Anforderungen an einen Compliance/CSR

Anforderungen an einen Compliance/CSR-Prozess:
Compliance-Risiko: Außenwirtschaftsrechtliche
Beschränkungen
BME_C 1250
Bundesverband Materialwirtschaft, Einkauf und Logistik e.V.
Der Standard BME_C 1250 „Anforderungen an einen Compliance/CSR-Prozess im
Lieferantenmanagement: Compliance-Risiko: Exportkontrolle“ findet Anwendung auf jegliche
Geschäftspartner-Due-Diligence. Er betrifft sämtliche Geschäftspartner (Lieferanten, Kunden und
sonstige Vertragspartner) und unternehmensintern insbesondere die Funktionsbereiche
Geschäftsleitung, Vertrieb, Produktion und Beschaffungswesen.
Der Standard BME_C 1250 hat den Dokumentenstand: 15.02.2014 V 1.0
Der Standard BME_C 1250 nimmt Bezug auf den Standard BME_C 1000
„Mindestanforderungen an einen Compliance/CSR-Prozess im Lieferantenmanagement“
Diese Prozessbeschreibung soll für Risiken bei der Exportkontrolle sensibilisieren. Dafür werden
zunächst unter 2. in aller Kürze die wesentlichen Regelungen der Exportkontrolle in Deutschland,
der EU und der USA erläutert. Hierauf folgt eine Risikoanalyse und -bewertung (einschließlich
der Darstellung von Beispielen) sowie eine Darstellung von Informationsquellen und
Handlungsoptionen und -empfehlungen.
1.
Einleitung
Außenwirtschaftsrechtliche Beschränkungen bestehen unter anderem in der Kontrolle von
Güterausfuhren sowie der Einschränkung des wirtschaftlichen Verkehrs mit bestimmten
Personen. Diese Beschränkungen sollen den Terrorismus sowie die Verbreitung von
Massenvernichtungsmitteln und deren Trägersystemen (Proliferation) eindämmen. Sie sollen
bestimmten militärischen Auseinandersetzungen die Grundlage entziehen und – im Falle von
Embargos – eine Verhaltensänderung bestimmter Staaten und Personen herbeiführen. Verstöße
gegen diese Regeln werden als Ordnungswidrigkeiten und in vielen Fällen auch als Straftaten
einschneidend sanktioniert. Dies bedeutet für Lieferanten, dass bestimmte Lieferungen verboten
bzw. genehmigungspflichtig sein können. Exportkontrolle ist nicht die wichtigste Aufgabe im
täglichen Geschäft, sie kann es aber im Falle eines Verstoßes werden. Denn ein Verstoß kann
neben möglichen ordnungs- oder strafrechtlichen Folgen für das Unternehmen bzw. die
handelnden Personen das gesamte Geschäft des Lieferanten aufs Spiel setzen (Bußgelder,
Aussetzung oder Entzug von Zollerleichterungen, Eintragungen im Gewerbezentralregister etc.).
2.
Rechtliche Grundlagen
2.1 EU, Deutschland
Zu unterscheiden sind die güterbezogenen sowie die personenbezogenen Beschränkungen:
Grundlage für die Kontrolle von Gütern sind die europäische Verordnung 428/2009 (DualUse-Verordnung) sowie eine Reihe länderbezogener Embargo-Verordnungen, z.B. der
deutschen Außenwirtschaftsverordnung. In einer Warenliste, die diesen Rechtsvorschriften
jeweils anhängt, werden bestimmte kritische Industriegüter anhand ihrer technischen
Eigenschaften aufgeführt. Für diese gelisteten Güter besteht eine Pflicht zur Genehmigung bei
Ausfuhr, gegebenenfalls auch für weitere Geschäfte, oder aber ein unmittelbares Aus- und
Durchführverbot bei Embargos. Neben Waffen und Rüstungsgütern sind kritische Güter mit
doppeltem Verwendungszweck (zivil und militärisch, so genannte Dual-Use-Güter) erfasst. Eine
Genehmigungspflicht kann im Einzelfall auch für die Lieferung nichtgelisteter Güter bestehen,
abhängig vom Einsatzzweck des Gutes im Einzelfall (so genannte Catch-All-Klauseln).
Der Güterbegriff ist weit und umfasst neben körperlichen Gütern auch Software und
Technologie, insbesondere Fertigungsunterlagen.
Grundlage für die personenbezogenen Einschränkungen sind europäische EmbargoVerordnungen, die größtenteils Sanktionen der Vereinten Nationen umsetzen. Es existieren
sowohl länderbezogene Embargos als auch zwei allgemeine Grundverordnungen (881/2002 und
2580/2001), die jeweils Namenslisten enthalten. Auf deren Grundlage wird das Vermögen
dieser gelisteten Personen „eingefroren“. Eine Beteiligung daran, Gelder aus dem
„eingefrorenen“ Zustand zu lösen, ist verboten. Verboten ist außerdem, diesen Personen
Geld und „wirtschaftliche Ressourcen“ (in etwa: handelbare Güter) zur Verfügung zu stellen.
Darüber hinaus sind etwaige branchenspezifische Regelungen zu beachten. Zum Beispiel: Die
EU-Verordnungen 273/2004 und 111/2005, betreffend der Grundstoffüberwachung bezüglich
Drogen und Drogenausgangsstoffen.
2.2 USA
Darüber hinaus gibt es ein umfassendes System von Exportkontroll- und Embargovorschriften
nach dem Recht der USA, wonach unter anderem auch der Re-Export von Gütern mit USHerkunft genehmigungspflichtig oder verboten sein kann. Es ist sicherzustellen, ob die
Vorschriften für solche erneuten Exporte zum Tragen kommen, da diese auf weltweite
Lieferungen Anwendung finden können. Die Einhaltung der US-amerikanischen Regularien ist
insbesondere notwendig, wenn von dort Güter bezogen werden, Tochterfirmen in den USA
angesiedelt sind oder Mitarbeiter dorthin reisen.
Es ist empfehlenswert, bei folgenden Fallkonstellationen
die Regularien der USExportkontrolle zu prüfen, da diese unter Umständen anzuwenden sein könnten:
- Verbundene Unternehmen, die ihren Sitz in den USA haben
- Mitarbeiter im Unternehmen, die die US-amerikanische Staatsbürgerschaft haben
- Eigene Produktion oder Lieferanten aus den USA
- Handel und Vertrieb von Produkten aus den USA
- Komponenten und Produktionsmittel aus den USA. Zu beachten ist hier insbesondere der
Einbau in andere Waren, bei dem die sogenannte „De Minimis“-Regel anzuwenden ist (bei
Bestandteilen größer 10% bzw. 25%)
- Bei der Zahlungsweise in US-Dollar sind die Finanzembargos der USA ebenfalls zu
beachten. Eine Transaktion in US-Dollar kann der US-Exportkontrolle unterliegen.
- Nutzung oder Austausch von Fertigungsunterlagen (Pläne, Zeichnungen) aus den USA
- Entsendungen von Mitarbeitern ohne US-Staatsbürgerschaft an dortige Standorte.
Weiter sind auch mögliche Einschränkungen der IT-Landschaft zu beachten, da es zum Beispiel
in bestimmten Fallgruppen notwendig ist, Daten- oder E-Mail-Server in den USA zu betreiben.
3.
Risikoanalyse und Bewertung
Die Exportkontrollgesetzgebung ist in den letzten Jahren zunehmend komplexer geworden. Der
weltweite Handel führt dazu, dass deutsche Unternehmen eine wachsende Zahl nationaler und
internationaler Exportkontrollvorschriften beachten müssen. Darüber hinaus gibt es eine
beträchtliche, teilweise kleinteilige Änderungsdynamik, die auch durch politische Krisen geprägt
ist. Vor diesem Hintergrund ist es für exportorientierte Unternehmen notwendig, das Thema
Exportkontrolle vermehrt in ihr Compliance Management System (CMS) aufzunehmen, um
Liefergeschäfte effizient, schnell und rechtmäßig abzuwickeln.
Grundsätzlich hat jedes Unternehmen für jede Lieferung nachstehende Fragen zu prüfen. Bei
einer nationalen Lieferung ist in der Regel nur das Blacklist-Screening durchzuführen:
Ob eine solche Einschränkung besteht, hängt ab von
-
dem Gegenstand der Lieferung,
dem Land, in das geliefert werden soll,
dem Lieferungsempfänger sowie
dem Zweck, für welchen die Güter verwendet werden sollen.
Der Unternehmer muss Sorge tragen, dass sämtliche gelieferten Güter erfasst werden, um prüfen
zu können, ob die Lieferung dieser Güter beschränkt bzw. verboten ist. Dazu zählen
selbstverständlich auch fremdbezogene Teile.
Aufbau- und ablauforganisatorisch ist sicherzustellen, dass die relevante Information zu den
Exportgütern bei den Ausfuhrverantwortlichen ankommt. Deutsche Unternehmen müssen ihre
Produkte gegen die europäische Dual-Use-Liste und die deutsche Ausfuhrliste prüfen, welche seit
der Änderung des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG) zum 01.09.2013 nur noch die nationalen
Listenpositionen enthält. Beide Listen finden sich auf der Homepage des Bundesamtes für
Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) unter dem Menüpunkt „Ausfuhrkontrolle / Güterlisten“.
Anhand der Listen muss von einem Ingenieur, Techniker, Designer o.ä. des betroffenen
Unternehmens untersucht werden, ob die verkauften Produkte den aufgeführten Spezifikationen
entsprechen und damit zu einem sogenannten Dual-Use-Produkt werden. Das gleiche gilt für
angebotene Servicedienstleistungen, die unter Umständen ebenfalls als Dual-Use und damit als
genehmigungspflichtig einzustufen sind. Der BME empfiehlt jedem Unternehmen, eine eigene
Produktliste aufzustellen, die als Grundlage für die Risikoanalyse und die entsprechende
Implementierung eines exportspezifischen CRP-Programms verwendet wird.
Die Produktqualifizierung gegen die Dual-Use-Liste und die deutsche Ausfuhrliste ist nach wie vor
manuell vorzunehmen. Eine IT-Unterstützung gibt es leider nicht, da die Waren und
Dienstleistungen in den (deutschen) Firmen zu spezifisch sind. Die so gewonnenen Daten sollten
in den Warensystemen der Unternehmen hinterlegt werden, so dass alle Abteilungen bei der
Abwicklung der Lieferung die entsprechenden Informationen über mögliche Lieferverbote bzw.
Genehmigungserfordernisse erhalten.
Exportkontrolle umfasst neben Waren (bzw. Gütern) auch weitere geschäftliche Aktivitäten,
insbesondere Dienstleistungen. So kann beispielsweise eine telefonische Beratung hinsichtlich
einer kritischen Endverwendung genehmigungsbedürftig sein.
Da gegen einige Länder Belieferungsverbote bestehen (Embargoländer), ist sorgfältig zu prüfen,
in welches Land schlussendlich geliefert wird. Das vordergründig genannte Bestimmungsland
muss nicht das Land der Endbestimmung sein. Manchmal enthalten Embargos auch
Importverbote, die es verbieten, bestimmte Güter in die EU zu importieren (zum Beispiel das
Verbot hinsichtlich der Einfuhr oder der Beförderung von Erdöl, Rohöl oder petrochemischen
Produkten mit iranischer Herkunft).
Schließlich gibt es auch umfangreiche Sanktionen und Belieferungsverbote gegen bestimmte
Personen, Organisationen und Vereinigungen. Deshalb ist es unerlässlich, Angaben zu den an
der Transaktion beteiligten und insbesondere zum Endempfänger der Güter zu erhalten.
Bei einigen (Embargo-) Ländern besteht zusätzlich eine Genehmigungspflicht der mit dem
Liefergeschäft verbundenen Finanzströme. Diese sog. finanzielle Exportkontrolle kann von Fall zu
Fall unterschiedlich sein. Einzelfallbezogene Recherchen sind unerlässlich. Für viele Länder gibt es
Embargos, die sich oftmals nur auf einzelne Personen oder Ausrüstungen beziehen. Diese sind in
der Regel in den entsprechenden Verordnungen als Anlage aufgeführt. Folgende Beispiele sollen
Bereiche verdeutlichen, in denen dies nicht so eindeutig geregelt ist bzw. immer noch die
Meinung vorherrscht, „nicht fragen und nicht wissen“ befreie von Sanktionen.
Im Folgenden werden einige Beispiele genannt, die zu einer Prüfung außenwirtschaftlicher
Beschränkungen Anlass geben. Diese haben den Stand 31.12.2013 und sind nicht abschließend
gemeint.
Beispiele:
Die Lieferung nach Dubai
Das Unternehmen erhält einen Auftrag aus Dubai zur Lieferung eines Produktes. Der Kunde
bezahlt per Vorkasse und organisiert selbst den Versand nach Dubai. Im Nachgang stellt sich
heraus, dass das Produkt in den Iran geliefert wurde, was einen Embargoverstoss darstellt, der
bei Fahrlässigkeit zumindest als Ordnungswidrigkeit sanktioniert wird. Die Frage ist nun, ob
tatsächlich Fahrlässigkeit vorliegt. Zu klären ist unter anderem, ob explizit nach dem
Endverwender gefragt wurde bzw. davon auszugehen war, dass der Kunde auch der
Endverwender ist. Wenn nein, so könnte dies bereits als Fahrlässigkeit eingestuft werden,
besonders wenn es offensichtlich war.
Das Unternehmen muss dann erklären, warum es keine Überprüfung des Kunden vorgenommen
bzw. explizit nach dem Endkunden gefragt hat. Eine genauere Prüfung ist rechtlich zumindest
dann geboten, wenn der Kunde "auf den ersten Blick" hinsichtlich Name, Adresse etc. Fragen
aufwirft. Dies wäre z.B. dann der Fall, wenn die Lieferung an ein Postfach („P.O.Box“) erfolgt, der
Kunde selber noch nie zuvor in Erscheinung getreten ist oder aus dem Namen ersichtlich ist, dass
es sich um ein Handelshaus handelt.
Die Lieferung nach Südsudan
Die Republik Südsudan ist unabhängig von der Republik Sudan, gegen die es insbesondere in den
USA eine Vielzahl von Sanktionen gibt. Da es erheblich kostengünstiger ist, will der Logistiker das
verkaufte Produkt über den Hafen von Sudan dorthin verbringen.
Hierbei handelt es sich um einen Embargoverstoss, da bereits der Transport eines Produktes über
sanktioniertes Gebiet (= Republik Sudan) strafbar sein kann. Hier wäre der – teurere – Weg über
Kenia zu wählen.
Der Anruf aus Syrien.
Gegen die Republik Syrien gibt es derzeit (Sep. 2013) eine Vielzahl von EU-Sanktionen. Durch das
Unternehmen wurde vor Jahren ein Produkt an die staatlichen Stromwerke verkauft. Der Kunde
ruft Ihre Hotline an und bittet am Telefon um technischen Support.
Auch fernmündlich kann dieser bereits einen Embargoverstoss darstellen, da er der mit
Sanktionen behafteten Regierung helfen könnte, Repressalien gegen das eigene Volk
auszuführen.
Überzahlungen:
Ihr Unternehmen hat im Jahr 2011 legal Anlagen und Ingenieursarbeiten an einen iranischen
Kunden im Petrochemiesektor verkauft. Inzwischen ist der Verkauf dieser Produkte und
Dienstleistungen in den Iran aber verboten. Bei der Generalrechnung stellt der Kunde fest,
dass mehr Ingenieursstunden bezahlt wurden, als Ihr Unternehmen tatsächlich erbracht hat.
Er bittet Sie, den überzahlten Betrag in Höhe von 260.000 Euro an sein Tochterunternehmen
in der Türkei zurück zu überweisen. Der iranische Kunde und auch seine türkische Tochter sind
nach europäischem Recht nicht gelistet. Wenn keine Altvertragsregelung aus einer
europäischen Iran-Verordnung greift, ist die Rückzahlung verboten, da das zugrundeliegende
Geschäft inzwischen sanktioniert ist und einen Verstoß gegen eine Embargoverordnung
darstellen würde.
Geplante Verwendung (Dual-Use):
Ihr Unternehmen vertreibt ein Produkt, welches beispielsweise vom Militär verwendet oder in
Atomanlagen eingesetzt werden kann. Hier bedarf es neben dem Endverwender und dem
Verwendungsland auch eine Klärung des Verwendungszecks, da eine zivile Nutzung zwar zulässig
ist, eine Nutzung durch das Militär, zur Erzeugung von Massenvernichtungswaffen oder einer
Atomanlage unter Umständen aber einen Embargoverstoß darstellen kann.
Geplante Verwendung (Dual Use):
In der der Krankenhausmedizin wurde die Substanz „Thiopental“ als Anästetikum genutzt.Da
die Substanz in den USA ebenfalls zur Hinrichtung eingesetzt wird, unterliegt sie nach Art. 5
der Anti-Folter-Verordnung und damit der Genehmigungspflicht.
Die Maschinenverlagerung (Dual Use):
Das Unternehmen beabsichtigt, eine gebrauchte Drehmaschine in sein Zweigwerk in der Türkei zu
verlagern. Die Drehmaschine besitzt 3 Achsen mit einer Positioniergenauigkeit von 0,005 mm.
Hier könnte das notwendige Bewusstsein für die Ausfuhrkontrolle fehlen, falls z.B. eine Lieferung
an das eigene Tochterunternehmen per se als unkritisch angesehen wird. Zudem könnte es sein,
dass für die Maschine mangels eigener Materialnummer im Warenwirtschaftssystem keine
automatische Ausfuhrsperre greift. Die Ausfuhr in die Türkei bedarf jedoch einer Genehmigung
des BAFA, da die Drehmaschine in Ziffer 2B001 a) der EG-Güterliste (Anhang I der EG-Dual-UseVO) aufgeführt ist.
Unterlagen per eMail ins Ausland versendet:
Das Unternehmen plant ein Produkt herzustellen, welches einer Ausfuhrgenehmigung bedarf, da
es gegebenenfalls militärisch genutzt werden kann (z.B. eine Maschine). Die
Konstruktionsabteilung will nun ein zu verbauendes mechanisches Teil bei einem Lieferanten in
Österreich als Prototyp anfertigen lassen. Dazu sollen die Pläne an diesen versendet werden.
Zeitgleich werden die Pläne für eben dieses Teil an die Tochterfirma in USA per Mail versendet,
damit der dortige global agierende Purchasingmanager eine erste Lieferantensuche beginnen
kann.
In beiden Fällen wird gegen die Ausfuhrkontrollen verstoßen, da auch der Versand von
technischen Zeichnungen, Plänen, etc. einer Genehmigung bedarf – unabhängig davon, ob diese
an einen Lieferanten, Kunden oder ein verbundenes Tochterunternehmen gehen.
Transportunternehmen:
Die deutsche Expresstochter eines weltweit agierenden Logistikkonzerns transportierte Waren
ihres Kunden unter anderem nach Iran und Sudan. Die Warenausfuhr verstieß gegen USEmbargos. Die Behörden sahen im Verhalten des Transportunternehmens eine Beihilfe zum
Verstoß durch den Kunden. Der erforderliche Vergleich mit den US-Behörden führte zu einer
Zahlung von knapp 10 Mio. US-Dollar.
4.
Informationsquellen
Als Informationsquellen für außenwirtschaftliche Beschränkungen sind insbesondere
nützlich:
Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA): www.bafa.de
Das BAFA stellt ferner unter http://www.ausfuhrkontrolle.info aktuelle Informationen und
wichtige Gesetzestexte bereit. Das Informationsangebot enthält u. a. wichtige
außenwirtschaftsrechtliche Bestimmungen, Bekanntmachungen und Unterlagen, wie z. B. die EGDual-use-Verordnung, Auszüge aus dem AWG und der AWV, die AL, das
Umschlüsselungsverzeichnis, die Allgemeingenehmigungen, Rechtsakte und Beschlüsse der EG
und der VN sowie Merkblätter.
Das Exportkontrollrecht unterliegt häufigen Änderungen: Empfehlenswert ist daher das
Abonnement des BAFA-Newsletters „Exportkontrolle Aktuell“
Informationen zu Exportkontrolle sowie zu Embargomaßnahmen stellt auch das
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie zur Verfügung:
www.bmwi.de/BMWi/Navigation/Aussenwirtschaft/aussenwirtschaftsrecht.html
Informationen zum US-Exportkontrollrecht hält das Bureau of Industry and Security (BIS) vor:
http://www.bis.doc.gov. Zuständig (für Teilbereiche) sind ebenfalls das Department of Treasury
oder das Department of State.
Anti-Terrorismus-Liste: http://eeas.europa.eu/cfsp/sanctions/consol-list_en.htm (Consolidated
list of persons, groups and entities subject to EU financial sanctions)
UN-Anti-Terrorismus-Liste: www.un.org/Docs/sc/committees/1267/1267ListEng.htm
Es kann sich der Einsatz von sogenannter Screening-Software zum Abgleich mit Embargolisten
anbieten. Bei der Auswahl der Softwarehersteller ist auf die Aktualität dieser Listen zu achten.
Wesentlich ist ebenso die intelligente Einbeziehung von Varianten der Schreibweise („fuzzy
logic“), da viele Namen übersetzt beziehungsweise transkribiert sind. Wichtig ist, bei
unternehmensinternem Einsatz den Datenschutzbeauftragten hinzuzuziehen.
5.
Handlungsoptionen und -empfehlungen
Stets auf Ausfuhrbeschränkungen geprüft werden soll:
- der Gegenstand der Lieferung
- das Land, in das geliefert werden soll
- der Lieferungsempfänger
- der Zweck der Güterverwendung.
Dies gilt insbesondere vor Vertragsschluss und vor der tatsächlichen Auslieferung.
Wesentlich ist eine sichere, schnell abrufbare, aktuelle Kenntnis über die eigenen Produkte
und deren Bestandteile.
5.1
Zugelieferte Produkte
Diese Prüfung ist ebenfalls hinsichtlich fremdbezogener Produkte durchzuführen, die in
eigene Produkte integriert werden. Die Unternehmensfunktionen Beschaffung, Produktion
und Vertrieb müssen hierzu eng zusammenarbeiten und sich abstimmen.



5.2
Bei fremdbezogenen Produkten, die in den Anwendungsbereich von
Ausfuhrbeschränkungen fallen könnten, sollte die Beschaffungsfunktion beim Lieferanten
die entsprechenden Informationen vorab abfragen. Dies betrifft bei zugelieferten Teilen
auch deren physische Eigenschaften.
Gegebenenfalls kann es zweckmäßig sein, in den Einkaufsbedingungen eine Klausel
vorzusehen, wonach der Lieferant verpflichtet ist, Ausfuhrbeschränkungen sowie
deren nachträgliche Änderungen oder/ Ergänzungen seiner Produkte zu benennen.
Gleiches gilt für eine Verpflichtung des Lieferanten, den Kunden detailliert über die
Ware unter dem Gesichtspunkt der Exportkontrolle zu informieren (ExportkontrollKlausel). In bestimmten Bereichen, zum Beispiel bei Rüstungsgütern, empfiehlt sich
eine ausführliche Lieferantenerklärung.
Die verwaltungsrechtliche Verteilung der Verantwortlichkeiten lässt sich vertraglich
zwischen Kunde und Lieferant nicht verändern. Es kann allerdings vertraglich geregelt
werden, dass der Lieferant bei eigener Ausfuhr (Durchlieferung) die komplette
Exportkontrolle durchführt (oder im Exportkontrollprozess unterstützt).
Zahlungen
Vor Freigabe von Zahlungen durch die Beschaffungsfunktion sind Embargolisten zu prüfen,
um dort aufgeführten Personen und Organisationen weder Geld, noch sonstige
wirtschaftliche Ressourcen zukommen zu lassen.
5.3
Geschäftliche Aktivitäten
Wesentlich ist eine sichere, schnell abrufbare, aktuelle Kenntnis über die eigenen
geschäftlichen Aktivitäten im Zusammenhang mit der Exportkontrolle (Ausfuhr, Durchfuhr,
Verbringung, technische Unterstützung oder Brokering). Informelle Außenkontakte sind
daher ebenfalls zu betrachten.
Diese
„Anforderungen
an
einen
Compliance/CSR-Prozess:
Compliance-Risiko:
Außenwirtschaftliche Beschränkungen“ können nicht der gesamten Komplexität der
Exportkontrollregelungen gerecht werden. Sie sind nicht abschließend zu verstehen. In
Detailfragen kann es daher erforderlich sein, eine weitergehende rechtliche Bewertung
vorzunehmen.
BME_C 1250 15.02.2014 V 1.0