- Juristische Fakultät Uni Basel

Transcrição

Staatenlose im internationalen und schweizerischen Recht
Pablo Arnaiz
Kartausgasse 1
4058 Basel
079 300 36 79
[email protected]
Matr.-Nr. 08-055-436
Grosse Masterarbeit
Betreuer: Prof. Dr. iur. Peter Uebersax
Beginn der Arbeit: 22. August 2014
Abgabedatum: 18. Februar 2015
Inhaltsverzeichnis
Literaturverzeichnis ............................................................................................................ V
Materialienverzeichnis ..................................................................................................... XIII
Judikaturverzeichnis ....................................................................................................... XXII
Abkürzungsverzeichnis ................................................................................................. XXV
I.
Einleitung ..................................................................................................................... 1
II.
Die Staatenlosigkeit und ihre tatsächliche Bedeutung ............................................. 3
1.
Staatenlosigkeit: Ein globales Phänomen ............................................................................. 3
2.
Staatenlosigkeit in der Schweiz .............................................................................................. 6
III.
1.
Rechtliche Grundlagen................................................................................................ 7
Internationale Rechtsquellen .................................................................................................. 7
1.1.
Von der Schweiz unterzeichnete Übereinkommen............................................................ 7
1.1.1.
Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen vom 28. September 1954 (StÜ) ..... 7
1.1.2.
Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (FK) .............................. 7
1.1.3.
Übereinkommen der Internationalen Kommission für das Zivilstandswesen (CIEC) zur
Verringerung der Fälle von Staatenlosigkeit vom 13. September 1973 ....................................... 7
1.1.4.
1.2.
IV.
Von der Schweiz nicht unterzeichnete Übereinkommen ................................................... 8
1.2.1.
Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit vom 30. August 1961 (VStÜ) ............. 8
1.2.2.
Weitere spezifische Übereinkommen .......................................................................................... 9
1.3.
2.
Menschenrechtsverträge mit relevanten Bestimmungen ............................................................ 8
Weitere, nichtbindende Rechtsquellen .............................................................................. 9
Nationale Rechtsquellen .......................................................................................................... 9
2.1.
Verfassungsrechtliche Bestimmungen ............................................................................ 10
2.2.
Gesetzliche Bestimmungen ............................................................................................. 10
2.3.
Verordnungen und Reglemente....................................................................................... 10
2.4.
Bundesbeschlüsse ........................................................................................................... 11
Die rechtliche Definition der Staatenlosigkeit ......................................................12
1.
Allgemeines ............................................................................................................................ 12
2.
Nach internationalem Recht .................................................................................................. 12
3.
2.1.
Unterscheidung von de jure- und de facto-Staatenlosigkeit ............................................ 12
2.2.
Weitere Auslegung von Art. 1 Abs. 1 StÜ ........................................................................ 14
Nach Landesrecht .................................................................................................................. 15
3.1.
Allgemeines ..................................................................................................................... 15
II
3.2.
De jure- und de facto-Staatenlosigkeit ............................................................................ 16
3.3.
Unfreiwilligkeit der Staatenlosigkeit und Unmöglichkeit des (Wieder)-Erwerbs einer
Staatsangehörigkeit ........................................................................................................ 17
V.
3.3.1.
Rechtliche Zulässigkeit? ........................................................................................................... 17
3.3.2.
Anforderungen an die Unmöglichkeit des (Wieder-)Erwerbs einer Staatsbürgerschaft ............ 20
3.3.2.1.
Allgemeines ..................................................................................................................... 20
3.3.2.2.
Triftige Gründe................................................................................................................. 20
3.3.2.3.
Zumutbare Bemühungen ................................................................................................. 21
3.4.
Ausschluss der kumulativen Anerkennung der Staatenlosigkeit ..................................... 23
3.5.
Auslegung des Begriffs Gesetzgebung ........................................................................... 23
3.6.
Verhältnis zur Flüchtlingskonvention ............................................................................... 25
3.7.
Ausschlussgründe von Art. 1 Abs. 2 StÜ ......................................................................... 26
3.8.
Zwischenfazit ................................................................................................................... 27
Das Anerkennungsverfahren .....................................................................................28
1.
Allgemeines ............................................................................................................................ 28
2.
Internationale Vorgaben an die Anerkennung? .................................................................. 28
3.
Das Verfahren in der Schweiz ............................................................................................... 29
3.1.
Aktuelle Zahlen zum Verfahren ....................................................................................... 29
3.2.
Rechtsgrundlagen ............................................................................................................ 31
3.3.
Zuständige Behörde ........................................................................................................ 31
3.4.
Beginn des Verfahrens: Zugang, Form und Frist ............................................................ 32
3.5.
Eintretensvoraussetzung: Rechtsschutzinteresse ........................................................... 33
3.6.
Verhältnis von Asyl- und Staatenlosenverfahren............................................................. 36
3.7.
Verfahrensgarantien ........................................................................................................ 37
3.8.
Verfahrensdauer .............................................................................................................. 38
3.9.
Ermittlung des Sachverhalts: Untersuchungsmaxime und Mitwirkungspflicht ................ 38
3.10.
Beweisrecht ..................................................................................................................... 39
3.10.1.
Beweismittel ......................................................................................................................... 39
3.10.2.
Beweisführungslast und Beweislast ..................................................................................... 40
3.10.3.
Beweismass ......................................................................................................................... 42
3.11.
Der Entscheid .................................................................................................................. 43
3.12.
Rechtsmittel ..................................................................................................................... 43
VI.
Die Rechtsstellung während des Anerkennungsverfahrens ...............................45
VII.
Die Rechtsstellung anerkannter Staatenloser ......................................................47
1.
Allgemeines ............................................................................................................................ 47
2.
Aufenthalt ................................................................................................................................ 48
2.1.
2.1.1.
Anwesenheitsberechtigung .............................................................................................. 48
Art. 31 Abs. 1 AuG: Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung ........................................................ 49
III
2.1.2.
Art. 31 Abs. 2 AuG: Vorläufige Aufnahme ................................................................................. 52
2.1.3.
Art. 31 Abs. 3 AuG: Anspruch auf Niederlassungsbewilligung .................................................. 53
2.2.
Kantonswechsel ............................................................................................................... 53
2.3.
Widerruf der Bewilligung .................................................................................................. 54
3.
Identitäts- und Reisepapiere ................................................................................................. 55
4.
Erwerbstätigkeit ...................................................................................................................... 57
5.
Familiennachzug .................................................................................................................... 58
6.
Soziale Sicherheit ................................................................................................................... 59
6.1.
Fürsorgeleistungen .......................................................................................................... 59
6.2.
Sozialversicherungen ...................................................................................................... 60
7.
(Internationales) Privatrecht .................................................................................................. 61
8.
Diplomatischer Schutz ........................................................................................................... 62
9.
Einbürgerung .......................................................................................................................... 63
VIII.
Die Rechtsstellung nicht anerkannter Staatenloser .............................................65
IX.
Die Beendigung der Staatenlosigkeit ....................................................................66
X.
Die Bekämpfung der Staatenlosigkeit .......................................................................68
1.
Allgemeines ............................................................................................................................ 68
2.
Im internationalen Recht........................................................................................................ 68
3.
Im nationalen Recht ............................................................................................................... 70
3.1.
3.1.1.
Erwerb der Bürgerrechts durch Abstammung ........................................................................... 70
3.1.2.
Findelkind.................................................................................................................................. 71
3.1.3.
Adoption .................................................................................................................................... 72
3.1.4.
Entlassung aus dem Schweizer Bürgerrecht ............................................................................ 72
3.1.5.
Entzug des Schweizer Bürgerrechts ......................................................................................... 72
3.1.6.
Art. 46 KVV ............................................................................................................................... 73
3.2.
XI.
Die Vermeidung von Staatenlosigkeit als Grundsatz ...................................................... 70
Ausnahme: Nichtigerklärung der Einbürgerung............................................................... 73
Fazit .........................................................................................................................75
Selbständigkeitserklärung .................................................................................................77
IV
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XII
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-
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-
Asylgesetz. Teilrevision. Fortsetzung, AB 2005 N 1185 ff.
-
Ausländergesetz. Fortsetzung, AB 2005 N 1218 ff.
-
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Ausländergesetz. Differenzen, AB 2005 S 975 ff.
Berichte des Bundesrates:
-
Das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht, Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats 07.3764 der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates vom
16. Oktober 2007 und des Postulats 08.3765 der Staatspolitischen Kommission des
Nationalrates vom 20. November 2008 vom 5. März 2010, BBl 2010 2263 ff. (zit. Bericht Bundesrat)
-
Bericht des Bundesrates, Zehnter Bericht über die Schweiz und die Konventionen
des Europarates vom 27. September 2013, BBl 2013 2145 ff. (zit. Zehnter Bericht Europaratskonventionen)
Botschaften des Bundesrates:
-
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Entwurf zu einem Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizerbürgerrechts vom 9. August 1951,
BBl 1951 II 669 ff. (zit. Botschaft Entwurf BüG)
-
Botschaft des Bundesrates zum Entwurf eines Bundesbeschlusses über die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der AHV/IV vom 19. Januar 1962, BBl 1962 I 237 ff. (zit.
Botschaft BB Flüchtlinge in der AHV/IV)
-
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Genehmigung
des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen vom 11. August
1971, BBl 1971 II 424 ff. (zit. Botschaft StÜ)
-
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die achte Revision
der Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 11. Oktober 1971, BBl 1971 II 1057
ff. (zit. Botschaft 8. AHV-Revision)
-
Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über das internationale Privatrecht
(IPR-Gesetz) vom 10. November 1982, BBl 1983 I 263 ff. (zit. Botschaft IPRG)
XIII
-
Botschaft des Bundesrates betreffend das Übereinkommen der Internationalen
Kommission für das Zivilstandswesen (CIEC) zur Verringerung der Fälle von Staatenlosigkeit vom 26. August 1987, BBl 1987 III 344 ff. (zit. Botschaft CIECÜbereinkommen)
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Botschaft zur Totalrevision des Asylgesetzes sowie zur Änderung des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer vom 4. Dezember 1995, BBl
1996 II 1 (zit. Botschaft Totalrevision AsylG 1995)
-
Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3709 ff. (zit. Botschaft AuG)
-
Botschaft des Bundesrates zur Änderung des Asylgesetzes, zur Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung sowie zur Änderung des Bundesgesetzes
über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 4. September 2002, BBl 2002
6845 (zit. Botschaft Änderung AsylG/KVG/AHVG)
-
Botschaft des Bundesrates zur Totalrevision des Bundesgesetzes über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) vom 4. März 2011, BBl 2011 2825 ff. (zit.
Botschaft Totalrevision BüG)
Bundesamt
für
Justiz
(BJ),
Adoption
in
der
Schweiz,
https://www.bj.admin.ch/bj/de/home/gesellschaft/adoption.html
(zuletzt
abrufbar
unter:
besucht
am
10.02.2015) (zit. BJ Adoption)
Bundesamt für Migration (BFM):
-
Handbuch Asyl und Rückkehr, Artikel F5, Die Gesuche um Anerkennung der Staatenlosigkeit, abrufbar unter http://www.ejpd.admin.ch/content/dam/data/bfm/asyl/ver
fahren/hb/f/hb-f5-d.pdf (zuletzt besucht am 10.02.2015) (zit. BFM Handbuch Asyl)
-
Mündliches Interview mit Thomas Aebli, Sektionschef Aufenthalt I SEM vom 14. November 2014 (zit. Interview Aebli vom 14. November 2014)
-
Schriftliches Interview mit Thomas Aebli, Sektionschef Aufenthalt I SEM vom 27. November 2014 (zit. Interview Aebli vom 27. November 2014)
-
Statistikdienst, Erledigungen Staatenlosigkeit, Stand ZEMIS vom 12.11.2014 (die Daten wurden auf Anfrage durch das BFM geliefert) (zit. BFM Statistik)
-
Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich (Weisungen AuG), Bern, Oktober
2013, aktualisiert am 4. Juli 2014, abrufbar unter https://www.bfm.admin.ch/bfm/de/
home/publiservice/weisungen-kreisschreiben/auslaenderbereich.html (zuletzt besucht
am 10.02.2015) (zit. BFM Weisungen AuG)
XIV
-
Weisungen und Kreisschreiben, V. Bürgerrecht, Handbuch Bürgerrecht, Kapitel 5:
Mehrfache Staatsangehörigkeit und Staatenlosigkeit, abrufbar unter https://www.bfm.
admin.ch/bfm/de/home/publiservice/weisungen-kreisschreiben/buergerrecht.html (zuletzt besucht am 10.02.2015) (zit. BFM Handbuch Bürgerrecht, Kap. 5)
-
Weisungen und Kreisschreiben, V. Bürgerrecht, Handbuch Bürgerrecht, Kapitel 6:
Nichtigerklärung
der
Einbürgerung,
abrufbar
unter
https://www.bfm.admin.ch/
bfm/de/home/publiservice/weisungen-kreisschreiben/buergerrecht.html (zuletzt besucht am 10.02.2015) (zit. BFM Handbuch Bürgerrecht, Kap. 6)
Bundesamt für Statistik (BFS), Migration und Integration, Ausländische Wohnbevölkerung,
Ständige und nichtständige Wohnbevölkerung nach Kanton, Geschlecht, Anwesenheitsbewilligung, Altersklasse und Staatsangehörigkeit, Periode 2010-2013, STAT-TAB, abrufbar
unter: http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/themen/01/07/blank/data/01.html (zuletzt
besucht am 10.02.2015) (zit. BFS Ausländische Wohnbevölkerung)
Motion Romano (14.3705), Aberkennung des Schweizer Bürgerrechtes bei Dschihadisten
mit Doppelbürgerschaft, vom 11. September 2014 (zit. Motion Romano)
Parlamentarische Initiative Brunner (14.450), Entzug des Schweizer Bürgerrechts für Söldner, vom 26. September 2014 (zit. Parlamentarische Initiative Brunner)
Postulat Günter (05.3737), Beitritt zum Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit, vom 30. November 2005 (zit. Postulat Günter)
SKOS, Unterstützung von Personen des Asyl- und Flüchtlingsbereichs, Grundlagenpapier,
Kommission Rechtsfragen, 28. April 2014, abrufbar unter http://skos.ch/uploads/media/
2014_08_11_Asylpapier-d_01.pdf (zuletzt besucht am 10.02.2015) (zit. SKOS Grundlagenpapier)
Staatspolitische Kommission des Ständerates, Parlamentarische Initiative für ein Auslandschweizergesetz. Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 27. Januar
2014, BBl 2014 1915 ff. (zit. SPK-Ständerat, Bericht Auslandschweizergesetz)
Staatssekretariat
für
Migration
(SEM),
Organigramm
SEM,
https://www.bfm.admin.ch/bfm/de/home/ueberuns/organisation.html
10.02.2015) (zit. SEM Organigramm)
XV
abrufbar
(zuletzt
besucht
unter
am
Kantonal
Amt für Migration Kanton Basel-Landschaft, schriftliche Auskunft von Eva Straumann, Abteilungsleiterin Einreise und Aufenthalt Drittstaaten vom 16. Januar 2015 (zit. Auskunft Kanton
Basel-Landschaft)
Amt für Migration und Integration Kanton Aargau, schriftliche Auskunft von Ursula Sommerhalder Riner vom 8. Januar 2015 (zit. Auskunft Kanton Aargau)
Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt, Bevölkerungsdienste und Migration, schriftliche Auskunft von Carine Dessemontet vom 7. Januar 2015 (zit. Auskunft Kanton Basel-Stadt)
Migrationsdienst des Kantons Bern, schriftliche Auskunft von Nadia Belli vom 16. Januar
2015 (zit. Auskunft Kanton Bern)
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ILC, Draft Articles on Diplomatic Protection with commentaries, UN-Dok. A/61/10, United
Nations, 2006, abrufbar unter http://legal.un.org/ilc/texts/9_8.htm (zuletzt besucht am
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Oktober 2006, Nr. 106(LVII)-2006, enthalten in UN-Dok. A/AC.96/1035, abrufbar unter
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XVI
UNHCR, Expert Meeting, The Concept of Stateless Persons under International Law, Summary
Conclusions
(„Prato
Conclusions“),
Mai
2010,
abrufbar
unter
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Prato Conclusions)
UNHCR, Guidelines on Statelessness No. 1: The definition of "Stateless Person" in Article
1(1) of the 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons, HCR/GS/12/01, 20.
Februar 2012 (zit. UNHCR Guidelines Nr. 1)
UNHCR, Guidelines on Statelessness No. 2: Procedures for Determining whether an Individual is a Stateless Person, HCR/GS/12/02, 5. April 2012 (zit. UNHCR Guidelines Nr. 2)
UNHCR, Guidelines on Statelessness No. 3: The Status of Stateless Persons at the National
Level, HCR/GS/12/03, 17. Juli 2012 (zit. UNHCR Guidelines Nr. 3)
UNHCR, Ending Statelessness Within 10 Years, A Special Report, 2014, abrufbar unter
http://www.unhcr.org/546217229.html (zuletzt besucht am 10.02.2015) (zit. UNHCR Special
Report)
UNHCR, Global Action Plan to End Statelessness: 2014-2024, November 2014, abrufbar
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UNHCR Global Action Plan)
UNHCR, Handbook on Protection of Stateless Persons, Genf 2014, abrufbar unter
http://www.refworld.org/docid/53b676aa4.html (zuletzt besucht am 10.02.2015) (zit. UNHCR
Handbook)
UNHCR, Protecting the Rights of Stateless Persons: The 1954 Convention relating to the
Status
of
Stateless
Persons,
Januar
2014,
abrufbar
unter
http://www.refworld.org/docid/4cad88292.html (zuletzt besucht am 10.02.2015) (zit. UNHCR
Stateless Persons 2014)
UNHCR, War’s Human Cost, UNHCR Global Trends 2013, Geneva 2014, abrufbar unter
http://www.refworld.org/docid/53a3df694.html (zuletzt besucht am 10.02.2015) (zit. UNHCR
Global Trends 2013)
XVII
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Nr. 11 2005, deutsche und aktualisierte Fassung vom September 2007 (zit. UNHCR/IPU
Handbuch Parlamentarier 2007)
UNHCR/IPU, Nationality and Statelessness, Handbook for Parliamentarians Nr. 22, 2014
(zit. UNHCR/IPU Handbook Parliamentarians 2014)
UN-GV, Final Act of the United Nations Conference on the Status of Stateless Persons, 28.
September 1954, United Nations Treaty Series, Vol. 360, 117 ff. (zit. UN-GV Final Act StÜ
1954)
UN-GV, Final Act of the United Nations Conference on the Elimination or Reduction of Future
Statelessness, 18. August 1959, United Nations Treaty Series, Vol. 989, 175 ff. (zit. UN-GV
Final Act VStÜ 1959)
UN-GV-Resolutionen:
-
Resolution Nr. 217 A (III) vom 10. Dezember 1948, UN. Dok. A/RES/3/217 A (Universal Declaration of Human Rights) (zit. UN-GV-Res. 217 A (III), 10.12.1948)
-
Resolution Nr. 3274 (XXIX) vom 10. Dezember 1974, UN-Dok. A/Res/3274(XXIX)
(zit. UN-GV-Res. 3274 (XXIX), 10.12.1974)
-
Resolution Nr. 31/36 vom 30. November 1976, UN-Dok. A/Res/31/36 (zit. UN-GVRes. 31/36, 30.11.1976)
-
Resolution Nr. 49/169 vom 23. Dezember 1994, UN-Dok. A/Res/49/169 (zit. UN-GVRes. 49/169, 23.12.1994)
-
-
-
Resolution Nr. 67/149 vom 20. Dezember 2012, UN-Dok. A/RES/67/149 (zit. UN-GVRes. 67/149, 20.12.2012)
-
Resolution Nr. 68/141 vom 18. Dezember 2013, UN-Dok. A/RES/68/141 (zit. UN-GVRes. 68/141, 18.12.2013)
UN-GV, United Nations General Assembly Resolutions of Particular Relevance to Statelessness and Nationality, aktualisiert am 16. Mai 2014, abrufbar unter http://www.refworld.org/
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the Secretary General, 19. Dezember 2013, UN-Dok. A/HRC/25/28 (zit. UN Human Rights
Council Report 2013)
Europarat
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of Ministers to Member States on the Avoidance and Reduction of Statelessness, 15. September 1999 (zit. CoE Committee of Ministers Rec. Nr. R(99)18)
Council of Europe: Committee of Ministers, Recommendation CM/Rec(2009)13 of the Committee of Ministers to member states on the nationality of children, 9. Dezember 2009 (zit.
CoE Committee of Ministers Rec. CM/Rec(2009)13)
Council of Europe: Parliamentary Assembly, Recommendation Nr. 87 (1955) on Statelessness, 25. Oktober 1955 (zit. CoE Parliamentary Assembly Rec. Nr. 87 (1955))
Council of Europe: Parliamentary Assembly, Resolution 1989 (2014) on Access to Nationality
and the Effective Implementation of the European Convention on Nationality, 9. April 2014
(zit. CoE Parliamentary Assembly Res. 1989 (2014))
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(civil limb), 2013 (zit. CoE/ECHR Guide)
Weitere
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XIX
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Issues, Gaps and Good Practices, 2014 (zit. ENS Childhood Statelessness)
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09/14, 2014 (zit. ENS Strategic Litigation)
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The World’s Stateless)
Refugees International, Nationality Rights for All, A Progress Report and Global Survey on
Statelessness, 2009 (zit. Refugees International Report 2009)
Webseiten
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Informationsplattform
Humanrights.ch,
Staatenlose
–
eine
unsichtbare
Minderheit:
http://www.humanrights.ch/de/menschenrechte-schweiz/inneres/auslaender/sans-papiers/
XX
staatenlose (zuletzt besucht am 10.02.2015) (zit. Webseite Informationsplattform Humanrights.ch, Staatenlose)
Tilburg University, Global Forum on Statelessness: https://www.tilburguniversity.edu/res
earch/institutes-and-research-groups/statelessness/forum.htm
(zuletzt
besucht
am
10.02.2015) (zit. Webseite Tilburg University, Global Forum on Statelessness)
UNHCR, Statelessness: http://www.refworld.org/statelessness.html (zuletzt besucht am
10.02.2015) (zit. Webseite UNHCR, Statelessness)
United Nations Treaty Collection, Convention on the Reduction of Statelessness:
https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=V-4&chapter=5&
lang=en (zuletzt besucht am 10.02.2015) (zit. Webseite UNTC, VStÜ)
United Nations Treaty Collection, Convention relating to the Status of Stateless Persons:
https://treaties.un.org/pages/ViewDetailsII.aspx?&src=TREATY&mtdsg_no=V~3&chapter=5&
Temp=mtdsg2&lang=en (zuletzt besucht am 10.02.2015) (zit. Webseite UNTC, StÜ)
XXI
Judikaturverzeichnis
Schweiz
BGE 115 V 4
BGE 124 II 361
BGE 125 II 417
BGE 128 II 139
BGE 128 IV 201
BGE 135 II 161
BGE 136 II 120
BGE 139 I 330
BGE 140 II 65
Urteil des BGer 2A.65/1996 vom 3. Oktober 1996, E. 3c, auszugsweise publiziert in VPB
61.74.
Urteil des BGer 5A.18/2003 vom 19. November 2003
Urteil des BGer 2C_1/2008 vom 28 Februar 2008
Urteil des BGer 2C_763/2008 vom 26. März 2009
Urteil des BGer 2C_412/2011 vom 22. September 2011
Urteil des BGer 2C_36/2012 vom 10. Mai 2012
Urteil des BGer 1C_390/2011 vom 22. August 2012
Urteil des BGer 2C_749/2012 vom 28. August 2012
EMARK 2002 Nr. 23
BVGE 2008/34
BVGE 2009/8
BVGE 2012/2
BVGE 2013/60
BVGE 2014/5
Urteil des BVGer C-1055/2006 vom 23. Februar 2007
Urteil des BVGer E-4767/2006 vom 24. Juli 2007
Urteil des BVGer C-1039/2006 vom 21. November 2007
Urteil des BVGer C-1044/2006 vom 30. Mai 2008
Urteil des BVGer C-1042/2006 vom 9. September 2008
XXII
Urteil des BVGer C-5461/2008 vom 18. März 2009
Urteil des BVGer C-5327/2007 vom 4. August 2009
Urteil des BVGer C-3555/2007 vom 19. Oktober 2009
Urteil des BVGer D-4845/2009 vom 17. Dezember 2009
Urteil des BVGer D-2701/2008 vom 24. März 2010
Urteil des BVGer E-3844/2008 vom 18. Juni 2010
Urteil des BVGer C-1048/2006 vom 21. Juli 2010
Urteil des BVGer C-7134/2010 vom 9. Juni 2011
Urteil des BVGer C-7140/2010 vom 17. Juni 2011
Urteil des BVGer C-1538/2009 vom 29. Dezember 2011
Urteil des BVGer C-858/2011 vom 9. März 2012
Urteil des BVGer C-346/2010 vom 21. Dezember 2012
Urteil des BVGer E-3488/2012 vom 6. November 2013
Urteil des BVGer E-1146/2014 vom 31. März 2014
Urteil des BVGer C-1873/2013 vom 9. Mai 2014
Urteil des BVGer E-3097/2014 vom 17. Juni 2014
Urteil des BVGer E-3562/2013 vom 17. Dezember 2014
Urteil des BVGer D-6818/2013 vom 5. Januar 2015
Deutschland
Urteil des BVerfG vom 24. Mai 2006, BVerfGE 116, 24
Urteil des BVerwG vom 16. Oktober 1990, BVerwGE 87, 11
Urteil des BVerwG vom 16. Juli 1996, BVerwGE 101, 295
XXIII
OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 1997, 25 A 564/96
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
EGMR, Kurić u.a./Slowenien, Urteil vom 26. Juni 2012, Rec. 2012-IV
EGMR, Karassev/Finnland, Urteil vom 12. Januar 1999, Rec. 1999-VI.
Europäischer Gerichtshof
EuGH, Rottmann/Freistaat Bayern, Rs. C-135/08, EU:C:2010:104
XXIV
Abkürzungsverzeichnis
a.A.
anderer Ansicht
a.a.O.
am angegebenen Ort
aAsylG
Asylgesetz vom 26. Juni 1998, in der Fassung vom 1. Januar 2008
(nicht mehr in Kraft seit dem 1. Februar 2014)
AB
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Abs.
Absatz
AEMR
Allgemeine Erklärung der Menschenrechte
AHV
Alters- und Hinterbliebenenvorsorge
AHVG
Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom
20. Dezember 1946, SR 831.10
ANAG
Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer vom
26. März 1931 (nicht mehr in Kraft)
Art.
Artikel
AS
Amtliche Sammlung des Bundesrechts
ASG
Bundesgesetz über Schweizer Personen und Institutionen im Ausland
vom 26. September 2014, BBl 2014 7229 (noch nicht in Kraft)
AsylG
Asylgesetz vom 26. Juni 1998, SR 142.31
AsylV 1
Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen vom 11. August 1999, SR
142.311
Aufl.
Auflage
AuG
Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländern vom 16. Dezember 2005, SR 142.20
BB
Bundesbeschluss
BBl
Bundesblatt
BFM
Bundesamt für Migration (seit 1. Januar 2015 Staatssekretariat für Migration SEM)
BFS
Bundesamt für Statistik
BGG
Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005, SR 173.110
BGE
Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
BGer
Bundesgericht
BJ
Bundesamt für Justiz
Bst.
Buchstabe
BüG
Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts
vom 29. September 1952, SR 141.0
BV
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101
XXV
BVerfG
deutsches Bundesverfassungsgericht
BVerfGE
Entscheidungen des (deutschen) Bundesverfassungsgericht
BVerwG
Deutsches Bundesverwaltungsgericht
BVerGE
Entscheidungen des deutschen Bundesverwaltungsgerichts
BVGE
Entscheide des Schweizerischen Bundesverwaltungsgerichts
BVGer
Bundesverwaltungsgericht
BZP
Bundesgesetz über den Bundeszivilprozess vom 4. Dezember 1947,
SR 273
bzw.
beziehungsweise
CIEC
Internationale Kommission für das Zivilstandswesen (= Commission
Internationale de l'Etat Civil)
CoE
Council of Europe (= Europarat)
d.h.
das heisst
Dok.
Dokument
E
Erwägung
ECHR
European Court of Human Rights (= EGMR)
EGMR
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
ELG
Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenenund Invalidenversicherung vom 6. Oktober 2006, SR 831.30
ENS
European Network on Statelessness
EU
Europäische Union
EUDO
European Union Democracy Observatory
EuGH
Gerichtshof der Europäischen Union
EDA
Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten
EMARK
Entscheide und Mitteilungen der Schweizerischen Asylrekurskommission (bis 31. Dezember 2006)
EMRK
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
vom 4. November 1950, SR 0.101
ENS
European Network on Statelessness
ESK
Europäisches Übereinkommen über die Staatsangehörigkeit vom 6.
November 1997
et al.
et alii (= und weitere)
etc.
et cetera
ExCom
Executive Committee of the High Commissioner's Programme
f./ff.
und folgende (Seite/Seiten)
FK
Flüchtlingskonvention
XXVI
FMR
Forced Migration Review
Fn.
Fussnote
FZA
Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten
andererseits über
die Freizügigkeit
vom
21.
Juni 1999,
SR
0.142.112.681
id.
idem (= derselbe, dieselbe, dasselbe)
ILC
International Law Commission
insb.
insbesondere
IPR
Internationales Privatrecht
IPRG
Bundesgesetz über das Internationale Privatrecht vom 18. Dezember
1987, SR 291
IPU
Inter-Parliamentary Union
ISI
Institute on Statelessness and Inclusion
i.S.v.
im Sinne von
IV
Invalidenvorsorge
IVG
Bundesgesetz über die Invalidenversicherung vom 19. Juni 1959, SR
831.20
i.V.m.
in Verbindung mit
Kap.
Kapitel
KRK
Übereinkommen über die Rechte des Kindes vom 20. November 1989,
SR 0.107
KVG
Bundesgesetz über die Krankenversicherung vom 18. März 1994, SR
832.10
KVV
Verordnung über die Krankenversicherung vom 27. Juni 1995, SR
832.102
lit.
litera (= Buchstabe)
m.E.
meines Erachtens
m.H.
mit Hinweisen
m.w.H.
mit weiteren Hinweisen
nBüG
Bundesgesetz über das Schweizer Bürgerrecht vom 20. Juni 2014, BBl
2014 5133 (noch nicht in Kraft)
NGO
Non-Governmental Organization (= Nichtregierungsorganisation)
Nr.
Nummer
OAS
Organization of American States
XXVII
OV-EJPD
Organisationsverordnung für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement vom 17. November 1999, SR 172.213.1
OVG NRW
Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen
RDV
Verordnung über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen vom 14. November 2012, SR 143.5
Rec.
Recueil, Recommendation
Res.
Resolution
resp.
respektive
Rn.
Randnote
SEM
Staatssekretariat für Migration (bis 31. Dezember 2014 Bundesamt für
Migration)
SKOS
Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe
sog.
sogenannte/r
SPK
Staatspolitische Kommission
SR
Systematische Rechtssammlung des Bundesrechts
StAng
Staatsangehörige/r
StÜ
Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen vom 28.
September 1954, SR 0.142.40
u.a.
und andere
UNHCR
United Nations High Commissioner for Refugees (= Hochkommissar
der Vereinten Nationen für Flüchtlinge)
UN
United Nations (= Vereinte Nationen)
UN-GV
Generalversammlung der Vereinten Nationen
UNO-Pakt II
Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16.
Dezember 1966, SR 0.103.2
UNRWA
United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the
Near East
v.a.
vor allem
VGG
Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005,
SR 173.32
Vgl.
vergleiche
Vol.
Volume
VPB
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
VStÜ
Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit vom 30. August 1961, United Nations Treaty Series, Vol. 989, 175
XXVIII
VZAE
Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24.
Oktober 2007, SR 142.201
VwVG
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember
1968, SR 172.021
WVK
Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23. Mai
1969, SR 0.111
z.B.
zum Beispiel
ZEMIS
Zentrales Migrationsinformationssystem
ZGB
Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907, SR 210
Ziff.
Ziffer
XXIX
I. Einleitung
Für die allermeisten von uns ist es selbstverständlich, eine Staatsbürgerschaft und einen
dazugehörigen Pass zu besitzen. Ich selber habe sogar das Privileg, gleich über zwei
Staatsangehörigkeiten zu verfügen – die schweizerische und die spanische. Diese erlauben
es mir beispielsweise, mich in der Schweiz und in der ganzen EU niederzulassen oder am
demokratisch-politischen Diskurs in der Schweiz und in Spanien teilzunehmen. Egal wo ich
mich befinde, ich kann zudem immer zumindest in diese zwei Länder zurückkehren.
Dass es auf der Welt aber Millionen – und in der Schweiz immerhin ein paar Hundert –
Menschen gibt, die diese Möglichkeiten nicht haben, weil sie keine einzige Staatsangehörigkeit besitzen, das heisst staatenlos sind, wissen nur die wenigsten. „Staatenlose? Was ist
das? Sind das Sans-Papiers? Oder Flüchtlinge?“, ist meistens die erste Reaktion, wenn ich
anderen Leuten vom Thema der vorliegenden Arbeit erzähle. Diese Anekdote zeigt exemplarisch, dass das Thema Staatenlosigkeit in der Gesellschaft nur wenig bekannt ist und oft
verwechselt wird 1. Dies gilt nicht nur für die Gesellschaft als Ganzes, auch die rechtswissenschaftliche Forschung hat das Thema lange Zeit vernachlässigt: Erst seit wenigen Jahren
lässt sich auf internationaler Ebene ein gesteigertes Interesse an der Thematik beobachten 2.
In der Schweiz hingegen ist von einem solchen Trend (noch) nichts zu spüren. Die einzige
nationale rechtswissenschaftliche Publikation, welche sich spezifisch und eingehend mit der
Staatenlosigkeit auseinandersetzt, ist 38 Jahre alt 3 – im Bereich des sich ständig wandelnden Migrationsrechts eine Ewigkeit.
Diese Arbeit will sich einerseits dem wachsenden internationalen Diskurs anschliessen,
und andererseits das Thema Staatenlosigkeit in die Schweiz holen und so versuchen, diese
Lücke zu schliessen zu beginnen. Dazu wird die Rechtslage der Staatenlosen 4 in einer möglichst umfassenden Weise untersucht. Es geht dabei um die Beantwortung der folgenden
Fragen:
-
Was ist Staatenlosigkeit und wie wird sie definiert?
-
Welche gesetzlichen Regelungen gibt es?
1
Zwar stimmt es, dass Staatenlose Sans-Papiers oder Flüchtlinge sein können, dennoch sind diese
Personengruppen streng auseinanderzuhalten, denn nicht jeder Staatenlose ist auch ein SansPapier oder ein Flüchtling.
2
Zum Stand der internationalen Forschung siehe BLITZ/SAWYER, 7 ff.; STILLER, 2 ff. sowie MANLY/VAN
W AAS, 3 ff.; dass das Thema immer grössere Beachtung findet, zeigt auch die erste globale Konferenz zum Thema, das „First Global Forum on Statelessness“, welche im September 2014 in Den
Haag stattgefunden hat und bei der über 300 Personen aus der ganzen Welt teilgenommen haben,
siehe Webseite Tilburg University, Global Forum on Statelessness.
3
Es handelt sich um die Dissertation von BURCKHARDT-ERNE aus dem Jahr 1977.
4
Der besseren Leserlichkeit halber wird in dieser Arbeit darauf verzichtet, jeweils die weibliche und
männliche Form zu verwenden. Nach Möglichkeit wurde eine geschlechtsneutrale Formulierung
verwendet. Ansonsten beziehen sich die verwendeten Bezeichnungen auf Personen beider Geschlechter.
1
-
Wie werden Staatenlose identifiziert und als solche anerkannt?
-
Welche Probleme haben Staatenlose, wie werden sie geschützt und welche Rechtsstellung haben sie in der Schweiz?
-
Was wird zur Bekämpfung der Staatenlosigkeit getan?
Der Fokus liegt dabei aber klar auf der Schweiz. Das internationale Recht und die dazugehörige Literatur werden nur so weit behandelt, als dies für die schweizerische Betrachtung
unverzichtbar und von Relevanz ist. Diese Fokussierung auf die Schweiz erfolgt zum einen,
weil hier wie gesagt eine Forschungslücke auszumachen ist, und zum anderen, um den Umfang dieser Arbeit nicht zu sprengen. Das führt dazu, dass insbesondere auf theoretische
oder rechtsphilosophische Überlegungen zu einem Recht auf Staatsangehörigkeit oder auf
empirische und sozialwissenschaftliche Fallstudien nicht vertieft eingegangen wird. Es geht
auch nicht um eine rechtsvergleichende Analyse, selbst wenn vereinzelt, wo es sich anbietet,
ein kurzer rechtsvergleichender Blick nach Deutschland geworfen wird. Vielmehr geht es um
eine rechtliche Betrachtung der Staatenlosen in der Schweiz unter Berücksichtigung des
relevanten Völkerrechts.
Die Arbeit ist daher wie folgt aufgebaut: Nach einer kurzen Einführung in die tatsächliche
Bedeutung der Staatenlosigkeit (Zahlen, Ursachen, Folgen) und einer übersichtsartigen Darstellung der relevanten internationalen und nationalen Rechtsquellen (Kap. II und III), geht es
zuerst darum, die Staatenlosigkeit zu definieren und zu untersuchen, wann und wieso jemand als staatenlos anerkannt wird (Kap. IV). Dafür wird zuerst die internationale Definition
vorgestellt und dann insbesondere die schweizerische Anerkennungspraxis untersucht. Kap.
V widmet sich dann dem formellen Teil der Anerkennung, nämlich dem Anerkennungsverfahren, wobei auch hier mangels spezifischer gesetzlicher Regelungen und mangels Schrifttum
vor allem die Rechtsprechung des Bundesverwaltungs- und Bundesgerichts (berücksichtigt
bis zum 10. Februar 2015) analysiert wird. In den darauffolgenden drei Kapiteln geht es um
die Rechtsstellung der Staatenlosen in der Schweiz, wobei unterschieden wird zwischen der
Rechtsstellung während des Verfahrens (Kap. VII), der Rechtsstellung von anerkannten
Staatenlosen (Kap. VII) und derjenigen von nicht anerkannten Staatenlosen (Kap. VIII). Die
letzten beiden Kapitel gehen der Frage der Beendigung (Kap. IX) sowie der Bekämpfung der
Staatenlosigkeit auf internationaler und nationaler Ebene (Kap. X) nach. Ein kurzes Fazit
(Kap. XI) rundet die Arbeit ab.
2
II. Die Staatenlosigkeit und ihre tatsächliche Bedeutung
1. Staatenlosigkeit: Ein globales Phänomen
Staatenlosigkeit ist ein globales Phänomen. Das UNHCR schätzt die Anzahl Staatenloser weltweit auf über 10 Millionen, die NGO Refugees International geht von etwa 12 Millionen Staatenlosen aus 5. Staatenlose zu identifizieren und zu quantifizieren ist allerdings oft
sehr schwierig, sei es, weil es keine oder nur wenige Daten gibt, oder weil Staatenlosigkeit
verschieden definiert und registriert wird 6. Es gibt daher keine genauen verlässlichen Zahlen 7. Offiziell beim UNHCR registriert und unter dessen Mandat waren Ende 2013 knapp
3,5 Millionen Staatenlose, wobei nur Daten aus 75 Ländern existieren 8. Am meisten Staatenlose gibt es nach dieser Statistik in Asien mit fast zwei Millionen Staatenlosen, gefolgt von
Afrika mit über 700‘000 und Europa mit über 650‘000 9. Die Länder mit den meisten (bekannten) Staatenlosen sind Myanmar (810‘000), die Elfenbeinküste (700‘000), Thailand
(506‘197), Lettland (267‘789), die Dominikanische Republik (210‘000), Russland (178‘000),
Syrien (160‘000) und der Irak (120‘000) 10.
Staatenlosigkeit ist ein aktuelles, aber kein neues Phänomen: Historisch gesehen markiert das Ende des 19. Jahrhunderts und der Beginn des 20. Jahrhunderts mit seinen grossen gesellschaftlichen Umwälzungen der Beginn der Entstehung einer grossen Zahl von
Staatenlosen 11.
Die Gründe und Faktoren, die zu Staatenlosigkeit führen können, sind äusserst vielfäl12
tig . Die häufigsten Ursachen sind folgende:
-
Gesetzeskollisionen und -lücken: Eine häufige Ursache von unbeabsichtigter Staatenlosigkeit ist die Kollision von allzu starren nationalen Bürgerrechtsgesetzen 13. Wird
zum Beispiel ein Kind in einem Land mit ius sanguinis-Prinzip geboren, sind dessen
Eltern aber Staatsangehörige eines Staates, welches einem strikten ius soli-System
folgt, ist das neugeborene Kind staatenlos.
5
Refugees International Report 2009, 28; UNHCR Global Trends 2013, 2.
Vgl. dazu ISI The World’s Stateless, 40 ff.
7
UNHCR Handbook Parliamentarians 2014, 5.
8
UNHCR Global Trends 2013, 31.
9
Id., 44.
10
Id., 40 ff.
11
STILLER, 50; für eine vertiefte historische Analyse zur Staatenlosigkeit siehe id., 1 ff.; siehe auch
LIKIBI, 57 ff.
12
Vgl. VAN W AAS, 49 ff.; siehe auch LIKIBI, 72 ff.
13
VAN W AAS, 49 ff.
6
3
-
Gesetzlicher Verlust oder Entzug der Staatsangehörigkeit: Häufig sind bis heute familienrechtliche Regelungen, welche bei internationaler Heirat, Scheidung oder Adoption den Verlust der bisherigen Staatsangehörigkeit (meist der Frau oder des Kindes)
vorsehen 14. Gewisse Bürgerrechtsgesetze sehen den Verlust oder den Entzug der
Staatsangehörigkeit auch bei langer Auslandabwesenheit oder Militärdienst in einer
ausländischen Armee vor 15.
-
Willkürlicher bzw. diskriminierender Entzug oder Verweigerung der Staatsangehörigkeit: Der willkürliche Entzug der Staatenlosigkeit stellt eine der häufigsten und
schwerwiegendsten Gründe für Staatenlosigkeit dar 16. Häufig sind ganze ethnische
Gruppen und Minderheiten von einem solchen diskriminierenden Entzug oder einer
Verweigerung betroffen. Beispiele sind etwa die Rohingyas in Myanmar 17, die Kurden
in Syrien 18, Romas in Osteuropa 19, Haitianer in der Dominikanischen Republik 20 oder
die Nubier in Kenia 21.
-
Staatennachfolge: Staatenlosigkeit im Zusammenhang mit Staatennachfolge ist historisch gesehen eine der häufigsten Ursachen: Insbesondere nach den Weltkriegen
(ein bekanntes Beispiel sind die sog. Heimatlosen), im Zuge der Dekolonisation sowie der Auflösung der Sowjetunion entstanden viele Fälle von Staatenlosigkeit 22.
-
Fehlende Eintragung im Geburts- oder Zivilstandsregister: Die Nicht-Registrierung
der Geburt oder Heirat führt zwar nicht automatisch zu Staatenlosigkeit, erhöht aber
das Risiko einer solchen erheblich und ist daher ebenfalls eine wichtiger zu berücksichtigender Faktor 23.
-
Migration: Irreguläre Migration, Flüchtlingssituationen und Menschenhandel sind weitere Faktoren bei der Entstehung von Staatenlosigkeit 24.
Die nächste Frage, die sich stellt, ist diejenige nach den Folgen der Staatenlosigkeit. Die
Situation von Staatenlosen variiert zwar stark, da sie von der Behandlung im Aufenthaltsstaat abhängt 25. Dennoch ist die Lage für die auch als unclaimed oder als outcasts bezeich14
Id., 71 ff.
VAN W AAS, 78 ff.
16
Vgl. VAN W AAS, 93 ff.
17
Vgl. dazu LEWA, SOUTHWICK sowie STAPLES, 139 ff.
18
Vgl. dazu LYNCH/ALI sowie MCGEE.
19
Vgl. dazu W ARNKE.
20
Vgl. dazu BLAKE sowie KOSINSKI.
21
Vgl. dazu BALATON-CHRIMES; für weitere Beispiele und Studien siehe die Beiträge in BLITZ/LYNCH.
22
VAN W AAS, 121 ff.; vgl. zur Staatennachfolge im internationalen Recht auch ZIEMELE, 217 ff.
23
Vgl. VAN W AAS, 153 ff.
24
Id., 163 ff.; siehe auch LIKIBI, 88 ff.; NONNENMACHER/CHOLEWINSKI, 247 ff., zeigen auf, dass Migration und Staatenlosigkeit in einer engen Wechselbeziehung stehen und Migration sowohl die Ursache als auch die Konsequenz von Staatenlosigkeit sein kann.
25
VAN W AAS, 218 f.
15
4
neten, als von der Gesellschaft ausgestossenen Personen, oft prekär 26: Sie leben meist in
einem „state of legal limbo“ 27, d.h. sind unsichtbar, haben keine politische Stimme und keine
Möglichkeit, ihre Rechte durchzusetzen, etwa das Recht auf Identitätspapiere, auf Aufenthalt, auf Mobilität, auf Arbeit oder auf Zugang zum Gesundheits- oder Bildungssystem 28. Die
Registrierung bei der Heirat oder der Geburt wird oftmals verwehrt und sie werden immer
wieder aus ihrem Herkunftsland weggewiesen oder inhaftiert 29. Zudem sind sie oft Stigmatisierungen, Diskriminierungen und konstanter Unsicherheit ausgesetzt 30.
Diese Verweigerungen von grundlegenden Rechten stellen schwerwiegende Verletzungen von Menschenrechten dar – und diese gelten grundsätzlich unabhängig von der Staatsangehörigkeit und damit auch für Staatenlose 31. Nun ist zwar der Status der Staatenlosigkeit
in den meisten Fällen nicht der einzige Grund für die Menschenrechtsverletzungen und diese
treffen auch viele Nicht-Staatenlose. Aber die Staatenlosigkeit ist ein wichtiger Faktor, sie
macht die Betroffenen noch verletzlicher und erhöht das Risiko einer menschenrechtsverletzenden Behandlung 32. Zudem gibt es trotz der fortschreitenden Ablösung der Menschenrechte von der Staatsangehörigkeit weiterhin einige Bereiche, bei denen grundsätzlich an die
Staatsangehörigkeit angeknüpft wird: Das Recht auf Aufenthalt im eigenen Land, das Recht
auf demokratische Partizipation sowie der Bereich des diplomatischen Schutzes 33.
Die internationale Gemeinschaft versucht seit langem, die Staatenlosigkeit zu bekämpfen und den Schutz der Staatenlosen zu verbessern 34. Aufgrund der Ähnlichkeit zu den
Flüchtlingen – auch Flüchtlinge können viele der den Staatenlosen verweigerten Rechte
nicht geniessen – wurde das umfassende Mandat zur Identifikation, Bekämpfung und zum
Schutz der Staatenlosen ab 1974 schrittweise dem UN-Hochkommissariat für Flüchtlinge
(UNHCR) übergeben 35.
26
Id., 12; vgl. dazu auch die verschiedenen Beiträge in FMR 32(1) April 2009 sowie UNHCR Special
Report.
27
EGMR, Kurić u.a./Slowenien, Urteil vom 26. Juni 2012, Rec. 2012-IV, Rn. 302.
28
UNHCR Handbook Parliamentarians 2014, 5; VAN WAAS, 12 f.
29
UNHCR Special Report, 8 und 19; VAN W AAS, 12 f.
30
VAN W AAS, 12.
31
W EISSBRODT/COLLINS, 249.
32
VAN W AAS, 225.
33
Id., 219 f.
34
Siehe dazu unten Kap. X.2.
35
UN-GV-Res. 3274 (XXIX), 10.12.1974; UN-GV-Res. 31/36, 30.11.1976; UN-GV-Res. 49/169,
23.12.1994; UN-GV-Res. 50/152, 21.12.1995; UN-GV-Res. 61/137, 19.12.2006.
5
2. Staatenlosigkeit in der Schweiz
Staatenlose gibt es auch in der Schweiz 36. Allerdings ist über sie nur sehr wenig bekannt, sowohl hinsichtlich Anzahl und Herkunft als auch hinsichtlich der rechtlichen und tatsächlichen Situation. Die meisten von ihnen kommen als (potentielle) Flüchtlinge in die
Schweiz 37. Die Entstehung von Staatenlosigkeit in der Schweiz ist nur in ganz seltenen Fällen möglich 38. Gemäss dem Bundesamt für Statistik waren Ende 2013 208 Staatenlose in
der Schweiz wohnhaft, 2012 waren es 165, 2011 163 und 2010 243 39. Die Daten stammen
aus der STATPOP-Statistik, die auf die offiziellen Personenregister zurückgreift. Welche Definition von Staatenlosigkeit in diesen verwendet wird und ob darin nur die offiziell anerkannten Staatenlosen enthalten sind, ist nicht bekannt. Gemäss dem Statistikdienst des BFM 40
wurden zwischen 2005 und Ende 2013 insgesamt 159 Personen als staatenlos anerkannt, in
diesem Jahr kamen bis zum 12. November 2014 weitere 135 Anerkennungen hinzu, womit in
den letzten knapp zehn Jahren insgesamt 294 Personen als staatenlos anerkannt wurden 41.
Einige davon dürften inzwischen eingebürgert sein oder die Schweiz wieder verlassen haben. Daneben dürfte es aber weitere, bisher nicht anerkannte Staatenlose geben, die sich in
der Schweiz befinden, über deren Anzahl aber keine Angaben existieren. Über die Herkunft
der Staatenlosen liegen keine genauen Angaben vor. Gemäss Auskunft des BFM handelt es
sich um eine relativ amorphe Gruppe 42. Eine kurze Untersuchung der öffentlich zugänglichen
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts ergibt, dass die Beschwerdeführer häufig aus Osteuropa (v.a. aus der Türkei, aber auch aus dem Kosovo, Rumänien, Mazedonien oder Bosnien) stammten und oft zur Gruppe der Romas gehörten. Daneben gab es Fälle mit Personen
aus Palästina, Nepal, Irak, Eritrea, Syrien, Kamerun, Algerien und Indien. Bis auf die Fälle
der Kurden aus Syrien wurden aber alle Beschwerden abgewiesen, womit unklar bleibt, woher die anerkannten Staatenlosen stammen. Sowohl die Gesuche als auch die Anerkennungen von Kurden aus Syrien nahmen in letzter Zeit gemäss Auskunft der BFM aufgrund der
aktuellen politischen Situation in Syrien stark zu 43.
36
Für die Zahlen in Deutschland siehe BIANCHINI, 36; für Frankreich siehe LIBIKI, 267 ff.
Interview Aebli vom 14. November 2014; ein kurzer Vergleich der zugänglichen Bundesverwaltungsgerichtsentscheide bestätigt diese Aussage.
38
Siehe dazu unten X.3.
39
BFS Ausländische Wohnbevölkerung.
40
Obwohl das per 1. Januar 2015 in das SEM umgewandelt wurde, wird im Folgenden weiterhin vom
BFM gesprochen, soweit die Informationen oder Entscheide noch von vor diesem Datum stammen.
41
BFM Statistik; siehe zur vertieften Analyse der Gesuchszahlen und Verfahrensstatistiken unten
V.3.1.
42
Interview Aebli vom 14. November 2014.
43
Id.
37
6
III. Rechtliche Grundlagen
1. Internationale Rechtsquellen
1.1.
Von der Schweiz unterzeichnete Übereinkommen
1.1.1.
Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen vom 28. September 1954 (StÜ) 44
Dieses von der Schweiz 1972 ratifizierte UN-Übereinkommen stellt das wichtigste internationale Instrument zum Schutz der Staatenlosen dar 45. Es definiert die Staatenlosigkeit
und regelt die Rechtsstellung der Staatenlosen, wobei es ihnen mindestens die gleiche, diskriminierungsfreie Behandlung wie für normale Ausländer garantiert. Das StÜ ist entstehungsgeschichtlich eng mit der Flüchtlingskonvention verbunden, ursprünglich sollte die
Rechtsstellung der Staatenlosen in einem Protokoll zur FK geregelt werden 46. Es ist daher
nicht verwunderlich, dass das StÜ – abgesehen von wenigen Ausnahmen – inhaltlich identisch ist mit der FK. Das StÜ hat zurzeit 84 Vertragsstaaten, 24 davon kamen erst in den letzten zehn Jahren hinzu 47.
1.1.2.
Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951
(FK) 48
Von der Schweiz 1955 ratifiziert, ist die Flüchtlingskonvention auf Staatenlose zwar nicht
direkt anwendbar, da aber aufgrund der Entstehungsgeschichte eine weitgehende inhaltliche
Identität zum StÜ besteht und viele Staatenlose auch Flüchtlinge sind, ist die FK auch bei
der Auslegung des StÜ zu beachten.
1.1.3.
Übereinkommen der Internationalen Kommission für das Zivilstandswesen (CIEC) zur Verringerung der Fälle von Staatenlosigkeit vom 13.
September 1973 49
Das Übereinkommen wurde von der Schweiz 1992 ratifiziert und regelt den Fall des Bürgerrechtserwerbs des Kindes durch die Mutter, wenn das Kind sonst staatenlos wäre. Es hat
nur sieben Unterzeichnerstaaten 50.
44
SR 0.142.40.
UNHCR Stateless Persons 2014, 3.
46
Siehe zur Entstehungsgeschichte ROBINSON, 1 ff. sowie VAN W AAS, 225 ff.
47
Für den aktuellen Stand siehe Webseite UNTC, StÜ.
48
SR 0.142.30.
49
SR 0.141.0.
45
7
1.1.4.
Menschenrechtsverträge mit relevanten Bestimmungen
Die Menschenrechte gelten auch für Staatenlose. Ausserdem enthalten zahlreiche Menschenrechtsverträge ein Recht auf Staatsangehörigkeit 51:
-
Art. 24 Abs. 3 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte vom
16. Dezember 1966 (UNO-Pakt II, SR 0.103.2): Recht des Kindes auf eine Staatsangehörigkeit.
-
Art. 7 und 8 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes vom 20. November
1989 (Kinderrechtskonvention, KRK, SR 0.107): Recht des Kindes auf eine Staatsangehörigkeit.
-
Art. 5 des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung
vom 21. Dezember 1965 (SR 0.104): Recht auf Staatsangehörigkeit.
-
Art. 9 des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau
vom 18. Dezember 1979 (SR 0.108): Recht auf Staatsangehörigkeit der Frau.
-
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November
1950 (EMRK, SR 0.101): Die EMRK enthält keine spezifischen Rechte in Bezug auf
die Nationalität oder die Staatenlosigkeit. Sie kann aber unter Umständen auch im
Bereich der Staatenlosigkeit relevant sein 52. Andere regionale Menschenrechtsverträge wie z.B. die Amerikanische Menschenrechtskonvention 53 enthalten hingegen
ein ausdrückliches Recht auf Staatsangehörigkeit 54.
1.2.
Von der Schweiz nicht unterzeichnete Übereinkommen
1.2.1.
Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit vom 30. August
1961 (VStÜ) 55
Das UN-Übereinkommen von 1961 ist auf globaler Ebene das wichtigste Instrument zur
Verringerung der Staatenlosigkeit 56. Allerdings hatte es lange Zeit nur wenige Vertragsstaaten, über die Hälfte der zurzeit 63 Signatarstaaten traten dem Übereinkommen erst in den
letzten zehn Jahren bei, acht davon allein im Jahr 2014 57.
50
Für den aktuellen Stand siehe Webseite CIEC.
Siehe dazu unten X.2.
52
Siehe etwa EGMR. Kurić u.a./Slowenien, Urteil vom 26. Juni 2012, Rec. 2012-IV sowie EGMR,
Karassev/Finnland, Urteil vom 12. Januar 1999, Rec. 1999-VI.
53
American Convention on Human Rights vom 22. November 1969 "Pact of San José , Costa Rica“,
OAS Treaty Series Nr. 36.
54
Vgl. dazu die Übersicht in VONK/VINK/DE GROOT, 27 ff.
55
Convention on the Reduction of Statelessness, New York, 30. August 1961, United Nations Treaty
Series, Vol. 989, 175.
56
UNHCR Stateless Persons, 2.
57
Für den aktuellen Stand siehe Webseite UNTC, VStÜ.
51
8
1.2.2.
-
Weitere spezifische Übereinkommen
Europäisches Übereinkommen über die Staatsangehörigkeit vom 6. November 1997
(Europäische Staatsangehörigkeitskonvention, ESK, SEV-Nr. 166)
-
Konvention des Europarates über die Vermeidung von Staatenlosigkeit in Zusammenhang mit Staatennachfolge vom 19. Mai 2006 (SEV-Nr. 200)
-
UN-Übereinkommen über die Staatsangehörigkeit verheirateter Frauen vom 20. Februar 1957 58
-
1.3.
Haager Übereinkommen über die Staatsangehörigkeit von 1930 59
Weitere, nichtbindende Rechtsquellen
Als weitere, nicht bindende Rechtsquellen sind zu nennen:
-
Allgemeine Erklärung der Menschenrechte 60 (AEMR): Sie enthält in Art. 15 das Recht
auf Staatsangehörigkeit für jedermann.
-
UN-GV-Resolutionen: Die UN-Generalversammlung hat in mehreren Resolutionen
auf die Staatenlosigkeit Bezug genommen 61. Von besonderer Relevanz sind insbesondere die Resolutionen, welche dem UNHCR das Mandat im Bereich der Staatenlosen übergaben 62.
-
UNHCR-Dokumente: Das UNHCR hat zahlreiche Guidelines, Conclusions und Handbooks herausgegeben, welche das StÜ und das VStÜ interpretieren und umsetzen 63.
Zu erwähnen sind insbesondere das Handbook on Protection of Stateless Persons
sowie die Empfehlung des Executive Committee von 2006 64.
-
International Law Commission: Draft Articles on Diplomatic Protection 65.
2. Nationale Rechtsquellen
Im nationalen Recht gibt es nur vereinzelte, quer verstreute Bestimmungen, welche die
Staatenlosigkeit regeln. Eine dem Asylgesetz für Flüchtlinge entsprechende, einheitliche und
umfassende Regelung der Staatenlosen fehlt.
58
Convention on the Nationality of Married Women, New York, 20. Februar 1957, United Nations
Treaty Series, Vol. 309, 65.
59
League of Nations, Convention on Certain Questions Relating to the Conflict of Nationality Law vom
13. April 1930, United Nations Treaty Series, Vol. 179, 89, Nr. 4137.
60
Universal Declaration of Human Rights, UN-GV-Res. 217 A (III), 10.12.1948.
61
Siehe für eine Übersicht UN-GV Statelessness Resolutions.
62
Siehe dazu oben Fn. 35.
63
Siehe für eine Übersicht der UNHCR-Dokumente Webseite UNHCR, Statelessness.
64
UNHCR Handbook; ExCom Conclusion 2006.
65
ILC Draft Articles.
9
2.1.
Verfassungsrechtliche Bestimmungen
Die Bundesverfassung erwähnt Staatenlose nur in Art. 38 Abs. 3 BV (erleichterte Einbürgerung für staatenlose Kinder). Die Grundrechte (Art. 7-36 BV) gelten aber grundsätzlich
auch für Staatenlose.
2.2.
-
Gesetzliche Bestimmungen
Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländern vom 16. Dezember 2005
(AuG, SR 142.20): Art. 31 und Art. 59.
-
Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31): Das Asylgesetz gilt für Staatenlose nicht direkt, es ist jedoch unter Umständen analog anwendbar.
-
Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts vom 29. September 1952 (Bürgerrechtsgesetz, BüG, SR 141.0): Art. 1, Art. 6 Abs. 1 und 3, Art. 7,
Art. 8, Art. 10 Abs. 1, Art. 30, Art. 42 Abs. 1 und Art. 48 BüG. Zu beachten ist, dass
das revidierte neue Bürgerrechtsgesetz (nBüG) 66 demnächst in Kraft treten wird.
-
Bundesgesetz über das Internationale Privatrecht vom 18. Dezember 1987 (IPRG,
SR 291): Art. 22 und 24.
-
Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 20. Dezember
1946 (AHVG, SR 831.10): Art. 18 Abs. 1 und 2.
-
Bundesgesetz über die Invalidenversicherung vom 19. Juni 1959 (IVG, SR 831.20):
Art. 6 Abs. 1.
-
Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 6. Oktober 2006 (ELG, SR 831.30): Art. 5 Abs. 2.
-
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR
172.021)
-
Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)
-
Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 (VGG, SR
173.32)
2.3.
-
Verordnungen und Reglemente
Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007
(VZAE, SR 142.201): Art. 65.
-
Verordnung über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen
vom 14. November 2012 (RDV, SR 143.5): Art. 59.
-
Verordnung über die Krankenversicherung vom 27. Juni 1995 (KVV, SR 832.102):
Art. 46.
66
Bundesgesetz über das Schweizer Bürgerrecht vom 20. Juni 2014, BBl 2014 5133 ff.
10
-
Organisationsverordnung für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement
vom 17. November 1999 (OV-EJPD, SR 172.213.1): Art. 14 Abs. 3.
-
Reglement des schweizerischen diplomatischen und konsularischen Dienstes vom
24. November 1967 (SR 191.1): Art. 22 Abs. 3.
2.4.
-
Bundesbeschlüsse
Bundesbeschluss betreffend die Genehmigung des Übereinkommens über die
Rechtsstellung der Staatenlosen vom 27. April 1972 (SR 855.1)
-
Bundesbeschluss über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und Staatenlosen in der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 4. Oktober 1962 (SR
831.131.11)
11
IV.
Die rechtliche Definition der Staatenlosigkeit
1. Allgemeines
Eine zentrale Frage des vorliegenden Themas ist diejenige nach der Definition von Staatenlosigkeit. Wie wird Staatenlosigkeit definiert, wann ist jemand staatenlos? Wie zu zeigen
sein wird, hat das schweizerische Recht die international geltende Definition übernommen.
Da sich bei der Auslegung auf internationaler und nationaler Ebene aber Unterschiede ergeben, rechtfertigt es sich, die beiden Ebenen getrennt voneinander zu behandeln.
2. Nach internationalem Recht
2.1.
Unterscheidung von de jure- und de facto-Staatenlosigkeit
Auf den ersten Blick erscheint die Frage nach der völkerrechtlichen Definition von Staatenlosigkeit einfach. Das Staatenlosenübereinkommen von 1954 (StÜ)
enthält
in
Art. 1 Abs. 1 nämlich eine Legaldefinition:
„‚Staatenlos‘ im Sinne dieses Übereinkommens ist eine Person, die kein Staat auf
Grund seiner Gesetzgebung als seinen Angehörigen betrachtet.“
In Abs. 2 werden analog der Flüchtlingskonvention (Art. 1D-F FK) einige besondere Personengruppen im Sinne eines abschliessenden Ausnahmekatalogs von der Anwendung des
Übereinkommens ausgeschlossen 67. Da die Bestimmungen inhaltlich nahezu identisch mit
derjenigen der FK sind, kann für deren Auslegung auf die Literatur zur FK verwiesen werden 68.
67
Art. 1 Abs. 2 StÜ lautet:
„Dieses Übereinkommen ist nicht anwendbar:
i) auf Personen, die zurzeit durch eine andere Organisation oder Institution der Vereinten Nationen als den Hochkommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge Schutz oder Hilfe erhalten,
solange sie diesen Schutz oder diese Hilfe geniessen;
ii) auf Personen, welche nach Auffassung der zuständigen Behörden des Aufenthaltslandes im
Besitze der Rechte und Pflichten der Staatsangehörigen des Landes stehen;
iii) auf Personen, für die ernsthafte Gründe für den Verdacht bestehen:
a) dass sie ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen
gegen die Menschlichkeit im Sinne der internationalen Vertragswerke begangen haben, die
ausgearbeitet worden sind, um Bestimmungen bezüglich dieser Verbrechen zu treffen;
b) dass sie ein schweres Verbrechen des gemeinen Rechts ausserhalb des Aufenthaltslandes
begangen haben, bevor sie in diesem aufgenommen worden sind;
c) dass sie sich Handlungen zuschulden kommen liessen, die gegen die Ziele und Grundsätze
der Vereinten Nationen gerichtet sind.“
68
So auch ROBINSON, 13 f.; vgl. zu Art. 1D-F FK etwa CARONI ET AL., 275 ff., sowie QAFISHEH/AZAROV
zu Art. 1D, MARX zu Art. 1E und ZIMMERMANN/W ENNHOLZ zu Art. 1F FK.
12
Die Definition in Art. 1 Abs. 1 StÜ gilt nicht nur im Rahmen des StÜ, sondern hat nach
Ansicht der International Law Commission (ILC) auch völkergewohnheitsrechtlichen Status 69.
Zentral an dieser Definition ist, dass für die Staatsangehörigkeit bzw. Staatenlosigkeit
nur auf das formell-rechtliche Band zwischen einem Individuum und einem Staat geschaut
wird, ohne qualitative Elemente wie etwa die Effektivität der Staatsangehörigkeit oder einen
genuine link zu berücksichtigen 70. Sie wird deshalb de jure-Staatenlosigkeit genannt 71. Die
Definition schliesst damit Personen aus, bei denen zwar formell noch eine Staatsangehörigkeit besteht, die aber faktisch keinen Schutz von diesem Land (mehr) erhalten, bei denen
also keine effective nationality besteht und die sich oft in einer ähnlichen Situation wie de
jure-Staatenlose befinden 72. Diese Personen werden als sog. de facto-Staatenlose bezeichnet 73. Auch wenn sich diese Unterscheidung so nicht ausdrücklich im StÜ findet, wird sie
allgemein und auch vom UNHCR anerkannt und de facto-Staatenlose vom StÜ ausgenommen 74. Dies hat vor allem historische Gründe: Das StÜ sollte ursprünglich als Protokoll zusammen mit der Flüchtlingskonvention erlassen werden und damit beiden Kategorien von
schutzlosen Personen Schutz bieten – den de facto- und den de jure-Schutzlosen 75. Dies
scheiterte in der Folge allerdings, und der Schutz der Flüchtlingskonvention umfasste
schliesslich auch nicht alle faktischen Schutzlosen, sondern nur diejenigen, welche die in
Art. 1 der Flüchtlingskonvention umschriebenen Voraussetzungen des Flüchtlingsbegriffs
erfüllten 76. Als es dann ein paar Jahre später wieder um den Schutz der Staatenlosen ging,
wurde das Thema der de facto-Schutzlosen überwiegend als geschlossen erachtet und der
Fokus nur auf die de jure-Staatenlosen gelegt 77. Zwar wurde schon damals vereinzelt erkannt, dass gewisse Personen weder Flüchtlinge im Sinne der Flüchtlingskonvention noch
de jure-staatenlos sind und dennoch in einer schutzbedürftigen Situation sein können – was
teilweise auch in einer Empfehlung im Final Act des StÜ78 zum Ausdruck kommt –, durchgesetzt hat sich dann aber trotzdem nur die Beschränkung auf die de jure-Staatenlosen 79. Auch
das Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit von 1961 gilt nur für de jure-
69
ILC Draft Articles, 49.
VAN W AAS, 20; UNHCR Handbook, Rn. 54; zum Begriff bzw. Konzept der Staatsangehörigkeit im
internationalen Recht siehe etwa EDWARDS, 11 ff. oder W EIS, 3 ff.
71
VAN W AAS, 20.
72
MASSEY, i; VAN W AAS, 20.
73
VAN W AAS, 20; für eine vertiefte Analyse des Begriffs und dessen Entwicklung siehe KRAUS, 68 ff.;
MASSEY sowie STILLER, 41 f.
74
UNHCR Handbook, Rn. 7 und 123.
75
VAN W AAS, 20 f; siehe auch STILLER, 44 f.
76
VAN W AAS, 21.
77
Id.
78
UN-GV Final Act StÜ 1954; siehe dazu auch MASSEY,17 ff. sowie VAN W AAS, 21 f.
79
VAN W AAS, 21 f. sowie ROBINSON, 11 ff.
70
13
Staatenlosigkeit, es empfiehlt aber in einer nicht bindenden Resolution im Final Act die de
facto-Staatenlosen gleich zu behandeln wie die de jure-Staatenlosen 80.
Die Unterscheidung sowie der Begriff der de facto-Staatenlosen wurden verschiedentlich
kritisiert und in Frage gestellt 81. Doch da das StÜ anerkanntermassen nur de jureStaatenlose erfasst und auch die Schweiz unter Staatenlosigkeit nur de jure-Staatenlosigkeit
versteht 82, liegt auch im Folgenden der Fokus auf der rechtlichen Staatenlosigkeit. Zudem
hat VAN W AAS in ihrer grundlegenden Dissertation überzeugend dargelegt, dass das Problem
weniger eines der Definition, als vielmehr eines der Identifikation ist: Wo es um das Argument geht, dass de jure-Staatenlosigkeit nur schwer zu erkennen und von de factoStaatenlosigkeit zu unterscheiden sei, braucht es keine Ausweitung des Begriffes der Staatenlosigkeit, sondern klare Prozess- und Beweisregeln, um die de jure-Staatenlosen zu identifizieren 83. Und wo es um ineffektive Staatsangehörigkeit geht, wo also Personen nicht die
Rechte geniessen können, welche anderen zuerkannt werden, handelt es sich um normale
Menschenrechtsverletzungen, für welche es kein spezielles Staatenlosigkeits-Regime
braucht 84.
2.2.
Weitere Auslegung von Art. 1 Abs. 1 StÜ
Auch wenn feststeht, dass die Definition in Art. 1 Abs. 1 StÜ nur die de jureStaatenlosigkeit erfasst, ist damit noch nicht klar, wann jemand als de jure-Staatenloser gilt,
wann also kein Staat aufgrund seiner Gesetzgebund jemanden als seinen Angehörigen betrachtet. Das StÜ schweigt sich darüber aus, wie die Definition ausgelegt werden muss und
wie die Identifikation der Staatenlosen erfolgen soll. Eine offizielle Interpretation ist durch das
UNHCR erfolgt und in seinem neuesten Handbook on Protection of Stateless Persons zusammengefasst worden 85. Diese Interpretationen sollen als Leitlinien den einzelnen Staaten
bei der Auslegung dienen, sind allerdings nicht bindend. Den Staaten steht es frei, das StÜ
eigenständig auszulegen, wobei sie an die völkerrechtlichen Auslegungsgrundsätze gebunden sind 86.
80
UN-GV Final Act VStÜ 1959, 279: „The Conference Recommends that persons who are stateless
de facto should as far as possible be treated as stateless de jure to enable them to acquire an effective nationality.”
81
Siehe etwa BATCHELOR 1995, 232 ff.; TUCKER, 276 ff.; W EISSBRODT/COLLINS, 251 ff.; ROBINSON, 1,
wies bereits 1955 darauf hin, dass „nationality is a legal concept; therefore de facto statelessness is
a somewhat illogical term”.
82
Siehe dazu unten IV.3.2.
83
VAN W AAS, 23 ff.
84
Id.
85
UNHCR Handbook, Rn. 13 ff.; das Handbook ersetzt die UNHCR Guidelines on Statelessness Nr.
1-3, welche wiederum auf den UNHCR Geneva und Prato Conclusions aufbauen. Im Folgenden
wird daher nur noch auf das Handbook Bezug genommen.
86
Siehe Art. 31 ff. WVK; PETERS, 108.
14
Grundsätzlich bestimmt aufgrund der Souveränität der Staaten jeder Staat für sich, wen
er als seinen Angehörigen betrachten will 87. Die Staatsangehörigkeit bestimmt sich somit
grundsätzlich nach dem Recht des in Frage stehenden Staates, unter Beachtung des Völkerrechts 88. Geht es nun um die Frage, ob ein konkreter Staat im Einzelfall eine Person als seinen Angehörigen betrachtet, so erfordert dies gemäss UNHCR eine genaue Analyse seines
Bürgerrechts, wobei nicht nur auf das geschriebene Recht, sondern auch auf die behördliche
und gerichtliche Praxis geschaut werden muss 89. So deckt Art. 1 Abs. 1 StÜ auch Situationen ab, wo das durch die Behörden tatsächlich angewendete Recht im Einzelfall vom geschriebenen Recht abweicht 90. Die Staatsangehörigkeit muss im Zeitpunkt der Staatenlosigkeits-Prüfung bestehen, wobei die Gründe für die Staatenlosigkeit irrelevant sind 91. Ein freiwilliger Verzicht schliesst nach Ansicht des UNHCR die Anwendung des StÜ nicht aus,
selbst bei einer allfälligen Wiedererwerbsmöglichkeit gilt eine Person im aktuellen Zeitpunkt
als staatenlos i.S.v. Art. 1 Abs. 1 StÜ 92. Gleiches gilt auch, wo kein freiwilliger Verzicht vorliegt, aber ebenfalls eine Möglichkeit besteht, dass die Person eine Staatsangehörigkeit in
einem anderen Staat erhalten kann 93.
Zusammenfassend zeigt sich bei der völkerrechtlichen Interpretation durch das UNHCR,
dass die Frage nach der fehlenden Nationalität komplex ist und immer eine sorgfältige Gesamtwürdigung der faktischen und rechtlichen Situation im Einzelfall erfordert 94. Es sind sowohl das geschriebene Recht wie auch die Praxis der kompetenten Behörden zu berücksichtigen. Verweigern die Behörden die Einbürgerung oder behandeln sie die Person wie einen
Nichtbürger, ist auf dieses Verhalten abzustellen 95.
3. Nach Landesrecht
3.1.
Allgemeines
Auf nationaler Ebene wird die Staatenlosigkeit nur an einer Stelle definiert, nämlich im
Bereich des internationalen Privatrechts: Dort bestimmt Art. 24 IPRG, dass eine Person als
staatenlos gilt, „wenn ihr diese Eigenschaft im Sinne des New Yorker Übereinkommens vom
87
UNHCR/IPU Handbook Parliamentarians 2014, 8 f.; VAN W AAS, 35; siehe dazu auch unten X.2.
Siehe schon Art. 1 des Haager Übereinkommens über die Staatsangehörigkeit von 1930 (a.a.O. Fn.
59): „It is for each State to determine under its own law who are its nationals. This law shall be recognised by other States in so far as it is consistent with international conventions, international custom, and the principles of law generally recognised with regard to nationality.”
89
UNHCR Handbook, Rn. 23.
90
Id., Rn. 24.
91
ISI The World’s Stateless, 20.
92
93
Vgl. id., Rn. 117.
94
Id., Rn. 23.
95
Id., Rn. 37 f.
88
15
28. September 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen zukommt oder wenn ihre Beziehung zum Heimatstaat so gelockert ist, dass dies einer Staatenlosigkeit gleichkommt“. Im
IPR genügt für die Staatenlosigkeit aufgrund des zweiten Halbsatzes also auch eine faktische Staatenlosigkeit 96. Diese Definition gilt aber nur für das internationale Privatrecht und
kann nicht auf andere Bereiche übertragen werden 97.
Für die restlichen Bereiche, insbesondere das Migrationsrecht, existiert keine Definition
auf nationaler Ebene. Es fehlt also einer Art. 3 AsylG (Definition des Flüchtlingsbegriffs) entsprechenden Regelung. Da die Schweiz aber das StÜ ratifiziert hat und in der Schweiz ein
monistisches System gilt, ist das StÜ Teil des Landesrechts und damit die Definition von
Art. 1 Abs. 1 StÜ für die Schweiz verbindlich 98. Die Auslegung und Anwendung erfolgt aber
autonom. So hat sich in der Schweiz bei der Anerkennung der Staatenlosigkeit eine eigene
Praxis entwickelt, die in einigen Punkten von der Interpretation des UNHCR abweicht. Diese
wird im Folgenden aufgezeigt und analysiert.
3.2.
De jure- und de facto-Staatenlosigkeit
Identisch ist die Auslegung bei der Unterscheidung zwischen de jure- und de factoStaatenlosigkeit. Bereits die Botschaft des Bundesrates betreffend Genehmigung des StÜ
schränkte den Anwendungsbereich auf die de jure-Staatenlosigkeit ein 99. So bedeutet denn
auch nach ganz unbestrittener Praxis Staatenlosigkeit nach Art. 1 Abs. 1 StÜ „das Fehlen
der rechtlichen Zugehörigkeit zu einem Staat (sog. de iure-Staatenlose). Das Abkommen
bezieht sich dagegen nicht auf Personen, die zwar formell noch eine Staatsangehörigkeit
besitzen, deren Heimatstaat ihnen aber keinen Schutz mehr gewährt (sog. de factoStaatenlose […])“ 100. De facto-Staatenlose werden somit in der Schweiz nicht als Staatenlose behandelt und erhalten keinen speziellen Schutz.
96
Siehe dazu unten VII.7.
So im Ergebnis auch BGE 115 V 4 E. 2, wo nach der Darstellung von Art. 24 IPRG festgehalten
wird: „Massgebend ist im vorliegenden Fall jedoch einzig die rechtliche Staatenlosigkeit. Denn mit
dem von der Bundesversammlung am 27. April 1972 genehmigten und am 1. Oktober 1972 in Kraft
getretenen Staatenlosenübereinkommen wurde eine rechtliche Besserstellung nur den de jureStaatenlosen gewährt mit der Begründung, durch den Beitritt des StÜ sei eine rechtliche Besserstellung einzig den de jure-Staatenlosen gewährt worden.“
98
Vgl. PETERS, 197.
99
Botschaft StÜ, 425.
100
BVGE 2014/5 E. 4.1; siehe auch etwa BGE 115 V 4 E. 2b sowie Urteil des BVGer C‒7134/2010
vom 9. Juni 2011, E. 3.1 m.H; BURCKHARDT-ERNE, 19.
97
16
3.3.
Unfreiwilligkeit der Staatenlosigkeit und Unmöglichkeit des (Wieder)Erwerbs einer Staatsangehörigkeit
Die schweizerische Praxis verlangt jedoch weiter, in Abweichung der UNHCRInterpretation, dass die Staatenlosigkeit unverschuldet eingetreten ist und keine Möglichkeit
besteht, eine Staatsangehörigkeit (wieder) zu erwerben:
„Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann eine Person nur dann als staatenlos angesehen werden, wenn sie sich das Fehlen der Staatsangehörigkeit nicht
zurechnen lassen muss. Dies ist der Fall, wenn sie noch nie über eine Staatsangehörigkeit verfügt beziehungsweise eine frühere ohne ihr Zutun verloren hat oder wenn
es ihr nicht möglich ist, eine Staatsangehörigkeit zu erwerben beziehungsweise wieder zu erwerben. Wird eine Staatsangehörigkeit freiwillig abgelegt oder unterlässt es
die betreffende Person ohne triftigen Grund, sie zu erwerben oder wiederzuerwerben,
verdient dieses Verhalten keinen Schutz […]“ 101.
Begründet wird diese Einschränkung folgendermassen:
„Damit wird verhindert, dass der Status der Staatenlosigkeit den ihm im Übereinkommen zugedachten Auffang- und Schutzcharakter verliert und zu einer Sache der persönlichen Präferenz wird. Es kann nicht Sinn und Zweck des Staatenlosenübereinkommens sein, die Staatenlosen gegenüber den Flüchtlingen, deren Status sich nicht
nach dem Willen der Betroffenen richtet, besser zu stellen, zumal die Völkergemeinschaft seit langem versucht, die Zahl der Staatenlosen zu reduzieren. Das Staatenlosenübereinkommen wurde nicht geschaffen, damit Einzelne nach Belieben eine privilegierte Rechtsstellung erwirken können. Es dient in erster Linie der Hilfe gegenüber
Menschen, die ohne ihr Zutun in eine Notlage geraten […]“ 102.
3.3.1.
Rechtliche Zulässigkeit?
Ist diese einschränkende Auslegung zulässig? Weder aus dem Wortlaut noch nach der
Interpretation des UNHCR kann eine solche Einschränkung abgeleitet werden, wobei dies
der Praxis sehr wohl bewusst ist 103. Auch ein rechtsvergleichender Blick nach Deutschland
unterstützt diese Auslegung nicht. So hat das deutsche Bundesverwaltungsgericht unmissverständlich klargestellt:
101
BVGE 2014/5 E. 4.3 m.H.
Id.
103
Urteil des BGer 2C_1/2008 vom 28 Februar 2008, E.3.1: „La question de savoir si ce terme vise
seulement les personnes qui ont été privées de leur nationalité sans intervention de leur part ou
également celles qui ont volontairement renoncé à leur nationalité ou se sont refusées, sans motifs
valables, à entreprendre les démarches nécessaires pour recouvrer leur ancienne nationalité, n'est
cependant pas réglée par la Convention“; siehe auch die Urteile des BVGer C-2139/2013 vom 30.
September 2014, E.3.1, sowie C-4959/2007 vom 12. November 2008, E 2.3.
102
17
„1. Der Status der Staatenlosigkeit hängt nicht von der Art seiner Entstehung ab. Er
tritt auch bei freiwilligem Verzicht auf die Staatsangehörigkeit ein.
2. Aus der Tatsache, dass der Staatenlose rechtlich und tatsächlich die Möglichkeit
hat, seine frühere Staatsangehörigkeit wieder zu erwerben, folgt nicht, dass das Abkommen auf ihn nicht anwendbar wäre.
3. Ein Staatenloser, der seine Staatenlosigkeit zumutbarerweise beseitigen kann, ist
nach dem Staatenlosenübereinkommen hierzu nicht verpflichtet. Ihn trifft auch keine
entsprechende Obliegenheit“ 104.
Der Grund für die gegensätzlichen Auslegungen liegt darin, dass sie von einem unterschiedlichen Verständnis der Staatenlosigkeit ausgehen: Während für das UNHCR und die
deutsche Rechtsprechung einzig der aktuelle Zeitpunkt der Entscheidung massgebend ist
und Vergangenheit (Ursache) und Zukunft (Möglichkeit des Erwerbs) irrelevant sind, geht es
für die schweizerische Praxis nicht nur um die aktuelle Situation, sondern es werden in einer
Gesamtwürdigung der Umstände auch Ursachen und Zukunftsmöglichkeiten berücksichtigt.
Aus rein schweizerischer Sicht ist die einschränkende Auslegung durchaus verständlich. Die
Schweiz will verhindern, dass sich Personen freiwillig und ohne Not ausbürgern lassen und
staatenlos werden, und sie will die Verminderung der Staatenlosigkeit durch Förderung des
Erwerbs einer Staatsangehörigkeit erreichen. Insbesondere vor dem Hintergrund der immer
restriktiveren Ausländer- und Asylpolitik ist es nicht erstaunlich, dass auch die Staatenlosigkeit restriktiv behandelt wird, da mit der Anerkennung als Staatenloser aufgrund von Art 31
AuG automatisch ein Anwesenheitsrecht entsteht 105. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass
diese Praxis bereits seit den 1980er Jahren besteht 106 und es damals noch keine Art. 31
AuG entsprechende Regelung gab und aus der Anerkennung kein Anwesenheitsanspruch
hergeleitet werden konnte. In jenem Urteil wurde einzig mit der Gleichbehandlung der Staatenlosen mit den Flüchtlingen argumentiert: Der Flüchtlingsstatus sei nur vorübergehender
Natur und werde aufgehoben, wenn die Verfolgungsgefahr dahinfalle. Aufgrund des Zwecks
des StÜ, nämlich die Gleichstellung mit den Flüchtlingen, müsse das gleiche für die Staatenlosen gelten und falle daher die Staatenlosigkeit dahin, „wenn ein Staat die staatenlose Person (wieder) als seine Angehörige anzuerkennen bereit ist“ 107.
Diese schweizerische Praxis führt im Ergebnis zu einer neuen Kategorie von (ungeschützten) Staatenlosen: Personen ohne Staatsangehörigkeit, die von der Schweiz nicht als
staatenlos anerkannt werden, weil sie die Staatsangehörigkeit freiwillig abgegeben haben
104
Urteil des BVerwG vom 16. Juli 1996, BVerwGE 101, 295, Amtlicher Leitsatz; zur Rechtslage in
Deutschland siehe BIANCHINI sowie HAILBRONNER, Grundlagen, Rn. 1 ff.
105
Siehe dazu unten VII.2.1.
106
W ERENFELS, 130 f.; siehe auch Urteil des BGer 2A.65/1996 vom 3. Oktober 1996, E. 3c, auszugsweise publiziert in VPB 61.74.
107
Urteil des BGer 2A.65/1996 vom 3. Oktober 1996, E. 3c, auszugsweise publiziert in VPB 61.74.
18
oder die Möglichkeit haben, eine solche zu erwerben, die aber dennoch zurzeit keine Staatsangehörigkeit besitzen 108.
Aus einer internationalen Perspektive ist diese uneinheitliche Praxis unbefriedigend, will
das Völkerrecht doch ein möglichst kohärentes, einheitliches System herstellen. Dies ist aber
nicht der Fall, wenn es verschiedene Kategorien von Staatenlosen gibt und eine Person in
einem Staat als staatenlos anerkannt wird und in einem anderen nicht. Die UNHR-Guidelines
wollen genau das verhindern. Dennoch kann die schweizerische Praxis aufgrund der autonomen Auslegung und des weiten Ermessensspielraumes der Staaten m.E. nicht als völkerrechtswidrig qualifiziert werden, zumindest wenn es um die Möglichkeit des (Wieder-)Erwerbs einer Staatsangehörigkeit geht. Wo hingegen trotz freiwilliger Aufgabe der Staatsangehörigkeit überhaupt keine Möglichkeit mehr besteht, dieselbe oder eine andere Staatsbürgerschaft wieder zu erlangen, darf m.E. die Anwendung des StÜ nur in Ausnahmefällen verweigert werden, etwa bei einem rechtsmissbräuchlichen Verzicht auf die Staatsangehörigkeit
mit dem einzigen Ziel, dadurch eine Aufenthaltsbewilligung und eine privilegierte Rechtsstellung als Staatenloser in der Schweiz zu erhalten 109. Das allgemeine Rechtsmissbrauchsverbot kann in solchen Fällen als Schranke dienen. Wo hingegen ein freiwilliger Verzicht nicht
rechtsmissbräuchlich erfolgt ist, sondern etwa im Hinblick auf den Erwerb einer anderen Nationalität, besteht kein Grund und ist es mit Sinn und Zweck des StÜ m.E. nicht mehr vereinbar, diese Personen vom StÜ auszuschliessen. Soweit ersichtlich gab es eine solche Konstellation in der publizierten Judikatur allerdings noch nicht, da in allen Fällen der freiwilligen
Ausbürgerung der Wiedererwerb der Staatsangehörigkeit als möglich erachtet wurde. Einzig
in einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts war eine solche Situation gegeben, allerdings
ging es in casu nicht um die Anerkennung, sondern um die Wegweisung eines potentiellen
Staatenlosen. Das BVGer lehnte aber die Argumentation der Vorinstanz ab, „dass durch einen positiven Entscheid im vorliegenden Verfahren die Praxis des Bundesgerichtes ausgehebelt würde […], da die vom BFM zitierten Bundesgerichtsentscheide sich nicht mit der
Unmöglichkeit des Wegweisungsvollzuges, sondern mit der Zuerkennung der Staatenlosigkeit nach den Bestimmungen des Staatenlosen-Übereinkommen beschäftigen und sich zudem auf Konstellationen beziehen, wo eine Wiedererlangung der aufgegebenen Staatsangehörigkeit nicht ausgeschlossen erschien“ 110. Es erscheint aufgrund dieser Formulierung
zumindest nicht ausgeschlossen, dass das BVGer in einer entsprechenden Situation eine
differenziertere Auslegung vornehmen und die Staatenlosigkeit trotz freiwilliger Ausbürgerung anerkennen würde.
108
Vgl. auch Urteil des BVGer C-5874/2013 vom 27. November 2014, E. 5.2, wo der Beschwerdeführer nicht als staatenlos definiert wird, sondern als „ohne Staatsangehörigkeit“.
109
Diese schweizerische Praxis entstand denn ursprünglich auch einzig aus dem Grund, Fälle von
Rechtsmissbrauch zu verhindern, siehe W ERENFELS, 130 f.
110
Urteil des BVGer E-3844/2008 vom 18. Juni 2010, E. 6.5 (Hervorhebung durch Verfasser).
19
3.3.2.
Anforderungen an die Unmöglichkeit des (Wieder-)Erwerbs einer
Staatsbürgerschaft
3.3.2.1. Allgemeines
Wie soeben gezeigt wurde, wird nach der Rechtsprechung eine Person von der Anwendung des StÜ ausgeschlossen und die Anerkennung verweigert, wenn die Möglichkeit des
(Wieder-)Erwerbs einer Staatsbürgerschaft existiert. Es muss also nicht nur geprüft werden,
ob die Staatenlosigkeit zurzeit besteht, sondern auch, ob eine Möglichkeit des (Wieder-)Erwerbs einer Staatsbürgerschaft vorhanden ist. Das BVGer hat allerdings kürzlich klargestellt,
dass eine Person „nicht bereits aufgrund der (theoretischen oder tatsächlichen) Möglichkeit
des Erwerbs eines Bürgerstatus als dem entsprechenden Staat zugehörig im Sinne von
Art. 1 Abs. 1 StÜ zu betrachten“ ist 111. Die Anerkennung wird vielmehr erst verweigert, wenn
der Gesuchsteller es ohne triftige Gründe ablehnt, von diesem Anspruch bzw. dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen oder er nicht alle ihm zumutbaren Bemühungen unternommen
hat, um die mögliche Staatsangehörigkeit zu erlangen 112. Die Anforderungen an die Bemühungen bzw. Gründe werden von der Praxis aber bewusst sehr hoch angesetzt 113. Gerechtfertigt wird diese restriktive Praxis mit dem Hinweis auf das übergeordnete Ziel, Staatenlosigkeit zu reduzieren 114. Es ist daher nicht verwunderlich, dass die Anerkennung der Staatenlosigkeit in den allermeisten Fällen an diesem Punkt scheitert. So gibt es in der publizierten Rechtsprechung bisher nur zwei Urteile – beide aus dem Jahr 2014 und syrische Kurden
der Gruppe Ajanib betreffend – in welchen die Staatenlosigkeit anerkannt wurde 115. Es ist
deshalb wichtig, die Argumentation der Rechtsprechung zu diesen Punkten etwas genauer
zu analysieren.
3.3.2.2. Triftige Gründe
Als triftige Gründe gelten nur objektive Gründe, „eine rein subjektive Motivation, die
Schritte zum (Wieder-)Erwerb der Staatsangehörigkeit nicht unternehmen zu wollen, ist dagegen in der Regel als Ausdruck persönlicher Präferenzen anzusehen und kommt nicht als
triftiger Grund in Betracht“ 116. Als rein subjektiv wurden etwa die Gründe eines Gesuchstellers qualifiziert, der vorbrachte, es sei ihm wegen psychischer Probleme nicht zumutbar, in
111
Urteil des BVGer E-3562/2013 vom 17. Dezember 2014, E. 5.3.3.
Id.
113
BVGE 2014/5 E. 11.4.2 sowie Urteil des BVGer C-346/2010 vom 21. Dezember 2012, E. 5.
114
BVGE 2014/5 E. 11.4.2.
115
Id. sowie Urteil des BVGer E-3562/2013 vom 17. Dezember 2014; das Grundsatzurteil BVGE
2014/5 ist nicht nur deshalb von Bedeutung, weil es die Staatenlosigkeit in casu bejaht hat, sondern auch, weil es viele wichtige Fragen aufwirft und ausführlich behandelt.
116
BVGE 2014/5 E. 11.4 m.H.
112
20
die Türkei zurückzukehren und dort den Militärdienst zu leisten (dies war die Voraussetzung
für den Wiedererwerb der Staatsangehörigkeit) 117. Das Gericht erachtete es als zumutbar,
zumindest mit der türkischen Vertretung in der Schweiz Kontakt aufzunehmen und sich um
die Regelung der Angelegenheit betreffend des Militärdienstes zu kümmern 118.
In BVGE 2014/5 wurden hingegen triftige Gründe bejaht: Die Beschwerdeführerin, eine
Kurdin syrischer Herkunft, war in der Schweiz als Flüchtling vorläufig aufgenommen worden.
Für den Erwerb der syrischen Staatsangehörigkeit muss eine im Ausland lebende Person in
Syrien bei den Behörden persönlich vorsprechen. Da die Beschwerdeführerin aber in diesem
Fall die Flüchtlingseigenschaft verloren hätte (siehe Art. 1C FK), war die Weigerung, dies zu
tun „angesichts der Tragweite eines solchen Schrittes“ nachvollziehbar und „ohne Weiteres
als triftiger Grund im Sinne der dargelegten bundesgerichtlichen Praxis anzusehen“ 119. Nach
dieser Rechtsprechung sind demnach alle anerkannten Flüchtlinge, welche für den Erwerb
der Staatsangehörigkeit ins Heimatland zurückkehren müssen, als staatenlos anzuerkennen.
Dies gilt zurzeit vor allem für kurdische Flüchtlinge aus Syrien, es kann aber auch in anderen
Ländern und für anderen Gruppen zutreffen.
Das zweite Urteil, in welchem triftige Gründe bejaht wurden, betraf ebenfalls einen Kurden aus Syrien der Gruppe Ajanib 120. Er wurde allerdings nicht als Flüchtling anerkannt,
sondern nur wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig aufgenommen. Aufgrund des aktuellen Krieges in Syrien und seines Status als Ajanib war es ihm aber auch
nicht zuzumuten, sich für die Erlangung der Staatsbürgerschaft illegal nach Syrien zu begehen. Seine diesbezügliche Weigerung erachtete das Gericht im Gegensatz zur Vorinstanz
ohne weiteres als triftigen, objektiven Grund 121.
3.3.2.3. Zumutbare Bemühungen
Liegen keine triftigen Gründe für den Nicht-Erwerb der Staatsangehörigkeit vor, ist der
Erwerb aber grundsätzlich möglich, muss der Gesuchsteller sich um den Erwerb der Staatsbürgerschaft bemühen. Erst wenn der Erwerb trotz dieser Bemühungen aus unzureichenden
Gründen verweigert wird, wird die Unmöglichkeit bejaht und kann die Person als staatenlos
anerkannt werden. Von der Vornahme der notwendigen Schritte kann nur abgesehen werden, „wenn von vornherein offensichtlich keine Chance auf den Erwerb der Staatsangehörigkeit besteht“ 122, was bisher soweit ersichtlich von der Rechtsprechung noch nie angenommen wurde. Die betroffene Person ist „zunächst verpflichtet, alle Schritte zu unternehmen,
117
Urteil des BVGer C-5327/2007 vom 4. August 2009, E. 4.3.
Id., E. 4.5.
119
BVGE 2014/5 E. 11.6.
120
Urteil des BVGer E-3562/2013 vom 17. Dezember 2014.
121
Id., E. 5.3.4.
122
BVGE 2013/60 E. 7.2.1 m.H.
118
21
die nach der nationalen Rechtslage notwendig sind und als zumutbar angesehen werden
können, um die Staatsangehörigkeit des Heimatstaats zu erlangen“ 123.
Mehrere unbeantwortet gebliebene Schreiben an die heimatliche Vertretung und direkt
an die Behörden im Heimatland reichen als zumutbare Bemühungen für den Nachweis, dass
das Heimatland dem Gesuchsteller die (Wieder-)Einbürgerung verweigert, nicht aus 124. Es
wird verlangt, dass er weitere Bemühungen unternimmt und bei den Behörden nachhakt 125.
Auch allgemeine Hinweise auf nicht beantwortete schriftliche Eingaben oder Telefongespräche genügen nicht, es braucht konkret dokumentierte Bemühungen 126.
In BVGE 2013/60 wurde von den Beschwerdeführenden der Nachweis intensiver Bemühungen zur Erlangung der bosnisch-herzegowinischen Staatsangehörigkeit verlangt. Es
wurde erwartet, dass sie sich bei der Botschaft von Bosnien und Herzegowina meldeten oder
sich direkt an die Behörden im Heimatstaat wandten. Während in diesem Urteil eine vorläufige Aufnahme wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs „eine derartige Kontaktaufnahme mit den heimatlichen Behörden nicht unzumutbar“ 127 machte, gilt dies seit dem
soeben erwähnten Urteil des BVGer E-3562/2013 nicht mehr, wenn der Gesuchsteller dafür
ins Herkunftsland reisen muss. Eine Kontaktaufnahme mit dem Herkunftsland dürfte für wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig Aufgenommene demnach zwar
immer noch zumutbar sein, aber nur solange, wie für die Erlangung der Staatsbürgerschaft
keine Reise ins Herkunftsland erforderlich ist.
Eine Einbürgerung ist auch anzustreben, wenn diese an Voraussetzungen geknüpft ist.
Erst wenn eine definitive und vollstreckbare Abweisung der Einbürgerung vorliegt und alle
Rechtsmittel erfolglos erhoben wurden, ist eine Anerkennung als Staatenloser möglich. Dies
hat das BVGer erst kürzlich in einem Fall eines aus der Türkei stammenden Gesuchstellers
festgehalten:
„Compte tenu des exigences élevées […], A. ne pourrait prétendre à l'octroi du statut
d'apatride, qu'après avoir déposé une requête formelle de réintégration au sens de
l'art. 43 de la loi du 29 mai 2009 et s'être vu notifier une décision définitive et
exécutoire de refus de réintégration dans la nationalité turque, après avoir fait usage
de toutes les voies de droit mises à sa disposition par la législation turque“ 128.
123
Id.; siehe auch Urteil des BVGer C-346/2010 vom 21. Dezember 2012, E. 5.
Urteil des BVGer C-346/2010 vom 21. Dezember 2012, E. 5.2.
125
Id.
126
Urteil des BGer 2C_763/2008 vom 26. März 2009, E. 3.4.
127
BVGE 2013/60 E. 7.3; siehe auch Urteil des BVGer C-346/2010 vom 21. Dezember 2012, E. 5.2,
mit Hinweis auf Art. 10 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 RDV (Schriftenlosigkeit).
128
Urteil des BVGer C-2139/2013 vom 30. September 2014, E. 4.3; bestätigt in Urteil des BVGer D6818/2013 vom 5. Januar 2015, E. 4.5.
124
22
Bei der Beantwortung der Frage, welche zumutbaren Bemühungen verlangt werden dürfen, dürfte auch die Rechtsprechung zur Schriftenlosigkeit in Art. 10 RDV zu beachten sein,
da es um eine ähnliche Situation geht und ebenfalls die Zumutbarkeit im Zentrum steht 129.
Nach dieser Bestimmung gilt eine Person als schriftenlos, wenn sie keine gültigen Reisedokumente besitzt und von der entweder nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (lit. a) oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist (lit. b), wobei Abs. 2 ausdrücklich festhält, dass die Kontaktaufnahme
bei schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen nicht verlangt werden kann. Nach der
Rechtsprechung zu Art. 10 RDV kann die Kontaktaufnahme in der Regel auch für Personen,
welche infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig aufgenommen wurden,
nicht verlangt werden 130. Dies muss auch für Staatenlose gelten.
3.4.
Ausschluss der kumulativen Anerkennung der Staatenlosigkeit
Die Frage, ob Staatenlose kumulativ in mehreren Staaten als staatenlos anerkannt werden können, wird vom StÜ nicht geregelt, wurde von der Schweizer Rechtsprechung aber
verneint: „Ein Anspruch auf kumulative Anerkennung der Staatenlosigkeit durch einen anderen Staat besteht nach dem zuvor Erwogenen, aus dem zum einen die rein de jure Anknüpfung an den Staatenlosenbegriff und zum andern der bloss subsidiäre Charakter der Staatenlosenanerkennung deutlich hervortreten, offensichtlich nicht“ 131. Unerheblich ist dabei, ob
es sich beim die Staatenlosigkeit anerkennenden Staat um denselben handelt, dessen
Staatsbürger die Person einmal gewesen ist 132. Nach Ansicht des BFM und des Gerichts
besteht mit der Anerkennung eine Ersatzbeziehung zu einem anderen Staat, womit keine
Notwendigkeit für eine weitere Anerkennung mehr besteht und auch vom StÜ nicht vorgesehen ist 133. Diese Auslegung ist m.E. zwar nicht zwingend, aber auch nicht völkerrechtswidrig.
3.5.
Auslegung des Begriffs Gesetzgebung
Ein weiterer zu diskutierender Punkt betrifft die Frage, wie die Praxis den Begriff Gesetzgebung auslegt. Wie gesehen fordert das UNHCR eine Gesamtwürdigung im Einzelfall, es
darf nicht nur auf das Gesetz, sondern es muss auch auf dessen konkrete Anwendung ge-
129
So ansatzweise auch Urteil des BVGer C-346/2010 vom 21. Dezember 2012, E. 5.2.
Urteil des BVGer C-5874/2013 vom 27. November 2014, E. 4.2 m.H.
131
Urteil des BVGer C-370/2010 vom 5. September 2013, E. 5.2.2; siehe auch Urteil des BGer
2C_412/2011 vom 22. September 2011. E. 1.1, wo die Vorinstanz das Begehren um unentgeltliche
Rechtspflege und Verbeiständung mit der Begründung verweigert hatte, die Begehren des Beschwerdeführers „seien aussichtslos, weil er bereits als Staatenloser in Deutschland anerkannt sei
und nicht nochmals in der Schweiz ein entsprechendes Gesuch stellen könne“.
132
Urteil des BVGer C-370/2010 vom 5. September 2013, E. 5.2.2.
133
Id., E. 4.1 und E. 5.2.2.
130
23
schaut werden. Auch für die deutsche Rechtsprechung ist die tatsächliche Anwendung der
relevanten Vorschriften durch die Behörden und Gerichte des jeweiligen Staates entscheidend 134. Die schweizerische Praxis scheint zu unterscheiden: Wo eine Person zwar nach
den Bürgerrechtsgesetzen Anspruch auf die Staatsangehörigkeit hat, diese aber erst noch
durch einen behördlichen Beschluss erwerben muss, gilt das Gesetz solange als massgebend, wie die Behörden vom Gesetz abweichen und ihr die Einbürgerung nicht aus unzureichenden Gründen verwehren 135. In diesem Fall gilt die Person trotz des gesetzlichen Anspruches als staatenlos. Es wird also nicht nur auf die bloss theoretische Möglichkeit des
Erwerbs der Staatsangehörigkeit geschaut, sondern auch auf das Verhalten der Behörden
im Einzelfall.
Anders verhält es sich hingegen nach der Rechtsprechung, wo bereits von Gesetzes
wegen eine Staatsangehörigkeit bestehen sollte, etwa durch Geburt. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu festgehalten: „Ausschlaggebend sind deshalb [aufgrund von
Art. 1 Abs. 1 StÜ] allein die gesetzlichen Bestimmungen des jeweiligen Staates, welche festlegen, unter welchen Voraussetzungen jemand Staatsangehöriger dieses Staates ist“ 136.
Geschaut wird also einzig auf die allgemein geltenden Staatsangehörigkeitsbestimmungen,
ohne genauer auf die tatsächlichen Umstände zu achten, auch wenn sich ein Nachweis der
Staatsangehörigkeit im Einzelfall in der Praxis als unmöglich herausstellen sollte: „Das Erbringen dieses Nachweises [der Staatsangehörigkeit] steht jedoch dem Umstand, dass die
Beschwerdeführerin kraft Gesetzes durch Abstammung über die eritreische Staatsangehörigkeit verfügt, nicht entgegen. Es muss somit unterschieden werden zwischen dem Besitz
der eritreischen Staatsangehörigkeit und dessen Nachweises“ 137.
Dieser Schlussfolgerung kann m.E. nicht absolut gefolgt werden, und eine Differenzierung scheint sich auch in BVGE 2013/60 anzudeuten: In diesem Fall war unklar, ob die
Staatsangehörigkeit bereits von Gesetzes wegen bestand oder erst noch erworben werden
musste. Das Bundesverwaltungsgericht erklärte für den ersten Fall, dass bis zum Nachweis
intensiver Bemühungen davon ausgegangen werden müsse, „dass der bosnischherzegowinische Staat bereit wäre, seinen Gesetzen nachzukommen und die Staatsangehörigkeit der Beschwerdeführenden festzustellen“ 138. Hier wird angedeutet, dass eine Staatenlosigkeit auch möglich ist, falls der Staat die Feststellung der Staatsangehörigkeit verweigern
sollte. Es kann also auch in diesen Fällen nicht nur auf die Gesetzeslage abgestellt werden,
134
OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 1997, 25 A 564/96, Rn. 41 f. m.w.H.; vgl. dazu HAILBRONNER, Grundlagen, Rn. 2.
135
BVGE 2013/60 E. 7.2.1; siehe auch Urteil des BVGer C-346/2010 vom 21. Dezember 2012, E. 5.2.
136
Urteil des BVGer C-7140/2010 vom 17. Juni 2011, E. 4.2 (Anmerkung durch Verfasser); siehe auch
Urteil des BVGer C-1048/2006 vom 21. Juli 2010, E. 6.1.
137
Urteil des BVGer C-7140/2010 vom 17. Juni 2011, E. 4.2 (Anmerkung durch Verfasser).
138
BVGE 2013/60 E. 7.3 (Hervorhebung durch Verfasser).
24
sondern es muss unter Umständen auch auf das Verhalten der Behörden (Weigerung einer
Feststellung) geachtet werden. Wenn nach den gesetzlichen Bestimmungen die Staatsbürgerschaft aufgrund Abstammung verliehen wird und demnach eine Person gemäss Gesetz
von Geburt an ebenfalls als Staatsangehörige gilt, so kann dies m.E. nur solange gelten, wie
dieser Staat ihr auch den Nachweis dieser Staatsangehörigkeit ermöglicht. Verweigert er ihre
Feststellung trotz aller zumutbaren Bemühungen, so muss davon ausgegangen werden,
dass der Staat sie nicht bzw. nicht mehr als seine Staatsangehörige betrachtet, also eine
de jure-Staatenlosigkeit vorliegt (und nicht bloss eine faktische) 139. Es braucht m.E. also immer eine Gesamtbetrachtung der individuellen Situation. Der jüngste Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts geht denn erfreulicherweise auch in diese Richtung: Zwar ging es darin
nicht um den Nachweis der Staatsangehörigkeit durch die Beschwerdeführerin, sondern um
die Auslegung einzelner kamerunischer Bürgerrechtsbestimmungen durch das Gericht, das
BVGer nahm aber erfreulicherweise nicht einfach den Wortlaut als geltendes Recht an, sondern versuchte herauszufinden, wie die Bestimmungen in der Praxis von den Behörden tatsächlich angewendet wurden 140.
3.6.
Verhältnis zur Flüchtlingskonvention
In BVGE 2014/5 stellte sich auch die Frage, in welchem Verhältnis das StÜ zur Flüchtlingskonvention steht. Die Vorinstanz war gestützt auf die Präambel des StÜ der Ansicht,
dass die Anwendbarkeit der FK diejenige des StÜ ausschliesse, da der Sinn und Zweck des
StÜ die Gleichbehandlung von Staatenlosen mit den Flüchtlingen sei. Werde jemand als
Flüchtling anerkannt, habe er damit ausreichenden Schutz gefunden und bedürfe des Schutzes durch das StÜ nicht mehr 141. Das Bundesverwaltungsgericht war anderer Ansicht: Es
kam nach Auslegung der Präambel zum Schluss, dass das StÜ Flüchtlinge nicht vom Anwendungsbereich des StÜ ausschliessen will 142. Da die FK aber die vorteilhafteren Bestimmungen enthält, ist bei einer Person, welche die Anforderungen beider Übereinkommen erfüllt, vorrangig die FK anwendbar 143. Betrachtet man nur die Ebene der zwei Übereinkommen, so gewährt die FK mehr Schutz als das StÜ. Wenn hingegen das nationale Recht wei-
139
So in der Argumentation ähnlich VAN W AAS, 25 ff.
Urteil des BVGer D-6818/2013 vom 5. Januar 2015, E. 4.2: „Il s'avère très difficile d'obtenir des
informations fiables quant à la manière avec laquelle les autorités camerounaises appliquent ces
dispositions dans des cas concrets. Néanmoins, il ressort de certaines sources non officielles qu'en
pratique, l'art. 32 susmentionné ne serait pas ou peu appliqué [...]“.
141
BVGE 2014/5 E. 7.1; so auch noch explizit UNHCR/IPU Handbuch Parlamentarier 2007, 22; das
neue, überarbeitete Handbuch spricht nur noch davon, dass die grosszügigere FK anzuwenden ist,
wenn die Voraussetzungen beider Konventionen erfüllt sind, siehe UNHCR/IPU Handbook Parliamentarians 2014, 11.
142
BVGE 2014/5 E. 7.3.2.
143
Id., E. 7.3.4; so auch ROBINSON, 5 ff.
140
25
tergehende Rechte an Staatenlose gewährt, bleibt das StÜ gleichzeitig anwendbar 144. Dies
war in casu der Fall, da die als Flüchtling anerkannte Person nur vorläufig aufgenommen
worden war und damit keinen Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung hatte, während sie
als Staatenlose gestützt auf Art. 31 AuG einen solchen Anspruch besass.
3.7.
Ausschlussgründe von Art. 1 Abs. 2 StÜ
Die schweizerische Praxis hatte sich auch schon mit den Ausschlussgründen gemäss
Art. 1 Abs. 2 StÜ auseinanderzusetzen. In BVGE 2014/5 war die Anwendung von Art. 1
Abs. 2 Bst. ii StÜ fraglich. Nach dieser Bestimmung ist das StÜ nicht anwendbar auf „Personen, welche nach Auffassung der zuständigen Behörden des Aufenthaltslandes im Besitze
der Rechte und Pflichten der Staatsangehörigen des Landes stehen“. Nach einer differenzierten Auslegung, bei welcher auch auf die Literatur zum analogen Art. 1E FK Bezug genommen wurde, kam das Gericht zum Schluss, dass der Aufenthaltsstaat für die Anwendung
der Ausschlussklauseln zuständig ist, weil er auch für die Feststellung der Staatenlosigkeit
zuständig ist 145. Weiter führte es aus, dass aufgrund des Wortlauts und der Entstehungsgeschichte des StÜ auf die Rechtsstellung im aktuellen Aufenthaltsstaat abzustellen ist, wobei
unter Aufenthalt eine Anwesenheit von einer gewissen Dauer zu verstehen ist, es sich somit
nicht um einen blossen Besuchsaufenthalt handeln darf 146. Bei den „Rechten und Pflichten
der Staatsangehörigen des Landes“ sind nicht die politischen Wahlen gemeint, sondern es
genügt eine Gleichstellung in Bezug auf die sozialen und wirtschaftlichen Rechte 147. In casu
war der Aufenthaltsstaat die Schweiz, da aufgrund des Flüchtlingsstatus der Person die Beziehungen zum Verfolgerstaat abgebrochen worden waren und auch sonst keine Beziehung
zu einem Drittstaat ersichtlich war. Da eine Gleichstellung einer vorläufig aufgenommenen
Person mit einem Schweizer Bürger „nicht ernsthaft behauptet werden“ kann, fiel der Ausschlussgrund dahin 148.
Im Urteil des BVGer C-6841/2008 vom 7. Juli 2011 ging es um zwei palästinensische,
zuletzt im Libanon wohnhafte Gesuchsteller und um die Frage, ob aufgrund des Schutzes
der UNRWA die Ausschlussklausel von Art. 1 Abs. 2 Bst. i StÜ zur Anwendung gelangt.
Nach einer ausführlichen Analyse des Grundsatzurteils BVGE 2008/34 zum ähnlichen Art.
1D FK, welches zum Ergebnis kam, dass die UNRWA keinen Schutz vor Verfolgung gewährt, hielt das Gericht fest, dass sich diese Auslegung nur teilweise auf das StÜ übertragen
144
BVGE 2014/5 E. 7.3.4 ff.
Id., E. 10.2.2.
146
Id.; bestätigt im Urteil des BVGer E-3562/2013 vom 17. Dezember 2014, E. 5.2.
147
BVGE 2014/5 E. 10.2.2.
148
Id., E. 10.3.
145
26
lässt, weil das StÜ einen anderen Zweck verfolgt als die FK 149. Nach Ansicht des Gerichts ist
der durch die UNRWA hergestellte Schutz in jedem Einzelfall zu prüfen. In casu kam das
Gericht zum Schluss, dass Personen, die im Tätigkeitsgebiet der UNRWA registriert sind,
sich dort aufhalten und Hilfsleistungen beanspruchen können, unter die Ausschlussklausel
des Staatenlosen-Übereinkommens fallen 150. Dies gilt auch dann, wenn sich die Personen
nicht mehr im Tätigkeitsgebiet der UNRWA aufhalten, der Schutz der UNRWA aber prinzipiell weiterhin aufrechterhalten bleibt – was für die Beschwerdeführenden bejaht wurde, weil
sie aufgrund der UNRWA-Registrierung bei der libanesischen Vertretung Reisedokumente
beschaffen konnten 151.
3.8.
Zwischenfazit
Zur Veranschaulichung und als Zusammenfassung der soeben dargestellten schweizerischen Praxis zur Definition der Staatenlosigkeit soll nachfolgendes Prüfschema dienen:
Prüfschema:
1. Besitzt der Gesuchsteller zurzeit eine Staatsangehörigkeit? Entweder aufgrund
von Gesetzes wegen oder durch behördlichen Beschluss (Einbürgerung) -> Falls
ja -> nicht staatenlos
2. Falls nicht:
a. Hat er die Staatsangehörigkeit freiwillig abgegeben? Falls ja, Ausschluss
des StÜ -> keine Anerkennung der Staatenlosigkeit (meine Ansicht: trotzdem weiterprüfen)
b. Hat er die Möglichkeit (wieder) eine Staatsbürgerschaft zu erwerben?
3. Falls 2b. bejaht wird:
a. Hat der Gesuchsteller triftige Gründe, weshalb er den Erwerb der Staatsbürgerschaft ablehnt? Falls ja -> staatenlos, sofern nicht bereits anderswo
als staatenlos anerkannt
b. Falls nein: Hat der Gesuchsteller alle zumutbaren Bemühungen unternommen, um die Staatsangehörigkeit zu erwerben? Falls ja und der Erwerb trotzdem verweigert wird -> staatenlos, sofern nicht bereits anderswo
als staatenlos anerkannt; ein allfälliger Flüchtlingsstatus schliesst die Anerkennung der Staatenlosigkeit nicht aus.
149
Urteil des BVGer C-6841/2008 vom 7. Juli 2011, E. 5 f.
Id., E. 7.1.
151
Id., E. 7 bis E. 9.
150
27
V. Das Anerkennungsverfahren
1. Allgemeines
Im Verfahren zur Anerkennung der Staatenlosigkeit wird vom jeweiligen Staat geprüft, ob
die betreffende Person die formellen und materiellen Voraussetzungen der Staatenlosigkeit
erfüllt (Identifikation) und er als Staatenloser anerkannt wird.
Der Entscheid über die Anerkennung ist ein rein deklaratorischer Akt 152. Auch das Bundesgericht hat dies schon festgehalten:
„Der Status als rechtlich Staatenloser ist in dem Moment gegeben, da die hiezu notwendigen Voraussetzungen erfüllt sind. Die nachträgliche Anerkennung als Staatenloser hat daher rein feststellenden Charakter. Wem die Staatsangehörigkeit abgesprochen wird und kein Staat Schutz gewährt, wird nicht Staatenloser, weil er als solcher anerkannt wird, sondern seine Anerkennung erfolgt, weil er Staatenloser ist“ 153.
Doch auch wenn die Staatenlosigkeit bereits bei Vorliegen aller Voraussetzungen besteht, ist der Schutz der Staatenlosen faktisch erst gewährleistet, wenn ein Staat ihn als solcher anerkennt. Denn erst durch die formelle Anerkennung wird „die Grundlage für die Anwendbarkeit der speziell für Staatenlose bestehenden Vorschriften geschaffen“ 154. Die Anerkennung erfolgt in einem staatlichen Verfahren. Wo ein solches nicht existiert, bleibt die
Staatenlosigkeit ein unsichtbares Problem, das nicht richtig angegangen werden kann 155. Die
offizielle Anerkennung ist daher der erste Schritt und von zentraler Bedeutung für den Schutz
der Staatenlosen. Trotzdem wurde dieses Thema von den Staaten (und auch von der Wissenschaft) lange Zeit vernachlässigt. So haben bisher nur wenige Staaten ein gesetzlich geregeltes Verfahren zur Anerkennung der Staatenlosigkeit (statelessness determination procedure) 156.
2. Internationale Vorgaben an die Anerkennung?
Bevor das schweizerische Verfahren untersucht werden kann, stellt sich die Frage, ob es
auf völkerrechtlicher Ebene überhaupt eine Pflicht gibt, ein Anerkennungsverfahren zu haben
und ob ein internationaler Minimalstandard in Bezug auf Staatenlosenverfahren existiert. Die
beiden UN-Staatenlosen-Übereinkommen schweigen dazu, weder im StÜ von 1954 noch im
152
BGE 115 V 4 E. 2.
154
Id.
155
SWIDER 2014b, 4.
156
Vgl. die Übersicht aller Staaten mit bestehendem Anerkennungsverfahren in ENS Guide, 4 ff.; die
Schweiz wird darin nicht genannt, obwohl sie ein solches Verfahren besitzt; siehe für eine Analyse
der Anerkennungsverfahren auch GYULAI 2014, 116 ff.
153
28
VstÜ von 1961 finden sich explizite Vorgaben an die Anerkennung. Dennoch geht das UNHCR davon aus, dass das StÜ implizit die Verpflichtung enthält, Staatenlose zu identifizieren, da ohne Identifikation kein Schutz der Staatenlosen möglich ist und damit die Bestimmungen der Konventionen nicht eingehalten werden können 157. Zudem wird eine Parallele
zur Flüchtlingskonvention gezogen, welche ebenfalls keine Bestimmungen zum Flüchtlingsverfahren beinhaltet, wo aber eine entsprechende implizite Verpflichtung allgemein anerkannt ist 158.
Das UNHCR hat versucht, einen internationalen Minimalstandard in Bezug auf das Anerkennungsverfahren festzulegen, indem es Leitlinien und Empfehlungen aufgestellt hat, wie
ein solches Verfahren auszugestalten ist 159. So wird vor allem ein einfaches, faires, effizientes und gesetzlich geregeltes Verfahren gefordert, bei dem Behörden und Gesuchsteller miteinander kooperieren, während dem die Inhaftierung oder Ausschaffung möglichst vermieden werden soll, und wo im Allgemeinen, aber insbesondere im Bereich der Beweisfragen,
die gleichen Standards wie bei den Flüchtlingen angewendet werden sollen 160. Dieses Dokument ist rechtlich aber nicht bindend. Die Menschenrechtsverträge enthalten keine spezifischen Verfahrensrechte für Staatenlose. Die allgemeinen Verfahrensgarantien gelten aber
auch für diese Personen, mit Ausnahme von Art. 6 EMRK, welche gemäss herrschender
Ansicht im Bereich Migration nicht anwendbar ist 161.
Somit lässt sich festhalten, dass die Vertragsstaaten des StÜ zwar aufgrund der impliziten Verpflichtung aus dem StÜ ein Staatenlosen-Verfahren einrichten müssen, bei der Ausgestaltung jedoch weitgehend frei sind 162.
3. Das Verfahren in der Schweiz
3.1.
Aktuelle Zahlen zum Verfahren
Obwohl bereits in Kapitel I kurz auf die Gesuchszahlen eingegangen wurde, rechtfertigt
sich hier eine genauere Analyse der Verfahrensstatistik. In den letzten knapp zehn Jahren,
zwischen 2005 und 2014 (Stichtag 12.11.2014), wurden gemäss dem Zentralen Migrationsinformationssystem (ZEMIS) insgesamt 589 Gesuche auf Anerkennung der Staatenlosigkeit behandelt (siehe Abb. 1 und Tab. 1) 163. Davon wurden 281 Gesuche (also 47,7%) abge157
UNHCR Geneva Conclusions, 2; UNHCR Handbook, Rn. 8.
UNHCR Handbook, Fn. 5; SWIDER 2014b, 7 m.w.H.
159
Siehe UNHCR Handbook.
160
Id., Rn. 62 ff.
161
CoE/ECHR Guide, 11; ENS Strategic Litigation, Fn. 16; für die Frage, inwiefern die EMRK die
Staaten zu einem Anerkennungsverfahren verpflichten kann, siehe den ganzen Artikel.
162
Auch das UNHCR Handbook, Rn. 62, hält fest: „States have a broad discretion in the design and
operation of statelessness determination procedures as the 1954 is silent on such matters.“
163
BFM Statistik.
158
29
lehnt und 294 Personen (49,9%) als staatenlos anerkannt (die restlichen 2% entfallen auf
Abschreibungen und Gesuchsrückzüge). Die Gesuchszahlen sowie die Anerkennungsquoten schwanken durch die Jahre beträchtlich (siehe Abb. 1 und Tab. 1). Während sich in den
Jahren 2005-2009 die Zahlen zwischen 18 und 25 bewegten (siehe Abb. 1), nahmen sie insbesondere in den letzten Jahren stark zu (2013: 129 Gesuche, 2014 bis 12. November: 189
Gesuche). Da es sich nur um die erledigten Fälle handelt, dürfte die Anzahl der eingereichten und noch nicht entschiedenen Gesuche im Jahr 2014 noch höher liegen. Die Zunahme
hat gemäss Auskunft des BFM vor allem zwei Gründe: Einerseits das Inkrafttreten des AuG
im Jahr 2008, welches erstmals den Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung für Staatenlose
(Art. 31 AuG) garantiert, andererseits die aktuelle Situation in Syrien, insbesondere für die
Kurden der Gruppe Ajanib und Maktumin und das damit zusammenhängende Urteil BVGE
2014/5 vom Mai 2014, welches eine starke Signalwirkung hatte 164. Die Anerkennungsquote
schwankte zwischen 8% (2006) und 71% (2014). Der diesjährige Anstieg bei der Anerkennungsquote hat sicherlich wieder mit der Situation der Kurden in Syrien und dem Urteil zu
tun. Weshalb die Anerkennungsquote auch im Jahr 2010 so hoch lag (69%) und in den Jahren 2011-2013 wieder markant fiel, ist nicht bekannt.
Anzahl erledigte Gesuche
Erledigte Gesuche pro Jahr
200
189
150
129
100
50
0
21
25
32
2005
2006
2007
18
25
2008
2009
62
52
2010
2011
36
2012
2013
2014
Abb. 1: Anzahl erledigter Staatenlosigkeits-Gesuche 1.1.2005-12.11.2014 (Quelle: BFM Statistik)
2005
Ablehnungen
Anerkennungen
Rückzüge/
Abschreibungen
Total Gesuche
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2005
-2014
18
22
18
13
13
19
36
26
69
47
268
3
2
13
4
11
43
15
10
58
135
294
0
1
1
1
1
0
1
0
2
7
14
21
25
32
18
25
62
52
36
129
189
589
Tab. 1: Anzahl Erledigungen Staatenlosigkeit 1.1.2005-12.11.2014 (Quelle: BFM Statistik)
164
30
3.2.
Rechtsgrundlagen
Das Anerkennungsverfahren in der Schweiz ist, im Gegensatz zum Asylverfahren und zu
anderen Staaten 165, nicht speziell gesetzlich geregelt 166. Einzig die Zuständigkeit des Staatssekretariats für Migration (SEM) für die Anerkennung von Staatenlosen wird durch
Art. 14 Abs. 3 OV-EJPD festgelegt. Art. 31 AuG nennt nur die Rechtsfolgen der Anerkennung, sagt aber nichts darüber aus, wie die Anerkennung in verfahrensrechtlicher Hinsicht zu
erfolgen hat. Es gelten daher grundsätzlich die allgemeinen völker-, verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Verfahrensregeln, also insbesondere das VwVG, aber auch Art. 5, 7 und
13 EMRK, Art. 29-31 BV, das VGG und das BGG. Die aktuelle Behördenpraxis hat sich
weitgehend aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungs- und Bundesgerichts zum
Staatenlosenübereinkommen entwickelt 167. Da das VwVG für einige Verfahrensfragen keine
geeignete Antwort enthält oder es für diese Situation nicht passt – etwa beim Beweismass –,
orientiert sich das SEM auch am Asylverfahren 168.
Die fehlende spezialgesetzliche Grundlage hinsichtlich des Verfahrens ist nicht unproblematisch, sollte das Verfahren doch gemäss UNHCR so transparent und voraussehbar wie
möglich ausgestaltet sein 169. Hinsichtlich des Legalitätsprinzips (Art. 5 BV) dürfte das VwVG
hingegen ausreichend sein. Angesichts der bis vor kurzem sehr geringen Zahlen ist es wenig
erstaunlich, dass das Staatenlosenverfahren nicht speziell geregelt ist. Sollten aber die Zahlen und damit die Relevanz in Zukunft weiter steigen, so wäre m.E. eine eigene gesetzliche
Grundlage wünschenswert. Diese könnte sich an der bisherigen Rechtsprechung sowie am
Asylverfahren anlehnen. Eventuell würde es auch ausreichen, in Art. 31 AuG einen Verweis
auf das Asylverfahren nach AsylG zu erlassen (analoge Anwendung des Asylverfahrens).
3.3.
Zuständige Behörde
Die für das Anerkennungsverfahren zuständige Behörde ist gemäss Art. 14 Abs. 3 OVEJPD das Staatssekretariat für Migration (SEM). Innerhalb des SEM ist die Behörde frei, die
interne Zuständigkeit festzulegen 170. Während vor der Reorganisation im September 2013
165
Beispielsweise hat Spanien seit dem 20. Juli 2001 ein gesetzlich geregeltes Anerkennungsverfahren, siehe Real Decreto Nr. 865/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de
Reconocimiento del Estatuto de Apátrida, abrufbar unter: http://www.refworld.org/docid/
3dbe5c730.html (zuletzt besucht am 10.02.2015); für einen Überblick über die bestehenden Verfahren in anderen Ländern siehe ENS Guide, 7.
166
BVGE 2014/5 E.8; BFM Handbuch Asyl, 7.
167
BFM Handbuch Asyl, 7.
168
169
170
Urteil des BVGer C-1044/2006 vom 30. Mai 2008, E. 3.1: „Non vi è pertanto alcuna norma che
indichi all'autorità competente in che modo essa debba organizzarsi quo alla ripartizione delle differenti problematiche rilevanti dal suo campo di attività, di modo che l'UFM è libero di determinarsi in
questo ámbito.“
31
noch der Direktionsbereich Asyl und Rückkehr zuständig war, sind es heute die Sektionen
Aufenhalt I und II der Abteilungen Asyl I und II innerhalb des Direktionsbereichs Asyl 171. Die
Schweiz hat sich damit entschieden, die Behandlung der Staatenlosen der zentralen Migrationsbehörde zu übertragen, im Gegensatz zu anderen Staaten, welche dafür die (oft) dezentralen Einbürgerungs- oder Zivilstandsbehörden oder -gerichte vorsehen 172. Angesichts der
Regelung der Staatenlosen im AuG und der grundsätzlichen Zuständigkeit der Kantone bei
der Erteilung der Aufenthaltsbewilligung (Art. 40 Abs. 1 AuG), wäre es auch denkbar gewesen, die Kantone mit der Anerkennung der Staatenlosigkeit zu betrauen. Die Kompetenz des
SEM erscheint jedoch sachgerecht, handelt es sich bei den Staatenlosen in der Schweiz
doch überwiegend um Migranten, welche in der Schweiz um Asyl ersuchen und nicht um
sog. in situ-Staatenlose, also Staatenlose, welche bereits hier geboren wurden. Aufgrund
dieser Gemeinsamkeiten von Flüchtlingen und Staatenlosen ist das SEM die kompetente
Behörde, kann sie doch das Fachwissen sowie die in einem allfälligen Asylverfahren erhobenen Informationen auch für das Verfahren auf Anerkennung der Staatenlosigkeit nutzen.
Ausserdem wird so eine einheitliche Praxis gewährleistet.
3.4.
Beginn des Verfahrens: Zugang, Form und Frist
Das Gesuch um Anerkennung der Staatenlosigkeit muss schriftlich direkt beim SEM eingereicht werden 173. Es muss immer durch den Gesuchsteller eingeleitet werden, ein Verfahren von Amtes wegen findet nicht statt 174. Es gilt insofern die Dispositionsmaxime und nicht
die Offizialmaxime 175. Das Verfahren verläuft, im Gegensatz zum Asylverfahren, rein schriftlich, eine mündliche Anhörung findet grundsätzlich nicht statt 176. Das Verfahren ist wie das
Asylverfahren kostenlos 177. Nach Eingang des Gesuchs erfolgt ein Instruktionsverfahren, in
welchem die Abklärungen des SEM stattfinden, Dokumente und Stellungnahmen des Gesuchstellers eingefordert werden und dem Gesuchsteller das rechtliche Gehör gemäss
Art. 29 VwVG gewährt wird 178.
Ob ein Gesuch auf Anerkennung der Staatenlosigkeit auch aus dem Ausland gestellt
werden kann, ist unklar. Gemäss Aussage des BFM ist das theoretisch möglich und bereits
einmal in einem (nicht publizierten) Fall aus dem Jahr 2009 geschehen, ohne dass damals
171
Interview Aebli vom 14. November 2014; das BFM Handbuch Bürgerrecht, Kap. 5, 6, nennt überholt noch den vor der Reorganisation im September 2013 zuständigen Direktionsbereich Asyl und
Rückkehr.
172
ENS Guide, 9 f.; siehe für die Niederlande SWIDER 2014b, 10 ff.; für Ungarn siehe GYULAI 2010, 15.
173
Interview Aebli vom 14. November 2014; anders beim Asylgesuch, siehe Art. 18 AsylG.
174
Id.
175
Vgl. zu diesen Begriffen RHINOW ET AL., Rn. 1171 ff.
176
177
178
32
aber diese Frage speziell thematisiert worden wäre 179. Allerdings müssen auch hier die allgemeinen Voraussetzungen erfüllt sein, insbesondere muss ein aktuelles Rechtsschutzinteresse vorhanden sein – was in jenem Fall aus anderen Gründen verneint worden war.
Eine Frist für die Einreichung des Gesuchs besteht nicht, es kann jederzeit eingereicht
werden 180.
3.5.
Eintretensvoraussetzung: Rechtsschutzinteresse
Da die Staatenlosigkeit beginnt, sobald die Voraussetzungen gemäss Art. 1 StÜ erfüllt
sind, ist der Entscheid über die Anerkennung nicht konstitutiv, sondern rein deklaratorischer
Natur 181. Es handelt sich dabei um eine Feststellungsverfügung im Sinne von Art. 25 VwVG.
Ein Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung besteht nur, wenn der Gesuchsteller
glaubhaft ein rechtliches oder tatsächliches und aktuelles Interesse an der sofortigen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses geltend machen
kann 182. Ein solches ist zu bejahen, „wenn damit eine vorteilhaftere Rechtsposition erreicht
werden kann“ 183 bzw. wenn l’utilité pratique 184 vorhanden ist. Fehlt es an einem Rechtsschutzinteresse, tritt das SEM nicht auf das Gesuch ein (Nichteintretensverfügung) 185. Wird
es bejaht, befasst sich das SEM materiell mit dem Gesuch und fällt einen Entscheid mittels
einer Feststellungsverfügung 186.
In welchen Konstellationen ein solches Rechtsschutzinteresse besteht, war immer wieder ein Streitpunkt in der Praxis, insbesondere wenn es um das Verhältnis von Flüchtlingsund Staatenlosenstatus ging. Bei vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen verneinte das BFM
lange Zeit das schutzwürdige Interesse an der Anerkennung der Staatenlosigkeit mit der
Begründung, sie seien bereits als Flüchtlinge anerkannt und hätten demnach bereits ausreichend Schutz erhalten 187. Das Bundesverwaltungsgericht hob diese Nichteintretensentscheide auf und bejahte ein schutzwürdiges Interesse, da die Rechtsstellung von anerkannten Staatenlosen besser als von vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen ist 188. Auch dass der
Gesuchsteller im Urteil des BVGer C-3124/2011 vom 23. Juli 2012 inzwischen eine auslän179
Interviews Aebli vom 14. und 27. November 2014.
Interview Aebli vom 14. November 2014; siehe aber für das Verhältnis von Asyl- und Staatenlosenverfahren unten IV.3.6.
181
Siehe dazu oben die Einleitung dieses Kapitels.
182
Urteile des BVGer C-370/2010 vom 5. September 2013, E. 5.1 sowie C-1873/2013 vom 9. Mai
2014, E. 8; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Rn. 895.
183
Urteil des BVGer C-1873/2013 vom 9. Mai 2014, E. 8.
184
Urteil des BVGer C-3124/2011 vom 23. Juli 2012, m.H.
185
RHINOW ET AL., Rn. 1174.
186
Id.
187
Siehe den Sachverhalt in den Urteilen des BVGer C-3124/2011 vom 23. Juli 2012 sowie C5461/2008 vom 18. März 2009.
188
Id.
180
33
derrechtliche Aufenthaltsbewilligung erhalten hatte, führte nicht zur Verneinung des Rechtschutzinteresses, da er im Gegensatz zu einem anerkannten Staatenlosen keinen Anspruch
auf Erteilung einer Niederlassungsbewilligung hatte und eine solche auch erst nach zehn
Jahren beantragen konnte (vgl. Art. 34 Abs. 2 lit. a AuG) 189. Das BFM trug dieser Rechtsprechung insofern Rechnung, als es nun zwar auf die Gesuche eintrat, bei der materiellen Prüfung dann jedoch das Schutzbedürfnis und damit sinngemäss das schutzwürdige Interesse
wieder verneinte 190. In BVGE 2014/5 hat das Bundesverwaltungsgericht nun klargestellt,
dass vorläufig aufgenommene Flüchtlinge grundsätzlich ein schützenswertes Interesse an
der Prüfung ihres Gesuches um Anerkennung der Staatenlosigkeit haben 191.
Nach dieser Rechtsprechung muss daher auch bei vorläufig aufgenommenen Ausländern (ohne Flüchtlingsstatus) das schutzwürdige Interesse bejaht werden, da ihre Rechtsstellung als Staatenlose aufgrund des Anspruchs auf Aufenthaltsbewilligung (Art. 31 Abs. 1
AuG) bzw. auf Niederlassungsbewilligung nach fünf Jahren (Art. 31 Abs. 3 AuG) besser ist.
Gleiches muss seit dem 1. Februar 2014 und der neuesten Asylgesetzrevision auch für
Flüchtlinge mit Asyl (und entsprechender Aufenthaltsbewilligung) gelten, da anerkannte
Flüchtlinge neu keinen Anspruch mehr auf Niederlassungsbewilligung haben (Art. 60 Abs. 2
AsylG i.V.m. Art. 34 AuG), Staatenlose hingegen weiterhin schon (Art. 31 Abs. 3 AuG). Diese
Besserstellung der Staatenlosen war vom Gesetzgeber wohl kaum beabsichtigt gewesen,
sondern bei der Revision einfach übersehen worden. Dies ändert jedoch nichts daran, dass
nach geltendem Recht diese Besserstellung besteht und somit auch ein schutzwürdiges Interesse eines anerkannten Flüchtlings mit Asyl bejaht werden muss 192. Auch für Drittstaatsangehörige ausserhalb des Asylbereichs, welche über eine Aufenthaltsbewilligung verfügen,
aber keinen Anspruch auf Niederlassungsbewilligung haben, ist aus den gleichen Gründen
das Rechtsschutzinteresse zu bejahen.
Bei Personen, welche bereits in einem anderen Staat als staatenlos anerkannt sind, besteht nach der Praxis kein schutzwürdiges Interesse, da eine kumulative Anerkennung der
Staatenlosigkeit nicht möglich ist 193.
Die Praxis hat das Rechtsschutzinteresse auch schon mit dem Argument des Rechtsmissbrauchs verneint. In dem Fall hatte der Gesuchsteller seine Mitwirkungspflicht verletzt
und falsche bzw. ungenügende Auskünfte über seine Identität und mögliche Nationalität gegeben 194. Dies reichte, um das Gesuch als rechtsmissbräuchlich zu qualifizieren 195. Die Fra189
Siehe zu diesem Entscheid auch STURM, 285.
BVGE 2014/5 E. 8.
191
Id., E. 9.5.
192
So auch BFM Handbuch Asyl, 8.
193
Urteil des BVGer C-370/2010 vom 5. September 2013, E. 5.2.2; siehe dazu auch oben IV.3.
194
Urteil des BVGer C-3555/2007 vom 19. Oktober 2009, E. 3.2 ff.
195
Id., E. 3.3.
190
34
ge, ob das BFM zu Recht eine Nichteintretensverfügung erliess oder ob es darauf hätte eintreten und das Gesuch materiell abweisen müssen, liess das BVGer offen 196.
Die oben aufgeworfene Frage, ob ein Rechtsschutzinteresse auch bei einem Gesuch
aus dem Ausland besteht, wird in aller Regel zu verneinen sein, da gemäss der Rechtsprechung der Aufenthaltsstaat, und nur dieser, „für die allfällige Verlängerung oder Neuausstellung von Identitäts- und Reiseausweisen für Staatenlose zuständig [ist]“ 197 – und damit wohl
implizit auch für die Anerkennung an sich. Dies dürfte zumindest dort gelten, wo, wie im
soeben zitierten Fall, der Aufenthaltsstaat (in casu Rumänien) das Staatenlosenübereinkommen unterzeichnet hat und dem Gesuchsteller auch im Aufenthaltsstaat die Rechte aus
dem Übereinkommen zustehen. Wo der betreffende Aufenthaltsstaat das StÜ hingegen nicht
unterzeichnet hat und dieser Staat auch kein Regime für Staatenlose besitzt und auch kein
anderer Staat der gesuchstellenden Person Schutz bietet, dürfte eine Verneinung des
Rechtsschutzinteresses wesentlich schwieriger zu begründen sein. Um zu vermeiden, dass
alle Staatenlosen in Ländern, welche das StÜ nicht unterzeichnet haben, in der Schweiz ein
Gesuch stellen können, könnte man überlegen, ob ein Bezugspunkt, etwa eine persönliche
Beziehungsnähe oder ein früherer Aufenthalt in der Schweiz verlangt werden könnte. Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht im erwähnten Entscheid festgehalten: „Die personenbezogene emotionale Nähe zu einem Staat ist […] kein Kriterium für die Vorrangigkeit
der Staatenlosenanerkennung durch einen Staat vor jener durch einen anderen Staat“ 198.
Nach dieser Aussage dürfte diese Möglichkeit damit ausser Betracht fallen. Weiter wäre
denkbar, dass auf ein Gesuch um Anerkennung der Staatenlosigkeit aus dem Ausland analog einem Asylgesuch aus dem Ausland nicht (mehr) eingetreten wird. Da die Rechtsstellung
der Staatenlosen derjenigen der Flüchtlinge angeglichen werden soll 199, und ein Asylgesuch
aus dem Ausland nicht (mehr) möglich ist, müsste nach dieser Argumentation auch das
Staatenlosengesuch nur im Inland zugelassen werden. Allerdings existiert beim Asyl dafür
eine gesetzliche Regelung (Art. 19 Abs. 1bis AsylG), während eine solche für die Staatenlosigkeit fehlt. Zu guter Letzt hängt das Rechtschutzinteresse auch davon ab, wie man
Art. 31 AuG auslegt 200: Verlangt man einen rechtmässigen Aufenthalt in der Schweiz für den
Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung, so ist dieser bei einem Gesuch aus dem Ausland nicht
196
Id., E. 3.4.
Urteil des BVGer C-370/2010 vom 5. September 2013, E. 5.3; in diesem Fall ging es um eine Person aus Rumänien, welche von Rumänien bereits einmal als staatenlos anerkannt worden war und
die zur Zeit der Gesuchseinreichung allerdings in der Schweiz weilte, erst zum Urteilszeitpunkt hatte sie die Schweiz (aufgrund einer Wegweisung) bereits verlassen.
198
Id.
199
Siehe dazu unten Kap. VII.
200
Siehe dazu unten VII.2.1.1.
197
35
gegeben. Ob dann noch ein Rechtsschutzinteresse aufgrund der Rechte aus dem StÜ, etwa
Art. 27 StÜ (Recht auf Identitätsausweis), bejaht werden könnte, ist m.E. fraglich.
In einem der jüngsten Entscheide 201 hätte es eigentlich eine Konstellation gegeben, um
diese Fragen zu behandeln, das Bundesverwaltungsgericht verpasste die Gelegenheit jedoch: Die Beschwerdeführer hatten bei Beschwerdeerhebung keinen rechtmässigen Aufenthalt mehr, da ihr Asylgesuch schon kurz nach dem Gesuch um Anerkennung der Staatenlosigkeit rechtskräftig abgelehnt worden war und sie waren bis zum Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts bereits nach Mazedonien zurückgeschafft worden. Hier hätte sich die
Gelegenheit geboten, die Frage nach dem Rechtsschutzinteresse zu klären, wenn der Gesuchsteller keinen rechtmässigen Aufenthalt in der Schweiz hat bzw. sich gar nicht mehr in
der Schweiz befindet. Das Gericht ging aber mit keinem Wort auf das notwendige Rechtsschutzinteresse ein und trat auf die Beschwerde ein 202. Damit bejahte es also implizit das
Rechtschutzinteresse, auch wenn es die Anerkennung dann materiell ablehnte.
3.6.
Verhältnis von Asyl- und Staatenlosenverfahren
Da sich wie erwähnt 203 Staatenlosigkeit und Flüchtlingsstatus nicht gegenseitig ausschliessen, kann es zu Überschneidungen der beiden Verfahren kommen. Stellt eine Person
während hängigem Asylverfahren ein Gesuch um Anerkennung der Staatenlosigkeit, wird
nach der bisherigen Praxis dieses Gesuch bis zum rechtskräftigen Abschluss des Asylverfahrens sistiert 204. Art. 14 AsylG, der den grundsätzlichen Vorrang des Asylverfahrens vor
dem ausländerrechtlichen Verfahren statuiert, kommt hier nicht zur Anwendung, da es beim
Staatenlosigkeits-Anerkennungsverfahren nicht um die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung
geht, sondern nur um die Feststellung der Staatenlosigkeit – der Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung ist erst Folge dieser Anerkennung und erfolgt in einem zweiten, separaten (kantonalen) Verfahren. Vielmehr wird als Begründung für die Sistierung angegeben, dass der
Zweck des StÜ die Regelung derjenigen staatenlosen Personen sei, die nicht unter die
Flüchtlingskonvention fallen, dass das StÜ somit nur subsidiär und blossen AuffangCharakter besitze, und dass die Prüfung der Flüchtlingseigenschaft Vorrang gegenüber der
Prüfung der Staatenlosigkeit habe 205. Diese Begründung dürfte nach dem Urteil vom Mai
2014 nicht mehr vollumfänglich gelten, wird darin doch festgehalten, dass das StÜ auch für
201
Urteil des BVGer C-218/2013 vom 20. August 2014.
Id., E. 3.1; auch das BFM hatte sich nicht damit auseinandergesetzt und hatte das Gesuch materiell behandelt, obwohl die Gesuchsteller während der überwiegenden Zeit des Verfahrens keinen
rechtmässigen Aufenthalt mehr hatten, siehe den Sachverhalt.
203
Siehe oben IV.3.6.
204
BFM Handbuch Asyl, 9.
205
Id.
202
36
staatenlose Flüchtlinge gleichzeitige Anwendung finden kann 206. Dennoch ist eine Sistierung
wohl immer noch zulässig und sinnvoll. Denn solange nicht klar ist, ob die Person Flüchtling
ist, darf das SEM keinen Kontakt zum Herkunftsland herstellen 207. Die Prüfung der Staatenlosigkeit erfordert aber unter Umständen Kontakt mit dem Herkunftsland zur Abklärung der
Rechts- und Sachlage 208. Daher ist es sinnvoll, zuerst die Flüchtlingseigenschaft zu prüfen,
um eine eventuelle Gefährdung des Gesuchstellers auszuschliessen. Auch Koordinationsgründe sprechen für eine getrennte, nachfolgende Behandlung des Staatenlosengesuchs,
werden doch die beiden Verfahren innerhalb des SEM nicht von der gleichen Sektion durchgeführt 209. Dadurch ist es im Staatenlosenverfahren möglich, die Entscheidung, Begründungen und Aussagen aus dem Asylverfahren zu berücksichtigen.
Da das Asyl- und Staatenlosenverfahren zwei verschiedene Verfahren sind, welche auch
von verschiedenen Sektionen innerhalb des SEM geleitet werden, findet ausser der Sistierung grundsätzlich keine inhaltliche Koordination statt 210. In der asylrechtlichen Anhörung
werden normalerweise keine speziellen Fragen zu einer möglichen Staatenlosigkeit gestellt,
eine Ausnahme gilt zurzeit bei Asylbewerbern aus Syrien, bei welchen die Befrager instruiert
wurden, auf eine mögliche Staatenlosigkeit zu achten 211. Möglich ist allerdings, dass der
Entzug der Staatsangehörigkeit unter Umständen einen flüchtlingsrelevanten Fluchtgrund
darstellen kann, welcher bei der asylrechtlichen Beurteilung zu beachten ist 212.
3.7.
Verfahrensgarantien
Es gelten, da es sich um ein normales verwaltungsrechtliches Verfahren handelt, die
allgemeinen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Verfahrensgarantien. Der Gesuchsteller hat Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung im Verfahren (Art. 29 Abs. 1 BV), Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 29 VwVG), unter Umständen Anspruch
auf unentgeltliche Rechtspflege (Art. 29 Abs. 3 BV, Art. 65 VwVG, Art. 64 BGG), Anspruch
auf eine wirksame Beschwerde (Art. 13 EMRK) sowie das Recht auf gerichtliche Beurteilung
(Art. 29a BV) 213. Mit dem aktuellen Verfahren werden diese Verfahrensgarantien grundsätzlich eingehalten, im Einzelfall wurde zwar schon eine Verletzung des rechtlichen Gehörs gerügt, aber vom Bundesverwaltungsgericht abgewiesen 214.
206
BVGE 2014/5 E. 7.4.3; siehe dazu auch oben IV.3.6.
Botschaft Totalrevision AsylG 1995, 100; siehe auch Art. 97 AsylG.
208
BVGE 2014/5 E. 7.3.3; vgl. auch UNHCR Strategy Note, 15.
209
Interview Aebli vom 14. November 2014; siehe auch SEM Organigramm.
210
211
Id.
212
Vgl. dazu HAILBRONNER, Grundlagen, Rn. 8 sowie LAMBERT, 1 ff.
213
Siehe zum genauen Inhalt dieser Garantien HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Rn. 1616 ff. sowie HÄFELIN/HALLER/KELLER, Rn. 827 ff.
214
Urteil des BVGer C-1873/2013 vom 9. Mai 2014, E. 3.
207
37
3.8.
Verfahrensdauer
Wie lange ein Anerkennungsverfahren zu dauern hat, ist, im Gegensatz zu anderen
Staaten (z.B. Ungarn und Lettland) 215 sowie zum Asylverfahren 216, nirgendwo festgelegt.
Gemäss Auskunft des BFM dauern die erstinstanzlichen Verfahren erfahrungsgemäss in der
Regel etwa drei Monate, mit einer Obergrenze bei ungefähr sechs Monaten 217. Eine kurze
Analyse der Bundesverwaltungsgerichtsentscheide zur Anerkennung der Staatenlosigkeit
bestätigt diese Aussage nur bedingt: Zwar dauerten die erstinstanzlichen Verfahren in den
angefochtenen Entscheidungen meistens nicht länger als sechs Monate, mit einigen sehr
kurzen Verfahren von nur wenigen Tagen 218, allerdings gab es auch einige Verfahren, welche deutlich länger dauerten, teilweise über 2,5 Jahre 219. Gerade eines der jüngsten Urteile 220 zeigt, dass das Verfahren auch heute noch sehr lange dauern kann: Aufgrund eines
während sechs Jahren hängigen Asylverfahrens über den Widerruf des Asyls und der Flüchtlingseigenschaft wurde auf ein Gesuch um Ausstellung von Reisedokumenten für Staatenlose nicht eingetreten. Nach Abschluss des asylrechtlichen Verfahrens und einem (neuen)
Gesuch um Anerkennung der Staatenlosigkeit dauerte es erneut über 2,5 Jahre bis zur (ablehnenden) erstinstanzlichen Entscheidung.
Bleibt die Behörde nach Ansicht des Gesuchstellers zu lange untätig, kann eine Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben werden (Art. 46a VwVG) 221.
3.9.
Ermittlung des Sachverhalts: Untersuchungsmaxime und Mitwirkungspflicht
Für die Ermittlung des Sachverhalts gilt im Verwaltungsverfahren gemäss Art. 12 VwVG
grundsätzlich der Untersuchungsgrundsatz, d.h. die Behörde muss von Amtes wegen die
rechtserheblichen Tatsachen erheben und darüber Beweis führen 222. Allerdings trifft den Gesuchsteller eine Mitwirkungspflicht (Art. 13 Abs. 1 lit. a VwVG). Nach der Rechtsprechung gilt
die Mitwirkungspflicht „gerade für solche Tatsachen, welche eine Partei besser kennt als die
215
Siehe für eine Übersicht ENS Guide, 20.
Art. 37 AsylG: fünf resp. zehn Tage; es handelt sich allerdings um eine blosse Ordnungsvorschrift,
die Asylverfahren dauern oft viel länger, siehe Urteil des BVGer E-1146/2014 vom 31. März 2014,
E. 2.1.3 sowie Urteil des BVGer E-3097/2014 vom 17. Juni 2014.
217
218
3, 10 und 11 Tage in den Urteilen des BVGer C-1048/2006 vom 21. Juli 2010, C-1538/2009 vom
29. Dezember 2011 und C-5461/2008 vom 18. März 2009.
219
Urteil des BVGer C-2139/2013 vom 30. September 2014: über 2,5 Jahre ab Abschluss des Asylverfahrens; BVGE 2014/5: über zwei Jahre; Urteil des BVGer C-4959/2007 vom 12. November
2008: beinahe zwei Jahre; Urteil des BVGer C-3555/2007 vom 19. Oktober 2009: über 1,5 Jahre.
216
220
Urteil des BVGer C-2139/2013 vom 30. September 2014.
Vgl. dazu RHINOW ET AL., Rn. 693 ff.
222
Id., Rn. 1207.
221
38
Behörden (insbesondere im Zusammenhang mit Abstammung und Herkunft) und welche
diese ohne ihre Mitwirkung gar nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand erheben können“ 223. Verweigert der Gesuchsteller die notwendige und zumutbare Mitwirkung, muss das
SEM nicht auf das Gesuch eintreten (Art. 13 Abs. 3 VwVG). Tritt das SEM trotzdem darauf
ein, so ist die Nichtbefolgung der Mitwirkungspflicht im Rahmen der Beweiswürdigung zu
berücksichtigen (Art. 40 BZP i.V.m. Art. 19 VwVG) 224.
Auch wenn das Asylgesetz (insbesondere Art. 8 AsylG) im Staatenlosenverfahren keine
direkte Anwendung findet, orientiert sich das SEM aufgrund der Ähnlichkeiten zum Asylverfahren daran. So wird im Verfahren zur Anerkennung der Staatenlosigkeit wie im Asylverfahren vom Gesuchsteller verlangt, dass er durch das Vorlegen von Dokumenten wie Reisepapiere und Identitätsausweise Aufschluss über seine Identität und Nationalität gibt 225. Die Folgen einer mangelhaften Mitwirkung hat der Gesuchsteller zu tragen, indem vermutungsweise
davon ausgegangen wird, dass er eine Staatsangehörigkeit besitzt 226. Verletzt er seine Mitwirkungspflicht, indem er absichtlich seine Identität bzw. Nationalität verheimlicht, ist die Anerkennung ausgeschlossen 227. Allerdings muss wie beim Asylverfahren auch bei der Staatenlosigkeit eine geforderte Handlung für die gesuchstellende Person möglich und zumutbar
sein 228. Dies ist insbesondere bei anerkannten Flüchtlingen bei einer Kontaktaufnahme mit
dem Herkunftsland nicht der Fall 229.
3.10.
Beweisrecht
3.10.1. Beweismittel
Als Beweismittel kommen gemäss Art. 12 VwVG Urkunden, Auskünfte der Parteien,
Auskünfte oder Zeugnis von Drittpersonen, Augenscheine sowie Gutachten von Sachverständigen in Frage.
223
Urteil des BVGer C-1042/2006 vom 9. September 2008, E. 3.5; siehe auch die darin zitierten Urteile des Bundesgerichts BGE 124 II 361 E. 2b sowie BGE 128 II 139 E. 2b; vgl. auch Urteil des
BVGer C-1039/2006 vom 21. November 2007, E. 4.
224
225
Urteil des BVGer C-1042/2006 vom 9. September 2008, Bst. H und J (Sachverhalt); siehe auch
Urteil des BVGer C-4579/2010 vom 11. Juli 2011, Bst. F sowie E. 4.
226
Argumentation des BFM in BVGE 2013/60 E. 5.1; vgl. auch Urteile des BVGer C-1885/2009 vom
11. August 2011, E. 5.1 und C-355/2013 vom 19. August 2013, E. 4.
227
Urteil des BVGer C-4579/2010 vom 11. Juli 2011, E. 4: „[…] reconnaître la qualité d'apatride à tout
individu qui […] violerait son devoir de collaboration en dissimulant sa véritable nationalité […] pour
des raisons de convenance personnelle contreviendrait au but poursuivi par la communauté internationale qui s'efforce depuis longtemps de réduire au minimum les cas d'apatridie“.
228
Für das Asylverfahren siehe CARONI ET AL., 313 f.
229
Vgl. BVGE 2014/5 E. 11.6.
39
In der Praxis stehen dem SEM bei der Anerkennung der Staatenlosigkeit ähnliche Abklärungsmöglichkeiten und Beweismittel wie beim Asylverfahren zur Verfügung 230. Von zentraler Bedeutung sind die vom Gesuchsteller einzureichenden Dokumente wie Reisepapiere,
Pässe, Identitätsausweise, Ausbürgerungsbescheinigungen etc., welche über die Identität
und mögliche Nationalität Auskunft geben. Steht die Identität sowie das Herkunftsland fest,
wird abgeklärt, ob die Person Staatsangehörige dieses Landes oder staatenlos ist 231. Das
SEM kann dafür über die schweizerische Vertretung im möglichen Herkunftsland (bzw. den
in Frage kommenden Herkunftsländern) Abklärungen vornehmen lassen, durch die Vertretung selbst, durch Vertrauensanwälte oder durch Migrationsattachées 232. Im Unterschied
zum Asylverfahren kann auch Kontakt zum Herkunftsland, etwa über die ausländische Vertretung in der Schweiz, hergestellt und um Informationen gebeten werden. Während beim
Asylverfahren die allgemeine politische Situation und die konkrete Gefährdungssituation der
asylsuchenden Person im Vordergrund stehen, geht es bei der Staatenlosigkeit vor allem
darum, die Rechtslage im Bereich Bürgerrechte, Staatsangehörigkeits- und Aufenthaltsrechte in Erfahrung zu bringen.
Die Akten und Aussagen aus einem allfälligen früheren Asylverfahren können ebenfalls
beigezogen werden 233. Auf die Aussagen bezüglich seiner Staatsangehörigkeit im Rahmen
der Asylanhörung muss sich der Gesuchsteller auch im Staatenlosenverfahren behaften lassen 234.
3.10.2. Beweisführungslast und Beweislast
Nach Art. 12 VwVG hat die Behörde die Pflicht, den Sachverhalt abzuklären und diesen
rechtsgenüglich zu beweisen. Die Beweisführungslast liegt also grundsätzlich beim SEM. Wo
aber eine Frage nur oder am besten vom Gesuchsteller zu erbringen ist, wird aufgrund der
Mitwirkungspflicht der Nachweis auf den Gesuchsteller verschoben. Dies ist etwa der Fall,
wo es um die Identität des Gesuchstellers geht 235. Ebenso, wo der Verlust der Staatsangehörigkeit bzw. die tatsächliche Verweigerung der Verleihung der Staatsbürgerschaft in Frage
steht. In der Rechtsprechung heisst es dazu: „Pour être reconnu comme apatride au sens de
l'art. 1er al. 1 de la Convention, il appartient donc en premier lieu au requérant d'apporter la
preuve qu'il a perdu sa nationalité antérieure en produisant par exemple à cet effet une attes230
Für das Asylverfahren siehe CARONI ET AL., 312 f.
BVGE 2013/60 E. 7.
232
Interview Aebli vom 14. November 2014; siehe auch z.B. die Abklärung im Urteil des BVGer C1443/2010 vom 18. November 2011, E. 4.2.1; eine schwierige Situation existiert zurzeit bei Gesuchstellern aus Syrien, da aufgrund der aktuellen politischen Situation die Schweizer Botschaft
seit Ende Februar 2012 geschlossen ist, siehe Webseite EDA, Embassy in Syria.
233
234
Urteil des BVGer C-1042/2006 vom 9. September 2008, E. 3.3.
235
Urteil des BVGer C-4579/2010 vom 11. Juli 2011, E. 4.
231
40
tation correspondante des autorités de son ancienne patrie“ 236. Im Ergebnis ist die Beweisführungslast also auf beide Parteien verteilt.
Die Frage der Beweislast, also die Frage, wer die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen
hat, stellt sich unabhängig davon, ob die Untersuchungsmaxime gilt 237. In der Regel trägt
(analog zu Art. 8 ZGB) auch im Verwaltungsverfahren derjenige die Beweislast, der aus der
unbewiesen gebliebenen Tatsache hätte Rechte ableiten können, wobei dies bei begünstigenden Verfügungen grundsätzlich der Gesuchsteller ist 238. Da es sich bei der Anerkennung
um eine begünstigende Verfügung handelt, liegt die Beweislast, wie beim Asylverfahren
auch 239, beim Gesuchsteller. Ist also aufgrund des erstellten Sachverhalts die Staatenlosigkeit nicht erwiesen, so geht die Beweislosigkeit zu Lasten des Gesuchstellers und die Anerkennung wird verweigert 240. Das gleiche gilt bereits beim Nachweis der Identität: Bleibt diese
am Ende unklar, kann keine Anerkennung der Staatenlosigkeit erfolgen. BVGE 2013/60 bietet hierzu ein gutes Anschauungsbeispiel: In diesem Fall hatten die Gesuchsteller behauptet,
staatenlos zu sein und um deren Anerkennung durch die Schweiz ersucht. In einem ersten
Schritt ging es darum, die Identität und das Herkunftsland festzustellen, wozu die Gesuchsteller aufgrund ihrer Mitwirkungspflicht aufgefordert worden waren. Die Vorinstanz hatte
eine Verletzung dieser Mitwirkungspflicht behauptet, das Gericht war aber der Ansicht, dass
die Gesuchsteller genügende Anstrengungen unternommen hatten und es stellte keine Täuschung der Identität fest 241. Stand die Identität und das Herkunftsland schliesslich nach Ansicht des Gerichts rechtsgenüglich fest, ging es darum, die Staatsangehörigkeit bzw. die
Staatenlosigkeit zu belegen. Die Vorinstanz war aufgrund seiner eigenen Abklärungen zur
Rechtslage im Bürgerrecht des betreffenden Staates zur Ansicht gelangt, dass eine Staatsangehörigkeit bestand oder zumindest erlangt werden konnte. Es lag an den Gesuchstellern,
diese Vermutung mit dem Beweis des Gegenteils umzustossen, indem sie zeigen mussten,
dass sie alles ihnen Zumutbare unternommen hatten, aber dennoch keine Staatsangehörigkeit erhalten hatten. Dieser Nachweis wurde nach Ansicht des Gerichts nicht erbracht, weshalb die Staatenlosigkeit verneint und die Beschwerde abgewiesen wurde 242.
236
Urteile des BVGer C-218/2013 vom 20. August 2014, E. 3.1, sowie BVGer C-1039/2006 vom 21.
November 2007, E. 2.
237
238
Id.
239
Vgl. CARONI ET AL., 279.
240
So in BVGE 2013/60 E. 7.1: „Der Anerkennung der Staatenlosigkeit steht zunächst entgegen, dass
die Beschwerdeführenden nicht nachgewiesen haben, dass sie die bosnisch-herzegowinische
Staatsangehörigkeit nicht besitzen.“
241
BVGE 2013/60 E. 6.
242
Id., E. 7.
41
3.10.3. Beweismass
Die Frage, welche Anforderungen an das Beweismass gestellt werden, wurde in der
Rechtsprechung im Bereich der Staatenlosigkeit soweit ersichtlich noch nicht explizit behandelt. Während nach dem Regelbeweismass ein Beweis als erbracht gilt, „wenn der Richter
nach objektiven Gesichtspunkten von der Verwirklichung einer Tatsache überzeugt ist“ 243,
gilt im AsylG nach Art. 7 AsylG ein reduziertes Beweismass, nämlich dasjenige der Glaubhaftigkeit – es reicht eine überwiegende Wahrscheinlichkeit 244. Das Asylgesetz trägt damit
den Beweisschwierigkeiten Rechnung, denen Flüchtlinge ausgesetzt sein können. Obwohl
die Situation von Flüchtlingen und Staatenlosen im Hinblick auf die Möglichkeiten zur Beibringung von Beweisen vergleichbar sein dürfte, enthalten weder das VwVG noch das AuG
eine mit Art. 7 AsylG vergleichbare Norm. Nach Auskunft des SEM ist diese Frage, ob eine
sinngemässe Übernahme der zu Art. Art. 7 AsylG entwickelten Rechtsprechung auch auf
Verfahren betreffend die Anerkennung der Staatenlosigkeit übernommen werden kann, bisher nicht prominent thematisiert worden und wird sich eine Klärung erst mit der sich noch
entwickelnden Rechtsprechung ergeben 245. Das UNHCR fordert, dass der gleiche Standard
wie bei den Flüchtlingen angewendet wird, was bedeutet, dass es ausreicht, wenn die Staatenlosigkeit bis zu einem reasonable degree belegt ist 246. Die deutsche Praxis verlangt, dass
„kein vernünftiger Zweifel daran besteht, dass der oder die Staaten, als deren Angehöriger
der Betreffende überhaupt in Betracht kommt, ihn nicht als StAng ansieht bzw. ansehen“ 247.
In der schweizerischen Judikatur wird zwar teilweise von „Nachweis“ gesprochen, ohne
dass aber genauer darauf eingegangen wird 248. In BVGE 2013/60 wird an einer Stelle vom
„Nachweis der Staatenlosigkeit“ gesprochen, an anderer Stelle vom „Nachweis intensiver
Bemühungen“. Dies ist nicht dasselbe und muss auseinandergehalten werden: Wo es um
den Nachweis der Staatenlosigkeit geht, muss meines Erachtens wie beim Asylverfahren
verfahren werden: Dort wo ein strikter Beweis möglich und zumutbar ist, muss er geführt
werden. Wo dies aber nicht der Fall ist, muss eine überwiegende Wahrscheinlichkeit genügen. Zwar stellt sich die Frage des Beweismasses bei der Staatenlosigkeit weniger stark, da
persönliche Aussagen im Staatenlosenverfahren regelmässig ein weniger zentrales Gewicht
einnehmen als im Asylverfahren (es gibt ja auch keine mündliche Anhörung) und stärker auf
Dokumente und Abklärungen zur Rechtslage abgestellt werden kann. Zudem ist die Kontaktaufnahme zum Herkunftsstaat in der Regel möglich, was ein weiterer Vorteil ist. Trotz-
243
CARONI ET AL., 317.
245
246
247
HAILBRONNER, Grundlagen, Rn. 2, mit Hinweisen auf die deutsche Rechtsprechung.
248
So z.B. in BVGE 2013/60 E. 7.1.
244
42
dem kann es Situationen geben, wo ein strikter Beweis nicht möglich ist, etwa weil keine Dokumente vorhanden sind und die Beschaffung nicht möglich oder zumutbar ist, oder weil
aufgrund der politischen Situation nur sehr wenige Informationen erhältlich gemacht werden
können. Insbesondere wo es um den Nachweis der Identität und der Herkunft geht, muss,
wenn keine weiteren Beweismittel vorhanden sind, auf die Aussagen des Gesuchstellers
abgestellt werden und sollte die Glaubhaftigkeit genügen 249. Gleiches muss auch beim
Nachweis der Unmöglichkeit der Feststellung oder Erlangung der Staatsangehörigkeit gelten.
Wo es hingegen um den Nachweis der intensiven bzw. zumutbaren Bemühungen geht,
muss m.E. grundsätzlich das normale Beweismass gelten, ist es den Gesuchstellern doch in
der Regel möglich, aufzuzeigen, welche Bemühungen sie unternommen haben. So wurde
denn in einem Urteil auch verlangt, dass die Bemühungen „hinreichend, das heisst insbesondere schriftlich zu belegen“ sind 250. Damit ist noch nichts über die Anforderungen an die
zumutbaren Bemühungen gesagt. Dies ist dann aber eine materielle und keine prozedurale
Frage mehr 251.
Zusammengefasst lässt sich sagen: Der Gesuchsteller muss die Bemühungen nachweisen, hier gilt das Regelbeweismass. Beim Nachweis der Staatenlosigkeit an sich hingegen
sollte eine überwiegende Wahrscheinlichkeit genügen.
3.11.
Der Entscheid
Der Entscheid des SEM über die Anerkennung bzw. Nichtanerkennung der Staatenlosigkeit wird mittels einer Verfügung i.S.v. Art. 5 VwVG eröffnet. Es handelt sich dabei um
eine Feststellungsverfügung i.S.v. Art. 25 VwVG, da die Anerkennung rein feststellenden und
keinen konstitutiven Charakter hat. Für die Eröffnung der Verfügung gelten die allgemeinen
Regeln des VwVG 252.
3.12.
Rechtsmittel
Gegen die Verfügung des SEM betreffend Anerkennung der Staatenlosigkeit kann Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben werden. Das Bundesverwaltungsgericht
beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG (Art. 31 VGG). Die Feststellungsverfügung über die Anerkennung der Staatenlosigkeit stellt somit ein gültiges Anfechtungsobjekt dar. Die Anerkennung der Staatenlosigkeit fällt auch nicht in den Ausnahmekata-
249
So implizit auch im Urteil des BVGer C-4579/2010 vom 11. Juli 2011, E. 4: In casu war die Identität
der Gesuchsteller zweifelhaft und aufgrund des früheren Verhaltens der Beschwerdeführer nach
Ansicht des Gerichts „la crédibilité des recourants est fortement sujette à caution“.
250
Urteil des BVGer C-1055/2006 vom 23. Februar 2007, E. 8.2.
251
Siehe dazu oben IV.3.3.2.3.
252
Vgl. dazu RHINOW ET AL., Rn. 1242 ff.
43
log von Art. 32 VGG. Zudem gilt das SEM als Vorinstanz i.S.v. Art. 33 lit. d VGG. Der Beschwerdeführer muss vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen haben, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt sein und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung haben (Art. 48 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG). Die beiden
erstgenannten Voraussetzungen sind in aller Regel ohne Weiteres erfüllt. Das schutzwürdige
Interesse i.S.v. Art. 48 VwVG ist in den gleichen Fällen zu bejahen wie bei den Eintretensvoraussetzungen vor dem SEM 253. Als Beschwerdegrund kann die Verletzung von Bundesrecht
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die Unangemessenheit gerügt
werden (Art. 49 VwVG). Zum Bundesrecht gehört auch das direkt anwendbare Völkerrecht,
zu welchem das StÜ zu zählen ist 254. Für die Form und Frist gelten Art. 50 und 52 VwVG
(i.V.m. Art. 37 VGG).
Eine Besonderheit besteht darin, dass für die Anerkennung der Staatenlosigkeit, anders
als normalerweise im Migrationsbereich, gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
die Beschwerde ans Bundesgericht offen steht. Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG besteht im Bereich der Anerkennung der Staatenlosigkeit nicht 255. Das Bundesverwaltungsgericht ist eine zulässige Vorinstanz (Art. 86 Abs. 1 lit a BGG). Die Beschwerdelegitimation
nach Art. 89 BGG entspricht der oben erwähnten nach Art. 48 VwVG. Als Beschwerdegrund
gilt die Verletzung von Bundesrecht (Art. 95 BGG) und damit auch das direkt anwendbare
Völkerrecht, die unrichtige Feststellung des Sachverhalts allerdings nur beschränkt (Art. 97
BGG). Form und Frist richten sich nach Art. 42 und Art. 100 Abs. 1 BGG.
253
Siehe dazu oben V.3.5.
Urteil des BVGer C-1873/2013 vom 9. Mai 2014, E. 2; ZIBUNG/HOFSTETTER, Rn. 7 f.
255
Art. 83 BGG e contrario; Urteil des BGer 2C_36/2012 vom 10. Mai 2012, E. 1; hingegen besteht ein
Ausschlussgrund gemäss Art. 83 lit. c Ziff. 6 BGG bei der Erteilung von Reisepapieren an schriftenlose Ausländer nach Art. 59 AuG, zu denen auch Staatenlose gehören, siehe Urteil des BGer
2C_412/2011 vom 22. September 2011, E. 2.
254
44
VI.
Die Rechtsstellung während des Anerkennungsverfahrens
Weder das StÜ noch das nationale Recht regeln die Rechtsstellung während des Verfah-
rens um Anerkennung der Staatenlosigkeit. Bei diesem handelt es sich um ein normales
verwaltungsrechtliches Feststellungsverfahren, für welches grundsätzlich das VwVG und das
AuG gilt. Da diese aber keine einschlägigen Bestimmungen zur Rechtsstellung während eines solchen Verfahrens enthalten, entfaltet das Verfahren bis zum rechtskräftigen Entscheid
über die Staatenlosigkeit keinerlei materielle Wirkungen, d.h. aus dem Staatenlosigkeitsverfahren entsteht weder ein Anwesenheitsrecht noch ein Anspruch auf Erwerbstätigkeit, Reisedokumente oder sonstige materielle Rechte. Die Rechtsstellung eines potentiellen Staatenlosen während des Verfahrens richtet sich daher nach dem für ihn zurzeit geltenden Aufenthaltsstatus. Einzig die allgemeinen Verfahrensgarantien sind zusätzlich auf ihn anwendbar. Damit weicht das Staatenlosigkeitsverfahren vom Asylverfahren ab. Das Asylrecht kennt
spezielle Regelungen für Asylsuchende während des Verfahrens 256. Insbesondere verleiht
ihnen Art. 42 AsylG ein grundsätzliches Anwesenheitsrecht bis zum rechtskräftigen Abschluss des Asylverfahrens, ebenso kann ihnen gestützt auf Art. 43 AsylG nach drei Monaten eine Erwerbstätigkeit bewilligt werden. Zudem haben sie Anspruch auf Sozialhilfeleistungen (Art. 81 AsylG) und erhalten ein Ausweispapier (Ausweis N, Art. 30 AsylV 1). Diese
Normen gelten im Staatenlosigkeitsverfahren nicht und sind m.E. auch nicht analog anwendbar. Eine um Anerkennung der Staatenlosigkeit ersuchende Person fällt daher nur unter das
Asylgesetz, wenn sie gleichzeitig ein Asylgesuch stellt. Allerdings wird nach der Praxis
dadurch das Staatenlosigkeitsverfahren bis zum Abschluss des Asylverfahrens sistiert 257.
Somit gilt für das daraufhin wiederaufgenommene Staatenlosigkeitsverfahren der nach dem
Asylentscheid geltende Status (anerkannter Flüchtling mit oder ohne Asyl bzw. abgewiesener Asylbewerber).
Insbesondere für den Aufenthalt ist dies von Bedeutung. Das Anerkennungsverfahren
berührt das Anwesenheitsrecht nicht. Erst nach der Anerkennung der Staatenlosigkeit entsteht gestützt auf Art. 31 AuG ein Anwesenheitsrecht, welches in einem separaten kantonalen Bewilligungsverfahren geltend gemacht werden muss. Auch aus dem StÜ lässt sich kein
Recht auf Aufenthalt während des Verfahrens ableiten 258. Durch die Einreichung eines Staa-
256
Siehe dazu CARONI ET AL., 357 ff.
siehe dazu oben V.3.6.
258
UNHCR/IPU Handbook Parliamentarians 2014, 22: „The 1954 Convention does not oblige States
to grant a legal stay to an individual while their request for recognition as a stateless person is
being assessed“; so auch VAN W AAS, 249; das UNHCR empfiehlt aber, den Personen während des
257
45
tenlosigkeitsgesuchs kann also kein Anwesenheitsrecht hergestellt oder verlängert werden.
Für Personen ohne Anwesenheitsberechtigung bedeutet dies, dass sie grundsätzlich trotz
des laufenden Staatenlosigkeitsverfahrens aus der Schweiz weggewiesen werden können
und die Schweiz verlassen müssen 259. Dies steht im Widerspruch zu den Empfehlungen des
UNHCR, wonach die Ausschaffung während des Verfahrens vermieden werden sollte, um
ein faires und effizientes Verfahren zu garantieren 260. Der Vollzug der Wegweisung dürfte
aber bei tatsächlich de jure-Staatenlosen in der Regel nicht möglich sein, da der Staatenlose
ja von keinem Staat anerkannt wird und entweder die Beschaffung von Reisepapieren scheitern oder sich kein Staat finden lassen dürfte, welcher die Person aufzunehmen bereit ist.
Aufgrund der Unabhängigkeit von Anerkennungsverfahren und allfälligem Wegweisungsverfahren ist es grundsätzlich auch möglich, dass der Gesuchsteller während des Anerkennungsverfahrens von Zwangsmassnahmen betroffen ist, etwa einer ausländerrechtlichen Administrativhaft 261. Das UNHCR will zwar vermeiden, dass Staatenlose während des
Verfahrens in Haft genommen werden 262, allerdings wird die Administrativhaft nicht wegen
der Staatenlosigkeit verhängt, sondern wegen der fehlenden Aufenthaltsberechtigung und
dem daraus folgenden Bemühen, den Vollzug der Wegweisung sicherzustellen. Solange die
dafür notwendigen gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind, ist eine Administrativhaft auch
während eines Staatenlosenverfahrens nicht arbitrary im Sinne des UNHCR 263. Wo aber
ersichtlich wird, dass die Wegweisung aufgrund der Staatenlosigkeit der Person nicht vollzogen werden kann, sind die Voraussetzungen der Ausschaffungshaft nicht mehr gegeben und
die betroffene Person ist unverzüglich aus der Haft zu entlassen 264. Gleiches gilt wohl auch
für die Durchsetzungshaft gemäss Art. 78 AuG. Eine gewisse Koordination zwischen den
Anerkennungs- und Wegweisungsverfahren, welche von zwei verschiedenen Behörden
durchgeführt werden (SEM bzw. kantonale Migrationsbehörden), wäre daher wünschenswert.
Verfahrens die gleichen Rechte wie Asylbewerbern zu geben und sie nicht auszuschaffen, siehe
259
Diese Regelung erinnert an Art. 17 AuG, welcher den Grundsatz aufstellt, dass Bewilligungsverfahren im Ausland abzuwarten sind und nur ausnahmsweise bei Offensichtlichkeit des Anspruchs den
Aufenthalt während des Verfahrens gestattet. Art. 17 AuG ist aber im Anerkennungsverfahren m.E.
nicht anwendbar, da es nicht um einen Bewilligungsentscheid über den Aufenthalt geht, sondern
um eine Feststellungsverfügung über die Staatenlosigkeit.
260
UNHCR Handbook, Rn. 72, 126 und 134 f.
261
Zur ausländerrechtlichen Administrativhaft siehe CARONI ET AL., 179 ff.
262
UNHCR Handbook, Rn. 112 ff.
263
Id., Rn. 112.
264
Vgl. Urteil des BGer 2C_749/2012 vom 28. August 2012, E. 3.1.1; CARONI ET AL., 183.
46
VII.
Die Rechtsstellung anerkannter Staatenloser
1. Allgemeines
Sind die Voraussetzungen von Art. 1 StÜ gemäss den Schweizer Behörden erfüllt, wird
die Person mittels Verfügung in der Schweiz offiziell als staatenlos anerkannt. An diese Anerkennung sind gewisse Rechtsfolgen geknüpft.
So hat ein anerkannter Staatenloser zunächst Anspruch auf die im StÜ genannten Rechte 265. Die Schweiz hat das StÜ ratifiziert und ist daran gebunden, muss den Staatenlosen
also die aus dem StÜ fliessenden Rechte garantieren. Damit ein Individuum sich aber direkt
auf eine völkerrechtliche Bestimmung stützen kann, muss diese unmittelbar anwendbar (selfexecuting) sein. Dies ist der Fall, wenn die Norm inhaltlich hinreichend bestimmt und klar ist,
um im Einzelfall Grundlage eines Entscheides zu bilden, und sie justiziabel ist, d.h. die Rechte und Pflichten des Einzelnen müssen umschrieben und der Adressat der Norm die rechtsanwendenden Behörden sein 266. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts enthält das
StÜ „sowohl Bestimmungen, die self-executing-Charakter haben (und damit unmittelbar anwendbar sind), als auch solche, die noch einer näheren Ausführung bedürfen, weil sie den
Gegenstand nur dem Grundsatz nach regeln und den Vertragsstaaten in der Ausgestaltung
ein weites Ermessen einräumen“, wobei bisher offengelassen wurde, welche Bestimmungen
unmittelbar anwendbar sind und welche nicht 267.
Die direkte Anrufung des StÜ ist aber in der Regel nicht notwendig, da die Schweiz die
Rechte des StÜ im nationalen Recht bereits weitgehend umgesetzt hat. Zudem garantiert
das StÜ nur einen Minimalstandard. Es ist den Staaten nach Art. 5 StÜ ausdrücklich erlaubt,
weitergehende Rechte zu garantieren. Davon hat die Schweiz etwa durch die Anwesenheitsregelung in Art. 31 AuG Gebrauch gemacht.
Im Folgenden geht es darum, die Rechtsstellung der anerkannten Staatenlosen in der
Schweiz näher darzulegen. Die Staatenlosen gehören, wie im Folgenden zu zeigen sein
wird, zu einer besonderen Unterkategorie von Drittstaatsangehörigen 268. Auf sie finden daher
grundsätzlich die Bestimmungen des AuG und seiner Ausführungsbestimmungen, vorbehältlich der Sondernormen des StÜ sowie der allgemeinen Menschenrechte, insbesondere der
265
Für eine vertiefte völkerrechtliche Analyse der Rechte aus dem StÜ siehe VAN W AAS, 235 ff.
BVGE 2012/2 E. 5.1 m.H auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung.
267
Urteil des BGer 2C_763/2008 vom 26. März 2009, E. 1.4; siehe auch Urteil des BGer 2A.65/1996
vom 3. Oktober 1996, auszugsweise publiziert in VPB 61.74; BURCKHARDT-ERNE, 89 f., geht davon
aus, dass Art. 4, Art. 7 Abs. 2, 3 und 5, Art. 12, Art. 14, Art. 16, Art. 20 und Art. 22 Abs. 1 selfexecuting sind; das deutsche Bundesverwaltungsgericht geht von der grundsätzlichen unmittelbaren Anwendbarkeit des StÜ aus, siehe Urteil des BVerwG vom 16. Oktober 1990, BVerwGE 87,
11, 13 f.
268
GERBER, Rn. 5; UEBERSAX, Rn. 7.15.
266
47
EMRK 269, Anwendung 270. Wie sich allerdings auch zeigen wird, sind die Regelungen des
AuG meist nicht speziell auf die Staatenlosen zugeschnitten, was teilweise zu Lücken, Unklarheiten oder Widersprüchen führt.
Grundsätzlich bezweckt das StÜ gemäss Art. 7 Abs. 1 StÜ die Gleichbehandlung der
Staatenlosen mit den Ausländern im Allgemeinen 271. Die Schweiz hat sich indessen bei der
Umsetzung aufgrund der Entstehungsgeschichte und der Ähnlichkeit entschieden, die
Gleichstellung mit den Flüchtlingen herzustellen 272. So hat auch die Botschaft zum AuG festgehalten, dass für Staatenlose in erster Linie die Bestimmungen des Asylgesetzes und der
völkerrechtlichen Verträge massgebend sind 273. Diese Zielsetzung ist auch bei den nachfolgenden Überlegungen stets im Auge zu behalten.
2. Aufenthalt
2.1.
Anwesenheitsberechtigung
Das StÜ enthält kein Recht auf Aufenthalt für Staatenlose. Zwar enthält das StÜ in
Art. 31 ein grundsätzliches Verbot der Ausweisung von Staatenlosen, allerdings gilt dieses
nur für Staatenlose, welche sich im Vertragsstaat rechtmässig aufhalten („lawfully in“/„se
trouvant régulièrement“), d.h. der Aufenthalt muss vom Staat irgendwie anerkannt und geduldet sein 274. Die schweizerische Rechtsprechung hat in diesem Sinne festgehalten:
„Auch wenn von der Staatenlosigkeit des Beschwerdeführers ausgegangen wird –
und sogar wenn diese behördlich festgestellt wäre – könnte er aus dem Übereinkommen vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen [...] kein
Anwesenheitsrecht in der Schweiz ableiten. Dieses Übereinkommen regelt die
Rechtsstellung der Staatenlosen, gewährt jedoch keine Ansprüche auf Zulassung in
ein Land beziehungsweise auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung; massgeblich ist
diesbezüglich das innerstaatliche Recht. In Art. 31 nimmt das Übereinkommen zwar
Bezug auf die Ausweisung einer staatenlosen Person; diese Bestimmung setzt indessen einen rechtmässigen Aufenthalt im Gebiet des Signatarstaates voraus und ist
269
Die EMRK enthält allerdings keine speziellen Bestimmungen zur Staatenlosigkeit, diese kann aber
unter Umständen im Bereich von Art. 8, 13 und 14 eine Rolle spielen, siehe dazu EGMR, Kurić
u.a./Slowenien, Urteil vom 26. Juni 2012, Rec. 2012-IV und die Besprechung von KOHN.
270
GERBER, RN. 5; UEBERSAX, RN. 7.15.
271
Zur Auslegung von Art. 7 StÜ siehe ROBINSON, 20 ff.
272
Botschaft StÜ, 424; siehe auch BFM Weisungen AuG, Rn. 0.2.2.3.
273
Botschaft AuG, 3774.
274
VAN W AAS, 248 ff.
48
auf die Problematik der Wegweisung von Personen ohne Aufenthaltstitel nicht anwendbar“ 275.
Hingegen regelt das nationale Recht in Art. 31 AuG die Anwesenheit von Staatenlosen.
Art. 31 AuG lautet:
„1 Eine von der Schweiz als staatenlos anerkannte Person hat Anspruch auf eine
Aufenthaltsbewilligung im Kanton, in dem sie sich rechtmässig aufhält.
2
Erfüllt die staatenlose Person die Tatbestände nach Artikel 83 Absatz 7, so kommen
die Bestimmungen über vorläufig aufgenommene Personen nach Artikel 83 Absatz 8 zur Anwendung.
3
Staatenlose Personen mit Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung, die sich seit
mindestens fünf Jahren rechtmässig in der Schweiz aufhalten, haben Anspruch auf
die Niederlassungsbewilligung.“
2.1.1.
Art. 31 Abs. 1 AuG: Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung
Eine als staatenlos anerkannte Person hat nach Abs. 1 grundsätzlich einen Anspruch auf
eine Aufenthaltsbewilligung. Die Aufenthaltsbewilligung wird in einem neuen, kantonalen
Bewilligungsverfahren durch das Migrationsamt nach den Art. 11 ff. AuG verfügt.
Eine unklare, bisher von der Rechtsprechung nicht behandelte Frage ist diejenige, was
mit dem zweiten Halbsatz von Abs. 1 („im Kanton, in dem sie sich rechtmässig aufhält“) gemeint ist. Ist für den Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung neben der Anerkennung der Staatenlosigkeit auch ein rechtmässiger Aufenthalt erforderlich? Der Wortlaut scheint dies zu fordern. Nach der bundesgerichtlichen Auslegungsmethodik ist aber nicht allein auf den Wortlaut abzustellen ist, sondern „gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen
Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis“ 276. GERBER geht
ausdrücklich vom Erfordernis des rechtmässigen Aufenthaltes aus 277. Dies würde bedeuten,
dass insbesondere rechtskräftig abgewiesene Asylbewerber sowie illegal anwesende ausländische Personen keinen Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung haben und weggewiesen
werden können 278. GERBER begründet dies sinngemäss damit, dass Art. 31 AuG in Übereinstimmung mit Art. 31 StÜ stehe, der ja eben einen rechtmässigen Aufenthalt voraussetze 279.
In der Rechtsprechung wurde diese Frage soweit ersichtlich bisher noch nicht behandelt.
Vielmehr wird einfach Art. 31 Abs.1 AuG zitiert oder darauf verwiesen. Allerdings war die
275
Urteil des BVGer E-3488/2012 vom 6. November 2013, E.5.2; siehe auch BVGE 2008/34 E. 9.1
sowie EMARK 2002 Nr. 23 E. 4e.
276
BVGE 2009/8 E. 7.1, m.H., welcher die bundesgerichtliche Auslegungsmethodik zusammenfasst;
siehe auch ULRICH/HALLER/KELLER, Rn. 80 ff.
277
GERBER, Rn. 6 f.
278
Id., Rn. 7.
279
Id., Rn. 6.
49
Frage des rechtmässigen Aufenthaltes in den meisten Fällen auch nicht relevant, da die Gesuchsteller bereits einen rechtmässigen Aufenthalt hatten – sei es eine Aufenthaltsbewilligung oder eine vorläufige Aufnahme 280. Einzig in einem Fall 281 waren die Gesuchsteller abgewiesene Asylbewerber ohne vorläufige Aufnahme, welche zur Zeit des erstinstanzlichen
Entscheides keinen rechtmässigen Aufenthalt hatten und zur Zeit des Beschwerdeentscheides des Bundesverwaltungsgerichts bereits ausgeschafft worden waren. Obwohl das Gesuch materiell abgewiesen wurde, hätte es sich aufgedrängt, die Frage zumindest beim
Rechtsschutzinteresse zu behandeln: Denn wenn gar kein Anwesenheitsrecht gestützt auf
die Anerkennung erfolgen kann, besteht auch kein Rechtsschutzinteresse mehr – oder
höchstens aus den Rechten des StÜ, was aber bisher ebenfalls noch nie thematisiert worden
ist 282. Die Problematik des rechtmässigen Aufenthaltes wurde damit entweder einfach übersehen oder implizit bejaht.
Meines Erachtens kann trotz des Wortlauts aufgrund des Sinn und Zweckes von
Art. 31 AuG der Auslegung von GERBER nicht gefolgt werden. Denn mit der Schaffung von
Art. 31 AuG sollte nach dem Gesetzgeber die Gleichstellung der Staatenlosen mit den
Flüchtlingen auch im Bereich des Aufenthaltes bezweckt werden: Die Botschaft vom 4. September 2002 zur Änderung des Asylgesetzes hielt in Bezug auf die Schaffung eines Aufenthaltsrechts für Staatenlose (damals noch als Art. 6a ANAG 283) fest, „dass künftig auch die
Bestimmungen über Anspruch und Erteilung von Aufenthalts- beziehungsweise Niederlassungsbewilligungen, welche für Flüchtlinge gelten, analog für Staatenlose zur Anwendung
kommen. Bestimmungen über die Rechtsstellung von Staatenlosen lehnen sich auf internationaler wie auf nationaler Ebene eng an die Regeln an, welche für Flüchtlinge gelten. Es
rechtfertigt sich daher, die Stellung der Staatenlosen auch in diesem Bereich analog zu derjenigen der Flüchtlinge zu regeln“ 284. Diese Absicht war, wie das Bundesverwaltungsgericht
in seinem Urteil BVGE 2014/5 analysierte, in den damaligen parlamentarischen Beratungen
völlig unbestritten gewesen 285.
280
Die vorläufige Aufnahme stellt zwar nur eine Ersatzmassnahme und kein selbständiger Aufenthaltstitel dar, siehe CARONI ET AL., 176; sie gewährt aber ein befristetes Anwesenheitsrecht und gilt
daher als rechtmässiger Aufenthalt, siehe BVGE 2014/5 E. 9.4.
281
Urteil des BVGer C-218/2013 vom 20. August 2014.
282
Siehe dazu auch oben V.3.5.
283
Art. 6a ANAG, der im Rahmen der Asylgesetzrevision von 2002 eingefügt wurde und der inhaltlich
identisch ist mit dem heutigen Art. 31 AuG wurde zwar durch die Annahme der Asylgesetzrevision
am 24. September 2006 angenommen, trat aber nie in Kraft, sondern wurde schliesslich ins neue
AuG übertragen (zuerst als Art. 30a AuG im Entwurf, schliesslich als Art. 31 AuG), womit die Regelung der Staatenlosigkeit seit dem Inkrafttreten des AuG am 1. Januar 2008 erstmals galt, siehe AS
2006 4745, 4767 f.
284
Botschaft Änderung AsylG/KVG/AHVG, 6907.
285
BVGE 2014/5 E. 9.1, m.H. auf die im Amtlichen Bulletin veröffentlichten Wortprotokolle zu Art. 6a
ANAG bzw. Art. 30a AuG: AB 2004 N 623; AB 2005 N 1195 ff.; AB 2005 N 1230; AB 2005 S 372;
AB 2005 S 976.
50
Anerkannte Flüchtlinge mit Asyl haben nach Art. 60 Abs. 1 AsylG einen Anspruch auf
eine Aufenthaltsbewilligung im Kanton, in dem sie sich rechtmässig aufhalten. Aufgrund von
Art. 2 Abs. 2 AsylG haben Asylsuchende während des Verfahrens in der Schweiz ein Anwesenheitsrecht, sie haben also bis zum Ende des Asylverfahrens immer einen rechtmässigen
Aufenthalt. Der Hinweis auf den rechtmässigen Aufenthalt in Art. 60 Abs. 1 AsylG dient hier
nur dazu, den für den Aufenthalt zuständigen Kanton zu bestimmen, nicht aber dazu, das
Aufenthaltsrecht in der Schweiz zu beschränken.
Es scheint, als habe der Gesetzgeber in Art. 31 AuG einfach die Regelung von
Art. 60 Abs. 1 AsylG übernommen, und gedacht, damit das gesetzgeberische Ziel, nämlich
die Gleichbehandlung der Staatenlosen mit den Flüchtlingen, erreicht zu haben, ohne dabei
zu bemerken, dass die Staatenlosen im Gegensatz zu den Flüchtlingen während des Verfahrens kein Anwesenheitsrecht i.S.v. Art. 2 Abs. 2 AsylG haben und sich daher die Situation
ergeben kann, dass ein Staatenloser bei positivem Abschluss des Verfahrens keinen rechtmässigen Aufenthalt mehr hat. Die Formulierung ist daher fehlerhaft und ein gesetzgeberisches Versehen und entspricht nicht dem Willen des Gesetzgebers. Art. 31 Abs. 1 AuG
muss m.E. daher dahingehend ausgelegt werden, dass der zweite Teil des Satzes nicht
mehr eine Voraussetzung aufstellt, sondern einzig der Feststellung der kantonalen Zuständigkeit dient. Fehlt es in einem Fall an einem rechtmässigen Aufenthalt, so muss derjenige
Kanton zuständig sein, in dem der Gesuchsteller zuletzt einen rechtmässigen Aufenthalt hatte (insbesondere aufgrund eines vorangehenden Asylverfahrens) oder, falls er nie einen solchen hatte, der Kanton, in dem er sich zurzeit aufhält. Eine andere Auslegung hätte nicht nur
eine nicht gewollte Ungleichbehandlung zwischen Flüchtlingen und Staatenlosen zur Folge,
sondern auch eine zwischen den Staatenlosen selbst: Ein Staatenloser ohne Anwesenheitsrecht erhält keine Aufenthaltsbewilligung, ein bereits vorläufig aufgenommener Staatenloser
hingegen kann sein Anwesenheitsrecht verbessern. Ein weiteres, prozessuales Argument
spricht ebenfalls gegen eine andere Auslegung: Die von der Praxis vorgenommene Sistierung des Staatenlosigkeitsverfahrens während hängigem Asylverfahren 286 erfolgt nicht aus
zwingenden rechtlichen, sondern vor allem aus praktischen Gründen. Würde das SEM die
Staatenlosigkeitsverfahren parallel zum Asylverfahren behandeln und vor dem Asylentscheid
verfügen, wäre ein rechtmässiger Aufenthalt gegeben. Es wäre störend, wenn der rechtmässige Aufenthalt und damit das Aufenthaltsrecht von Staatenlosen von einer aus Praktikabilitätsgründen erfolgenden Verfahrensentscheidung bestimmt wird und der Entscheid somit
letztlich in der Hand der Behörde liegt.
286
Siehe dazu oben V.3.6.
51
2.1.2.
Art. 31 Abs. 2 AuG: Vorläufige Aufnahme
Art. 31 Abs. 2 AuG regelt die Ausnahmen vom Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung und
bestimmt, dass ein anerkannter Staatenloser bei Vorliegen bestimmter Tatbestände nur eine
vorläufige Aufnahme erhält. Die Auslegung von Art. 31 Abs. 2 AuG erweist sich allerdings als
schwieriger als auf den ersten Blick gedacht. Grundsätzlich geht es darum, dass ein Staatenloser sein Aufenthaltsrecht verwirkt, wenn er sich dafür als unwürdig erweist, wobei die Unwürdigkeit auf eigenes Verhalten und nicht auf objektive Umstände zurückzuführen sein
muss 287. Die Bestimmung verweist auf Art. 83 Abs. 7 und 8 AuG. Art. 83 Abs. 7 statuiert drei
Ausschlussgründe von der vorläufigen Aufnahme: Die Verurteilung zu einer längerfristigen
Freiheitsstrafe (lit. a), der Verstoss oder die Gefährdung gegen die öffentliche Sicherheit und
Ordnung bzw. die Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit (lit. b) sowie die durch
eigenes Verhalten verursachte Unmöglichkeit des Vollzugs der Weg- oder Ausweisung
(lit. c) 288. Lit. c passt für die Situation der Staatenlosen (wie auch der Flüchtlinge 289) nicht, da
sie ja einen Anspruch auf Aufenthalt haben und es gar nicht um eine Wegweisung geht.
Art. 31 Abs. 2 AuG verweist nur auf die Tatbestände (lit. a-c), nicht jedoch auf die
Rechtsfolge von Art. 83 Abs. 7 AuG (Nichtgewährung der vorläufigen Aufnahme). Dafür wird
auf Abs. 8 verwiesen. Dieser besagt, dass Flüchtlinge, bei denen Asylausschlussgründe
nach Art. 53 und 54 AsylG vorliegen, vorläufig aufgenommen werden. Staatenlose, welche
die Voraussetzungen von Abs. 7 erfüllen, werden somit nur (aber immerhin) vorläufig aufgenommen. Sie geniessen also in diesem Punkt eine bessere Rechtsstellung als Flüchtlinge,
die in den Fällen von Abs. 7 nicht einmal vorläufig aufgenommen werden. Dies dürfte damit
zusammenhängen, dass der Gesetzgeber davon ausging, dass Staatenlose sowieso nicht
ausgeschafft werden können, da ja kein Staat zu ihrer Aufnahme verpflichtet ist. Dies dürfte
zwar in der Regel der Fall sein, es ist jedoch nicht völlig ausgeschlossen, dass ein Staatenloser in einem anderen Staat eine Aufenthaltsgenehmigung erhält und dadurch der Wegweisungsvollzug eines Staatenlosen möglich wird. Fraglich ist aber, ob durch den Verweis in
Art. 31 Abs. 2 auf Art. 83 Abs. 8 neben den Ausschlussgründen in Abs. 7 auch die Asylausschlussgründe von Art. 53 (Asylunwürdigkeit) und 54 (subjektive Nachfluchtgründe) analog
zur Anwendung kommen (müssen). GERBER bejaht dies ohne Weiteres und nimmt etwa bei
einer durch eigenes Verhalten ex post verursachten Staatenlosigkeit (durch unerlaubte Ausreise oder exilpolitische Tätigkeiten) einen anwendbaren analogen Nachfluchtgrund i.S.v.
Art. 54 AsylG an 290. Meines Erachtens handelt es sich hier aber aufgrund der Formulierung
nur um eine Rechtsfolgenverweisung: Wenn die Tatbestände von Art. 7 erfüllt sind, wird auf
287
GERBER, Rn. 10.
Siehe dazu CARONI ET AL., 177 und 336.
289
Vgl. id., 336.
290
GERBER, Rn. 19 f.
288
52
die Bestimmungen über die vorläufige Aufnahme in Abs. 8 verwiesen. Damit wollte der Gesetzgeber klarmachen, dass in den Fällen von Abs. 7 – und nur in diesen Fällen – nicht die
Rechtsfolge von Abs. 7 (Ausschluss der vorläufigen Aufnahme), sondern diejenige von
Abs. 8 (vorläufige Aufnahme) zur Anwendung kommt.
2.1.3.
Art. 31 Abs. 3 AuG: Anspruch auf Niederlassungsbewilligung
Nach Art. 31 Abs. 3 AuG hat ein anerkannter Staatenloser mit Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung nach fünf Jahren rechtmässigem Aufenthalt in der Schweiz Anspruch auf die
Niederlassungsbewilligung. Diese Bestimmung entsprach inhaltlich dem vor dem 1. Februar
2014 für Flüchtlinge geltenden Art. 60 Abs. 2 aAsylG. Staatenlose sollten auch hier den
Flüchtlingen gleichgestellt werden. Seit der neuesten Asylrechtsrevision wurde die Rechtsstellung der anerkannten Flüchtlinge aber wieder verschlechtert, indem sich die Erteilung der
Niederlassungsbewilligung gemäss Art. 60 Abs. 2 AsylG nun nach Art. 34 AuG richtet, der
keinen Anspruch auf Erteilung und eine grundsätzliche 10-jährige Frist vorsieht. Damit werden die Staatenlosen aufgrund von Art. 31 Abs. 3 AuG besser gestellt als Flüchtlinge mit
Asyl. Eine Situation, die vom Gesetzgeber wohl nicht so gewollt war, sondern eher auf ein
Versehen zurückzuführen ist, indem vergessen wurde, Art. 31 Abs. 3 AuG ebenfalls entsprechend anzupassen. Art. 31 Abs. 3 AuG ist dadurch aber nicht fehlerhaft wie Abs. 1, vielmehr
entsprach der Wortlaut genau dem Willen des Gesetzgebers. Dass sich das Asylrecht inzwischen bereits wieder geändert hat, ohne dass Art. 31 AuG angepasst worden ist, ändert
nichts an der de lege lata bestehenden Besserstellung der Staatenlosen 291.
2.2.
Kantonswechsel
Staatenlose mit einer Aufenthaltsbewilligung nach Art. 37 Abs. 2 AuG haben einen
grundsätzlichen Anspruch auf Kantonswechsel, wobei dieser allerdings nach Art 37 Abs. 1
AuG bewilligungspflichtig ist.
Vorläufig aufgenommene Personen haben hingegen keinen solchen Anspruch
(Art. 85 Abs. 3 AuG) 292. In einem Grundsatzurteil hat das Bundesverwaltungsgericht jedoch
entschieden, dass Art. 26 FK, welcher die Freizügigkeit regelt, auch für vorläufig aufgenommene Flüchtlinge einen Anspruch auf Kantonswechsel im gleichen Umfang wie einer niedergelassenen Person gestützt auf Art. 37 Abs. 3 AuG begründet und diese Bestimmung zudem
unmittelbar anwendbar (self-executing) ist 293. Aufgrund der identischen Bestimmung in
Art. 26 StÜ, des gleichen Schutzziels von FK und StÜ und der historischen Entstehung muss
diese Auslegung auch für Staatenlose gelten, womit auch vorläufig aufgenommene Staaten-
291
Vgl. auch BVGE 2014/5 E. 9.5.
CARONI ET AL., 367.
293
BVGE 2012/2 E. 5.1 ff.
292
53
lose einen unmittelbaren völkerrechtlichen Anspruch auf Kantonswechsel haben. Allerdings
beschränkt Art. 85 Abs. 4 AuG die Kognitionsbefugnis beim Entscheid über den Kantonswechsel von vorläufig Aufgenommenen: Der Entscheid ist nur mit der Begründung der Verletzung der Einheit der Familie anfechtbar. Diese Bestimmung steht somit im Widerspruch zu
Art. 26 StÜ (und wohl auch zu Art. 16, welcher den Zugang zu den Gerichten garantiert), da
sie die Rüge der Verletzung von Art. 26 StÜ ausschliesst. Während im soeben erwähnten
BVGE 2012/2 allerdings eine völkerrechtskonforme Auslegung gefunden werden konnte,
indem der Begriff „vorläufig aufgenommene Personen“ in Art. 85 Abs. 3 AuG dahingehend
ausgelegt wurde, dass damit nur vorläufig aufgenommene Personen ohne Flüchtlingseigenschaft, nicht aber vorläufig aufgenommene Flüchtlinge gemeint sind und Art. 85 Abs. 4 AuG
für vorläufig anerkannte Flüchtling somit gar nicht anwendbar ist, ist es mehr als fraglich, ob
im Fall von Staatenlosen eine völkerrechtskonforme Auslegung möglich ist, da es sich bei
den Staatenlosen nicht um vorläufig aufgenommene Flüchtlinge handelt, sondern um vorläufig aufgenommene Personen. Verneint man eine völkerrechtskonforme Auslegung, steht
man vor dem Problem von Art. 190 BV und der umstrittenen Frage des Vorrangs des Völkeroder Landesrechts 294. Geht man vom grundsätzlichen Vorrang des Völkerrechts insbesondere im Bereich der Menschenrechte aus, wäre in diesem Fall Art. 26 StÜ der Vorrang gegenüber Art. 85 Abs. 4 AuG zu geben.
2.3.
Widerruf der Bewilligung
Eine Bewilligung kann unter gewissen Voraussetzungen widerrufen oder nicht verlängert
werden, was zur Wegweisung führt (Art. 64 Abs. 1 lit. c AuG). Der Widerruf ist sowohl bei
normalen Drittstaatsangehörigen wie auch bei anerkannten Flüchtlingen möglich, wobei die
Voraussetzungen aber unterschiedlich sind (vgl. Art. 62 und 63 AuG mit Art. 65 AsylG). Während für normale Drittstaatsangehörige ein Widerruf nach Art. 62 und Art. 63 AuG insbesondere bei einer Verurteilung zu einer längerfristigen Freiheitsstrafe, bei einem erheblichen
Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung, bei einer Gefährdung der inneren
und äusseren Sicherheit oder bei Sozialhilfeabhängigkeit möglich ist (wobei beim Widerruf
der Niederlassungsbewilligung strengere Anforderungen an den Verstoss und die Sozialhilfeabhängigkeit gelten), ist der Widerruf der (Aufenthalts- oder Niederlassungs-)Bewilligung
bei Flüchtlingen nur bei einem schwerwiegenden Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit
und Ordnung oder einer Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit möglich (Art. 65
AsylG i.V.m. Art. 63 Abs. 1 lit. b AuG) 295.
294
Siehe dazu etwa BGE 136 II 120 E. 3.5; BGE 128 IV 201 E. 1.2 f.; BGE 125 II 417 E. 4d; Bericht
Bundesrat, 2263 ff.; PETERS/PAGOTTO, 54 ff.
295
Vgl. dazu CARONI ET AL., 153 ff. und 352 ff.
54
Es fragt sich, ob und nach welchen Bestimmungen die Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung von anerkannten Staatenlosen widerrufen werden kann. Es wäre denkbar,
entweder die Bestimmungen für normale Drittstaatsangehörige (Art. 62 und 63 AuG) oder
analog diejenigen für Flüchtlinge anzuwenden (Art. 65 i.V.m. Art. 63 Abs. 1 lit. b AuG). Allerdings kommen m.E. weder die einen noch die anderen zur Anwendung. Vielmehr dürfte auch
beim Widerruf einer Bewilligung Art. 31 Abs. 2 AuG anwendbar sein (und nicht nur bei der
erstmaligen Erteilung). Sowohl der Wortlaut als auch Sinn und Zweck der Bestimmung sprechen für diese Auslegung. Erfüllt also ein anerkannter Staatenloser nach Erhalt einer Bewilligung die Tatbestände von Art. 83 Abs. 7 AuG, wird die vorläufige Aufnahme verfügt, was
einen vorgängigen Widerruf der Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung erfordert 296.
Eine Bewilligung kann demnach bei einer längerfristigen Freiheitsstrafe sowie bei einem erheblichen Verstoss gegen die öffentliche Ordnung und Sicherheit oder einer Gefährdung der
inneren oder äusseren Sicherheit widerrufen werden. Abs. 2 regelt m.E. als lex specialis die
Fälle des Widerrufs abschliessend, für Art. 62 und 63 AuG ist daneben kein Platz mehr. Ein
Widerruf der Bewilligung wegen Sozialhilfeabhängigkeit ist demnach ausgeschlossen.
3. Identitäts- und Reisepapiere
Eines der Hauptprobleme der Staatenlosen besteht darin, dass sie keine (oder keine
gültigen) Personal- und Reiseausweise haben und auch von keinem Staat solche Dokumente beantragen können 297. Dadurch ist ihre Bewegungsfreiheit erheblich eingeschränkt, insbesondere legale grenzüberschreitende Reisen sind damit nicht möglich. Aus diesem Grund
sieht das StÜ in Art. 27 und 28 vor, dass Staatenlosen Identitäts- und Reiseausweise durch
den Aufenthaltsstaat ausgestellt werden 298. Während das Recht auf Identitätspapiere für alle
Staatenlose, auch solche ohne rechtmässigem Aufenthalt, gilt, besteht der Anspruch auf
einen Reiseausweis nur für solche mit einem rechtmässigen Aufenthalt, sowie unter dem
Vorbehalt, dass keine zwingenden Gründe der Staatssicherheit oder öffentlichen Ordnung
entgegenstehen. Im Anhang des StÜ, der aufgrund der Verweisung in Art. 28 zu berücksichtigen ist, werden weitere Einzelheiten geregelt. So sind etwa nach Paragraph 7 Anhang StÜ
alle Vertragsstaaten des StÜ verpflichtet, die ausgestellten Ausweise anzuerkennen.
Die Schweiz hat diese Verpflichtungen aus dem StÜ durch die Regelung in Art. 59
Abs. 2 lit. b AuG sowie in der dazugehörenden Verordnung über die Ausstellung von Reisedokumenten (RDV) umgesetzt. Demnach haben Ausländer, welche gemäss dem StÜ von
der Schweiz als staatenlos anerkannt worden sind, Anspruch auf Reisepapiere. Dieser An296
Da der Gesetzgeber davon ausging, dass eine Wegweisung sowieso nicht vollziehbar ist, besteht
aufgrund von Art. 31 Abs. 2 AuG insofern ein Anspruch auf vorläufige Aufnahme.
297
Vgl. BURCKHARDT-ERNE, 48 f. sowie VAN W AAS, 370 ff.
298
Siehe zu Art. 27 StÜ VAN W AAS, 370 ff., vgl. ebenso BURCKHARDT-ERNE, 48 ff. sowie ROBINSON, 49
ff.
55
spruch besteht für alle anerkannten Staatenlosen, auch für diejenigen mit nur vorläufiger
Aufnahme gemäss Art. 31 Abs. 2 AuG 299.
Der Anspruch auf Reisepapiere steht jedoch gemäss Art. 59 Abs. 3 AuG unter dem Vorbehalt, dass die Person nicht erheblich oder wiederholt gegen die öffentliche Sicherheit und
Ordnung verstossen hat oder die innere und äussere Sicherheit gefährdet. Bei der Beurteilung, ob dies der Fall ist, ist in jedem Fall das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten 300.
Ebenso ist in jedem Fall abzuwägen, ob der Vorbehalt mit Art. 28 StÜ vereinbar ist, der die
Verweigerung der Ausstellung von Reisepapieren nur bei „zwingenden Gründen der Staatssicherheit oder der öffentlichen Ordnung“ erlaubt 301.
Beim Reisepapier i.S.v. Art 59 Abs. 2 lit. b AuG handelt es sich um einen Pass für eine
ausländische Person (Art. 4 Abs. 1 RDV), wobei die Staatenlosigkeit im Pass vermerkt wird
(Art. 4 Abs. 3 RDV). Die Schweiz hat es aufgrund der geringen Anzahl Staatenloser in der
Schweiz aus logistischen und finanziellen Gründen abgelehnt, einen speziellen Staatenlosigkeitsausweis entsprechend dem Muster im Anhang des StÜ herzustellen 302. Dieser Pass ist
ein fremdenpolizeilicher Ausweis, mit dem weder die Identität noch die Staatsangehörigkeit
nachgewiesen werden (Art. 12 Abs. 1 RDV). Er berechtigt aber während der Gültigkeitsdauer
grundsätzlich zu Auslandreisen und zur Rückkehr in die Schweiz (Art. 12 Abs. 2 RDV). Der
Pass für eine ausländische Person ist im Normalfall fünf Jahre gültig (Art. 13 Abs. 1 lit. b
RDV). Der Reisepass wird nicht automatisch ausgestellt, sondern nur auf Gesuch der staatenlosen Person. Das Gesuch muss persönlich bei der zuständigen kantonalen Migrationsbehörde eingereicht werden. Das Gesuch wird dann ans SEM weitergeleitet, welches darüber entscheidet und den Ausweis ausstellt (Art. 14 RDV). Zu beachten ist, dass das Verfahren um Ausstellung von Reisedokumenten und dasjenige zur Anerkennung der Staatenlosigkeit zwei separate, selbständige Verfahren sind. Die Staatenlosigkeit kann im Verfahren um
Ausstellung von Reisedokumenten nicht formell geprüft werden, die Anwendung von Art. 59
Abs. 2 lit. b AuG ist ausgeschlossen, wenn die Staatenlosigkeit nicht bzw. noch nicht anerkannt wurde 303. In diesem Fall ist Art. 59 Abs. 2 lit. b AuG nicht anwendbar, möglich ist dann
nur eine Ausstellung eines Passes an schriftenlose Ausländer nach Art. 59 Abs. 1 oder
299
Zur inhaltlich identischen Regelung von Art. 59 Abs. 1 lit. a AuG bei den Flüchtlingen siehe CARONI
ET AL., 362.
300
SPESCHA, Rn. 4.
301
Hervorhebung durch Verfasser; SPESCHA, Rn. 4; gemäss Botschaft AuG, 3806, ist dieser Ausschluss mit dem StÜ vereinbar.
302
Siehe Botschaft StÜ, 427: „Was die Reisepapiere anbelangt, sind wir der Meinung, dass darauf
verzichtet werden kann, einen neuen, ausschliesslich für die Staatenlosen bestimmten Reiseausweis zu schaffen. Angesichts der geringen Zahl von Staatenlosen scheint es uns zweckmässig zu
sein, eines der schweizerischen Reisepapiere für Schriftenlose mit einem Stempel zu versehen,
der auf das Übereinkommen vom 28. September 1954 verweist.“
303
Urteile des BVGer C-858/2011 vom 9. März 2012, E. 3.1 sowie C-1055/2006 vom 23. Februar
2007, E. 5.2.
56
Abs. 2 lit. c AuG. Allerdings muss bei der Schriftenlosigkeit nach Art. 59 Abs. 1 AuG i.V.m.
Art. 10 RDV geprüft werden, ob es dem Gesuchsteller möglich ist, sich Reisepapiere zu beschaffen, was sich unter Umständen mit der Prüfung der Voraussetzungen der Staatenlosigkeit überschneidet 304. Es kann also vorkommen, dass die Behörde im Pass-Verfahren im
Ergebnis um die Prüfung der Staatenlosigkeit trotzdem nicht herumkommt, auch wenn die
formelle Anerkennung in einem separaten Verfahren erfolgen muss.
4. Erwerbstätigkeit
Das StÜ regelt die Erwerbstätigkeit in den Art. 17 bis 19. Diese garantieren den Staatenlosen mit rechtmässigem Aufenthalt beim Stellenantritt, der selbständigen Erwerbstätigkeit
und der Ausübung eines freien Berufes die gleiche Behandlung wie den Ausländern im Allgemeinen, wobei Art. 17 Abs. 2 die Vertragsstaaten dazu auffordert, die Staatenlosen möglichst wie die eigenen Staatsangehörigen zu behandeln. Das StÜ bietet damit den Staatenlosen einen schwächeren Schutz als die Flüchtlingskonvention den Flüchtlingen 305.
Im nationalen Recht wird die Erwerbstätigkeit für Staatenlose nicht speziell geregelt. Es
fehlt eine Art. 61 AsylG (i.V.m. Art. 65 VZAE) entsprechende Regelung, der den Anspruch
auf Erwerbstätigkeit garantieren würde. Demnach würden eigentlich die allgemeinen Regelungen des AuG zur Anwendung gelangen. Für vorläufig aufgenommene Staatenlose
(Art. 31 Abs. 2 AuG) würde dies bedeuten, dass sie keinen Anspruch auf Erwerbstätigkeit
haben (Art. 85 Abs. 6 AuG i.V.m. 53 VZAE). Für die Staatenlosen mit Aufenthaltsbewilligung
müssten die allgemeinen, sehr restriktiven Arbeitsmarktzulassungsregelungen für Drittstaatsangehörige gemäss Art. 18-24 AuG zur Anwendung gelangen, insbesondere der Inländervorrang und die persönlichen Voraussetzungen. Zwar lässt Art. 30 AuG Abweichungen
von diesen Zulassungsvoraussetzungen zu, die Staatenlosen sind darin jedoch nicht aufgelistet (im Gegensatz zu den Asylbewerbern und vorläufig Aufgenommenen in lit. l). Diese
Normen passen aber insofern nicht, weil es nicht um die Zulassung zu einem Aufenthalt mit
Erwerbstätigkeit geht, vielmehr haben die anerkannten Staatenlosen bereits eine Aufenthaltsbewilligung und das Recht, sich hier aufzuhalten. Normalerweise existiert, wenn ein Anspruch auf Aufenthalt besteht, auch ein gesetzlicher Anspruch auf Erwerbstätigkeit (siehe
neben dem eben erwähnten Art. 61 AsylG für die Flüchtlinge nur Art. 2 Anhang I FZA für EUBürger oder Art. 46 AuG für den Familiennachzug). Dieses Ergebnis befriedigt auch nicht,
denn niemand hat ein Interesse daran, einer arbeitsfähigen Person, die Anspruch auf eine
Aufenthaltsbewilligung hat, den Zugang zum Arbeitsmarkt nahezu zu verunmöglichen und
sie so in die Sozialhilfeabhängigkeit oder Kriminalität zu treiben. Es ist auch nicht nachzu-
304
305
So im Urteil des BVGer C-5742/2010 vom 6. November 2012, E. 4.3.
Vgl. dazu ROBINSON, 38 ff. sowie VAN W AAS, 309 ff.
57
vollziehen, dass vorläufig Aufgenommene von den Zulassungsbeschränkungen ausgenommen werden können und damit besser gestellt werden als Staatenlose mit Aufenthaltsbewilligung. Vielmehr scheint es, als sei die Regelung der Erwerbstätigkeit der Staatenlosen
schlicht und einfach vergessen gegangen. Es liegt hier demnach eine Gesetzeslücke vor, die
zu schliessen ist. Wie bereits erwähnt, wollte der Gesetzgeber die Staatenlosen den Flüchtlingen gleichstellen. Da diese einen Anspruch auf Erwerbstätigkeit haben (Art. 61 AsylG
i.V.m. Art. 65 VZAE), ist ein solcher in analoger Anwendung auch allen anerkannten Staatenlosen zuzugestehen. Zudem kann m.E. ein Anspruch auf Erwerbstätigkeit auch direkt aus
dem StÜ abgeleitet werden. Meiner Meinung nach ist diese Bestimmung hinreichend bestimmt und justiziabel und damit unmittelbar anwendbar. Zwar ist die Formulierung in Art. 17
StÜ schwächer als in Art. 17 FK, trotzdem garantiert Art. 17 StÜ mindestens eine Gleichbehandlung mit den „Ausländern im Allgemeinen unter den gleichen Umständen“. Als „Ausländer im Allgemeinen“ gelten in der Schweiz die Drittstaatsangehörigen. „Unter den gleichen
Umständen“ meint hier, dass sie einen Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung haben. Einen
solchen haben Drittstaatsangehörige (die nicht Flüchtlinge sind) nur im Familiennachzug (als
Familienangehörige von Schweizern nach Art. 42 bzw. von Personen mit Niederlassungsbewilligung nach Art. 43 AuG). Da diese einen Anspruch auf Erwerbstätigkeit haben (Art. 46
AuG), muss dieser demnach gestützt auf Art. 17 StÜ auch für die Staatenlosen bestehen.
Auch die Kantone scheinen den Staatenlosen in der Praxis ganz selbstverständlich eine
Erwerbstätigkeit zu bewilligen. Auf Nachfrage bei den Migrationsämtern der Kantone BaselStadt, Basel-Land, Aargau und Bern gaben diese an, dass sie den Staatenlosen eine Erwerbstätigkeit bewilligen, da sie diese wie Flüchtlinge behandeln 306. Als gesetzliche Grundlage nannten sie die direkte oder analoge Anwendung von Art. 61 AsylG i.V.m. Art. 65 VZAE
und teilweise auch Art. 17 StÜ 307.
5. Familiennachzug
Das StÜ schweigt sich über den Familiennachzug aus. Auch das AuG kennt keine spezifische Familiennachzugsregelung für Staatenlose, im Gegensatz zum Asylrecht, welches in
Art. 51 AsylG den Einbezug der Familienmitglieder in die Asyleigenschaft des nachziehenden Flüchtlings vorsieht und ihnen damit einen Aufenthaltsanspruch gibt. Bei der Staatenlosigkeit muss diese für jedes Familienmitglied bestehen, eine Familien-Staatenlosigkeit gibt
es nicht.
306
Auskunft Kanton Aargau, Auskunft Kanton Basel-Stadt; Auskunft Kanton Basel-Landschaft; Auskunft Kantons Bern.
307
Id.
58
Es gilt somit die allgemeine Familiennachzugsregelung für Drittstaatsangehörige nach
dem AuG 308. Nachziehbar sind jeweils der Ehegatte und die ledigen Kinder unter 18 Jahren.
Nur Staatenlose mit einer Niederlassungsbewilligung haben Anspruch auf Familiennachzug,
einziges Erfordernis ist das Zusammenwohnen (Art. 43 AuG). Staatenlose mit Aufenthaltsbewilligung haben nach Art. 44 AuG hingegen keinen Anspruch auf Familiennachzug, die
Bewilligung steht im Ermessen der Behörde. Voraussetzungen sind das Zusammenwohnen,
eine bedarfsgerechte Wohnung und das Fehlen einer Sozialhilfeabhängigkeit. Für Staatenlose mit vorläufiger Aufnahme ist der Familiennachzug gemäss Art. 85 Abs. 7 AuG frühestens
drei Jahre nach Anordnung der vorläufigen Aufnahme möglich, wenn die Voraussetzungen
des Zusammenwohnens, der bedarfsgerechten Wohnung und der fehlenden Sozialhilfeabhängigkeit erfüllt sind.
Allerdings ist beim Familiennachzug stets Art. 8 EMRK zu beachten, aus dem sich unter
Umständen ebenfalls ein Anspruch auf Familiennachzug ergeben kann 309.
6. Soziale Sicherheit
6.1.
Fürsorgeleistungen
Nach Art. 23 StÜ gewähren die Vertragsstaaten „den auf ihrem Gebiet rechtmässig sich
aufhaltenden Staatenlosen die gleiche Fürsorge und öffentliche Unterstützung wie den eigenen Staatsangehörigen“ 310. Es gilt also der Grundsatz der Inländergleichbehandlung.
Die Schweiz ist dieser Verpflichtung insofern nachgekommen, als sie in Abs. 3 des einzigen Artikels des Bundesbeschlusses betreffend die Genehmigung des Übereinkommens
über die Rechtsstellung der Staatenlosen vom 27. April 1972 311 für die Fürsorge Staatenloser die Fürsorgebestimmungen für Flüchtlinge gemäss dem 5. und 6. Kapitel des Asylgesetzes für anwendbar erklärt. Die anerkannten Staatenlosen werden damit auch in diesem Bereich den Flüchtlingen gleichgestellt und es gilt in diesem Bereich das Asylgesetz. Somit haben anerkannte Staatenlose, welche ihren Unterhalt nicht aus eigenen Mitteln bestreiten
können, Anspruch auf Sozialhilfe (Art. 81 AsylG) 312. Die Sozialhilfe wird vom Aufenthaltskanton gewährleistet (Art. 80 Abs. 1 AsylG), für die Ausrichtung der Leistungen gilt kantonales
Recht (Art. 82 Abs. 1 AsylG). Zusätzlich muss gemäss Art. 82 Abs. 5 AsylG der besonderen
Lage von Flüchtlingen Rechnung getragen werden, insbesondere soll die berufliche, soziale
und kulturelle Integration erleichtert werden. Dies muss aufgrund der Gleichstellung analog
308
Vgl. zum Familiennachzug allgemein CARONI 2013, 3 ff. sowie CARONI ET AL., 132 ff.
Vgl. dazu BGE 139 I 330; CARONI ET AL., 148 ff.
310
Zu Art. 23 StÜ vgl. VAN W AAS, 325 ff.; siehe auch ROBINSON, 43 f.
311
SR 855.1.
312
CARONI ET AL., 361; siehe auch SKOS Grundlagenpapier, 4 f.
309
59
auch für die Staatenlosen gelten. Zudem muss für sie gestützt auf Art. 23 StÜ, welcher m.E.
ebenfalls unmittelbar anwendbar ist, der Grundsatz der Inländergleichbehandlung gelten 313.
6.2.
Sozialversicherungen
Das StÜ regelt die soziale Sicherheit in Art. 24, der identisch ist mit Art. 24 FK 314. Es
stellt die rechtmässig sich aufhaltenden Staatenlosen den Staatsangehörigen grundsätzlich
gleich, es gilt also der Grundsatz der Inländergleichbehandlung. Einige wenige Ausnahmen
davon sind in Art 24 Abs. 1 lit. b Ziff. i und ii StÜ aufgezählt, insbesondere fallen „Zuwendungen an Personen, die die Bedingungen für die Auszahlung einer normalen Rente nicht erfüllen“ nicht unter das Gleichbehandlungsgebot. Dazu zählen ausserordentliche Renten und
Eingliederungsmassnahmen 315. Ebenso sind Leistungen, welche ausschliesslich aus öffentlichen Mitteln finanziert werden, davon ausgenommen, was für die Ergänzungsleistungen
nach dem ELG zutrifft (siehe Art. 13 und 16 ELG).
Dieser Verpflichtung ist der schweizerische Gesetzgeber nachgekommen. Grundsätzlich
gelten für Staatenlose im Bereich der Sozialversicherungen keine besonderen Regeln 316. Sie
werden wie Schweizer Bürger behandelt. In den meisten Sozialversicherungszweigen (z.B.
in der obligatorischen Krankenversicherung, der Unfallversicherung oder der beruflichen
Vorsorge) kommt es auch gar nicht auf die Staatsangehörigkeit an, weshalb sich für Staatenlose keine Probleme stellen. Einzig im Bereich der AHV und IV sowie dem ELG gilt es ein
paar Besonderheiten zu beachten, da hier teilweise (noch) an die Staatsangehörigkeit angeknüpft wird.
In der AHV und IV wird für den Rentenanspruch auf die Staatsangehörigkeit Bezug genommen. Art. 18 Abs. 1 AHVG bzw. Art. 6 Abs. 1 IVG nennen neben den Schweizern und
Ausländern ausdrücklich auch die Staatenlosen als grundsätzlich renten- bzw. leistungsberechtigt. Unterschiede aufgrund der Staatsangehörigkeit gibt es heute nur noch bei den ausserordentlichen Renten, die nach Art. 42 AHVG bzw. Art. 39 IVG grundsätzlich nur Schweizern offenstehen 317.
Allerdings gehen nach Art. 18 Abs. 2 AHVG „besondere bundesrechtliche Vorschriften
über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und Staatenlose“ dem AHVG vor, womit der Bundesbeschluss über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und Staatenlosen in der Alters-, Hinter-
313
So CARONI ET AL., 361, zur inhaltlich identischen Bestimmung in Art. 23 FK.
Vgl. zu Art. 24 StÜ ROBINSON, 44 ff. sowie VAN W AAS, 325 ff.
315
Botschaft BB Flüchtlinge in der AHV/IV, 239.
316
Vgl. für die Rechtslage der Ausländer in der Sozialversicherung allgemein KIESER, 73 ff.
317
Beachte aber die Ausnahme in Art. 39 Abs. 2 IVG; diese weitgehende Gleichbehandlung zwischen
Schweizern und Ausländern war nicht immer so, früher waren die Voraussetzungen für Ausländer
auch bei den ordentlichen Renten strenger, siehe etwa Botschaft BB Flüchtlinge in der AHV/IV,
237 ff.
314
60
lassenen- und Invalidenversicherung vom 4. Oktober 1962 318 gemeint ist 319. Dieser Beschluss wurde damals erlassen, um Art. 24 FK umzusetzen und wurde später angepasst, um
auch Art. 24 StÜ zu entsprechen 320. Der Inhalt des Beschlusses weicht von der heutigen
Regelung in AHVG und IVG nur noch teilweise ab, etwa bei den ausserordentlichen Renten.
So haben Staatenlose in Abweichung von Art. 42 AHVG bzw. Art. 39 IVG Anspruch auf ausserordentliche Renten, wenn sie sich zuvor ununterbrochen fünf Jahre in der Schweiz aufgehalten haben (Art. 1 Abs. 2 i.V.m. Art. 3bis des Beschlusses). Zu beachten ist zudem noch
Abs. 3 (i.V.m. Art. 3bis) des Beschlusses: Verlassen Staatenlose die Schweiz und lassen sie
sich in einem anderen Staat nieder, sind sie, wenn eine staatsvertragliche Vereinbarung mit
dem betreffenden Staat besteht, den Angehörigen des neuen Wohnsitzstaates gleichgestellt.
Besteht keine solche Vereinbarung, können sie die bezahlten Beiträge gemäss Art. 18
Abs. 3 AHVG zurückverlangen.
Anders als Schweizer Bürger werden Staatenlose auch bei den Ergänzungsleistungen
behandelt, wobei diese wie erwähnt vom Art. 24 StÜ ausgenommen sind. Gemäss Art. 5
Abs. 2 ELG müssen sich Staatenlose (wie Flüchtlinge) als zusätzliche Voraussetzung während fünf Jahren ununterbrochen in der Schweiz aufgehalten haben (sog. Karenzfrist).
7. (Internationales) Privatrecht
Im Privatrecht gilt ein prinzipielles Gleichbehandlungsgebot zwischen Schweizer Bürgern
und ausländischen Personen (und somit auch von Staatenlosen) 321. Besteht jedoch ein internationaler Bezug, wie dies bei Ausländern aufgrund der ausländischen Staatsangehörigkeit immer der Fall ist, kommt das internationale Privatrecht zur Anwendung, welches die
Zuständigkeit, das anwendbare Recht sowie die Anerkennung und Vollstreckung ausländischer Entscheidungen regelt (vgl. Art. 1 Abs. 1 IPRG) 322. Das schweizerische IPR wird vom
Domizilprinzip geprägt, die Staatsangehörigkeit spielt nur noch selten eine Rolle 323. Die Staatenlosigkeit wird somit nur dann relevant, wenn ausnahmsweise an die Staatsangehörigkeit
bzw. das Heimatrecht angeknüpft wird (z.B. in Art. 37 Abs. 2, Art. 52 Abs. 2, Art. 90 Abs. 2,
Art. 95 Abs. 2 IPRG). Art. 24 Abs. 3 IPRG sieht deshalb vor, dass für Staatenlose (und
Flüchtlinge) der Wohnsitz an Stelle der Staatsangehörigkeit gilt. Dies bedeutet eine Einschränkung in den Fällen, wo eine Rechtswahl zwischen verschiedenen Rechtsordnungen
318
SR 831.131.11.
Vgl. Botschaft 8. AHV-Revision, 1124.
320
Vgl. Botschaft BB Flüchtlinge in der AHV/IV, 238 ff.; Botschaft StÜ, 427; KIESER, 96 f.
321
SCHWANDER, 44 f.
322
Siehe allgemein zum IPRG SCHNYDER/LIATOWITSCH.
323
SCHWANDER, 55 f.
319
61
vorgesehen ist, zu denen auch das Heimatrecht gehört 324. Ebenso gilt bei einer konkurrierenden Zuständigkeit des Heimat- und Wohnsitzstaates für Staatenlose nur eine ausschliessliche Zuständigkeit des Wohnsitzstaates 325.
Diese Regelung stellt eine Umsetzung von Art. 12 StÜ dar, wonach sich die personenrechtliche Stellung – dazu zählen zivilrechtliche Verhältnisse wie die Rechtsfähigkeit, die
Eheschliessung und -scheidung, die Geburt und weitere familienrechtliche Beziehungen 326 –
nach dem Recht des Wohnsitz- und (subsidiär) des Aufenthaltslandes bestimmt 327.
Zu beachten ist zudem, dass im IPR nach Art. 24 Abs. 1 IRPG eine Person nicht nur
dann als staatenlos gilt, wenn sie de jure-staatenlos im Sinne des StÜ ist, sondern auch
dann, „wenn ihre Beziehung zum Heimatstaat so gelockert ist, dass dies einer Staatenlosigkeit gleichkommt“ (Art. 24 Abs. 1 2. Halbsatz). Der Begriff wird im IPR somit auf die de factoStaatenlosen erweitert 328.
8. Diplomatischer Schutz
Ein weiteres, charakteristisches Problem der Staatenlosen besteht darin, dass sie aufgrund der fehlenden Staatsangehörigkeit normalerweise keinen diplomatischen Schutz in
Anspruch nehmen können. Denn nach traditionellem völkerrechtlichem Verständnis ist dafür
die Staatsangehörigkeit des Heimatstaats unabdingbare Voraussetzung (sog. nationality
rule) 329. Beim diplomatischen und konsularischen Schutz setzt sich der Herkunftsstaat für
seine Staatsangehörigen im Ausland ein, um ihnen zu ihren Rechten zu verhelfen, wobei
auch für Staatsangehörige normalerweise kein Anspruch auf diplomatischen Schutz besteht 330. Die ILC hat 2006 in einem progressiven Ansatz nun aber in Art. 8 der Draft Articles
on Diplomatic Protection 331 explizit auch Staatenlose (und Flüchtlinge) in den Schutzbereich
einbezogen 332. Ziff. 1 lautet:
“A State may exercise diplomatic protection in respect of a stateless person who, at
the date of injury and at the date of the official presentation of the claim, is lawfully
and habitually resident in that State.“
Dieser Entwurf ist aber bisher nicht in bindendes Völkerrecht umgewandelt worden,
Staatenlose bleiben somit völkerrechtlich weiterhin ausgeschlossen.
324
Botschaft IPRG, 325; KELLER/KREN KOSTKIEWICZ, Art. 24 Rn. 23.
KELLER/KREN KOSTKIEWICZ, Art. 24 Rn. 22; SCHWANDER, 59.
326
BURCKHARDT-ERNE, 34 f.
327
Vgl. KELLER/KREN KOSTKIEWICZ, Art. 24 Rn. 17, in Bezug auf den identischen Art. 12 FK.
328
Botschaft IPRG, 324; KELLER/KREN KOSTKIEWICZ, Art. 24 Rn. 6.
329
KIND, 47; auch Paragraph 16 Anhang StÜ stellt klar, dass die Ausstellung eines Ausweispapiers für
Staatenlose keinen Anspruch auf diplomatischen Schutz begründet.
330
KIND, 191 ff.; vgl. auch Webseite EDA, Diplomatischer Schutz.
331
ILC Draft Articles.
332
KIND, 118; VAN W AAS, 383 f.
325
62
Im schweizerischen Recht findet sich allerdings in Art. 22. Abs. 3 des Reglements des
schweizerischen diplomatischen und konsularischen Dienstes vom 24. November 1967 333
die Bestimmung, dass das EDA „ausnahmsweise eine Vertretung beauftragen [kann], zugunsten von Staatenlosen oder Flüchtlingen mit gewöhnlichem Aufenthalt in der Schweiz zu
intervenieren“ (Satz 1), wenn sich der Empfangsstaat nicht widersetzt. Zudem darf die Vertretung in dringenden Fällen von sich aus handeln (Satz 2). Damit wird den Staatenlosen in
einem engen Rahmen ein gewisser diplomatischer Schutz ermöglicht. Zu beachten ist ausserdem das neue Auslandschweizergesetz (ASG) 334, welches demnächst in Kraft treten wird
und in Art. 39 Abs. 1 lit. b ASG vorsieht, dass der konsularische Schutz auch Personen gewährt werden kann, für welche die Schweiz eine Schutzfunktion übernimmt. Darunter fallen
gemäss Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates auch die anerkannten
Staatenlosen 335.
9. Einbürgerung
Das StÜ enthält kein Recht auf Einbürgerung 336. Die Vertragsstaaten werden in Art. 32
StÜ einzig aufgefordert, die Einbürgerung von Staatenlosen zu erleichtern 337. Die Schweiz ist
dieser Aufforderung nur für staatenlose Kinder nachgekommen. In Art. 38 Abs. 3 BV wird der
Bund beauftragt, die Einbürgerung staatenloser Kinder zu erleichtern 338. Diesen Auftrag hat
er in Art. 30 BüG bzw. Art. 23 nBüG umgesetzt 339. Demnach wird ein (anerkanntes) staatenloses minderjähriges Kind auf Gesuch hin erleichtert eingebürgert, wenn es insgesamt fünf
Jahre in der Schweiz gewohnt hat, wovon ein Jahr unmittelbar vor Einreichung des Gesuchs
(Art. 30 Abs. 1 BüG/Art. 23 Abs. 1 nBüG). Art. 23 Abs. 2 nBüG macht neu klar, dass jeder
Aufenthalt in Übereinstimmung mit den ausländerrechtlichen Vorschriften angerechnet wird,
also auch eine vorläufige Aufnahme, was allerdings auch schon bisher galt 340. Zudem muss
es nach Art. 26 BüG in der Schweiz integriert sein, die schweizerische Rechtsordnung beachten und darf die innere und äussere Sicherheit des Landes nicht gefährden. Art. 20 nBüG
333
SR 191.1.
Bundesgesetz über Schweizer Personen und Institutionen im Ausland vom 26. September 2014,
BBl 2014 7229; die Referendumsfrist ist am 15. Januar 2015 unbenutzt verstrichen, das Gesetz
soll im November 2015 in Kraft treten, siehe NOWOTNY.
335
SPK-Ständerat, Bericht Auslandschweizergesetz, 1950.
336
Siehe vertiefend zum Recht auf Staatsangehörigkeit unten Kap. X.
337
Siehe dazu VAN W AAS, 364 ff.; vgl. auch BURCKHARDT-ERNE, 55 f.; ROBINSON, 64;
338
HAFNER/BUSER, Rn. 19 ff.
339
BFM Handbuch Bürgerrecht, 6; das schweizerische Bürgerrecht wurde bis im Sommer 2014 einer
Revision unterzogen; Am 20. Juni 2014 hat das Parlament das neue Bürgerrechtsgesetz (nBüG)
verabschiedet, die Referendumsfrist lief am 9. Oktober 2014 unbenutzt ab, das nBüG wird aber
wohl erst Ende 2015 in Kraft treten, siehe BBl 2014 5133 ff. sowie BRÖNNIMANN; im Folgenden wird
sowohl auf das noch geltende wie auch auf das zukünftige Recht eingegangen.
340
Botschaft Totalrevision BüG, 2857.
334
63
verweist als wesentlichste Neuerung auf die neuen Integrationskriterien in Art. 12 nBüG. Das
staatenlose Kind erwirbt nach Art. 30 Abs. 2 BüG bzw. Art. 23 Abs. 3 nBüG das Bürgerrecht
der Wohngemeinde und des Wohnkantons, die Einbürgerung erfolgt nach Anhörung des
Kantons durch das SEM (Art. 32 BüG/Art. 25 nBüG) 341. Nach der Botschaft zum neuen BüG
kann ein minderjähriges Kind, dass zwar rechtlich die Staatsangehörigkeit des Heimatlandes
erwerben kann, dies aber in der Praxis faktisch nicht möglich ist, etwa weil die Eltern anerkannte Flüchtlinge sind und für den Bürgerrechtserwerb ins Heimatland reisen müssten,
ebenfalls ein Gesuch um erleichterte Einbürgerung stellen 342.
Für erwachsene Staatenlose existieren hingegen keine erleichterten Einbürgerungsmöglichkeiten. Für sie kommt – sofern sie nicht Ehegatte eines Schweizer Bürgers sind – nur die
ordentliche Einbürgerung gemäss den Art. 12-15c BüG/Art. 9-18 nBüG in Betracht. Ein Vorstoss, die Einbürgerung auch für erwachsene Staatenlose zu erleichtern, scheiterte am
4. Dezember 1983 am Volk 343. Für die ordentliche Einbürgerung, welche weiterhin als Ermessensentscheidung ausgestaltet ist, sind die Kantone zuständig, wobei aber eine Einbürgerungsbewilligung des SEM vorliegen muss 344. Das BüG stellt nur Mindestvorschriften auf,
die Kantone können weitere, höhere Anforderungen stellen. Bei den formellen Voraussetzungen verlangt Art. 15 BüG, dass der Bewerber insgesamt zwölf Jahre in der Schweiz gewohnt hat, wovon drei in den letzten fünf Jahren vor Einreichung des Gesuchs (Abs. 1). Die
Zeit zwischen dem 10. und 20. Lebensjahr wird dabei doppelt gerechnet (Abs. 2), ebenso
gelten gewisse Erleichterungen für Ehegatten bei gleichzeitiger Einbürgerung. Neu werden
nach Art. 9 nBüG nur noch 10 Jahre Aufenthalt vorausgesetzt, allerdings muss die Person
die Niederlassungsbewilligung besitzen. Zudem wurde die doppelte Anrechnung der Wohnsitzdauer geändert und die Erleichterungen bei gleichzeitiger Aufhebung der Ehegatten aufgehoben. Als materielle Voraussetzung wird in Art. 14 BüG die Eignung der Person verlangt.
Art. 11 nBüG verlangt neu höhere Anforderungen an die Integration (siehe Art. 12 nBüG).
341
Zur erleichterten Einbürgerung siehe HARTMANN/MERZ, 602 ff.
Botschaft Totalrevision BüG, 2858; die Botschaft spricht hier fälschlicherweise von einer de factoStaatenlosigkeit, richtigerweise handelt es sich aber um eine de jure-Staatenlosigkeit, da das Kind
zurzeit ohne Staatenlosigkeit ist und es ihm unzumutbar ist, die heimatliche Staatenlosigkeit zu erwerben.
343
Vgl. Bundesratsbeschluss über das Ergebnis der Volksabstimmung vom 4. Dezember 1983 vom
29. Februar 1984, BBl 1984 I 614; Bundesbeschluss über die Erleichterung gewisser Einbürgerungen vom 24. Juni 1983, BBl 1983 II 705; HAFNER/BUSER, Rn. 22.
344
Zur ordentlichen Einbürgerung siehe CARONI ET AL., 441 ff.; HARTMANN/MERZ, 596 ff.
342
64
VIII. Die Rechtsstellung nicht anerkannter Staatenloser
Wird das Gesuch um Anerkennung der Staatenlosigkeit rechtskräftig abgewiesen, gilt die
Person nicht als staatenlos im Sinne des StÜ. Sie geniesst daher nicht dessen Rechte und
kann sich auch nicht auf die nationalen Bestimmungen zur Staatenlosigkeit (insb. Art. 31 und
Art. 59 Abs. 2 lit. b AuG) berufen. Die abgewiesene Person besitzt die gleiche Rechtsstellung
wie vor dem Staatenlosenverfahren, welche wiederum vom bestehenden Aufenthaltsstatus
(Aufenthaltsbewilligung, vorläufige Aufnahme, illegaler Aufenthalt) abhängt.
Hat eine Person keine Aufenthaltsberechtigung, so wird sie aus der Schweiz weggewiesen und die Wegweisung vollzogen, sofern diese möglich, zulässig und zumutbar ist (Art. 64
und 83 AuG). Schwierigkeiten dürften sich bei der Durchführung des Wegweisungsvollzuges
dann ergeben, wenn die Person zwar nach der restriktiven schweizerischen Praxis nicht de
jure-staatenlos im Sinne des StÜ ist, aber dennoch zur Zeit ohne Staatsangehörigkeit ist,
etwa weil sie sich freiwillig ausgebürgert hat oder weil ein (Wieder-)Erwerb der Staatsangehörigkeit als möglich erachtet wird. In solchen Fällen wird von der Behörde zu prüfen sein, ob
der Vollzug objektiv möglich ist, ob also der frühere oder potentielle Heimatstaat die Person
trotz aktueller fehlender Staatsangehörigkeit aufzunehmen bereit ist. Ist dies nicht Fall, stellt
sich die Frage, ob die Möglichkeit der Wiedereinbürgerung besteht und inwieweit sich die
Person ohne Staatsangehörigkeit im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht darum bemühen muss.
Anders formuliert: Muss sie sich wiedereinbürgern lassen, damit sie ausgeschafft werden
kann? Das BVGer verpflichtet zwar das SEM abzuklären, ob die Wiedererlangung der früheren Staatsangehörigkeit möglich ist, liess aber bisher offen, was zu tun ist, sollte dies der Fall
sein 345.
Wird gar nie ein Gesuch um Anerkennung der Staatenlosigkeit gestellt (etwa weil die
Person gar nicht um die Möglichkeit der Anerkennung weiss), kann ihr die Schweiz die Rechte aus dem StÜ nicht gewährleisten. Wird eine solche Person wegen fehlender Aufenthaltsberechtigung weggewiesen, muss die vermutete Staatenlosigkeit aber im Rahmen der
Durchführbarkeit des Wegweisungsvollzugs berücksichtigt werden. So muss geprüft werden,
ob die Person überhaupt Identitätspapiere erhalten kann, welche zur Wiedereinreise berechtigen, ob sie vom Herkunftsstaat wieder aufgenommen wird, welche Behandlung dieser Person aufgrund ihrer vermuteten Staatenlosigkeit im Herkunftsstaat droht und ob der Herkunftsstaat die Rechte aus dem StÜ einzuhalten gedenkt 346. Unter Umständen kann dies zur
Unmöglichkeit oder Unzumutbarkeit der Wegweisung und damit zur vorläufigen Aufnahme
führen.
345
Siehe Urteile des BVGer D-2701/2008 vom 24. März 2010, E. 7.3, E-3844/2008 vom 18. Juni 2010,
E. 6.4 sowie E-4767/2006 vom 24. Juli 2007, E. 5.2.1.
346
Urteil des BVGer D-4845/2009 vom 17. Dezember 2009, E.5.5.2.
65
IX.
Die Beendigung der Staatenlosigkeit
Wie bereits gesehen 347, kann eine Aufenthaltsbewilligung unter bestimmten Vorausset-
zungen widerrufen werden. Eine andere Frage ist, ob und unter welchen Voraussetzungen
die Anerkennung der Staatenlosigkeit selbst widerrufen bzw. die Staatenlosigkeit aberkannt
werden kann. Das Gesetz schweigt dazu und auch die Praxis hat sich soweit ersichtlich noch
nicht vertieft damit auseinandergesetzt. Anders als die FK (Art. 1C FK) kennt das StÜ keine
Widerrufsgründe.
Ein Widerruf der Anerkennung muss aber auf jeden Fall möglich sein, wenn die Staatenlosigkeit erlischt, da die (deklaratorische) Anerkennung dann nicht mehr dem rechtlichen
Zustand entspricht. Die Staatenlosigkeit erlischt, wenn die Voraussetzungen gemäss Art. 1
StÜ nicht mehr erfüllt sind, wenn also ein Staat die Person wieder als seine Staatsangehörige betrachtet. Dies ist logischerweise der Fall, wenn die Person in der Schweiz eingebürgert
wird. Denkbar ist aber auch, dass aufgrund einer Änderung der Rechtslage im Herkunftsland
die Person von Gesetzes wegen wieder als Staatsangehörige gilt oder die Einbürgerung auf
Begehren wieder möglich wird. Weiter können bei veränderten politischen Umständen im
Herkunftsland auch die triftigen Gründe wegfallen, die bis anhin zur Unzumutbarkeit der Einbürgerung geführt haben. Dies ist etwa der Fall, wenn die Flüchtlingseigenschaft nach
Art. 53 AsylG entzogen wird und die Kontaktaufnahme mit den Herkunftsbehörden wieder
möglich und zumutbar wird 348. Ebenso dürfte aufgrund der schweizerischen Praxis die Staatenlosigkeit auch erlöschen, wenn sich die Person in einem anderen Land niederlässt und
dort ebenfalls als staatenlos anerkannt wird (was zwar die Ausnahme sein wird, aber nicht
ausgeschlossen ist), da sie dann des Schutzes der Schweiz nicht mehr bedarf. Fraglich ist,
ob die Anerkennung in analoger Anwendung von Art. 64 AsylG bereits erlischt, wenn sich die
Person mehr als ein Jahr im Ausland aufhält oder den Wohnsitz ins Ausland verlegt, ohne
dass eine neue Staatenlosigkeitsanerkennung stattfindet. Entscheidend dürfte m.E. sein, ob
eine Ersatzbeziehung zu einem neuen Staat entstanden ist, wobei diese von einer gewissen
Festigkeit und Dauer sein muss.
Theoretisch entfällt die Staatenlosigkeit wohl auch, wenn nachträglich ein Sachverhalt
gemäss Art. 1. Abs. 2 StÜ eintritt. Fraglich ist aber weiter, ob ein Widerruf der Anerkennung
auch noch aus anderen Gründen möglich ist. Das Asylrecht kennt in Art. 63 AsylG verschiedene Asyl- und Flüchtlingseigenschafts-Widerrufsgründe. Der Widerrufsgrund wegen Erschleichens durch falsche Angaben oder Verschweigen wesentlicher Tatsachen (Art. 63
Abs.1 lit. a AsylG) dürfte für Staatenlose bereits aufgrund des Verbots des Rechtsmiss-
347
348
Oben VII.2.3.
Vgl. dazu BVGE 2014/5 E. 11.6, der in diesem Fall zumindest eine Überprüfung verlangt.
66
brauchs gelten. Eine analoge Anwendung von Art. 63 Abs. 2 AsylG, welcher den Widerruf
des Asyls (nicht aber der Flüchtlingseigenschaft) bei nachträglich entstandener Asylunwürdigkeit regelt, ist aber abzulehnen. Die Staatenlosigkeit ist eine Eigenschaft (ähnlich der
Flüchtlingseigenschaft), die nicht mit dem Asyl – ein von der Schweiz verliehener Status –
vergleichbar ist. Sie kann, solange sie im Sinne des StÜ besteht, nicht widerrufen werden.
Zudem regelt bereits Art. 31 Abs. 2 AuG die Fälle der Unwürdigkeit, wenn auch auf der Ebene der Anwesenheit und nicht auf der Ebene der Anerkennung.
Erlischt die Staatenlosigkeit und wird die Anerkennung in der Folge widerrufen, führt dies
nicht automatisch auch zum Widerruf der Aufenthaltsbewilligung, da dies zwei verschiedene
Verfügungen sind. Durch den Widerruf der Anerkennung fällt aber der Anspruch auf Aufenthalt in der Schweiz gemäss Art. 31 AuG dahin. Besitzt die Person keinen weiteren Aufenthaltszweck, der sie zum Aufenthalt berechtigt, wird die Aufenthaltsbewilligung nicht mehr
verlängert und die Person aus der Schweiz weggewiesen (Art. 33 i.V.m. Art. 64 AuG). Dies
gilt nicht bei der Niederlassungsbewilligung: Da diese unbefristet und bedingungsfeindlich ist,
kann sie nur noch nach den Voraussetzungen von Art. 63 AuG widerrufen werden.
67
X. Die Bekämpfung der Staatenlosigkeit
1. Allgemeines
Nachdem nun die Definition, Anerkennung und Rechtsstellung der Staatenlosen untersucht wurde, soll als letztes noch ein kurzer Blick auf die internationalen und nationalen Bemühungen zur Bekämpfung der Staatenlosigkeit geworfen werden. Dabei geht es einerseits
um die Verringerung bereits bestehender Staatenlosigkeit als auch um die Verhinderung
neuer Fälle von Staatenlosigkeit.
2. Im internationalen Recht
Staatenlosigkeit ist, wenn man so will, ein Fehler des internationalen Rechtssystems.
Dieses geht davon aus, dass jede Person eine Staatsangehörigkeit hat – dies wird etwa in
den menschenrechtlichen Bestimmungen, welche ein Recht auf Staatsangehörigkeit beinhalten, sichtbar. Trotzdem gibt es bekanntermassen noch immer Millionen Staatenlose auf der
Welt. Zwar ist sich die internationale Gemeinschaft grundsätzlich einig, dass Fälle von Staatenlosigkeit verhindert und reduziert werden sollen 349. Doch ist die Staatsangehörigkeit ein
sensibles politisches Thema, da sie Ausdruck der staatlichen Souveränität und Identität
ist 350. Der völkerrechtliche Grundsatz, wonach jeder Staat für sich entscheidet, wen er als
seinen Staatsangehörigen betrachtet, galt bereits im Haager Übereinkommen über die
Staatsangehörigkeit von 1930 351 und ist auch heute noch tief verankert 352. Dies macht die
Bekämpfung der Staatenlosigkeit auf internationaler Ebene so schwierig. Zwar ist inzwischen
auch anerkannt, dass jeder Mensch ein Recht auf eine Staatsangehörigkeit hat – sowohl die
Allgemeine Erklärung der Menschenrechte in Art. 15 als auch zahlreiche menschenrechtliche
Verträge enthalten ein solches Recht 353 – doch ist die genaue Umsetzung dieses Rechts
schwierig, denn die Bestimmungen sehen meist nicht vor, wann, wie und wo dieses Recht
349
Vgl. nur die UN-GV-Resolutionen, welche die Bekämpfung der Staatenlosigkeit zum Ziel haben,
etwa UN-GV-Res. 68/141, 18.12.2013; UN-GV-Res. 67/149, 20.12.2012; UN-GV-Res. 61/137,
19.12.2006; UN-GV-Res. 50/152, 21.12.1995; UN-GV-Res. 49/169, 23.12.1994; eine Übersicht aller UN-GV-Resolutionen findet sich in UN-GV Statelessness Resolutions; vgl. auch HAILBRONNER,
Grundlagen, Rn. 11 ff.
350
UNHCR/IPU Handbook Parliamentarians 2014, 8.
351
Art. 1 Convention on Certain Questions Relating to the Conflict of Nationality Law vom 13. April
1930, Treaty Series, Vol. 179, 89, Nr. 4137, abrufbar unter http://www.refworld.org/docid/
3ae6b3b00.html (zuletzt besucht am 10.02.2015).
352
Siehe nur Art. 3 der Europäischen Staatsangehörigkeitskonvention; siehe auch UNHCR/IPU Handbook for Parliamentarians 2014, 7 ff.; STILLER, 27 f.; VAN W AAS, 36 ff.
353
Siehe dazu die Übersicht oben III.1.1.4.
68
besteht 354. So gilt die Vermeidung der Staatenlosigkeit zwar als ein fundamentales Prinzip
des Völkerrechts 355, Staatenlosigkeit ist aber trotz des Rechts auf Staatsbürgerschaft völkerrechtlich nicht absolut verboten, auch das VStÜ und die Europäische Staatsangehörigkeitskonvention (ESK) erlauben Staatenlosigkeit in gewissen Fällen weiterhin 356.
Das einzige globale Übereinkommen, welches sich umfassend mit der Verringerung von
Staatenlosigkeit beschäftigt, ist das UN-Übereinkommen zur Verringerung der Staatenlosigkeit von 1961 (VStÜ) 357. Es will die Anzahl an Staatenlosen vermindern und verhindern, dass
neue Fälle von Staatenlosigkeit entstehen, insbesondere bei Kindern, lässt aber verschiedene Ausnahmen zu 358. Daneben existiert noch das Übereinkommen der Internationalen
Kommission für das Zivilstandswesen zur Verringerung der Fälle von Staatenlosigkeit vom
13. September 1973. Dieses sieht aber nur vor, dass ein Kind von Geburt an die Staatsangehörigkeit der Mutter erhalten soll, wenn der Vater staatenlos oder Flüchtling ist und das
Kind dadurch ebenfalls staatenlos würde (vgl. Art. 1 und 2). Aus europäischer Sicht sind
ausserdem zwei Konventionen des Europarates von Bedeutung 359: Die Europäische Staatsangehörigkeitskonvention vom 6. November 1997 (ESK) sowie die Konvention des Europarates über die Vermeidung von Staatenlosigkeit in Zusammenhang mit Staatennachfolge
vom 19. Mai 2006. Die Bemühungen des Europarates zur Bekämpfung der Staatenlosigkeit
manifestieren sich auch in weiteren Resolutionen und Empfehlungen 360.
Auch das UNHCR kämpft im Auftrag der UN schon lange für die Verminderung der Staatenlosigkeit 361. Im November 2014 hat das UNHCR den „Global Action Plan to End Statelessness“ vorgestellt, welcher die Elimination der Staatenlosigkeit bis ins Jahr 2024 zum Ziel
hat 362.
Die Schweiz misst zwar der Bekämpfung der Staatenlosigkeit auf internationaler Ebene
eine hohe Bedeutung bei 363, dennoch hat sie bisher weder das UN-Übereinkommen zur
Verminderung der Staatenlosigkeit von 1961 noch die zwei Europaratskonventionen (Euro-
354
Siehe zum Recht auf Staatsangehörigkeit etwa UN Human Rights Council Report; ENS Childhood
Statelessness, 2 ff.; BATCHELOR 2006, 8 ff.; KRAUS, 184 ff.; LAMBERT, 4 ff.
355
UN Human Rights Council Report 2013, Ziff. 6.
356
BRANDVOLL, 215; HAILBRONNER, Grundlagen, Rn. 5; STILLER, 39; VONK/VINK/DE GROOT, 19; W EIS,
162; a.A. KRAUS, 279.
357
Vgl. dazu auch oben III.1.2.1.
358
Siehe dazu VAN W AAS, 40 ff.
359
Zur Staatenlosigkeit im EU-Recht siehe SWIDER 2014a und die darin zitierte Literatur (v.a. Fn. 31).
360
Siehe etwa CoE Committee of Ministers Rec. CM/Rec(2009)13; CoE Committee of Ministers Rec.
Nr. R(99)18; CoE Parliamentary Assembly Rec. Nr. 87 (1955); CoE Parliamentary Assembly Res.
1989 (2014); vgl. für eine Übersicht auch Webseite CoE, Nationality.
361
Siehe für einen Überblick über die Bemühungen des UNHCR Webseite UNHCR, Statelessness;
UNHCR Strategy Note; MANLY, 89 ff.; vgl. dazu auch oben II.1.
362
UNHCR Global Action Plan.
363
Zehnter Bericht Europaratskonventionen, 2186.
69
päische Staatsangehörigkeitskonvention und Konvention des Europarates über die Vermeidung von Staatenlosigkeit in Zusammenhang mit Staatennachfolge) unterzeichnet. Einzig
das Übereinkommen der Internationalen Kommission für das Zivilstandswesen zur Verringerung der Fälle von Staatenlosigkeit vom 13. September 1973 364 hat sie ratifiziert 365. Ein Beitritt zum VStÜ ist zurzeit kein Thema. Ein entsprechendes Postulat von 2005 zum Beitritt des
VStÜ wurde zwar vom Bundesrat positiv beantwortet, kam aber nie durchs Parlament und
wurde wieder abgeschrieben 366. Ein Beitritt zur Europäischen Staatsangehörigkeitskonvention soll nach Inkrafttreten des neuen Bürgerrechtsgesetzes geprüft werden 367. Ein Beitritt zur
Konvention über die Vermeidung von Staatenlosigkeit in Zusammenhang mit Staatennachfolge wird zwar als wünschenswert betrachtet, aber nicht prioritär behandelt 368.
3. Im nationalen Recht
3.1.
Die Vermeidung von Staatenlosigkeit als Grundsatz
Trotz der fehlenden völkerrechtlichen Verpflichtungen – das StÜ hat nur den Schutz,
nicht aber die Verminderung der Staatenlosen zum Ziel – enthält das nationale Recht, insbesondere das BüG, Bestimmungen, die auf eine Verhinderung oder Reduktion der Staatenlosigkeit zielen. Das schweizerische Bürgerrecht ist so konzipiert, dass die Entstehung von
Staatenlosigkeit nur in Ausnahmefällen möglich ist. Insofern gilt der Grundsatz der Vermeidung von Staatenlosigkeit auch im nationalen Recht 369. Geht es hingegen um die Reduktion
bestehender Staatenlosigkeit, so kann diese in der Schweiz nur durch die ordentliche Einbürgerung (Art. 12 ff. BüG) bzw. die erleichterte Einbürgerung für Kinder (Art. 38 Abs. 3 BV
i.V.m. Art. 30 BüG) erfolgen, wobei hierfür auf die obigen Ausführungen verwiesen wird 370.
3.1.1.
Erwerb der Bürgerrechts durch Abstammung
Die Schweiz folgt dem Prinzip des ius sanguinis, d.h. das Kind erwirbt die Staatsangehörigkeit von Gesetzes wegen durch Abstammung 371. Ist ein Elternteil oder sind beide Elternteile Schweizer Bürger, erhält auch das Kind durch Geburt die Schweizer Staatsangehörigkeit
364
SR 0.141.0, von der Schweiz am 19. Mai 1992 ratifiziert, in Kraft getreten am 18. Juni 1992.
Siehe dazu Botschaft CIEC-Übereinkommen.
366
Postulat Günter.
367
Zehnter Bericht Europaratskonventionen, 2169.
368
Id., 2186.
369
So schon die Botschaft Entwurf BüG, 676: „Seit der Gründung des Bundesstaates hat sich das
schweizerische Recht bemüht, Staatenlosigkeit als Folge des schweizerischen Rechts zu vermeiden. […] Der Entwurf hält sich an diese herkömmliche Auffassung. Keine seiner Bestimmungen
soll Staatenlosigkeit zur Folge haben.“
370
Vgl. oben VII.9.
371
CARONI ET AL., 439.
365
70
(Art. 1 BüG/Art. 1 nBüG). Ist hingegen keines der Elternteile Schweizer Bürger, ist das BüG
nicht anwendbar, die Staatsangehörigkeit des Kindes richtet sich dann nach dem Recht des
Staates der Eltern (vgl. Art. 22 IPRG). Dies hat zur Folge, dass das Kind staatenloser Eltern
ebenfalls staatenlos wird. Aber auch wenn die ausländischen Eltern nicht staatenlos sind, ist
es möglich, dass das Kind staatenlos geboren wird: Dann nämlich, wenn das Recht des
Landes der Eltern dem ius soli-Prinzip folgt und keine Ausnahme für im Ausland geborene
Kinder vorsieht. In diesen Fällen kann sich das staatenlose Kind in der Schweiz nur nach
Art. 30 BüG bzw. Art. 23 nBüG nach fünf Jahren erleichtert einbürgern lassen. Diese Regelung ist trotz des Rechts des Kindes auf eine Staatsangehörigkeit in Art. 7 KRK nicht völkerrechtswidrig, da auch Art. 7 KRK nicht verlangt, dass der Staat jedem Kind, das auf seinem
Boden geboren wird, die Staatsangehörigkeit von Geburt an verleiht 372. Auch ein Beitritt zum
VStÜ würde daran nicht viel ändern: Das Übereinkommen verpflichtet zwar in Art. 1 Abs. 1
VStÜ die Staaten, jedem auf seinem Gebiet geborenen Kind, das sonst staatenlos wäre, die
Staatsbürgerschaft zu verleihen, allerdings muss dies nicht ex lege durch Geburt geschehen,
sondern kann auch durch eine spätere Einbürgerung auf Gesuch hin gewährleistet werden,
wobei der Staat die Einbürgerung von einem zehnjährigen Aufenthalt, vom Erreichen des
18. Lebensjahres und vom Fehlen schwerer Straffälligkeit abhängig machen darf. Ein Beitritt
zur ESK würde hingegen insofern eine Änderung des nationalen Bürgerrechts erfordern, als
Art. 6 Abs. 2 ESK zwar ebenfalls eine erst nachträgliche Einbürgerung auf Gesuch hin zulässt, jedoch verlangt, dass die Staatsbürgerschaft spätestens nach fünf Jahren rechtmässigem Aufenthalt des Kindes erteilt werden muss. Die ESK ist also strenger als das VStÜ 373.
Wird das Kindesverhältnis zu demjenigen Elternteil, der dem Kind das Schweizer Bürgerrecht vermittelt hat, wieder aufgehoben, so verliert das Kind das Schweizer Bürgerrecht nur,
wenn es dadurch nicht staatenlos wird (Art. 8 BüG/Art. 5 nBüG).
Probleme mit der Staatsangehörigkeit können sich auch im juristisch komplexen Fall
eines durch Leihmutterschaft geborenen Kindes ergeben 374.
3.1.2.
Findelkind
Ein in der Schweiz gefundenes Kind unbekannter Abstammung erhält das Schweizer
Bürgerrecht (Art. 6 Abs. 1 BüG/Art. 3 nBüG). Ausnahmsweise gilt hier somit das Prinzip des
ius soli. Wird die Abstammung des Kindes festgestellt, erlöscht das Schweizer Bürgerrecht
nur, wenn es dadurch nicht staatenlos wird (Art. 6 Abs. 3 BüG/Art. 3 Abs. 3 nBüG).
372
UN Human Rights Council Report 2009, 9; DOEK, 26 f.
Siehe zum Ganzen DE GROOT 2014, 148 ff. und 154 f.; ENS Childhood Statelessness, 8 ff.
374
Vgl. dazu DE GROOT 2013, 194 ff.
373
71
3.1.3.
Adoption
Sowohl das internationale wie auch das nationale Recht sind bestrebt, Staatenlosigkeit
bei einer Adoption zu verhindern 375. Wird ein ausländisches Kind von einem Schweizer Bürger adoptiert, erwirbt es das Schweizer Bürgerrecht (Art. 7 BüG/Art. 4 nBüG). Staatenlosigkeit kann sich aber zumindest temporär ergeben, wenn das ausländische Kind im Hinblick
auf eine internationale Adoption im Herkunftsland bereits ausgebürgert wurde, die Adoption
in der Schweiz aufgrund des Pflegejahrs in Art. 264 ZGB aber erst nach Ablauf dieses Jahres erfolgen kann 376. Wird ein Kind mit Schweizer Bürgerrecht von einer ausländischen Person adoptiert, verliert es das Schweizer Bürgerrecht nur, wenn es die Staatsangehörigkeit
des Adoptierenden erwirbt oder bereits besitzt (Art. 8a Abs. 1 BüG/Art. 6 Abs. 1 nBüG). Wird
die Adoption wieder aufgehoben, gilt der Verlust des Schweizer Bürgerrechts als nicht eingetreten (Art. 8a Abs. 3 BüG/Art. 6 Abs. 3 nBüG). Diese Bestimmungen zielen somit darauf,
Staatenlosigkeit bei der Adoption zu vermeiden.
3.1.4.
Entlassung aus dem Schweizer Bürgerrecht
Die Entlassung aus dem Schweizer Bürgerrecht auf Gesuch hin kann nur erfolgen, wenn
die Person eine andere Staatsangehörigkeit besitzt (Doppelbürger) oder ihr eine solche zugesichert ist (Art. 42 BüG/Art. 37 nBüG). Damit wird vermieden, dass sich eine Person durch
Entlassung selbst staatenlos machen kann.
3.1.5.
Entzug des Schweizer Bürgerrechts
Der Entzug des Schweizer Bürgerrechts durch die Behörden ist ebenfalls nur bei Doppelbürgern zulässig und zudem nur, wenn dessen Verhalten den Interessen oder dem Ansehen der Schweiz erheblich nachteilig ist (Art. 48 BüG/Art. 42 nBüG). Diese Bestimmung ist
seit 1953 in Kraft, wurde aber bisher noch nie angewendet 377. In jüngster Zeit wird aber wieder darüber diskutiert, Söldner und Dschihadisten mit Doppelbürgerschaft auszubürgern 378.
Wenngleich unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten sicherlich problematisch, berührt dies
das Thema Staatenlosigkeit nicht direkt, solange davon nur Doppelbürger betroffen sind. Der
Umstand, dass selbst konservative Politiker nur Doppelbürger ausbürgern wollen, zeigt vielmehr, dass das Prinzip der Vermeidung von Staatenlosigkeit und das Recht auf Staatsangehörigkeit (zumindest bisher) nicht in Frage gestellt werden.
375
Zu den völkerrechtlichen Verpflichtungen siehe DE GROOT 2013, 192 ff.
Webseite Informationsplattform Humanrights.ch, Staatenlose; zur internationalen Adoption siehe
BJ Adoption.
377
Motion Romano, Stellungnahme des Bundesrates vom 5.11.2014.
378
Motion Romano; Parlamentarische Initiative Brunner; vgl. dazu auch BURRI.
376
72
3.1.6.
Art. 46 KVV
Eine weitere Bestimmung, welche helfen soll, Staatenlosigkeit zu vermeiden findet sich
in Art. 46 KVV. Demnach übernimmt ausnahmsweise die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten einer Entbindung im Ausland, wenn nur so das Kind eine Staatsangehörigkeit erwerben kann. Dies kann der Fall sein, wenn ein Staat einem strikten Prinzip des ius
soli folgt.
3.2.
Ausnahme: Nichtigerklärung der Einbürgerung
Die Einbürgerung kann gemäss Art. 41 BüG bzw. Art. 36 nBüG innert acht Jahren für
nichtig erklärt werden, wenn sie durch falsche Angaben oder Verheimlichung erheblicher
Tatsachen erschlichen worden ist 379. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, wie die
Situation bei drohender Staatenlosigkeit zu beurteilen ist, weil die eingebürgerte Person keine andere Staatsangehörigkeit (mehr) hat.
Nach der Rechtsprechung ist die Nichtigerklärung trotz drohender Staatenlosigkeit zulässig. Die Staatenlosigkeit wird gemäss Bundesgericht in diesem Fall vom Gesetzgeber
„bewusst in Kauf genommen“, da „andernfalls potentiell Staatenlose vor einer Nichtigerklärung absolut geschützt wären“ 380. Gemäss Bundesgericht bemüht sich der Gesetzgeber
zwar um die Vermeidung von Staatenlosigkeit, gleichzeitig will er aber auch die Bürgerrechtsehe unterbinden; zudem ist erwachsenen Staatenlosen vom Volk bewusst keine erleichterte Einbürgerungsmöglichkeit zugestanden worden, womit „eine Gleichstellung mit
denjenigen Ausländern, welche die Voraussetzungen für eine erleichterte Einbürgerung erfüllen […] nicht vereinbar“ ist 381. Im Hinblick auf die internationalen Bemühungen, Staatenlosigkeit zu vermeiden, ist diese Rechtsprechung zwar nicht unproblematisch. Dennoch ist sie
nicht völkerrechtswidrig, solange die Nichtigerklärung diskriminierungs- und willkürfrei erfolgt
und verhältnismässig ist. Denn das Völkerrecht kennt kein absolutes Verbot des Entzuges
der Staatsangehörigkeit, weder aus den Menschenrechten noch aus dem StÜ lässt sich ein
solches herleiten (letzteres regelt nur die Rechtsstellung der Staatenlosen, nicht aber die
Verhinderung) 382. Selbst ein Beitritt der Schweiz zum VStÜ oder zur Europäischen Staatsangehörigkeitskonvention würde an der Zulässigkeit nichts ändern. Zwar verbietet das VStÜ in
Art. 8 Abs. 1 den Entzug der Staatsangehörigkeit grundsätzlich, wenn die Person dadurch
staatenlos wird, doch lässt Abs. 2 den Entzug ausnahmsweise ausdrücklich zu, wenn die
Staatsangehörigkeit durch falsche Angaben oder betrügerische Handlungen erworben wor-
379
Zu den allgemeinen Voraussetzungen der Nichtigerklärung siehe BGE 135 II 161 E. 2.
Urteil des BGer 5A.18/2003 vom 19. November 2003, E. 3.3; siehe auch BGE 140 II 65 E. 4.2.1
sowie Urteil des BGer 1C_390/2011 vom 22. August 2012, E. 7.1.
381
Urteil des BGer 5A.18/2003 vom 19. November 2003, E. 3.3.
382
Siehe UN Human Rights Council Report 2013, 6f.; siehe dazu auch BRANDVOLL, 194 ff.
380
73
den ist. Gleiches gilt für die Europäische Staatsangehörigkeitskonvention, welche den Verlust der Staatsangehörigkeit trotz drohender Staatenlosigkeit in Art. 7 Abs. 3 ebenfalls für
den Fall der Täuschung zulässt. Zum selben Schluss, dass der Entzug der Staatsangehörigkeit bei täuschendem oder betrügerischem Erwerb völkerrechtlich zulässig ist, gelangten
sowohl das Bundesgericht 383, das deutsche Bundesverfassungsgericht 384 wie auch der Europäische Gerichtshof 385.
Allerdings ist in jedem Fall der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten, wobei
dabei auch eine drohende Staatenlosigkeit und die daraus folgenden Konsequenzen mitberücksichtigt werden müssen 386. Gerade bei Kindern, welche nach Art. 41 Abs. 3 BüG grundsätzlich ebenfalls in die Nichtigkeit der Eltern einbezogen werden, wenn deren Bürgerrecht
auf der nichtig erklärten Einbürgerung der Eltern beruht, ist die Nichtigkeit normalerweise im
Hinblick auf das Kindeswohl und aufgrund der Tatsache, dass sie in der Regel nicht selbst
an der Täuschungshandlung beteiligt waren, unverhältnismässig, wenn die Nichtigerklärung
zur Staatenlosigkeit des Kindes führt 387. Nach einer Weisung des BFM wird das Kind bei
drohender Staatenlosigkeit nicht mehr in die Nichtigkeit einbezogen 388. Auch das Bundesgericht hielt fest, dass die drohende Staatenlosigkeit bei unbeteiligten Kindern die Ausnahme
sein muss 389. Dieser Praxis trägt nun der neue Art. 36 Abs. 4 lit. b nBüG Rechnung, welcher
den Einbezug des Kindes in die Nichtigkeit ausdrücklich ausschliesst, wenn es dadurch staatenlos würde.
383
Urteil des BGer 5A.18/2003 vom 19. November 2003, E. 3.3 m.H.: „Im Übrigen wird denn auch auf
Grund der weiten völkerrechtlichen Schranken bei der innerstaatlichen Regelung der Staatsangehörigkeit Staatenlosigkeit nicht generell als völkerrechtswidrig angesehen.“
384
Urteil des BVerfG vom 24. Mai 2006, BVerfGE 116, 24, Ziff. 60: „Mit der an völkerrechtliche Bestrebungen gegen die Staatenlosigkeit anknüpfenden Zielsetzung des Verfassungsgebers ist die
Inkaufnahme von Staatenlosigkeit im Fall der Rücknahme einer erschlichenen Einbürgerung vereinbar. Es gab und gibt weder einen allgemeinen Grundsatz des Völkerrechts noch eine die Bundesrepublik Deutschland bindende völkerrechtliche Vereinbarung, die die Inkaufnahme von Staatenlosigkeit in einem solchen Fall ausschließen.“
385
EuGH, Rottmann/Freistaat Bayern, Rs. C-135/08, EU:C:2010:104, Rn. 52 f.: „That conclusion relating to the legitimacy, in principle, of a decision withdrawing naturalisation adopted in circumstances
such as those in the main proceedings is borne out by the relevant provisions of the Convention on
the reduction of statelessness. […] Likewise, Article 7(1) and (3) of the European Convention on
nationality does not prohibit a State Party from depriving a person of his nationality, even if he thus
becomes stateless, when that nationality was acquired by means of fraudulent conduct, false information or concealment of any relevant fact attributable to that person. That conclusion is, moreover, in keeping with the general principle of international law that no one is arbitrarily to be deprived of his nationality, that principle being reproduced in Article 15(2) of the Universal Declaration
of Human Rights and in Article 4(c) of the European Convention on nationality. When a State deprives a person of his nationality because of his acts of deception, legally established, that deprivation cannot be considered to be an arbitrary act.”
386
Id., Rn. 55 ff.; UN Human Rights Council Report 2013, 4 und 7; BRANDVOLL, 209 ff.
387
So auch die Botschaft Totalrevision BüG, 2863 sowie KRAUS, 278 f; a.A. HAILBRONNER, Staatsangehörigkeitsgesetz, Rn. 41.
388
Urteil des BVGer C-1389/2009 vom 13. September 2011, E. 8.1; BFM Handbuch Bürgerrecht, Kap.
6, 10.
389
Urteil des BGer 1C_390/2011 vom 22. August 2012, E. 7.1.
74
XI.
Fazit
Diese Arbeit behandelte das Thema Staatenlosigkeit aus einer schweizerischen Per-
spektive, unter Berücksichtigung des internationalen Rechts. Sie versuchte, die Rechtslage
und Problembereiche möglichst umfassend darzustellen und zu analysieren – von der Definition über das Anerkennungsverfahren, zur Rechtsstellung der Staatenlosen, bis hin zu den
Bemühungen der internationalen Gemeinschaft und der Schweiz, Staatenlosigkeit zu verringern und zu vermindern.
Es wurde aufgezeigt, dass Staatenlosigkeit ein globales und aktuelles Phänomen ist.
Staatenlose gibt es auch in der Schweiz, wobei hier eine Zunahme in den letzten Jahren zu
beobachten war und auch davon auszugehen ist, dass die Zahlen in der nächsten Zeit weiter
steigen werden. Dennoch hat das Thema bisher in der Schweiz weder in der Politik noch in
der Wissenschaft viel Beachtung gefunden, weshalb es einige offene Fragen gibt. Die bestehenden gesetzlichen Regelungen sind spärlich und fragmentarisch. Dies betrifft sowohl die
Anerkennung und das entsprechende Verfahren als auch die Rechtsstellung. Die Rechtsprechung (insbesondere BVGE 2014/5) hat in den letzten Jahren zwar einige Fragen beantwortet, dennoch bleiben weitere Fragen ungeklärt.
Einigermassen gefestigt ist die schweizerische Praxis bei der Anerkennung, welche insgesamt als restriktiv zu bezeichnen ist und vom internationalen (und deutschen) Verständnis
der Staatenlosigkeit abweicht. Positiv ist dafür, dass die Schweiz ein funktionierendes Staatenlosigkeitsanerkennungsverfahren besitzt. Leider ist dieses gesetzlich nicht speziell geregelt. Hier wäre im Hinblick auf die Rechtssicherheit und Transparenz zu wünschen, dass das
Verfahren stärker gesetzlich festgelegt wird, etwa in Anlehnung an das Asylverfahren.
Bei der Rechtsstellung der Staatenlosen in der Schweiz nehmen anerkannte Staatenlose
eine Zwischenstellung zwischen normalen Drittstaatsangehörigen und Flüchtlingen ein, wobei auch hier von einer übersichtlichen, kohärenten und umfassenden Regelung keine Rede
sein kann. Verschiedene Bestimmungen wollen zwar die Staatenlosen den Flüchtlingen
gleichstellen. Dennoch fallen die Staatenlosen unter das AuG und das AsylG ist grundsätzlich nicht anwendbar. Das führt auch in diesem Bereich zu einigen Unklarheiten, die bisher
aber von der Praxis nicht beantwortet wurden. Das StÜ, welches sich inhaltlich an der FK
orientiert, garantiert den anerkannten Staatenlosen zumindest einen Mindestschutz und wurde von der Schweiz auch grundsätzlich umgesetzt. Insgesamt ist die Rechtsstellung von anerkannten Staatenlosen in der Schweiz als vergleichsweise gut zu beurteilen. Anders sieht
die Situation von nicht anerkannten oder de facto-Staatenlosen aus, welche keinen speziellen Schutz erhalten. Für sie gelten die normalen ausländerrechtlichen Bestimmungen und
die Rechtsstellung richtet sich nach dem bestehenden Aufenthaltsstatus.
75
Zu bedauern ist im Hinblick auf die internationalen Bemühungen, die Staatenlosigkeit zu
eliminieren, dass die Schweiz sich zwar um die Bekämpfung der Staatenlosigkeit bemüht
und Staatenlosigkeit nur in Ausnahmefällen in Kauf nimmt, die wichtigsten völkerrechtlichen
Übereinkommen (das VStÜ und die Europäische Staatsangehörigkeitskonvention) aber
trotzdem nicht unterzeichnet hat und auch in nächster Zukunft nicht damit zu rechnen ist.
Wünschenswert, aber politisch unrealistisch, wäre es auch, die Verringerung von Staatenlosigkeit durch schnellere und einfachere Einbürgerung nicht nur für Kinder, sondern auch für
Erwachsene zu fördern. Denn auch wenn anerkannte Staatenlose in der Schweiz eine einigermassen gute Rechtsstellung besitzen, das Ziel muss letztlich sowohl auf internationaler
wie auch nationaler Ebene die Verminderung der Staatenlosigkeit sein. Dazu ist es aber
auch notwendig, mehr über die Staatenlosen zu wissen und dem Phänomen Staatenlosigkeit
in der Schweiz mehr gesellschaftliche, politische und wissenschaftliche Beachtung zu
schenken. Diese Arbeit hat versucht, einen ersten Schritt in diese Richtung zu tun. Es bleibt
zu hoffen, dass weitere Schritte folgen werden und es auch in der Schweiz zu einem stärkeren und konstruktiven Diskurs kommen wird.
76
Selbständigkeitserklärung
Ich bezeuge mit meiner Unterschrift, dass meine Angaben über die bei der Abfassung meiner Arbeit benützten Hilfsmittel sowie die mir zuteil gewordene Hilfe in jeder Hinsicht der
Wahrheit entsprechen und vollständig sind. Ich habe §21 der MLawO vom 1. Dezember
2011 gelesen und bin mir der Konsequenzen eines solchen Handelns bewusst.
Basel, 18. Februar 2015
77

- Juristische Fakultät Uni Basel

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