternalista: permiten procesar mayor
información y tomar en cuenta una mayor cantidad de valores, y ofrecen
mayor flexibilidad y adaptabilidad.21”
La problemática en la Carta Iberoamericana de la Función Pública
Vale registrar complementariamente los principios y declaraciones
contenidas en la Carta relacionadas con las preocupaciones aquí presentes.
Cabe recordar preliminarmente, que esta Carta reconoce no sólo la diversidad
de realidades y puntos de partida sino la legitimidad de los modos, caminos
y puntos de llegada de cada uno de los países firmantes. Así se señala que “El
texto define un marco de referencia genérico, no vinculante, que deberá
adaptarse en cada caso a la idiosincrasia e historia, cultura, tradición jurídica
y entorno institucional propios de cada país”. No obstante, ellos han
acordado que “...resulta posible y conveniente poner de manifiesto un
conjunto de bases, sobre las cuales debiera articularse el diseño y
funcionamiento de los diferentes sistemas nacionales de función pública...”.
Veamos, entonces, cuáles son esas bases relacionadas con el objeto de la
presente ponencia.
La primera referencia encontrada se ubica en el punto 7 inciso h), como
uno de los criterios orientadores que inspiran la Carta, y que reza así:
“h) La promoción de la comunicación, la participación, el diálogo, la
transacción y el consenso orientado al interés general, como instrumentos
de relación entre los empleadores públicos y su personal, a fin de lograr
el clima laboral más favorable, y el mayor grado de alineamiento entre los
20
21
Graña, (2005, 62.)
Nuevamente Mayntz, (2001.)
Argentina
47
objetivos de las organizaciones y los intereses y expectativas de su
personal”.
Ello será retomado, en el Punto 47, con un poco más de detalle,
consignándose:
“El derecho de los empleados públicos a la defensa de los intereses, en
los marcos y con las modalidades que deriven de las distintas
legislaciones nacionales. Cada una de las partes de las relaciones laborales
debe representar, sin extralimitarse, el papel que le es propio, cuyo
ejercicio ha de ser recíprocamente reconocido y aceptado. En lo que
respecta a la fijación de las condiciones de trabajo, deberá estarse a lo que
disponga la legislación nacional de aplicación en cuanto a los elementos de
aquéllas que deben ser objeto de negociación y las que corresponden
a.......decisión unilateral del empleador público. Los mecanismos y
procedimientos que se establezcan deberán facilitar que las relaciones
laborales se orienten, habitual y preferentemente, a la transacción y la
concentración, evitando la confrontación y la descalificación del
adversario”.
En función complementaria a esta orientación, la Carta en su Punto 49,
exige al empleador público
“...conocer el clima laboral de sus organizaciones, evaluándolo
periódicamente...para la revisión y mejora de sus políticas y prácticas de
gestión de las personas”.
En ese mismo sentido, aconseja (Punto 50) “a) Conocer las informaciones,
iniciativas, sugerencias, opiniones y peticiones procedentes de los
empleadores públicos. b) Informar con precisión de las decisiones y
directivas de las instancias superiores?....., y, c) Reforzar la percepción de
pertenencia y la implicación de los empleados en el proyecto organizativo
global y en las estrategias gubernamentales”.
Como se observa, no hay ninguna identificación precisa de las entidades
sindicales ni de los papeles que podrían jugar más activa y sustantivamente
en la promoción y materialización de los principios, contenidos y bases que
animan a la Carta.
Las pocas referencias son elípticas o bien se desprenden o concluyen de
manera preferentemente implícita, perdiéndose con ello una oportunidad y
una herramienta poderosa para favorecer condiciones de diálogo social más
proactivo y energizante de cara a los desafíos que debe y deberá enfrentar el
empleo público de la Región ante los lastres e insuficiencias de la
Administración de las últimas décadas.
Es reconocible en esta postura que no sólo ha de estarse a las diferentes
situaciones políticas, normativas y administrativas de las funciones públicas
de los países, sino que también habrá que considerarse muy especial y
48
Argentina
cuidadosamente, la situación y las características del sector gremial nacional
de referencia así como la historia y las peculiaridades de la relación que este
sector ha tenido con la Administración.
Aún así también habrá que reconocer que la mejoría y mayor calidad de
esos vínculos, aún sin llegar a la negociación colectiva, son una de las
condiciones necesarias para asegurar el salto cualitativo que requiere o se
desprende de los propios imperativos de la Carta. El relegamiento de estas
realidades o la imprecisión en su abordaje no serán, seguramente,
convenientes ni facilitarán los cambios pretendidos.
Nuevas tendencias y aportes del
Convenio Colectivo de Trabajo General
En las secciones previas se han expuesto diversas consideraciones en
torno a las características que asumen el diálogo social y sus interrelaciones
con el concepto (revisado) de gobernanza democrática. Asimismo, se
relevaron los aportes ofrecidos por la Carta Iberoamericana en estas materias.
Por último, cabe ofrecer una serie de observaciones y reflexiones en torno a
las tendencias y aportes que el segundo Convenio Colectivo de Trabajo
General, instrumentado mediante Decreto Nº 214/06, incorpora en el marco de
la búsqueda de promover un mejor servicio civil o función pública federal en
la Argentina actual como sector (y actor) relevante de la consolidación
democrática del país, así como de una Administración Pública que fortalezca
su gobernabilidad y gobernanza.
Es necesario recordar que, a partir de 1992, la relación de empleo público
en el Gobierno Federal argentino quedó radicalmente transformada en su
modalidad de configuración a través de la Ley Nº 24.185. En efecto, por esta
Ley se adopta la vía negociadora como modo de regulación de las
condiciones laborales en la Administración Pública con lo que se abandona
toda forma de fijación unilateral por parte del Estado. Esta negociación, que
diera como resultado el primer Convenio Colectivo de Trabajo General,
instrumentado por Decreto N∫ 66/99, debe también considerarse enancada en
las disposiciones de base establecidas por la Ley Nº 25.164, Marco de
Regulación del Empleo Público Nacional22.
La democratización de las relaciones laborales que ello conlleva tiene un
alcance cuyos límites aún se exploran, pero ha patentizado la madurez de los
actores concernidos en términos de acción colectiva, aún en condiciones
extremas, cuyo análisis desbordaría el tamaño establecido para ponencias de
este tipo23.
El lector puede acudir a un articulo del autor titulado
Para una sucinta enunciación de esta evolución, véase del autor Al respecto cabe también
estimular la consulta al trabajo de Villarroel, (2005)
22
23
Argentina
49
En esta ocasión sólo se focaliza en un rápido inventario de las
innovaciones y profundizaciones introducidas pro este segundo Convenio
como elementos que se orientan a fortalecer la calidad institucional de la
gestión del empleo publico y la modalidad y pertinencia de esta modalidad
de dialogo social.
Para ello, se relevan los cambios e innovaciones introducidas siguiendo el
esquema conceptual presentado por Quiñones.
Como se recordará, la autora procuraba clasificar y entender los cambios
que el diálogo social”renovado“receptaba como consecuencia de los
desafíos que el mundo laboral debía afrontar en el curso actual de la
globalización. Sintéticamente planteaba cambios en los qué, en los cómo, en
los quiénes y en el dónde que permiten caracterizar las nuevas modalidades
y características del diálogo social.
Como se señalara, la autora propone describir los cambios del diálogo
social “renovado” en cuatro grandes líneas interrelacionadas orientadas a
ampliar su ámbito objetivo y el imaginario social entorno a estas prácticas.
En primer lugar, la ampliación del ámbito funcional procura “...no
reproducir el ámbito funcional de las viejas ordenanzas laborales sino aquél
que responda mejor y de una forma eficiente a las necesidades de
empresarios y trabajadores, así como los distintos intereses que
encontramos hoy en la sociedad en general”.
Ello puede verse reflejado en el Convenio Colectivo de Trabajo General. En
él se incorpora por primera vez un Prólogo que, como exposición de
principios, establece que en la interpretación y aplicación de las cláusulas
convenidas se deberá guardar relación y pertinencia para la contribución a
realizarlos. De allí, por ejemplo, que ordena a los órganos paritarios
dictaminar en sentido favorable a sus contenidos, aún ante vacíos
normativos que pudieran encontrarse. Importa resaltar que entre esos
principios con carácter de “compromiso ineludible” están:
1. la más efectiva prestación de servicio a favor de los habitantes, y no
solo de los ciudadanos de la Nación, y en particular, dada la severísima
crisis social, de los más postergados;
2. la recuperación del Estado como factor central en la construcción de una
sociedad justa, equitativa, libre, armoniosa y solidaria, fortaleciendo la
gobernabilidad democrática y la calidad institucional del régimen
republicano de la Constitución, para lo cual se enfatiza el compromiso
para con el cumplimiento de la normativa y de los objetivos establecidos
por el Poder Ejecutivo Nacional.
50
Argentina
Cónsono con esto, se concibe a los empleados públicos como uno de los
actores trascendentes para dichos logros24.
El paraguas que esta declaración muestra elocuentemente de cómo las
partes deliberadamente asumen compromisos que exceden, con mucho,
“las viejas ordenanzas laborales”. Una vez más, consecuente con esta
ampliación de perspectivas, el prólogo declara la coincidencia “...en la
necesidad de afianzar y desarrollar los mecanismos de negociación con las
entidades gremiales, incluyendo la consulta en aquellas cuestiones que, si
bien no forman parte de las materias sujetas a negociación colectiva,
permiten rescatar el valor de los aportes de la legítima representación de los
trabajadores...”. Por eso, también, “ambas partes comprometen sus mejores
esfuerzos para profundizar y ampliar esta modalidad de diálogo y acuerdo
social”.
En segundo lugar, y ante el evidente debilitamiento de las capacidades
administrativas heredado, lo cual se ha traducido entre otros, en un retiro o
debilitamiento de la presencia del Estado en sectores y aspectos críticos para
el interés general o para la atención debida a la ciudadanía, las partes
reconocen la responsabilidad de razonar y proyectar racionalmente su
reconstitución y fortalecimiento. En materia de personal, numerosas
medidas aportadas en el pasado han llevado a una jibarización de los
planteles, a su envejecimiento, a regímenes de retiro voluntario y de
congelamiento de vacantes. Al mismo tiempo, crecieron las cantidades de
personas contratadas y las modalidades de locación de servicios personales
sin relación de dependencia laboral con la Administración. No se trata en la
hora de volver a dotaciones infladas artificiosamente ni de sobrecargar a la
sociedad de erogaciones en materia de personal sino, conforme lo declarado
en el prólogo comentado, de atender con eficiencia, eficacia y austeridad la
mejor prestación de servicios públicos requeridos. De allí que, sin
desconocer las facultades de dirección y organización exclusivas del Estado
empleador (cfr. Art.152 a 155), las entidades sindicales signatarias han
asumido la responsabilidad de colaborar con la estimación estricta de las
cantidades requeridas para atender los servicios respectivos.
Si bien es cierto que ello puede interpretarse desde una perspectiva muy
estrecha en cuanto a la defensa de las fuentes de trabajo,25 bajo otro punto
de vista convergente con los principios comentados supra, puede
considerarse como una genuina y oportuna contribución para evitar el
extremo opuesto a la actual situación de disminución exagerada de
empleados y el aumento de las modalidades y cantidades de contratados.
Desde una perspectiva sindical, véase en Rodríguez, (2000) prólogo.
En tal sentido el Art. 156 apunta a limitar a un quince por ciento de las dotaciones, el total
de las personas contratadas.
24
25
Argentina
51
En tercer lugar, pero convergente con lo anterior, vale citar el
compromiso asumido desde el empleador para ajustar sus regímenes de
contratación a los marcos normativos específicos, sea bajo la Ley de
Empleo Público (Art. 9 del Anexo de la Ley Nº 25.164) o sea bajo la Ley de
Trabajo ordinario (Nº 20.744).
En cuarto lugar, en este ámbito, corresponde consignar lo acordado
mediante el último párrafo del Artículo 160 que establece la aplicación de
mejores prácticas que promuevan la mayor calidad y efectividad de las
prestaciones laborales. Ello abre o fortalece las oportunidades para asociar
los esfuerzos conjuntos para asegurar que las necesidades e intereses de
los habitantes sean mejor atendidos por sus empleados públicos.
Quiñones también identifica: “el ámbito procesal del Diálogo Social
(cómo dialogar), buscando innovar en las formas, las circunstancias, el
grado de institucionalización y/o formalización del diálogo...” para mejorar
la producción de respuestas eficientes a los cambios de un entorno
altamente incierto “... y que, por lo tanto une a los actores en el
compromiso y en la asignación de responsabilidad respecto de los hechos
imprevisibles y los efectos que puedan acarrear...” tanto para las partes
como para otros grupos sociales. En esta línea cabe señalar cláusulas tales
como:
a) la creación de dos nuevas comisiones paritarias:
1) la de Administración del Fondo Permanente de Capacitación y
Recalificación Laboral, creado éste por el Decreto Nº
1.421/02
ARTICULO 76.- Son funciones de la Comisión: a) Contribuir con la identificación de las
necesidades y demandas de formación y capacitación del personal comprendido, derivadas
tanto de su desempeño laboral como de los objetivos y líneas de acción establecidas por las
jurisdicciones y entidades descentralizadas. b) Colaborar con la formulación de líneas de
capacitación orientadas a preparar y/o fortalecer las capacidades laborales del personal para
la utilización más efectiva de las nuevas tecnologías de gestión requeridas por las
dependencias. c) Programar, coordinar y evaluar acciones de capacitación y acompañamiento
del personal alcanzado por el supuesto previsto en el artículo 26 del presente convenio,
pudiendo ejecutar con esta finalidad, acciones por sí o por terceros. d) Promover y apoyar a la
elaboración, ejecución y/o evaluación de programas de capacitación que desarrollen o
fortalezcan competencias laborales requeridas para el desempeño efectivo de distintos
puestos de trabajo y facilitar la movilidad funcional de los agentes y su correspondiente
profesionalización. e) Administrar los recursos financieros que se le asignen en función de las
funciones precedentemente establecidas. f) Dictar las regulaciones para la asignación de los
recursos a las actividades de capacitación que se aprueben. g) Publicar con frecuencia no
inferior a un trimestre en la correspondiente página WEB, el detalle de las actividades
aprobadas y en curso, y de la utilización y destino de los recursos puestos a su disposición. h)
Dictar su reglamento interno de funcionamiento. En caso de no arribar a acuerdo entre las
partes respecto de las acciones a implementar que respondan a los fines y objetivos fijados
en este Convenio, la Comisión remitirá en consulta a la Co.P.A.R. un informe circunstanciado
con precisa mención de la cuestión y las diferencias entre partes. De considerar procedente su
intervención, la Co.P.A.R. emitirá un dictamen, el que será vinculante para las partes.
26
52
Argentina
reglamentario en lo pertinente del Capítulo X del Anexo de la Ley Nº
25.164, con funciones claramente establecidas en el Artículo 7626
2) La de Igualdad de Oportunidades y de Trato (CIOT) con diversas
funciones de diseño, promoción, difusión, estudio, monitoreo y
evaluación de políticas acordes, así como la introducción de facultades
para recibir denuncias e intervenir acotadamente frente a ellas27.
b) la ampliación y fortalecimiento de la Comisión Permanente de
Aplicaciones y Relaciones Laborales (COPAR) en varias cuestiones a saber:
1) La superintendencia de las restantes Comisiones Paritarias (Comisión de
Igualdad de Oportunidades y de Trato, Comisión de Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo y Administradora del Fondo antes señalado). En tal
sentido, éstas deberán informar de potenciales desacuerdos y la COPAR
podrá emitir dictamen vinculante a las partes28.
2) además de las funciones acordadas con ocasión del primer Convenio
Colectivo de Trabajo General (Decreto Nº 66/99), se le incorpora el análisis
semestral del grado de aplicación del propio Convenio. Ello podrá derivar
en la formulación y elevación de propuestas de mejoras consecuentes ante
dos supuestos:
incorporación de nuevas tecnologías, y,
necesidad impostergable de nuevas cláusulas conveniales o modificación de las existentes.
En este caso, se gatillará automáticamente la convocatoria por parte del
Ministerio de Trabajo para reunir a la Comisión Negociadora del Convenio
y proceder en consecuencia (cfr. inciso e) del artículo 80).
3) la intervención previa en la reorganización del régimen de negociaciones
colectivas sectoriales facilitando la unificación (y por ende la simplificación)
de éstas “...cuando las funciones o características laborales de estos
motivaran o justificaran su tratamiento unificado.” (cfr. artículo 8º).
ARTICULO 126.- La Comisión podrá recibir denuncias en forma escrita e individualmente
observando las debidas garantías de confidencialidad, discreción, imparcialidad, celeridad y
resguardo de la identidad de el/los afectado/s e impulsar su tratamiento y resolución por la
autoridad administrativa competente; Una vez recibida la denuncia y constatada la relación
jerárquica entre denunciado y denunciante, las actuaciones serán elevadas a la máxima
autoridad de la Jurisdicción, organismo descentralizado o entidad, para que disponga a través
de la autoridad competente, la substanciación de Ia pertinente información sumaria o sumario
administrativo, según corresponda. En este caso, se la dota, además, de Delegaciones (y aun
subdelegaciones) en cada Ministerio y Entidad Descentralizada, así como de un Comité
Técnico Asesor Permanente a integrarse como representarse del Consejo Nacional de la
Mujer, del Servicio Nacional de Rehabilitación y del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social, en su carácter de autoridad interviniente en la aplicación de la Ley N°
22.431 sobre promoción de la persona con capacidades diferentes, y los especialistas
gremiales.
28
Cfr. últimos párrafos de los Art. 76,119 y 125.
27
Argentina
53
c) si bien desde el primer Convenio Colectivo de Trabajo General, las
partes habían acordado todo un capítulo consagrando “mecanismos para
la solución de conflictos colectivos laborales” (típicamente auto
composición en el seno de la COPAR, mediación y arbitraje -cfr. artículo
84), con el nuevo Convenio se crea un “Sistema voluntario de solución de
conflictos colectivos laborales” entre el Estado empleador y una o varias
entidades sindicales signatarias29.
Lo novedoso de este sistema es que una vez adoptado, las partes
acuerdan abstenerse de acudir al mecanismo previsto por la Ley Nº 14.787
que habilita al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social a intervenir.
La clara apuesta a solucionar concertadamente y de manera bilateral queda
claramente patentizada30.
Quiñones señala también: “el ámbito subjetivo de aplicación (quiénes
participan y/o son representados) en tanto es día a día mayor tema de
discusión la pertinencia de integrar otras fuerzas y/o intereses sociales no
contemplados, o contemplados indirectamente en el diálogo social
tradicional.”. En esta línea ejemplifica el involucramiento de organizaciones
de mujeres, ONGs, trabajadores informales, etc. También rescata la creciente
mutación de la perspectiva “...desde la industria al trabajo como prestación
de servicios...”, (pues) “...ello ha cambiado la mirada hacia el interior de la
organizaciones y allí dónde solo se veía la subordinación entre empleadorempleado como sustento de la relación salarial, empieza a ganar peso la
perspectiva del cliente31, usuario o consumidor dando sustantividad a la idea
sobre la que reposa el trabajo en la actualidad y es que el mismo
corresponde a una actividad de intercambio, relación social, entre
productores y receptores de valores de uso. Aparece entonces la necesidad
de abrir las fronteras del dialogo a éste como un tercer actor a considerar...”
En estas cuestiones, cabe señalar en el Convenio Colectivo comentado, la
consideración de estas cuestiones en las siguientes cláusulas:
1. En primer lugar, es de señalar la incorporación en el Convenio Colectivo
del personal contratado bajo relación de dependencia y a término fijo
establecido por el artículo 9º del Anexo de la Ley Nº 25164. Si bien esta
afirmación puede resultar obvia, debe recordarse que la extrema
Obsérvese que en esta cuestión, se modifica el criterio de considerar a la “parte gremial”
como unidad de relacionamiento.
30
En igual sentido, “Artículo 111.-La Co.P.A.R. agotará todas las instancias previas de reclamo
y/o negociación, en cualquier supuesto de conflicto colectivo o diferendo que pudiere
suscitarse...”.
31
En el contexto de las prestaciones de la Administración Pública, el uso del término cliente
deberá hacerse con un carácter muy extenso.
29
54
Argentina
utilización de las modalidades de locación de servicios personales a partir
de 1995 había provocado la práctica desaparición de aquel tipo de
personal contratado. Ello explica su no mención ni incorporación el primer
Convenio Colectivo.
2. En segundo lugar, cabe la incorporación del resto del personal de la
Administración, aún bajo la Ley de Contrato de Trabajo ordinario, con
todas las materias negociables a disposición, dándose con esto pleno e
integral cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley Nº 24.185.
En el anterior Convenio, por el contrario, una buena cantidad de colectivos
laborales habían quedado excluidos, y los incluidos regulados por la Ley
de Contrato de Trabajo solo pudieron negociar materias muy limitadas
(ingreso, deberes y prohibiciones).
3. En tercer lugar, se adoptan medidas y se estructuran órganos paritarios
específicamente orientados a asegurar la efectiva igualdad por razones de
género y de discapacidad. Así en materia de selección, lo establecido en
el artículo 57 y la mejora en la composición de los órganos selectores en
los que no podrán integrarse más del 60 % con personas del mismo sexo.
Así también debe leerse todo el Título IXº de la Igualdad de Oportunidades
y de Trato condenado todo medida o práctica discriminatoria o de
desigualdad (artículo 121), alentando la promoción de la trabajadora
(artículo 122) y de la persona con discapacidad (artículo 123) y penalizando
actos de violencia laboral calificados como falta grave.
Para asegurar la vehiculización de estas cláusulas se crea la ya nombrada
Comisión de Igualdad de Oportunidades y de Trato con sus
correspondientes delegaciones en todos los organismos y un Comité
Técnico Asesor Permanente con representantes sindicales y del Consejo
Nacional de la Mujer, del Servicio Nacional de Rehabilitación y del
Ministerio de Trabajo, éste como autoridad interviniente en la aplicación
de la legislación en materia de personas con discapacidad (artículos 125,
127 y 128). Esta Comisión incluso, podrá recibir denuncias para
violaciones a lo dispuesto para ser trasladadas a los órganos competentes
para sustancias el debido procedimiento.
En idéntico sentido puede interpretarse el artículo 160 que da cuenta
implícitamente de la (pre)ocupación por la problemática de las personas
que colaboran con la Administración bajo modalidades de locación de
servicios personales.
4. Como corolario de esta tercera línea de cambio debe interpretarse la
asunción de la responsabilidad compartida de cara al habitante y
ciudadano del país, y en especial referencia de los más postergados. El
Prólogo antes comentado refiere en diversos pasajes a la consideración
Argentina
55
del interés, demanda y requerimiento del accionar estatal. Así, por caso,
“asegurar a) la mejor y mas efectiva prestación de los servicios públicos a
favor de los habitantes de la Nación...también persiguen profundizar una
cultura de trabajo competente, honesto y eficaz que materialice la
organización y funcionamiento de una Administración publica moderna y
de calidad...”
Por último Quiñones se refiere a “la ampliación del ámbito especial de
aplicación (dónde se produce) en tanto se extienden las fronteras que antes
definían los tres principales niveles de su estructuración: la empresa, la
rama y la nación...” Pero en este aspecto, la reformulación y la
globalización en curso han añadido una nueva complejidad al hacer más
permeables las fronteras (geográficas) nacionales hasta señalarse la idea
de desterritorialización de los Estados. En esta dimensión del cambio, el
segundo Convenio bajo comentario también muestra impactos
significativos:
a) La ampliación a todos los colectivos laborales alcanzables por
mandato legal anteriormente excluidos, permite el aumento de las
capacidades de negociación colectiva en todas las materias susceptibles de
acuerdo” (cfr. artículo 8º de la Ley Nº 24.185 y artículo 9º del Convenio).
b) La articulación de negociaciones colectivas sectoriales por escalafón
(cfr. artículo 8º). Estas pueden ser vistas como símiles a las negociaciones
por empresa en el ámbito privado. En esta cuestión se asegura
equilibradamente la autonomía negocial de cada sector, así como la
integración de las entidades sindicales que hubiera, con la debida
prevalencia del Convenio General. (cfr. artículo 5º). En esas negociaciones
sectoriales se debe asegurar la adecuación de los institutos emergentes a
los principios del Convenio Marco y de la Ley laboral de base. En especial,
se llama al rediseño, fortalecimiento o mejora de los regímenes
escalafonarios y de carrera administrativa ante la diversidad y
obsolescencia de muchos de ellos, lo que deberá guardar estrecha
coherencia con lo establecido en el Título VI – Carrera del Personal.
A MODO DE CIERRE
La ponencia ha pretendido contribuir a la iluminación de las ventajas
reales y potenciales que se desprenden de la adopción de una modalidad
negociadora en la configuración de las relaciones laborales en la
Administración Pública de Argentina. Esa modalidad ha sido analizada
como contribuyente a, pero inspirada en, la vigorización de la capacidad de
56
Argentina
gobernanza democrática de la sociedad argentina de cara a los desafíos
que esta Nación tiene aún pendientes luego de una de las crisis más
severas y profundas que ha sufrido.
El llamado “diálogo social renovado” ha sido visto como marco general
de integración de estas modalidades de vinculación en este caso, de un
Estado como empleador y sus trabajadores organizados. Las ventajas y
aprendizajes han sido muchos, en especial, la misma consolidación de un
marco y espacio compartido para que ambas partes, además de acordar lo
que se han denominado las “viejas ordenanzas laborales “; puedan
pensarse en, y pensar una Administración Pública que permita la mejor y
más debida atención al bien común de habitantes del país.
Asimismo, el difícil entorno interno y externo en el que se desenvuelve
la Administración Pública Federal Argentina comparte las características
reseñadas por los especialistas citados en materia de diálogo social.
Consecuentemente se analizaron las innovaciones que las nuevas
cláusulas incorporadas al recientemente instrumentado Convenio
Colectivo de Trabajo General, como respuestas a una serie de cuatro líneas
de cambio que han reconfigurado el diálogo social en la Región.
En el marco de la primera de esas líneas (ampliación de lo que se
negocia), cabría postular como conveniente la proyección más enérgica de
la contribución de las partes al debate y la construcción del nuevo modelo
de la Administración Pública requerida. Si bien se han detectado varias y
potentes innovaciones en este Convenio respecto de su predecesor, faltaría
explotar, entre otras, la conveniencia de incorporar en el esfuerzo conjunto,
compromisos más definidos en torno a los modelos de gestión pública más
efectivos en los cuales, además, la gestión de conocimientos y de las
competencias laborales de cada funcionario o funcionaria como activos
críticos de común interés, cobre especial relevancia.
En el marco de la segunda de esas líneas (ampliación de los modos de
negociación) habrá que estarse a la consolidación de las nuevas
Comisiones Paritarias creadas en esta ocasión. Pero, particularmente
crítico esta línea de cambios, la pronta instrumentación del ahora llamado
“Sistema voluntario de solución de los conflictos Colectivos Laborales”
como instancia previa al mecanismo previsto por la legislación nacional de
fondo.
En el marco de la tercera línea se constata la inclusión de las
problemáticas de sectores “a representar” como han sido las cláusulas
referidas al aseguramiento de los principios de igualdad de oportunidades
y de trato, en especial en materia de género y discapacidad. Aún así, cabría
ir razonando formas u ocasiones novedosas para integrar otras voces y
eventualmente otros actores de la sociedad civil que aporten otras
Argentina
57
perspectivas enriquecedoras de lo que hasta aquí han sido los aportes
efectivos de las propias entidades sindicales y de los gobiernos que han
alentado la negociación colectiva en curso. En ello hacemos propio los
postulados de Prats al señalar:
“La gobernabilidad es un atributo de las sociedades no de sus
gobiernos. La gobernabilidad se refiere a la capacidad de una
determinada sociedad para enfrentar positivamente los desafíos y
oportunidades que se le plantean en un tiempo determinado.
Gobernabilidad no es, pues, estabilidad política, sino creación de
condiciones para reconocer y enfrentar colectivamente los retos y
oportunidades de cada tiempo. La gobernabilidad no depende, pues,
sólo de la capacidad de los Gobiernos y de los gobernantes. Al ser una
cualidad de la sociedad también depende de los valores, las actitudes y
los modelos mentales prevalentes en la sociedad civil, es decir, del
capital social o cultura cívica de los individuos y de las organizaciones
que la integran. Consiguientemente, un programa de fortalecimiento de
la gobernabilidad será mucho más que un programa de reforma o
modernización del gobierno y afectará el concepto mismo de
ciudadanía...Las afirmaciones precedentes sirven ya para comprender
que, desde la perspectiva de la gobernabilidad, la función pública es a la
vez una cuestión de gobierno y de sociedad. No cabe función pública
moderna en una sociedad que no lo sea. Los valores constitucionales de
imparcialidad, mérito, lealtad, eficiencia y responsabilidad no son
valores de los funcionarios sino de la convivencia social. Si la sociedad
no los integra en la cultura cívica ni los exige consiguiente y eficazmente,
su deformación está asegurada por más que se proclamen y garanticen
formalmente. Si las fuerzas sociales y la opinión pública no reconocen la
necesidad y el valor social de la función pública será muy difícil que ésta
“reinvente” pidiendo a los funcionarios que se superen tirándose de sus
cabellos”.32
Por último, en la cuarta línea de cambio (ampliación del espacio de
aplicación) se ha constatado la integración casi completa de los colectivos
laborales comprendidos, así como las recientemente iniciadas
negociaciones sectoriales articuladas al Convenio General. En estos
aspectos habrá que estarse al éxito de éstas últimas y a la consolidación de
los espacios de diálogo social sectorial. En particular habrá que
monitorearse el rediseño de los regímenes escalafonarios y de carrera
administrativa atento a las heterogeneidades, obsolescencias, inequidades
y desequilibrios heredados.
32
58
Prats i Català (1995, 19-20)
Argentina
Permítase esbozar a modo de sentencias, algunas pocas reflexiones y
posibles orientaciones para la acción 33. En buena medida, la
profesionalización de los servicios civiles parece requerir más
acentuadamente:
1. Instalar la problemática de la reconfiguración del Servicio Civil o del
Empleo Público en general, como una cuestión de amplia incumbencia
social y por consecuencia, de agenda política. Es en definitiva decisión
societaria, determinar si el Servicio Civil debe o no regirse por los
principios específicos de la meritocracia así como la extensión de éstos en
los diversos ámbitos y jerarquías de la Administración Pública.
Informar, alimentar, urgir y promover los procesos sociales y políticos que
producen esa decisión es una cuestión crítica. Incumbe a todos pero, en
especial, a quienes hacen de estas cuestiones parte de su responsabilidad
y vocación funcionaria y profesional. Es que esta cuestión no es ni debería
ser vista o entendida como cuestión reservada a la negociación exclusiva
de funcionarios y gremios de la Administración Pública, ni tampoco como
una mera cuestión de defensa corporativa de los empleados públicos. Se
hace evidente que la participación de los gremios y la integración de los
genuinos intereses de los trabajadores estatales no puede ni debe
obviarse. Por el contrario, habrá que reconocerlos en plenitud, pero en un
marco teórico, político y administrativo más amplio que surge de razonar
que, si la Administración es Pública, es decir de los recursos que
pertenecen y hacen a todos, por ser su característica distintiva, su
expresión concreta debería contener e integrar esa amplitud de miras e
intereses.
En síntesis, si se trata de un proceso histórico político de envergadura
superior y de construcción institucional de la capacidad de gobernanza
societaria, su éxito y sustentabilidad solo podrá reposar en el marco de un
gran acuerdo social que se explicite como una política de Estado.
2. Las nuevas exigencias hacia el Estado para las próximas décadas
enfatizan la trascendencia del impacto favorable a esperar del aporte
laboral de miles de trabajadores estatales. Ello convoca a razonar ese
aporte junto con el costo laboral asociado, pues son un factor crítico y
fuente requerida para asegurar niveles adecuados y necesarios de
competitividad global de nuestros países. Hacen al mantenimiento de
niveles aceptables de seguridad jurídica, de austeridad fiscal y de
efectividad administrativa, pero también de probidad pública y de equidad
33
Salas (2005, 179 - 183)
Argentina
59
social. Hacen también al costo nacional que favorece o dificulta la inserción
de cada país en la economía mundial. De allí que las políticas relacionadas
con la gestión estratégica e integrada del desempeño laboral de las
personas al servicio de la Administración Pública constituyan un rotor
crítico, si no el más crítico, de las políticas de modernización administrativa.
En estos sentidos se impone prestar debida atención sobre:
a) La proyección razonable de la cantidad de personas requeridas para
atender los nuevos servicios a cubrir, además de los existentes, y de las
competencias laborales a exigir y desarrollar en ellas tanto en el presente
como en futuros previsibles.
b) La adecuación de la integración de funcionarios permanentes con
estabilidad laboral pública, junto con aquéllos que por el tipo de
contribuciones laborales y vocaciones profesionales, admiten mayor
rotación y temporalidad acotada.
Esta cuestión obliga a repensar muy seriamente diversas características del
régimen de empleo público y especialmente, los encuadramientos usados
para las contrataciones de personal temporario. Así como el primero
requiere ser preservado de rigideces y prerrogativas garantistas, muchas
veces extremas y corporativas, éstos últimos también deben ser
preservados del encubrimiento más o menos abierto de fraude laboral, bajo
excusas meramente financieras de corto plazo, y mucho más aún de la
reintroducción de las viejas prácticas del clientelismo y caudillaje políticos
o del amiguismo de turno.
Simultáneamente, aunque con proyecciones que desbordan el foco de esta
ponencia, se hace necesario clarificar y encuadrar con precisión y fondos
suficientes, la presencia y colaboración del llamado personal de
“confianza”, “político” o de “libre designación”.
c) El fortalecimiento de las competencias directivas de nuestros gerentes y
jefes intermedios para asegurar su progresiva mayor responsabilización
por la conducción efectiva del desempeño laboral del personal puesto a su
cargo. La cualificación del trabajador dirigencial, pero también la
preservación adecuada de grados de autonomía relativa para nuestros
cuadros directivos, parecen ser condiciones necesarias, aunque no
suficientes, para incrementar sustancialmente las capacidades gestoras de
la Administración Pública en el marco de un trabajo honesto y encuadrado
en el cumplimiento imparcial de la normativa vigente.
Este aspecto, cuyas proyecciones también exceden en mucho la atención
focal de esta ponencia, remite a una realidad a veces silenciada y otras
tantas, incomprendida. Es que detrás de un régimen de alta y mediana
dirección administrativa, creemos que está la aceptación o no de legitimar
a un grupo social específico en el que confiar la gestión de los recursos
60
Argentina
públicos en el marco de la ley y la ética pública, sin perjuicio de los debidos
controles y responsabilizaciones consecuentes en el marco de los principios
fundamentales del régimen de gobierno democrático y republicano.
d) El refuerzo de los incentivos para atraer y retener a personas altamente
calificadas para atender procesos críticos (existentes o nuevos)
demandados a la Administración Pública para garantizar niveles de
efectividad y legitimidad exigidos por la gobernabilidad democrática.
Muchos de esos planteles profesionales habrán de estar ligados a las tareas
de identificación y/o diseño de oportunidades para el desarrollo económico,
tecnológico y social pero también para la gestión, sumamente debilitada,
de las políticas de regulación y control de servicios públicos.
e) El fortalecimiento, por último, de las capacidades de los órganos
centrales de esta gestión estratégica del desempeño laboral pero también
de las unidades de personal en jurisdicciones y organismos
descentralizados. La profesionalización y especialización en estas
cuestiones de quienes estamos involucrados en estos asuntos se ha
tornado a la luz de lo expresado, en ineludible y perentoria.
3) El diseño e implantación de regímenes de escalafonamiento y carrera
administrativa lo más simples y transparentes posibles, centrados en el
aliciente de la idoneidad técnica y moral, del desempeño efectivo y en la
responsabilización de cada trabajador por su progreso administrativo, es un
desafío ya no postergable. Pero también es impostergable el compromiso
cierto para el cumplimiento cabal de la Administración con sus
obligaciones como empleadora?...”34
En todo caso, “...cabe insistir en la inclaudicable exigencia de asegurar que
cualquiera sea el que se adopte, satisfaga cuanto menos que:
No haya ingreso al empleo público ni contratación de persona que no se
efectúe mediante comprobación fehaciente de la idoneidad requerida para
la función a desempeñar, en un marco de igualdad de oportunidades a todo
ciudadano de la República.
No haya promoción ni permanencia en el empleo o en la contratación
obtenida sino por medio de la comprobación fehaciente de la contribución
laboral valiosa y honesta de cada uno de los implicados, y,
No haya interferencia política o gremial para el ejercicio del derecho a la
carrera administrativa del trabajador que haya satisfecho los requisitos
planteados. Aún en el marco de las estrecheces financieras que nos aquejan presupuestariamente, hay más espacio e instrumentos suficientes para
el reconocimiento y la incentivación de los servidores públicos más compe34
Salas, 2005, 181-182.
Argentina
61
tentes y probos de los que a veces se reconocen. En cambio se ha visto
que la inyección de recursos monetarios en regímenes mal diseñados han
terminado en más despilfarro que en desempeños laborales más efectivos.
4) Para todas estas consideraciones, el diálogo y la concertación
permanente para la recreación de un clima de transparencia y de
confianza en estos asuntos ha demostrado ser un ingrediente clave. En el
marco de la exigencia legal que la Argentina se ha impuesto en materia de
negociaciones colectivas del trabajo estatal es, además, un imperativo
ineludible. La inversión de esfuerzos para divulgar y clarificar posiciones,
desarrollar propuestas, develar intereses y exigencias genuinas, y de las
otras, es una condición necesaria para elevar calidades del diálogo y de las
políticas de los diversos actores involucrados y para asegurar consensos
y compromisos concretos en estas materias. En ello, la mayor iniciativa e
impulso ha de ser del empleador bajo riesgo de, al no hacerlo, caer en los
viejos planteos puramente reivindicativos y sectorialistas.
La difusión pública de estos asuntos puede contribuir a que tanto social
como políticamente se puedan controlar tendencias y acuerdos más
centrados en el aquí y ahora que en consideraciones más abiertas y
estratégicas. Cabría intentar imaginar de qué manera concreta podría
integrarse esta perspectiva en el momento mismo en que las negociaciones
de celebran entre representantes gremiales y gubernamentales. Así también
parece una línea de exploración útil, razonar el diseño y aplicación de
instancias de evaluación sistemática y periódica de la calidad y pertinencia
del diseño y funcionamiento de los regímenes adoptados para la gestión
estratégica del desempeño laboral de las personas empleadas y contratadas
al servicio de la Administración Pública.35”
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Argentina”, en Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública
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Rial – Universidad Nacional de Tres de Febrero –Fundación Unión – 2º edición
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Argentina
63
DEL ESTADO DE BIENESTAR AL NEOLIBERALISMO, Y DE ÉSTE HACIA
DÓNDE?. PERIPECIAS DEL ESTADO ARGENTINO.
*ERNESTO FERNANDO VILLANUEVA
1. Presentación
El 20 de Diciembre de 2001, Fernando De la Rúa, presidente argentino
electo en 1999, renunció a su cargo en medio de una extrema crisis que era
al mismo tiempo política, social y económica. En los doce días siguientes, la
presidencia de la nación fue ocupada sucesivamente por tres presidentes;
1
las movilizaciones (cacerolazos , piquetes, marchas y represión incluída)
continuaron por todo el país y la economía quedó colapsada. La continuidad
institucional se retomó recién el 2 de Enero de 2002: la Asamblea Legislativa
eligió a un senador de la Provincia de Buenos Aires como presidente, que
había sido el candidato presidencial derrotado por el propio De la
Rúa en 1999. La conflictividad social y la crisis económica se prolongarían
por mucho tiempo más.
Diciembre de 2001 será una época sobre la que los historiadores,
sociólogos y politólogos volverán más de una vez: con afán factual y
novelesco, algunos se ocuparán de contar minuciosamente los
acontecimientos, deteniéndose en las acciones y omisiones de cada uno de
los dirigentes y figuras políticas y en cada una de las tramas secretas (y no
tan secretas) que funcionaron como telón de fondo de la crisis. El informe
presentado al Ministerio del Interior a comienzos de Diciembre, en el cual
se advertía sobre un posible golpe institucional, será sin duda musa
inspiradora para formular las más sólidas (y sórdidas) teorías
conspirativas.
*Ernesto Fernando Villanueva, de nacionalidad argentina, es licenciado en Sociología por la
Universidad de Buenos Aires. Actualmente se desempeña como profesor titular de Sociología
en la Universidad Nacional de Quilmes y dirige el proyecto de investigación “La constitución
de sujetos sociales en la crisis: acción, identidad y organización colectiva en la Argentina
(1991-2002)”, Proyecto Foncyt, con sede en dicha universidad. También es docente en la
Universidad de Buenos Aires. Ha dictado cursos en universidades nacionales de Argentina y
el exterior; ha publicados artículos y libros sobre temas vinculados a la sociología, análisis
político, los movimientos sociales y organizaciones políticas. Ha sido convocado en diversas
ocasiones como jurado de concursos docentes y como árbitro de artículos para revistas
especializadas.
Complementariamente con sus tareas docentes y de investigación, participa en calidad de
miembro de la Comisión Nacional de Evaluación Universitaria, organismo del cual fue
presidente en varios períodos. Sobre la temática de la educación superior universitaria, la
evaluación y la acreditación, ha dictado seminarios, conferencias y cursos en América Latina
y Europa y ha publicado una decena de artículos en revistas especializadas.
1
Cacerolazo” fue el modo de denominar un tipo de expresión de la protesta: en el contexto
mencionado, diversos sectores urbanos salieron a las calles golpeando las cacerolas.
64
Argentina
Otros, los que veían en el aumento de la conflictividad social el comienzo
del fin del capitalismo en la Argentina, los optimistas del momento que
esperaban que junto con las cacerolas y los piquetes llegara la revolución,
se esforzarán por aplicar marcos teóricos que expliquen por qué no pasó lo
que no pasó. Probablemente para ellos el punto será explicar por qué no
hubo una revolución y una toma del poder por parte del “pueblo” (o lo que
ellos consideran que es el pueblo), por qué la consigna del momento “que
2
se vayan todos… que no quede ni uno solo” a poco de andar quedó vacía
y en vez de irse siquiera algunos, la mayoría se pudo quedar; y por qué los
movimientos sociales (organizaciones piqueteras, asambleas barriales,
asambleas de desocupados, etc) nacidos al calor de las movilizaciones y la
crisis misma no pudieron transformarse en sujetos políticos capaces de
reemplazar a los maltrechos partidos políticos y sólo alcanzaron para una
renovación parcial de las prácticas y para plantear nuevos interrogantes a la
hora de las respuestas necesarias.
Y tal vez otros estudiosos, de manera más sutil, en lugar de describir los
detalles de varias jornadas de agitación o en vez de preguntarse por qué no
pasó lo que no pasó, intenten explicar algunos de los cambios que
efectivamente se iniciaron a partir de los acontecimientos, que afectaron
profundamente a los actores sociales (estado, sindicatos, organizaciones
sociales, corporaciones, partidos políticos, etc) y que, tal como pareciera
verse hoy, dejarán una marca importante en el curso de nuestra historia
futura.
Los historiadores discuten a menudo cuánto tiempo debe separar al
investigador de su objeto de estudio: es decir cuándo un acontecimiento o
un proceso está a la suficiente distancia temporal para poder analizarlo en
sus consecuencias ya no inmediatas sino de mediano o largo plazo y
cuándo a partir de esa distancia es posible trabajar con cierta (discutible)
objetividad. A riesgo de estar aún muy en medio de los coletazos de
Diciembre de 2001, en las páginas que siguen proponemos una reflexión en
este sentido, tomando como objeto principal de estudio al estado mismo: la
pregunta que nos inspira se refiere a los cambios que es posible notar o
intuir, a tan solo cinco años de 2001, tanto en lo que hace a las
representaciones que la sociedad tiene sobre lo que el estado debe hacer y
al modo en que el estado está redefiniendo su propio funcionamiento.
Presentaremos un recorrido histórico por distintas situaciones vividas por
el estado argentino a lo largo del siglo XX; nos detendremos luego en los
acontecimientos de Diciembre de 2001 para plantear, a manera de hipótesis,
que allí es posible registrar un punto de inflexión y el inicio de una nueva
2
En referencia a la dirigencia política nacional.
Argentina
65
etapa en relación al estado; en tercer lugar, pondremos foco sobre algunos
ejemplos de la gestión del gobierno que asumió en 2003 para reflexionar,
finalmente, si es posible pensar en la emergencia de un nuevo modelo de
estado en la Argentina.
2. El estado en la Argentina: del liberalismo decimonónico al
neoliberalismo menemista (con escala en el estado de bienestar)
El liberalismo decimonónico
A partir de 1880, y luego de varias décadas de agudos conflictos políticos
entre jurisdicciones provinciales heredadas de la colonia, el estado nacional
quedó conformado en la Argentina. Si bien la élite política que lo manejaba
se declaraba abiertamente liberal tanto en lo político como en lo económico
–tal y como se entendía el liberalismo en esa época- lo cierto es que el
estado fue un activo protagonista de los cambios que se produjeron en esas
décadas.
En el terreno económico, puso todo el aparato institucional y sus políticas
mismas al servicio del desarrollo del modelo agroexportador: si en las
décadas previas impulsó la incorrectamente llamada “conquista del
desierto” para obtener tierras y venderlas a los principales propietarios
rurales, en los años siguientes, permitió la consolidación de los grandes
establecimientos productivos. Por otro lado, desplegó una intensa red de
contactos internacionales para promover inversiones extranjeras
(fundamentalmente británicas) en aquellas áreas indispensables para el
desarrollo de la economía exportadora: servicios, transportes,
infraestructura, etc. Junto con esto, estimuló la llegada y radicación de
capitales que financiaran las actividades agropecuarias y las del estado
mismo. Las políticas de inmigración, que buscaban atraer trabajadores
europeos para cubrir el déficit local de mano de obra, fue otro activo modo
de intervención estatal.
Pero el estado también intervino en la organización y funcionamiento de
la sociedad, en primer lugar, a través de la educación. En 1884 se sancionó
una ley por la cual la educación se convertía en obligatoria, pública y laica.
Complementariamente, el estado creó los “registros civiles”, quitándole a la
Iglesia la facultad de registrar nacimientos, casamientos y defunciones. Más
tarde llegaría la creación del Servicio Militar Obligatorio para todos los
varones mayores. Finalmente, y de aplicación irregular, diversas leyes
intentaron controlar la higiene y seguridad de la población.
No obstante, poco había en el estado que se dedicara a atender a los
sectores marginales y pobres, más allá de las obras de beneficencia o de
algunas acciones puntuales y acotadas. Tampoco había de parte de la
66
Argentina
sociedad un reclamo en relación a esto: aún el estado no es pensado como
el interlocutor que debe atender las demandas sociales.
En el imaginario de prácticamente todo el arco político –incluso los
socialistas- el estado debía ser acotado, tanto en lo que hace a su tamaño
como a sus funciones, para evitar que interfiera con el libre juego de la
oferta y la demanda. El estado debía asegurar las condiciones para que ese
juego se desarrollara de la mejor manera. La pobreza y la cuestión social
recién comenzaron a aparecer en la agenda del estado a comienzos del siglo
XX y de manera bastante intermitente.
Hacia el estado de bienestar
Recién en los años’30 comienzan a darse redefiniciones en cuanto al rol
que el estado debía cumplir. La crisis económica mundial desatada a partir
de la caída de la Bolsa en Nueva York y el período de recesión que afectó a
la mayoría de los países, obligó a que el estado asumiera otros roles y
funciones. En Argentina, esto significó una intervención en la economía a
través de la creación de Juntas Reguladoras, el control de cambio, el
sostenimiento de los precios agrarios y la regulación de la producción de
este sector en general, la creación del Banco Central para regular el crédito
y el circulante, el fomento a la industrialización por sustitución de
importaciones, entre otras medidas. Por otra parte, y acorde con el clima
internacional, se suponía que la crisis en algún momento cedería y que sería
posible volver a un modelo menos intervencionista del estado. Aún, la
acción explícita del estado se pensaba como algo coyuntural. Algunas
voces, no obstante, comenzaban a predicar la necesaria acción del estado
no sólo como asegurador de condiciones sino como impulsor y actor
protagónico de la economía –en particular en relación con la industria- y de
algunos temas sociales.
A fines de los años ’30 y de manera más visible a partir de 1943, el estado
comenzó a hacerse cargo de determinadas “cuestiones sociales”,
vinculadas a temas laborales, previsionales, de salud, etc. Con la llegada del
peronismo al gobierno, en 1946, la intervención dejó de ser pensada como
temporal y pasó a ser parte de la definición misma del estado.
El estado peronista desplegaba su acción tanto en la economía, como en
política, la sociedad y la cultura. Sobre todo en lo que hace a la atención de
demandas sociales, muchos autores consideran que el conjunto de políticas
puestas en marcha permitirían considerar esta etapa como el inicio del
estado benefactor en la Argentina. Este argumento enfatiza dos ejes
vinculados: por un lado, en una especie de círculo mecánico y virtuoso, se
dio una transferencia de recursos del agro a la industria y junto con esto, un
estímulo al consumo a través de un alza de salarios, pago de aguinaldos, etc.
Argentina
67
Por otro lado, se pusieron en marcha una serie de políticas públicas –varias
de ellas iniciadas en el ’43- con tres áreas principales de acción: en primer
lugar, el sistema previsional, las obras sociales y las asignaciones familiares;
en segundo lugar, nuevas políticas públicas de educación y salud,
atendiendo en particular a aquellos sectores de la población más
postergados y, en tercer lugar a través de políticas focalizadas y específicas
en relación a problemas puntuales o áreas particulares. Ambos ejes –el
círculo virtuoso y las políticas públicas- se apoyaban en el pleno empleo y
el estímulo constante a la expansión del mercado interno.
En el terreno económico, hubo un claro apoyo al desarrollo industrial a
través de subsidios y políticas proteccionistas, la nacionalización de
servicios y la creación a partir de empresas nacionales, la nacionalización
de depósitos bancarios en el Banco Central, la creación de organismos de
control, regulación y promoción económica, como el Banco Industrial, el
IAPI o el Banco Hipotecario Nacional, la puesta en práctica de medidas que
controlaban la salida de divisas, etc. El conjunto de estas medidas permitió,
por otra parte, “una significativa redistribución de la renta agropecuaria
–antes apropiada por la oligarquía terrateniente y el capital extranjero
vinculado al modelo agroexportador- hacia los trabajadores, los
empresarios industriales vinculados la abastecimiento del mercado interno
y al propio estado” (Basualdo, 2006: 37)
Por otro lado, el estado pasó a tener un rol clave en las negociaciones
laborales, tanto en lo que hace a las condiciones de trabajo, como en lo
referente a salarios, vacaciones, aguinaldos, etc. Esto supuso, que el estado
quedara situado en medio y como parte de los acuerdos entre las diversas
corporaciones: por un lado era quien las reconocía como tales y las
legitimaba; por otra era quien podía presionar efectivamente sobre unas u
otras y satisfacer en última instancia los reclamos.
Pero el impacto del peronismo no fue sólo a nivel de la estructura estatal
o de sus funciones; más profundo fue el cambio que se generó en el
imaginario de la sociedad acerca de cuál debía ser el rol del estado. La
legitimidad de su intervención era prácticamente incuestionable.
Desde la perspectiva más estrictamente política, es en este período
cuando el estado adquiere un rol de centralidad y se configura lo que
Marcelo Cavarozzi ha denominado la matriz estado-céntrica (1996). En un
trabajo posterior el autor citado sostiene que: “ en América Latina desde
los años treinta hasta los setenta podemos sostener que se cristalizó en su
forma más clara la matriz estadocéntrica. En ella, el estado asume una
centralidad mayor incluso que la que ocupó en sus versiones europeas. En
otras palabras, si el elemento que tipifica a esa matriz es el rol que la
política ocupa en su centro, la particularidad de las sociedades
68
Argentina
latinoamericanas está en el lugar hegemónico que el estado, como aparato
inclusive, consigue en la sociedad”.
Así, a diferencia de lo que ocurría en Europa Occidental donde la
‘fórmula político-económica descansaba en un doble soporte: el estado de
Bienestar y el sistema de partidos’, en nuestra región se radicaliza la
centralidad de lo estatal en su sentido más estricto, estatal-ejecutivo,
constituyendo lo que ha sido caracterizado como un patrón estatista de
politización” (Cavarozzi-Abal Medina, 2002:1)
Los gobiernos que siguieron a la caída del peronismo debieron lidiar con
ese pesado legado: por un lado, un aparato estatal grande, con múltiples
funciones y áreas de intervención y responsabilidad, plagado de
contradicciones y superposiciones. Pero sobre todo debieron hacerse cargo
de que, a pesar de la proscripción del peronismo, la idea de que el estado
debía atender las demandas sociales y ser un activo protagonista de la vida
económica, funcionaba prácticamente en el sentido común de gran parte de
la sociedad. Entre 1955 y 1976 el estado mantuvo su aparato burocrático y
complejizó su organización institucional para intentar regular la vida de la
sociedad y la economía. Sin embargo, el contexto de inestabilidad política
(golpes militares, gobiernos de facto, gobiernos democráticos frágiles y
proscripción del peronismo) que caracterizó al período, antes que permitir
la consolidación de un sólido e importante estado benefactor, estimuló las
peleas corporativas por el control de los recursos e instituciones estatales,
multiplicó funciones y áreas de intervención para saldar esas rencillas y
convirtió a la propia burocracia en un actor con reivindicaciones propias.
El principio del fin: como desmontar un estado de bienestar
A nivel mundial, a comienzos de los años ’70 las críticas al estado de
bienestar se multiplicaban en los medios académicos y políticos. Las
mismas seguridades económicas, el pleno empleo, el acceso a la educación
y a la cultura, las políticas modernizadoras y democratizadoras habían
generado nuevos intereses y demandas que parecían no poder ser
satisfechos por los estados de fines de los’60; la situación se volvió más
crítica al iniciarse un ciclo económico descendente. La pregunta es si fueron
esas mismas presiones las que desbordaron a los estados y generaron los
límites y finalmente la crisis misma del estado de bienestar o, al revés, si fue
la percepción del agotamiento de cierto modelo estatal el que precipitó las
demandas y aceleró la crisis. Tal vez hayan sido ambas cosas juntas: lo
cierto es que los límites de ese modelo de estado se hacían más claro a
medida que las críticas se multiplicaban.
En la Argentina, ambas situaciones –la crisis de la economía mundial y la
crisis de un tipo de estado- se sintieron con fuerza. Los indicadores
Argentina
69
económicos se modificaron negativamente y profundizaron la crisis política
que se arrastraba desde la caída del peronismo. El resultado fue el golpe de
estado de 1976 y la inauguración de la dictadura más sangrienta de la
historia argentina.
No nos detendremos aquí en los aspectos políticos que implicó la
imposición del terrorismo de estado; quisiéramos resaltar que los gobiernos
de la dictadura respondieron a la crisis económica tomando medidas que no
eran sólo coyunturales sino que buscaban instaurar un modelo (económico,
social y sin duda político) distinto, el cual implicaba a su vez una inserción
diferente de la Argentina en el mercado internacional.
Apoyándose en todos los argumentos que culpaban al estado de
bienestar de la crisis que se vivía, los militares fueron desarticulando
groseramente todo lo organizado en las décadas anteriores: reducción de
salarios y la apertura sin control de las importaciones, repercutieron
negativamente en el mercado interno y consecuentemente en las industrias
que trabajaban para satisfacerlo, expansión financiera, estrecha vinculación
con los organismos de crédito internacional, recorte de gastos del estado y
reorientación del mismo hacia determinadas áreas y sectores. “Sobre la
base de estas concepciones y de estos alineamientos, los sectores
dominantes a través del terrorismo de estado que ejerció la dictadura
militar, le impusieron a la sociedad argentina un nuevo patrón de
acumulación de capital cuyo núcleo central fueron las políticas económicas
y un nuevo comportamiento estatal. Este comportamiento implicó la
convalidación de la valorización financiera (..)” , es decir la preeminencia
que el sector financiero pasó a tener en detrimento del capital industrial e
incluso comercial.
La vuelta de la democracia en 1983 generó esperanzas sobre la
posibilidad de reinstaurar las pautas de un estado benefactor, con cierto
margen para la intervención y con capacidad de redistribución. Algunas de
las primeras medidas del gobierno de Alfonsín apuntaban en ese sentido:
mejora de los salarios, créditos a las empresas, movilización del aparato
industrial ocioso, estímulo al mercado interno. Pero la inestabilidad política
frustró los planes alfonsinistas: los empresarios acusaban al gobierno de
populista; los sindicatos, alertados por los intentos oficialistas de
recomposición de sus cúpulas, rechazaron las políticas de consenso que el
gobierno intentaba promover. Junto con esto, el panorama de la economía
internacional tampoco favorecía al estado argentino.
A partir de 1987, en medio de una crisis militar, el gobierno encaró un
nuevo plan de reformas que contó con el aval de los organismos externos,
en particular el Banco Mundial, y que apuntaba básicamente a conciliar la
necesidad de ajustar las cuentas del estado con los intereses de los grandes
70
Argentina
empresarios. La recomendación siguiente era una reforma impositiva más
profunda, una reducción del gasto público y una política de privatización de
las empresas estatales. Pero el gobierno ya no tenía tiempo ni respaldo para
tomar esas decisiones. En los dos años siguientes, la crisis social,
económica y política se profundizó: en las elecciones de 1989, la derrota del
oficialismo no sorprendió demasiado. El peronismo volvía al gobierno.
El neoliberalismo en el estado
Una vez que hubo asumido la presidencia de la nación, Carlos Menem dio
inicio a un proceso de cambio en las políticas de gobierno nunca antes
experimentado. “Con la implementación y consolidación de las reformas
estructurales de mercado y con un riguroso armado de una nueva coalición,
se instaló en el conjunto de la sociedad la idea de que se habría una nueva
etapa en la Argentina, generada por una estrategia reformista de gobierno”
(Berrotarán, 200 : 158)
Ahora bien, reformas hubo muchas: lo particular de ésta era que se
desprendía, casi al pie de la letra, de las recetas genéricas elaboradas por los
teóricos del Consenso de Washington y propugnadas por los organismos
internacionales como el FMI y el Banco Mundial. Ya a comienzos de los ’80,
en medio de la crisis del estado de bienestar se habían comenzado a
proponer la instalación de políticas liberales y conservadores, en primer
lugar para Gran Bretaña y los Estados Unidos, y luego, para América Latina.
Para este último continente, el diagnóstico era que la industrialización por
sustitución de importaciones –proceso con el que se industrializaron casi
todo los países latinoamericanos- era ineficiente y distorsionaba la economía,
que los gastos de los estados eran excesivos y por eso se generaban déficits
constantes, y que su intervención era la causa de todos los desequilibrios. El
remedio era entonces la aplicación de las nuevas políticas neoliberales:
achicamiento del déficit a través del recorte del gasto público, reforma
impositiva, aumento de las tasas de interés, tipo de cambio alto, eliminación
de barreras arancelarias, privatización de servicios, basar la estrategia de
acumulación a través de la iniciativa privada, desregular el mercado de
trabajo, etc. Los planes de reforma del estado del menemismo fueron la
puesta en práctica de ese tipo de medidas.
Si bien muchas de esas reformas no eran novedosas (y muchas de ellas ya
habían sido intentadas en otros momentos), lo cierto es que ahora se
correspondían con un clima de ideas políticas que logró arraigar en el sentido
común de la sociedad: el estado había fracasado, casi por definición era
ineficiente, costoso y corrupto. Consecuentemente, el estado debía funcionar
en una mínima expresión y de manera descentralizada. Junto con esto, crecía
la fantasía de que el mercado y la sociedad civil, sin las interferencias de
Argentina
71
antaño, podrían funcionar en beneficio del conjunto: uno, creando trabajo y
satisfaciendo el consumo con aquellos empresas y producciones que
pudieran competir; la otra controlando y eligiendo libremente las opciones.
En un apartado siguiente discutiremos hasta qué punto el estado se “achicó”
y hasta qué punto el avance del mercado tradujo en un mejor vínculo con la
sociedad civil. Por el momento, sostendremos que este “modelo” -concepto
que, a fin de cuentas, sólo parecía sinónimo del “1 a 1” -1$=1USD- se
convirtió en el punto que nadie se atrevía a discutir o poner en duda.
Ni siquiera la coalición que ganó las elecciones presidenciales en 1999 se
atrevió a poner en duda que cualquier proyecto económico debía sostener la
convertibilidad, un amplio margen de acción para el mercado y un fuerte
vínculo con los organismos de financiamiento internacional. Su programa
cuestionaba fundamentalmente el grado de corrupción, frivolidad y
arbitrariedad con los que se había gobernado durante los diez años previos
y proponía una especie de “humanización” del capitalismo: era un discurso
que intentaba apelar al espíritu cívico, construir un estilo moderado de
gobierno y poner en marcha algunas políticas sociales que permitieran
acortar la brecha entre pobres y ricos.
Fracaso estrepitoso: no sólo por el modo –descripto al comienzo de este
texto- en que el presidente De la Rúa debió renunciar, sino porque en los dos
años que duró su gobierno nada de lo propuesto pudo siquiera comenzar a
realizarse. Por el contrario, la corrupción se hizo presente en más de un
episodio de gobierno, la discrecionalidad en los gastos se mantuvo, las
políticas sociales quedaron postergadas y se tomaron más compromisos
financieros internacionales. El sustento político del gobierno se fue
perdiendo día a día. En la recta de caída, denuncias de corrupción en el
tratamiento de una ley aprobada en el Congreso provocaron la renuncia del
vicepresidente de la nación y el quiebre de la alianza política. El final del
gobierno y de un modo de ser del estado parecían agotarse en el mismo
momento.
Todo estalló en el 2001: alcohol al fuego
Las elecciones de Octubre de 2001 fueron un dato más que contundente
para revelar el estado de ánimo de la ciudadanía para con el gobierno, y en
términos generales, para con la dirigencia política de todos los partidos:
hubo un 40% de votos anulados e impugnados y otro algo porcentaje de
ausentismo, pese a que en la Argentina el voto es obligatorio. El gobierno,
que dos años antes había ganado las elecciones con el 50% de los votos,
perdía en casi todos los distritos y despilfarraba así todo su capital político:
Y sin embargo el rumbo no fue modificado: los ajustes continuaron, lo
cual sólo podía provocar más tensiones, movilizaciones y un clima de
72
Argentina
inestabilidad cada vez más marcado. El 18 de Diciembre, el presidente emitió
por cadena nacional un discurso con el que intentaba convocar a toda la
dirigencia política para formar un gobierno conjunto y “entre todos” sortear
las dificultades de la hora. La respuesta fue el silencio de parte de los
convocados y una explosión de movilizaciones sociales. Por cierto que el
clima social ya estaba agitado desde varias semanas antes, pero luego de los
anuncios económicos de comienzos de Diciembre (que incluían recortes
varios y la instalación de un “corralito” financiero3), los conflictos
aumentaron geométricamente: piquetes, marchas, y saqueos sintetizaban
no sólo las necesidades básicas insatisfechas de una importantísima parte
de la población sino fundamentalmente el rechazo visceral a las medidas y
decisiones adoptadas por el gobierno en materia económica.
Ese día 19, mientras el “riesgo país” trepaba a las nubes y se convertía en
la variable que sentenciaba el colapso de la economía, y la movilización
social se desparramaba por todo el país, el presidente decretó el estado de
sitio. Y la reacción nuevamente fue la opuesta a la esperada: más
movilizaciones, más piquetes, más protesta, mayor polarización y la
renuncia del Ministro de Economía, blanco de las mayores críticas de la
sociedad.
El 20 de Diciembre en confusos acontecimientos que aún se están
investigando, se ordenó a la policía apostada frente a la Casa de Gobierno
que reprimiera a los manifestantes que llegaban hasta la Plaza de Mayo, un
lugar que en la cultura argentina resume mucho de su historia. El saldo fue
una veintena de muertos y cientos de heridos. A las 18:40 el presidente
presentó su renuncia.
En los 12 días siguientes, hubo tres presidentes sucesivos: cuyas
asunciones y posteriores renuncias eran resultado de los acuerdos,
enfrentamientos y rupturas entre los principales dirigentes políticos
nacionales. Finalmente, el 2 de Enero la Asamblea Legislativa nombró a
Eduardo Duhalde presidente de la Nación.
3. ¿Qué quedó después de Diciembre de 2001?
La conmoción de la sociedad argentina frente a lo acontecido y el nivel de
incertidumbre e inestabilidad que se vivía por doquier durante los primeros
meses de 2002 evitaban cualquier juicio acerca de por dónde vendría la
salida. Pese a los embates recibidos durante más de veinte años, pero tal vez
haciendo valer el rasgo de centralidad que también tuvo también por más de
veinte años, el estado emergió casi como el único actor con chances de
conducir la salida del infierno.
3
El “corralito” impedía que los ahorristas retiraran sus depósitos cuando lo dispusieran.
Había topes en el retiro y en las transacciones.
Argentina
73
En primer lugar, fue el estado a través de sus instituciones el que aseguró
la continuidad democrática: la agitada sucesión presidencial de fines de
Diciembre de 2001 se hizo siguiendo lo establecido por la Constitución, paso
por paso y agotando cada una de las instancias antes de pasar a la siguiente.
El Congreso Nacional –como instancia de la representación política- a pesar
de haber sido duramente castigado en las elecciones de Octubre e
impugnado violentamente en los sucesos de fines del 2001 continuó
funcionando y realizando las tareas que le cabían. Incluso en las sangrientas
y difíciles jornadas de Diciembre de 2001 y Enero de 2002, hubo una apuesta
generalizada a que la crisis debía manejarse vía las instituciones existentes.
Por mucho menos en el pasado ha habido golpes militares en la Argentina.
Esta vez, ningún estrato, ni el político, ni el militar, ni el empresario, buscó el
falso atajo de la ruptura. Y tampoco la consigna “que se vayan todos”
consiguió paralizar o vaciar al estado. Sí, desde ya, ponerlo en crisis.
Fue también en el estado donde comenzaron a procesarse las tensiones
políticas, en primer lugar las del propio peronismo, actor clave del proceso
que se iniciaba. En principio, las sucesiones presidenciales que se dieron en
los diez días finales fueron reflejo de las disputas entre los principales
gobernadores peronistas. Luego, a partir de la asunción de Duhalde, la
conformación del gabinete y las mesas de negociación que se fueron
abriendo fueron las llaves con las que el flamante presidente intentó ordenar
al peronismo (si es que eso alguna vez es posible de hacer), apelar a las
fuerzas de la oposición y crear consensos mínimos para gobernar. La nueva
crisis desatada en Junio de 2002, a partir de la violenta represión con que se
intentó disuadir una manifestación de piqueteros desestabilizó al gobierno
pero no alcanzó para producir su renuncia; sólo para acordar que las
siguientes elecciones presidenciales se realizarían antes de lo provisto.
En tercer lugar, el estado fue el principal actor de contención y negociación
social. El grado extremo de desbarajuste de la economía se traducía en
elevadísimos niveles de desocupación, indigencia, pobreza y exclusión. La
puesta en marcha de planes de ayuda social, programas de creación de
empleo, distribución de alimentos, etc., fueron algunos de los modos a través
de los cuales el estado intentó dar respuesta a la crisis social. Por cierto hubo
muchos errores y aspectos cuestionables en la puesta en marcha de estos
planes; pero, en última instancia fue el modo en que compulsivamente la
sociedad obligó al estado a comprometer su acción frente al problema social.
Por otro lado, si una de las consecuencias de Diciembre de 2001 fue el
surgimiento de movimientos y organizaciones sociales que se reivindicaban
como apolíticas y en cierto modo antiestatistas –al defender su independencia
y autonomía- poco a poco esas mismas organizaciones comenzaron a mirar
cada vez más al estado y a interpelarlo, sea para conseguir comida, ayuda
74
Argentina
social, subsidios, o simplemente un reconocimiento como legítima
representante de la sociedad civil. En la ciudad de Buenos Aires, por ejemplo,
en la cual el movimiento de asambleas barriales cobró mucha fuerza y llegó a
fundar una organización “interbarrial”, uno de los principales puntos de
discusión era cómo se negociaba con el estado municipal y a través de él con
el estado nacional el control y la asignación de los planes de trabajo y la
distribución de bolsas de comida. Un segundo eje de discusión se refería a cuál
debía ser la relación entre esas asambleas de vecinos y las organizaciones
partidarias: si por definición, éstas últimas no debían tener presencia ni ejercer
presión sobre las primeras, la realidad mostró hasta qué punto esto era
prácticamente imposible.
Cabe aquí recordar una conclusión de Sydney Tarrow: “el estado se
convertía a la vez en blanco de las reivindicaciones y en un foro en el que
resolver disputas”. (Tarrow, 1997: 143).
4. ¿Nuevo gobierno, nuevo estado?
Una vez pasado el ojo de la tormenta popular de las postrimerías del 2001,
y las reiteraciones posteriores que obligaron al adelantamiento electoral, en
2003 asume el nuevo gobierno (Néstor Kirchner, presidente, Daniel Scioli,
vicepresidente) con ciertas limitaciones institucionales como el hecho de
haber tenido sólo el 22% de los votos en la primera vuelta y un parlamento
cuyo oficialismo no pasaba por el presidente sino por un aliado. Por lo
demás, la situación era extraña: las diferencias internas en el peronismo
llevaron a que la suma de los votos de sus tres candidatos representaran casi
los dos tercios del total, que 16 de las 23 provincias quedaran en manos del
partido justicialista, que la oposición se mostrara muy dispersa y que, en
conjunto, el sistema político revelara una fragilidad enorme.
Ahora bien, ¿es posible ver en el gobierno y en las políticas que se
impulsan un cambio respecto a lo anterior?, ¿cómo se está transformando el
estado?, ¿es posible vislumbrar un horizonte distinto al predominante en los
noventa en lo que hace a la definición del modelo de estado?
Por cierto que la mirada que propondremos es provisoria y especulativa:
pocos años nos separan tanto del inicio de esta presidencia como de los
sucesos de 2001, por lo cual es difícil sostener conclusiones firmes y evaluar
consecuencias de mediano plazo. No obstante, aún a riesgo de tener que
rectificar estos argumentos en el futuro, presentaremos una serie de
reflexiones sobre aspectos que, a nuestro juicio, permiten intuir un cambio
más o menos profundo y más o menos decisivo en lo que hace al rol del
estado y a lo que la sociedad espera y reclama de él.
Hay ciertos atributos del estado que parecen estar siendo recuperados,
revalorizados y consolidados. Por un lado, el estado ha recuperado
Argentina
75
credibilidad para dialogar y negociar con los actores sociales, ha mostrado
que puede gestionar empresas públicas con criterios de transparencia y
eficiencia, y junto con esto ha recuperado un margen de autonomía respecto
de las peleas corporativas locales como así también de las presiones
internacionales, ha recobrado legitimidad para hacerse cargo de ciertos
temas y ha definido que debe actuar en determinadas áreas de vacancia.
Fundaremos estas conclusiones en algunos ejemplos.
¿Un estado con credibilidad, transparencia y eficiencia?
En los noventa, más de un observador podría haber asegurado que la
matriz estado-céntrica se había agotado en la Argentina y que las
organizaciones de la sociedad civil (ONGs, organizaciones del tercer sector,
etc)
debían
atender
y
gestionar
las
políticas
públicas.
Complementariamente, se denunciaba la ineficiencia de la gestión estatal y
se proclamaba que la organización de los ciudadanos, sin mediación
partidaria alguna, era la alternativa. En ese esquema, el estado parecía no
tener mucho para hacer.
Sin embargo, tal como hemos argumentado en el apartado anterior, lo
poco que quedaba del “estadocentrismo” y, por cierto, la solidez que mostró
nuestra democracia, alcanzaron para comenzar a procesar la crisis que se
había desatado.
El actual gobierno ha vuelto a posicionar al estado como el legítimo
interlocutor de las demandas y reclamos de la sociedad y/o de sus
corporaciones y como el principal responsable de gestionar las políticas
públicas. Se reconoce y promueve la acción de las organizaciones de la
sociedad civil, pero sin excluir el rol que le cabe al estado mismo.
Claro que para sostener esta credibilidad ha sido necesario también que
modifique su imagen y su gestión en relación con los temas de la
transparencia y la eficiencia. Esta combinación es interesante: en parte las
acusaciones del neoliberalismo eran que un estado “grande”, como el de
bienestar, generaba necesariamente focos de corrupción y una gestión
ineficiente. La discusión sobre el tamaño del estado –tema al que nos
referiremos después- se asociaba a cuestiones de ética y resultados. En el
caso del gobierno surgido en 2003, podría sostenerse que esa asociación no
es directa: la transparencia y la eficiencia no tienen que ver con el tamaño
del estado. Consideremos dos ejemplos de lo actuado en relación con las
empresas privatizadas.
Los servicios de correo postal fueron privatizados en julio de 1997, en
medio de críticas, resistencias y, como en casi todos los casos de las
privatizadas, denuncias de corrupción. El contrato establecía una concesión
por 30 años al consorcio Correo Argentino SA (CASA), integrado por
76
Argentina
Sociedad Macri (Sideco Americana e Itron) con un 73,5 % de las acciones, un
socio minoritario que era el Banco Galicia con el 12,5 % y un tercer socio
llamado programa de “propiedad participada” para el personal que pasaba
a contar con el otro 14 %. Prestos a encontrar réditos en el nuevo negocio,
los empresarios iniciaron la reorganización de la empresa: despido de
personal, cancelación de servicios, aumento de las tarifas, etc. Pero las
cuentas no resultaron como se esperaba y a poco de andar, la empresa se
negó a pagar los cánones acordados aduciendo que dado que las ganancias
no eran las previstas, el estado era el responsable. La deuda en el correo
continuó creciendo al igual que la negociación con el estado para que se la
cancele.
Los gobiernos posteriores no se atrevieron a confrontar con el grupo
Macri, a pesar que los organismos de control como la Auditoría General de
la Nación y la Sindicatura habían presentado informes en los que
denunciaban la escasa transparencia de la situación. Como explicaba el
diario Página12, en su edición de Junio de 2003,
“El caso de Correo Argentino muestra a un grupo privado que toma un
negocio de manos del Estado, pero no parece dispuesto a correr con los
correspondientes riesgos comerciales. Si la explotación no da los
rendimientos esperados, probablemente calculados en base a proyecciones
mal fundadas, el concesionario se aparta de los compromisos asumidos y
presiona para obtener que se modifiquen las condiciones pactadas. Esta
táctica le funcionó a Macri mientras se mantuvo Carlos Menem en el
gobierno”.
El presidente Kirchner mostró la decisión de rescindir el contrato de
concesión justamente porque la empresa no pagó el canon acordado y
además pretendió que estaba cumpliendo el plan de inversiones al pagar las
indemnizaciones a los 6000 empleados que separó de la empresa cuando se
hizo cargo de ella. El 19 de noviembre de 2003 finalmente la concesión fue
rescindida.
En principio, fue el estado el que se hizo cargo de continuar
administrando el correo: lo sorprendente fue entonces que durante el 2004
la empresa consiguió un superávit operativo de $70 millones, y en 2005 llegó
a los $60 millones. Las piezas despachadas aumentaron en un 30%,
(seguramente fruto de la reactivación general) y los sueldos de los
empleados fueron mejorados. Invirtiendo el prejuicio tradicional, el correo
administrado por las manos privadas dio pérdida mientras que en manos del
estado, dio ganancia.
En estos años se ha discutido bastante si el estado debe quedarse con la
gestión de este servicio o llamar a una nueva licitación. Pero el punto es que
más allá de lo que finalmente ocurra, el estado pudo actuar en primer lugar
Argentina
77
como “custodio” del patrimonio nacional y decidir que si tal o cual empresa
no cumplía lo acordado su concesión debía ser rescindida; en segundo
lugar, ha mostrado que puede ser gestor de servicios y hacerlo con
transparencia y eficiencia; en tercer lugar ha demostrado que las
empresas del estado pueden dar ganancias.
El segundo ejemplo es similar y es lo ocurrido con la ahora ex empresa
Aguas Argentinas, donde también en los primeros meses de 2006, el
estado se hizo cargo de su gestión. El 21 de marzo de ese año, luego de
una larga e infructuosa negociación (que incluyó la discusión de un
aumento de tarifas, inversiones, etc.) entre el Poder Ejecutivo y el grupo
francés Suez –concesionario- el contrato fue finalmente rescindido de
común acuerdo entre las partes. Inmediatamente, el estado creó una
empresa para hacerse cargo del servicio hasta tanto se decida cuál será el
destino de la ex privatizada.
Otros casos podrían citarse, algunos están en plena negociación, otros
ya han encontrado otras definiciones: el ferrocarril General San Martín,
Yacimientos Carboníferos Fiscales de Río Turbio, el espacio radioeléctrico,
Aeropuertos Argentina 2000. En este último, el estado ha recuperado
mayor presencia dentro del grupo accionista y ciertos derechos para
apoyar o vetar decisiones de la empresa.
Tamaño del estado e intervención
Los ejemplos presentados renuevan la discusión sobre el tamaño
óptimo que debe tener un estado. En los noventa era de sentido común
sostener que el estado debía ser “chico”, y en función de eso “se
contrajo, al desembarazarse de su aparato productivo (vía
privatizaciones), de sus órganos de regulación económica (vía
desregulación), de muchas de sus funciones de apoyo (vía terciarización),
de la prestación directa de las mayoría de los servicios públicos (vía
descentralización), de fuertes contingentes de personal (vía retiros
voluntarios y jubilaciones anticipadas) y de una porción no despreciable
de su capacidad de decisión soberana (vía internacionalización)” (Oszlak,
2003:541). Ahora bien, más allá de cuánto se haya “achicado”, en
comparación con otros momentos, lo cierto es que en este proceso el
estado dejó de estar allí donde, casi por definición debería haber seguido
estando.
En primer lugar, dejó de trabajar para evitar o paliar las diferencias
entre los sectores más ricos y los más pobres; junto con esto se retiró de
todo aquellos que lo relacionaba con las políticas del estado de bienestar,
dejando, consecuentemente, a extensos sectores de la población librados
a la suerte del “mercado”.
78
Argentina
En segundo lugar, la descentralización se hizo sin hacer del estado el
vaso comunicante entre cada una de las partes descentralizadas: sólo
conservó la función del “estado-cajero”, es decir, continuó conservando la
llave para distribuir recursos. Esto favoreció el crecimiento de la
discrecionalidad en esa asignación y la absoluta dependencia de quienes
deben ejecutar presupuestos de los avatares de la recaudación nacional.
Desde hace algunos años, pareciera cierto que el eje de la discusión no
es el tamaño (medido en cantidad de empleados, empresas a cargo o
incluso gasto) sino la calidad de la gestión y la responsabilidad estatal frente
a determinadas cuestiones.
El aumento que se ha registrado en el costo de los combustibles, de
haberse trasladado al precio del transporte público hubiera significado un
golpe sumamente duro a los pasajeros. En este caso, el gobierno acordó
subsidios y rebajas en el costo del combustible que compran los transportes
para poder asegurar así que los precios de los boletos no suban. Este es un
tema delicado y tal vez aún sin resolución: hay fuertes presiones gremiales
y empresariales, demandas de los usuarios y un proceso inflacionario que
sigue tensionando la solución definitiva. Pero al menos queda claro que no
es un tema al cual el estado no reconozca.
Otra área en la cual el estado está mostrando clara intención de intervenir,
más allá de los costos y tamaños que se pongan en juego es la educación y
la política científica. Por un lado, ha habido un aumento del presupuesto y
esto ha sido acompañado con la sanción de una ley de financiamiento
educativo que compromete porcentajes fijos del presupuesto nacional para
sostener la educación pública. Por otro lado, el Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Tecnológicas ha incrementado también su
presupuesto con lo cual ha podido incorporar muchos más becarios e
investigadores. Parece verdad de Perogrullo reconocer que un estado que
no invierta en desarrollo científico y tecnológico y en términos generales en
educación, no podrá participar activamente del mundo globalizado.
En contraste con la poca importancia que durante los noventa se le dio a
la educación técnica, el gobierno está recuperando esta instancia en el nivel
secundario y también ha iniciado un plan de estímulo y mejoramiento de las
carreras de ingeniería. Para esto ha realizado diversos estudios para detectar
las áreas de vacancia, es decir, conocer cuáles son las profesiones y oficios
que determinadas industrias nacionales necesitan para poder reorientar los
intereses de los estudiantes en ese sentido.
Por último, en relación también con los temas de educación, ha iniciado
una serie de debates entre docentes, estudiantes, investigadores, y todos los
actores sociales que deseen participar que confluyó en una nueva propuesta
de reforma de la Ley de Educación, aprobada a fines de 2006.
Argentina
79
La autonomía del estado
Los países más poderosos tienen un sin fin de herramientas (más allá de
las armas) a través de las cuales seguir subordinando a los países más
débiles o vulnerables: el financiamiento económico a través de los
organismos internacionales es uno. En general, cuando se presta dinero a un
país se lo hace bajo la condición de que se cumplan determinados proyectos
o se sigan determinadas recomendaciones. Y dado que en general son
deudas imposibles de pagar, cada nueva financiación de los intereses se
hace a cambio de más y más duros compromisos. Y esto, desde ya, acota
cada vez más los márgenes de autonomía de los estados para decidir sobre
su porvenir. El endeudamiento genera no sólo dependencia económica sino
también política y cultural.
La Argentina no es excepción en América Latina y desde hace décadas
mantiene deudas con los organismos internacionales. En el 2001, el estallido
generalizado provocó el default del país y el inicio de una ronda de
negociaciones con todos los acreedores. La posición del gobierno fue firme:
prácticamente todos acordaron cómo se cancelarían las deudas, aceptando
quitas de hasta un 75%, aceptando bonos, etc. Por otro lado, en Enero de
2006, la Argentina canceló su deuda con el Fondo Monetario Internacional.
Ambas cuestiones financieras han dado un amplio margen de autonomía
para que el estado tome decisiones en relación a su presupuesto, sus
inversiones, su política fiscal, etc., en la medida que las tutelas
internacionales han disminuido su capacidad influyente.
Junto con esto, el estado argentino está asumiendo un activo rol en lo que
hace a la construcción (y reconstrucción) de acuerdos, proyectos e
instituciones entre los países latinoamericanos. Con todas sus dificultades, el
MERCOSUR sigue siendo la gran apuesta de Sudamérica, más aún a partir
de la incorporación de un nuevo socio, Venezuela. En 2005, en la Cumbre
realizada en la ciudad de Mar del Plata, en Argentina, este bloque logró evitar
que triunfara la posición de Estados Unidos, la cual proponía que toda
América Latina suscribiera el ALCA.
En el escenario nacional también el estado ha comenzado a posicionarse
con mayor autonomía con respecto a las presiones corporativas
empresariales. El caso paradigmático es la política llevada en la negociación
con el agro y en particular con los ganaderos.
Los grandes productores rurales han sido quienes más se beneficiaron
con la devaluación: dado que sus ganancias provienen en gran parte de las
exportaciones, el cambio los ha favorecido notablemente; venden en dólares
(o euros) y pagan los costos locales en pesos. Consecuentemente esto ha ido
provocando aumentos en el precio interno de la carne, uno de los alimentos
principales de la Argentina.
80
Argentina
Las protestas de la sociedad no alcanzaron a conmover a los ganaderos y
durante 2006 el estado debió intervenir. Se pusieron cupos a la exportación
para obligar de esa manera a colocar la producción en el mercado interno y
se abrieron mesas de negociación por los precios. Tampoco este tema está
cerrado, y de hecho en los meses de Junio, Julio y Agosto de ese año hubo
huelgas y movilizaciones de los productores rurales. Pero también en este
caso, el estado ha tomado distancia y se ha enfrentado a una de las más
poderosas corporaciones del país (la de los ganaderos) en pos de defender
el consumo interno.
La legitimidad del estado
Otro aspecto que vale la pena resaltar se refiere a la legitimidad que ha
recuperado el estado para tomar como propios ciertos temas que,
tradicionalmente, habían sido típicos de la sociedad civil. La política
implementada en lo que hace a derechos humanos puede ser un ejemplo.
Desde los años ’80, y luego de la recomposición democrática, la cuestión
de los derechos humanos convocó a la sociedad civil y a un sin fin de
organizaciones. El estado tuvo actitudes contradictorias al respecto. En
primer término, el juicio a las juntas militares pero luego acciones que
contradecían aquellos reclamos como las leyes de punto final, obediencia
debida y, finalmente, indultos a los militares. Puede haber razones políticas
que los expliquen y justifiquen, pero lo cierto es que ese conjunto de leyes
significaron que el estado daba la espalda a un tema por demás sensible y
central de la sociedad argentina.
En dos sentidos, uno simbólico y otro más concreto, es posible notar un
cambio en relación a la cuestión de los derechos humanos. En 2005, el
presidente ordenó que se descolgaran del Colegio Militar los cuadros con los
retratos de los militares que participaron de la dictadura. Por cierto que esto
es poco (muy poco) para calmar el dolor y el reclamo de justicia, pero es un
gesto claro de la posición que el gobierno, y a través de él el estado mismo,
tiene en relación con el tema en cuestión.
Por otro lado, se ha creado un clima de opinión favorable para que la
Corte Suprema se expida sobre las llamadas Leyes del Perdón y sobre los
indultos. En cuanto a las primeras, en junio de 2006, la Corte las declaró
inconstitucionales, habilitando de esta manera la posibilidad de condenar a
muchos militares que actuaron durante los años setenta, cuyos casos fueron
analizados durante el juicio a las Juntas Militares y luego “perdonados”
gracias a aquellas leyes. En cuanto a los indultos, si bien el tema es más
complejo, y la decisión del estado es no pasar por sobre el poder y la
potestad de la Corte, el propio presidente se ha declarado a favor de declarar
su inconstitucionalidad.
Argentina
81
5. Reflexiones finales: ¿hay un nuevo modelo de estado?
Las iniciativas y acciones promovidas por el estado se han dado en un
contexto de opinión que ha cambiado respecto de lo que se pensaba hace
una década. En este juego entre las acciones y las representaciones es
posible notar cómo la sociedad argentina ha dejado de cuestionar al estado
para pasar a darle, en algún sentido, una nueva oportunidad.
Este cambio en la sensibilidad social acerca del rol del estado comenzó a
cambiar con la llegada del gobierno de la Alianza en 1999; pero fue sólo
después del 2001 cuando el estado ha comenzado a recomponer su
centralidad en el imaginario social.
Con todo lo engañoso que tienen las encuestas, vale aquí citar un estudio
realizado por la consultora Ipsos-Mora y Araujo, sobre el tema de las
privatizadas en el 2003. Las conclusiones sugerían que la mayor parte de los
encuestados (cerca de dos tercios) si bien creía que las empresas de servicios
debían continuar en manos privadas, reclamaban al estado más control. En
ese sentido, se hablaba de un “nuevo estatismo”, vinculado claramente al
control y la regulación. Lejos quedaba la suposición que, por ser privada, la
empresa prestaría un buen servicio y el cliente, en definitiva, podría elegir: la
necesidad de que una instancia controlara en nombre de todos los
ciudadanos el funcionamiento de esa empresa se traducía en una demanda
al estado. La encuesta había sido encargada por el diario La Nación, en
febrero de 2003.
Al mismo tiempo, en la medida en que el estado ha recuperado
credibilidad, legitimidad y autonomía, también ha logrado convertirse en
árbitro de las negociaciones entre sindicatos y empresas. Ambas partes
buscan e interpelan al estado para dialogar y acordar. La creación de una
instancia como el Consejo del Salario, Empleo y Productividad intenta
recrear ese espacio de negociación conjunta.
Llegados a este punto, la pregunta que nos hacemos es: ¿alcanzan esas
políticas y actos de gobiernos junto con las nuevas representaciones que la
sociedad tiene para pensar que estamos frente a un nuevo modelo de
estado?, ¿se trata de un conjunto de acciones que sientan las bases de algo
nuevo o son sólo respuestas coyunturales, favorecidas por un ciclo
económico y un clima de opinión que se muestran favorables?
En realidad la primera pregunta es un tanto engañosa porque supone que
debe haber “un” modelo al cual adscribir. De nuevo aquí, lo vivido durante
los noventa ha dejado una huella hasta en el sentido común de cómo
preguntamos. Tal como sostiene Oszlak “la experiencia argentina muestra la
inviabilidad práctica del modelo que se pretendió instituir a partir de los
lineamientos del Consenso de Washington y prueba que no existen modelos
directamente transferibles a partir de las experiencias de reforma y
82
Argentina
modernización exitosas, como las que se han registrado parcialmente en
Nueva Zelandia, Inglaterra o Estados Unidos” (Oszlak, 2003: 541).
En este sentido, lo nuevo que puede verse en el estado es que no define a
priori un modelo y se intenta mantener un margen de flexibilidad para
considerar en cada caso concreto cuál es la política más conveniente. En el
ejemplo de la recesión de contratos a las privatizadas, por ejemplo, no se
trató de una voluntad estatizante sino de ejercer una especie de poder de
fideicomiso, de potestad. Se discutirá después si el estado debe-puedenecesita gestionar empresas públicas, pero en definitiva esta decisión no
tiene que ver con una definición a priori sobre el carácter de las empresas
sino con el análisis de lo que más le conviene a la sociedad.
Esta flexibilidad le está permitiendo al estado diseñar un radio de acción
nuevo, móvil, dinámico, para intervenir activamente en algunos temas y
delegar otros. Y, tal como dijimos antes, sin mezclar la discusión de sus
funciones y responsabilidades con las cuestiones del tamaño del estado.
Para retomar la explicación de Oszlak, tal vez lo que podríamos decir sobre
este nuevo estado es que trata de estar presente y de definirse por lo que
hace, antes que por esquemas o conceptos previos. Quedará probablemente
para los teóricos construir cuál es el nuevo modelo.
La segunda pregunta probablemente sea imposible de contestar en este
momento: no podemos saber cuándo el momento actual deja de ser una
coyuntura y se convierte en algo más permanente. En algún sentido el
gobierno está haciendo equilibrio entre dos polos de atracción: el que
sostiene que todo debe estar regulado por el mercado, aún a costa de perder
de vista la cosa pública, el bien común, la función originaria de un estado de
preservar el todo de la sociedad y evitar la fragmentación que implica la
hegemonía del estado, y el otro polo que sostiene que todo debe depender
del estado, aún a costa de atrofiar las estructuras institucionales, hacer de la
burocracia un actor con intereses propios y ahogar las iniciativas
individuales y empresarias. A su vez, esa tensión se profundiza porque en la
Argentina ambas alternativas llevadas a su extremo han dejado
consecuencias negativas: el estado que llegó a los años ’70 estaba
desbordado; y el estado luego de los ’90 quedó deformado.
¿Cómo hacer equilibrio?, ¿de ese equilibrio saldrá un nuevo modelo? Por
lo pronto, lo que puede intuirse con cierto apoyo en la realidad es que el
conjunto de políticas aplicadas por el gobierno se muestra como algo
distinto a lo que se hacía hace diez años y también como distinto a lo que se
hacía hace cincuenta: la profundidad de su impacto, de su capacidad de
transformación y arraigo aún está por verse. Nunca mejor la cita del poeta:
“se hace camino al andar”
Argentina
83
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84
Argentina
BRASIL
Valter Correia da Silva
Valéria Alpino Bigonha Salgado
Aleksandra Pereira dos Santos
Margaret Baroni y José Mendes de Oliveira
FORMAS E GOVERNABILIDADE: LIÇÕES DAS
EXPERIÊNCIAS NACIONAIS
VALTER CORREIA DA SILVA*
1. Contexto histórico: breve retrospectiva da reformas administrativas
brasileiras
A modernização da gestão pública brasileira éum processo antigo e
incompleto, tendo sido pauta de governo nos últimos 70 anos.
Numa rápida retrospectiva histórica, pode-se dizer que o Estado Brasileiro
nasceu pelas mãos do funcionalismo público que, em resposta á ameaça da
extinção do aparelho do Estado instalado por D. João VI, liderou o
movimento da Independência. Surgiu, não como aspiração avançada de
liberdade e conceito de pátria, mas como estratégia contra a expoliação dos
empregos dos descendentes das antigas famílias arruinadas com o fim da
escravatura que, não encontrando meio de vida no comércio ou em outras
ocupações, tiveram sua situação mediatizada pelo empreguismo nas
repartições públicas. Houve, portanto, um viés de origem na relação
funcional entre o Estado e a administração pública que, no lugar de servir á
sociedade, serviu aos interesses da elite, a quem representava.
A partir do Segundo Reinado, o regime brasileiro começa a se constituir
pelo sistema de cooptação, cujo traço fundamental éo de que a participação
política écontrolada de cima, eliminando-se ou se atenuando a pressão dos
interesses de grupo, classe ou região que possam eventualmente surgir. O
Estado predomina sobre a sociedade e a molda, impedindo-a de se
desenvolver na direção de um sistema autenticamente representativo.
Quanto á sociedade brasileira, a variável sociológica que a explica de
maneira mais abrangente a sua formação éo regime servil que se instalou
pela não superação dos efeitos da escravidão, mesmo após sua abolição,
que pode ser considerada como a primeira reforma nacional por excelência.
Foram precisamente os efeitos causados pela escravidão, que o
abolicionismo não conseguir anular, que moldaram a economia, a
organização social e a posição de classes, a estrutura do Estado e do poder
*Valter Correia da Silva, 44 anos, ébacharel em Comunicação Social e foi Secretário de
Administração e Modernização Administrativa da Prefeitura de Guarulhos (SP) até2004. De
1997 a 2000 trabalhou no Núcleo de Modernização Administrativa da Prefeitura de Santo
André(SP) onde participou e coordenou vários projetos de modernização administrativa da
Prefeitura para melhor atendimento á população.
Foi Diretor Geral do Instituto Cajamar no período 1992 a 1997 e Chefe de Gabinete da
Administração Regional de Vila Prudente na Prefeitura de São Paulo no período 1989-1992.
Desde março de 2005, ocupa o cargo de Secretário de Gestão do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão.
Brasil
87
político e o próprio sistema de idéias, no País e que se refletem, ainda hoje,
no quadro marcante de exclusão social.
A historiografia brasileira revela, ainda, que a dicotomia família e Estado – ou
seja, entre publico e privado – que originalmente configuram-se como
fidelidades incompatíveis assumiu, no caso nacional, a alternativa ímpar da
coexistência, instrumentalizada pelo uso das parentelas e clientelas dentro da
máquina pública.
Nasceu, portanto, o Estado Brasileiro, escandalosamente patrimonialista,
clientelista e cartorial, caracterizado por uma sociedade estratificada pela
exclusão e refém de uma administração pública desassociada das
necessidades sociais, exclusivamente voltada para os próprios interesses.
Essas características beneficiaram os interesses das oligarquias regionais,
mantidas fortes pela diluição do poder da administração central, mal servido
por transportes e comunicações.
A primeira reforma de vulto no Brasil, ocorreu em 1930, no Governo do
Presidente Getúlio Vargas, quando se tentou implantar a administração
racional-legal. Em 1937, instituiu-se, na Presidência da República, um órgão
responsável pelos assuntos da administração publica, o
Departamento Administrativo do Serviço Público-DASP, que consolidou a
tendência de centralização e de orientação á padronização, prescrição e
controle. Com o DASP, centralizou-se a administração e se deu início á
intervenção do Estado diretamente nas relações econômicas, atéentão
essencialmente privadas. Foram criadas, então, as atuais figuras jurídicas de
descentralização da administração pública brasileira: autarquias, fundações
e empresas. Foi nesse momento que o Estado abandonou o mero papel de
polícia para intervir diretamente em todos os setores da sociedade, por meio
de organizações burocráticas de caráter estatal ou semi-estatal. Adotou-se
um regime sustentado nos instrumentos institucionais de política econômica
e de dominação política centralizada, com acentuada autonomia burocrática
em face do conjunto das forças sociais.
Desse período, também, remontam as primeiras iniciativas no sentido de
implantação do princípio do mérito na organização de pessoal e da
reorganização administrativa e revisão de vencimentos, com base no critério
de isonomia de remuneração á quem exercesse funções e reponsabilidades
iguais.
O período de 1951 e 1964 foi caracterizado pelo nacionaldesenvolvimentismo, com tendências de descentralização da funções da
administração direta para autarquias; de criação de sociedades de economia
mista – mecanismos mais ágeis e flexíveis e de instituição de fundos
específicos, que vinculavam impostos e taxas a finalidades determinadas.
Registra-se na década de 50, do Governo do Presidente Juscelino
88
Brasil
Kubitschek, a adoção do modelo de desenvolvimento industrial baseado no
estímulo ao capital nacional e estrangeiro que conduziu o país a uma
modernização e crescimento econômico visíveis, embora tenha gerado
desequilíbrio das contas públicas e inflação alta. No que se refere á burocracia
publica, não há registros de investimentos em profissionalização de
servidores públicos. O sistema de mérito continuou inteiramente
desrespeitado.
A partir de 1960, a estratégia de desenvolvimento comandada pelo Estado
começou a apresentar problemas crescentes. O regime militar, que assumiu
o poder político em 1964, caracterizou-se pelo retorno á centralização política
e econômica. Houve a expansão do Estado, com a criação de agências e
empresas estatais e a adoção de uma política de combate ao comunismo e
construção de um Brasil potência e nacionalista, com uma opção clara pela
substituição de importações.
O modelo clássico de administração, implantado pelo DASP, praticamente
desapareceu, a partir de 1964. Criou-se a Subsecretaria de Modernização e
Reforma Administrativa subordinada á Secretaria de Planejamento da
Presidência da Republica, responsável por liderar e implantar a reforma, em
conjunto com o DASP.Desta época, remontam os principais marcos legais,
ainda hoje vigentes, da Administração Pública: a Lei 4.320/64, do orçamento
da União e o Decreto-Lei 200/67, que estabelece sobre a organização e o
funcionamento da administração pública.
A interpretação do Decreto-lei 200/67, leva á conclusão de que a reforma
norteou-se pelo fortalecimento da ação central de planejamento,
coordenação e controle; pela descentralização da ação do Estado, por meio
das autarquias, fundações e empresas estatais; pelo fortalecimento e
expansão do sistema de mérito e pelas diretrizes gerais para um novo plano
de classificação de cargos.
Apesar do que se poderia esperar de um regime autoritário, durante o
período houve pouca redução dos males que historicamente assolam o
Estado, ou seja, o clientelismo, o patrimonialismo e a burocracia cartorial.
Houve, sim, um crescimento dimensional e da autonomia do
corporativismo público que se afiliou como sócio-interesseiro ao poder
militar no ideário de Brasil potência.
Paradoxalmente, a profissionalização do servidor público, novamente,
não ocorreu. A administração indireta passou a ser utilizada como fonte de
recrutamento, ao largo do concurso público ou mediante a realização de
exames específicos de habilitação.
“A partir da década de 70, houve uma significativa proliferação de planos
de cargos específicos de autarquias em regime especial e fundações que,
em brande parte, achavam-se subordinadas ás regras da administração
Brasil
89
direta. Até1985, foram criadas 104 tabelas especiais e emergenciais,
abrangendo quase 100.000 empregados regidos pela Consolidação das Leis
do Trabalho, contratados sem exigência de concurso público e com níveis
salariais superiores ao do Plano de Classificação de Cargos – PCC,
estabelecido pela Lei nº 5.645, de 1970” (Aluísio Alves, “Administração
Publica Federal – Uma Novas Política de Recursos Humanos”, apud Lima
Junior, 1998)
O período do regime autoritário, no Brasil, representou o retorno á
centralização política e econômica, essa última por meio das empresas
estatais e de instrumentos de indução capitalistas, de acordo com o
planejamento central, em direção a metas de contenção do comunismo e de
construção do Brasil potência, nacionalista e semi-autárquico.
De 1979 a 1982, foi conduzido o Programa Nacional de Desburocratização
e a primeira experiência de desestatização brasileira.
Com o término do regime militar, iniciou-se a Nova República, em termos
políticos, com a chamada transição democrática. Em 1985, o Governo Sarney
recria o Ministério Extraordinário para Assuntos Administrativos. Em 1986
criou-se a Secretaria de Administração Pública da Presidência da República –
SEDAP, como órgão central da reforma administrativa. Nesta época, foi criada
a Escola Nacional de Adminsitração Publica, com a missão de formar,
aperfeiçoar e profissionalizar o servidor publico de nível superior.
Das proposições e atos de reforma promovidos no Governo Sarney, os
principais resultados foram a organização do sistema de gerenciamento de
contas e pagamento de pessoal, que posteriormente, evoluiu para o Sistema
Integrado de Administração de Pessoal – SIAPE; a definição de procedimentos
de auditoria de pessoal civil e o acompanhamento e o controle de gestão das
estatais. Saliente-se que a reforma do Governo Sarney registrou a
preocupação com o cidadão, objetivando recuperar a função social da
administração publica. Propunha implantação gradual e instrumentalista,
rompendo com o globalismo e imediatismo das reformas anteriores.
A Assembléia Nacional Constituinte, instalada em 1988, não logrou
implantar bases para uma administração pública eficaz, eficiente e efetiva. O
texto constitucional formulado caracterizou-se, não pelo espírito de
construção do futuro, mas pelo repúdio ao regime autoritário e centralizado
do período anterior, representando uma tentativa de reação contra as forças
patrimonialistas e fisiologistas que atuavam sobre o Estado Brasileiro,
especialmente, a partir da chegada da democracia.
Como resultado, produziu um Estado fadado á crise, submetido a pressões
e injunções ambíguas, contraditórias e fragilizantes. Centralizou a ação do
Estado e engessou a administração indireta, causando o retrocesso do
processo de expansão das formas de atuação do Estado, dentro do mercado
90
Brasil
e da sociedade. Contraditoriamente, congelou o pacto social patrimonialista
vigente á época e amarrou o País á sua lógica. Pode-se dizer os constituintes
de 1988 abortaram as tentativas de reforma no início dos anos 80 e
implantaram um Estado arcaico, legalista e burocrático ao extremo, no
objetivo de coibir os abusos dos agentes públicos no uso da máquina em prol
de projetos pessoais.
Na lógica de que democracia émais direito do que deveres e observ‚ncia do
interesse coletivo, sem que houvesse discussão sobre pertinência e graus de
aplicação, a Constituição contemplou, indistintamente, todos os servidores
com os institutos da estabilidade, do regime jurídico único e dos direitos de
sindicalização e á greve. Flores (1996) argumenta que apoiados nesses
institutos e desestimulados pelas dificuldades orçamentárias que frustam o
exercício funcional, além das agruras salariais, os servidores se deixaram
cooptar pelo corporativismo socialmente maléfico – que admite ser lícito
obter vantagens do Estado mediante mecanismos de pressão que incidam
sobre o povo – ampliando o vício original do Estado Brasileiro nascido do
patrimonialismo dos servidores públicos - verdadeiros sócios do Estado.
A Constituição Federal de 1988 exprime a oposição das forças políticas
nacionais, especialmente do Legislativo em permitir que o Executivo assuma
a gestão da administração pública.
O Governo Collor éconhecido como a era do desmonte da administração
federal. Inserida no contexto de modernização do Estado, para privilegiar o
ajuste econômico, a desregulamentação, a desestatização e a abertura da
economia ao capital externo, a reforma desestruturou setores inteiros do
Executivo Federal. Houve demissão e dispensa de 112 mil servidores e
aposentadoria de 45 mil. A instituição do Regime Jurídico ⁄nico, por meio da
Lei 8.112/90, permitiu que os celetistas optassem pelo regime estatutário, com
efeito engessador na administração pública. Das medidas de reforma da
máquina pública adotas á época nenhuma deixou resultados perenes, seja
em cultura, seja em métodos, técnicas ou processos.
A reforma administrativa realizada no período de 1995 a 1998, por meio de
uma retórica modernizante, propôs superar a administração pública arcaica,
patrimonialista e burocrática por meio da implantação de uma administração
gerencial, fundamentada nos princípios adotados no contexto internacional,
em Estados mais desenvolvidos.
Para viabilizar as medidas de reforma e reverter o quadro de
engessamento estatal provocado pela Constituição de 1988, foram propostas
e aprovadas emendas constitucionais que flexibilizaram as relações jurídicas
entre o Estado e os servidores públicos e as formas institucionais de atuação
do Estado. No entanto, o diagnóstico sobre o qual se basearam as reformas
não correspondeu á realidade brasileira, vivida pela burocracia e pela própria
Brasil
91
sociedade brasileira. Ignorou-se o fenômeno da exclusão social e a ausência
de mecanismos de participação social no país. Presumiu-se a existência do
accountability (controle social) e se referenciou em uma realidade de país de
primeiro mundo, onde estas questões já foram resolvidas. Como resultado,
teve-se uma clara resistência da burocracia á implementação do conteúdo das
emendas constitucionais e um conseq¸ente baixo nível de aplicação dos
novos formatos jurídico-institucionais no aparelho do Estado.
O modelo de organizações sociais e agências executivas, por exemplo,
lançados em um ambiente macro-institucional arcaico - ainda marcado pelo
patrimonialismo e por uma cultura clientelista, apesar dos avanços em
direção á uma retórica baseada no universalismo, na igualdade de
oportunidade e nas virtudes da meritocracia – agravou a governança e a
governabilidade do Executivo, visto que introduziu novas formas
institucionais sem o ajuste do marco jurídico legal, deixando o Governo refém
da judicialização desses processos.
Além disso, a aplicação indiscriminada do instituto da terceirização,
atrelada ao movimento de enxugamento das estruturas do núcleo estratégico,
conduziram ao desmantelamento dos órgãos da administração direta. No
intuito de cortar gordura, acabou-se afetando nervos e, diminuindo a
capacidade de governança que se pretendia aumentar.
Vê-se, assim, que a atéo início do século, as várias tentativas de
modernização da gestão pública brasileira, embora tenham alcançado
resultados relevantes, não conseguiram superar os traços históricos que
forjaram o Estado Brasileiro: a profunda dualidade da sociedade brasileira,
ainda hoje marcada pela imagem da “casa grande e senzala”, que o ilustre
sociólogo nacional Gilberto Freyre tão bem caracterizou em sua obra e o
patrimonialismo e clientelismo entranhados na burocracia pública.
Persiste no Brasil um profundo abismo entre as elites e o povo, resultante
da tradição cultural escravocrata, calcada no desprezo pelo trabalho produtivo
e na rígida hierarquia das relações sociais. Esse dualismo éresponsável por
um quadro marcante de exclusão social, que ocasiona a falta de legitimidade
política do Estado, a fragilidade de suas instituições e os conseq¸entes
problemas de governabilidade. É uma pesada dívida social que o Brasil terá
que resgatar se quiser, efetivamente, se posicionar como nação soberana
junto ás demais nações, no século XXI.
Em agravamento a esse cenário, tem-se a crise burocrática da
administração pública brasileira, representada pelo esgotamento do modelo
híbrido marcado pelo patrimonialismo e burocratismo, que a tornou
permeável á ingerência política e ao clientelismo, desempenhando funções
muito específicas, porém quase nunca em nome do interesse publico.
92
Brasil
2. O modelo de Gestão Pública Democrática do Estado Brasileiro: Proposta
do Governo Lula
Fiz essa breve retrospectiva para contextualizar o cenário em que foram
apresentadas as propostas que o atual Governo Federal do Brasil tem
implementado. O objetivo do Presidente Luis Inácio Lula da Silva foi o de
combater a raiz dos problemas nacionais – a exclusão social e direcionar o
Estado Brasileiro para o desenvolvimento auto-sustentado, com justiça
social. Para isso, empreendeu-se uma profunda transformação na gestão
pública brasileira, a partir da adoção de um conceito de Estado democrático
que promove o reequilíbrio do poder, em favor da cidadania, por meio da
participação dos cidadãos na definição e na avaliação de políticas e de
instituições e da promoção da responsabilidade social.
É um conceito de Estado que diverge dos modelos puramente
intervencionista ou liberal. Que se caracteriza por ser suficientemente forte
para se defender do controle privado, voltado á proteção do
interesse e do patrimônio públicos. Um Estado que assume papel decisivo
como agente econômico, por meio da regulação e da fiscalização. Que
promove o equilíbrio fiscal e recupera sua capacidade de investimento. Que
se distingue como garantidor dos direitos sociais e promove a inclusão social
e a redução das desigualdades.Que se realiza por meio de uma burocracia
profissional, orientada por competências, comprometida com o interesse
publico e orientada para a obtenção de resultados.
É, enfim, um modelo híbrido que se fundamenta em princípios e valores
compartilhados com os novos paradigmas de Estado, de países de primeiro
mundo, mas que ainda preserva o atributo de ser promotor do
desenvolvimento social e o caráter distributivista, destinado a atenuar as
distorções do mercado e a amparar os contingentes que ficam a margem do
progresso econômico, sintonizado, assim, com a história, a cultura e a
realidade nacional.
As propostas implementadas neste Governo fundamentaram-se em
quatro eixos:
1) A inclusão de uma pauta social em igualdade ás motivações
econômicas, no seio das prioridades nacionais.
2) O fortalecimento da gestão participativa, com ênfase no controle social
e nos mecanismos de deliberação democráticos.
3) O reforço ao pacto federativo e á construção balanceada da autonomia
dos Três Poderes.
4) o fortalecimento da função pública, por meio da atuação sobre o ciclo
de gestão, visando a melhoria da qualidade do gasto público e a
qualidade e desburocratização dos serviços prestados ao cidadão e á
Brasil
93
competitividade sistêmica do país e a reconstrução de uma burocracia
profissional e capaz de fazer frente aos desafios assumidos pelo Estado.
A inclusão das motivações sociais no seio das prioridades do País,
incorporou, definitivamente na pauta do Governo Federal, o desafio de
resgatar a dívida social, por meio do estabelecimento de termos justos de
cooperação social, sem prejuízo da agenda econômica e da adoção de
estratégias nacionais de desenvolvimento e de competição externa. Os
objetivos centrais são os de ampliar o espaço de cidadania do povo
brasileiro, por meio do combate aos graves problemas internos que
representam restrições estruturais á democracia, como a fome e a miséria;
promover a inclusão social e o respeito ás diferenças e, ao mesmo tempo e
investir em infra-estrutura e nos setores que geram divisas para a
sustentação do crescimento com estabilidade.
Para conduzir essa ação de Governo, foram criados órgãos com
posicionamento estratégico na estrutura do Executivo, para promover e
coordenar políticas voltadas ás mulheres, á igualdade racial, aos direitos
humanos e ao desenvolvimento social e combate á fome, este último como
grande responsável por orquestrar a ação de Governo na área social, por
meio da integração de políticas públicas e coordenação de projetos como o
Fome Zero e o Programa Bolsa Família, que movimenta recursos da ordem
de R$ 27 bilhões, de acordo com dados de 2005. Também as áreas do
esporte, do turismo e do desenvolvimento de infra-estrutura das cidades
brasileiras, com ênfase na habitação popular, urbanização de favelas,
saneamento, transporte, dentre outros, foram objeto da visão estratégica do
Governo, sendo criada uma pasta ministerial para cuidar de cada uma delas.
Durante a gestão Lula, o investimento na organização e recomposição da
capacidade operativa dos órgãos responsáveis pelas políticas sociais e de
infra-estrutura correspondeu a um aumento de 79% e de 71%,
respectivamente, no tamanho desses órgãos , contra 18% do crescimento do
total da máquina pública, o que demonstra o compromisso do Presidente em
alavancar essas duas funções básicas para a construção de uma realidade
nacional mais justa.
Como segundo eixo, destaca-se uma importante quebra de paradigma,
que foi a adoção do regime democrático participativo, em substituição ao
puramente representativo, o que implicou na migração da lógica pública de
uma matriz centrada no Estado para uma, finalmente, centrada na sociedade.
É traço distintivo do Governo Lula o modelo de gestão pública
fundamentado na construção coletiva das políticas, a partir do uso de
mecanismos que ampliem a participação dos cidadãos na vida pública, como
parceiros efetivos do Estado Brasileiro.
94
Brasil
É traço distintivo do Governo Lula o modelo de gestão pública
fundamentado na construção coletiva das políticas, a partir do uso de
mecanismos que ampliem a participação dos cidadãos na vida pública, como
parceiros efetivos do Estado Brasileiro.
O processo de elaboração e implementação do Plano Plurianual 2004-2007
éum bom exemplo disso. Dessa vez, o planejamento de governo não ficou
restrito aos gabinetes mas foi definido a partir de escolhas coletivas,
proporcionadas pelos fóruns de participação social. Os fóruns foram
realizados nos 26 estados brasileiros e no Distrito Federal e registraram a
participação de 2.170 entidades da sociedade civil.
O PPA estabeleceu um novo padrão de relações entre Governo e Sociedade
– marcado pela transparência, pela solidariedade e pela co-responsabilidade,
que se projeta para além do período de 2004 e 2007 ao superar a falácia de
limitar o conceito de público á esfera estatal.
O objetivo maior éa universalização dos serviços públicos e a garantia da
infra-estrutura para viabilizar o desenvolvimento sustentado, por meio de um
projeto de desenvolvimento planejado a portas abertas á participação da
sociedade civil, que contemplou as demandas e necessidades locais,
regionais e setoriais, transformadas em projetos e objetivos perseguidos
pelas políticas públicas.
Outro exemplo importante éa instalação do sistema nacional de
Negociação Permanente, composto pela Mesa Central e pelas Mesas
Setoriais, por meio da qual a negociação com os trabalhadores foi
institucionalizada e o governo passou a estabelecer negociações
permanentes com as organizações sindicais do setor público federal. Esse
fato reflete a mudança na forma de gestão do Estado, para cumprir um
projeto de desenvolvimento deste Governo, que éver a democratização nas
relações de trabalho no setor público.
Mais do que abrir espaço para a participação da sociedade civil organizada,
o Governo Lula assumiu o desafio de fortalecer uma democracia republicana,
por meio da diversificação dos mecanismos de representação, participação e
deliberação.
Dada a grande massa de excluídos da população brasileira e o seu baixo
nível de organização, o que se convencionou chamar de sociedade civil
organizada é, na verdade, um conjunto de organizações que, na sua
totalidade, representam uma fração numericamente restrita do conjunto da
sociedade brasileira.
Assim, o esforço empreendido neste Governo foi o de fazer crescer,
substancialmente, o número de conselhos e outros espaços públicos abertos
á participação social, mas também promover outras formas de participação e
deliberação, como a criação do sistema nacional de ouvidorias, com unidades
Brasil
95
nos principais órgãos e entidades públicos federais, que mantêm contato
direto com a população.
Foram, também, instituídos serviços voltados á inclusão digital, que
propiciam acesso á internet á população do país, considerando que o acesso
á informação e o direito á comunicação são direitos inalienáveis da pessoa
e, por isso, essenciais para a formação da consciência cidadã. Nesse campo,
o Governo investiu na instalação de telecentros comunitários como espaços
de uso compartilhado de tecnologias de informação destinado ao
desenvolvimento pessoal e comunitário, com acesso livre e universal.
O terceiro eixo do modelo constitui o investimento realizado no reforço ao
pacto federativo e na construção balanceada da autonomia dos Três Poderes
da República. Nunca se investiu tanto na efetivação de parcerias com
diferentes inst‚ncias do Estado e organizações da sociedade.
Um exemplo importante de parceiras interfederativas são os programas
de transferência de renda em torno do Bolsa-Família, para o qual os níveis
federal, estadual e municipal firmaram termos de cooperação, articulando
seus programas, por meio de um inédito processo de construção de uma
matriz integrada de combate á pobreza e á desigualdade.
Também o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
éexemplo de parceria entre entes interfederativos, com ações
implementadas em cooperação entre governos Federal, Estadual e
Municipal.
No campo da gestão, promovendo a melhoria do gasto e dos serviços
públicos com base nos princípios da eficiência, eficácia, efetividade, ética e
transparência, dois programas de forte articulação federativa estão
atualmente em desenvolvimento.
O Programa Nacional de apoio á Modernização e Planejamento dos
Estados e do Distrito Federal –, retomado a partir de 2003, desencadeou um
processo inovador de envolvimento de diferentes entes federativos.
Realizou-se o primeiro diagnóstico nacional das administrações estaduais
num processo amplamente participativo e criou-se a Rede Federativa da
Gestão Pública, composta por todos os estados, pelo Distrito Federal e pelo
Governo Federal, voltada, dentre outros, para o compartilhamento de
soluções. Foram elaborados 27 projetos estaduais com ações voltadas para
a eficiência e transparência da administração pública.
O Governo Federal desenvolveu, ainda, um programa de apoio á
modernização do sistema de Controle Externo, com o objetivo de constituir
uma rede de acesso e de acompanhamento integrado das informações dos
tribunais de contas estaduais e municipais e, assim, fortalecer o sistema, dar
transparência á sua atuação e cumprir os dispositivos da Lei de
Responsabilidade Fiscal. No ‚mbito desse programa, também retomado a
96
Brasil
partir de 2003, já foram efetivados projetos e assinados convênios com 30
dos 33 tribunais de contas do País.
A consciência de que o Brasil precisa de um Estado forte e eficiente, capaz
de promover as melhorias das condições de vida da população brasileira e
de promover a diminuição das desigualdades sociais – mantidas no País
durante muitos anos, levou o Governo Federal a adotar políticas de
recomposição da burocracia pública, deteriorada por políticas privativistas
e de terceirização de funções finalísticas do Estado, adotadas em governos
anteriores.
Esse éo quarto eixo – o fortalecimento da função pública, que
concentrou esforços no desenvolvimento de três linhas de ação:
A primeira linha de ação éa reconstrução de uma burocracia
profissional, capaz de fazer frente aos desafios assumidos pelo Estado, por
meio da recuperação da força de trabalho do setor público, especialmente,
pela substituição de terceirizados por servidores públicos concursados,
inclusive, daqueles contratados por organismos internacionais.
A atual política de recursos humanos viabilizou a realização de
concursos para 60 mil novos servidores. No INSS, substituiu-se
terceirizados por servidores públicos concursados nas áreas da perícia
médica e de atendimento nos postos. Anteriormente, a perícia médica
vinha sendo executada por clínicas credenciadas, descaracterizando uma
função típica de Estado, importante no fluxo da concessão de benefícios.
Nas agências reguladoras, o regime de emprego público havia sido
contestado e elas estavam funcionado com quadro provisório, desde a sua
criação. Como a função de regulação éprivativa de Estado e deve ser
exercida por servidores públicos, decidiu-se estruturar e redimensionar,
adequadamente, o quadro de pessoal dessas instituições, por meio de
concursos públicos. Entre 2003 e 2006 foram autorizadas
aproximadamente 5.200 vagas para servidores públicos nas agências
reguladoras, conformes dados apresentados no Quadro I, em anexo.
Ainda com o objetivo de fortalecer a burocracia, foram estabelecidas
quotas exclusivas de cargos em comissão, para provimento de servidores
de carreira, promovida pelo Decreto 5.497/2005, com vistas á retenção de
competências dentro da máquina pública e como fator de continuidade na
aplicação de políticas.
A segunda linha de ação deste eixo refere-se á redução do déficit
institucional gerado pelas reformas privatistas e de enxugamento do
Estado executor de políticas, a partir da recomposição dos cargos em
comissão dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, visando o
fortalecimento das estruturas responsáveis pela prestação de serviços á
população.
Brasil
97
É papel do governo prover os órgãos e entidades da administração
pública da estrutura, tecnologia e recursos humanos necessários para o
cumprimento da sua finalidade institucional.
Com relação ás estruturas, os dados demonstram que, no período de
1996 a 2002, houve um aumento substancial no conjunto de instituições do
Executivo Federal – de 272 para 400 organizações, enquanto que foram
criados apenas 1000 cargos comissionados para estruturar essas 118 novas
instituições, numa média de 8 DAS por órgão. É óbvio que foram criadas
estruturas vazias, sem o devido provimento de cargos de direção.
Além disso, áreas estratégicas do governo, tais como receita federal,
polícia federal, infra-estrutura de transporte, previdência social
funcionavam em situação precária, de déficit institucional.
De 2003 a 2006, o Governo Lula precisou criar mais algumas estruturas
para cumprir o seu Programa de Governo, caracterizado pela ênfase no
social Para suprir o déficit institucional existente e viabilizar essas novas
estruturas, foram, então, instituídos cerca de 2.064 novos cargos em
comissão, que se ainda não foram suficientes, ao menos amenizaram o
problema.
A terceira linha de ação éo fortalecimento do ciclo de gestão, a partir do
investimento em estruturas de planejamento, articulação, coordenação,
monitoramento e avaliação de políticas públicas – estes dois últimos
considerados, historicamente, como o calcanhar de Aquiles da
Administração Pública.
Como exemplo desse investimento, pode-se mencionar a criação de
estruturas de monitoramento e avaliação na Presidência da República e
nos órgãos setoriais gestores de políticas públicas, com o objetivo de
colocar, definitivamente, na pauta dos ministérios a preocupação com o
acompanhamento e avaliação dos resultados obtidos com as políticas
setoriais, pelas quais eles são responsáveis.
A política de fortalecer o ciclo de gestão contrapõe-se a orientação do
modelo predominado pelo ajuste fiscal – impeditivo, por definição, de
desenvolvimento de planos. Essa predomin‚ncia surge da visão neoliberal
do Estado como problema, que conduz a planos de rearranjo do Estado
não atrelado a metas de desenvolvimento e á planos de desenvolvimento
sem modelo de gestão.
Os mecanismos utilizados para fortalecer o ciclo de gestão foram a)
articulação das estratégias nacional e regionais de desenvolvimento, com
alinhamento de perspectivas e objetivos comuns; b) planejamento
integrado, através da convergência de prioridades, sincronização, sinergia
e eficiência: c) gestão compartilhada, com planejamento, execução,
monitoramento, avaliação e retroalimentação e c) gerenciamento
98
Brasil
intensivo, com orientação para resultados, fluxo de informação gerenciais
e cooperação para superação de restrições.
Das realizações empreendidas nessa direção ressalta-se a implantação
de sistema para realização de compras eletrônicas como instrumento mais
econômico e eficiente de aquisição de bens, obras e serviços pelo
governo. A adoção do sistema de compras governamentais foi
fundamental pois gerou uma economia de até30% nas aquisições do setor
público. A exigência do pregão, preferencialmente na forma eletrônica, foi
estendida para entes públicos ou privados nas contratações de bens e
serviços comuns, realizadas em decorrência de transferências voluntárias
de recursos públicos da União.
Fazendo um balanço dos projetos e ações realizados, atéo momento,
para melhorar a gestão pública, pode-se dizer que o Governo Brasileiro
cumpriu uma agenda que visou, efetivamente, remover os obstáculos
críticos á boa governança e á governabilidade do Poder Executivo Federal:
a) o funcionamento auto-centrado da burocracia; b) a atual natureza táticooperacional e fragmentada das grandes funções de gestão pública,
especialmente de planejamento, monitoramento e avaliação; c) a ausência
de uma força social que oriente, avalie e controle a atuação do Estado e
assegure sustentação ás políticas transformadoras propostas pelo
Governo e d) a maior articulação entre o modelo de gestão pública federal
e os modelos adotados nas esferas estaduais e municipais.
Um ponto diferenciador, em relação aos governos anteriores, está
relacionado ás políticas adotadas de redistribuição de renda e de combate
á exclusão social, a partir do reconhecimento de que o mercado e a
sociedade são incapazes de sozinhos fazê-lo.
Outro ponto importante foi a instituição de mecanismos para a
participação da sociedade civil organizada nos assuntos do Estado, com o
objetivo de ampliar o exercício da cidadania no País. E, finalmente,
destaca-se o investimento na capacidade operativa do Executivo Federal,
no entendimento de que para a superação dos entraves históricos da
cultura e tradição brasileiras épreciso construir uma
gestão pública pautada por uma visão estratégica, que articule
interesses e coordene investimentos públicos e privados que
desemboquem no crescimento sustentado.
Existe, entretanto, um importante passo que deve ser ainda cumprido,
que éa promoção de um debate nacional sobre a atuação do Estado, a
partir da revisão do marco legal e regulamentador vigente com o objetivo
de sua adequação á Constituição Federal de 1988.
A atual estruturação do aparelho do Estado está ainda referenciada em
marcos legais produzidos na década de 60, no regime militar. Este
Brasil
99
dispositivo legal foi elaborado numa conjuntura em que a natureza do
regime reduzia a papel bastante secundário a sociedade civil e os entes
federativos. Preocupava-se com a definição de instrumentos técnicos de
atuação do Estado. Assim, diretrizes, prioridades, instituições e visão de
futuro da nação foram definidas por um grupo muito restrito de atores.
A Constituição Federal de 1988 definiu o marco do Estado Democrático.
Entretanto, neste espaço de 18 anos, desde sua promulgação, algumas
questões importantes não foram adequadamente resolvidas, como o
conjunto de instituições que a operacionalizam; a forma de articular Estado
e Sociedade civil; as relações entre os entes federativos entre si; a
harmonização da ação dos três poderes; a forma de construir um projeto
nacional de maneira democrática e mobilizar o Estado a persegui-lo e como
alinhar os esforços institucionais e individuais. É, pois, fundamental
promover a revisão desse marco legal e viabilizar uma reforma de fundo na
administração pública.
Os inúmeros esforços realizados após 1988 para reformar o Estado
buscaram uma adequação do referencial legal anterior á nova Constituição,
sem a elaboração de um novo marco, levando a um desequilíbrio entre
planejamento, execução e controle.
Hoje, tem-se, como conseq¸ência, a indefinição dos papeis dos diversos
atores e o desequilíbrio entre os instrumentos, o que tem levado a um
Estado lento no agir e com dificuldade em construir e perseguir uma efetiva
agenda de desenvolvimento. Dificilmente, consegue-se tratar,
efetivamente, de mais de 2 ou 3 objetivos, o que compromete
significativamente os demais, mesmo quando o recurso e a vontade
existem.
Esta restrição de agenda real leva ao desafio de superar um Estado de
capacidade oligotemático, voltado, de forma quase hegemônica, ao
equilíbrio fiscal.
Além disso, desde a promulgação da Constituição, elevado número de
alterações constitucionais e legislativas foi realizado. Não raro no mesmo
ano uma lei foi modificada mais de uma vez. Lei e Constituição são
instrumentos de Estado e sua contínua mudança identifica uma
banalização do instituto legal.
É, pois, vital, promover um debate, no espaço público nacional, a partir
de uma base de atores ampliada, uma reforma abrangente da gestão
publica e reescrever, coletivamente, o capítulo da Administração Pública na
Constituição Federal e os instrumentos legais que a regulamentam.
A marca do Governo Lula éo investimento na cidadania, mutilada das
camadas populares, na origem e no desenvolver da história do País. Esse
investimento éo que tornará possível, em um futuro próximo, abrir a
100
Brasil
discussão nacional sobre as formas de atuação do Estado e a revisão do
direito administrativo brasileiro.
O Governo Lula éresponsável por uma profunda transformação da
gestão pública brasileira, fundamentada no modelo de Estado Presente –
um Estado que éparte essencial da solução das demandas nacionais –
voltado á redução das desigualdades e da promoção do desenvolvimento.
Um Estado que reconhece no cidadão o seu principal fundamento e que
trata de considerá-lo membro de uma comunidade cívica, organizada e
plena de direitos e deveres, ampliando a consciência cidadã.
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causas dos insucessos das tentativas de reforma administrativa, Revista do
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LIMA JUNIOR, Olavo Brasil de (1998), As reformas administrativas no
Brasil: modelos, sucessos e fracassos, Revista do Serviço Público, Ano 49,
nº 2, Brasília
Brasil
101
Quadro I. Quadro demonstrativo dos resultados da política de contratação de
recursos humanos do Governo Federal, no período de 2003 e 2005.
Ano
Quantitativo de
Substituição de
vagas dos concur-
tercerizados
Aposentados
Tercerizados +
Aposentadorias
sos Públicos autorizados
2003
24.808
12.100
17.453
29.553
2004
12.525
2.191
6.486
8.677
2005
22.261
5.285
3.949 (*)
9.234
Total
59.945
19.576
27.888
47.464
Concursos Autorizados 2003-2005
102
Brasil
lecciones de experiencias nacionales
PAINEL: PERSPECTIVAS DA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA: MODELOS,
ORGANIZAÇÕES, PESSOAS E CONHECIMENTO
VALÉRIA ALPINO BIGONHA SALGADO*
Contratualização e Modelos Institucionais da Administração
Pública Apresentação
O Governo Brasileiro tem investido na definição e no aprimoramento de
instrumentos de gestão inovadores, condizentes com a realização de uma
gestão pública por resultados, buscando o alcance progressivo de melhorias
nos níveis de eficácia, eficiência e efetividade da ação pública.
Na área federal, a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão – SEGES/MP é o órgão responsável pela orientação,
acompanhamento e avaliação dos contratos de gestão em andamento, bem
como proposição de aperfeiçoamentos nos instrumentos e processos de
contratualização de desempenho institucional. No exercício de suas
competências, a SEGES tem promovido o debate sobre processos e
instrumentos de contratualização de desempenho institucional entre órgãos e
entidades do Poder Executivo Federal, com o objetivo de estimular a reflexão
institucional sobre pontos fortes e fragilidades do mecanismo com vistas a
aperfeiçoar as estratégias e os métodos de sua aplicação na administração
pública brasileira.
O presente trabalho sintetiza as principais características dos contratos de
gestão firmados pelo Governo Federal Brasileiro com entidades públicas e do
terceiro setor.
Definição
A contratualização é um procedimento de ajuste de condições específicas no
relacionamento entre o Poder Público e seus órgãos e entidades de direito
público e privado ou entre o Poder Público e entidades da sociedade civil, em
que há a negociação e o estabelecimento de metas de desempenho. Embora
tenham a característica central da pactuação de resultados, os contratos de
* Formada em Psicologia pela Universidade de Brasília – UnB (1986) e no Curso de
Especialização em Gestão Pública e Qualidade em Serviços da Universidade Federal da Bahia
– UFBA (1995)
Exerce o cargo em comissão de Gerente de Projeto do Departamento de Modernização
Institucional da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Tem experiência profissional na área de gestão pública, havendo participado de processos de
reforma administrativa do Governo Federal nos últimos 15 anos, particularmente nos
aspectos relativos à novos métodos de gestão pública e novos formatos institucionais. Foi
Diretora De Política e Estratégias sobre Drogas, na Presidência da República e especialista do
Governo Brasileiro em mecanismos de avaliação de políticas públicas sobre drogas, junto ao
órgão de drogas da OEA (CICAD).
Brasil
103
gestão, termos de parceira e outros instrumentos do gênero podem variar
quanto às suas finalidades.
Quando firmada dentro do próprio Poder Público, a contratualização visa
ampliar a capacidade interna do governo de implantar políticas públicas
setoriais, de forma coordenada e sinérgica. Quando ocorre entre o Poder
Público e terceiros, visa estabelecer uma relação de fomento e parceria entre
Estado e sociedade civil, para a execução de atividades que, por sua
essencialidade ou relevância para a coletividade, possam ser assumidas de
forma compartilhada, observadas a eficácia, a eficiência e a efetividade da
ação pública.
O processo de contratualização de desempenho implica na definição de
responsabilidades entre os órgãos e entidades envolvidos. Vincula recursos
ao alcance dos objetivos e metas negociados e torna possível aos órgãos
estabelecer um processo organizado e sistêmico de acompanhamento e
avaliação do alcance de metas e, assim, melhor exercer a supervisão
ministerial. A publicidade do instrumento de contratualização e dos
resultados obtidos dá transparência à ação pública e favorece o controle
social.
É um importante mecanismo de apoio à descentralização administrativa –
o processo de negociação e estabelecimento de metas favorece o
alinhamento da atividade descentralizada com os objetivos prioritários de
governo e o monitoramento e avaliação sistemáticos contribuem para o
aperfeiçoamento da gestão e das relações entre as instâncias de formulação
e implementação das políticas públicas.
Tipos de contratualização de desempenho institucional
No Brasil, existem situações diferenciadas de contratualização,
formalizadas por meio de acordos de desempenho, termos de compromisso,
termos de parceria, contratos de gestão e outros. A contratualização decorre,
normalmente, de uma autorização legal prévia, que estabelece, dentre outras
disposições, as finalidades do ajuste, os partícipes e as condições em que
deve ser realizado. Não há uma lei específica que trate, de forma geral, sobre
o tema e conceitue contrato de gestão. Esse conceito tem sido tratado, no
ordenamento jurídico brasileiro, de diversas formas, relacionado sempre à
categoria jurídica da entidade com a qual o Poder Público estabelece a
pactuação de metas.
3.1. Contratualização de Desempenho Institucional entre órgãos e entidades
do Poder Público.
O contrato assinado dentro da própria administração, entre o Poder
Público e os administradores de seus órgãos e entidades tem, geralmente, o
104
Brasil
objetivo específico de conceder autonomias em contrapartida ao alcance de
resultados, mensurados objetivamente por meio de indicadores. Esse
contrato está fundamentado no art. 37-§ 8º da Constituição Brasileira que
dispõe que “A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que
tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou
entidade”.
Embora a matéria ainda não tenha sido regulamentada, existe, no Poder
Executivo Federal, algumas ocorrências de concessão de autonomias
administrativas, orçamentárias e financeiras, por meio de instrumento legal
ou normativo específico, vinculadas à assinatura de contratos de gestão1.
Nesses casos, as autonomias são vinculadas à assinatura de contratos de
gestão e o objetivo claro do contrato é fixar metas de desempenho para o
órgão ou entidade contratada, em troca de autonomias administrativas, na
forma do dispositivo constitucional.
Registre-se a exceção a essa regra, no caso dos contratos de gestão
assinados entre o Poder Publico e suas agências reguladoras2, visto que o
contrato não é condição legal para a aquisição ou perda de autonomias, que
são atribuídas às agências nas suas respectivas leis de criação. O contrato é
apenas instrumento de supervisão ministerial.
3.2. Contratualização de Desempenho Institucional o Poder Público e
entidades civis sem fins lucrativos.
A contratualização de desempenho institucional entre o Poder Público e
entidades civis sem fins lucrativos é utilizada para estabelecer o vínculo
formal de cooperação entre o Governo e a Sociedade Civil Organizada, para
o desenvolvimento de atividades de interesse público. Nesse caso, o
contrato de gestão é o instrumento legal que estabelece a parceria e estipula
1
É o caso das agências executivas que têm autonomias infra-legais autorizadas no Decreto nº
2.487, de 02.02.98 e das Organizações Militares Prestadoras de Serviços da Marinha – OMPS,
órgãos da administração direta da estrutura do Ministério da Defesa, que são assim
qualificadas e autorizadas a gozarem de autonomias administrativas por força da Lei nº 9.724,
de 01.12.98. As empresas controladas pelo setor público são autorizadas pelo artigo 47 da Lei
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000) a dispor de autonomia
gerencial, orçamentária e financeira desde que firmem contrato de gestão com os seus
respectivos órgãos supervisores. No entanto, até o momento, e apesar da previsão legal, não
há registro de contrato de gestão firmado entre o Poder Público e empresa com vistas à
concessão de autonomias.
2
Agências reguladoras são autarquias de regime especial – entes descentralizados de direito
público, instituídas com a missão de regular setores específicos da economia. Existem dois
tipos de agências reguladoras: as que exercem poder de polícia e as que regulam e controlam
atividades que constituem objeto de concessão, permissão, autorização de serviço público ou
de concessão para exploração de bem público.
Brasil
105
as condições do fomento, atrelando o pagamento dos recursos financeiros
pelo Poder Público ao cumprimento das metas de desempenho da entidade.
No ordenamento jurídico do Governo Federal, a assinatura de contrato de
gestão entre o Estado e entidades civis está prevista na qualificação de
organizações sociais; na qualificação das agências de águas e na instituição
3
de serviços sociais autônomos . Há, também, o caso das Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, que têm sua relação de
fomento e parceria com o Poder Publico estabelecida por meio da assinatura
de “termo de parceria”, cuja natureza e objetivo são semelhantes aos do
contrato de gestão.
No Governo Federal, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é
o órgão responsável pela orientação, acompanhamento e avaliação dos
contratos de gestão em andamento, bem como proposição de
aperfeiçoamentos nos instrumentos e processos de contratualização de
desempenho institucional.
4. Partícipes da contratualização de desempenho institucional
O instrumento de contratualização de desempenho deve ser negociado e
celebrado entre a contratada e a autoridade supervisora - que, normalmente,
corresponde ao ministério responsável pela área de atividades objeto da
contratualização. Outros órgãos podem participar do instrumento, na qualidade
de intervenientes, em decorrência de determinação expressa em documento
legal ou normativo ou, ainda, por decisão política do Governo Federal.
É importante que, nos processos de negociação e celebração do
instrumento, sejam ouvidos os órgãos responsáveis pelos sistemas de
planejamento e orçamento federal e pelas políticas e diretrizes de gestão
pública, com vistas ao seu apoio e orientação técnica na elaboração e no
acompanhamento do instrumento de contratualização, podendo, os seus
titulares firmarem o instrumento de contratualização, na qualidade de partes
intervenientes.
Nas experiências de contratualização de desempenho ocorridas entre o
Poder Executivo Federal e as organizações sociais, o contrato de gestão foi
submetido, previamente, à aprovação de seu Conselho de Administração. No
caso do contrato de gestão firmado entre a Agência Nacional de Águas e a
Associação Pró-Gestão das Águas da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul
houve a participação do Comitê de Bacia, como interveniente.
3
As organizações sociais, as agências de água e as OSCIP são fundações ou associações
privadas sem fins lucrativos, instituídas por particulares. São qualificadas pelo Poder
Executivo. Os serviços sociais autõnomos são entidades civis que têm autorização legal para
receber contribuições parafiscais ou firmar contratos de gestaõ para prestar servicõs de
interesse público.
106
Em casos específicos, o instrumento de contratualização deve ser, ainda,
submetido à aprovação prévia de conselho de política setorial da área
correspondente à atividade contratada e/ou de câmaras do Conselho de
Governo.
5. Conteúdo dos instrumentos de contratualização
de desempenho institucional
Os instrumentos de contratualização de desempenho conterão, sem
prejuízo de outras especificações, os seguintes elementos:
a. definição das obrigações e das responsabilidades das partes, inclusive
quanto ao provimento de meios necessários à consecução dos resultados
pactuados;
b. plano de ação, que contenha descrição das metas a serem alcançadas
pela contratada, com respectivos indicadores de desempenho e
cronograma de execução;
c. especificação do programa de trabalho e do elemento de despesa onde
devem ser enquadrados os recursos orçados para a contratada, conforme
aprovado pela Lei Orçamentária Anual;
d. estimativa dos recursos orçamentários e cronograma de desembolso
dos recursos financeiros necessários ao alcance dos compromissos
pactuados;
e. critérios e prazos a serem observados na elaboração do relatório de
gestão e/ou de desempenho da contratada;
f. sistemática de acompanhamento e avaliação do instrumento de
contratualização, contendo critérios, parâmetros e prazos a serem
observados pela Comissão de Acompanhamento e Avaliação;
g. obrigatoriedade da observância, pelas partes, das recomendações
exaradas pela Comissão de Acompanhamento e Avaliação e medidas
aplicáveis em caso de descumprimento injustificado das metas e
obrigações pactuadas;
i. condições para a prorrogação, renovação e/ou revisão do instrumento de
contratualização;
vigência do instrumento de contratualização;
j. cláusula que estabeleça a obrigatoriedade de publicação no DOU do
instrumento de contratualização e/ou dos resultados alcançados, com
fixação de prazos;
À autoridade supervisora, em comum acordo com a contratada, caberá
definir as demais cláusulas do instrumento de contratualização.
Além dos tópicos acima apresentados, os instrumentos utilizados nas
contratualizações de desempenho institucional firmadas entre o Poder
Executivo e entidades da sociedade civil sem fins lucrativos deverão conter
Brasil
107
cláusulas específicas que disponham sobre especificidades das relações entre
a autoridade supervisora e a contratada.
No caso das disposições orçamentárias, o instrumento estabelecerá:
a. se os recursos repassados à contratada podem ser aplicados no mercado
financeiro, desde que os resultados dessa aplicação revertam
exclusivamente aos objetivos contratualizados com o Poder Público.;
b. o limite dos recursos públicos financeiros repassados à contratada, que
podem ser aplicados em despesas de remuneração, encargos
trabalhistas e vantagens de qualquer natureza aos seus dirigentes ou
empregados.
É importante atentar que, no âmbito da contratualização de desempenho
institucional, a transferência de recursos públicos para entidades civis sem
fins lucrativos, deverá destinar-se exclusivamente ao fomento das
atividades contratadas. Assim, quando os recursos financeiros transferidos
não forem aplicados em sua totalidade, deverão ser incluídos na
repactuação do plano de ação.
Para assegurar o correto entendimento quanto a essa questão, é
importante que a autoridade supervisora faça constar cláusula específica a
respeito, no instrumento de contratualização.
Nos casos em que houver cessão de uso de bens públicos móveis e
imóveis, por força de contratualização de desempenho institucional firmada
com entidades da sociedade civil sem fins lucrativos, o instrumento deverá
especificar:
a. a responsabilidade da contratada pela sua manutenção e cuidado dos
bens móveis e imóveis, incluindo equipamento e instalações;
c. a destinação exclusiva do uso dos bens cedidos para a consecução das
finalidades pactuadas no contrato de gestão;
d. que constituem obrigações da contratada o uso, a conservação e a
administração dos bens móveis e imóveis, equipamentos e instalações,
formalmente cedidos, assim como aqueles que forem dirigidos e por ela
incorporados;
e. que a alienação e substituição dos bens por outros de igual ou maior
valor somente poderá ser realizada mediante prévia avaliação e expressa
autorização da autoridade supervisora e condicionada à integração dos
novos bens ao patrimônio da autoridade supervisora , mediante termo de
doação.
Nas contratualizações de desempenho institucional que, por força de lei
específica, contemplarem a cessão de servidores públicos a entidades da
sociedade civil sem fins lucrativos, o instrumento de contratualização
deverá dispor sobre as especificações dessa cessão.
108
Brasil
6. Plano de ação
O Plano de ação compreende o conjunto de metas a serem alcançadas pela
contratada e respectivos indicadores de desempenho. Ele poderá constar de
documento anexo ao instrumento de contratualização de desempenho
institucional, dele fazendo parte integrante. Deverá ser estabelecido a partir da
política setorial e de outras orientações estratégicas estabelecidas para a
atividade pública de que trata o instrumento de contratualização e estar
compatível com o disposto na Lei Orçamentária Anual.
É importante que os objetivos, diretrizes e metas pactuados no plano de ação
resultem de processo de planejamento estratégico, tanto da autoridade
supervisora quanto da contratada. Se julgado necessário, podem ser
negociadas metas de desempenho administrativo e operacional da contratada,
relativas a seus aspectos organizacionais; atividades delegadas pela autoridade
supervisora e ações relacionadas à promoção da qualidade dos serviços por ela
prestados.
Podem, também, ser anexados ao instrumento de contratualização, como
subsídios para o acompanhamento e a avaliação dos resultados, os
documentos que especifiquem o vínculo das metas constantes no plano de
ação com a política e demais orientações setoriais e os objetivos e diretrizes
estratégicos estabelecidos para a contratada.
O plano de ação deverá ser revisto, sempre que necessário e a qualquer
tempo, mediante solicitação da contratada e pronunciamento favorável da
Comissão de Acompanhamento e Avaliação do Contrato de Gestão.
6.1 Disposições orçamentárias
O orçamento para o plano de ação projetado para o período deve ser
estabelecido em conjunto pela autoridade supervisora e pela contratada, com a
participação das partes intervenientes, para cada um dos exercícios financeiros,
por ocasião da elaboração da proposta orçamentária anual.
O instrumento estimará o valor global de recursos públicos a serem
transferidos para cumprimento das metas pactuadas e estabelecerá que os
recursos financeiros serão anualmente repassados pela autoridade supervisora,
de acordo com os créditos aprovados e as liberações efetuadas, observado o
cronograma de desembolso acordado entre as partes para cada exercício.
É importante que o instrumento de contratualização estabeleça que a
alteração dos valores estabelecidos implicará na revisão das metas pactuadas,
assim como a revisão das metas implicará na alteração do valor pactuado,
tendo como base o custo relativo. Esta importante singularidade do
instrumento de contratualização – que prevê a repactuação das metas para
aplicação do recurso - o diferencia dos instrumentos utilizados nos convênios
públicos, nos quais o recurso não aplicado deve ser inteiramente devolvido.
Brasil
109
6.2 Responsabilidades da contratada
As responsabilidades da contratada, expressas no instrumento de
contratualização de desempenho, deverão contemplar, entre outras, as
seguintes:
a. cumprir as metas estabelecidas em plano ação, contribuindo para o
alcance dos objetivos enumerados no instrumento;
b. observar as diretrizes estabelecidas pela autoridade supervisora e
expressas no instrumento de contratualização para a execução das
atividades e trabalhos contratados;
c. apresentar anualmente à autoridade supervisora, no prazo por ela
definido, sob a forma de um plano de ação anual, o detalhamento das ações,
acompanhado da respectiva proposta orçamentária e de cronograma de
desembolso dos recursos a serem repassados;
d. elaborar e encaminhar à autoridade supervisora os relatórios gerenciais,
na forma e prazo por esta definidos;
e. bem administrar os bens móveis e imóveis a ele cedidos, quando for o
caso, assim como aplicar os recursos financeiros que lhe forem repassados
pela autoridade supervisora exclusivamente na consecução dos objetivos e
metas previstos neste instrumento.
Nas contratualizações de desempenho realizadas entre o Poder Público e
organizações sociais ou outras entidades da sociedade civil, sem fins lucrativos,
a contratada deverá firmar, elaborar e fazer publicar, no prazo máximo de
noventa dias a contar da assinatura do instrumento, os regulamentos de
recursos humanos, financeiros e de aquisição de bens e serviços realizados
com recursos públicos, observando-se os princípios da legalidade, da
moralidade, da publicidade, da economicidade e da impessoalidade.
6.3 Responsabilidades da autoridade supervisora
As responsabilidades da autoridade supervisora no processo de
contratualização de desempenho, expressas no instrumento, deverão
contemplar as seguintes:
a. Acompanhar e supervisionar o desempenho da contratualizada e avaliar o
cumprimento das metas e demais compromissos estabelecidas no
instrumento;
b. promover o desembolso financeiro de acordo com o cronograma previsto
no instrumento;
avaliar os relatórios da comissão de acompanhamento e avaliação prevista
no instrumento;
c. empenhar-se para viabilizar a inclusão, no Orçamento Geral da União, de
recursos a serem destinados à contratada, que permitam o alcance das
metas estabelecidas no plano de ação;
110
Brasil
e. apresentar, em tempo hábil antes do término de sua vigência, parecer
conclusivo quanto à renovação do instrumento;
Quanto à alínea “b”, acima, deve-se atentar para o fato de que, por força
do instrumento de contratualização, a União, representada pela autoridade
supervisora, se compromete a repassar os recursos financeiros conforme
cronograma de desembolso anexo ao instrumento, para execução das
atividades a cargo da contratada. Nas situações de contingenciamento
orçamentário, a autoridade supervisora deverá honrar com o compromisso
de assegurar o firmado no instrumento de contratualização, privilegiando o
repasse financeiro à contratada ou providenciar o repactuação das metas
afetadas pela impossibilidade do desembolso financeiro previsto.
6.4 Papéis das partes intervenientes
A participação dos órgãos responsáveis pelos sistemas de planejamento e
orçamento federal e pelas políticas e diretrizes de gestão pública, nos
processos de negociação e celebração dos instrumentos de contratualização
de desempenho visa, especialmente, assegurar o pleno atendimento das
exigências da lei e das normas regulamentadoras que amparam o
instrumento de contratualização e, também, a compatibilidade das metas e
respectivos indicadores de desempenho acordados com as finalidades da
contratada.
Nesse sentido, cabe ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
– MP prestar apoio e orientação técnica à autoridade supervisora e à
contratada, nas etapas de elaboração e implementação do instrumento de
contratualização de desempenho e assegurar, durante a etapa de elaboração
do plano de ação do instrumento de contratualização o alinhamento às
diretrizes e normas do Plano Plurianual.
Destaque-se que, por força do Decreto nº 5.347, de 19.01.2005, compete à
Secretaria de Gestão/MP acompanhar, avaliar e manter base de dados de
contratos de gestão no âmbito da administração pública federal.
6.7 Vigência do instrumento de contratualização
Os instrumentos de contratualização de desempenho terão suas vigências
determinadas, que devem ser expressas em seu corpo e estarão sujeitas a
renovações ou aditamentos. A vigência poderá variar de acordo com o
modelo de contratualização utilizado.
A título de exemplo, pode-se mencionar que os contratos de gestão
firmados com as agências executivas, em acordo com a o disposto no art. 51
da Lei 9.649/1988, são celebrados com periodicidade mínima de um ano,
enquanto que aqueles firmados com as organizações sociais têm a vigência
Brasil
111
de cinco anos. Os contratos de gestão firmados com agências reguladoras
observam, usualmente, a vigência de um ano.
Importante destacar que a vigência dos instrumentos de contratualização
pode ultrapassar o exercício orçamentário, muito embora haja revisões
anuais nas metas e respectivos recursos destinados à sua consecução.
6.8 Recondução e/ou aditamento do instrumento de
contratualização de desempenho institucional
O instrumento de contratualização poderá ser reconduzido, ao final de sua
vigência, condicionado a análise e avaliação prévias da Comissão de
Acompanhamento e Avaliação e a parecer favorável de sua autoridade
supervisora .
A renovação poderá contemplar a revisão total ou parcial de suas metas,
em caráter excepcional e devidamente justificado.
A repactuação parcial ou total do instrumento deve ser formalizada
mediante Termo Aditivo, necessariamente precedida de justificativa da
autoridade supervisora e da contratada, para adequação às recomendações
da fiscalização e supervisão, bem como para ajustá-lo a eventuais alterações
das condições nele pactuadas que acarretarem impacto na sua execução.
6.9 Rescisão do instrumento de contratualização
O instrumento de contratualização poderá ser rescindido a qualquer
tempo por acordo entre as partes ou administrativamente,
independentemente das demais medidas legais cabíveis, nas seguintes
situações:
a. proposição da autoridade supervisora, no caso de ocorrência de
descumprimento injustificado os objetivos e metas do contrato e/ou de
problemas decorrentes de má gestão, culpa, dolo ou violação de
dispositivo legal;
b. na hipótese de não atendimento às recomendações decorrentes das
avaliações realizadas pela Comissão de Acompanhamento e Avaliação,
que tenham sido validadas pela autoridade supervisora.
No caso de contratualização entre o Poder Público e entidade civil sem fins
lucrativos, em que o término da contratualização implicar na desqualificação
da entidade em modelo institucional previsto em lei específica, a rescisão
poderá se dar, ainda, nas seguintes condições:
a. quando houver alterações do estatuto da contratada que impliquem
modificação das condições do acordo firmado ou de execução do
presente;
112
Brasil
b. no caso de infração a qualquer uma das cláusulas ou condições nele
estipuladas;
c. quando houver denúncia por qualquer uma das partes, com antecedência
mínima de 60 dias, ou por acordo entre as partes, a qualquer tempo, em face
da superveniência de impedimento legal que o torne formal ou materialmente
inexeqüível.
A rescisão administrativa deve ser precedida de processo administrativo,
assegurado o contraditório e a ampla defesa, com vistas à promoção da
desqualificação da entidade.
Na hipótese de rescisão, a contratada devolverá, imediatamente, à autoridade
supervisora os bens móveis e imóveis cedidos para seu uso e deverá prestar
contas da gestão dos recursos recebidos, procedendo à apuração e devolução
do saldo existente.
6.10 Publicidade do instrumento de contratualização
O instrumento de contratualização, seus aditamentos e relatórios de
acompanhamento e avaliação deverão ser publicados na imprensa oficial, pela
contratada, em prazo especificado no próprio instrumento, contados a partir de
sua assinatura, condição indispensável para sua eficácia, sem prejuízo de sua
ampla e permanente divulgação por meio eletrônico pela respectiva contratada.
Uma cópia do instrumento deverá ser encaminhada para registro no Tribunal de
Contas da União, onde servirá de peça de referência em auditoria operacional.
7. Relatório de Gestão e/ou de Desempenho
A contratada deverá elaborar e apresentar à autoridade supervisora, em
periodicidade definida no instrumento, relatórios de gestão e/ou de desempenho
que permitam o acompanhamento e a avaliação dos compromissos
estabelecidos no instrumento de contratualização.
Esses relatórios podem ser parciais (usualmente semestrais) ou anuais, em
função do período correspondente às informações sobre o desempenho
institucional, nele consignadas.
7.1 Relatório de gestão e/ou de desempenho parcial O relatório de gestão
e/ou de desempenho parcial deverá conter informações que permitam projetar
tendências sobre o cumprimento total das metas dispostas no plano de ação, até
o final do exercício, assim como os fatores e circunstâncias que estejam
conduzindo a eventual superação de metas estabelecidas ou ao seu
descumprimento e, nesse último caso, as medidas corretivas que tenham sido
implementadas.
1.014
Brasil
113
O instrumento de contratualização registrará, como obrigação da contratada,
a apresentação, por escrito, de relatórios de gestão e/ou de desempenho
parciais à autoridade supervisora e estabelecerá os prazos a serem observados.
7.2 Relatório de gestão e/ou de desempenho final
Esse relatório deve ser apresentado pela contratada, à autoridade supervisora,
ao final do exercício, com informações circunstanciadas de suas atividades
realizadas durante o ano, nele destacando o cumprimento da política do setor
definida pelo Poder Executivo.
O relatório de gestão e/ou de desempenho anual conterá o comparativo
específico das metas propostas com os resultados alcançados, acompanhado de
prestação de contas dos gastos e receitas efetivamente realizados,
independentemente das previsões mencionadas no texto do instrumento de
contratualização de desempenho.
O relatório anual deve ser encaminhado pela contratada, por escrito, ao titular
da autoridade supervisora, observado o prazo estabelecido para essa
providência, no instrumento de contratualização.
8. Acompanhamento e avaliação do instrumento de
contratualização de desempenho institucional
A autoridade supervisora é responsável pelo acompanhamento periódico do
desempenho da contratada (normalmente semestral) e pela avaliação anual dos
resultados obtidos, em relação às metas pactuadas no período.
Para subsidiá-lo no cumprimento dessas obrigações, a autoridade supervisora
deverá instituir comissão de acompanhamento e avaliação, por meio de ato
próprio, publicado no Diário Oficial da União, observado prazo estabelecido no
instrumento de contratualização para essa providência que, usualmente, não
ultrapassa de 60 dias, após a assinatura do documento.
A constituição de comissões de acompanhamento e avaliação constitui um
ponto forte do mecanismo da contratualização de desempenho institucional, uma
vez que cumprem a função de monitorar o cumprimento, pelas partes
contratantes, das obrigações e metas pactuadas no instrumento e recomendar o
seu realinhamento, sempre que necessário.
Todas as partes que firmam o instrumento de contratualização – ou seja, seus
signatários e intervenientes – deverão ser representados na Comissão de
Acompanhamento e Avaliação. Vale destacar a importância de serem
contempladas representações de todas unidades finalísticas da autoridade
supervisora, responsáveis pelas atividades contratadas, assegurando capacidade
técnica da comissão de proceder ao acompanhamento e avaliação do
desempenho da contratada e dos resultados obtidos.
Além disso, e a critério da autoridade supervisora, a comissão poderá integrar
especialistas das áreas de conhecimento envolvidas nas ações previstas no
114
Brasil
instrumento de contratualização, como também especialistas em auditorias.
É fundamental que o ato de instituição da comissão contemple, dentre outros,
as seguintes informações:
a. relação dos órgãos e entidades – e respectivas unidades, se for o caso –
que compõem a comissão;
b. autorização expressa para a participação de especialistas e/ou outros
órgãos e entidades na comissão, a critério da autoridade supervisora e/ou
de indicação do órgão ou entidade responsável pela presidência da
comissão e pela designação dos seus membros;
c. competências e responsabilidades da comissão;
d. prazos para elaboração e encaminhamento, à autoridade supervisora ,
dos relatórios analíticos parciais e anuais do instrumento de
contratualização;
e. normas, critérios e procedimentos a serem observados pela comissão
nos processos de acompanhamento e avaliação do instrumento de
contratualização.
Cumpre aos órgãos e/ou entidades signatários do instrumento de
contratualização indicar seu(s) respectivos representante(s) e suplente(s) à
autoridade supervisora.
Usualmente, as comissões são presididas pelo representante da
autoridade supervisora, mas há casos em que a escolha da presidência é
realizada por escolha e votação, entre os seus membros.
8.1 Comissão de Acompanhamento e Avaliação
- Papel e Competências
O principal papel da comissão de acompanhamento e avaliação é atuar
como instância de acompanhamento técnico do desempenho da contratada
e de avaliação dos resultados por ela alcançados, segundo os critérios da
eficácia, eficiência e efetividade. Para tanto, deve-se fundamentar nas
disposições contidas no instrumento de contratualização de desempenho.
Suas principais atribuições são as seguintes:
a. acompanhar a execução das metas estabelecidas no plano de ação do
instrumento de contratualização, mediante a análise dos relatórios de
desempenho e de outros documentos e informações apresentados pela
contratada;
b. avaliar os resultados alcançados pela contratada, com base nas metas
e indicadores de desempenho acordados, na perspectiva de sua eficácia,
eficiência e efetividade;
c. analisar o cumprimento das demais obrigações assumidas pela
contratada, no instrumento de contratualização;
Brasil
115
d. analisar o cumprimento das obrigações assumidas pela autoridade
supervisora, no instrumento de contratualização, com foco nos repasses
pactuados com a contratada;
e. elaborar e encaminhar, à autoridade supervisora, relatórios analíticos
parciais e finais;
f. propor o redimensionamento de metas, ações corretivas e/ou outras
sugestões e recomendações decorrentes do acompanhamento e da
avaliação;
g. recomendar, com a devida justificativa, alterações no instrumento de
contratualização, principalmente quando se tratar de necessidade de
revisão de obrigações;
h. prestar assessoramento técnico ao processo de renegociação de metas
e estabelecimento dos respectivos indicadores e cronogramas de
desembolso, quando necessário.
Cumpre à comissão identificar possíveis irregularidades na condução das
obrigações e metas dispostas no instrumento de contratualização, levandoas, imediatamente, ao conhecimento da autoridade supervisora e dos órgãos
de controle interno e externo da Administração Pública Federal, nos termos
da lei.
No acompanhamento e na avaliação da execução do plano de ação e das
obrigações dos signatários, a comissão deverá se fundamentar nas
disposições estabelecidas no instrumento de contratualização, ou seja, nas
orientações estratégicas traçadas pela autoridade supervisora; no conteúdo
do plano de ação estabelecido para a contratada, nas demais obrigações
acordadas entre os signatários e nos recursos orçamentários, financeiros,
humanos e tecnológicos disponibilizados à contratada.
É importante destacar que sua atuação pode ser considerada como uma
instância de apoio técnico ao processo de supervisão ministerial, visto que
produz insumos importantes às atividades de orientação, coordenação,
fiscalização e controle exercidas pela autoridade supervisorai. No entanto,
cabe à comissão avaliar, também, o cumprimento das obrigações assumidas
pela autoridade supervisora e, se for o caso, recomendar medidas corretivas.
Essa é uma das razões pelas quais se recomenda que haja uma
segregação de funções entre os trabalhos conduzidos pela comissão de
acompanhamento e avaliação e o processo de supervisão do instrumento de
contratualização. Deverão, inclusive, ser evitadas a coincidência de membros
entre essas duas instâncias e a existência de relação funcional entre eles.
Recomenda-se que a agenda de trabalho da comissão, negociada entre
seus membros, contemple o calendário de reuniões ordinárias e seja
elaborada com antecedência, preferencialmente, no início de cada exercício.
116
Brasil
A comissão deverá elaborar e encaminhar à autoridade supervisora os
relatórios analíticos parciais e finais, para cada exercício, nos prazos
estabelecidos no instrumento de contratualização.
Poderá ser atribuída à comissão de acompanhamento e avaliação a
responsabilidade pela instrução do processo de execução do instrumento de
contratualização para a celebração de Termos Aditivos no início de cada
exercício fiscal.
8.2 Regras e procedimentos observados pela
Comissão de Acompanhamento e Avaliação:
As regras, critérios e instrumentos de acompanhamento e avaliação das
metas e obrigações contratadas, a serem observados pela comissão de
acompanhamento e avaliação, assim como os procedimentos para a
assinatura e a emissão periódica de relatórios de acompanhamento e
avaliação parciais e finais da contratada serão objeto de regulamento
específico, definido pelos seus membros, aprovado pela autoridade
supervisora e pela contratada e publicado no Diário Oficial da União (por
meio de portaria, resolução ou outro).
8.3 Relatório Analítico parcial da comissão
de acompanhamento e avaliação
O relatório analítico parcial resultará do acompanhamento, pela comissão,
da execução das metas e obrigações contratadas e deverá conter a avaliação
comparativa das metas propostas no plano de ação e os resultados
alcançados; a avaliação da tendência de cumprimento dos compromissos
acordados e parecer sobre a prestação de contas correspondente ao período
avaliado.
O relatório deverá ser elaborado com a seguinte estrutura mínima:
a. análise comparativa específica das metas propostas com os resultados
parciais alcançados, com a indicação das metas com tendência de
cumprimento ou superação;
b. análise das razões da eventual tendência de superação e/ou de não
cumprimento de metas;
c. obrigações não cumpridas por qualquer das partes;
análise do impacto dos resultados alcançados no cumprimento das metas
e/ou obrigações, por qualquer das partes, para os períodos subseqüentes
de avaliação;
d. ações que possam ser tomadas para auxiliar a execução do instrumento
de contratualização;
e. avaliação se os indicadores de desempenho são suficientes e
adequados para medir o cumprimento das metas quanto aos aspectos de
Brasil
117
f. eficiência, eficácia, economicidade, qualidade e efetividade;
recomendações gerais que julgue necessário apresentar para a boa
execução do contrato de gestão;
g. Conclusão;
h. Recomendações relativas aos indicadores e metas avaliados;
i. Análise da Prestação de Contas Anual, quando couber;
j. Recomendações relativas à Prestação de Contas Anual.
Além disso, o relatório parcial deverá especificar, sem prejuízo de outras
informações, os fatores e circunstâncias que tenham dado causa ao
eventual descumprimento pela contratada das metas estabelecidas, bem
como as medidas corretivas que esta última tenha adotado para o
equacionamento das falhas detectadas.
A ocorrência de fatores externos que possam afetar de forma
significativa o cumprimento dos objetivos e metas contratados ensejará a
revisão do instrumento de contratualização.
8.4 Relatório Analítico final da comissão
de acompanhamento e avaliação
O relatório analítico final deve ser elaborado ao término de cada
exercício e deverá contemplar a avaliação conclusiva sobre o desempenho
da contratada em relação às metas acordadas e sobre o cumprimento das
obrigações e compromissos estabelecidos no instrumento de
contratualização, pelos seus signatários.
O relatório anual deverá observar a estrutura mínima a seguir:
a. análise comparativa específica das metas propostas com os
resultados efetivamente alcançados, com a indicação das metas que
foram cumpridas ou superadas;
b. análise comparativa do desempenho dos resultados alcançados em
relação a séries históricas;
c. análise das razões da superação ou de não cumprimento de metas;
d. Conclusão;
e. Recomendações relativas aos indicadores e metas avaliados;
f. recomendações gerais que julgue necessário apresentar para a boa
execução do contrato de gestão
g. Análise da Prestação de Contas Anual, quando couber;
h. Recomendações relativas à Prestação de Contas Anual.
O relatório anual poderá conter sugestões e recomendações, inclusive
quanto à renegociação das obrigações pactuadas, sempre que a comissão
julgar necessário.
118
Brasil
Ao término da vigência, a Comissão de Acompanhamento e Avaliação
apresentará à autoridade supervisora parecer conclusivo sobre a execução
do instrumento de contratualização.
9. Conclusão
Muito embora os contratos de gestão e outros ajustes do gênero não
sejam novidade no Brasil, as experiências que, atualmente, encontram-se em
andamento iniciaram-se a partir de 1998, quando esse instrumento foi
utilizado para viabilizar a criação dos modelos institucionais das agências
executivas e das organizações sociais,
Naquela época, a matéria foi alvo de grande polêmica, que persiste até
hoje – em grande parte, pelas divergências de opiniões sobre a natureza dos
modelos institucionais criados e não por haver discordância quanto à
adequação e à aplicabilidade dos contratos de gestão na administração
pública.
O assunto tomou novo fôlego com o uso do contrato de gestão para
controle da atuação administrativa das agências reguladoras e da avaliação
do seu desempenho e, mais recentemente, com a proposta de
regulamentação do §8º do artigo 37 da Constituição Federal, ora em estudo
no Executivo Federal, que trata da autonomia gerencial, orçamentária e
financeira concedida aos órgãos e entidades da administração direta e
indireta, mediante contrato firmado entre seus administradores e o poder
público.
Além disso, o instrumento está sendo proposto, também, como recurso
da relação instituída entre o Poder Publico e novas formas de
descentralização da atividade pública para entidades do Terceiro Setor, pela
sua capacidade de garantir o alinhamento da ação dessas entidades às
políticas públicas e, assim, garantir a observância do interesse público.
A questão é que, abstraídas as críticas quanto aos modelos legais das
instituições que utilizam os contratos de gestão, o procedimento de
contratualizar desempenho tem se mostrado satisfatório e adequado para
promover o alinhamento entre os órgãos e as entidades do Estado.
É claro que ele não é condição suficiente para garantir que as instituições
alcancem os resultados esperados. Mas constitui uma importante e valiosa
ferramenta de aperfeiçoamento da gestão e das relações entre as instâncias
de formulação e implementação das políticas públicas e o Governo Brasileiro
considera que vale a pena investir na ferramenta.
Sabe-se que existem várias fragilidades na aplicação do modelo de
contratualização:
a. a ausência de uma conceituação clara e objetiva a respeito de
contratualização de desempenho institucional que estabeleça seus
Brasil
119
objetivos, instrumentos e situações em que sua aplicação é recomendável;
b. a falta de clareza quanto ao papel de cada partícipe da contratualização
de desempenho institucional e natureza das relações jurídicas entre eles;
c. a falta de orientação técnica para a etapa de planejamento da
contratualização de desempenho, que afeta o alinhamento das metas à
missão da instituição contratada e aos objetivos e diretrizes setoriais do
ministério e das macro-orientações de governo; a qualidade das metas
quanto à sua natureza desafiadora (mas factível); a geração de
indicadores pertinentes, entre outros;
d. preparo técnico insuficiente dos órgãos e entidades contratados para
a implantação do modelo de gestão por resultados, do qual a
contratualização de desempenho institucional é apenas instrumento;
e. falta de orientação técnica aos órgãos supervisores para aplicação de
metodologias adequadas para a condução da etapa de avaliação do
desempenho e dos resultados obtidos pela contratada e sua relação
com as metas acordadas;
f. falta de orientação técnica aos órgãos supervisores para as etapas de
fiscalização e de relacionamento com os órgãos de controle interno e
externo;
A constatação da necessidade de investimento na capacitação técnica de
muitos dos atores envolvidos, em especial, daqueles integrantes dos
órgãos supervisores e das entidades contratadas e na definição clara dos
papeis e responsabilidades das partes intervenientes, principalmente dos
órgãos coordenadores dos grandes sistemas de administração do Poder
Executivo Federal vão ao encontro do que observa a literatura, que aponta
como problemas mais freqüentes no gerenciamento de contratos de
resultados os seguintes aspectos: metas pouco ambiciosas; indicadores
mal elaborados; falhas na supervisão do cumprimento de metas; não
inclusão de atividades importantes da organização contratada no
instrumento de contratualização; objetivos vagos; não existência de
sanções para metas não cumpridas; maior influência das organizações
contratadas na elaboração dos contratos de resultados do que de seus
órgãos supervisores (ou a persistência da assimetria de informações, entre
a entidade prestadora de serviços e o órgão responsável pela política
pública perante a sociedade).
Sendo assim, o Governo Federal está implementado uma agenda
voltada ao fortalecimento desses instrumentos de gestão, da qual consta a
regulamentação dos aspectos básicos da contratualização e a capacitação
de gestores e técnicos aptos a coordenar e difundir a utilização dessas
ferramentas na administração pública brasileira. O objetivo é ampliar,
dentro da Administração Pública Federal, o domínio conceitual sobre o
120
Brasil
tema e o domínio técnico sobre as ferramentas essenciais à condução das
fases de negociação, implementação, acompanhamento, avaliação e
supervisão das metas institucionais contratadas.
121
122
organização social
Associação Institutode
Matemática Purae
Aplicada- IMPA
Associação Brasileira de
Tecnologia Luz Sincrotron
Instituto de
Desenvolvimento
Sustentável Mamirauá
natureza jurídica
denominação
Entidade Contratada
Órgão Supervisor
fomento e execução de atividades de pesquisa,
Ministério da Ciência
difusãodo conhecimento, capacitação
e Tecnologia
científica,desenvolvimento tecnológico e melhoria
do ensino naárea da matemática com a promoção
da formação demestres e doutores na área e produção de softwares inovadores a partir de modelos
matemáticos.
fomentoe execução de atividades de pesquisacien- Ministério da Ciência
tífica e desenvolvimento tecnológico e extensãonas e Tecnologia
áreas de proteção ambiental com manejosustentável da madeira e da pesca e promoção dacidadania.
fomento e execução de atividades de pesquisa,des- Ministério da Ciência
envolvimento e transferência de tecnologia na áre- e Tecnologia
ade aceleradores de eletrons para produção de luzsincrotron e outras fontes de radiaçãoeletromagnéticas, para aplicação no campo da pesquisa em
saúde e em geologia.
Objeto do Contrato de Gestão
SIGNATÁRIOS DOS CONTRATOS DE GESTÃO
Associação dasPioneiras
Sociais -Rede Sarah
deHospitais do Aparelho
Locomotor
serviço social
autônomo
Associação
deComunicação Educativa organização social
Roquette Pinto - ACERP
Centro de Gestão e
Estudos Estratégicos CGEE
Associação RedeNacional organização social
de Ensino ePesquisa - RNP
Secretaria Geral da
Presidência da
República
prestar assistência médica qualificada e gratuita à Ministério da Saúde
população no atendimento às patologias do aparelholocomotor, desenvolver atividades educacionais e depesquisa no campo da saúde e desenvolver pesquisacientífica, normas técnicas e avaliação de tecnologia eequipamentos hospitalares,
assessorando o Poder Público.
fomento e execução de atividades nas áreas
deprodução e veiculação de radiodifusão educativa ecultural.
realizar estudos e pesquisas com vistas ao apoio
Ministério da Ciência
nagestão de programas e de projetos estratégicos e Tecnologia
emciência, tecnologia e inovação e promover a
realizaçãode eventos e de foros de discussão de
interesse doGoverno Federal.
fomento de atividades de pesquisas tecnológicas Ministério da Ciência
emredes e de desenvolvimento e operação de
e Tecnologia
meios eserviços de redes avançadas de computadores etecnologias para transmissão de dados,
imagens e voz(EAD, TV digital, Video-conferências
etc.), com o desenvolvimento de novos protocolos, serviços eaplicação de redes IP (Protocolo
Internet).
123
124
Serviço Social Autônomo
Agência Brasileira de
Desenvolvimento
Industrial - ABDI.
Consórcio PCJ - Consórcio
Intermunicipal das Bacias
Hidrográficasdos Rios
Piracicaba, Capivari e
Jundiaí
Instituto Nacional
deMetrologia,
Normalização e Qualidade
Industrial - INMETRO
Agência Nacional
deVigilância SanitáriaANVISA
serviço social autônomo
promover a execução de políticas de desenvolvimentoindustrial, especialmente as que contibuam para a
geração de empregos, em consonância com aspolíticas de comércio exterior e de ciência etecnologia.
qualificar a associação para o exercício das funçõesde Agência de Água nas Bacias Hidrográficas
dosRios Piracicaba, Capivari e Jundiaí
permitir a avaliação objetiva do desempenho
doINMETRO, mediante o estabelecimento de diretrizesestratégicas, ações e indicadores
agência executiva
entidade civil sem fins
lucrativos
permitir a avaliação objetiva do desempenho
daANVISA, mediante o estabelecimento de diretrizesestratégicas, ações e indicadores
permitir a avaliação objetiva do desempenho da
ANS,mediante o estabelecimento de diretrizes
estratégicas,ações e indicadores
qualificar a associação para o exercício das funções
deAgência de Água na Bacia Hidrográfica do rio
Paraíba do Sul.
agência reguladora
Agência Nacional deSaúde
Suplementar -ANS
agência reguladora
Associação Pró-Gestão das entidade civil semfins
Águas daBacia
lucrativos
Hidrográficado Rio Paraíba
doSul - AGEVAP
Ministério do
Desenvolvimento,
Indústria e Comércio
Exterior
Agência Nacional de
Águas
Ministério do
Desenvolvimento,
Indústria e Comércio
Exterior
Ministério da Saúde
Ministério da Saúde
Agência Nacional de
Águas
MERITOCRACIA: OS DESAFIOS DA PROFISSIONALIZAÇÃO DA ERA DO
CONHECIMENTO
ALEKSANDRA PEREIRA DOS SANTOS
Introdução
Tema permanente no debate sobre a Gestão Pública e as mudanças
produzidas nas últimas décadas: a profissionalização do serviço público
ganha força cada vez que se discute o papel do Estado e os desafios
impostos à sua atuação frente ao contexto mundial caracterizado pela
dinâmica das relações humanas, pelas crescentes demandas sociais, pela
revolução tecnológica e pela economia baseada na informação e no
conhecimento. A discussão atual do tema profissionalização no Brasil
envolve, necessariamente, duas questões: que servidor público o Estado
precisa e, principalmente, que competências esse servidor precisa ter,
adquirir e desenvolver?
O documento a seguir não pretende ser conclusivo, seu objetivo é
apresentar cenários e perspectivas que auxiliem na busca de repostas a
essas questões. Para isso é necessário apresentar: as transformações
gerais promovidas na Gestão de Recursos Humanos nos países da OCDE
e América Latina, as reformas e mudanças do serviço público brasileiro e
os paradigmas estabelecidos sobre o perfil do servidor e as competências
necessárias à função pública.
Profissionalizar significa dotar o Estado dos recursos humanos
qualificados para o exercício das demandas da sociedade. Significa ainda,
alocar servidores no quantitativo ideal, nos locais necessários e com os
perfis requeridos. As implicações tecnológicas e as mudanças na forma de
atuação do Estado impõem desafios crescentes à profissionalização e à
Gestão de Recursos Humanos no setor público.
Resenha Biográfica
Graduada em Comunicação Social pela Universidade Federal do Piauí e mestre em Ciência da
Informação pela Universidade de Brasília. Pertence à carreira de Especialista em Políticas
Públicas e Gestão Governamental – EPPGG desde 2002 e atualmente exerce a função de
Gerente de Projetos na Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão. Coordena ações relacionadas à implementação do modelo de Gestão por
Competências para a Administração Pública Federal, especialmente o desenvolvimento do
Sistema de Capacitação por Competências – CapacitAÇÃO.
E-mail: [email protected] ou [email protected]
Telefone: (55-61) 3429-4169
Telefax: (55-61) 3429-4961
Fonte: SEGES/MP
Brasil
125
1.1 Características Gerais das Reformas no Serviço Público:
OCDE e América Latina
Segundo Longo (2001), as reformas do serviço civil não apareceram
isoladas, pelo contrário, se concretizaram em um contexto de
questionamento dos paradigmas nos quais os sistemas políticoadministrativos do mundo desenvolvido ajustaram seu funcionamento. Sem
dúvida, as mudanças promovidas na Gestão Pública decorreram da
orientação “gerencial” do Estado Moderno: eficiência, qualidade no serviço
público, foco nos resultados, percepção do cidadão como cliente, introdução
de mecanismos de mercado e expansão de setores não-estatais exerceram
influências significativas nos processos de reforma do serviço público dos
países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico –
OCDE e América Latina. Características comuns podem ser identificadas no
contexto de implementação das reformas: práticas de pessoal
excessivamente padronizadas e regulamentadas, sistemas de seleção
complexos e formais; sistemas de promoção e desenvolvimento baseados
na antiguidade; servidores insulados e sem mobilidade; precariedade das
áreas de recursos humanos, excessiva estabilidade no serviço/emprego
público, descrições de carreiras, cargos e tarefas obsoletas, inexistência ou
precariedade dos sistemas de avaliação de desempenho e ausência de
identificação das competências necessárias às funções gerenciais.
De maneira geral, nos países considerados como cenários típicos da Nova
Gestão Pública - Nova Zelândia, Reino Unido e Austrália – as reformas foram
mais intensas; nos demais países da OCDE e em grande parte da América
Latina, as reformas sofreram momentos de ruptura e foram orientadas para
racionalização dos processos de gestão de pessoas, com foco na melhoria de
procedimentos e no uso intensivo de tecnologia.
Independente da intensidade ou abrangência das reformas, transformações
gerais, em maior e menor grau, foram observadas: (i) redução do volume do
serviço/emprego público por meio de restrições orçamentárias, substituição
de servidores públicos por contratações de regime privado ou adoção de
planos de demissão voluntárias; (ii) alterações na estabilidade e na proteção
ao emprego decorrentes de mudanças nos regimes previdenciários, da adoção
dos mecanismos de demissão ou desligamento por insuficiência de
desempenho e do uso de novas modalidades contratuais; (iii) “re”
organização das funções e flexibilidade caracterizadas pela ruptura dos
sistemas tradicionais de classificação de cargos e carreiras e pela gestão
flexível dos postos de trabalho, com utilização de mecanismos do setor
privado, principalmente a Gestão por Competências; (iv) evolução dos
mecanismos de recrutamento e seleção; (v) adoção de mecanismos de
mobilidade obrigatórios ou voluntários; (vi) aperfeiçoamento dos sistemas de
126
Brasil
promoção e desempenho por meio do uso do conceito de competências
associado ao critério de antiguidade, já existente; (vii) ruptura na
uniformidade dos sistemas de remuneração e benefícios e adoção de sistemas
de remuneração compostos por parcelas fixas e variáveis, relacionadas ao
desempenho; (viii) investimento crescente no desenvolvimento gerencial; (ix)
implementação ou debate sobre o perfil e os critérios de ocupação dos cargos
de direção; (x) fortalecimento da função de Recursos Humanos, caracterizado
pela descentralização dos processos operacionais e pela utilização de
sistemas de informação e técnicas de planejamento e; (xi) fortalecimento dos
mecanismos de negociação e participação sindical fundamentais para a
aproximação do setor privado.
Gestão de Recursos Humanos no Brasil
No Brasil, o contexto e as características das reformas apresentadas não
“foram” ou não “estão” diferentes. Nas últimas décadas, a agenda da
profissionalização, efetivada pelo desenvolvimento de uma Política de Gestão
de Recursos Humanos, tem sido marcada por descontinuidades que reforçam
o dilema sobre o perfil necessário ao serviço público e as competências
fundamentais à função pública. Em uma breve retrospectiva, a Gestão de
Recursos Humanos no Brasil na década de 90, foi marcada, principalmente,
pela: (i) flexibilização da estabilidade dos servidores públicos com a adoção
dos mecanismos de redução de quadros por excesso de despesas e demissão
por desempenho - ainda não regulamentada; (ii) utilização de mecanismos de
avaliação de desempenho; (iii) instituição de gratificações de desempenho na
composição da remuneração; (iv) flexibilização das relações de trabalho e
introdução de mecanismos distintos de contratação; (v) criação e
fortalecimento de carreiras; (vi) uso da tecnologia na produção,
sistematização e divulgação de dados relacionados à força de trabalho; (vii)
recomposição remuneratória; (viii) organização da função de Recursos
Humanos, (ix) fortalecimento dos processos de seleção e promoção dos
servidores com base no mérito e; (x) instituição de programas voltados ao
desenvolvimento gerencial e ao fortalecimento de carreiras.
No caso da administração pública brasileira, como defende Paula, existe
uma lógica própria que requer o desenvolvimento de técnicas de gestão
adequadas o que desafia os governantes e os pesquisadores a realizarem uma
combinação entre administração e política, tornando mais humana a gestão e
preservando o caráter crítico das ciências sociais.
(...) posto que a gestão do setor privado se volta predominantemente para os
resultados, a democratização e o interesse pública acabam perdendo terreno para
a eficiência técnica. Logo, esse caráter subsidiário da administração pública
dificulta o desenvolvimento de um saber técnico que seja adequado às suas
Brasil
127
especificidades e que também contemple os aspectos políticos. (PAULA, 2005, p.
22).
A recente opção pelo método do diálogo institucional e de negociação social
se expressou, também, na Gestão de Pessoas, com a criação do Sistema Nacional
de Negociação Permanente. De maneira geral, o conjunto de ações relacionadas
à Gestão de Pessoas no atual governo teve como foco:
Reestruturação da força de trabalho;
Adequação das estruturas de cargos, carreiras e remuneratórias;
Estabelecimento de políticas de seguridade social e revisão de benefícios; e;
Anistiados Políticos
Nos últimos quatro anos, os concursos para mais de 80 mil cargos da
Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, tiveram como
objetivo repor as perdas decorrentes de aposentadoria; substituir trabalhadores
terceirizados; fortalecer áreas estratégicas, como o comércio exterior, a segurança
pública e a educação; e estruturar órgãos sem quadro próprio de
pessoal.(Quadros 1, 2 e 3)
Entretanto, os avanços significativos produzidos na última década, cujos
efeitos podem ser percebidos no fortalecimento do sistema de mérito e na
conseqüente priorização da profissionalização no serviço público, não resultaram
na inserção da Política de Recursos Humanos na agenda de reformas do
Governo. O desenho e a implementação de uma Política capaz de pensar a
Gestão de Recursos Humanos em longo prazo envolverá, necessariamente, o
debate sobre a atuação do Estado brasileiro, suas prioridades e os valores
impostos ao desenvolvimento da função pública. As demandas por criação de
carreiras e aumentos salariais vêm adiando esse debate e; paralelamente, ao
atendimento às demandas, surgem novos dilemas.
O primeiro deles: a “re” composição do quadro de servidores em funções
estratégicas tornou-se urgente. A concentração de servidores em atividades de
apoio – resultado da substituição de terceirizados – poderá provocar um novo
“inchamento” das funções administrativas. Além disso, a defasagem salarial nas
funções administrativas aumenta a rotatividade dos servidores concursados e
desgasta as organizações, impedindo a formação de memória e a criação do
conhecimento institucional. É preciso, portanto, refletir sobre: o fortalecimento
das áreas finalísticas, os mecanismos de constituição de carreiras e as formas de
contratação para as atividades de apoio que impeçam a precarização das relações
de trabalho.
O segundo dilema: a composição remuneratória teve significativa melhora
em decorrência do foco na adequação das estruturas de cargos, carreiras e
remuneração. As distorções remuneratórias do Poder Executivo internas –
entre os cargos e carreiras – ou externas – se comparadas ao mercado –
128
Brasil
precisam ser mensuradas. Algumas distorções, entretanto, podem ser
identificadas. No que se refere aos cargos de Direção e Assessoramentos
Superiores – DAS, as distorções crescem à medida que cresce o nível de
complexidade das funções exercidas; com relação a composição variável, um
percentual excessivo é composto por gratificações.
O terceiro é implementar uma cultura de desempenho capaz de desenvolver
e utilizar adequadamente mecanismos efetivos de mensuração do
desempenho individual, associando-o aos resultados organizacionais. O
quarto dilema consiste na definição de competências e requisitos
necessários à ocupação de cargos gerenciais de direção e assessoramento
que ultrapassa, mas não impede, o debate sobre “reservas de mercado” e,
por fim, o último dilema se caracteriza pela promoção da integração dos
processos de recursos humanos a partir da definição das competências
necessárias à execução da função pública.
1.3 Que competências para quais servidores?
A discussão dos desafios apresentados permitirá indicar não apenas os
servidores públicos que o Estado precisa, mas também identificar
competências que vão além do conhecimento formal e que alcançam um
conjunto de habilidades e atitudes necessárias à função pública. A
execução de atividades típicas, o fortalecimento de carreiras
“transversais”, os incentivos à mobilidade e à flexibilidade, a adequação
dos instrumentos de avaliação de desempenho, o desenvolvimento
contínuo dão sinais dos perfis necessários ao serviço público. O foco em
novas competências implica em “re” profissionalização do serviço público
e, necessariamente, na adoção de novos instrumentos de seleção e
desenvolvimento, capazes de identificar habilidades e atitudes e
potencializá-las, sem alterar o sistema de mérito existente.
A agenda de profissionalização e de mudanças na Gestão de Recursos
Humanos precisa, definitivamente, abandonar o caráter secundário nas
agendas governamentais e se alinhar ao debate sobre a Gestão Pública e
as novas formas de atuação e relacionamento do Estado. Percebeu-se, com
as experiências brasileira e mundial, que os grandes obstáculos não são de
ordem técnica, mas política: interesses opostos e divergentes dentro e fora
do Governo, conflitos permanentes entre “burocracia técnica” e
“burocracia política” e a instabilidade política são fatores que sempre
dificultaram a sistematização de uma Política de Recursos Humanos como
prioridade de Governo. Para além de fatores políticos, os fatores culturais
também precisam ser considerados. Para adaptar-se às inovações,
resultantes das grandes transformações tecnológicas e do advento do
conhecimento como elemento estratégico da nova sociedade, as áreas de
Brasil
129
Recursos Humanos precisam de qualificação técnica e comportamental, de
infraestrutura tecnológica para a promoção da Gestão da Informação e do
Conhecimento e de capacidade gerencial capazes de impulsionar e de
conduzir os processos de mudanças.
Ainda que o debate sobre as reformas e as trajetórias de mudanças da
Gestão Pública brasileira ocorridas na década de 90 venha sendo realizado
no atual Governo, gerando um aprendizado significativo, a implementação
de uma Política de Recursos Humanos que adote mecanismos flexíveis e
estratégicos para a adequação das competências necessárias à função
pública, permanece como um desafio.
2. Meritocracia e Competências: algumas
considerações sobre a realidade brasileira
O debate sobre a profissionalização na Administração Pública Brasileira
passa, necessariamente, sobre o nosso sistema meritocrático. Segundo Lívia
Barbosa (2003), podemos definir a meritocracia como um conjunto de
valores que postula que as posições sociais dos indivíduos na sociedade
devem ser resultado do mérito de cada um, ou seja, das suas realizações
individuais. Para a autora, não existe no Brasil uma ideologia meritocrática
fortemente estabelecida na sociedade, mas sim sistemas e discursos
meritocráticos. A grande divergência do modelo meritocrático, segundo a
autora, está na sua aplicabilidade, principalmente no que se refere à
avaliação de desempenho. Do conjunto de carreiras cujas gratificações estão
vinculadas à Avaliação de Desempenho, as carreiras apresentadas abaixo
são vinculadas aos subsídios:
Polícia Federal (subsídio);
Polícia Rodoviária Federal (subsídio)
Jurídico (subsídio)
Cargos Técnico-Administrativos em Educação (PCCTAE) das Instituições
Federais de Ensino
Analista e Técnico do BACEN
Nos demais casos um percentual significativo dos vencimentos está
relacionado às Gratificações de Desempenho. Entre as características gerais
desse sistema podemos citar:(i) um percentual variável é resultado do
alcance de metas organizacionais; (ii) outro percentual é resultante da
avaliação de desempenho individual realizada pela chefia imediata do
servidor; (iii) na maior parte dos casos as chefias não são avaliadas e
recebem percentual integral sobre o desempenho; e (iv) são realizados
ajustes no total das avaliações com o objetivo de promover melhor
distribuição dos resultados das avaliações entre os membros da equipe,
130
Brasil
reconhecendo aqueles com percentual superior a média.
Desta forma, a emergência de um novo paradigma tecnológico, marcado
pela valorização do conhecimento organizacional e individual e pela
necessidade de modelos capazes de alinhar estratégias e promover o
desempenho, provocaram mudanças significativas nos modelos de gestão
das organizações, especialmente no modelo de gestão de desempenho. Nas
organizações privadas as mudanças implicam numa nova cultura atrelada ao
desenvolvimento tecnológico, organizacional e individual; no setor público,
especialmente na Administração Direta, as mudanças significam o romper
com uma cultura já instalada e cujo desenho de cargos da Administração
Pública Federal está baseado nas referências da década de 70, onde uma
grande transformação tecnológica não implicava em mudanças de cultura ou
de atitudes.
Nas organizações públicas dos anos 70 os processos eram marcados pela
relativa estabilidade tecnológica, na qual as mudanças ocorriam de forma
gradual e incremental. O foco ocorria na especialização funcional e o
processo de trabalho era pensado como linha de produção, caracterizado por
tarefas cada vez mais específicas. Atualmente, a fábrica já abandonou este
modelo como referência, a referência tem sido a multifuncionalidade.
Ocorreu uma revolução na comunicação baseada no uso intenso de
tecnologias (informática, telefonia celular, etc) e no âmbito do trabalho um
aumento no nível de qualificação profissional médio. Na década de 70
tínhamos de 33,7% analfabetos, em 2000 eles eram 13,6% da nossa
população.
Tais mudanças atingiram de forma significativa a descrição dos cargos. As
definições passaram a ser meras referências, existindo um conjunto de
atribuições que podem ser exercidas por aqueles que detém qualificação
para tal. Um dos grandes problemas ao desenvolvimento deste modelo é a
ausência de programas capazes de identificar, reconhecer e potencializar
seus méritos. A remuneração tem sido realizada sobre o cargo e não sobre o
mérito e a elegibilidade para eventos de capacitação também é associada ao
cargo.
Entre os objetivos do modelo de Gestão por Competências está a
definição de cargo com atribuições amplas que estão relacionados com os
processos. Mudaram os processos, as atribuições se alteram. Desta forma, o
foco da Gestão por Competências está nos processos não nas atribuições.
Isto tem uma implicação essencial para as áreas de Recursos Humanos: seus
servidores precisam atuar junto com as áreas demandantes na qualificação
dos postos de trabalho e das competências requeridas, abandonando o
insulamento.
Diante desse contexto, a gestão de pessoas nas organizações, sejam elas
Brasil
131
públicas ou privadas, exige um novo conjunto de referenciais capazes de
compatibilizar os objetivos e as metas organizacionais com o
desenvolvimento e capacitação dos servidores. Esse modelo deve oferecer,
ainda, conceitos e referenciais que, a um só tempo, nos permita
compreender a realidade organizacional e disponibilizar instrumentos para a
ação sobre esta realidade. A noção de competência torna-se fundamental na
compreensão dessa realidade.
O primeiro conceito de competências relacionado à qualificação e
referindo-se à capacidade das pessoas em assumir iniciativas,
compreendendo e dominando novas situações de trabalho foi proposta por
Philippe Zarifian na década de 80. Para ele competência é um entendimento
prático de situações, apoiando-se em conhecimentos adquiridos e os
transformando na medida em que aumenta a diversidade das situações.
Na década de 90, o conceito de competência começa a surgir, ainda que
com escassas experiências, na realidade brasileira. Os elementos surgem
pela elevada necessidade de qualificação e de uma mão-de-obra capaz de
responder de forma efetiva às demandas organizacionais. Neste modelo
Gestão por Competências é uma gestão do repertório de conhecimentos
necessários ao alcance das metas objetivos organizacionais e o objetivo é
alinhar de forma efetiva os servidores às estratégoas da organização, sem
levar em consideração o planejamento de desenvolvimento ou crescimento
individual.
No domínio do senso comum, a competência é compreendida como um
saber ou fazer qualquer coisa bem. Em termos organizacionais a
competência concentra-se na análise da contribuição do indivíduo para a
organização, bem como o modo como ela é concretizada, exigindo-se assim,
não uma competência, mas um conjunto delas que envolve tanto um saber
geral, quanto um conhecimento específico para o exercício da atividade.
Segundo Albuquerque e Oliveira, 2002 “a Gestão por Competências é um
plano de desenvolvimento profissional cujo foco deixa de ser a função/cargo
e passa a ser o conhecimento, as habilidades e os comportamentos
individuais, valorizando o trabalho em equipe e a busca contínua dos
melhores resultados.”
De fato, a gestão baseada nas competências tem como foco as habilidades
necessárias ao negócio da organização com base na alavancagem e
disponibilização dos talentos humanos. O foco é concentrado na atividade
estratégica a fim de alinhar competências (individuais, grupais e
organizacionais) com as estratégias de negócios da organização. A
responsabilidade principal da gestão de pessoas permanece distribuída no
nível gerencial ou intermediário da organização, mas o staff constitui o
núcleo básico da gestão do conhecimento e da otimização do capital humano
132
Brasil
e intelectual através da gestão das competências individuais, grupais e
organizacionais. A base fundamental deixa de ser o desenho dos cargos e
passa a ser o conceito dinâmico de habilidades e competências necessárias
ao sucesso da organização e dos seus parceiros – clientes, fornecedores,
funcionários, acionistas, etc.
Contudo, Dutra et al (1998) tratam a competência como a capacidade de
uma pessoa gerar resultados de acordo com os objetivos organizacionais,
isto é, pelos resultados e desempenho obtidos através do conjunto que
qualidades que lhe é inerente. Diante essa variedade de definições é possível
elencar como elementos constituintes da competência o conhecimento, a
habilidade e a atitude.
O conhecimento corresponde a uma série de informações assimiladas e
estruturadas pelo indivíduo, que lhe permitem entender o mundo, ou seja, é
a dimensão do saber. A habilidade, por sua vez, está associada ao saberfazer, ou seja, a capacidade de aplicar e fazer uso produtivo do conhecimento
adquirido utiliza-lo em uma ação com vista ao atingimento de um propósito
específico. Finalmente a atitude é a dimensão do querer-saber-fazer, que diz
respeito aos aspectos sociais e afetivos relacionados ao trabalho.
As três dimensões da competência estão interligadas e são
interdependentes, uma vez que, para exposição de uma habilidade,
presume-se que o indivíduo conheça princípios e técnicas específicas que
permitam visualizar a abrangência do conceito de competência. A
competência tem como atores: a organização, com um conjunto de
atribuições que lhe são próprias e os indivíduos, com um conjunto de
competências necessárias ao desenvolvimento do trabalho. As
competências organizacionais originam-se do processo de direcionamento
estratégico da organização e são concretizadas no seu repertório de
conhecimentos, o qual estabelece as características da mesma e o contexto
em que se insere. Para Fleury (2000) competência é “o saber agir
responsável e reconhecido que implica mobilizar, integrar, transferir
conhecimentos, recursos, habilidades, que agreguem valor à organização e
ao indivíduo”. Percebemos, portanto, que há uma transferência constante
de conhecimentos da organização aos servidores e as pessoas demonstram
esse conhecimento adquirido por meio do desempenho apresentado.
O conceito de competência possui, portanto, um caráter dinâmico o que
permite classificá-las de acordo com uma matriz que mais se identifica com
a missão, com as metas e com as atividades desenvolvidas pela organização.
O mais importante, na implantação do modelo é responder à pergunta: Quais
as competências necessárias para que o servidor alcance a missão e as
metas organizacionais?
Brasil
133
3. Gestão por Competências: Implantação do Modelo na Administração
Pública Brasileira
As diversas experiências em Gestão por Competências e o
aperfeiçoamento do modelo mostraram uma forma avançada de administrar
pessoas, onde a base de sustentação está nos conhecimentos requeridos
pela organização para que seus objetivos de negócios sejam alcançados e na
forma como estes conhecimentos são disseminados entre os seus
profissionais.
A preocupação do modelo é com o desdobramento das estratégias em
conhecimentos, habilidades e atitudes requeridas para todos profissionais,
auxiliando-os no alcance dos objetivos da organização, sua meta é integrar
os diferentes tipos de competências no desenho dos perfis dos profissionais
e definir padrões requeridos para avaliação, desenvolvimento e
reconhecimento dos empregados. A Gestão por Competências é um
programa que se instala através de etapas. O sucesso do modelo depende do
envolvimento e adesão das pessoas-chave nas organizações. A primeira fase
da construção do modelo de Gestão por Competências é, portanto, o
entendimento do modelo e adesão dos grupos. A partir deste momento,
passa-se à segunda etapa do modelo que consiste, essencialmente, na
definição da missão e das metas organizacionais.
A terceira etapa consiste em listar as competências necessárias aos
servidores para que se alcance as metas estabelecidas e a missão da
organização. A partir daí se inicia o processo de identificação daquelas
competências que precisam ser aprimoradas por meio de ações de
capacitação. O uso do mapeamento de competências é ilimitado e tem como
função principal integrar as diversas ações de Recursos Humanos nas
organizações. Sem dúvida, tratar de assuntos como remuneração por
competências e desempenho por competências ainda é particularmente
delicado na Administração Pública Direta, porém assuntos como
desenvolvimento, banco de talentos, motivação e negociação têm atraído
interessados e mobilizadores do processo.
A Secretaria de Gestão, do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão iniciou o desenho do modelo a partir do desenvolvimento, apostando
no alinhamento entre as competências organizacionais e as competências
necessárias ao alcance do desempenho individual. Esse modelo significa
“capacitar para a competência” e vem mostrando resultados significativos
quando se inicia um processo de discussão do modelo.
No processo de Desenvolvimento por Competências, depois de mapeadas
as competências necessárias ao alcance da missão organizacional, os
servidores, individualmente, atribuem sua posição atual ou nível de
conhecimento em relação a cada competência. Tal etapa é fundamental para
134
Brasil
conhecer as potencialidades de cada servidor e construir um banco de
talentos de toda a organização. Em seguida, o gerente imediato do servidor
atribui qual nível de conhecimento ou grau de competência o servidor
precisa ter para alcançar as metas determinadas pela equipe. O cruzamento
das duas matrizes vai permitir identificar a diferença entre o nível de
conhecimento ou grau de competência que o servidor possui e aquele que
ele deveria possuir. Este “gap” é o espaço para negociação entre gerente e
servidor e indica a necessidade de treinamento e desenvolvimento na área.
Uma vez levantadas e validadas as competências necessárias aos
servidores da organização deve-se cruzar o nível de competência ou
conhecimento atual com o nível desejado, com o objetivo de verificar quais
diferenças “gaps” existentes entre o nível de competência que o servidor
possui e o nível de competência que ele deveria possuir. È uma diferença entre
oferta e demanda de competências. A partir desta matriz é que será possível
identificar as necessidades de capacitação e negociar as diferentes formas de
alcançar o nível de conhecimento ou competência desejados.
A Gestão por Competências traz uma mudança significativa nas áreas de
Recursos Humanos: a passagem da ação operacional e burocrática, marcada
pelo controle e falta de planejamento, para uma ação estratégica, focada no
desenvolvimento individual e organizacional. O planejamento das áreas de
Recursos Humanos torna-se possível e viável quando se tem claro o que
conhecimentos, habilidades e atitudes dos servidores necessitam para
estarem integrados às metas e ações organizacionais.
A ligação entre o planejamento estratégico e o planejamento de Recursos
Humanos se estabelece com foco nos processos/macroprocessos
organizacionais. O planejamento de RH deixa de ter como base principal o
cargo. Observe-se a importância de cargos com atribuições amplas geridos
por competências. Não podemos esquecer que a implementação do modelo,
especialmente na administração pública direta, implica em uma mudança
radical da cultura organizacional e na aceitação de um novo referencial:
transformador e de potenciais bastante amplos. A integração dos
macroprocessos de RH à Gestão por Competências: recrutamento e seleção,
desenvolvimento, gestão do desempenho e remuneração deve ser feita de
forma estratégica a não ferir legislações vigentes, os interesses dos servidores
ou comprometer o próprio desenvolvimento organizacional. É imprescindível
uma discussão ampla do modelo, das alternativas de implementação e
divulgação das experiências exitosas em Gestão por Competências, esse foi o
objetivo da Mesa Redonda de Gestão por Competências instituída pela Escola
Nacional de Administração Pública em 2004.
A Mesa reuniu especialistas de diversos órgãos, com experiência na
implementação do modelo de Gestão por Competências e seu o trabalho, a ser
Brasil
135
publicado em julho, é um referencial aos órgãos de Gestão de Pessoas para
aplicação do modelo ou sensibilização quanto ao tema. Ele contém
definições, relatos, experiências, desafios, sucessos e dificuldades
encontradas na aplicação da Gestão por Competências em diversos
processos de Recursos Humanos, desde capacitação até remuneração.
Cabe fazer algumas considerações sobre o impacto da Gestão por
Competências nos macroprocessos de RH, pressupondo que os processos
organizacionais estejam bem mapeados e seus postos de trabalho com suas
competências descritas:
a) Recrutamento e seleção – permite alinhar a demanda com a
possibilidade de suprimento. Para tanto é necessário um efetivo
envolvimento da área demandante no desenho dos postos de trabalho
bem como a diferenciação do que é essencial e do que é passível de
desenvolvimento. Um elemento auxiliar importante é a pesquisa salarial,
de preferência referenciada nas competências que se quer contratar, que
subsidia a definição de que nível de exigência pode ser estabelecido pela
remuneração proposta. No processo de concurso público o desafio é
elaborar modos objetivos de avaliar competências diferentes de
conhecimento acadêmico. Um bom instrumento para isto é o uso de
curso de formação no qual muitas características podem ser mais bem
avaliadas.
b) Desenvolvimento – o principal ganho neste macroprocesso é ligar as
necessidades de conhecimento da organização com as possibilidades de
desenvolvimento de seus colaboradores. Permite identificar as
deficiências e potenciais individuais e associar aos diversos postos de
trabalho, podendo subsidiar uma realocação interna para melhor
aproveitamento ou definir que forma de desenvolvimento é mais
adequada. Permite também a organização de bancos de talentos,
particularmente úteis em formas de gestão por projeto ou matriciais.
c) Gestão de desempenho – viabiliza a mensuração do desempenho em
áreas intensivas em conhecimento, estabelecendo elementos objetivos
de feedback ao servidor. É essencial que a descrição das competências
seja feita de forma clara, de modo a ter um mesmo entendimento por
todos. Uma boa definição de competências ajuda na construção do
sistema de valores da organização na medida em que as pessoas as
compreendam e aceitem e a gestão de desempenho é um forte
instrumento para isto
d) Remuneração – a mensuração de competências reflete um potencial
de contribuição de um servidor a uma organização. Neste sentido
pode subsidiar a mudança de patamar remuneratório (promoção) ou a
premiação de uma competência específica adicional de interesse da
136
Brasil
organização (ex: didática para um multiplicador). A definição do
potencial deve ser aferida por algum processo interno ou externo de
certificação. O processo externo tem a vantagem de uma maior
independência reduzindo tensões entre os servidores e a área de RH.
3.1 Sistema de Capacitação por Competências – CapacitAÇÃO
O processo inicial de implantação do modelo de gestão de pessoas
competências na Administração Pública Federal deu seu primeiro passo
com o desenvolvimento do Sistema PVSCap, em 2002. O sistema foi
desenvolvido pela Secretaria de Gestão – SEGES com apoio tecnológico
da Coordenação Geral de Modernização e Informática – CGMI/SPOA/MP,
e implementado nas demais diretorias da SEGES no ano da sua criação.
Focado, primeiramente, no desenvolvimento de pessoas, o sistema tem
como propósito impulsionar os órgãos e os gerentes a adotarem o
modelo, alinhando as competências necessárias dos servidores públicos
às metas e às missões organizacionais.
Embora esse sistema esteja mais voltado para a capacitação dos
servidores ele permite, a partir de sua lógica inicial, a ampliação do
modelo para a gestão de carreiras, remuneração, avaliação, gestão de
desempenho e seleção. O primeiro passo foi dado com a construção de
um sistema que permite acompanhar a evolução e o desenvolvimento
das competências mediante o diálogo entre gerente e servidor com foco
nas expectativas organizacionais, nas potencialidades dos servidores e
nas necessidades individuais.
A capacitação não permanece limitada a participação em eventos ou
realização de cursos, mas ocorre no ambiente de trabalho,
fundamentada no contato e na equipe. O servidor passa a ser
responsável pelo seu próprio desenvolvimento e pelo alinhamento de
suas competências ao nível desejado pela equipe. O foco de
responsabilização também recai sobre o gerente que precisa
compreender o modelo e analisar diretamente o desempenho dos
membros da equipe com que trabalha seu servidor a partir do que é
necessário para o alcance das metas traçadas para sua equipe, unidade
ou organização. Até o final de 2002, as diretrizes para o PVSCap
consistiam no aperfeiçoamento do sistema piloto e na sua distribuição,
por meio de CD-ROM, aos órgãos da Administração Pública que tivessem
interesse.
Em 2003, avançou-se no conceito de gerenciamento de pessoas no setor
público. A idéia de um sistema operacionalizado em CD-ROM deu lugar a uma
proposta que consiste no desenvolvimento de um sistema central capaz de
reunir informações sobre planejamento de capacitação, ações desenvolvidas,
Brasil
137
indicadores de capacitação, acompanhamento e evolução das competências
nos diversos órgãos da Administração Federal – o Sistema de Capacitação
por Competências – CapacitAÇÃO.
O novo sistema, em fase de desenvolvimento pelo Serviço Federal de
Processamento de Dados – SERPRO, trará um banco de competências
transversais, genéricas ou comuns que poderão ser aplicados a toda a
Administração Pública Federal, o que permitirá a construção de um banco de
talentos. Contemplará, ainda, competências específicas, necessárias ao
desempenho das atividades de cada organização. Desta forma, a SEGES terá
informações gerenciais sobre ações de capacitação, áreas de conhecimento
e habilidades mais críticas e um banco de talentos do serviço público com
possibilidade de ampliação e integração aos demais processos de Recursos
Humanos: gestão de carreiras, remuneração, avaliação, desempenho e
seleção. O desafio da SEGES não é somente implementar, com êxito, o
Sistema CapacitAÇÃO, mas principalmente despertar as instituições para as
vantagens de realizar o planejamento da capacitação fundamentado no
desenvolvimento de competências, no diálogo entre dirigente e servidor, no
aprimoramento pessoal e no alinhamento de conhecimentos, habilidades e
atitudes que concorram para o crescimento organizacional.
A edição do Decreto n.º 5.707, de 23 de fevereiro de 2006, que instituiu a
Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da administração
pública federal, direta, autárquica e fundacional teve como objetivo a
sistematização dos conceitos de Gestão Por Competência. Entre os objetivos
do Decreto está a adequação das competências requeridas dos servidores
aos objetivos das instituições, tendo como referência o PPA; apresentado
como um dos instrumentos para o desenvolvimento de pessoas o Sistema
de Gestão por Competência, desenvolvido pela Secretaria de Gestão do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Gestão por Competências
é definida como a Gestão da capacitação orientada para o desenvolvimento
do conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes necessárias ao
desempenho das funções dos servidores, visando ao alcance dos objetivos
da instituição. Entre as diretrizes apresentadas merecem destaque: a) o
incentivo às iniciativas de capacitação promovidas pelas próprias
instituições, mediante o aproveitamento de habilidades e conhecimento de
servidores do seu próprio quadro de pessoal; b) o apoio ao servidor público
em suas iniciativas de capacitação voltadas para o desenvolvimento das
competências institucionais e individuais; e c) a garantia de acesso dos
servidores a eventos de capacitação interna ou externamente ao seu local de
trabalho.
Como vantagens na utilização do Sistema de CapacitAÇÃO por
Competências pode-se destacar:
138
Brasil
Foco na elaboração dos planos de capacitação. Existe o direcionamento
no que é necessário trabalhar para que a instituição alcance os seus
objetivos operacionais e estratégicos, sem, no entanto, descartar a
possibilidade de alternativas para os servidores;
Integração e coordenação do conjunto de habilidades, conhecimento e
atitudes que na sua manifestação produzem uma atuação diferenciada;
Sistematização do Plano de Desenvolvimento dos servidores
(capacitação) a partir das necessidades reais e não de demandas
aleatórias;
Desenvolvimento de competências, capazes de agregar valor a
organização e ao indivíduo, com foco em resultados;
Negociação gerente servidor;
Aproveitamento dos talentos existentes na instituição;
Construção de modelos “informais de capacitação e desenvolvimento”
de baixo custo (aprendizado no ambiente, pesquisas, tutoria/coaching);
Formação de uma base de dados confiável de cada servidor (resultados
das avaliações), tornando-a disponível para a organização (Banco de
Talentos);
Comprometimento dos dirigentes na gestão efetiva e no
desenvolvimento da sua equipe;
Transparência e comunicação com relação aos critérios para
desenvolvimento profissional com possibilidade de amplo diálogo entre
gerente e servidor
3.2 Competências para a gestão do PPA
Com o objetivo de identificar o conjunto de competências necessárias à
condução do Plano Plurianual de Governo – PPA foi desenvolvida pela
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI com apoio da
Secretaria de Gestão, a Oficina de Mapeamento de Competências para os
gestores do PPA. A identificação das competências ocorreu por meio de
oficinas para mapeamento dos conhecimentos, habilidades e atitudes
genéricas e específicas dos gerentes, coordenadores de ação e técnicos das
unidades de avaliação dos Programas. A Oficina foi estruturada com base nos
princípios da aprendizagem cooperativa que concebem o processo de
aprendizado humano como uma construção social e, portanto, centrado na
ação ou AGIR dos indivíduos como forma de assimilar, transformar e
construir novos conhecimentos.
O mapeamento foi realizado em três etapas distintas.Inicialmente, foram
constituídos pequenos grupos e com base nas informações teóricoconceituais e vivências na área de competência e do PPA foram identificadas
competências gerenciais necessárias à plena atuação do gerente de
Brasil
139
programa e coordenador de ação. O conjunto de competências identificadas
por cada pequeno grupo foi analisado, discutido em plenária e consolidado
em um conjunto de competências gerenciais essenciais aos gestores,
coordenadores de ação e técnicos das unidades de avaliação do PPA 20042007.
O resultado da Oficina subsidiou o desenho do Plano de Capacitação para
os gestores do PPA implementado pela SPI desde 2005.
3.3 FCT – um modelo de remuneração vinculado
às atribuições do posto de trabalho
As Funções Comissionadas Técnicas – FCT – foram criadas pela MP 204826, de 29 de junho de 2000, tendo sofrido alterações pela MP 2048-28, de 28
de agosto de 2000. Sua ocupação é privativa aos servidores do Plano Geral
de Cargos do Poder Executivo – PGPE ou de planos correlatos, que não
tenham sido estruturados em carreiras.
O objetivo das Funções Comissionadas é remunerar atividades
essencialmente técnicas, por meio da análise e da avaliação do posto de
trabalho considerando os seguintes aspectos: (i) conhecimentos requeridos,
incluindo escolaridade, experiência e habilidades; (ii) complexidade da
atividade; (iii) responsabilidades por contatos internos e externos; (iv)
responsabilidade por valores financeiros, (v) assuntos sigilosos, (vi)
responsabilidade máquinas e equipamentos; (vii) impacto dos erros no
exercício da função; (viii) nível de supervisão exercida e requerida; (ix) tipo
de contribuição ao cumprimento da missão; (x) demanda física e mental; e
(xi) ambiente de trabalho.
Cada fator apresentado acima possui níveis de complexidade crescente,
exigidos para desempenho de determinada função. O emprego dos fatores
e da escala de complexidade determina o nível de Função Comissionada
relacionado ao Posto de Trabalho. São 15 níveis de FCT, em escala
crescente, onde a maior remuneração corresponde a FCT nível 1.
Desta forma cruza-se as atribuições e as exigências do cargo com os
níveis de complexidade necessários a cada posto de trabalho. O que está
implícito é o conceito de competências técnicas, ainda que da maneira mais
usual, representada como um conjunto de atribuições específicas,
requeridas ao posto de trabalho. O modelo proposto busca aliar as
competências à remuneração específica determinada pelo nível de FCT.
A adoção das competências, no modelo proposto pelas Funções
Comissionadas Técnicas, tem como principal vantagem servir como uma
valiosa fonte de informação, indicando as complexidades requeridas nos
diversos níveis de Função Comissionada. Além disso, a adoção desse
modelo fornece maior transparência e comunicação com relação aos
140
Brasil
critérios para nomeação e desenvolvimento profissional.
A implantação das FCT requer, também, o desenvolvimento prévio de
alguns procedimentos. São eles: (i) a especificação da missão; (ii) a descrição
das principais atividades; (iii) o levantamento da força de trabalho total, (iv)
o levantamento do quantitativo de cargos em comissão e funções de
confiança; (v) a análise dos postos de trabalho, descrita de forma
organizada, abordando requisitos, responsabilidades e condições impostas
ao ocupante; e (vi) avaliação dos postos de trabalho, compreendendo a
comparação entre os diversos postos, a hierarquização e a proposta de
quantificação de FCT por nível. A busca dessas informações tem como
objetivo fornecer uma visão da instituição e dos postos de trabalho a serem
contemplados com as FCT, fornecendo subsídios técnicos ao trabalho de
análise da Secretaria de Gestão.
O remanejamento de FCT tem mostrado que a percepção de Funções
Comissionadas a partir da análise de atributos específicos do posto de
trabalho traz uma mudança significativa na cultura das instituições, seja pelo
trabalho exigido para o remanejamento, seja pelo conjunto de dificuldades
estruturais para a implementação do modelo da forma como foi proposta
inicialmente. Algumas distorções na implantação do modelo foram
identificadas ao longo dos 6 (seis) anos de implantação e estão
especialmente relacionadas: ao quantitativo de funções criadas, ao
quantitativo de níveis, ao valor da remuneração e ao perfil dos ocupantes das
FCT.
4. Profissionalização e Gestão de Cargos Comissionados
As décadas de 60 e 70 foram marcadas pela explosão na criação de cargos
quando o Estado criava uma estrutura na qual todas as atividades
desenvolvidas eram desempenhadas por servidores. A criação do
Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936,
representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos,
baseada no princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido
valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do
concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar
consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às
necessidades do Estado. O patrimonialismo, embora em processo de
transformação, mantinha ainda sua força no quadro político brasileiro. O
coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.
A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constitui um
marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser
considerada como um primeiro momento da administração gerencial no
Brasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a transferência de
Brasil
141
atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de
economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da
descentralização funcional. Apesar dessas mudanças o núcleo burocrático foi,
na verdade, enfraquecido indevidamente através de uma estratégia do regime
militar que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto
nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração
através das empresas estatais.
A Constituição de 1988 promoveu um surpreendente engessamento do
aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias
empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas
adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova Constituição instituiu a
obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da União,
dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a
sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas
normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta.
Na década de 90 o cenário é de um grande quantitativo de cargos e
carreiras na administração pública. Em relação às estruturas, os dados
demonstraram que, nas gestões anteriores, houve um aumento substancial
no conjunto de instituições do Executivo Federal – de 272 para 400
organizações; sem a devida proporção de criação de cargos comissionados: 8
DAS por órgão. Deste cenário nasce a necessidade de fortalecimento e de
profissionalização da burocracia pública para aumentar a capacidade técnica
do Estado na condução de políticas públicas. O fortalecimento e a
profissionalização necessários só serão instituídos a partir da introdução de
mecanismos capazes de ampliar e reter competência dentro da máquina
pública.
Nesse sentido, foi editado o Decreto n.º 5.497, de 21 de julho de 2005, que
dispõe sobre o provimento dos cargos em comissão do Grupo-Direção e
Assessoramento Superiores – DAS, níveis 1 a 4, por servidores de carreira no
âmbito da Administração Pública Federal. O Decreto determina que serão
providos exclusivamente por servidores de carreira (ativos ou inativos,
oriundos de órgão ou entidade de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios) os cargos do Grupo-Direção e
Assessoramento Superiores – DAS, da administração pública federal direta,
autárquica e fundacional, na seguinte distribuição:
setenta e cinco por cento dos cargos em comissão DAS, níveis 1, 2 e 3;
e
cinqüenta por cento dos cargos em comissão DAS, nível 4.
A proposta restringiu para 6.926 o número de cargos em comissão
passíveis de serem providos por servidores sem vinculo com a
administração pública e caberá à SEGES a competência de normatizar,
142
Brasil
acompanhar e controlar o cumprimento da distribuição dos cargos a partir
de um sistema informatizado. Outro aspecto importante do Decreto é a
determinação que os órgãos, autarquias e fundações da administração
pública federal deverão incluir, em seus planos de capacitação, ações
voltadas à habilitação de seus servidores para o exercício de cargos de
direção e assessoramento superiores, cabendo à Fundação Escola Nacional
de Administração Pública – ENAP a promoção e execução dessas ações.
A ocupação dos cargos em comissão de níveis intermediários, dentro da
estrutura organizacional dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal,
por servidores ocupantes de cargo ou emprego público permanente, no qual
ingressaram mediante concurso, permitirá maior retenção de competências
dentro da máquina pública e constituir-se-á fator de fortalecimento da
burocracia federal e de continuidade na aplicação das políticas públicas.
O quadro 4 indica o percentual de ocupação dos cargos de DAS por
servidores públicos e sem vínculo em julho de 2005, antes da edição do
Decreto, o Quadro 5 apresenta a posição em agosto de 2006, revela o
crescimento da ocupação dos cargos de DAS por servidores.
4.1 Competências e Desenvolvimento Gerencial
As estruturas de área meio da administração pública federal, representadas
em sua maioria pelas Subsecretarias de Planejamento, Orçamento e
Administração – SPOA´s, apresentam diversas fragilidades, em especial:
inadequação da qualificação e do perfil dos servidores;
quadro de pessoal deficitário;
despreparo na administração de contratos e convênios (não há
segregação de funções entre os gestores e os fiscais de contratos); e
falta de estrutura de apoio de sistemas corporativos (diárias, protocolo,
gestão de convênios, pedidos de material de expediente e de compras).
Tais fragilidades comprometem a capacidade operacional na
implementação de políticas públicas, além dessas dificuldades, a insuficiência
de desempenho das unidades responsáveis pela área meio dificulta o controle
do bom uso dos recursos públicos e, também, leva diversos órgãos a criarem
pequenas unidades de apoio administrativo, de forma duplicada, em cada
unidade responsável pelas atividades finalísticas. Diante dessa realidade
observou-se a necessidade de um conjunto de medidas objetivas que visem à
melhoria da gestão da área meio, tais como:
programas de qualificação de servidores focado nos processos de
trabalho;
intercâmbio de soluções desenvolvidas no âmbito da administração
pública, em especial os sistemas informatizados;
disseminação de práticas de gestão envolvendo todo o “ciclo de gestão”
Brasil
143
(planejamento, gestão, avaliação e controle); e
instituição de rede de consultores entre os servidores com experiência na
área.
Tendo em vista as competências da Secretaria de Gestão foi desenvolvido
em parceria com a Escola Nacional de Administração Pública – ENAP, um
programa-piloto para Desenvolvimento Gerencial voltado às SPOA´s nas
seguintes áreas temáticas: recursos humanos, contratos e convênios,
orçamento e finanças, informação e logística. O curso se constituiu de duas
fases. A primeira na qual existe exposição dialogada, exemplificações voltadas
para a realidade da administração pública, com foco em resultados e, em
especial, na realidade de cada instituição, vivências, exercícios em grupo de
aprendizagem e debates, de forma a favorecer a troca de experiências e a
assimilação do conteúdo proposto; e a segunda fase: formação de fórum de
debates em áreas temáticas referentes ao campo de atuação das
Subsecretarias de Planejamento, Orçamento e Gestão. A segunda, que contém
seminários temáticos (gestão de recursos humanos, orçamento, finanças,
convênios, contratos, informação e logística), documentação, divulgação das
melhores práticas, formação de rede de consultores e montagem de
comunidade virtual para debate e compartilhamento de conhecimentos.
O curso de divide nos seguintes módulos:
Módulo I – Contexto da administração e pública 12 horas (incluindo 4
horas de treinamento para Comunidades Virtuais): Administração Pública
Brasileira; orientação estratégica de governo – PPA 2004-2007; formação de
agenda de governo.
Módulo II – Dimensões do comportamento organizacional (21 horas):
liderança: conceitos, valores e competências; comunicação nas
organizações; negociação e processo decisório; criatividade: processo
criativo e solução de problemas; trabalho em equipe: conceitos, estratégias
e resultados; mudança organizacional.
Módulo III – Ferramentas técnicas e administrativas (32 horas): visão geral
das SPOAS: análise e melhoria de processos: conceitos e metodologia de
análise e solução de problemas; indicadores de desempenho: conceitos e
características dos diferentes tipos; gestão de conhecimento, capital
intelectual e organização de aprendizagem; gestão de pessoas: gestão por
competência e o papel do gerente processo orçamentário e financeiro da
administração pública (PPA/LDO/LOA); pagamentos de exercícios
anteriores, suprimentos de fundos e resto a pagar; processo administrativo
disciplinar; mecanismos de controles internos e externos; planejamento e
144
Brasil
gestão estratégica, monitoramento e avaliação as políticas públicas
(modelo de gestão do PPA); noções básicas de orçamento e finanças,
administração de pessoal e suprimentos, sistemas estruturantes e
governo eletrônico (SIGPLAN, SIAFI, SIAPE e SIDOR).
Módulo IV – Instrumentos e práticas de gestão (40 horas): Grupos de
aprendizagem temáticos por macroprocessos (recursos humanos,
recursos logísticos, planejamento,orçamento e finanças, tecnologia da
informação)
Módulo V – Formação do fórum temático de debate: implementação de
mecanismos de gestão do conhecimento dos assuntos referentes às
Subsecretarias de Planejamento Orçamento e Administração, a ser
coordenada pela Secretaria de Gestão. As principais ações serão:
Elaboração de política permanente de capacitação; Realização de oficinas
temáticas; Formação de rede de consultores; Divulgação das melhores
práticas de gestão; Compartilhamento das soluções de tecnologia
aplicadas.
4.2 Competências e Aperfeiçoamento da Carreira de Especialista em
Políticas Públicas e Gestão Governamental - EPPGG
O caráter generalista e transversal da carreira de EPPGG, associado às
atribuições legalmente definidas para a carreira “o exercício de atividades de
gestão governamental nos aspectos técnicos relativos à formulação,
implementação e avaliação de políticas públicas, bem assim de direção e
assessoramento em escalões superiores da administração pública federal
direta, autárquica e fundacional, em graus variados de complexidade,
responsabilidade e autonomia”, indica um eixo comum de competências
que devem ser consideradas como objeto para o curso de aperfeiçoamento
da carreira. Tais competências apontadas pela ENAP serviram como base da
proposta de curso de Aperfeiçoamento para a carreira:
Capacidade de Analisar e Decidir: visão sistêmica
Buscar Resultados: foco a identificação, análise, solução e busca de
alternativas adequadas aos recursos e à conjuntura econômica, política e
social. Além disso, exige atitudes como tomada de decisão, pró-atividade,
gerenciamento, otimização os recursos, construção, gerenciamento de
redes e parcerias; trabalho em equipe e interação com pessoas;
negociação; liderança; comunicação; inovação e modernização.
Brasil
145
Valores da Ética Pública: implica no conjunto de valores e princípios
éticos que balizam as atividades desenvolvidas.
A partir competências apresentadas a ENAP apresentou uma classificação
em três níveis: cognitivas – relacionadas à dimensão do conhecimento;
interativas – relacionadas às atitudes e instrumentais relacionadas às
habilidades. Em seguida realizou-se uma distribuição percentual entre o
conjunto de competência e a classe em que o EPPGG se encontra.Em uma
breve análise do conjunto de competências apresentado é possível perceber
que:
Competências Cognitivas – esse conjunto de competências mais voltado
ao “conhecimento formal” propriamente dito e que se caracteriza pelo
conjunto pelo domínio de conteúdos necessários ao desenvolvimento das
atividades do servidor, apresenta ao longo da carreira uma curva
decrescente. Ainda considerando que o curso de formação investe nesse
tipo de competência ela será o principal alvo de investimento nos anos
iniciais de uma carreira onde os servidores necessitam de um domínio
teórico significativo que sustente o desenvolvimento de suas atividades.
Competências Interativas – ao contrário das competências cognitivas
esse conjunto de competências voltadas essencialmente as atitudes
tornam-se fundamentais nos padrões mais altos da carreira onde as
pessoas já possuem conhecimento suficiente e necessitam de novas
posturas, novas atitudes e motivações. Nos últimos padrões da carreira as
competências interativas ou as atitudes são também mais importantes que
os conhecimentos ou habilidades que o servidor possui. A diferença entre
os servidores em padrão inicial e final na classe é o melhor desempenho
que esses possuem na aplicação dos conhecimentos adquiridos através
das atitudes. Cabe ressaltar, ainda, que atitudes não são ensinadas e sim
motivadas e desenvolvidas e é a metodologia de estímulo à mudança,
aquisição ou revisão de atitudes que precisa ser alvo das ações de
desenvolvimento. Significa que ninguém sairá líder de um curso de
liderança e sim com um conjunto de estímulos e reflexões aplicáveis em
sua realidade.
Competências Instrumentais – correspondem às habilidades,
especialmente as intelectuais. Estão associadas à capacidade de
desempenho das atividades e, portanto, relacionadas aos instrumentos. As
competências cognitivas e instrumentais são as mais fáceis de desenvolver
e são aquelas que recebem maior investimento quanto ao
desenvolvimento. As competências instrumentais ou as habilidades,
146
Brasil
igualmente o conhecimento, decrescem ao longo da carreira e são de
essencial investimento nos níveis iniciais, onde os servidores precisam
conhecer e operar as ferramentas: sistemas, documentos oficiais,
legislações, etc.
O gráfico 1 abaixo apresenta o desenvolvimento das competências ao longo
da carreira.
No curso o próprio servidor EPPGG indica o conjunto de
competências/disciplinas a serem cursadas ao longo da sua carreira (trilha), a
fixação de percentuais para as competências/disciplinas indicadas pelo EPPGG
é fundamental para que não haja uma concentração excessiva em algumas
áreas, principalmente nas competências/disciplinas interativas onde há maior
resistência e uma demanda de desenvolvimento urgente.
5. Conclusões
(Excluir todo o trecho em vermelho) A idéia de gerenciar conhecimento não
é nova. É possível remontar à década de 50 quando os pesquisadores de
inteligência artificial tentavam reproduzir em computador o funcionamento do
cérebro humano. Os sistemas especialistas tomaram impulso no início da
década de 60 e, em conseqüência, desenvolve-se a engenharia do
conhecimento, com o objetivo de instrumentalizar os analistas e
programadores para “extrair” dos especialistas seu conhecimento e traduzi-lo
em regras para os sistemas.
Em meados da década de 90, a questão do conhecimento retornou à tona,
impulsionado pelos textos de Thomas Stewart pelos trabalhos de Ikujiro
Nonaka sobre o conhecimento nas organizações e formas de gerenciá-lo.
Nonaka (1997) propôs quatro padrões para o fluxo do conhecimento em uma
organização:
de tácito para tácito ou processo de socialização: ocorre pela observação,
imitação e prática. Como não se torna explícito, dificilmente pode ser
alavancado pela organização;
de explícito para explícito ou combinação: desenvolve-se pela
combinação e desmembramento de “pedaços” do conhecimento, como na
confecção de um relatório financeiro;
de tácito para explícito ou articulação: surge quando ocorre a articulação
de conhecimentos possuídos pelo indivíduo, permitindo sua disseminação;
de explícito para tácito ou internalização, quando um novo
conhecimento disseminado passa a ser aplicado pelos indivíduos,
passando ao longo do tempo a ser internalizado.
As mudanças foram velozes e acompanharam a própria evolução da
tecnologia. Se os padrões tecnológicos atuais permitem uma Gestão cada
vez mais eficaz das organizações, a importância que as pessoas assumem
Brasil
147
é igualmente exigente, uma vez que as transformações impostas pela
sociedade do conhecimento, especialmente as inovações advindas das
novas tecnologias, requerem níveis mais elevados de qualificação
profissional capazes de permitir a conciliação dos objetivos e metas
organizações e a execução do bom desempenho.
As pessoas são significativas no desempenho organizacional, na adoção
de novas tecnologias, na criação e no compartilhamento do conhecimento.
Por este motivo, a Gestão de Pessoas vem assumindo, nas ultimas
décadas, um papel fundamental na eficácia das organizações. O que
sustenta o discurso de um novo modelo de Gestão de Pessoas é a mudança
de perfil do servidor e tal debate não foge a retomada do tema
profissionalização. Se levarmos em conta a evolução da Gestão de
Recursos Humanos no serviço público brasileiro, em especial pela adoção
e desenvolvimento de mecanismos meritocráticos, poderíamos falar em
“re” profissionalização do servidor, por meio da qual emergem a
necessidade de desenvolvimento de novas competências. A adoção dos
padrões de competências para o serviço público não significa apenas
sistematizar propostas de desenvolvimento e aperfeiçoamento
profissional, mas também estabelecer critérios para provimento dos cargos
e adequação dos perfis.
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Brasil
149
150
Brasil
2003
Agências Reguladoras
110
2004
2005
1490 1728
Perito Médico (INSS)
1500
Hospitais Universitários
(MEC)
7.700
MPS (Auditor, Anal. e Téc.
Previdenciário)
4.906
2006
TOTAL
676
4.004
1500
3.000
2042
1.549
1.350
Hospitais Próprios (MS)
9.742
1.000
8.805
3490
3.490
Professor 3º grau (MEC)
2.848
326
2.500
4.000
9.674
Professor 1º/2º grau (MEC)
1.050
103
800
1.400
3.353
Outros
8.194
8.844
12.692
9.557
39.287
24.808
12.312
22.612
21.623
81.355
Total Autorizado
Cargo
Cargos
Distribu
ídos *
Carreira
Total
%
Sem Vínculo *
Total
%
Vagos *
Total
%
DAS-1
7.265
4.276
58,86
1.710
23,54
1.279
17,60
DAS-2
5.670
3.537
62,38
1.087
19,17
1.046
18,45
DAS-3
3.903
2.311
59,21
632
16,19
960
24,60
DAS-4
2.984
1.505
50,44
726
24,33
753
25,23
DAS-5
993
433
43,61
251
25,28
309
31,12
DAS-6
204
85
41,67
67
32,84
52
25,49
21.019
12.147
57,79
4.473
21,28
4.399
20,93
Total
151
Cargo
Cargos
Distribu
ídos *
Carreira
Total
%
Sem Vínculo *
Total
Vagos *
%
Total
%
DAS-1
7.315
5.264
71,96
1.646
22,50
405
5,54
DAS-2
5.957
4.201
70,52
1.225
20,56
531
8,91
DAS-3
3.938
2.800
71,10
712
18,08
426
10,82
DAS-4
3.077
1.974
64,15
869
28,24
234
7,60
DAS-5
1.014
594
58,58
330
32,54
90
8,88
DAS-6
204
109
53,43
82
40,20
13
6,37
21.505
14.942
69,48
4.864
22,62
1.699
7,90
Total
152
DESENVOLVIMENTO PROFISSIONAL E MOBILIZAÇÃO DE COMPETÊNCIAS
NO SETOR PÚBLICO
MARGARET BARONI E JOSÉ MENDES DE OLIVEIRA*
Introdução
A melhoria da capacidade de gestão das organizações públicas nos
paêses latino-americanos é uma exigência do Estado que conta com
algumas décadas de existência. Desde o final dos anos 70, quando
assistimos ao crescente processo de mobilização social em torno da
democratização, o Estado passa a ser questionado sobre a sua eficiência
como provedor de serviços públicos e sobre sua condição institucional
como fiador da democracia. O Estado é confrontado com um duplo
desafio: tornar-se competente para responder as crescentes demandas
sociais e ser capaz de redefinir as suas relações com a sociedade.
O enfrentamento desse duplo desafio tem sido precário no transcorrer
dos anos. Por razões históricas, estruturais e conjunturais as mais
diversas, a maioria dos paêses latino-americanos privilegiou a questão
econômica como base das transformações. Não é por menos que as
últimas décadas constituem anos de sucessivos planos de estabilização
monetária e fiscal. No Brasil, até a mudança de governo no ano de 2003, a
resposta aos inúmeros problemas sociais – do desemprego á
desigualdade social – foi colocada em segundo plano pela busca do
equilêbrio macroeconômico.
O fato de que a efetividade das polêticas públicas pode esbarrar na
incapacidade de gestão do Estado tornou-se evidente para muitos paêses
a partir da década de 90. Mas a resposta para esse problema nem sempre
seguiu o caminho da formulação de uma polêtica de administração
centrada nas caracterêsticas e especificidades das organizações públicas e
de seus desafios. Não foram raras, nesse perêodo, as recorrências ao
mundo empresarial em busca de modelos e mecanismos de gestão no
pressuposto da ineficiência congênita das organizações públicas.
Em conson‚ncia, a profissionalização da função pública esteve
condicionada muitas vezes aos par‚metros da eficiência empresarial, e
essa lógica foi refletida nos programas de capacitação dos funcionários
públicos de forma nem sempre adequada.
* Margaret Baroni é servidora pública federal e atualmente diretora na Escola Nacional de
Administração Pública - ENAP e José Mendes de Oliveira é servidor público federal e
coordenador de cursos na Enap.
tel 55 61 34457086 - fax 55 61 34457167
Brasil
153
A profissionalização dos funcionários públicos requer, para além da
lógica da eficiência técnica ou instrumental, a consideração da natureza do
trabalho que realizam. Em outras palavras, é necessário observar que
qualidades são exigidas pelo exercêcio da função pública -, e que competências
devem ser mobilizadas para tal. A identificação dessas competências,
obviamente, não deve prescindir da análise das caracterêsticas do mundo atual
e dos desafios postos ás organizações públicas na contemporaneidade,
especialmente em contextos de descentralização da execução das polêticas
públicas e de necessidade de coordenação intra e inter governamentais.
O presente trabalho tem duplo objetivo: pretende discutir a capacitação no
setor público como uma estratégia de profissionalização dos funcionários
públicos, á luz do modelo da competência, e apresentar a experiência da Escola
Nacional de Administração Pública - ENAP no desenvolvimento e
implementação de cursos e programas de capacitação voltados á mobilização
de competências para o desenvolvimento técnico e gerencial nas organizações
públicas.
1. O Novo Contexto do Trabalho e o Modelo da Competência
A redefinição dos modelos de gestão dos recursos humanos aparece como
questão candente nos anos 80, quando se descortina nos cenários social e
econômico o prenúncio de uma era de maior complexidade e incertezas. Os
modelos tradicionais baseados nos princêpios da administração cientêfica, com
destaque para a lógica taylorista dos postos de trabalho, esmaecem frente aos
novos desafios da economia que se globaliza, do mercado que se torna mais
competitivo e da percepção do papel do desenvolvimento cientêfico e
tecnológico. As organizações são impelidas á busca de diferenças que as
tornem adequadas ás exigências dos consumidores, dos contribuintes e dos
cidadãos. Essa busca evidencia a necessidade da flexibilidade e de maior
velocidade decisória para responder aos desafios e enfrentar situações
inusitadas, o que afeta diretamente a estrutura das organizações públicas e o
perfil dos funcionários. Ao passo que a desconcentração e descentralização do
processo decisório se tornam obrigatórias, as organizações passam a requerer
pessoas com maior grau de autonomia e iniciativa, caracterêsticas antagônicas
á lógica do posto de trabalho que impede formas alternativas e mais produtivas
de ação.1
A adaptação das organizações não se estabeleceu de forma consensual e
pacêfica. Durante a década de 90, organizações confrontadas com a
necessidade de readaptação ao ambiente de incertezas optaram pela adoção de
modelos de gestão e ferramentas gerenciais voltados para resultados
1
Segundo a lógica do posto de trabalho, o funcionário limita-se à execução do menu de tarefas e ao fazê-lo é tolhido em sua criatividade e iniciativa.
154
Brasil
essencialmente econômicos e descuidaram-se do aspecto humano como um
fator estratégico nos processos de mudança. Para se adaptar, algumas
organizações adotaram processos de reforma ou reengenharia, e em meio a
conceitos e ferramentas, não raras ás vezes hipostasiados, chegaram a pensar
que a ferramenta ou o processo adotado, por si só, seria fator de transformação
positiva do comportamento dos gestores e funcionários em função da maior
eficiência e competitividade. Os resultados de tais medidas não livraram muitas
organizações do caos ou de heranças traumáticas. Faltava a tais organizações a
compreensão de que a din‚mica do novo contexto estabelece a mudança como
um processo permanente, exigindo das organizações um esforço contênuo de
adaptação e reinvenção, para o qual medidas cirúrgicas e pontuais não surtem
efeitos sustentáveis. Pesava na balança uma nova perspectiva, que viabilizasse
a criatividade, a iniciativa, o comprometimento e responsabilização das pessoas
com os objetivos e estratégias da organização2. Ao longo da década de 90, essa
perspectiva toma corpo no modelo da gestão de competências.
Esse modelo encontra-se na dependência do comportamento da estrutura
social e econômica. Alguns estudiosos do assunto, a exemplo de Philippe
Zarifian, associam a sustentação do modelo á própria redefinição das condições
de produtividade e desempenho das organizações em direção á economia do
serviço em oposição á economia de produção em massa. Muitos consideram
que o modelo encontra-se em construção e seu futuro não é totalmente
previsêvel. Tal fato contribui para a diversidade de definições. Para alguns
autores anglo-saxões3, o conceito está associado ao repertório de
conhecimentos e habilidades - e em alguns casos os aspectos comportamentais
-, que permitem ás pessoas a excelência no trabalho. De acordo com essa
perspectiva, as competências poderiam ser estruturadas em conjuntos de
caracterêsticas ou qualificações sujeitas ao incentivo da capacitação. Outros
autores, particularmente os franceses, tendem a observar a competência como
a faculdade de mobilizar redes de atores em volta das mesmas situações, de
compartilhar desafios, de assumir áreas de responsabilidade (Zarifian,
2003:137). Nesse caso, como salienta Joel Dutra, “podemos falar de
competência apenas quando há competência em ação, traduzindo-se em
saber ser e saber mobilizar o repertório individual em diferentes contextos”
(Dutra, 2004:30).
2
Joel Dutra observa que: “Quanto mais as organizações buscam flexibilidade e velocidade
decisória, mais dependem das pessoas; em decorrência, tornam-se mais dispostas a atender
às expectativas e necessidades que elas manifestam. As pessoas que estabelecem algum tipo
de relação de trabalho com a organização, por seu lado, procuram satisfazer a um novo conjunto de necessidades: maior espaço para desenvolvimento profissional e pessoal, manutenção da competitividade profissional e exercêcio da cidadania organizacional, entre outras,
pressionando as organizações a se estruturarem para tanto”. (Dutra, 2004:14)
3
A exemplo de Richard Boyatzis e dos integrantes do Hay/MacBer Group..
Brasil
155
Não obstante as diferenças entre anglo-saxões e franceses, a tendência
atual é considerar as duas perspectivas como complementares. Admite-se
que as pessoas podem agregar valor ás organizações como agentes de
transformação de conhecimentos, habilidades e atitudes, e tal agregação não
se reduz ao mero cumprimento de metas de produção, mas refere-se á
melhoria dos processos e á introdução de tecnologias (Dutra, 2004:31). A
noção de agente ou de sujeito da ação condiz com os dois conceitos
basilares da concepção francesa: autonomia e iniciativa. Como afirma
Zafirian, a autonomia é condição inevitável do desenvolvimento da
competência e a iniciativa seu ponto de apoio na medida em que manifesta
o engajamento do indivêduo na ação em relação a um horizonte de efeitos
(Zarifian, 2003:85-87). Para tanto, a organização deve constituir-se como
espaço din‚mico e favorável á iniciativa do indivêduo, garantindo a
mobilização dos recursos internos pessoais, que ele adquiriu, solicita e
desenvolve em dada situação, e os recursos coletivos, providenciados e
colocados á disposição pela própria organização (recursos financeiros,
capacitação, rede de ajuda mútua etc).
A abordagem francesa apresenta aspectos polêmicos que poderiam
conduzir á interpretação de que o modelo acentua a imagem do trabalhador
que se parece menos com um assalariado e mais com um artesão. É
possêvel que tais aspectos estejam presentes e que possam ser realmente
problematizados, mas há um ponto forte no modelo francês: a lucidez com
relação á necessidade da superação de uma definição taylorista do trabalho.
Embora reconheça a import‚ncia do modelo do posto de trabalho na
formalização e socialização de conhecimentos e procedimentos, a
interpretação francesa realça a circunst‚ncia de um contexto que exige um
outro tipo de profissional, ou melhor, de um outro perfil de funcionário. Esse
novo perfil requer além do domênio operacional de determinado fazer, ou da
execução de determinadas tarefas, a compreensão global do processo
produtivo e a apreensão do saber tecnológico. O que está em jogo é a
capacidade do indivêduo de refletir sobre o seu contexto e aprender com
esse processo. Pressupõe-se, além do conhecimento adquirido na trajetória
de vida, uma inteligência prática que envolve a compreensão das situações
com as quais o indivêduo se depara. Nesse caso, não se fala meramente de
uma aplicação de conhecimentos para a solução de problemas, mas da
mobilização de conhecimentos para a compreensão. A lógica já não é mais
o da mera aplicação de conhecimentos retidos, mas a do aprender a
aprender e do aprender fazendo.
A alternativa de enfrentamento de uma era de incertezas, proposta pelo
modelo, não prescreve a eficiência para a execução de tarefas, mas a
alteração do papel do trabalhador a partir do reconhecimento das
156
Brasil
caracterêsticas da sociedade moderna, ou seja, a emergência da
individualidade, o nêvel de interdependência dessa emergência - o trabalho
em rede - e a própria definição da incerteza como regra. Esse novo papel, que
inclui a autonomia e a iniciativa, é o pré-requisito para a busca de uma
invenção permanente, que explora as virtudes da instabilidade e dos eventos.
Por essa razão, a lógica do automatismo de conhecimentos e habilidades
torna-se insuficiente, bem como a percepção da competência restritamente
vinculada a ela. O novo contexto do trabalho impõe a formulação de um
conceito de competência em que estejam contemplados aspectos tais como a
tomada de iniciativa e responsabilidade do indivêduo, a inteligência prática
das situações e a capacidade das organizações em mobilizar redes de atores
em volta de objetivos comuns, de motivar o trabalho cooperativo e o
engajamento dos indivêduos.
As organizações são observadas, neste novo contexto, como comunidades
de ação, ou seja, como agregados de iniciativas e de papéis orientados por
convicções compartilhadas e por uma visão comum. De acordo com essa
perspectiva, o espaço de trabalho ganha mais densidade e complexidade em
termos da própria heterogeneidade dos grupos profissionais. Tal fato envolve
uma alteração significativa no conceito tradicional de profissão e afeta
diretamente os padrões de pertinência social e identidade dos trabalhadores.
Enquanto tais elementos dependem da inserção do indivêduo em um grupo
homogêneo de pares, segundo a versão tradicional, na comunidade da ação
o que predomina é a diversidade de formação e a riqueza de pontos de vista
diferentes, que são agregados mediante a compreensão recêproca, a
realização de acordos e a definição de objetivos em comum. Nestas
circunst‚ncias, o conceito tradicional de profissão não desaparece, mas ganha
um novo significado, ou seja, passa a incorporar a idéia de um grupo
heterogêneo de profissionais que devem julgar em conjunto a validade
recêproca de suas próprias iniciativas frente ás situações ocasionais e
ambig¸idades que enfrentam no cotidiano (Zarifian, 2003:109).
A heterogeneidade profissional e a necessidade do trabalho cooperativo,
frente ás situações de incertezas, alteram os padrões de comunicação dentro
das organizações. Ao contrário da mera transmissão de informações, que se
adequa ás operações de rotina, a comunicação ganha sentido estratégico na
construção das convicções compartilhadas e do consenso em torno de
objetivos comuns. Esse é um aspecto importante, sobretudo quando se tem
em mira o estilo gerencial e a condução de equipes. Em um contexto em que
o trabalho se torna mais coletivo e menos individual, em que as pessoas
reivindicam maior participação e responsabilidade nos processos decisórios,
a gerência se torna obrigatoriamente participativa e o conceito de liderança
sofre significativas alterações. Os dirigentes vêem-se ás voltas com novas
Brasil
157
competências. Da mesma forma que se estabelece, como um critério de
trabalho, a capacidade de negociação permanente dos funcionários nas
interfaces internas e externas á organização, os dirigentes passam a
desempenhar um papel crucial na articulação e motivação das equipes. O
mando e o exercêcio do poder verticalizado desocupam o espaço para a
introdução de um estilo gerencial mais din‚mico e participativo.
2. Modelo da Competência e Educação Profissional
Embora o modelo da competência, particularmente em sua versão
francesa, não associe o conceito a um estado ou conhecimento que se possa
adquirir por intermédio da capacitação - tendo em vista que a competência
significa mobilizar o que se sabe em determinada situação ou contexto -, não
há impedimento para se pensar até que ponto a lógica da competência
reorienta as bases da educação profissional. Corrobora essa possibilidade, a
própria tendência do modelo em não desprezar nem estabelecer relações
antagônicas entre a qualificação, entendida como os recursos adquiridos
pelo indivêduo em termos de conhecimentos, habilidades e atitudes, e o
conceito de competência. Como afirma Zarifian, a distinção entre
qualificação e competência não faz sentido, quando se percebe que a
competência é uma nova forma de qualificação ou uma maneira de qualificar
(Zarifian, 2003:37). Pesa, obviamente, nesse ponto de vista, a ênfase na
aprendizagem ou na aquisição de competências dentro das situações de
trabalho. Porém, isso não exclui necessariamente a educação formal, mas a
complementa. Admitida essa complementação, quais seriam então os
impactos da lógica da competência sobre a educação profissional?
Novamente convém observar o aspecto que consideramos mais forte no
modelo da competência, que é a sua crêtica á lógica do posto de trabalho.
Em geral, os planos de capacitação calcados nos modelos tayloristas
baseiam-se nas análises ocupacionais descritivas e conduzem ao
treinamento para a execução de tarefas. A superação desses modelos, assim
como ocorre nos processos de trabalho modernos, requer uma educação
profissional centrada no estêmulo á autonomia e iniciativa. Além do
domênio operacional, incide sobre a efetividade da formação a exigência de
um processo de aprendizagem compatêvel com o desafio da construção de
um sujeito mais reflexivo, capaz de compreender o processo produtivo no
qual se insere e de decidir quando confrontado com situações inusitadas ou
problemáticas. A formação profissional, portanto, deve basear-se em
estratégias que viabilizem o efetivo acesso dos profissionais ás conquistas
cientêficas e tecnológicas da sociedade, em oposição á mera aprendizagem
de técnicas de trabalho ou desempenho de tarefas. Como salienta Francisco
Aparecido Cordão, Presidente da C‚mara de Educação Básica do Conselho
158
Brasil
Nacional de Educação em 2003, a função central dessa nova educação
profissional é “preparar as pessoas para o exercêcio da cidadania e para o
trabalho, em condições de influenciar o mundo do trabalho e modificá-lo, de
modo a desenvolver um trabalho profissional competente”.4
Compreende-se como profissional competente, nesse caso, aquele
indivêduo que desenvolve a capacidade de procurar alternativas para
solucionar problemas e situações novas ou inusitadas no ambiente de
trabalho.
No Brasil, essa nova lógica da formação profissional está presente nas
diretrizes curriculares do ensino profissional de nêvel técnico. O Conselho
Nacional de Educação estabelece, no Art. 6º da Resolução CNE/CEB nº
04/1999, a competência profissional como a capacidade de mobilizar,
articular e colocar em ação valores, conhecimentos e habilidades,
necessários para o desempenho eficiente e eficaz de atividades requeridas
pela natureza do trabalho, e explicita, no Parecer CNE/CEB 16/199, que
alguém tem competência profissional quando constitui, articula e mobiliza
valores, conhecimentos e habilidades para a resolução de problemas não
só rotineiros, mas também inusitados em seu campo de atuação
profissional, agindo eficazmente diante do inesperado e do inabitual,
superando a experiência acumulada transformada em hábito e liberandose para a criatividade e a atuação transformadora.
Guardadas as diferenças entre as escolas técnicas e as escolas de
capacitação profissional que atuam fora do sistema oficial de ensino, as
diretrizes não deixam de ser válidas para ambos os casos. O compromisso
da escola com o desenvolvimento crescente da autonomia intelectual,
com a criatividade e iniciativa do educando, ou mais precisamente com
um modelo de aprendizagem que ensine o educando a aprender a
aprender, para que possa dar continuidade ao processo de aprendizagem
de forma autônoma associando a educação, o trabalho, a ciência e a
tecnologia em sua trajetória ou itinerário profissional, pode ser
perfeitamente adequado aos planos ou programas de capacitação em
outros centros de capacitação. O que se persegue é a formação de um
educando com algumas caracterêsticas essenciais: capacidade para
resolver problemas, comunicar idéias, tomar decisões, ter iniciativa, ser
criativo e apresentar crescente grau de autonomia intelectual. Tais
caracterêsticas não seriam, certamente, questionadas por qualquer
formulador de planos de capacitação nas organizações privadas ou
públicas, principalmente se ele estiver atento aos desafios que as
organizações modernas devem responder.
4
Citação retirada da introdução ao livro de Zarifian (Zarifian, 2003:27).
Brasil
159
O modelo da competência redefine a abordagem da formação profissional
ao estabelecer a atividade de trabalho como integrante do processo de
aprendizagem. Aprender com a própria atividade significa aumentar o grau
de abstração e a confrontação com os conhecimentos já adquiridos. A
mobilização de conhecimentos implica a renovação do repertório ou a
aquisição de novos conhecimentos. As organizações apresentam situações
que sugerem uma corrente de aprendizagem, que pode ser apoiada pela
capacitação formal. Tomando como referência os conceitos de Zarifian, é
possêvel configurar essas situações da seguinte forma:
Ilustração 1 - Adaptado de Zarifian, 2003:176.
Depreende-se dessa corrente de aprendizagem a idéia da formação
contênua dos indivêduos. A situação formativa não é o fim da corrente, mas
o reinêcio do processo para novas rotinas, novos questionamentos e novos
conhecimentos. Dessa forma, não só o funcionário adiciona valor
profissional ao seu currêculo de competências, mas, sobretudo, agrega
valor ao patrimônio de conhecimentos da organização. Fica evidente,
portanto, que o investimento em programas de capacitação e
desenvolvimento, ao contrário de opor-se, pode constituir apoio essencial
para que os funcionários e dirigentes potencializem as capacidades exigidas
pelo novo contexto de trabalho ou pelas situações a que se sujeitam nas
organizações modernas.
160
Brasil
A percepção da import‚ncia da formação contênua tem se tornado mais
abrangente á medida que as organizações e suas lideranças reconhecem a
relev‚ncia dos indivêduos como elemento estratégico. Quando isso ocorre,
as organizações tendem a alterar as suas opções no que se refere á adoção
de programas ou planos de capacitação. A tendência é a opção por
programas mais longos e integrados, com foco na mobilização de
competências e redução da preocupação com o automatismo para a execução
de tarefas. Os treinamentos por catálogo, geralmente fragmentados, podem
estar com os seus dias contados. As evidências apontam para a crescente
adoção da capacitação permanente, voltada para os objetivos e resultados
organizacionais. Tornam-se mais freq¸entes as soluções de programas capazes
de refletir a lógica e as exigências dos processos de trabalho de acordo com a
realidade de cada organização.
Em suma, as mudanças societais e o contexto de incertezas têm
impulsionado as organizações, principalmente as de caráter empresarial, para
a redefinição dos modelos de gestão dos recursos humanos e das polêticas de
desenvolvimento. Dentre as alternativas, localiza-se o modelo da competência.
Porém, qual é a validade dos diagnósticos, e da adoção desse modelo, em se
tratando de organizações públicas? Estão as organizações do setor público
sujeitas ao mesmo contexto de incertezas? Quais são os seus desafios? Os
conceitos do modelo de competência são adequados aos currêculos dos
centros de capacitação e escolas de governo do setor público?
3. Modelo da Competência e Organizações Públicas
As mudanças societais desencadeadas a partir da crise econômica dos anos
70 não são um fenômeno isolado de um paês ou de uma região. Um aspecto
fundamental da contemporaneidade que se torna mais visêvel a partir da
década de 80 é precisamente a interdependência das economias no cenário
mundial. Portanto, o que denominamos como era das incertezas abarca todas
as regiões do globo, ainda que os desafios e as respostas a estes desafios
sejam diferentes entre as diversas sociedades, tendo em vista o processo
histórico e o padrão de desenvolvimento de cada uma delas. Da mesma forma,
não há como admitir que tais mudanças restringem-se a um espaço especêfico
da sociedade, porque constituem fenômenos estruturais, ainda que seus
efeitos amoldem-se ás caracterêsticas das diversas organizações sociais.
No entanto, não há por que censurar aqueles que apontam as diferenças
entre organizações públicas e empresariais. Certamente elas existem,
principalmente no que diz respeito aos seus objetivos, embora similitudes
também possam ser encontradas em procedimentos técnicos e gerenciais. O
nosso propósito não é polemizar a questão, mas compreender em que sentido
as mudanças sociais, econômicas e polêticas a partir da década de 80 afetaram
Brasil
161
as organizações públicas e até que ponto o modelo de competência constitui
uma resposta para alguns dos desafios estabelecidos a partir de então,
particularmente no que se refere ao contexto do trabalho no setor público e á
gestão de pessoas. Para tanto, consideramos relevante observar que o Estado
nos paêses latino-americanos, devido ao seu papel histórico de protagonista
do desenvolvimento social e econômico, encontra-se a partir da década de 80
frente a um duplo desafio, que, em nossa concepção, será em maior ou menor
grau objeto de enfrentamento dos projetos de reformas desenvolvidos nas
décadas seguintes: o da construção de uma máquina administrativa eficiente
e, ao mesmo tempo, democrática. Como destaca Kliksberg:
“A década de 80 é cenário de intensas lutas dos povos da região no
sentido de fazer avançar processos democratizantes, bem como de
afiançar e consolidar as democracias existentes. Há uma consciência
crescente, no quadro dessas lutas, do papel-chave da administração
pública no processo de desenvolvimento democrático. Por um lado, a
máquina no Estado, um dos protagonistas centrais do desenvolvimento
histórico da região, pode desempenhar papéis determinantes na criação
de condições favoráveis á consolidação democrática, ou, pelo contrário,
obstruê-la e debilitá-la. Por outro lado, a capacidade do Estado
democrático de produzir uma gestão eficiente foi tomada, repetidamente,
como teste de sua própria legitimidade. Nesse sentido, o sistema
democrático apresenta, potencialmente, condições estruturais que, do
ponto-de-vista da moderna teoria organizacional, são altamente
favoráveis á eficiência, do mesmo modo que as possibilidades de
identificação, motivação, elaboração coletiva de decisões, informação
aberta, deliberação etc. Além de ser o sistema democrático o modelo com
melhores possibilidades de enfrentar a crise, constitui também o
referencial apropriado para a estruturação da administração pública
necessária”. (Kliksberg, 1992:27)
Embora o momento histórico, quase três décadas depois, seja outro,
acreditamos que algumas demandas mantêm-se atuais e permanecem como
desafios para o Estado e para a administração pública na América Latina.
Malgrado os debates-ardis durante a década de 90, que sobejaram o
discurso do Estado mênimo e a incapacidade congênita do setor público
(Kliksberg, 1992:31-40), os anos noventa foram importantes para evidenciar, até
mesmo com a contribuição das desditosas experiências de downsizing e de
modismos, que a busca da eficiência nas organizações públicas não pode se
sustentar na mistificação dos meios nem se deixar constranger pela lógica
formalista das normas inflexêveis. Nesse sentido, concordamos com Kliksberg
quando afirma que, para se obter transformações significativas nas
162
Brasil
organizações públicas, é “necessário incidir mais além das formas, em
dimensões substantivas, tais como a mudança das correlações de poder, o
desenvolvimento de motivações e novas atitudes, a alteração de valores”
(Kliksberg, 1992:50). Com outras palavras, encontramos aqui uma exigência
equivalente á superação da lógica taylorista.
O atendimento das demandas sociais em condições quase sempre
permanentes de escassez de recursos impõe escolhas e a otimização dos
gastos públicos, e essa questão não se resolve apenas com medidas de
contenção orçamentária e financeira; requer alternativas que redundem em
soluções efetivas sem prejudicar a produtividade das organizações e,
conseq¸entemente, o atendimento adequado das demandas sociais. Por essa
razão, a capacidade de gerenciar situações complexas de forma criativa passa
a ser um fator importante e uma exigência para o reconhecimento e
legitimidade das organizações públicas. ¿ semelhança do que ocorre nas
empresas, a lógica do automatismo de conhecimentos e habilidades é
insuficiente para responder a essa exigência. A mobilização de repertórios
individuais e o investimento na autonomia dos funcionários passam a ser
critérios de sucesso também na administração pública. Não obstante a natureza
legalista dos procedimentos no setor público, que não raras vezes oculta
incompetências, há espaços para que uma gestão inteligente possa acontecer,
baseada na tomada de iniciativa, no poder da cooperação e na responsabilidade
profissional. É provável que o grande desafio das organizações públicas seja
justamente esse: tornar-se uma comunidade de ação produtiva e
compromissada com resultados que beneficiem os cidadãos5 e que trabalhe de
modo transparente.
4. Capacitação Baseada em Competências: A Experiência da ENAP
No Brasil, a preocupação das organizações em contar com funcionários
eficientes e motivados tem conduzido organizações públicas, a exemplo do
Tribunal de Contas da União, da Caixa Econômica Federal e do Banco Central
do Brasil6, a buscar alternativas no modelo da competência para a gestão de
pessoas. Essas iniciativas são observadas com atenção pela Escola Nacional de
Administração Pública – ENAP, que tem especial interesse em refletir sobre o
tema em função de seus programas de capacitação. Na condição de Escola de
Governo, a ENAP apresenta em sua própria missão o compromisso de
desenvolver competências de servidores públicos para aumentar a
5
Esta ação compromissada corresponde ao que Alecian e Foucher definem como gerenciamento responsabilizante.
6
A experiência dessas e de outras organizações brasileiras encontra-se sumarizada no livro
Gestão por Competências em Organizações de Governo publicado pela Escola Nacional de
Administração – ENAP.
Brasil
163
capacidade de governo na formulação, implementação e avaliação das
polêticas públicas.
Esse compromisso foi realçado com a recente publicação do decreto que
instituiu a Polêtica e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da
Administração Pública Federal brasileira (Decreto nº 5.707 de 23/02/2006). Ao
fazê-lo, o Governo brasileiro ampliou a import‚ncia do tema para todas as
organizações públicas. Em primeiro lugar, porque estabelece como uma das
finalidades da Polêtica a “adequação das competências requeridas dos
servidores aos objetivos das instituições, tendo como referência o plano
plurianual” (Art. 1º - Inciso I) e, em segundo lugar, porque define, para os fins do
Decreto, a capacitação como o “processo permanente e deliberado de
aprendizagem, com o propósito de contribuir para o desenvolvimento de
competências institucionais por meio do desenvolvimento de competências
individuais” (Art. 2º - Inciso II). Dessa forma, todas as escolas de governo
vinculadas áAdministração Pública Federal obrigam-se a considerar o conceito
de competência na construção de seus currêculos, assim como as diversas
organizações públicas passam a considerá-lo na formulação de seus planos de
capacitação.
Certamente a difusão do conceito e dos métodos a ele associados irá requerer
tempo de maturação e absorção por parte das instituições, isto é, envolverá um
processo de aprendizagem, no que as Escolas de Governo, a exemplo da ENAP,
poderão desempenhar importante papel. Nessa direção, a ENAP tem atuado
desde o ano de 2004, buscando não só pensar modelos de programas de
capacitação, que possam estimular o desenvolvimento de novas competências
no setor público, como também a adoção de metodologias de mapeamento em
apoio ao esforço das organizações na construção de planos de capacitação
alinhados com as estratégias das instituições e com as diretrizes de governo.
Pode-se assegurar que o compromisso da Escola calca-se em princêpios que
se assemelham áqueles estabelecidos pelo Conselho Nacional de Educação para
as escolas técnicas brasileiras. Para além do ensino restrito á transmissão de
informações, a ENAP persegue a construção de programas de capacitação
compatêveis com a autonomia intelectual dos servidores, com o estêmulo á
iniciativa e criatividade organizacional e individual, de acordo com uma filosofia
de ensino em que o mais importante é o aprender a aprender. O intento é que
também os trabalhadores do setor público possam associar educação, trabalho,
ciência e tecnologia em sua trajetória profissional, agregando valor ás
organizações. Nesse sentido, a Escola tem investido, na área da educação
continuada, em três linhas de trabalho que merecem destaque e sobre as quais
discorreremos a seguir: 1) implementação de oficinas para a difusão da
metodologia de mapeamento de competências em apoio á formulação dos
planos de capacitação das organizações; 2) construção de programas de
164
Brasil
capacitação integrada, que permitam a visão sistêmica dos processos
produtivos no setor público, reforçando a compreensão dos contextos de
trabalho nas organizações; 3) desenvolvimento da capacidade de gestão dos
processos administrativos e das polêticas públicas.
4.1 O Projeto das Oficinas de Mapeamento de Competências
A primeira percepção de que havia, e ainda há urgência na adoção de um
mecanismo de suporte á formulação dos planos de capacitação nas
organizações públicas nasceu da avaliação das demandas de capacitação
encaminhadas á ENAP pelas organizações públicas. Além da forte evidência de
que muitos planos não se baseavam em levantamentos de necessidades
realistas, o aspecto mais perceptêvel era o voluntarismo presente nas opções de
cursos solicitados, realçando não rara ás vezes o divórcio entre as demandas de
capacitação e as diretrizes dos órgãos e do próprio Governo. Essa percepção foi
corroborada quando algumas organizações, ciosas de sua dificuldade em
compatibilizar o investimento em capacitação com resultados efetivos no
trabalho, buscaram o apoio da Escola para adquirir know-how a fim de formular
seus planos de capacitação. Tais ocorrências evidenciaram a relev‚ncia de
capacitar as organizações para a mobilização de competências segundo as suas
diretrizes e planos estratégicos.
A opção da ENAP não se restringiu á oferta de seu catálogo de cursos de uma
forma convencional, mas avançou no sentido de propor ás organizações uma
metodologia de mapeamento de competências que pudesse apoiá-las na
formulação de seus planos. Dessa forma foi concebida a oficina Metodologia de
Mapeamento de Competências para Elaboração de Planos de Capacitação, cujo
principal objetivo é permitir a compreensão e apropriação de um método de
trabalho, a partir do qual a própria organização poderá conduzir, de forma
autônoma, o seu processo de mapeamento das competências essenciais7 e a
posterior formulação dos planos de capacitação. Este é um aspecto importante
que altera a lógica das consultorias externas, tão presentes e nem sempre
produtivas, nas organizações públicas. O objetivo é mobilizar a competência das
organizações, para lidar de uma forma proativa com o desenvolvimento de seu
pessoal.
7
O significado dessa expressão não se confunde integralmente com aquele admitido por
Hamel e Prahalad, que observam a competência essencial em termos da combinação de
recursos, capacitações e processos organizacionais que permite à empresa diferenciar-se em
relação a seus concorrentes, assegurando-lhe vantagem competitiva. Em parte a definição se
aplica às organizações públicas, excetuando-se em muitos casos a validade da vantagem
competitiva, que, provavelmente, teria mais sentido em se tratando de empresas estatais.
Poder-se-ia dizer que a primeira parte da definição é apropriada para a maioria das instituições públicas, desde que a referida combinação esteja assegurando, mais que a concorrência, a
eficiência e a efetividade das organizações no atendimento das demandas sociais.
Brasil
165
Por essa razão, os participantes são convidados á definição de um marco
conceitual próprio, que deverá ser apropriado consensualmente, e á
identificação e definição das competências necessárias tendo como base a
análise da missão, dos valores, da cultura e dos desafios da organização. Não
obstante a abordagem da literatura nacional e internacional sobre o tema, os
participantes da oficina são estimulados a pensar sua própria base conceitual,
observando a sua realidade organizacional e suas práticas de trabalho, como
um recurso de aprendizagem e, sobretudo, de identificação, reforço e
entendimento comum dos conceitos, que deverão ser praticados no ambiente
organizacional.
A oficina abrange atividades de apresentação do conceito de competência
segundo a literatura especializada e entidades, nacionais e internacionais, que
trabalham com a gestão de competências; trabalho em equipe para a
formulação de um conceito de competência que poderá ser apropriado pela
organização; explicitação dos marcos do planejamento estratégico, das
competências institucionais, funções ou principais processos de trabalho da
organização; trabalho em equipe para a identificação de competências
necessárias para a gestão estratégica da organização nos seus desafios
institucionais e a definição das competências identificadas.
Todas as atividades são desenvolvidas com a orientação de um facilitador e
não há a pretensão de que, ao término, os participantes saiam com uma
solução que deverá ser imposta á organização como se fosse a ideal ou
definitiva. O verdadeiro trabalho de mapeamento ocorre dentro da organização
com a mobilização de gerentes e servidores mediante a ação do grupo treinado
na oficina. Esse grupo será o elemento difusor do método e condutor do
mapeamento dentro da organização. O envolvimento e o compromisso dos
dirigentes são fundamentais para que o mapeamento aconteça e gere
subsêdios para a elaboração dos planos de capacitação.
Na segunda etapa a oficina aborda a estrutura e funcionamento de um
instrumento gerencial informatizado (CapacitA«√O) desenvolvido pelo Serviço
Federal de Processamento de Dados – SERPRO em parceria com a Secretaria de
Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Este sistema
possibilita o registro dos dados levantados no mapeamento de competências,
com vistas á elaboração dos planos de capacitação. Ele permite a identificação
de lacunas entre as competências atuais (auto-avaliação feita pelos servidores)
e as competências requeridas (avaliação feita pelos coordenadores e gerentes).
O sistema vincula competências gerenciais, técnicas e comportamentais dos
servidores a objetivos organizacionais. O trabalho culmina com a realização
efetiva do mapeamento.
O interesse pelo tema e o número de organizações que demandam as
oficinas é significativo e, certamente, crescerá com a Polêtica Nacional de
166
Brasil
Desenvolvimento de Pessoal. Em 2005, a ENAP atendeu vários Ministérios e
unidades vinculadas – a exemplo dos Ministérios da Indústria e Comércio;
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e Ministério das Cidades
-, que se interessaram pela abordagem da competência como uma alternativa
para a formulação de seus planos de capacitação. Esse interesse é importante
porque é revelador de uma preocupação que parece transcender a lógica do
treinamento ou da capacitação para o desempenho exclusivo de tarefas. Notase, nas oficinas, que os servidores estão conscientes de que não basta aplicar
recursos em programas de capacitação desalinhados ou focados em soluções
não integradas. É possêvel observar que os participantes preocupam-se com a
efetividade dos programas e projetos em que trabalham e com a compreensão
global do processo produtivo no qual se inserem.
A expectativa da Escola, neste momento, é o recebimento de demandas de
capacitação das organizações que têm participado das oficinas. A verificação da
adequação, coerência e qualidade dessas demandas, em função das próprias
diretrizes das organizações, constituirá um bom indicador da efetividade da
aplicação da metodologia de mapeamento das competências.
4.2 Os Programas de Capacitação Integrada
Um dos aspectos mais marcantes da lógica taylorista é a separação entre
aqueles que pensam e os que executam dentro das organizações (Alecian;
Foucher, 2001:100). Essa separação é o reflexo de uma divisão rêgida de papéis
e de atribuições que não favorece a compreensão do indivêduo de sua inserção
no processo produtivo. Essa separação acentua a alienação do sujeito e, por
conseq¸ência, arrefece a sua motivação no trabalho. Quando essa lógica se
estende para os planos de capacitação, tem-se o fac-sêmile da mesma
separação e o foco predominante passa a ser o treinamento para o
desempenho de tarefas.
Opondo-se a essa lógica, a ENAP estabeleceu como uma de suas metas a
partir de 2004, a revisão de seus cursos com o objetivo de tê-los constituêdos
em programas de capacitação. O conceito de programa é utilizado para
designar um conjunto de cursos ou módulos concatenados de tal forma que
possam refletir o contexto e o fluxo dos processos de trabalho em sua êntegra.
Embora não se tenha a pretensão de que a capacitação por si só impeça a
fragmentação no espaço organizacional, a concepção dos programas visa,
sobretudo, garantir que o funcionário tenha a compreensão das interfaces e
interdependências das ações no contexto do trabalho, e consiga perceber as
implicações de tais interdependências no alcance dos objetivos da organização.
Essa compreensão constitui um passo importante na superação do sentimento
de isolamento, alienação ou desmotivação que a execução de tarefas estanques
pode provocar.
Brasil
167
A Escola tem buscado a interlocução com as diversas áreas da Administração
Federal que lidam com as atividades essenciais e estruturantes de governo, tais
como, planejamento, orçamento, logêstica e recursos humanos, para a
construção de programas que ofereçam a capacitação necessária á mobilização
de competências nestas áreas. Até este momento, a Escola já desenvolveu e
ofertou o Programa de Capacitação em Gestão da Logêstica Pública, o Programa
de Capacitação em Gestão de Pessoas e o Programa de Capacitação em Gestão
do PPA8. Atualmente desenvolve o Programa de Capacitação em Gestão
Orçamentária e Finanças Públicas em parceria com a Secretaria de Orçamento
Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão pra ofertá-lo em
2007.
4.2.1 O Programa de Capacitação em Gestão da Logêstica Pública
O Programa de Capacitação em Gestão da Logêstica Pública foi organizado
com a atenção direcionada para os servidores que atuam na gestão de
suprimentos nas organizações públicas. Embora a ENAP já oferecesse, antes de
2005, opções de capacitação para esse público, a exemplo dos cursos de
Licitações e Contratos, Sistemas de Registro de Preços e Formação de
Pregoeiros, dentre outros, percebeu a import‚ncia e urgência em estabelecer um
nexo entre esses cursos de tal forma que pudessem permitir uma perspectiva
global dos processos de aquisição no setor público e, assim, garantir a oferta de
alternativas de capacitação úteis e efetivas para os profissionais da área.
A interlocução com as organizações públicas e a observação da realidade
administrativa evidenciaram a necessidade da construção de uma nova
perspectiva para a capacitação em logêstica de suprimentos no setor público.
Uma nova abordagem sustentada na visão de conjunto e no uso de tecnologias
para a otimização do trabalho gerencial e técnico. Condutas excessivamente
operacionais e fragmentação das atividades têm impedido uma percepção
integrada das várias fases que constituem o processo e facilitado a perda da
eficiência.
Avanços tecnológicos e uma maior complexidade do mercado de bens e
serviços têm imposto, por sua vez, desafios aos gestores e técnicos da área de
suprimentos no sentido da aquisição de novos conhecimentos e habilidades. A
crescente expansão da tecnologia tem favorecido a adoção de sistemas
eletrônicos para a aquisição de bens e serviços no setor público9, uma
8
O Plano Plurianual – PPA – é o modelo integrado de planejamento, orçamento e gestão por
programas, adotado pelo Estado brasileiro a partir da Constituição de 1988. Este modelo tem
como fundamento, dentre outros: organizar em programas todas as ações de governo; proporcionar alocação de recursos nos orçamentos anuais compatêveis com o Plano e com o
desempenho dos programas; melhorar o desempenho gerencial da administração pública;
estimular parcerias com Estados, Municêpios e o setor privado; explicitar a distribuição regional de metas e gastos e dar maior transparência à aplicação dos recursos e seus resultados.
168
Brasil
modalidade que simplifica o trabalho e reforça a transparência no processo de
compras, e requer para a sua operacionalização, capacitação adequada. Além do
domênio de tecnologias, observa-se também a import‚ncia da adoção de uma
perspectiva, ao mesmo tempo crêtica e estratégica, sobre o mercado de
fornecedores por parte dos servidores que atuam na área de suprimentos. Esse
é um pré-requisito essencial para garantir o princêpio da melhor aquisição em
defesa do interesse público.
Portanto, o Programa foi concebido com a preocupação em evitar o
parcelamento do conhecimento ou a percepção fragmentada do processo de
trabalho, reforçando-se a visão sistêmica do ciclo logêstico da gestão de
suprimentos no setor público desde o momento do planejamento na précompra até o momento de acompanhamento dos contratos. Esse ciclo da
logêstica encontra-se representado na Ilustração 2.
Ilustração 2 - Programa de Capacitação em Gestão da Logêstica Pública - ENAP, 2005.
9
O Governo brasileiro estabeleceu, por intermédio do Decreto 5.450 de 1/06/2005, a modalidade Pregão Eletrônico como modalidade preferencial para a aquisição de bens e serviços nos
órgãos federais da administração direta, fundos especiais, autarquias, fundações públicas,
empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou
indiretamente pela União.
Brasil
169
Ainda que os conteúdos de alguns cursos possam ser recomendados
especialmente para coordenadores e gerentes, devido á abordagem, extensão e
profundidade de seus conteúdos, o objetivo não é fragmentá-los rigidamente em
função de públicos distintos. É relevante que os gestores e técnicos tenham a
percepção de todo o processo, e que a partir dessa percepção possam refletir de
forma crêtica e proativa sobre a gestão da logêstica pública e suas relações com
as macro-funções da organização, além de conhecer e aplicar instrumentos que
possam otimizar a eficiência, a eficácia e a efetividade dos processos de aquisição
em suas organizações.
4.2.2 O Programa de Capacitação em Gestão de Pessoas
Uma administração pública ágil, eficiente, transparente e democrática
necessita da qualificação de seus servidores e da mobilização de competências
para tal.
O Programa de Capacitação em Gestão de Pessoas foi concebido para oferecer
aos servidores públicos, responsáveis pela gestão de recursos humanos, a
oportunidade para refletir sobre as principais questões e desafios que são postos
atualmente para o desenvolvimento de competências no setor público. A
proposta desse Programa é fornecer a esses profissionais um sistema de
capacitação modular de acordo com as necessidades e disponibilidade de tempo
dos servidores. A montagem dos módulos de ensino é norteada pelo conceito de
aprendizado que a UNESCO tem promovido: aprender a fazer, aprender a
aprender, aprender a ser e aprender a conviver. Essas referências encontram-se
na orientação pedagógica e na abordagem dos conteúdos de cada módulo.
O público-alvo preferencial são coordenadores gerais, gerentes e equipes
técnicas que atuam nas coordenações de recursos humanos dos diversos órgãos
da Administração Pública Federal. O foco direcionado para esse público tem
especial relev‚ncia, porque constitui desafio atual a mudança de uma cultura e
atuação departamental, ainda predominante nas áreas de recursos humanos,
para uma inserção mais estratégica desses setores nas organizações. A redução
da atuação dessas áreas ás atividades de um departamento de pessoal
convencional, além de enfraquecer o próprio setor como um potencial agente de
articulação da polêtica de pessoal dentro da organização, reforça a tendência dos
planos de capacitação elaborados de forma desarticulada. Resgatar as áreas de
recursos humanos, transformando-as em áreas estratégicas, é fundamental para
incentivar a construção de uma comunidade de ação como a definimos
anteriormente.
O Programa busca se constituir num elemento de reforço para a construção de
uma gestão estratégica de pessoas no setor público. A composição dos cursos
propõe uma visão sistêmica da gestão de pessoas em inter-relação com os
demais processos organizacionais.
170
Brasil
O Programa está organizado em três linhas de ação com módulos de
sensibilização destinados aos coordenadores-gerais das áreas de RH; módulos
de sensibilização destinados aos coordenadores e equipes das áreas de RH e
módulos instrumentais destinados aos coordenadores e equipes das áreas de
RH.
O Programa abrange os seguintes temas: tendências em gestão de pessoas
no setor público; sistemas de administração de pessoal; legislação de pessoal
como instrumento de gestão; gestão das relações de trabalho; gestão de
processos de mudanças; estilos de gerenciamento; papel do gerente na gestão
do desempenho de equipes, gestão por competências e capacitação;
legislação de pessoal; cadastro de pessoal, pagamento de pessoal, extrator de
dados, cadastro de ações judiciais e concessão de benefêcios a servidores.
Cada tema constitui um curso e, embora os temas estejam interrelacionados, os cursos são independentes. Há módulos indicados
preferencialmente para uma ou outra categoria que compõe o público-alvo. O
Programa mantém em destaque tanto os temas instrumentais ou
operacionais, necessários ao uso eficiente dos sistemas de pessoal, quanto a
perspectiva de conjunto, a visão integrada dos processos e a compreensão
estratégica do sistema de gestão de pessoas.
4.2.3 O Programa de Capacitação em Gestão do PPA
O Programa de Capacitação em Gestão do Plano Plurianual – PPA tem o
objetivo de mobilizar os agentes envolvidos na gestão dos programas e ações
governamentais, para utilizar técnicas de planejamento, orçamento e gestão,
além do desenvolvimento de habilidades em gerenciamento, liderança e
negociação, visando á melhoria da gestão das polêticas públicas e a realização
efetiva dos objetivos traçados pelo Governo. O público-alvo é constituêdo
pelos gerentes de programas do PPA, gerentes executivos, coordenadores de
ação, técnicos das unidades de monitoramento e avaliação dos Ministérios e
equipes executoras do PPA. O Programa de Capacitação reúne conteúdos
técnicos e gerenciais em módulos de ensino organizados de tal forma que os
servidores possam ter acesso aos ferramentais que auxiliem a eficiência
técnica em planejamento e gestão orçamentária, sem descuidar-se da
compreensão sistêmica do ciclo de gestão do PPA. Tem-se nesse Programa a
mesma intenção de se evitar a visão fragmentada do contexto e dos processos
de trabalho.
O Programa de Capacitação abrange os seguintes temas: planejamento
estratégico e elaboração e gestão do PPA; gestão integrada de recursos;
elaboração e acompanhamento de convênios e termos de parceria; elaboração
e gerenciamento de projetos; gestão orçamentária e financeira; elaboração e
execução do orçamento público.
Brasil
171
Além desses módulos, há no Programa cursos destinados á mobilização
de competências gerenciais como liderança, gerenciamento de equipes,
negociação e gestão de conflitos. Esses cursos são produtos do esforço da
Escola para o apoio ao desenvolvimento da capacidade de gestão nas
organizações públicas, conforme descrevemos a seguir.
5. Desenvolvimento da Capacidade de Gestão
Um dos aspectos fundamentais observados nos contextos de grandes
transformações e elevada complexidade, como é a situação das
organizações públicas, é a necessidade do desenvolvimento da capacidade
de gerenciar tais complexidades. Kliksberg já notara este aspecto quando
realizou suas ponderações sobre a reforma do Estado na América Latina no
final da década de 80 (Kliksberg, 1992). Para enfrentar circunst‚ncias que
envolvem não só a eficiência e eficácia administrativa, mas, destacadamente,
o desafio da viabilização do desenvolvimento social e da ampliação da
democracia, as organizações públicas precisam mobilizar talentos para os
quadros gerenciais e aumentar sua capacidade de gestão.
Essa mobilização de talentos envolve o desenvolvimento de habilidades
técnicas e relacionais voltadas á ação. Como salientam Alecian e Foucher, o
gerenciamento é um trabalho, uma ocupação e não um processo abstrato
(Alecian; Foucher, 2001:22). A complexidade que envolve as organizações
interna e externamente exige, cada vez mais, gestores não só capazes de
iniciativa, celeridade e eficiência na ação, mas ciosos de seu contexto de
atuação e com competências necessárias para pensar ou refletir o mundo no
qual se inserem. Além dos diversos fatores de ordem macroestrutural –
sociais, culturais, econômicos e polêticos -, as organizações em si constituem
universos que exigem compreensão além da mera aplicação de técnicas
administrativas formais. Nesse aspecto, são apropriadas as observações de
Kliksberg:
“As organizações têm uma densa e multifacetada vida interna, nutrida
por processos polêticos, sociológicos, psicossociais, antropológicos,
econômicos, que definem, em conjunto, sua din‚mica efetiva. Conceitos
tais como luta pelo poder, liderança, cultura organizacional, não
constituem abstrações cientêficas, mas intentos de apreender
fenômenos cotidianos de grande influência no comportamento
organizacional” (Kliksberg, 1992:48).
Gestores têm que ser talentos capazes de conduzir outros talentos de
forma estratégica e orientada por princêpios éticos. Para agir dessa forma, os
gestores precisam tomar consciência da sua própria ação e do papel que
podem estar exercendo como lêderes. Além disso, é mister que reúnam
172
Brasil
conhecimentos, habilidades e atitudes que viabilizem o gerenciamento
eficiente das pessoas e o gerenciamento operacional dos meios10.
Portanto, esse é um segmento organizacional que constitui público
preferencial para programas de capacitação. Dele dependem em grande
parte o alcance dos objetivos organizacionais e a mobilização das pessoas
em função desses objetivos. Por essa razão, a ENAP tem dedicado linhas de
trabalho voltadas especialmente para esse público. Embora o conjunto de
ações implementadas pela Escola, incluindo os Programas de Capacitação
descritos anteriormente, possam ser consideradas ações de apoio ao
desenvolvimento da capacidade de gestão das organizações públicas, alguns
projetos de capacitação mais direcionados para os dirigentes e gerentes trazem
contribuições especêficas. Esse é o caso de cursos cujos temas têm privilegiado
as competências relacionadas ao planejamento estratégico, a liderança, a
negociação, a gestão de conflitos e o gerenciamento de equipes, como resposta
ao desafio que a Escola se colocou em fevereiro de 2003 na busca para tornarse a primeira opção em capacitação de dirigentes públicos, disseminando
conceitos e tecnologia inovadores por meio de produtos capazes de atender
problemas estratégicos de gestão.
Os conteúdos dos cursos para dirigentes e gerentes estão direcionados para
os desafios e requisitos singulares da liderança e partem dos pressupostos de
que a liderança é um processo de influência observável e que pode ser
apreendida; que a reflexão é condição sine qua non para os lêderes enfrentarem
contextos de mudanças e moldar novas soluções, agindo eticamente com
relação aos liderados e com compromisso social e que a ação é reveladora da
capacidade do lêder em concretizar seus insights e externar suas convicções.
Os cursos que tratam da liderança e do gerenciamento buscam estimular a
criatividade e os momentos de insight do participante. O diálogo entre os
participantes, e entre eles e os facilitadores, é estimulado de tal forma que se
constitua uma rede ou comunidade de aprendizagem baseada na diversidade e
na experiência dos interatuantes. O aproveitamento dessa experiência como
recurso didático-pedagógico é de extrema import‚ncia porque valoriza a
experiência e a reflexão que cada participante traz consigo a partir de sua
vivência no setor público.
O gerenciamento em contextos de elevada complexidade requer, por parte
dos gestores, o desenvolvimento das habilidades de negociação, gestão de
conflitos e construção de consensos. As organizações modernas, quando
De acordo com Alecian e Foucher, o gerenciamento é constituêdo de quatro setores interligados: 1) gerenciamento estratégico dos homens (mobilização das energias); 2) gerenciamento estratégico dos meios (escolhas das opções estratégicas); 3) gerenciamento operacional
das pessoas (gerenciamento relacional); e 4) gerenciamento operacional dos meios (gerenciamento instrumental). (Alecian; Foucher, 2001:27).
10
Brasil
173
configuradas em comunidades de ação, caracterizam-se pela diversidade de
perfis e pela riqueza de pontos de vista diferentes, geralmente agremiados
mediante a compreensão recêproca e a realização de acordos em torno de
objetivos comuns. Essa realidade impõe ás lideranças a capacidade de uma
articulação positiva na condução das equipes de trabalho. O dirigente moderno
é, no papel de negociador, um protagonista numa relação que envolve
divergências entre as partes. Divergências essas que não são necessariamente
inconciliáveis, desde que a própria interação seja trabalhada em torno de
soluções que tragam benefêcios mútuos.
De acordo com Alecian e Foucher, citando Christophe Dupont, a “negociação
é uma atividade que coloca frente a frente dois ou mais atores que, confrontados
ao mesmo tempo a divergências e interdependências, escolhem (ou acham
conveniente) procurar voluntariamente uma solução mutuamente aceitável que
lhes permita criar, manter ou desenvolver (mesmo que de forma temporária)
uma relação” (Alecian; Foucher, 2001:219). Por conseguinte, o dirigente
moderno quando negocia administra relações. Administrar relações, segundo
esses autores, significa criar condições de confiança de tal forma que a
negociação não seja simplesmente um ato de poder ou de relação de força.
Portanto, o lêder ou o gerente nas organizações públicas também administra
relações e, não raras ás vezes, com um grau significativo de complexidade. Tais
organizações, por sua própria natureza, constituem parte de uma rede muito
mais ampla, que é o complexo da administração pública, e por essa razão a ação
do negociador se estende para além das fronteiras organizacionais. A definição
de prioridades, a alocação de recursos e a tomada de decisões, por exemplo,
requer em muitas situações a negociação com esferas ministeriais
hierarquicamente superiores ou com segmentos da sociedade civil. Isto significa
que o gerente na situação de negociador deve ser capaz de conhecer não só a
complexidade interna de sua organização (ou as divergências e
interdependências), mas também o contexto mais amplo no qual se insere.
Logo, para ser um negociador eficiente, o gestor deve conhecer técnicas e
estabelecer condutas, que permita a ele delimitar seus espaços de negociação,
identificar seus interlocutores, administrar tensões e conflitos, e, sobretudo,
fazer-se crêvel como negociador.
Conclusão
Assim como não é possêvel admitir desenvolvimento social sem educação,
dificilmente podemos admitir a profissionalização dos quadros técnicos e
gerenciais do Estado sem a capacitação. Por essa razão é fundamental o
investimento em estratégias que viabilizem, no plano da educação profissional,
a capacidade de gestão das organizações públicas. Nesse sentido, observamos
no conceito de competência, e em sua aplicação, um potencial significativo para
174
Brasil
auxiliar o desenho de planos e programas de capacitação próximos das reais
necessidades das organizações.
O mapeamento de competências baseado na própria ação dos membros da
organização é um caminho legêtimo para a definição das melhores soluções de
capacitação alinhadas ás estratégias das instituições e ás diretrizes de governo
na busca por maior efetividade na execução das polêticas públicas. A percepção
dos funcionários públicos a propósito da relev‚ncia de sua função para a
realização do bem-comum é de fundamental import‚ncia. A mobilização de
competências só terá um sentido efetivo se estiver escorada em propósitos de
maior valor.
A transformação das organizações públicas em comunidades de ação, em
espaços de iniciativas e de papéis orientados por convicções compartilhadas, no
compromisso com a função pública e com o cidadão, é o grande desafio. Como
indicam os estudos sobre a mobilização de competências, essa é uma tendência
das organizações no mundo atual, mas, mais que uma tendência, é um caminho
que as organizações públicas podem trilhar. Não há espaço mais rico em
diversidade de talentos, em riqueza de pontos de vista, que podem ser
agregados, com cooperação e espêrito democrático, para a busca de soluções
para as demandas do Estado e da sociedade. Esse é o espaço ideal para a ação
do técnico responsável e para a ação do lêder visionário e atuante, ambos
agindo em função de objetivos que não são outros a não ser o bem-estar
comum. Para tanto, torna-se necessário que gestores e técnicos tomem
consciência das especificidades do seu espaço de trabalho, que reflitam sobre os
seus próprios desafios, que identifiquem e mobilizem as competências
necessárias ao enfrentamento desses desafios e, por fim, que persigam o
aprendizado como um processo permanente e inerente á vida profissional. Eis
aê uma alternativa para responder, com eficiência e democracia, ao duplo
desafio do Estado.
Bibliografia
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Brasil
CHILE
María Alejandra Sepúlveda
Pedro Ortiz Gálvez
Francisco José Silva Durán
Clara Szczaranski Cerda
LA EXPERIENCIA DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EN CHILE
MARÍA ALEJANDRA SEPÚLVEDA TORO*
Se tratarán las principales materias de carácter estratégico que han
significado un cambio sustancial y transversal en la organización y
funcionamiento del Estado en Chile, desarrolladas por los gobiernos
democráticos a partir de 1990, las que dan cuenta de los avances y cambios
realizados por autoridades, directivos y funcionarios para mejorar la
capacidad y la calidad de la gestión de los servicios e instituciones públicas.
A mediados de la última década del siglo XX, gran parte de los gobiernos
de los países de América Latina impulsaron iniciativas destinadas a mejorar
y modernizar el funcionamiento de las instituciones públicas haciendo
avanzando, desde las reformas del Estado de carácter estructural, “reformas
de la primera generación”, hacia la búsqueda de la eficiencia, eficacia y
calidad de la gestión pública, poniendo como eje de los cambios a los
ciudadanos – usuarios, e instalando instrumentos, herramientas y
metodologías que favorecen la rendición de cuentas y la transparencia de
los actos del Estado. Se establece así el importante rol que juegan los
procesos de modernización de la gestión pública en el desarrollo de la
democracia, la gobernabilidad y el fortalecimiento de las políticas públicas.
Gobierno del Presidente Patricio Aylwin Azócar 1990 – 1994
Recuperada la democracia las tareas prioritarias en materia de
modernización y reforma del Estado estuvieron puestas en el proceso de
fortalecimiento de la institucionalidad, en la recuperación en la capacidad
operativa de los servicios públicos y en la creación de nuevos organismos
necesarios para la formulación e implementación de políticas y programas
sociales en importantes sectores de la vida ciudadana. Entre ellos, los
Ministerios de Planificación, Secretaría General de la Presidencia, el Servicio
Nacional de la Mujer -cuya directora tiene el rango de Ministra-, el Instituto
Nacional de la Juventud, el Fondo de Solidaridad e Inversión Social, la
*
María Alejandra Sepúlveda Toro, Directora Ejecutiva del Proyecto de Reforma y
Modernización del Estado, dependiente del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de
Chile Abogado, Universidad de Chile, Master en Gerencia Pública , Escuela de Negocios IEDE,
España, Diplomado en Dirección por Valores, Universidad de Barcelona, España.
Diplomado en Biología del Amar y Biología del Conocer, Instituto Matríztico Dr. Humberto
Maturana
Se ha desempeñado como docente de la Universidad de Magallanes; Asesora Jurídica de la
Contraloría General de la República, Regional de Magallanes y Antártica Chilena; Fiscal de la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles; Suddirectora de Operaciones; y Directora
Nacional del Servicio de Registro Civil e Identificación de Chile.
Chile
179
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena y la Agencia de Cooperación
Internacional y la Comisión Nacional de Medio Ambiente.
En este período directivos públicos con especiales capacidades de
liderazgo, impulsaron iniciativas para mejorar el desempeño en servicios
públicos nacionales, como el Servicio de Impuestos Internos, Tesorería
General de la República, Fondo Nacional de Salud, Instituto de
Normalización Previsional y Servicio de Registro Civil e Identificación.
En materia de descentralización, se reestableció la generación
democrática de alcaldes y concejales y se crearon los Gobiernos Regionales,
entidades de administración en el territorio con capacidad de decidir
inversión pública.
Se realizaron avances en aspectos centrales de la función pública, como
la generación de capacidades en las instituciones para la implementación de
las políticas prioritarias: salud, educación, seguridad social, entre otras.
Gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle 1994 – 2000
En el Programa de Gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, la
modernización de la gestión pública ocupó un lugar central, como elemento
indispensable para impulsar el desarrollo económico del país y su inserción
internacional, así como también para generar bienestar social.
El programa de modernización fue el resultado de una política
gubernamental, y fue diseñado con visión de Estado y perspectiva de país.
Se señaló explícitamente que modernizar el Estado significa adecuarlo a los
nuevos tiempos, y entre sus principios orientadores se establece que la
inspiración del esfuerzo modernizador es la concepción del Estado como un
instrumento para servir a las personas.
El Presidente Frei Ruiz-Tagle, manifestó que Chile podría considerarse un
Estado moderno cuando las personas que acudan a los servicios públicos
reciban una atención de calidad y un trato digno.
Lineamientos del programa de gobierno: El ciudadano en el centro del
enfoque. Cada institución pública debía identificar a sus usuarios y los
servicios que ellos requerían. Establecer un estilo de gestión orientada hacia
los resultados. Mejorar la gestión y ser eficiente en la administración de los
recursos. Incorporar sistemas de incentivos al buen desempeño. Elaborar
un Plan de Acción con objetivos y metas medibles. Incorporar tecnología y
principios modernos de gestión y organización, transitando de formas
tradicionales de control hacia la evaluación por resultados.
Para implementar estas orientaciones se creó en 1994 el Comité
Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, con la misión de
impulsar y coordinar las acciones de los ministerios y servicios públicos,
diseñar políticas sobre la materia como también proponer los instrumentos
180
Chile
necesarios para su implantación, seguimiento y evaluación. El Comité
estaba integrado por los Ministerios Secretaría General de la Presidencia, al
cual se encomendó su coordinación, de Hacienda, del Trabajo y Previsión
Social, de Economía y Secretaría General de Gobierno.
Entre los años 1994 y 1996, se realizó un aprendizaje metodológico y la
generación de un lenguaje común, se promovió un programa pera motivar
a directivos y funcionarios públicos mediante la aplicación de planes piloto
e introducción de modernas técnicas de gestión, que permitieron instalar el
tema de la modernización de la gestión pública, lo que significó avances en
la cultura organizacional al incorporarse conceptos como planificación
estratégica, calidad de servicio, metas, indicadores de gestión y resultados,
entre otros.
En definitiva, se impulsó un sistema para todas las instituciones públicas,
sobre la base de una gestión estratégica basada en resultados, para lo cual
se realizaron convenios de desempeño.
La inversión en capacitación laboral entre 1990 y 1996 se cuadruplicó. Se
establecieron Comités Paritarios de Capacitación para definir objetivos y
programas y se fortalecieron las competencias y capacidades de las
unidades de capacitación, cuyas jefaturas formaron la Red de Coordinación
de Responsables de Capacitación del sector público.
Plan Estratégico de Modernización
de la Gestión Pública 1997 – 2000
Los objetivos del Plan Estratégico fueron: generar una red de servidores
públicos comprometidos con una gestión al servicio de las personas, con
competencias para innovar e incorporar tecnologías en los procesos
administrativa. Mejorar el acceso, acogida y calidad en la atención de los
ciudadanos. Fortalecer la probidad y transparencia en el desempeño de la
función pública. Establecer una institucionalidad para mejorar la eficiencia,
flexibilidad y coordinación en las áreas prioritarias y de mayor complejidad
del sector público. Orientar la gestión hacia el logro de resultados,
incorporando las materias de modernización de la gestión en las
instituciones públicas.
La estrategia diseñada se caracterizó por: su gradualismo, la generación
de planes pilotos, el enfoque en los usuarios, sus derechos y necesidades,
la planificación estratégica y la obtención de resultados medibles En todo
ello los directivos y funcionarios públicos fueron los actores centrales y
contaron con capacitación, promoción de buenas prácticas y asesorías.
Muchos servicios públicos tuvieron mejoramientos sustantivos en
calidad de servicio y atención de sus usuarios a través del aumento de
cobertura, disminución de tiempos de respuesta, productividad de sus
Chile
181
recursos financieros, mejoramiento del clima laboral y de las condiciones de
trabajo de los funcionarios. Estos avances se evaluaron en las versiones del
Premio a la Calidad de los Servicios Públicos y se presentaron en los
balances de gestión.
Al final del período, prácticamente el 100% de los servicios participaba en
los compromisos de modernización que se incorporaron en el marco de los
Programas de Mejoramiento de la Gestión. Asimismo, todas las
instituciones incorporaron los indicadores de gestión asociados a la Ley de
Presupuestos.
Gobierno del Presidente Ricardo Lagos Escobar 2000 - 2006
El tercer Gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia,
encabezado por el Presidente Ricardo Lagos Escobar, coincidió con el inicio
de un nuevo siglo caracterizado por la globalización, las comunicaciones, la
información y el conocimiento.
Chile recibió el siglo XXI con la visión de ser un país más moderno, más
justo, con mayor cohesión social, más productivo, confiable y humano, que
progresa insertado en el mundo y que abre más oportunidades, donde las
personas estén integradas al desarrollo y gocen de mayor libertad.
La economía es abierta, su crecimiento es alto y existen normas claras y
estables. A los recursos naturales variados se une una mano de obra
calificada, directivos y ejecutivos públicos de alto nivel y una estructura
administrativa seria y orientada a brindar servicios oportunos. El sector
privado aporta su energía y creatividad al desarrollo productivo y el Estado
opera como factor de regulación y compensación.
El programa del Presidente Ricardo Lagos señaló que la democracia no
sólo descansa en sus instituciones, sino también en el funcionamiento del
Estado dirigido a satisfacer las necesidades de las personas. Es así como sus
principales orientaciones apuntaron a la profundización del proceso de
modernización de la gestión pública.
Sobre la base de estas orientaciones, en marzo de 2000 se estableció el
Proyecto de Reforma y Modernización del Estado, dependiente del
Ministerio Secretaría General de la Presidencia, con un enfoque global
sobre transformaciones institucionales y de modernización de la gestión, el
que ha desarrollado su acción a partir de un eje ordenador consistente en la
estructuración de un “Estado al servicio del ciudadano”, es decir, un Estado
que actúe y se perciba cercano a las personas. Para ello, debe contar con
una estructura flexible que permita que el rediseño y reorganización del
aparato público se desarrolle con fluidez, atendidos los requerimientos que
la sociedad y la economía contemporánea plantean, y con una gestión
eficiente, participativa y transparente que dé cuenta de las exigencias
182
Chile
ciudadanas, el desarrollo económico y la globalización. El proyecto
comprendió dos líneas básicas de diseño e intervención, la primera referida
a transformaciones en la estructura del sector público, y la segunda
centrada propiamente en la gestión de dicho sector.
El primer ámbito de acción del proyecto apuntó a la generación de una
nueva institucionalidad en cinco áreas de relevancia en el gobierno central:
institucionalidad central, económica - productiva, social, del territorio y
cultural.
El segundo ámbito de acción del proyecto se relacionó con la generación
de un nuevo modelo de gestión pública, procurando alcanzar en los
servicios públicos mayores grados eficiencia, transparencia y participación
ciudadana. Un elemento transversal para todo ello fue la incorporación de
las tecnologías de la información y la comunicación.
Las principales líneas de acción se enfocaron en aspectos básicos de la
modernización de la gestión pública: Recursos Humanos. Calidad del
servicio para facilitar la relación de los ciudadanos con las instituciones
públicas en el ámbito del ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus
obligaciones. Mejoramiento de los instrumentos de gestión entre ellos tuvo
especial relevancia el desarrollo del gobierno electrónico.
Acuerdos Político-Legislativos para la Modernización del Estado, la
Transparencia y la Promoción del Crecimiento (Agenda de enero de 2003).
Esta agenda, consensuada con la oposición, revitalizó el proceso de
reforma, permitiendo abordar cuestiones fundamentales del orden
institucional del gobierno, que hasta ese momento no habían tenido
viabilidad política.
Recursos Humanos y Dirección Pública
Teniendo en cuenta que la calidad de las instituciones del Estado es
fundamental para el desarrollo económico y social del país, una política
moderna en materia de recursos humanos constituye un elemento
indispensable del proceso de modernización por cuanto los servidores
públicos son quienes dan vida a estos procesos, crean, innovan,
implementan tecnologías y dan cuenta de la probidad, la transparencia y la
responsabilidad en la acción gubernamental.
La Ley 19.882 del Nuevo Trato Laboral, que se origina a partir del
Protocolo de Acuerdo entre la Asociación Nacional de Empleados Fiscales
(ANEF) y el Gobierno, da origen a una nueva institucionalidad: la Dirección
Nacional del Servicio Civil y el Sistema de Alta Dirección Pública.
Esta reforma se basa en cuatro ejes fundamentales:
Chile
183
l.- La creación de la Dirección Nacional del Servicio Civil, con la misión de
ser el organismo rector de la administración civil del Estado en materias de
gestión y desarrollo de las personas, y de administrar el Sistema de Alta
Dirección Pública. Se relaciona con el Presidente de la República a través del
Ministerio de Hacienda.
Al Servicio Civil le corresponde, entre otras materias, participar en el diseño
de las políticas de gestión del personal del sector público, promover
reformas y medidas tendientes a su mejoramiento, prestar asesorías en
materias de personal a las autoridades y jefes de servicios, fomentar y
apoyar la profesionalización y desarrollo de las unidades de personal de los
ministerios y servicios. Además, se encarga de fomentar el desarrollo de la
cultura participativa para mejorar las condiciones de trabajo de los
empleados públicos, administrar fondos creados para ejecutar programas de
becas, mejorar los aspectos laborales y de seguridad en el trabajo, y realizar
las acciones necesarias para el funcionamiento eficiente y eficaz del Sistema
de Alta Dirección Pública.
2.- El Sistema de Alta Dirección Pública, constituido por directivos de I y II
nivel jerárquico encargados de dirigir los organismos que prestan atención
directa a la ciudadanía. Su objetivo es contar con ejecutivos altamente
calificados y de confianza de las autoridades superiores, que gestionen las
instituciones con eficiencia, eficacia y sentido innovador, centrado en la
satisfacción de las necesidades de la ciudadanía y que ejerzan un liderazgo
participativo y con objetivos claros.
La Ley señalada establece en la estructura del Servicio Civil, un Consejo de
Alta Dirección Pública, cuyo objetivo es prestar asesoría en la toma de
decisiones al Presidente de la República, Ministros y Jefes de Servicio, para
la provisión de cargos de altos directivos públicos de exclusiva confianza,
observando la no discriminación, la imparcialidad y el mérito en los procesos
de selección. El 73% de los directivos antes designados por las autoridades
competentes han pasado a ser seleccionados por concursos.
3.- Modernización y profesionalización de la carrera funcionaria,
estableciendo un sistema de concursabilidad transparente, basado en la
idoneidad y el mérito.
El sistema exige una fuerte inversión en capacitación para la adquisición de
nuevas competencias, para lo cual las instituciones destinan a estos fines el
1% de su gasto en personal. Se incrementa además, significativamente, el
número de becas para pregrado y postítulo, y se fortalece el rol de los
Comités Bipartitos de Capacitación.
4.- Política de Remuneraciones. A las remuneraciones fijas se le adiciona
184
Chile
una parte variable asociada al desempeño institucional, denominada
asignación de modernización, que es un bono por desempeño
institucional ligado al cumplimiento de los programas de mejoramiento de
la gestión de cada institución que se ajusta a las normas, procedimientos
y verificadores establecidos. También se contempla un bono colectivo
destinado a las unidades de trabajo dentro de los servicios que se otorga
por el cumplimiento de los convenios de desempeño colectivo. A ello se
agrega el Premio a la Excelencia Institucional, que se entrega anualmente
al servicio que obtenga el primer lugar en materia de gestión.
Finanzas Públicas
Los gobiernos de la Concertación se han preocupado de diseñar e
implementar iniciativas y procedimientos que garanticen una mayor
transparencia, y que permitan evaluar el desempeño y el uso de los recursos
en función de los objetivos definidos.
PROCESO PRESUPUESTARIO E INDICADORES DE DESEMPEÑO.
La Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, ha desarrollado
e incorporado diversos instrumentos en el proceso presupuestario.
Desde el año 2000, se implementó un sistema de control de gestión para
fortalecer la eficiencia en la asignación de recursos a los diferentes
programas, proyectos e instituciones, incorporando el concepto de
presupuesto por resultados. El sistema de control de gestión comprende los
indicadores de desempeño y las evaluaciones de programas e instituciones.
Los indicadores de desempeño entregan información cuantitativa y
cualitativa respecto del logro o resultado en la entrega de los bienes o
servicios generados por la institución y deben cumplir requisitos como la
pertinencia, una independencia razonable de factores externos, ser
confiables, comparables, simples, requerir de información a costos
razonables y constituir información de carácter público. Además, pueden
referirse a diferentes ámbitos necesarios de controlar en la implementación
de políticas y programas públicos.
Estos indicadores y sus metas anuales son presentados en el
Presupuesto, identificando el producto estratégico institucional al cual se
vincula, su ámbito de control y dimensión de evaluación, la fórmula de
cálculo, el valor efectivo del indicador en años anteriores y el enfoque de
género si corresponde aplicarlo.
En el proceso presupuestario correspondiente al año 2006, un 30,6% de
los indicadores presentados cubren funciones de educación, salud y
protección social, y un 56,2% corresponden al ámbito de la eficacia. El total
de indicadores se relaciona con el 88% de los productos estratégicos, bienes
Chile
185
o servicios provistos por las instituciones.
La elaboración de indicadores ha generado nuevas competencias en los
organismos públicos y ha permitido avanzar en la introducción de una
cultura del desempeño.
EVALUACIÓN DE PROGRAMAS E INSTITUCIONES
Busca mejorar la gestión y las capacidades de evaluación a través del
aprendizaje institucional de los encargados de implementar las políticas y
programas y contribuir a la transparencia y rendición de cuentas.
El Programa o Sistema de Evaluación está conformado por tres líneas:
Evaluación de Programas Gubernamentales, Evaluación de Impacto, y
evaluación institucional denominada Evaluación Comprehensiva del Gasto.
Todas ellas tienen como requisito ser independientes, confiables, públicas,
pertinentes, oportunas y eficientes.
Las evaluaciones son un proceso externo a las instituciones responsables
del programa y al sector público, que se realizan a través de paneles de
expertos, universidades o consultoras seleccionadas mediante concurso
público. El Programa cuenta con un Comité Interministerial que asegura que
las evaluaciones sean consistentes con las políticas gubernamentales, que
las conclusiones sean conocidas por las instituciones, y que se disponga de
los apoyos técnicos y coordinaciones necesarias para su buen desarrollo.
La Dirección de Presupuestos tiene la responsabilidad de la ejecución de
las evaluaciones, y de la entrega de los informes con los resultados a los
organismos respectivos al Congreso Nacional. Además, debe monitorear el
cumplimiento de las recomendaciones producto de la evaluación.
PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN (PMG)
La elaboración de estos Programas por parte de los servicios públicos
comprende un conjunto de 11 sistemas de mejoramiento comunes para
todas las instituciones públicas: Capacitación; Higiene y Seguridad y
Mejoramiento de Ambientes de Trabajo; Evaluación de Desempeño; Oficinas
de Información, Reclamos y Sugerencias, OIRS; Gobierno Electrónico;
Planificación y Control de Gestión; Auditoría Interna; Gestión Territorial
Integrada; Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público;
Administración Financiero-Contable ; Enfoque de Género. El ámbito de
aplicación de los PMG alcanza a 186 servicios.
El Programa Marco Avanzado del PMG, incorporado a partir del año 2005,
incluye nuevas etapas para los sistemas, avanzando gradualmente hacia un
modelo de acreditación externa según norma ISO 9001:2000.
Un Comité, integrado por los Ministerios del Interior, Secretaría General
de la Presidencia y Hacienda, quien lo preside, encargado de velar por la
186
Chile
coherencia, calidad técnica y nivel de exigencia de los objetivos de gestión
acordados.
El seguimiento del desarrollo de los PMG corresponde a cada uno de los
servicios comprometidos, también contempla fases de seguimiento por
parte de las instituciones representantes de la Red de Expertos de cada uno
de los Sistemas del Programa, que identifican requisitos no cumplidos e
informan y apoyan a los servicios en su desarrollo, orientando las tareas
hacia el logro de los compromisos.
La presentación de la propuesta de PMG por parte de cada servicio, se
efectúa en conjunto con la presentación del presupuesto a la Dirección de
Presupuestos, la cual es responsable del desarrollo técnico y operativo del
programa, así como de la coordinación de todas las actividades que éste
demande.
El cumplimiento de los objetivos de gestión comprometidos en los PMG
anuales dan derecho a los funcionarios del servicio respectivo a recibir en el
año siguiente un incremento de remuneraciones.
BALANCE DE GESTIÓN INTEGRAL (BGI)
Los servicios públicos tienen la obligación de proporcionar información
acerca de sus objetivos, metas y resultados, mediante un reporte de gestión
que informa dichos resultados como cuenta pública al Congreso Nacional y
que se publica en los sitios web de la Dirección de Presupuestos del
Ministerio de Hacienda y en el de cada uno de los servicios.
TRANSPARENCIA FISCAL
El Gobierno del Presidente Ricardo Lagos se preocupó especialmente de
avanzar en esta materia, para lo cual se impulsaron una serie de cambios
legales, entre ellos:
REGULACIÓN DE LOS GASTOS RESERVADOS
La Ley 19.863, de febrero de 2003, reguló los gastos reservados,
estableciendo un listado de instituciones que pueden contar con ellos. Estos
recursos no pueden destinarse a pagar a funcionarios públicos, ni a financiar
partidos, campañas políticas ni organizaciones gremiales. De estos gastos se
debe rendir cuenta anual a la Contraloría General de la República.
CREACIÓN DE LA COMISIÓN ESPECIAL MIXTA DE PRESUPUESTO
La Ley 19.875, de mayo de 2003, dio carácter permanente a esta Comisión.
Su objetivo es realizar un seguimiento de la ejecución presupuestaria, para
lo cual puede solicitar, recibir y examinar la información relativa a ésta.
Ley 19.880 de 2003, de Bases de los Procedimientos Administrativos que
Chile
187
rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado
Esta ley conduce a un importante cambio cultural, por cuanto sus
disposiciones imponen a los organismos públicos la tarea de examinarse,
revisar su organización interna, rediseñar sus procesos administrativos y
evaluar su rol frente a los ciudadanos.
Entre los objetivos específicos de la ley, están: mejorar la calidad de la
atención a las personas, simplificar los procedimientos, acortar los plazos de
respuesta para los ciudadanos y empresas y aumentar la transparencia de las
actuaciones del Estado.
Características de la ley:
1.- Es una ley de bases, por cuanto se trata de un ordenamiento que
establece y regula los principios y criterios generales a que deben
someterse los procedimientos administrativos de los organismos públicos.
Contiene normas referidas al inicio, desarrollo y finalización de éstos
2.- Es de carácter supletorio, de manera que prevalecen los procedimientos
especiales establecidos en legislaciones específicas.
3.- Su ámbito de aplicación alcanza a Ministerios, Intendencias,
Gobernaciones, Servicios Públicos, Contraloría General de la República,
Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, Gobiernos Regionales y
Municipalidades.
4.- Es una ley de contenido múltiple. Establece el alcance del concepto de
acto administrativo, fija los principios y regula el procedimiento. Establece
normas sobre; publicidad de los actos administrativos, sobre diversos
recursos administrativos (reposición, jerárquico) y crea el recurso
extraordinario de revisión. Además, fija los plazos para las actuaciones de
la Administración, regula los efectos de su incumplimiento y establece la
institución del silencio administrativo.
Sistema de Compras Públicas
La Ley 19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y
Prestación de Servicios, Ley de Compras Públicas, entró en vigencia el 29 de
agosto de 2003 y constituye una reforma que se hace cargo de los principales
problemas y desafíos en materia de abastecimiento público en Chile. Se basa
en una forma de hacer negocios que introduce instrumentos tecnológicos y
de gestión de calidad.
La Dirección de Compras y Contratación Pública , creada por la ley
mencionada, es un servicio público descentralizado, dependiente del
188
Chile
Ministerio de Hacienda, responsable de llevar adelante esta reforma.
El Sistema de Compras y Contratación de Bienes y Servicios del sector
público es un mercado electrónico. La plataforma www.chilecompra.cl,
administrada por la Dirección de Compras y Contrataciones Públicas, permite
el encuentro de compradores públicos con los proveedores del Estado.
La implementación de este mercado electrónico ha pasado por varias
etapas, desde una pizarra electrónica básica hasta un marketplace
propiamente tal.
COMPRAS A TRAVÉS DE CATÁLOGOS ELECTRÓNICOS
En las licitaciones de convenios marco, las empresas y proveedores
participan para incorporar sus productos y servicios al catálogo electrónico, así
los servicios públicos pueden revisar las características y especificaciones de
los bienes que necesitan, sus precios y condiciones para emitir directamente,
a través de Internet, las órdenes de compra al proveedor pre-licitado.
El uso de este procedimiento permite generar mayor eficiencia en el uso de
los recursos públicos.
FORMACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA
La formación y asistencia técnica ha sido fundamental en la implementación
exitosa de esta reforma que, junto con los cambios de procedimiento y
tecnológicos, implica un cambio cultural acerca de cómo hacer negocios. Los
valores de eficiencia y transparencia están incorporados en la toma de
decisiones por parte de los organismos públicos.
Desde el año 2003 se han realizado 18 versiones de Diplomados en Gestión
de Abastecimiento en todo el país, dictados por universidades nacionales
acreditadas por Chile Compra, registrándose más de 500 funcionarios
participantes.
Permanentemente se realizan talleres temáticos, capacitaciones
presenciales en el uso de la plataforma electrónica y cursos de autoinstrucción
a través de e-learning. También, se presta asistencia mediante una mesa de
ayuda especializada. Entre los años 2004 y 2005, Chile Compra completó más
de 29.000 cupos de capacitación.
TRIBUNAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA
Fue instalado en septiembre de 2005, como una instancia independiente,
destinada a conocer los reclamos interpuestos por los proveedores acerca de
procesos de contratación y con ello garantizar transparencia e igualdad.
RESULTADOS:
En la difusión masiva de la plataforma participan todos los organismos
Chile
189
públicos, excepto las empresas públicas que por ley no están adscritas al
sistema. 900 organismos públicos realizan sus compras y contrataciones a
través del sistema, de los cuales 344 son municipios. Existen 14.000 usuarios
del sector público utilizando el comercio electrónico.
A diciembre de 2005, Chile Compra cuenta con más de 164.000
proveedores inscritos. Ese año cerró con más de 434.000 operaciones
registradas por un valor de 2.876 millones de dólares, con lo cual Chile
Compra en uno de los mercados electrónicos más grandes del país. De
acuerdo con un estudio de la Cámara de Comercio de Santiago de agosto de
2005, las micro y pequeñas empresas registran una participación en las
ventas totales, por concepto de órdenes de compra de un 24 % en 2004, la
que dentro de la actividad económica nacional alcanza a un 13%. En el año
2005, de acuerdo con un estudio realizado por Chile Compra la participación
de la MIPE alcanza al 31%.
EFICIENCIA Y AHORRO
El promedio de ofertas por licitación se incrementó de 1.7 en el 2002 a 4.5
en el 2005, lo que tiene un impacto en los costos, ya que mientras más
ofertas por proceso se reciben, mejores son los precios que se obtienen. En
el año 2004, el ahorro anual fue estimado en 70 millones de dólares.
Gobierno Electrónico y nuevas tecnologías
Durante los últimos cinco años, el uso eficiente de las Tecnologías de
Información y Comunicación (TIC) en la administración pública, ha generado
importantes transformaciones conducentes a mejorar y modernizar la
gestión, simplificar y agilizar las actividades y procesos, y a hacer más fáciles
y directos los canales a través de los cuales se brinda información y servicios
a la ciudadanía.
El desarrollo del Gobierno Electrónico en Chile tiene como objetivo
mejorar los servicios e información ofrecidos a los ciudadanos, aumentar la
eficiencia y la eficacia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la
transparencia del sector público y la participación de los ciudadanos.
Chile se ha integrado plenamente al uso de las TIC, tanto en el ámbito
público como en el privado, avanzando así firmemente hacia el desarrollo de
la Sociedad de la Información. El Estado ha realizado aportes sustantivos en
la promoción, desarrollo y utilización efectiva de las tecnologías con el fin de
implementar una mejor relación entre el Estado, los ciudadanos y las
empresas.
AGENDA DE GOBIERNO ELECTRÓNICO
La incorporación de Tecnologías de Información y Comunicación, fue
190
Chile
calificada como prioridad gubernamental por el Presidente Ricardo Lagos al
inicio de su Gobierno, considerándola un instrumento primordial en el
desarrollo de Chile como sociedad digital. De ello da cuenta el Instructivo
Presidencial para el desarrollo de Gobierno Electrónico de mayo del 2001.
Los ámbitos de desarrollo del gobierno electrónico son:
Atención al Ciudadano. En esta materia, se considera el establecimiento
de nuevas formas de relación Gobierno-ciudadano-empresa-inversionista,
mediante el uso de las Tecnologías de Información y Comunicación, que
permitan al Estado brindar sus servicios en forma eficiente, eficaz y con
independencia del lugar físico.
Buen Gobierno. Busca el establecimiento e introducción de nuevas formas
y procesos internos en la Administración del Estado, que permitan la
integración de los sistemas de los diferentes servicios, compartir recursos
y mejorar la gestión interna de los mismos.
Desarrollo de la Democracia. Considera la creación de mecanismos que,
usando las tecnologías de información y comunicaciones, permitan al
ciudadano jugar un rol activo en el quehacer del país, permitiendo abrir
nuevos espacios y formas de participación. A partir del Instructivo
Presidencial antes mencionado, se elaboró la Agenda de Gobierno
Electrónico.
Iniciativas de carácter transversal. Involucran la cooperación y
coordinación de diversos servicios públicos. Sus resultados y beneficios
se traducen en mejoras de la atención para toda la comunidad y
constituyen un significativo aporte a la eficacia y la eficiencia en la gestión
interna de las instituciones.
Red de Conectividad y Comunicaciones: Intranet del Estado. Red
interconectada de datos de alta velocidad, que permite una eficiente
transferencia de información entre los organismos del Estado. Se
encuentra en operación, a cargo del Ministerio del Interior.
Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado (SIGFE).
Sistema de información financiero estatal, único, integral y uniforme, de
carácter dinámico, que constituye una herramienta de apoyo efectivo para
mejorar y dar mayor transparencia a la gestión financiera en el sector
público. En operación, a cargo del Ministerio de Hacienda, Dirección de
Presupuestos.
Chile
191
Coordinación Nacional de Infocentros. Esta iniciativa responde al
compromiso de reformar las políticas de acceso a las nuevas tecnologías
de información. Participan y operan en los infocentros distintas
instituciones públicas y privadas. En operación, a cargo de la
Subsecretaría de Telecomunicaciones.
Portal de Pagos del Estado www.tesoreria.cl. Establece un sistema de
pago electrónico único, eficiente, seguro, amplio y eficaz, para cursar los
pagos a distancia de cualquier producto o servicio ofrecido por los
diferentes servicios públicos a través de Internet. En operación, a cargo
de la Tesorería General de la República.
Sistema de Compras y Contrataciones Públicas (www.chilecompra.cl). Es
una plaza de negocios administrada por la Dirección de Compras y
Contratación Pública, que permite el encuentro de compradores del sector
público con sus proveedores. Su objetivo es garantizar elevados niveles
de transparencia y eficiencia. En operación, a cargo de la Dirección de
Compras y Contratación Pública.
Portal de Trámites del Estado, Trámite Fácil (www.tramitefacil.cl). A fin de
cumplir el objetivo de facilitar y optimizar los procesos de vinculación de
las personas con los organismos del Estado, el Proyecto de Reforma y
Modernización del Estado inauguró este portal en mayo del 2001. Su
estructura de navegación es fácil y expedita, y funciona como punto de
acceso a los trámites de las diversas reparticiones y organismos de
Estado. El portal reúne información acerca de 1.600 trámites, más de 400
en línea, y provee de formularios para imprimir. En operación a cargo del
Ministerio Secretaría General de la Presidencia, a través del Proyecto de
Reforma y Modernización del Estado.
Actualmente, este sitio recibe más de 140 mil visitas mensuales y atiende
más de dos mil consultas de diversa índole, las cuales son respondidas
gratuitamente al usuario en un plazo de 48 horas hábiles. Su calidad y
utilidad ha sido reconocida, tanto a nivel nacional como mundial: en
diciembre de 2003, fue premiado por el World Summit Award (WSA) como
uno de los cinco mejores productos de Gobierno Electrónico del mundo.
Además, ha resultado ganador en dos ocasiones del premio al Mejor de los
Mejores Sitios Web del Gobierno de Chile.
Trámites en línea destacados por su grado de impacto o por su demanda de
parte de la ciudadanía y del sector productivo:
192
Chile
Dirección General de Movilización Nacional: Obtención de certificado de
situación militar.
Servicio de Impuestos Internos: Emisión de Boleta de Honorarios electrónica.
Operación Renta. Declaración de Impuestos Mensuales. Emisión de Factura
Electrónica.
Servicio Nacional de Capacitación y Empleo: Búsqueda de ofertas de trabajo en
la bolsa electrónica de empleo. Ingreso y administración de solicitudes de
cursos para tramitar la obtención de Código SENCE.
Superintendencia de Salud: Consultas y reclamos en línea vinculados a Isapres.
Tesorería General de la República: Pago de Contribuciones de Bienes Raíces.
Pago de derechos aduaneros.
Ministerio de Educación: Ingreso de la solicitud de crédito universitario.
Postulación a becas.
Servicio de Registro Civil e Identificación: Obtención de Certificados de
Matrimonio, Nacimiento y Defunción, validados con timbre digital. Bloqueo
gratuito de documentos de identificación (Cédula de Identidad y Pasaporte).
Obtención de Certificado de anotaciones de certificados vigentes de vehículos
motorizados.
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras: Obtención de
Certificado de deudas del Sistema Financiero.
Instituto de Normalización Previsional: Declaración y pago de cotizaciones
previsionales Obtención de Certificado Previsional del empleador.
Comisión Nacional del Medio Ambiente: Solicitud electrónica de Evaluación de
Impacto Ambiental.
Subsecretaría de Economía, Departamento de Propiedad Industrial: Inscripción
de marcas
Fondo Nacional de Salud: Obtención de Certificado de afiliación, Consulta de
Valorización de Prestaciones Médicas.
Plataforma integrada de servicios electrónicos del Estado. Es un
proyecto incorporado en la Agenda Digital, que tiene por objeto brindar un
Chile
193
apoyo fundamental para el cumplimento de la Ley 19.880, sobre Bases del
Procedimiento Administrativo, ya analizada. La plataforma tecnológica
permitirá el acceso expedito y transparente a la información que los
distintos órganos del Estado poseen acerca de los ciudadanos y empresas
cada vez que sean recolectados, garantizando la interoperabilidad entre
ellos y altos niveles de seguridad tanto en el acceso a la información como
en las transacciones.
INICIATIVAS DE IMPACTO SECTORIAL
Definidas así porque están dirigidas a un sector particular de la
ciudadanía, en diversos ámbitos.
Algunas de ellas son:
Integración de Sistemas Internet para el Desarrollo de las Operaciones y
Regulaciones Aduaneras (www.aduana.cl).
Ventanilla Única Electrónica de Comercio Exterior (www.aduana.cl).
Sistema Nacional de Información Territorial (www.snit.gob.cl).
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (www.e-seia.cl).
Ventanilla Única Empresa: portal de información de trámites
empresariales (www.sitioempresa.cl).
Servicios electrónicos de presentación y pagos en línea para el registro
de los derechos de propiedad industrial de marcas y patentes
(www.dpi.cl).
Sernac Facilita: Ventanilla única del ciudadano consumidor del Servicio
Nacional del Consumidor (www.sernac.cl).
Acceso a la información
Todos los ministerios y servicios públicos disponen de sitios web.y se ha
mejorado su calidad mediante el establecimiento de estándares de
desarrollo y de uso, tales como el “Premio a los Mejores sitios Web de
Gobierno” (www. premioweb.cl) y la “Guía Web” (www.guiaweb.gob.cl),
que establece estándares mínimos de usabilidad, diseño y funcionalidad
que deben cumplir los portales públicos
FACILITADORES DEL ACCESO
Los infocentros disponen de computadores conectados a Internet,
194
Chile
impresoras y otros equipos, y están a disposición de las personas y empresas
que no cuentan con posibilidades propias de conexión. Hay 800 operando en
todo el país.
Los Telecentros Comunitarios de Información están financiados con
recursos públicos y cumplen la misma función que los anteriores, pero están
dirigidos a sectores de menores ingresos de la población.
Otra iniciativa importante para promover el acceso equitativo de las
personas a las tecnologías es la red educativa Enlaces, que ha dotado de
computadores y redes al 90% de las escuelas y liceos, públicos y
subvencionados.
El programa Biblioredes conecta en línea a 368 bibliotecas públicas, desde
Visviri a Puerto Williams en los dos extremos de Chile. Cerca de 2000
computadores permiten a miles de personas acceder gratuitamente a
Internet.
Finalmente, Chile ocupa el primer lugar en acceso a la información pública
por medios electrónicos en América Latina de acuerdo con el Informe de
Gobierno Electrónico de las Naciones Unidas del año 2004. Asimismo, este
ranking reconoció que Chile es el único país de América Latina que posee un
sitio
web
funcional
para
la
población
de
habla
inglesa:
www.chileangovernment.cl. Este portal, desde el año 2004, entrega
información relevante a los ciudadanos y, a la vez, refuerza el uso de este
idioma como una herramienta indispensable para mejorar los índices de
competitividad internacional, generando de este modo un mejor escenario
para la atracción de inversión extranjera, y una más profunda inserción en la
nueva economía global.
Transparencia y Derechos Ciudadanos
El fortalecimiento de la participación de las personas y grupos sociales en
los asuntos públicos, es una condición indispensable para la consolidación de
una ciudadanía democrática y una gestión pública moderna.
Los ejes orientadores de la política de participación ciudadana son: buen
trato; transparencia en la gestión pública; igualdad de oportunidades para la
participación; respeto a la autonomía y diversidad de las organizaciones de la
sociedad civil y orientación al ciudadano, priorizando la participación de los
destinatarios finales de las políticas, programas y servicios.
El Presidente Ricardo Lagos convocó, en el año 2000, al “Consejo
Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil”, cuya misión fue
elaborar un diagnóstico y propuestas para el fortalecimiento de la relación
Estado – sociedad civil. Sobre la base de su informe, se formuló el “Plan de
Fortalecimiento de la Sociedad Civil”, en el que se plantean acciones en cinco
áreas temáticas: desarrollo de un marco jurídico; financiamiento;
Chile
195
fortalecimiento institucional de las organizaciones; promoción del trabajo
voluntario; y cooperación entre Estado y sociedad civil.
En diciembre del 2000 se dictó el “Instructivo Presidencial sobre Participación
Ciudadana”, en el que se planteó la necesidad de que el sector público generara
espacios y estableciera mecanismos para acoger las preocupaciones,
necesidades y propuestas provenientes de la ciudadanía, incorporándolas en la
gestión y fomentando la participación.
Se constituyeron así las redes de Encargados de Participación en el nivel
central y regional, integradas por funcionarios del sector público de nivel
intermedio y directivo, oficialmente nombrados por las entidades públicas
involucradas, que trabajan bajo la coordinación del Ministerio Secretaría General
de Gobierno, encargados de concretar los compromisos de participación
ciudadana establecidos en el Instructivo, traduciéndolos en metas concretas.
En el Instructivo se establecieron 106 compromisos sectoriales y 13
transversales, se crearon 1.230 espacios de participación en el 48% de las
reparticiones regionales comprometidas, registrándose un 74% de logros.
Se acompañó a más de 150 instituciones públicas que comprometieron metas
en el sistema Programa de Mejoramiento de la Gestión Atención de Usuarios.
Fortalecimiento de la Sociedad Civil: creación de más y mejores espacios de
interlocución entre el Estado y la Sociedad Civil
Implementación del Portal Ciudadano (www.portalciudadano.cl). Creado con
el objeto que las organizaciones de la sociedad civil cuenten con un canal
efectivo de información gubernamental, contribuyendo a la democratización
de la información y al proceso de apropiación social de las TIC, así como para
promover la interactividad y participación de la sociedad civil en una
comunidad virtual.
Sitios www.chileparticipa.gov.cl y www.participemos.cl. Creados para facilitar
a la ciudadanía el conocimiento y acceso a la oferta de beneficios sociales de
las instituciones del Estado, así como a las oportunidades de participación
ciudadana. Junto con la instalación de estos sitios se realizó capacitación en
comunas y regiones, con el objeto de habilitar a las personas en su uso.
Programa Gobierno Contigo. Implementa un nuevo estilo de comunicación
directa con la ciudadanía para difundir programas y políticas de Gobierno,
responder consultas e inquietudes de los ciudadanos y generar nuevas
propuestas para la gestión gubernamental. Se desarrollaron 35 programas en
los que diversas autoridades nacionales visitaron las comunas del país. En
éstos se realizaron 4.361 actividades en las que participaron más de medio
196
Chile
millón de personas.
Programa INFOBUS. Bajo la modalidad de una oficina móvil de información
habilitada en un bus con conexión satelital a Internet. El programa presta
servicios en ferias de servicios públicos, capacitaciones a dirigentes, diálogos
con autoridades locales y regionales, y actividades socioculturales. En sus
cinco años de funcionamiento, ha visitado todas las comunas del país,
beneficiando a más de 400 mil personas que habitan localidades apartadas de
los centros urbanos.
TRANSPARENCIA Y PROBIDAD
En el contexto de la modernización y optimización de la gestión pública, la
transparencia del sector público es un factor esencial en el desarrollo
democrático y el afianzamiento de la legitimidad de las instituciones.
En los últimos años se ha producido un importantes avances en esta materia
que dan cuenta de la alta posición que Chile ha ocupado, desde los años 90, en
ranking internacionales como el de Transparencia Internacional.
Los principales logros alcanzados en esta materia son:
Declaración de intereses. Es la individualización precisa de las actividades
profesionales y económicas en que participa un funcionario público que se
formaliza por escrito y bajo juramento. Además, se exige la actualización
permanente de los datos aportados en la declaración, y se establecen
drásticas sanciones en caso de falsedad, ocultamiento de información, o de
no mantenerla actualizada. Este procedimiento genera transparencia sobre
las relaciones o vínculos que tenga el funcionario, tanto con el mundo público
como con el privado. De ese modo, es posible reconocer las situaciones o
actuaciones públicas en que dicho funcionario pueda estar afectado por
intereses personales.
Declaración de patrimonio. Consiste en medir la evolución experimentada por
el patrimonio de los servidores públicos, desde el ingreso al egreso del
correspondiente cargo. Mediante el Instructivo Presidencial del 28 de
noviembre de 2003, el Presidente de la República dispuso la obligación de
presentar una exhaustiva y solemne Declaración Patrimonial a los Ministros,
Subsecretarios, Intendentes y Jefes de Servicios Públicos, la que debe
actualizarse cada vez que el patrimonio del alto funcionario experimente
disminuciones o aumentos, y enviarse a la Contraloría General de la
República.
Regulación del financiamiento de la política y de los conflictos de
intereses. En el contexto de la Agenda Pro Transparencia, acordada en
Chile
197
enero de 2003, se aprobó la Ley No 19.884 sobre Transparencia, Límite
y Control del Gasto Electoral. Contiene normas que tratan del gasto
electoral, financiamiento de campañas, control de los ingresos y gastos
electorales, publicidad y otras disposiciones .
ACCESO A LA INFORMACIÓN
Las reformas constitucionales, incorporadas por la Ley 20.050 de agosto
de 2005, establecen un nuevo marco jurídico para la administración del
Estado en materia de publicidad y acceso a la información.
El nuevo artículo 8º de la Constitución Política de la República es
aplicable a todos los órganos del Estado y señala que “El ejercicio de las
funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al
principio de probidad en todas sus actuaciones. Son públicos los actos y
resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los
procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum
calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos,
cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de
dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o
el interés nacional”.
Con la aprobación de esta iniciativa legal, se logrará consagrar y reforzar
el pleno derecho de acceso de los ciudadanos a los actos y documentos de
la Administración, suprimir las trabas administrativas que puedan subsistir,
y promover la mayor publicidad de la acción de los órganos del Estado.
Asimismo, los casos de reserva o secreto quedarán establecidos
directamente en la ley, circunscritos a los internacionalmente aceptados,
esto es, defensa nacional y seguridad pública, derecho a la privacidad de
personas individuales y funcionamiento de las instituciones.
Comisión Asesora Presidencial para la Protección de los Derechos de las
Personas. Creada en el año 2001, ha intervenido ejerciendo labores de
mediación ante los organismos y servicios públicos dependientes del
Ejecutivo, o sobre los que éste ejerce supervigilancia, para lograr que
respondan positiva y razonablemente a las demandas ciudadanas que se
les dirigen. Además, su tarea de observación del desempeño de los
servicios le permite detectar situaciones problemáticas, que pone en
conocimiento del Presidente de la República a través de los informes
trimestrales, que contienen propuestas de solución, o bien la convocatoria
para que los respectivos sectores den a estos problemas un tratamiento
que satisfaga las demandas ciudadanas que se consideran legítimas.
Descentralización.
En su primer mensaje ante el Congreso Nacional, el 21 de mayo del año
198
Chile
2000, el Presidente Ricardo Lagos Escobar señaló que: “Fomentaremos un
desarrollo territorial equilibrado, para terminar con las desigualdades
regionales que ahogan el crecimiento del país”.
El proceso de descentralización se ha caracterizado por un gradual y
sostenido avance en el traspaso de competencias, funciones y facultades,
desde el nivel nacional a los niveles regional y local.
Entre los años 2000 y 2006, el porcentaje de inversión pública que se
decide a nivel regional, ha subido desde un 44,5 a un 57%. En el año 1990,
ese porcentaje sólo ascendía al 13%. De este modo, el porcentaje de
inversión pública que las regiones deciden en forma autónoma ha tenido un
alza de más de un 300%. Significativo ha sido también, el incremento del
Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que creció en los últimos seis años
en un 140%.
Principales logros:
A partir del año 2000 se ha fortalecido el proceso de descentralización,
avanzándose en la transferencia de competencias y recursos a los
gobiernos regionales e implementándose una gestión territorial integrada
de los servicios públicos .
En el ámbito de la institucionalidad municipal, se promulgó de la Ley
19.737, que estableció elecciones separadas de alcaldes y concejales, en
práctica en las elecciones desde año 2004. Se consolidó así el proceso de
democratización municipal y se fortaleció al Concejo Comunal, para el
mejor ejercicio de su rol fiscalizador.
En materia de probidad, transparencia y difusión de las obras de gobierno,
se dio inicio a la rendición de Cuentas Públicas por parte de Intendentes y
Gobernadores.
Respecto del gobierno electrónico local y con el objeto de acercar el
municipio a la ciudadanía, se desarrolló el sitio web
www.tramitemunicipal.cl, que permite obtener a través de Internet
información sobre trámites municipales como obtención de patentes,
permisos, solicitudes, licencias, subsidios y certificados.
Para fines del año 2006, se espera contar con 26 municipios incorporados
a la ventanilla de trámites municipales que, a través de una plataforma
tecnológica, permitirá el procesamiento centralizado y estandarizado de 9
trámites municipales. Ésta es una iniciativa incorporada en la Agenda
Chile
199
Digital.
El Programa de Fortalecimiento Institucional Regional (PROFIR) ha
sustentando el desarrollo de procesos a través de la instalación de
convenios, agendas y acompañamiento de mesas de trabajo locales desde
los territorios, en torno a 6 ejes de desarrollo:, infraestructura, social,
económico - productiva, científico - tecnológica, cultural e internacional.
Así, se han generado esfuerzos conjuntos entre la institucionalidad local,
sectorial y regional para otorgar una oferta pública integrada a los
ciudadanos en y desde sus territorios.
Constituyen experiencias relevantes los programas de desarrollo
internacional, realizados por las regiones desde el año 2003. Estos se
encuentran
orientados
a
implementar
acuerdos
suscritos
internacionalmente por cada región, financiando acciones de
cooperación técnica, promoción de nuevos vínculos, capacitación y
difusión en ámbitos regionales de importancia internacional.
Existen 74 iniciativas e instrumentos de cooperación a nivel nacional,
generadas desde regiones, con Asia, América, Europa y Oceanía.
Otra iniciativa de relevancia, iniciada el 2004, fue el diseño y desarrollo
del Sistema de Gestión Territorial Integrada del Programa de
Mejoramiento de la Gestión. Su objetivo es fortalecer las coordinaciones
para que los servicios respondan en conjunto a las necesidades
regionales. En este sistema participan 169 servicios públicos. Uno de sus
logros importantes es el funcionamiento de los Gabinetes Regionales
Ampliados.
A nivel municipal, otro aspecto importante es la instalación de las Cartas
Ciudadanas Municipales, las que establecen compromisos públicos de
gestión municipal.
Chile Hoy
Los Presidentes de la República han aplicado una política de desarrollo
con énfasis especial en la equidad y la generación de oportunidades para
todos, especialmente para las personas más vulnerables. Desde el año
1990, alrededor del 70% del presupuesto nacional se ha focalizado en el
gasto social: salud, educación y vivienda.
En 15 años de democracia, la pobreza ha bajado de 38,5% a un 18,8%. La
extrema pobreza alcanzaba casi al 14%. hoy es de 4,8%.
200
Chile
El Programa Chile Solidario constituye una de las acciones más
relevantes en la lucha contra la extrema pobreza. Parte de la construcción de
una red social, protege a los chilenos más pobres y ha cumplido con su
objetivo de sacar de dicha condición a 225.000 familias. Mediante este
programa, el Estado se acerca a las personas a través de profesionales y
técnicos que les informan acerca de sus derechos, así como y de los
programas públicos y privados que pueden beneficiarles. Así, acceden a
subsidios, capacitación e inserción laboral, prestaciones previsionales y
laborales y programas de nivelación de estudios.
La integración de Chile al mundo dio un gran paso al concretarse tratados
de libre comercio con la Unión Europea, Canadá, Corea del Sur, Estados
Unidos, la Asociación Europea de Libre Comercio, Singapur, Nueva Zelandia
y Brunei. Entre los años 2000 y 2005, las exportaciones crecieron en 76%.
Se han fortalecido también las instituciones democráticas, en octubre de
2004, el Gobierno y la oposición llegaron a un acuerdo para reformar la
Constitución de 1980, el que se concretó el julio de 2005, cuando el
Congreso Nacional aprobó importantes reformas: la eliminación de los
senadores designados y vitalicios, la restitución al Presidente de la
República de la facultad de destituir a los Comandantes en Jefes de las
Fuerzas Armadas y la reducción del período presidencial a cuatro años.
DERECHOS HUMANOS
En materia de Derechos Humanos, la política de los gobiernos de la
Concertación se ha basado en tres principios: verdad, justicia y reparación.
En abril de 1990, se creó la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación
“considerando que la conciencia moral de la Nación requiere el
esclarecimiento de la verdad sobre las graves violaciones de los derechos
humanos”. De acuerdo con sus recomendaciones, se inició la tarea de
reparación asumida por el Estado. Hoy en día se entregan pensiones a
familiares directos de las víctimas, becas de estudios a los hijos menores de
35 años, atención gratuita en el sistema público de salud. También, se
otorgan beneficios a las personas que sufrieron el exilio y a las que fueron
exoneradas de sus trabajos por pensar distinto.
La Mesa de Diálogo, establecida en 1999, tuvo por objeto reunir
información sobre el paradero de los detenidos desaparecidos. A partir de
su informe entregado en junio de 2000 y tras una solicitud de Ministerio del
Interior, la Corte Suprema nombró 9 jueces de dedicación exclusiva y 54 con
dedicación preferente para investigar casos de detenidos desaparecidos
que llevaban años sin movimiento.
La propuesta de Derechos Humanos “No hay mañana sin ayer”
contempla un reajuste de 50% a las pensiones de las familias de las víctimas
Chile
201
y una indemnización a las personas que fueron torturadas.
JUSTICIA
En junio de 2005, se completó la implementación de la Reforma Procesal
Penal en todo el país. Constituye la modificación más sustantiva al sistema
de justicia en 109 años.
Se reemplaza el antiguo sistema a cargo de un juez que investigaba,
acusaba y dictaba sentencia, por un juicio oral y público. La función de
investigar y acusar queda en manos de un fiscal quien resuelve si investiga,
o archiva provisionalmente el proceso de no haber antecedentes suficientes;
jueces orales y de garantía supervisan la imparcialidad del procedimiento y
resuelven los conflictos que se susciten entre las partes, además de evaluar
las peticiones del Ministerio Público y los querellantes. Si los imputados no
pueden costear un abogado, son representados por defensores públicos.
EDUCACIÓN
Con el objeto de preparar a las nuevas generaciones para enfrentar las
oportunidades y exigencias del mundo en que vivirán, se promulgó el 7 de
mayo de 2003 la norma constitucional que extiende de ocho a doce años la
escolaridad gratuita obligatoria. Se extendió la jornada escolar completa
(mañana y tarde), que cubre 7.000 de los 10.000 establecimientos
educacionales, los que tienen más de dos millones de estudiantes
El Ministerio de Educación puso en marcha una campaña de alfabetización
digital, que capacita a medio millón de adultos en el uso de computadores e
Internet.
Además, se estableció un subsidio adicional para los establecimientos
públicos que eviten la deserción de sus alumnos.
SALUD
Luego de tres años como programa piloto, la Reforma de la Salud más
importante desde 1952, se extendió a toda la población el 1 de julio de 2005.
Garantiza el acceso, atención y protección financiera al conjunto de la
población, respecto de las 25 enfermedades que causan la mayor mortalidad.
En 2007 cubrirá 56 enfermedades.
El Plan Auge, como se conoce a esta Reforma, fija tiempos máximos de
espera y establece garantías económicas: los afiliados al sistema público de
salud (Fonasa) o al privado (Isapres), con sueldos sobre 270 dólares, deben
pagar solo un 20% de las prestaciones médicas. Las personas con menores
salarios o los indigentes son atendidos gratuitamente.
VIVIENDA
Las prioridades han sido superar el déficit y mejorar la calidad de las
202
Chile
soluciones habitacionales, a través de subsidios que ayudan a los sectores de
más bajos ingresos para adquirir una vivienda propia. Chile tiene hoy un
millón de viviendas más que hace diez años, y el déficit disminuyó en 43%.
El 90% son casas permanentes que cuentan con energía eléctrica, agua
potable y alcantarillado.
El Programa Chile Barrio tiene por objeto solucionar la situación de los
habitantes de campamentos precarios urbanos y rurales, para darles una
vivienda, mejorar el entorno en el que viven y ayudarles en su inserción
laboral.
TRABAJO
La Reforma Laboral entró en vigencia el 1 de diciembre de 2001 y está
destinada a terminar con el desequilibrio de la relación empleado empleador y a fortalecer los derechos de los trabajadores.
En octubre de 2002 comenzó a operar el seguro de cesantía que se otorga
al trabajador, que por cualquier motivo haya perdido su empleo, consistente
en un aporte monetario garantizado y decreciente por cinco meses. Es
financiado por los empleadores, los trabajadores y el Fisco. Hay más de
3.000.000 de personas incorporadas, equivalentes al cerca del 47% de la
fuerza de trabajo.
La reforma rebajó la jornada laboral a partir de enero de 2005, de 48 a 45
horas semanales, aumentó la fiscalización y otorgó mayor protección para
formar sindicatos y mejorar los procesos de negociación colectiva.
INFRAESTRUCTURA
Nuevas carreteras, puentes, caminos, aeropuertos conectan al país. La
herramienta ha sido un sistema de concesiones puesto en práctica en el año
1993, que permite al sector privado nacional y extranjero financiar obras
públicas. En 1990, se invertían 250 millones de dólares en infraestructura,
cifra que ha subido en promedio a más de 1.200 millones de dólares
anuales. Hay más de 2.000 kilómetros de autopistas concesionadas
construidas con los más altos estándares de calidad y seguridad.
Con esta fórmula, el Estado puede liberar parte de sus recursos para
destinarlos a superar la pobreza y realizar obras de infraestructura en el
ámbito social.
CULTURA
En julio de 2003 se creó el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, con
el objeto de fomentar la cultura, hacerla más accesible y estimular la
participación en la creación artística y en el conocimiento del patrimonio
nacional.
Chile
203
Su presidente ejerce el cargo con rango de ministro, con sede está en
Valparaíso, designada capital cultural del país. Cuenta con consejos
regionales de cultura y con presencia en la sociedad y organizaciones
culturales.
Gobierno de la Presidenta de la República
Michelle Bachelet Jeria 2006 – 2010
Por primera vez en su historia, Chile ha elegido a una mujer Presidenta de
la República, la doctora Michelle Bachelet Jeria, quien también ha
constituido el primer gabinete paritario de nuestra historia.
En Chile tenemos hoy estabilidad política, crecimiento económico, una
creciente reducción de la pobreza y ampliación de las oportunidades de
progreso. Por otra parte, existe una ciudadanía más crítica y exigente, que se
apropia de más espacios de libertad y de opinión, y demanda que sus
preocupaciones sean atendidas, exigiendo respuestas políticas, sociales,
empresariales, para lograr una mejor calidad de vida social y personal. Las
personas quieren tener más capacidades para realizar sus propios proyectos,
y mayores oportunidades de influir en lo que les afecta.
La Presidenta de la República, Michelle Bachelet, construye la visión de
país “Más para Chile”. Más ideas, más trabajo, más oportunidades, más
riqueza, más protección social. En definitiva, que todas las personas ganen,
y el país aproveche la oportunidad histórica de dar un salto en su progreso,
con mayor integración, justicia social y desarrollo.
El Programa de Gobierno recoge lo anterior, al señalar que su misión es
convocar y estimular las voluntades de los chilenos, para actuar juntos y
construir el país que queremos.
Ahora bien, para realizar la misión y alcanzar la visión, se necesita de un
Estado más capaz, que rinda más, que sea cercano y trate mejor a la gente,
que la apoye en sus proyectos, la defienda de los abusos, le reconozca sus
derechos y le entregue servicios de calidad. Para ello, tiene que aplicar sus
recursos con eficiencia y exigir el esfuerzo y compromiso de sus autoridades
y funcionarios. Un Estado eficaz y honesto es un componente imprescindible
en la construcción de un país más justo.
Dentro de las prioridades del Programa de Gobierno está el
fortalecimiento de la capacidad de las instituciones públicas y de la calidad
de su atención y servicios, mediante la implementación de proyectos
vinculados a la reforma y modernización del Estado. Para ello resulta
indispensable “contar con un Estado acogedor, que escuche y reciba las
ideas emanadas de la sociedad”.
Como el objetivo del Estado es servir a la gente, ”la calidad de los
servicios debe ser una preocupación central de la gestión pública”, para lo
204
Chile
cual es esencial un enfoque centrado en los ciudadanos, sus derechos,
necesidades y bienestar. Por ello elevar la calidad de los servicios públicos
es la tarea central de la agenda de la reforma del Estado.
El Programa de Gobierno presenta iniciativas, planes proyectos, medidas
y prioridades agrupadas en cinco grandes áreas de trabajo: Construcción de
una nueva red de protección social; Crear las condiciones para un salto al
desarrollo; Implementar un programa para mejorar la calidad de vida de los
chilenos; Combatir la discriminación y la exclusión; y Brindar un nuevo trato
para los ciudadanos en todos los aspectos de la acción pública.
Los cuatro ejes de su gobierno son: protección social, educación, calidad
de vida e innovación y emprendimiento.
A la luz de las ideas, valores y compromisos contenidos en el programa,
la reforma del Estado entra en su etapa de consolidación, y la
modernización de la gestión pública está estrechamente vinculada a los
conceptos de calidad y excelencia. Especialmente, en el capítulo del Nuevo
Trato Ciudadano, en que destaca el compromiso de contar con servicios de
excelencia para todos. “Los chilenos merecen servicios públicos de primer
nivel”, para lo cual se adecuarán los sistemas de control de gestión del
sector público, incorporándose indicadores asociados a la calidad de
servicio.
Asimismo, se promoverá el uso de sondeos de opinión para evaluar la
gestión de los organismos públicos, y se incorporará la calidad de atención
en los sistemas de bonificación por desempeño y en los convenios de
desempeño de los Jefes de Servicios.
En la misma línea se enmarca la iniciativa de introducir el control de
calidad en el sector público, a través de la creación de una Agencia para la
Calidad de las Políticas Públicas dotada de capacidades, facultades y
recursos que garanticen eficacia y transparencia en la aplicación de recursos
públicos. La cobertura de sus evaluaciones se extenderá a proyectos,
programas y políticas públicas, y sus evaluaciones servirán para la toma de
decisiones presupuestarias y de política pública. Las metodologías que se
utilicen incorporarán sistemas participativos, tomando en cuenta aquellos
directamente afectados por las políticas públicas.
Por otra parte, teniendo en cuenta que un Estado eficiente necesita
generar espacios para la interacción y cooperación público privada se creará
un Consejo Público Privado de carácter permanente y consultivo, destinado
a proponer reformas y políticas de modernización del Estado, con énfasis
especial en revisar la pertinencia de procedimientos y trámites
administrativos que hagan más eficiente la gestión de los organismos
públicos y mejoren la calidad de los servicios prestados a la comunidad,
facilitando el enfoque de estas materias desde la demanda, y teniendo
Chile
205
presente que la satisfacción de los usuarios es el indicador más importante
de una gestión moderna.
La importancia de la calidad y excelencia del servicio público, aparece
claramente expresada en el Programa de Gobierno, cuando se alude a la
transformación de la cultura de funcionarios y autoridades, a través de la
introducción del concepto de la “satisfacción del usuario”. También cuando
se señala como meta el avance sustantivo hacia una Administración Pública
Profesionalizada, cuyo compromiso consiste en elevar el nivel de
competencias, aptitudes y actitudes de sus funcionarios, para la prestación
de mejores servicios.
Otras medidas del Programa de Gobierno orientadas a la calidad y
excelencia en el servicio al ciudadano:
El compromiso de hacer cumplir, en todas las reparticiones públicas la
Ley 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, como una
medida tendiente a lograr una agilización concreta en la ejecución de los
trámites que realiza el ciudadano.
Reforzar los sistemas de prevención de la corrupción y malas prácticas,
institucionalizando la auditoria interna en todos los ministerios y servicios
públicos.
Modernizar el control de legalidad de los actos del Ejecutivo, a través de
la iniciativa de reforma a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, en lo que respecta principalmente a la agilización del trámite de
toma de razón de decretos y resoluciones.
Proceder a la plena operación de la institución del Defensor del
Ciudadano, dotándolo de facultades para recibir y procesar reclamos de los
ciudadanos originados como consecuencia de servicios prestados en forma
deficiente por órganos o agentes del Estado.
Hacer efectivo el ejercicio del derecho de acceso a la información del
ciudadano sobre la Administración, conforme lo establece el nuevo artículo
8° de la Constitución Política de la República, estableciendo mecanismos
para garantizar la promoción de ese derecho.
También surge en el Programa de Gobierno la iniciativa tendiente a la
instauración de la rendición periódica de cuentas públicas, destinada a
fortalecer la transparencia del accionar de las autoridades en relación con lo
que son sus responsabilidades frente a la ciudadanía, la que a partir del
desarrollo e implementación de esta institución estará en condiciones de
evaluar los resultados de los compromisos asumidos por las autoridades en
el ejercicio de sus cargos.
Teniendo en cuenta lo precedentemente expuesto, se puede establecer el
eje ordenador de la modernización de la gestión pública en Chile es un
Estado de calidad al servicio de todos los ciudadanos, en el cual la atención
206
Chile
a las personas aparece como el sustento básico, con cualidades de calidad y
excelencia, que le imprimen un mayor valor.
Finalmente, sin perjuicio de valorar y cuidar los logros alcanzados, es
necesario evitar el riesgo de la complacencia y hacerse cargo de objetivos de
desarrollo humano, que junto con mejorar el bienestar material de toda la
población, aumenten el nivel de calidad de vida individual y colectiva, y
fortalezcan el sentido de pertenencia a una nación libre, justa y solidaria, en
la que nuevos sueños y desafíos, interpreten los anhelos más profundos de
todas y todos los chilenos.
Bibliografía
“Un Estado al Servicio de la Gente. Balance 1994-2000. Comité
Interministerial de Modernización de la Gestión Pública”. 2000.
“Modernización de la Gestión Pública en Chile. Lecciones y aprendizajes
1994-2000”. Ministerio Secretaría General de la Presidencia - Proyecto de
Reforma y Modernización del Estado.
“Chile 2005, el país que somos”. Ministerio Secretaria General de
Gobierno. 2005.
“Gobierno Electrónico en Chile 2000-2005. Estado del Arte II”, Ministerio
Secretaría General de la Presidencia - Proyecto de Reforma y Modernización
del Estado, enero 2006.
“Reforma del Estado en Chile 2000-2006”. Ministerio Secretaría General
de la Presidencia - Proyecto de Reforma y Modernización del Estado, febrero
2006.
“Memoria de la Descentralización 2000-2006”, Subsecretaría de Desarrollo
Regional.
“La Paradoja Aparente. Equidad y Eficiencia: resolviendo el dilema”.
Autores: Óscar Landerretche, Patricio Meller, Osvaldo Larrañaga, Claudia
Serrano, Dagmar Raczynski, Rony Lenz, Alejandra Mizala, Pilar Romaguera,
Andrea Repetto, Eduardo Saavedra, Álvaro Díaz, Gonzalo Rivas, Raúl O’Ryan,
Camilo Lagos. Editor Patricio Meller, octubre 2005.
“Estoy Contigo” Programa de Gobierno de Michelle Bachelet.
Chile
207
SISTEMA DE COMUNICACIONES Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL
CONTROL: UNA REALIDAD POSIBLE DE ALCANZAR
PEDRO ORTIZ GÁLVEZ*
I. Fundamentos de la participación ciudadana en el control de la actividad
gubernamental
Un Estado democrático moderno que reconoce los principios de
transparencia y responsabilidad, como fundamento de legitimidad moral,
requiere información respecto de la actividad de los órganos que lo
constituyen, como una condición y requisito previo de toda participación
real de los ciudadanos para controlar el ejercicio del poder.
Así como en el sector privado de la economía se considera que para que
los mercados financieros funcionen eficientemente es necesario absoluta
transparencia, lo que significa que se transmita al mercado toda
información relevante para los inversores, en el sector público se requiere
información sobre la gestión realizada por sus ejecutores, la única forma
que tienen éstos para descargar sus responsabilidades. El principio de la
transparencia no solo debe aplicarse a la fase de elaboración de las políticas
públicas sino también a la gestión que comprende la fase de ejecución de
esas políticas.
El compromiso ciudadano es un elemento del control de social. Su
ejercicio, individual o colectivo, esporádico o permanente, fluye de la
libertad y voluntad de los grupos intermedios en una sociedad democrática
para orientar su actividad a los fines que estimen pertinentes y, en lo
referente a esta materia, adoptar la decisión de participar en la gestión de
los asuntos de interés público de su Nación.
La participación de la ciudadanía es un derecho fundamental de la
democracia, que no se limita solo al derecho a voto u otras formas
institucionales de participación, sino que considera e integra el control
social de la administración, como una constante tácita de legitimidad
democrática del orden constitucional.
El control social de los actos de la Administración del Estado comprende
el derecho de los ciudadanos a participar directamente en la dirección de los
asuntos públicos y el derecho de acceso a información pública.
*
Pedro Ortiz Gálvez. Contador Auditor, Universidad de Chile.
Jefe de la División de Contabilidad de la Contraloría General de la República de Chile y actualmente Director de Operaciones del Proyecto de Modernización Institucional.
Ex profesor universitario de las Facultades de Ciencias Económicas y Administrativas de la
Universidad de Chile y de la Universidad de Santiago. Ha realizado trabajos de consultoría a
nivel internacional para el PNUD, en materia de administración financiera del Estado.
208
Chile
Una democracia sólida requiere de una sociedad civil fuerte y
organizada, ya que pues en una agrupación de personas compleja y
cambiante como lo es una nación, la sociedad civil y sus organizaciones
están llamadas a ser el estimulo y la base del poder social, el que debe
actuar como contraparte del Estado en el proceso de toma de decisiones
para alcanzar el desarrollo en todos sus aspectos económicos, políticos,
social y cultural de nuestras naciones.
II. Situación en Chile en cuanto al control social y el principio de
transparencia
Como se desprende de lo señalado anteriormente, las nuevas
instancias de participación ciudadana se refieren, básicamente a tres
aspectos:
1. Diseño de políticas públicas.
2. Control de la transparencia y probidad de los actos de la
administración.
3. Control de la eficiencia de la gestión pública.
Lo anterior, exige que el Estado empodere al ciudadano para que
pueda ejercer de manera efectiva este nuevo rol, lo cual implica la
creación de ciertas condiciones básicas, entre las que destacamos:
1. Transparentar y hacer eficientes los actos de la Administración, en
términos de hacerlos públicos de manera accesible y en formatos y
códigos comprensibles para el ciudadano.
2. Potenciar la organización civil de la sociedad para que esta se
pueda articular en interlocutores válidos y representativos que
puedan participar en estos procesos de diseño y control.
3. Capacitar y generar competencias a la sociedad civil para generar
capacidad de propuestas articuladas.
4. Finalmente, como plantean Duhart y Monckeberg, impulsar
experiencias innovadoras de consulta y diálogo público.
En específico, el
transversales:
nuevo modelo de participación implica tres ejes
1. Modernización de la gestión.
2. Transparencia y probidad.
3. Participación.
Chile
209
1. Modernización del Estado
La modernización del Estado Chileno ha sido una prioridad de los
gobiernos en la última década, siendo el propósito que orienta a las grandes
reformas del Estado Chileno, ampliar los derechos económicos, sociales y
culturales de los ciudadanos y avanzar hacia una nueva época en un mundo
en plena transformación.
Las principales áreas de trabajo impulsadas en el último quinquenio han
sido:
Gobierno Electrónico
Agenda Gobierno Electrónico, donde se destacan iniciativas tales como:
- Sistema de información de compras y contrataciones del sector público.
- Plataforma Integrada de Servicios electrónicos del Estado.
- Sistema de Información para la gestión financiera del Estado. SIGFE.
- Ventanilla única d empresa.
Comunidad Informática Gubernamental.
Gobierno Electrónico local y regional.
Interoperabilidad.
Programas de Mejoramiento de la Gestión del Gobierno Electrónico.
Modernización
Buenas Prácticas en Gestión Pública.
Sistema de Formación de Directivos Públicos.
Creación del Servicio civil para que los cargos públicos de nivel medio y
alto sean provistos mediante concursos competitivos y transparentes.
Participación
Creación de la figura del Defensor del Ciudadano.
Proyecto de Ley de Bases sobre Participación Ciudadana.
Procedimiento Administrativo
Apoyo a la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo.
Portal Trámite Fácil.
Ventanillas Únicas Electrónicas.
Sistema de Actualización de Información de Trámites.
En resumen el proceso de modernización del Estado es una prioridad
estratégica de los últimos tres gobiernos, generándose iniciativas que se
están paulatinamente materializándose y que son claramente un aporte al
proceso de profundización de la democracia en pos de la transparencia,
210
Chile
2. Transparencia y Probidad
En materia de transparencia y probidad se han adoptado diversas y
significativas acciones por el Poder Ejecutivo, destacándose las siguientes:
a) Declaración pública de intereses y patrimonio de todas las autoridades
y funcionarios públicos.
b) Regulación del financiamiento de la política y de los conflictos de
intereses.
c) Regulación de la relación entre función pública y actividades privadas.
d) Ejercicio de la libertad de expresión como herramienta fiscalizadora.
e) Incorporación a la legislación interna de convenciones internacionales
contra la corrupción.
Sin perjuicio de lo anterior cabe destacar que la corrupción es un hecho
latente y presente en América Latina, ya sea en grados sistemáticos y
profundos o incipientes, en donde parece que la democracia por si misma no
es capaz de terminar con este flagelo, como plantea Bernardino Bravo Lira
“de ser incompatibles democracia y corrupción, no es porque la democracia
acabe necesariamente con la corrupción, sino más bien al revés porque ésta
suele acabar con aquella, por lo que la profundización de la democracia más
allá de la participación electoral es fundamental para la mantención de ésta,
en términos que la transparencia implica menos hechos de corrupción y en
el peor de los casos la aplicación oportuna de sanciones que desincentiven
futuros hechos de corrupción.
Si bien Chile es un país donde existen bajos niveles de corrupción,
ocupando el lugar 21 a nivel mundial y tercero en América detrás de Canadá
y Estados Unidos, ello no significa que no existan situaciones de corrupción
o falta de transparencia en el accionar des sector público, los que se refleja
en:
a) Una serie de situaciones que han trascendido y han tenido alto impacto
en la opinión pública y se vinculan a sectores como obras públicas,
defensa, empresas públicas, municipios.
b) Percepción pública sobre la corrupción, la cual es un barómetro que si
bien no se deriva necesariamente de hechos objetivos, reflejaría dos
posibles situaciones:
i. Falta de transparencia en los actos de la administración que permite
especular sobre la posibilidad de corrupción.
ii. Falta de transparencia en la comunicación de las sentencias
administrativas y judiciales sobre hechos de corrupción, así como de la
implementación de las sanciones establecidas si correspondiesen.
Chile
211
En el contexto de la percepción una encuesta de corrupción realizada en el
o
presente año, indicada en la serie del Informe Político N 93, de Ignacio
Illanes, plantea que el 52% de los consultados piensa que la corrupción será
mayor o mucho mayor en el futuro, siendo encabezado el ranking de
percepción de la corrupción por las Municipalidades, y las Empresas
Públicas.
Lo anterior, implica la necesidad de profundizar los esfuerzos por
transparencia y comunicación al ciudadano (que si bien se han llevado a
cabo los últimos Gobiernos de la Concertación, éstos no han sido
suficientes) ya que como planteamos anteriormente la formación de
expectativas se basa fundamentalmente en percepciones más allá de
situaciones concretas, teniendo en este contexto un rol fundamental la
Contraloría General de la República, lo que trataremos, en forma particular,
en el capitulo siguiente.
En el sentido anterior, cabe destacar el estudio del Instituto Libertad y
Desarrollo sobre una evaluación de la transparencia municipal, en donde de
una muestra de 34 municipios, en promedio éstos cumplen con entregar
menos del 60% de lo que fija la ley, esto es, que la totalidad de la información
se encuentre en un solo lugar y que no hayan trabas para su acceso. Lo
anterior, muestra claramente una correlación, en donde ante la falta de
información (más allá de los hechos concretos) los municipios son
percibidos como las entidades públicas con más altos niveles de
corrupción.1
En este mismo ranking se destaca que la institución percibida con el
menor índice de corrupción es la Contraloría General de la República, la que
además mejoró significativamente su percepción entre los años 2004 y 2005.
3. Participación
El Gobierno de Chile, ante el escenario mundial del que nuestro país no
era ajeno, marcado por un creciente distanciamiento entre la
institucionalidad política y la ciudadanía, se impuso a comienzos del siglo la
tarea de acortar esa brecha, no solo con una alianza estratégica entre el
Estado con un grupo de interesados, sino promoviendo y asegurando la
riqueza que existe en la diversidad de los grupos humanos a través de una
política de Estado orientada a la participación ciudadana y al fortalecimiento
de la Sociedad Civil.
El objetivo último de esta política es dotar al desarrollo de un proyecto de
un horizonte que tenga sentido para las personas, permitiéndoles
constituirse en protagonistas de la modernización y no sujetos de ella, es
decir, dotarlas de las capacidades para influir en la marcha de sus destinos
personales y colectivos.
212
Chile
Por lo tanto lo que se busca es llevar adelante iniciativas que consoliden
vínculos entre las personas y o sus expresiones asociativas en aras de la
conformación de redes relativamente sólidas y activas de confianza y
cooperación.
La materialización de esta política ha derivado en diversas acciones
como son la Convocatoria al Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de
la Sociedad Civil y la definición una Plan de Fortalecimiento de la misma,
entre los años 2000 y 2001, la Constitución del Consejo Provisorio del
Fondo para el Desarrollo de la Sociedad Civil, en el año 2002. En base a
estas medidas se han creado innumerables espacios de participación en
reparticiones regionales, se han ejecutado un número significativo
proyectos de participación ciudadana, se ha realizado capacitaciones y
prestado asistencia técnica a organizaciones de la sociedad civil, se ha
implementado el portal ciudadano, etc.
Por otra parte, la sociedad civil estructurada en organizaciones sin fines
de lucro, alcanza a 107.000 instituciones en todo Chile, empleando en
forma voluntaria y remunerada a 303.000 personas, lo que muestra una
importante participación de las personas a nivel de organizaciones
educacionales, comunitarias, de servicio social, medioambientales, de
defensa de derechos, culturales, y artísticas y de salud.
No obstante lo anterior, varias organizaciones sociales que fueron
actores relevantes en la década de los 60 han perdido la fuerza e
importancia como actores gravitantes del diálogo público (como las
Federaciones de estudiantes universitarios, la Central Unitaria de
Trabajadores, los empleados públicos), así como tampoco se han generado
instancias relevantes de nuevos grupos sociales que representen intereses
articulados, como grupos de consumidores, adultos mayores (con una
población que envejece a tasas europeas), de usuarios de servicios
públicos.
Adicionalmente, la modernización del Sector Público ha avanzado de
manera significativa en crear instancias de información de la labor del
Estado y mejorar la operabilidad de éste, pero se requiere impulsar
mayormente las acciones destinadas a la creación de instancias de
participación y a la generación de competencias individuales y grupales
para enfrentar un rol más activo en el diseño y control de políticas como se
planteó en la primera parte de esta ponencia. Para lograr este propósito se
estima que es imprescindible como una primera medida la aprobación e
implementación del Proyecto de Ley Sobre Asociaciones y
Participación Ciudadana en la Gestión Pública, actualmente en trámite
Legislativo en el Congreso Nacional.
Chile
213
Normativa legal en materia de transparencia,
probidad y participación
Los conceptos antes indicados, que constituyen el fundamento inmediato
de la participación ciudadana en el control, encuentran su raigambre
jurídica en la Constitución Política de la República de Chile – artículo 8º desarrollándose para su aplicación positiva en la Administración del Estado,
a través de una serie de textos legales que sistematizan y le dan organicidad
a tales principios.
Es así como el precepto marco indicado, expresamente señala que “el
ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto
cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones”,
agregando que “son públicos los actos y resoluciones de los órganos del
Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen”. Tales
reglas se revisten de imperio en las distintas entidades públicas al
incorporarse en la ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado, la que, en lo que interesa,
previene en su artículo 13º que los funcionarios amén de observar el
principio de probidad administrativa, deberán ejercer la función pública con
transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento de los
procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se
adopten en ejercicio de ella.
Asimismo, junto con reiterar que son públicos los actos administrativos y
los documentos que les sirvan de sustento, regula dicha publicidad
indicando que en el caso que la aludida información no se encuentre a
disposición del público de modo permanente, los interesados tendrán
derecho a requerirla por escrito al jefe del servicio respectivo, el que estará
obligado a entregarla, a menos que los documentos solicitados contengan
información que pudiere afectar los derechos o intereses de terceros,
estableciendo los mecanismos para que éstos puedan hacer uso de la
facultad que les asiste para acoger el oponerse a la dación de los
antecedentes requeridos.
La norma indicada puntualiza, además, que las únicas causales en cuya
virtud pudiere denegarse el conocimiento de la documentación en examen,
son la reserva o secreto establecidos para determinar las materias en
disposiciones legales o reglamentarias, el que la publicidad impida o
entorpezca el debido cumplimiento de las funciones del ”rgano requerido,
la oposición de terceros manifestada en los términos que ya viéramos y el
que la publicidad afecte la seguridad de la Nación o el interés nacional.
En tal sentido, por decreto supremo Nº 21, de 2001, emanado del
Ministerio Secretaría General de la Presidencia, se reglamentan los casos de
reserva o secreto que revisten determinados actos administrativos dictados
214
Chile
por las autoridades competentes y los documentos o antecedentes que
obren en poder de los órganos de la Administración del Estado, cuando se
refieran a las situaciones que expresamente enumera.
Por otra parte, juega un importante rol en los aspectos relativos a la
participación ciudadana como un elemento de control social respecto de los
actos de la Administración, la ley Nº 19.880, que establece las bases del
procedimiento administrativo que rige los actos de los Órganos de la
Administración del Estado, testo legal de reciente data que fuera publicado
en el Diario Oficial del 29 de mayo de 2003, y cuyas regulaciones aún no
terminan de asentarse o asimilarse en la suma de servicios e instituciones
que componen su cobertura.
En efecto, el citado ordenamiento junto con definir y/o precisar el alcance
de las normas a que antes se ha hecho referencia – o a determinar
expresiones o vocablos utilizadas en éstas – consulta detalladamente los
distintos principios involucrados en la configuración de los actos-trámite
que realiza la Administración en forma previa a la producción de un acto
administrativo terminal, en el que conste formalmente la adopción de
decisiones o declaraciones de voluntad respecto de la diversa gama de
materias en que se traduce el ejercicio de las potestades públicas.
Tales actuaciones, son reconocidas por el texto legal indicado al
desarrollar las distintas etapas implícitas en los denominados
“procedimientos administrativos”, regulándolos y estableciendo los roles y
capacidades que les asisten tanto a las autoridades que los generan cuanto
a los terceros que se benefician o se ven afectados por los efectos de los
mismos.
Asimismo, fija los plazos a que tales procedimientos se encuentran
sujetos ya sea en las fases de emisión, formalización y subsecuente difusión
o publicidad de éstos, o respecto de los modos dispuestos para acceder y/o
hacerse partícipe en las instancias mencionadas.
Por último, se consagran los recursos que los terceros interesados
podrán hacer valer para reclamar ante la Administración, cuando se estimen
afectados directa o indirectamente por lo dispuesto en los actos
administrativos dictados al amparo de las normas reseñadas.
Ahora bien, a la fecha de preparación de la presente ponencia, se
encuentra en estado de trámite ante el Congreso de nuestro país un
proyecto de ley que versa, precisamente, sobre Asociaciones y Participación
Ciudadana en la Gestión Pública, que se funda en las garantías individuales
que reconoce y ampara la Constitución Política, referida a la libertad de
asociación – artículo 19º, Nº15 – establecida como el derecho de asociarse
sin permiso previo, en tanto el objeto común no sea contrario a la moral, al
orden público y a la seguridad del Estado. En este predicamento, el
Chile
215
contenido normativo del citado proyecto de ley se estructura sobre la base
de cinco títulos, que se refieren: al derecho de asociación; a las asociaciones
y organizaciones de interés público; al establecimiento de un fondo de
fortalecimiento de las organizaciones y asociaciones de interés público; a la
consagración legal de un estatuto del voluntariado y, por último; a las
modificaciones de algunos cuerpos legales afines a la naturaleza del
proceso de asociatividad que se plantea.
Desde ya, cabe adelantar que en la medida que el proyecto reseñado se
transforme en ley, estarán dadas las condiciones para que la participación
ciudadana se haga efectiva focalizando su accionar en todas aquellas áreas
de interés público que reconoce el proyecto y que dicen directa relación con
importantes actividades implícitas en el desarrollo de la gestión pública que
debe acometer la Administración del Estado.
III. La Contraloría General de la República y su rol
en un Estado Democrático
La Contraloría General de la República, es un organismo superior de
control de la Administración, dotado de autonomía y que, sobre la base del
principio de la juridicidad, está destinado a garantizar el cumplimiento del
ordenamiento jurídico, la protección y debido uso del patrimonio público, la
preservación y fortalecimiento de la probidad administrativa, y la fidelidad
y transparencia de la gestión financiera del Estado, finalidades que deben
lograrse con un alto nivel de excelencia.
Para el logro de su misión, el Organismo Contralor realiza diversas
funciones, las que sucintamente se explicitan a continuación:
Toma de Razón
Tanto el artículo 88º de la Constitución Política como el artículo 10º de la
ley Nº 10.336, consagran a la toma de razón como instrumento de control
previo de que dispone la Contraloría General para verificar la
constitucionalidad y legalidad de los actos de la Administración.
Con motivo de este trámite, el Organismo Contralor somete el acto
administrativo a un examen destinado a comprobar si cumple con los
requisitos de fondo y de forma exigibles a su respecto. Lo cursa y toma
razón si la conclusión del análisis es favorable; y lo devuelve sin tramitar si
tiene observaciones o reparos.
Emisión de Dictámenes
Salvo en asuntos litigiosos, la Contraloría General emite dictámenes
jurídicos informando acerca de la correcta interpretación que debe darse a
las normas en materias de su competencia. Ellos son expedidos a solicitud
216
Chile
de la autoridad administrativa o bien a petición de la persona afectada por
una acción u omisión de la Administración.
Los dictámenes e instructivos de la Contraloría General conforman su
jurisprudencia, que es obligatoria para todos los órganos administrativos
sometidos a su fiscalización. Los abogados de la Administración deben
atenerse a ella, salvo cuando defiendan al Estado ante los Tribunales de
Justicia.
Control Externo
La Contraloría General realiza diversas labores de auditoria e
investigaciones especiales en los servicios de la Administración del Estado
que le corresponde fiscalizar. Mediante la técnica de auditoría se hace la
evaluación de los controles internos, se examinan las cuentas, se realizan
las pruebas de validación pertinentes y se verifica el funcionamiento de los
servicios de acuerdo con la ley.
Si a partir de las tareas, tanto de oficio como a petición de la Cámara de
Diputados o por denuncias, se verifican faltas administrativas, el Organismo
Contralor puede realizar investigaciones o sumarios administrativos, a fin
de determinar las responsabilidades comprometidas.
Control de Personal de la Administración
La Contraloría posee también facultades para fiscalizar el cumplimiento
de las normas estatutarias de los funcionarios públicos, mediante la toma
de razón de los decretos y resoluciones respectivas, inspecciones, y órdenes
de reintegro de las remuneraciones mal percibidas, entre otras.
Contabilidad General de la Nación
El Órgano Contralor debe llevar la Contabilidad General de la Nación.
Para ello, establece el marco doctrinario y normativo que debe regir a los
servicios de la Administración del Estado y efectúa procesos de análisis,
consolidación y producción de informes y estados financieros a nivel de
Sector Público, Sector Municipal y otros sectores. Uno de los resultados de
esta función es la elaboración del Balance Anual de la Gestión Financiera del
Estado.
Juzgamiento de Cuentas
El Juicio de Cuentas tiene por objeto perseguir la responsabilidad civil
extracontractual de los funcionarios o ex funcionarios, a quienes
corresponda o haya correspondido la tenencia, uso, custodia o
administración de fondos o bienes del Estado, con el fin de mantener la
integridad del patrimonio público.
Chile
217
En lo referente al tema motivo de esta ponencia la Contraloría está
trabajando fuertemente en los tres ejes básicos que son condicionantes de
base para el nuevo modelo de participación, es decir:
1. Modernización de su gestión.
2. Transparencia y Probidad, como eje basal de su accionar y en donde
reside su mayor fortaleza, reconocida por la comunidad.
3. Participación.
Modernización de su gestión
La Contraloría ha definido como una prioridad estratégica la
modernización de sus sistemas de gestión como una condición básica para
cumplir eficientemente su rol fiscalizador. En este contexto ha impulsado un
Proyecto de Modernización Institucional que implica un mejoramiento
integral y gradual de la gestión institucional con miras a entregar un servicio
de fiscalización de excelencia a los usuarios, contar con un desempeño
comprometido con los resultados y fortalecer, a través de su función de
control, la transparencia, la probidad, el respeto al ordenamiento jurídico
vigente y la administración eficiente de los recursos del Estado.
Este proyecto traerá beneficios sustanciales para los fiscalizados y para la
comunidad de nuestro país en general, tales como:
- Mejor control para la debida cautela de recursos públicos fiscalizados por
CGR –que ascienden alrededor de 50 mil millones de dólares anuales.
- Mayor claridad respecto a los procesos de fiscalización a través de la
entrega de información más adecuada y de una gestión coordinada con
la Administración del Estado.
- Mayor facilidad y expedición para acceder a los servicios que presta la
CGR.
- Mejor atención a los requerimientos y mayor oportunidad en las
respuestas.
La modernización implica mejoras sustantivas en las principales áreas y
procesos de gestión asociados a las funciones-fines de la Contraloría
(función jurídica, toma de razón, auditoría y contabilidad), a través de la
implementación de un sistema de planificación estratégica, la capacitación
del personal con base en un sistema de perfiles de competencia y la
instalación de una de las plataformas tecnológicas más modernas del país.
Serán diez las mejoras que optimizarán de forma sustancial el quehacer
de la CGR, a saber:
218
Chile
1) Agilización del Proceso de Tramitación (Dictámenes y Toma de Razón),
por medio del uso intensivo de tecnología y de procedimientos internos
más expeditos.
2) Optimización del Proceso de Control, Registro y Emisión de Informes
Contables y Presupuestarios, que permita contar con información de
mejor calidad, más oportuna y confiable.
3) Optimización de los Procesos de Auditoría, para hacerlos más
eficientes y certeros, por medio de un Sistema de Información y Control
a través de las Auditorías (SICA), en el marco del cual se ha desarrollado
una nueva metodología de auditoría (MAC), incorporándose matrices de
riesgo para hacer eficiente el control,
ampliando el alcance y
mejoramiento de la calidad de las auditorias, incorporando auditorías
ambientales, auditorias a los resultados (uso de recursos).
4) Diversificación de las modalidades de Atención a Usuarios Externos, y
mejoramiento en la oportunidad y relevancia de las respuestas
entregadas.
5) Planificación del trabajo de la CGR con una visión estratégica, que
defina metas de mediano y largo plazo y considere indicadores que
permitan evaluar el desempeño de manera más objetiva.
6) Administración del conocimiento interno, con el fin de aprovechar
mejor la experticia que poseen los diferentes miembros de la Institución,
para que ésta sea un recurso transversal y al alcance de todos.
7) Mejoramiento de la gestión de RRHH, que permita optimizar la actual
planta de funcionarios e incorporar nuevos profesionales idóneos y de
excelencia.
8) Optimización del Proceso de Capacitación, con el objeto de detectar
necesidades de perfeccionamiento que favorezcan la implementación del
modelo de competencias.
9) Fortalecimiento de la vinculación de CGR con su público externo, sobre
la base de la transmisión proactiva del quehacer institucional y de la
oportuna respuesta a sus necesidades de información.
10) Provisión, instalación, integración y operación eficiente de una nueva
plataforma tecnológica, que permitirá a la CGR no sólo integrarse al
gobierno electrónico sino que ponerse en un lugar destacado dentro de la
Administración del Estado, en lo que se refiere a capacidad de
transferencia electrónica de datos y firma digital, operación del Portal y
expedición en la atención de usuarios.
La modernización de nuestra entidad superior de control, permite crear las
condiciones necesarias, en lo que atañe al tema en análisis, para mejorar la
información tanto de rendición de cuentas que generan los servicios de la
Chile
219
Administración como la propia de la institución sobre el resultado de la
fiscalización que efectúa. La tecnología implementada permite al mismo
tiempo, colocar esta información a disposición de los usuarios y la
comunidad a través de INTERNET, INTRANET del Estado u otros medios
apropiados.
Transparencia y probidad
Como se observara en el análisis del capitulo anterior, la legislación
chilena establece normas legales claras y precisas sobre probidad y
publicidad de los actos administrativos y los documentos que les sirvan de
sustento. La Contraloría debe contribuir a través de sus funciones, al logro
de dichos propósitos, ya sea controlando el cumplimiento las referidas
normas legales, mejorando la calidad de la información que genera como
resultado de su labor y/o facilitando el acceso a la comunidad , dentro del
ámbito de sus competencias, dictar instrucciones destinadas a perfeccionar
las rendiciones de cuentas en cuanto a que sean claras y precisas, que se
refieran a materias trascendentes y de interés de los usuarios y de la
comunidad, a fin de que ésta última pueda también validar el descargo de las
responsabilidades de los servidores públicos.
En relación al primer aspecto señalado anteriormente, es necesario que la
institución considere dentro de sus programas de fiscalización el
cumplimiento de la referida normativa y exija su cumplimiento cuando ello
no ocurra, aplicando las facultades que le otorga la Ley.
En cuanto al segundo aspecto señalado, cabe hacer presente que la
Institución ha estado realizando diversos esfuerzos para mejorar el
funcionamiento y los productos de sus sistemas de información, aspecto que
pasaremos a analizar a continuación.
Sistema de Contabilidad General de la Nación. La contabilidad pública
tradicionalmente ha sido un instrumento al servicio del control del
presupuesto. Entre los destinatarios de la información pública
tradicionalmente se consideran a los administradores encargados de tomar
decisiones sobre la gestión financiera, a los fiscalizadores del Congreso o de
la entidad fiscalizadora superior y no se considera o no se pone suficiente
énfasis en la atención al ciudadano como un sujeto relevante de dicha
información, olvidándose que el financiamiento de los recursos del Estado
proviene de la comunidad.
Desde otro punto de vista, en el ámbito de la gestión pública no hay duda
que la responsabilidad y la rendición de cuentas son aspectos de gran
importancia del quehacer de los gestores de la Administración , ya que
tratándose de recursos públicos, no hay medidas o indicadores que de una
forma inmediata y directa permitan formarse un juicio determinante de la
220
Chile
gestión desarrollada, como es el caso de la rentabilidad en el sector privado
de las empresas. Esto hace necesario poner mucha atención en el tipo de
información que se suministra para rendir cuenta en forma adecuada, de la
responsabilidad asumida por encargados de la gestión de los recursos
públicos.
Ahora bien, en los Estados Unidos la normativa establecida pone gran
atención en que la información financiera sirva para el objetivo de rendir
cuentas a diversos usuarios. De esta manera el Government Accounting
Standars Board, del año 1987, en su Concepts Statements No 1 enfoca el
objetivo de la información financiera pública enfatizando en la obligación del
gobierno de descargar su responabilidad ante los usuarios. Por su parte el
National Council on Governmental Accounting (NCGA) en su Concepts
Statements No 1 (1982) señala que el objetivo general de la información
contable y financiera de las entidades gubernamentales consiste en:
1) Suministrar información financiera útil para la toma de decisiones
políticas, económicas y sociales y demostrar la responsabilidad y buena
administración.
2) Suministrar información útil para evaluar la gestión y actuación de la
organización.
Al igual que las Normas Internacionales de Contabilidad, en el sector
público también existe un referente en la normalización de la información
financiera, los International Public Sector Accounting Pronuncements
(IPSAS) del Comité del Sector Público del International Federation of
Accountants (IFAC).
En el Sistema de Contabilidad Gubernamental en Chile se recogen estos
planteamientos al definir que el objetivo general
del Sistema es
proporcionar información sobre la gestión financiera, presupuestaria y
patrimonial del Sector Público para apoyar la toma de decisiones y el control,
como asimismo para terceros interesados en la gestión.
Ahora bien, la Contraloría General de la República, conjuntamente con el
Ministerio de Hacienda- Dirección de Presupuestos de Chile, están
desarrollando diversas acciones orientadas a dar cumplimiento con los
parámetros de transparencias fijados por Organismos Internacionales y que
ayuden a dar una mejor cuenta pública, destacándose las siguientes:
Convenio suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la
Asociación Interamericana de Contabilidad (AIC) cuya finalidad es
promover la Transparencias en las Cuentas Públicas a través de la
adopción de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector
Chile
221
Público (NICSP). En este contexto, se encuentra en revisión la Normativa
del Sistema de Contabilidad General de la Nación, con el fin de armonizar
sus contenidos en cuanto a conceptos y metodologías. En especial estos
cambios incidirán en una mayor desagregación de las Cuentas de Resultado
y en la Elaboración de los Estados Finales de Contabilidad de acuerdo a los
formatos y contenidos propuestos por las normas antes mencionadas.
El compromiso adquirido por parte del Ministerio de Hacienda con el
Fondo Monetario Internacional (FMI), en cuanto a la elaboración de las
estadísticas Fiscales conforme a las metodologías del Manual de
Estadísticas de Finanzas Públicas 2001, conlleva una serie de cambios que
implican una revisión de los criterios de valoración (base devengado),
clasificaciones y elaboración de las nuevas cuentas para las estadísticas
fiscales.
En un trabajo conjunto con la Dirección de Presupuestos se ha aprobado
un nuevo Clasificador Presupuestario que actualiza y considera nuevos
requerimientos de información y reordena las partidas considerando,
además, las nomenclaturas y definiciones que proporciona el Manual de
Estadísticas de Finanzas Públicas.
Por su parte, la Contraloría General de la República ha actualizado su
normativa y plan de cuentas, adaptándolos a los nuevos requerimientos.
Encontrándose en preparación los formatos y normativa de Estados
Financieros que permitan documentar la rendición de cuentas del Sector
Público, con antecedentes que sean de real interés de los usuarios.
Como parte del Proyecto de Modernización de la Administración
Financiera del Estado, se creo un Sistema Integrado de Administración
Financiera
para el Gobierno Central denominado SIGFE, cuyos
Organismos rectores son la Dirección de Presupuestos del Ministerio de
Hacienda y la Contraloría General de la República. La estructura del diseño
incluye los componentes de Programa Financiero (mediano plazo),
requerimientos presupuestarios, programación de ejecución, programa
de caja anual y periódica, compromisos, contabilidad, tesorería,
auxiliares, etc. La captura de transacciones se efectúa a escala
institucional y una posterior agregación en los niveles superiores. La
estructura de los datos estará bajo el principio de conformación de
catálogos, en términos que se pueda reflejar el origen o naturaleza de las
materias que comprende, compatibles y complementarios entre sí. Esta
estructura permitirá reasignar o reclasificar los datos, posibilitando
ampliar el análisis, fortalecer el control y la gestión. Esta característica del
sistema permitirá obtener múltiples salidas de información, a través de
reclasificación de los datos, permitiendo cumplir de esta forma con los
requerimientos de nuestros usuarios internos y externos.
222
Chile
Todas las medidas enunciadas permitirán en el corto plazo, como se
indicó anteriormente la optimización y mayor transparencia de las
rendiciones de cuentas en el Sector Público, bajo parámetros que
aseguren la calidad de los datos y garantizar a los usuarios de la
información la integridad de éstos.
Sistema de Información para la Administración y Control del Personal –
SIAPER
Este sistema que apoya el control previo de legalidad que realiza la
Contraloría, se está rediseñando para que sirva de apoyo a la propia
Administración y genere información en línea, vía portal WEB, sobre
aspectos sustantivos de la vida funcionaria de los servidores públicos:
contratación, ascensos, nombramientos, cese de funciones, etc.
Sistema de Informes de Auditoría – INFA
Contiene los informes de las auditorias realizadas y está formulado en una
base de datos posible de colocar en el portal WEB de la Institución.
Participación
La ciudadanía es el cliente último de la Contraloría, y por ende la relación
con éste debe ser fluida, eficaz y transparente, a partir del establecimiento
de:
a) Canales de comunicación que permitan a la ciudadanía conocer la labor
de la Contraloría, especialmente los resultados de ésta.
b) Canales de acceso expeditos para que la ciudadanía pueda hacer las
consultas y presentaciones que requiere cuando son vulnerados sus
derechos por la Administración.
c) Obtención de capacitación y mejora de competencias para el ejercicio
de los derechos de las personas.
d) Canales de comunicación para que la ciudadanía pueda realizar
denuncias y conocer los resultados de las diligencias efectuadas.
El nuevo modelo de participación que se propone, considera como una
primera cuestión relevante, el empoderamiento ciudadano en el
conocimiento de la gestión pública, a través del compromiso del gobierno
local y la participación del Órgano Superior de Control Externo.
Este esquema de participación e integración con la comunidad está siendo
abordado de manera prioritaria por la Contraloría en un nuevo trato, a través
de la mejora integral de su gestión, así como por el desarrollo de dos
Chile
223
importantes sistemas y del Portal Web, como herramienta fundamental de
comunicación:
a) Sistema de Comunicaciones, el que incluye herramientas de estudio de
mercado.
b) Sistema de Atención a Usuarios.
El Sistema de comunicaciones, tiene como primer objetivo fundamental el
posicionamiento de la Contraloría, sobre la base de 4 ejes que determinen su
imagen de marca:
Probidad.
Transparencia.
Modernidad.
Servicio de Excelencia.
A partir de lo anterior, se definió un plan de comunicación externa, en el
que se destacan las siguientes etapas:
Etapa 1: Nuevo Trato (2006): En esta etapa, el foco será el lanzamiento de
un nuevo trato con dos públicos relevantes: la Prensa y los usuarios. Se ha
hecho un gran esfuerzo para modernizar la Institución, y se requiere
“cristalizar” comunicacionalmente el resultado de este proceso marcando
un quiebre, con un nuevo estilo en la relación con ellos. Este proceso será
fundamental en cuanto a la transparencia de la función fiscalizadora
colaboradora que queremos reflejar en las comunicaciones de la CGR.
Abarcará el período del segundo semestre de 2006.
Etapa 3: Tecnología al Servicio de una CGR de Excelencia (2007): En esta
etapa explotaremos la variable tecnológica como factor que favorece la
entrega de un servicio de calidad, la transparencia, y que acerca la
Contraloría al usuario, al hacer las gestiones más expeditas y con medios
más amables. Se implementará durante el primer semestre de 2007.
Asimismo, en esta etapa se buscará pro-activamente la consolidación de la
CGR en sus públicos relevantes, mostrándose como una institución viva y
moderna, que tiene mucho que decir en torno a las buenas prácticas, más
allá de la calidad de servicio que presta. Aquí aprovecharemos también el
hito histórico que implica el 80º Aniversario de la Institución.
224
Chile
En ultimo término, el modelo propuesto plantea la definición de un
mecanismo que permita incorporar los resultados de la participación
ciudadana, a través de recomendaciones e instrucciones a la Administración
que posibiliten un mejoramiento de la calidad de los servicios que ésta
presta, como asimismo, del propio control de la Entidad Fiscalizadora.
Por otra parte, la mayor apertura y transparencia de la CGR en materia de
procesos y documentos requiere ajustarse a los requerimientos legales,
debido al carácter altamente sensible de la información con que dispone
respecto a los organismos públicos.
De esta forma, la CGR requirió establecer políticas generales que
permitieran mantener una coherencia respecto a criterios de difusión de la
información, que regularan la entrega y posterior difusión de su
documentación. Para ello, resultó prioritario revisar exhaustivamente cada
proceso informativo con el fin de definir políticas corporativas comunes que
establecieran las etapas en que se puede dar a conocer una determinada
información.
En específico, se propusieron tres principios generales de manejo de
información:
Transparencia y equidad.
Prudencia.
Legalidad.
En específico, se ha comenzado a implementar esta política de
transparencia a través de medidas específicas, tales como:
Propuesta al Ministerio de Hacienda para poner a disposición de la
comunidad las Bases de Datos de legislación y jurisprudencia.
Se definió la Creación de mecanismos eficientes de reclamos y
denuncias, por parte de la comunidad.
Se está definiendo la política específica para publicar informes de
resultados de la fiscalización.
Sistema de Atención al Usuario
Este sistema en etapa de marcha blanca, es el resultado de una
reingeniería de procesos realizada y optimiza la atención a usuarios de la
CGR. El objetivo específico de este sistema es mejorar y simplificar los
Chile
225
servicios e información ofrecidos por la Contraloría General a los usuarios
externos, esto es, las instituciones de la Administración de Estado y la
ciudadanía, disponiendo para estos efectos de sistemas de calidad para
entregar información, general o especializada, como asimismo, atender
consultas, reclamos y sugerencias, haciendo uso de las tecnologías de
información.
La implementación de este proyecto se efectuó en tres etapas y
comprendió diversas acciones tales como:
Habilitación de una Unidad de Orientación General y otra de índole
especializada en Materias Jurídicas que atienden las consultas de usuarios
(incluido ciudadanos comunes) con el objeto de resolverlas con la máxima
prontitud y diligencia.
Habilitación de medios de comunicación efectivos como el servicio de Call
Center, Pantallas de autoconsulta y Buzón de Reclamos y Sugerencias.
Incorporación de las instituciones de la Administración del Estado que
tienen funcionando en página de Internet las Oficinas de Informaciones,
Reclamos y Sugerencias, con acceso online a los siguientes servicios:
- Información sobre trámite de documentos.
- Consultas jurídicas.
- Presentación de reclamos y sugerencias.
- Bases de Datos de Legislación y Jurisprudencia y de Normativa Contable.
- Este mismo servicio se está otorgando a todas las municipalidades del país.
Una actividad pendiente de ejecutar de gran trascendencia lo constituye la
creación de un procedimiento de denuncias vía internet, aprovechando las
posibilidades que le ofrece la tecnología instalada en la CGR.
En el ámbito público la rendición de cuentas debe pasar en primer lugar
por la definición de los objetivos a alcanzar. No existen, como en el ámbito
privado, unos objetivos que se puedan dar por sentados, como pueden ser
los de maximizar el beneficio, el cash-flow o generar “valor para el
accionista”. Es por ello que la planificación y la información estratégica
adquieren una relevancia especial dentro de las entidades públicas.
Planes estratégicos y planes corporativos son la expresión de la
formulación de las líneas estratégicas en los gobiernos y deben contestar
interrogantes tales como: a dónde queremos ir: definición de objetivos,
cómo vamos a tomar esa dirección: definición de proyectos y programas. En
226
Chile
consecuencia, la rendición de cuentas debería tender a sustentarse en los
resultados de un proceso de planificación estratégica.
Desarrollo de procedimiento de relación con la comunidad
Su objetivo es fortalecer el vínculo entre la Institución y la comunidad en
general, promoviendo un entendimiento en la función social que realiza la
CGR y de los servicios que entrega.
Este procedimiento tiene como función crear y mantener instancias de
encuentro directo entre la CGR y la comunidad nacional, con formas
didácticas y cercanas de comunicación. En tal sentido promueve visitas
educativas a la Institución por parte de colegios, juntas de vecinos y otras
organizaciones sociales.
En una segunda etapa el procedimiento considera la capacitación a estas
organizaciones intermedias en el conocimiento de las funciones de servicios
que presta la CGR.
Conclusiones
1. La consolidación de una democracia plena requiere de la participación
de la comunidad, que no solo lo hace a través del derecho a voto sino
también a través del ejercicio del derecho a participar en la dirección y
control de las acciones públicas (control social).
2. Para que el control social pueda manifestarse, el Estado debe
empoderar al ciudadano para que pueda ejercer de manera efectiva este
rol, lo cual significa la creación de ciertas condiciones básicas, entre las
que se destacan:
a) Transparentar y hacer eficientes los actos de la Administración, en
términos de hacerlos públicos de manera accesible y en formatos y
códigos comprensibles para el ciudadano.
b) Potenciar la organización civil de la sociedad para que esta se pueda
organizar en interlocutores válidos y representativos que puedan
participar en estos procesos de diseño y control.
c) Capacitar y generar competencias a la sociedad civil para generar
capacidad de propuestas articuladas.
d) Impulsar experiencias innovadoras de consulta y diálogo público.
3. En Chile se han efectuado grandes esfuerzos y acciones, desde el punto
de vista jurídico, normativo y operacional respecto de los ámbitos de
modernización y transparencia pública que están permitiendo avanzar
gradualmente en el desarrollo del control social.
4. En lo que atañe al control externo de la administración del Estado, que
Chile
227
compete a la Contraloría General de la República se está trabajando
fuertemente en los tres ejes básicos que son condicionantes para un nuevo
modelo de participación y que corresponden a:
a) Modernización de su gestión.
b) Transparencia y probidad.
c) Participación.
5. El control social y el control externo deben interactuar
mancomunadamente para potenciar el logro de sus propósitos comunes:
asegurar el buen uso de los recursos públicos, lograr adecuados niveles de
transparencia e información que permitan el descargo de
responsabilidades de los gestores de la administración del Estado ante la
comunidad.
6. Las acciones que está realizando el ”rgano de control externo en materia
de modernización, gradualmente irán generando diversos beneficios para
el país y facilitando la participación ciudadana en el control, destacándose
las siguientes:
- En el ámbito externo
En términos generales, el proyecto de modernización de la Contraloría
ayudará a mejorar los índices de transparencia de la Administración, la
reducción de fraudes, una mayor participación cualitativa de los
ciudadanos entre otros. Lo expuesto, tiene un impacto aún más
trascendente en el desarrollo global del país en tanto los índices de
competitividad internacionales, evalúan la transparencia de los países y
los grados de corrupción en los aparatos estatales, por lo que estamos
contribuyendo a mantener y mejorar nuestra imagen internacional del país
probo y transparente.
Al analizar el ámbito externo, es preciso distinguir cuatro zonas de
impacto: aquellos que serán percibidos directamente por la comunidad o
agentes representativos los que experimentará la Administración, el
Congreso Nacional y los de los medios de prensa.
- En la comunidad en general:
Este sector se verá impactado como resultado de una mejor y más clara
información de la rendición de cuentas que presentan los administradores,
respaldada por las acciones de control que realice la Contraloría.
El mayor conocimiento que tendrá la comunidad de las labores que
desempeña el Organismo Contralor, por su estrategia corporativa de dar a
conocer su imagen y el resultado de su labor en forma más clara y
228
Chile
entendible para dicho sector, incrementará o consolidará el grado de
reconocimiento a la labor de la Institución y sus funcionarios. La
habilitación de un archivo y oficina de partes tecnológicos o virtual y otros
accesos a la información institucional harán posible la interacción del
usuario con las dependencias y funcionarios por vía remota, lo cual, a lo
menos representará beneficios a los interesados a través del ahorro de
recursos monetarios y de tiempo.
Además, la comunidad y sus representantes tendrán un mayor y mejor
conocimiento de los resultados del quehacer contralor cuando comience a
operar el sistema de comunicaciones, el cual, entre otros aspectos,
pretende implementar el mecanismo de consulta o encuesta periódica a la
ciudadanía sobre el Organismo.
- En la Administración
El proyecto de modernización de la Contraloría impactará de muchas
maneras a la Administración. Impactos que pueden verse desde cuatro
ángulos: el control previo, el control a posteriori, la interoperabilidad con
los servicios públicos, la firma digital y la transmisión de documentos
electrónicos. Desde luego, estos logros obedecerán al efecto combinado
de la implementación de un nuevo modo de hacer las cosas y de la
incorporación de tecnología informática y de comunicaciones de última
generación.
En relación con el control previo, el beneficio se apreciará por la vía de un
mejoramiento sustantivo en la oportunidad del trámite de toma de razón,
ya sea por hacer más eficiente el proceso tradicional o por la
implementación del trámite a través de medios electrónicos en algunos
casos.
La implantación de un nuevo sistema de gestión de las auditorías (control
ex post e in situ) repercutirá en los Servicios Públicos a través de: la calidad
de los resultados, la validez de sus recomendaciones y la oportunidad de
los informes.
Se crean mejores condiciones para desarrollar una cultura de probidad. El
mejoramiento de los índices de probidad y transparencia benefician a
todos los sectores.
- En el Congreso Nacional
El parlamento contará con mejores herramientas para cumplir su función
fiscalizadora y con mejor calidad de información para decidir sobre
materias legislativas.
- En los medios de prensa
Chile
229
Dispondrán de información más oportuna, regular y de mejor calidad para
conocer las labores y resultados de la Administración.
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Chile
231
SELECCIÓN DE GERENTES PÚBLICOS PARA EL PRIMER Y SEGUNDO
NIVEL DE ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO: PRINCIPALES
CARACTERÍSTICAS DE SU PERFIL Y COMPETENCIAS
FRANCISCO JOSÉ SILVA DURÁN*
Cuestiones preliminares:
Un nuevo marco para la gestión de recursos humanos
en el Estado
La palabra líder o liderazgo se ha transformado en un lugar común, que
en general reviste de poca profundidad y que lamentablemente ha
comenzado a formar parte de recetas más bien formales y superficiales al
momento de hablar de gestión al interior de las organizaciones.
El líder, desde un entendimiento vulgar, más bien representa valores de
autoridad, respuesta ágil, habilidad en los negocios, más que
características vinculadas al correcto gestionar de las personas. Por otra
parte, un noventa por ciento de la experiencia exitosa de la gestión de
organizaciones tiene que ver con la adecuada administración de las
personas.
Lo que en muchos lugares del mundo es una visión desusada respecto
del liderazgo en las organizaciones, en nuestro país continúa gozando de
cierta vigencia que afecta radicalmente nuestra capacidad competitiva. La
competencia de una organización pasa por sus miembros, más aún si se
trata de mercados donde las ventajas comparativas son cada vez menores
y mayores las ventajas competitivas, donde los agentes que permiten
generar márgenes mejores para el posicionamiento de la organización son
justamente las personas.
Ese líder tradicional a que nos referíamos, con experticia técnica y gran
capacidad de mando, si bien dirigió adecuadamente las organizaciones del
ayer, no está preparado para sobrevivir en los mercados de hoy.
Las modernas tendencias apuntan a superar dichos estilos de liderazgos
* Francisco José Silva Durán
Abogado, Universidad Nacional Andrés Bello (1990-1994).
Master en Dirección Estratégica de Recursos Humanos (Univ. Politécnica de Catalunya, Barcelona,
España).
Master en Gestión de Calidad – EOI (España) Universidad Diego Portales (Chile).
Diplomado en Planificación Estratégica – Universidad Católica de Chile.
Diplomado en Legislación Laboral – Universidad Alberto Hurtado.
Enseñanza básica y media – Colegio San Ignacio (El Bosque).
Dirección Nacional del Servicio Civil (Chile, 2004-2006): Jefe División Jurídica, responsable de la
asesoría jurídica para la implementación jurídico-institucional del Sistema de Alta Dirección
Pública y de la nueva institucionalidad de los Recursos Humanos para la Administración Civil del
Estado definida por la ley Nº 19.882.
232
Chile
autoritarios y avanzar hacia estadios que reflejen la participación de los
individuos en la toma de decisiones y en los beneficios de las instituciones.
Comienzan de este modo a emerger nuevas palabras, términos diferentes,
omnicomprensiones mayores que escapan a lo tradicionalmente entendido
como parte del dominio ling¸ístico de liderazgo. Se habla de culturas
organizacionales diferentes (learning organizations), estilos de formación
distintos (coaching y mentoring), modos diversos de relaciones humanas
en torno a objetivos, etc, un cúmulo de conceptos que desde sus diversas
perspectivas forma parte de nuevas comprensiones en las ciencias de la
gestión.
Nuevos estilos que también representan marcos valóricos diferentes. En
instituciones como las de hoy, donde las estructuras son cada vez menos
jerarquizadas, donde el sentido está en enriquecer los puestos de trabajo
más que en la persecución de responsabilidades, los dominios de lo que
entendemos como liderazgo comienzan a ser reemplazados por el sentido
y la capacidad de comunicación e interrelación. Los órdenes del sistema
Tayloriano, que aún son el centro de movilidad directivo, están siendo
sustituidos por el desarrollo participativo.
Poco a poco emergen nuevas tendencias que debemos promover y
difundir para enfrentar los desafíos que genera la apertura, cada vez más
creciente, de Chile a los mercados externos. En este sentido los tratados de
libre comercio suscritos en los últimos años, con la Comunidad Económica
Europea, EEUU y Corea del Sur, Canada, son el comienzo de una nueva
realidad y la recompensa por el avance institucional que ha significado el
advenimiento de la democracia y la búsqueda de una adecuada regulación
legislativo-laboral tanto para el sector privado como para el público.
Dentro del contexto que se señala, el Sistema de Alta Dirección Pública
establecido desde el año 2003 en Chile por la ley Nº 19.882, del nuevo trato
laboral, significa un avance fundamental, donde a través de un acuerdo
marco que comprometío a los sectores políticos más representativo del
país, se implementó un sistema fundado en la participación, la
transparencia y el mérito para la selección de los directivos público como
para el desarrollo de la carrera laboral del funcionario de la administración
civil del Estado.
La gestión pública también debe basarse en estos nuevos marcos
conceptuales, en miras de beneficiar con la mayor eficiencia posible a
quienes son depositarios de los servicios a la comunidad que ejecuta el
Estado. Y no son sólo los más desposeídos quienes se benefician con una
mejor gestión pública, si bien ellos son un grupo a privilegiar, es finalmente
el país en su concepción republicana el que garantiza igualdad,
transparencia, mérito y desarrollo de las condiciones sociales que permitan
Chile
233
un desenvolvimiento económico adecuado, por una parte, y garantizando
los derechos fundamentales, por otra. El acceso a las prestaciones sociales
básicas en este sentido, como salud, educación, seguridad social, entre
otras, pasa por una optima gestión de los recursos humanos y financieros
del Estado, lo que a estas alturas es una realidad ineludible y que
compromete a quienes trabajamos en el mundo de la gestión pública.
1. De la Dirección Nacional del Servicio Civil
En los últimos años, se han desarrollado en Chile diversas iniciativas
relacionadas a la modernización del Estado. Una de las líneas principales
de desarrollo lo ha constituido el análisis en relación al fortalecimiento del
capital humano, lo que se decantó de modo más específico a través del
acuerdo político-legislativo del 30 de enero de 2003, en tres ámbitos claves:
la Modernización del Estado y de la Gestión Pública, la Transparencia y la
Probidad, y la Promoción del Crecimiento.
Estos enormes avances significaron implementar en Administración, en
particular en el ámbito de su administración del Capital Humano, la
profesionalización del servicio público, la creación de la Dirección Nacional
del Servicio Civil y del Sistema de Alta Dirección Pública.
La implementación del Sistema de Alta Dirección Pública, se cimienta en
la visión de contar con directivos que posean competencias y capacidades
relacionadas al pensamiento estratégico, el liderazgo, el desarrollo de
equipos profesionales y técnicos de alto nivel y compromiso con las
políticas públicas.
El Consejo de Alta Dirección Pública, se crea inserto en la estructura de
la Dirección Nacional del Servicio Civil, y tiene entre sus funciones
principales la de prestar asistencia en la toma de decisiones del Presidente
de la República, ministros y jefes de servicios para la provisión de cargos
de altos directivos públicos de exclusiva confianza, regulando y
conduciendo los procesos de selección. Asimismo, debe cautelar la no
discriminación, imparcialidad y plena transparencia de los procesos de
selección del Sistema de Alta Dirección Pública y además, garantizar su
confidencialidad.
El Consejo está conformado por la Directora Nacional del Servicio Civil,
que lo preside y por cuatro consejeros designados por el Presidente de la
República, para un periodo de seis años, ratificados por el Senado y
elegidos alternadamente por duplas cada tres años.
La implementación del Sistema de Alta Dirección Pública, según
estableció el legislador, se realiza en forma progresiva en el período 2004
- 2010. De este modo de un total de 128 servicios públicos, se incorporarán
al Sistema 99 servicios predominantemente de ejecución de políticas
234
Chile
públicas y de provisión directa de servicios a la comunidad.
En base a esta nueva institucionalidad, se deberán a seleccionar 98 jefes
de servicios y 651 directivos de segundo nivel.
La fluidez de la implementación del Sistema de Alta Dirección Pública
depende de las autoridades de gobierno y de la capacidad del Consejo
como de los Comités de Selección, en el caso de provisión de cargos de
segundo nivel jerárquico. Por otra parte, este cambio cultural en el Estado
chileno respecto de los principales mecanismos de designación de los altos
directivos requiere de una adecuación profunda en la conducta funcionaria
y en la forma de operar de las instituciones y del sistema político. Exige,
asimismo, la suficiente flexibilidad de las demás instituciones del Estado
para comprender la especificidad del Sistema de Alta Dirección Pública,
que le permita accionar con agilidad, despejando limitaciones provenientes
de la cultura operacional y administrativa del pasado.
En este primer año, se ha iniciado la puesta en marcha del Sistema,
mediante la organización y la normalización del funcionamiento del
Consejo de Alta Dirección Pública como de los Comités de Selección para
el caso de los segundos niveles jerárquicos. Sin embargo, las actividades
principales se han concentrado en la definición de los perfiles de selección
de los cargos con las respectivas competencias requeridas para su
desempeño y en el desarrollo de los procesos de selección y reclutamiento
de altos directivos públicos orientados a atraer a los mejores profesionales
tanto del sector público como del privado.
La experiencia de funcionamiento de estos dos primeros años ha sido
muy relevante para el futuro del Sistema. La dedicación y los aportes del
Consejo, los Comités de Selección y de la Dirección Nacional del Servicio
Civil han contribuido a convertir en realidad y avanzar en la profundización
de una reforma de alta trascendencia. La capacidad de escuchar e
incorporar lo mejor de cada intervención para construir amplios acuerdos
en las distintas materias tratadas ha sido el sello que ha caracterizado el
funcionamiento del Consejo de Alta Dirección Pública. Adicionalmente, el
Consejo ha tenido éxito en incorporar a expertos en distintas materias y
recibir sus aportes en su análisis con el fin de enriquecer su quehacer y
gestión.
Cada día más el ciudadano exige del Estado eficiencia en la prestación
de sus servicios, igualdad de oportunidades y reglas del juego claras como
señal de estabilidad y regulaciones prudenciales para el buen
funcionamiento del mercado. A su vez requiere que éste se desenvuelva
con la transparencia que legitime su funcionamiento ante los ciudadanos.
La plena satisfacción de estas demandas ciudadanas genera cohesión
social -importante activo nacional en el mundo de hoy- y le permiten a
Chile
235
Chile estar presente en el concierto internacional y competir con solvencia
y credibilidad en los mercados más dinámicos de la economía globalizada.
La ética de la función pública está directamente relacionada con la vida en
democracia y la gobernabilidad.
Lo avanzado por el Sistema de Alta Dirección Pública en Chile,
demuestra que esta nueva forma de selección y nominación de los
directivos públicos constituye una reforma muy profunda en el Estado
chileno en materia de desarrollo de las personas.
2. Consejo de Alta Dirección Pública
El Consejo de Alta Dirección Pública está conformado por 5 miembros:
la Directora Nacional del Servicio Civil, quien es de exclusiva confianza del
Presidente de la República y que ocupa el cargo de presidente en el
Consejo de Alta Dirección Pública, cuatro consejeros nominados por el
Presidente de la República y ratificados por cuatro séptimos de los
integrantes del Senado.
3. Sistema de Alta Dirección Pública
El 23 de junio del año 2003 se publicó la Ley Nº 19.882, que regula la
nueva política de personal de los funcionarios públicos, estableciendo las
condiciones para el diseño e implementación de una política de gestión de
recursos humanos a través del perfeccionamiento de la carrera funcionaria
y para la instalación de un Sistema de Alta Dirección Pública basado en el
mérito y la idoneidad de los servidores públicos.
La norma legal establece que son altos directivos públicos los
funcionarios de la exclusiva confianza de la autoridad competente, que
desempeñen cargos de jefaturas en la dirección de órganos o servicios
públicos o en unidades organizativas de éstos, y cuyas funciones sean
predominantemente de ejecución de políticas públicas y de provisión
directa de servicios a la comunidad y sólo estarán excluidos del Sistema los
servicios definidos en el artículo 36 de dicha norma1.
Los altos directivos públicos responderán por la gestión eficaz y eficiente
de sus funciones en el marco de las políticas públicas y planes definidos
por la autoridad, las instrucciones impartidas por sus superiores
jerárquicos y los términos del convenio de desempeño que suscriban y
mediante la aplicación de los instrumentos de gestión necesarios y
pertinentes2.
Tres ámbitos claves
El 30 de enero de 2003 se define un acuerdo político-legislativo entre
todos los sectores con representación parlamentaria (gobierno y oposición)
236
Chile
para avanzar de manera concreta y simultánea en tres ámbitos claves para
el desarrollo del país, a saber: i) la Modernización del Estado y de la
Gestión Pública; ii) la Transparencia y Probidad y iii) la Promoción del
Crecimiento.
Dentro del ámbito de la Modernización del Estado y específicamente en
el de la gestión de recursos humanos, se plantean iniciativas relacionadas
con la profesionalización del servicio público; la creación de la Dirección
Nacional del Servicio Civil, el fortalecimiento y profesionalización de la Alta
Dirección Pública y la consolidación legal de la normativa presupuestaria
sobre gestión.
En este contexto, se promulga el 23 de junio de 2004 la Ley Nº 19.882
donde se establece el Sistema de Alta Dirección Pública -SADP.
Selección según méritos
El Sistema de Alta Dirección Pública supone el establecimiento de un
nuevo mecanismo de reclutamiento y selección de los altos directivos
públicos, basado en una preselección de candidatos idóneos para los
cargos de primer y segundo nivel jerárquico.
Los cargos de altos directivos de primer nivel corresponden, en general,
a jefes de servicio y los de segundo nivel a subdirectores de servicio,
directores regionales o jefaturas de unidades organizativas con
dependencia inmediata de un jefe superior.
El Sistema se ha ido implementando gradualmente de acuerdo con lo
señalado en la Ley Nº 19.882. En efecto, de un total de 170 servicios
públicos, se incorporarán 99 servicios durante el período 2004 - 20103. En el
período 2004-2006 se incorporarán 57 servicios al Sistema de Alta
Dirección Pública, formalizando su ingreso a través de la publicación de los
respectivos decretos supremos.
Debe destacarse que el concepto de incorporación de un servicio al
Sistema de Alta Dirección Pública, tal como ha sido establecido por la ley,
no significa necesariamente que quienes se encuentren desempeñando un
cargo considerado dentro del Sistema de Alta Dirección Pública, deban
renunciar a él, e iniciarse el correspondiente proceso de concursabilidad.
La obligación de concursabilidad del cargo se da a partir de la vacancia del
mismo, cualesquiera fuere la causal. Por tanto, en este período no se
producirá la renovación de todos los cargos por concursos públicos, sino
en la medida que vayan quedando las vacantes se realizarán dichos
concursos.
1
2
3
Chile
Artículo trigésimo quinto – Ley Nº 19.882
Artículo cuadragésimo – Ley Nº 19.882
Ver Anexos Nº 1 y 2.
237
Los cargos deben ser provistos por medio de concursos públicos y según
criterios de competencia profesional, de capacidad directiva y de probidad. El
Consejo a través de la Dirección Nacional del Servicio Civil, realiza las
coordinaciones pertinentes entre los servicios y ministerios respectivos, la
Dirección de Presupuestos y, finalmente el gabinete del Presidente de la
República.
También resulta destacable que se ha demandado al Consejo sus servicios
para proveer cargos en que la ley no dispone el uso obligatorio del Sistema,
a lo que se respondió afirmativamente.
Mejores condiciones para un desempeño con excelencia
La norma legal establece condiciones específicas destinadas a facilitar y
también a comprometer el mejor desempeño de los altos directivos públicos,
a saber:
Desempeño con dedicación exclusiva: Los cargos de altos directivos
públicos deberán desempeñarse con dedicación exclusiva y estarán
sujetos a las prohibiciones e incompatibilidades establecidas en el artículo
1º4 de la Ley Nº 19.863, y les será aplicable el artículo 8º de dicha norma5. La
ley establece, también, la incompatibilidad entre las funciones de los altos
directivos públicos, y el ejercicio de cargos o funciones unipersonales en
los órganos de dirección de partidos políticos (cargos directivos)6.
Duración del nombramiento: Los nombramientos tendrán una duración
de tres años pudiendo ser renovados por la autoridad competente hasta
dos veces, por igual plazo, teniendo en consideración las evaluaciones
disponibles, especialmente aquellas relativas al cumplimiento de los
Convenios de Desempeño suscritos. Transcurridos estos plazos el directivo
puede continuar en el cargo si vuelve a postular en igualdad de
condiciones y resulta seleccionado. Adicionalmente, la ley establece que
los altos directivos públicos tendrán en materia de remoción la calidad de
empleados de exclusiva confianza de la autoridad facultada para disponer
su nombramiento.
4
Artículo 1º - Ley Nº 19.863: “ÉDicha asignación será incompatible con la percepción de cualquier emolumento, pago o beneficio económico de origen privado o público, distinto de los
que contemplan los respectivos regímenes de remuneraciones”.
5
Artículo 8º- Ley Nº 19.863: “Independientemente del régimen estatutario o remuneratorio,
los funcionarios públicos podrán desarrollar actividades docentes durante la jornada laboral,
con la obligación de compensar las horas en que no hubieren desempeñado el cargo efectivamente y de acuerdo a las modalidades que determine el jefe de servicio, hasta por un máximo de doce horas semanales. Excepcionalmente, y por resolución fundada del jefe de servicio, se podrá autorizar, fuera de la jornada, una labor docente que exceda dicho tope”.
6
Artículo sexagésimo sexto – Ley Nº 19.882.
238
Chile
Indemnización: La Ley Nº 18.834 establece que el alto directivo público
tendrá derecho a gozar de la indemnización7 cuando:
a. El cese de funciones se produzca por petición de renuncia, antes de
concluir el plazo de nombramiento o de su renovación, y no concurra una
causal derivada de su responsabilidad administrativa, civil o penal, o
b. Cuando dicho cese se produzca por el término del período de
nombramiento sin que éste sea renovado.
Dicha indemnización asciende a un mes por cada dos años de trabajo en la
administración pública, con un tope de seis meses.
Asignación de Alta Dirección Pública: Se establece en reemplazo de la
Asignación de Dirección Superior señalada en la Ley Nº 19.863, una
Asignación de Alta Dirección Pública que percibirán quienes desempeñen
los cargos de jefes superiores de servicio de las instituciones afectas al
SADP, y de los directivos que ejerzan cargos de segundo nivel jerárquico de
esas mismas instituciones y que hayan sido provistos a través del Sistema8.
Firma de Convenio de Desempeño con su superior: Las condiciones de
estos convenios comprometen a los altos directivos, tal como se detalla
más adelante. La evaluación del cumplimiento de este convenio se
reflejará en las remuneraciones del alto directivo, teniendo en cuenta
que estos convenios deberán considerar los programas de
mejoramiento de la gestión, las metas gubernamentales, la
administración de los recursos presupuestarios y los compromisos
propios del directivo con la autoridad respectiva.
Cambio profundo en la cultura política
La implementación de un sistema de estas características implica que las
autoridades políticas, los servicios públicos, las organizaciones gremiales y
los partidos políticos asuman a cabalidad que la provisión de estos cargos se
realizará a través de una vía absolutamente novedosa y distinta a la cultura
existente en la administración pública antes de la existencia del Sistema de
Alta Dirección Pública. Este nuevo método requiere un cambio significativo
en la conducta funcionaria, en la forma de operar de las instituciones y en la
correspondencia de las expectativas con el desempeño de los actores
7
Artículo 148 – Ley Nº 18.834: “Éindemnización equivalente al total de las remuneraciones
devengadas en el último mes, por cada año de servicio en la institución, con un máximo de
seis. Dicha indemnización no será imponible ni constituirá renta para ningún efecto legal”.
8
Artículo sexagésimo quinto – Ley Nº 19.882.
Chile
239
involucrados.
La implementación del Sistema de Alta Dirección Pública ha sido
considerada, por organismos internacionales, como uno de los aspectos
más relevantes y modernizadores de la administración pública chilena, toda
vez que obliga a un cambio profundo en la cultura política y funcionaria que
había imperado hasta la fecha de su conformación.
La gradualidad en la aplicación del Sistema hizo necesario que la norma
legal permitiera que se realizaran nombramientos provisionales y
transitorios con duración hasta la fecha en que culmina el proceso de
concursos, con plazo tope de un año9.
Mecanismos para la selección y proposición
de altos directivos públicos
El proceso de reclutamiento consiste en la búsqueda de candidatos que
satisfagan los requerimientos definidos en el Perfil de Selección. El método
principal de búsqueda es la convocatoria pública. En este caso, los
postulantes pueden enviar sus antecedentes por medio de formularios
electrónicos disponibles en el sitio web. Adicionalmente, la búsqueda puede
ser realizada a través de la modalidad de head hunting.
El proceso de selección se inicia con la vacancia de un cargo dentro de los
servicios que se encuentran bajo el Sistema de Alta Dirección Pública. Será
el ministro de la correspondiente cartera quien solicite el concurso al
Consejo. Luego de definir el perfil de selección, contar con la respectiva
asignación de remuneraciones de Alto Directivo Público, y tener decidida la
empresa que trabajará en el proceso de selección, se inicia la búsqueda
mediante un llamado de amplia divulgación pública.
El proceso de revisión de los antecedentes de los postulantes se inicia en
la Subdirección de Alta Dirección Pública de la Dirección Nacional del
Servicio Civil. Se realiza un proceso de clasificación de la información
obtenida durante el proceso de reclutamiento y se aplica el primer filtro a
los postulantes, dejando sólo a aquellos que cumplen con los requisitos
exigidos de formación.
La empresa, contrasta los antecedentes de los candidatos con los perfiles
9
Artículo quincuagésimo noveno – Ley Nº 19.882: “De haber cargos de alta dirección vacantes, cualesquiera sea el número de los que se encuentren en esta condición, la autoridad
facultada para hacer el nombramiento podrá proveerlos transitoria y provisionalmente, en
tanto se efectúa el proceso de selección pertinente, con personas que cumplan con los requisitos legales y los perfiles exigidos para desempeñarlos. Estos nombramientos no podrán
exceder de un periodo, improrrogable, de un año, contado desde la fecha de los mismos.
Transcurrido este periodo el cargo sólo podrá proveerse de conformidad con lo establecido en
los artículos cuadragésimo octavo y siguientes. Sin embargo, si los nombramientos no han
podido ser resueltos, éstos podrán mantenerse en tal calidad provisional previo informe positivo de la Dirección Nacional del Servicio Civil”.
240
Chile
de selección y los somete a evaluaciones entregando al Consejo listas de
candidatos elegibles para el cargo para su evaluación final y para la
construcción de las nóminas respectivas. El Consejo o el Comité de Selección
definen la lista de los elegibles que será presentada para su resolución al
Presidente de la República en el caso de un directivo de primer nivel, o al jefe
superior de servicio para el segundo nivel jerárquico.
Un proceso importante de cierre de esta etapa del concurso es la atención
personalizada de los postulantes que así lo requieran, la devolución de los
antecedentes a aquellos no seleccionados y el respeto a las instancias de
reclamación establecidas en la norma legal10.
Elaboración de propuestas de Asignaciones
de Alta Dirección Pública
Esta es una de las materias más delicadas que ha debido enfrentar el
Sistema de Alta Dirección Pública, considerando que es un elemento
importante para atraer a los mejores profesionales a los cargos de altos
directivos públicos. En el Consejo han existido posiciones dividas en torno a
esta materia.
La preparación de las propuestas de Asignación de Alta Dirección Pública
para cargos de primer nivel se inicia con un levantamiento conjunto de
información entre la Dirección Nacional del Servicio Civil y la contraparte
ministerial. Se tiene presente la remuneración que percibe quien esté
ejerciendo el cargo, incluidas las asignaciones existentes de acuerdo a los
programas de mejoramiento de gestión de cada servicio, los estudios
disponibles y la normativa que regula las remuneraciones correspondientes a
los cargos directivos en concurso.
La elaboración de propuestas de asignación considera: i) la estructura
remuneracional actualizada del sector público, y la situación remuneracional
de cargos que pudieran considerarse asimilables en el sector privado; ii) la
singularidad de cada servicio: problemas que enfrenta, población beneficiaria,
número de funcionarios, presupuesto, localización territorial (si corresponde),
entre otras variables; iii) la situación de servicios con características similares.
Con todos los antecedentes antes señalados el Consejo hace la propuesta
al Ministro de Hacienda, a quien corresponde fijarla mediante Decreto
Supremo. Respecto de los cargos de segundo nivel, es el ministro del ramo
quien realiza una propuesta directamente al Ministerio de Hacienda. En este
último tema ha sido preocupación del Consejo mantener la coherencia entre
las rentas del primer y segundo nivel jerárquico.
Convenios de Desempeño
10
Chile
Artículo quincuagésimo sexto – Ley Nº 19.882.
241
El Convenio de Desempeño es una herramienta importante para la
implantación y desarrollo del Sistema de Alta Dirección Pública. Es el
instrumento oficial que contiene las metas convenidas entre el Alto Directivo y su
superior directo. Permite, además, evaluar con base en datos válidos y confiables
el cumplimiento de los estándares comprometidos, y correlacionar los grados de
cumplimiento del alto directivo con la parte variable de sus remuneraciones11.
El Sistema de Alta Dirección Pública concibe los Convenios de Desempeño
como un instrumento fundamental para alinear la gestión directiva a la estrategia
de la autoridad.
Bibliografía
Ley Nº 19.882
Ley Nº 19.863
11
242
Artículo sexagésimo primero – Ley Nº 19.882.
Chile
MODELOS INSTITUCIONALES PARA LA ADMINISTRACIÓN EFICIENTE Y
EFICAZ DE LA DEFENSA DEL ESTADO MODERNO
CLARA SZCZARANSKI CERDA*
I.- Introducción
La diferente organización administrativa de los Estados, más o menos
unitarios, federados, centralizados o descentralizados, con mayores o menores
autonomías locales no permite plantear un modelo único de gestión de la
defensa jurídica de los intereses del Estado pero, sí, abordar cuestiones que, en
todo caso, nos conciernen: planificación y gestión estratégica, homogeneidad
de las doctrinas del Estado, uso de las tecnologías disponibles como necesario
complemento de la tarea de los abogados con soporte de legislación al día,
jurisprudencia, doctrina, cuidadosos formularios tipo, acceso y uso de escritos
y planteamientos exitosos del Servicio, entre otras cuestiones. Además, es
importante considerar como un asunto de común interés, la debida autonomía
jurídica y adecuada permanencia de la defensa del Estado, más allá de
coyunturas políticas que pueden derivar en planteamientos contradictorios en
perjuicio del interés judicial del Estado como titular de derechos y garantías
que, en definitiva, corresponden al bien común.
En el caso de Chile, país unitario y de administración en general centralizada
pese a los avances realizados en la descentralización territorial integrada, el
Consejo de Defensa del Estado (CDE) presenta características acordes a esa
realidad y es un ente nacional, con representación o alcance en cada ciudad y
tribunal del país. Es además una entidad centralizada por sí misma,
jerarquizada, y su estructura orgánica así lo revela.
Pero la historia de nuestra institución ha determinado características sui
generis.
Nacido como aporte ciudadano, por espontánea oferta ad honorem de
abogados destacados para apoyar al Estado en sus defensas fiscales, hasta
entonces deficientes, en 1895 se organiza como Consejo de Defensa Fiscal,
Clara Leonora Szczaranski Cerda
Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile, especialista en Ciencias
Penales y Criminología de la Universidad de Roma. Trabajó en diversas comisiones y asesorías en
asuntos penales y crimen organizado en Italia. En Chile se ha destacado como Director Jurídico de
la Universidad de Chile y desde 1994 como integrante del Consejo de Defensa de Estado, que
presidió entre los años 1996 y 2005. Actualmente ocupa el cargo de Abogado Consejero del Consejo
de Defensa del Estado y como Docente Adjunto de la Facultad de Ciencias Económicas de la
Universidad de Chile.
Ha publicado diversos artículos sobre doctrina penal, delincuencia trasnacional organizada y
corrupción para la Revista de Derecho del Consejo de Defensa del Estado y es autora del libro
autobiográfico “El bisel del Espejo, Mi Ventana” y “Culpabilidades y Sanciones y Crímenes Contra
los Derechos Humanos. Otra Clase de Delitos”.
Chile
243
colegiado y sin aportes iniciales del Estado, colocando cada abogado su
oficina y personal logística al servicio de la defensa fiscal. El asunto, a esas
alturas, por la calidad de sus integrantes y su voluntaria adhesión a la tarea
de defender el patrimonio del Estado, había funcionado muy bien, y
empezó su consolidación como Servicio necesario.
Los primeros tiempos del entonces Consejo de Defensa Fiscal estuvieron
del todo avocados a la defensa de la caja fiscal, en modo intuitivo,
profesionalmente adecuado pero carente de directrices organizacionales,
difíciles por lo demás si se piensa que los abogados del Consejo,
consejeros o auxiliares, continuaron colocando a disposición de la tarea
sus oficinas, personal e instrumentos propios.
Los éxitos fiscales del Consejo obligaron a dotarlo de una estructura
central mínima de coordinación y gestión del personal indispensable y, así,
escasamente dotado, el Consejo siguió su camino de grandes logros
judiciales en defensa de tributos y bienes del Estado. El reconocimiento
público al respecto fue derivando en siempre nuevas tareas asignadas al
Consejo, en la confianza que otorgaba. Nace así, con complejas
competencias el Consejo de Defensa del Estado, actual CDE.
El CDE asumió competencias en la defensa y representación penal del
Estado en los delitos de que era víctima, en la persecución de delitos
funcionarios o contra el interés del Estado; asumió, por cierto, la
representación civil del Estado, la contenciosa administrativa, además de la
de los intereses de la
Hacienda Pública. Más adelante en su andar, el CDE fue destinatario de
la tarea de investigar y perseguir el lavado de dinero; de ejercer las
acciones relacionadas con la protección del medio ambiente y la
indemnización de los perjuicios causado y, desde hace un año, quedó a
cargo de la mediación obligatoria en los casos de conflictos derivados por
prestaciones médicas reclamadas por los usuarios que hubieren sido
otorgadas por entidades públicas de salud, desde el más pequeño
consultorio hasta el más gran hospital.
Las complejas tareas asignadas progresivamente al Consejo no
cambiaron su esencia y sus abogados continuaron trabajando desde sus
oficinas, con sus medios y valorados por sus resultados en tribunales y no
por su permanencia. Ello en paralelo, claro, con una necesaria pero
reducida estructura central de apoyo que se fue desarrollando con el
tiempo para satisfacer necesidades de manejo de recursos, estudios y
apoyo en la búsqueda de antecedentes, comunicaciones internas,
memorias, archivo y otras de análoga naturaleza.
En el año 1997se modifica la ley orgánica del Servicio, se crean nuevas
unidades en su estructura y se determina la inamovilidad de sus consejeros
244
Chile
hasta los 75 años, salvo renuncia o remoción a petición del Presidente de
la República aprobada por el Senado. Para ulterior apoyo de la autonomía
jurídico profesional del Servicio se sustrae al CDE de toda dependencia
ministerial (hasta esa fecha dependía del Ministerio de Justicia), y se le
coloca sólo bajo la supervisión del Presidente de la República sin ser por
ello sus miembros de la confianza del mandatario. El personal interno del
CDE responde ante sus propias autoridades y está obligado por la Ley de
Bases de la Administración del Estado y el Estatuto Administrativo de la
Nación en sus cuestiones de fondo. Tiene además el Servicio patrimonio
propio.
Ante tales responsabilidades el CDE en 1997 se replantea su
organización e instrumentos de apoyo a sus abogados en lo judicial y
comienza a desarrollar fuertemente la informática y la unidad de estudios,
legislación y biblioteca y, ante la magnitud del operar y la siempre creciente
actividad judicial, en 2003, inicia su nueva gestión, sobre la base un
proceso de planificación estratégica y evaluación de su desempeño.
De los trabajos de planificación y sus talleres nacionales, altamente
participativos para el personal profesional y técnico, derivó el mejor
perfilamiento y comprensión, a la luz de la normativa imperante, de la
propia misión institucional, de nuestros objetivos y productos, y, como es
necesario, de los indicadores pertinentes, controles y evaluaciones.
Me detendré en aspectos esenciales de esta gestión estratégica de la
defensa jurídica de los intereses del Estado someramente, para pasar más
adelante, a un par de temas sustantivos que han gravitado sobre nuestra
defensa de esos altos intereses: percibir y adecuarnos a la evolución
histórica de nuestro “cliente”, el moderno Estado social de Derecho
democrático y enfrentar sus principales riesgos y lesiones, sobre lo que
volveré en el acápite III.
II.- El Modelo de Gestión del CDE.Como he señalado, en el replanteamiento de su organización, la
Institución declara los ejes centrales de su quehacer principal,
contemporizando con los ojos de la actualidad y un horizonte futuro, su
propósito esencial, usuarios, productos y objetivos fundamentales.
La Misión institucional, producto de un proceso de reflexión interno, se
ha definido en “Defender, representar y asesorar jurídicamente al Estado
de Chile, en sus intereses patrimoniales y no patrimoniales contribuyendo
a mantener el Estado de Derecho”.
En cuanto a sus principales usuarios en el Estado, se distinguió aquellos
relacionados con los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; las Fuerzas
Armadas, de Orden y Seguridad Pública; los agentes o empleados públicos,
Chile
245
en los casos que determine la Ley; los organismos Autónomos del Estado;
las Empresas del Estado creadas por Ley; las Entidades privadas en las que
el Estado tenga aporte o participación mayoritaria o igualitaria y, a raíz de la
nueva función mediadora en salud, los usuarios de los prestadores públicos
de salud.
Es de destacar que el volumen o cuantía global del negocio jurídico que
defiende y representa el CDE., alcanza a varios billones de dólares,
equivalente aproximadamente al 15% del Producto Interno Bruto Nacional.
Los Objetivos estratégico que el CDE ha declarado se clasifican en 3
grandes temáticas a saber:
Defensa del Estado patrimonial:
Proteger y Recuperar el Patrimonio Fiscal
Obtener la Reparación e Indemnización del Daño Ambiental.
Defender los Intereses Tributarios y Aduaneros del Fisco en Asuntos
Complejos y ante Instancias Superiores.
Defensa del Estado no patrimonial:
Defender el Poder Administrador del Estado.
Sostener la Acción Penal de los Delitos cometidos por Funcionarios.
La defensa del Estado desde el punto de vista no patrimonial es uno de los
aspectos más importantes de nuestra actual tarea relativo, en sentido lato a
la defensa del Estado como tal, como ordenamiento jurídico e institucional
dedicado al bien común.
Temas emergentes
Supervigilar la Conducción de la Defensa de los Procesos Judiciales de
acuerdo con la Ley Orgánica.
Emitir Informes y Dictámenes, y Refrendar Contratos.
Representar Prejudicialmente al Estado en la Solución Alternativa de
Conflictos.
Asesorar al Estado en Asuntos Exteriores y Representarlo Judicialmente
en el Exterior.
Accionar Judicialmente en la Defensa de Autoridades e Instituciones del
Estado
Administrar el sistema nacional de Mediación en Salud, en relación con
los prestadores institucionales públicos.
246
Chile
Por otra parte, las prestaciones de servicios que efectúa el CDE ante sus
usuarios se ha representado en diferentes productos, tales como:
Defensa y Representación en Juicios que comprometan el patrimonio
estatal.
Defensa y Representación en juicios no patrimoniales.
Defensa y Representación en causas contencioso-administrativas.
Defensa y Representación en acciones constitucionales.
Estudios e Informes.
Servicios de Biblioteca y Revista de Derecho.
Servicios de Mediación por daños ocurridos en establecimientos
públicos de salud.
En materia de control y evaluación de gestión, el CDE ha incorporado
diferentes instrumentos para conocer de modo objetivo sus principales
resultados. Para ello se ha dotado de una unidad de planificación que, entre
otras tareas, tiene como misión monitorear y evaluar el comportamiento de
los indicadores que la administración ha definido como relevantes.
III.- Profundización de dos temas muy relevantes para nuestra gestión.
De todos nuestros objetivos estratégicos la defensa del Estado de
Derecho, constitucional, social y democrático al que servimos, ha revelado
como cuestiones centrales, de acción o de estudio en su cado, al menos las
siguientes:
a) el rol subsidiario del Estado moderno con la consiguiente
reformulación de sus principales tareas, entre las que destacan en el
ámbito de la administración, las funciones reguladoras, supervisoras y
arbitradoras, y
b) el peligro de lesión de bienes jurídicos colectivos o macro sociales
como necesario complemento de la protección de los derechos
individuales. Al respecto cobran especial interés los atentados contra el
orden público económico y social y el peligro, siempre latente, de la
corrupción, como fenómeno facilitado por las aperturas regulatorias y
territoriales del mundo moderno,interconectado y dotado de
sofisticados mecanismos financieros.
a) Nuestro Estado regulador, fiscalizador y subsidiario
En este tema no debe perderse de vista que el Estado absoluto, el
totalitario, el asistencial, y otros, han desfilado ante nuestros ojos o en
nuestros libros y, hoy, no podemos no ver en acción, en todo el mundo
occidental, sino al Estado regulador, subsidiario y pequeño, que no es otro
que el que restringe ciertas libertades sólo para resguardar otras y que
Chile
247
actúa para fijar standards, normalizar o coordinar, en el ámbito de un orden
público económico liberal y abierto.
La Constitución que nos rige contempla un conjunto de normas
destinadas a regular la vida económica de los chilenos en un marco de
libertad y de robustecimiento del derecho de propiedad que impide la
socialización de las actividades productoras o la excesiva intervención
estatal en ellas.
La Comisión redactora de la Constitución de 1980 utilizó, en sus primeras
sesiones, la expresión preceptos de orden público económico “y la Carta
Fundamental, entre los derechos constitucionales, contiene algunas
expresiones concretas de esa idea, como los denominados “derechos del
patrimonio”.
El Profesor Evans, al respecto, comenta que la normativa constitucional
relacionada puede ser compatible un régimen de economía social de
mercado, pero este sistema de organizar las relaciones económicas no
está, per se, consagrado en la Constitución, ni habría podido estarlo,
porque ninguna Constitución, a riesgo de negar la fuerza de la evolución
social, o salvo que se trate de regular la vida colectiva de un Estado
totalitario, puede pretender congelar en su texto un sistema económico
determinado.
A la libertad económica se asocian lógicamente, al menos por
coherencia, otras libertades, las que se expresan en el actual
reconocimiento al pluralismo cultural, político, religioso, - al que antes me
refería-, en virtud del cual nadie puede pretender imponer a otro sus
personales convicciones; sólo dialogar sobre las mismas, reconociendo
diferencias y concordando principios básicos, llegando a consensos (o., al
menos, a compromisos) sin dejar de lado el respeto a los disensos.
Es civilizado, a la altura de estos tiempos, reconocer a cada uno su
derecho a la diversidad, además de su derecho a la autonomía, como
destacaba John Stuart Mill, considerando todo orden relativo y sin que
ninguno pueda proclamarse como el mejor en absoluto, ya que el
programa debe estar abierto al cambio y el cambio a la crítica).
Crítica y cambio se relacionan estrechamente con la verdad y con el
modo de vida más civilizado, más jurídico, en el que cada uno ejerce sus
derechos y acciona forzando su reconocimiento contra quien sea, a
imputando daños y reclamando indemnizaciones también al estado.
Estado.
Ello se relaciona con aspectos muy gravitantes del Estado actual:
pluralismo y tolerancia. Dos conceptos entusiasmantes e irritantes.,
respecto de los cuales es mejor limitar espacio a los malos entendidos:
Pluralismo y tolerancia son condiciones de la libertad social y de la
248
Chile
justicia política. Son propios del mundo moderno.
El pluralismo es variedad, coexistencia y contraposición, con igualdad
de derechos, de elementos naturales y sociales que carecen de un principio
supra ordenado de unidad. En las sociedades democráticas el pluralismo es
una categoría de mediación entre el Estado y los individuos, rechazando el
aislamiento liberal de cada uno, y la omnipotencia del Estado. Actúan así, en
el marco del Estado, variadas fuerzas, sobre la base de un consenso
fundamental acerca de los procesos de decisión institucionalizados.
En la democracia, bajo reglas precisas, esas fuerzas luchan
competitivamente (discusión pública, elecciones, etc.) y las decisiones
políticas surgen de la discusión permanente de grupos que se controlan
recíprocamente. Así, por ejemplo, se define el presupuesto anual de la
Nación y se fijan las que garantizan el tratamiento de los conflictos de interés
que necesariamente surgen en el quehacer social.
La defensa del Estado que nos compete tiene presente todo aquello, ya
sea en la defensa de la propiedad fiscal, o del rol administrador del estado
en los recursos de protección contra sus autoridades, o en la recuperación
de los dineros burlados al Fisco, o en la de los recursos marinos y del
medio ambiente. También en la defensa de la caja fiscal frente a las
pretensiones indemnizatorias o reparatorias avanzadas por otros sujetos
de derecho.
Mas allá de las norma positivas en juego, dándoles sentido, gravitan
siempre sobre nosotros todas las consideraciones de fondo antes indicadas
y, por cierto, el más evidente deber de protección de los dineros fiscales
obtenidos con el aporte de cada contribuyente y perteneciente a la
sociedad toda.
Restando en el ámbito de estas consideraciones generales, y en la
perspectiva siempre presente de la defensa del Estado de Derecho, es
conveniente remarcar la importancia de que cada institución y autoridad
conozca y realce su función propia, sin incursionar en la de otros órganos,
so pena de actuar confundidamente, desordenando al Estado y
desorientando a la opinión pública. La función de cada institución es
aquella que la Constitución Política y las leyes le asignan, en el marco del
sentido común, la verdad y la justicia que no son, ni pueden ser ajenos, a
ninguna acción del ser humano.
Atenta contra la naturaleza misma del Estado de Derecho sobrepasar los
límites de las propias atribuciones, o asumir las funciones que legalmente
competen a otros. Así, deben saber reconocerse las distintas misiones,
deberes y poderes de las distintas instituciones que forman el cuerpo
material del Estado. Reconocer, por ejemplo, en los Tribunales de Justicia,
el poder de conocer y juzgar las causas civiles y penales; reconocer en la
Chile
249
Cámara de Diputados, como atribución exclusiva, la de fiscalizar los actos de
Gobierno; reconocer en la Contraloría General de la República, la misión de
control de la legalidad de los actos de la administración pública, la
fiscalización del ingreso e inversión de los fondos públicos y el examen y
juzgamiento de las cuentas.
En ese contexto, el CDE se inserta como abogado de los intereses del
Estado y no como órgano de control o fiscalización.
Entre las dificultades constantes que debemos enfrentar, y que es del caso
traer en esta sede a colación, que encuentra la práctica cotidiana de nuestras
tareas debemos señalar la organización y procedimientos de la
administración de justicia.
La ausencia de especialización de la justicia civil tiene particular gravedad
en materia contencioso administrativa, que es en la que principalmente
corresponde actuar al Consejo. Así, asuntos de derecho público son
abordados por el juez común, bajo la óptica del derecho civil,
desconociéndose los avances que en estas materias ha logrado el derecho
público y administrativo moderno. Esta ausencia de tribunales contencioso
administrativos contrasta significativamente con la realidad del re3to de los
países del common law, donde hay una gran cantidad de tribunales
especializados al interior de la propia Administración, que filtran los asuntos
que finalmente pueden llegar a la jurisdicción ordinaria.
Cabe anotar, entre paréntesis que, en este campo, al Consejo le
corresponde la labor de protección del dominio público del Estado,
constituido por los bienes nacionales de uso público y los bienes fiscales. Al
respecto nos afectan las deficiencias del sistema registral chileno implican
que ingresaremos al siglo XXI con un sistema de inscripción de la propiedad
propio del siglo XXI, ignorando todos los avances de la técnica moderna en
materia de catastro y fotogrametría y permitiendo, por tanto, situaciones tan
aberrantes como dobles inscripciones y superposiciones de las mismas,
como ocurrió en el denominado caso Paranal y, ahora, con las inscripciones
fraudulentas en Palena, que abarcan cerca de 400.000 hectáreas fiscales.
Estas deficiencias, así como la ausencia de inscripciones a nombre del Fisco
en materia de caminos, han permitido no sólo que se pretenda despojar al
Estado de muchos de sus bienes, sino que también el cierre de caminos
públicos por particulares, para obligar al Fisco a realizar costosas
expropiaciones, o para restringir el acceso a lagos y otros bienes nacionales
de uso público, transformándolos así, de hecho, en propiedad particular,
En el campo del derecho administrativo debe tenerse en cuenta que el
Consejo de Defensa del Estado, representa al Estado en defensa de su
actividad administrativa, caracterizada tradicionalmente por la actividad de
servicio público y por la actividad reglamentadora de los derechos de los
250
Chile
particulares. Esta última, se ha desarrollado en la medida en que ha
disminuido la primera y tiene por objeto, principalmente, a través de la
reglamentación, la regulación del ejercicio de las garantías fundamentales,
no atentando contra ellas, sino organizándolas, como corresponde a una
concepción democrática y liberal del orden social, para integrar la actividad
individual en la vida colectiva, posibilitando, precisamente, el ejercicio de las
garantías al resto de los individuos en paz y en orden. Es por ello, que la
defensa de la actividad administrativa cobra una singular importancia, y se
relaciona estrechamente con nuestro tema.
b) La cuestión criminal que nos concierne
La función del CDE, en cuanto debe defender los intereses más profundos
y trascendentes del Estado, se extiende también a lo penal para perseguir las
responsabilidades que surgen de los delitos cometidos contra el Estado,
incluida en particular la infracción de la debida probidad funcionaria pues, de
esa probidad, depende en gran medida la existencia misma del Estado. La
falta de probidad, que por cierto es exigible también al sector privado, no se
limita a los daños materiales que pueda ocasionar, sino que incluye, más allá
de toda duda, la defensa de la vigencia misma del ordenamiento jurídico de
la vida social.
En el ámbito penal se hace un deber comprender que la cuestión
criminal implica la concepción del hombre en su relación con la sociedad
y, en tal sentido, la criminología es el momento crítico de la dogmática
penal y, ésta, sólo puede surgir como resultado, en definitiva, de “la
madurez jurídica de un pueblo”. No debemos incurrir en el error de la
“aceptación acrítica de lo existente, técnica, que se limita a ordenar
materias” 1, a elevar penas, agregar alguna figura típica en modo
asistemático, crear alguna nueva comisión o ministerio. Es común en el
mundo de la información a través de medios masivos que, en realidad,
vox populi sea la vox Dei, y que la democracia exaspere su dimensión
estadística, como criticaba Borges. Los delitos que acaparan la atención de
los gobernantes y de los gobernados son aquellos de los sujetos social,
económica y jurídicamente marginales contra las personas, delitos
vistosamente criminales y desvinculados de todo poder que no sea el del
crimen como modo de vida. Claro que el crimen tradicional también es
poderoso cuando es organizado, como en los tráficos de droga, armas o
personas y en las piraterías varias, sobre todo en asuntos de propiedad
intelectual, artística o industrial. En cuanto a las vertientes más opacas
delictuales, tocamos meta y fondo en los llamados delitos contra la
1
Chile
Rivacoba y Rivacoba (1996)
251
probidad administrativa, visualizando sólo al funcionario que, por sí y para
sí, en modo asistemático, se apropia o permite por retribución que otros
se apropien de algo público.
No en todas partes ha sido así. A la teoría de la anomia sostenida por
Merton -que considera al delito como una expresión social regular, casi
debida- se agregan los análisis de Sutherland, relativos a la “asociación
diferencial”: el individuo aprende más modelos para infringir la ley que
para seguirla y lo hace con distintas frecuencias, prioridades e
intensidades.2 Debemos asumir que el ser humano -solo o asociado a
otros, ocasional o establemente- responde a los desafíos, promesas y
oportunidades del entorno.
Europa y el mundo anglosajón vienen observando el fenómeno ya
desde hace algunas décadas, y, sin abandonar los crímenes tradicionales,
buscan enfrentar nuevas expresiones criminales, propias de los tiempos.
Los delitos o lesiones al sistema jurídico socioeconómico, los crímenes de
las personas jurídicas y de poderes varios (del dinero y del poder político),
son vistos como daños y riesgos para el mismo Estado de Derecho y para
la democracia, particularmente cuando la reacción al moderno fenómeno
criminal es a su vez corrupta.
La OCDE3, tomando debida cuenta de la nueva realidad criminal y
relacionándola particularmente con la corrupción (nexo en el que centraré
este estudio), en el año 2000 publica “Las reglas del juego cambiaron”4,
entre otras muchas publicaciones particulares. En la publicación
individualizada, expertos europeos analizan en modo concluyente, desde
una perspectiva de mundo interconectado, globalizado, las causas de la
corrupción en el marco del desarrollo económico. Inicialmente, cuando la
OCDE incluyó el tema en su agenda tuvo como propósito combatir la
corrupción en los grandes negocios internacionales y buscar modos de
igualar las condiciones de competencia para todas las empresas,
defendiendo activamente la leal y sana competencia, relacionando lo actos
corruptos públicos y privados con los principales riesgos del sistema
económico. Las primeras conclusiones vinculantes para los suscriptores5
de la OCDE al respecto datan ya de 1994 y, en 1997, se profundizan y
alargan en la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores
Baratta (1979)
Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo.
4
Johnston (2000)
5
Han firmado la Convención constitutiva de OCDE. Alemania, Austria, Bélgica, Canadá,
Dinamarca, España, estados Unidos, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo,
Noruega, Países Bajos, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía. Han adherido posteriormente:
Japón, Finlandia, Australia, Nueva Zelanda, México, República Checa, Hungría, Polonia y
Corea. Nuestro país la aprobó el 30.01.02.
2
3
252
Chile
Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales6, a la
que me referiré más adelante (en el acápite sobre globalización, cauce y
reacción), bajo la convicción de que la combinación de las transacciones
internacionales con la corrupción de funcionarios pone en riesgo la
democracia misma y perjudica el desarrollo económico y la confianza en las
instituciones democráticas, pues tal combinación de corrupción, gobiernos y
empresas prospera donde las instituciones son débiles. Tales perjuicios
tienen fuerte incidencia en la competencia internacional, ya que significan
indebidas desviaciones de importantes recursos tanto en el área de los
inversores cuanto en la de los receptores.
White collar crimes, nuevos sujetos activos peligrosos
En las raíces de la preocupación por el nexo entre corrupción y delitos
económicos se encuentran los análisis de Sutherland, quien investiga y
reflexiona en el contexto de los Estados Unidos, impactado por la
concentración monopólica y la actividad de los trusts. Es 1939, y acuña el
término “white collar crimes”: los crímenes de grupos estrechos con poder
económico o ascendiente social que exploran informadamente, descubren y
utilizan grietas o debilidades en el orden jurídico, y, a partir de un resquicio
del sistema o sin éste, violan la ley por existir, en el fondo, condiciones
favorables para hacerlo. Giuliano Turone7, analizando el tema europeo,
destaca como con el “abuso de los instrumentos de la economía legal”, por
ejemplo balances falsos, el delincuente de cuello blanco “se transforma en
una especie de delincuente organizado”, en una “dimensión empresarial
orientada al provecho”, apoyada o estimulada por la falta de transparencia
de la economía legal. Pensemos en la sofisticación de las operaciones
posibles y en los secretos bancarios, financieros y bursátiles
deliberadamente utilizados como circunstancia, e incluso condición, de las
lesiones al sistema. La cuestión se hace más indómita si se consideran las
importantes innovaciones financieras de las que somos testigos y que
amplían las instituciones conocidas adaptando los activos disponibles a
preferencias por emisores e inversores y facilitando la reducción de costos
de todo tipo.8
No hablamos ya de empresas criminales dedicadas a los delitos propios
de las mafias u otras análogas organizaciones criminales clásicas, que han
explotado tradicionalmente los tráficos ilícitos. Hablamos de empresas
originariamente lícitas que se sirven de procedimientos ilícitos para lucrar u
6
1997Convention on Combating Bribery of Foreing Public Officials in Internacional Business
Transactions)
7
Turone (1996:114 y ss.)
8
Auger Liñán (1996:120 y ss.)
Chile
253
ocultar sus indebidas ganancias. Estas empresas de negocios “normales”,
además de derivar hacia procedimientos ilícitos, suelen crear sociedades de
pantalla para perpetrar u ocultar sus delitos e infracciones, las que si bien
nacen para delinquir, permanecerán adscritas al mundo de los negocios
blancos y no de los mafiosos tradicionales, gozando del aprecio del entorno.
Adán Nieto Martín, en tiempos más recientes, 19949, habla al respecto de
prácticas concertadas y abuso de posición predominante.
¿Uso, abuso, infracción administrativa o delito?
Si estos asuntos alcanzan o deben alcanzar connotaciones penales o si
quedan o pueden quedar en la frontera administrativa, es un tema a
profundizar. Muchas de estas acciones, por lo demás, no pasan de
constituir abusos innominados del derecho, forzamientos interpretativos o
resquicios legales bien tolerados. Respecto al asunto, la discusión no es
desinteresada y respecto de los cuales las autoridades se colocan en posición
necesariamente de parte, sea para defender el sistema, sea para participar del
negocio. Como un ejemplo de ambig¸edad puede recordarse el caso relativo
al Finacial Service Centre Irlandés (IFCS, proyectado para estimular la
inversión extranjera en el puerto antiguo de Dublín, de modo de reactivarlo
recurriendo a una especie de “dumping tributario, o, de competencia entre
sistemas tributarios, algo que suena más elegante”, como señala Hassemer10.
Pero se dio el caso del cazador cazado, no infrecuente en las actuales
circunstancias, en que los Estados compiten entre sí en el mercado de las
inversiones extranjeras, invirtiendo el supuesto orden lógico relativo al rol del
poder administrador público y supeditándose a las reglas de “ese” particular
mercado. Los Estados compiten y postulan a las inversiones ofreciendo
ventajas comparativas, muchas veces fundadas en el laissez faire
Atender al riesgo del fenómeno de la corrupción:
Del descuido a la corrupción suele haber un resbalín y el asunto merece la
máxima atención. La corrupción es un fenómeno, más que delitos específicos
como suele creerse y no está de más hacer algunos comentarios a su
respecto.
La corrupción abusa de valores fundamentales
Libertad, derechos humanos, pluralismo y tolerancia son, más allá de toda
duda, valores que debemos defender, pero con lucidez. Con lucidez, porque
la experiencia de otros países y la nuestra, nos advierte que esos derechos
suelen ser abusivamente usados y llegan a convertirse en escudos del crimen,
9
10
254
Martín Nieto (1994:115)
Hassemer (2004:111)
Chile
de connotaciones económicas de un cierto peso, transformándose en un
boomerang que atenta contra la existencia misma de los derechos de los
demás al impedir la pesquisa, prueba y represión de ilícitos financieros.
Pensemos sólo en el secreto bancario, a modo de ejemplo. Esto es importante
si se considera que muchos ilícitos relacionados se fundan en el abuso de la
ley, del poder y de la fuerza económica ligada a la corrupción más
trascendente.
El fenómeno criminal que hoy nos concierne en modo más trascendente,
es complejo, y esencialmente económico. Son relevantes al respecto nuevos
sujetos de delito y las orientaciones político sociales determinadas por los
distintos grupos de interés, que se expresan en fuerzas de lobby y en los
medios de comunicación social.
Debe alertarnos la alta sensibilidad de los países más desarrollados,
especialmente de la Unión Europea y del mundo anglo sajón, frente a los
llamados delitos económicos o socio económicos, nacionales y
transnacionales, y a sus nexos con la corrupción y el destino mismo del
Estado. Son los modernos delitos de cuello blanco, que lesionan la confianza
en las instituciones y, con ello, la democracia y el Estado de Derecho como tal.
Entre los bienes jurídicos, merecedores de distintas tutelas, incluida la
penal, se encuentra la confianza depositada por la colectividad en el tráfico
económico, como bien jurídico colectivo, que puede ser puesto en riesgo o
dañado como ordenamiento mismo. En relación con el ámbito penal, en el
campo de los llamados delitos económicos y del Derecho Penal Económico,
Tiedemann considera las lesiones “al orden económico estatal”, o “al flujo de
la economía en su organicidad”.11
Se trata, en buenas cuentas, de modernos bienes jurídicos colectivos, a los
que la sociedad actual es sensible.
A la idea de bien jurídico, para evitar que éstos de “diseñen”
arbitrariamente en desmedro de las garantías fundamentales de las personas,
Fernández asocia como “contenido” o “materia” los derechos humanos,
como valores “no hegemónicos generalizadamente compartidos por todo el
conglomerado social”, pese a las diferencias culturales internas, existencia de
minorías, de grupos de poder y de reales contraposiciones de interés. Esta
determinación de contenidos permite aislar las ofensas y riesgos de
significado fundadamente penal de aquellos meramente administrativos u
otro orden, respetando el criterio fragmentario y de “ultima ratio” del
Derecho Penal, limitando el poder punitivo.12
Volviendo a nuestro cliente, el Estado de Derecho, creemos que está,
11
12
Chile
Tiedemann (1985: 18 – 19)
Fernández D. (144 – 145)
255
precisamente, en el campo de acción del Estado, en su política o no política
criminal y en el campo de la producción de sus normas jurídicas y de su aplicación,
el combatir modernamente los delitos trascendentes contemporáneos, para la
salvaguardia del interés social y de las mismas instituciones.
La corrupción, además, hace perder a los pueblos cosas cuantificables: casas,
servicios públicos de calidad, hospitales y, en cuanto empobrece o merma el haber
de los Estados, también impide dotar a los servicios públicos de modo suficiente
y a la altura de los tiempos y de la tecnología. Por ejemplo, con un gasto público
mayor, consultorios alejados sin capacidades quirúrgicas ni de mayores alcances
(que cubren más del 60% del territorio nacional) podrían devenir en
establecimientos a la par de los de primer nivel, sólo focalizados en los grandes
asentamientos urbanos y, por lo demás, pocos. Más allá del faltante de casas y
centros médicos aludida, también son pobres las escuelitas públicas, su
construcción, su dotación y su logística.
La pobreza en la calidad y la cantidad de los servicios públicos impacta, como
es natural, a los más abandonados de la mano de la fortuna y a los habitantes de
los lugares aislados. Ni los pobres ni los aislados tienen una alternativa que no
dependa del apoyo subsidiario y solidario del Estado y por lo tanto del gasto
proveniente de la caja fiscal, la misma que se ve “mermada” por los actos
corruptos. Pero el país crece y casi es rico, y tiene excedentes, ¡que ironía de los
asuntos de gestión económica!
Bueno, aparte de las razones propias de la ciencia económica (en las que no
incursiono aunque algo he oído de que no se puede poner a circular más dinero
pues se generaría inflación y, por eso, sólo propongo algunos gastos en
equipamientos y cosas que se pueden comprar en el extranjero), debemos
preocuparnos de la contribución a la pobreza social y a la desigualdad jurídica que
otorga, por su lado propio, la corrupción. La corrupción crea mecanismos
clandestinos e indebidos de traspaso del haber público a la caja de ciertos
privados, vía fraudes tributarios y arancelarios; comisiones indebidas (vulgares
coimas); sobrepago de bienes o servicios privados o su opuesto, la subvaloración
de las cosas públicas; regalos y otros mecanismos ingeniosos que el espíritu no
ético y de lucro es capaz de inventar con fluidez inagotable, recurriendo a
complicadas arquitecturas financieras y, generalmente en el mundo moderno, con
el apoyo de personas jurídicas de pantalla nacidas para delinquir o ya existentes y
de despiste.
La corrupción, a la postre, lesiona a los más débiles.
Quien pierde es el Bien Común, material por lo ya esbozado y espiritual, porque
toda corrupción tiende a estimular comportamientos análogos. Los expertos dicen
que es “criminógena”.
Hay, en el fenómeno llamado corrupción, deterioro de la igualdad jurídica y,
256
Chile
además, de la certeza y de la seguridad que son propias de un Estado de Derecho,
pues imponen atajos y arbitrios secretos en beneficio de alguno y en perjuicio
de otros, o de todos los demás. La corrupción, con sus exclusivos
beneficiarios clandestinos, llega a perjudicar a la reina del mercado: la libre
competencia, pues algunos corren aceitados mientras otros están
inocentemente anclados en falsas apariencias.
Lo anterior obliga a definir adecuadas acciones contra el fenómeno
corrupto en todas sus múltiples expresiones, tantas, como la “pillería” y los
artificios tecnológicos e intelectuales puedan elucubrar. El rol supervisor y
fiscalizador del Estado es una necesidad dinámica, que debe estar acorde con
los tiempos.
Tal vez la respuesta del Estado de Derecho en defensa del bien común, de
los débiles frente a los sujetos poderosos, para impedir que los derechos se
transformen en cosas que se compran en el libre mercado, hasta con medios
mañosos, deba ser administrativa o, incluso, civil y no penal. Al respecto
Taruffo, aludiendo al deber del Estado de asegurar “sustancial igualdad e
impedir la marginación jurídica, social y económica de los más débiles”
prevé un interesante rol para el derecho y el proceso civil. 13
En todo caso, ciertamente, va perdiendo mucho terreno y quedando atrás
como objeto criminológico exclusivo el ser humano delincuente con su carga
biológica y social, y se perfila con nitidez la criminalidad en su dimensión
sociológica. Se percibe, en efecto, desde el siglo pasado, la existencia de
distintos y nuevos sujetos activos, capaces de cometer delitos y, estos
distintos sujetos, tienen otras motivaciones y modos de proceder que el ser
humano aislado, expresándose generalmente en grupos de sujetos
asociados tras una “empresa”, en el sentido más amplio de la palabra.
La responsabilidad penal de las personas jurídicas es un tema importante
del momento, y que no podemos pasar por alto.
Consideraciones prácticas y de hecho tornan áspero el debate sobre la
responsabilidad penal de las personas jurídicas y se afirma, por destacados
juristas, que las sociedades pueden perpetrar delitos, puesto que tienen
capacidad de acción, de culpabilidad y de pena, como señala Marino Santos
Barbero14 y como consideran varios otros especialistas altamente relevantes
en la materia, entre los que destacan particularmente Tiedemann15, Righi16,
Rivacoba17, Roxin, Hirsch y, con alguna particularidades, Caro18. Lo dicho,
claro, es fuertemente discutido y no cuenta con adherentes de importancia ni
13
14
15
16
17
Chile
Taruffo (1996: 136 – 137)
Santos Barbero (1994: 25 y ss.)
Tiedemann (1985: 151 – 154 – 155) - Tiedemann (1997) - Tiedemann (2000)
Righi (2000: 110 – 123) - Righi (1991:217 y ss - 251 y ss)
Rivacoba y Rivacoba (1987)
257
explícitos en nuestro país, en el que pesa la doctrina contraria del que es
buen exponente Gracia Martín19, para quien sólo las personas naturales son
destinatarias de las normas penales.
Lo importante, ahora, no es la conclusión a la que llegaremos a
adscribirnos, sino el debate, la reflexión preventiva, conciente del mundo en
que vivimos.
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Madrid.
Chile
259
ESPAÑA
Francisco Javier Velásquez López
HACIA UN NUEVO MODELO DE GESTIÓN PARA LA MEJORA DE LOS
SERVICIOS PÚBLICOS
FRANCISCO JAVIER VELÁZQUEZ LÓPEZ*
Las Cortes Generales españolas acaban de aprobar la Ley de Agencias
Estatales para la Mejora de los Servicios Públicos, cuyo título ya es expresivo
del objetivo fundamental que se persigue: incrementar la eficacia, la eficiencia
y la calidad en la prestación de los servicios públicos que son competencia de
la Administración General del Estado.
Esta ley forma parte de un ambicioso programa de reformas que está
llevando a cabo el Gobierno español en materia de Administración Pública en
los campos de la organización, las personas y el funcionamiento de la
Administración Pública. Pudiera afirmarse, que como en los años sesenta y
ochenta del siglo XX, el gobierno español intenta poner en la agenda las
materias esenciales de la Administración Pública, después de un periodo de
cierto abandono por parte de los gobiernos conservadores.
En efecto, en España es posible distinguir en los últimos años, tres periodos
en el campo de las reformas administrativas. El primer periodo tiene lugar en
los años sesenta en los que se aprueban durante la dictadura franquista un
grupo de leyes de capital importancia para el desarrollo económico español y
el fortalecimiento de las instituciones: leyes de contratos del Estado, de
expropiación forzosa, de procedimiento administrativo y de funcionarios civiles
del Estado. De la corrección técnica y de su valía jurídica son prueba que hayan
estado vigentes hasta la actualidad y que sólo muy recientemente hayan sido
sustituidas, perviviendo no obstante, buena parte de los conceptos allí
implantados.
El segundo periodo se desarrolla en la mitad de los años ochenta con la
aprobación de varias leyes de incompatibilidades y sobre todo con la Ley de
Medidas para la Reforma de la Función Pública de 1984, que supuso la
modernización de la función pública española dejando atrás las lacras
franquistas en la función pública y su adecuación al recién aprobado por la
Constitución de 1978 Estado de las Autonomías. Esta ley, actualmente vigente
aún, posibilitó el desarrollo de la funciones públicas de las Comunidades
Autónomas que en este momento constituyen un número de funcionarios
superior al de los funcionarios estatales. (Vid cuadro1).
*
Director General de Servicios del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
Subdirector General Adjunto de Selección de Recursos Humanos en la Dirección General de
la Función Pública. Desde el 19 de abril de 2004 ejerció como Secretario General para la
Administración Pública del Ministerio de Administraciones Públicas. Desde julio de 2006 es
Vocal Asesor del Instituto Nacional de Administración Pública de España.
España
263
El tercer y actual periodo se ha desarrollado en España desde el año 2004,
estructurándose en varios programas referidos a la organización (aprobación
de una ley de agencias públicas, establecimiento de una red de oficinas
integradas que permitan la gestión y resolución de trámites de las tres
administraciones públicas, creación de grupos de evaluación organizativa )a
las personas (aprobación de un Estatuto básico de los empleados públicos,
modernización de los procesos selectivos, aprobación de un código de buen
gobierno del gobierno, desarrollo del diálogo social con las organizaciones
sindicales, impulso a la formación y negociación de un plan concilia que ha
supuesto la mejora de las condiciones de trabajo de la mujer en el ámbito de la
Administración Pública)y al funcionamiento (constitución de de la agencia de
evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios, aprobación
de un marco general de calidad de los servicios, desarrollo de programas de
simplificación y agilización de procesos y, sobre todo, puesta en marcha de un
ambicioso programa de administración electrónica en el que tiene una
importancia esencial la red 060 y la implantación progresiva del Documento
Nacional de Identidad digital desde marzo de 2006.
En este marco, la ley de Agencias va a constituir uno de los retos básicos
para calibrar la voluntad de cambio y la capacidad de la Administración Pública
y de sus empleados de poner en marcha un proceso del que el gobierno parece
estar convencido.
Una vez aprobada la Ley, podrá iniciarse inmediatamente el proceso de
implantación de este nuevo tipo de Organismo público, que viene a sustituir,
salvo excepciones, a los actualmente existentes, pues a partir de la entrada en
vigor de esta norma únicamente se podrán crear Agencias Estatales y se abre,
asimismo, un plazo de 2 años para transformar en esta nueva figura los
Organismos públicos existentes que se ajusten a la naturaleza de las Agencias
Estatales.
¿Desaparecerán los organismos autónomos? Es esta una pregunta constante
que permite una reflexión adicional. Los organismos autónomos, creados en
España por la Ley de Entidades Estatales autónomas de 1957, han constituido
durante estos cincuenta años de existencia uno de los elementos de mayor
relieve en la diferenciación organizativa de la Administración Española. Se trata
de organismos con personalidad jurídica propia y dotados de cierta capacidad
de autonomía. Los primeros años, estos organismos muy extendidos en los
Ministerios Económicos como Industria, Agricultura, Obras Públicas y
Transportes. Cumplieron satisfactoriamente su función. No obstante, desde el
comienzo del proceso autonómico (principios de los años ochenta) sus fines se
vieron considerablemente mermados, así como su personal. En ocasiones,
desaparecieron; en otros casos vivieron una existencia residual puesto que sus
efectivos y medios fueron trasferidos a las Comunidades Autónomas.
264
España
En fin, desde principios de los años noventa, la proliferación de organismos
de estatuto especial ha evidenciado la posibilidad de actuación administrativa
bajo formas más flexibles y autónomas, dado que progresivamente la
autonomía de gestión de estos organismos autónomos se había ido reduciendo
especialmente en las materias presupuestaria y de personal. Por su parte, las
Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales se han mostrado en la
práctica particularmente críticas con las formulas tradicionales de autonomía
organizativa, utilizando de forma constante otras fórmulas organizativas más
alejadas de las tradicionales y con un criterio común predicable de la totalidad
de las Comunidades: las fórmulas organizativas encontradas dotan de mayor
autonomía a sus responsables en el ámbito de personal y presupuestario. (Vid
cuadro2)
En estas circunstancias, la pervivencia de los organismos autónomos es
dudosa a corto plazo e innecesaria a largo plazo. La invención de la nueva figura
de las agencias estatales coloca a este tipo de organismos autónomos en una
posición delicada cuya mejor solución de futuro es convertirse en Agencia
Pública.
Dentro de este proceso ,la primera de las Agencias que está previsto crear es
la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los
Servicios, que se responsabilizará de la evaluación de las políticas y programas
públicos, favoreciendo el uso racional de los recursos públicos y el impulso de
la gestión de la calidad de los servicios prestados por la Administración General
del Estado. Su ámbito de actuación se dirige sólo a la Administración General
del Estado, pero mediante el oportuno convenio de colaboración, puede
extender sus análisis y evaluaciones a políticas y programas gestionados por
las Comunidades Autónomas. Algunas de estas Comunidades han manifestado
ya su voluntad de colaborar de inmediato con la Agencia Estatal., mientras otras
parecen decantarse por un modelo basado en Agencias independientes del
Estado.
A continuación, se constituirán, en esta primera fase, otras once Agencias
Estatales que asumirán la gestión de servicios públicos de enorme entidad,
como son los casos de la política de inmigración; el fomento y desarrollo de la
investigación científica y tecnológica; la financiación eficiente de los fondos
públicos destinados a investigación; la seguridad de los transportes aéreo y
terrestre; la cooperación internacional para el desarrollo; la investigación en
biomedicina y ciencias de la salud; la política antidopaje; la meteorología; o,
finalmente, la promoción cultural de las artes escénicas y la música.
Así pues, puede afirmarse que la puesta en marcha de las Agencias Estatales
forma parte de un ambicioso y más amplio proyecto de modernización de
nuestra Administración Pública que va a suponer un nuevo enfoque
organizativo en la prestación de los servicios públicos, poniendo el acento en
España
265
los valores de eficacia, eficiencia, calidad y respuesta adecuada a las demandas
de los ciudadanos.
Las nuevas Agencias Estatales van a constituir piezas fundamentales en
este proyecto de modernización, el cual, junto con los valores de objetividad,
jerarquía, neutralidad y sometimiento al principio de legalidad en la gestión
de los asuntos públicos, pretende introducir una nueva cultura que permita
aplicar en la Administración española lo más avanzado de las experiencias
desarrolladas en otras administraciones de nuestro entorno, así como las
mejores prácticas de la gestión pública y también de la privada. Por tanto
sus dos notas características hacen referencia a la experiencia acumulada
(dentro de España, incluyendo la experiencia de las Comunidades
autónomas y Corporaciones locales) y desde la esfera privada donde los
años transcurridos desde la finalización de la II Guerra Mundial han ido
progresivamente generando modelos de gestión cada vez más alejados de
la tradicional burocracia weberiana y más cercanos al management que
conocemos hoy en las grandes organizaciones privadas. La combinación de
las experiencias de los sectores público y privado puede dar un nuevo
modelo de organización que genere éxitos importantes al sector público
necesitado continuamente de legitimidad por medio de la eficacia.
En esta nueva cultura de gestión es posible establecer seis principios que
ordenan las actuaciones de todo el proceso de modernización.
En primer lugar, la garantía de transparencia y accesibilidad de los
servicios públicos, de manera que el ciudadano pueda visualizar fácilmente
cuáles son los Organismos responsables de cada uno de los servicios
públicos, así como los compromisos que asumen dichos Organismos en la
prestación de estos servicios. Es un principio de visualización adecuada que
supere el estricto control político parlamentario y que facilite a la opinión
pública la identificación de los responsables de las políticas públicas.
En segundo lugar, el establecimiento de objetivos concretos a alcanzar,
previamente planificados y cuantificados, así como la existencia de
controles, mediante los correspondientes indicadores de gestión, sobre los
productos y resultados logrados. Es un principio de valoración de objetivos
y control que permite establecer la congruencia interna con los responsables
políticos y el seguimiento en el logro de los resultados, además de la
imprescindible vigilancia en el cumplimiento de la legalidad.
En tercer lugar, la plena asunción de la responsabilidad de los resultados
por parte de los gestores, para lo cual deben disponer del necesario nivel de
autonomía sobre los medios puestos a su disposición para alcanzar los
objetivos comprometidos. Es el principio de responsabilidad y autonomía,
base de toda la actuación y de la reforma emprendida.
Esta autonomía ha de incidir, fundamentalmente, en los mecanismos de
266
España
gestión económicopresupuestaria y de personal, como más adelante se
tratará.
El cuarto principio de este nuevo modelo de Administración consiste en la
mejora de la distribución de funciones entre lo político y lo administrativo o
de gestión, de manera que, por una parte, en los Departamentos Ministeriales
se potencien los instrumentos de diseño de estrategias, formulación de
políticas y control de resultados, y, por otra parte, la responsabilidad gestora
esté depositada en las organizaciones autónomas, responsables de la
prestación de los servicios. Es el principio de la nueva gestión pública que
pretende superar las rígidas distinciones entre lo político y lo administrativo
sustituyéndolo por la realidad, que no es otra que la colaboración necesaria.
El quinto principio es el de la cooperación interadministrativa y
participación institucional, lo que conlleva la articulación de mecanismos de
colaboración y de cooperación entre los distintos niveles de administración, y
entre éstos y los agentes sociales, para hacer frente a desafíos cada vez más
complejos. Es el principio de cooperación, especialmente necesario en las
democracias avanzadas y en los Estados fuertemente descentralizados como
en España. Donde es perfectamente aplicable la expresión “gobierno
multinivel”.
En sexto y último lugar, es preciso que nuestro modelo de Administración
permita la evaluación continua de las políticas públicas y la calidad de los
servicios, es decir, el nivel de eficacia con el que se prestan los servicios
públicos y el grado de satisfacción de ciudadanos, agentes económicos y
sociedad en general en relación con el funcionamiento de las
Administraciones Públicas. Es el principio de eficacia y calidad base de la
actuación administrativa y justificación del trabajo de los empleados públicos.
Estos son, por tanto, los principios a los que ha de responder el modelo de
Agencias Estatales, para lo cual las futuras agencias van a contar con un
nuevo instrumento de gestión como elemento fundamental para su
funcionamiento: el Contrato de Gestión.
En el Contrato de Gestión se recogerán, por una parte, los compromisos
concretos de la Agencia y, por otra, los medios necesarios para cumplirlos,
con lo que se equilibra el binomio autonomía-responsabilidad.
El Contrato de Gestión deberá contener los objetivos a perseguir, los
resultados a obtener y la gestión a desarrollar, así como los planes necesarios
para obtener los objetivos, con sus marcos temporales y proyectos asociados,
con plazos e indicadores.
Un elemento capital del Contrato de Gestión estriba en que también tendrá
que recoger los efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivos
fijados, en lo que respecta a la exigencia de responsabilidad por la gestión
de los órganos ejecutivos y personal directivo, así como a la determinación
España
267
de los mecanismos concretos que hagan efectiva la exigencia de las
responsabilidades por incumplimiento de los objetivos.
Así pues, el Contrato de Gestión será un mecanismo que comprometerá
a todas las partes implicadas en la puesta en marcha y en el
funcionamiento de cada Agencia, y que también vinculará a la Agencia con
los ciudadanos a quienes presta los servicios.
Junto al Contrato de Gestión, la Agencia potenciará el papel del directivo
público, haciéndolo verdaderamente responsable de los resultados de su
actividad, y facilitándole la capacidad para adoptar las decisiones sobre los
medios que tiene que manejar, con el fin de alcanzar los resultados sobre
los que ha asumido un compromiso.
Para ello, en el modelo retributivo de los directivos se vincula el
complemento de productividad a percibir, de acuerdo con criterios y
porcentajes que establezcan los máximos órganos de la Agencia, al grado
de cumplimiento de los objetivos fijados en el Contrato de Gestión. Esta
nueva figura del directivo público, configurada por primera vez en la ley de
Agencias Estatales, ha sido recogida también en el proyecto de ley de
Estatuto Básico de los Empleados Públicos, que el gobierno español ha
enviado a las Cortes Generales en julio de 2006. Aunque de esta figura
profesional queda aún mucho por hacer, puesto que deberá ser objeto de
una regulación muy exhaustiva y negociada con los altos cuerpos de
funcionarios, es posible afirmar que a semejanza de lo existente en otros
países desarrollados, puede ser un elemento de importancia para el logro
de una mayor eficacia en la prestación de los servicios públicos. La
complejidad técnica de las actuaciones administrativas y la singularidad de
su gestión aconsejan que en numerosos casos estas cuestiones estén en
manos de profesionales especialmente formados.
En relación con el marco jurídico de las Agencias, la Ley fija un régimen
de organización y funcionamiento que no admite excepciones, esto es, se
establece un marco jurídico general de derecho público. Por tanto, se
impiden regulaciones “a la carta” de determinados Organismos y el
recurso injustificado con frecuencia al régimen jurídico privado. Se opta
por un régimen de funcionamiento público en materia de personal,
contratación, patrimonio, etc., aunque introduciendo determinados
mecanismos de flexibilidad en la gestión de los recursos humanos de las
Agencias , de sus presupuestos y recursos financieros.
Con respecto al régimen del personal al servicio de las Agencias
Estatales, es de destacar que será predominantemente el de funcionario
público y, excepcionalmente, el de personal laboral. Esto supondrá el final
de una práctica generalizada, que no tenía justificación, de adoptar el
régimen de personal laboral cuando se creaba un Organismo con estatuto
268
España
específico.
Como se ha indicado, un aspecto clave para la gestión de las Agencias
es que habrá una regulación del personal directivo, unos directivos que
serán, preferentemente, funcionarios públicos pertenecientes a la propia
Agencia. Si bien, se permitirá la existencia de puestos directivos de
máxima responsabilidad, a cubrir en régimen laboral con carácter
excepcional mediante contratos de alta dirección, que deberán estar
previstos en el Estatuto de la Agencia que aprueba el Gobierno.
En definitiva, podemos decir que se incrementa sustancialmente la
autonomía de las Agencias para la gestión de su personal, pues será la
propia Agencia quien apruebe su Relación de Puestos de Trabajo, todo ello
en el marco establecido en el Contrato de Gestión por los Ministerios
horizontales responsables en la materia.
En relación con la gestión presupuestaria, ámbito fundamental en la
gestión pública, la Ley introduce importantes novedades respecto del
actual régimen de los Organismos Autónomos.
En primer lugar, el Presupuesto de gasto de las Agencias tendrá carácter
limitativo por su importe global, y carácter estimativo para la distribución
de los créditos en categorías económicas, salvo los gastos de personal, que
serán limitativos y vinculantes por su cuantía global.
Otra importante novedad que introduce la Ley consiste en que el
Director de la Agencia podrá hacer variaciones presupuestarias cuando
éstas sean financiadas, bien con ingresos propios, procedentes de la
contraprestación por sus actividades, bien con aportaciones voluntarias,
por ejemplo donaciones, o con ingresos obtenidos de patrocinios, siempre
que el importe de estos ingresos sea superior a la cantidad presupuestada
y, además, existan garantías suficientes de la efectividad de tales ingresos.
Esta novedad no sólo pretende incrementar la autonomía de la Agencia
y la agilidad en la gestión, sino también incentivar que las Agencias
busquen fuentes de financiación propias, compatibles con la naturaleza de
sus actividades.
Por último, en el apartado presupuestario, se prevé que los remanentes
de crédito no afectados a la financiación del Presupuesto del ejercicio
siguiente puedan aplicarse al Presupuesto de ingresos, y destinarse a
financiar incrementos de gasto, a diferencia del régimen actual aplicable a
los Organismos Autónomos, que no tienen esta facultad.
Respecto del control de las Agencias, hay dos aspectos destacables:
El primero es la creación de un órgano de la Agencia, la Comisión de
Control, cuya función es apoyar al Consejo en su tarea de control de los
órganos gestores, en lo que se refiere a la ejecución del Contrato de
Gestión y en todos los aspectos de la gestión económico-financiera que
España
269
deba conocer el Consejo.
El segundo aspecto a remarcar, por lo que supone de novedad sobre la
actual situación de los Organismos Autónomos, es que el control interno
de la Intervención General de la Administración del Estado, a través de la
Intervención Delegada en cada Agencia, se realizará bajo la modalidad de
control financiero permanente y de auditoría pública, y no habrá por lo
tanto control previo como en la actualidad.
En lo que afecta a la Contratación, las Agencias Estatales se regirán por
las normas aplicables al sector público. En los casos en que las Agencias
creen o participen en Sociedades mercantiles o Fundaciones, éstas deberán
ajustar su actividad contractual a los principios de publicidad y
concurrencia.
En cuanto al control del Legislativo sobre la actividad de las Agencias
Estatales, la Ley prevé expresamente que los Ministros de adscripción o los
propios Presidentes de las Agencias podrán ser requeridos por las
Comisiones de las Cámaras para informar acerca del desarrollo del
Contrato de Gestión y sobre el grado de cumplimiento de los objetivos de
las Agencias.
Asimismo, anualmente las Agencias deberán remitir a las Cámaras o a
sus Comisiones, a través del Ministerio de adscripción, un informe general
sobre la actividad y el cumplimiento de objetivos de las Agencias.
Dentro de este marco jurídico general, una Agencia sólo podrá crearse si
previamente el Parlamento concede la autorización para su objeto,
autorización que tendrá su reflejo en la correspondiente Ley aprobada tras
el debate parlamentario, la cual deberá establecer el objeto y los fines
generales de la Agencia.
Obtenida esta autorización, la creación de la Agencia se producirá con la
aprobación de su Estatuto, mediante Real Decreto del Consejo de
Ministros, a iniciativa de los Ministerios interesados y a propuesta conjunta
de los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda.
Como conclusión, las Agencias Estatales constituyen una buena fórmula
organizativa y un importante instrumento para profundizar en esa
Administración orientada al ciudadano, transparente, más eficiente, más
flexible pero también con más controles, que promueva la
responsabilización del directivo público y la evaluación de sus resultados,
una Administración, en definitiva, mejor adaptada a las exigencias de
nuestro tiempo y a las demandas de nuestra sociedad.
El futuro de nuestras administraciones Públicas en la sociedad
globalizada, no exenta de riesgos, estará probablemente más basada en
estructuras administrativas autónomas que en la organización tradicional,
que en todo caso siempre será imprescindible en las llamadas actividades
270
España
de gobierno o en terminología de Bresser, del “núcleo duro”.
Personal al servicio de las administraciones públicas (1 de enero de 2005)
Número de
efectivos
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL
- Administración General del Estado
- Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado
- Fuerzas Armadas
- Administración de Justicia
- Entidades Públicas Empresariales y
Organismos Públicos con régimen específico
%
540.868
233.995
113.411
115.425
22.569
23,0
9,9
4,8
4,9
1,0
55.468
2,4
ADMINISTRACIONES DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS
ADMINISTRACIÓN LOCAL
UNIVERSIDADES
1.162.057
563.392
92.547
48,2
23,9
3,9
TOTAL
2.358.864
100,0
Organizaciones públicas en la administración del estado
TIPO
NÚMERO
ORGANISMOS AUTÓNOMOS
76
ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES
15
ORGANISMOS DE ESTATUTO ESPECÍFICO
47
SOCIEDADES MERCANTILES
141
FUNDACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL
54
España
271

Reformas y gobernabilidad: Experiencias nacionales de

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