Embargos und Finanzsanktionen - Ein (un)lösbares Problem für

Embargos und Finanzsanktionen - Ein (un)lösbares Problem für
Banken?
Einleitung1
Aufgrund der aktuellen Entwicklungen im Nahen Osten, insbesondere in Syrien und der
Islamischen Republik Iran, rückt das Thema der Finanzsanktionen und Embargos immer
weiter in den Fokus der Öffentlichkeit. Damit gewinnt auch die Prüfung von eventuell
bestehenden Finanzsanktionen und Embargos hinsichtlich eigener Kunden in den Banken
immer mehr an Bedeutung. Auch die Durchführung des nationalen und internationalen
Zahlungsverkehrs ist hiervon betroffen. Ein Verstoß gegen die aktuell bestehenden
Finanzsanktionen und Embargos kann bei Banken zu erheblichen Vermögens- und
Reputationsschäden führen. Als Beispiel hierfür können die jüngsten Vorwürfe/Strafen gegen
die Standard Chartered Bank, London in Bezug auf die Umgehung von den Iran-Sanktionen
der Vereinigten Staaten von Amerika genannt werden.
Die nachfolgende Abhandlung beleuchtet ausschließlich die international existierenden
Rahmenwerke im Themenfeld Finanzsanktionen und Embargos. Hiervon umfasst sind auch
Rahmenwerke, die zwar nationalen Charakter haben, jedoch eine exterritoriale Wirkung
entfalten (z.B. OFAC). Auf eine Betrachtung der nationalen Regularien wurde aufgrund der
Unterschiedlichkeit der Rahmenwerke überwiegend verzichtet. Der Fokus der Abhandlung ist
die Abwicklung des grenzüberschreitenden Zahlungsverkehrs einschließlich der hier zu
beachtenden Beschränkungen.
Nach einer Darstellung der wesentlichen regulatorischen Anforderungen im internationalen
Zahlungsverkehr werden im Anschluss Problemfelder aufgezeigt und Lösungsansätze
unterbreitet.
Wir möchten darauf hinweisen, dass die Autoren lediglich die regulatorischen Vorschriften
wiedergeben und erläutern. Sofern Personen, Länder oder Regionen aufgrund Embargound Sanktionsvorschriften diskutiert werden, stellt dies nicht die Meinung der Autoren dar. Es
werden lediglich die Hintergründe für die Verabschiedung der einzelnen Regelwerke
beleuchtet. Die Autoren stehen den Regularien neutral gegenüber.
Regulatorische Rahmenbedingungen
1
Bei diesem Dokument handelt es sich um die Übersetzung eines in der russischen Presse veröffentlichten
Aufsatzes (siehe auch http://www.reglament.net/bank/mbo/2012_4/get_article.htm?id=2234). Das Dokument
gibt den Inhalt des in der russischen Presse veröffentlichten Aufsatzes ausschließlich sinngemäß wieder.
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Embargo- und Sanktionsregelungen werden aus außen- oder sicherheitspolitischen Gründen
angeordnet und beschränken die Freiheit im Außenwirtschaftverkehr gegenüber bestimmten
Ländern und Personen.
Beschränkungen des grenzüberschreitenden Kapital- und Zahlungsverkehrs sind auf der
Grundlage von Sanktionsmaßnahmen
der Vereinten Nationen
der Europäischen Union sowie
der nationalen Aufsichtsbehörden
möglich.
Die Regelwerke der internationalen und nationalen Organisationen/Aufsichtsbehörden
beschränken
den
Zahlungsverkehr
sowohl
mit
Staaten
(sog.
länderbezogenen
Embargomaßnahmen) als auch mit einzelnen natürlichen und juristischen Personen
(personenbezogenen Embargomaßnahmen / Terrorismus).
Länderbezogene Embargomaßnahmen
Im Bereich der länderbezogenen Embargos ist zudem hinsichtlich des Umfangs der
Maßnahmen
zu
differenzieren.
Außenwirtschaftsverkehr
Beispielsweise
vollumfänglich
untersagen
können
die
Maßnahmen
den
oder
nur
Teilbereiche
(z.B.
Waffengeschäfte) verbieten. In Bezug auf das Maß der Beschränkung ist zwischen
Totalembargos, Teilembargos und Waffenembargos zu unterscheiden. Nachfolgend werden
diese drei Embargoarten (in Bezug auf das Länderrisiko) erläutert:
Totalembargos:
Totalembargos enthalten umfassende Verbote im Außenwirtschaftsverkehr, die lediglich
durch bestimmte Ausnahmen (beispielsweise zu humanitären Zwecken) abgemildert
werden können. Ein länderbezogenes Totalembargo besteht zurzeit nicht.
Teilembargos:
Teilembargos
sind
dadurch
gekennzeichnet,
dass
sich
die
dort
enthaltenen
Beschränkungen und Verbote nur auf bestimmte Wirtschaftsbereiche beziehen und nur
bestimmte Handlungen und/oder Rechtsgeschäfte verbieten bzw. beschränken (z.B.
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Verbote für den Handel mit Gütern, die zum Zweck der internen Repression eingesetzt
werden können).
Waffenembargos:
Waffenembargos enthalten ausdrückliche Beschränkungen bzw. Verbote für die
Lieferung von Waffen, Munition und sonstigen Rüstungsmaterialien sowie für
paramilitärische Ausrüstungen und die Erbringung damit in Zusammenhang stehender
technischer Unterstützung.
Inhalt und Umfang der erlassenen Maßnahmen können in Abhängigkeit zum jeweiligen Ziel
unterschiedlich sein sowie vielfältige Beschränkungen und Verbote beinhalten. Daher ist im
Einzelfall genau zu prüfen, ob die geplante Handlung und/oder das zugrundeliegende
Rechtsgeschäft von Beschränkungen betroffen sind. Embargoregelungen können nicht nur
die Ausfuhr des Gutes, sondern auch die Einfuhr von Gütern, den Kapital- und
Zahlungsverkehr, die Erbringung von Dienstleistungen sowie den Abschluss und die
Erfüllung von Verträgen betreffen.
Personenbezogene Embargomaßnahmen / Terrorismus:
Neben Embargos, die sich gegen bestimmte Länder richten, gibt es auch restriktive
Maßnahmen
zur
Bekämpfung
des
Terrorismus
(so
genannte
personenbezogene,
länderunabhängige Embargos). Diese Maßnahmen richten sich gegen einzelne Personen,
Einrichtungen oder Organisationen.
Finanzsanktionen
Finanzsanktionen untersagen die direkte oder indirekte Zurverfügungstellung von Geldern
und wirtschaftlichen Ressourcen an gelistete Personen.
Sanktionslisten
Sanktionslisten sind offizielle Verzeichnisse, in denen Personen, Gruppen, Organisationen
oder Wirtschaftsgüter (Waren) aufgeführt sind, gegen die wirtschaftliche und/oder rechtliche
Einschränkungen (Finanzsanktionen) angeordnet wurden. Der Unterstützung von Embargos
und
der
weltweiten
Terrorismusbekämpfung
/organisationsbezogenen Sanktionslisten:
der Vereinten Nationen
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dienen
insbesondere
die
personen-
der Europäischen Gemeinschaft (EU)
des Finanzministeriums der Vereinigten Staaten von Amerika (OFAC – SDN Liste)
des Finanzministeriums des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland (HM
Treasury)
des Staatssekretariats für Wirtschaft, Schweiz (SECO)
Sanktionslisten der Vereinten Nationen, der Europäischen Gemeinschaft sowie und
insbesondere der Vereinigten Saaten von Amerika (OFAC – SDN Liste) sind nicht immer
Deckungsgleich. Unterschiede zwischen Sanktionslisten der Europäischen Gemeinschaft
und den Vereinigten Staaten von Amerika existieren unter anderem bei folgenden Ländern:
Belarus,
Iran,
Nordkorea,
Myanmar
Kuba (keine Sanktionen der EU, US Sanktionen seit dem 7. Februar 1962 aus dem
Cuban Democracy Act).
OFAC Sanktionen sind in der Regel weitaus umfangreicher als Finanzsanktionen der
Europäischen Gemeinschaft.
Anhand des nachfolgenden Schaubilds sind die für die Sanktionsprüfung wesentlichen Listen
einschließlich ihrer Herkunft ersichtlich:
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US-Regularien
Insbesondere die Vereinigten Staaten von Amerika erhöhen in jüngster Zeit stetig ihren
Druck auf andere Staaten zur Umsetzung ihrer Sanktionen. Auch haben einige
Sanktionsvorschriften der Vereinigten Staaten von Amerika extraterritoriale Wirkung. Dies
betrifft
insbesondere
CISADA
(Comprehensive
Iran
Sanctions,
Accountability
and
Divestment Act).
Zur Einhaltung der US-Sanktionen sollte eine genaue Abwägung zwischen den
Verpflichtungen aus dem Kundenverhältnis und Verpflichtungen mit den US amerikanischen
Korrespondenzbanken vorgenommen werden. Ein Verstoß gegen die OFAC Regularien
kann erhebliche Reputations- und Vermögensschäden verursachen. Weitere Folgen eines
Verstoßes
gegen
die
Vorschriften
können
auch
Kündigungen
der
Korrespondenzbankverbindung durch Nostro-Partner, also US amerikanische Banken, sein
oder ein Entzug der US-Banklizenz. Durch die Maßnahmen kann einem Kreditinstitut der
Zugang zu dem amerikanischen Markt langfristig genommen werden.
Insofern ist es äußerst empfehlenswert die OFAC SDN Liste in folgenden Fällen zu
beachten:
Leitweg- oder Empfängerbank ist in den USA oder ist eine US Bank
Transaktionen werden in USD abgewickelt
Lieferung von US Waren oder Gütern (auch Dienstleistungen)
Mitarbeiter mit US-Wohnsitz und/oder US-Staatsbürgerschaft
Praktische Umsetzung von Finanzsanktionsanforderungen:
Kreditinstitute haben durch interne Verfahren und Grundsätze sicherzustellen, dass die
jeweils gültigen Vorschriften aus Embargo- und Sanktionsregelungen eingehalten werden.
Die zu ergreifenden Maßnahmen umfassen insbesondere IT-gestützte Überprüfungen des
Kundenstamms mit den existierenden Sanktionslisten.
Vor Ausführung von Transaktionen sollten alle Beteiligten gegen die erforderlichen
Sanktions- bzw. Embargolisten geprüft werden. Insbesondere im Zahlungsverkehr ist es
empfehlenswert, die zur Überprüfung der personenbezogenen Embargomaßnahmen
erforderlichen Listen in das Zahlungsverkehrssystem einzuspielen. Die Embargoprüfung
erfolgt vor Ausführung der Zahlung systemseitig. Ist eine beteiligte Person eines
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Zahlungsauftrages auf einer Sanktionsliste zu finden sein, wird die Ausführung der Zahlung
gestoppt und systemseitig zur Prüfung angezeigt. Die zuständige Abteilung in der Bank (in
der Regel „AML/Compliance“) hat nun zu prüfen, ob der „Treffer“ im System tatsächlich – bei
der Ausführung der Transaktion – einen Verstoß gegen die Sanktionsvorschriften begründen
würde. Handelt es sich um einen „Treffer“, der lediglich aufgrund von Ähnlichkeiten zwischen
der sanktionierten Person und den Informationen im Zahlungsauftrag generiert wurde,
obgleich keine tatsächliche Identität vorliegt, darf die Transaktion ausgeführt werden.
Beispiel: Der Name der sanktionierten Person stimmt mit dem Namen des Auftraggebers der
Zahlung überein. Die sanktionierte Person hat jedoch eine vom Auftraggeber der Zahlung
abweichende Adresse. Sofern tatsächlich Identität zwischen sanktionierter Person und den
Informationen aus dem Zahlungsauftrag existiert, darf die Zahlung nicht ausgeführt werden.
Die Entscheidung ist aus Revisionsgründen zu dokumentieren. Das nachfolgende Schaubild
zeigt (vereinfacht) den Prüfungsprozess in Sachen Sanktionen/Embargo:
ITAnwendung
nein
Zahlungen
Zahlungen
Treffer lt. Sanktions/
Embargolisten?
Bank
SWIFT
CLEARING
SWIFT
CLEARING
ja
Rückzahlen oder
einfrieren
nein
Überprüfung in
AML/Compliance:
Übereinstimmung?
ja
Weitere
wichtige
regulatorische
Anfrage-
Antwort
Korrespondenz
bank
от
Mitteilungen
im
USD-
Korrespondenzbankgeschäft
Neben den bereits zuvor genannten Regelwerken existieren Rundschreiben nationaler und
internationaler
Organisationen
und
Behörden,
die
Auswirkungen
auf
das
Korrespondenzbankgeschäft haben. Aufgrund des Umstands, dass ein Großteil des
internationalen Zahlungsverkehrs in USD abgewickelt wird, möchte wir auf das Schreiben
FIN-2011-A008 des „Department of Treasury Financial Crimes Enforcement Network“
(FinCEN) vom 15. April 2011 hinwiesen.
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In diesem Schreiben weist die US-Behörde auf etwaig bestehende Lücken bei der
Geldwäscheprävention
Geschäftsbeziehung
in
zu
der
Region
Banken,
die
Transnistrien
im
hin.
Schreiben
Es
genannt
wird
empfohlen
werden,
bei
besondere
Aufmerksamkeit an den Tag zu legen. Grund hierfür sei der Umstand, dass das „KYCPrinzip“ bei den genannten juristischen Personen nicht immer vollumfänglich beachten wird.
Aufgrund der Sichtweise der US-amerikanischen Aufsichtsbehörden hinsichtlich der
eingeschränkten regulatorischen Überwachung der Region Transnistrien sind auch
Zahlungen im Auftrag bzw. zu Gunsten von Unternehmen und Privatpersonen aus
Transnistrien einer gesonderten Überwachung zu unterziehen.
Zusammenfassung und Fazit
Die Durchführung des Zahlungsverkehrs erfordert eine strikte Einhaltung der nationalen und
internationalen Sanktionsvorschriften. Insbesondere im USD-Korrespondenzbankgeschäft ist
die Beachtung der US-Regularien eine zwingend erforderliche Maßnahme zur dauerhaften
und effektiven Zusammenarbeit mit US-Banken.
Die Nicht-Beachtung von Sanktionsvorschriften stellt ein hohes Reputationsrisiko für die
Bank dar und kann zu hohen Geldstrafen führen.
Die
Bank
hat
dafür
Sorge
zu
tragen,
dass
alle
relevanten
Sanktions-
und
Embargovorschriften eingehalten werden. Hierzu sind die Transaktionen mit national und
international
existierenden
Listen
über
sanktionierte
abzugleichen.
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Unternehmen
und
Personen