ECONOMIA E DESENTOLTIHENTO ••I Él II ili u wn •in •in

COMISSÀO ECONOMICA PARA AMERICA LATINA E CARIBE (CEPAL)
CONVENIO MPAS/CEPAL
ECONOMIA E
DESENTOLTIHENTO
• • I É lI I
i l i u wn
• i n
• i n
PROJETO: A POLÍTICA SOCIAL EM TEMPO
DE CRISE: ARTICULAQAO INSTITUCIONAL
E DESCENTRALIZADO
REFLEXÓES SOBRE A
NATUREZA DO BEM- ESTAR
Brasilia, 1989
ERRATA
MINISTÉRIO DA PREVIDÉNCIA E ASSISTÈNCIA SOCIAL (MPAS)
COMISSÄO ECONÒMICA PARA AMERICA LATINA E CARIBE (CEPAL)
CONVÈNIO MPAS/CEPAL
PROJETO: A POLÌTICA SOCIAL EM TEMPO DE CRISE: ARTICULAQÄO
INSTITUCIONAL E DESCENTRALIZAQÄO
VOLUME I
REFLEXÓES SOBRE A NATUREZA DO BEM-ESTAR
9 0 0 0 1 4 0 2 2 - BIBLIOTECA CEPAL
Brasilia, 1989
LC/BRS/L. 09
Brasilia, 1989
Tiragem: 750 exemplares
Comissâo Económica para América Latina e Caribe (CEPAL)
Escritorio no Brasil
SBS - Edificio BNDES, 172 a n ( j a r
70.076, Brasilia, DF
MINISTÉRIO DA PREVIDÉNCIA E ASSISTÈNCIA SOCIAL (MPAS)
COMISSÄO ECONOMICA PARA AMERICA LATINA E CARIBE (CEPAL)
CONVÈNIO MPAS/CEPAL
PROJETO: A POLÌTICA SOCIAL EM TEMPO DE CRISE: ARTICULAQÄO
INSTITUCINAL E DESCENTRALIZAQÄO
VOLUME I
REFLEXÓES SOBRE A NATUREZA DO BEM-ESTAR
Brasilia, 1989
LC/BRS/L. 09
Brasilia, 1989
Tiragem: 750 exemplares
. ^ ^ ^ ^
Comissáo Económica para América C I M ^ I
Escritorio no Brasil
SBS - Edificio BNDES, 179 andar
70.076, Brasilia, DF
Este trabalho foi elaborado no ámbito do Projeto "A Política Social em
Tempo de Crise: Articulagáo Institucional e Descentralizagáo", no marco
do Convenio MPAS/CEPAL. As opiniòes nele expressas sao de exclusiva
responsabilidade dos autores, podendo nao coincidir com as das instituigóes auspiciadoras.
SUMARIO
APRESENTAQÁO
INTRODUQÁO
1
9
CAPÍTULO I
A CRISE DA POLÍTICA SOCIAL: UMA PERSPECTIVA COMPARADA
(Sulamis Dain)
I. INTRODUQÁO
II. TENDÉNCIAS RECENTES NA EVOLUQÁO DO GASTO SOCIAL..
III. PRINCIPAIS RESULTADOS AGREGADOS
IV. FINANCIAMENTO DA POLÍTICA SOCIAL
A. Financiamento fiscal ou contribuigáo direta
B. Evolugáo do financiamento no pós-guerra
C. Mito e realidade do financiamento da seguridade social
1. Custo da máo-de-obra, competitividade das empresas,
escolha de técnicas, emprego e bases de financiamento
da Seguridade Social
2. Eliminagáo do teto de contribuigáo sobre a folha de salários
3. Nati/reza do financiamento da previdencia e política económica
4. Incidencia sobre folha de salarios - contribuigáo social
ou tributo
5. A protegáo social em perspectiva comparada
V. A ECONOMIA POLÍTICA DAS PENSÓES
VI. REFERÉNCIAS BIBLIOGRAFICAS
20
25
28
31
31
33
36
37
39
39
41
45
50
56
CAPÍTULO II
A GENESE DA ORDEM
(Wanderley Guilherme dos Santos)
ENSAIO INTERPRETATIVO
REFERÉNCIAS BIBLIOGRAFICAS
58
82
CAPÍTULO III
A ESPECIFICIDADE DO "WELFARE STATE" BRASILEIRO
(Liana Aureliano e Sonia Miriam Draibe)
I. TEORIAS E TIPOLOGIAS SOBRE A EMERGÉNCIA E DESEN
VOLVIMENTO DO "WELFARE STATE"
A. As grandes correntes Interpretativas sobre origem e expansáo do Welfare State
B. Modalidades estruturais e de funcionamento do Welfare
7
State
v II. ^"WELFARE STATE": O CASO BRASILEIRO
V JA. A historiografía da política social brasileira
1. A Política Educacional
2. A Previdencia Social
3. A Política de Atengáo á Saúde
4. A Política Habitacional
5. A Política Assistencial
B. Periodizagáo e caracterizagáo do Welfare State brasileiro
C. A especificidade do Welfare State brasileiro
1. A extrema centralizagáo política e financeira no nivel federal das agoes sociais do governo
2. Urna formidável fragmentagáo institucional
3. A exclusáo da participagáo social e política da populagáo
.^nos processos de decisáo
(4. h principio do autofinanciamento do investimento social....
86
89
107
120
120
124
129
133
135
139
145
145
147
147
147
5. 0 principio da privatizagào
D. As interpretagóes sobre as origens do Welfare State no Brasil
E. A estratégia de politica social da "Nova República"
F. Estrategias, obstáculos e impactos políticos da descentralizagào da política de saúde: reflexòes preliminares e provisorias
1. Antecedentes
2. As mudangas da Nova República: estratégia e movimento
dos principáis atores
3. Cenários de desenvolvimento
REFERÉNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
148
151
157
162
164
167
173
177
CAPÍTULO IV
AJUSTAMIENTO NOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO:
QUEM PAGA ESSA CONTA?
(Paulo Renato Costa Souza)
I. INTRODUQÁO
180
II. A NATUREZA DOS DESEQUILIBRIOS ECONOMICOS RECENTES
182
A. O desequilibrio externo e a crise da divida
182
B. O desequilibrio do setor público e o endividamento interno.. 184
C. A aceleragáo inflacionária e o perigo da hiperinflagáo
188
III. A LÓGICA ECONÓMICA DAS POLÍTICAS ORTODOXAS DE
AJUSTAMENTO
190
IV. OS EFEITOS DAS POLÍTICAS DE AJUSTAMENTO NA PRIMEIRA METADE DOS ANOS 80
193
V. AS CONSEQÜÉNCIAS DO AJUSTAMENTO EXTERNO SOBRE
O DESEQUILIBRIO DO SETOR PÚBLICO
203
VI. AS CONSEQÜÉNCIAS DO AJUSTAMENTO EXTERNO E DO
DESEQUILIBRIO DO SETOR PÚBLICO SOBRE AINFLAQÀO.. 210
VII. INFLAQÀO, EMPREGO E SALÁRIOS
214
Vili. CONCLUSÓES
223
REFERÉNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
227
A P O L I T I C A S O C I A L EH TEMPO D E CRISE:
ARTICULACAO INSTITUCIONAL E DESCENTRALIZACAO
8/
APRE8ENTACA0
As
p o l í t i c a s s o c i a i s vém c o n s t i t u i n d o um e i x o
central
das
preocupacoes
de
boa
parte
da
"inteligencia"
brasileira
nos
últimos
dez anos.
F a r t a l i t e r a t u r a vem s e n d o p r o d u z i d a s o b r e as
•formas
de
enfrentar,
a
partir
de
recursos
e
instituicoes
públicas,
a s a g u d a s d e s i g u a l d a d e s e a e x t r e m a m i s e r i a - as
duas
pontas
m a i s v i s í v e i s do p r o c e s s o de e m p o b r e c i m e n t o que a t i n g e
a
populacdo
0 que n a o é de s e e s t r a n h a r , p o i s a m b a s - a p o n t a d a s
desigualdades
e
a p o n t a da m i s e r i a - c o n s e g u i r a m e x c e d e r - s e
en
perversidade,
n e s t e t e m p o de c r i s e ,
tornando-se
demasiadamente
gritantes,
incómodas,
d a d o o p r ó p r i o m o d e l o p e r v e r s o de g e r a c a o
de
r i q u e z a no p a í s .
Agravaram-se,
sem d ú v i d a ,
com a
recessao
económica
do
p e r í o d o 1 9 7 9 / 8 4 e s u a s c o n s e q ü é n c i a s em t e r m o s
de
d e s e m p r e g o e r e d u e l o do s a l a r i o r e a l ;
r e p r o d u z i r a m - s e na e s p i r a l
i n f l a c i o n a r i a que t e n t a t i v a s , c o m o a do P l a n o C r u z a d o , em 1 9 8 6 (e
outras,
posteriores
e
menos catadas),
nao
lograram
debelar;
sobretudo,
revelaram
a
i n e p c i a de um i m e n s o
aparelho
estatal
montado
para
lhes f a z e r face e o d e s p e r d i c i o
de
consideráveis
r e c u r s o s e x t r a í d o s com tal f i n a l i d a d e .
A
recente
muítip1icacao
de
trabalhos,
investigacoes,
relatórios,
etc.,
no
campo
das políticas
sociais,
mostra
a
c o n t e m p o r a n e i d a d e do t e m a e n q u a n t o o b j e t o d e r e f l e x a o , bem c o m o a
urgencia
de
seu e n c a m i n h a m e n t o p e l a v i a d e
medidas
concretas.
E s t e t e m p o de c r i s e ,
nao custa
lembrar,
constituí,
também,
o
momento
da
longa,
difícil
e,
ainda,
incompleta
transicao
democrática
no
Brasil,
d u r a n t e o qual t a n t o os
horizontes
do
pensamento
e
da
crítica
aumentaram
muito,
quanto
as
possibilidades
de
experimentar
e mudar
ficam
mais
próximas.
Fragmentada
e
dispersa,
a
producao sobre
a
problemática
da
política
social
nao
se
origina
só
na
Academia;
judiciosos
documentos,
elaborados
no
á m b i t o de
agencias
governamentais,
trazem
á
tona
elementos
essenciais
para
a
compreensao
do
f r e q ü e n t e i n s u c e s s o de p r o p o s t a s i n o v a d o r a s e b e m i n t e n c i o n a d a s .
*/ A
presente
coletinea
integra
o
conjunto
de
documentos
elaborados
durante
a
e x e c u c a o do
projeto
sobre
políticas
sociais
e
que s e r a o c o m p i l a d o s e p u b l i c a d o s p r ó x i m a m e n t e
em
tris
outros
v o l u m e s sob os s e g u i n t e s t í t u l o s .
Volume
XI
Financiamento
d a s P o l í t i c a s S o c i a i s no B r a s i l ;
V o l u m e III
Avaliacao
das Políticas S o c i a i s Brasileiras;
e Volume
IV
Brasil:
indicadores
sociais
selecionados.
Sua
elaboracao
e s t e v e a c a r g o d e c o n s u l t o r e s t é c n i c o s sob a c o o r d e n a c a o geral
da
Professora Sulamis Dain,
assistida pela Professora
Maria
L ú c i a Uerneck V i a n n a .
Adolfo Gurrieri,
D i r e t o r da D i v i s a o de
Desenvolvimento
Social
da C E P A L ,
c o n c e b e u a idéia
original
d e s t e projeto de p e s q u i s a .
2
L o n g e de se e n c o n t r a r e s g o t a d a , a q u e s t a o da p o l í t i c a social
o f e r e c e , no c a s o b r a s i l e i r o - e n e s t e t e m p o de c r i s e r e n i t e n t e - ,
ocupado
de
sobra
para
os
estudiosos.
As
necessidades
de
aprofundamento
da
reconstituido
histórica
das
estruturas
(financeira,
administrativa,
política)
do s i s t e m a de
protecao
social
e de r e v i s a o de c o n c e i t o s - c h a v e p a r a o
entendimento
das
f u n c o e s d e s e m p e n h a d a s por ele n o d e s e n v o l v i m e n t o do país,
somam-se,
hoje, e x i g e n c i a s da c o n j u n t u r a . E x i g e n c i a s ao c o n h e c i m e n t o ,
no
sentido
de
incorporar
analiticamente
mudancas
em
curso,
algumas fundamentáis,
c o m o a v i g e n c i a d e urna n o v a C o n s t i t u i d o a
demandar
mecanismos
e
regulamentos
que
viabilizem
sua
real
imp1antacao.
A p e s q u i s a 6 E 9 1 Í 1 Í E 3 S S E i a l g!ü t e m e s de c r i s e ^
articulacio
ÍQStitUCÍQQal
B desceotcalieataQ.
realizada entre
setembro
de
1987
e
n o v e m b r o de 1988,
mediante convenio entre a CEPAL
e
o
MPAS,
se
s i t ú a na f r o n t e i r a e n t r e e s t e s d o i s g r a n d e s objetivos-,
apresentar
urna a p r e c i a d o c u m u l a t i v a da área i n t e r d i s c i p 1 inar de
e s t u d o s que é a p o l í t i c a social e s u g e r i r t e n d e n c i a s r e l e v a n t e s a
serem
examinadas
por
futuras
invest i g a c o e s .
Por
apreciado
cumulativa,
p o d e - s e e n t e n d e r um d u p l o e s f o r c o m a p e a d o r : de r e v e r
as
principáis
l i n h a s de i n t e r p r e t a d o e a n á l i s e
das
políticas
s o c i a i s n o B r a s i l , p r e s e n t e s em a b o r d a g e n s h i s t ó r i c a s , e c o n ó m i c a s
ou
sociológicas;
e
de
reconstruir os caminhos
e
efeitos
de
decisoes substantivas,
s e j a do p o n t o de v i s t a do s i s t e m a c o m o um
todo,
s e j a sob o á n g u l o d a s p o l í t i c a s s e t o r i a i s .
A sugestao
de
t e n d e n c i a s - e s p e c i a l m e n t e de d i f i c u l d a d e s n o v a s e/ou r e n o v a d a s á
consecudo
de
políticas
de Uclfarc
- resultou
de
evidencias
quanto
aos
inúmeros
desafios
suscitados
pelos
processos
de
agudizado
da
c r i s e de a v a n c o d e m o c r á t i c o ;
d e s a f i o s nao
menos
veementes
p a r a o i n t e l e c t u a l e m p e n h a d o em e x p l i c a r ,
que para
o
decisor
interessado
em
formular
acoes,
e
cuja
averiguado,
d e s c o r t i n a d a p e l o p r e s e n t e t r a b a l h o , d e v e r á c e r t a m e n t e c o n s t a r da
a g e n d a de a m b o s d a q u i em d i a n t e .
A r q u i t e t a d a em m o l d e s p o u c o o r t o d o x o s ,
a pesquisa mobilizou
especialistas
de
áreas diversas,
e n c a r r e g a d o s de
concluir
em
prazos
curtos
e concomitantes,
e n s a i o s que
cobrissem
aspecto
c r u c i a i s do o b j e t o em p a u t a , n o i n t u i t o de c o n d e n s a r c o n h e c i m e n t o
acumulado
e apontar perspectivas.
Quatro dimensoes ordenaran
o
material solicitado:
a primeira,
c o n s i s t i u na i d e n t i f i c a c a o
de
urna
morfología
- institucional
e
política
- do
sistema
de
protecao
social
brasileiro,
capaz
de
explicitar
a
sua
s i n g u l a r i d a d e e,
p a r a l e l a m e n t e , p e r m i t i r a c o m p a r a d o com o u t r o s
sistemas;
um s e g u n d o e i x o de d i a g n ó s t i c o r e v i s i t o u a q u e s t a o
do
finaneíamento
das
políticas sociais,
pretendendo
elucidar
as
relacoes
que as f o r m a s u s u a i s d e e x t r a c a o e a l o c a d o de r e c u r s o s
m a n t e m com a s e s t r u t u r a s s a l a r i a l e de r e d i s t r i b u i d o de r e n d a no
país;
na t e r c e i r a d i m e n s a o , a t ó n i c a r e s i d i u no issue a v a l i a d o ,
p e r c e b i d o em s u a s i m p l i c a c o e s d i r e t a s - a a v a l i a d o de
políticas
e experiencias específicas - e trabalhado como f u n d o correlata á
i m p l e m e n t a c a o da p o l í t i c a s o c i a l , v a l e d i z e r , b u s c o u - s e d e s c r e v e r
de m o d o a b r a n g e n t e a t e o r í a e a p r á t i c a da a v a l i a d o no B r a s i l ; a
quarta
linha
foi
desenhada
para
enfatizar
o
problema
da
informado,
através
do
levantamento
e
da
sist emat i z a d o
de
3
indicadores
do Malfare.
sociais
indispensáveis
a qualquer
inspecao
rigorosa
Estas
dimensoes
e n c o n t r a m - s e c o n t e m p l a d a s no trabalho
ora
publicado.
0
volume
que inicia a ed i cao reúne
os
ensaios
de
Suiamis
Dain
- A
Grisg da
Eglitica
Sggialj. Uma
Pgrsegetiya
CaffiEacaàa
-¡
de
Wanderley G u i l h e r m e dos S a n t o s - A
Gingse
dg
QcrigD! "<
de
Sonia
Miriam
Draibe
e
Liana
Aureliano
- g
EsBecifieidade do Welfata State Brasileiro
e de Paulo R e n a t o
Costa Souza - fi-iustameato nos Eaíses era
OeseayQlyimeQto.
Apesar
do
enfoque peculiar de cada un,
era todos Ká o c l a r o intento
de
definir
marcos c o n c e i t u a i s p e r t i n e n t e s para a c a r a c t e r i z a c a o
da
política
social num p a í s de c a p i t a l i s m o tardío p e r i f é r i c o c o m o o
Brasil.
Lidando com v a r i á v e i s m a c r o - p o l í t i c a s de e s t r u t u r a c a o do
sistema,
sem,
contudo,
perder
de vista como se m a n i f e s t a m
no
cotidiano
determinados movimento^ - dinimica
de
funeionamento,
processos
decisorios,
módulos
de i n t e r m e d i a c a o de
interesses,
formas
de
relacionamento
com as
clientelas
-,
tais
estudos
fornecem
d i r e t r i z e s v a l i o s a s para o e n t e n d i m e n t o das
conhecidas
disfuncionalidades
da
máquina social do E s t a d o
brasileiro
num
approach c o m p a r a t i v o .
A segunda c o l e t a n e a é dedicada ao tema do f i n a n e i a m e n t o
políticas
sociais,
englobando
os
textos de S u i a m i s
Dain
EiQaDQiiEgQts
das
- Q
das E o l í t i c a s S o c i a i s a s S c a s i l a
caractgEÍsticas
EgCÍQdQ tgcgQtg - e de Adolfo F u r t a d o
- L i m i t e s E s t c u t u r a i s a s EioaQciaaigQto da E r g ü i d i o c i a S o c i a l ,
o
esteuturais g d g s g E E g Q b e Q9
elo
entre
estes
t r a b a l h o s reside em
privi 1egiar-se
um
ponto
decisivo, mas g e r a l m e n t e o b s c u r e c i d o ñas a n á l i s e s sobre o U « l f a r e
Stata
brasileiro:
o caráter em p r i n c i p i o n a o - r e d i s t r i b u t i v o
de
qualquer
sistema
de
Uelfare,
no
Brasil,
por
forca
de
urna
estrutura s ò c i o - e c o n ò m i c a p r o f u n d a m e n t e h e t e r o g é n e a , acaba por se
expressar quase que num a n t i - r e d i s t r i b u t i v i s m o .
A c o m p r e e n s a o de
que
política
social,
por si só,
n a o t r a n s f o r m a os p a d r o e s
de
desigualdade
atuantes
numa
sociedade,
permite,
por
exemplo,
repensar,
com
melhores
c h a n c e s de éxito,
estrategias
para
a
d i m i n u i c a o da m i s e r i a .
No
conjunto
que
se segue - e que
dà
conta
da
terceira
dimensao
p e s q u i s a d a - e s t a o os t r a b a l h o s a g r e g a d o s sob a rubrica
avaliaclo:
D i a g n ó s t i c o e Bgseoba das E e s s y i s a s oa ó r s a da
eolítica
Sociale
un IUCUKÜ d a s a v a l i a c o e s .
de María
Lúcia
T.
Werneck
Gianna,
I D T G C E C G T A C A Q g ò v a l i a e à o da E o l í t i c a S o c i a l DQ
Brasili
urna b i b l i Q a c a f i a COmgQtada. de Maria L ú c i a T. Werneck
Vianna
e Beatriz A z e r e d o ;
ó o á l i s g da E 9 l í t Í C 3 dg §ang30gQte OB
Brasil,
de
Màrcio
Miller Santos e Luiz Fernando
Rodrigues
de
Urna tìnàlise dos Programas dg SyElemeotacao SlitQgQtar o s s
dgsemeeaho g formas de o r s a a i g a c l o .
de Ernani Teixeíra
Torres
Filho e Monica E s t e v e s de Carvalho;
e Eolítica Social
g
D e s e e n t c a l i s a c a Q j . a S H e e r i i n c i a do 8b!DES¿EIb)§QCISL E Q § : 1 2 9 § , de
Paula;
daos
Maria
Thereza Lobo.
T r a t a m - s e de e n s a i o s que,
embora tendo
em
comum
o
fato de r e a l i z a r e n a v a l i a c o e s ,
perseguem
duas
linhas
distintas.
Numa,
o
foco recai sobre s e t o r e s e e x p e r i e n c i a s
da
p o l í t i c a social b r a s i l e i r a :
as áreas de s a n e a m e n t o e a l i m e n t a l o
e
a
experiencia da descent ra 1izacao;
aquí,
o sentido é
o
de
4
contribuir
positivamente
para
o
diagnóstico
de
situacoes
problematizadas.
Na o u t r a l i n h a , é e n f o c a d a a p r ó p r i a p r á t i c a d a
avaliaeao,
inserindo-a
no c o n t e x t o a n a l í t i c o m a i s a b r a n g e n t e da
p r o d u c á n t e ó r i c a s o b r e p o l í t i c a s o c i a l no B r a s i l .
Finalmente,
o v o l u m e que e n c e r r a a c o l é e l o ,
compoe-se
dos
quadros,
comentados,
de
indicadores
sociais
selecionados.
C o o r d e n a d o por C l a u d i o S a l m e L u i z C a r l o s E i c h e n b e r g da S i l v a ,
o
levantamento
apresenta
dados
relativos
a:
1>
transido
d e m o g r á f i c a e d i s t r i b u i d o e s p a c i a l da p o p u l a d o ;
5 ) i n s e r c a o no
m e r c a d o de t r a b a l h o ,
salários,
distribuicao de renda e pobreza;
3)
saúde;
4) e d u c a d o ;
5) previdencia social;
6) h a b i t a d o
e
saneamento básico; e 7) gasto social.
N e n h u m a p e s q u i s a tem a p r e t e n s a o de ser c o n c l u s i v a . Esta nao
fugiu
á
regra.
No e n t a n t o ,
se o b r e v e e s p a t o de
um
ano
foi
insuficiente
para
dar
vazao
ás
(justificadas)
ambicoes
dos
pesquisadores
e n v o l v i d o s com o p r o j e t o ,
os r e s u l t a d o s
garantem
alentó
bastante para prosseguir.
LA POLITICA SOCIAL EN TIEMPO DE CRISIS:
ARTICULACION INSTITUCIONAL Y DESCENTRALIZACION 8/
PRESENTACION
La investigación global,
que llevó por t í t u l o "La
política
social
en
tiempo
de
crisis:
articulación
institucional
y
descentralización",
desarrollada
entre
septiembre
de
1987
y
n o v i e m b r e de 1988,
resultó de un c o n v e n i o entre el M i n i s t e r i o de
la
Seguridad Social de Brasil y la O f i c i n a de la CEPAL en
aquel
pais.
Con
ella se p r e t e n d i ó cubrir un d o b l e
objetivo:
por
un
lado,
presentar una visión a c u m u l a t i v a del área i n t e r d i s c i p 1 i n a r
de la política social; por otro sugerir t e n d e n c i a s r e l e v a n t e s que
se
espera
sean
objeto de i n v e s t i g a c i o n e s
futuras.
El
primer
objetivo
fue
más
bien m a p e a d o r ,
en el sentido
de
rever
las
p r i n c i p a l e s líneas de interpretación y a n a l i s i s de las
políticas
sociales
en
Brasil
presentes
en
aproximaciones
históricas,
económicas
o sociológicas.
Asimismo,
se buscó r e c o n s t r u i r
los
caminos y
c o n s e c u e n c i a s de d e c i s i o n e s s u s t a n t i v a s ,
ya sea d e s d e
perspectiva del sistema como un todo,
ya sea d e s d e el á n g u l o
de
las p o l í t i c a s s e c t o r i a l e s .
En c u a n t o al segundo o b j e t i v o ,
el de
sugerir
tendencias
relevantes
- especialmente
el
examen
de
dificultades
nuevas
y/o
renovadas
para
la
consecución
de
p o l í t i c a s de U a l f i r * - su t r a t a m i e n t o r e s u l t ó de e v i d e n c i a s s o b r e
los
innumerables
d e s a f i o s o r i g i n a d o s en las c r i s i s
del
avance
democrático. D e s a f i o s que se espera h a b e r puesto de m a n i f i e s t o en
este trabajo,
para la c o n s i d e r a c i ó n de e s t u d i o s o s del tema y
de
quienes tienen r e s p o n s a b i l i d a d en el p r o c e s o d e c i s o r i o .
La presente
Cnisis
dg
publicación
reúne
l a E o l í t i c a Secial-L
los e n s a y o s de S u l a m i s
Dain
Urna P e c s e g Q t i y g
Egmeacada;
Guilherme
dos S a n t o s - G é n e s i s
de l a Qcdeo;
Sonia
Liana A u r e l i a n o - L a E s e e c i f i t i d a d d e l
tíelflCE
Slala
Wanderley
Draibe
y
BrasilSQQ;
y
P a u l o R e n a t o Costa Souza - Ó Í U S l e 60 195 E a i S B S B0
DBS3ECQ11q
A d e s p e c h o de la visión p e c u l i a r de cada uno de
los
trabajos, hay, en todos ellos, un claro intento de definir m a r c o s
conceptuales
p e r t i n e n t e s para la c a r a c t e r i z a c i ó n de la
política
social
en
un
pais
como
el
Brasil,
de
capitalismo
tardio
*/ Esta publicación (Libro I) reúne a l g u n o s d o c u m e n t o s e l a b o r a d o s
en el c o n t e x t o de una investigación m á s amplia sobre p o l í t i c a s
sociales.
Los
demás t r a b a j o s serán p u b l i c a d o s en tres
otros
libros,
con los s i g u i e n t e s títulos: L i b r o II - F i n a n c i a m i e n t o
de las P o l í t i c a s S o c i a l e s en el B r a s i l ; Libro III - Evaluación
de
las
Políticas Sociales Brasileñas;
y L i b r o IV
- Brasil,
indicadores
sociales
seleccionados.
El
desarrollo
de
la
investigación a r t i c u l ó el a p o y o de v a r i o s c o n s u l t o r e s bajo
la
coordinación
general
de la P r o f e s o r a S u l a m i s
Dain,
con
la
asistencia de la Profesora Maria L u c i a Werneck V i a n n a .
Adolfo
Gurrieri,
Director de la División de D e s a r r o l l o Social de
la
CEPAL, fue el autor de la c o n c e p c i ó n original de este p r o y e c t o
de investigación.
6
p e r i f é r i c o . M a n e j a n d o v a r i a b l e s m a c r o - p o l í t i c a s de e s t r u c t u r a c i ó n
del
sistema,
pero sin olvidar c o m o se p r e s e n t a n en el c o t i d i a n o
d e t e r m i n a d o s m o v i m i e n t o s - d i n á m i c a de
funcionamiento,
procesos
decisorios,
módulos
de i n t e r m e d i a c i ó n de intereses,
formas
de
relacionamiento
con
determinados
segmentos
sociales
- los
t r a b a j o s aquí c o n t e n i d o s e s t a b l e c e n d i r e c t r i c e s v a l i o s a s para
la
comprensión
de
las c o n o c i d a s d i s f u n c i o n a l i d a d e s de
la
máquina
social del estado brasileño, con un approach c o m p a r a t i v o .
El
s e g u n d o volumen está d e d i c a d o al t e m a del f i n a n c i a m i e n t o
de las p o l í t i c a s sociales, a b a r c a n d o los t r a b a j o s de Sulamis Dain
- E l ElDSDCiamigDt o d§ l.a§ P o l í t i c a s S o c i a l e s en e l Brasil^,
c a r a c t e r í s t i c a s e s t r u c t u r a l e s a desenmeno en e l e e r í o d o r e c i e n t e ;
a de Adolfo Furtado - L i m i t e s E s t r u c t u r a l e s a l E i a a a c i a i n i e Q t a de
l a Seguridad S o c i a l .
El punto de c o n v e r g e n c i a entre estos
dos
trabajos
está en la c o n s i d e r a c i ó n p r i v i l e g i a d a de
un
principio
decisivo,
pero
generalmente
o l v i d a d o en los análisis sobre
el
Uelfare
State
brasileño.
el
carácter
en
principio
no-redistributivo
de
los s i s t e m a s de U e l f a r e en
Brasil,
dado
la
estructura
socio-económica
profundamente
heterogénea.
La
comprensión
de que p o l í t i c a social,
per se,
no transforma
los
p a t r o n e s de desigualdad p e r m i t e repensar,
con más
posibilidades
de éxito, e s t r a t e g i a s para la minoración de la miseria.
de
En el tercer libro están los t r a b a j o s a g r e g a d o s bajo el tema
la
evaluación:
M a r i a Lucia Werneck V i a n n a
- Diagnóstico
a
Beseña
de l a s I n y e s t i a a c i o Q e s ea e l á r e a de l a E o l í t i c a
Sacíala
l a s evaluaciones;
Maria L u c i a Werneck
Vianna
3
- Intereretacián a Evaluación
de l a
Eolítica
S o c i a l eo e l B r a s i l ^ , una b i b l i g a r a f i a comentada; Márcio Miller
Santos
3 L u i z F e r n a n d o R o d r i g u e s de Paula - A n á l i s i s de l a
E o l í t i c a de Saneamiento en e l B r a s i l ;
Ernani
Teixeira
Torres
Filho
a Monica
Esteves
de
Carvalho
- Una
ó n á l i s i s de l o s
Eroaramas de S u E l e m e n t a c i ó n a l i m e n t a r i a en l o s años 82; a Maria
Thereza
Lobo
- Eolítica
Sgeiai
a
Descentraligaciónj.
la
e a E e r i e n c i a d e l BbiDES^EINSQCIAL e g s t 1285. Son e n s a a o s que, aún
UQ
SUtyea
de
Beatriz
Azeredo
t e n i e n d o en común el h e c h o de realizaren e v a l u a c i o n e s ,
persiguen
dos líneas d i s t i n t a s .
En una,
el interés recae sobre s e c t o r e s a
e x p e r i e n c i a s de la p o l í t i c a social brasileña, donde el sentido de
los
trabajos
es
el
de
contribuir
positivamente
para
el
diagnóstico
de s i t u a c i o n e s - p r o b l e m a .
En la otra,
se e n f o c a
la
práctica
misma
de
evaluaciones,
insertándola
en
el
marco
analítico
más abarcador de la producción t e ó r i c a sobre
política
social en el Brasil.
Finalmente,
el
volumen que cierra el c o n j u n t o de
trabajos
trae
c u a d r o s c o m e n t a d o s de i n d i c a d o r e s
sociales
seleccionados.
Elaborado
por Cláudio L e o p o l d o Salm a Luiz C a r l o s Eichenberg
da
Silva,
el
l e v a n t a m i e n t o p r e s e n t a d a t o s r e l a t i v o s a:
transición
d e m o g r á f i c a a d i s t r i b u c i ó n espacial de la p o b l a c i ó n ; inserción en
el
mercado
de
trabajo,
salarios,
distribución
del
ingreso,
pobreza;
salud;
educación;
seguridad
social;
vivienda
a
s a n e a m i e n t o básico; a g a s t o s o c i a l .
S O C I A L P O L I C Y IN TIME OF C R I S I 8 :
INSTITUTIONAL. F R A M E W O R K A N O D E S C E N T R A L I Z A R O N
«/
PRESENTATION
The research "Social Policy in Time of C r i s i s : Institutional
Framework and Descent r a l i z a t i o n " ,
carried out between
September
1987
and N o v e m b e r 1988 through an Agreement signed between E C L A C
and the Ministry of Social W e l f a r e of Brazil (MPAS) had two
main
o b j e c t i v e s : to present a c u m u l a t i v e a p p r e c i a t i o n of the B r a z i l i a n
social
policy
focusing the studies m a d e by different
areas
of
knowledge
and
to indicate relevant issues for future
research.
Such
c u m u l a t i v e a p p r e c i a t i o n can be u n d e r s t o o d as the review
of
the
main a n a l y s i s on the
social p o l i c i e s of Brazil,
either
on
their h i s t o r i c a l , economical or sociological c o n c e p t s , and as the
reconstruction
of
the
paths
and e f f e c t s
of
the
substantive
d e c i s i o n s made by the public sector,
not only in a broad view of
the
social system but also in sectorial p o l i c i e s .
The
relevant
points
for
future
research resulted
from
various
challenges
brought
about
by
the s i m u l t a n e o u s worsening
of
the
economic
c r i s i s and the a d v a n c e of the d e m o c r a t i z a t i o n p r o c e s s in
Brazil.
These
challenges
are not only difficult for the
researcher
to
explain,
but
as
well
to
the
policy
maker
interested
in
establishing new p r o j e c t s .
The i n q u i r i e s o p e n e d by this research
should be part of any future work program of both of them.
This
book
brings t o g e t h e r the following e s s a y s :
Ihe Crisis
by S u l a m i s Dain¡ Ibg Ceoesis of the Order,
by
Wanderley
G u i l h e r m e d o s Santos;
Ibe
SESClficatiQD
of
tbe
Brazilian Welfare §tatg> by Sonia Draibe and L i a n a A u r e l i a n o ; and
of tbe Social Bolicy,
Sdiustmeat id DeyelBEioa Qountries,
by Paulo Renato Costa Souza.
In
spite
of the p e c u l i a r scope of each paper,
in all
of
them
there
is
a
clear
goal to d e f i n e pertinent
concepts
for
the
c h a r a c t e r i z a t i o n of social p o l i c i e s in a developing country
like
Brazil.
Using
macro-policy
variables
of
the
social
system
structure,
but
without
losing its
everyday
movements,
these
essays
provide
valuable
directives
for
understanding
the
d i s f u n c t i o n s of the social a p p a r a t u s in the B r a z i l i a n S t a t e .
*/ This
book
is part of the collection of p a p e r s e l a b o r a t e d
by
the
E C L A C / M P A S research project on social p o l i c y .
The
other
three
volumes
will be published shortly with
the
following
titles:
Volume
II - Financiarotnto das Pol it l e a *
8oclais
no
Brasil;
Volume
III
- AvallacSo
das
Políticas
Socials
Brasileiras;
and
Volume
IV
- Brasil:
Indicadores
Sociais
Selecionados.
P r o f e s s o r S u l a m i s Dain w a s r e s p o n s i b l e for
the
general
coordination
of
t h i s research project and
she
was
assisted
by P r o f e s s o r Maria Lucia T.
Werneck V i a n n a in
this
task. The original idea of t h i s research project was conceived
by
Adolfo
Gurrieri,
Director
of
the
Social
Development
Division of ECLAC.
8
The f i n a n c i n g of the social p o l i c i e s will be c o v e r e d by
the
second
volume,
which will c o n t a i n the e s s a y s by S u l a m i s Dain
I h e E i n a n c i n g of the S o c i a l E o l i c i e s i n B r a z i l s
Characteristics^
S t r u c t u r e and Becent E e r f o r m a n c e ;
and
by
Adolfo
Furtado
S t r u c t u r a l L i m i t s to the E i n a n c i n g o£ the S o c i a l Welfare System.
T h e link b e t w e e n t h e s e s t u d i e s is that they p r i v i l e g e a
decisive
point
often
obscured
in t h e normal a n a l y s i s of
the
Brazilian
welfare system:
its n o n - r e d i s t r i b u t i v e c h a r a c t e r , b e c a u s e of the
h e t e r o g e n e o u s s o c i o - e c o n o m i c s t r u c t u r e of t h e B r a z i l i a n
society.
The
comprehension
that
social p o l i c i e s a l o n e are not
able
to
c h a n g e social i n e q u a l i t i e s p e r m i t s ,
for e x a m p l e ,
to r e c o n s i d e r ,
with
better
chance
for s u c e s s ,
s t r a t e g i e s to
reduce
extreme
povert y.
In t h e third v o l u m e t h e f o l l o w i n g e v a l u a t i o n s t u d i e s will be
presented:
S u r v g y of S o c i a l E o l i c a S t u d i e s by M a r i a L u c i a
T.
Werneck V i a n n a , X a t e r e r e t a t i Q D and E v a l u a t i o n of S o c i a l E o l i c a i a
B r a z i l s 3D a n n o t a t e d b i b l i a a t a E h a by M a r i a L u c i a
T.
Werneck
v i a n n a and B e a t r i z A z e r e d o ;
a n a l y s i s of the S a n i t a t i o n E o l i c a i n
Brazil,
by
M a r c i o M i l l e r S a n t o s and L u i z F e r n a n d o R o d r i g u e s
de
Paula;
analysis
of
the Eood Erograms
o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e and eerformance,
in
the
i2S2isi
by
Ernani
Teixeira
Torres
F i l h o and M o n i c a E s t e v e s de C a r v a l h o ;
and S g c i g l
Eolica
aod D e s c e n t r a l i z a t i o m
the e a e e r i e n c e of B N D E S Z E I U S Q C I 6 L
since
1285,
by M a r i a T h e r e z a L o b o .
A l t h o u g h t h e s e p a p e r s b e a r in mind
the
c o m m o n point of c a r r y i n g out e v a l u a t i o n s ,
they
follow
two
distinct lines. T h e first of them f o c u s e s t h e B r a z i l i a n s e c t o r i a l
b a c k g r o u n d on s o c i a l p o l i c y ,
like s a n i t a t i o n ,
food p r o g r a m s , as
well
as
descentralization
i s s u e s to
diagnose
these
problem
areas.
The
second
line d e a l s with the e x e r c i s e
of
evaluation
itself,
inserting
it w i t h i n t h e theorical s t u d i e s of t h e social
p o l i c i e s in B r a z i l .
The
last
volume
will be composed of a n n o t a t e d
tables
of
selected
social i n d i c a t o r s for Brazil,
p r e s e n t i n g data
on:
1)
demographic
transformation
and
spatial
distribution
of
the
population;
2)
labor
market,
wages,
income distribution
and
poverty
levels;
3) health;
4 ) social w e l f a r e ;
5) housing
and
sanitation;
and 6 ) p u b l i c e x p e n d i t u r e s on s o c i a l p r o g r a m s .
This
statistical
effort
was
c o o r d i n a t e d by C l a u d i o
Salm
and
Luiz
C a r l o s E i c h e n b e r g da S i l v a .
SMTO@@ܧ8@
A
temática
c o m u m da c r i s e -fiscal e da c r i s e
da
social
ñas
e c o n o m í a s c a p i t a l i s t a s induz a urna r e f l e x a o
e s p e c i f i c i d a d e da c r i s e b r a s i l e i r a .
proteçao
sobre
a
Sob
rótulos
semelhantes,
como a
dimensSo
dos
déficits
públicos,
o "novo -federalismo",
a révolta dos c o n t r i b u â t e s ,
e
movimentos
paralelos
de
ajuste
-fiscal,
descent r a l i z a d o
e
privâtizado,
o caso brasileiro,
em c o n t r a p o s i d o á
referencia
g é r a i , r e v e s t e - s e de urna s i n g u l a r i d a d a , que d e c o r r e , b á s i c a m e n t e ,
de sua h e t e r o g e n e i d a d e e c o n ó m i c a e s o c i a l .
Tal h e t e r o g e n e i d a d e o
particulariza,
entre outros aspectos,
t a n t o no que d i z r e s p e i t o
aos
elementos
estruturais,
que
limitais
a
capacidade
de
financianiento do setor p ú b l i c o e sua p o s s i b i l i d a d e de e f e t u a r uma
redistribuido
voltada
para
atenuar
desequilibrios
sociais,
setoriais
e regionais,
quanto ás opcoes p o l í t i c o - e c o n ó m i c a s
de
a j u s t e na c r i s e d a s f i n a n ç a s p ú b l i c a s .
Nos países avanzados,
a d e t e r i o r a d o das finanças públicas
refletiu-se
em
tris aspectos
expressivos:
a multiplicado
do
gasto
público,
a
i m p o r t a n t e e l e v a d o da
carga
tributaria
e,
apesar
disso,
a
a m p l i a d o dos déficits
fiscais,
corroendo
a
c a p a c i d a d e de f i n a n c i a m e n t o do setor p ú b l i c o . N o s p a í s e s da O E C D ,
o
forte a u m e n t o dos d é f i c i t s p ú b l i c o s m a n i f e s t o u - s e a p a r t i r
da
crise
do
petróleo
em
1973 e dos
efeitos
dos
desequilibrios
externos
sobre
a e c o n o m i a i n t e r n a e s o b r e as
contas
públicas.
E n t r e 1 9 7 3 e 1975,
verificou-se rápida a c e l e r a d o do gasto
público
- em
parte,
como
conseqíiéncia
direta
da
crise
do
petróleo,
e,
em s e g u i d a , c o m o u m a r e s p o s t a p o l í t i c o - e c o n ó m i c a á
mestna.
A
elevado
da
c a r g a t r i b u t a r i a foi
insuficiente
para
cobrir
o
adicional de
gastos,
gerando,
por
conseguinte,
um
déficit
que
se a s r a v a v a ,
q u a n d o a d e s a c e l e r a d o do g a s t o
e
a
conjuntura
r e c e s s i v a a ela a s s o c i a d a t i n h a m
reflexos
negativos
sobre a receita tributária.
Em
condiGoes
de d é f i c i t ,
coa d e s a c e l e r a d o
da
receita,
recorreu-se
ao
financiamento
pela
via
do
endividamento
mobiliario.
Tais
d e s d o b r a m e n t o s i n d u a i r a m a um
crescimento
da
relado
entre
d i v i d a p ú b l i c a e PIB e,
associada á e l e v a d o
da
taxa de juros que a c o m p a n h o u a a t i v a d o da p o l í t i c a m o n e t a r i a ,
a
um
crescisento
exponencial
dos
gastos
de
transferencia
por
p a g a m e n t o s de e n c a r g o s da d i v i d a .
10
A
outra
face
da crise fiscal
revelou-se
nas
taxas
do
c r e s c i m e n t o .dos
gastos
do
UèIlare
Stata.
Tais
gastos,
que
funcionan) como e s t a b i l i z a d o r e s automáticos,
a m p l i a m - s e mais que
proporcionalmente
na
e t a p a recessiva,
em
virtude
do
seguro-desemprego
e
de
outros
gastos
sociais
que
protegen
os
t r a b a l h a d o r e s em c o n d i c o e s de r e t r a c a o d o
crescimento.
Mas,
na
verdade, o c í r c u l o v i r t u o s o do déficit, que se associa sos g a s t o s
c o n j u n t u r a i s do U e l f a r e State,
se superpoe á tendencia h i s t ó r i c a
de
crescimento
do
g a s t o social e ao d e s e m p r e g o
estrutural
da
d é c a d a de 80,
d e t e r i o r a n d o a r e l a c a o entre ativos e inativos
e,
portanto, a c a p a c i d a d e de a u t o - s u s t e n t a c a o deste gasto.
Nos p a í s e s da OECD, entre i960 e 1988, a p a r t i c i p a c a o mèdia
do
gasto g o v e r n a m e n t a l em r e l a c a o ao PIB,
e l e v o u - s e de
para
47%,
implicando
num
crescimento
de S 3/4% a.a.
0
itera
mais
relevante
na
e x p l i c a c a o deste c r e s c i m e n t o é
representado
pelo
crescimento
dos
pagamentos
em
transferencias.
Excetuando-se,
dentre
estas,
os
p a g a m e n t o s cora juros da
divida
pública,
os
demais
desembolsos
referem-se
a
subsidios,
beneficios
da
p r e v i d i n c i a social e d o t a c o e s p a r a a a s s i s t e n c i a social.
No final do p e r í o d o ,
t a i s p a g a m e n t o s chegam a
representar
cerca de 50% do gasto público total,
o b s e r v a n d o - s e uma tendencia
á
d i m i n u i c a o da p r o v i s a o dos g a s t o s p ú b l i c o s mais t r a d i c i o n a i s e
ao
aumento
dos
gastos r e l a c i o n á i s
ao
Welfsre State (saúde,
educacao
e
manutencao
de r e n d a s ) .
Tais g a s t o s
associam-se
a
beneficios
apropriados
de forma mais
individual
<vi®-á=vi®
a
apropriacao
coletiva d o s b e n s p ú b l i c o s t r a d i c i o n a i s ) e neles
os
o b j e t i v o s r e d i s t r i b u t i v o s sao, por esta razao, mais fortes.
0
significado
c o n c r e t o do c r e s c i m e n t o mais
acelerado
do
g a s t o social,
n o t a d a m e n t e nas p r e s t a c o e s em moeda (manutencao de
renda
e
subsidios),
expressa
a
transformacao
de
decisoes
a l o c a t i v a s - funcao
da d i s p o n i b i 1idade de receita orcamentária em
compromisso
de c o b e r t u r a ,
a ser m a n t i d o
em
circunstancias,
favoráveis
ou
desfavoráveis
da a t i v i d a d e e c o n o m i c a
e
de
seu
impacto s o b r e os o r c a m e n t o s p ú b l i c o s . C e s t a forma, a p r o t e c a o aos
riscos
associados
a
flutuacoes
cíclicas,
como
desemprego
e
d e s i g u a l d a d e s na d i s t r i b u i d l o de s a l a r i o s e da renda,
somam-se a
velhice
e
a
doenca,
cuja
r e s p o n s a b i 1idade
se
desloca
dos
i n d i v i d u o s e e m p r e s a s para o G o v e r n o .
Assira,
ao mesmo tempo
em
que
o
g a s t o p ú b l i c o torna-se mais d e p e n d e n t e do
desempenho
da
economia,
amplia-se
sua
rigidez
a
cortes,
em
funció
do
reconhecimento
legal dos n í v e i s de c o b e r t u r a e
dos
grupamentos
sociais
a
serem a m p a r a d o s no á m b i t o das p o l í t i c a s
de
protecao
social.
0
desdobramento
natural desta rigidez é,
pela ótica
dos
orcamentos,
a p e r d a de f l e x i b i l i d a d e n a s d e c i s o e s a l o c a t i v a s e a
i n c a p a c i d a d e de c o m p r i m i r o d i s p e n d i o ante a r e d u c a o da receita e
da
expansao
dos j u r o s r e l a c i o n a d o s
á
divida
mobiliária.
Sem
querer
reduzir
o atual d e b a t e sobre a crise do U e l f a r e Stata
a
mera
reacio
a tais r e s t r i c o e s ,
ou d e s q u a l i f i c a r
o
necessàrio
questionamento
quanto
ao
mérito,
necessidade,
eficiincia
e
modalidades
de g e s t a o das p o l í t i c a s públicas,
de un lado,
e a
11
preocupado
quanto
a estratésias
de
financiamento,
natureza,
abrangencia
e p r o g r e s s i v i d a d e da cobertura,
por outro
lado,
o
fato é que a crise fiscal proporcionou solo fértil, sobre o qual
tem
f l o r e s c i d o as p e r p l e x i d a ú e s sobre a r e l a c a o
público-privado
no
plano
das p o l í t i c a s s o c i a i s e sobre a
natureza
do
Meííaro
contemporáneo,
refletindo-se
na reforraul a d o do próprio ideario
social-democrata.
Os
argumentos
em
torno
da
crise
do
ÜQHBP®
nao
se
restringen! a
e x p l i c a d a s c o n j u n t u r a i s sobre o e x c e s s o de
gasto
social.
Ao
contrario,
abrangem a r g u m e n t o s e s t r u t u r a i s sobre
a
natureza d o s u b f i n a n c i a m e n t o das p o l í t i c a s sociais,
tanto no que
d i z r e s p e i t o á natureza @ ao sif* t r i b u t a r i o - c o n t r i b u t i v o de
seus
recursos,
como a fatores d e m o g r á f i c o s e outros,
r e l a c i o n a d o s ao
componente
estrutural do deseraprego e ao c r e s c i m e n t o da e c o n o m í a
subterránea.
Tais
fatores
afetam a relasao
entre
inativos
e
ativos
e a própria c a p a c i d a d e de t r a n s f e r e n c i a de recursos,
que
viabiliza a política social.
Desde
sua
origem,
os
sistemas
de
seguridade
social
defrontaram-se
com
duas
matrizes distintas
de
financiamento,
originarias
das duas formas anteriores de p r o t e d o social e
dos
recursos
a
elas a s s o c i a d o s - caixas de
pensoes
sucessivamente
a g r e g a d a s até a f o r m a d o de s i s t e m a s n a c i o n a i s de s e g u r o social e
p r e s t a c o e s n a o - c o n t r i b u t i v a s , financiadas coi r e c u r s o s da receita
geral
do
setor público.
No
seguridade
social
contemporánea,
independentemente
da origen histórica e da c o n c e p c a o inicial
de
financiamento e beneficio,
ambas as v e r t e n t e s estao p r e s e n t e s de
modo c o m b i n a d o .
A
primeira
etapa
destas
formas
baseia-se
no
esquema
tripartita
de
confcribuicoes de snpregados,
empregadores
e
do
E s t a d o e o r i g i n o u - s e no raodelo bisiiiark i ano,
que inspirou
varias
legisladas
sociais
em o u t r o s países.
Nao
obstante,
inúmeros
foram
os
p a í s e s cujos t r a b a l h a d o r e s
posicionaram-se
contra
o
modelo
contributivo,
dados
os
baixcs
níveis
salaríais
e
a
associacao
de
uro direito social a urna c o n t r i b u i d o
direta,
no
qual se b a s e i a .
No
período e n t r e g u e r r a s ,
os e s t u d o s da OXT,
que
visavam
d i s c i p l i n a r o financiamento do seguro social,
inc1inarara-se pelo
m o d e l o tripartite,
nao por urna questao de p r i n c i p i o ,
e sira
por
urna maior g e n e r a l i s a G a o entre os p a í s e s - m e m b r o s .
De outra p a r t a ;
o sistema de p r e s t a e o e s n a o - c o n t r i b u t i v a s ,
que
implica na cobertura exclusiva dos g a s t o s com
financiamento
associado
á r e c e i t a fiscal,
parte da nosao de
responsabi1idade
estatal
pela ajuda aos mais pobres.
Por esta razio,
sua origem
localiza-se
na
assistsncia
social e
déla
se
distingue
pela
i n t r o d u d o da n o d o do d i r e i t o aos b e n e f i c i o s .
A
participado
no
financiaraento,
segundo
a.
co-responsabi1idade
pelos
riscos
sociais,
nao
se
associa
á
e x i s t e n c i a de c r i t e r i o s r a c i o n a i s de r e p a r t i d o dos c u s t o s . Deste
12
modo,
as
formulacoes
adotadas,
nada
mais
forara
r a e i o n a l i z a e a o q peofeofieri da e x p e r i e n c i a c o n s a g r a d a .
que
a
Até
a Segunda G u e r r a M u n d i a l ,
o s i s t e m a de
financiamento
-Fiscal
ocupou
papel s e c u n d a r i o n o s sistemas de
seguro
social.
Para isso,
c o n t r i b u i u a p r ó p r i a v i s a o de t r a n s i t o r i e d a d e
destess
esquemas,
e
a
suposisao
de
sua
evolucao
para
o
sistema
diretamente contributivo.
Na
verdade,
as
duas
modalidades
de
financiamento
apresentam-se,
atualmente,
combinadas
em
sistemas
mistos
(contribuicoes
diretas
e
recursos
dos
orcamentos
gerais
do
Estado),
o que,
do p o n t o de v i s t a lógico, implica em reconhecer
que
o s i s t e m a de p r o t e s a o c o n t é m b e n e f i c i o s de n a t u r e z a
diversa
- pensoes, de um lado,
e c o m p l e m e n t a r e s de renda e servieos, de
o u t r o -, para os quais as m o d a l i d a d e s d i r e t a m e n t e c o n t r i b u t i v a
e
fiscal
o o n o u sao i s o l a d a m e n t e i n s u f i c i e n t e s e/ou m a i s ou
m e n o s bem aceitas.
Nao o b s t a n t e ,
a aparente c o n v e r g e n c i a para a
integracao
dos
esquemas
de
financiamento
nao
associa-se,
necessariamente,
á
h o m o g e n e i z a e i o na c o n c e p c a o dos beneficios e
d o s e s q u e m a s de p r o t e c a o social c o m o um todo.
Nem o aporte de r e c u r s o s d o . o r n a m e n t o fiscal
elimina,
nos
sistemas
diretamente
contributivos,
a
possibilidade
de
urna
associacao
mais
próxima entre os valores de c o n t r i b u i d o
e
os
valores-beneficios
de p r e s t a c a o c o n t i n u a d a ,
nem o acréscimo aos
sistemas
fiscais de r e c u r s o s d i r e t a m e n t e c o n t r i b u t i v o s altera
a
concepcao
dos beneficios,
segundo o criterio
das
necessidades
b á s i c a s que,
g e r a l m e n t e , se a s s o c i a á s m o d a l i d a d e s p r e d o m i n a n t e s
fiscais.
Dado
o
entreíacamento e a crescente interdependencia
das
modalidades
de
recursos
e
a
subordinacao
dos
gastos
a
determinaeoes
da
política
macroeconomica,
os
sistemas
de
seguridade
tem
andado
em b u s c a
de
fontes
de
financiamento
d o t a d a s de maior p r o d u t i v i d a d e ,
que a c o m p a n h e m as t r a n s f o r m a c o e s
dos
sistemas industriáis modernos.
Na m e d i d a em que a folha
de
salarios
pesa
cada
vez
menos
na
configurado
dos
custos
e m p r e s a r i a i s t o t a i s e,
p r i n c i p a l m e n t e , na d i s t r i b u i d o funcional
da
renda,
alguns
países
e x p e r i m e n t a m captar
o
efeito
desta
mudanca,
pela
diversificacao
das
bases,
combinando
ou
substituindo
a
folha
de
salarios
pela
tributado
do
valor
adicionado
ou
do
lucro
das
empresas.
Estas
modalidades
de
c a p t a d o alternativas nao eliminam, necessariamente, a v i n c u l a d o
de
recursos
aos g a s t o s
da
seguridade
social,
representando,
antes,
a c e s s a o de um potencial t r i b u t a r i o m a i s dinámico, quando
comparado
á folha de salarios,
para o r e f o r c o do núcleo central
de finane iamento social.
A análise
comparada
das s i t u a c o e s n a c i o n a i s
dos
países
desenvolvidos
fornece
evidencia
de
que
os
fcJalíppo
ifcafcQO
encontram-se
em d i f i c u l d a d e s .
Os d é f i c i t s o r c a m e n t á r i o s
sao
a
mais
imediata e x p r e s s a o d e s t a s d i f i c u l d a d e s ,
as
quais,
embora
decorram
de
problemas mais profundos,
manifestam-se
no
plano
económico
como um c r e s c i m e n t o d o s custos,
além da c a p a c i d a d e de
13
financiamento
d o s s i s t e m a s de p r o t e c a o s o c i a l . M e s m o
ignorando
interpretacoes
e
ataques de
natureza
político-ideológica,
as
causas
mais
aparentes
s i t u a m - s e no c r e s c i m e n t o
do
numero
de
beneficiarios,
principalmente entre os idosos, aliado á melhoria
d a q u a l i d a d e d o s s e r v i c o s (e n o v a l o r d a s p r e s t a c o e s ) ,
resultado
d o s t e m p o s de a f l u e n c i a .
Criou-se,
também,
neste periodo,
urna
m a i o r c e n t r a i i z a G a o (e d e p e n d e n c i a do E s t a d o ) , á qual s e a l i a urna
expectativa de melhoria dos beneficios.
Durante
a
crise,
toraam
corpo
questionamentos
sobre
a
progressividade
ou
regressividade dos
beneficios
recebidos
e
s o b r e a p r ò p r i a p o p u l a c a o - a l v o . A i n d a que i s t o n a o s i g n i f i q u e urna
volta
á
concepGao
assistencialista
da
protecao
para
os
necessitados,
o
pròprio
u n i v e r s a l isino
passa a
ser
posto
em
cheque,
sob
a
argumentaeao
de
que a
provisao
gratuita
dos
s e r v i c o s nao g a r a n t e a i g u a l d a d e de a c e s s o ,
particularmente onde
b a r r e i r a s n a o - e c o n ó m i c a s tèm e x p r e s s a o .
Também a necessidade
de
urna
m a i o r r e d i s t r i b u i c a o f a z a f l o r a r o c o n f l i t o e n t r e a b u s c a da
i g u a l d a d e e o d e s e j o da d i f e r e n c a e n t r e i n d i v i d u o s .
Face
á
d i m i n u i s c o na
disponibilidade
de
recursos,
que
claramente
reforca
o q u e s t i o n a m e n t o da e f i c a c i a das
políticas,
urna d a s r e s p o s t a s m a i s v i s í v e i s d o s e s t a d o s d e b e m - e s t a r tem s i d o
a d e r e v e r s u a s r e s p o n s a b i l i d a d e s de g a s t o ,
transferindo-as
aos
consumidores.
A s e x p e r i e n c i a s n a c i o n a i s d e m o n s t r a n que,
a l é m da
descent ralizaeao
das responsabilidades para os aovarnos
locáis,
com d i m i n u i G a o d o s r e c u r s o s t r a n s f e r i d o s ,
h á um n o v o e s f o r c o , já
expressivo
c o m o t e n d e n c i a em p a í s e s c o m o I t a l i a e
Suécia,
para
r e s t a b e l e c e r á familia sua c o n d i c i o de p r o v e d o r a de s e r v i G O S .
No
mesmo movimento, a p o i a d o t a n t o por liberáis como por l i b e r t a r i o s ,
situa-se
o reforco dos esquemas comunitarios e filantrópicos
e,
em g e r a l , da p r i v a t i z a d o d o s s e r v i c o s s o c i a i s .
Na r e a l i d a d e ,
tanto o diagnóstico da crise financeira como
a
a n á l i s e da t e n d e n c i a á p r i v a t i s a c a o d a s p o l í t i c a s d e
protecao
social podem i n s c r e v e r — s e n u m a p e r s p e c t i v a m a i s ampia, que s u p e r e
o
m a r c o da p o l a r i d a d e E s t a d o - m e r c a d o e do p r ò p r i o K o S í o t o § 6 0 6 0 ,
como financiador e ú n i c o a g e n t e da s o l i d a r i e d a d e n a c i o n a l .
Segundo
Rosenvallon,
a ruptura,
nesta crise,
do
espaGO
social
h o m o g é n e o s o b r e o qual
baseou-se a regulaGao
keynesiana
das
relaGoes
entre
o económico
e
o
social,
ñas
sociedades
industriáis
democráticas
deste pos-guerra,
propicia
urna
nova
visao das relaGoes entre Estado e sociedade,
c o m o p e r s p e c t i v a de
transformacao.
Nesta
nova
visao,
as
lógicas
univocas
da
e s t a t i z a c a o e da p r i v a t i z a e a o s a o s u b s t i t u i d a s p e l a
socializado
(desburocratizaGao),
a
descent ralizaGao
e
a
autonomizaGao
<transferéncia
á s col et i v i d a d e s n a o - p ú b l i c a s ) ,
como
tendencias
p r e s e n t e s no r e d e s e n h o d a s p o l í t i c a s s o c i a i s em c u r s o .
S o b r e a r e a l i d a d e d e s t a s p o l í t i c a s , c a b e r e g i s t r a r que, a t é
agora,
a r e f o r m u l a d o do g a s t o s o c i a l 1 o c a l i z o u - s e ,
claramente,
na
reduelo
da p r o d u c a o de s e r v i d o s
públicos,
com
conseqtlente
mercanti 1izacao dos mesmos,
e n o c o r t e d a s d e s p e s a s em p r o g r a m a s
de
complementaGao
de
renda,
preservando o
núcleo
"duro"
da
14
proteclo
social,
ou
seja,
a
politica
de
pensées.
Assim,
independentemente
da d i r e c â o d e c a u s a l i d a d e e n t r e c r i s e fiscal e
c r i s e do Uclfarv ñ a s d e m o c r a c i a s a y a n c a d a s ,
o Estado-providincia
n a o foi a p r o p r i a d o c o m o i n s t r u m e n t o no p r o c e s s o de c o r t e d o g a s t o
p ú b l i c o e de a j u s t e r e q u e r i d o p e l a crise f i s c a l .
Estas
consideracöes iniciáis permitem alargar o
horizonte
de r e f l e x a o a r e s p e i t o d a s r e l a c o e s e n t r e c r i s e fiscal e p r o t e c a o
social
no
Brasil,
pondo
em
relevo
os
traeos
de
sua
especificidade.
A
c r i s e fiscal b r a s i l e i r a ,
que tem s u a s o r i g e n s no i n i c i o
dos
a n o s 7®,
agrava-se progressivamente,
a partir
da
virtual
c e s s a c â o do a p o r t e de r e c u r s o s e x t e r n o s de longo p r a z o , a s s o c i a d a
aos
c h o q u e s do p e t r ó l e o e á r e a g l u t i n a c i o n o c e n t r o d o s r e c u r s o s
do
sistema financeiro internacional.
No p r o c e s s o
adaptativo
á
crise
de
s u b f i n a n c i a m e n t o que e n t a o se m a n i f e s t a ,
as
finanças
públicas
brasileiras
assumem
o papel de
variável
de
ajuste,
p e r m i t indo m a n t e r o lucro e a r e n d a do s e t o r p r i v a d o em c o n d i c o e s
de
perda
de d i n a m i s m o do m e r c a d o i n t e r n o e
de
necessidade
de
a u m e n t o da c o m p e t i t i v i d a d e d a s e x p o r t a c o e s .
A
privatizacao
do
Estado
como
expressao
deste
ajuste
implica,
i n i c i a l m e n t e , na m o b i l i z a c a o da r e c e i t a t r i b u t a r i a e da
receita
o p e r a c i o n a l do s e t o r p ú b l i c o para s u s t e n t a c a o d o s n i v e i s
de
mark-up,
tanto
no que se r e f e r e a p r e c o s d e t e r m i n a d o s
pela
demanda
internacional,
c o m o n o m e r c a d o i n t e r n o em c o n d i c o e s
de
demanda cadente.
A
essas transferencias,
via precos e subsidios diretos
á
producao,
juntam-se
aportes de crédito
subsidiado,
dirigidos,
usualmente,
aos
mesmos setores priorizados
pela
transferencia
direta
de r e c e i t a t r i b u t a r i a e o p e r a c i o n a l .
No p e c u l i a r a r r a n j o
institucional
brasileiro,
as
autoridades
monetarias
realizam
operacoes
de
fomento,
que
tem
como
base
de
sustentacao
( f i n a n c i a m e n t o ) t í t u l o s da d i v i d a mobiliária,, de r e s p o n s a b i l i d a d e
fiscal e g e s t a o a u t ó n o m a p e l a s a u t o r i d a d e s m o n e t a r i a s .
Por
esta
via,
r e a l i z a m - s e t r a n s f e r e n c i a s i n d i r e t a s da r e c e i t a t r i b u t a r i a ,
mobilizada
na
cobertura
d o s e n c a r g o s da d i v i d a
pública
e
de
gastos
fiscais
fora d o e s p a c o i n s t i t u c i o n a l o r c a m e n t á r i o
e
do
controle
centralizado,
tanto
do E x e c u t i v o c o m o do
Legislativo
Federal.
Nao se e s g o t a ai a a p r o p r i a c a o de r e c u r s o s f i s c a i s em
nome
do s e t o r e m p r e s a r i a l .
Também os riscos cambiais,
associados
ao
endividamento
p r e v i o do s e t o r p r i v a d o ,
sao a s s u m i d o s p e l o setor
p ú b l i c o , no p r o c e s s o de e s t a t i z a c a o da d i v i d a e x t e r n a , a d m i t i n d o -se,
ainda,
a
d o l a r i z a c a o da d i v i d a m o b i l i á r i a ,
c o m o forma de
maximizar
o
c u s t o de o p o r t u n i d a d e d a s
aplicacoes
financeiras.
T a n t o a t a x a de j u r o s a s c e n d e n t e ,
c o m o o c r e s c i m e n t o do
estoque
da
divida
mobiliária,
em
s u a r e l a c a o com o
PIB,
espelham
o
processo
de v a l o r i z a c a o d o c a p i t a l e do " c a p i t a l i s m o s e n
risco"
que
tem
como
contrapartida
a
deterioracao
das
esferas
de
finaneiamento
estatal - receita tributaria,
receita operacional
do s e t o r p ú b l i c o e d i v i d a m o b i l i á r i a .
15
No
interior
do
setor
público,
o
desigual
poder
de
representado
dos
interesses,
associados
a
cada
urna
dessas
e s f e r a s de f i n n n c i a m e n t o fas d o e a p a e o fiscal urna e s f e r a d e s i g u a l
de
sasto
e
torna
a
"crise
fiscal"
expressao
final
do
d e s e q u i l i b r i o f i n a n c e i r o do s e t o r p ú b l i c o .
Fica a p a r e n t e , assira,
a i m p o r t a n c i a r e d i s t r i b u í iva d o E s t a d o era favor d a s c l a s s e s m e n o s
favorecidas,
p o s t o que esta r e d i s t r i b u i d o i m p l i c a r í a em
gastos
a fundo perdido, típicos dos ornamentos viscáis hoje c o m b a l i d o s .
Sera e n t r a r no m é r i t o da n a t u r e z a do p r o c e s s o inf 1 a c i o n á r i o ,
é ifiipossível o m i t i r o papel da i n f l a d o c o m o f o r m a de c o m p e n s a d o
e
de
atual i z a d o
de
preeos
para
setores
nao-dol arizados,
corapletando-se,
por e s s s via,
o processo adaptativo á crise
de
subfinanciamento,
da qual r e s u l t a a m a i s r a d i c a l s o c i a l i z a d o de
prejuíaos
da
historia republicana.
Diferentemente de
momentos
anteriores,
como
o
final
da d é c a d a de
5®,
a
inflado
como
m e c a n i s m o de f i n a n e i a m e n t o , tambéra nao s e r v e ao s e t o r p ú b l i c o , ño
contrario,
na
atual a c e l e r a d o i n f l a c i o n a r i a ,
corrói-se
ainda
mais a receita tributaria,
era f u n d o da d e f a s a g e m t e m p o r a l e n t r e
a c o n f i g u r a d o do fato g e r a d o r e a a p r o p r i a d o d o s r e c u r s o s p e l o s
cofres
públicos.
P a r a d o x a l ment e,
corabina-se
urna
situado
de
deteriorado
mocroeconoraica
de
carga
tributaria
com
usa
p e r c e p d o , p e l o s c o n t r i b u i n t e s , de sua e x c e s s i v a t r i b u t a d o .
D á - s e r a s à o , conseqüenteraente, no p l a n o i d e o l ó g i c o , aos que
apresentam
como excessiva a carga
tributària
brasileira.
Isto
facilita
a defesa injustificável dos setores privilegiados
pela
atual
estrutura
de t r i b u t a d o ,
transformando a necessidade
de
a r a p l i a d o da c a r s a i m p o s i t i v a en p r o p o s t a s que,
de a c o r d o com as
t e n d e n c i a s i n t e r n a c i o n a i s , propugnara sua r e d u e l o .
Entre
urna
receita
cadente
e
gastos
cujo
controle
é
relativamente
i n d e p e n d e n t e de p o l í t i c a s d e r e d u e l o d a s
despesas
tradicionais
do Estado,
s a c r i f i c a - s e a á r e a fiscal p r o p r i a m e n t e
dita.
Esta,
t a n t o p e l a via a s s i s t e n c i a l i s t a ,
como pela via
do
d i r e i t o á p r o t e d o s o c i a l , i n s t i t u c i o n a l i z a d a de forma i n c i p i e n t e
na p r e v i d e n c i a s o c i a l , c o n s t i t u í o e s p a c o m a i s d e m o c r á t i c o e m a i s
u n i v e r s a l de m a t e r i a l i z a d o d a s p o l í t i c a s s o c i a i s no B r a s i l .
As
formas
usuais
de
manifestado
da
política
social
brasileira,
nesta
sociedad®
onds
ainda
nao
se
consagraran)
direitos
sociais
inqUest i o n á v e i s e a p r ó p r i a
configurado
dos
direitos políticos e civis é recente e precaria,
revestem-se
de
um c a r á t e r a s s i s t e n c i a l i s t a , que c o n t r a p o e - s e á s e g u r a n z a s o c i a l ,
no s e n t i d o da e s t á b i l i d a d e do c o m p r o m i s s o de c o b e r t u r a d o s r i s c o s
sociais
básicos,
representada
pelos beneficios p e c ú n i á r i o s
da
previdencia
social e p o r urna a s s i s t i n c i a m é d i c a
unlversalizada.
Na
precariedade
da
institucionalizado
brasileira
das
vias
políticas
formáis,
o assistencialisrao,
que tera
expressao
nos
gastos
do
G o v e r n o F e d e r a l e ñas t r a n s f e r e n c i a s
negociadas
aos
governos
estaduais
e municipais,
c u m p r e um p a p e l
decisivo
na
legitimado
do
Governo,
ao
acomodar interesses
e
soldar
um
c u r i o s o e s p i r i t o f e d e r a t i v o , o n d e a t r a n s c e n d e n c i a , era n o m e de um
interesse
común
e
aaior,
é substituida
pela
competido
por
recursos
e
p e l a adrainistracao p o l í t i c a
da
desconcentracao.
0
16
elientelismo,
como
admiravelinente
bem
á
recursos característica
expresslo
desta
política,
prest a - s a
s i t u a d o de e s c a s s e z e
instabilidade
de
da e s f e r a fiscal.
As
relacoes intergovernamentais,
assim c o m o a s
políticas
assisteneialistas,
funcionan
c o m o a n t e p a r o ao G o v e r n o
Federal,
ñ a s s i t u a c o e s o n d e o s r e c u r s o s f i s c a i s s a o a p r o p r i a d o s por o u t r a s
esferas
do
gasto
estatal,
como o ornamento
monetario
ou
as
empresas
estatais.
Assim,
a n t e s que e s t e p r o c e s s o
chegasse
a
c o m p r o m e t e r a c a p a c i d a d e de f i n a n e i a m e n t o fiscal da U n i a o ,
foram
sacrificadas,
t a n t o a a u t o n o m í a t r i b u t a r i a , c o m o a c a p a c i d a d e do
gastos
nao
vinculados
das
administracoes
locáis.
Nestss
circunstancias,
ampliou-sé
a
dependencia
de
transferencias
negociadas
do
Governo
Federal.
Estas,
juntamente
com
o
endividamento
interno
e
externo dos
governos
locáis,
cujos
limitas
também
sao
administrados
centralmente,
traduzem
prioridades
definidas pela Uniao.
Apesar desta
desconcentracao
c u m p r i r um papel de a c o m o d a d o p o l í t i c a e n t r e o G o v e r n o F e d e r a l e
os governos subnacionais,
d i f í c i l m e n t e a s f o r m a s f r a g m e n t a d a s de
expressao
das
políticas déla resultantes podem
ser
adequadas,
tanto
na
corréelo dos
desequilibrios
territoriais,
como
dos
desequilibrios
interpessoais,
na
distribuido
da r e n d a
e
da
riqueza.
A
lógica
p o l í t i c a da a c o m o d a d o
dos
interesses
nao
garante
a e f i c i e n c i a ou a e q ü i d a d e ,
frustrando aínda mais o
já
reduzido
espato
para
correcáo
de
desequilibrios
sociais
no
Brasil.
A
dificuldade
para
atenuar
brasileiros nao pode ser minimizada.
e s t á longe de s e r h o m o g é n e o .
os
desequilibrios
sociais
0 espato social
brasileiro
Por
um lado,
a unidade entre o desenvolvimento
económico
social
é
obstada
p e l a p o l a r i z a d o do m e r c a d o de
trabalho
nos
setores
formal e i n f o r m a l e p e l a f i x a e a o da taxa de s a l a r i o s
era
níveis
extremamente
baixos
para
o
grau
de
desenvolvimento
c a p i t a l i s t a já a l c a n z a d o p e l a e c o n o m í a .
Por o u t r o lado,
no plano das políticas, a extrema carencia
da
populado
e
seu pequeño acesso á p r o t e d o social
requer
o
mapeamento
d e s t a c l i e n t e l a e a p e r c e p d o da
heterogeneidade
de
suas necessidades, agravada pelas desigualdades regionais.
Em t a i s c i r c u n s t a n c i a s ,
e s t a b e l e c e - s e um c o n f l i t o
latente
e n t r e m o o d a l i d a d e s m a i s h o m o g é n e a s de p o i ' t i c a s o c i a l , t i p i c a m e n t e
formuladas e imp1ementadas pelo Governo Federal,
v o l t a d a s para a
igualdade
e
associadas
á g a r a n t í a de m í n i m o s ,
em
termos
de
necessidades básicas,
e f o r m a s m a i s p a r t i c u l a r e s e a u t ó n o m a s de
política,
r e l a c i o n a d a s a o s g o v e r n o s e s t a d u a i s e m u n i c i p a i s ou
a
instancias
de . a d o
coletiva
- como
sindicatos,
associaeoes,
etc. -, m a i s a d e q u a d a s a dar c o n t a da e s p e c i f i c i d a d e d a s d e m a n d a s
na e s c a l a c o n d i z e n t e com a h e t e r o g e n e i d a d e e s p a c i a l e s e t o r i a l da
e c o n o m i a e da s o c i e d a d e b r a s i l e i r a .
Ao a s s i s t e n c i a l i s m o , o p o e - s e
e homogeneizadora. Ao centralismo,
o W e i m a r ® , c o m o p o l í t i c a geral
opoe-se a autonomia estadual e
17
municipal,
como
-forma
de
democrat izacao
das
políticas.
Entretanto,
o WsStfaro requer a cent r a l i z a c a o dos recursos,
como
•forma
de
garantir
a
igualdade
para
o
mínimo,
enquanto
a
descent r a l i z a c a o ,
na
medida
em que a p r o x i m a os
recursos
e
a
formulacao
de
políticas
das
demandas
locáis,
consagra
a
heterogeneidade
na
prestaeao
de
servieos
públicos.
No
caso
b r a s i l e i r o , a c o n s t i t u i c a o , ainda que p r e c a r i a , do E s t a d o do Bem- E s t a r é c o n t e m p o r à n e a de sua crítica e s u p e r a G a o que, nos p a í s e s
de
capitalismo
avanzado,
revela-se,
hoje,
como
tendencia
e
revisao
c r í t i c a das r e l a e o e s E s t a d o - s o c i e d a d e ,
consagradas
ñas
ú l t i m a s quatro décadas.
Nao
se
encerra
nestas observacoes a especificidade
e
a
i n s t a b i 1 i d a d e das p o l í t i c a s de p r o t e c a o social no Brasil.
Ante o
quadro da pobreza brasileira,
con-figura-se a de-fesa mais radical
dos
interesses
d a q u e l e s que conseguiram se inscrever
no
marco
p e r m a n e n t e dos b e n e f i c i o s da pdlítica social.
Esta, por sua vez,
dada a crise fiscal,
está cada vez mais c i r c u n s c r i t a ás acoes da
s e g u r i d a d e social brasileira, p r o t e g i d a s com r e c u r s o s d i r e t a m e n t e
contributivos
em
ornamento
pròprio
e,
pertanto,
conduzidas
inexoravelmente á universalizacao.
Sob
a ótica do financiamento,
a experiencia
internacional
nos e n s i n a que a p r o t e c a o social c o m b i n a ,
necessariamente,
duas
lógicas
hoje soldadas:
urna que associa b e n e f i c i o s a s a l a r i o s
e
demais
rendas
de c o n t r i b u i c o e s ,
ratificando a desigualdade
do
mercado,
e outra voltada para as n e c e s s i d a d e s
dos
individuos,
independentemente
da c a p a c i d a d e c o n t r i b u t i v a na sua q u a l i d a d e de
cidadaos.
Quanto maior a d e s i g u a l d a d e no mercado, m a i s dramática
a f u n d o r e d i s t r i b u t i v a da política social,
que implica tanto na
d i s s o c i a e a o dos v a l o r e s de contribuitilo em r e l a d o aos v a l o r e s de
beneficio,
como
na
n e c e s s i d a d e de
mobil i z a d o
de
expressiva
parcela
da
receita geral.
Dada a crise fiscal,
a
infase
das
políticas
de p r o t e c a o social no f i n a n c i a m e n t o c o n t r i b u t i v o
opoe
os
interesses
dos
c o n t r i b u i n t e s aos i n t e r e s s e s
dos
cidadaos,
diminuindo
a s o l i d a r i e d a d e social,
j u s t a m e n t e o n d e eia
é
mais
n e c e s s à r i a . L e v a n d o o a r g u m e n t o a seu limite, no Brasil a p e n a s os
c o n t r i b u i n t e s d i r e t o s desfrutam do direito á c i d a d a n i a .
0
traeo
dominante
das
políticas
sociais
nos
países
desenvolvidos
é
seu
caráter
universal
- conseqüincia
da
general i z a d o dos d i r e i t o s s o c i a i s que n e l a s se e x p r i m e m . 0 que é
marginal
e variável de ajuste,
em s i t u a c o e s de déficit,
sao as
políticas
assist e n e i a l i s t a s
orcamentárias,
que
atenuam " os
diferenciáis
de
bem-estar,
c o m p l e m e n t a n d o a renda
familiar
a
partir de testes de n e c e s s i d a d e .
0 c o r a d o das p o l í t i c a s s o c i a i s
é
um n ú c l e o estável de d i r e i t o s m a t e r i a l i z a d a s
- que
significa
urna
incondicional idade -,
por parte do Estado,
na p r o t e c a o
de
seus
cidadaos.
Deste
nodo,
a p o l í t i c a social nao
é,
em
sua
essencia,
a política
da
pobreza
ou
do
bem-estar
residual,
caracterizado, p r i n c i p a l m e n t e , por sua sel et ividade.
No Brasil,
ao c o n t r a r i o ,
a t e n t a t i v a de " u n i v e r s a l i z a r " o
assist e n e i a l i s m o a partir da lógica i n c r e m e n t a l i s t a de a c o m o d a G a o
de intereses, r a r e f a z seu impacto face ao c o n t e ú d o i n s a t i s f a t ó r i o
18
de
beneficios,
que r e s u l t a m da d i v i s a o de r e c u r s o s e s t á t i c o s o u
decrescentes
para
urna p o p u l a d o
crescente.
Também
na
esfera
contributiva,
a
eliminado
de barreiras entre contribuintes
e
c i d a d a o s s i g n i f i c a i g u a l a r b e n e f i c i o s em um m í n i m o
insuficiente,
mesmo
para os d e s t i t u i d o s e m u i t o m a i s para a q u e l e s d o s quais s e
requer o aporte contributivo.
0
difícil e q u i l i b r i o e n t r e urna ética u n i v e r s a l i s t a
e
unía
transido
de
n a t u r e z a i n c r e m e n t a l para urna c o b e r t u r a
cada
vez
mais
ampia
á p o p u l a c a o b r a s i l e i r a r e f o r c a a idéia
da
política
social
como
urna p o l í t i c a da p o b r e z a e de s e l e t i v a a p l i c a d o
de
recursos,
em f r a n c a c o n t r a d i c a o com a m a r c h a i g u a l m e n t e em c u r s o
em d i r e c a o á un i v e r s a l i z a c a o e á e q u a l i z a c a o .
Tais
tendencias revelam-se,
claramente,
por
ocasiao
da
Assembléia
Nacional
Constituinte,
no
e m b a t e de
posicoes
que
apontam
para o avanco dos d i r e i t o s sociais,
por um
lado,
e
á
defesa
do
status
«¡ue,
em r e l a c a o á
capacidade
extrativa
do
E s t a d o , por o u t r o .
No
capítulo
da
Ordem
Social e
no
plano
dos
direitos
a b s t r a t o s , o p r o j e t o de c o n s t i t u i d o a f i r m a , c o m o virt ual idade, a
seguranca
social a t o d o s o s c i d a d a o s ,
t a n t o a t r a v é s da g a r a n t i a
de
um
salário
de " c i d a d a n i a " ,
como também
pela
producao
ou
p r o v i s a o , p e l o E s t a d o , de b e n s e s e r v i c o s s o c i a i s " e x t r a m e r c a d o "
As
i m p l i c a c o e s d e s t a s d e c i s o e s s o b r e os
requerimentos
de
financiamento
do E s t a d o sao o b v i a s e e x i g i r i a m a v a n c o ,
na m e s m a
direcao,
no que t a n g e á c a p a c i d a d e e x t r a t i v a d o E s t a d o ,
nao
só
para
elevar
a
carga tributaria,
como t a m b é m para
corrigir
a
regressividade
da atual
estrutura
impositiva.
Entretanto,
as
decisoes
da C o n s t i t u i n t e s o b r e o f i n a n c i a m e n t o e s t a t a l ,
a l é m de
n a o e n f r e n t a r e m e s t a s q u e s t o e s , m a n t i v e r a m a n t i g o s p r i v i l e g i o s na
s o c i a l i z a d o da r e c e i t a t r i b u t á r i a .
Poteneia1iza-se,
assim,
o conflito distributivo entre
as
decisoes
de a r r r e c a d a c a o e de g a s t o do s e t o r
público,
tornando
evidente
o
expressivo
hiato
que
separa
virtualidade
e
possibilidde
na q u e s t a o d o s d i r e i t o s s o c i a i s ,
e a limitado
da
a c a o estatal na r e d i s t r i b u i c a o d e r e n d a n o B r a s i l .
CAPITULO I
A CRISE DA POLITICA SOCIAL:
UMA PERSPECTIVA COMPARADA
Sulamis Dain
I. INTRODUCA!)
A p e s a r d a d i f i c u l d a d e em g e n e r a l i z a r a p a r t i r d a s p r i n c i p á i s
tendencias
observadas
nos
estados
de
bem-estar
modernos,
a
d e s a c e l e r a t a o do
c r e s c i m e n t o e c o n ó m i c o e- a o c o r r e n c i a c o n t i n u a d a
de d é f i c i t s o r c a m e n t á r i o s l e v a r a m v a r i o s p a í s e s a c o r t a r
o gasto
público
e
rever,
c o n s e q d e n t e m e n t e , s u a s p o l í t i c a s de b e m - e s t a r
s o c i a l . A e n f a s e na
revisao
do
gasto
social
decorre
do p e s o
r e l a t i v o a m p l i a d o d e s t a m o d a l i d a d e de d i s p e n d i o na d é c a d a de 60 e
até 1975, o b s e r v a d a ñ a s e s t a t i s t i c a s
agregadas
da
OECD
. Além
disso,
aspectos
demográficos
e
da
maturidade
atuarial
dos
sistemas
de
finaneiamento
previdenciário
se
associam
a
transformares
na
própria
natureza
da
sociedade
e
de
suas
r e l a c o e s com o E s t a d o , d e t e r m i n a n d o t r a n s f o r m a c o e s
na c o n c e p c a o ,
abrangencia,
padrao
e
dimensoes
do f i n a n e i a m e n t o , bem c o m o da
g e s t a o do b e m - e s t a r s o c i a l .
A a n á l i s e c o m p a r a d a d e m o n s t r a que em sua i m e n s a
m a i o r i a , os
países desenvolvidos apresentaram crescimento absoluto e relativo
do g a s t o s o c i a l até m e a d o s da
d é c a d a de
70, ao
qual se sucedeu
r á p i d o d e c l í n i o t e n d e n d o á e s t a b i l i d a d e num p a t a m a r m a i s b a i x o . A
e t a p a de i n t e n s i f i c a d o d o s g a s t o s s o c i a i s 1/ se
e x p l i c a por urna
combinado
de
crescimento
económico
acelerado,
aumento
da
t r i b u t a d o e, em c e r t o s c a s o s , d e c r é s c i m o d o s g a s t o s m i l i t a r e s .
N o s a n o s 80, a s
e v i d e n c i a s já
reunidas e
a n a l i s a d a s a p o n t a m na
d i r e c a o de
um a j u s t e
e s t á v e l , em
c o n t r a p o s i d o as a l e g a c o e s de
i/
N o C a n a d á , e n t r e 1965 e
1976,
o
gasto
social
c r e s c e u 10
v e z e s , com
expansao dos
servicos e
b e n e f i c i o s em d i n h e i r o
referentes
a
aposentadorias
e
pensoes
resultando
em
a m p l i a d o de
seu percentuali no p a c t o p ú b l i c o de 30 para 38%
e no P I B de 9 , 1 % p a r a 1 5 , 3 % no p e r í o d o . N o s
E s t a d o s Unidos,
entre
1960
e
1980,
quintup1icaram
os
gastos
sociais,
e v o l u i n d o a p a r t i c i p a d o d e g a s t o s com
b e m - e s t a r no g o v e r n o
federal de
38,4% para
5 6 , 8 % . Na Italia, e n t r e 1951 e 198®,
os g a s t o s s o c i a i s q u a d r u p 1 i c a r a m ,
ref1 et i n d o - s e em e l e v a d o
da p a r t i c i p a d o de 2 4 , 8 % d o P I B para c e r c a de 45% no p e r i o d o
em q u e s t a o . M o v i m e n t o s s e m e l h a n t e s
p o d e m ser
o b s e r v a d o s na
A u s t r i a , na
I n g l a t e r r a , na S u é c i a e n o Japao, e n t r e outros.
V e j a - s e R. F R I E D M A N et a l i i , ed.
"BsdgrD-welfare__statgs^-fi
E9ffleatatÍ!¿B_yÍe!il__tEgDds_and__eEQSeecfes" New Y o r k , New York
U n i v e r s i t y P r e s s , 1987.
21
desraantelamento d a s r e a l i z a ^ o e s a n t e r i o r e s
no
plano
s o c i a l . No
p e r i o d o de a j u s t e a uni c r e s c i m e n t o m a i s b a i n o , v a r i a s e s t r a t e g i a s
e
infases
tem
sido
adotadas.
Particularmente
na I n g l a t e r r a ,
Suécia e
C a n a d á , a i n f a s e r e c a i na b u s c a d e m a i o r i g u a l d a d e . N o s
Estados Unidos prioriza-se a garantía
de
urna
rede
de p r o t e c a o
m i n i n a a n t e as v i c i s s i t u d e s da e c o n o m i a de m e r c a d o .
Além desta
primeira clivagem
das estrategias adaptativas è
crise,
seu
detalhamento
permite
observar
a
diversidade
de
políticas
económicas
e
sociais
de
ajuste.
Na
Austria,
por
exemplo, ante a resistencia
à elevado
da c a r g a
t r i b u t a r i a que
far—se-ía
necessària
para
manter
os
níveis
de
beneficios,
privilegiou-se o congelamento dos valores e
s u a s e l e t i v i d a d o . No
p l a n o da p o l í t i c a e c o n ó m i c a , p r e t e n d e u - s e e v i t a r o d e s e m p r e g o , em
l u g a r de g a r a n t i r b e n e f i c i o s
aos desempregados.
Na S u é c i a , a l é m
de
eliminai—se
a
tradicional
indexado
dos
subsidios
à
a l i m e n t a d o , a o s p r e c o s de e n e r g i a e i m p o s t e s , foram r e d u z i d o s de
65
para
5©%
os
percentuais
sobre
a
renda ativa relativos a
p r o g r a m a s de p e n s S e s t e m p o r a r i a s . Além d i s s o ,
e s t a b e l e c e u - s e urna
r e l a d o entre
a r e n d a do i n d i v i d u o e g a s t o s m ó d i c o s , e a c e n t u o u se a s e l e t i v i d a d e p a r a o s
programas
habitacionais.
No
b o j o de
suas
medidas
de
ajuste
económico,
Israel a d a p t o u s e u s g a s t o s
s o c i a i s no m e s m o s e n t i d o .
Guanto aos
Estados Unidos,
houve cortes
eia p r o g r a m a s c o m o
a l i m e n t a d o e s c o l a r e s u b s i d i o s a s s o c i a d o s ao eraprego, baro c o m o a
d e s a c e l e r a d o d o c r e s c i m e n t o do g a s t o s o c i a l ,
observando-se duas
vertentes
do
padrao
de
ajustamento
g/:
de
um
lado,
a
já
mencionada d e s a c e l e r a d o
associada
a
cortes,
e
de
o u t r o , um
crescimento inercial
de g a s t o s com d e s e m p r e g o e v e l h i c e . No c a s o
americano,
ganha
relevSncia
o
processo
de
descentralizado
financeira
e
de
encargos,
do governo federal para os estados,
p e r m i t i n d o m u d a n q a de i n f a s e no c o n j u n t o d a s p o l í t i c a s s o c i a i s , e
tarabém
a
tendencia
à
privat i z a d o ,
com
os
mais
afluentes
c o n v e r g i n d o p a r a a u t i l i z a d o de
servicos
e
redes
de p r o t e d o
montadas
a
partir
de
urna
concepcao
empresarial,
cora
fins
1ucrat ivos.
Os
cortes
do
gasto
social
na
Inglaterra
tarabém
foram
acompanhados
da
mudencas
de
concepdo
na
relado
Estado- s o c i e d a d e , v i s a n d o ao b e m - e s t a r s o c i a l . A
infase estatal resido
agora mais
no financiamento, planejamento, promocao, r e g u l a d o e
c o o r d e n a d o d o s s e r v i d o s , do que em sua p r o d u c a o .
Tal i n f a s e tera
sido associada
à ampliado
da a d o v o l u n t a r i a e da part ic i p a d o
d i r e t a da s o c i e d a d e .
A ú n i c a e x c e d o e x p r e s s i v a às t e n d e n c i a s a c i m a r e s u m i d a s tera
s i d o a I t a l i a , que a p r e s e n t o u c r e s c i m e n t o i n i n t e r r u p t o d o s g a s t o s
s o c i a i s , ñas
tres décadas
d e s d e 1950.
Isto nao
tem i m p e d i d o o
questionamento
das
formas
de
f a z e r p o l í t i c a s o c i a l , que u n e a
Italia
aos
Estados
Unidos
e
a
Suécia
na
tendencia
è
G/
Veja-se
MORRIS,
cap.
3, A S D G N A - H G L Í A C G - S T A T S S ,
OP.
cit
22
d e s c e n t r a l i z a d o que a f l o r a a p a r t i r do q u e s t i o n a m e n t o d a s f o r m a s
mais
globais
e
centralizadas
de
propor
e
implementar
as
p r i n c i p á i s m o d a l i d a d e s de p o l í t i c a s o c i a l .
0
denominador
común
das
preocupacoes
recentes
no
f i n a n e i a m e n t o da p o l í t i c a social
encontra-se,
con
c e r t e z a , nos
gastos públicos
associados a
p e n s S e s e a p o s e n t a d o r i a s . T a n t o en
f u n d o de f a t o r e s d e m o g r á f i c o s ,
c o m o em
f u n d o da
maturidade e
cobertura
dos
sistemas
previdenciários,
que
tén
ampliado
desproporcionalmente a p a r t i c i p a d o
dos
idosos
(e/ou i n a t i v o s )
sobre
a
populado
ativa
(contribuinte), o peso absoluto desta
despesa, senpre doninante,
e
sua
participado
relativa tem-se
ampliado,
nelas
centrando
a
énfase
das
políticas
de a j u s t e
voltadas para
o
corte
do
gasto.
Desde
a
nao
i n d e x a d o dos
paganentos
relativos
a
beneficios
en
dinheiro,
a defasagens
t e n p o r a i s c r e s c e n t e s e n t r e a atual i z a d o d o s v a l o r e s e a e v o l u d o
dos
precos,
até
a
postergado
pretendida
da
idade
para
a
aposentadoria,
os
esquenas
adaptativos
propostos
ou
já
inplementados espelhan
p r o c e s s o s de
r e d e f i n i d o d o s e s q u e n a s de
f i n a n c i a m e n t o da p r o t e d o s o c i a l .
Na c r i s e fiscal em c u r s o , o s r e c u r s o s p r ó p r i o s ( g u a n d o assin
definidos os
e s q u e m a s de f i n a n c i a n e n t o d o s g a s t o s d e p r e v i d e n c i a
social) tém-se revelado
insuficentes
para
dar
conta
da p a u t a
a m p l i a d a de r e i v i n d i c a c o e s e n e c e s s i d a d e s , que t r a n s b o r d a n de una
v i s S o e s t r i t a de s e g u r o social para
uma c o n c e p c a o c r e s c e n t e m e n t e
a b r a n g e n t e d a s p o l í t i c a s de b e m - e s t a r . A c r e s c i d a s as n e c e s s i d a d e s
e d a d a a i m p o s s i b i l i d a d e de a j u s t á - l a s a uma
p o l í t i c a de e m p r e g o
e s a l á r i o s na e t a p a de d e s a c e l e r a d o do c r e s c i m e n t o , a o u t r a face
desta
condido,
a
crise
fiscal
e
os
déficits orcanentários
c o m p r o m e t e m a d i s p o n i b i l i d a d e d e r e c u r s o s c o m p l e m e n t a r e s , que com
certa
tradido,
complenentavam
o
financiamento previdenciário
stricto sensu.
No q u a d r o de e s c a s s e z e c o m p e t i d o r e s u l t a n t e s , p r e s s o e s por
m a i o r sel et i v i d a d e , d e s c e n t r a l i z a d o , f o r m a s d e a d o
c o l e t i v a e,
finalmente, a
própria revisao
do papel do E s t a d o , c o m o p r o d u t o r
direto
dos
servicos
de
cunho
universal
que
c o m p l e m e n t a n os
b e n e f i c i o s en d i n h e i r o , c o n p o e m a t ó n i c a do p e r i o d o de r e v i s a o do
"estado
de
bem-estar",
consolidado
até
os
anos
79.
Desta
transido
podemos
projetar
vários
cenários,
que
vao desde a
improvável
destruido
dos
esquemas
de
protedo
social
já
c o n s a g r a d o s , até o e s t a b e l e c i m e n t o d a s e c o n o m í a s m i s t a s
de
bem- e s t a r , n a i s p r o v á v e i s em p a í s e s c o m o
os Estados
Unidos, onde a
t r a d i d o liberal
e o
b e m - e s t a r a b s o l u t o e r e l a t i v o da p o p u l a d o
viabilizan
ajustes
desta
natureza.
0
conjunto
de
complexas
relacoes envolvidas
ñas decisoes distributivas e redistributivas
s u b j a c e n t e s a o d e s e n h o de uma e s t r a t é g i a
de p r o t e d o
social nao
adnite solucoes
t r i v i a i s . Por
o u t r o lado, a s p r o j e c o e s da crise
fiscal e de f i n a n c i a n e n t o da p o l í t i c a s o c i a l , da d e s a c e l e r a d o do
c r e s c i m e n t o , as m a n i f e s t a c o e s d e una n o v a s o c i e d a d e d o b e m - e s t a r ,
que impoe a d e s c e n t r a l i z a d o ,
democratizado e
privat i z a d o das
políticas públicas,
c o m o forma
de m a n i f e s t a d o de sua c r e s c e n t e
p a r t i c i p a d o na f o r m u l a d o , g e s t a o e c o n t r o l e dos g a s t o s sociais,
23
aliara a o d e n o m i n a d o r
conura da " r e v i s S o "
das
p o l í t i c a s de
bem- e s t a r urna n e c e s s i d a d e
de
compreensao
mais
abrangente
de sua
p r o b l e m á t i c a , bem
c o m o UBI a p r o f u n d a m e n t o d a s
a n á l i s e s de c a s o s
n a c i o n a i s , e de s e u a n c a m i n h a m e n t o e s p e c i f i c o d o s t e m a s
do g a s t o
p ú b l i c o e do b e m - e s t a r s o c i a l .
Quanto á
problemática mais
g e r a l , o s p r o b l e m a s de n a t u r e z a
economice rebatem diretamente sobre a possibilidade
de h o n r a r o s
compromissos
de
cobertura
dos
riscos
s o c i a i s b á s i c o s , que se
e x p r i m e n n o s o r n a m e n t o s de
gasto
social,
independentemente dos
conteúdos políticos
e ideológicos
dos vários estados nacionais.
O s d é f i c i t s o r n a m e n t a r ios d o
setor p ú b l i c o
a c o m p a n h a m em g r a n d e
medida os
a j u s t e s da
e c o n o m í a m u n d i a l d e s e n c a d e a d o s a p a r t i r do
p r i m e i r o c h o q u e do p e t r ó l e o . Com a r e d u n a o do nivel de
emprego s
a d e f i n i d o c r ó n i c a de um e x p r e s s i v o p o r c e n t u a l de d e s e m p r e g a d o s ,
i n c a p a z e s por s e u s p r ó p r i o s
meios
de
prover
suas necessidades
básicas,
amplia-se
a
demanda
por g a s t o s a s s o c i a d o s á p r o t e d o
social. A desaceleracao
do
crescimento
afeta
n e g a t i v a m e n t e os
ornamentos
fiscais,
que
haviam
e x p a n d i d o n o s a n o s de b o n a n z a ,
t a n t o a c o b e r t u r a , c o m o os v a l o r e s d a s p r e s t a n o e s
em d i n h e i r o do
estado do bem-estar.
A solunao
m a i s imediata,
no p l a n o e s t r i t o do f i n a n c i a m e n t o
fiscal, tero s i d o o
a u m e n t o da
carga tributaria, secundariamente
complementado
pela
diminuinao
do
gasto
público,
notadaraente
social. Entretanto,
na m e d i d a
em que
o desemprego
se a m p l i a e
a s s u m e urna
forma m a i s
e s t r u t u r a l , a c a p a c i d a d e de f i n a n e i a m e n t o
associada à
a m p l i a n d o dos
contribuintes ativos
d o s s i s t e m a s de
seguridade social
se r e t r a i ,
e n q u a n t o que os n í v e i s de p o b r e z a ,
associados majoritariamente aos inativos,
principalmente idosos,
ampi i f i c a m - s e .
No
plano
estrito
dos
sistemas
de s e g u r i d a d e , a l t e r a n o e s
demográficas
se
refletem
na
maior
expectativa
de
vida
dos
i n a t i v o s , que a m p l i a m o n ù m e r o de p e n s o e s e sua d u r a d o , ben c o m o
em g a s t o s de s a ú d e m a i o r e s , d a d a a maior c o m p l e x i d a d e das d o e n n a s
e as
novas e
mais custosas
tecnologías a elas relacionadas nas
faixas etarias mais avannadas.
Caracterizadas
as
dificuldades
gerais
e
específicas
do
f i n a n c i a m e n t o do g a s t o s o c i a l , a p r ò p r i a v i s a o da u n i v e r s a l i z a n a o
è p o s t a em c h e q u e de
duas
maneiras.
A
primeira
délas
revi a
p o l i t i c a de
a s s o c i a n d o dos
v a l o r e s aos
b e n e f i c i o s , p r o p o n d o em
c o n t r a p a r t i d a um v a l o r b á s i c o , a s s o c i a d o às n e c e s s i d a d e s m í n i m a s ,
para
o
conjunto
da
populanao.
Como
desdobramento,
pode-se
o b s e r v a r m e d i d a s de r e d u d o de v a l o r e s
absolutos e
r e l a t i v o s de
pagamentos
que
afetarao
tanto
menos
os
i n a t i v o s q u a n t o mais
i g u a l i t a r i a tiver s i d o a d i s t r i b u i t o d o s s a l a r i o s em a t i v i d a d e e
mais
satisfatórios
seus
níveis
absolutos. A segunda tendencia
c o n s u b s t a n c i a - s e na
idéia de
s e l e t i v i d a d e (e
de c o m p e t i d o ) na
concessao
de
beneficios,
muito
apoiada
em
evidencias
de
insuficiente
progressividade
dos
gastos
universais,
que
s i s t e m a t i c a m e n t e favorecern t o d a s as c l a s s e s ou o s m a i s a b a s t a d o s .
Finalmente, a terceira, ainda incipiente, exime
crescentemente o
24
E s t a d o de
suas responsabilidades,
r e l a t i v a m e n t e r e c e n t e s , com a
p r o d u e l o e f i n a n c i a m e n t o do
bem-estar
social.
M o v i m e n t o s desta
n a t u r e z a sao
mais fácilmente
a c o l h i d o s em s o c i e d a d e s o p u l e n t a s ,
o n d e os i n d i v i d u o s , por s e u s m e i o s p r i v a d o s , e em sua v i d a ativa,
sao
majoritariamente
capazes
de
prover
sua
protecao
social
presente e futura, reservando-se
o Estado
para as
p o l í t i c a s da
pobreza. 0
binSmio menor
t r i b u t a c a o e menor g a s t o social (menos
e s t a d o ) nao p a r e c e a m e a c a r os m a i s
bem a q u i n h o a d o s
em t e r m o s de
renda
e
riqueza.
Resta
s a b e r , se no limiar das t r a n s f o r m a c o e s
t e c n o l ó g i c a s que a f e t a r a o o e m p r e g o f u t u r o e as
relacoes entre o
lazer
e
o
trabalho,
tal
tendencia
terá
condicoes
de
g e n e r a l i z a c a o , até m e s m o no i n t e r i o r d e s t a s s o c i e d a d e s . E m b o r a no
plano
ideológico,
reproducoes
desta
temática possam encontrar
r e s s o n a n c i a em s o c i e d a d e s
menos
desenvolvidas
e
dar
origem a
revisoes
dos
esquemas
de p r o t e c a o s o c i a l , i n d i s c u t i v e l m e n t e , a
p r e c a r i e d a d e das e s t r a t é g i a s de s o b r e v i v e n c i a , seu
b a i x o grau de
formalizacao, e
o baixo
nivel e a i n i q ü i d a d e da d i s t r i b u i c a o da
r e n d a e dos
salarios,
torna
inviável
sua
imp1ementacao, como
solucao
mais
permanente
na
c o n s t r u c a o de urna r e d e de p r o t e c a o
básica á sobrevivencia dos menos favorecidos.
n . TENDENCIAS GEEINTES NA
E V O L U G A O DO GASTO
SOCIAL
Nos p a í s e s da OECD, entre 1960 e 1988,
a p a r t i c i p a d o mèdia
do gasto
governamental em
r e l a d o ao
PIB e l e v o u - s e
de 50 para
47%", i m p l i c a n d o un c r e s c i m e n t o mèdio anual de 2 3/4% a. a.
0 item
mais
relevante
na
explicado
deste c r e s c i m e n t o é r e p r e s e n t a d o
pelo c r e s c i m e n t o dos p a g a m e n t o s em t r a n s f e r e n c i a s . E x c e t u a n d o - s e ,
dentre
estas,
os
pagamentos
com
juros
da divida pública, os
demais
desembolsos
referem-se
a
subsidios,
beneficios
da
p r e v i d e n c i a social e d o t a d e s para a assistincia social. No final
do período, tais p a g a m e n t o s chegam a representar cerca
de 50X do
gasto público
total, o b s e r v a n d o - s e urna t e n d e n c i a à d i m i n u i d o da
p r o v i s a o dos gastos p ú b l i c o s mais t r a d i c i o n a i s
e ao
aumento dos
gastos
relacionados
ao
Ual fare
State
(saúde,
educado
e
m a n u t e n d o de renda). 3/ Tais
gastos
se
associam
a beneficios
apropriados
de
forma
mais
individual <vi»-à-vis a a p r o p r i a c a o
c o l e t i v a dos bens públicos
tradicionais)
e neles
os o b j e t i v o s
redist ribut ivos sao,
por esta
razao, mais fortes. Esta e 1 e v a d o
dos g a s t o s nao tem sido a c o m p a n h a d a
por c r e s c i m e n t o c o n c o m i t a n t e
da
receita
tributaria,
tendo
o
d e s e q u i l i b r i o o r c a m e n t á r i o se
o r i g i n a d o no período i m e d i a t a m e n t e
posterior ao
p r i m e i r o choque
do petróleo,
quando a
e l e v a d o das d e s p e s a s dele decorrente, ou
como r e f l e x o direto de p o l í t i c a s e c o n ó m i c a s ainda e x p a n s i o n i s t a s ,
nao se
refletiu em
p o l í t i c a s de
a m p l i a d o da carga t r i b u t a r i a .
P o s t e r i o r m e n t e , os a j u s t e s r e c e s s i v o s prejudicavam os
dois lados
da
equacao,
induzindo
os
E s t a d o s ao finane iamento pela via da
divida pública, com c o n s e q ü S n c i a s p r e v i s í v e i s sobre o c r e s c i m e n t o
dos juros.
No que
se refere
ao gasto
social, é possível analisar, de
modo agregado, o c r e s c i m e n t o
dos
gastos
em
educado,
saúde e
m a n u t e n c a o de
renda. Segundo p r o c e d i m e n t o seguido pela OECD
4/,
pode-se isolar très fatores
explicativos
para
tal c r e s c i m e n t o :
fatores
demográficos,
ampliado
da cobertura (para a p o p u l a d o
d a d a ) e aumento nos
níveis
de
prestacoes
em
dinheiro
ou dos
servidos. No
caso do c r e s c i m e n t o o b s e r v a d o nos gastos de saúde e
3/
3/
Peter S A U N D E R S e Friedrich KLAN,
"The
sector:
courses
and
consequences
government".
Q E G S E&aaQOie. S t u Ö i B S ,
Spring 1985.
S A U N D E R S e ¡(LAN, op. cit.
role
of
the public
of
the
growth
of
no.4,
Paris,
OECD,
26
v educacao, a elevacao real dos b e n e f i c i o s explica, em media, cerca
de 8/3 do a u m e n t o
de
gasto,
distribuindo-se
o
terco r e s t a n t e
e n t r e as p r e s s S e s d e m o g r á f i c a s (aumento no n ú m e r o de e s t u d a n t e s e
,¡ de p a c i e n t e s ) e a
ampliacao
da
cobertura.
A
queda v e r i f i c a d a
1 desde 1975, s i m é t r i c a m e n t e , a p ó i a - s e p r i n c i p a l m e n t e na d i m i n u i c a o
; dos valores e s e c u n d a r i a m e n t e n o s demais fatores.
j
0 quadro dos gastos a s s o c i a d o s á
m a n u t e n c a o da
renda nao é
tSo
claramente
decomposto
de
forma
homogénea
em relacao a o s
programas principáis - pensQes
por velhice;
seguro-desemprego e
c o m p l e m e n t a r e s (subsidios)
de renda as familias - ou ao p e r í o d o
analisado, o b s e r v a n d o - s e a c e l e r a c a o do
g a s t o _aRás_—JL970. No caso
das pens5es~i o s a u m e n t o s nos v a l o r e s des b e n e f i c i o s r e l a t i v a m e n t e
ao PXB
per e s p i t a
prevalecem s o b r e
os d e m a i s
fatores; p a r a as
p r e s t a f o e s . familiares,
a
explicacao
central
também reside no
a u m e n t o dos v a l o r e s , v i s t o que a ligeira amp 1 i35ao..d.a_c^bexAura_é
neutralizada,
pela
diminuicao
do
número
de
dependentes.
F i n a l m e n t e , no. caso do
seguro-desemprego, a
taxa de c r e s c i m e n t o
B o s anos
7 0 m a i s que duplica em relacao á d o s anos 60, apesar do
lento ritmo de e x p a n s a o de seus valores r e l a t i v a m e n t e
ao PIB per
c a p i t a , em funcao do intenso d e s e m p r e g o o b s e r v a d o no periodo ma.is
recente." ~
Urna a n á l i s e mais qualitativa
do d e s e m p e n h o
da prestacao de
servicos
associada
ao
gasto
social
permite
avancar
algumas
c o n c l u s o e s de caráter e x t r e m a m e n t e geral sobre sua e f i c i e n c i a .
S a b e - s e que na m a i o r i a dos p a í s e s h o u v e e l e v a c a o da p r o v i s a o
par
capita
dos
niveis
de
s a ú d e e e d u c a c a o . £ possível também
observar, pela análise dos
orcamentos
públicos,
que
há e f e i t o
^ redistribuí ivo do g a s t o público, urna vez que, em m u i t o s casos, os
/ g a s t o s estao c o n c e n t r a d o s nos g r u p o s menos
f a v o r e c i d o s em termosL ele renda, . ou d i s t r i b u i d o s de forma h o m o g é n e a pela p o p u í a c a o ~ c o m o
um
todo.
iímbora
em
situacao
de
dificuldades
ornamentarias
t>trtsc¿ntes, o s
a r g u m e n t o s que
associam a
maior s u f i c i e n c i a dos
v a l o r e s das p e n s o e s com o d e s i n c e n t i v o
ao t r a b a l h o
e a poupanca
recrudescam, a
evidéncia empírica
nao c o n f i r m a nem a d i m i n u i c a o
das p o u p a n c a s a s s o c i a d a s aos s i s t e m a s de
aponsentadoria privados
ou o recurso indevido ao s e g u r o - d e s e m p r e g o .
Quando se completam estas a v a l i a c o e s do g a s t o social com seu
f i n a n e i a m e n t o , as
conclusoes
sofrem
alguma
alteracao.
Dada a
^proporcionalidade
do
sistema
tributario,
quando a v a l i a d o pelo
' conjunto
dos
tributos,
a
progressividade
observada
no gasto
social fica
relativamente atenuada
para as familias na média da
d i s t r i b u i c S o . Nesta faixa, há um e q u i l i b r i o entre a d i m i n u i c a o da
renda disponivel,
por e f e i t o da tributacao, e sua a m p l i a c a o , por
e f e i t o dos g a s t o s s o c i a i s .
s
0 significado
concreto
do
crescimento
mais
a c e l e r a d o do
g a s t o social,
n o t a d a m e n t e ñas p r e s t a c o e s em d i n h e i r o (manutencao
de renda e s u b s i d i o s ) , t r a n s f o r m a urna d e c i s a o a l o c a t i v a
- funcao
da
receita
ornamentaria
em
c o m p r o m i s s o de c o b e r t u r a , a ser
mantido
em
circunstancias
favoráveis
ou
desfavoráveis
da
27
atividade
econòmica.
Desta
forma,
os
riscos
associados
a
flutuacoes cíclicas, d e s e m p r e g o , velhice,
doenca e d e s i g u a l d a d e s
na
distribuicao
dos
salarios
e
da
renda
deslocam-se
dos
individuos e das e m p r e s a s
para
o
Governo.
Torna-se,
assim, o
gasto
público
mais
dependente
do d e s e m p e n h o da economia e d o s
fatores económicos, a m p l i a n d o - s e c o n c o m i t a n t e m e n t e
sua rigidez a
cortes, em funcao do r e c o n h e c i m e n t o legal dos n í v e i s de c o b e r t u r a
e d o s g r u p a m e n t o s s o c i a i s a serení protegidos.
0 d e s d o b r a m e n t o natural
desta
rigidez
é,
pela
ótica d o s
ornamentos, a perda de f l e x i b i l i d a d e ñas d e c i s ó e s alocativas, e a
incapacidade de c o m p r i m i r o dispendio ante a r e d u c a o da receita e
da
expansSo
dos
juros
relacionados
à
divida mobiliarla. Sem
querer reduzir o atual d e b a t e sobre
a crise
do U e l f a r e
State à
mera reacao
a tais r e s t r i c o e s , ou d e s q u a l i f i c a r o q u e s t i o n a m e n t o
ao mérito,
n e c e s s i d a d e , eficiencia
e modalidades
de gestao d a s
p o l í t i c a s públicas,
de um
lado, e a c o n c e p c a o de finaneíamento,
natureza, a b r a n g i n c i a e p r o g r e s s i v i d a d e da c o b e r t u r a ,
por outro,
o fato é que a crise fiscal proporcionou s o l o fértil sobre o qual
tem florescido as p e r p l e x i d a d e s
sobre a
relacao público-privado
no
plano
das
políticas
sociais
e s o b r e a n a t u r e z a do U e l f a r e
c o n t e m p o r á n e o , ref1 et indo-se
na r e f o r m u l a c a o
do p r ò p r i o ideario
social demócrata.
III. PRINCIPAIS RESULTADOS AGREGADOS
Quando
se
observan
os
dados
agregados,
as
m u d a n z a s na
estrutura
do
dispendio
público,
que
ilustram
as o b s e r v a c o e s
acima,
tornan-se
claras.
Dividindo-se
o g a s t o p ú b l i c o em t r e s
g r a n d e s c a t e g o r í a s (setor t r a d i c i o n a l , W e l f a r e e e c o n o m í a mista),
torna-se
evidente
a
origem
das
transformacoes
estruturais
apontadas,
definidas
pelo
crescimento
dos
setores
nao
t r a d i c i o n a i s do
Governo. Desse
modo, o
W e l f a r e S t a t e , com seus
g a s t o s em m a n u t e n c a o da
renda
e
provisao
de
bens meritorios,
explica a
evolucao observada.
Na e n t r a d a
dos anos
80, além da
e l e v a c a o d o s p e r c e n t u a i s , v e r i f i c a - s e urna c l i v a g e m
dos g a s t o s em
Welfare.
Com
percentuais
menos
e x p r e s s í v o s do PIB, a g r u p a m - s e
Australia, Japao, Estados Unidos
e
Inglaterra,
com p e r c e n t u a i s
que v a r í a n
de 18 a S 3 % . N o s e g u n d o grupo, e s t a o os d e m a i s países
e u r o p e u s , c o m g a s t o s em b e m - e s t a r s i t u a d o s e n t r e 30 e 40% do PIB.
Ao
empreender-se
a
análise
de sua e v o l u c a o , c o n s i d e r a n d o
a p e n a s os
sete
maiores
países
da
OECD
e
os
q u a t r o maiortís
programas
de
gasto
social,
entre
1960/75,
o
gasto
social
a p r e s e n t o u urna e l a s t i c i d a d e r e n d a em r e l a c a o ao P I B real em torno
a 2.
A participacao
do g a s t o
social no PIB d o b r o u e n t r e 1960 e
1975, com i n c r e m e n t o s em c a d a um dos quatro p r o g r a m a s p r i n c i p á i s .
No p e r i o d o s e g u i n t e ( 1 9 7 5 / 8 1 ) , p o u c o se a l t e r o u a p a r t i c i p a c a o do
g a s t o s o c i a l , d e v i d o á sua t a x a de c r e s c i m e n t o p o u c o e x p r e s s i v a .
A
decomposicao
do
gasto
baseia-se
em
tris
componentes
fundamentáis. 0
g a s t o real
é o
p r o d u t o do t a m a n h o da p o p u l a c a o
relevante para
um d e t e r m i n a d o
p r o g r a m a (N),
da p r o p o r c a o desta
populacao efetivamente
b e n e f i c i a d a (C) e do b e n e f i c i o real médio
r e c e b i d o (B>. 0 p r i m e i r o c o m p o n e n t e é de n a t u r e z a
demográfica; o
segundo
reflete
a
e l e g i b i 1idade,
bem
como
o e x e r c í c i o desta
elegibilidade. Finalmente, o terceiro componente reflete
o nivel
m é d i o dos s e r v i c o s (renda real por p e n s i o n i s t a , e t c ) . 0 r e s u l t a d o
d e s t a d e c o m p o s i c a o , i d e n t i f i c a os p r i n c i p á i s f a t o r e s e x p l i c a t i v o s
do c r e s c i m e n t o o b s e r v a d o .
Quando
se
passa
ao
comportamento
individual
dos países
a n a l i s a d o s , s i t u a m - s e , de um lado, a Franca, a Itália, o
Japao e
a
Inglaterra,
com
elevada
e
s u s t e n t a d a e l a s t i c i d a d e r e n d a do
g a s t o s o c i a l , e, de o u t r o , o
Canadá,
a
Alemanha
e
os E s t a d o s
U n i d o s , que a p r e s e n t a r a m q u e d a s e x p r e s s i v a s n e s t a e l a s t i c i d a d e .
29
Mais importante
como indicador
de t e n d i n c i a s o b s e r v a d a s na
e v o l u c a o r e c e n t e do g a s t o s o c i a l , t o r n a - s e a c o m p a r a d o
e n t r e os
periodos 1960/75
e 1975/01
nos p r i n c i p á i s p r o g r a m a s . De um m o d o
geral, as taxas reais
de
crescimento
dos
gastos
em e d u c a c a o ,
saúde e
s e g u r o - d e s e m p r e g o foram
m u i t o m e n o s i n t e n s a s no s e g u n d o
período,
com
excedo
dos
programas
de
pensoes,
onde
a
desacelerado é
pouco expressiva. Dadas as restricoes legáis e a
roaior r i g i d e z
no
programa
de
pensoes,
bem
como
o diferente
impacto dos fatores demográficos entre programas, a d e s a c e l e r a d o
do gasto
d e p e n d e u de
m u d a n c a s na
cobertura e
nos gastos reais
m e d i o s dos d e m a i s p r o g r a m a s .
Os fatores explicativos para a d e s a c e l e r a d o variam conforme
os p r o g r a m a s . Na
área
de
educado,
fatores
demográficos
e a
d i m i n u i d o das
m a t r í c u l a s a s s o c i a m - s e a p o l í t i c a s r e s t r i t i v a s de
g a s t o . Tais p o l í t i c a s , a d e m a i s , r e f r e a r a m n o v o s i n v e s t i m e n t o s n o s
setores
educacionais,
mantendo
em
contrapartida
os
gastos
c o r r e n t e s . Assim, com a queda o b s e r v a d a da p o p u l a d o
atendida, a
r e l a d o professor/al uno
manteve a
a m p l i a d o do p e r í o d o a n t e r i o r
até a e n t r a d a dos a n o s 80, q u a n d o c o m e t a a a p r e s e n t a r i n d i c i o s de
queda.
No
que
diz
respeito
à
saúde,
a t é m e a d o s dos a n o s 70, o
m o v i m e n t o e x p a n s i v o c a r a c t e r i z a - s e pela a m p l i a d o da c o b e r t u r a da
p o p u l a d o a c r e s c e n t a n d o à uní versal i z a d o p r è - e x i s t e n t e do a c e s s o
á rede h o s p i t a l a r a
c o b e r t u r a de
outros servidos
de s a ú d e . Tal
movimento esgota-se
p o r v o l t a de 1975, s e j a pela u n i v e r s a l i z a c a o
da c o b e r t u r a a m p l i a d a , seja
pelo
desenvolvimento
de
s e g u r o de
saúde
privado,
em
países
onde
estes
desempenhavam
papel
i m p o r t a n t e . A d e s a c e l e r a d o do
crescimento dos
g a s t o s de s a ú d e ,
para
os
países
que
fizeram
esforcos
de
reduelo
de g a s t o s ,
p r o v a v e l m e n t e , e x a g e r a o e f e i t o de t a i s p o l í t i c a s s o b r e
as taxas
o b s e r v a d a s . Isto
porque, por
um lado, o s r e s u l t a d o s da m e d i c i n a
p r e v e n t i v a f r u t i f i c a r a m , j u n t a m e n t e com a m e l h o r i a
das condicoes
no traballio
e na r e n d a dos i n d i v i d u o s , na d i m i n u i d o das d o e n c a s
infecto-contagiosas.
De
outra
parte,
houve
melhoria
na
produtividade dos servidos.
Quanto
ao
seguro-desemprego,
a
combinado
entre
a
d e s a c e l e r a c a o da t a x a de c r e s c i m e n t o do g a s t o e o a u m e n t o da taxa
de
desemprego
de
5,2%,
em
1975,
para
6,7% , em 1981, s ó se
explica
como
conseqllencia
da
diminuido
da
cobertura.
Tal
diminuido
deve-se
tanto
è
maior
rigidez
nos
criterios
de
e l e g i b i 1idade
como
à
mudanca
na
composido
do
desemprego
(ampliado
do
número
de
jovens,
mulheres casadas, desemprego
e s t r u t u r a l no d e s e m p r e g o
total),
que
aumenta
o
c o m p o n e n t e de
inelegibi1idade
no
desemprego
total.
0
seguro-desemprego,
e n t r e t a n t o , nao p o d e ser a n a l i s a d o de forma isolada
dos esquemas
de
protedo
associados
à
previdencia
s o c i a l . Na r e s t r i d o ao
a c e s s o ao s e g u r o - d e s e m p r e g o , o r e c u r s o d o s a u x i l i o s e
p e n s o e s da
previdencia tende
a ampliar-se,
com o desi o c a m e n t o da p o p u l a d o
c o r r e n t e para
os esquemas
alternativos de
p r o t e d o social para
eia d i s p o n í v e i s .
30
Como foi
dito anteriormente,
apenas a
taxa de c r e s c i m e n t o
d a s p e n s o e s p a g a s p e l a p r e v i d e n c i a social
m a n t e v e - s e , a p ó s 1975,
próxima aos
valores observados
no p e r í o d o
anterior. A natureza
contratual destes beneficios torna-os
bastante rígidos,
a menos
que se a j u s t e m a s f ó r m u l a s de d e f i n i c a o dos v a l o r e s , ou que e s t e s
n a o sejam i n d e x a d o s á i n f l a c a o . N a o
obstante, como
a manutencao
do v a l o r
real d o s
beneficios é
d e c i s i v a nos e s q u e m a s de s e g u r o
social, as próprias regras
contratuais pré-existentes dificultam
m a n i p u l a c o e s n e s t a d i r e c a o , r e s s a l v a n d o - s e os c a s o s da A l e m a n h a e
d o s E s t a d o s U n i d o s , o n d e a a t u a l i z a c a o a n t e r i o r dos
v a l o r e s , que
superava a
c o r r o s a o i n f l a c i o n a r i a dos b e n e f i c i o s , a d m i t í a a l g u m a
m a r g e m de a j u s t e .
ÏM. FINANCIAMENTO 8A
POLÌTICA SOCIAL
A. EAaBasiBB0Q¿B_iá,SEBl_9tí_ÉBQtcibuiE5Bs_dicgtas
Desde
sua
orisem,
os
sistemas
de
seguridade
social
defrontaram-se
com
duas
matrizes
distintas
de f i n a n c i a m e n t o ,
o r i g i n a r i a s d a s d u a s forraas a n t e r i o r e s de
p r o t e e S o social
e dos
recursos
a
elas
associados
- c a i x a s de p e n s S e s s u c e s s i v a m e n t e
a g r e g a d a s a t é a f o r m a s a o de s i s t e m a s n a c i o n a i s de s e g u r o social e
p r e s t a c o e s n a o - c o n t r i b u t i v a s . Na s e g u r i d a d e social c o n t e m p o r á n e a ,
i n d e p e n d e n t e m e n t e da origen) h i s t ó r i c a
e da
c o n c e p c a o inicial de
financiamento e
b e n e f i c i o , a m b a s as v e r t e n t e s e s t a o p r e s e n t e s de
modo combinado.
A p r i m e i r a d e s t a s f o r m a s b a s e i a - s e no
e s q u e m a t r i p a r t i t e de
contribuicoes diretas
de e m p r e g a d o s ,
e m p r e g a d o r e s e do Estado e
origina-se
no
modelo
Bismarkiano,
que
inspirou
varias
legislacoes
sociais
em
outros
países.
Nao o b s t a n t e , i n ú m e r o s
foram o s p a i s e s
cujos
trabalhadores
se
posicionaram
contra o
modelo
contributivo,
dados
os
baixos
níveis
salaríais
e
a
a s s o c i a c a o de u n d i r e i t o social
a
urna
contribuieao
direta, no
qual se b a s e i a .
No
período
entreguerras,
os
estudos
da
OIT
sobre
o
financiamento
do
seguro
social
se
inclinaran)
pelo
modelo
t r i p a r t i t e , nao por urna q u e s t a o de p r i n c i p i o , e sim por sua m a i o r
g e n e r a l i z a c a o e n t r e os p a i s e s - m e m b r o s .
Aínda
assim,
d e s d e logo
e x c e t u a v a m - s e d e s t a i n t e g r a c a o e n t r e as p a r t e s , que
supunha
co-responsabilidade pelos
riscos
sociais,
o
seguro
associado a
acidentes
de
trabalho,
c u j o f i n a n e i a m e n t o s e m p r e foi a t r i b u i d o
exclusivamente ao empregador.
A
participacSo
no
finaneiamento,
segundo
a
co-responsabi 1idade
pelos
riscos
sociais,
nao
se
associa
á
e x i s t e n c i a de c r i t e r i o s r a c i o n a i s de r e p a r t i d o d o s c u s t o s . D e s t s
modo, as
f o r m u l a c o e s a d o t a d a s nada m a i s foram que r a c i o n a l i z a c a o
a p o s t e r i o r ! da e x p e r i e n c i a c o n s a g r a d a .
De outra p a r t e , o
s i s t e m a de
prestaçôes näo-contributivas,
que i m p l i c a
a cobertura
exclusiva dos
g a s t o s com f i n a n c i a m e n t o
associado à
receita fiscal,
p a r t e da
n o ç a o de r e s p o n s a b i l i d a d e
32
e s t a t a l p e l a a j u d a a o s m a i s p o b r e s . Por e s t a r a z a o , sua o r i g e m se
localiza
na
assistencia
social
e
déla
se
distingue
pela
i n t r o d u c a o da
n o c a o do d i r e i t o a o s b e n e f i c i o s . Foi a p l i c a d a pela
p r i m e i r a v e z na D i n a m a r c a , em 1 8 9 1 , q u a n d o se c r i o u um
direito a
p e n s a o para
o c o n j u n t o da p o p u l a c a o , com b a s e na c o n f i g u r a c a o da
condicao
de
invalidez,
velhice
ou
perda
da
capacidade
de
m a n u t e n c a o da
familia. Posteriormente,
e s t e s i s t e m a de p e n s o e s ,
que na v i r a d a do s é c u l o e x i s t i a
na A u s t r a l i a ,
Franca, Bélgica e
Nova
Zelandia,
estendeu-se
t a m b é m para b e n e f i c i o s a s s o c i a d o s á
m a t e r n i d a d e , á a s s i s t e n c i a m é d i c a ou ao
d e s e m p r e g o , i n c l u s i v e em
países
onde
dominava
a m o d a l i d a d e de f i n a n c i a m e n t o d i r e t a m e n t e
cont ribut ivo.
Até a Segunda Guerra
Mundial,
o
sistema
de f i n a n e i a m e n t o
fiscal
ocupou
papel
secundario
n o s s i s t e m a s de s e g u r o s o c i a l .
P a r a isso
contribuiu a
própria visao
de t r a n s i t o r i e d a d e destes
esquemas,
cuja
visao
era
o
encaminhamento
para
o
sistema
diretamente
contributivo.
De
fato,
tal
encaminhamento
se
concretizou nos
anos imediatamente
anteriores á Segunda Guerra,
q u a n d o os
sistemas
de
seguro
social
da
Nova
Zelandia
e da
N o r u e g a , ao
mesmo tempo
em que p a s s a r a m a s e r t r a t a d o s no p l a n o
macroeconómico,
incluiram
contribuicoes
diretamente realizadas
pelo
conjunto
dos
cidadaos,
em
funcao
da
sua
capacidade
cont ribut iva.
A
evolucao
das
duas
modalidades
de
finaneiamneto
para
sistemas
mistos
(contribuicoes
diretas
e r e c u r s o s f i s c a i s dos
o r c a m e n t o s g e r a i s do E s t a d o ) ,
i m p l i c a em
r e c o n h e c e r , e m b o r a com
énfases
distintas,
em
termos
da p r o p o r c a o d o s a p o r t e s de cada
modalidade,
que
o
sistema
de
protecao
contém
b e n e f i c i o s de
natureza
diversa
pensoes,
de
um lado, e c o m p l e m e n t a c o e s de
renda
e
servicos,
de
outro,
para
os
quais
as
modalidades
diretamente
contributiva
e
fiscal
s t r i c t o s e n s u sao, c a d a urna
délas,
insuficientes
e/ou
mais
ou
menos
bem
aceitas.
Nao
obstante, a
aparente c o n v e r g e n c i a para a integracao dos esquemas
de f i n a n c i a m e n t o n a o se a s s o c i a n e c e s s a r i a m e n t e
á homogeneizacao
na
concepcao
dos
beneficios
e d o s e s q u e m a s de p r o t e c a o social
c o m o um t o d o .
Nem o a p o r t e de
r e c u r s o s do
o r c a m e n t o fiscal
e l i m i n a , nos
sistemas
diretamente
contributivos,
a
possibi 1idade
de
urna
a s s o c i a c a o m a i s p r ó x i m a e n t r e os
valores
de
contribuicao
e os
valores dos
b e n e f i c i o s de
p r e s t a c a o c o n t i n u a d a , nem o a c r é s c i m o
a o s s i s t e m a s f i s c a i s de r e c u r s o s d i r e t a m e n t e c o n t r i b u t i v o s a l t e r a
a concepcao
dos beneficios,
segundo o
c r i t é r i o de n e c e s s i d a d e s
b á s i c a s , que g e r a l m e n t e se
a s s o c i a as
modalidades predominantes
fiscais.
0
resultado
concreto
d e s t a d u p l i c i d a d e e s t á e s p e l h a d o ñas
recomendacoes
do
Relatório
Beveridge,
de
1942,
e
em
recomendacoes específicas
da O I T , de 1944. 0 R e l a t ó r i o B e v e r i d g e
p r o p S e a d u p l i c i d a d e de
concepcao: o
f i n a n e i a m e n t o com r e c u r s o s
do
Tesouro
para
os
itens
relativos à solidariedade nacionalcomo os
beneficios
de
SUP1ementacao
de
renda
familiar
e os
33
s e r v i d o s de a s s i s t é n c i a médica
d e i x a n d o o sistema de p e n s o e s a
cargo
dos
próprios
interessados,
ou
dos
empregados
e
seus
empregadores,
na
modalidade
diretamente
contributiva.
Cabe
e x c l u s i v a m e n t e ao e m p r e g a d o r o ónus dos
e n c a r g o s r e s u l t a n t e s dos
a c i d e n t e s de
t r a b a l h o . 0 Relatório B e v e r i d g e abre espato, ainda,
para excetuar d e s t e esquema os e v e n t u a i s
déficits do
sistema de
pensoes por v e l h i c e ou por d e s e m p r e g o p r o l o n g a d o .
As
recomendacoes
da
OIT
distinguem
como
critério, para
p r o p o s i c a o de e s t r a t é g i a s de f i n a n e i a m e n t o , os
servicos públicos
em
geral
e
os
servidos
e
beneficios
do
seguro
social,
r e s p e c t i v a m e n t e f i n a n c i a d o s pela receita geral do E s t a d o e/ou por
imposto específico,
de um
lado, e por c o n t r i b u i c o e s díretas, de
outro. Nao o b s t a n t e , "a partir do
momento em
que o
problema da
s e g u r i d a d e social
é colocado
no c o n t e x t o de urna p o l í t i c a para o
coletivo
e
de
um
mecanismo
geral,
a
discussSo
sobre
as
modalidades
de
financiamento
passa
a
ser
urna
questao
da
o p o r t u n i d a d e e c o n ó m i c a ou p s i c o l ó g i c a
de como
gerar os r e c u r s o s
n e c e s s á r i o s para
as despesas".
5/ Assim,
as c r i s e s fiscais e a
n e c e s s i d a d e de r e d i s t r i b u i c a o
induzem
os
sistemas
b a s e a d o s na
receita fiscal
ao a p o r t e c o n t r i b u t i v o , como forma m a i s aceita de
ampliar a carga t r i b u t a r i a . De outro lado, a e x t e n s a o da p r o t e c a o
aos n a o - a s s o c i a d o s e á p o p u l a c a o como um todo, r o m p e o esquema de
finaneiamento c o n c e b i d o para urna p o p u l a c a o a s s a l a r i a d a , induzindo
á
ampliacao
do
aporte
fiscal.
Naturalmente,
onde a renda da
p o p u l a c a o é m a i s homogénea (tanto nos
salarios, como
ñas d e m a i s
fontes), a
e s c o l h a de e s t r a t é g i a s é menos r e l e v a n t e , urna vez que
seus resultados, tanto na d i s t r i b u i c a o da
carga t r i b u t a r i a e n t r e
individuos, como
na concepcao
e pagamento
dos beneficios, sao,
aproximadamente, equivalentes.
Como
foi
visto
na
parte
inicial
deste
trabalho,
o
crescimento das
r e s p o n s a b i l i d a d e s de
g a s t o dos
e s t a d o s de b e m estar, e da própria c o n c e p c a o
mais
abrangente
dos
e s q u e m a s de
protecao
social,
traduz-se
concretamente
em
necessidade
de
recursos
ampliados
e
no
aumento
da
carga
tributaria
a ela
assoc iada.
B. E»glucSQ-do_{iDaDCiiBfQt.g-QD_eós=auecrB
Ante
a
necessidade
crescente
de
recursos,
por
razSes
expostas
na
parte
I deste
trabalho,
verificam-se,
de fato,
aumentos
na
carga
tributaria
associada
a
despesas
com
a
s e g u r i d a d e s o c i a l . No
período
1960/77,
a
receita
gerada para
cobertura
de
gastos
sociais
muítip1ica-se
2,75
vezes
na
5/
P. LARO, "De
l'expérience
Juin 1948.
L'assurance
française".
sociale
à
la
s é c u r i t é sociale:
Beyus
lQlennaiiQaale_dU_Ica¥ail,
34
Inglaterra, 3,73 nos Estados
Unidos,
4,60
na
Franca,
5 , 1 0 na
Suécia e
1 8 , 8 4 no
J a p a o . A r e l a c a o entre t a i s r e c e i t a s e o PIB,
em 1977, u l t r a p a s s a v a 15% na m a i o r i a dos p a í s e s i n d u s t r i a l i z a d o s ,
chegava
a
80%
em
muitos
d e l e s , e a l c a n c a v a os 30% n o s P a í s e s
Baixos
e
na
Suécia.
é/
As
circunstancias
que
e x p l i c a m tal
evolucao sao
de n a t u r e z a
diversa. Duas
d e s t a c a m - s e d e s d e logo,
por
seu
crescimento
dissociado
de
decisoes
r e l a c i o n a d a s com
mudancas
na
estrutura
impositiva.
A
primeira,
relacionada á
receita geral,
d e r i v a - s e , em
sistemas tributarios progressivos,
do p r ó p r i o
c r e s c i m e n t o da r e c e i t a m a i s que p r o p o r c i o n a l á r e n d a .
A s e g u n d a , d e r i v a d a do s i s t e m a d i r e t a m e n t e
contributivo, baseado
na folha de s a l a r i o s , e x p l i c a - s e p e l a e v o l u c a o d o s s a l a r i o s , cuja
taxa de c r e s c i m e n t o t a m b é m s u p e r o u a do P I B .
Além d e s t e s d o i s fatores, p o d e - s e o b s e r v a r de m a n e i r a geral,
a
elevacao
progressiva
das
a l í q u o t a s de c o n t r i b u i c a o , que, em
m u i t o s c a s o s , m a i s que d u p l i c o u da
d é c a d a de
50 até
o final da
d é c a d a de
70. M a i s
i m p o r t a n t e que isso, na a p r o x i m a c a o e n t r e as
d u a s m o d a l i d a d e s de f i n a n e i a m e n t o ,
tém-se revelado
a eliminacao
do t e t o
de c o n t r i b u i c o e s , e m b o r a em g e r a l , sem t a n t a r e p e r c u s s a o
na r e c e i t a .
A f i x a c a o d e s t e t e t o c o n t r i b u t i v o tem sua o r i g e m na v i s a o de
seguro
privado,
da
qual
s u r g e m o s p r i m e i r o s r e g i m e s de s e g u r o
social, e
que
associa
valores
de
contribuicao
a
v a l o r e s de
beneficio.
Sua
supressao,
além
de
permitir
o c r e s c i m e n t o da
receita, tanto maior quanto
mais concentrada
for a d i s t r i b u i c a o
da r e n d a e m a i o r a d i s p e r s a o e n t r e p i s o s e t e t o s de c o n t r i b u i c a o ,
acentúa o efeito redistributivo
da s e g u r i d a d e
s o c i a l , na m e d i d a
em
que
nao
seja
compensado
por
igual
ajuste nos beneficios
s u p e r i o r e s . E n t r e t a n t o , tal s u p r e s s a o ,
já
realizada
nos países
n ó r d i c o s e na B é l g i c a , e n c o n t r o u m a i s d i f i c u l d a d e s em p a í s e s como
a Franca, onde a
distribuicao dos
salarios é
mais heterogénea.
Nos
outros
casos
citados,
de
distribuicao
mais homogénea, a
m a i o r i a da p o p u l a c a o e s t á c o n t i d a no
limite s u p e r i o r
do t e t o de
c o n t r i b u i c a o , s e n d o - l h e , p o r t a n t o , i n d i f e r e n t e a e l i m i n a c a o deste
t e t o , em t e r m o s de e l e v a c a o de sua c a r g a t r i b u t á r i a .
Q u a l q u e r que seja o c a m i n h o
adotado
de
elevacao
da carga
tributária, associada
principalmente á
s e g u r i d a d e s o c i a l , de um
lado, e a s c o n t r i b u i c o e s
i n d i v i d u á i s , de
outro, a
a m p l i a c a o da
a b r a n g é n c i a dos p r o g r a m a s s o c i a i s e d o s v a l o r e s a e l e s a s s o c i a d o s
tém
imposto
a
necessidade
de
diversificacao
das
fontes
de
f i n a n e i a m e n t o . Sao
sobretudo os
s i s t e m a s de
seguro á populacao
n a o - a s s a l a r i a d a ( s o b r e t u d o a g r í c o l a ) que
impoem a o s
s i s t e m a s de
finaneiamento,
nao
só
a
combinacao
da
receita
geral
e das
c o n t r i b u i c o e s d i r e t a s com a l í q u o t a s
crescentes e
sem l i m i t e s de
contribuicao,
o
recurso
a
cotapartes
de t r i b u t o s e s p e c í f i c o s
(sobre o
seguro
de
automóveis,
sobre
o
fumo,
sobre grandes
fortunas, etc.)
para r e c u p e r a r o e q u i l i b r i o o r c a m e n t á r i o na área
6/
Veja-se:
OIT,
"Sécurité
Sociale:
quelle
méthode
f i n a n c e m e n t ? Une a n a l y s e i n t e r n a t i o n a l e " . G e n e b r a , 1983.
de
35
de
gasto
social
e,
sobretudo,
da
seguridade
social.
Como
r e s u l t a d o de t o d o e s t e m o v i m e n t o , c o - e x i s t e m
atualmente sistemas
diferentes
entre
si,
quanto
à
concepcao
de
finaneiamento e
beneficios, quanto à diversidade
de f o n t e s
c o n t r i b u t i v a s , e até
mesmo
quanto
ao
peso
r e l a t i v o da c o n t r i b u i d o de e m p r e g a d o s e
empregadores.
Na m a i o r i a
dos
países
industrializados,
as c o n t r i b u i e o e s
profissionais
(de
empregados
e
empregadores,
bem
como
de
contribuintes
individuáis)
representa
a
forma
dominante
de
finaneiamento
da
seguridade
social,
cobrindo
c e r c a de 7 5 % do
g a s t o total de p a í s e s como: a
República Federal
Alema, Austria,
EspanHa, Estados
Unidos, Finlandia, Franca, Noruega, Inglaterra,
Itália, entre
outros.
0
finaneiamento
fiscal
é
d o m i n a n t e na
D i n a m a r c a , o n d e r e p r e s e n t a m a i s de ?<d% d o s r e c u r s o s da s e g u r i d a d e
s o c i a l , t e n d o t a m b é m c r e s c i d o na A ú s t r i a ,
em Israel,
nos P a í s e s
Baixos
e
na
Suíca.
Nestes,
entretanto,
o finaneiamento, via
c o n t r i b u i c o e s s o c i a i s d i r e t a s , a p o r t a a tnaioria
d o s r e c u r s o s . Na
verdade,
a
partir
dos
déficits
oreamentários registrados nos
países
avancados
nos
anos
recentes,
houve
urna
redudo
da
p a r t i c i p a d o fiscal,
em p a í s e s c o m o a I n g l a t e r r a , a F i n l a n d i a , a
Suécia,
onde
tradicionalmente
dominava
esta
concepcao
de
finane iament o.
E possivel,
a partir destas observaçoes, chegar a tipificar
m o d a l i d a d e s de f i n a n e i a m e n t o m a i s
ou
menos
adequadas
a certos
riscos
sociais.
Assira,
os
nao-assalariados,
em
geral,
sao
candidatos
ao
finaneiamento
fiscal
(caso
da
Franca,
onde a
pluralidade
dos
regimes
e
condicSes
demográficas
requeren o
a p o r t e de r e c e i t a s g é r a i s ) ,
bem c o m o
às d e s p e s a s
a s s o c i a d a s ao
d e s e m p r e g o de
natureza mais
e s t r u t u r a l ( A l e m a n h a e B é l g i c a , por
exemple).
Também
é
regularmente
previsto
ñas
legislades
o
f i n a n c i a m e n t o fiscal em c a s o de d é f i c i t s f i s c a i s . E s t e a p o r t e te»
s i d o m a i s f r e q u e n t e , na
medida
em
que,
no
pós-guerra, muitos
p a i s e s foram
i m p e d i d o s , pela
e x p a n s a o do
g a s t o , de c a p i t a l i z a r
s e u lucro e
formar
reservas,
transformando-se
em
s i s t e m a s de
repartido
simples,
onde
a
receita
geral
e as contribuicoes
d i r e t a s somam m a i s
de
90%
dos
recursos
totais.
S o b r e t u d o em
alguns
países,
onde
os
sistemas
de
seguro
social
sâo m a i s
r e c e n t e s , c o m o o C a n a d á , Israel, J a p S o e S u é c i a , p r i n c i p a l m e n t e a
a c u m u l a d o das
reservas revela-se
ainda importante, sendo neste
ú l t i m o c a s o r e s p o n s á v e l por a p o r t e s de até 1 8 , 4 % d o s r e c u r s o s , em
1977,
const i t u i n d o - s e
na
fonte
m a i s i m p o r t a n t e de f o r m a d o de
c a p i t a l do p a í s .
Finalmente, verifica-se
também
urna
mudanca
e x p r e s s i v a na
r e p a r t i d o da
carga entre e m p r e g a d o s e empregadores. Observe--se
u m a d i m i n u i d o r e l a t i v a da p a r t i c i p a d o d o s
empregados vis-à-vis
o s e m p r e g a d o r e s em um g r a n d e n ú m e r o de p a í s e s i n d u s t r i a l i z a d o s , e
m e s m o no limite
sua
abolido,
e
uma
diminuido
dos encargos
a s s o c i a d o s ao t r a b a l h a d o r i n d e p e n d e n t e .
Todas
estas
transformacoes
afastaram
os
sistemas
dos
principios do
seguro privado,
t a n t o na
d i f e r e n c i a d o em f u n d o
36
dos r i s c o s s o c i a i s , como na p r o p o r c í o n a l i d a d e entre c o n t r i b u i c o e s
e beneficios. Apesar disso, e independentemente
da modalidade de
financiamento
dominante,
manteve-se
ou
introduziu-se
alguna
relagao
entre
carga
tributaria
individual
e
o
valor
dos
beneficios, de modo a reforjar m e c a n i s m o s de s o l i d a r i e d a d e social
que se haviam e s g a r c a d o .
Nos
rumos
atuais
dos
financiamentos
á
política social,
podem-se
observar
algumas
tendencias
relevantes.
Em primeiro
lugar, urna t e n t a t i v a de
retomar a
separacao conceitual proposta
por
Beveridge
para
o
finaneiamento
de pensoes, de um lado, e
demais servicos e p r e s t a e o e s em dinheiro, por outro,
e na medida
em
que
se
conseguir
dar
um
caráter mais " o r e a m e n t á r i o " a um
d i r e i t o civil, social
e
legal,
transformar
um
c o m p r o m i s s o de
cobertura inquestionável numa concorrencia por r e c u r s o s escassos.
Em segundo lugar, na m e d i d a em
que
se
generalizou
a
idéia da
responsabi 1idade fiscal por um mínimo social de caráter universal
(tipo c o m p 1 e m e n t a c o e s de renda
familiar, tickets
de a l i m e n t o s e
outros),
o
aporte
de
recursos
fiscais
tem-se
revelado
insuficiente, e x i g i n d o urna
red istribuicao
dos
recursos gerados
con c o n t r i b u i c o e s
diretas, com beneficio dos grupos sociais mais
frágeis.
Dado o entre 1 a e a m e n t o
e
a
interdependencia
crescente das
modalidades
de
recursos,
e
a
subordinacao
dos
gastos
a
d e t e r m i n a c o e s da política m a c r o e c o n o m i c a , r e v e l o u - s e nos sistemas
de seguridade
a terceira
c a r a c t e r í s t i c a , qual
seja, a busca de
novas fontes de f i n a n e i a m e n t o dotadas de
maior p r o d u t i v i d a d e , na
medida
em
que
acompanham
as
transformacoes
dos
sistemas
industriáis m o d e r n o s . Na medida em que
a folha
de s a l a r i o s pesa
cada vez
menos na c o n f i g u r a e a o dos custos e m p r e s a r i a i s totais e,
p r i n c i p a l m e n t e , na r e p a r t i c a o funcional
da renda,
alguns países
experimentam
captar
o
efeito desta mudanca pela d i v e r s i f i c a d o
das bases, c o m b i n a n d o (ou s u b s t i t u i n d o ) a folha de
s a l a r i o s pela
t r i b u t a d o do
valor a d i c i o n a d o
ou do
lucro das e m p r e s a s . Estas
m o d a l i d a d e s de c a p t a c a o a l t e r n a t i v a s nao eliminam n e c e s s a r i a m e n t e
a
vinculado
de
recursos
aos
gastos
da
seguridade
social,
representanto antes a
cessao
de
um
potencial
t r i b u t a r i o mais
dinámico, quando
c o m p a r a d o á folha de salario, para o reforco do
núcleo central de f i n a n e i a m e n t o social.
c. Bitc_B_reBlidadB_!lQ_fiQaQciameQtQ_da_sesui:i£la!le_sQcial
Todas as q u e s t o e s até aqui l e v a n t a d a s
sugerem a necessidade
de aprofundar
a temática
do finaneiamento da política social e,
principalmente,
da
seguridade
social,
detalhando
a pauta de
discussao
atual
e
a
realidade
das
afirmacoes
feitas
para
encaminhar urna ou o u t r a e s t r a t e g i a de finaneiamento.
Para tal, é possível
seguida a n a l i s a d o s .
distinguir
grandes blocos temáticos,
em
37
1.
C u e t o da
raao-de-obra,
c o m p e t i t i v i d a d e das e m p r e s a s , e s c o l h a
de t é c n i c a s , « « p r e s o e b a s e s de
finane i a m o n t o da s e g u r i d a d o
soc ial
0 d e n o m i n a d o r c o m u m da p a u t a t e m á t i c a a c i m a e x p o s t a c o n s i s t e
em
atribuir
ao
financiamento
da
seguridade,
baseado
em
contribuigoes sobre
a folha
de s a l a r i o , a r e s p o n s a b i l i d a d e pela
e l e v a d o do c u s t o de m a o - d e - o b r a v i s - á - v i s o c a p i t a l ,
e por esta
razio, em
desestímulo á
c o n t r a t a d o de n a o - d e - o b r a , s u b s t i t u i d a
por c a p i t a l em
opcoes
tecnológicas
induzidas
por
tais presos
relat ivos.
Ao
contrario
do
que
se
a-firma,
e n t r e t a n t o , a p a r t e das
c o n t r i b u i g o e s s o c i a i s como c o m p o n e n t e do c u s t o total
da m a o - d e - o b r a , nao
explica as
diferencas existentes nestes custos entre
p a í s e s ou
industrias.
A
comparado
internacional
evidencia a
i n e x i s t e n c i a de
c o r r e l a d o entre
o c u s t o total da m a o - d e - o b r a e
os e n c a r g o s
trabalhistas
ou
previdenciários,
e x p l i c a n d o - s e as
d i f e r e n c a s o b s e r v a d a s p e l o s d e s n í v e i s s a l a r i a i s d i r e t o s e/ou p e l a
carga tributaria global. Países como a Franca, Espanha
e Itália,
o n d e as
c o n t r i b u i c o e s s o c i a i s a s s u m e m p o n d e r a d o e l e v a d a , n a o se
d e s t a c a m entre os de
custos
de
mao-de-obra
mais
e l e v a d o s . Em
contrapartida,
na
Dinamarca,
onde
os e n c a r g o s s o c i a i s s o b r e a
m a o - d e - o b r a sao r e d u z i d o s , seu c u s t o é r e l a t i v a m e n t e a l t o .
Assim,
o
ato
de
financiar
a
seguridade
social,
com
i n c i d e n c i a que
r e c a i a s o b r e as f a m i l i a s e n a o s o b r e as e m p r e s a s ,
nao p r e s e r v a os c u s t o s de m a o - d e - o b r a c o m p r i m i d o s , d e s d e que haja
um
poder
sindical
forte
e,
em
situagoes
inf1acionárias,
m e c a n i s m o s de i n d e x a c a o a d e q u a d o s .
Um s e g u n d o d e s d o b r a m e n t o d e s t a t e m á t i c a c o n s i s t e
na a n á l i s e
dos f a t o r e s
de s u b s t i t u i d o
entre capital
e t r a b a l h o . C o m o foi
dito
anteriormente,
outros
fatores
que
nao
as c o n t r i b u i g o e s
sociais exercem
mais influencia
s o b r e os
c u s t o s da m a o - d e - o b r a
r e l a t i v a m e n t e ao c a p i t a l .
Além
dos
já
apontados,
o
c u s t o do
capital,
por
sua
vez,
é
barateado
por
medidas destinadas a
estimular
os
investimentos
(incentivos,
deducoes,
isengoes
fiscais e
crediticias). Finalmente,
na m e d i d a
em que o a u m e n t o
dos e n c a r g o s
possa efetivamente
influir nos
c u s t o s da e m p r e s a ,
estes
serio
repassados
ao
índice geral de p r e c o s e r e b a t e r a o ,
t a m b é m , sobre os c u s t o s da p r o d u d o de b e n s de c a p i t a l .
Na r e a l i d a d e , a s s u b s t i t u i g o e s c a p i t a l t r a b a l h o
d e c o r r e m de
mudancas
tecnológicas
e
de
pressoes
da
concorréncia
internacional
Tais
pressoes
dao
origem
á
modernizado
tecnológica,
estimulando
o
poder
de
competido
n a c i o n a l , e,
p o r t a n t o , as
exportacoes,
protegendo
também
os
países contra
importagoes. 0
efeito, nesta
h i p ó t e s e , é c e r t a m e n t e do p o n t o de
v i s t a m a c r o e c o n o m i c o , favorável ao e m p r e g o . I l u s t r a
este ponto a
s i t u a d o da
I n g l a t e r r a , o n d e c u s t o s m a i s b a r a t o s da m a o - d e - o b r a ,
relativamente
aos
demais
países
do
Mercado
Comum
Europeu,
combinam-se
com
diferencas
de
p r o d u t i v i d a d e d e s f a v o r á v e i s aos
ingleses,
e
que
espelham
a
obsolescencia
de
seu
parque
38
i n d u s t r i a l . Isto
e x p l i c a , t a m b é m , a p e n e t r a d o das i m p o r t a c o e s e
o e f e i t o g l o b a l d e s f a v o r á v e l a o e m p r e g o , em que p e s e a r e l a c a o de
precos "favorável" á mio-de-obra.
D e n t r o da
industria, a
m o d e r n i z a d o , apesar
de r e d u z i r o s
custos
diretos
da
mao-de-obra,
amplia
os
servicos indiretos
(manutendo,
controle,
preparado,
o r g a n i z a d o ) e, p o r t a n t o , a
q u a l i f i c a c a o da
mao-de-obra, antes
que sua
q u a n t i d a d e . Aquí, o
e f e i t o da m o d e r n i z a d o t a m p o u c o p o d e ser a s s o c i a d o a urna e v o l u c a o
d e s f a v o r á v e l do e m p r e g o .
Urna o u t r a q u e s t a o , m u i t o p r e s e n t e n e s t a d i s c u s s S o , r e f e r e - s e
á
iniqUidade
da
carga
t r i b u t á r i a s o b r e e m p r e s a s i n t e n s i v a s em
mao-de-obra, relativamente a empresas
i n t e n s i v a s em
capital. As
recomendacoes
no
sentido
de
introdudo,
no
f i n a n e i a m e n t o da
s e g u r i d a d e s o c i a l , de urna c o n t r i b u i d o s o b r e
o valor a d i c i o n a d o ,
j u s t i f i c a - s e p e l o fato de que a p a r t i c i p a d o d a s e m p r e s a s sobre o
v a l o r a d i c i o n a d o r e p o u s a s o b r e s e u g r a u de. m e c a n i z a d o .
Na v e r d a d e ,
estas
observacSes
se
aplicam
de
forma mais
a d e q u a d a a d i f e r e n c a s e n t r e e m p r e s a s de um m e s m o setor, s e g u n d o a
n a i o r ou m e n o r r e l a c a o c a p i t a l / t r a b a l h o . E n t r e
setores, n a o
é o
peso
relativo
dos
salários
(e
dos
encargos)
que
explica a
d i s c r i m i n a d o entre empresas.
Em
primeiro
lugar,
do
p o n t o de
vista
da
concorrencia,
setores
cujo
p r o d u t o está a s s o c i a d o a
t e c n o l o g í a s m a i s i n t e n s i v a s em c a p i t a l nSo
concorrem con setores
cujo
produto
é
mais
intensivo
em
m a o - d e - o b r a , v i s t o que, em
p r i n c i p i o , os p r o d u t o s n a o sao c o n c o r r e n t e s .
Na p e r s p e c t i v a da r e n t a b i l i d a d e e d o
dinamismo empresarial,
tampouco
os
encargos
sobre
a folha p a r e c e n e x e r c e r i n f l u e n c i a
significativa.
Evidencias
empíricas,
contemplando
cerca
de
cinquenta setores
da e c o n o m í a
f r a n c e s a , por e x e m p l o , d e m o n s t r a n
que a r e l a c a o e n t r e f o l h a de
salario e
v a l o r a d i c i o n a d o (tomado
como
indicador
de
discriminacao
entre
empresas)
nao
exerce
i n f l u e n c i a s i g n i f i c a t i v a s o b r e a r e n t a b i l i d a d e ou a c a p a c i d a d e de
a u t o f i n a n c i a m e n t o d o s d i f e r e n t e s s e t o r e s . Além disso, s e t o r e s que
a p r e s e n t a m a l t a s relaccSes e n t r e
encargos e
valor a d i c i o n a d o nao
sao necessariamente
os que a p r e s e n t a m o s r e s u l t a d o s p i o r e s ; o n d e
t a i s r e l a c o e s sao d é b e i s , a d e n a i s , n a o se e n c o n t r a m o s s e t o r e s de
naior rentabi 1idade e dinanisno.
•utros setores,
a í n d a p a r a a e c o n o n i a f r a n c e s a , revelam que
a s i n d u s t r i a s de
nao-de-obra
(definidas
pela
p a r t i c i p a d o dos
custos
do
trabalho
sobre
o v a l o r a d i c i o n a d o ) sSo e x t r e m a m e n t e
h e t e r o g é n e o s , c o n t e n d o t a n t o s e t o r e s de b a i x o s
salários e grande
vulnerabilidade
á
concorrencia,
cono
setores
extremamente
c o m p e t i t i v o s e de n 3 o - d e - o b r a
extremamente
qualificada,
como a
i n d u s t r i a de v i d r o , a m e c á n i c a e a de m a t e r i a l de t r a n s p o r t e .
E possivel,
em c o n t r a p a r t i d a , que d e n t r o de um m e s m o setor,
onde co-existam grandes, médias
e
pequeñas
empresas,
haja uma
excessiva
penalizado
das
pequeñas
e
médias,
em
geral n a i s
intensivas
em
mao-de-obra.
Entretanto,
dado
que
a
dinámica
39
setorial é
comandada pelas
grandes empresas,
ñ a s suas r e l a ^ o e s
inter e i n t r a - s e t o r i a i s , a
d i m i n u i c a o dos
encargos trabalhistas
nSo
seria
suficiente
para
d e s e q u i l i b r a r o poder de c o m p e t i d o
pré-estabelecido,
nem
afetaria
de
modo
expressivo
o saprego
agregado.
Assira,
a
substituido
da
folha
de
salario,
como
base
c o n t r i b u t i v a de
seguridade,
ou
sua
combinado
com t r i b u t a d o
sobre lucro
ou faturaraento d a s empresas, p o d e r l a ser j u s t i f i c a d a
por
razSes
de
maior
potencial
de
arrecadado
de
bases
alternativas,
ou
de
ganhos
de
eqüidade
(na
p e r s p e c t i v a das
e m p r e s a s , ou d o s c o n s u m i d o r e s ) ,
mas nao
por seu
e f e i t o sobre o
eraprego ou sobre a c o n c o r r S n c i a c a p i t a l i s t a .
2.
EliiainagSo do toto do c o n t r i b u i d o
c o b r o a folhn do
salarios
A existencia de um teto de c o n t r i b u i d o para o s e g u r o social
teve sua origetn histórica
na intencao
de excluir
do sistema os
empregados e
s e t o r e s de altos s a l á r i o s . Uraa vez que, at ual cient e,
a totalidade
dos
assalariados
está
incluida
no
s i s t e m a de
seguridade social,
nao há
porque, nesta
p e r s p e c t i v a , manter ura
sistema que
resulta em
incidencias e f e t i v a s
injustas, tanto do
p o n t o de vista dos e m p r e g a d o s como d a s e m p r e s a s s e g u n d o sua maior
ou menor u t i l i z a d o de m a o - d e - o b r a .
A própria n a t u r e z a das p r e s t a c o e s , se a e s t r u t u r a i m p o s i t i v a
obedecesse,
como
principio,
a
adequado
da
carga ao t i p o de
beneficio,
nao
justificaría
o
teto,
ñera
para
pensoes
que
substituam
salarios,
nem
para
as
que se destinara a um m í n i m o
social Z/,
apenas explicitando
de forma
mais adequada aspectos
r e d i s t r i b u í i v o s do
sistema. Do ponto de vista do e m p r e g o , e m b o r a
este seja um a s p e c t o ainda p o u c o e x p l o r a d o pela
literatura s o b r e
o tema, a e l i m i n a d o do teto poderla e s t i m u l a r c o n t r a t o s de t e m p o
parcial,
em
confronto
com
pagamento
de
horas
extras
e
grat i f i c a d e s ,
que
superpostas
ao
salério-base,
atualraente,
quando ultrapassam os tetos,
nao representara
a m p l i a d o da carga
impositiva, tendo assim impacto sobre o e m p r e g o .
3.
Natureza
econfitaica
do
íinaneíaraenfce
^p@vá.á@neia
e
pelitiesa
A falta
de um
p r i n c i p i o básico
a nortear
a c o m b i n a d o de
b a s e s de finane lamento para a s e g u r i d a d e s o c i a l , as recoraendacSes
da OIT privilegiara a busca de
¡aodalidadss que
m e l b o r se a d a p t e n
ao t i p o de s o l i d a r i e d a d e
posta
em
prática
por
cada
tipo
de
Z/
seguridade
social
Desde
sua
origen,
os
sistemas
de
de finaneiaraento.
d e f r o n t a r a m - s e cora c o n c e p c o e s
distintas
o r i g i n á r i a s d a s duas formas a n t e r i o r a s de p r o t o d o social, e
de s e g u r o ,
elas
associados
as caíxas
dos r e c u r s o s a
s i s t e m a s de s e g u r o social e as p r e s t a c o e s n i o agregadas em
combinados
na
seguridade
-contributivas,
reasrupados e
social contemporfinea.
40
beneficio.
Esta
clarificacao
destina-se,
principalmente,
a
delimitar fronteiras
respectivas
de
contribuicoes
e impostos,
d e f i n i n d o as p r i m e i r a s c o m o c u s t o s n o r m á i s de m a o - d e - o b r a .
Se as
b a s e s de
finaneiamento
sao
assim
estabelecidas
por c r i t é r i o s
lógicos
Q/,
nao
há
mais
razao
para
atribuir
ao s i s t e m a de
c o n t r i b u i c o e s um c a r á t e r i m p e d i t i v o a urna p o l í t i c a de
emprego, o
que
nao
impede
os
p o d e r e s p ú b l i c o s de a p o i a r c e r t a s e m p r e s a s ,
d i m i n u i n d o s e u s e n c a r g o s a t r a v é s de urna p o l í t i c a de s u b s i d i o s .
Se a q u e s t a o da a d e q u a c a o d a s m o d a l i d a d e s de f i n a n c i a m e n t o á
n a t u r e z a dos
b e n e f i c i o s é ú n i c a ou d o m i n a n t e na c o n f i g u r a d o dos
sistemas,
sua
determinado
pode
contrariar
políticas
macroeconomicas,
sobretudo
as
de
curto
prazo.
Acusacoes
de
i n i q U i d a d e da e s t r u t u r a i m p o s i t i v a , b a s e a d a em folha de salarios,
atribuem
ao
financiamento
fiscal v i r t u d e s i n t r í n s e c a s de maior
progressividade, maior
capacidade
de
protecao
social
e maior
adesao
a
políticas
macroeconomicas imp1icitamente reconhecidas
como
desejáveis.
A
experiencia
internacional,
entretanto,
d e m o n s t r a que, o n d e os s i s t e m a s f i s c a i s sao p r o g r e s s i v o s , tende a
ser a p r i o r i
mais
igualitaria
a
distribuido
de
renda
e de
riqueza,
o
que
torna
também
mais
viável a a p r o x i m a d o entre
contribuicoes e
beneficios,
na
modalidade
c o n t r i b u t i v a . Mesmo
nestes
casos,
a
tentativa
de
a s s o c i a r a m a s s a de r e c u r s o s da
p r e v i d é n c i a e a forma de i m p o s i c a o
com o b j e t i v o s
de e m p r e g o nao
tem r e s i s t i d o
a t e s t e s p r e l i m i n a r e s . Assim, m e s m o sem c o n s i d e r a r
o campo normativo e a
experi§ncia
histórica
que
d e f e n d e r í a um
espato
orcamentário
próprio
e b e n e f i c i o s ( p e n s o e s ) que guardem
r e l a c a o com ,o a p o r t e
de r e c u r s o s ,
como s o l u c a o
de c o n v e r g e n c i a
aos sistemas
m o d e r n o s ?/,
é de
duvidosa eficacia
a e s c o l h a de
alternativas
de
finaneiamento
com
objetivos
associados
ao
emprego,
ao
investimento
e
á
opcao
t e c n o l ó g i c a , que ponham,
ademais,
em
risco
a
consecucao
dos
objetivos
próprios
da
seguridade
social:
garantía
dos
r e c u r s o s p e l a m o b i l i z a d o dos
esquemas
de
sol i d a r i e d a d e
social,
eqllidade
na
captado
e
repartido
e,
sobretudo,
nos
sistemas
menos
estabilizados,
política e económicamente,
continuidade
nos
fluxos
de receita
n e c e s s á r i o s ao f i n a n e i a m e n t o da p r o t e c a o s o c i a l .
8/
C o m o as
p r e s t a c o e s d e s t i n a d a s a g a r a n t i r urna r e n d a d i f e r i d a
do t r a b a l h o c o m p o r t a m urna
base uniforme
e urna c o n t r i b u i d o
relacionada
ao
salario,
elas
recorrem
simultáneamente á
s o l i d a r i e d a d e n a c i o n a l e á do s e g u r o . J u s t i f i c a - s e , assim, o
finaneiamento
misto,
sendo
a
parte
referida
ao s a l á r i o
f i n a n c i a d a por c o n t r i b u i c o e s d i r e t a s
e a
o u t r a c o b e r t a por
impostos. A
importancia respectiva
d a s d u a s p a r t e s resulta
de
urna
escolha
política
que
se
liga
aos
direitos
reconhecidos
aos
beneficiarios,
como m e m b r o s da p o p u l a d o
ativa e da c o l e t i v i d a d e n a c i o n a l .
2/
Veja-se
a Sedo
IV d e s t e
trabalho.
41
4.
Incidencia
tributo
s o b r e folha de s a l a r i o s -
contribuido
social
ou
I n d e p e n d e n t e m e n t e da
discussao sobre
os p r i n c i p i o s l ó g i c o s
s o b r e os quais
se
apóiam
as
modalidades
de
f i n a n e i a m e n t o da
seguridade social,
h o j e m a j o r i t a r i a m e n t e c o m b i n a d a s nos s i s t e m a s
n a c i o n a i s , em
proporcoes decididas
por o p o r t u n i d a d e s e c o n ó m i c a s
ou p o l í t i c a s ,
a própria
base tradicional
da s e g u r i d a d e s o c i a l ,
está também p o s t a em c h e q u e na r e f l e x a o atual s o b r e o tema.
0 ponto
central sobre
o qual
se apóia
esta d i s c u s s a o d i z
respeito á
c o n c e p d o de s e g u r i d a d e , a l t e r n a t i v a m e n t e a p r e s e n t a d a
"como um p r o g r a m a de s e g u r o s de r e n d i m e n t o s g a n h o s
(e p a g o s ) , ou
c o m o um p r o g r a m a de t r a n s f e r e n c i a s v i s a n d o á a d e q u a c a o social d o s
b e n e f i c i o s , i g / Urna
vez
que
os
sistemas
tém
ao
mesmo t e m p o
e l e m e n t o s de a m b a s as c o n c e p c o e s , r e f o r c a - s e a a m b i g ü i d a d e q u a n t o
á c a r a c t e r i z a d o da i n c i d e n c i a s o b r e
a
folha
de
salarios como
c o n t r i b u i d o ou c o m o t r i b u t o .
Por c a m i n h o s
d i s t i n t o s e com i n t e n c o e s d i v e r s a s , v á r i o s s a o
os a u t o r e s que c o n t e s t a m a atual s i s t e m á t i c a de
f i n a n e i a m e n t o da
seguridade, propondo,
por um
lado o uso da r e c e i t a geral e, por
o u t r o , urna
redugao
na
folha
de
salarios.
ftlguns
deles como
F e l d s t e i n 11/
e Friedman
12/ tem
em c o m u m
a énfase na d i v i s a o
p ú b l i c o - p r i v a d a no s e g u r o s o c i a l .
F e l d s t e i n , por e x e m p l o , e m b o r a r e c o n h e c e n d o a n e c e s s i d a d e do
s e g u r o social
- para c o m b a t e r a a n t i - s e l e c a o do s e g u r o p r i v a d o para formar um ú n i c o g r u p o s o c i a l , s u g e r e que, no atual m é t o d o de
repartido
simples
formado
pelas
contribuicoes,
nao
há
investimento
real
dos
recursos,
tampouco
fundos
de
cap it al i z a d o • E n t r e t a n t o ,
como
para
a
imensa
maioria
dos
a m e r i c a n o s , o p r o g r a m a de
s e g u r o social
é a
forma d o m i n a n t e de
poupanca,
isto
significa,
na
o p i n i a o d o autor, urna r e d u c a o do
e s t o q u e de r i q u e z a p r i v a d a de 40% até 1971, c a s o nao
existisse a
poupanca
forcada.
0
impacto,
segundo
o
autor,
r e v e l a - s e na
r e d u c a o da r e n d a e da a c u m u l a d o de c a p i t a l , dada a b a i x a t a x a de
r e t o r n o das
aplicacoes. A
falha da a r g u m e n t a d o de F e d s t e i n é a
de t r a t a r a m a s s a de
recursos
do
seguro
social
como qualquer
fundo,
sem
reconhecer,
do
lado
da
mobilizacao,
a
natureza
especial
do
aval
do
Estado
e,
do
lado
das
a p l i c a c o e s , os
componentes
redistributivos
que
tampouco
p o d e r i a m e x i s t i r nos
planos privados.
Trata-se, portanto,
do e q u í v o c o , r e l a t i v a m e n t e
18/
11/
lg/
V e j a - s e E d w a r d C O W A N , " B a c k g r o u n d and h i s t o r y : the c r i s i s in
public f i n a n c e and social s e c u r i t y " , in M i c h a e l B o s k i n , ed.,
Ihe
Etisis
¿Q
§5Eial_secunity
San F r a n c i s c o , C a l i f o r n i a ,
I n s t i t u t e for C o n t e m p o r a r y S t u d i e s , 1977.
Martin F E L D S T E I N , "Social S e c u r i t y " , in I h e _ E C Í S Í S _ Í Q _ S Q t Í a l
SEQUEÍtS-i p r o b l e m s and p r o s p e c t s , op. cit.
Milton F R I E D M A N , "Payroll Taxes, no; general r e v e n u e s , y e s , "
in Ibe_Crisis_iQ_soEisl_5BEUi:ity, op. cit.
42
d i f u n d i d o , d e c o m p a r a r b a s e s de r e c u r s o s com r e g r a s de c a p t a d o
d e a p l i c a d o d i s t i n t o s , e p e r t a n t o , nao c o m p a r á v e i s .
e
0
aspecto
ideológico
antiestatizante
se t o r n a a i n d a mais
a p a r e n t e na a b o r d a g e m de
Milton
Friedman,
que
com p r o p r i e d a d e
contesta: a)
a idéia
de c o n t r i b u i c o e s ; b ) a idéia d o s f u n d o s de
c a p i t a l i z a d o . As f a l a c i a s por e l e a p o n t a d a s , t a m b é m r e c o n h e c i d a s
p o r M u s g r a v e , c o n s i s t e m em:
a)
Criar
nos
trabalhadores
a
ilusSo
de que é com s e u s
p r ó p r i o s r e c u r s o s que s e r a o p a g o s no futuro, q u a n d o , na
verdade,
sao
os
trabalhadores
desta
geracao
que
f i n a n c i a m os a t u a i s b e n e f i c i o s .
b)
Criar nos
trabalhadores
a
ilusao
da c o r r e s p o n d e n c i a
entre o
v a l o r de c o n t r i b u i c o e s e b e n e f i c i o s . As r a z o e s
para a nao correspondencia,
dependem
nao
só
do item
anteriormente
citado
e
de
suas
c o n s e q U è n c i a s , como
também
se
associali
ao
fato
de
que,
nos
sistemas
m o d e r n o s , tem
crescido mais rapidamente a c o n t r i b u i d o
dos
empregadores,
diminuindo
a
relacao
entre
c o n t r i b u i d o e b e n e f i c i o 13/ dos e m p r e g a d o s .
c)
A pròpria
c o n t r i b u i c a o do e m p r e g a d o r , na m e d i d a em que
se incorpora aos custos
empresariais, é
r e p a s s a d a aos
p r e c o s (e
ao c o n s u m i d o r
f i n a l ) de f o r m a d i f e r e n c i a d a ,
s e g u n d o a e s t r u t u r a d e c o m p e t i d o e de m e r c a d o
na qual
se insere
a empresa,
t r a n s f o r m a n d o a m a i o r p a r c e l a de
c o n t r i b u i c a o d o s s i s t e m a s de s e g u r o social
num t r i b u t o
indireto.
Segundo
Friedman,
as
ilusSes
vendidas
pelo
sistema
de
s e g u r i d a d e social tornam o s c o n t r i b u i n t e s m a i s d i s p o s t o s a pagar,
estimulando o
c r e s c i m e n t o da c a r g a t r i b u t à r i a , do g a s t o do setor
p ú b l i c o e do t a m a n h o do G o v e r n o . Pelo m e s m o
raciocinio, Friedman
se p r o n u n c i a em geral p e l a r e d u c a o d o s t r i b u t o s , c o m o ú n i c a forma
de r e d u z i r o g a s t o p ú b l i c o . N e s t e c o n t e x t o , as r a z o e s p r ó p r i a s da
critica
ao
finaneiamento
e
aos
gastos
da
s e g u r i d a d e social
s u b o r d i n a m - s e à o j e r i z a ao E s t a d o
e
à
defesa
i n c o n d i c i o n a l do
setor
privado.
Se
a
contribuicao
sobre
folha
de s a l a r i o s é
inadequada, a diferenca
deveria
ser
financiada
pelo Orcamento
Geral,
desfazendo
a
ilusao
de
que
se t r a t a de um s i s t e m a de
s e g u r o , a s s i m c o m o o s b e n e f i c i o s d è v e r i a m ser s u b m e t i d o s ao teste
de n e c e s s i d a d e .
Esta c o n c e p c a o
abriria caminho
do s i s t e m a , p o r e x e m p l o ,
a
reducào
s i s t e m a de b e m - e s t a r c o m o um t o d o .
13/
Este p o n t o
para urna r e f o r m a m a i s
do
seguro
de
saúde
foi d e s e n v o l v i d o por M U S G R A V E e M U S G R A V E ,
e_ErátÍca_da_EQlítÍta_fÍ5tal.
s.l. Campus, 19B0.
ampia
e do
legnia
43
Joseph
Pechuiari
14/,
embora
reconhecendo
os
méritos
do
s i s t e m a de b e n e f i c i o s , e n t r e os q u a i s o m a i o r é o d i r e i t o legal a
valores dados, nao
relacionados
ao
desempenho
o r c a m e n t á r i o de
c u r t o prazo,
e admitindo
que o
t e t o de b e n e f i c i o s d e i x a e s p a c o
para o s e g u r o p o l í t i c o , d e s t a c a a
r e g r e s s i v i d a d e da c o n t r i b u i d o
sobre
a
folha
como
argumento
para
justificar
a
r e v i s a o do
sistema.
Segundo
o
autor,
mesmo
aqueles
individuos,
reconhecidamente
pobres
pelo
sistema
tributàrio
e i s e n t o s de
i m p o s t o de r e n d a , c o n t r i b u e m
para
a
previdencia
social, ainda
m a i s se
considerarraos que
a carga
t r i b u t à r i a p r e v i d e n c i á r i a do
e m p r e g a d o e do e m p r e g a d o r r e c a i s o b r e o p r i m e i r o .
Além
disso,
elementos
outros
que
o
seguro
social
sao
pesadamente
financiados
por
esta
contribuicao,
agravando
a
r e g r e s s i v i d a d e na c a p t a d o . C a s o sejam m a n t i d a s
as c o n t F i b u i e o e s
sobre a
folha, c o m o
m é t o d o b á s i c o de f i n a n e i a m e n t o , a concessilo
de
créditos
fiscais,
isencoes
e
beneficios
fiscais
na
contribuido
sobre
folha,
aliada
a
eliminado
dos
t e t o s de
c o n t r i b u i d o , d e v e r i a se s o n a r a c r e s c e n t e s a p o r t e s fiscais, p a r a
aumentar
a
eqUidade
do
sistema
como
um t o d o . A c o n c l u s s o de
Pechman
aponta
nesta
diredo,
ao
sugerir
a
existencia
de
desequilibrios crescentes
no s i s t e m a , p e l o e x c e s s i v o c r e s c i m e n t o
dos beneficios relativamente à
i n f l a d o . Como
a s o l u d o implica
era a c r é s c i m o
de
recursos,
Pechman
se i n c l i n a p e l o a u m e n t o da
c a r g a t r i b u t a r i a g l o b a l , d o t a d a de p r o g r e s s i v i d a d e ,
a l e g a n d o que
a è n f a s e ñ a s c o n t r i b u i c o e s s o b r e a f o l h a de s a l a r i o s r e p r e s e n t a a
s o l u d o m a i s r e g r e s s i v a para a n e c e s s à r i a e l e v a d o da r e c e i t a .
A análise
da c o n t r i b u i d o
para a
previdencia social, como
tributo, é
a p r o f u n d a d a por
G e o r g e F.
Break 15/. Na m a i o r i a d o s
p a í s e s a v a n z a d o s , onde
é
aplicado
o
sistema
de c o n t r i b u i c o e s
sobre a
folha de s a l a r i o s , e s t e r e p r e s e n t a urna m a s s a de r e c u r s o s
apenas inferior
ao i m p o s t o
de r e n d a
ié/. e
tem s i d o d e s t a c a d o
r e c e n t e m e n t e , urna
v e z que
a capacidade
de g e r a d o de r e c e i t a a
ele a s s o c i a d a tera s i d o i n f e r i o r à d e s p e s a a e l e r e f e r i d a .
A r e s t r i d o de Break ao s i s t e m a de s e g u r i d a d e diz r e s p e i t o à
t e n t a t i v a de a l a v a n c a r d o i s o b j e t i v o s coni um ú n i c o i n s t r u m e n t o de
f i n a n e i a m e n t o . "0 o b j e t i v o d o s e g u r o social
requer finaneiamento
baseado
era d i r e i t o s
adquiridos
por c o n t r i b u i d o ao s i s t e m a . 0
objetivo
da
justica
social
requer
tributado
baseada
na
c a p a c i d a d e de
p a g a m e n t o " . Ì Z / 0 a p e r f e i c o a m e n t o do f i n a n e i a m e n t o
r e q u e r sua a d e q u a d o a o s o b j e t i v o s d i s t i n t o s e x i s t e n t e s .
14/
Joseph
PECHMAN,
"The Social
Security
in Ihg_ECÌSÌS_ÌD_59QÌal_5BEUCÌty,
!§/
16/
1Z/
System:
an
Overview",
OP. cit.
George BREAK,
"Social S e c u r i t y
as a t a x " , in I h @ _ C t ì S Ì S _ Ì Q
S Q G i s l - S B G U n i t a . OP • cit.
N o s E s t a d o s U n i d o s , a c o n t r i b u i d o p a r a a p r e v i d e n c i a social
r e p r e s e n t a m a i s de 2 5 % do total da r e c e i t a t r i b u t à r i a .
G e o r g e B R E A K , op. cit.
44
Segundo Break,
a t r a n s f o r m a d o do "seguro" social americano
num
sistema
de
"seguranza"
social
passou
pela
a m p l i a d o do
espectro de
beneficios, e s t e n d e n d o
sua cobertura a familiares e
incluindo novas m o d a l i d a d e s de e m p r e g o - até os autónomos -, além
da
indexacao
dos
beneficios
á
inflado.
Como contrapartida,
v e r i f i c a r a m - s e c o n t i n u a s e l e v a c o e s de
alíquotas e
o abandono da
base atuarial
do sistema,
levando, no limite, ao e s g o t a m e n t o do
fundo de reservas e a a l t e r n a t i v a s que v3o desde a ruptura com um
sistema a u t o - c o n t i d o e o r e c u r s o p e r m a n e n t e á receita geral, ou a
n o v a s elevacoes das c o n t r i b u i c o e s .
Quanto
à
regressividade
da
tributacao
sobre
folha
de
salàrios, parece
ao autor que e ste julgamento nao deve b a s e a r - s e
na incidència, e sim na relacao e n t r e as
contribuicoes correntes
e
os
beneficios
futuros.
D e s te
ponto
de
vista,
o
sistema
americano é
progressivo,
corno
também
o
é,
na
relacao entre
geracoes <ativos/inativos).
As
recorrentes
críticas
sobre
a
regressividade
da
c o n t r i b u i ç â o sobre folha de
sai arios
e
sobre
a exeqdibi 1idade
financeira do
sistema de s e g u r o social tem alimentado discussoes
sobre
sua
reforma,
contemp lando
desde
sistemas
puros
(contribuicoes b e n e f i c i o s "ac u m u l a d o s "
x t r i b u t a d o segundo a
c a p a c i d a d e de p a g a m e n t o - b e n e f i c i os para
os n e c e s s i t a d o s )
ou urna
c o m b i n a d o dos dois sistemas seg undo p r i n c i p i o s lógicos sugeridos
por Beveridge em 1942, e por doc u m e n t o s da OIT, desde entao.
A conclusao
de Break
é que
nao é
n e c e s s à r i o fazer opcoes
r a d i c a i s entre seguro social e b e m - e s t a r . Urna vez que os sistemas
já
sao
mistos,
bastaria
reforcar
seus
objetivos,
bem
como
aperfeicoar
seus
instrumentos.
Isto
significarla
r e f o r c a r os
e l e m e n t o s de beneficios, segundo c o n t r i b u i c o e s para rendas medias
e altas,
e introduzir a c a p a c i d a d e de pagamento para proteger as
familias de baixa
renda.
Apesar
de
seu
custo,
o
sistema de
seguridade
social
alcancou
ampia
a c e i t a d o . "0 fato de que um
programa tao
oneroso
seja
financiado
por
urna
t r i b u t a d o tao
p e s a d a sem
p r o v o c a r reacao negativa expressiva dos c o n t r i b u i n t e s
deve dar margem a ampia
reflexao.
Certamente
tal
a c e i t a d o se
relaciona à v i n c u l a d o dos gastos. A percepcao de que os encargos
previdenciários
sao
um
investimento
pessoal
no
seu
pròprio
futuro, e m b o r a
totalmente contestado
pela evidencia, torna esta
incidencia aceitável de urna maneira que um tributo menos oneroso,
sem v i n c u l a d o ,
d i f í c i l m e n t e déla se a p r o x i m a r í a . Quem, senao os
m a i s afluentes,
concordaría
em
pagar
tributos
para financiar
beneficios
para
os
afluentes.
Uma
estrutura
tributaria
bem
sucedida deve se apoiar em fé
e
num
senso
de
eqllidade.
Se o
conceito
de
direitos
adquiridos
inspira c o n f i a n c a e transpira
eqdidade, nao
pode
ser
simplesmente
abandonado
como premissa
básica
de
previdencia
social
sem
colocar toda a estrutura em
risco". 18/
18/
George BREAK, op.
cit
45
3.
A protecao
social
era p e r s p e c t i v a
conparada
A
análise
comparada
das
situacoes
nacionais
dos países
desenvolvidos
fornece
evidencias
de
que
os W e l f a r e S t a t e s se
e n c o n t r a m em d i f i c u l d a d e s . O s
déficits orcamentários
sao a oíais
imediata expressao
destas dificuldades,
que, e m b o r a d e c o r r a m de
p r o b l e m a s m a i s p r o f u n d o s , man i f e s t a m - s e
no plano
económico como
"um
crescimento
dos
custos
dos
Wclfara
Statas
além
da sua
c a p a c i d a d e de f i n a n c i a m e n t o "
Mesmo
ignorando
interpretacSes e
a t a q u e s de n a t u r e z a p o l i t i c o - i d e o l ó g i c a , as c a u s a s m a i s a p a r e n t e s
se
situam
no
crescimento
do
número
de
beneficiarios,
principalmente entre
os i d o s o s ,
aliado á
m e l h o r i a da q u a l i d a d e
d o s s e r v i c o s <e no v a l o r d a s p r e s t a c o e s ) , r e s u l t a d o dos t e m p o s de
afluencia.
Criou-se
também,
neste
período,
urna
maior
c e n t r a l i z a c a o (e
dependencia
do
Estado)
a
qual
se
alia urna
e x p e c t a t i v a de m e l h o r i a d o s b e n e f i c i o s .
Urna s o l u c a o
a v e n t a d a tem
sido o
a u m e n t o da t r i b u t a c a o , já
implementada
nos
últimos
anos.
Entretanto,
os
sistemas
t r i b u t a r i o s foram c o n s i d e r a d o s r e g r e s s i v o s , na I n g l a t e r r a , I t a l i a
e Estados
Unidos, agravando-se
mais pesadamente
a situagao dos
menos favorecidos
com o
a u m e n t o da c a r g a t r i b u t a r i a . Pela ó t i c a
do gasto, países como Estados
Unidos
e
Suécia
cortaram varios
programas, tendo os demais sofrido desaceleracao.
Nos
Estados
Unidos,
ademais,
varios
programas
foram
congelados, tendo sido
bastante
utilizada
em
varios
países a
d i f e r e n c i a c a o da
quantidade e
q u a l i d a d e d o s s e r v i c o s , de a c o r d o
com a
capacidade
local
de
finaneiamento
e
a
d e m a n d a local,
r o m p e n d o com a h o m o g e n e i d a d e n a c i o n a l .
Ao
déficit
crescente
junta-se
agora
um
desemprego mais
p e r m a n e n t e e em m a i o r e s c a l a , qua a t i n g e a
p o p u l a c a o m a i s jovem,
recém-ingressada
na
populacao
ativa.
0 f e n o m e n o do d e s e m p r e g o
a s s o c i a - s e ao
da p o b r e z a ,
que a t i n g e
p r i n c i p a l m e n t e os idosos,
fazendo
das
pensoes
da
s e g u r i d a d e s o c i a l o item p r i n c i p a l dos
gast os.
Durante
a
crise,
tomam
corpo
questionamentos
sobre
a
progressividade
ou
regressividade
dos
beneficios
recebidos e
s o b r e a p r ò p r i a p o p u l a c a o - a l v o . A i n d a que i s s o nao s i g n i f i q u e urna
volta
à
concepcao
assistencialista
da
protecao
para
os
necessitados,
o
pròprio
universalismo
passa
a
ser
p o s t o em
cheque.
Le
Grand
12/,
por e x e m p l o , t o m a d o c o m o e x p o e n t e d e s t a
v e r t e n t e c r í t i c a , e x a m i n a n d o q u a t r o g r a n d e s á r e a s de g a s t o social
- saúde, e d u c a c a o ,
h a b i t a c a o e t r a n s p o r t e - , c o n c l u i que o g a s t o
12/
Para
tratar
da
questao
da
igualdade
e
reconhecendo
a
complexidade
deste
conceito.
Le
Grand
propoe
cinco
formulacoes alternativas e relaciona
sua a n á l i s e
com t o d o s
os c r i t e r i o s
por e l e
formulados. Yeja-se
J. LE G R A N D , I h e
§ t r a t e g a _ s f _ e a u a l i t a : r e d i s t r i b u t i o n and the social s e r v i c e ,
L o n d o n , Allen S U n w i n , 1982.
46
público nao
tem r e d u z i d o
as d e s i g u a l d a d e s ,
a p e s a r do g a s t o per
e s p i t a ser m a i s ou m e n o s s e m e l h a n t e entre o s v a r i o s g r u p o s s ó c i o - e c o n o m i c o s . Isto se d e v e ao m a i o r grau de o r g a n i z a c a o d o s g r u p o s
mais protegidos e á própria atitude
dos p r o f i s s i o n a i s e n v o l v i d o s
na p r e s t a c a o
dos s e r v i c o s , c u j a r e f e r e n c i a de c l a s s e o s a p r o x i m a
d o s g r u p o s m a i s bem c o l o c a d o s n a e s c a l a s o c i a l .
A p r o v i s a o livre
(ou
gratuita)
dos
servidos
nao
garante
i g u a l d a d e de acesso,
p a r t i c u l a r m e n t e o n d e as b a r r e i r a s n a o - f i n a n c e i r a s tem e x p r e s s a o .
A evidencia
empírica
dos
estudos
de
Le
Grand
sobre os
servidos
educacionais,
de
saúde
e
de t r a n s p o r t e s u b u r b a n o de
m a s s a , ao
demonstrar
a
regressividade
da
r e d i s t r i b u i c S o , nao
elimina a
igualdade como
d e s i d e r a t o da
política social, apenas
q u e s t i o n a as e s t r a t e g i a s de
equalizacao hoje
utilizadas. Embora
isto
possa
servir
como
elemento
da
reflexao
á e s q u e r d a , na
v e r d a d e tem a l i m e n t a d o m a i s
freqüentemente posicoes
de direita,
que
questionam
a
igualdade
entre
si.
Os
d a d o s de Le Grand,
entretanto,
deven
ser
reíativizados,
urna
vez
que
excluem o
sistema
de
previdencia
social,
para
os
quais
o
impacto
redistribuíivo é grande.
C o n c l u s S e s s e m e l h a n t e s A s de Le Grand
foram e n c o n t r a d a s por
M o r r i s 2 0 / na s u a a n á l i s e da s i t u a c a o a m e r i c a n a , onde se v e r i f i c a
que v a r i o s d o s p r o g r a m a s s o c i a i s servem a p e s s o a s que e s t a o acima
do
nivel
estabelecido
de
necessidade
que
justificaría
a
intervencSo social.
Em face da d i m i n u i c a o
na d i s p o n i b i l i d a d e
d o s r e c u r s o s , que
claramente
reforca
o
q u e s t i o n a m e n t o da e f i c á c i a d a s p o l í t i c a s ,
urna das r e s p o s t a s m a i s v i s i v e i s dos e s t a d o s de b e m - e s t a r tem sido
a de
r e v e r s u a s r e s p o n s a b i l i d a d e s de g a s t o , t r a n s f e r i n d o - a s para
os c o n s u m i d o r e s . As e x p e r i e n c i a s
nacionais demonstram
que, além
da
descent r a l i z a c a o
das
responsabilidades
para
os
governos
locáis, há um n o v o e s f o r c o
já
expressivo
como
t e n d e n c i a , para
"restabelecer a
familia como
p r o v e d o r a de
s e r v i c o s " , em p a í s e s
c o m o a Italia e a S u é c i a . No m e s m o m o v i m e n t o , s i t u a - s e
o reforco
dos
esquemas
comunitarios
e
f i l a n t r ó p i c o s de p r i v a t i z a c a o dos
servicos sociais.
Aspectos
particulares
a
cada
país, adiante
¡apresentados, tem
o objetivo
de i l u s t r a r
as o b s e r v a c o e s g e r a i s
f e i t a s até a q u i .
Urna
primeira
observacao
relevante
decorre
do
exame
do
d e s e m p e n h o do
Walfare Stata inglés e americano, após as vitórias
dos candidatos conservadores e
de p o l í t i c a s
e c o n ó m i c a s de corte
ort o d o x o .
State
22/
0 caso
inglés, por e x e m p l o , d e m o n s t r a que, e m b o r a o W e l f a r e
nao t e n h a sido d e s t r u i d o , sua r e f o r m u l a c a o é i n e g á v e l .
R. M O R R I S , R. " R e - t h i n k i n g w e l f a r e in the United S t a t e s :
welfare
state
in
transition"
in R. F R I E D M A N et alii,
tìQdenQ_Hel£ine_slafc.es. 6
ECQSEBEtS
- New
York,
New
York
EQmEanatiye
University
view
Press,
the
ed.
Qf tceods.aQd
1987.
47
A
análise
de
informacoes
evidencia
algunas das mudanzas
recentes. Os
cortes no
p r o g r a m a de
habitadlo verificam-se mais
nos
custos
do
que
no
v o l u m e , d e v e n d o - s e ao e f e i t o dos p r e s o s
relativos
(precos
setoriais
abaixo
da
mèdia
de
p r e s o s ) . Na
d i r e d o contraria,
o impacto
dos presos
r e l a t i v o s ñ a s á r e a s de
e d u c a d o e s a ú d e foi n e g a t i v o , a
e l e v a d o dos
custos escondendo
cortes reais
nos volumes
d o s p r o g r a m a s , ou no c a s o de s a ú d e , um
c r e s c i m e n t o real m e n o r .
Esta a v a l i a d o , e n t r e t a n t o ,
merece
melhor
qual i f i c a d o . A
redudo
no
programa
de
habitado,
por
exemplo,
deveu-se
à
t r a n s f e r e n c i a de r e s p o n s a b i 1 i d a d e por p a g a m e n t o de s u b s i d i o s p a r a
habitado
aos
programas
de
previdencia
social,
onde
sao
acessíveis
a
familias
de
baixa
renda,
mediante
teste
de
n e c e s s i d a d e e com c a r á t e r r e s i d u a l .
No p r o g r a m a
de p r e v i d e n c i a
social, como
foi
p a r t e d e s t e t r a b a l h o , h o u v e a u m e n t o de
gasto como
p r o g r a m a s de s e g u r o - d e s e m p r e g o e o u t r o s .
d i t o em o u t r a
resultado dos
0 corte
nos programas
de e d u c a d o
<em v o l u m e real ) n a o se
deve
a
urna
diminuido
em
gastos
par
capita.
Ao c o n t r à r i o ,
m u d a n z a s d e m o g r á f i c a s e x p l i c a m a d i m i n u i d o da p o p u l a d o e s c o l a r ,
contemplada
com
aumentos
reais
da
ordem
de
10%
nos g a s t o s
correntes
pep
gapifca.
As m u d a n z a s d e m o g r á f i c a s c o n t r á r i a s , que
a m p l i a r a m o p e r c e n t u a l dos i d o s o s na p o p u l a d o t o t a l , e l e v a r a n os
gastos
com
saúde
e
servieos
sociais,
tendo
havido
também
a m p l i a d o dos subsidios
destinados
à
cobertura
das prestacoes
d e s t e s s e r v i c o s , o r a do s e t o r p ú b l i c o .
Este
quadro
de
relativa
c o n t e n d o do g a s t o social d i r e t o
c o n t r a s t a com o c r e s c i m e n t o
dos
gastos
tributários
no p e r í o d o
r e c e n t e . E n q u a n t o o s s u b s i d i o s à h a b i t a d o ( g e r a i s ou r e l a t i v o s á
renda)
se
reduziram
em
21,5%
entre
1979/80
e
1983/84,
as
d e d u q S e s t r i b u t a r i a s por c o n t a de a p l i c a d o de r e c u r s o s em p l a n o s
de s e g u r o p r i v a d o
cresciam
106%
e
as
relativas
a
juros por
hipotecas
se
elevavam
em
28,6%
no
mesmo
p e r í o d o Si/, o que
inegavelmente é regressivo, dada a associacao entre maior renda e
fiiaior c a p a c i d a d e
de poupanca
- pré-condicao para a p e r c e p d o do
benefíc io.
Un t e r c e i r o a s p e c t o , m u i t o m a r c a n t e n o c a s o i n g l é s , tem s i d o
a
evoludo
dos
modos
de
provisao
de
servicos
p ú b l i c o s . No
p e n s a m e n t o l i b e r a l , a a b o r d a g e m p l u r a l i s t a tem s i d o c o n s i d e r a d a a
mais adequada
às c i r c u n s t a n c i a s d e s t e final de s é c u l o . P r o p o s t a s
e t e n t a t i v a s de s u p e r a r o p a r a d i g m a p ó s - k e y n e s i a n o de p r o d u d o de
bens e
servidos públicos
pelo Estado,
e de r e s c i s s o da r e c e n t e
ad icao aos s i s t e m a s de p r e v i d e n c i a s o c i a l ,
que a c r e s c e n t a r a m urna
gi/
WILKINSON, citado
por Ken JUDGE,
in T r a n s i t i o n " in R.
F R I E D M A N et
states^
York,
6
EQODESEstiyg
New York
University
visw
sf
Press,
"The B r i t i s h
a l i i , ed .
Welfare
State
dederO-lalglfStg
t c e Q d s . s D d . E c a s E e c t s • New
1987.
48
s e g u n d a p a r c e l a c o m p u l s ó r i a de c o n t r i b u i d o a s s o c i a d a á renda, já
estío
em
curso;
defendendo
esquemas
de s e g u r o p r i v a d o e, nos
casos
de
manutencao
do
sistema
público,
o
controle
pelos
e m p r e g a d o s d o s i n v e s t i m e n t o s r e a l i z a d o s com f u n d o s de p e n s a o , bem
como
urna
pensao
básica
por
velhice
financiada
pela r e c e i t a
f i s c a l , c o m o p r o d u t o da c i d a d a n i a .
No c a s o
americano, a
m a i o r p a r t e dos b e n e f i c i o s ainda
obedece
ao
principio
contributivo.
Até
1983,
o
efeito
de
políticas
restritivas
nao
se
h a v i a feito s e n t i r , em p a r t e por
e f e i t o da p r o t e c a o a s s o c i a d a
ao desempregc
a m p l i a d o na r e c e s s a o
de 1 9 8 0 / 8 3 ,
e em
p a r t e p e l a 1 i b e r a l i z a c a o a n t e r i o r de c o n d i c o e s
de a c e s s o a o s p r o g r a m a s .
Em
1984,
comecam
a
se
v e r i f i c a r os
e f e i t o s de
p o l í t i c a s r e s t r i t i v a s s o b r e as c o n d i c o e s de a c e s s o da
p o p u l a c a o a o s b e n e f i c i o s da p o l í t i c a s o c i a l .
Um
aspecto
particular
do
caso
americano
refere-se
á
p e c u l i a r i d a d e de
seu c a r á t e r
u n i v e r s a l , que i m p l i c a em a s s o c i a r
t o d o s os g a s t o s f e d e r á i s e m a i s as d e s p e s a s t r i b u t á r i a s l i g a d a s a
gastos sociais.
N e s t a c o n c e p c a o , m e t a d e d o s g a s t o s se d e s t i n a as
classes media e
alta,
e
metade
se
destina
as
c l a s s e s menos
favorecidas. Cerca
de 3 5 % do v a l o r d o s b e n e f i c i o s d e s t i n a - s e aos
que
contribuem
diretamente
para
o
sistema,
inclusive
muito
pobres;
55%
destina-se
a
pagamentos
associados
á
prova
de
necessidade
para
os
pobres,
e
40%
é
recebido
por
m e i o de
beneficios e
deducoes tributárias
para o s nao m u i t o p o b r e s . Ou,
d i t o de o u t r a m a n e i r a ,
programas
universais,
nao
associados á
p r o v a de n e c e s s i d a d e r e s p o n d i a m por 43% de t o d o o g a s t o s o c i a l em
1983, e n q u a n t o p r o g r a m a s p a r a
as
classes
de
renda
m a i s baixa
referiam-se
a
apenas
11%
do
gasto
total.
Em
1965,
tais
p e r c e n t u a i s eram de 5 4 , 3 % e 5 , 9 % , r e s p e c t i v a m e n t e .
Apesar
das
intencoes
do
Governo
Federal
americano,
a n u n c i a d a s em 1980 e 1984, de r e d u z i r a r e s p o n s a b i 1 i d a d e de gasto
s o c i a l , i s t o a i n d a nao se r e f l e t i u na i n f l e x a o
das t e n d e n c i a s de
gasto.
Entretanto,
já
estao
presentes
mudancas
sem
grande
significado
quantitativo.
Como
por
exemplo,
reducao
da
assisténcia médica
em 13 e s t a d o s , c o r t e s em p r o g r a m a s de m e r e n d a
e s c o l a r e n o s p r o g r a m a s de
food
stamps.
0
traco
d o m i n a n t e da
evolucào
recente
do
gasto
social
é a d i m i n u i c a o das t a x a s de
c r e s c i m e n t o v e r i f i c a d a s n o s ú l t i m o s 20 anos.
Urna
análise
mais
detalhada
do
seguro
social
americano
permite
sua
caracterizacao
como
um
sistema
de
beneficios
associados
à
aposentadoria
e
á
assisténcia
médica
para
os
aposentados, sendo
relativamente menor
a p r o t e c a o social c o n t r a
os
riscos
da
atividade
propriamente
dita
ou
do
desemprego
prolongado.
Seu
caráter
diretamente
c o n t r i b u t i v o d i r e c i o n a os
esquemas
de
protecao
mais
que
proporcionalmente
aos
que
a c u m u l a r a m m a i o r e s c o n t r i b u i c o e s na sua vida a t i v a .
A r e d u c a o das t a x a s de c r e s c i m e n t o do g a s t o social l o c a l i z a -se
exatamente
na
protecao
aos
menos
favorecidos,
dado
o
endurecimento
das
condicoes
de
acesso
ao
p r o g r a m a . Na mesma
49
d i r e d o tem a t u a d o a c o n s o l i d a d o d a s
transferencias vinculadas,
s u p o s t a m e n t e no
s e n t i d o de
dar m a i o r f1exibi 1 i d a d e aos g o v e r n o s
locáis
para
explicitar
suas
prioridades
de
gasto.
Nem
é
verdadeira
esta
maior
f lexib i 1 idade,
nem
a
c o n s o l i d a d o tem
representado
o
somatório
das
transferencias
vinculadas
anteriores.
Em
contrapartida,
tem
diminuido
o
número
de
empregados
federáis
com
transferéncia
de
responsabilidades
a d m i n i s t r a t i v a s para os g o v e r n o s l o c á i s .
V. A E C O N O M I A P O L I T I C A
DAS
PENSOES
Na
década
de
80,
a
r e f o r m a da s e g u r i d a d e social assumiu
s i g n i f i c a d o d i s t i n t o , em
dois
projetos
g o v e r n a m e n t a i s opostos.
Enquanto
Ronald
Reagan
propugnava
cortes na s e g u r i d a d e social
a m e r i c a n a , F r a n c o i s Mitterrand
prometia
a
expansao
do sistema
francés, no coracao de suas r e s p e c t i v a s e s t r a t é g i a s e c o n ó m i c a s .
No c a s o
francés, a
e x t e n s a o dos
b e n e f i c i o s e a reducao
idade para a p o s e n t a d o r i a faz p a r t e de um p r o j e t o
de a m p l i a c a o
demanda e
da criacao
de novos
e m p r e g o s . No
caso americano,
contrario, a
crise
do
Welfare
era
percebida
como
causa
p r o b l e m a s e,
como tal, d e v e r i a ser s o l u c i o n a d o com s u p r e s s S o
g a s t o s . A m b o s os c a s o s d e m o n s t r a m a c r u c i a l i d a d e d o s p r o b l e m a s
W e l f a r e <e
a do
sistema de
p e n s o e s , seu
maior c o m p o n e n t e )
f o r m u l a c o e s e c o n ó m i c a s dos c a p i t a l i s m o s m o d e r n o s .
da
da
ao
dos
dos
do
ñas
M a i s que
elemento
de
gasto,
interessa
aqui
recuperar a
génese
dos
sistemas
de
protecao
social,
que
marcam
a
d e m o c r a t i z a c a o d o s Estados l i b e r á i s e, através
de sua trajetória
até a
crise atual,
enfatizar o processo pelo qual a a s s i s t e n c i a
aos
riscos
sociais
básicos,
particularmente
a
velhice,
se
transforma
num
"salario
de
cidadania".
gg/
Este
salário
"sintetiza
duas
lógicas
contraditórias
de
distribuicao
e
p a r t i c i p a c a o que
se entrelacam no Estado liberal d e m o c r á t i c o . De
sua
natureza
liberal,
o
Estado
incorporou
no
seu
sistema
distributivo
as
desigualdades
salaríais
de
urna
economía
c a p i t a l i s t a . A renda s u p r i d a ao final do ciclo
de vida económico
corresponde
a
um
salário
diferido,
cujo
valor
depende
das
r e m u n e r a c o e s p e r c e b i d a s no m e r c a d o " . 23/
Em v i r t u d e do c o n t r o l e do E s t a d o
democrático, e n t r e t a n t o , o
v a l o r final
d e s t e salário
nao está limitado pelo m e r c a d o . Pois,
em sua c a p a c i d a d e como c i d a d a o s , os
t r a b a l h a d o r e s podem reclamar
urna p a r t i c i p a c a o no produto social superior á sua c a p a c i d a d e como
assalariados.
gg/
g3/
John MYLES, Qld_aae
i n t b e _ _ u e l f a L e _ _ 5 t a t e j . the
economy of public p e n s i o n s . Boston, Little, 1984.
John MYLES, OP. cit.
political
51
0 s a l à r i o do c i d a d a o r e p r e s e n t a urna h i s t o r i a de c o n v e r g e n c i a
de principios,
embora com
resultados práticos
distintos, e urna
identidad®
das
bases
estruturais
dos
Wolíaro
Statoo
contemporáneos.
0 W e l f a r e State r e p r e s e n t a
o coroamento
de um
p r o c e s s o de
a q u i s i c l o de
cidadania, que
se p r o l o n g o u por tres séculos. Se o
século XVIII marca a g e n e r a l i z a e a o dos d i r e i t o s civis
e o século
XIX, a
dos d i r e i t o s políticos, somente no sécudo XX, os d i r e i t o s
sociais, de p r o t e c S o dos riscos sociais b á s i c o s , se
afirmara.
No dizer
de Marshall,
c u r i o s o paradoxo, este c a s a m e n t o entre um
Estado
protetor
e
o
sistema
capitalista
um
sistema
de
d e s i g u a l d a d e - ou entre duas lógicas o p o s t a s de d i s t r i b u i c a o . Urna
que ligava d i r e i t o s a p e s s o a s na
sua c a p a c i d a d e
de cidadaos; e
outra que associava d i r e i t o s à p r o p r i e d a d e .
A possibi1idade
de acomodar e s t a s lógicas opostas, e de ser
por elas
tensionado,
implicava
em
reconhecer
e
refletir nos
sistemas
de
protecao
social
a
natureza
ratificadora
de
d e s i g u a l d a d e s do mercado; e
de
sua
lógica
de
d e t e r m i n a d l o do
salario.
Has
a
lógica
distributiva
dos Estados democráticos,
implicava
em
dar
igualdade
aos
cidadaos
ou
em
tomar
como
criterios a necessidade e
a eqüidade,
i n d e p e n d e n t e m e n t e de sua
p o s i c a o do mercado.
0
resultado
deste
compromisso
entre
"as
demandas
do
liberalismo
e
as
da
d e m o c r a c i a p r o d u z i u um s i s t e m a h í b r i d o de
b e n e f i c i o s que para m u i t o s é d e s p r o v i d o de lógica ou c o n s i s t e n c i a
interna. Pela
direita, o sistema é c o m b a t i d o por seu a f a s t a m e n t o
do p r i n c i p i o da eqllidade (a cada
um s e g u n d o
suas c o n t r i b u i c o e s )
e, pela
esquerda, por
sua r e g r e s s i v i d a d e
e pelo a f a s t a m e n t o do
principio de igualdade (a cada um s e g u n d o sua
n e c e s s i d a d e ) " . g§/
De
acordo
com
Marshall,
esta
aparente
falta de c o n s i s t e n c i a
incomoda a p e n a s aos
que
requeren
do
comportamento
social urna
lógica
linear.
Na
verdade,
o
conflito
de p r i n c i p i o s - parte
orgánica do W e l f a r e State - é
pròprio da
ordem social
na atual
etapa de d e s e n v o l v i m e n t o da cidadania nos E s t a d o s d e m o c r á t i c o s .
Na
origem
do
processo
formativo
do
Welfare
State,
entretanto,
esta
lógica
conflitiva,
hoje
internalizada,
representou
de
fato
duas
posigoes d i s t i n t a s , e mais que isso,
duas o r i g e n s d i v e r s a s na
i m p l e m e n t a c a o dos
s i s t e m a s de protecao
social.
Em
forma
esquemática,
ilustrara
a
d i v e r s i d a d e de origens
h i s t ó r i c a s e de concepcoes, os processos
alemao e
americano, de
£4/
25/
T.H.
MARSHALL,
Class,
citizenship and social development
Chicago, U n i v e r s i t y of Chicago Press, 1964.
John MYLES, Q l d _ a g e _ i o _ t h e _ H g l f a c g - s t a t E . op. cit.
52
um lado
26/,
marcados
pela
proteggo
social
como mercadoria,
e
gZ/
os
esquemas
de
protecao
para
os
necessitados
£8/,
e s t a b e l e c i d o s na Dinamarca e Inglaterra, entre o u t r o s .
0 sistema puro de
mercado,
que
se
refletia
no
fundo de
pensoes
gerido
pelo
Estado,
associando
contribuicoes
e
beneficios,
logo
encontrou
elementos
de
transformacao,
incorporando
novos
principios
e
modalidades
de
protecao. Na
r e c o n s t r u c a o alema do p ó s - g u e r r a , a teoria da E c o n o m i a de Mercado
Social
embasou
o
esforco
para
ampliar a p r o t e c a o aos idosos,
financiando
valores
ampliados
com
receita
geral .
Em
1957,
entretanto,
novas
reformas
reforcam
o
principio
do mercado,
separando
claramente
o
seguro
social,
baseado
no
principio
contributivo,
da
assistencia
social,
de
natureza
nao£6/
A s i m i l i t u d e de
concepcüo
entre
os
sistemas
de protecao
social
americano
e
alemao
nao deve ignorar as diferencas
p r e s e n t e s à sua origem.
Como a
Alemanha de
Bismarck foi o
primeiro país
a adotar
o sistema
de pensoes, no limiar da
industrializacao, a s e g u r i d a d e social a m e r i c a n a surge, com o
New
Dell,
quando
a i n d u s t r i a l i z a c a o a m e r i c a n a já havia-se
verificado. Na Alemanha, o objetivo do sistema é
garantir a
velha
ordem
social
e
p r o v e r urna renda de subsistencia na
incapacidade
do
trabalhador,
associada
à
velhice,
ou à
familia,
quando
de
sua
morte,
numa e x t e n s a o da tradicao
a s s i s t e n c i a l i s t a . No
New D e a l ,
ao c o n t r à r i o
o objetivo de
ajudar
a
restauracao
da
ordem
social
pós-crise
de 30,
passava pela g a r a n t i a
da
renda
aos
t r a b a l h a d o r e s idosos,
retirando-os
do
mercado
para
criar
espaco
para os mais
jovens, assim c o n t r i b u i n d o
para
a
reducao
do desemprego.
Como adendo,
deve-se esclarecer,
para o c a s o alemao, que a
posicaò do pròprio Bismark era oposta a qualquer conceito de
s e g u r o no
s i s t e m a de p e n s o e s , ou seja, c o n t r a r i a à sugestao
de
que
os
trabalhadores
acumulavam
os
beneficios
que
r e c e b i a m . Na
e s t r u t u r a c a o final do sistema alemao, Bismarck
foi d e r r o t a d o pela ideologia e m e r g e n t e do
mercado, cabendo- l h e apenas
a incorporacao
de um subsidio estatal de valor
único a todos os b e n e f i c i a r i o s do
sistema. John
MYLES, op.
cit .
£Z/
De
acordo
com
a
ideología liberal, os p r o g r a m a s estatais
foram
concebidos
com
base
em
contribuicoes
que geravam
beneficios
estabelecidos
de
acordo
com
o
nivel
das
contribuicoes, reproduzindo
a estrutura
de distribuicao de
renda no
mercado. E m b o r a s u p r i d a s pelo E s t a d o , as regras do
mercado eram r e s p e i t a d a s , na medida em que os
servicos era»
" c o m p r a d o s " por um p r e c o que refletia os v a l o r e s pagos.
Originalmente,
os
programas
estatais
requerían
prova de
necessidade
e
supriam
o
mesmo
valor
de
beneficio para
c i d a d a o s , cujas
r e n d a s fossem
inferiores a
um dado nivel.
Tais p r o g r a m a s eram f i n a n c i a d o s pela r e c e i t a geral do Estado
ou
por
contribuigao
vinculada
idèntica
para
todos,
i n d e p e n d e n t e m e n t e do
nivel de
renda. Assim,
o sistema era
urna a l t e r n a t i v a à d i s t r i b u i c a o de renda no mercado.
28/
53
- c o n t r i b u t i v a . Na m e d i d a em que esta s e p a r a c a o nao impede o m e s m o
insuficiencia
de
recursos,
de
cidadao
de
baixa
renda,
por
requerer protecào
a d i c i o n a l no e s q u e m a a s s i s t e n e i a l , e n t r e l a c a m f i n a n e i a m e n t o , c o m o as
- s e i n e x o r a v e l m e n t e , t a n t o o s es q u e m a s de
d u a s c o n c e p t e e s de p r o t e c a o .
No s i s t e m a
n a c i o n a l a m e r i c a n o de p e n s o e s p r e v a l e c í a a i d é i a
de " s e g u r o de g r u p o , o p e r a d o p e l o E s t a d o " , e m b o r a
o p r i n c i p i o de
eqUidade
tenha
sido,
desde
o inicio, v i o l a d o pela p r o v i s a o de
renda segundo a necessidade, como
por
exemplo,
para
esposas e
dependentes dos trabalhadores.
No plano ideológico, os sistemas alemao e americano, através
da p r e s e r v a c a o de
um
vínculo
entre
contribuicao
e beneficio,
puderam manter
a ilusao
de que
o Estado
era a p e n a s urna g r a n d e
companhia
de
seguros
e
que
sua
relacSo
com
o beneficiario
resumia-se
a
de
um
vendedor
com
um
c o m p r a d o r da m e r c a d o r i a
seguro.
Na v e r d a d e , urna vez que o
Estado internaliza
este p r o c e s s o
alocativo
de
rendas,
torna-se
vulnerável a teorias e pressoes
o u t r a s que a m e r a r e p r o d u c a o
das
forcas
de
mercado.
T a n t o na
Alemanha como
nos Estados
U n i d o s há um c o n t i n u o t r a d e - o f f e n t r e
" p e r t i n e n c i a " e " e q ü i d a d e " 22/ dos b e n e f i c i o s ,
tendo a indexacao
dos beneficios
á inflacao, a d o t a d a n o s d o i s p a í s e s , r o m p i d o m a i s
fortemente o vínculo entre contribuicoes e
b e n e f i c i o s . "A m e d i d a
que o
vínculo entre
contribuicoes e
b e n e f i c i o s se t o r n a v a m a i s
t § n u e e o p r o g r a m a era cada vez m e n o s um p r o g r a m a de s e g u r o , m a i s
seus
gestores
tinham
de
afirmar
sua
natureza original". 30/
Afirmar
a
ilusao
de
aderéncía
ao
mercado
propíciava,
pelo
enfraquecimento das
c r í t i c a s ao
p r o g r a m a , a v a n c a r na d i r e e a o de
a c o l h e r as d e m a n d a s da c i d a d a n i a e o p r i n c i p i o da n e c e s s i d a d e .
N o o u t r o e x t r e m o , e com o a p o i o de
c o n c e p c o e s p r o g r e s s i s t as
e dos
p a r t i d o s de
e s q u e r d a , i n c l u s i v e da A l e m a n h a e d o s E s t a d o s
U n i d o s , desde
o inicio
do s é c u l o
propugnava-se a
a d o c a o de um
sistema
de
protecao
social
que,
em
t e r m o s de f i n a n e i a m e n t o ,
d e v e r i a d e p e n d e r d o s e m p r e g a d o r e s e da
tributacao sobre
os m a i s
ricos e
que, c o m o
p r i n c i p i o de
c o n c e s s a o de b e n e f i c i o , d e v e r i a
a d o t a r a i g u a l d a d e e nao a e q U i d a d e . "Os
b e n e f i c i o s nao d e v e r i a m
r e f l e t i r as c o n t r i b u i c o e s (o p r i n c i p i o de m e r c a d o de e q U i d a d e ) e,
sim, as
n e c e s s i d a d e s <o
principio democrático
da i g u a l d a d e ) . A
democracia
era
invocada
para
a
materializacao
do d i r e i t o da
c i d a d a n i a a urna p a r c e l a igual da r i q u e z a da s o c i e d a d e " . 31/
de
luta,
as
experiencias
já
Mais
que
mera
bandeira
a
Dinamarca,
Nova
Zelandia,
imp 1 e m e n t a d a s
em
países
como
s teses
em d e b a t e .
Na p r á t i c a ,
Inglaterra e Canadá reforcavam
porém, multo
m a i s do
que a viti ria d a s forcas p r o g r e s s i s t a s , as
22/
32/
31/
D E R T H I C K , in John M Y L E S , OP. cit.
D E R T C H I C K , in John M Y L E S , op. cit.
John M Y L E S , OP. cit.
54
p r i m e i r a s v e r s S e s destas e x p e r i e n c i a s representavam o
reforco de
programas
assist e n e i a l i s t a s
(como
a
Lei
dos
Pobres
na
Inglaterra), nos
quais
a
prova
de
necessidade
prestava-se à
m a n i p u l a c S o pela c l a s s e p o l í t i c a .
A
consciencia
destes
problemas
transformou
o
ideário
p r o g r e s s i s t a , tanto no s e n t i d o d a s e x i g é n c i a s
de un iversalizacao
dos
programas,
como
da
eliminacao
de
prova
de n e c e s s i d a d e .
Manteve-se, entretanto, o
principio
da
igualdade,
até
que os
fatos c o m p r o v a s s e m
mais a d i a n t e
que o p r i n c i p i o da igualdade se
a s s o c i a v a coni frequència
à
igualdade
na
pobreza.
0 movimento
e v o l u t i v o se
deu na
d i r e c a o da
reiteracao do caráter universal
dos beneficios,
temperando-se
seu
valor
pela
d e s i g u a l d a d e no
m e r c a d o , sob a forma de um "salario" de c i d a d a n i a .
Como foi
v i s t o a n t e r i o r m e n t e , o Relatório B e v e r i d g e de 1942 •
já integrava duas lógicas d i s t i n t a s : a das pensoes,
por um lado,
e dos
s e r v i c o s p ú b l i c o s e c o m p 1 e m e n t a t o e s de renda, ou do seguro
e
a
da
assisténcia
social,
associando-as
a
esquemas
de
financiamento distintos,
A Vitoria trabalhista inglesa, em 1945,
inaugurou a a p r o v a c a o
dos
sistemas
assistenciais
e
de s e g u r o
social
integrados,
justificando
a d e n o m i n a d o de U e l f a r e State
p a r a c a r a c t e r i z a r as n o v a s
r e s p o n s a b i l i d a d e s do
E s t a d o para com
os c i d a d a o s .
Assume-se,
de
um
lado,
o principio do d i r e i t o à protecao
s o c i a l , nao c o m o urna derivatalo do assist ene ial ismo, e sim como um
direito
da
cidadania
numa
sociedade
d e m o c r á t i c a . De outro, a
t e o r i a k e y n e s i a n a , em seu auge, j u s t i f i c a v a nao só
a intervencao
estatal ñ a s
economías capitalistas,
mas também a r e d i s t r i b u i t a o
de renda, de m o d o a e s t i m u l a r o c o n s u m o (e a d e m a n d a a g r e g a d a ) em
momentos
de
crise.
"Com
urna
elegancia
quase
Hegeliana,
a
d i a l é t i c a do i n d i v i d u a l i s m o e do eoletivismo, do c a p i t a l i s m o e da
democracia,
haviam-se
combinado
numa
nova sintese, d e n o m i n a d a
U e l f a r e State 32/, o n d e os
recursos
para
os
n e c e s s i t a d o s eram
essenciais à
r e a t i v a c a o do
c a p i t a l i s m o , e nao m a i s urna ameaca à
sua s o b r e v i v é n e i a " .
No m o d e l o ingles,
como
também
na
Suécia
(1946), Holanda
(1947)
e
Canadá
(1951),
o
ideal igualitário foi m a n t i d o pela
preservaeäo
de
um
único
valor
de
beneficios
para
todos. A
p o s s i b i l i d a d e de
r e d i s t r i b u i c ä o passou
a depender
do aporte de
r e c u r s o s da r e c e i t a g e r a l ,
o b t i d o s da
t r i b u t a e ä o p r o g r e s s i v a da
r e n d a . Os
valores dos
b e n e f i c i o s assim
o b t i d o s nao ameacavam o
mercado, visto
que r e p r e s e n t a v a m
percentual p o u c o s i g n i f i c a t i v o
do salàrio dos t r a b a l h a d o r e s ativos na indùstria.
No
período
subseqüente,
de
evolucao
das
estratégias
alternativas,
algumas
comparacoes
merecem
destaque.
Em 1951,
q u a n d o de sua i m p l a n t a c a o , o sistema canadense era m a i s universal
q u a n t o à sua c o b e r t u r a que o sistema americano, e também superior
32/
John MYLES,
op.
cit
55
o
beneficio
único
aos
valores
mínimos
da
protedo
social
americana.
Previsivelmente,
os
valores
máximos
do
sistema
a m e r i c a n o eram
bem s u p e r i o r e s ao s a l á r i o de c i d a d a n i a c a n a d e n s e .
Em c o n s e q u é n c i a
da a s s o c i a d o
entre igualdade
e pobreza, muito
rápidamente tanto
o s i n d i c a l i s m o , como a e s q u e r d a , nos países de
b e n e f i c i o único, passaram a
r e i v i n d i c a r urna
segunda p a r c e l a nos
b e n e f i c i o s da
s e g u r i d a d e social,
a s s o c i a d a aos r e n d i m e n t o s . Ate
porque, quando o b e n e f i c i o
único representava
urna d i m i n u i d o do
salário
da
atividade,
os
trabalhadores
destes
segmentos,
u s u a l m e n t e mais bem o r g a n i z a d o s ,
incorporavam
planos
de seguro
p r i v a d o aos seus c o n t r a t o s de trabalho, p r o m o v e n d o a d e s i g u a l d a d e
entre os cidadaos, além de diminuir a s o l i d a r i e d a d e
social sobre
a qual se apóia a v i a b i l i d a d e do sistema de p r o t e d o . A b a l a v a - s e ,
por último,
tanto
o
sistema
de
bem-estar,
como
seu caráter
universal.
Perdia-se,
aínda,
a
possibi1idade
de
acentuar o caráter
r e d i s t r i b u t i v o do s i s t e m a , que p o l i t i c a m e n t e tinha
sua a c e i t a d o
ampliada
por
urna
gradado
do
plano
de
beneficios
as
c o n t r i b u i c o e s . A idéia
da
protedo
dos
destituidos
foi sendo
gradativamente
substituida
pela
necessidade
de g a r a n t í a de um
p a d r a o de vida razoável na velhice. Para que fosse viável, o novo
ideario nao
podía se
apoiar no
sistema de s e g u r o privado, para
a q u e l e s onde
se fazia
m a i s necessário,
requerendo o patrocinio
estatal .
Conseqlientemente, as
pensoes baseadas
em valor ú n i c o foram
s u b s t i t u i d a s por
um
salário
de
cidadania,
um
híbrido
de um
direito
universal
e
de
d i r e i t o s a d q u i r i d o s no m e r c a d o . 0 novo
sistema
manteve
seu
caráter
redistributivo,
tendo-se
tambera
ajustado
a
criterios
de
necessidade
e
adequabilidade
dos
b e n e f i c i o s , para p r o v i s o e s de recursos s u p 1 e m e n t a r e s em s u b s i d i o s
familiares ou a g a s t o s com h a b i t a d o .
Em c o n c l u s a o
e segundo T i t m u s 33/, "o a b a n d o n o do b e n e f i c i o
igual para t o d o s p r o p i c i o u
o clima
p o l í t i c o no
qual o
piso de
beneficios
foi
sensivelmente
ampliado,
tendo
urna
política
abertamente
nao-igual it ária
facilitado
a
consecudo
de
um
objetivo
igualitário".
Aínda
ñas
palavras
de
Titmus,
"em
sociedades simultáneamente democráticas e
c a p i t a l i s t a s , formular
p o l í t i c a s c o n c r e t a s s i g n i f i c a conviver com c o n t r a d i c o e s " .
32/
John MYLES, op.
cit
56
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CAPÍTULO S I
A GÉNE8E DA ORDEM
W»ndarl«s Guilhtrmt doi 8»nto»
EN8AI0 INTERPRETATIVO
8 0 B R E A G É N E 8 E DA
ORDEM
Após
cerca
de
meio
siculo
de
letargia
economica,
o
continente
sul-americano
volta
a
apresentar
sintomas
de
reativacao
produtiva,
a p a r t i r da década de 40 do
século
XIX.
D u r a n t e o periodo de r e t r a c a o ,
as d i f i c u l d a d e s e c o n ó m i c a s haviam
sido
agravadas
pelas
guerras
de
independencia
e
pela
necessidade
de
estabelecer
as bases
políticas
da
integrado
nacional
dos
diversos
países
em
formado.
Na
realidade,
tratava-se,
como
se
tratará d u r a n t e todo o
século
XIX,
de
delinear
as
fronteiras de c a d a p a í s ao m e s m o t e m p o em
que
se
buscava
finar
as
regras
de
interacao
entre
os
micro- a g r e g a d o s sociais no interior d e s s a s fronteiras. A resposta mais
frequente
ao
legado
colonial
de
desorganizado
favoreceu
o
c e n t r a l i s m o político,
com a s i m u l t á n e a reduelo das
insubmissoes
autonomistas
periféricas
vide
as h i s t o r i a s do
Chile,
da
A r g e n t i n a e do Brasil, na p r i m e i r a metade do s é c u l o passado. 1/
£
possível
que
a r e t o m a d a da
atividade
económica
tenha
facilitado
o
sucesso da s o l u c a o
centralista,
desescalando
os
confiitos
e
tornando
urgente
a necessidade
de
que
se
est ab i 1izasse
um
centro
j u r í d i c o - a d n i n i s t r a t ivo
capaz
de
garantir,
como
pessoa
jurídica
internacional,
contratos
de
comércio,
tratados
de
navegado
e
sistemas
aduaneiros.
Em
qualquer
caso,
o
desapareeimento
gradual
dos
conflitos
ÍQtcanacionais
disruptivos
coincide
com
a
reintegrado
do
c o n t i n e n t e ao fluxo de c o m é r c i o
internacional,
também
este
em
convalescenca
após
a d e s a g r e g a d o do que se poderia denominar,
em
arremedo,
de
"sistema
internacional
de
comércio
m e r c a n t i l i s t a " . §/
0 café no B r a s i l , depois o acucar,
salitre e
cobe no Chile,
carne e trigo na A r g e n t i n a , peine, cobre e
guano
no Perú,
por e x e m p l o ,
surgem c o m o o s r e c u r s o s l a t i n o - a m e r i c a n o s
de renovado acesso á c i r c u l a d o i n t e r n a c i o n a l .
0
mundo,
porém,
era outro.
U
Cf.Claudio VELIZ, ihe Ceolnalisl IcaditiBQ ef
Latía
amenità,
N.J., Princeton U n i v e r s i t y Press, i960,
g/ Há
dúvidas
se o
mercantilismo
chega a ser
um
"sistema",
seja
doutrinário,
seja
econòmico
nacional
e,
por
conseqíiénc ia , i n t e r n a c i o n a l . Ver Eli
HECKSHER,
bBC£3QtÍlÍSII! <
London, Macmillan, 1955.
59
Ao se iniciar a década de 40 do s é c u l o passado, a Inglaterra
encerrava o p r i m e i r o c i c l o
de
sua
revolucao
industriai
e
se
preparava
a c e l e r a d a m e n t e para t r a n s f o r m a r quase todo o globo
em
um
verdadeiro
universo
econòmico.
Entre
1801
e
1841,
a
distribuido
de
seu produto nacional
bruto
entre
os
setores
primàrio,
secundario
e
terciario e v o l u i u corno segue <em
'/.) :
primàrio:
- 10¡
secundario.
+ 11; t e r c i a r i o : - 1. 3/
0 perfil
ocupacional
da forca de
trabalho
acompanhou
tais m u d a n c a s de
maneira
igualmente
significativa.
A
populado
ocupada
na
agricultura
diminuiu
em
12
pontos
p e r c e n t u a i s , no
período,
enquanto
a
forca de trabalho industrial a u m e n t a v a de 43%
para
54% do total da PEA - tornando-se, p o r t a n t o , maioria.
D o u t r i n a r i a m e n t e , a Inglaterra e n c a m i n h a v a - s e , enfim, para o
abandono
dos
temores
de
economistas
como
Malthus e
para
a
adocao integral do i m p e r i a l i s m o do 1ivre c o m e r c i o . 4/
Política e s o c i a l m e n t e , a Inglaterra a t r a v e s s a r i a a
segunda
metade do século passado senio de maneira t o t a l m e n t e suave,
pelo
menos de forma i n c o m p a r a v e l m e n t e
menos
instável do
que
outras
nacoes
e u r o p é i a s - Franca
e
Alemanha, por
exeroplo
-, isenta,
sobretudo, de s u r t o s m i l i t a r i s t a s e de i n t e r m i t e n t e s e s a n g r e n t o s
conflitos de c l a s s e em larga escala. Para isso c o n t r i b u i r a m ,
com
certeza, os r e s u l t a d o s a l t a m e n t e f a v o r á v e i s á e c o n o m i a inglesa da
i m p l a n t a d o mundial da doutrina do livre c o m e r c i o , a s s o c i a d o s
á
pròpria
expansao
econòmica
interna.
Tome-se,
a
título
de
indicadores, a e v o l u c a o dos salarios reais
entre
1850
e
1874.
Tomando-se por base um índice igual a 100 para 1859, os
salarios
reais evoluíram de 96, em 1850, para 131, em 1874. §/
Seria
e x c e s s i v o s i m p l i s m o a t r i b u i r — s e apenas ao
desempenho
da economía inglesa a relativa e s t a b i l i d a d e de suas instituicoes.
Processos s i m i l a r e s de rápida a c u m u l a d o e c o n ò m i c a p r o d u z i r a m , no
século
anterior ao XIX, e também neste
mesmo
século
XX, antes
disrupcao do que e s t a b i l i d a d e e i n s t i t u c i o n a l i z a d o .
A brilhante
análise e m p r e e n d i d a por T o c q u e v i l l e da queda do v e l h o
regime
na
Franca demonstra j u s t a m e n t e
que
a
erosao
da
legitimidade
do
sistema nao ocorreu por e m p o b r e c i m e n t o insuportável da p o p u l a d o ,
ou desfastio das c l a s s e s
possuidoras,
mas
em
decorrènda
de
a c e n t u a d o processo de c r e s c i m e n t o e c o n ò m i c o . 6/ Se é verdade
que
o fato da p r o p i n q ü i d a d e temporal é
precàrio
e n q u a n t o base
para
inducoes g e n e r a l i z a d o r a s , c o n f o r m e a c r i t i c a h u m a n a , o
mesmo
se
poderá afirmar da inducào oposta,
a
saber, que
a
estabilidade
política inglesa se deve ao d e s e m p e n h o e c o n ò m i c o porque se seguiu
a est e.
3/ Simon
KUZNETZ,
ücdEED
ECQnQBiE
GngSSth.
New
Università
Press, 1966, tabela 3.1, P. 88/89
e
P.106.
a/ Cf.Bernard
SERMMEL,
Ihe
Bise
gf
Ecee
Itade
Haven,
tabela
Yale
3.2,
Iraeecialism.
Cambridge, C a m b r i d g e University Press, 1970.
5/ Cf. Nel vil le K I R K , i h e Bcgafch gf tígckiüa C l a s s BefgciDisn! in
üid=yi£tsriaa EoslaQd. London, Croom Helm, 1985, p. 101.
h/ Cf.Alexis
de TOCQUEVILLE,
I h e Qld Beaioie aod
BeyslutieaN.Y., Doubleday, 1955.
60
Vale,
no caso ingles, o
aprendizado da
lideranca operaría
com os s u c e s s i v o s fracassos do movimento cbartista e a decisao de
continuar
a luta e c o n ó m i c a pela via da a p r o p r i a c a o dos
recursos
p o l í t i c o s existentes, antes que por sua negacao e s u p r e s s a o .
Foi
a aceitacao do sistema p o l í t i c o , como mediacao
legitima
para
o
p r o g r e s s o económico, por parte da lideranca operaría inglesa, que
permitiu, de um lado, a i n s t i t u c i o n a l i z a c a o do
sistema
político
inglés moderno, em formacao desde fins do século
XVIII i e,
de
outro, que após um imobilismo de 35 anos, que se seguiu ao Ato da
Reforma de
1832
(justamente
o violento
período
de
lutas
de
classes),
sucedam-se,
a intervalos
razoáveis, as
reformas
de
1867,
1872
e
1884,
afastando
os
obstáculos
á
participacao
política.
Quando,
em 1918,
se requer
apenas r e s i d e n c i a para o
direito de voto de h o m e n s adultos, direito
finalmente
estendido
ás m u l h e r e s em 1928, a Inglaterra já estava em vías de
construir
um
moderno
estado
de
bem-estar,
para
além
dos
limites
do
liberalismo. £/
Visto em retrospecto,
com efeito,
o
futuro
da sociedade
inglesa parece ter sido a n u n c i a d o d e l i b e r a d a m e n t e pelos
Atos
de
1832
e
1834,
nesta
ordem.
0 primeiro
significando
modesta
diminuicao
ñas
barreiras
á
entrada
no
jogo
político,
mas
indicando por quais regras o jogo seria possível.
0
segundo,
o
Ato da Poor Law, indicativo de que a
doutrina segundo a
qual
o
mercado seria o único m e c a n i s m o determinando a estacao da vida de
cada individuo
nao
era para
ser
entendida
nem
aplicada
com
automático
radicalismo.
Nao
obstante
todo
o
caráter
e s t i g m a t i z a n t e e cruel das
razoes
que a
j u s t i f i c a r a m , aínda
é
certo que a doutrina de que a s o c i e d a d e nao pode ser literalmente
indiferente ao destino de seus
membros,
premissa
dogmática
do
W « l f a r » S t a t a , e n c o n t r a nela sua r a i z e origem. §/
E
tal
como
ocorreu
em
relatan
ao
alargamento
da
participacao
política,
é
só
depois
de
integrado
o
sistema
político,
estabilizada
a
competicao
por
poder,
fixada
a
identidade política ( r e f o r m i s t a ) do operariado e e s t a b e l e c i d o s os
partidos
nacionais,
que
surge
algo novo na
relacao
entre
a
s o c i e d a d e e seus m e m b r o s c o n s t i t u t i v o s .
A primeira lei de seguro
compulsorio
de acidente
de
t r a b a l h o data
de
1897.
Haviam-se
p a s s a d o 63
anos entre a Poor Law e
o inicio de
urna
legislaeao
social i d e o l ó g i c a m e n t e fundada em concepcoes modernas,
enquanto,
7/ Para
evolucao
do m o v i m e n t o o p e r a n o inglès e
sua
aceitacao
das
regras
do
jogo
ver
kirk, OE^Cit^.
Para
o
movimento
operarlo europeu, em geral, ver A. PRZEWORSKI e
John SPRAGUE,
Eaeecstones j. 6 tìistcca gf
Electoral
Socialism.
Chicago
University Press, 1986; para a evolucào
da
legislacao
sobre
p a r t i c i p a c a o eleitoral ver T h o m a s MACK IE e Richard
ROSE,
The
Intecnatianal
Almanac
of
Electacal tìistQca, N.Y., The Free
Press, 1974
g/ Cf.
Derek FRAZER, "The English
The
British
Welfare
State",
Emergence
London,
Qf
the
Croom Helm,
Poor
Law and
The
in
W.J.
MOMMSEN
Welfare State in
1981
Britain
Origins of
(ed.),
Ihe
and
Germany-
61
entre o primeiro ato de reforma eleitoral (1832)
e
p a r t i c i p a t ó r i a moderna, p a s s a r a m - s e apenas 35 anos.
a
seqüencia
Onze anos após a criacao do seguro de acídente de
trabalho,
surge o O l d Age Pension Act,
em
1908,
seguido
pelo
Nation»!
Insurance A c t de 1911, p r o v e n d o seguro-saúde e s e g u r o - d e s e m p r e g o
aqueles
que
aínda
pertenciam
ativamente
á
populacao
trabalhadora.
A ideología do Welfare State
estava
vitoriosa
e
seu arcabouco institucional implantado,
entretanto,
em
momento
posterior
á
incorporacao
política
de
praticamente
toda
a
populacao adulta inglesa, á excecao das mulheres. 9/
Por esta ou aquela razio, o percurso h i s t ó r i c o seguido
pela
Inglaterra
revela
que, em
sequéncia
á
revolucao
industrial,
nacionaliza-se e
integra-se o
mercado
interno
e
supera-se
o
facionalismo
oligárquico
das
elites,
após
o
que,
em
ondas
sucessivas, a l a r g a m - s e as fronteiras da p a r t i c i p a c a o , com base na
adesao da maioria dos s e g m e n t o s sociais ás regras
de
competicao
política, e finalmente
fincam-se
os
alicerces
de
um
moderno
estado de bem-estar social. As crises c r u c i a i s por que
passam ou
passaram todas
as
nacoes
modernas - crises de
integracio,
de
participacao e
de
d i s t r i b u i c a o - emergiam
em
feliz
ordem
de
sucessao na I n g l a t e r r a .
Mas,
como
argutamente
observa
Verba,
essas
crises
nao
emergem
sempre
na
mesma
ordem,
nem
n e c e s s a r i a m e n t e em ordem, podando ocorrer s i m u l t á n e a m e n t e .
Aínda
mais, tendem a ser r e c o r r e n t e s . 0 mundo
moderno é
um
mundo
em
permanente
reelaboracao,
reelaboracao
de
um
passado
que
se
exprime ñas i n s t i t u i c o e s mais ou menos
congeladas
do
presente.
Impoe-se, agora, ir em busca do passado do presente. 10/
0 mesmo p r o c e s s o de acumulacao, via
comercio
internacional
que produzia
i n t e g r a c i o nacional na Inglaterra,
foi
em
grande
parte responsável pelo e s t a b e l e c i m e n t o dos m e c a n i s m o s de p r o d u c a o
de d e s i g u a l d a d e e de s e g m e n t a c a o em outras partes,
por
exemplo,
no Brasil. A e s p e c i a l i z a c a o que afagava o café do S u d e s t e
era
a
mesma que a p e d r e j a v a o
algodao
e
o
acucar
do
Nordeste.
Com
efeito, a p a r t i c i p a c a o percentual do
acucar
e
do
algodao
ñas
receitas
de e x p o r t a c a o ,
que era de 48,9'/.,
no período
1821/23,
passa
para
28,9%
e
3,2%, nos
períodos 1871/73
e
1912/14,
respectivamente.
Nos mesmos períodos,
a
participacao
do
café
passa, r e s p e c t i v a m e n t e , de 18,7% a 50,2% e a 60,4%. 11/
9/
Para
uma
analise
da
evolucao
comparativa
da
politica
social inglesa,
ver Gaston RINELINGEN,
Welfare Polity
and
i D d u s t c i a l i z s t i Q O ID Suraee^ fimeciQa aad Bussia,
N.Y., John
Wiley, 1971.
18/ Cf. Sidney VERBA, " S e q u e n c e s and D e v e l o p m e n t " , in L.BINDER et
alii, Ccises aod SeaueDEes ia Galitital
Q e y e l s e m e Q l . N. J.,
Princeton University Press, 1971.
11/ Cf. N. LEFT, UadecdeyelQemeofc
and Bgyglsemeot
London, Allen 8 Unwin, 1982. (v.II. Reassessing
to Economic D e v e l o p m e n t ) , tabela 2.1, p. 9.
io
the
Bcasil,
obstacles
62
A d e m á i s dos t e r m o s de
troca
terem
favorecido
o
Sudeste,
c o m p a r a t i v a m e n t e ao N o r d e s t e (as t a x a s a n u a i s de
crescimento
da
r e n d a via t e r m o s de t r o c a foram, p a r a o a c u c a r , 2 , 3 % e - 7 , 0 % , nos
e
3,6%,
nos
p e r i o d o s 1 8 2 2 / 7 3 e 1 8 7 4 / 1 9 1 3 , e, p a r a o c a f é , 6 , 2 %
lg/),
também
os
processos
de
urbanizado
e
mesmos períodos
c r e s c i m e n t o p o p u l a c i o n a l se a c e n t u a r a m m a i s no S u d e s t e ,
além
do
d e s l o c a m e n t o para esta r e g i a o do que h a v i a da i n c i p i e n t e p r o d u c a o
indust rial.
A s e g m e n t a d o da e c o n o m i a
e
da
sociedade
repunha
o
p r o b l e m a da
integraclo.
Ao
contrario
de
colaborar
para
sua
solucao, a
expanslo
económica
tornava-se
a
principal
fonte
g e r a d o r a do p r o b l e m a . Na a u s e n c i a de urna forte lógica de mercado,
c a p a z de p r o d u z i r s o l i d a r i e d a d e s o c i a l , i n d e p e n d e n t e m e n t e da acao
do g o v e r n o , a r e a c i o
antidesagregadora
deveria
necessariamente
vir de o u t r a e s f e r a , a
saber,
da
esfera
administrativa
e
da
e s f e r a m i l i t a r . Do i n i c i o dos a n o s 40 até os a n o s
70
do
século
p a s s a d o , o s g a s t o s a d m i n i s t r a t i v o s e m i l i t a r e s do g o v e r n o c o m p o e m
os p r i n c i p á i s itens do o r c a m e n t o do i m p è r i o .
Naturalmente,
como
urna e s p é c i e de c o m p e n s a d o p e r v e r s a , as f o n t e s que
produziam
os
r e c u r s o s p a r a a e x p a n s â o a d m i n i s t r a t i v a e a m a n u t e n c a o das forças
militares
eran
justamente
a
exportado
e
a
importado
(a
p o r c e n t a g e m m é d i a d o s i m p o s t o s s o b r e o c o m é r c i o e x t e r i o r relativa
á r e c e i t a total do g o v e r n o , no p e r í o d o , foi de 75, com um
máximo
de
81%,
no p e r í o d o
1 8 5 1 / 5 5 , e um
mínimo
de
7 3 % , no
período
1 8 6 6 / 7 0 . 13/
Em c o n t e x t o de e s c a s s e z e l e v a d a e de t e n d e n c i a s n a t u r a i s
ao
centrifugismo,
torna-se
compreensível
o
estrito
c o n t r o l e da
p a r t i c i p a d o política.
A e v o l u c a o i n s t i t u c i o n a l do
império
foi
por
demais
lenta.
Em
certo
sentido,
seria
mesmo
possível
a f i r m a r - s e que o p r o b l e m a do t r a b a l h o e s c r a v o foi e n c a m i n h a d o com
m a i o r r a p i d e z do que o
problema
da
participado
ampliada.
De
fato, m e n c i o n a d o p e l a p r i m e i r a v e z
na
"Fala do T r o n o "
de
1868
(com o e x p l o s i v o s i g n i f i c a d o de c o l o c a r a q u e s t a o o f i c i a l m e n t e na
a g e n d a p o l í t i c a ) , foi e l e r e s o l v i d o v i n t e a n o s
depois,
após
as
r e f o r m a s p a r c i a i s da Lei dos S e x a g e n á r i o s
e
da
Lei
do
Ventre
L i v r e . 0 p r o b l e m a da part i c i p a d o , por o u t r o lado, a t r a v e s s a todo
o império e adentra o
s é c u l o XX sem a d e q u a d a s o l u c a o .
A
ausencia
de um m e r c a d o r e l a t i v a m e n t e i n t e g r a d o
a
nivel
nacional dificultava a coalescência
de
interesses
em
partidos
políticos
mais
ou
menos
homogéneos,
programáticamente
bem
definidos
e
capazes
de
articular
interesses
particulares
a
projetos globais.
As
disputas
intra-elites
políticas,
assim,
d e s e n v o l v e m - s e em t o r n o de c o i s a a l g u m a p a r a
além
de
projetas
individuáis.
A a l t e r n a n c i a no p o d e r nao e v i d e n c i a ,
neste
caso,
r e o r i e n t a c o e s s i g n i f i c a t i v a s de p o l í t i c a e c o n ó m i c a (os
graus
de
liberdade
restringindo-se
a
maior
ou
menor
alíquotas
ñas
t a x a c o e s ) , ou
de
política
administrativa
(a
descent ra 1 i z a d o
estava
firmemente
fora
de
questao e
nem
mesmo
os
liberáis
lg/
13/
Ibidem,
Ibidem,
tabela
tabela
2.2,
4.6,
P.9.
p. 84.
63
t e n t a v a m i m p 1 e m e n t á ~ l a a sèrio, q u a n d o
chamados
ao
poder).
Os
e l e v a d o s í n d i c e s de i n s t a b i 1 i d a d e
ministerial
contrastara
assim
com
a e v o l u c a o l e n t i s s i m a das m o d i f i c a c o e s e c o n ó m i c a s , ifj/
A
instauracào
da
República
redefine
as
regras
da
competicao politica intra-elites e até a década de
30
nao
terá
ainda
resolvido,
nem o p r o b l e m a da i n s t i t u c i o n a l i z a r l o ,
nem
o
p r o b l e m a da
p a r t i c i p a c a o s e q u e r em s u a d i m e n s a o e l e i t o r a l .
Face
a um f e d e r a l i s m o e s t r i t a m e n t e j u r í d i c o - p o i s
a
associacao
das
u n i d a d e s f e d e r a d a s d e c o r r i a m a i s de i n é r c i a i n s t i t u c i o n a l do
que
de
interesses comuns
entrelazados
e
a um m e r c a d o e c o n ò m i c o -político fragmentado, restou
ao
governo
o
reconhecimento
de
s a t r a p í a s de fato, n a s q u a i s
mandava
quem
estava
no
poder
g
EEgEisaoiBDtB E S E S U B g s t a y g QQ EBdBE•
A
predominancia ideològica
do
laiasts-fairt
que
parece
consagrada
durante
a
República
Velha
nao tem v a l i d a d e nem na e c o n o m i a - a p a r t i r da i n t e r v e n u t o
regulatória
na e c o n o m i a c a f e e i r a -,
nem na a r e n a
política,
na
qual
vige
uma
especie
de p a c t o
de
celerados
que
regula
a
competicao
entre
aqueles
que o c u p a m f o c o s
de
poder,
mas
só
enquanto
os
ocupam,
e
que
mantém
o
sistema
político
i m p e r t u r b a v e l m e n t e f e c h a d o ás p r e s s o e s de
uma
cidadania
urbana
e m e r g e n t e . 0 e l e i t o r a d o que c o m p a r e c e ás e l e i c o e s de P r u d e n t e
de
M o r á i s , em 1894, c o r r e s p o n d í a a
8,2 X
da
populacao
da
época.
T r i n t a e d o i s a n o s d e p o i s , o e l e i t o r a d o que c o m p a r e c e u á
eleicao
de W a s h i n g t o n L u i s c o r r e s p o n d í a a i n d a
a
2,3%
da
populacao
da
é p o c a . Que e s s a p o r c e n t a g e m h a j a
m a i s do
que
duplicado
quatro
anos
depois,
em 1930,
havendo atingido
a 5,6%
da
populacao,
s u g e r e a p e n a s o g r a u de r e p r e s s a o a n t e r i o r ,
por um
lado,
e
as
e x p e c t a t i v a s s u s c i t a d a s p e l a s e l e i c o e s d a q u e l e ano.
0
pacto
oligárquico
era
inerentemente
instável
pela
i m p o s s i b i 1 i d a d e de se a c o m o d a r e m , a í n d a que em r o d i z i o , t o d o s
os
i n t e r e s s e s p r e d a t o r i o s em c o m p e t i c a o .
A
regra
segundo
a
qual
m a n d a v a quem e s t a v a no
poder,
e
justamente
porque
estava
no
poder,
impunha
um
regime
de
estado
natural
hobbesiano
aos
sistemas
regionais,
nos
quais ridiculos leviataes
estaduais
promoviam
perseguicoes
nada
ridiculas
áqueles
eventualmente
a l i j a d a s do p o d e r .
Dada a ausencia
do poder central como
fonte
g a r a n t i d o r a da lei e da o r d e m , a t e n t a c a o de a l a r g a r o e s c o p o
do
conflito
pelo
apelo
a
recursos
extrapacto
oligárquico,
n o m e a d a m e n t e o r e c u r s o á s m a s s a s u r b a n a s , era f o r t e .
Ao firn e ao
cabo,
é
exatamente
isso
que irá
ocorrer
em
larga
escala,
relativamente,
quando
as
oposicoes nordestinas,
gaúchas
e
mineiras
rompem
a p r e m i s s a b á s i c a do p a c t o
e
contestara
pelas
armas
o
resultado
eleitoral,
buscando
legitimidade
em
convocatorias
plebiscitarias
ao p o v o . 1 5 /
Nas
Nem
tudo
era
oligarquía,
coñtudo,
na
República
Velha.
f r a n j a s do s i s t e m a , m a i s e s p e c i f i c a m e n t e n a s á r e a s u r b a n a s do
14/ Para e s t a b i l i d a d e m i n i s t e r i a l no I m p è r i o , ver C l é a
SARMENTO,
"Estabilidade
Governamental
e
Rotatividade
das
Elites
Políticas
no Brasil I m p e r i a l " , Badgs, v o i . 89, no. 2 (1986).
! § / Para a m o n t a g e m e d i n à m i c a do s i s t e m a o l i g á r q u i c o , ver R e n a t o
LESSA, e I n v t D c S s
RgEU&lÌ£§oa.
S.P.,
V é r t i c e / I U P E R J , 1987.
64
Rio
de J a n e i r o e de
Sao
P a u l o , p r i n c i p a l m e n t e , i n s t a u r a - s e uma
d i n á m i c a c o m p e t i t i v a , c o m p l e t a m e n t e alheia ao p a c t o
oligárquico,
e por este d e s c u r a d a . T r a t a - s e do c o n f l i t o d i s t r i b u t i v o
entre
o
capital
e o
trabalho,
talvez a única
arena na qual a d o u t r i n a
l a i s s e z - f a i r i a n a da livre
c o m p e t i c a o - nos
termos
em
que
tal
competicao
foi l i v r e
na
Inglaterra
no
sáculo
XIX - foi, com
e f e i t o , c o n s a g r a d a no B r a s i l , a t é 1930.
Se,
segundo
uma fonte,
e n t r e 1888 e 1900, c r i a m - s e c e r c a de 7 a s s o c i a c o e s
operárias
na
c a p i t a l de S a o P a u l o e o b s e r v a m - s e 12 g r e v e s , os n ú m e r o s
para
o
período 1901/1914 serao,
r e s p e c t i v a m e n t e , 41
associacoes
e
81
g r e v e s . 16/
Pelos
intersticios
das
estruturas
oligárquicas
b r o t a v a a luta social c a r a c t e r í s t i c a do c a p i t a l i s m o .
Do i n i c i o da R e p ú b l i c a até a e c l o s a o da R e v o l u c a o
de
1930,
um s i s t e m a p o l í t i c o u r b a n o v a i - s e c o n s t i t u i n d o á
vista de
todos
sem que,
todavia,
t e n h a s i d o p e r c e b i d o por todos.
É uma carnada
social
nova
que
s u r g e - os
operários
fabris
ainda
sem
identidade política própria
e, por
conseguinte,
sem
YQg.
Sua
c o n t r a p a r t e no p r o c e s s o p r o d u t i v o - o e m p r e s a r i a d o nasce,
por
d e f i n i c a o , d e n t r o do s i s t e m a o l i g á r q u i c o
e
envolvido
em
outro
conflito distributivo:
com a o l i g a r q u í a e x p o r t a d o r a , de um lado,
e
a b u r g u e s í a c o m p r a d o r a , de o u t r o - se p r e t e n d e - s e fazer uso de
conceitos
pouco precisos.
0 que i m p o r t a é que o c o n f l i t o
entre
e s s e s s e g m e n t o s se d e s e n r o l a v a em a r e n a bem d e f i n i d a e s e g u n d o as
r e g r a s e s t a b e l e c i d a s de p r e s s a o p o l í t i c a , m a n i p u l a c a o de i m p r e n s a
e t r á f i c o de i n f l u e n c i a :
a
política
de
tarifas
Da
política
t a r i f á r i a d e p e n d i a m um a r r e m e d o de r e s e r v a de m e r c a d o , i m p o r t a c a o
barata
de
i n s u m o s e,
certamente
com
a
ajuda
de
apropriada
p o l í t i c a fiscal, t r a n s f e r e n c i a de
recursos
do
setor
agrícola- e x p o r t a d o r p a r a o s e t o r i n d u s t r i a l da e c o n o m í a .
Nesta
arena, e
com t a i s
atores,
sabiam
os
empresarios
industriáis
mover-se
c o n f o r m e a s r e g r a s , m u i t o e m b o r a os r e s u l t a d o s o b t i d o s
até
a
I
G u e r r a Mundial t e n h a m o s c i l a d o s o b r e m a n e i r a . 17/
0
mundo
do
trabalho,
entretanto,
quero
dizer,
do
trabalho
assalariado,
era
um
verdadeiro
mundo
novo.
Igualmente,
para
os o p e r á r i o s ,
r e c é m - a r t e s a o s , p r e s t a d o r e s de
servicos,
e x - t r a b a l h a d o r e s a g r í c o l a s , o m u n d o do capital t a m b é m
era um m u n d o
inteiramente
novo. Novo e
sem
formas
ou
regras
p r e v i a m e n t e e s t a b e l e c i d a s , o m u n d o industrial
capitalista
é
um
mundo
visivelmente
fabricado,
artefeito
como
resultado
da
t e c n o l o g í a , da o r g a n i z a c a o , da d i s c i p l i n a e do
confronto
total:
c o n f r o n t o e c o n ó m i c o , c o n f r o n t o social e c o n f r o n t o
político.
Nem
por
isso,
porém,
menos
racional.
Um
conflito
só
interessa
enquanto
seus
custos
forem
inferiores
a
seus
beneficios
16/ D a d o c o m p u t a d o a p a r t i r de A z i z
SIMfiO, S i Q d i ç a t g
e
Estado,
S a o Paulo, D o m i n u s , 1966.
1 7 / P a r a uma a v a l i a c a o e c o n ó m i c a do período, ver C h a r l e s M U E L L E R ,
Das Q l i g a r g u i a s
Agrarias
ao
Predominio
Ucbano^Industrial,
R.J.,IPEA/INPES,
1983¡
para
a "mobilidade
e m p r e s a r i a l " na
política
de
pressoes,
ver
M.
Antonieta
P.
LEOPOLDI,
Industrial
Brasil,
associations
Oxford,
1984.
< D.
and
Phil.
Politics
Thesis).
in
Coaleffleorata
65
r a z o a v e l m e n t e e s p e r a d o s . Este p r i n c i p i o b á s i c o de c á l c u l o o r i e n t a
com lógica de ferro a e m p r e s á r i o s
e
a
operários, associando-os
inapelavelnente
em
urna
dinàmica
de
c o o p e r a c a o / c o n f 1 ito
soberanamente
presidida
pelo
ditado,
a n t i p r o v e r b i a l , de
que
q u a n d o um quer, d o i s brigar».
Q u e r isto dizer que um c o n f l i t o
industrial
capitalista
só
t e r m i n a , e s q u e c e n d o - s e i n t e r v e n c o e s e x t e r n a s , q u a n d o há a c o r d o , e
que só há a c o r d o q u a n d o o s b e n e f i c i o s r a z o a v e l m e n t e e s p e r a d o s sao
no m á x i m o
iguais
aos
custos
incorridos
para
alcancá-los.
A
cláusula "beneficios razoavelmente esperados",
por
outro
lado,
i n d i c a o grau
de
indeterminacao,
de
julgamento
subjetivo
de
cada ator, q u a n t o ao m o m e n t o a p r o p r i a d o de a c e i t a r
um
acordo
e
t e r m i n a r um c o n f l i t o .
0 ponto
de
"equilibrio"
de
um
sistema
p o l i t i c o - s o c i a l é tal c o m o o " n o u m e n o " k a n t i a n o : ele
deve
estar
lá, m a s é i n a p r e e n s i v e l .
H i s t ó r i c a m e n t e , o c o n f l i t o c a p i t a l - t r a b a l ho é g r a d a t i v a m e n t e
mediado pelas instituicoes
políticas liberáis
já
estabelecidas
e e n r a i z a d a s na s o c i e d a d e i n g l e s a , a p ó s d u a s ou t r e s
décadas
de
dinàmica
hobbesiana,
isto
é,
selvagem.
No
Brasil,
as
tris
primeiras décadas deste século testemunharam
o
desenrolar,
por
assim d i z e r , natural do c o n f l i t o
cap i t a l - t r a b a l ho,
enquanto
as
i n s t i t u i c o e s o l i g á r q u i c a s e n t r a v a m em
concordata,
arrastando
á
f a l e n c i a a f a c h a d a liberal que a s r e v e s t i a .
Para
entender
esse
d e s e n r o l a r , bem c o m o os e v e n t o s que na d é c a d a de 30
lancaram
as
bases
da e v o l u c a o
institucional
posterior,
serao
necessárias
a l g u m a s c o n s i d e r a c o e s a n a l í t i c a s s o b r e d u a s o r d e n s de q u e s t o e s : a
primeira refere-se
ao
problema
da
acao
coletiva;
a
segunda
s u g e r e , para e f e i t o s de o r g a n i z a c a o i n t e r p r e t a t i v a , urna t i p o l o g i a
de p o l í t i c a s p ú b l i c a s .
A l ó g i c a da acao c o l e t i v a t o r n a - s e
problemática
quando
se
r e c o n h e c e que um i n t e r e s s e c o m u m , p r e c i s a m e n t e p o r q u e é c o m u m ,
é
i n s u f i c i e n t e c o m o m o t i v a c a o de c o m p o r t a m e n t o . 0 p r o b l e m a já h a v i a
s i d o i d e n t i f i c a d o pelo m e n o s por Hume, q u a n d o
pondera
que
é
o
fato de
que a d r e n a g e m de
um p a n t a n o b e n e f i c i a a t o d o s
aqueles
que
habitam
ou tem
p r o p r i e d a d e ali
que
nenhum individuo
irá
i n c o r r e r nos c u s t o s da d r e n a g e m , de c u j o s b e n e f i c i o s o s d e m a i s se
a p r o p r i a r i a m a c u s t o z e r o . Um bem p ú b l i c o , p o i s , d e i x a r á
de
ser
produzido.
A doutrina
dos
grupos
de
i n t e r e s s e , f o r m u l a d a por
B e n t l e y , no i n i c i o do s é c u l o , e r e f o r m u l a d a por David T r u m a n ,
no
i n i c i o da d é c a d a de 50, d e i x o u de p e r c e b e r
o
delicado
problema
que
o
interesse
comum
propoe
ao
comportamento
humano
( e s p e c i a l m e n t e q u a n d o os h u m a n o s nao sao a r c a n j o s r o u s s e a u n i a n o s )
e e s t a b e l e c e u que a d i n à m i c a
da
competicao
política
e
social
das
sociedades
modernas,
capaz
inclusive
de
controlar
saudavelmente
o
E s t a d o , se
explicava
pela
muítip1icidade
de
grupos
de
interesse
que
se
sucediam
na
arena
política
a
reivindicar atencao e
providincias.
Os grupos sociais, ensina a
doutrina,
sao
basicamente latentes,
virtuais e seus
membros
nem
se
conhecem
necessariamente.
Basta,
entretanto,
que
o
interesse
que lhes é comum seja a f e t a d o
p a r a que se m o b i l i z e m e
v e n h a m a se r e c o n h e c e r e c o n g r e g a r na
arena
pública.
Por
este
mecanismo
estaría afastada a
possibi 1idade
de
que
o
Estado
66
democrático
viesse a i n f r i n g i r s e u s limites de
acao
legítima,
assim
como
a
de
que
arbitrariedades
privadas
passem
desapercebidas.
Mancur O l s o n , Jr . , e n t r e t a n t o , e n c a r r e g o u - s e
de
lembrar aos p l u r a l i s t a s , na d é c a d a de
¿0,
que
havia
um
sério
problema
com
o interesse comum.
Básicamente,
o
argumento
de
Olson
parte
da
mesma
consideracao
humana,
ajustando
a
linguagem
á
retórica
c o n t e m p o r á n e a . 0 i n t e r e s s e c o m u m p o s s u i as m e s m a s p r o p r i e d a d e s de
um bem
público
e,
por
isso,
s o f r e dos m e s m o s p r o b l e m a s
que
a
producao
de
bens
públicos
mais
notorios
enfrenta.
Nao
obstante,
a
acao c o l e t i v a ,
ou seja,
a acao p r o d u t o r a de
bens
públicos
existe,
e
a
questao
converte-se
em
explicar
essa
e s t r a n h a lógica da acao c o l e t i v a . C a r a c t e r i s t i c a m e n t e , a resposta
de
Olson
para a e x i s t e n c i a de a c a o c o l e t i v a n a o - p ú b l i c a
- quer
dizer,
sindicatos
e
associacoes,
em
geral
- é
a
mesma
explicacao
para o f u n e i o n a m e n t o do Estado, e n q u a n t o p r o d u t o r
de
bens
públicos:
coacao (impostos,
no
caso
do
Estado;
closed
s h o p s , no c a s o
de
sindicatos) e/ou incentivos seletivos. 18/
0
escándalo
causado
pela
(nao)
lógica
da
acao
coletiva
é comensurável
á
importancia
do
problema
para
a
moderna
t e o r i a p l u r a l i s t a . Urna das b a s e s f u n d a m e n t á i s da teoría
foi a f e t a d a
e, com isso, r e a b r i a - s e a questao do papel do E s t a d o
e
de onde r e t i r a ele sua l e g i t i m i d a d e .
Em b r e v e ,
o p r o b l e m a da
acao
coletiva
foi r e c o d i f i c a d o c o m o
"dilema
do
prisioneiro",
m a j o r i t a r i a m e n t e t r a t a d o c o m o um p r o b l e m a t í p i c o
de
teoria
dos
jagos,
e
é
específicamente
como
urna m o d a l i d a d e do d i l e m a
do
p r i s i o n e i r o , que a l i t e r a t u r a p e r t i n e n t e a b o r d a
o
p r o b l e m a . 12/
No que se segue p r o p o r e i urna s o l u c a o a l t e r n a t i v a . 2 g /
A
falha
crucial
do
a r g u m e n t o de
Olson s o b r e
a
acao
coletiva
consiste
no
suposto
de
que
apenas
a
Batí. Í S Í e a t a Q
envolve custos.
Se a l t e r a r m o s o s u p o s t o e a d m i t i r m o s que a
nao- p a r t i c i p a c a o também e n v o l v e c u s t o s , e n t a o
a
s o l u c a o formal
do
problema
Olsoniano
(lembrando
sempre
que
este
consiste
na
irracionalidade
de
engajar-se
alguém
na
p r o d u c a o de
um
bem
público) é simples: Seja X
um
individuo ou urna firma
qualquer;
Cp, os c u s t o s de p r o d u c a o de
um bem público; e Cnp os c u s t o s
da
nao p r o d u c a o de
um
bem
público.
Dadas
as
definicóes,
será
18/ Està é urna
apresentacao muito simplificada,
mas
para m e u s p r o p ó s i t o s .
Para a e x p o s i c a o
originai da
ver
Mancur OLSON,
JR.,
ite
Loait
ai
Gsllectiae
veridica
teoria,
StliQQ,
C a m b r i d g e , Harvard U n i v e r s i t y P r e s s , 1965.
19/ Toda a e v o l u e a o do p r o b l e m a
da acao
coletiva e
a discussao
da l i t e r a t u r a a p r o p r i a d a , a t é
1981, e n c o n t r a - s e
em
Russell
HARDIN, C a l l E C t i y e
ÒCtlQQBaltimore,
(Resources
for
the
F u t u r e ) , The John H o p k i n s U n i v e r s i t y Press, 198S.
§ 0 / Està p a r t e do a r g u m e n t o r e p r o d u z de m o d o s u m à r i o a
discussao
que faco em "The
Dual-logic
of
Collective
Action",
paper
apresentado
na
Conferincla
"Micro-foundations
of
D e m o c r a c y " , no
C e n t e r for E t c h i c s ,
R a t i o n a l i t y and S o c i e t y ,
U n i v e r . de C h i c a g o , 2 9 / 0 4 a 0 1 / 0 5 / 8 8 .
67
racional para gual cjuer X incorrer nos c u s t o s da
producao
de
um
bem público s e m p r e que a s e g u i n t e c o n d i c i o formal for s a t i s f e i t a :
Cnp
independentemente
>
da e x i s t e n c i a
Cp ,
ou nao de
fricrldiri.
A
questao,
agora,
transfigura-se
nesta outra:
em
que
condicoes
a
c o n d i c i o Cnp > Cp o c o r r e ?
A solucao p a r e c e - m e
a
seguinte-,
Cnp
será
> Cp sempre que C
seja
o
resultado
da
interdependencia
da
acao social sob sua forma conflit iva
(para
c o l o c a r em linguagem p r o v e r b i a l :
s e m p r e que,
quando um
quizer,
d o i s brigam).
Sempre,
portanto,
que
£
depender
da
interdependencia
confiitiva é possível que Cnp seja maior d o que Cp.
E sempre
que
esta condicio se der,
será racional para X inician a p r o d u c a o de
um bem público, i n d e p e n d e n t e da acao de o u t r o s
competidores.
Urna vez
iniciada a p r o d u c a o do bem,
contudo,
é
racional
para
X
integrar todos o s demais JSS na
p r o d u c a o do
bem
via,
olsonianamente,
c o a c i o e/ou incentivo seletivo, p o s t o que esta é
a única forma de eliminar o
problema
do frt*-rid«r.
De
acordo
com
a
empiria
bruta,
eaCEEg
que só
assim
se
garante
a
p r o d u c a o do bem
público e dai, tal vez, o e q u í v o c o de Olson. 0
que
garante a p r o d u c a o do bem público É a c o n d i c i o Cnp
> CP
,
já
explicada, o que
quer
dizer
que a agenda e g o i s t a de
X
só
pode
ser r e a l i z a d a roediaats a p r o d u c a o de bem
público.
0
que
garante
a
eliminacio
do
fr*«-rid*r
sao
as
condicoes
Olsonianas.
Para
urna
primeira
aproximado
esta
solucao
serve.
Entretanto,
é
possível que o p r o b l e m a da e l i m i n a c i o
dos
fra«-rid«r«
nio
seja
tao
dramático
quanto
parece.
Antes
de
apresentar urna s o l u c a o c o m p l e t a para a
lógica
da acao
coletiva
algumas
c o n v e n c o e s se fazem n e c e s s á r i a s .
- Diferenca essencial
entre bem público e mal
a) ninguém pode sen g K E l U Í d S do c o n s u m o
assim o desejar;
b) ninguém pode g & c l ü i t z S S
assim o deseje.
- Definido
do consumo
de i n t e r d e p e n d e n c i a
do
do mal
conflitiva
público:
bem
público,
público,
da acio
aínda
se
que
social:
urna
acao social é
confiitivamente
interdependente
se,
e
somente se, a recusa v o l u n t á r i a ao c o n s u m o de um
bem p ú b l i c o
(z), implicar
necessariamente
c o n s u m o c o m p u l s o r i o de um mal
público (y).
68
- C o n d i c o e s para
bem
público:
a decisao
individual
de i n i c i a r
a producio
sendo
de um
a)
quando
o bem
público z nao
está
p o r t a n t o , n a o p o d e ser c o n s u m i d o ;
produzido
b)
quando
o
nao
consumo
de z
implica
o
consumo
de
z
( c o n d i c i o da i n t e r d e p e n d e n c i a c o n f l i t i v a da
acao
social);
c)
quando
o
c u s t o do c o n s u m o
p r o d u c i o de z.
de a é s u p e r i o r
ao
custo
e,
da
D a d a s as c o n d i c o e s a, 6 e £ acima, o
fato
de
que
g
é um
bem p ú b l i c o é i r r e l e v a n t e para a d e c i s a o do ator X em p r o d u z í - l o ,
já que o c r i t e r i o d e c i s o r i o ,
p a r a ele,
é que a ú n i c a
forma
de
evitar
o
seu c o n s u m o p r i v a d o de a c o n s i s t e na p r o d u c a o de z.
- Vantagens
comparativas
a ) eia é e c o n ò m i c a ,
atores envolvidos
b ) eia d i s p e n s a
seja
o ator
da s o l u c i o
a ser
isto é,
a
lógica
na i n t e r d e p e n d e n c i a
opcoes entre
premissas
X e g o í s t a ou a l t r u i s t a ,
proposta:
vale
para
todos
conflitiva;
psicológicas,
a s o l u c a o será
c ) eia
faz
da s o l u c a o
olsoniana
(coercao
s e l e t i v o s ) c a s o s e s p e c i á i s da c o n d i c i o geral
a c a o c o l e t i v a , a s a b e r : t o r n a r Cnp > Cp.
ou
para
os
isto
é,
a mesma;
incentivos
induzir
a
£
p o s s í v e l a g o r a m o s t r a r que o a r g u m e n t o de
Olson
sobre a
acao
coletiva
nao
é
satisfatório
quanto
ao
inicio
da
producao
do
bem p ú b l i c o .
0 e q u í v o c o f u n d a m e n t a l no c o n t e x t o da
teoria
dos
grupos
de i n t e r e s s e - c o n s i s t e
em
supor
que
suaiguer
bem
público
só
será Eríyadamente produzido,
caso o
individuo
produtor
seja
a l t r u i s t a e,
portanto,
irracional de
a c o r d o com a
premissa maximizante.
Todavia,
é d e m o n s t r á v e l que
um
bem
público
pode
ser i n i c i a l m e n t e
produzido
de
forma
p r i v a d a sem a i n t r o d u c a o de p r e m i s s a s p s i c o l ó g i c a s . É
suficiente
postular a premissa animal (biológica),
indevidamente apropriada
pela
tradicao
utilitarista,
de que a regra
fundamental
do
comportamento
h u m a n o c o n s i s t e em evitar s o f r i m e n t o (perda,
dor,
custo) .
Dado o p o s t u l a d o a n i m a l ,
e x p o e - s e as d u a s
i n i c i o da E c o d u c a s E E i y a d g de ym feem E Ú b l Í £ 0 :
condicoes
para
o
a) Condicio
de n e c e s s i d a d e R o u s s e a u n i a n a : p a r a que
um
bem
público seja privadamente produzido é necessàrio,
embora
nao s u f i c i e n t e , que a a p l i c a c a o da r e g r a
fundamental
do
c o m p o r t a m e n t o i m p l i q u e em sua p r o d u c a o . Isto é, q u a n d o bp
(beneficio privado)
=
Bp
(beneficio público).
b) Condicio
de
suficiencia
Simmeliana
(Condicio
i n t e r d e p e n d e n c i a c o n f l i t i v a da acao s o c i a l ) , para que
bem p ú b l i c o seja p r i v a d a m e n t e p r o d u z i d o é s u f i c i e n t e
de
um
que
69
•
custo
de
nao
aplicacao
da
regra
fundamental
do
c o m p o r t a m e n t o (producao de bp) seja o c o n s u m o c u m p u l s ó r i o
de um mal público ( f o r c t d - r i d « r ) .
p o r t a n t e que Cnbp 4 0,
e que bp = Bp .
c) Condicao suficiente: se bp = Bp e se -Cbp
Bp será produzido quando Cnbp > Cbp
Cnbp,
entao
Urna vez iniciada a producao
privada
de
Bp (bem
público),
recoloca-se o problema da eliminacao do fr«»-rldtr. 0 problema da
atao
coletiva c o n s i s t e
precisamente
nisto - na
eliminacao
do
free-rider do Egn§umg de Bp - e nao na e C Q d u t i o
de
BP.
E
isto
porque, dadas as c a r a c t e r í s t i c a s de BP , a única forma de eliminai"
o free-rid»r c o n s i s t e
em
organizar a acao c o l e t i v a .
0
produtor (privado ou coletivo) de Bp pode utilizar
menos
cinco
estrategias
em
relacao
ao
fr»«-ríd«r,
buscando e l i m i n á - l o e
urna c o n s i d e r á n d o l e i r r e l e v a n t g :
a) e l i m i n a n d o - o .
via c oacao;
b) e l i m i n a n d o - o ,
via
c) e l i m i n a n d o - o .
via regulacao
pelo
quatro
incent ivo selet ivo i
d) el iminando-o, via persuasao
(forma
de
semiprivatizar
ideológica;
e) d e s c o n s i d e r a n d o - o
Considerando
que a p r o d u c a o de Bp está a s s e g u r a d a
enquanto
Cnbp > Cbp, e c o n s i d e r a n d o também que as a l t e r n a t i v a s a, b, c e d
acima
tem custos,
elas só serao u t i l i z a d a s até o limite em que
Cefr
(custo
de
eliminacao
dos
frt«-rid«r»>
=
Cbp,
EQis
3Ual3Ugr Eustg a eantin
daí estaría aumentandg
Cbe . Em
out ras
palavras, se a e l i m i n a c a o dos frtt-ridtr»,
por um
lado, diminuí
Cbp,
ela nao o
faz de forma absoluta,
mas sim como
residuo da
relacao entre C b p (o custo de producao de Bp que
deixa
de
ser
arcado por seus a t u a i s p r o d u t o r e s ) e o custo
de
eliminacao
dos
free-riders (Cefr). Ou seja, o novo valor de Cbp, dados os custos
de eliminacao dos f r « » - r i d « r s , é
dado
pela funcao C2bp = Clbp (C'bp - Cefr). Quando C b p - Cefr = 0, o novo custo de C2bp (após
a organizacao da acao c o l e t i v a ) torna-se igual a Clbp (o custo de
producao de Bp antes de organizada a acao c o l e t i v a ) .
Ora, C'bp Cefr =
0
quando
Cefr =
Clbp,
isto
é, quando
os
custos
de
organizar a acao
coletiva
(eliminando
os f r « * - r i d « r m ) absorvem
todos os custos de p r o d u c a o
de
Bp.
Dado
que
Clbp
= C2bp ,
Cefr
= Clbp e q u i v a l e ao m í n i m o custo
de
producao
de
Bp, vía
ataQ
coletiva, que mantém a
proporcao
original
de Cnbp > Cbp.
Qualquer acréscimo em Cefr (incorporacao de novos membros á
acao
coletiva) apenas
aumentará Cbp, tornando a p r o d u c a o de
Bp,
por
via de acao mais c o l e t i v i z a d a , mgües g f i c i e n t e do que a
producao
de Bp com t o l e r a n c i a para free-riders.
No limite, se
Cefr torna
Cnbp
=
Cbp , e dado que a condicao
de
suficiencia
Simmeliana
impede que Bp deixe de ser produzido, a l g u n s m e m b r o s
abandonarao
70
a anSo c o l e t i v a
para
tornarem-se
produzir BP p r i v a d a m e n t e .
free-ridert,
se
possível,
ou
Assim,
a
e xistincia
de
fraa-ridara
nao
implica
n e c e s s a r i a m e n t e que Bp
será
col et ivamente
produzido,
após
o
inicio
da
produ cao
privada,
nem
que,
se
o
for,
a
coletivizacao
da ac io abarque t o d o s
os seus
beneficiarios.
Na
realidade,
portanto
dada
a
producao
privada de Bp os
fraa- r i d a r » serao:
1) d e s c o n s i d e r a d o s
se
Cefr > C'bp
(caso
de um
duopolio
em
que o p r o d u t o r X de Bp incorreria em
enorme
Cefr,
para obrigar Y a par t i c i p a r
de Cbp); 2)
eliminados
segundo
as
e s t r a t e g i a s a, b, c e d, e n q u a n t o
C'bp - Cefr > 0;
e
3)
serao
p a r c i a l m e n t e descons i d e r a d o s quando C'bp - Cefr = 0 . Estas tris
condicòes estabèlece m :
a) a passagem
de Bp ;
da p r o d u c a o
p r i v a d a para a
b) o limite da o r g a n i z a c a o
p r o d u c a o de Bp;
eficiente
producao
coletiva
da acio coletiva
c) a
racionalidade
da
convivencia
coletiva e frae-ridar».
pac ifica
para a
entre
acao
A
t i p o l o g í a de p o l í t i c a s p ú b l i c a s
deriva
de
sugestao
de
J a m e s Wilson e pode ser b r e v e m e n t e descrita. 21/
Toda
política,
por d e f i n i c a o d o g m á t i c a aqui, b e n e f i c i a a
alguém
e
custa
algo
a alguém.
B e n e f i c i o s e c u s t o s podem ser d i f u s o s ou concentrados,
como é m o s t r a d o na t a b e l a a s e g u i r :
labela
1
BENEFICIOS
concent rados
I
;
concent r a d o s
Cusios
d i fusos
T
1
B
- i —
i
d i fusos
I
L
D
I
1
I
P o l í t i c a s de tipo
A
e
D
sao
de
fácil
identificacao
e
entendímento
Políticas
de
custos
e
beneficios
difusos
(D)
configuram claramente a
producao
de
bens
públicos, requerendo
portanto,
em
condicoes
democráticas
normáis,
visibi1idade,
21/ Cf. James
WILSON
MACKIE (ed.),
PcedicaœeQt,
, "The
Social
Washington,
p o l i t i c s of
Beseocisabilila
The Brookings
Regulation",
aod
the
Institution,
in
James
Busioess
1974.
71
n e g o c i a d o e a c o r d o no processo decisòrio. P o l í t i c a s de tipo A
b e n e f i c i o s e custos c o n c e n t r a d o s - tendem a ser
produzidas
fora
da arena visivel de governo e pela via da i n t e r m e d i a d o entre
as
p a r t e s interessadas e agencias b u r o c r á t i c a s g o v e r n a m e n t a i s . Isso,
é claro,
quando a
c o n c e n t r a d o de custos incide nos grupos
que
deterao
a
concentrado
dos
beneficios.
Caso
contràrio,
tratar-se-á de política de tipo B, quando c e r t o s grupos pagam por
b e n e f i c i o s que alcancam pelo menos para
além
de
seus
próprios
membros.
No limite, urna política
de
tipo
B
penaliza
alguns
grupos
em
inteiro
favor
de
outros
caso
de
política
redistributiva
s t r i c t o sensu
de
renda ou
social.
Finalmente,
quando
os
beneficios
sao
concentrados
e os
custos
difusos,
está-se n o r m a l m e n t e diante de p o l í t i c a s p o p u l i s t a s .
Nao obstante
o caráter e s q u e m á t i c o da tipologia - como de resto
é
fatal
com
t i p o l o g í a s -, eia
se
mostrará
útil
no e n t e n d i m e n t o de
certas
acoes e nao-atoes na h i s t o r i a política b r a s i l e i r a .
£
tempo
de,
após a l g u m a s p á g i n a s de aridez,
organizar
evolucao
da e s t r u t u r a institucional b r a s i l e i r a de acordo com
nocoes
recém-estabelecidas.
a
as
A expansao da
economia
urbano-industrial
brasileira
ñas
tres p r i m e í r a s décadas deste século nada teve de e s p e t a c u l a r .
Ao
contrario,
ademais
de
modestas taxas a n u a i s de
crescimento
4,6%, entre
Í91i
e 1919, e 3,9% entre 1920 e 1928 -, apresentou
acentuado
desequilibrio
setorial.
A
indùstria
textil,
por
exemplo,
grande a b s o r v e d o r a de m a o - d e - o b r a ,
declina de urna taxa
de
crescimento
anual de 3,7%,
no p e r i o d o 1911/1919,
para 1,9%
ao ano no período s u b s e q u e n t e . gg/
Nao
obstante,
a
populado
ocupada
na
indùstria,
na década de 20,
era
considerave1mente
superior
á da década de 1900
13,8%
do total
da
populado
ocupada, na
década de 20, contra 3,4%, em
1900.
Entre
outros
fatores,
deve-se
a m o d i f i c a d o por certo ao
assai ar lamen t o
de
antigos
empregados
domésticos
e
de
ex-artesaos
recém-expropriados.
Dai a substancial queda na p o p u l a d o ocupada
no
setor
de
servicos,
a c o m p a n h a n d o o c r e s c i m e n t o da
mao-de-obra
fabril (43,2% do total da PEA, em 1900, para 16,5%, em 1920). 23/
Por
mais
p r e c a r i o que seja o valor d a s
estatísticas
para
a q u e l e s períodos,
é difícil acreditar que nao tenham
apreendido
p e l o menos a tendencia geral do processo.
Ai estao, ademais,
o
levantamento
do n ú m e r o de associacoes de t r a b a l h a d o r e s
criadas
na cidade de
Sao Paulo, já
citadas, nos
períodos
1888/1900
e
1915/1929.
E, além
disso, o número de greves, também crescente.
Seja pelo a u m e n t o s i g n i f i c a t i v o
do
número
de
operários,
seja
pela evolucao
organizacional
destes,
ou
ainda
por
ambas
as
razoes,
a
evolucao
da
economia
urbano-industrial
imporá
ao
empresariado
a
mesma
dupla
lógica
a
que
está
sujeito
o
operariado: a
d i f e r e n c i a d o organi zacional de seus c o m p e t i d o r e s ,
22/ Cf. Anibal
CCES£Ì!!!EQTQ
23/
VILELLA
da
e Wilson
EcQQQtDia
SUZIGAN,
Política
Snasileica
IPEA/INPES, 1973, tabela V.9, P.
Ibidem, tabela B.23, P. 288.
172.
-
de
Governo
18S2=I245,
e
R.J.
72
a
busca do
monopolio
da r e p r e s e n t a c a o de
interesses setoriais
(como m e c a n i s m o de e l i m i n a c a o do f r « « - r i d » r ) e o confronto com
o
c o m p e t i d o r de classe, o qual , pela inexorável lògica do
mercado,
deverà
compulsoriamente
consumir
um
¡nal
eyblicQ
por
eie
produzido, producilo esta que
só
pode ser evitada pela
producilo
a l t e r n a t i v a , por parte de
um
ou
de alguns empresarios,
de
um
bem c o l e t i v o a ser c o n s u m i d o por todos os e m p r e s a r i o s
do
setor.
Nao
obstante
a
base
fragmentaria
das
evidencias
ainda
d i s p o n í v e i s , sobretudo em
relacao
ao
movimento
oper'aio,
as
i n f o r m a c o e s e x i s t e n t e s ilustram c o n v i n c e n t e m e n t e a p1ausibi 1idade
da lógica
da acao coletiva a n t e r i o r m e n t e descrita.
Encorajador,
sobretudo, é o fato de
que,
em
nenhuma
das
fontes
até
aqui
c o n s u l t a d a s , tenha-se e n c o n t r a d o qualquer evidencia significativa
contraditória
ao
modelo
proposto.
Os
parágrafos
seguintes
descrevem s u m a r i a m e n t e a e v o l u c a o do confi ito social,
de
acordo
com a lógica proposta.
A organizacao
dos
interesses
económicos
teve
lugar
imediatamente
após
a
constitucionalizacao
do
jovem
país
independente.
Em
1827,
cria-se
a
Sociedade
Auxiliadora
da
Industria Nacional, para p r o m o v e r os interesses
da
agricultura,
do
comercio
e
da industria
p r o p r i a m e n t e dita, nesta ordem.
A
Sociedade
segue-se,
em 1834,
a AssociacSo Comercial do Rio
de
Janeiro, m e n o s
abrangente
em
escopo
geográfico,
porém
mais
nítida
quanto
aos
interesses
que
defenderia.
A
Sociedade,
todavía,
foi
a
mais
i m p o r t a n t e das duas pela
maior
parte do
século
passado. Contando
com
o reconhecimento
e respeito
dos
p o d e r e s públicos, a Sociedade funcionava como um corpo consultivo
do Estado, estando o f i c i a l m e n t e ligada ao M i n i s t e r i o e Secretaria
do Estado dos N e g o c i o s do I m p è r i o de 1833 a 1850.
Após
1861,
a
Sociedade
tornou-se
um
órgao
do
entao
recentemente
criado
M i n i s t e r i o da A g r i c u l t u r a , C o m e r c i o e Obras Públicas.
Sua funcao
era a de fornecer c o n s e l h o s quanto
á
concessao
de
privilegios
para i m p o r t a c a o de m a q u i n a r i a para a agricultura ou industria
ou
para o e s t a b e l e c i m e n t o de n o v a s industrias.
A
lei
de
patentes
de
1830
contou
com
ativa
participado
da
Sociedade.
Por esta lei,
o governo
imperial
podia
conceder
cartas
patentes
garantidoras,
por
prazo
determinado,
de m o n o p o l i o sobre invencoes,
estabelecimento
de
nova
indùstria
ou
isendo
de
taxas a l f a n d e g á r i a s . Entre 1850
e 1880,
a
Sociedade
converteu-se
no único órgao de julgamento
de
tais
pedidos.
Dado o
conflito
latente
entre
interesses
agrícolas
e
industriáis,
era
de
se
esperar
crescente
controvèrsia
em
torno
de
suas
decisoes.
A
segunda
lei
de
patentes,
de 1882,
t r a n s f e r i u a r e s p o n s a b i 1 i d a d e exclusiva
de
julgar
os
pedidos
para o g o v e r n o .
A d e c a d e n c i a institucional
da S o c i e d a d e se evidencia,
a seguir,
pela c r i a d o ,
em 1881, da
Associacao
Industrial
do
Rio
de Janeiro e pelo s u r g i m e n t o
da
A s s o c i a c a o Comercial de
Sao P a u l o ,
em 1894.
Naturalmente,
urna
especializada
Sociedade
Nacional
de Agricultura é
fundada
em
1987 .
A
especializado
período, i n t e n s i f i c a d o
organi zacional
indicava,
de c o n f l i t o s c o m p e t i t i v o s
sobretudo
no
entre
regioes
73
agrícolas
e entre agricultores e comerciantes.
Assim,
já
em
1874,_
fazendeiros
e
comerciantes
da
Bahía
reclamavam
mais
atencao
para
a
agricultura
do
Nordeste,
enquanto
um
Congresso
de
Lavradores,
Agricultores,
Proprietarios
e
Capitalistas das
Provincias
do
Nordeste,
em
1878,
defendía
urna
política
de
livre
comercio
contra
a
concessao
de
p r i v i l e g i o s g o v e r n a m e n t a i s á a g r i c u l t u r a do c e n t r o - s u l .
A organizacao
e s p e c i a l i z a d a dos i n t e r e s s e s
industriáis
se
faz a s e g u i r . S u c e d e n d o á A s s o c i a c a o I n d u s t r i a l , c r i a - s e
no
Rio
de J a n e i r o um C e n t r o I n d u s t r i a l , que ao longo
de
dois
anos
de
vida
(1890/92),
fixará
na
agenda
pública
a
demanda
dos
industrialistas
contra
a
agricultura
e
contra
o
comercio
importador:
p r o t e c a o t a r i f a r i a e c r é d i t o s u b s i d i a d o . Em t o r n o do
problema
tarifario
congregavam-se
os
principáis
interesses
económicos
do
país,
seriadamente
descritos
por
uma
intérprete:
"industriáis,
buscando
protecao
contra
manufaturados
importados;
importadores,
que
tinham
melhor
mercado
quando
as
tarifas
estavam
baixas;
industrias
e s t r a n g e i r a s , que l u c r a r i a m m a i s via e x p o r t a c a o , na
a u s e n c i a de
barreiras
alfandegárias;
plantadores
de
café,
que
temiam
retaliacao,
caso
o Brasil f i x a s s e
barreiras
elevadas;
e
o
próprio
Estado,
que
auferia
renda
dos
impostos
sobre
importacoes."
24/
Sendo
esses
interesses
com
frequencia
contraditórios,
era
natural
que
se
organizassem
especializadamente.
A
organizacao
do s e t o r
industrial
mais
importante
do
Rio
de J a n e i r o á é p o c a - o s e t o r textil - se
dará,
entretanto,
por c o n t a de m o t i v a c a o m a i s c o m p l e x a .
Q u a n d o se cria
o
Centro
da
Indústria
de F i a c a o e T e c e l a g e m do Rio de J a n e i r o ,
em 1902,
seu
objetivo
é duplo:
de um lado,
t r a t a v a - s e de
combater
a
política
de
estabi 1izacao
de J o a q u i m
Murtinho
- e
neste
s e n t i d o c o m p e t i a c o n t r a i m p o r t a d o r e s e a g r i c u l t o r e s - , de o u t r o ,
c o n s t i t u i u uma r e s p o s t a
á
organizacao
sindical
e
operária
e
c o n s e q u e n t e s g r e v e s r e i n c i d e n t e s no s e t o r . 2 g /
Aprofundando-se a
c r i s e e c o n ó m i c a , t o d o s os s e t o r e s i n d u s t r i á i s
foram a t i n g i d o s , e
nao a p e n a s o s e t o r textil
- atingidos pela política
do g o v e r n o
e pela m o b i l i z a c a o s i n d i c a l .
D i a n t e d i s s o , o C e n t r o de F i a c a o e
Tecelagem
combina-se
com a r e m a n e s c e n t e S o c i e d a d e
Auxiliadora
da I n d u s t r i a N a c i o n a l e c r i a - s e , em 1904, o C e n t r o I n d u s t r i a l
do
Brasil
(CIB) .
Dois sistemas
paralelos
desenvolvem-se
a
partir
daí : o
das
organizacoes
industriáis
c o m o um t o d o ,
de
que
o
CIB
é
exemplo, e o das organizacoes
setoriais.
Se
as
organizacoes
abrangentes
eram i m p o r t a n t e s
no
confronto
da
indústria,
como
um
todo,
com
os
fazendeiros
e
com
a
burguesia
compradora,
as
organizacoes
setoriais
eram f u n d a m e n t á i s
no
conflito
com o m o v i m e n t o o p e r a r i o .
Esta d i s t i n c a o
é
altamente
r e l e v a n t e , p o i s d i s t i n g u i r á a p o s i c a o do e m p r e s a r i a d o i n d u s t r i a l ,
g4/ L E O P O L D I , OEi
p. 68.
tem c o m o
base o excelente
£ 5 / Ibidem, P . 35.
Toda a
d e s c r i c a o até a g o r a
feita
t r a b a l h o de M. A n t o n i e t a L e o p o l d i .
74
quando
se
trata de lidar com f r s e - r i d e r s no
confronto
com
os
o u t r o s s e t o r e s da classe burguesa (ele nao se
importará,
e ver- s e - á porque), assim como a p o s i c i o que toma quando se
trata
de
free-riders
de um
mesmo setor
industrial.
Eis
urna
descrido
que
ilustra s i m u l t á n e a m e n t e a
m o t i v a d o empresarial para a acao
coletiva
(evitar o consumo c o m p u l s o r i o de um nal eúfelí&a)
e
a
necessidade
de eliminar o free-rider:
"em
memorial
enviado ao
P r e s i d e n t e da República, já no ano de 1918, o Centro da Indústria
de Calcados e C o m e r c i o de C o u r o s faz urna breve r e c a p i t u l a c a o
dos
problemas
enfrentados
até
entao,
face
á
acao
da
Liga
de
Operários em C a l c a d o s .
Segundo o relato,
a Liga,
pressionando
pela
jornada
diária de oito h o r a s de trabalho e a b a n d o n a n d o
o
a c o r d o firmado anteriormente,
passara a executar urna espécie
de
plano,
cujo p r o p ó s i t o era atuar em cada fábrica isoladamente, de
forma que o industrial fosse o b r i g a d o
a ceder.
Caso
contrario,
sua
fábrica
ficaria
permanentemente
fechada,
enquanto
os
grevistas
seriam
s u s t e n t a d o s pelos operários das
fábricas
que
estivessem
funcionando".
Evidentemente,
esta
estrategia
operária só p o d e r i a obter s u c e s s o na medida em que o e m p r e s a r i a d o
estivesse
desorganizado.
Por outro lado,
seria do interesse de
cada e m p r e s á r i o em p a r t i c u l a r e n t r a r em acordo com os
grevistas,
ter sua fábrica funcionando e conquistar maior fatia do
mercado.
Por
isso,
segue
o relatório,
"esta acao
tena
comecado
em
fábricas nao
filiadas
ag
Centro
(grifo do autor),
as
quais,
desorientadas
(sic!),
submeteram-se
ás exigencias.
A
esta
altura,
os
(demais)
fabricantes
de
calcados
procuraran! o
Qentro
gara
urna reacio
coletiva^. a
¿nica
gue
Egderia
ser
eficagj. nao
SQ
eata
a m a n u t g n d o dg§
egQÍSS
definidgs
Eilg
EatrgnatOj. guantg eana g 3 Q Í 9 U Í l a m g n t S da gQd§ SEgYÍSla (grifo do
autor). gé/
A
lógica
da
acao coletiva se revela
ai
claramente
em
operado.
Ela
se inicia,
fundamentalmente,
com o objetivo
de
evitar
o
c o n s u m o c o m p u l s o r i o de um
mal
público,
mediante
a
producao
alternativa
de
um
bem
coletivo,
colocando-se
posteriormente
o
problema
de e l i m i n a d o
do
fr««-ridtr
Em
Sao
Paulo,
assim
como
no Rio de Janeiro.
Outra transcricao.
"Cabe
ressaltar
que,
já
neste
momento
(1919),
o operariado
a c h a - s e mais o r g a n i z a d o do que o patronato C...3.
No
Estado
de
Sao Paulo existem 49 d e s s a s associacoes, sendo 10 na Capital.
No
t r a n s c o r r e r da década de £0, o p a t r o n a t o aumenta o número de suas
organizacoes
por setor.
A f o r m a d o de
urna entidade
de
classe
industrial, g e r a l m e n t e , visava á defesa dos interesses económicos
mais imediatos do setor industrial nela
congregado.
Entretanto,
a
n e c e s s i d a d e de uniao do e m p r e s a r i a d o frente aos
operários
em
greve
é outro motivo forte de que resulta a
criado
de
muitas
a s s o c i a c o e s p a t r o n a i s " . 27/
g6/ A t r a n s c r i c a o faz parte do r e l a t ó r i o
de
1918
da
Diretoria
do Centro de Indústria de C a l c a d o s e C o m e r c i o de Couros. Ver,
Angela
de
Castro GOMES,
Burguesía e
Icsbalho^.
Política e
Legislada
Sgcial og Brasil = í21Zzl23Z, R.J., Campus, 1979,
p. 130.
2Z/ Cf.
Mariza
Saenz
LEME,
B n a s i l g i E B S - 1 2 1 2 Z 1 2 3 5 , R.J.,
S
IdgQlQgia
Vozes, 1978,
P.
das
10.
Industriáis
75
Iniciada
a acao
c o l e t i v a , a reduelo do Í5"«®TÍáir torna-se
imperiosa.
Dois
exemplos,
um no Rio de Janeiro,
o u t r o em
Sao
Paulo,
de
como
a
questao
foi
claramente
colocada
pelo
empresariado, em
1919,
Na s e q u i n c i a da C o n f e r e n c i a de Paz
de
Genebra,
os i n d u s t r i á i s aceitam
o principio
das
oito
horas
de
jornada,
descanso
semanal,
aumento
salarial de 5 0%, com
e q u i p a r a c i o entre h o m e n s e mulheres, e
proibicao
do trabalho do
menor
de 14 anos.
Este foi o acordo
firmado
entre
o
Centro
dos
Industriáis de F i a c a o e Tecelagem de A l g o d a o e a Uniao
dos
Operarios
em Fábricas de Tecidos,
s e g u i d o por acordos s i m i l a r e s
entre vários outros c e n t r o s e m p r e s a r i a i s e s i n d i c a t o s
operarios.
Neste mesmo ano, todavia, o patronato c o m e c a a sabotar o
acordo,
tendo
em vista, de a c o r d o com sua
argumentacao,
as
diferentes
condicoes
de
producilo ñas d i v e r s a s r e g i o e s do país.
No Rio
de
Janeiro, o C e n t r o
da I n d u s t r i a de C a l c a d o s e C o m e r c i o de Couros,
que
havia
solicitado
a r e g u l a m e n t a c a o legal da jornada de oito
horas,
recua,
ponderando
sobre a inexeqllibilidade
da
medida,
"eaauaatQ a i a f o s s e a c e i t a a s e todas as f á b r i c a s da c i d a d e (grifo
do autor). §§/
Em Sao Paulo, o
estabelecimento
Pinotti
Gamba,
que havia concordado
em conceder o
a u m e n t o salarial, reserva-se
"o direito de r e s t a b e l e c e r os
salários
anteriores,
visto
que,
pela d e s i g u a l d a d e do preco da m a o - d e - o b r a , os s e u s
produtos
nao
poderiam competir com os da c o n c o r r i n e i a " . g9/
Nao
está o m o v i m e n t o operario isento do
p r o b l e m a do
fra«=
- r i d « r , isto é,
daquele
que fura greve,
que aceita e m p r e g o por
salàrio menor, que se
recusa a
participar
das
associacoes.
0
inicio
da
acao
c o l e t i v a operária d e p e n d e
fundamentalmente
de
voz
e
persuasao.
Desconheco
teorias
que
diem
conta
das
motivacoes
desses
abnegados,
teimosos
e renitentes
líderes
que conseguem iniciar a
organizacao
do
movimento operário.
No
caso do Rio de Janeiro da
década de 10,
sao
onze
os líderes
presentes e falantes em todas as a s s e m b l é i a s ,
responsáveis
pela
organizacao
da
poderosa
Federacao
Operária. 30/
Em
qualquer
caso, porém, a
condicio
para eliminar
o
frt«-rid«r,
urna
vez
criada
a organizacao,
consiste
em
obter
alguma
forma
de
monopolio
de
representacao,
pelo
m e n o s em
relacao
a
um
segmento
determinado
de
t r a b a l h a d o r e s . E tal
é
a
demanda
Eolítica
fundamental
do
m o v i m e n t o o p e r á r i o ñas tres primeiras
décadas do século. Além das r e i v i n d i c a c o e s por m e l h o r e s c o n d i c o e s
de
trabalho:
salario,
seguranca,
descanso
a
permanente
demanda
por
reconhecimento
como
interlocutor
legítimo
e
exclusivo,
quer em relacao ao e m p r e s a r i a d o ,
quer em relacao
ao
Estado.
Antes
da
década
de
30,
escassa,
se
alguma,
é
a
reivindicacao
operária
de
natureza "social"
moderna
e
a
montagem
do
Estado
de Bem-estar
já estava
em
andamento
28/ Nao só
frase
entre
aspas,
mas
praticamente
todo
parágrafo, á
e x c e c a o dos comentarios,
e n c o n t r a - s e em
LEME, g e , cit . P. 102-104.
22/ Saenz LEME, BE~ cít^. P.
3®/ Cf. Maria Cecilia V e l a s c o e CRUZ, é m S E g l s g Mggrsi.
dB CBSDEBEtamentS QEgEÉEiB Da B e E Ú b l i E a ygiha, IUPERJ,
1981, passim.
em
este
Saenz
Hatises
mimeo,
76
praticamente todo o mundo civilizado. Fundamentalmente, a demanda
é
por
reconhecimento
da
identidade
p o l í t i c a do
operariado,
que n o Rio de J a n e i r o e em Sao P a u l o ,
ao final d o s a n o s
20,
já
a t i n g í a n ú m e r o s u p e r i o r ao n ú m e r o de e l e i t o r e s .
Até
1930,
esta
é
a
dinàmica
do
setor
urbano-industrial
brasileiro.
Conflitos
de
trabalho
dando
lugar
á
formado
de o r g a n i z a c o e s d e um lado e de o u t r o ,
g e s t a d o de
i d e n t i d a d e s c o l e t i v a s ao s a b o r d o s c i c l o s e c o n ó m i c o s .
C i c l o que,
na
década
de
20,
traria violenta
repressào
ao
movimento
operario,
na
sequela
da
crise
economica
do
período.
A
e r o s a o do m o d e l o o l i g á r q u i c o se i n t e n s i f i c a v a
e a r e v o l u c a o , ao
final
da
década,
viria
redefinir
as
bases
da
competido
econòmica, política e social.
E n t r e 1931
e
1934,
em
acelerada
sucessao
de
decretos,
sao
reconhecidas,
aceitas e
atendidas
todas
as
demandas
do
m o v i m e n t o s i n d i c a l , g e r a d a s d e s d e 1907, de tal s o r t e que a lei de
s i n d i c a l i z a c a o , q u a n d o p r o m u l g a d a em
julho
de
1934,
assegurou
aos
sindicatos
"o
d i r e i t o de
lutar
por
seus
interesses
económicos
e demandar,
como órgao
colaborador do poder público
(artigo 6 o . d o d e c r e t o ) , a r e g u l a r i z a d o da j o r n a d a
de
trabalho,
em g e r a l , e de m u l h e r e s e m e n o r e s , em p a r t i c u l a r , e em i n d ú s t r i a s
insalubres
(artigo
8o.,
i n c i s o c),
a
melhoria
de
salários,
a d e m a i s da f i x a c a o do s a l à r i o m í n i m o
(inciso d,
mesmo artigo)".
Essas
d e m a n d a s nao t i n h a m m a i s
objeto,
estando
tudo regulado
sob o p a t r o c i n i o
e
fiscalizado
do
Ministerio
do
Trabalho,
c r i a d o a p ó s a R e v o l u c a o de 30. 31/
•
que há d e n o v i d a d e no d e c r e t o de s i n d i c a l i z a c a o ,
de
no.
2 9 . 6 9 4 , de 12 de j u l h o de 1934, n a o é
a
consagrado
legal
das
d e m a n d a s o p e r á r i a s , já a n t e r i o r m e n t e s a n c i o n a d a s , m a s a c g n c e s g i o
do
privilègio
p o l í t i c o de
monopolio
da
representado
aos
sindicatos
únicos
por c a t e g o r í a s
profissionais.
O
objetivo
político
máximo
do
movimento
sindical
a
conquista
do
monopolio
da
r e p r e s e n t a d o de
um
segmento
específico
era
garantido
pelo
poder público,
em troca,
porém,
da
automonia
sindical.
A
reacao
é
significativa.
A
organizado
sindical
operária,
que
vinha
c r e s c e n d o sob a
bandeira
libertadora
da
R e v o l u c a o de 30, p e r d e o i m p e t o a p a r t i r de 1934. Com e f e i t o , sao
39
o s s i n d i c a t o s r e g i s t r a d o s em 1931,
e já sao m a i s de 259 d o i s
a n o s d e p o i s , em 1933; n ú m e r o s que b a i x a m p a r a 208, em 1934, e 69,
em
1935.
Entre
1931
e
1934,
vigiam
a
pluralidade
e
a
competido
sindicáis;
a
partir
de j u l h o de 1934,
imperava o
sindicato único,
ó r g a o c o l a b o r a d o r do poder p ú b l i c o , f i s c a l i z a d o
em
sua p o l í t i c a e e c o n o m i a i n t e r n a s p e l o M i n i s t é r i o do T r a b a l h o .
Nao
obstante,
as
greves prosseguiam,
a partir
de
1931.
P r e s t e s a se e s g o t a r a a g e n d a de d e m a n d a s t r a b a l h i s t a s em s e n t i d o
estrito,
sem
reducao
da
a g i t a d o sindical
e
sem
estruturas
políticas
estabilizadas,
inicia
o governo
revolucionário,
ás
3 1 / Para a
evolucao
da
U . G . S A N T O S , CicJadania
política
trabalhista
no
período
e J u § t i t a , R.J., C a m p u s , 19B7.
ver
77
vésperas
da
Constituinte
de
1934,
o
primeiro
ciclo de
urna
politica
social
de
governo
coir
a
criado
do
Instituto
de
A p o s e n t a d o r i a e Pensoes dos Marítimos. A r e l a d o entre este c i c l o
dos anos 30 e o processo privado iniciado na década
anterior
já
está bem documentado. 32/
Importa qui c o n s i d e r a r
que,
con
seu
modelo
tripartite
de
finaneiamento ( e m p r e g a d o r e s , e m p r e g a d o s e
E s t a d o ) e com sua a d m i n i s t r a d o colegiada, con r e p r e s e n t a n t e s
de
e m p r e g a d o r e s , de empregados, mas com o
presidente
nomeado
pelo
poder
público,
firma-se um modelo institucional de
desenvolver
urna
política pública,
a política social, no caso, que ilustra a
cela A da Tabela 1. T r a n s f e r e - s e a a d m i n i s t r a d o da política para
a área invisível das
burocracias
do
Estado
e
dos
sindicatos
p a t r o n a i s e de e m p r e g a d o s .
De acordo com o mesmo modelo inaugurado
pelo IAPM,
seguem-se
o IAPC e o IAPB,
em 1934,
enguanto o IAPI,
o IAPETEC e
o
IPASE
já
serio criados em 1938,
após o golpe
ditatorial
de
1937.
Nio
obstante,
as
greves
persistirán!
até
1936,
p a r t i c u l a r m e n t e após a C o n s t i t u i d o de 1934 haver r e s t a b e l e c i d o o
principio da pluralidade sindical. Entre 1931 e 1936, com efeito,
a média de greves por ano no Estado de Sao Paulo é de 17, a
mais
elevada média de greves por ano desde o inicio do século. 33/
0
recurso
á politica social,
para resolver
a
crise
de
particípacao
em
um
contexto
de
escassa
institucionalizado
política,
deixou como saldo apenas um e s t i l o
de
produzir
essa
política - o modelo burocrático - s u b t r a í d o á agenda
visível
de
competido
legítima.
A
retomada
do
crescimento
económico
sustentado,
a
partir
de
1933 com taxas de c r e s c i m e n t o da
producao industrial da ordem de 11,3% ao ano 34/ - nao a r r e f e c e r a
o
ímpeto
grevista,
nem
a
belicosidade
do L e g i s l a t i v o ,
nem
as demandas liberalizantes do e m p r e s a r i a d o . Por que, entio. 1937?
Em primeiro lugar, é s a b i d o que a i n d u s t r i a l i z a d o p r o d u z
o
operariado,
que
o
operariado
produz
greves
por
motivos
económicos
e
por motivos políticos,
e
que
só
depois
de
resolvido
o
problema
político
- monopolio
prático
da
representado,
criado
de
fortes
c e n t r á i s s i n d i c á i s - é que
estes
mesmos
sindicatos,
agora
fortes,
colaboram
para
o
a r r e f e c i m e n t o das greves. 35/
Para que tal ocorra, e n t r e t a n t o , é
necessário
que o processo siga seu curso natural,
tendo
sido
aqui d i t a t o r i a 1 m e n t e i n t e r r o m p i d o .
Combalido
pelo
impacto das g r e v e s
ininterruptas
e
pelo
incómodo
de
um
Legislativo
independente,
viu-se
o
governo
provisorio
diante
dos
resultados
desfavoráveis
das
eleicoes
32/ Ibidem, passim.
33/ Cf. Luiz Werneck VIANNA,
L i b g t a l i S I B Q g S ì n d i c a t s DB
Btasil,
R.J., Paz e Terra, 1976, p. 144.
34/ C f . V I L E L L A e SUZIGAN, Q E ^ e i t ~ . tabela VI. 1, p. 180.
35/ Cf. Geoffrey
K.
IGHAM,
S t r i k e s and I n d u s t r i a l
Conflict,
London, Macmillan,
1974; G. BAIN e F. E L S H E I K H , UniQD GCQtìth
and tbg B u s i n g s s C a d e . Oxford, B l a c k w e l l , 1976.
78
estaduais
de 1935,
ñas quais
as v e l h a s o p o s i c o e s
oligárquicas
recuperaram
o
poder
em
várias
unidades
da
federado.
36/
Unidades estas,
a d e m a i s , que p o s s u i a m poder m i l i t a r p r ó p r i o .
E,
aqui, introduz-se o problema dos militares, sumariado rápidamente
a seguir.
A p o l í t i c a da e l i t e i m p e r i a l em r e l a c a o aos m i l i t a r e s foi
a
da
"erradicado",
como
acentúa
Edmundo
Campos.
37/
Por
erradicacáo
entende-se
a reducio
máxima
de
qualquer
papel
político
e
social a t r i b u i d o ' a o s m i l i t a r e s .
N a o a p e n a s o s civis
desdenhavam os valores militares.
M a i s do que isso, n e g a v a m - l h e s
recursos,
c r i a v a m um p o d e r a r m a d o p a r a l e l o - a G u a r d a
Nacional,
sob
controle
estrito
da
oligarquía
- e
impunham-1hes
urna
lideranca
civil.
Dos
sessenta
e t r i s m i n i s t r o s da
Guerra
do
S e g u n d o I m p e r i o , 37 foram c i v i s e
86 m i l i t a r e s . 3 8 /
Ora, n e n h u m a t o r p o l í t i c o s e c o n s t i t u í c o m o
tal
sem
deter
e x c 1 u s i v i d a d e s o b r e algum t i p o d e recurso, a i n d a que seja um voto
s i n g u l a r . As i n v e s t i g a c o e s de E d m u n d o C a m p o s e de José M u r i l o
de
C a r v a l h o r e v e l a n c o m o , a p a r t i r da P r o c l a m a d o
da
República,
o
Exército buscou adquirir e x c l u s i v i d a d e sobre competincia
bélica,
vía m o d e r n i z a c a o
dos
recursos
humanos
e
materiais,
recursos
a d e q u a d o s a urna forca a r m a d a p o l i t i c a m e n t e r e l e v a n t e , e s o b r e t u d o
exclusividade
quanto a
recrut ament o,
administrado
e
uso
da
violencia.
0 p r o b l e m a da m o d e r n i z a c a o foi
encaminhado,
inicialnente,
p e l o e n v i ó de o f i c i á i s
b r a s i l e i r o s á A l e m a n h a para
estudos,
ao
que
se
s e g u i u a v i n d a de urna m i s s a o m i l i t a r
francesa,
já
na
d é c a d a de 80, q u a n d o o s t e n e n t e s e s t a v a m d e i x a n d o c l a r o que,
tal
c o m o a c o n t e c e r á d u r a n t e as " s a l v a c o e s " do p e r í o d o p r e s i d e n c i a l de
H e r m e s da F o n s e c a , os m i l i t a r e s b r a s i l e i r o s nao
se i d e n t i f i c a v a m
p o l í t i c a ou i d e o l ó g i c a m e n t e c o n a s o l i g a r q u í a s
(oligarquías,
de
resto,
que
detinham
poder
armado
privado).
0
problema
de
exclusividade
sobre
a
administrado
da
violencia
foi
sendo
solucionado passo a passo. 0 alistamento militar obrigatório e
o
recrutamento
por
sorteio,
em
1916,
contribuiram
significativamente
para a n a c i o n a l i z a d o do
Exército,
enquanto
o r g a n i z a d o , e a d i v u l g a d o de s e u s v a l o r e s em
escala
nacional.
A extincao
da
Guarda
Nacional,
em
1918, a f a s t o u o
penúltimo
o b s t á c u l o ao m o n o p o l i o da f o r c a e, f i n a l m e n t e ,
com a c r i a d o
da
figura
do
Estado-maior,
surge
urna nova
concepcao
de
defesa
nacional,
dependente
do p r o g r e s s o m a t e r i a l e da m o d e r n i z a c a o do
p a í s . Isto em 1980, q u a n d o o s p a r t i d o s p o l í t i c o s a i n d a e n g a t i n h a m
3 6 / Cf.
Robert
LEVINE,
Jhe
èstasi
Beaime,
U n i v e r s i t à Press, 1970.
3 Z / Cf. E d m u n d o C a m p o s
C O E L H O , Eo
Busca da
Forense Universitaria, 1976.
3 8 / Ibidem, t a b e l a 11, P. 54.
N.Y.,
Columbia
IdgQtidade,
R.J.,
79
e
nao
feudos
conseguem
ultrapassar
estaduais.32/
o horizonte
de
seus
respectivos
Maduro
enquanto
ator
político,
apostando
no
progresso
industrial
como
condicio
para
seu
pròprio
engrandecimento,
dotado
de
baixa
taxa de d e s c o n t o do f u t u r o ,
ao
contràrio
do
e m p r e s a r i a d o da é p o c a , e face á a m e a c a
oligárquica
de
retomada
do
poder
sendo
a
s u s t e n t a d o política
civil
do
governo
altamente
p r e c à r i a - , nao
custou
ao E x é r c i t o
p e r c e b e r que o
apoio
a urna
ditadura
liderada
por
V a r g a s c o m p a t i b i 1 izaria
o
projeto
de
crescimento
organizacional,
s o l i d à r i o ao
avanco
industrial
do
país,
com
a
eliminado
do
último
foco
alternativo
de
poder armado
- as
milicias
estaduais.
Em
1921,
as
forcas
regulares
do E x é r c i t o e q u i v a l i a m
ás
forcas
militares
estaduais
- 29.000 homens.
Em 1932,
já
surge
urna
diferenca
favorável ao E x é r c i t o <58 mil c o n t r a 3 3 mil),
que
se
a c e n t ú a em 1937
(75 mil c o n t r a 38 m i l ) . 4 0 /
Em
qualquer
caso,
t r a t a v a - s e a i n d a de um p o d e r m i l i t a r
autónomo,
independente
do
E x é r c i t o e, c o m o tal, i n t o l e r á v e l .
Sem d ú v i d a ,
o
golpe
de
1937
apaziguou
os
anseios
de
exclusividade
dos
militares,
reduziu á
impotencia
a ofensiva
oligárquica e disciplinou operarios e empresários,
porém nao
da
mesma
maneira.
A ditadura
restabeleceu a
unicidade
sindical
- o
sindicato
ú n i c o -, c o m o
órgao
de c o l a b o r a d o com o
poder
p ú b l i c o , em troca
do
monopolio
de r e p r e s e n t a c a o . No e n t a n t o , o
sindicato
único,
c o m o c o n c e s s a o do E s t a d o ,
nao
possuía
poder
coercitivo
s o b r e sua
clientela
potencial,
p o s t o que sua
vida
administrativa
e
política
era
controlada
pelo
M i n i s t e r i o do
Trabalho. CsosesueDtemeDte^ tedas gs reereseotadgs dg siodicatg
erara
egieotiais £c9a;nidtcai
dada
a
imegssibilidade
do
sindiEatg
retaliar
eyeotuais
faltas
de
eartíEieacag
§
colaborado.
E foi
j u s t a m e n t e o que
ocorreu, após o
golpe
de
1937, no
movimento
sindical
brasileiro:
enquanto o número
de
s i n d i c a t o s r e c o n h e c i d o s m u í t i p 1 i c a v a - s e v e r t i g i n o s a m e n t e (695
em
1936¡
955
em
1938;
1111
em
1939),
o número
de
associados
d e c r e s c i a p a u l a t i n a m e n t e , c o m o s e g u e : 1 8 9 . 6 1 9 em 1936; 1 5 2 . 8 5 5 em
1938; 1 7 2 . 4 4 0 em 1939; 1 4 6 . 5 3 7 em 1940; e
127.871
em 1941. 4 1 /
Os s i n d i c a t o s ú n i c o s , n a o o b s t a n t e o m o n o p o l i o de
representado,
ou m e l h o r , p r e c i s a m e n t e por isso, sem a c o r r e s p o n d e n t e c a p a c i d a d e
de r e t a l i a d o , e n c a m i n h a v a m - s e para o d e s a p a r e e i m e n t o , nao fora o
D e c r e t o no. 4 . 2 9 8 , de 14 de m a i o de 1942, e s t a b e l e c e n d o o i m p o s t o
sindical,
isto é, a c o n t r i b u i d o c o m p u l s o r i a d o e m p r e g a d o p a r a a
manutencao
do
"seu" sindicato. Adicion almente, financiavam-se
com
esses
recursos,
c o m o se f i n a n c i a m a t é
hoje,
os
gastos
correntes
do
Ministério
do T r a b a l h o .
39/ Toda esta p a s s a g e m está b a s e a d a em J o s é M u r i l o
de
CARVALHO,
"As
Forcas
Armadas
na
Primeira
República.
0
Poder
Desestabilizador",
In
Histgria
Geral
da
CiyilizaQag
B r a s i l e i r a , T o m o III, 2 o . V o l u m e ,
S . P . , D i f e l , 1977 .
30/ Cf.LEVINE, QE* £Ít^.
tabela
2,
p.
157.
E s s e p r o b l e m a vai
r e s s u r g i r d e p o i s de 1946 e p e r m a n e c e l a t e n t e até h o j e .
3 1 / Cf. Werneck V I A N N A , g e . cit-- t a b e l a s VI e V I I , p. 2 2 8 - 9 .
80
A e v o l u c a o do s i n d i c a l i s m o empresarial é distinta
a
partir
de episòdio e x e m p l a r . Em 1919, um grupo de industriáis de tecidos
do
Rio
de Janeiro d i v e r g e da d i r e t o r i a do Centro Industriai
do
Brasil e funda urna nova e n t i d a d e setorial e regional:
o
Centro
dos
Industriáis
de F i a c a o e Tecelagem de
Algodao.
0
motivo
aparente
sao
divergencias
em torno da aceitacao ou
nao
da
demanda
operarla
de
oito
horas
de jornada, aumento salariai,
etc.,
defendidas
pelo p r e s i d e n t e
do
CIB,
Jorge Street,
com
oposicao do g r u p o
mencionado.
0
motivo
real,
todavia,
é a
d i s t r i b u i c a o do
e m p r é s t i m o que
o
Governo
Federal
concede
ás
industrias em crise.
Jorge Street é contra o e m p r é s t i m o
mas, se
houver, que seja e q u a n i m e m e n t e
repartido
entre as industrias em
crise em
todo o
país.
Contra
isso
punham-se
os
industriáis
cariocas
que,
com maior c a p a c i d a d e de articulacao e de
pressao
política,
podem
conseguir
a
concessao
do
empréstimo
sem
n e c e s s i t a r da c o o p e r a c a o de o u t r a s federacoes regionais. E é isto
o que de fato o c o r r e quando, r e c o r r e n d o a L e o p o l d o
Bulhoes,
ex- M i n i s t r o da Fazenda, o b t é m - s e o e m p r é s t i m o pretendido, repartido
entre os p a r t i c i p a n t e s c a r i o c a s do grupo de pressao. 42/
0 que o e p i s o d i o ilustra é o fato de que, d e p e n d e n d o do tipo
de
problema
e
do
a m b i t o da
organizacao,
a
apropriacao
dos
b e n e f i c i o s deve ser funcao do e s f o r c o feito para produzi-lo.
E o
ambito
da o r g a n i z a c a o deve ser tanto quanto possível
aproximada
da m a g n i t u d e de
c o l a b o r a c a o n e c e s s à r i a á p r o d u c á n do
beneficio.
No caso
relatado,
produzir
o beneficio,
via
CIB,
implicava
em
repartí-lo
com
um
número
de
industriáis
superior
ao
número
necessàrio
para
produzí-lo
e
que,
com
efeito,
nao
precisou colaborar.
E s s e s p a r t i c i p a n t e s em excesso seriam
na
realidade
fr«»-rid«ri,
tal
como
desejava
o
presidente
Jorge Street.
Ao c o n t r a r i o do s i n d i c a l i s m o operario, o movimento
empresarial
nao
perdeu sua c a p a c i d a d e de controlar
seus
fr»«-riders.
Para
tanto, p r e c i s o u
derrotar a
p r o p o s t a oficial
de
sindicalizacao
vertical,
por
ramos de
atividade,
análoga
á
s i n d i c a l i z a c a o o p e r á r i a . Tal c o m o a classe percebeu corretamente,
a
proposta
governamental
criaria
compulsorios
fr«t-ridtr«
empresariais.
A resistencia
da
lideranca empresarial é forte e
o
governo
termina
por
recuar,
aceitando
a
existencia
de
estruturas
mais
a m b i c i o s a s e p r ó x i m a s ao d e s e j o
governamental,
ao
lado
de
organizacoes
mais
especializadas,
com capacidade
r.et al iat ór ia sobre
p o t e n c i á i s fr««-rid»rt. 43/
A g r e g a d o s ou
desagregados
conforme a
conveniencia,
sao
esses
grupos que irao
p a r t i c i p a r dos
conselhos
que se
criam
d u r a n t e o período d i t a t o r i a l ,
e que vao
compor,
juntamente com
as
liderancas
sindicáis,
as
burocracias
previdenciárias
e
trabal histas. P a r a l e l a m e n t e , o DASP, criado em 1938 para promover
a
reforma
do
Estado
brasileiro,
muítip1ica-se
em
governos
e s t a d u a i s , através
dos
"daspinhos".
Através
de
urna
política
45/ Esse
episodio
e relatado
em Mariza Saenz
LEME,
P.11-1S.
43/ Essa disputa e r e l a t a d a em S a e n z LEME, ge^ cit^., e
LEOPOLDI, QE^ C i U
ge^ cit^.,
Antonieta
81
t i p i c a m e n t e b u r o c r à t i c a , a c o m o d a d a por i n s t i t u i c o e s um
tanto
ou
quanto di seip1inadoras, é que se forman as identidades
políticas
do e m p r e s a r i a d o e do o p e r a r i a d o , a v e s s o s aos partidos, habéis
na
p o l í t i c a de c o r r e d o r e das n e g o c i a c o e s de cúpula. Ao se restaurar
o processo p o l í t i c o c o m p e t i t i v o em 1946, com o inicio da formacao
de partidos n a c i o n a i s , a c a r a c t e r í s t i c a m a i s m a r c a n t e do
período
que vai até 1964 será j u s t a m e n t e a de c o n f r o n t o entre a
política
burocrático-tecnocrática,
vulnerável
á
desigualdade
na
distribuitilo
invisível
de
recursos
políticos,
e
a
política
Parlamentar, de e s c a s s o poder de c o n t r o l e sobre a outra parte
do
sistema.
Detendo, todavia, recursos c o n s t i t u c i o n a i s de instancia
aprovadora
ou
iniciadora
de
políticas
em
certas
áreas,
os
partidos
políticos
nao r e s i s t i r i o ao fascínio da
aprovacao
ou
recusa de medidas
capazes
de
produzir
dividendos
eleitorais.
Incluem-se,
nesse
caso,
a
política
do
salário-mínimo,
do
vencimento
do
funcionalismo,
do
preeo
dos
aluguéis,
das
restricoes ou dos i n c e n t i v o s
fiscais.
Tanto
o
segundo governo
Vargas, quanto o de Kubitschek e o de Joao Goulart experimentaran!
derrotas
diante
do
d e l i r i o p o p u l i s t a (política de
Tipo C
da
Tabela 1),
enquanto
os
parlamentares,
por
seu
turno,
se
viam frustrados diante da arrogancia e o n i p o t e n c i a
dos C o n s e l h o s
e
Superintendencias
sobre
os
quais
nio
dispunham
de nenhum
poder. 33/
A magnitude da escala de t r a n s f o r m a c a o economica
e
social,
que se operou no país d u r a n t e o período a u t o r i t à r i o , nio
poderia
deixar
de produzir i m p a c t o s sobre as i n s t i t u i c o e s pré-64.
De um
lado,
redefinem-se
as i d e n t i d a d e s
empresariais,
alterando
os
parámetros o r g a n i z a c i o n a i s que permitam aos d i f e r e n t e s
segmentos
controlarem
de
modo
eficiente
possíveis
fr»«-rid«r»•
Dai
a
especial izacao
e
conseqllente
aumento
de
entidades
representativas.
Em
1978,
pesquisa
nio exaustiva revelava
a
existencia de 67 o r g a n i z a c o e s i n d u s t r i á i s
e x t r a c o r p o r a t i v a s . 4§/
De outro, r e o r g a n i z a - s e o m o v i m e n t o
sindical operário, inclusive
o sindicalismo rural, inédito, além das a s s o c i a c o e s p r o f i s s i o n a i s
de
classe
mèdia,
de liberáis,
etc. 36/
A
e x i s t e n c i a de
urna
s o c i e d a d e plural b a s t a n t e v i g o r o s a é inegável . Resta
saber
se,
afinai, o processo
político
parlamentar
e
p a r t i d á r i o irá
se
encontrar
com
os
segmentos
sociais
atuantes,
competitivos,
visíveis.
44/ Todo esse
processo està m a g i s t r a l m e n t e
descritD
em
Ihe Eoliti&al and IdealBaiEal Ggastcaiats to
Uaoaaement io Brazils 1235=1263- D. Phil. Thesis,
SOLA,
1982.
35/ Cf. Renato
BOSCHI.
Elites
Graal, 1979, P. 19®.
36/ Cf. Renato BOSCHI,
ò
Ènte
Vèrtice, 1987.
lodystciais e
da
Assgciagig
Lourdes
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Ui&BEaliSEg
Janeiro, Paz e Terra, 1976.
g SiDdiEätg
Dg BrâSil
Rio de
84
VILELLA,
Anibal
S
SUZIGAN,
Wilson.
Politics
de
governs
e
James,
ed.
ccesGimeato da ecooomia bcasileica* 1882^1235- Rio de Janeiro,
IPEA/INPES,
WILSON,
James.
1973.
The p o l i t i c s
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In: MACK IE,
Social cesEQDsabilita and tbe business ecedicameot Washington,
The B r o o k i n g s
Institution,
1974.
CAPITULO III
A E8PECIFICIDADE DO "WELFARE STATE" BRA8ILEIR0
Lian« Aurtlltno • 8oni» Mirlan
Dmlb«
I. T E O R I A S
E TIPOLOGIAS 80BRE A
E DESENVOLVIMIENTO DO " M E L F A R E
EMERGENCIA
STATE"
A política social b r a s i l e i r a ,
com urna única e x c e d o 1/, nao
tem
sido e x a m i n a d a ,
em seu c o n j u n t o ,
sob a ótica a n a l í t i c a
do
W«1far»
8t»t»
As
n o c o e s de E s t a d o de B e m - E s t a r Social
ou
de
E s t a d o Protetor parecem e s t r a n h a s ,
tanto á r e a l i d a d e brasileira,
quanto
ás
nossas
t r a d i c o e s c i e n t i f i c o - a c a d e m i c a s no
campo
da
publie
analista
Mesrno
semánticamente,
nao
dispomos
de
urna
traducao d e s s a s e x p r e s s o e s ,
t a n t o assim que a forma corrente
de
designado
da
intervencao
social do Estado é feita
no
plural
- políticas
sociais
- e s e t o r i a l m e n t e referida:
a política
de
previdincia,
a p o l í t i c a de saúde,
a política e d u c a c i o n a l ,
etc.
Sao
poucos
e
recentes
os e s t u d o s que
tem
tentado
tratar
o
conjunto
das
p o l í t i c a s s o c i a i s do Estado
com
categorías
mais
densas,
tais
como
"perfil de intervencao s o c i a l "
ou
"sistema
b r a s i l e i r o de p r o t e c a o s o c i a l " B/,
indicando,
a i n d a assim,
urna
r e s i s t e n c i a ao t r a t a m e n t o já c l á s s i c o da questao.
Por o u t r o lado,
nao é u n í v o c a entre os e s t u d i o s o s e
polley
M k c r t a d e f i n i d o d a s á r e a s c o n s t i t u t i v a s da p o l í t i c a social: se
nao
há
muita
dúvida
em r e l a c i o ás áreas
como
previdincia
e
assistincia
social,
educado
e
saúde,
a
considerado
das
políticas
de h a b i t a d o ,
s a n e a m e n t o ou t r a n s p o r t e s c o l e t i v o s
já
p r o d u z q u e s t i o n a m e n t o s e,
mais ainda, as p o l í t i c a s salarial e de
emprego,
tidas
c o m o p r ó p r i a s da política
económica.
Enfim,
é
muito
recente
no p a í s a u t i l i z a d o g e n e r a l i z a d a do c o n c e i t o
de
seguridade
social,
para
e f e i t o s de urna d e s i g n a c a o
positiva
e
a m p i a no c a m p o de m e c a n i s m o s de m a n u t e n c a o e r e i n t e g r a d o
direta
e indireta da renda,
c o n c e i t o que p r e t e n d e superar as c o n c e p c o e s
estreitas
de
seguro
social.
Obviamente,
essa
ausencia
de
densidade
no Brasil do c o n c e i t o de Visitare S t a t e reflete,
entre
multas
coisas,
o
perfil
e
características
adquiridas
pelas
p o l í t i c a s sociais,
principalmente seus reduzidos
efeitos,
seus
1/ Cf . Uanderley
G u i l h e r m e d o s SANTOS,
G l d a á a a i a 6 JuStisa:
a
política social na ordem b r a s i l e i r a .
Rio de Janeiro,
Campus,
1979, e x a m i n a a p o l í t i c a social brasileira segundo c o n c e i t o s e
p a r á m e t r o s do N.S.
g/ Cf. P e d r o L u i s B a r r o s S I L V A , ettacis á saúde como e q I Í L Í C S
aQYEEOafflealal
Campiñas,
U N I C A M P , 1984. Sonia Mirian DRAIBE,
"0
padrao
de
protecao
social
brasileiro:
desafios
á
democrat i z a d o " ,
in S o á l i S S CSDiUDtUCal,
vol.8, n e 2, p. 1319, Curitiba, IPARDES, 1986.
87
baixos graus de eficacia e e f e t i v i d a d e s o c i a i s .
A-final,
a noció
de
Estado
de
Bem-Estar
Social
é
fortemente
impregnada
de
conteúdos
s o c i a l m e n t e positivos,
parecendo estranho
que
fosse
utilizada
para
dar
conta
dessa nossa
realidade
de
miseria,
pobreza,
sxclusao social.
Além disso,
a q u e l s ausencia reflete,
também,
a própria a r m a d o institucional e financeira da política
social:
a m u í t i p l i c i d a d e d a s c o n t r i b u i d a s e fundos
sociais,
a
f r a g m e n t a d o da m á q u i n a a d m i n i s t r a t i v a , m a r c a d a por s u p e r p o s i c o e s
e pela pouca t r a n s p a r e n c i a ,
a opacidade d o g a s t o social - esta é
urna realidade
institucional-administrativa
que pouco
apoio
e
concreticidade
oferece a um tratamento u n i t a r i o como o
sugerido
pelos
c o n c e i t o s de M a l f a r a State ou profcetao s o c i a l .
Também
no
plano
simbólico,
estao
a u s e n t e s as n o e o e s
mais
integradas
e
mobi 1 izadoras
da política social.
A s u s t e n t a d o ideológica
das
lutas
pela extensao dos d i r e i t o s sociais,
pela raaior justica
e
eqüidade,
ou
pelos a s p e c t o s mais r e d i s t r i b u í i v o s da a d o social
do
Estado,
faz-se
predominantsmente
de
forma
parcelizada
e
categorizada das demandas,
tanto quanto d o s
demandantes,
mesmo
quando,
no
período recente,
essas d e m a n d a s foram um pouco mais
aglutinadas
e
intermediadas
por p r o g r a m a s
e
acoes
político- p a r t i d á r i a s ou a t r a v é s das a g e n d a s de n e g o c i a d o sindical.
Em tais c i r c u n s t a n c i a s , nao é de se e s t r a n h a r que os estudos
e
debates sobre as p o l í t i c a s sociais no Brasil tenham
adquirido
forte
tonalidade
negativa,
r e f e r i d o s a uta o p o s t o
- o
U»1faro
S t a t e - tomado, s u p o s t a m e n t e , como m o n o p o l i o da r e a l i d a d e nórdica
e inglesa,
como filho dileto da s o c i a l - d e m o c r a c i a européia e, no
plano
da literatura,
como e s p e c i a l i d a d e a n g l o - s a x a no campo
da
social polley.
0 "caso b r a s i l e i r o " e as r a r e f e i t a s r e f e r e n c i a s a
países
da
regiao
latino-americana
assumem,
entao,
as
características
de casos de um n a o - d e s e n v o l v i m e n t o do Estado
do
Bem-Estar
Social
ou,
na
melhor
das
hipóteses,
de
casos
particulares,
"anómalos",
dotados
de tal
especificidade,
que
difícilmente
poderiam ser t o m a d o s como v a r i a n t e s
de
tendencias
gerais,
ou, entao, i n t e g r a n t e s de um outro p a d r a o - entre outros
históricamente
constatados
- de
formado e
implementado
dos
sistemas
de
protecao
social,
que
tem
acompanhado
o
d e s e n v o l v i m e n t o das s o c i e d a d e s e e c o n o m í a s
modernas,
assentadas
sobre
o
trabalho a s s a l a r i a d o e sobre a d i n á m i c a c a p i t a l i s t a
do
mercado.
Entretanto,
os
filoes mais ricos da hoje vasta
literatura
sobre o Vialfara 8tata tem a p o n t a d o exatamente para o fato de
que
- urna
vez
t r i l h a d o o fértil c a m i n h o dos e s t u d o s c o m p a r a d o s
- é
possível
apreender o Estado Protetor menos como a
concret i z a d o
de
programas
sociais
demócratas
do
pós-guerra,
antes
como
importante
elemento
estrutural
das
economías
capitalistas
contemporáneas,
urna d e t e r m i n a d a
forma de a r t i c u l a d o
entre
o
Estado e o mercado,
que se m a n i f e s t a ao longo do d e s e n v o l v i m e n t o
cap it a l i s t a .
Por
outro
lado,
essa
mesma literatura,
ao
se
examinar
comparativamente
os p r o c e s s o s h i s t ó r i c o s de f o r m a d o do
Ua!fara
8tata
em
diversos
países,
cora
diferentes
graus
de
desenvolvimento,
admitiu
e
concebeu
distintos
padroes,
que
88
marcaran) a c o n s o l i d a c a o dos c o n t e m p o r á n e o s E s t a d o s do
Bem-Estar
Social.
Tendencias
e
p a d r o e s que e x p r e s s a m r a í z e s e
condicoes
históricas distintas,
é claro,
e que se m a n i f e s t a m em v a r i a c o e s
das c o m p l e x a s d i m e n s o e s da p r o t e c a o social,
seja no que tange ás
relacoes
de i n c l u s a o / e x c l u s a o que o s s i s t e m a s abrigam,
seja
no
que c o n c e r n e a seus a s p e c t o s r e d i s t r i b u t i v o s ,
seja,
finalmente,
no
que se refere ás s u a s r e l a c o e s com o
sistema
político.
Por
isso
mesmo,
aquele
forte
componente valorativo
positivo
que
parecería
estar
e m b u t i d o no p r ó p r i o c o n c e i t o de
Mtlfir*
Btatl
pode
ser
reavaliado,
a b r i n d o a p o s s i b i l i d a d e de se
pensar
em
padroes
mais
progressistas,
assim
como
em
formas
mais
c o n s e r v a d o r a s de e d i f i c a d o do "Estado Social".
Exatamente
o
que
essa literatura tem
mostrado
é
que
o
Welfare
S t a t e pode ser m a i s u n i v e r s a l i s t a ,
institucionalizado e
estatizado,
em a l g u n s casos,
ao passo que, em outros, mostra-se
mais
p r i v a t i s t a e residual;
m a i s g e n e r o s o na
cobertura,
assim
como
na
diversificacao
dos
beneficios
e
servicos
sociais
d i s t r i b u i d o s em uns;
m a i s s e l e t i v o e a s s i s t e n e i a l i s t a em outros;
mais
infenso
aos m e c a n i s m o s e
dinámica
político-partidaria
e
eleitoral;
em
certas
circunstancias,
mais
"politizado"
e
c 1 i e n t e l i s t i c a m e n t e u t i l i z a d o em outras.
Em d e t e r m i n a d o s casos e
padroes,
foi capaz de p r a t i c a m e n t e e x t i r p a r a pobreza
absoluta,
garantindo
urna renda
mínima
a todos
quantos
nunca
lograran)
integral—se
via
mercado
e
salario;
em
outros,
tem
deixado
relativamente
a
descoberto
e d e s p r o t e g i d o s os
bolsoes
ou
as
carnadas m a i s p o b r e s da p o p u l a d o .
No
que
tange
ao
financiamento
e
ao
gasto
social,
as
diferencas
tampouco
deixam
de
se
manifestar.
Em
geral,
os
sistemas
tendem a ser f i n a n c i a d o s por c o n t r i b u i c o e s
sociais
de
empregados
e
empregadores,
mas
os
pesos
relativos
dessas
contribuicoes,
assim
como
a
participado
do
Estado
no
f i n a n c i a m e n t o d o sistema,
variam bastante,
quando se considera»
d i f e r e n t e s g r u p o s de p a í s e s .
Em relacao ao gasto social, é certo
que t e n d e n c i a s g e r a i s de e l e v a c a o c o n t i n u a d a tem-se
manifestado,
desde
o
pós-guerra,
na
maioria
dos
casos,
respondendo,
principalmente,
ás
elevadas
taxas de c r e s c i m e n t o (em número
e
v a l o r ) das a p o s e n t a d o r i a s ,
aos c r e s c e n t e s g a s t o s com a atencao á
saúde (notadamente a h o s p i t a l a r ) e, mais r e c e n t e m e n t e , a elevacao
dos
gastos
com os e s q u e m a s
de
seguro-desemprego.
Entretanto,
também nesse plano, longe estao os p a í s e s de apresentarem modelos
uniformes,
o
que
se c o n f i r m a ,
hoje,
tanto
pelos
diferentes
impactos que sofreram com a c r i s e e c o n ó m i c a atual,
quanto
pelas
distintas
r e a c o e s e a j u s t a m e n t o s levados a c a b o por g o v e r n o s
de
o r i e n t a d o política c o n s e r v a d o r a e s o c i a l i s t a e s o c i a l - d e m o c r a t a .
Também
no
plano
institucional,
a
montagem
do
aparelho
burocrático-administrativo
de s u s t e n t a d o das p o l í t i c a s
sociais
obedeceu
lógicas d i v e r s a s e,
por isso m e s m o ,
suas atuais faces
sao
diferentes.
Se
há a q u e l e s
relativamente
bem-organizados,
leves e ágeis, g o z a n d o de alto grau de r a c i o n a l i d a d e , a realidade
p r e d o m i n a n t e parece ser a de g i g a n t e s c a s máquinas,
marcadas
por
incoeréncias,
altamente
burocratizadas
e
feudal izadas,
respondendo
muito m a i s a i n t e r e s s e s e b a r g a n h a s c o r p o r a t i v o s que
89
a p a r á m e t r o s m a i s g e r a i s de r a c i o n a l i d a d e
e q U i d a d e soc ial .
politica,
de j u s t i c a
e
Certamente,
nao se t r a t a ,
na l i t e r a t u r a i n t e r n a c i o n a l ,
de
t a o - s o m e n t e i d e n t i f i c a r e c o n s t a t a r semel b a n c a s e
diferencas.
A
t e n t a t i v a é,
sobretudo,
a de avanzar no c a m p o da t e o r i z a d o , de
m o d o a p o s s i b i l i t a r a c o n s t r u c a o mais c o n s i s t e n t e de " m o d e l o s " ou
padroes
de
f o r m a d o e desenvolvimento dos modernos sistemas
de
p r o t e c a o social r e l a c i o n a d o s com d e t e r m i n a n t e s e c o n ó m i c o s , s ó c i o -culturais e políticos,
c a p a z e s de o f e r e c e r g r a u s c o n f i á v e i s
de
explicado
para
a v a r i a d o das tendencias detectadas
ñas
suas
complexas dimensoes.
Muito
embora
seja
e s t e um e s f o r c o
ainda
em
realizado,
carente
ainda
de
resultados
mais
definitivos,
parece-nos
permitir,
ou p e l o m e n o s s u g e r i r ,
a p o s s i b i 1 i d a d e de r e a v a l i a r o
nosso
"caso".
Muitas
daquelas características
que
pareceriam
compor
a
especificidade
irredutível d o s i s t e m a
brasileiro
de
políticas
sociais
podem
ser
repensadas,
a
luz
dos
estudos
i n t e r n a c i o n a i s s o b r e p a d r o e s de f o r m a d o , d e s e n v o l v i m e n t o e c r i s e
do M e l g a r e S t a t o .
Em o u t r a s p a l a v r a s ,
p a r e c e - n o s ser
possível,
hoje,
interrogar
a
literatura
teórica
e
histórica
sobre
o
assunto,
para
ai b u s c a r i n s t r u m e n t o s a n a l í t i c o s e s u g e s t o e s
de
como
pensar
um
determinado
padrao
de
desenvolvimento
e
c o n s o l i d a d o do
ifcafce num p a í s de c a p i t a l i s m o t a r d í o c o m o
o
brasileiro,
que m o l d o u a face mais c o m p l e t a do seu s i s t e m a de
p r o t e c a o social sob a è g i d e de um r e g i m e a u t o r i t a r i o , nos q u a d r o s
de um m o d e l o e c o n ó m i c o c o n c e n t r a d o r e s o c i a l m e n t e e x c l u d e n t e .
Nesta
sedo,
b u s c a r e m o s e x a m i n a r os q u a d r o s
teóricos
nos
quais
se
tem
d e s e n v o l v i d o os e s t u d o s s o b r e
o
Melíara
State.
Nossos
objetivos
sao
bastante
delimitados.
Em
nivel
dos
argumentos teóricos expostos pelas diferentes correntes, tratamos
de
identificar
o c o n j u n t o de d e t e r m i n a n t e s que p e r m i t i d o
- ou
nao
- a f i r m a r a p e r t i n e n c i a do t r a t a m e n t o d a s p o l í t i c a s
sociais
brasileiras
com
a s c a t e g o r í a s que tém s i d o
utilizadas
para
a
compreensao
do M e l g a r a Sfeafee.
Em nivel de h i p ó t e s e s e
relacoes
mais precisas,
b u s c a m o s i d e n t i f i c a r a q u e l a s que o f e r e c e m e f e t i v a
ancoragem
empírica
para
o
tratamento
do
caso
nacional.
Finalmente,
examinando
algumas
tipologías
produzidas
pelos
estudos
internacionais comparados,
t r a t a r e m o s de v e r i f i c a r
sua
p e r t i n e n c i a para o e s t u d o do c a s o b r a s i l e i r o .
t E a a á H B [email protected] i0È.GEaEQÈ.BÈ.itfaa a a t a a a
Q sttesosSe de "HBÍÍBEO ifeafce"
sEiase
É
certo
que
o p r ò p r i o c o n c e i t o de
Wolíoro
Ifcati
admite
variacoes,
segundo
as c o r r e n t e s t e ó r i c a s a que se
filiam
seus
estudiosos.
Para e f e i t o s de e c o n o m i a de e x p o s i d o , a p r e s e n t a m o s ,
de
inicio,
algumas definicoes correntes
para,
posteriormente,
90
e x a m i n a r m o s as v a r i a c o e s que podem contemplar,
t e n d e n c i a s de i n t e r p r e t a d o .
segundo
distintas
Para
Briggs,
o W e l f a r e S t a t * é "C...3 um estado no qual se
usa d e l i b e r a d a m e n t e o poder o r g a n i z a d o (através da política e
da
administrado)
num
e s f o r c o p a r a modificar o dogo das forcas
do
mercado
em pelo m e n o s tres d i r e c o e s :
primeiro,
garantindo
aos
individuos e ás familias,
urna renda mínima, i n d e p e n d e n t e m e n t e do
valor de m e r c a d o de seu t r a b a l h o ou de sua p r o p r i e d a d e ;
segundo,
restringindo
o arco de inseguranca,
colocando os
individuos
e
familias
em
c o n d i c o e s de fazer frente a
certas
"contingencias
sociais" (por e x e m p l o ,
a doenca, a velhice e a d e s o c u p a d o ) que,
de outra forma, c o n d u z i r i a m a c r i s e s individuáis ou familiares; e
terceiro,
a s s e g u r a n d o que a t o d o s os cidadaos,
sem d i s t i n t i ó de
•tatú*
ou classe,
sejam o f e r e c i d o s os mais altos p a d r o e s de urna
gama r e c o n h e c i d a de s e r v i c e s s o c i a i s " . 3/
Do ponto de vista mais s u b s t a n t i v o das p o l í t i c a s
envolvidas
na noció do W e l f a r e State, a t r a d i c a o anglo-saxa em geral aponta,
desde
Beveridge,
para
a q u e t a s d i r e c i o n a d a s a:
1) garantia
de
renda
(income
maintenance);
2)
saúde
(health);
3)
educacao
(education);
e 4) h a b i t a c i o (housing). C o n s i d e r a n d o a seguridade
social
como
o c o n j u n t o das a c o e s
referidas
á
previdencia,
á
assistincia
social
e
á
saúde (mesmo quando
nao
vinculada
a
mecanismos contributivos),
a O E C D vem a d o t a n d o urna definicao
de
Welfare
State
que
inclui,
além da
seguridade,
as
políticas
e s t a t a i s para a e d u c a c a o e a h a b i t a c i o .
Chamando
a
atencao
para
os
aspectos
tendencial mente
u n i v e r s a l i s t a s das p r á t i c a s de W e l f a r e ,
Uilenski 4/ trabalha com
a
seguinte d e f i n i c a o :
"A essencia do W e l f a r e S t a t e é um
padrao
m í n i m o - g a r a n t i d o pelo Estado - de
renda,
alimentacio,
saúde,
alojamento
e
instrucao,
a s s e g u r a d o a qualquer c i d a d i o como
um
direito p o l í t i c o e nio como b e n e f i c e n c i a " . 5/
Tomadas
em seu conjunto,
essas d e f i n i c o e s 6/ retem
alguns
e l e m e n t o s que valem a pena s u b l i n h a r . P r i m e i r a m e n t e , a referencia
á
acao estatal na o r g a n i z a c i o e imp 1ementacao d e s s a s
políticas,
independentemente
do
grau em que se efetiva a
participado
do
Estado
em cada urna délas.
Em s e g u n d o lugar,
e em
decorrencia,
está
envolvida,
na c o n c e p c i o do W e l f a r e 8tate,
urna determinada
3/ Cf.
A.
BRIGGS, "The W e l f a r e State in historical
in Archiygg E u r g e g g o n e s sjg Sociglggig, n.S, 1961.
3/ Cf.
H.L.
perspective"
p.258.
WILENSKI, Ihe Welfare State and Eaualita-
Berkeley,
U n i v e r s i t y of C a l i f o r n i a Press, 1975, p. XIII.
5/ Ibid, P . X I I I .
6/ M u i t o s
sao
os a u t o r e s que assinalam o caráter
culturalmente
comprometido
das
definicoes
de
Welfare
propostas
por
estudiosos
ingleses,
as quais nio ajudariam a c o m p r e e n d e r
o
desenvolvimento
e
as
características
de
outros
tipos
de
E s t a d o s de B e m - E s t a r S o c i a l . Cf. N.G.S. KINI, " A p p r o a c h e s to a
theory
of c o m p a r a t i v e w e l f a r e policies",
in
S.
AYAR,
org.
Perseecliyes gn ibe Welfare State, Bombain, Manaktalas,
1966.
91
re1 a s a o
Estado-mercado,
na
qual o priraeiro tende a
alterar
o
l^vjre_mpvimentq, assim como os resultados s o c i a l m e n t e a d v e r s o s do
segundo. .Em
terceiro
lugar,
está a noca o de
substituido
da
quando esta é p e r d i d a temporaria ou p e r m a n e n t e m e n t e , d a d o s
v renda,
os "riscos" n o r m á i s p r ó p r i o s das e c o n o m í a s de mercado: a perda da
capacidade
de
trabalho
por
condicoes
de
velhice,
doenca,
maternidade,
ou
a
situado
de
desemprego.
Mas,
também
- principalmente
na
tradido
anglo-saxa
- a
manutendo
ou
integrado
da
renda,
face
ao
patamar
mínimo
considerado
s a t i s f a t ó r i o para a t e n d i m e n t o das n e c e s s i d a d e s s o c i a i s vitáis dos
individuos
e
das
familias:
ou
seja,
contemp1am-se,
também,
aqueles
que
estao
fora
do
mercado
ou
vinculados
a
ele
marginalmente.
Nest o acepcao,
as p o l í t i c a s de M a l f a r a tém
como
referencial,
menos o trabalhador contributivo,
antes o c o n j u n t o
dos cidadaos; por sua ves, este tea nelas a garantía do e x e r c i c i o
de
um
direito
e
nao a expressao de urna
ado
benevolente
do
Estado.
Direito social,
no caso referido ás n e c e s s i d a d e s v i t á i s
socialmente c o n s i d e r a d a s : a a l i m e n t a d o , a h a b i t a d o , a at ene ao á
saúde,
a
educado
- núcleo
duro
ou
face
predominante,
na
c o n c e p d o de Titmus Zf dos modernos E s t a d o s de Bem-Estar S o c i a l .
Assim
expressas,
essas
definieoes
constituem,
ainda,
instrumento
a n a l í t i c o s u f i c i e n t e para n o s c a p a c i t a r a tratar
as
políticas
sociais
no
Brasil através da
categoría
de
Ualfara
Stata.
Se,
de
um
lado,
a
referencia
substantiva
ás
atoes
c o n c r e t a s do E s t a d o poderia tentar-nos afirmar sua pertinencia, a
referencia
ás
práticas
de lncona
nalntananca,
referidas
aos
direitos
básicos
da
cidadania,
parece
remeter
a
um
quadro
b a s t a n t e estranho á r e a l i d a d e brasileira.
Entretanto,
há que se
considerar
que essa d i m e n s a o do U a l f a r a S t a t a nao apenas
esteve
ausente
ao
longo
de toda sua
historia,
como
parece
ser
um
componente
que
caracteriza
muito mais um
determinado
padrao,
assim
como t e n d e n c i a s r e c e n t e s dos E s t a d o s de Bem-Estar
Social.
Para
examinar
essa
hipótese,
parece-nos,
entao,
necessário,
recuar para um plano m a i s geral de discussao,
identificando, ñas
grandes
correntes
teóricas,
as
solucoes
que
se
tratou
de
encontrar para as s e g u i n t e s questoes:
qual a natureza do
Estado
de
Bem-Estar
Social
nos
quadros
do
Estado
e
da
economía
capitalistas contemporáneos?
Que razoes explicam sua e m e r g e n c i a ?
Quais
os
p r i n c i p á i s d e t e r m i n a n t e s de
sua
expansao,
ritmo
de
t r a n s f o r m a c o e s e formas r e c e n t e m e n t e a d q u i r i d a s ?
P a r e c e - n o s que,
de posse dessas respostas,
será possível extrapolar os c o n t e ú d o s
mais d e s c r i t i v o s da n o d o de Wal f are Stata,
avantando em d i r e d o
a d e f i n i e o e s mais u n i v e r s a i s .
É
bastante recente o esforco e x e r c i t a d o no c a m p o da
teoria
sociológica e da teoria política, visando á i n t e r p r e t a d o teórica
das
políticas
s o c i a i s dos Estados c o n t e m p o r á n e o s .
Até
há
bem
pouco
tempo,
o
debate científico sobre a política
social
foi
dominado por j u r i s t a s e e c o n o m i s t a s . A i n t e r v e n d o dos s o c i ó l o g o s
e
c i e n t i s t a s p o l í t i c o s d i r i g i u - s e antes para influir na p r o d u d o
legislativa que para avancar na c o m p r e e n s a o c i e n t í f i c a que
sobre
z/ Cf.
R.
TITMUS,
Unwin, 1963.
Essass
SO
the UelíaCK State.
London,
Alien
&
92
ela incidem.
Desde o final dos anos 70, entretanto, verifica-se,
nesse
ámbito,
um
e m p e n h o m a i s decidido,
envolvendo número
já
s i g n i f i c a t i v o de t r a b a l h o s e p e s q u i s a s ,
assim como o esforco
de
alguns
autores,
tentando
c a p t a r e sistematizar
as
tendencias
teóricas que o r i e n t a m a q u e l e s t r a b a l h o s .
Talvez
seja de J e n s Alber a producao m a i s
importante,
que
tratou
de
explicitar
correntes
teóricas
e
hipóteses
de
verificado
empírica
relacionadas
á
genese e
á
expansao
do
Uelfare
State
8/ S e g u n d o e s s e autor,
é
possível
identificar
quatro
grandes
c o r r e n t e s t e ó r i c a s de i n t e r p r e t a d o
do
Uelfare
State.
A
principal
linha de d e m a r c a d o é a que coloca,
de
um
lado,
os modeles e l u n a l i s t a s e,
de outro, os modelos m a c H i s t a s -
Por sua vez,
cada urna d e s s a s orientacoes, segundo Alber, divídese em dois t i p o s de a b o r d a g e m :
a f U Q C I D D a l i s t a e a que opera com
t B B E i a s de C B O f l l l Q < c o n f 1 i t u a l i s t a , a partir de agora).
Os
Elunalistas
concebem a i n s t i t u i d o do U e l f a r e
como
um
prodtlío
geral dos p r o c é s s o s de c r e s c i m e n t o e
diferenciado
que
ácompanham
a
modernizado
da
sociedade.
Na
sua ' vérsao
fUQCÍQDaliSta,
as
políticas
sociais
sao
relacionadas
ás.
exigencias
impostas
pelo
aumento e
generalizacao
dos. riscos^
c o n s e q U e n t e s dos p r o c é s s o s de i n d u s t r i a l i z a c a o e u r b a n i z a c a o .
Na
sua
yecteote t e m í l i t u a l i s i a ,
o U i l f a r e B t a t e expressa
demandas
crescentes,
a l i m e n t a d a s p e l o s p r o c é s s o s de m o b i l i z a c a o social
e
política,
assinalando-se
o
significado
dos
direitos
de
associacao, assim c o m o a d e m o c r a t i z a c a o do direito ao voto.
Para os fflarxistag, a p o l í t i c a social é um produto específico
do
desenvolvimento
capitalista,
indispensável para garantir
a
acumulacao
de capital,
assim c o m o para regular os c o n f l i t o s
de
c l a s s e . Na sua v e r s a o fun£igr¡al¿§ta, entende-se a política social
como
exigencia do d e s e n v o l v i m e n t o
económico,
enfatizando-se
a
ameaca
que
a e x a c e r b a d o da e x p l o s a o capitalista impoe sobre
a
r e p r o d u c a o da forca de t r a b a l h o .
Na sua t r a d u c a o conflitualist3,
embora
considerando
as
transformacoes
estruturais,
o
d e s e n v o l v i m e n t o da p o l í t i c a social é remetido antes aos protestos
c o l e t i v o s e á luta de c l a s s e s .
Marxistas
e
pluralistas
que
trabalham
na
tradicao
do
conflito
podem
p r i v i l e g i a r as demandas o r i g i n a d a s "de baixo"
isto é,
a a f i r m a d o das r e i v i n d i c a c o e s do m o v i m e n t o o p e r a r i o
privilegiar
as
iniciativas
"do alto",
as que
expressariam
o
movimento
das e l i t e s ou s e t o r e s dominantes na defesa do
próprio
poder.
A partir dessas g r a n d e s linhas, Alber constrói um quadro das
p r i n c i p á i s a n á l i s e s do U v l f a r * S t a t e (Ver Q u a d r o i).
Como
todas
as
c1assificacoes,
esta
t a m b é m admite c o n t e s t a c o e s ,
seja
por
esquematismos,
seja
pela c o n h e c i d a d i f i c u l d a d e de
identificar,
nos autores,
um ú n i c o fator e x p l i c a t i v o .
E n t r e t a n t o , parece-nos
interessante
r e p r o d u z í - 1 a,
para melhor identificar os tipos
de
i/ Cf.
J.
Mu 11 no,
ALBER,
1986.
Dalla cacita alio stato sotiale.
Bologna, II
93
euaDRO i 5/
HOCELOS FUNCIONALISTAS
Exigencias s i s t e s á t i c a s da
IndustrialI2ACJO ( c a p i t a l i s t a s
MODELOS CONFLITUALISTAS
I n t e g r a d o e Controle Social
Sot> pressao da p e r i f e r i a
( P o l í t i c a Social de "baixo")
Tradísao Ueberiana
Tradúao Dukheiminiana
Reacao ás novas foreas de vida e aos problenas
gerados pela nodernizacao ( i n d u s t r i a l i z a d o ,
urbanizacao, oi-ferenciacao) e pelo d e d í n i o
funcional dos sisteoas t r a d i c i o n a i s de seguridade
ACHINGER
Por i n i c i a t i v a do centro
( P o l i t i c a Social do " a l t o " )
Reatao á denocratizaclo e á o r g a n i z a d o dos
trabalhadores.
HARSHALL
( D i r e i t o s Sociais coso consegüencia da i n s t i t u c i o n a l i z a d o do papel do cidadao).
HQDELOS
PLURALISTAS
HILENSKY/LEBEAUX
GQLDTHORPE
HE1HANH
(Reacao á questio oper á r i a e á organizacáo
do soviaento s o c i a l ) .
(Resultante dos obj e t i v o s e dos con f l i t o s entre grupos
sociais e i n d i v i duos) .
GE0R6E
Reacao ao d e d í n i o de l e g i o i t i d a d e das é l i t e s políticas.
BAIER
(Estrategia de legitima cao e controle dos grupos
dominantes e de seus aparatos a d m i n i s t r a t i v o s ) .
RIHLINGER
(Exigencia de l e g i t i i a c a o
e ideología das e l i t e s po
l í t i c a s no contexto
das
i n s t i t u i c o e s e dos p r o b l i
aas específicos da indust r i a l i z a d o e da n o b i l i z g
cao).
(Redefinicao dos problemas s o c i a i s em consg
qlléncia do alargaoento do sufragio e do esforco do novioento o p e r a r i o ) .
HODELOS INTEGRADOS - PETER FLORA
Reacao á p o l i t i z a d o dos problenas da aodernizacao, variável segundo a e s t r u t u r a organizativa envolvida
diversas solucoes, segundo as c a r a c t e r í s t i c a s i n s t í t u c i o n a i s e á estrutura organizativa do Estado.
e aberta
a
94
QUADRO I (continuado)
TRADICAO NARXISTA
Programas de p a c i f i c a d o e de c o n t r o l e
que seguen a exasperado dos c o n f l i t o s de
classe.
Tutela da acuoulado c a p i t a l i s t a e t e n t a t i v a
do Estado de c o r r i g i r os e f e i t o s negativos
OFFE
NAKR/OFFE
LENHARDT/OFFE
(0 Estado t u t e l a a reproducao ameacada da (orea de
trabalho, regula a p a r t i c i p a d o no processo produtivo
e persegue urna orden de
prioridade t i p i c a do s i s tena c a p i t a l i s t a , dispensan
do medidas pacificadoras de
p o l í t i c a s sociais aos grupos providos de capacidade
de l u t a ) .
H0DE- HUtLER/HEUSQSS
LOS
(Operando na qua(NEQ) lidade de centro
HAR - ideal do capita XIS - lismo, o Estado
TAS
t u t e l a a reproducao ameacada da
torga de traba lho ( i s t o é, a
producao de plusv a l i a ) . E estabil i z a a acumulacoes.
KORPI
HABERNAS/OFFE
(Gradual e l i m i n a d o dos problemas
de seguridade devidos á e x p l o r a d o
gratas ao crescimento do poder da
d a s s e operaría en conseqdéncia da
organizado sindical e p o l í t i c a ;
p o l í t i c a social cono
resultado
das relatoes de f o r t a das d a s s e s )
A assuncao e s t a t a l das
tarefas sociais para enfrentar as disfuncoes do
capitalismo c r i a novos
modelos e
legitimado
que, por sua vez, impoem
un naior comproaisso social .
O'CONNOR
(0 crescimento do
setor monopolista
exige a s o c i a l i z a
d o dos custos do
trabalho e produz
excesso de capaci
dade e de forca
de trabalho para
cuja p a c i f i c a d o
torne-se necessáTía a p o l í t i c a SQ
cial).
Programas de q u a l i f i c a d o
impostos pelos interesses
do Estado.
VOBRUNDA
(fieado social i n t e g r a t i va necessària para a d e f j
sa do poder p o l í t i c o soder bre as organizacoes
dos trabalhadores; dependencia do Estado f i s c a l
em r e l a d o á acumulado
capitalista).
PEVEN/CLOUARD
( P o l í t i c a Social cono meio de p a r t i cipacao/controle do protesto c o l e t i vo provocado pelos c i c l o s economi eos do c a p i t a l i s m o ) .
GINSBURGH
(Controle social dos t r a b a j a d o r e s
que seguem a emergencia dos s i n d i c a tos m i l i t a n t e s e da o r g a n i z a d o p o l i
t i c a de d a s s e operaría. A garantía
e s t a t a l da subsistencia absolve contemporáneamente funcoes pacificado ras e d i s c i p l i n a r e s ) .
HOCELOS INTEGRADOS - GOUGH
(0 desenvolvínento c a p i t a l i s t a c r i a problemas e provoca c o n f l i t o s de d a s s e favorecido pela m o b i l i z a d o s i n d i c a l dos
trabalhadores, pela r e l a t i v a autonomía do Estado e pela sua c e n t r a l i z a d o (en parte devido á intensidade dos c o n f l i t o s ,
ñas, tamben, herdada pelo absolutismo). Tudo isso torna prováveis as reacoes públicas no campo s o c i a l ) .
Fonte: Jens AL8ER, OP. c i t .
»/ Veja-se b i b l i o g r a f i a referente a este quadro ao f i n a l do Capitulo.
95
interpretacoes
em
niveis mais específicos
de
explicacoes.
Ao
fazi-lo,
nosso
interesse
é m u i t o m e n o s o e x a m e de
cada
autor
citado
(alguns
dos
quais
reiativamente
desconhecidos),
roas,
antes,
o exame dos argumentos desenvolvidos,
de m o d o a d e s t a c a r
o s e l e m e n t o s s i g n i f i c a n t e s de cada q u a d r o a n a l í t i c o
P a r a os e l u r a l i § t a § f y n c i o Q a l i s t a s , b a s i c a m e n t e v i n c u l a d o s á
tradicao
durkheirniniana
(Uilenski,
Lebeaux,
Accinger),
as
instituicoes
do
M a l f a r e c o n s t i t u e m o p r o d u t o de
urna
crescente
n e c e s s i d a d e de t u t e l a s o c i a l ,
n a s c i d a com a i n d u s t r i a l i z a c a o e a
urbanizado,
que se e x p r e s s a a t r a v é s de p r o c e s s o s de m o b i l i z a c a o
e
organizado,
os
quais,
ao serem
respondidos,
redundam
em
j>oteneiacao ^da
burocracia
estatal.
Tal
necessidade
deriva,
sobretudo,
da s e p a r a d o d o s p r o d u t o r e s d o s m e i o s de p r o d u c a o , da
separado
entre
a
renda
individual
e
a
familiar
e
do
enfraqueciroento
dos
vínculos
de
parentesco
e
de
vizinhanca
( c o n s e q ü i n c i a da m i g r a d o i n t e r n a e da u r b a n i z a c a o ) . Por sua vez,
os
p r o c e s s o s de o r g a n i z a d o sao a l i m e n t a d o s p e l o a l a r g a m e n t o
da
oportunidade
de c o m u n i c a d o e a s s o c i a r l o ñ a s g r a n d e s e m p r e s a s
e
cidades,
ao m e s m o t e m p o em que c r e s c e o p o t e n c i a l de c o n t r o l e do
Estado,
apoiado
na
crescente
m o b i l i z a c a o de
recursos
que
o
pròprio desenvolvimento econòmico possibilità. Finalmente, também
a
consciincia
(individual
e
coletiva)
das
crescentes
o p o r t u n i d a d e s de r e a l i z a d o das a s p i r a c o e s e r e i v i n d i c a c o e s r e d u z
a
c a p a c i d a d e de s u p o r t a r a s c a r e n c i a s m a t e r i a i s ,
e s t i m u l a n d o as
demandas
por s e g u r i d a d e social . N e s s e nivel
de
formulado,
a
teoria
da m o d e r n i z a d o ve,
c o m o geral e i n e x o r á v e l ,
o processo
que c o n d u z ao s u r g i m e n t o e d e s e n v o l v i m e n t o do E s t a d o do B e m - E s t a r
Social.
Também
os
funeionalistas marxistas consideram
a
política
social
como
resultante
do
desenvolvimento
sòcio-econòmico,
especificada,
entretanto,
como
e x i g e n c i a do m o d o
de
producao
c a p i t a l i s t a . D a d a s as c o n t r a d i c o e s e n t r e t r a b a l h o e a c u m u l a d o no
processo produtivo capitalista,
a i n t e r v e n c a o social do E s t a d o é
inevitável e,
ao m e s m o t e m p o ,
c o n t r a d i t o r i a m e n t e l i m i t a d a : para
garantir
a
p r o d u c a o da m a i s - v a l i a ,
é n e c e s s à r i o que
o
Estado
g a r a n t a a r e p r o d u c a o da forca de t r a b a l h o , s e m p r e que esta e s t e j a
sob
ameacas
a d v i n d a s da i n t e n s i f i c a c a o da a t i v i d a d e
produtiva.
T a m b é m para a d i n a m i z a c a o d o s m e r c a d o s ,
os sistemas públicos
de
transferencia
(salario
indireto)
funcionam
como
protecao
á
acumulacao.
Esta,
porém,
r e q u e r , além d i s s o , a "paz s o c i a l " , o
que
s i g n i f i c a a i n s t i t u i c a o de um s i s t e m a de c o n t r o l e
sobre
as
classes
trabalhadoras,
de
m o d o a m a n t e - l a s d e n t r o dos
limites
toleráveis
á
est ab i 1 i z a c a o
do
movimento
de
acumulacao
capitalista.
Tal
combinacao
contraditória
de
elementos
de
"assisténcia
social" e controle,
p o r p a r t e do E s t a d o (Mili ler
e
Neususs),
é explicitada,
em O ' C o n n o r , c o m o c o n t r a d i c a o e n t r e as
exigencias
de
acumulacao
e
legitimado,
ñas
condicoes
do
c a p i t a l i s m o m o n o p o l i s t a , a t r a v e s s a d o por c r i s e s de s u p e r p r o d u c a o ,
realizacao e pelo desemprego.
Em face d e s s e s p r o c e s s o s , o E s t a d o
é
levado
a
d e s e n v o l v e r p o l í t i c a s de s u s t e n t a d o
da
renda
e,
assim,
dinamizar
mercados
e
manter
graus
adequados
de
legitimado.
Mas,
o
crescimento
do setor
monopolista
exige,
também,
a
socializacao
d o s c u s t o s de r e p r o d u c a o
da
forca
de
96
trabalho,
em p a r t i c u l a r de um p r o c e s s o de f o r m a c a o p r o f issijDnal,
"a" p a t a m a r e s c r e s c e n t e s de q u a l i f i c a c a o , „ c o e r e n t e s com os
altos,
n i v e i s ' de
produt i v i d à d e .
Entao,
além
de
gastos
sociais.
tradicionais,
o
setor
monopolista
estimula o "crescimento
do
capital
social,
a c e n t u a n d o as c o n t r a d i c o e s e n t r e a s . f u n c o e s
do.
Estado,
que se m a n i f e s t a m c o m o c r i s e fiscal no q u a d r o , m a i s a m p i o
de c r i s e do p r ò p r i o E s t a d o . .
Nesse quadro analitico funeionalista,
tanto os
pluralistas
q u a n t V ~ os
marxistas nao negam,
certamente,
que
os
conflitoV
•políticos
atravessam
o desenvolvimiento d a s
políticas
sociais.
Entretanto,
estas
sio entendidas,
fundamentalmente,
como acao
preventiva,
urna quase n e c e s s i d a d e s i s t è m i c a para
conservacao
e
desenvolvimento
da
sociedade,
com
consideráveis
graus
de
i'nexorabil i d a d e .
A i n s i s t e n c i a de a u t o r e s que t r a b a l h a m na v e r t e n t e da teoria
d9
EQQÜlitS
é
exatamente
a
de
nao
ser
possível
deduzir
diretamente
a " r e a c a o " d o E s t a d o - no p l a n o de a c a o social
- da
estrutura
sòcio-econòmica,
muito
embora
esta
deva
ser
considerada.
Somente
a
" i n t e r p r e t a c a o " que a s o c i e d a d e faz
da
realidade
sòcio-econòmica
pode
transformar
as
exigencias
estruturais
em n e c e s s i d a d e s e d e s a f i o s p o l í t i c o s
que
reguerem,
estes
sim, " urna
respostá
institucional.
A
interpretacao,
a
"traducao"
de
um
p r o b l e m a social que vai p r e v a l e c e r
no
campo
p o l í t i c o d e p e n d e do é x i t o d a s l u t a s pela p r ò p r i a d e f i n i c a o . Lutas
que se p r o c e s s a m na SQCiejJadg,
nao c o n c e b i d a em t e r m o s g e n é r i c o s
e
sim
considerando
as
r e l a c o e s de
forca
entre
seus
varios
segmentos,
que p e r s e g u e ® obje' i v o s c o n f l i t i v o s ou c o n t r a d i t ò r i os
(goldthorpff>.
i-..
m
0
t r a b a l h o de M a r s h a l l
expoe,
claramente,
essa
tradicao
c o n f 1 i t u a l i s t a . Para e s t e a u t o r , a p o l í t i c a social c o r r e s p o n d e ao
ú l t i m o e s t á g i o do longo p r o c e s s o de a f i r m a c a o d o s d i r e i t o s c i v i s :
a
universalizacao
e a institucionalizacao dos direitos civis
e
políticos fornecem,
aos grupos menos privilegiados,
urna
válida
plataforma
para
obter
- g r a c a s á sua
maior
forca
exercitada
enquanto
eleitores
-,
em
primeiro
lugar,
a
garantia
de
s u b s i s t e n c i a e,
depois,
a c o n s e r v a c a o de seu
•titUl,
mediante
t r a n s f e r e n c i a s estatais realizada "fora" do mercado.
Quando
o
movimento
operário
nega que a
indigencia
e
a
p o b r e z a sejam m e r o s r e s u l t a d o s d o a r b i t r i o d o s g o v e r n a n t e s (ou do
destino)
e r e d e f i n e o p r o b l e m a social a t r i b u i n d o - o a
disfuncoes
estruturais
do sistema,
p a s s a a l u t a r por n o v a s f o r m a s de
acao
social do E s t a d o e c o n s t i t u i - s e ,
assim,
no p r i n c i p a l a p o i o
que
sustenta
o
desenvolvimento
do
Meifara S t a t o
(Heimann,
Mie
George).
No
campo
marxista,
a
orientacao
conf1 i t u a l i s t a
também
explica
a
politica
social
pela
forca
crescente
da
classe
operária.
Diferente
dos pluralistas,
o que se Poe em
primeiro
plano
de
e x p l i c a c a o s a o a s r e l a c o e s de
classe,
assim
como
a
funcao
de
controle
sobre
os conflitos
sociais
embutida
nos
s i s t e m a s de s e g u r i d a d e s o c i a l , o s quais, por o u t r o lado, reiteram
97
os
m e c a n i s m o s de m e r c a d o .
variacoes, modificacoes.
Certamente,
essa
tese
geral
admite
Por e x e m p l o ,
Walter Korpi,
a i n d a que a t r i b u a o p r o b l e m a da
seguridade
social
á ordem econòmica
capitalista,
considera
a
política
social
c o m o c a p a z de m o d i f i c a r s e u f u n c i o n a m e n t o
e
a
e x p l i c a pelo c r e s c e n t e p o d e r da c l a s s e o p e r á r i a . Vé o E s t a d o c o m o
um
potencial
agente
de
transformado
social,
cuja
acào
é
determinada
p e l a s r e l a c o e s de forca e n t r e a s c l a s s e s .
E
quanto
maiores
forem
os
recursos
de p o d e r
á
disposicao
da
classe
opefáriar, mai'or a p r o b a b i l i d d e de que o E s t a d o s e j a l e v a d o a agir
ño s e n t i d o do i n t e r e s s e d o s t r a b a l h a d o r e s . O s r e c u r s o s de p o d e r a
que se r e f e r e sao,
s o b r e t u d o , a o r g a n i z a d o s i n d i c a l , assim c o m o
a
a s s o c i a c à o p o l í t i c a d o s t r a b a l h a d o r e s em p a r t i d o s s o c i a l i s t a s .
È a t r a v é s d e l e s que,
no E s t a d o , os t r a b a l h a d o r e s a v a n c a m s o b r e a
f o r t a l e z a dos c a p i t a l i s t a s - a p r o p r i e d a d e p r i v a d a - i m p o n d o - l h e s
limites.
Também numa perspectiva "positiva",
Gensburgh entende
que,
ao
cumprir
a f u n d o geral de g a r a n t i r a r e p r o d u c i o da forca
de
t r a b a l h o , os s i s t e m a s de s e g u r i d a d e s o c i a l , de um lado, e s t i m u l a m
o
t r a b a l h o e,
de o u t r o ,
m a n t i m sob c o n t r o l e o s g r u p o s que
nao
participam
do
processo produtivo.
Embora nao
concebidos
para
promover
o
interesse
dos
trabalhadores,
os
sistemas
de
t r a n s f e r e n c i a s p ú b l i c a s nascem sob pressalo da m i l i t S n c i a s i n d i c a l
e
dos p a r t i d o s o p e r a r i o s ,
os quais t e r m i n a m por
constituir-se,
t a m b é m , no p r i n c i p a l foco de r e s i s t e n c i a á s t e n t a t i v a s de r e d u c a o
dos g a s t o s s o c i a i s do E s t a d o .
Numa outra perspectiva,
Peven e C l o w a r d a r g u m e n t a m serem o s
sistemas
de p r o t e c a o social um forte m e c a n i s m o de c o n t r o l e ,
que
se
expandem
ou se c o n t r a e m s e g u n d o as
flutuacoes
cíclicas
da
economía
capitalista,
completando
ou
substituindo
as
formas
primarias
de c o n t r o l e (as que se p r o c e s s a m no à m b i t o do
pròprio
processo
produtivo).
0 d e s e m p r e g o é o fator que m a i s
contribuí
para
a s u b t r a c a o de g r u p o s c a d a vez m a i s n u m e r o s o s da d i s c i p l i n a
do t r a b a l h o ,
e l e v a n d o o grau de a g i t a d o s o c i a l ;
em r e s p o s t a , o
Estado
é
levado
a c r i a r um s e g u n d o s i s t e m a
de
controle
- os
s i s t e m a s p ú b l i c o s de s e g u r i d a d e - r e a b s o r v e n d o m a s s a s e x p u l s a s d o
processo
produtivo
e
submetendo-as a
formas
alternativas
de
disciplina.
N o s p e r í o d o s de e x p a n s a o ,
esses sistemas
tornam-se'
relativamente supérfluos; mas aqueles grupos mais passivos perdem
seus beneficios rapidamente,
a o p a s s o que sao o s m a i s c a p a z e s d e '
reagir,
a t r a v é s de p r o t e s t o s c o l e t i v o s , á sua d i m i n u i d o , o s que :
mais
tendem
a se b e n e f i c i a r das p r e s t a c o e s s o c i a i s
dispensadas,
pelo Estado.
'
A
a r g u m e n t a d o de C l a u s Offe é m a i s a b r a n g e n t e .
Para
este
autor',
a
institucionalizado
da s e g u r i d a d e social
no
sistema
c a p i t a l i s t a d e v e - s e a t r e s m o t i v o s . Em p r i m e i r o lugar, a e x p a n s a o
do
t r a b a l h o a s s a l a r i a d o p r e s s u p o e que o a c e s s o a f o r m a s de
vida
n a o - m e r c a n t i s seja r e g u l a d o por lei, já que s o m e n t e se tal a c e s s o
nao for v o l u n t a r i o e livre,
p o d e p e r m a n e c e r v á l i d a , com e f i c a c i a
e
durab i 1 i d a d e ,
a
obrígacao
de
vender
a
pròpria
forca
de
t r a b a l h o . 0 s i s t e m a de s e g u r i d a d e r e f o r c a a q u e l a o b r i g a t o r i e d a d e .
98
Em
segando
lugar,
tal ^sistema
se
faz
necessáriq
porque
a
industrializado
c a p i t a l i s t a p o e em perígo a "réproduYao "da forcá
de" t r a b a l h o ,
ao
d e s a g r e g a r formas p r e t é r i t a s
tradicionais
dé
protecao.
F i n a l m e n t e , __as
flutuacoes
cíclicas
do
mercado " de
trabalho
impoem
que
os* " é x é r c i t o s
de
reserva",
criados
e
recriados
pela a c u m u l a d o c a p i t a l i s t a ,
sejam
"protegidos",
de
modo
a permanecerem
garantidos,
seja
a
reproducao,
seja_ o_
"controle d a forca de t r a b a l h o ,
m e s m o quando esta nao é utilizada
ño p r o c e s s o p r o d u t i v o .
Se esse é o quadro estrutural que explica
a g í n e s e d a s p o l í t i c a s s o c i a i s p a r a Offe, este autor, entretanto,
distancia-se
das
teses
funeionalistas
mais
estreitas,
ao
enfatizar
o
papel
das
reivindicacoes
sindicáis
operárias,
sobretudo
ñas
primeiras
fases
de
constituido
do
Uslfarc.
Insiste,
por
outro lado,
ñas funcoes legitimadoras da política
social,
que nao garante,
tao-somente a estabilidade
económica,
mas r e f o r c a a lealdade das m a s s a s .
Nessa perspectiva, Offe tende
a
se
aproximar
dos
teóricos
conf1 itualistas,
que
veem
na
. i n s t i t u c i o n a l i z a d o da política social o resultado das e x i g i n c i a s
de l e g i t i m a d o das e l i t e s p o l í t i c a s dominantes.
Porque
parece
ser
e x a t a m e n t e esta a tese mais
geral
dos
estudos
t í p i c o s dos m o d e l o s c o n f 1 i t u a l i s t a s ,
principalmente
da
corrente
pluralista vinculada á
tradicao
weberiana.
Assim,
o
Estado
assume
funcoes
sociais,
como
reacao
ao
déficit
de
1egitimidade,
que
se
apresenta
sob
diferentes
modalidades,
segundo
as
diversas
fases do
desenvolvimento.
Na
origem
da
política
social,
o
p r o b l e m a a enfrentar era a
integrado,
no
Estado
burgués,
do
emergente
movimento
operario.
Frente
ao
radicalismo
das
organizacoes
sindicáis
e
políticas
dos
trabalhadores,
as
e l i t e s operaram no sentido de fragmentar
sua
acao,
fazendo com que os m e c a n i s m o s de r e l a d o mais direta com o
Estado,
via p o l í t i c a social,
tendessem a afrouxar seus vínculos
com o r g a n i z a c o e s m i l i t a n t e s (Rimlinger).
I
Ñas
suas
variacoes,
essa
tese
aparece,
também,
sob
o
a r g u m e n t o de que, dada a p e r m a n e n t e necessidade de legitimar todo
o
sistema
de poder,
d i a n t e da perda de f u n d o legitimadora
da
acao p o l í t i c a tradicional do Estado, as elites no poder encontram
novas
o p o r t u n i d a d e s de l e g i t i m a d o na política social,
urna
vez
que esta pode responder aos n o v o s p r o b l e m a s sociais g e r a d o s
pela
i n d u s t r i a l i z a d o e pelo incremento demográfico.
Com o a u x i l i o de
novos
aparatos
burocrático-assisteneiais,
naturalmente
interessados
na
sua
própria expansao,
cada
vez
mais
ampios
s e t o r e s p r e v i d e n c i á r i o s vao sendo c o l o c a d o s sob a
regulamentacao
e
administrado
estatal,
fazendo com que a
seguridade
social
deixe
de
ser s i m p l e s i n s t r u m e n t o de tutela dos
segmentos
mais
i n d i g e n t e s e se torne um bem escasso,
destinado a todos,
e nao-adquirível
equanimemente,
s e n a o sob a supervisao
pública.
Na
luta
distributiva,
resultados
mais
favoráveis
d e p e n d e r a o "da
Tfápacidade "dos v a r i o s g r u p o s de fazer valer a ameaca de quebra do
consenso,
seja
pela
sua forca eleitoral,
seja pelas
posicoes
E s t r a t é g i c a s que ocupám no p r o c e s s o produtivo.
0 autor que Alber
examina," n e s t e caso, é'Horst Baier.
99
No
campo
raarxista,
a
versao
da
tese
do
dgficit
de
legitimidade
aparsce
em Vobiruda,
Offe
gT~~pr incipalmente,
en
Habermas.
A
p o l í t i c a social responde,
em geral,
á
reacao
do
tTstacTo" c a p i t a l i s t a á o r g a n i z a d o e p r e s s a o do m o v i m e n t o operario,
atuando no sentido da i n t e g r a d o social.
Entretanto,
essa mesma
garantia
de
i n t e g r a d o altera a i n t e r d e p e n d e n c i a
funcional
do
sistema
económico:
os
gastos
sociais
do
Estado
aumentara
a
dependencia
das
finanzas
públicas
dos
recursos
económicos,
e s t i m u l a n d o as formas de i n t e r v e n d o p o l í t i c a na
economía;
essa
intervendo
sobre setores,
a n t e r i o r m e n t e autónomos,
acentúa
a
perturbado
dos
delicados
mecanismos
de
interdependencia
funcional,
aerando,
também, novas e mais o n e r o s a s e x i g e n c i a s de
l e g i t i m a d o . 0 m o v i m e n t o é, portanto, em espiral: in ic i al ment e, o
Estado busca 1 e g i t i m a r - s e ,
a t r i b u i n d o - s e novas f u n d e s que,
por
sua vez,
i m p u l s i o n a m novas r e i v i n d i c a c o e s s o c i a i s . Isso o obriga
a
buscar
novos
mecanismos
de
legitimado,
multiplicando
as
p r e s t a c o e s sociais, o que c o n t r i b u í para a e r o s a o d a s p r e c e d e n t e s
justificativas
legáis e n o r m a t i v a s .
M o v i m e n t o em espiral que se
faz,
entretanto,
a t r a v é s da crise,
expondo,
cada vez mais,
a
vulnerabi 1idade do sistema.
Obviamente,
esse estudo c 1 a s s i f i c a t ó r i o tratou,
também, de
resgatar
aqueles
trabalhos
que
se
afastam
das
tendencias
privilegiadoras
de e l e m e n t o s únicos de
interpretado,
buscando
modelos mais integrados de e x p l i c a d o - o que,
de
fato,
melhor
qualifica
o atual e s t á g i o dessa producao.
Alber d e s t a c a ,
entre
eles,
as p r o d u c o e s de Peter Flora e de Ian Gough,
autores
que,
segundo sua leitura,
tentaran e x p l í c i t a m e n t e d e s e n v o l v e r m o d e l o s
integrados,
fazendo
convergir,
na i n t e r p r e t a d o ,
elementos
e
condicoes diversas.
Peter
Flora
tenta
conciliar
elementos
da
teoría
da
m o d e r n i z a d o com a q u e l e s da teoría do d e s e n v o l v i m e n t o p o l í t i c o
e
organiza,
para
tanto,
num único sistema
interpretativo,
tres
c a t e g o r í a s de fatores:
os p r o c e s s o s de m o b i l i z a c a o que estimulara
solucoes
políticas,
as
iniciativas e s t a t a i s
alimentadas
pela
preocupado
de
garantir
a
ordera
interna
e
a
sol idar iedade
política i n t e r n a c i o n a l .
No centro da a n á l i s e está a c o n v i c c a o de
que
os
problemas
de m o b i l i z a c a o e m e r g e n t e s com a
expansao
do
mercado,
a t r a v é s da m e d i a d o das a s s o c i a c o e s ,
exercem
pressoes
sobre
a
burocracia
estatal.
Inspirado
pelos
modelos
de
d e s e n v o l v i m e n t o p o l í t i c o d e s c r i t o s por Stein Rokkan,
Peter Flora
atribuí a e m e r g e n c i a do Uelf «re ÍJSafee na s o c i e d a d e industrial aos
p r o b l e m a s c o n e x o s aos p r o c e s s o s de m o d e r n i z a d o , e n f a t i z a n d o que,
no p l a n o d a s inst ituicoes,
as solucoes v a r i a d o s e g u n d o fases
e
c a r a c t e r í s t i c a s do p r o c e s s o de d e s e n v o l v i m e n t o p o l í t i c o .
Ñas
suas o b s e r v a c o e s s o b r e o d e s e n v o l v i m e n t o ,
por exeroplo,
Flora entende que os p r o b l e m a s sociais p o s t o s pelos p r o c e s s o s
de
industrial i z a d o
e
mobilizacao
podem
encontrar,
em
várias
medidas,
r e s p o s t a s i n s t i t u c i o n a i s do tipo assistencial
privado,
confessional,
cooperativo,
que serao,
a seu modo,
"filtradas"
pelo
Governo.
Visto
de sua outra face,
partidos e
grupos
de
interesse
"filtram"
a q u e l e s processos que emergem com as
novas
oportunidades
geradas
pela c o n c e n t r a d o
operária,
pela
máior
100
comunicacio,
transformando-os
em
pressào
política
sobre
a
autoridade
estatal.
Esses
dois planos de pressao dao
lugar
a
intervencoes
de
governo,
que
variarao,
segundo
o
grau
de
d e s e n v o l v i m e n t o a l c a n c a d o pelo p r o c e s s o de c o n s t r u c a o do Estado e
da Nació. É, na verdade, tal d e s e n v o l v i m e n t o que determina, de um
lado,
a
estrutura-chave
para
a
resolucao
dos
conflitos
e,
portanto, das d i m e n s o e s e peso p o l í t i c o da "questao operária". De
outro
lado,
define,
também,
o raio de acio
governativa,
que
reflete
o
processo
constitucional
de
centralizacao
e
de
c o n c e n t r a e i o de p o d e r d e c i s ò r i o , em particular do Executivo.
De posse desse quadro geral explicativo, Flora pode examinar
a
emergencia
e
d e s e n v o l v i m e n t o do Malfare *TffFal*i na*""s¥guTffré
direcao:
o principal o b j e t i v o d o Uelfare S t a t e era,
na "origem,
defensiva _dé_ i n t e g r a c a o
e
de
est ab i 1 izacao.
No
seni fdò"*~ctaipnsérvicào
da
estrutura
existente,
a politica" do
Uelfare
permaneceu
por
muito tempo e é,
até agora,
em
grande
parte,"
defensiva.
Entretanto,
variaram
as r e s p o s t a s ás p e r g u n t a s ~ g y e m
d"eve ser i n F e g r á d o e Q gue deve ser estabilizado
In ic ial'ment e, a
politica
de
integracio
era dirigida
exclusivamente
á
classe
operária,
a quem se n e c e s s i t a v a limitar e canalizar a militància
politica contra o sistema;
o que deveria ser estabilizado era
o
sistema e c o n ò m i c o c a p i t a l i s t a e a ordem politica dominante. Hoje,
o U e l f a r e S t a t e e s t e n d e u - s e , para cobrir outros estratos, além da
classe
operária,
e
perdeu
seu
caráter
puramente
defensivo;
todavia,
a
i n t e g r a c a o e a est ab i 1izacio continuam a ser funcoes
essenciais.
?/ No campo dos pluralistas, portanto, parece ser de
Flora a t e n t a t i v a integradora em um modelo que, ainda trabalhando
com e l e m e n t o s da v e r t e n t e funeionalista, considera, como veremos,
nao
apenas
o quadro d i n à m i c o
dos
conflitos,
mas,
também,
a
h i s t o r i c i d a d e das s o l u c o e s institucionais.
Na
vertente
marxista,
Alber
recupera o trabalho
Gough,
como
p a r a d i g m á t i c o da t e n t a t i v a integradora de
filoes teóricos. R e s u m a m o s a leitura que faz de Gough:
de
Ian
diversos
"0
desenvolvimento
c a p i t a l i s t a provoca a
expropriacao
da
forca de t r a b a l h o e ameaca sua reproducao, mas tais p r o b l e m a s nio
dio
lugar,
necessariamente,
a medidas de
política
social.
A
intervencao do E s t a d o Social v e r i f i c a - s e quando a m o b i l i z a c i o dos
trabalhadores
- por
sua vez d e t e r m i n a d a ,
apenas
parcialmente,
pelo p r o c e s s o de a c u m u l a c i o - d e m o n s t r a - s e ,
na luta de
classes,
s u f i c i e n t e m e n t e forte para e x e r c e r pressio eficaz sobre o Estado.
Por
sua
vez,
a c a p a c i d a d e deste de realizar a política
social
será
tanto m a i o r quanto maior for sua autonomia relativa
frente
aos setores da c l a s s e dominante,
assim como mais elevada for sua
c e n t r a l i z a c a o ' (do
poder
decisorio).
Mas,
a
autonomia
e
a
c e n t r a l i z a c a o do E s t a d a nao sio, para Gough, funcao do e s t á g i o de
d e s e n v o l v i m e n t o c a p i t a l i s t a , p o i s dependem da evolucao p r e c e d e n t e
da
pròpria
e s t r u t u r a estatal e das c o n o t a c o e s
mais
fortemente
2/ Cf. P. FLORA, "Soluzione o fonte di crisi? Il Uelfare State in
prospectiva
storica",
in
M.
FERREIRA,
org.
LB SlalQ
del
b e n e s s e r e : una crisi senza u s c i t a ? Firenzi,
Le Monnier, 1981,
P.
1-2.
101
r e p r e s e n t a t i v a s ou,
ao contrario,
que tenham p r e v i a m e n t e a d q u i r i d o . "
absolutistas e
centralizadas,
De posse desse quadro,
é possível, entao, chamar a atencao,
tanto para as d i f e r e n c a s ,
quanto para as s i m i 1 a r i d a d e s entre
as
vertentes
pluralistas
e
m a r x i s t a s que
trataran
de
explicar,
teoricamente,
as
o r i g e n s do U e l f a r e S t a t e .
Desde logo,
cumpre
a s s i n a l a r a d i f e r e n c a b á s i c a que separa, entre o s funeionalistas,
a p e r s p e c t i v a p l u r a l i s t a da marxista.
E n q u a n t o para os p r i m e i r o s
(pluralistas),
o Uelfare explica-se,
sobretudo,
pela tendencia
geral
de
modernizado
(industrializado,
urbanizado
e
suas
c o n s e q ü e n c i a s sociais),
para os s e g u n d o s (marxistas),
o Uelfare
é,
antes
de
tudo,
um
produto
do
capitalismo
e,
portanto,
h i s t ó r i c a m e n t e datado no m u n d o o c i d e n t a l .
Em a m b o s ,
entretanto,
as r a z o e s " e s t r u t u r a i s " detèm peso principal na a r g u m e n t a d o e
o
argumento
é,
fundamentalmente,
de c a r á t e r d e d u t i v i s t a ,
o
que
parece estar sendo n e g a d o p e l o s t e ó r i c o s c o n f 1 í t u a l i s t a s .
_ ' 'Esses
p l u r a l i s t a s ou m a r x i s t a s tratam de buscar,
para além
das
c o n s i d e r a c o e s estruturais,
os fatores p o l í t i c o s que
melhor
possam
explicar
a
e m e r g e n c i a do E s t a d o
do
Bem-Estar
Social,
a q u e l e s fatores que se manifestam no c a m p o das r e l a c o e s de forca,
de c o n f r o n t o de interesses diversos,
etc. O b v i a m e n t e , os m o d e l o s
mais i n t e r e s s a n t e s sao a q u e l e s que t e n t a r a n c o m p o r um quadro mais
integrado
de
e x p l i c a d o (Flora e G o u g h )
e,
nesse
particular,
chama
a
atencao
a
recente
retomada
de
Flora
na
tradicáo
durkeiminiana.
da
teoria
da
modernizacao:
como
veremos
posteriormente,
este
a u t o r entende que,
sob a s c a r a c t e r í s t i c a s
c a p i t a l i s t a s das economías,
sao,
entretanto,
os p r o c e s s o s mais
gerais
da
m o d e r n i z a c a o que podera c o m p o r um
quadro
explicativo
mais
c o n v i n c e n t e á c o m p r e e n s a o da origem do
Uelfare.
Nao
sao,
entretanto,
tais
processos,
senao
um p o n t o de p a r t i d a para
a
explicado,
que
deve,
também,
contemplar
outras
condicoes
propriamente políticas e poiítico-institucionais .
Para
o analista,
entretanto,
esse quadro de
argumentado
ainda é g e n é r i c o e insuficiente,
s e m p r e que p r e t e n d e
examiná-lo
da
ótica
de
estudos comparativos
e,
principalmente,
se
sua
p r e o c u p a d o é detectar,
na teoria, os e l e m e n t o s e x p l i c a t i v o s que
lhe permitem analisar,
ñas suas e s p e c i f i c i d a d e s , casos n a c i o n a i s
diversos.
Por
isso mesmo,
vale a pena a g o r a
identificar,
ñas
c o r r e n t e s teóricas gerais,
as h i p ó t e s e s mais p r e c i s a s que foram
p r o p o s t a s e que,
de fato,
permitem urna a n c o r a g e m empírica
mais
clara.
Isto
é,
vamos
examinar
as
correntes
de
explicado,
procurando
destacar,
nos
a r g u m e n t o s gerais,
as r e l a c o e s
mais
p r e c i s a s que ai estao c o n t e m p l a d a s e que p e r m i t i r i a m , num momento
posterior,
estudos
e m p i r i c a m e n t e r e f o r c a d o s s o b r e a grigefQ e a
eseaosao do U e l f a r e State em países e s p e c í f i c o s .
Vejamos,
em
p r i m e i r o lugar,
as h i p ó t e s e s
concernentes
á
origen
do
Estado
do
Bem-Estar
Social
e
verifiquemos,
inicialmente,
como
os í U Q C i B Q a l i s t a s ( p l u r a l i s t a s ou m a r x i s t a s )
tenderiam a fatores e s t r u t u r a i s na d e t e r m i n a d o da emergencia
do
Uelfare State
102
Para os f U Q t i Q Q a l i s t a s
e l u c a l i s t a s p o d e - s e afirmar
que:
- os sistemas de s e g u r i d a d e social sao introduzidos em todos
os
países
industrializados
e
urbanizados,
independentemente
das
diferencas específicas
de
níveis
similares
de u r b a n i z a d o
e
industrializacao;
portanto,
pode-se
esperar,
nos
d i v e r s o s países,
a introducao
do
sistema de p o l í t i c a s o c i a l ;
- as
variacoes,
no
tempo,
podem
ser
explicadas
pelos
diversos inicios da i n d u s t r i a l i z a c a o :
quanto mais precoce
o
deslanchar
da
industrializacao,
mais
precoce,
provavelmente,
será a introducao d o s s i s t e m a s de protecao
soc ial.
Posicio e s p e c í f i c a , em r e l a c a o á origem,
caberia a
Peter
Flora:
a v a n a d o , no tempo, e x p l i c a - s e , t a n t o pela v a r i a d o dos
problemas
sociais
e p o l í t i c o s (determinados pelos processos
de
modernizado),
quanto
pelo
potencial
das
estruturas
sociais
intermediárias
- a
introducao
da
política
social
será
mais
precoce
quanto
mais intensa a i n d u s t r i a l i z a c a o
e
quanto
mais
fraca a p o s s i b i l i d a d e de s o l u c o e s e s p o n t a n e a s e a s s o c i a t i v a s .
Vejamos, agora, as h i p ó t e s e s d e s t a c á v e i s da a r g u m e n t a d o dos
füQEÍQQalistas
fflaE!<ͧÍ3S
Dada
a tese geral de que a
política
emerge
como resposta ás e x i g e n c i a s do
sistema,
esse
argumento
g e n é r i c o se deixa t r a n s p a r e c e r ,
em alguns autores,
na forma das
s e g u i n t e s relacoes-.
- a
política
social
nasce
com
os
primordios
mesmo
do
capitalismo industrial;
a f o r m a d o de grupos homogéneos e
concentrados
de
assalariados
exige
que
a
p a r t i c i p a c a o / e x c 1 u s a o no m e r c a d o de t r a b a l h o seja regulada
de modo v i n c u l a n t e ;
- a
política
social e m e r g e com a
necessària
protecao
ao
desemprego,
fenòmeno
típico
e
ciclico
do
processo
capitalista
de a c u m u l a d o ;
ao inst i t uc ional i zar-se , tal
protecao i m p u l s i o n a o d e s d o b r a m e n t o do M a l f a r « State;
- a
política
social
é
fortemente
relacionada
ás
características
do
m o d o de producio capitalista,
mas
é
consentanea
á
fase
monopolista
do
capitalismo,
sendo
ìntroduzida
e
institucionalizada
por
exigencias
da
dinàmica m o n o p o l i s t a de a c u m u l a d o de capital.
Vista
em
conjunto,
a
perspectiva
funeionalista,
tanto
p l u r a l i s t a quanto m a r x i s t a , p r o d u z um reduzido campo de hipóteses
que podem apoiar e s t u d o s de v e r i f i c a d o e m p í r i c a . Por outro lado,
pouco
auxiliam na c o m p r e e n s i o das d i f e r e n c a s entre os
processos
de
origem
do M a l f a r e S t a t e ,
seja no que se refere ao
momento,
m e s m o de o r g a n i z a d o das acoes s o c i a i s do Estado como sistema
de
política,
seja
no
que tange á s d i f e r e n c a s
institucionais.
Ao
criticar
as
visoes
funeionalistas,
muitos
autores
chamam
a
a t e n c i o para o fato de essa p e r s p e c t i v a ser incapaz de,
sozinha,
103
explicar
porque,
na E u r o p a O c i d e n t a l ,
a introducto
de
fortes
sistemas
de
seguridade
social
ocorreu
era p a í s e s
que
nao
a p r e s e n t a v a m o s m a i o r e s g r a u s de d o s e n v o l v i m e n t o c a p i t a l i s t a ,
de
industrializacao,
de u r b a n i z a c a o , etc. C o n s i d e r a r e s s a s q u e s t o e s
parece
ser
a
intencao
dos
autores
que
trabalham,
levando
fortemente
em
considerarlo a dinàmica dos conflitos
sociais
e
políticos,
para
além,
entao,
de h i p ó t e s e s t a o - s o m e n t s de tipo
est rut ural.
Entre os e l U E B l i S l a S £SQÍlÍ.ty§I¿sta§,
convém e x a m i n a r
dois
blocos
de
hipóteses:
as
e x p l i c i t a d a s p e l o s que
enfatizam
as
pressoes
advindas
de
"baixo"
(setores
subalternos,
nao-privilegiados)
e
as
que s u b l i n h a m as p r e s s o e s
originadas
do
"alto" ( c o m p o r t a m e n t o d a s e l i t e s d o m i n a n t e s ) .
No p r i m e i r o
bloco,
destacam-se
duas hipóteses
de
análise:
- os s i s t e m a s de s e g u r i d a d s social s u c e d e n á u n i v e r s a l i z a c a o
do d i r e i t o a v o t o e q u a n t o m a i s p r e c o c e m e n t e e s t a se
der,
mais
rapidamente
tende
a
ser
introduzida
a
politica
soc iali
- a
politica
social r e s u l t a da
raobilizacao
e
orsanizacao
operaria
o
quanto a n t e s t a i s f e n ó m e n o s
ocorrerera,
mais
precoce
tenderá
a
ser
a
emergencia
dos
sistemas
de
protecao social.
No s e g u n d o b l o c o , isto é, entre o s que priorisatn as
"desde
o alto",
as h i p ó t e s e s sobre a orisera do M a l f a r e
seguintes:
pressoes
sao
as
- quanto
m e n o r a l e g i t i m i d a d e d e m o c r á t i c a do r e g i m e ,
tanto
m a i o r a d i s p o s i c a o de i n t r o d u z i r a s p o l í t i c a s em
resposta
á mobilizacao operaría;
- quanto
m a i s l i m i t a d a a i n f l u e n c i a da b u r g u e s í a industrial
sobre os m e c a n i s m o s p o l í t i c o - r e p r e s e n t a t i v o s , m a i s p r e c o c e
a
i n t r o d u c a o dos s i s t e m a s de p r o t e c a o social em
resposta
(preventiva) á mobi1izacao operaria.
Peter F l o r a ,
além de p a r t i l h a r d e s s a ú l t i m a tese,
adiciona
o u t r a s mais:
o m a i s alto g r a u de cent r a l i z a c a o p o l i t i c a ,
o mais
intenso
envolvimento
em
conflitos
internacionais
e
a
menor
influencia dos conflitos confessionais,
técnicos e
lingüísticos
sao
também
fatores
explicativos
da
PEior
precocidade
da
introducao das políticas sociais.
Também
e n t r e os s s c B Í S k a s que t r a b a l h a m na
perspectiva
da
teoria
do
conf.lito ( p r i n c i p a l m e n t e
neoraarxistas) , é
possível
separar
os
que
enfatizam
as
pressoes
"de
baixo"
dos
que
privilegiara as p r e s s o e s "do a l t o " . E n t r e o s p r i m e i r o s , a h i p ó t e s e
geral sobre o r i g e n é a s e g u i n t e :
-
sá
urna
forte
correlacao
positiva
entre
os
graus
consciéncia operária,
o r g a n i z a c a o sindical e p o l í t i c a
de
dos
104
trabalhadores
State.
e
a precocidade
Entre os que enfatizam
destacar :
as p r e s s o e s
da e m e r g e n c i a
"desde o
do
Melfare
alto",
pode-se
- dada a m o b i l i z a c a o operaría, será mais rápida a introducalo
da
política social quanto maior for a c o n c o r r è n c i a
entre
setores d o m i n a n t e s e a n e c e s s à r i a busca, pelos contendores
(de c i m a ) de a l i a n c a s intere 1asses;
- dada a o r g a n i z a c a o da c l a s s e operaría,
m a i s rapida será a
introducto
do
sistema
de protecao
social
quanto
mais
centralizado
e
relativamente
autonomo (em
relacao
aos
interesses d o m i n a n t e s ) for o aparato de Estado.
Examinemos,
agora, as h i p ó t e s e s que podem ser extraídas dos
argumentos
gerais
sobre
o deseQVBlyiBgQlQ
ou
a
giseansio
do
U e l f a r e State.
Os
elurali§tas
funeignalista§
s i s t e m a s públicos de p r o t e c a o s o c i a l :
atribuem
a
expansao
dos
- á general izacao d a s s i t u a c o e s de riscos-,
cresce o
número
de
traba 1hadores
dependentes
e
de
anciaos,
enquanto
diminuí
o
potencial
assistencial das
redes
de
grupos
sociais
primários
(dada
a
diferenciacao
e
a
maior
mobilidade);
V
- á
c r e s c e n t e dispon ibi 1idade de recursos em raaos do Estado
permitida pelo pròprio grau de d e s e n v o l v i m e n t o econòmico.
Para
os m a c ü i s t a a f u n e i o n a l i s t a s ,
as r e l a c o e s m a i s
ocorrem entre a e x p a n s a o do U e l f a r e State e:
claras
- os e f e i t o s n e g a t i v o s c r e s c e n t e s do processo p r o d u t i v o e a
socialízacao
c r e s c e n t e d o s custos de r e p r o d u c a o da
forca
de trabalho;
- o
crescimento
do
setor monopol íst ico
e
a
conseqiiente
explosio de m a o - d e - o b r a excedente,
o que obriga o sistema
a ampliar a p r o t e c a o s o c i a l .
Em
Peven
e Cloward,
há urna correlacao negativa:
a
longo
prazo,
o gasto social tende a cair e,
assim,
o M e l f a r e tende á
estagnacao,
dadas
as
depressoes
cíclicas
e
conjunturais
da
economía.
Entre os f u Q £ Í g n a I i s t a § ,
há autores p l u r a l i s t a s e m a r x i s t a s
que
explícam
a e x p a n s a o do U e l f a r e State por
um
movimento
de
c o n v e r g e n c i a internacional,
este,
por sua vez,
e x p l i c a d o , seja
pela
lógica
comum do d e s e n v o l v i m e n t o
capitalista,
seja
pelas
c a r a c t e r í s t i c a s também g e r a i s do processo de m o d e r n i z a c a o .
Peter
Flora,
ao
considerar os f a t o r e s internacionais no m o v i m e n t o
de
expansao
dos s i s t e m a s de p r o t e c a o ,
atenta para os p r o c e s s o s
de
105
difusao
que
atuam
no
s e n t i d o de
acentuar
semelhancas entre os distintos países.
a
convergencia
e
Pode-se v e r i f i c a r , entao, que f u n c i o n a l i s t a s , p l u r a l i s t a s ou
marxistas
tendem
a
imputar
aos aspectos comuns
e
gerais
do
processo
de
industrializacao
(capitalista)
o
desenvolvimento
similar dos s i s t e m a s de p r e s t a G o e s sociais p ú b l i c a s ñas e c o n o m i a s
industriáis c o n t e m p o r á n e a s .
É certo que os p l u r a l i s t a s assinalam
urna expansáo
continua,
ao
p a s s o que
os
marxistas
tendem
a
sublinhar
um d e s e n v o l v i m e n t o d e s c o n t i n u o ,
que tem como paño
de
fundo as crises c í c l i c a s d a s e c o n o m i a s c a p i t a l i s t a s .
Obviamente, para as c o r r e n t e s que enfatizam os E B Q f l i t a s , as
hipóteses
sobre
o
desenvolvimento
do
Malíara
Sfcnta
sao
relacionadas
menos
a
características
estruturais
do
desenvolvimento
e c o n ó m i c o e m u i t o m a i s á d i n á m i c a dos
processos
políticos.
Para
o s B l y c a l i s t a s que enfatizam as p r e s s o e s "desde
baixo", a e x p a n s a o se deve:
- á
institucionalizacao
dos
direitos
da
cidadania
e
á
elevacao da "demanda por eqüidade",
ancorada no p r i n c i p i o
da igualdade frente á lei;
- á
c r e s c e n t e influencia dos s i n d i c a t o s ,
ao maior peso
da
representaGao
parlamentar
dos
partidos
operarios,
á
p a r t i c i p a c a o dos p a r t i d o s de esquerda no G o v e r n o . Em a m b a s
as
hipóteses,
quanto
maior
o
peso
relativo
daqueles
fatores, maior deverà ser tanto o n ú m e r o de p r o t e g i d o s , os
tipos de b e n e f i c i o s sociais,
quanto,
finalmente, o g a s t o
social e s t a t a l ¡
- á c o m p e t i G a o pelo voto nos anos
eleitorais.
Para
os
pluralistas
conf1itualistas
que
enfatizam
as
pressoes
"desde cima",
o m o v i m e n t o de e x p a n s a o do W e í í a r e SfcaSa
exp1ica-se:
- pela e x a u s t a o das m o d a l i d a d e s t r a d i c i o n a i s de
legitimadlo
e, portento, pela c o n s t a n t e introducilo de novos m e c a n i s m o s
legitimadores,
a e x p a n s a o da p o l í t i c a social sendo o mais
corrent e ;
- pela
maior
mobilidade
de
recursos
possibi1 itada
c r e s c i m e n t o d o s a p a r e l h o s b u r o c r á t i c o s do Estado;
pelo
- pela p r ó p r i a i n s t i t u i d o dos p r o g r a m a s sociais,
que criam
a
base em que se afirmam os i n t e r e s s e s e x p a n s i ó n i s t a s das
burocracias e categorías profissionais envolvidas.
Para
os m a r x i s t a s que privilegiam o c o n f l i t o
originadas "desde baixo",
as h i p ó t e s e s em relacao
U«Iftre
S^afcs
podem
ser
assim
exp1icitadas,
d e s e n v o l v i m e n t o do W o l í o r o está r e l a c i o n a d o :
e as
pressoes
á expansao
do
ou
seja,
o
106
ao r e f o r c o (político e organizacional> da classe operária;
quanto
mais
forte
a
organizacao
da
classe
operaría,
menores
as
probabilidades
de r e d u c a o cíclica
do
gasto
social -,
- em c o n s e q ü é n c i a ,
ás o n d a s de g r e v e e c o n t e s t a c a o
com
objetivos
de integracao p o l í t i c a e controle
neste
caso,
quanto
m a i s e l e v a d o s os índices
de
maior o c r e s c i m e n t o d a s p r e s t a c o e s sociais;
social,
social;
greve,
- negativamente,
quanto
aos c i c l o s e x p a n s i v o s
do
sistema
e c o n ò m i c o , isto é, o M a l f a r e tende a crescer ñ a s recessoes
e
a restringir—se ñas expansoes,
devido ao p e s o
inverso
que,
em
relacao
a
ele,
mantém o sistema
primario
de
c o n t r o l e s o b r e o t r a b a l h o (o p r ò p r i o processo p r o d u t i v o ) .
Sao e s c a s s a s as h i p ó t e s e s que sustentam v e r i f i c a c a o empírica
e
comparativa
destacáveis
da argumentacao
dos
marxistas
que
enfatizam as p r e s s 5 e s "desde o alto".
Eventualmente, poder-se-ia
extrair
do
t r a b a l h o de V o b r u d a a
seguinte
formulacao:
quanto
m e n o r e s as d i s t a n c i a s e n t r e maioria e m i n o r í a no G o v e r n o e quanto
mais
incerto for o r e s u l t a d o esperado das eleicoes,
tanto
mais
forte a t e n d e n c i a á e x p r e s s a o d a s p r e s t a c o e s sociais.
Enfim, no u n i v e r s o d o s "modelos c o n f 1 i t u a l i s t a s " , p a r e c e ser
a
forca
c r e s c e n t e do m o v i m e n t o operario o motor
principal
que
explicaría
a e x p a n s a o d o s s i s t e m a s de
seguridade
social,
seja
pelas
suas d e m a n d a s e s p e c í f i c a s por p r o t e c a o ,
seja p e l a
reacio
que
provoca
no c o m p o r t a m e n t o dos s e t o r e s
dominantes.
Para
os
pluralistas,
tal
reacio
se
manifesta
através
dos
ciclos
eleitorais; para os m a r x i s t a s , tendería a c o r r e s p o n d e r a ondas de
protestos e greves.
A c r e s c e - s e a isso a afirmacào,
de parte dos
pluralistas
conf1itualistas,
de
que
a
pròpria
capacidade
administrativa
do
Estado,
crescente,
estimula a
expansao
do
sistema,
dados
os
i n t e r e s s e s p a r t i c u l a r e s das
burocracias
em
ampliar seus r e c u r s o s de poder e sua margen de c o m p e t e n c i a .
Algumas
consideracoes
de caráter m a i s s i n t é t i c o podem
ser
feitas,
quando se c o n s i d e r a o c o n j u n t o dos a r g u m e n t o s t e ó r i c o s e
das
hipóteses
e s p e c í f i c a s sobre origem e
expansao
do
Malfare
State.
£ certo,
c o m o afirma Ascoli 1,$/,
serem m u i t o s os pontos
comuns
partilhados
por
pluralistas
e
marxistas,
seja
ñas
v e r t e n t e s f u n e i o n a l i s t a s ou c o n f 1 i t u a l i s t a s .
Tanto em relacao
á
origem
quanto
á
expansao,
a relacao entre
o
desenvolvimento
economico
e
o
M a l f a r e S t a t a parece
inevitável.
No
nivel
da
argumentacao
teórica
geral
- desconsideradas
as
diferencas
específicas
- os
"elementos
essenciais
para
a
análise
da
emergencia
e d e s e n v o l v i m e n t o d o s m o d e r n o s sistemas
de
protecao
social
podem
ser s i n t e t i c a m e n t e indicados-,
a
modernizacao,
a
industrializacao
e a urbanizacao,
para uns,
o
desenvolvimento
capitalista,
para outros, trazem c o n s i g o o s i m p u l s o s b á s i c o s que
18/ Cf. U. ASCOLI,
"Il
sistema
italiano de welfare",
Welfare state alllitaliaoa. Laterza, i?84.
in
, org..
1 0 7
farmo
decencadear,
ao
final,
a
emergencia
de
un
sistema
nacionalmente articulado,
sob a d m i n i s t r a d o e s t a t a l , de p r o t e c a o
social.
Para
os
que
se
afastam do
mecanismo
dedutivista
e
considera!»
os
conflitos
sociais
como
núcleo
dinámico
desee
p r o c e s s o , fundamental é a p r e s e n c a o r g a n i z a d a da c l a s s e o p e r a r i a ,
seja pela p r ó p r i a c a p a c i d a d e de impor s e u s o b j e t i v o s ,
seja p e l a s
reacoes
preventivas
ou de e s t r a t e g i a p o l í t i c a que
provocan
no
c o m p o r t a m e n t o d a s e l i t e s e do próprio E s t a d o .
No
plano
das h i p ó t e s e s que possibi 1itam
alguma
ancoragea
empírica,
é
verdade
que
nao apenas é
restrito
o
número
de
relaeoes
que
podem ser e x t r a í d a s dos
argumentos,
como,
neste
nivel,
as
diferencas
entre as c o r r e n t e s e
filiacoes
teóricas
parecen perder n i t i d e z .
De
todo
modo,
a r g u m e n t o s gerais e
hipóteses
específicas
parecem
compor -uro quadro c o m p l e x o que g a n h a
utilidade
para
a
análise dos c a s o s n a c i o n a i s de emergencia e e x p a n s a o d o s m o d e r n o s
sistemas de p r o t e d o e b e m - e s t a r social, etn face do forte suposto
p r e s e n t e nestas teorías:
o de que,
i n g r e s s a n d o d e t e r m i n a d o país
em
estágios m a i s a v a n z a d o s do d e s e n v o l v i m e n t o c a p i t a l i s t a ou
da
modernizado,
pode-se
e s p e r a r que d e s e n v o l v a m s i s t e m a s p ú b l i c o s
(ou
pelo
menos regulados p e l o E s t a d o ) de
protedo
social.
As
variacoes,
no
tempo,
tanto
da e m e r g e n c i a quanto
da
expansao
desses
sistemas,
devem-se
a razoes
históricas
complexas,
em
particular
á
estrutura
e á dinámica
do
campo
dos
conflitos
sociais,
ñas
suas
expressoes
económico-corporativas
ou
mais
claramente políticas.
Permanece,
entretanto,
para
o
analista,
urna
certa
insatisfado,
quando
busca
apoio e instrumental t e ó r i c o
neste
campo.
Afinal,
c o n s i d e r a d a s em seu c o n j u n t o ,
essas exp1icacoss
estío muito fortemente r e f e r i d a s a um p a r á m e t r o ttlDEBESl«
tomado
como
central
para
captar
as
diferencas
entre
os
diversos
p r o c e s s o s de c o n s t i t u i d o do U e l f a r e S t a t e : g y a a d o e m e r g e m ? E com
que
citülB a v a n c a m ?
Diferencas
no
plano
da
sua
g§¿rutyc§
institucional.
ñas
suas
dioeaSBgS.
ñas suas
celSEQgf
Eom
Q
sistema
CQl.¿tico
- estas sao a p o n t a d a s de modo m u i t o tenue
ñas
formulacoes que e x a m i n a m o s ,
mas sao, o b v i a m e n t e , c r u c i a i s para o
analista interessado em m u n i i — s e de instrumental t e ó r i c o para nao
somente
estudar
um caso n a c i o n a l ,
mas estudar
um
quadro
dos
padroes
internacionais
de montagem dos s i s t e m a s de
protedo
e
bem-estar.
Na
próxima s e d o ,
d e s e j a m o s interrogar a literatura
recente,
exatamente
para
ampliar
naquela
diredo
nossos
instrumentos a n a l í t i c o s .
B. ttodalididci E t t c u t u c a l t i d e E u n c i o n a D i o t o
da
HHilface Stitt"
Identificar
um
quadro
conta,
tanto
da
emergencia
de deterrainacoes
que
dos m o d e r n o s s i s t e m a s
permita
dar
de
Uelfare,
1 0 8
quanto
das suas v a r i a c o e s s u b s t a n t i v a s e formáis,
p a r e c e ser
o
esforco
desenvolvido
por
Flora
e
Heidenheimer,
em
recente
trabalho.
11/
Frente
ás d i f e r e n t e s i n t e r p r e t a c o e s t e ó r i c a s
de
orientacao durkheiminiana,
w e b e r i a n a ou m a r x i s t a , Flora parte da
a f i r m a c a o de que é comum,
aos c l á s s i c o s ,
a idéia de
que,
pelo
menos
no á m b i t o e u r o p e u ,
o c r e s c i m e n t o do m o d e r n o M e l f a r e 8t»fc®
pode
ser
interpretado
como
urna
resposta
a
dois
processos
fundamentáis:
a e x p a n s a o do c a p i t a l i s m o ,
que se torna o modo de
p r o d u c a o d o m i n a n t e a p ó s a r e v o l u c a o i n d u s t r i a l , e o m o v i m e n t o que
vai
da
formacao
do
Estado nacional
á
sua
transformacao
em
democracia
de m a s s a a p a r t i r d o s ú l t i m o s d e c e n i o s do s é c u l o XIX.
Instituicoes
assisteneiais
desenvolveram-se
sob
a
égide
dos
Estados absolutistas,
mas esta é,
sobretudo,
a p r é - h i s t ó r i a do
Melfare.
Seu inicio e f e t i v o d á - s e e x a t a m e n t e com a s u p e r a c a o dos
absolutismo^
e a e m e r g e n c i a d a s d e m o c r a c i a s de
massa
e,
nesse
sentido,
o m o d e r n o M e l l a r e pode ser i n t e r p r e t a d o , s e g u n d o Flora,
como
urna
resposta
á
crescente demanda
por
igualdade
sócio- e c o n ó m i c a ou, c o m o quer M a r s h a l l , c o m o a i n s t i t u c i o n a l i z a c a o dos
I d i r e i t o s s o c i a i s em r e l a c a o ao d e s e n v o l v i m e n t o dos d i r e i t o s civis t
e politicos.
L"
Mas
o M a l f a r e é bem m a i s que um mero eCBSiytQ da
democracia
de m a s s a s . C o n s t i t u i - s e pela t r a n s f o r m a c a o fundamental do pròprio
Estado,
de"~SUa e s t r u t u r a , de s u a s funcóes e da sua legit imidade.
As funcoes e s t a t a i s de g a r a n t í a de s e g u r a n c a
externa,
liberdade
económica
interna e i g u a l d a d e frente á leí sao
progressivamente
substituidas
por
urna
nova
r a z i o de
ser:
a
distribuicao
de
servicos
sociais
de
base securitária e
as
transferencias
em
dinheiro,
segundo
criterios estandartizados e
de
rotina,
nao
l i m i t a d o s á a s s i s t é n c i a de e m e r g e n c i a .
Nesse
sentido,
o M a l f a r e é,
nao só uma r e s p o s t a á demanda
por
igualdade s ó c i o - e c o n ó m i c a , mas, t a m b é m , uma resposta á
d e m a n d a de s e g y n a n c a s ó c i o - e c o n ó m i c a .
S e g u n d o a q u e l e s autores, é
o p r o c e s s o de e x p a n s a o c a p i t a l i s t a que subjaz a q u e l e s
movimentos
políticos
de t r a n s f o r m a c a o do E s t a d o .
Na t r a d i c a o
marxista,
o
Melfare,
em
última i n s t a n c i a ,
c o n s t i t u i - s e em uma resposta aos
c o n f l i t o s de classe e ás c r i s e s c í c l i c a s do c a p i t a l i s m o . Por isso
mesmo,
sua h i s t o r i a só tem i n i c i o em fins do s é c u l o XIX,
com
o
agravamento
dos e f e i t o s do c i c l o e c o n ó m i c o s o b r e as c o n d i c ó e s de
vida
dos
t r a b a l h a d o r e s com a i n t e n s i f i c a c a o
dos
conflitos
de
classe.
Ao
integrar
essas
perspectivas,
Flora
pode,
agora,
afirmar
serem
a
5SguC3DE3
e a
igualdade
as
duas
dimensoes
f u n d a m e n t á i s do M a l f a r i .
Entretanto,
Flora
deve e n f r e n t a r o s e g u i n t e
problema:
os
estudos
h i s t ó r i c o s s o b r e o M e l f a r e mostram que:
a ) nao foram as
sociedades
européias
m a i s a y a n c a d a s em
termos
democráticos
e
capitalistas
que
primeiro
desenvolveram
as
instituicoes
e
políticas
do m o d e r n o U a l f a r a 8 t t t e ;
b> os E s t a d o s f a s c i s t a s que
se
firmaram após a P r i m e i r a G u e r r a n a o a p e n a s nao
desmantelaram
11/
Cf.
p. FLORA 8 A. H E I D N H E I M E R ,
ÍD £uroea e infìmética,F I o r e n c a ,
Le s^ilueeo del uelfate stale
Il M u l i n o ,
1984.
109
aquelas
instituicoes,
como,
em
alguma medida,
até
mesmo
as
d e s e n v o l v e r a m ¡ c ) um p a í s n a o - d e m o c r á t i c o e n a o - c a p i t a l i s t a , como
a URSS pós-1971,
criou instituicoes muito similares.
Em suma, o
tíalíar® ita^Q p a r e c e ser um f e n ò m e n o bem m a i s aerai
de
modernizado,
nao-exc1 usivamente
vinculado
á
sua
versilo
"democràtico-capitalista", ig/
Ì
Será
na
t e o r i a ( c o m p l e x a ) de
modernizado
elaborada
Durkheim
que
Flora
b u s c a r á e x p l i c a d o para a
generalidade
f e n ò m e n o h i s t ó r i c o do Usifare. S i n t e t i z e m o s seu a r g u m e n t o .
por
do
Em t e r m o s g e r a i s ,
na p e r s p e c t i v a d u r k h e i m i n i a n a ,
o Malfare"
pode
ser i n t e r p r e t a d o c o m o urna t e n t a t i v a de c r i a r n o v a forma
de
solidariedade
em s o c i e d a d e s
altamente
diferenciadas,
buscando
resolver
os
problemas
correlatos
á
divisao
do
trabalho.
Enfraquecidas as antigas associacoes e poderes intermediários das
sociedades,
a m p l i a m - s e a s o p o r t u n i d a d e s de i n d i v i d u a l i z a c a o ; por
outro
lado,
os
m ú l t i p l o s p r o c e s s o s de
transformacáo
da
vida
social
impoem
mecanismos
de
centralizado.
Esses
processos
fundamentáis
se r e f l e t e m ñ a s i n s t i t u i c o e s do Mei f a r e : "C . . 3 a s
burocracias
públicas
assumem
muitas
das
funcoes
antes ,
d e s e n v o l v i d a s por u n i d a d e s m e n o r e s ,
e n q u a n t o as t r a n s f e r e n c i a s e
s e r v i c o s tendem a t o r n a i — s e c a d a vez m a i s i n d i v i d u a l i z a d o s " . 13/ —
Mas,
o W e l Í B P B longe e s t á , n e s s a ó t i c a , de c o n s t i t u i i — s e em
urna
resposta
absolutamente
satisfatória
aos
problemas
fundamentáis
das
sociedades
diferenciadas:
a
anomia
e
a
d e s i g u a l d a d e . Ñas s o c i e d a d e s i n d u s t r i á i s , a a n o m i a r e f e r e - s e a um
déficit
de
regulado,
p r o d u t o do c r e s c i m e n t o
da
economía
de
m e r c a d o , que se m a n i f e s t a em i n s t a b i l i d a d e e c o n ó m i c a r e c o r r e n t e e
intensificado
dos
conflitos
industriáis.
£
certo
que,
ao
i n s t i t u i r m e c a n i s m o s de g a r a n t í a de r e n d a e p r e s t a d o de s e r v i c o s
individuáis,
o Uelfare pode enfrentar a questao das necessidades
i n d i v i d u o s , a í n d a que nao t e n h a s i d o c a p a z de atuar
v m a t e r i a i s dos
na
origem
dessas
mesmas necessidades.
Foi assim
limitado
na
tentativa
de
estabilizar
o
mercado
e
institucionalizar
as
r e l a c ó e s e c o n f l i t o s i n d u s t r i á i s . R e s p o n d e u , e n t a o , m u i t o m a i s ao
problema
da i n s e g u r a n c a e c o n ó m i c a que á q u e s t a o geral da
anomia
das
sociedades modernas.
E n f r e n t a r m a i s f o r t e m e n t e a q u e s t a o da
anomia
teria,
históricamente,
significado o aprofundamento
da
regulamentacao
normativa.
Na
complexa
tradicao
cultural
ocidental,
tal s e r i a p o s s í v e l sernpre que " j u s t a " , isto é, s e m p r e
que
respeitados
os
ideáis
de
igualdade,
na
sua
dupla
e
contraditória
d i m e n s a o de " i g u a l d a d e de r e s u l t a d o s " e " i g u a l d a d e
de o p o r t u n i d a d e s " .
A
i g u a l d a d e de r e s u l t a d o s s u p o e um c r i t e r i o i g u a l i t á r i o
na
redistribuido
alocado
de r e c u r s o s ,
p r o d u t o s e s e r v i c o s - urna
seguranca
económica.
Ao
adequada
ás n e c e s s i d a d e s e refe rida á
pode-se perceber
r e s p o n d e r a esse t i p o de d e m a n d a por i g u a l d a d e ,
mínima
o
sentido
das p o l í t i c a s d e y«l fara de g a r a n t í a de r e n d a
F L O R A , op.
P . 35 .
c it . , p.
35.
110
(assistència aos pobres, salàrio-minimo, pensao social, instrucao
obrigatória,
servicos
sociais,
etc.),
distintas
de
esforcos
redistribuidos
n o s e n t i d o e s t r i t o (o i m p o s t o p r o g r e s s i v o s o b r e a
renda).
Responder
á
demanda por igualdade de
oportunidade
(o
exemplo
mais
c l a r o é o d e s e n v o l v i m e n t o da
educacao
secundaria
compreensiva,
mas,
também,
os
programas
de
seguros
sociais
proporcionáis á renda) significou,
entretanto, implicitamente, a
1 e g i t i m a c à o da d e s i g u a l d a d e : e n f a t i z a n d o o m è r i t o , r e f o r c a m - s e as
bases
da s u a d e f i n i c a o - a s d i f e r e n c a s d e r e n d a e
de
condicoes
soc iais.
A s d i m e n s o e s , e n t a o , de s e g u r a n c a e i g u a l d a d e , c o n s t i t u e m - s e
em o b j e t i v o s c o n t r a d i t ó r i o s do U c l f a r * , m a s q u e p o d e m i n t e r a g i r e
c o m p l e t a i — s e e a s r e s p o s t a s á d e m a n d a p o r s e g u r a n c a r e a f i r m a m , na
sua face m e r i t o c r a t i c a ,
as p o s i c o e s sociais, contribuindo para a
estabilizacao da desigualdade.
Mas,
ao faze-lo,
a desigualdade
pode
ser
atenuada,
urna
vez
que os e s t r a t o s
mais
pobres
da
populacao
sao os m a i s i n s e g u r o s
e,
portanto,
tendencialmente,
mais
demandam
seguranca.
0
equilibrio
relativo
entre
esses
objetivos,
na
edificacao
e transformacao
do
Uvlfare,
variam
históricamente,
assim
como tem impactos d i f e r e n c i a d o s no
plano
institucional.
0
esquema
que Flora elabora
para
aproximar-se
dessas
variacoes
é
apresentado a
seguir.
Em
que
medida
os
objetivos
de
seguranca
sao
alcancados,
quais
seus
pesos
relativos,
que
diferentes prioridades assumem.
Estas
questoes
admitem
respostas
distintas,
segundo
países e fases
de
suas
transformacoes.
REDI8TRIBUICA0
Igualdade
(mínimos
Seguranca
"Social"
de
result a d o s
nac i o n a i s )
Seguranca
Igualdade
Inseguranca
de
D
E
8
oportunidade
I
0
U
A
L
D
A
D
e
MERITOCRACIA
Regulament acao
dos mercados e
das
relacóes
industriáis
111
E
essas
variasoes,
assim
como
seus
impactos
sobre
as
características
institucionais
do
Welfare,
relacionam-se
a
fatores-chave,
no
plano nacional,
e a ura f a t o r p o s t o n o
plano
internacional.
Em
geral,
as
variáveis dBSgDSBlyÍBEDtB
SÓSISr
rgCQÜQHIES
(industrializacao
e
urbanizado
no
contexto
da
organizado
capitalista
da p r o d u c a o ) e
g s & i l i s a c a B d§ £ l § § § §
a e g c á c i a ( p r e s s a o verau* a c o e s d e f e n s i v a s d o s i s t e m a
político
através
das
i n s t i t u i c o e s do U e l f a r e ) e,
mais
próximamente,
o
dgggQyalyiiagDte
ÍOStitUEianal
«extensao
do
sufragio,
características
do
regime
político),
produzem
efeitos
c o n v e r g e n t e s que explican! a e m e r g e n c i a d o s U e l f a r a , a s s i m c o m o a s
características
que
os
diferenciado
entre
si.
No
plano
internacional,
através
do
c o n c e i t o de g f g i t B
de d i f u s i e *
os
autores
dao
e n f a s e ao fato de que,
presentes
já
determinados
p r o c e s s o s d e i n s t i t u c i o n a l i z a c a o d o M a l f a r * em d a d o s p a í s e s , s u a s
inovacoes difundem-se sobre outros, atrasados, exercendo pressoes
no mesmo sentido.
Fundamental,
para os autores,
é a c o n s i d e r a d o da variável
próxima
- o
desenvolvimento
institucional,
isto
é,
características
dos
regimes
políticos,
tanto
no
momento
da
emergencia
do M a l f a r a ,
quanto ao longo de suas
transformacoes,
sao
cruciais
para a e x p l i c a d o das
formas
inst i t u c i o n a i s
que
adquire
o Estado do Bem-Estar Social:
o m a i o r ou m e n o r g r a u
em
que se a p r o x i m a r l o d o s p o l o s r e d i s t r i b u i c a o / m e r i t o c r a c i a ,
formas
mais
assistencialistas
e
seletivas
vertu*
tendencias
mais
universalistas
na dispensa dos bens e servicos sociais,
a maior
ou
menor
fragilidade
ou forca com
que
serao
consagrados
os
direitos sociais, etc.
0
estudo
que
fazem do " a m b i e n t e
constitucional"
ilustra
bem
o
tratamento
dado
a
essa
variável
R e p r o d u z i m o s aquí sua a r g u m e n t a c a o e h i p ó t e s e s .
europeu
crucial.
0
p r i m e i r o a r g u m e n t o d i z r e s p e i t o á d i n á m i c a da c o n q u i s t a e
expansao dos direitos sociais.
Da m e s m a m a n e i r a q u e a c o n t e c e c o m
o
direíto ao voto,
i s t o é,
d e s d e q u e concedido
a um
grupo
da
populacao,
cedo
ou t a r d e o u t r o s g r u p o s p r e s s i o n a m pela e x t e n s a o
desse
direito
- os
esquemas
de
protecao
social
institucionalizados
previamente
para
certas
categorías
de
trabalhadores
sao,
posteriormente,
demandados
por
outras,
inclusive
s e t o r e s de c l a s s e m e d i a .
Diferente,
entretanto.
é o
s e n t i d o d e s s e m o v i m e n t o n o c a s o d o d i r e i t o ao v o t o ,
o
movímentó
propagou-se
de
cima para b a i x o da e s c a l a social;
no
caso
dos
d i r e i t o s sociais, a difusao tendeu a fazer-se no s e n t i d o inverso.
Por
outro
lado,
d i f e r e n t e s tambera s a o a s r e a c o e s n e g a t i v a s
do
s i s t e m a p o l í t i c o , ñ a s c o n d i c o e s de c r i s e d a s s o c i e d a d e s m o d e r n a s :
abolir
as
eleicoes
pode
ser um c a m i n h o
para
romper
com
as
c o n d i c o e s d o s d i r e i t o s p o l í t i c o s , ñ a s i n s t i t u i c o e s do títlfmrm nao
tifíi s i d o d e s m a n t e l a d a s ( a í n d a q u e p o s s a m
sofrer
t ransf ormacoes
n o s E s t a d o s a u t o r i t a r i o s >.
0
outro
a r g u m e n t o se r e f e r e á r e l a G a o
sociais
e
o
sistema político.
Segundo os
p r o v á v e l que a i n t r o d u c a o e o alargamiento d o
entre
as
políticas
autores,
"[...3
é
d i r e i t o ao v o t o , e a
112
i n t r o d u c a o legal bu de fato da responsabi 1 idade p a r l a m e n t a r criem
um a m b i e n t e favorável ao d e s e n v o l v i m e n t o do U e l f & r « S t a t e , já que
fazem
crescer
a o p o r t u n i d a d e para os g r u p o s
económicamente
em
desvantagem
de a r t i c u l a r ,
agregar e representar
seus
próprios
i n t e r e s s e s e d e m a n d a s , e o b t e r , enfim, o p o d e r e x e c u t i v o " . 14/
A
luz
da i n t e r a c a o d e s s a s v a r i á v e i s ,
o s a u t o r e s fazem
um
estudo
das
distintas probabilidades e configuracoes
que
podem
mais
precisamente
explicar a emergencia
e
características
do
Wolfors
europeu,
em
fins do s é c u l o XIX e i n i c i o do s é c u l o
XX.
Ainda
que
conscientes
das dificuldades
de
classificacao
dos
regimes,
o p t a m por t r a b a l h a r em quatro t i p o s : d e m o c r a c i a liberal
e
democracia
de
massas (regimes
parlamentares)
e
monarquías
constitucionais
de s u f r a g i o l i m i t a d o e de s u f r a g i o
ampliado.
0
quadro
de
p o s s i b i 1 i d a d e s que c o m p o e m ,
entao,
para
pensar
as
relacoes
entre direitos políticos,
representacao parlamentar
e
d i r e i t o s s o c i a i s é m o s t r a d o na p á g i n a s e g u i n t e .
As
mgnarguias
const i t u c i o n a i s corn
sufráaíS
liSDitado
(ou
representacao
por
"estados")
tendem
a
desenvolver
sistemas
relativamente
i n d i f e r e n c i a d o s e l o c a l i z a d o s de
assistencia
aos
pobres,
segundo
o
conceito
paternalista
de
dever
e
responsabi1idade
pela
protecao
a
súditos
necessitados
e
obedientes.
É
a
caridade,
e
nao o d i r e i t o que
justifica
os
beneficios e esses,
h a b i t u a l m e n t e , sao c o n c e d i d o s sob forma nao- m o n e t á r i a s o m e n t e ás p e s s o a s i n c a p a z e s de t r a b a l h a r . Em face das
crescentes necessidades sociais,
esses r e g i m e s tendem a e x p a n d i r
e s s e f o r m a t o de a s s i s t e n c i a , sem que n a t u r a l m e n t e se d e s d o b r e daí
um outro, b a s e a d o no d i r e i t o s o c i a l .
As d e m o c r a c i a s l i b e r á i s com s u f r á a Í B l i m i t S á S '
fundadas
na
p r o p r i e d a d e , no i m p o s t o ou no s t a t u s social t e n d e m a r e s t r i n g i r a
assistencia
pública
no
quadro
mais
geral
da
limitacao
á
intervencao do Estado.
A s d e s p e s a s com a a s s i s t e n c i a o s c i l a m com
r e l a t i v a i n d e p e n d e n c i a da c r e s c e n t e n e c e s s i d a d e s o c i a l . Em geral,
mantém
sistemas
assisteneiais
indiferenciados
e
localizados,
d i r i g i d o s a p e s s o a s i n c a p a z e s que,
nessas condicoes,
p e r d e m (se
antes o tiveram) seus direitos políticos.
Esses regimes opoem-se
aos
esquemas
securitários
obrigatórios,
muito
embora
possam
subvencionar
a s s o c i a c o e s v o l u n t á r i a s de m ú t u o s o c o r r o ou
outras
in ic iat ivas.
As
democracias
de
massa
tèm
grande
p r o b a b i 1 idade
de
desenvolver
sistemas
de a s s i s t e n c i a e x t e n s o s ,
diferenciados
e
centralizados,
baseados
no
d i r e i t o social e
em
contribuicoes
obrigatórias.
E s s a m a i o r p r o b a b i 1 i d a d e d e v e - s e ao
enfrentamento
com
urna
classe
operária mais organizada e atuante
através
de
partidos,
assim como o sistema político envolve ampia c o m p e t i d o
pelos votos dos grupos sociais nao-privilegiados
economicamente.
As v a r i a c o e s que e s t e s i s t e m a a d m i t e ,
no que t a n g e ao f o r m a t o da
protecao
social,
devem-se,
principalmente,
ás d i f e r e n c a s
nos
s i s t e m a s p a r t i d á r i o s (em p a r t i c u l a r a forca e c o e s a o do m o v i m e n t o
14/ C f . P. F L O R A ,
op.
cit.,
p.
67.
113
operario),
assim como as d i f e r e n c a s
da b u r o c r a c i a e s t a t a l .
nos
graus
de
desenvolvimento
As m g n a r g y i a s £ B Q § t i t u c i o n a i s cgm s u f r a g i o a l a r g a d o tenden a
desenvolver
sistemas
de
assistencia
ampios,
diferenciados
e
centralizados,
fundados
no
direito social e
em
contribuicoes
obrigatórias.
Tal
se
deve,
de
um
lado,
á
forte
tradicao
paternalista
e
burocrática.
De o u t r o ,
á reacio de
defesa
do
Estado
autoritário,
que
impulsiona
o
desenvolvimento
das
i n s t i t u i c o e s de a s s i s t e n c i a s o c i a l f r e n t e á s p r e s s o e s o r g a n i z a d a s
da c l a s s e o p e r á r i a . H i s t ó r i c a m e n t e , a l i á s , f o r a m e s t e s os r e g i m e s
que
mais
precocemente
introduziram
os
sistemas
públicos
o b r i g a t ó r i o s , n a c i o n a l m e n t e o r g a n i z a d o s , de s e g u r i d a d e s o c i a l .
Regimes
Par1ament ares
Regimes
nao-parlamentares
Democracia
Liberal
§SSÍst§nc¿a EÚblica
como
alternativa á
p e r d a <ou a u s e n c i a )
de d i r e i t o s políticos
e civis.
Democracia
de
Massa
Diteitgs
Sgciais
como
corolario
democrático
dos direitos
políticos
e como
conseqilénc ia de
competicao
eleitoral
dos partidos.
M o n a r q u í a s Const i t u c i o n a i s
ñSSisfciQCia § g § e g Bgfflrgslar
SBEÍal
como
bees como responsadefesa autoritária conbilidade paternalis
tra a (plena) c i d a d a n i a
ta em f a c e d o s " s ú política e como conse ditos" necessitados.
qüencia
da
competicao
por lealdade.
Sufrágio
(honous)
sentacao
do" .
limitado
ou r e p r e por "esta-
Sufrágio ampliado
( h o m e n s ou u n i v e r s a l ) ,
É
claro
q u e e s t a s h i p ó t e s e s e c1 a s s i f i c a c o e s
estao
muito
fortemente
referidas
ás
características
e
ambiente
político
europeu;
por
outro
lado,
foram
construidas para
auxiliar
a
r e c o n s t i t u i c a o d e um m o m e n t o p a r t i c u l a r ,
a q u e l e d a e m e r g e n c i a do
Meifare
State,
pretendendo
dar
conta
de
diferencas
que
se
manifestar),
principalmente,
na o r i g e m .
Mas sao bastante úteis,
eremos
nós,
para
ampliar
a compreensüo
de
c1 a s s i f i c a c o e s
e
tipologías
f e i t a s por o u t r o s a u t o r e s e que pretenderán)
examinar
c a r a c t e r í s t i c a s m a i s p e r m a n e n t e s d e d i f e r e n t e s m o d e l o s d e Mei f a r e
State.
A
mais clàssica tipologia,
recorrentemente
estudos
de
caso
ou c o m p a r a t i v o s sobre o
Estado
Social é aquela organizada por Titmus.
utilizada
nos
do
Bem-Estar
114
Em
Social
Cólica
~ da l a t n a d u c t i o a .
numa
das
primeiras
tentativas
de estudar comparativamente o Welfare
State,
Titmus
desenvolve
urna
classificacao
dos varios
tipos
e
padroes
de
política
social,
a
qual
passou
a ser
um
referencial
quase
obrigatório dos estudos atuais.
Segundo esse autor,
é
possível
d e l i n e a r t r e s m o d e l o s de p o l í t i c a s o c i a l :
- o
ü g d g l Q Besisiual
<Tha R e a i d u a l
"Welfare" Modal
of
Social
Pollcy);
- o
Modele
MgcitQCrátigo-Pgrticulirista
(The
Aehievenent Performance Modal of 8ocial Pollcy> >
Industrial
- o Hodslg Institucional Bedistcibutivo <Tha Rediatributive
Modal of Social Pollcy).
Na b a s e d o m o d e l o cfiSÍdual.
a p o l í t i c a social i n t e r v e n
ex-pomt
q u a n d o o s c a n a i s " n a t u r a i s " e " t r a d i c i o n a i s " de s a t i s f a c a o
d a s n e c e s s i d a d e s ( f a m i l i a , r e d e de p a r e n t e s c o , m e r c a d o ) n a o estao
em c o n d i c o e s de r e s o l v e r d e t e r m i n a d a s e x i g e n c i a s do i n d i v i d u o :
a
intervencao
possui,
entao,
o caráter temporalmente limitado
e
deve
cessar
com
a
eliminado
da
emergencia
social.
As
experiencias inglesas das Leis dos Pobres devem constituir,
para
Titmus,
a
base
desse modelo.
Contemporáneamente,
residual
e
seletivo
(porque dirigido a grupos particulares
de
individuos,
d o t a d o s de c a r a c t e r í s t i c a s e s p e c í f i c a s ) p a r e c e ser, p a r a o autor,
o Uelfare State nos Estados Unidos.
f'
0 m o d e l o ¡ D g E i t o c c á t Í E B r E a c t i E U l a c i S t a i 5 / f u n d a m e n t a - s e , por
sua
vez,
na p r e m i s s a de que c a d a um d e v e e s t a r em c o n d i c o e s
de
resolver
suas próprias necessidades,
em b a s e a séu t r a b a l h o ,
a
seu
mérito,
á
BlEfOEOBDCI
profissional,
á
produtividade.
A
p o l í t i c a social i n t e r v é m a p e n a s p a r c i a l m e n t e ,
corrigindo a
acao
do m e r c a d o . 0 s i s t e m a de M e l f a r e , p o r i m p o r t a n t e que seja, é tao- s o m e n t e complementar ás instituicoes económicas.
Em a m b o s o s m o d e l o s ,
o papel f u n d a m e n t a l ,
c o m o se ve,
é o
realizado pelo mercado — - No p r i m e i r o , — a política social ocupa'um
espaco
marginal:
é
dirigida exclusivamente aos
estratos
mais
p o b r e s da p o p u l a d o , a q u e l e s que nao q u e r e m ou nao p o d e m r e s o l v e r
suas
necessidades através dos mecanismos do
mercado.
Portanto,
teóricamente,
a"feta—urna p e q u e ñ a p a r t e da p o p u l a d o ;
a maioria,
s u p o e - s e , u t i l i z a - s e d o s c a n a i s i n s t i t u c i o n a i s p r i v a d o s (seguros,
sistema
bancário
e
de
crédito,
esquemas
privados
de
aposentadorias,
etc.).
A o E s t a d o c a b e a r e g u l a d o geral
dessas
instituicoes
e
o d e s e n v o l v i m e n t o d e um s i s t e m a d e i n c e n t i v o s
á
p o u p a n c a , á a q u i s i c a o de p r o p r i e d a d e s e b e n s , ao t r a b a l h o . T i t m u s
chega
a
c h a m a r e s s e m o d e l o de A s s i s t e n c i a P ú b l i c a
(Tha
Public
Asslstance
Model).
No s e g u n d o modelo - aparentemente
Titmus
o
i§/ Utilizamos,
aquí,
a
"traducao"
que
faz
Ugo
Ascoli
da
e x p r e s s a o de T i t m u s i n d u a t r l a l - a c h i e v e m e n t p e r f o r m a n c e m o d a l ,
p o r q u e g a n h a m e l h o r s e n t i d o em l i n g u a l a t i n a .
C f . U. A S C O L I ,
op . cit . , p. 11.
115
aproximava
das
características
da R e p ú b l i c a Federal
Alema
-,
embora
a
e n f a s e s o b r e as v i r t u d e s e p o s s i b i l i d a d e s
do
mercado
esteja também presente,
supoe-se,
entretanto,
a n e c e s s i d a d e da
ado
corretiva
e
complementar
do
Estado
e,
portanto,
a
i n s t i t u i d o d e um s i s t e m a d e Wa
0 terceiro modelo - iQstityEÍDOBl-BgdiStri&utiyB - concebe o
sistema
de M a l f a r « c o m o e l e m e n t o i m p o r t a n t e e
constitutivo
das
sociedades contemporáneas, voltado para a producao e d i s t r i b u i d o
de
bens
e
servicos
sociais
"extramercado",
os
quais
sao
garantidos
a
todos
os
cidadaos
universalmente
cobertos
e
protegidos.
Respeitando
mínimos
históricamente
definidos
de
n e c e s s i d a d e s e c o n d i c o e s de v i d a , tal s i s t e m a t e n d e á i n s t i t u i d o
da
renda m í n i m a e d o s m e c a n i s m o s de i n t e g r a d o de
renda,
assim
como
a c o n s t i t u i d o d e s i s t e m a s p ú b l i c o s g r a t u i t o s na
prestaGao
de s e r v i c o s e s s e n c i a i s ,
em p a r t i c u l a r o s d e s a ú d e . I n t e r n a m e n t e ,
em g e r a l ,
c o n t é m m e c a n i s m o s r e d i s t r i b u t i v o s de r e n d a e r e c u r s o s .
Países
escandinavos e a Inglaterra exemp1 ificaram
esse
modelo,
que s u p ó e a i n c a p a c i d a d e do m e r c a d o d e r e a l i z a r ,
p o r si p r ó p r i o ,
urna
alocado
de r e c u r s o s tal q u e e l i m i n e a
pobreza,
atual
ou
fut u r a .
Tal t i p o l o g í a p a d e c e , t a m b é m , d o s m a l e s do e s q u e m a t i s m o e da
inevitável
r e s t r i c a o do n u m e r o d e v a r i á v e i s l e v a d a s em c o n t a
na
sua
construcao.
Claramente,
na
classificacao
de
Titmus,
as
v a r i á v e i s sao,
d e um l a d o , a r e l a c a o E s t a d o v ® r s u s m e r c a d o e, de
outro,
os d e s t i n a t á r i o s d a s p o l í t i c a s <se p o u c o s ,
s e m u i t o s , se
todos),
ausentes
outras
características
que
permitissem
urna
elaborado
mais
qualitativa do perfil institucional dos
varios
t i p o s d e W s l f a r B Bfcafea. D a d a tal r e s t r i c a o , a b e m d a v e r d a d e , n a o
é tSo clara a diferenca entre os dois primeiros modelos e nao
é,
entao,
por
acaso,
que
o s e s t u d o s que t r a t a r a m
de
utilizá-la
tenderam
a
tomá-la
polarizadamente pelo
primeiro
e
terceiro
modelos.
Por outro lado,
o modo como,
dicotomicamente, apresenta-se
nesta tipología o duplo "residual" versus "institucional"
(leia-se
o r g a n i z a d o s institucionais públicas) nao permite captar
os
Hlix h i s t ó r i c o s q u e c o m p u s e r a m d i f e r e n t e m e n t e o s p e s o s
relativos
do
Estado,
do
m e r c a d o e do q u e v e m s e n d o c h a m a d o
o
"terceiro
setor"
na
organizado
mais
geral
da
protecao
social.
Por
"terceiro setor", os autores tim querido designar as instituiGoes
voluntárias
e/ou
de solidariedade,
tanto
as
tradicionais
(a
familia
extensa,
a comunidade local,
a Igreja,
as a s s o c i a G o e s
corporativas
de
corte tradicional),
quanto as
"modernas"
<as
formas
contemporáneas
de
associativismo
e
cooperativismo,
envolvendo
associacoes
de
bairro,
de
moradores;
as
formas
comunitárias
e
de
v i z i n h a n c a que se a r t i c u l a m ,
tanto
para
a
demanda
quanto
p a r a a i n t e r m e d i a d o da
prestado
de
servicos
sociais;
além,
é
claro,
da f a m i l i a nuclear,
do
voluntariado
elitista,
mas,
também,
o profissional-mi 1itante, etc.) - setor
que,
a o l o n g o d a c o n s t r u c a o e t r a n s f o r m a d o do W o l Í B r e , m o s t r o u - s e s e m p r e p r e s e n t e , t r a n s f o r m a n d o - s e , e l e p r ó p r i o , era n a t u r e z a e
em r e l a c a o c o m a s i n s t i t u i c o e s e c o n ó m i c a s e p ú b l i c a s d e p r e s t a d o
de
servicos sociais.
A sua r e c u p e r a d o a n a l í t i c a nos e s t u d o s
e
116
tipologías
de
principalmente
Protetor".16/
Welfar®
tem
sido
sublinhada
a que tem-se d e d i c a d o á suposta
pela
literatura,
"Crise d o
Estado
Um
outro p l a n o de d i s c u s s l o dessa t i p o l o g í a d i z respeito
á
sua pequeña c a p a c i d a d e de a p r e e n d e r as r e l a c o e s e n t r e o perfil da
p r o t e c a o social e a d i n á m i c a do sistema de i n t e r e s s e e do sistema
político. Já se viu, no nivel d o s a r g u m e n t o s t e ó r i c o s e hipóteses
interpretativas
gerais,
a
importancia
que
se
tem
dado,
na
compreensao
do Uelfare,
tanto ás
características
corporativas
que, mesmo em s i s t e m a s m a i s u n i v e r s a l i s t a s , marcan o movimento de
definicao
e c o n q u i s t a de d i r e i t o s sociais,
quanto á importancia
do
sistema
partidário
e
dos
ciclos
político-eleitoráis
na
d i n á m i c a da e x p a n s a o dos s i s t e m a s de p r o t e c a o social. Obviamente,
esses
fatores provocam i m p a c t o s institucionais de monta sobre
o
perfil
institucional que adquirem,
em d i f e r e n t e s
momentos,
os
s i s t e m a s de p o l í t i c a social,
o que a tipología de T i t m u s resiste
em captar.
Preocupado
e x a t a m e n t e com os c o m p o n e n t e s c o r p o r a t i v i s t a s
e
c 1 i e n t e l i s t a s que parecem c a r a c t e r i z a r certos p a d r o e s de U a l f a r e ,
Ugo
Ascoli
empreende
a
t e n t a t i v a de
reelaborar
a
tipología
ditada,
de
modo a c o n t e m p l a r a q u e l e s
componentes,
básicamente
tratando
de
diferenciar o
modelo
meritocrático-particularista
anterior.
S e g u n d o sua a r g u m e n t a c a o , há sistemas - e esse parece,
a seu ver,
ser o c a s o italiano - que, aínda que " r e s p e i t a n d o " as
principáis
d i f e r e n c i a c o e s s ó c i o - e c o n ó m i c a s criadas pelo
mercado
(modelo
meritocrático-particularista>,
tendem a
subordinar
os
principáis
mecanismos
p ú b l i c o s de d i s t r i b u i c a o dos
recursos
á
lógica
c l i e n t e l i s t a geral que parece regular o funeionamento
do
sistema
político.
Esse
tipo,
no
qual os
partidos
tendem
a
monopolizar
parte
i m p o r t a n t e do a c e s s o aos
recursos
públicos,
distingue-se
de
um
outro,
no
qual
sao,
principalmente
as
organizacóes
de
interesses corporativos,
que
dispoem
daquele
"quase-monopólio".
0
esquema
que propoe,
entao,
alterando
o
p r o p o s t o por T i t m u s , é o s e g u i n t e :
l i e o s as
A)
fc)®lfare "Residual"
política s e l e t i v a )
Uilfacc
(caracterizado,
B ) WeHarffl "Meritocrát ico-Part icularista'
principalmente,
pela
Bi
"Corporativo"
BE
"Clientelista"
C) U e H ® r ®
"Institucional-Redistributivo"
(caracterizado
pela
política s u b s t a n c i a l m e n t e u n i v e r s a l i s t a igualitária,
mais
ou
menos temperada pela p o l í t i c a s e l e t i v a )
Essa
verificar
c1 a s s i f i c a e S o m o d i f i c a d a é a que lhe p e r m i t e afirmar e
a h i p ó t e s e de ser o s i s t e m a italiano de W c l f a r a do tipo
Ié/~Cf.
P.
ROSANCALLON,
Seuil, 1981.
La Crigg ge l„l£kat P r o y i d e n c e .
Paris,
117
particularista-C1ientELista,
transforraaGoes
em
direcao
-red ist ribut i v o " . à Z /
assira
a
ura
COQO
tipo
examinar
suas
"institucional-
Finalmente,
d e v e - s e a s s i n a l a r que e s s a t i p o l o g i a , i n c l u s i v a
a
modificacao
i n t r o d u z i d a p o r A s c o l i , ' foi,
por
algum
tempo,
utilizada
em t e r m o s de um e v o l u c i o n i s m o l i n e a r :
nos estudos
de
casos,
parecería
que
o modelo "universalista-institucinai"
de
forte c o n t e ú d o i g u a l i t a r i o c o n s t i t u í a ,
na t r a j e t ó r i a d o s p a í s e s ,
a
superacao
ou
a
fase
mais
avancada
de
um
processo
de
desenvolvimiento do ÜOIIÍOFQ i è a È Q que,
em p r i n c i p i o , t i n h a i n i c i o
a t r a v é s do m o d e l o
"rneritocrát ico-part i c u l a r i s t a " .
Interpretacao
linear que,
nos estudos mais recentes,
tem s i d o a l t e r a d a ,
seja,
por
nao
corresponder
multo
precisamente
aos
movimentos
i d e n t i f i c a d o s em d i f e r e n t e s p a í s e s , s e j a p o r q u e , sob o i m p a c t o da
crise
dos
anos
8©
e sob
a
direcao
conservadora
de
alguns
governos,
muitas
das
características
universalistas
e
igualitarias
de
s i s t e m a s m a r c a d a m e n t e do
tipo
"universalista-insíitueional"
pareceriam estar sendo modificadas numa
direcao
m a i s s e l e t i v a , r e s i d u a l e, p o r t a n t o , p a r t i c u l a r i s t a .
Cremos
e s t a r de p o s s e ,
agora,
de um i n s t r u m e n t a l
teórico
b a s t a n t e d i v e r s i f i c a d o e que p o d e p e r m i t i r urna m e l h o r a p r o x i m a c a o
ao
e s t u d o do p a d r a o b r a s i l e i r o de W s ü í o r a SteoÉG.
Os
argumentos
teóricos
gerais,
assim como as hipóteses analíticas enumeradas,
permiten),
d e s d e logo,
algumas opcoes para futuros estudos.
Has
sao p r i n c i p a l m e n t e o s e s t u d o s m a i s r e c e n t e s , aquí u t i l i z a d o s , que
nos
parecen
mais
p r o f i c u o s para a t e n t a t i v a
de
enfrentar
as
perguntas
mais
gerais
a
respeito
da
emergencia
e
das
c a r a c t e r í s t i c a s do y e l d a r a n o B r a s i l ,
A nosso ver,
o s e s t u d o s c o m p a r a t i v o s de F l o r a , H e i d e n h e i m e r
e Alber,
assim c o m o a t e n t a t i v a de g e n e r a l i z a c a o t e ó r i c a que dai
fazem,
representara
um a v a n c o n o c a m p o da t e o r í a s o b r e o M a i n a r e
State,
por v a r i a s r a z o e s .
A p r i m e i r a d é l a s - e m a i s geral - diz
respeito
á
questao
da
hi.st c¡r ic iflade do
Malfare
Stata
e
ás
sugestoes,
explícitas
ou
implícitas,
q u e fazem cora
que
esse
fenómeno
só p o s s a ser s e n t i d o n o q u a d r o g e r a l
de
transformado
que o c o r r e a u m a d e t e r m i n a d a e t a p a do desenvolvimiento e c o n ó m i c o e
p o l í t i c o das s o c i e d a d e s o c i d e n t a i s . 0 Bal f a r e S t a t e , na c o n c e p c a o
d e s s e s a u t o r a s , é h i s t ó r i c a m e n t e d a t a d o e, p o r isso, n a o p o d e ser
c o n f u n d i d o cora as i n i c i a t i v a s , m ú l t i p l a s , d e p o l í t i c a s o c i a l , que
constituem
a
sua p r é - h i s t ó r i a .
Isso p o r q u e c o r r e s p o n d e
a .uiaa
efetiva
reestruturacao
das r e l a G o e s e n t r e o E s t a d o ,
os
grupos
sociais
e
os
individuos,
que e m e r g e no q u a d r o
de
uma
clara
r u p t u r a cora a i d e o l o g i a e a o r g a n i z a G a o liberal da e c o n o m i a e
da
s o c i e d a d e . Reest rut u r a c a o , ou m e l h o r d i z e n d o , ogya BStCSitUEa, «¡ue
supoe
a intervencao económica e a regulacao social por parte
do
Estado,
alterando,
sob
essa
forma,
principios
próprios
de
funcionamiento
e r e p r o d u c a o da e c o n o m í a c a p i t a l i s t a
competitiva.^
Nesse
sentido,
os
trabalhos
nos quais n o s
apoiamos
permiten)
superar
a
v i s a o l i n e a r cora que,
frequentemente,
se
tratou
a
i z / Cf. U A S C O L I , "Il s i s t e m a
o r g . , op. c i t . , p. 5 - 5 1 .
italiano
de u e l f a r e " ,
in U.
ASCOLI,
118
historia
da
constituido
da
seguridade
social,
vista
principalmente
da
ótica dos tipos de riscos
e
das
categorías
sociais e n v o l v i d a s e o m o v i m e n t o de expansao da c o b e r t u r a .
Aquela
seqüencia t r a d i c i o n a l m e n t e apontada - s e g u r o
contra
acidentes
de trabalho,
seguro-saúde,
seguro-velhice e
seguro-desemprego,
assim
como
as
categorías
de
trabalhadores
industriáis
de
algumas
poucas
industrias
<"periculosidade"),
trabalhadores
industriáis
em
geral,
trabalhadores
agrícolas,
t r a b a l h a d o r e s independentes,
total das p e s s o a s o c u p a d a s
- ganha
sentido,
quando
confrontada
a
esse
quadro
mais
geral
que
identifica
as novas r e l a c o e s e n t r e o E s t a d o e a e c o n o m í a (Estado
e mercado).
Mais i m p o r t a n t e aínda,
esses estudos c o m p a r a t i v o s
permitem
avaliar
melhor
as
"inovacoes institucionais"
que
ocorrem
na
emergencia
do
Uelf&re
State.
Trata-se,
aqui,
de
pensar
efetivamente
a nova e s t r u t u r a do E s t a d o ou,
se quiser,
a
ooya
f a e n a dQ E s t a d 9 E a e i t a l i s t a < no seu p r o c e s s o de t r a n s f o r m a d o . Ou
seja, d e s t a c a r - s e e e x p a n d i r - s e um a p a r e l h o social do Estado, com
características
de c e n t r a l i z a d o e u n i f i c a d o ,
ocupado por
urna
crescente
b u r o c r a c i a que pode d e s e n v o l v e r interesses e
recursos
p r ó p r i o s de poder f u n d a d o s ñas s u a s p a r t i c u l a r e s relacoes com
as
"clientelas"
ao M e l f a r e State.
Essa n o v i d a d e institucional
foi
apreendida
por esses a u t o r e s na énfase que eoloeam na e d i f i c a d o
de um s i s t e m a EÚblÍEQ ebniaatÓniQ de s e g u r i d a d e social, diferente
daquelas
formas
e
práticas
pretéritas
patrimonialistas
assistencialistas
ou
1iberal-associativistas
(por
exemplo,
sociedades
de
socorros mutuos e subvencoes
estatais)
- formas
essas
que
nem s e m p r e d e s a p a r e c e n em termos
absolutos
e
muito
menos
no
mesmo
ritmo,
mas,
sem
dúvida,
passaram
a
ser
determinadas,
ñas n o v a s c o n d i c o e s , pelas c o n c e p c o e s e mecanismos
d o m i n a n t e s de s e g u r i d a d e s o c i a l .
Finalmente,
no
plano
teórico,
esses
estudos
sublinham,
enfáticamente,
ser
impossível
captar
a
raeionalidade
dessas
t r a n s f o r m a c o e s se nao se levam e f e t i v a m e n t e em conta os processos
p o l í t i c o s que explicam, estes sim, tanto o m o m e n t o da emergencia,
quanto as v a r i a c o e s i n s t i t u c i o n a i s dos m o d e r n o s U e l f a r e States. A
m e d i a d o do c o n f l i t o político,
na e x p l i c a d o , diz respeito, para
Alber,
Flora
e Heidenheimer,
p r i n c i p a l m e n t e a dois
planos.
0
primeiro
é o que d e s t a c a a e m e r g e n c i a das o r g a n i z a c o e s sindicáis
e
políticas
do
movimento
operario e
os
movimentos
da
luta
política, seja o que aponta para suas c o n q u i s t a s efetivas, seja o
que
mostra as acoes r e a t i v a s
e,
até
mesmo,
preventivas,
das
élites
dominantes,
no sentido da i n t e g r a d o da classe operaría,
da busca por 1 eg it i m a d o ,
etc. . 0 segundo plano é o que enfatiza
as c a r a c t e r í s t i c a s do sistema e do regime político,
incluindo
a
própria
o r g a n i z a d o do Estado (graus e níveis de
cent ral i z a d o ,
burocratizacao.
etc.)
nos
d i f e r e n t e s m o m e n t o s do
processo
de
const í t u i d o do U e l f a r e State.
Por
outro lado,
o exame das c 1 a s s i f i c a c o e s e t i p o l o g í a s do
Weltare,
ampliadas
pelas
a r g u m e n t a c o e s m a i s gerais
de
Flora,
Heidenheimer
e
Alber,
pode
constituir-se,
também,
num
1 ts
instrumental
a u x i l i a r na c a p t a c a o das c a r a c t e r í s t i c a s g e r a i s
do
sistema
brasileiro
de p o l í t i c a s sociais,
assim c o m o
das
suas
fases
e expansao.
Isso p o r q u e ,
ao e n f a t i z a r e m
características
p r e d o m i n a n t e s nos t r e s t i p o s indicados, abrem c a m i n K o para que se
p o s s a repensar,
num p l a n o m a i s global,
c e r t a s m a r c a s do s i s t e m a
brasileiro
que,
correntemente,
tem
sido entendidas
como
tao
e s p e c í f i c a s , a p o n t o de i m p e d i r e m ou inibirem o seu t r a t a m e n t o em
t e r m o s mais g e r a i s de U*1f a r e S t a t e .
Na
p r ó x i m a secao,
a t í t u l o ainda e m b r i o n a r i o e
tentativo,
e m p r e e n d e m o s um e s t u d o do p a d r a o b r a s i l e i r o de p o l í t i c a s s o c i a i s ,
á
luz das i n d i c a c o e s e s u g e s t o e s c o n t i d a s na l i t e r a t u r a
teórica
sobre o W « 1 f a r e 8 t s t e .
IX - WELFARE STATE: O CASO BRABILEIRO
A. ö UislficisBEifia da P o l í t i c a S o c i a l
Bcailltica
Nest a
sedo,
buscaremos
destacar
os
historiográficos
referentes
á p r o d u c ä o de legislacio
formado
do
a p a r e l h o social do Estado b r a s i l e i r o ,
de
posteriormente,
empreender
um e s f o r c o de
tratamento
a n a l í t i c o do p r o c e s s o de c o n s t r u c i o do U a l f a r * S t a t a no
element os
soc ial
e
modo
a,
históri co
Brasil.
Em
relacao
ás áreas de i n t e r v e n c a o social
do
Estado,
já
vimos
que
parece
haver
urna s e q ü é n c i a
relativamente
comum
á
maioria
dos
países
capitalistas
ocidentais.
A
montagem
de
códigos,
l e g i s l a c a o e r e d e s p ú b l i c a s de e d u c a d o (principalmente
básica)
antecedería
acóes
estatais
ñas
áreas
de
saúde,
p r e v i d e n c i a e assisténcia social, sendo, p o s t e r i o r m e n t e , seguidas
pela
emergencia
de
esquemas
(e
regulacoes)
concernentes
á
h a b i t a d o p o p u l a r . No á m b i t o do núcleo do que hoje se considera a
"seguridade social, a s e q ü é n c i a mais comum p a r e c e r í a ser a que vai
da legislacao e d e f i n i c á o de e s q u e m a s de s e g u r o s contra acidentes
de
trabalho,
s e g u i d o s dos e s q u e m a s de a p o s e n t a d o r i a s e pensoes,
quase
concomitantes
com a
definicáo
de
seguros-saúde,
para,
finalmente,
serem
completados
pela p r o t e c á o ao d e s e m p r e g o
(em
geral,
precedidos
por a l g u m a s formas de p r o t e c a o á familia).
A
s e q ü é n c i a no Brasil nao é m u i t o d i f e r e n t e e t e n t a r e m o s observá-la
t o m a n d o as á r e a s que caracterizan! o W a l f a r e
i. A P o l í t i c a
Educacional
A
acáo
do Estado b r a s i l e i r o no c a m p o da e d u c a d o t em
suas
o r í g e n s r e m o t a s no Estado I m p e r i a 1. A o b r i g a t o r í e d a d e da e d u c a d o
primária,
assim
como
a d i v i s a o de
competencias
entre
Uniao,
estados e municipios,
em r e l a c a o á o f e r t a e montagem de redes de
ensino nos tres níveis,
já const am,
também,
da C o n s t i t u i d o de
1981. Até 1930, e n t r e t a n t o , á efe tivacao de urna p o l í t i c a nacional
de
e d u c a d o faltavam r e c u r s o s de d i v e r s a s ordens,
em particular
os
r e f e r e n t e s a urna c o d i f i c a d o integrada quanto
ao
territorio
nacional,
e
os r e l a t i v o s á arma cao o r g a n i z a c i o n a l do Estado
de
121
suporte á política,
para alero, é certo, da c l a r a i d e n t i f i c a d o e
alocado
de
recursos
financeiros
adequados.
Cent r a l i z a d o
doutrinário-pedagógica,
unificado
organizacional
e
inst it uc ional i z a c a o
parecerían!,
entao,
ser
tarefas
ainda
a
realizar,
no à m b i t o do E s t a d o N a c i o n a l ,
após 1930.
Vejamos
os
principáis momentos desse movimento.
Como
já
a f i r m a m o s em o u t r o t r a b a l h o ,
a e f e t i v a c i o de
uma
política
educacional nos Estados modernos
parecería
responder,
simultaneamente,
a
t r i s processosi
á d e f i n i d o dos
parámetros
político-ideológicos
sob
os
quais
se
deve
processar
a
" s o c i a l i z a c a o " dos c i d a d à o s ,
uma r e s p o s t a ás p r e s s o e s e d e m a n d a s
por
e x t e n s a o da c i d a d a n i a e,
enfim,
ás t a r e f a s
de
reproducao
i d e o l ó g i c a de f o r m a d o t é c n i c o - p r o f i s s i o n a l da f o r c a de t r a b a l h o .
"Esses t r i s a s p e c t o s , que, em o u t r o s p a d r o e s de f o r m a c a o dos
E s t a d o s c a p i t a l i s t a s , se d e s d o b r a r a m ao longo de um t e m p o c o n t a d o
em
sáculos
ou
pelo
menos
em
muitos
lustros,
estiveram
s i m u l t a n e a m e n t e p r e s e n t e s no m o v i m e n t o de e s t r u t u r a c à o do s i s t e m a
n a c i o n a l de e n s i n o b r a s i l e i r o a p a r t i r de 1 9 3 0 .
Desde a
criado
do
M i n i s t e r i o da E d u c a c a o e S a ú d e P ú b l i c a ,
no ano da R e v o l u c a o ,
até
a
aprovacào
da
Lei de
Diretrizes
e
Bases
da
Educacao
Nacional,
em 1961,
e s t r u t u r o u - s e uma área do a p a r e l h o s o c i a l do
Estado
que c o n f e r i u a p o i o m a t e r i a l p a r a a e l a b o r a d o da p o l í t i c a
governamental
da
educacao.
Ao
mesmo
tempo,
equacionou-se
e
a m o l d o u - s e uma r e s p o s t a de c a r á t e r " c a p i t a l i s t a " ás p r e s s o e s p e l a
ampliado
da c i d a d a n i a e,
paralelamente,
foram d e l i m i t a d o s
os
c o n t o r n o s de uma área de i n v e s t i m e n t o p r i v a d o .
Estava colocada,
em 1930, uma q u e s t a o n a c i o n a l da e d u c a c a o ,
tanto
em
termos
da
u n i f i c a c a o do
sistema
educacional
e
do
fortalecimento
da
Uniao,
quanto dos
seus
conteúdos
sociais,
e x p r e s s o s ñas v á r i a s p l a t a f o r m a s de " e d u c a c a o p ú b l i c a e g r a t u i t a "
- em r e s p o s t a a r e c l a m o s que g a n h a v a m forca d e s d e o s a n o s 20.
Nessa questao educacional estavam presentes varios aspectos.
Havia
uma
c r i t i c a ao d u a l i s m o i m p e r a n t e na P r i m e i r a
República,
fruto de uma d i v i s a o de c o m p e t e n c i a s e n t r e a U n i a o e os
Estados,
imposta
pelo
"extremado" federalismo vigente.
Dessa
dualidade
d e c o r r e r i a outra, c o m o a s s i n a l a Nagle, t r a d u z i d a na c o n t r a p o s i c a o
entre
" e s c o l a s de e l i t e " ( s e c u n d á r i a e s u p e r i o r ) e
"escolas
do
p o v o " ( p r i m á r i o e t é c n i c o - p r o f i s s i o n a l ) . E, para além d o s l i m i t e s
pelo
federalismo,
configurava-se
uma s i t u a d o
mais
geral : a
natureza
tradicional,
dispersa
e
subordinada
do
aparelho
administrativo
ligado
á e d u c a c a o no nivel do G o v e r n o F e d e r a l
e
m e s m o no da a d m i n i s t r a c á o e s t a d u a l .
Entre
1930 e 1945,
d e s e n c a d e o u - s e um i n t e n s o m o v i m e n t o
de
armado,
no E x e c u t i v o F e d e r a l , de um a p a r e l h o n a c i o n a l de e n s i n o
e
de
elaborado
de
códigos
e
"leis
orgánicas",
visando
a
e s t a b e l e c e r d i r e t r i z e s e e s t r u t u r a o r g a n i z a t i v a para os
diversos
r a m o s e n í v e i s da e d u c a c a o no p a í s .
Do
p o n t o de v i s t a do p r o c e s s o de central i z a c a o e i n t e g r a d o
de um s i s t e m a n a c i o n a l de e n s i n o , v a l e l e m b r a r s e u s m o m e n t o s m a i s
122
i m p o r t a n t e s . A c r i a c a o d o M i n i s t e r i o da E d u c a c a o e S a ú d e P ú b l i c a ,
en 1930, s e g u i r a m - s e o C o n s e l h o Nacional de E d u c a c a o e o C o n s e i b o
Consultivo do Ensino Comercial,
a m b o s e s t r u t u r a d o s no á m b i t o
do
ministerio
e t e n d o p o r a t r i b u i d o fixar d i r e t r i z e s g e r a i s para o
ensino
primario,
secundario,
superior e
técnico-profissional.
Essas
diretrizes
foram s u c e d i d a s ,
durante o Estado Novo
e
no
decorrer
de 1946,
p e l a s L e i s O r g á n i c a s do E n s i n o
- reformas
e
planos
de
caráter
parcial,
que a f e t a r a m cada um d o s
ramos
e
niveis,
sem
estabelecer,
contudo,
sua a r t i c u l a d o s e g u n d o
um
criterio
nacional
de
continuidade
e
divisao
do
trabalho
educat ivo.
A
meta
da c r i a c a o de um "código de d i r e t r i z e s da
educacao
n a c i o n a l " ( s e g u n d o e x p r e s s a o da é p o c a ) ,
foi p e r s e g u i d a em toda a
d é c a d a d o s 3® e sob o E s t a d o Novo. E s t e v e m e s m o p r e v i s t a na Carta
de
1934,
q u a n d o s e d e f i n i u a c o m p e t e n c i a da U n i a o p a r a fixar
o
plano
nacional
de e d u c a c a o - c o m p r e e n s i v o de t o d o s o s
graus
e
ramos
para c o o r d e n a r e f i s c a l i z a r sua e x e c u c a o em t o d o o País.
Mas,
até
ai,
nao
lograram
chegar
os
impulsos
centralistas
vigentes.
A
Constituicáo
de 1946 r e a f i r m a v a a c o m p e t e n c i a
da
Uniao
p a r a fixar a s b a s e s e d i r e t r i z e s da e d u c a c a o n a c i o n a l e, em 1948,
iniciou-se
a l o n g a t r a m i t a d o do P r o j e t o de D i r e t r i z e s e
Bases,
que
provocou
acirradas discussoes,
um
movimento
político
de
e n v e r g a d u r a , q u e foi t r a n s f o r m a d o em leí s o m e n t e em 1961.
Um
novo
passo
s ó s e r i a dado em 1953,
quando
Educacao
e
Cultura
se d e s v i n c u l a r a m da Saúde,
constituindo
um
ministério
especifico.
Cora
a
aprovacao
das
Diretrizes e Bases e
a
criacao
do
Conselho
F e d e r a l de E d u c a c a o ,
completou-se a c e n t r a l i z a d o
dos
dispositivos
básicos
de
controle
estatal
sobre
a
educacao-,
c o n f o r m a r a - s e um a p a r e l h o e d u c a c i o n a l c e n t r a l i z a d o e o
Executivo
Federal
ar-mara-se d o s i n s t r u m e n t o s l e g á i s e de um p l a n o geral de
:
educacao.
0
sistema
nacional
de e n s i n o
adquiriu
um
formato
i n t e g r a d o e,
a partir dos dispositivos centráis,
asseguravam-se
as
oargens
das
quais
se
efetivariam
a
descentralizado
administrativa, as p r e r r o g a t i v a s do regime federativo e a relacao
entre a escola pública e a escola privada.
Nao b a s t a ,
entretanto,
rastrear esse movimento tao-somente
nos
s e u s a s p e c t o s de c e n t r a l i z a d o ,
unificado
e
controle.
A
constituido
do
aparelho
educacional
integrado,
no
Brasil,
envolveu,
pelas
próprias
c a r a c t e r í s t i c a s da e t a p a que
estamos
analis'ando, Q u t r o s c o n t e ú d o s que já e s t a v a m p r e n u n c i a d o s d e s d e os
anos
80,
sob o s t í t u l o s m a i s g e r a i s das d e m a n d a s p e l a
educacao
popular, pública e gratuita.
£
0
encaminhamento
da
"educacao
popular",
no
pos-30,
espelharia
diversidade
e
a transformacao
da
estrutura
de
classes
no p r o c e s s o de i n d u s t r i a l i z a d o .
As demandas
populares
pela
e x t e n ^ a o da c i d a d a n i a ,
a e s t r u t u r a c á o m a t e r i a l e legal
do
aparelho
de
educacao
respondeu
com
a
reafirmado
da
123
universalidade,
g r a t u i d a d e e o b r i g a t o r i e d a d e do e n s i n o p r i m à r i o ,
mas,
ao
mesmo
tempo,
com a o r g a n i z a d o de urna
rede
paralela
v o l t a d a para a e d u c a d o d a s " c l a s s e s m e n o s f a v o r e c i d a s " ; a s s i m , a
" c i d a d a n i a i n c o m p l e t a " dos s e t o r e s a s s a l a r i a d o s se c o n f i g u r a v a na
p r o p r i a e s t r a t i f i c a d o dual do a p a r e l h o e s c o l a r ,
em s i s t e m a s que
articulavam
diferencialmente
os
níveis
primário-secundário
e
superior
e,
de
outro
lado,
primário-pré-vocacional
e
profissionai.
N o s p r i m e i r o s a n o s da d é c a d a de 30,
a partir da c r i a d o
do
Conselho
C o n s u l t i v o do E n s i n o C o m e r c i a l ,
foram e s t r u t u r a d a s
no
Ministério
da
Educado
a I n s p e t o r i a do E n s i n o
Profissionai
e
Técnico
e a D i v i s a o do E n s i n o I n d u s t r i a l .
A reforma
do
ensino
c o m e r c i a l , em 1931, deu i n i c i o ao p r o c e s s o de a r t i c u l a d o da rede
tècnico-profissional
de
ensino,
que c u l m i n a r i a ,
e n t r e 1942
e
1946,
com
as
L e i s O r g á n i c a s do E n s i n o I n d u s t r i a i
e
Comercial
(1942
e 1943,
r e s p e c t i v a m e n t e ) e com a i n s t i t u i d o
do
sistema
SENAI-SENAC,
de
associacao
escola-empresa,
para
educado
e
t r e i n a m e n t o dos t r a b a l h a d o r e s u r b a n o s .
Se
esse
aspecto
da o r g a n i z a d o do a p a r e l h o de
ensino
ja
traz,
na sua p r ò p r i a e s t r u t u r a c a o , a m a r c a m a i s geral do c a r á t e r
de
classe
da
e c o n o m i a e da s o c i e d a d e
brasileira
na
fase
de
constituido
do " c a p i t a l i s m o i n d u s t r i a l " ,
também a
delimitado
das
relacoes
entre a escola pública e a escola privada
revelam
conteúdos
peculiares.
As
polarizacoes
liberdade
de
ensino
- m o n o p o l i o estatal s o b r e a e d u c a d o ,
repetidamente presente
no
ocidente
e u r o p e u ñas d i s p u t a s por c o m p e t e n c i a e n t r e o E s t a d o e a
Igreja,
enredaram-se,
aqui,
numa
outra
questào:
ainda
que
embrionariamente,
tratava-se
da
delimitado
de
urna
área
específica
de v a l o r i z a d o do c a p i t a l .
Além das tensoes entre
o
Estado
e
setores
sociais
que
competiam
pela
"formado
das
individualidades",
debatia-se,
também,
o
direito
do
capital
p r i v a d o a um e s p a c o de i n v e r s a o na e m p r e s a e d u c a c i o n a l . " 18/
A t é certo p o n t o ,
a p a r t i r da Lei de D i r e t r i z e s e Bases,
de
1961,
está d e f i n i d a a e s t r u t u r a - c h a v e sob a qual se p r o c e s s a r á a
fHEiDSle
do s i s t e m a ,
p r i n c i p a l m e n t e no p ó s - 6 4 .
A reorganizado
desse sistema,
e n t r e o final dos a n o s 60 e o i n i c i o da d é c a d a de
70
(reforma
un i versi t ària,
introducao
da
formado
profissiofializante n o e n s i n o b á s i c o e s e c u n d á r i o ) , nao se d e s v i o u
muito
daquela
matriz.
Medida
importante
foi
a
extensao
da
é s c o l a r i d a d e o b r i g a t ó r i a para o i t o a n o s (ciclo b á s i c o ) ,
definida
n o s fins de 60.
I m p o s s i b i 1 i t a d o s de fazer,
aqui, um e x a m e d e s s e p r o c e s s o de
expansao
e
reorganizado,
verificando
seus
números
mais
significativos,
assim
como
algumas
características
I B / Cf.
Sonia D R A I B E ,
B U E B 5 e ÖEtaiDQtfBSeS:
um e s t u d o s o b r e
a
constituido
do E s t a d o e as a l t e r n a t i v a s da indust r ial i z a d o
no Brasil,
1 9 3 0 / 1 9 6 0 . Rio de J a n e i r o ,
Paz e T e r r a , 19B5, p.
68-72.
124
específicas
i2/<
assinalamos
tao-somente
alguns
aspectos
importantes,
em
relacao á educacao,
no p e r í o d o que vai de 1964
até o i n i c i o d o s a n o s 80:
- a
notável
expansao
quantítativa
global
do
sistema,
p r a t i c a m e n t e em s e u s t r e s n í v e i s ,
c o n f i g u r a n d o um
padrao
de
educacao
de m a s s a b a s t a n t e a c e n t u a d o .
Em
termos
de
cobertura,
entre
meados
dos a n o s
70,
t e'or icament e
se
cob-reVTia
oferta,
90JÍ da faixa e t á r i a c o r r e s p o n d e n t e "á
educacao
básica;
a p o p u l a c a o u n i v e r s i t a r i a p a s s a de
sua
porcentagem
h i s t ó r i c a d e i'/, a 3% ou 4V, da p o p u l a c a o ,
nos
anos
80.
Entretanto,
os
números globais
escondem
urna
realidade,
também
numérica,
muito
perversa.
Segundo
algunas estimativas,
no p r i n c i p i o d o s a n o s 80, a i n d a oito
milhoes
de
c r i a n c a s em idade de
estudar
encontravam-se
fora
da e s c o l a ;
a e v a s a o e s c o l a r a p ó s as d u a s
primeiras
s é r i e s do e n s i n o b á s i c o u l t r a p a s s a v a 50X,
o que t e n d i a
a
afunilar
a
pirámide
educacional
desde
sua
base;
a
c o b e r t u r a do e n s i n o de s e g u n d o grau p e r m a n e c í a bem
baixa;
o
contingente
de p r o f e s s o r e s l e i g o s no e n s i n o
primario,
principalmente
na r e g i a o N o r d e s t e ,
mantinha-se acima
de
n í v e i s t o l e r á v e i s , etc.;
- praticamente
em
t o d o s os n í v e i s ,
a
acelerada
expansao
parece
ter
sido
acompanhada
de
urna
tendencia
muito
acentuada
á d e t e r i o r a c a o da q u a l i d a d e do e n s i n o ,
e
esta
está
c o r r e l a c i o n a d a a um c o n j u n t o de c a u s a s que vao desde
o
baixo
investimento
público
no
sistema,
aos
baixos
s a l a r i o s do m a g i s t e r i o , á c u r t a p e r m a n e n c i a dos e s t u d a n t e s
ñas
escolas,
até
quest oes" c'ürricu 1 a r e s
e
pedagógicas,
introduzindo
urna e s p e c i e de c í r c u l o v i c i o s o
no
sistema,
bastante
resistente,
além de a l t o s g r a u s de
ineficácia,
i n o p e r á n c i a , etc.;
— •7
'
- a
expansao
da rede p ú b l i c a foi a c o m p a n h a d a e
até
mesmo
s u p e r a d a , em a l g u n s n í v e i s de e n s i n o e/ou r e g i o e s do país,
por a c e n t u a d o c r e s c i m e n t o da rede p r i v a d a . Por o u t r o lado,
também
parece
certo
que tal e x p a n s a o o b e d e c e u
muito
a
critérios
elientelisticos
de a l o c a c a o e
indefinicao
de
p r i o r i d a d e s no s i s t e m a , além do p e s o c o r p o r a t i v o c r e s c e n t e
de
a l g u m a s c a t e g o r i a s p r o f i s s i o n a i s m a i s bem
localizadas
na
barganha
política,
em
particular
o
segmento
de
professores
un i v e r s i t á r i o s
ou,
mais
fortemente,
dos
s e g m e n t o s de p r o p r i e t á r i o s da rede p r i v a d a .
E. A Previdencia Social
-
A s e q ü é n c i a a c i d e n t e s do t r a b a l h o - a p o s e n t a d o r i a s e
doenca-maternidade/famí1ia-desemprego,
enquanto riscos
19/ Para
urna
aproximacao,
s i t u a c a o social do p a í s .
pensoes
que vao
ver BRASIL 1985.
R e l a t ó r i o sobre
C a m p i ñ a s , U N I C A M P , 1987. V.2.
a
125
paulatinamente
sendo
cobertos
por
um
sistema
público
de
seguridade
social,
foi,
também,
relativamente
observada
no
Brasil.
No
que
diz respeito
aos
beneficiarios,
a
seqüéncia
a s s i n a l a d a p e l a l i t e r a t u r a i n t e r n a c i o n a l é,
tendencialmente,
de
categorias
profissionais
vinculadas
ás
profissoes
de
risco
(mineiros,
por
exemplo),
seguida
por c a t e g o r i a s
(gerais)
de
trabalhadores
industriáis
urbanos,
estendendo-se
para
profissionais
independentes,
trabalhadores
rurais
e
estratos
medios variados.
No B r a s i l ,
como veremos,
tal seqiiencia é
bem
diferente:
i n i c i a - s e , é v e r d a d e , con c a t e g o r i a s p r o f i s s i o n a i s de
trabalhadores
ligados
a
servicos
públicos
(ferroviarios,
portuarios,
etc.),
de um lado,
e,
t a r d í a m e n t e , c o m o em o u t r o s
casos, inclui t r a b a l h a d o r e s r u r a i s .
Foi a p e n a s com os I n s t i t u t o s de A p o s e n t a d o r i a s e P e n s o e s que
teve
inicio e f e t i v o ,
na d é c a d a de 30,
a m o n t a g e m de um s i s t e m a
p ú b l i c o de p r e v i d e n c i a s o c i a l ,
cobrindo,
d e s d e logo,
os r i s c o s
r e l a c i o n a d o s á p e r d a da c a p a c i d a d e l a b o r a t i v a
(velhice,
doenca,
morte, i n v a l i d e z ) , assim c o m o os s e r v i c o s de a s s i s t é n c i a m é d i c a .
C o m o se sabe,
a p r é - h i s t ó r i a desse m o m e n t o foi m a r c a d a pela
legislado
sobre
acidentes
de
trabalho,
de
1919,
e
a
r e g u l a m e n t a c a o d a s C a i x a s de A p o s e n t a d o r i a s e P e n s o e s ,
segundo a
Lei Eloy C h a v e s ,
de 1923. g0/ A Lei C h a v e s , por sua vez, c o m o já
assinalaram
diversos autores,
t l o - s o m e n t e r e g u l a v a um
contrato
privado
entre
e m p r e g a d o s e e m p r e g a d o r e s no
ámbito
da
empresa
individual
e,
nesse sentido,
a par das s o c i e d a d e s de
socorros
mútuos,
etc.,
nao c o n f i g u r a v a , aínda, o i n i c i o da c o n s t r u c a o do
s i s t e m a p ú b l i c o , c o m p u l s o r i o de p r e v i d e n c i a s o c i a l .
É certo,
também,
que, no p e r í o d o que se a b r e em 1930, c o m o
trataremos
de ver,
a q u e l e s i s t e m a nao se c o n s o l i d a
plenamente,
padecendo
de
límitacoes
de
ordem
quantitativa,
qualitativa,
financeira
e institucional,
que s o m e n t e s e r a o r o m p i d a s na
fase
posterior. Vale a pena, nesta recompilacao histórica, assinalar a
p r o d u c a o legal m a i s i m p o r t a n t e r e l a t i v a á p r o t e c á o s o c i a l .
Se
olharmos
a
cronologia
do p o n t o de
vista
dos
riscos
cobertos,
vale
lembrar
que
os
Institutos
de
A p o s e n t a d oria,
criados
por
categorias
a
partir
de
1933,
respondiam
pela
c o b e r t u r a por a p o s e n t a d o r i a s ^ E e n s g e s ^ a u x j l i Q ^ d o e n g a , assim c o m o
pela
prestado
de s e r v i d o s de a s s i g t i n c i a
médica.
Tendo
seus
p l a n o s de b e n e f i c i o s p o u c o u n i f o r m i z a d o s e n t r e si, s o m e n t e d e p o i s
da
Lei
O r g à n i c a da P r e v i d e n c i a Social de
1961,
e
da
efetiva
i n t e g r a d o dos I n s t i t u t o s num ú n i c o o r g a n i s m o (o INPS),
em 1966,
é
que
de
fato
aqueles
riscos
passam
a
ser
uniformemente
a s s e g u r a d o s para a quase t o t a l i d a d e dos t r a b a l h a d o r e s u r b a n o s . Em
1967,
o
regime
r e l a t i v o a a c i d e n t e s do t r a b a l h o
passa
a
ser
i n c o r p o r a d o ao INPS. Em 1974, é c r i a d o um o u t r o b e n e f i c i o - R e n d a
20/ A lei s o b r e i n d e n i z a c a o de a c i d e n t e s do t r a b a l h o ( t r a n s p o r t e ,
construcao
e
fábricas)
nao p r e v i a um
esquema
securitário
público;
r e g u l a v a a o p e r a d o de e m p r e s a s p r i v a d a s de
seguro
do t r a b a l K o .
126
Mensal Vitalicia
d e s t i n a d o a o s i d o s o s com m a i s d e 7 0 a n o s e a
i n v á l i d o s que nao tenham p r e e n c h i d o os r e q u i s i t o s de c o n t r i b u i d o
tipicos para aposentadoria.
Em
relacao
aos
bgQgficigs
familiares,
data
de
1963
a
i n t r o d u c a o do s a l á r i o - f a m í l i a ,
_e_de l 9 7 4 o s a l a r T o ^ m a t " é r n i d a d e e~
ó a u x i lJ.o-matéTfrrgadV,
c o n s t i t u i n d o , até a d é c a d a de 80, os tris
ú n i c o s " benefícfios ~ d e s s a
espécie e
exclusivos
da
previdencia
urbana".""
Até
meados
dos
anos
80,
nao
se
instituiu
um
segungr d e s e t o e c e a g • Em 1 9 6 6 , foi c r i a d o o F u n d o d e G a r a n t i a p o r T e m p o de
Servico - FGTS,
o qual,
voltado precipuamente para substituir a
estabilidade
no
emprego constante das
leis
trabalhistas,
foi
i n t e r p r e t a d o p o r a l g u n s c o m o c o r r e s p o n d e n d o , t a m b é m , a um t i p o de
seguro-desemprego.
De
fato,
o
primeiro
esquema
de
seguro- d e s e m p r e g o .4,-de 1 9 8 6 ,
o r g a n i z a d o p e l o N i n i s t é r i o do TTabalfio" e ~
só
r e c é n t e m e n t e p a r e c e e s t a r r e c e b e n d o défiriicoés" finánceiVás*
e
"orsTawig^eriona-is . -
Do
ponto de vista das c a t e s g c i a s
de t x a b a l h a d g c e s .
IAP
vio cobrindo,
entre 1933 e 1953, a maior parte dos t r a b a l h a d o r e s
urbanos.
1 9 3 3 - IAP d o s m a r í t i m o s ;
1 9 3 4 - IAP d o s c o m e r c i a r l o s ;
1937/38
- IAP d o s i n d u s t r i á r i o s ,
dos e m p r e g a d o s de
carga,
dos
funcionários
públicos
federáis - IPASE.
Os
ferroviários,
que
m a n t i v e r a m por b a s t a n t e t e m p o a e s t r u t u r a das CAP,
em 1 9 5 3 ,
tem
unificadas
todas
elas
numa
estrutura
única,
similar
aos
Institutos:
a
CAPFESP.
Outras categorías
profissionais
foram
incorporadas
bem
mais tarde,
já na d é c a d a d e 7 0 .
Em
1971,
é
criado.o PRORURAL/FUNRURAL,
que e s t e n d e a l g u n s p o u c ó s b e n e f i c i o s
Xse-i-5,
nessa
época,
quando
o plano urbano
de
beneficios
já
^contava com 18) a trabalhadores rurais;
as e m p r e g a d a s d o m é s t i c a s
sao
incorporadas
em 1 9 7 2 ,
o s t r a b a l h a d o r e s a u t ó n o m o s em
1973,
além de a l g u m a s c a t e g o r í a s e s p e c i f i c a s
(religiosos,
estudantes,
etc . > .
D o p o n t o de v i s t a d o f i n a n e i a m e n t o , e s t r u t u r a o r g a n i z a c i o n a l
e
gestao
desse
sistema,
vale
a
pena
relembrar
certas
características.
Na
seqüencia
de
criacao
dos
Institutos
de
Aposentadoria,
montou-se,
sob
o
controle do G o v e r n o
Federal,
imensa
e c r e s c e n t e m á q u i n a de s e r v i c o s ,
e m b o r a c o m p o s t a de
urna
estrutura
fragmentada
(os I n s t i t u t o s o r g a n i z a d o s s o b
forma
de
autarquías)
e p o u c o u n i f o r m e n o que r e s p e i t a v a a o s b e n e f i c i o s
e
servicos distribuidos e prestados,
i n d i v i d u a l i z a d o s que e r a m
os
Institutos por c a t e g o r í a s profissionais.
Por
mais
de
tres décadas,
a historia dos
Institutos
de
A p o s e n t a d o r i a foi m a r c a d a por t e n t a t i v a s d e u n i f i c a c a o d o s i s t e m a
previdenciário, assim como pelas fortes resistencias corporativas
e p o l í t i c a s q u e tal c e n t r a l i z a c á o p r o v o c a v a . Em 1 9 4 5 , c h e g o u - s e a
d e c r e t a r a L e i O r g á n i c a d o s S e r v i c o s S o c i a i s no
Brasil,
criando
um I n s t i t u t o ú n i c o ( I S S B ) e v i s a n d o u n i f i c a r t o d o s o s s e r v i c o s d e
previdencia.
Essa
Lei,
r e v o g a d a em 1 9 4 6 ,
foi s u c e d i d a p o r urna
o u t r a t e n t a t i v a , a t r a v é s d e p r o j e t o q u e t r a m i t o u no C o n g r e s s o , de
1947 até 1961,
quando,
entao,
foi p r o m u l g a d a a Lei O r g á n i c a da
127
Previdencia Social,
que a b r a n g i a t o d o s os a s s a l a r i a d o s em r e g i m e
de
CLT,
igualando
beneficios
a
serení
auferidos.
ft
LOPS,
entretanto,
nao
foi
regulamentada,
mantendo-se,
nos
anos
s u b s e q u e n t es,
a
diferenciacäo
i n t e r n a no que
se
referia
aos
beneficios previdenciários.
A t é o i n i c i o d o s a n o s 60, a u n i f i c a d o p r e t e n d i d a v i n c u l a v a -se simultáneamente a varias questoes.
De um l a d o ,
procurava-se
urna
s o l u c a o que u n i f o r m i z a s s e e a m p l i a s s e b e n e f i c i o s e
servicos
previdenciários.
De
outro,
t r a t a v a - s e de i m m a g i n a r s o l o a ~ o
que
possibi 1 itasse
utilizaeao
financeira mais efetiva
dos
fundos,
f r a g m e n t a d o s e n t r e o s v a r i o s IAP, s e j a p e l o a g r a v a m e n t o " n a t u r a l "
da
situacao
financeira
destes,
seja
porque
se
percebia
a
alternativa
de
que
viessem
a
financiar
grandes
projetos
e c o n ó m i c o s do g o v e r n o .
Além disso, a u n i f i c a c a o p o d e r i a reforcar
instrumentos
de
controle
e mobilizacao
política
das
classes
trabalhadoras.
Lógicamente,
pela
natureza
das
questoes
e n v o l v i d a s , e p o r s o l u c o e s , e n t a o , que c o n t r a r i a v a m f o r t e m e n t e a s
articulacoes
políticas
existentes
(a
unificacao
encontrou
r e s i s t e n c i a s e d i v e r g e n c i a s no á m b i t o d a s b u r o c r a c i a s s i n d i c á i s e
dos Institutos,
mas,
t a m b é m , d o s p a r t i d o s p o l í t i c o s , assim c o m o
das
b u r o c r a c i a s de g o v e r n o ,
em p a r t i c u l a r n o s e i o d o M i n i s t é r i o
do
Trabalho).
Porque,
é
importante
lembrar,
tal
"sistema"
previdenciário,
pelas
suas r e l a c o e s coa os
sindicatos,
de
um
lado,
com a s b u r o c r a c i a s do M i n i s t é r i o do T r a b a l h o ,
de o u t r o , e
pelas
conhecidas
r e l a c o e s d i r e t a s da b u r o c r a c i a s i n d i c a l com
o
Ministério,
operava
a t r a v é s de f o r t e s p r o c e s s o s
c1ientelistas,
manipuladores e control adores das classes trabalhadoras,
além, é
claro,
de t e r v i s t o , sob a f o r m a f r a g m e n t a d a c o m o se c o m p u s e r a m ,
cristalizar
fortes
interesses
corporativos
de
categorías
profissionais
que
viam
na u n i f i c a c a o a m e a c a
a
privilegios
e
b e n e f i c i o s já a l c a n c a d o s .
Por t o d a s e s s a s r a z o e s ,
a r e m o d e l a c a o e a u n i f i c a c a o só
se
farao no período pós-64,
n u m a s i t u a c a o em que já e s t a o a f a s t a d o s
e
reprimidos
os
interesses
dos
trabalhadores
e
de
suas
representacoes
na g e s t a o d o s I n s t i t u t o s .
Permaneceu,
é
certo,
parte
da b u r o c r a c i a g e s t a d a n o s p r ó p r i o s i n s t i t u t o s
e
que,
na
s i t u a c a o a u t o r i t á r i a do PÓS-64,
reorganizado,
consolidando,
o
s i s t e m a de p r e v i d e n c i a s o c i a l ,
tendo podido expandir,
em m u i t o ,
s e u s t r a e o s t e c n o c r á t i c o s e, a p a r e n t e m e n t e , a p o l í t i c o s .
A p ó s a c r i a d o do I N P S em 1 9 6 6 ,
n o v o i m p u l s o cent r a l i z a d o r ,
u n i f i c a d o r e r a e i o n a l i z a d o r se f a r à s e n t i r ,
em 1 9 7 7 ,
q u a n d o , de
fato,
se
reestruturava
plenamente o organismo
previdenclário,
agora
concebido
como
um
único
sistema,
organizado
segundo
especia1izacoes
funcionáis,
incluindo acoes assistenciais e
de
a s s i s t è n c i a a m e n o r e s . E c r i a d o o S i s t e m a N a c i o n a l de P r e v i d e n c i a
e
Assistència Social - SINPAS,
g e r i d o por um n o v o e
específico
Ministerio,
o MPAS.
0 S I N P A S é c o m p o s t o por sete
entidades:
o
INPS,
o
INAMPS,
o
IAPAS,
a
LBA,
a
FUNABEM
e
a
DATAPREV
(respect imamente :
beneficios
sociais;
assistència
médica,
arrecadacào/pagadoria;
assistència
sociali
atendo
a
menores
a b a n d o n a d o s e i n f r a t o r e s ; e in format i z a d o ) .
I
128
Desde
suas origens,
na d é c a d a de 30,
a p r e v i d e n c i a social
foi
íiQaQSiada
p o r um s i s t e m a t r i p a r t i t e de
contribuicoes
por
p a r t e de e m p r e g a d o s ,
e m p r e g a d o r e s e o E s t a d o , o p e r a n d o em regime
de
repartido
simples.
Contribuicoes
e
beneficios
sao
relacionados á renda pretérita,
o que faz com que o s
beneficios
previdenciários,
no
máximo,
reponham
a condicio
anterior
de
emprego e salários,
e x c l u i n d o , p o r t a n t o , t a n t o os d e s e m p r e g a d o s ,
quanto
os
que
estio
fora
do
mercado
formal
de
trabalho,
r e p r o d u z i n d o , e n t r e o s a s s a i a r i a d o s , as d i s p a r i d a d e s s a l a r i a i s da
economia.
.._".< ., ' Do
ponto_de_ v i s t a jios a s p e c t o s EedͧlLÍfeut.Íyes,
o
sistema
préviàeìTFTarTo^ b r a s i l e irò t a o - s o m e n t e a b r i g a
transferencias
de
r e n d a entre os p r ó p r i o s s e g u r a d o s (e s e u s d e p e n d e n t e s ) : de"~3rtrtVBs
a
n i o - a t i v o s ; "de s a o s a e n f e r m o s ;
e,
e'm íñf"ima' 'p rbp óìr c a o T
3é
'segurados
contribuintes
a
beneficiários
nao-cont ribuintesl
( t r a b a l h a d o r e s r u r a i s e b e n e f i c i á r i o s da R e n d a Mensal V i t a l i c i a ) .
Ás
contribuicoes das empresas,
r e p a s s a d a s aos
custos
direto.s,
"acaban por ser a r c a d a s p e l o s c o n s u m i d o r e s ( i n d e p e n d e m e n t e , a^iás,
de
séu nivel de r e n d a ) .
Por o u t r o lado,
os t e t o s p r e v a l e c e n t e s
dos
rendimentos sujeitos a contribuicoes e a
pequeña
diferenca
entre
as
a l í q u o t a s que i n c i d e m s o b r e a s f a i x a s
salariais
mais
baixas,
o
s i s t e m a de finane i a m e n t o p r e v a l e c e n t e até m e a d o s
dos
a n o s 80, é m a r c a d o por r e g r e s s i v i d a d e . Em r e s u m o , o f i n a n c i a m e n t o
do
sistema previdenciário,
tal c o m o se e s t r u t u r o u n o s a n o s 60 e
70, l i m i t o u - s e a p r o m o v e r urna r e d i s t r i b u i d o h o r i z o n t a l de renda.,
Sem
dúvida,
um
certo padrao
de
universalizacio
ocorreu
d e n t r o do s i s t e m a ,
a partir,
p r i n c i p a l m e n t e , da d é c a d a de 70. A
incorporado
g r a d a t i v a de c a t e g o r í a s p r o f i s s i o n a i s e
funcionáis
acrescentou-se,
na
área
de
assistencia médica,
a
medida
de
extensao
do a t e n d i m e n t o m é d i c o de u r g e n c i a a toda
a
populado,
i n d e p e n d e n t e m e n t e de sua c o n d i c i o de a s s e g u r a d a ou nio.
Sob
esse
padrio,
conformado
c o m o s i s t e m a nos a n o s
60
e
reorganizado
na
década
seguinte,
o
sistema
previdenciário
brasileiro
expandiu-se muito.
Seus n ú m e r o s m a i s
significativos
podem
ser
indicados.
Na
metade
dos
anos
80,
a
populado
previdenciária
coberta
alcancava
a
c a s a dos
100
milhSes
de
p e s s o a s , o que c o r r e s p o n d i a , a p r o x i m a d a m e n t e , a 75% da p o p u l a d o .
A
massa
de
contribuintes
superava
a
casa
dos
25
milhoes,
equivalendo
a
9 0 % da p o p u l a d o e c o n o m i c a m e n t e a t i v a
(em
1963,
esse
percentual
era da o r d e n de
23%).
E,
ainda
assim,
esse
sistema seguiu,
ñas c o n d i c o e s b r a s i l e i r a s ,
bastante excludente.
Ao incluir urna r e l a c a o c o n t r a t u a l em p a r t e s i g n i f i c a t i v a de
seus
programas
e
ao
e x c l u i r o p c a o do tipo fiat
benefit«
ou
renda
mínima,
exclui,
por e x e m p l o ,
no s e t o r u r b a n o , os t r a b a l h a d o r e s
empregados precariamente,
os d e s e m p r e g a d o s por l o n g o t e m p o ou os
que
nio
tem c o n d i c i o de se i n c o r p o r a r c o m o
autónomos,
dada
a
elevada contribuicio requerida.
129
ssnel®
Até
os a n o s 30,
nao e x i s t i u ,
proprismente,
urna
política
nacional
de s a ú d e no B r a s i l .
É c e r t o que,
enquanto demandas
e
pressoes
sobre
a a g e n d a do E s t a d o ,
a saúde
da
populacao,
em
geral,
e da p o p u l a c a o t r a b a l h a d o r a , em p a r t i c u l a r , c o n s t i t u i a - s e
como questao desde muito antes, principalmente impulsionada pelos
p r o c e s s o s de u r b a n i z a c a o , m i g r a c a o e i m i g r a c a o , etc., ao longo do
d e s e n v o l v i m e n t o da e c o n o m i a e x p o r t a d o r a c a f e e i r a . E n t r e t a n t o , até"
o
final da d é c a d a de 20,
n e n h u m a r e s p o s t a de m o n t a ,
de c a r á t e r
Q ü G i S Q S l e e f e t i v a t e v e c u r s o e e s s a l i m i t a c a o tem a ver, p a r a os
d i v e r s o s a u t o r e s que a n a l i s a m o p r o b l e m a , f u n d a m e n t a l m e n t e , com a
natureza
e
organizacao
do
Estado
oligárquico.
Durante
sua
vigencia,
as
a c o e s de s a ú d e p ú b l i c a e
medicina
previdenciária
efetivam-se,
de
um lado,
por m e d i d a s l e v a d a s a c a b o por a l g u n s
estados
da
Federacao;
de
outro,
por
beneficios
e
servicos
prestados
por e m p r e s a s ou,
n o s a n o s 20,
por a l g u m a s C a i x a s
de
Aposentadorias
e P e n s o e s - á m b i t o p r a t i c a m e n t e p r i v a d o de
acao,
c o m o já se a s s i n a l o u . §1/
A i n t e r v e n c a o e f e t i v a do E s t a d o no c a m p o da s a ú d e
inicia-se
na
década
de
3® e s o m a n t e vai c o n s o l i d a r perfil
específico
a
p a r t i r de m e a d o s da d é c a d a de 6®.
E n t r e 1 9 3 0 e 1966 - s e g u n d o a p e r i o d i z a c a o s u g e r i d a por José
Carlos
Braga
-,
sob
os
impulsos
cent r a l i z a d o r e s
do
Estado
brasileiro,
define-se
um m o d o de i n t e r v e n c a o e os c o n t o r n o s
de
urna
política
de s a ú d e " C . . . 3 o r g a n i z a d a
centralmente
em
dois
subsetores:
o de s a ú d e p ú b l i c a e o de m e d i c i n a p r e v i d e n c i á r i a . 0
primeiro
s e r á p r e d o m i n a n t e até m e a d o s de 6© e,
em m u i t o s t r a e o s
fundamentáis,
a
e s t r u t u r a e n t a o m o n t a d a v i g e até
nossos
dias.
A l t e r n a t i v a m e n t e , o s u b s e t o r de m e d i c i n a p r e v i d e n c i á r i a a m p l i a - s e
s i g n i f i c a t i v a m e n t e a p a r t i r de fins da d é c a d a de 5® e,
em t e r m o s
de
p o l í t i c a e s t a t a l de s a ú d e ,
assume predominancia a partir
da
segunda metade dos anos 60". g g /
• s u b s e t o r de s a ú d e p ú b l i c a a p r e s e n t a um m o v i m e n t o , e n t r e os
anos
30
e
50,
de
centralizacao e
especificacao
da
máquina
administrativa
federal,
e
diversificacao
de
acoes,
sob
a
c a r a c t e r í s t i c a de um m o d e l o s a n i t a r i s t a de i n t e r v e n c a o na
saúde.
0
M i n i s t e r i o da E d u c a c a o e S a ú d e ,
c r i a d o em 1930,
já p r e v é
um
Departamento
Nacional
de S a ú d e e A s s i s t e n c i a
Médico-Social,
o
qual,
em 1937,
assume a coordenacao dos departamentos estaduais
de
saúde,
uniformizando
suas
estruturas
internas.
Campanhas
s a n i t á r i a s sao l e v a d a s a c a b o p e l o M i n i s t é r i o ,
d e s d e 1934,
e se
constituirao,
por
sua
vez,
em
importantes
elementos
de
centralizacao
da
política.
Sao
apoiados
pela
diversificacao
2 1 / Cf.
J.C.
B R A G A & S e r g i o G ó e s DE P A U L A , Sgádg g £ c g X Í d Í O £ ¿ S :
e s t u d o s de p o l í t i c a s o c i a l ,
S a o P a u l o , H U C I T E C , 1981, p. 4 1 5® .
g g / Cf. J.C. B R A G A a S. G ó e s DE P A U L A , OP. cit., P . 52 .
130
i n s t i t u c i o n a l e de s e r v i c o s ,
tais como a c r i a d o ,
em
1937,
do
S e r v i c o N a c i o n a l da F e b r e A m a r e l a ;
em 1939, o S e r v i t o de M a l à r i a
do N o r d e s t e ; em 1940, o S e r v i c o de M a l à r i a da B a i x a d a F l u m i n e n s e .
Em 1941, r e o r g a n i z a d o o c o r r i d a no M i n i s t e r i o leva á i n c o r p o r a d o
de
outros
v a r i o s s e r v i c o s de c o m b a t e a e n d e m i a s ,
assim c o m o
é
assumido
o
c o n t r o l e da f o r m a d o de t é c n i c o s em
saúde
pública,
além de i n s t i t u c i o n a l i z a d a s as c a m p a n h a s s a n i t a r i a s .
A estrutura
do M i n i s t é r i o indica,
também,
a s á r e a s de i n t e r v e n c a o : S e r v i c o s
N a c i o n a i s de T u b e r c u l o s e ,
de P e s t e ,
de M a l a r i a ,
de
Lepra,
de
ICáncer
e
Doencas
Mentáis,
de
Febre
Amarela,
de
Educado
Sanitària,
de
Fiscalizado
da M e d i c i n a ,
de
Bioest at í st ica
e
B i o m e t r i a M é d i c a , além do D e p a r t a m e n t o N a c i o n a l da C r i a n c a .
Outro
momento
importante
do
processo
de
conformado
o r g a n i z a t i v a será a s e p a r a d o , em nivel m i n i s t e r i a l , d a s á r e a s de
saúde e e d u c a d o ,
sendo criado,
em 1953, o M i n i s t é r i o da Saúde;
também
se
expande,
nesses anos,
o Servico Especial
de
Saúde
Pública
- SESP,
o qual , sob a forma de f u n d a d o ,
integrará
o
M i n i s t é r i o , em 1960. F i n a l m e n t e , em 1956, é c r i a d o o D e p a r t a m e n t o
N a c i o n a l de E n d e m i a s R u r a i s ,
que p a s s a a c e n t r a l i z a r os s e r v i c o s
de
combate
ás e n f e r m i d a d e s e n d é m i c a s .
Sob
os
impulsos
desse
m o v i m e n t o cent r a l i z a d o r e das c a m p a n h a s s a n i t á r i a s ,
organizou-se
essa
área da i n t e r v e n c a o do E s t a d o ,
t e o r i c a m e n t e e x p r e s s a n d o um
m o d o u n i v e r s a l i s t a p ú b l i c o de e s t e n d e r o a t e n d i m e n t o s a n i t à r i o de
m a s s a s - as c h a m a d a s m e d i d a s de s a ú d e c o l e t i v a .
Entretanto,
t a n t o no que d i z r e s p e i t o ao f i n a n e i a m e n t o ,
ao
gasto,^~quanto
aos
resultados
da p o l í t i c a
de
saúde
pública,
restricoes
e limitacoes pautaram a área.
A partir dos anos
60,
verifica-se
um" d e c l i n i o r e l a t i v o d o g a s t o em s a ú d e
pública
e,
como dissemos,
o c r e s c i m e n t o da m e d i c i n a p r e v i d e n c i á r i a . S e g u n d o
J o s é - G a r l o s "Braga,
d u a s h í p ó t e s e s podem
ser
levantadas
para
explicado
desse
movimento.
Além
das
restricoes
de
ordem
éstrutural,
p r ó p r i a s do p e r í o d o de i n d u s t r i a l i z a d o ,
a primeira
hipótese. é de c a r á t e r p o l í t i c o : d a d o o b a i x o grau de o r g a n i z a d o ,
mobilizacáo
e
forca
política
da
massa
da
populado,
principalmente seus segmentos mais pobres,
eram b a i x a s ,
também,
as
pressoes
sobre o governo,
para que e x p a n d i s s e
sua
acao
e
efetivasse
a p o l í t i c a ( u n i v e r s a l ) de s a ú d e b á s i c a ,
coletiva.
A
a c a o do g o v e r n o ,
no p e r í o d o ,
f a z - s e p r i o r i t a r i a m e n t e a t r a v é s de
campanhas
sanitárias,
importantes,
mas
de
pouco
efeito
na
m o l d a g e m de s e r v i c o s p e r m a n e n t e s de a t e n c a o á s a ú d e .
Obviamente,
as
campanhas,
estas
sim,
resultavam
em
vultosos
dividendos
p o l í t i c o s , de c a r á t e r l e g i t i m a d o r .
A outra h i p ó t e s e r e m e t e á l i m i t a d o da e s t r u t u r a t r i b u t à r i a ,
que,
nessa
etapa
do
desenvolvimento
económico,
carreava
q u a n t i d a d e r e l a t i v a m e n t e p e q u e ñ a de r e c u r s o s para o E s t a d o .
Como
a f i r m a o a u t o r : "C . . . 3 com a c a r e n c i a de r e c u r s o s e a a u s e n c i a de
pressoes
políticas,
a
saúde
pública
viu-se
muito
pouco
a q u i n h o a d a . Ao m e s m o t e m p o , o s i s t e m a p r e v i d e n c i á r i o a p r e s e n t a v a -se
substancialmente
auto-financiável,
crescendo
sua
disponib 11idade
f i n a n c e i r a com o a u m e n t o do e m p r e g o E ... 3.
Como
os o b j e t i v o s da a t e n c a o m é d i c a p r e v i d e n c i á r i a a g r e g a v a m , a d e m a i s ,
forcas políticas consideráveis,
nao é de se e s p a n t a r que, _no.gue
131
toca
á
a t e n c a o m é d i c a como
política
social
governamental,
previdencia tenha sido reforcada e privilegiada". 23/
a
Pois_
é
verdadeiramente
a
medicina
previdenciária
que
efetivará,~ da
década
de 6® em d i a n t e ,
a p o l í t i c a de s a ú d e
no
Brasil
e
foi,
a t é os d i a s ' a t u a i s ,
no
àmbito
da
organizacao
p r e v i d e n c i á r i a , que se v e r i f i c o u a un iversal i z a c a o da p o l í t i c a de
atencao
á
s a ú d e e e x p a n s a o e f e t i v a da c o b e r t u r a ,
situacao
que
p o d e ser e x e m p l i f i c a d a por um ú n i c o i n d i c a d o r .
Em 1970,
o gasto
p ú b l i c o em saúde a s s i m se d i s t r i b u í a :
U n i a o - 15,1355;
estados e
D i s t r i t o Federal - S S , 4 2 % ;
m u n i c i p i o s (das c a p i t a i s ) - 2,06%;
e
INAMPS
- 60,01%.
Em
1980,
o INAMPS respondía por
64,01%
dos
gastos
públicos
em
saúde,
sob
aquelas
características
organi z a c i o n a i s já a s s i n a l a d a s no t ó p i c o a n t e r i o r e,
sob a è g i d e
dos
governos autor itários,
moldou-se,
a t r a v é s da
expansao
da
medicina
previdenciária,
um
sistema
de
saúde
marcado
por
c a r a c t e r í s t i c a s m u i t o p e c u l i a r e s . A s s i n a l e m o s as p r i n c i p á i s .
Do
ponto
de
v i s t a do íÍQaQ£Íaü!gQt9 do
sistema
de
saúde
- tomadas
em
conjunto
a
saúde
pública
e
a
medicina
p r e v i d e n c i á r i a - o p e s o maior recai, c o m o se viu, na p a r t i c i p a c a o
do
INAMPS,
esta f i n a n c i a d a por c o n t r i b u i c o e s d o s
segurados
da
p r e v i d e n c i a s o c i a l , n u m a forma de a u t o - s u s t e n t a c a o f i n a n c e i r a . Os
s e g u r a d o s arcam,
entao,
com a p a r c e l a m a i o r de f i n a n e i a m e n t o de
um
sistema
que,
por sua vez,
un iversal izou p a r t e
da
atencao
médica,
teoricamente
c o b r i n d o toda a p o p u l a c a o .
É verdade
que
essa
situacao
n à o é e x c l u s i v a do B r a s i l .
Entretanto,
além
de
c h a m a r a a t e n c a o p e l a s s u a s p r o p o r c o e s , o r g a n i z o u - s e em c o n d i c o e s
ñas
quais
o
patamar
b á s i c o de a t e n c a o
em
saúde
coletiva
é
precàrio,
l i m i t a d o e i n s u f i c i e n t e (com e x c e c a o de a l g u n s
poucos
estados
da F e d e r a c a o ) .
Por o u t r o lado,
assim f i n a n c i a d o ,
esse
sistema
é p a r t i c u l a r m e n t e a f e t a d o pelo c o m p o r t a m e n t o
financeiro
do
sistema previdenciário,
sensível,
c o m o se
sabe,
tanto
ás
crises
e
recessoes,
quanto
ás i n j u n c o e s do
seu
processo
de
"amadurecimento"
natural
com o c r e s c i m e n t o e s p e r a d o dos
gastos
com b e n e f i c i o s , em p a r t i c u l a r a p o s e n t a d o r i a s e p e n s o e s .
Do p o n t o de v i s t a da g e s t a s do s i s t e m a ,
no que d i z r e s p e i t o
a seu s e g m e n t o de m e d i c i n a p r e v i d e n c i á r i a , a e x c l u s à o Oas c l a s s e s
t r a b a l h a d o r a s d a s d e c i s o e s d e s s a área p a s s a a m a r c a r ,
no p ó s - 6 4 ,
o
sistema
decisorio
e
de
poder.
Entretanto,
a
visao
r a c i o n a l i z a d o r a e t e c n o c r à t i c a p r e d o m i n a n t e nào s ì g n i f i c o u , d e s d e
logo,
maior
i m u n i d a d e do s i s t e m a a p r e s s ò e s
c1ientelísticas
e
corporativas.
Sob
o
regime
autoritàrio,
verificou-se
o
uso
clientelistico
forte
do
sistema,
principalmente
nos
ciclos
e l e i t o r a i s (muito e m b o r a seja a s s u n t o p o u c o p e s q u i s a d o , e v i d e n c i a
empírica
nunca
deixou
de
transparecer
na
imprensa
e
em
depoimentos).
Por
o u t r o lado,
dada a p r i v i l e g i a d a
relacao
do
sistema
com
o
setor privado,
p r e s t a d o r de
servicos
médicos,
interesses
particularistas
desse
segmento,
articulados
com
interesses
burocráticos,
f i z e r a m - s e m u i t o p r e s e n t e s no p r o c e s s o
d e c i s o r i o e de a l o c a c a o de r e c u r s o s .
Por fim,
principalmente
a
partir
do
fim
dos
anos
70,
a
manifestacao
de
interesses
23/ Cf.
J.C.
BRAGA
& S. G ó e s
DE P A U L A ,
OP. c i t . ,
P.55.
132
corporativos
de
profissionais
ligados
á
área
(médicos
e
paramédicos)
foi
crescentemente
forte,
particularmente,
em
questoes
relacionadas
a
salários,
alternativas
e
mesmo
resistencias a reformas e reorganizacoes.
A
expansao
p r o p o r c ional men t e
maior
da
med ic ina
previdenclaria
em r e l a c a o á s a ú d e p ú b l i c a i n t r o d u z i u e
acentuou
ciistórcoes
no
sistema.
A primeira significou
o
desequilibrio
entre
a m e d i c i n a h o s p i t a l a r - c u r a t i v a em d e t r i m e n t o da
atencao
Preventiva
e p r í m á r i a em s a ú d e .
A s e g u n d a s i g n i f i c o u uma
forma
particular
de a r t i c u l a c a o com o setor p r i v a d o ,
orientando-se
o
s i s t e m a m e n o s para a e x p a n s a o d o s s e r v i c o s p ú b l i c o s e m a i s para a
c o m p r a de s e r v i c o s j u n t o ao s e t o r p r i v a d o
(hospitalar,
medicina
de
grupo,
etc.).
Situacao
que,
ñas p a l a v r a s de um
analista,
significou
"a
maximizacao
de
interesses
particularistas",
burocráticos
e e m p r e s a r i ais,
com b a i x o grau de c o n t r o l e p ú b l i c o
s o b r e as a t o e s do E s t a d o , e d i s t a n t e s dos i n t e r e s s e s da p o p u l a c a o
c o n s u m i d o r a d o s s e r v i c o s de s a ú d e . 24/
Sob
essas
características,
expandiu-se
notavelmente,
no
país,
o s i s t e m a de s a ú d e m o l d a d o nos a n o s 6 0 / ^ 0 .
Estendeu-se
a
"cobertura dos s e r v i c o s ,
i n c o r p o r a n d o - s e um v o l u m e cada vez maior
de
pessoas.
A
evolucao
do
número
de
consultas
médicas,
internacoes,
consultas
odontológicas
e
exames
complementares
demonstram
o d i n a m i s m o do c r e s c i m e n t o da p r o d u c a o d o s
servicos.
Entretanto,
esse
crescimento,
marcante
pelas
características
assinaladás,
manteve
e aprofundou a diferenciacao entre setores
da
forca
de t r a b a l h o ,
entre o trabalhador urbano
e
entre
as
regioes
do
país
(a
despesa
com
assistincia
médica
para
o~
trabalhador
rural
"constituía,
em 1984,
1/7 da d e s p e s a
com
o
previdenciário urbano,
a d e s p e i t o da p o p u l a c a o r u r a l . s e r m a i s de
1/3 da u r b a n a ) .
M a i s do que t u d o , o s i s t e m a p a s s o u r á p i d a m e n t e a
i p a d e c e r de t o d o s o s m a l e s do s e u g i g a n t i s m o e d e s c o n t r o l e ,
o que
! levou
a que,
d e s d e m e a d o s da d é c a d a de 70,
a d i s c u s s á o de
sua
r e f o r m a f o s s e m a r c a d a , s o b r e t u d o p e l a s t e s e s de í n t e a r a s i g , de um
lado
(dos
t r e s n í v e i s de a c o e s p ú b l i c a s - federal,
estadual
e
; municipal),
e de d e S C e D t c a l i g a E a S g dgS£gQ£eat,ra£Íg ( p o l í t i c a
e
* — a d m i n i s t r a t i v a ) , de o u t r o .
Assim,
entre
1975
e 1982/83,
foram
encaminhadas
várias
medidas,
n a q u e l e s e n t i d o , a t r a v é s da lei que i n s t i t u i u o Sistema
Nacional
de
Saúde,
em 1975;
o P r o g r a m a de I n t e r i o r i z a c a o
das
A c o e s de S a ú d e e S a n e a m e n t o - P I A S S , de 1975; o P r o g r a m a Nacional
de S e r v i c o s B á s i c o s de S a ú d e - P R E V - S A Ú D E ,
de 1980;
o Plano
de
Reorientacao
da
Assistincia
á S a u d e no á m b i t o
da
Previdincia
Social - C O N A S P ,
em 1982;
e, f i n a l m e n t e , as A c o e s I n t e g r a d a s de
S a ú d e - AIS,
em 1984.
A p ó s o d e s l a n c h a r da
democratizacáo,
em
1985,
d e f i n e - s e um n o v o p r o g r a m a de i n t e g r a c a o / d e s c e n t r a l i z a c a o ,
em
1987 - S i s t e m a U n i f i c a d o e D e s c e n t r a l i z a d o de S a ú d e ( S U D S ) -,
a t u a l m e n t e em c u r s o .
2 4 / Cf.
P.l.
Barros
SILVA,
Atengig
á
saúde
a a v e H D a m e n t a l . C a m p i ñ a s , U N I C A M P , 1984.
como
eolítica
133
Por
varias
e
complexas razoes,
é
apenas
com
as
flcóes
Integradas
de S a ú d e que,
de fato,
i n i c i a - s e urna e s t r a t e g i a
de
1
reorganizacao
do
sistema
de
saúde.
E m _ serjL .>
„tanto
essa
e s t r a t e g i a quanto, p o s t e r i o r m e n t e , a e n c e t a d a pelo SUDS, t i v e r a m ,
como
horizonte
mais
geral,
superar
as
características
mais
perversas,
contraditórias
e i r r a c i o n a i s da p o l í t i c a de s a ú d e no
Brasil,
através
de m e t a s de i n t e g r a c a o d a s a c o e s
públicas
nos
t r e s n í v e i s da F e d e r a c a o , do r e o r d e n a m e n t o da r e l a c a o com o s e t o r
privado,
da
elevacao
da c a p a c i d a d e g e r e n c i a l e o t i m i z a c a o
dos
r e c u r s o s f i n a n c e i r o s do s i s t e m a e da d e s e e n t r a 1 i z a c a o de d e c i s o e s
e operacao,
visando,
t o d a s elas,
a e l e v a r o g r a u de e f i c a c i a e
resolutividade
da
p o l í t i c a e dos o r g a n i s m o s
responsáveis
pela
e x e c u c a o da a t e n c a o á s a ú d e no p a í s . g § /
As
AIS
tinham c o m o o b j e t i v o :
a estruturacao
de
sistemas
estaduais
de
saúde
com
alto
grau
de
resolutividade;
desenvolvimento
da
c a p a c i d a d e gerencial d o s s e r v i c o s
em
nivel
local e r e g i o n a l ;
i n t e g r a c a o da a l o c a c a o de r e c u r s o s o r i u n d o s de
diversas fontes (federal,
e s t a d u a l e m u n i c i p a l ) ; v a l o r i z a c a o dos
r e c u r s o s h u m a n o s p a r t i c i p a n t e s da e q u i p e de
saúde;
planejamento
da i n t e r v e n c a o a t r a v é s do d e s e n v o l v i m e n t o d e p a r á m e t r o s t é c n i c a e
financeiramente
viáveis
e
adaptados
ás
condicoes
locáis;
orientacáo
da
pesquisa
e das a t i v i d a d e s
das
instituicoes
de
e n s i n o p a r a as n e c e s s i d a d e s de s a ú d e em c a d a r e g i a o .
Desde logo,
as
AIS e n f r e n t a r a m d i v e r s a s d i f i c u l d a d e s
e
resistencias,
seja
pelas
dimensoes
dos
problemas a resolver,
seja
por
afetarem
inúmeros interesses,
seja,
finalmente, pela própria concepcao e
desenho,
enquanto política.
Assim,
em 1984, já se a s s i n a l a v a m •
r e t r a c a o dos r e c u r s o s d a s e s f e r a s e s t a d u a i s e locáis,
alterando,
na p r á t i c a ,
o p r i n c i p i o da r e p a r t i c a o p r o p o r c i o n a l de
encargos;
e x c e s s i v a h e g e m o n i a do I N A M P S , que p a s s a v a a ter forte i n g e r e n c i a
ñas
secretarias
estaduais
e l o c á i s de s a ú d e ,
uma vez
que
os
repasses
de
recursos
estavam
condicionados
a
padroes
de
produt i v i d a d e
p ré-f i x a d o s
b a i x a r e p r e s e n t a t i v i d a d e e falta
de
agilidade
das
c o m i s s o e s de p l a n e j a m e n t o e g e s t a o dos
servicos,
que nao c o n s e g u i r a m e f e t i v a r - s e ,
até e n t a o ,
c o m o l a g u s real das
d e c i s o e s (CLIS, CIMS, C R I S , C I S ) . 26/
As AIS foram,
de fato,
suplantadas,
e s t r a t é g i a m a i s radical de descent r a l i z a c a o
secao posterior.
em 1987,
que será
pelo
SUDS,
e x a m i n a d a em
& Pelit&ea HabiSoeianal
Enquanto
sistema
territorio
nacional,
estatal,
apoiado
centralizado,
em
recursos
referido a todo o
de
instituicoes
g § / Para e x a m e d e t a l h a d o d o s p l a n o s e p r o g r a m a s que a n t e c e d e r a m a
AIS,
ver
B R A S I L 1985.
R e l a t ó r i o s o b r e a s i t u a c a o social do
p a í s . C a m p i ñ a s , N E P P / U N I C A M P , 1986.
§ 6 / Cf. NEPP, OP. c i t . , p. 1 4 5 - 1 4 8 .
134
específicas,
a
p o l í t i c a habitacional constituí área
tardía
de
intervencao
social do Estado," somente se e f e t i v a n d o no
PÓS-64,
com a instituicáo do Sistema F i n a n c e i r o da H a b i t a c a o e a criacao,
para operá-lo, do Banco Nacional da Habitacao.
/
Entretanto,
a
i n t r o d u c t o da política no c a m p o da habitacao
popular
é
anterior.
De
fato,
muitos
dos
Institutos
de
Aposentadorias
e Pensoes desenvolverán,
entre suas
atividades,
planos
de f i n a n e i a m e n t o de h a b i t a c a o ,
en p a r t i c u l a r o
IAPB,
o
IAPC,
o
IAPI,
assim
como
aqueles
aos
quais
se
vinculam
f u n c i o n a r i o s p ú b l i c o s (federáis e estaduais).
Infelizmente,
nao
existem
e s t u d o s de v e r i f i c a c a o e m p í r i c a da p r o d u c a o de
moradias
populares,
através
dos
IAP,
ao
longo
dos
anos
40
e,
principalmente,
50.
Também,
em
1946,
foi criada,
a nivel do
Governo F e d e r a l ,
a F u n d a c a o da Casa Popular,
cujas
realizacoes
p o u c o se c o n h e c e .
Criados
em
1964,
o
SFH e o BNH tiveram,
como
fonte
de
financiamento,
o Fundo de G a r a n t i a por T e m p o de S e r v i c o (FGTS) e
os d e p ó s i t o s em caderneta de p o u p a n c a .
0 FGTS, como já se disse,
foi
instituido
com
o
o b j e t i v o de
substituir
o
estatuto
da
estabilidade
no emprego,
c o n s t i t u i n d o p a t r i m o n i o do trabalhador
para fins de habitacao,
d e s e m p r e g o , etc. D i r i g i d o para financiar
o SFH,
sua aplicacao deveria produzir retornos
financeiros,
de
modo a r e m u n e r a r tal p a t r i m o n i o ,
da mesma forma o c o r r e n d o com os
recursos
o r i g i n a d o s das c a d e r n e t a s de poupanca.
Por o u t r o lado,
em conjunto,
as a p l i c a c o e s d o s recursos do SFH d e v e r i a m , também,
gerar e x c e d e n t e s para v a l o r i z a r os capitais (públicos e p r i v a d o s )
que participam da i n t e r m e d i a c a o financeira no p r o c e s s o
produtivo
e
na g e s t á o da política h a b i t a c i o n a l .
Assim,
"é fácil perceber
que o custo desses r e c u r s o s ,
c o m b i n a d o á e s t r u t u r a de rendimento
da popul acao^^a^iJ^xa^^Li^i^-?^ 3 -- 8 -^ 6 ^^.^^!. 3 1 ^^. desse m e c a n i s m o de
'fi'n an dTáñ^nJyjb..
Su*a
inadequacao,
patente
ñas"
conjunturas
e c o n ó m i c a s favoráveis, atinge o p a r o x i s m o . d a c o n j u n t u r a recessiva
do
inicio
dos
anos
80,
quando
os
patamares
elevadíssimos
alcancados
pela inflacao e pela taxa de juros se s o b r e p u s e r a m
á
política de d e s i n d e x a c a o dos s a l á r i o s .
Se,
já no final dos anos
60, d e s f a z i a - s e o sonho da casa própria para os e s t r a t o s de baixa
renda,
na c r i s e dos a n o s 80, e s s e sonho também se d e s v a n e c e para
as carnadas médias". §7/
Se
a forma de f i n a n e i a m e n t o e a regra
de
auto-sustentacao
financeira
já limitavam,
de inicio,
a e f e t i v i d a d e social dessa
política,
que terminou,
de fato, por b e n e f i c i a r s e t o r e s médios,
outras
c a r a c t e r í s t i c a s a c e n t u a r a m seus baixos e f e i t o s sociais
e
as
perversoes
que
nela
se
instalaram,
como,
por
exemplo:
excessiva
cent ralizacao
do
poder
de
decisao
polí_tica
e
do
c o n t r o l e " s o b r é ~o"s "recursos f i n a n c e i r o s e inst ituc iorTáis 7Tir~es"f era
federal;
e
o
alto grau de p r i v a t i z a c a o inserto
n o s -prócessós
TJecis.órios e de alocacao de recursos, dada a possib i 1 idade de qué!
'segmentaos
privados
"(setor-de construcao c i v i l )
e
burocráticos
.maxim.izassem
seus
interesses
em
detrimento
de
interésses
"colet ivos.
"
- _
27/ Cf. NEPP,
op. cit . , P . 4 .
135
Concebida
e i m p l e m e n t a d a sob a m a r c a a u t o r i t a r i a do
regime
do
pós-64,
essa
área
de i n t e r v e n c á o d o
Estado
talvez
tenha
c o n s t i t u i d o a q u e l a em que m a i s se p r o n u n c i a r a n c a r a c t e r í s t i c a s de
iniquidades,
irracionalidades
e b a i x í s s i m o grau de
efetividade
social.
0 grande, moderno, caro e sofisticado Sistema Financeiro
da
Habitácao
produziu,
ao longo do p e r í o d o 1 9 6 5 / 8 4 ,
um
total
aproximado
de 4,5 m i l h o e s de m o r a d i a s ,
das
quais,
entretanto,
apenas
723
mil
se
destinaram a
carnadas
de
baixa
renda
da
populacao
(até
tres
salários-mínirnos,
incluindo
lotes
urbanizados).
No
mesmo período,
a p e n a s 7,7% do s a l d o total
de
finaneiamento
realizado
no
á m b i t o do S F H
foram
destinados
a
mutuários
com r e n d a inferior a 3,5 salários-mínirnos
mensais.
A
t a b e l a a s e g u i r m o s t r a a p r o d u c a o do SFH no p e r í o d o 1 9 6 5 / 6 8 .
0
sistema
p r a t i c a m e n t e e n t r o u em c o l a p s o nos
entre
1985
e
1987,
a r r a s t o u - s e o p r o j e t o de
sua
integral, o que a p e n a s o c o r r e no inicio de 1988.
anos
80
e,
reordenacao
£
dos
anos
80,
também,
o
crescimento
de
iniciativas
estaduais
e
municipais
de,
através
de
sistemas
variados
(mutiroes,
ajuda mutua,
lotes urbanizados,
etc.),
avancar
na
producao
de
moradias
para
os
setores
menos
aquinhoados
da
populacao,
numa
situacáo
de
déficit
habitacional
bastante
crítica.
D i f í c i l m e n t e se pode,
já,
fazer um b a l a n c o , em t e r m o s
n a c i o n a i s , d o s r e s u l t a d o s de t a i s i n i c i a t i v a s , m u i t o e m b o r a todos
os
e s t u d o s que t r a t a r a m de e x a m i n a r e s s a s formas
"alternativas"
de
enfrentar
o problema habitacional chamen a atencao
para
os
parcos resultados alcancados.
9. A P o l í t i c a
A»»i»t«nci»l
Tem
s i d o difícil e s t a b e l e c e r com
precisao,
no
Brasil,
o
ámbito
específico
de
urna
política
em
assisténcia
social.
Programas
de
assisténcia
social
sao
muitos
no
país,
e
d e s e n v o l v i d o s por d i v e r s o s ó r g a o s p ú b l i c o s , d i s t r i b u i d o s ñas tres
esferas
de
governo.
Por o u t r o lado,
dirigem-se a
servicos
e
beneficios
dos
mais
variados,
que
vao
do
atendimento
ás
n e c e s s i d a d e s de s a ú d e ,
alimentacao,
educacao,
t r a b a l h o , lazer,
assisténcia jurídica,
etc.,
procurando enfrentar,
sob forma de
auxilios
temporários
ou
emergenciais,
alguns
dos
múltiplos
aspectos
do
q u a d r o de c a r e n c i a s que a f e t a a g r a n d e
maioria
da
populacao brasileira.
Com
esse
caráter
fragmentado,
indefinido,
relativamente
instável,
programas
de
assisténcia
pública
vém
sendo
desenvolvidos
no país,
ao longo de toda sua h i s t o r i a .
Urna dada
cent r a l i z a c a o ,
todavia,
o c o r r e u em nivel do G o v e r n o Federal
e,
posteriormente,
em nivel d o s e s t a d o s da F e d e r a c a o , com a c r i a c a o
de s e c r e t a r i a s de p r o m o c a o s o c i a l , desde m e a d o s dos a n o s 70.
136
PRODUCAO DO 8FH
1963/68
NIVEL DE RENDA
UNIDADES
%
De 1 a 3 s a l a r i o s - m í n i m o s
lotes u r b a n i z a d o s
. Joao de Barro
. PROMORAR
De 3 a 5
De 5 a 10
1 .247.725
96.305
27,27
6,02
810.358
18,72
1 .900.878
247.424
41 , 54
5, 40
salarios-mínimos
. Cooperativas
Mais de 10
TOTAL
0,01
0,00
0,05
salários-minimos
. COHABS
. PICAM
SBPE
RECOM
41.901
9.760
222.140
salarios-mínimos
4.S73.992
100,00
Em
nivel
federal,
tal
processo tendeu a
realizar-se
em
torno,
primeiramente,
de uma agencia criada em 1942:
a
Legiao
Brasileira
de
Assistência,
o r g a n i z a d a como parte
do
Programa
Emergencial
de M o b i l i z a c i o do Trabalho Civil,
durante a guerra.
Em
1969,
a
LBA
foi t r a n s f o r m a d a em fundacio
e
vinculada
ao
Ministerio
da P r e v i d e n c i a e A s s i s t ê n c i a
Social,
integrando,
a
partir de 1977,
o SINPAS, entao organizado. Na sua órbita, foram
desenvolvidos
programas
de
assistência
ao
menor
(creches,
alimentacio,
etc.),
nutricio
materno-infanti 1,
acoes
de
legalizacio jurídica dos cidadios,
assistência aos
idosos,
aos
e x c e p c i o n a i s e p r o g r a m a s de e d u c a c a o para o trabalho
Do
ponto
de
v i s t a da c l i e n t e l a a que se
dirige,
a
LBA,
apesar
de integrar o sistema p r e v i d e n c i á r i o ,
nao se d i r i g e tao-somente
a
segurados;
em geral,
a p o p u l a c a o coberta por
seus
programas é c o n s t i t u i d a por p e s s o a s que se encontram em. s i t u a c i o
de
desemprego,
subemprego,
as
que
têm
poder
aquisitivo
insuficiente
ou,
ainda,
apresentam
condicSes
reduzidas
de
137
superar,
por s e u s p r ó p r i o s m e i o s , a s i t u a c a o de d e s f a v o r e c i m e n t o
em
que se e n c o n t r a m .
Do p o n t o de v i s t a de seu f i n a n e i a m e n t o , os
r e c u r s o s d e s t i n a d o s á LBA o r i g i n a m - s e ,
principalmente,
do F u n d o
da P r e v i d e n c i a e A s s i s t é n c i a Social e,
r e c e n t e m e n t e , de r e c u r s o s
o r i u n d o s do FAS e F I N S O C I A L . Do p o n t o de v i s t a de sua o r g a n i z a c a o
e
operacao,
a
LBA
opera
através
de
núcleos
e
agencias
distribuidas
em
quase
todos
os
municipios
brasileiros,
indiretamente
através
de
c o n v e n i o s com e n t i d a d e s
privadas
e,
eventualmente,
com
prefeituras.
Seus
principáis
programas
vigentes
t i v e r a m i n i c i o na d é c a d a de 70,
a p ó s as r e o r g a n i z a c o e s
i n s t i t u c i o n a i s a que n o s r e f e r i m o s .
F i n a l m e n t e , do p o n t o de v i s t a da c l i e n t e l a a t i n g i d a , é m u i t o
difícil
estimar,
ao
l o n g o de sua e x i s t e n c i a ,
os n ú m e r o s
mais
significativos
dos
seus programas.
Como a
maioria
das
áreas
s o c i a i s , essa é m a r c a d a p o r urna r e c o r r e n t e d i f i c u l d a d e de c l a r a e
precisa
contab i 1izacao
de s e u s c l i e n t e s ,
em
operacoes
sempre
marcadas
por
duplicidade
de
contagem.
Por
volta
de
1985,
afirmava-se estar,
a LBA, a t e n d e n d o a c e r c a de q u a t r o m i l h o e s de
beneficiários, principalmente, entre seus programas prioritarios,
os
dirigidos
a enancas,
g e s t a n t e s e n u t r i z e s da p o p u l a c a o
de
renda de até d o i s salários-mínirnos.
Em 1987,
tendo efetivamente
sido
verificada
g r a n d e e x p a n s a o nos s e u s r e c u r s o s
e
atoes,
a
a g e n c i a a f i r m a v a ter a t e n d i d o a quase 50 m i l h o e s de
brasileiros,
número evidentemente exagerado.
Resta,
ainda,
assinalar
ser
impossível
verificar
o
significado
d e s s e t i p o de p r o g r a m a a s s i s t e n c i a l na c o m p o s i c a o da
renda f a m i l i a r das carnadas m a i s p o b r e s da p o p u l a c a o ,
por
várias
razoes,
até
pela
mais evidente,
a de que é m u i t o
instável
a
permanencia
das m e s m a s f a m i l i a s e p e s s o a s nos
mesmos
programas
- a
oferta,
a
inscricao,
o
cadastramento
oscilando
acentuadamente,
segundo
injuncoes politicas e
c 1 i e n t e l isti cas,
sao c a r a c t e r í s t i c a s que s e m p r e m a r c a r a m a área a s s i s t e n c i a l .
A o u t r a a g e n c i a que m e r e c e r e f e r e n c i a é a
FUNABEM,
voltada
para
a
atencao a menores abandonados e
infratores.
Criada
em
1964,
a
Fundacao
N a c i o n a l do B e m - E s t a r do M e n o r
substituiu
o
a n t i g o S e r v i c o de A s s i s t é n c i a ao M e n o r ( c r i a d o em 1941); em 1974,
é
v i n c u l a d a ao M i n i s t é r i o da P r e v i d e n c i a e A s s i s t é n c i a Social e,
em 1979, passa a i n t e g r a r o S I N P A S . T e ó r i c a m e n t e , esta F u n d a c a o é
de c a r á t e r n o r m a t i v o , d e v e n d o a o p e r a c a o d i r e t a ser r e a l i z a d a , em
nivel d o s e s t a d o s , p e l a F E B E M .
A
LBA
e a FUNABEM
deveriam,
por
definicao,
elaborar
a
política
n a c i o n a l de a s s i s t é n c i a social e a p o l í t i c a n a c i o n a l de
atencao
ao menor,
t a r e f a que a m b a s ,
de
fato,
nunca
lograram
real izar.
Finalmente,
é
i m p o r t a n t e a s s i n a l a r o u t r a área de
política
assistencial,
a
que
se
consubstancia
através
dos
múltiplos
programas
de
alimentacào e nutricio realizados
pelo
Instituto
N a c i o n a l de A l i m e n t a c a o e N u t r i c i o (INAN), c r i a d o em 1972.
138
Históricamente, a política de a l i m e n t a c a o no Brasil tem suas
qrjjjérís em 1940,
com a c r i a c i o do primeiro p r o g r a m a federal - o
Programa de' A l i m e n t a c a o de T r a b a l h a d o r e s . Durante a década de 50,
forarti d e s e n v o l v i d o s mais dois programas,
apoiados
por
doacoes
internacionais
de
alimentos,
sob os a u s p i c i o s
do
UNICEF:
um
programa de a l i m e n t a c a o de gestantes, n u t r i z e s e c r i a n c a s de zero
a
cinco
anos e outro de a l i m e n t a c a o e s c o l a r .
Apenas
em
1972,
entretanto,
que,
criado
o INAN,
se inaugura e f e t i v a m e n t e essa
área de intervencio do Estado, obedecendo ao Programa Nacional de
A l i m e n t a c a o e Nutricio,
e q u a c i o n a d o para operar durante 1973/74.
Desde
o
inicio,
define-se a c l i e n t e l a - a l v o :
o grupo
materno-infantil;
e
um
principio
norteador:, a
educacio
alimentar.
Seguem-se o PRONAM II, com vigencia programada para 1976/79, mas,
de fato,
p r o r r o g a d o até 1980. 0 INAN, através do P R D N A M , atua em
tres
linhas
básicas:
a
syelenjeotacle a l Í E e o t a r
(Programa
de
Nutricio em Saúde (PNS); P r o g r a m a Nacional de A l i m e n t a c a o Escolar
(PNAE);
Programa
de
Complementacao Alimentar e o
Programa
de
Alimentacao do T r a b a l h a d o r (PAT)¡
a c a Q Í Q D a l i s a t a Q SlQ sistema de
EEQdUtis e £BffleE£ÍalÍg3£aB d o s alimentos b á s j c g s (Projeto de
Aquisicáo
de Alimentos em Areas Rurais de Baixa Renda
(PRÜCAB);
Programa
de A b a s t e c i m e n t o dos Alimentos Básicos em Areas
Rurais
de
Baixa Renda ( P R O A B ) ;
e a t i y i d a d e s de E g a e l e m e a t a t a g e
aeaie
(combate
ás
carencias
nutricionais
específicas,
formacao
de
recursos h u m a n o s e r e a l i z a c a o de estudos e p e s q u i s a s ) .
Os c r i t é r i o s de elegib i 1idade referentes a cada programa sao
variados.
se, na maioria, sao destinados á p o p u l a c i o de até dois
salários-minirnos,
sendo,
portante, seletivos, e exigindo testes
de
melos,
o PNAE,
por e x e m p l o ,
distancia-se,
urna vez
sendo,
teoricamente,
d e s t i n a d o a todas as criancas m a t r i c u l a d a s na pré-escola
e 1 grau (em 1985,
foi estendido também aos irmios dos
escolares
que
se encontravam
fora
da
escola),
tendo,
neste
sentido,
caráter
universal.
Também há d i f e r e n c a s em relacio ao
finaneiamento desses p r o g r a m a s : em geral, sio u t i l i z a d o s recursos
do
Orcamento
da Uniao,
do s i s t e m a bancàrio federal
(Banco
do
Brasil
e
Banco Nacional de C r é d i t o
Cooperativo),
do
FAS,
do
FINSOCIAL, etc. 0 PAT, e n t r e t a n t o , é um programa o r g a n i z a d o pelas
empresas,
através de i n c e n t i v o s fiscais,
e o custo final de sua
refeicao é dividido entre a e m p r e s a (38%),
o e m p r e g a d o (20%) e o
G o v e r n o (42%).
Do ponto, de v i s t a da cobertura, ..o prograjna,. .mais
abrangente
é
o
PÑÁE:
atualmente
a
merenda
escolar
cobre
pràticamente
toda a faixa etária de escolares a que se
destina.
Em'seguida,
p o s i c i o n a - s e o PNS (em 1984,
atingiu 4,3 milhoes de
b e n e f i c i á r i o s ) ; os o u t r o s p r o g r a m a s sio de c o b e r t u r a reduzida. Em
relacao á forma de operacio, t a m b é m variam muito os p r o g r a m a s . Em
geral
centralizada,
principalmente
no que tange
á
compra
de
alimentos,
ver ificou-se,
recentemente,
um
esforco
de
descentralizacio
na
merenda
escolar,
acentuadamente
municípalizada
nos dias
atuais.
Fazem-se
necessárias
duas
palavras
fináis
referentes
á
política
assistencial . Em p r i m e i r o lugar,
vale lembrar que
os
p r o g r a m a s assist eneiais levados a cabo por estados e
municipios
sao também múltiplos, muito e m b o r a nao se verifique, no Brasil, a
139
tendencia
de
privilegiar
as
acoes
locáis
assisténcia, p r e s e n t e s em outros países.
e
municipais
de
Por outro lado,
essa área de intervencao governamental
tem
sido
r e i t e r a d a m e n t e apontada como a mais p e r n e a d a por m e c a n i s m o s
c1ientelistas,
assim como por ausencia de controles, o que t e n d e
a torná-la fácil presa de m a n i p u l a d o e c o r r u p c a o . Na ausencia de
p o l í t i c a s claras para o setor, de m e c a n i s m o s p ú b l i c o s de c o n t r o l e
e
de
verificado,é
ampio
o
espaco
aberto
para
que
tais
características
se reproduzam;
por outro lado,
na ausencia
de
clara d e f i n i d o de direitos dos c i d a d a o s em relacio áquela oferta,
de
bens
e
s e r v i c o s no Brasil,
ao longo
de
sua
historia,
a
política
de
a s s i s t é n c i a foi sempre marcada
por
urna
concepcao
assistencialista
estreita,
que
tende
a
estigmatizar
seus
beneficiários,
t o r n a n d o - o s s o l i c i t a n t e s e p e d i n t e s em face de um
Estado supostamente benévolo.
B. e t c l Q d l i a d B t C a r a c t c r l i a c l e
-Utlfact Stals. Btitiluito
és
Ainda
que
sumaria
e
insuficiente,
a
historiografía
apresentada
pode apoiar o e x e r c i c i o que faremos a seguir,
o
de
construir
urna p e r i o d i z a c a o da montagem institucional do
íaro
State no Brasil e o de indicar, segundo a t i p o l o g í a c o m e n t a d a , as
características
mais
g e r a i s do padrao de
Estado
de
Bem-Estar
vigente entre nós.
C útil,
desde logo, sublinhar, urna vez mais, a c o n c e p c a o de
Welfare
com a qual estamos trabalhando:
a de urna
transformado
ñas
relacoes
entre o E s t a d o e a economia,
que se manifesta
em
modificacoes
na própria estrutura do E s t a d o e na
emergencia
de
sistemas
nacionais,
públicos
ou
estatalmente
regulados,
de
educacáo,
saúde,
integracáo
de
renda,
assisténcia
social
e
habitado
popular.
Concretamente,
trata-se de p r o c e s s o s que se
expressam na o r g a n i z a d o e p r o d u c a o de bens e s e r v i c o s
públicos,
na
montagem
de
esquemas
de
transferencias
sociais,
na
interferencia
pública
sobre
a estrutura
de
oportunidades
de
acesso
a bens e servicos p ú b l i c o s e privados e,
finalmente,
na
regulado
(e
i n c e n t i v o ) á producao de b e n s e
servicos
sociais
privados.
Ora,
nesse sentido,
a p e r i o d i z a c a o que p r e t e n d e m o s indicar
somente
pode ter c o m o p o n t o de partida,
c o m o já o
disseroos,
o
período
que
se
abre
em
1930,
considerando
o
conjunto
de
tranformacoes
do
Estado
brasileiro e as
formas
de
regulado
social que ai tém inicio.
Por outro lado,
essa mesma
concepcao
nos
obriga a e x a m i n a r ,
criteriosamente,
entao,
a natureza
da
p r o d u c a o legal e inovacao em políticas que transcorrem no período
que vai de 1930 aos nossos días, na tentativa de evitar urna visao
linear do movimento de c o n s t r u c a o e c o n s o l i d a d o do U a l f o r a §£ats
ent re nós.
140
Mijitos
s a o o s a u t o r e s que c h a m a r a m a a t e n c á o p a r a o fato de
que,
ao
longo desse período,
d u a s f a s e s de a c e l e r a d a
producao
legal se d e s t a c a m : a fase 1 9 3 0 / 4 3 e a fase 1 9 6 Ó / 7 1 , a m b a s , a l i a s ,
efetivadas
sob
regimes
autoritarios,
situacao
que
parece
r e f e r e n d a r a t e s e d a s a c o e s p r e v e n t i v a s d a s e l i t e s e da b u s c a
de
formas
de
legitimacao,
via
política
social.
Essa
nao
é,
entretanto,
a
discussao
que a q u i nos i n t e r e s s a
fazer.
Antes,
p a r e c e - n o s i m p o r t a n t e e x a m i n a r a t é que p o n t o e s s e s d o i s
períodos
se
assemelham,
na
sua natureza,
ou e x p r e s s a m f a s e s
distintas
d a q u e l e m o v i m e n t o g e r a l que q u e r e m o s p e r i o d i z a r .
A
p r o d u c a o l e g i s l a t i v a a que se r e f e r e o p e r í o d o 1 9 3 0 / 4 3
é
fundamentalmente
a que d i z r e s p e i t o á c r i a c a o d o s I n s t i t u t o s
de
Aposentadorias e Pensoes,
de um lado,
e, d e o u t r o , a r e l a t i v a á
legislacao trabalhista,
c o n s o l i d a d a em 1943. S e e s s a é, de fato,
a inovacao mais importante,
o período,
entretanto,
é,
também,
c o m o v i m o s , fértil em a l t e r a c o e s ñ a s á r e a s de p o l í t i c a de s a ú d e e
de e d u c a c á o ,
o n d e se m a n i f e s t a m e l e v a d o s g r a u s d e cent r a l i z a c a o ,
no E x e c u t i v o Federal, de r e c u r s o s e instrumentos i n s t i t u c i o n a i s e
administrativos.
Por o u t r o lado,
n o s q u a d r o s l i m i t a d o s do r e g i m e d e m o c r á t i c o
que
tem
vigencia entre 1945 e
1964,
simultáneamente
segue
o
movimento
de
inovacao
1egal-institucional
(nos
campos
da
educacao,
saúde,
assisténcia
social e,
muito
tenuemente,
na
h a b i t a c a o p o p u l a r ) e e x p a n d e - s e o s i s t e m a de p r o t e c a o s o c i a l
nos
m o l d e s e p a r á m e t r o s d e f i n i d o s p e l a s i n o v a c o e s do p e r í o d o 1 9 3 0 / 4 3 ;
isto
é,
ao m e s m o t e m p o há a v a n c o s no p r o c e s s o de
cent r a l i z a c a o
institucional
e
de
i n c o r p o r a c a o de n o v o s
grupos
sociais
aos
esquemas
de p r o t e c a o ,
sot2 UIB eadcaQj.
eotretSQtej.
seletiyg ( a B
ElüQQ c¡ss b§Q!ÍÍciáEÍgs¿ J . h g t g r g a É Q g g
fcagtneQtadg ÍOB e l a o g
s o c i a l do E s t a d g .
ÍQ§titucignal
<ng elano dos beneficios) e
e finaQceirg)
de
intervencig
Muito d i f e r e n t e ,
pela
sua natureza,
conteúdo
e
impacto
social,
é
o
período
que
vai
d e m e a d o s da
década
de
60
a
praticamente
meados
da d é c a d a s e g u i n t e ,
quando o
conjunto
de
medidas legislativas compoe,
em r e l a c a o ao p e r í o d o a n t e r i o r ,
um
quadro
de
radical
transformacao
da
armacao
institucional
e
f i n a n c e i r a do s i s t e m a de p o l í t i c a s o c i a l .
IraüSÍgtfflatlg
Ladícal
e g r a u e é e s s e g ragmeatg sw aug* g f g t i y a E g G t e J . se g r g a n i z a m
gs
s i s t e m a s naciorjais E Ú b U c o s ou e s t a t a l m e n t e reauladgs^. na á r g a d e
bens
e seryisgs sociais básicos
(educa£ag.L
saúde,.
assistgncia
S Q C i a l x E C g y i d e n c i a g h a b i t a c a a l ^ SUEerando a f o r m a f r a a n g n t a d a e
socialmente
seletiva
anterior^
abrindo
espito
certas
Eara
tendencias
un i v e r s a l i z a n t e s A
masx
ECINCiealmentGX
eata
I
ifflElgIDgDtatag E g s t g r i g n
de E g l í t i c a s dg m a s s a
e
Cglatiyaagntg
aiDEla EB&entUCa.. Além dissg,.
tambEEx
g s s g Uü! E g r i g d g
ús
i n o v a t i o em E o l í t i c a s g c i a l x urna v g z aue se a b r e a i o t e r y e n c a g d °
E s t a d o em n g y g s s g t g t e s í h a b i t a t l g > x
i n t r g d u z e u z s e niecanismgs Qg
carneo de f g r m a t a B dg e a t r i m a n i g dos t c a b a l h a d o r e s
e da assim
chamada
E 3 C t i c i E a C a g Q g s l u c r o s da e m e r e s a ( F G J S e P I S / P A S E P 2 gx
a í n d a mantsnds f g r t e s c a r a c t e r í s t i c a s de g b c l u s a B a . g s i s t e m a de
Ergtgcag
social
a y a n c a oa i n c i u s i g dgs t c a b a l h a d g n g s
cunaiS-L
141
SSSiOB
EBOOS
tcabalhadscEs
§e
dìfergnciam
ucfeauos•
OS
ElSDQS
de
bgneficios
Bara
É
dessa
forma,
com
as
características
autoritarias
e
t e c n o c r á t i c a s do r e g i m e que se instalou em 1964,
que se c o m p l e t a
o
sistema
de
W o l í a r ® no B r a s i l .
define-se o
núcleo
duro
de
i n t e r v e n c a o social do E s t a d o ; a r m a - s e o a p a r e l h o c e n t r a l i z a d o que
suporta
tal i n t e r v e n c a o ;
sao i d e n t i f i c a d o s os f u n d o s e r e c u r s o s
que a p o i a r a o f i n a n c e i r a m e n t e o sistema;
d e f i n e m - s e os p r i n c i p i o s
de o p e r a c a o ; e, f i n a l m e n t e , as r e g r a s da ine 1 u s a o / e x c 1 u s à o s o c i a l
que marcam d e f i n i t i v a m e n t e o s i s t e m a .
A e x p a n s a o m a s s i v a , que se
verifica
a p a r t i r de m e a d o s dos a n o s 70,
f a r - s e - á sob o
padrao
o r g a n i z a d o d e s d e 1964 e que,
já ao final d o s a n o s 70,
apresenta
indicios,
pelos aspectos organizacionais, financeiros e sociais,
de e s g o t a m e n t o e c r i s e .
As c o n s i d e r a c o e s a n t e r i o r e s p e r m i t e m - n o s a v a n c a r , entao, urna
p r o p o s t a de p e r i o d i z a c a o do p r o c e s s o de m o n t a g e m do M a l f a r e S t a t e
brasileiro.
A n o s s o ver, e com a p o i o na l i t e r a t u r a i n t e r n a c i o n a l
dedicada
á mesma questio,
g g / é possível o b s e r v a r os
seguintes
cortes e características temporais:
-
1930/64 - iQtrgdUElg
e Exeansag
a) 1930/43 - introdutao
b> 1 9 4 3 / 6 4 - e x p a n s a o f r a g m e n t a d a
-
1964/85 - GSQSBlídaGBB
CBQsgrvaáBEa
Fragmentada
e
seletiva
lüStítucigQal
a) 1964/77 - consolidacao institucional
b ) 1977/81 - e x p a n s a o m a s s i v a
c) 1 9 8 1 / 8 5 - r e e s t r u t u r a c a o c o n s e r v a d o r a
-
1985/...-
Rgg§t rut u¡:aEÍB E E B 3 C g S 5 Í 5 t a
e
ReestruturBE3B
(tentativas)
(tentativas)
V a r i a s o b s e r v a c o e s d e v e m ser feitas em r e l a c a o aos c r i t e r i o s
u t i l i z a d o s n e s s a t e n t a t i v a de p e r i o d i z a c a o . Em p r i m e i r o lugar, os
tres
grandes
cortes
(1930,
1964
e
1985)
levam
em
conta,
f u n d a m e n t a l m e n t e , as m u d a n c a s no p l a n o do r e g i m e p o l í t i c o e, para
1930 e 1964,
as m u d a n c a s na forma do E s t a d o ,
m u l t o m a i s que
em
ocorrencias
específicas
no p l a n o das p r ó p r i a s
instituicoes
do
Meifare
Esse
criterio
nos
parece
indispensável,
seja
pela
pròpria
definicao
m a i s geral de E s t a d o do B e m - E s t a r Social
com
que t r a b a l h a m o s ,
seja pelo fato de as c a r a c t e r í s t i c a s da p r ò p r i a
protecao social,
p r i n c i p a l m e n t e n o s s e u s a s p e c t o s m a i s ou
menos
unlversalizantes,
assist e n e i a l i s t a s ou red i s t r í b u t i v i s t a s , além,
é claro, da d e f i n i c a o das r e l a c o e s e n t r e a p o l í t i c a e c o n ò m i c a e a
política
social
(tanto
no nivel m a i s e s t r u t u r a l
da
regulacao
28/ Ver,
por
exemplo,
as p e r i o d i z a c o e s i n d i c a d a s ,
para países
europeus,
por A L B E R ,
FLORA,
HEIDENHEIMER,
OP. cit. 0 c a s o
i t a l i a n o foi bem p e r i o d i z a d o por M. F E R R E R A , H tíelfacg S t a t g
ÍD Italia- B o l o g n a , II M u l i n o , 1984.
142
econòmica
e
social,
quanto
no
plano
d e s e n v o l v i m e n t o " e de g e s t á o da e c o n o m i a ) .
dos
"modelos
de
Em s e g u n d o lugar, os c r i t e r i o s c o n s i d e r a d o s para e s p e c i f i c a r
os
subperíodos
sao
bastante
heterogéneos,
o
que
pode,
naturalmente,
introduzir dificuldades.
Entretanto,
no
estágio
atual
deste trabalho,
n a o foi p o s s í v e l s u p e r a r p l e n a m e n t e
esse
risco.
Por
exemplo,
o
subperíodo 1930/43 (Introducao)
remete
fundamentalmente
á
legislacao
previdenciária
e
trabalhista,
e n q u a n t o que o u t r o s s u b p e r í o d o s , p r i n c i p a l m e n t e o da c o n s o l i d a c á o
institucional (1964/77),
tém c o m o r e f e r e n c i a o q u a d r o m a i s geral
de acao s o c i a l do E s t a d o ( i n c l u i n d o ,
portante, educacao, saúde e
habitacao).
O b v i a m e n t e , nao sao e s t r i t a m e n t e c o n t e m p o r á n e a s as i n o v a c o e s
ou
m o d i f i c a c o e s de m o n t a em c a d a área ou s u b á r e a da a c a o
social
do E s t a d o .
A opcao enfatiza,
portanto,
de forma
seletiva,
as
modificacoes
que
parecen
mais
importantes
na
organizacao
e
c o m p 1 e m e n t a c a o d o n ú c l e o b á s i c o do M a l f a r e S t a t a .
Também
as
expressoes "expansao fragmentada e
seletiva"
e
"expansao
massiva",
utilizadas
para
denominar
o
modo
de
crescimento,
avanco
e
cobertura
da
protecáo
social
sao
insuficientes
para dar c o n t a da e s p e c i f i c i d a d e do
movimento
em
cada
urna d a s s u b f a s e s .
A primeira,
obviamente,
é p e n s a d a como
fragmentada
e
seletiva,
seja
p o r q u e nem
todas
as
áreas
de
intervencao
social
do E s t a d o o p e r a m p l e n a m e n t e ,
seja porque
a
política
se
d i r i g e a g r u p o s s o c i a i s que vao p a s s o
a
passo
se
i n c o r p o r a n d o ao s i s t e m a ( p r e v i d e n c i á r i o ,
mas, t a m b é m , em r e l a c a o
a outros bens e servicos sociais coletivos). A segunda - expansao
massiva
- diz
respeito
a
um
momento
de
crescimento
com
c a r a c t e r í s t i c a s de p o l í t i c a de m a s s a s .
0
problema
de e x p r e s s o e s d e s c r i t i v a s como e s s a s é que
nao
permitem
captar
diferencas particulares,
quando
se
sabe
que
f r a g m e n t a c a o , sel e t i v i d a d e , u n i v e r s a l i s m o e a t e n c a o m a s s i v a podem
p e r m e a r a m b o s os s u b p e r í o d o s de formas d i s t i n t a s .
Por e x e m p l o : a
e x p a n s a o m a s s i v a nao s i g n i f i c a ,
necessariamente, universalizacao
e, p o r t a n t o , a r u p t u r a total com m o d o s s e l e t i v o s de c r e s c i m e n t o .
Finalmente,
há
urna
d i f i c u l d a d e s u p l e m e n t a r em r e l a c a o
ao
p e r í o d o que se i n i c i a p o r v o l t a de 1981.
Rigorosamente
pensado,
esse
p e r í o d o se e s t e n d e até n o s s o s días,
urna vez que,
de fato,
nao
ocorreu
urna r e e s t r u t u r a c a o p l e n a do
sistema
de
políticas
sociais
no
país.
Mas,
é
v e r d a d e que,
no p l a n o
das
agendas
governamentais,
a
questáo
da r e e s t u t u r a c a o está
colocada
(na
v e r d a d e d e s d e o s ú l t i m o s a n o s da d é c a d a de 7 0 ) e,
ñas
condicoes
de
crise
econòmica,
é
acentuada.
Entretanto,
é
possível
distinguir
diferencas
de c o n c e p c a o e e n c a m i n h a m e n t o na
pròpria
f o r m u l a c à o da a g e n d a ,
a s s i m c o m o ñas p r o p o s t a s de r e e s t r u t u r a c a o
que
sio
encaminhadas
a i n d a sob o r e g i m e m i l i t a r e
as
que
se
e o l o e a m na ordem do dia, já com o g o v e r n o civil da Nova R e p ú b l i c a
- que d e n o m i n a m o s c o n s e r v a d o r a e p r o g r e s s i s t a .
143
Tentativas
ainda
parciais,
mas
bem
mais
decisivas,
só
ocorrem,
efetivamente,
em
1987 e 1988 - a l g u m a s no
ámbito
da
s a ú d e e p r e v i d e n c i a , o u t r a s no quadro d o s t r a b a l h o s c o n s t i t u i n t e s
em c u r s o . D e s s a forma, ainda que i m p r e c i s a m e n t e , com os s u b c o r t e s
1981/85
e
1985/...
t r a t o u - s e de c a p t a r ,
tanto a natureza
dos
encaminhamentos
propostos
(a
reestruturacao>,
quanto
as
d i f e r e n c a s de c o n c e p c a o e d e f i n i c a o de um n o v o perfil de
Uelfare
S t a t e no Brasil .
Com
todas
essas ponderacoes,
a sugestao
de
periodizacao
parece-nos necessária.
S e g u n d o os o b j e t i v o s d e s t e t r a b a l h o ,
ela
poderá
orientar
e m e l h o r a p o i a r a a n á l i s e que
será
feita,
no
capitulo
posterior,
da
morfología e funeionamento
do
Uelfare
State
brasileiro,
tal como foi e r i g i d o e c o n s o l i d a d o no p ó s - 6 4 .
Antes
de
empreende-1a,
porém,
vale
a
pena
sublinhar
c a r a c t e r í s t i c a s g e r a i s do p a d r á o o b e d e c i d o no Brasil ao longo d a s
f a s e s de i n t r o d u c a o e c o n s o l i d a c a o .
Como
vimos
na
p r i m e i r a secáo,
as tipologías
de
Uelfare
enfatizam principalmente o binomio meritocracia-universalismo das
acoes
sociais
do E s t a d o ,
assim como o a s p e c t o r e s i d u a l
ou
de
seletividade
com
que a t i n g e m e/ou i n c o r p o r a n g r u p o s
sociais
a
seus
beneficios.
Levando
em
consideracao
a
argumentacáo
anteriormente
feita,
assim c o m o as c a r a c t e r í s t i c a s a p o n t a d a s na
historiografía,
é p o s s í v e l v e r i f i c a r que o p r i n c i p i o do
mérito,
entendido
básicamente
como
a posicao ocupacional
e
de
renda
a d q u i r i d a no nivel da e s t r u t u r a p r o d u t i v a , c o n s t i t u i a base s o b r e
a qual se e r g u e o s i s t e m a b r a s i l e i r o de p o l í t i c a s o c i a l .
No c a s o
da p r e v i d e n c i a s o c i a l , e s s e é o p r i n c i p i o v i g e n t e d e s d e a fase de
introducao;
na
fase de c o n s o l i d a c a o ,
q u a n d o se d e f i n e m
outros
beneficios e o sistema de fundos sociais, também a relacao renda-contribuicao-beneficio
segue dominante
e,
nesse
sentido,
as
políticas
sociais,
na
sua
maioria,
reproduzem o
sistema
de
desigualdades
predominante
na
sociedade.
Sao
escassos
seus
aspectos redistributivos e igualitários,
teóricamente
presentes
tao-somente
no á m b i t o da e d u c a c a o ( e d u c a c á o b á s i c a o b r i g a t ó r i a e
gratuita)
e
no da s a ú d e ( a t e n d i m e n t o
de
urgéncia).
Assim,
a
inexistencia
de m í n i m o s s o c i a i s e x t e n s i v o s a t o d o s o s
cidadáos,
i n d e p e n d e n t e m e n t e de sua p o s i c a o no m e r c a d o de t r a b a l h o ,
faz com
que,
na r e l a c a o E s t a d o / m e r c a d o , sejam, de fato, m u i t o f r á g e i s os
m e c a n i s m o s c o r r e t o r e s que,
em p r i n c i p i o , d e v e r i a m o p e r a r a t r a v é s
das p o l í t i c a s s o c i a i s .
N a o será e s t r a n h o , entao, a f i r m a r ser o p a d r a o b r a s i l e i r o de
U e l f a r e do t i p o E t n Í t 9 E c á t Í £ Q : E S C t Í E U l S C Í S t a ,
tal c o m o o d e f i n i u
Titmus.
Entretanto,
sobre
essa
base,
o
sistema
brasileiro
adquiriu,
também,
ao
longo
d o s a n o s 70,
e principalmente
no
subperiodo
que
se
abre
em
1981,
outras
características
importantes.
Dada
a
moldagem meritocrática,
de um lado,
e
a
estrutura
de e m p r e g o e s a l á r i o s v i g e n t e ,
de
outro,
o
sistema
b r a s i l e i r o d e s e n v o l v e u um e s q u e m a a s s i s t e n c i a l d e n s o ,
sobreposto
e/ou
paralelo
ao
núcleo
da s e g u r i d a d e
(LBA
e
programas
de
alimentacao e nutricio),
e s q u e m a que s i m u l t á n e a m e n t e se r e f e r e a
grupos
e s p e c í f i c o s - e,
portanto,
teóricamente residuais - mas
que,
em
principio,
se
dirige
á
maior
parte
da
populacao,
144
assalariada
ou
nao.
d e f i n i d o como c r i t e r i o de e l e g i b i 1idade
a
renda
familiar
de até d o i s s a l a r i o s - m í n i m o s ,
de
fato
aqueles
programas
a s s i s t e n e i a i s ( n a o - c o n t r i b u t i v o s ) se
relacionam,
por
definicao,
a " g r u p o s de r i s c o " - c r i a n c a s ,
gestantes, nutrizes,
idosos
os q u a i s ,
entretanto,
compoem a grande
maioria
da
populacao,
dada
a e s t r u t u r a de renda e e m p r e g o v i g e n t e no país.
Dessa
forma,
o a s p e c t o t e ó r i c a m e n t e s u p l e m e n t a r da p o l í t i c a
de
assistencia
publica
é
menos
residual
e,
antes,
opera
como
substitutivo
precario,
é
certo,
de
mínimos
sociais
(nao
definidos,
nem i n s t i t u c i o n a l i z a d o s ) .
Obviamente,
a miséria,
o
subemprego
e o d e s e m p r e g o estao á base dessa derivacao
ulterior
do s i s t e m a b r a s i l e i r o , a c e n t u a d a , a l i a s , no p ó s - 8 5 . De todo modo,
é i m p o r t a n t e a s s i n a l a r o fato de que,
m a i s que un iversal izar—se,
o
sistema
brasileiro
de p r o t e c á o social a v a n c o u na
trilha
de
sup1ementar-se
por m e c a n i s m o s a s s i s t e n e i a i s a t u a l m e n t e
bastante
importantes
(lembre-se,
também,
dos p r o g r a m a s
diversificados,
o p e r a d o s p e l o F I N S O C I A L , FAS, S E A C , etc >.
Ñas
suas
relacoes
com o s g r u p o s de
interesse
e
sistema
político,
o Mal-faro Stata no B r a s i l ,
tendeu a adquirir, desde a
fase
de i n t r o d u c a o ,
conotacao
£QEBQE:atÍ¥ÍSÍa>
característica,
alias,
que
freqüentemente
marca
os
sistemas
de
base
meritocrático-particularista.
Mas,
talvez,
seja
o
caráter
elientelista
aquele
que m a i s f o r t e m e n t e a f e t a sua
dinámica.
E
ísso por v a r i a s e c o m p l e x a s r a z o e s .
D e s d e a fase de
introducao,
sabe-se
das
relacoes
privilegiadas,
no
caso
da
previdencia
social,
entre
burocracias
dos
Institutos,
burocracias
do
Ministerio
do
Trabalho e cúpulas partidarias
(especialmente
o
PTB).
Rompido
esse
padrao,
no
pós-64,
outras
formas
de
clientelismo
se
i n s e r i r a m no s i s t e m a ,
afetando a
alocacao
de
r e c u r s o s , o m o v i m e n t o de e x p a n s a o e, e n f i m , t e n d e n d o a f e u d a l i z a r
(sob d o m i n i o de g r u p o s ,
p e r s o n a l i d a d e s e/ou c ú p u l a s p a r t i d a r i a s )
áreas
do
organismo
previdenciário
e,
principalmente,
a
d i s t r i b u i c a o de b e n e f i c i o s em p e r í o d o s e l e i t o r a i s .
Desde
fins dos a n o s 70 em diante,
o c r e s c i m e n t o do
espato
a s s i s t e n c i a l de p o l í t i c a s s o c i a i s s o m e n t e v e i o r e f o r c a r o a s p e c t o
elientelista;
a
a b e r t u r a do s i s t e m a
político,
pós-85',
deixou
transparecer,
com
mais
nitidez,
essa
característica
de
f u n e i o n a m e n t o do s i s t e m a . E i m p o r t a n t e l e m b r a r , e n t r e t a n t o , que o
c l i e n t e l i s m o nao diz r e s p e i t o t a o - s o m e n t e ao n ú c l e o da s e g u r i d a d e
social.
a f e t o u , d e s d e s e m p r e , a e d u c a c a o (ñas r e l a c o e s p o l í t i c a s
entre
as e s f e r a s da F e d e r a c a o e,
no p ó s - 6 4 ,
principalmente
no
m o d o de o p e r a c a o do C o n s e l h o F e d e r a l de E d u c a c a o ) e,
com
fortes
conteúdos
corporativistas
e
privatistas,
marcou,
também,
o
f u n e í o n a m e n t o do S i s t e m a F i n a n c e i r o da H a b i t a c a o .
£
certo,
como
já
foi
assinalado,
que
tendencias
u n l v e r s a l i z a n t e s - em t e r m o s de c o b e r t u r a e b e n e f i c í á r i o s - foram
s e n d o i n t r o d u z i d a s no s i s t e m a
No c a m p o da s e g u r i d a d e s o c i a l ,
a
u n i f i c a c a o dos IAPs,
sob o INPS, c o n s t i t u i u , já, um m o v i m e n t o de
h o m o g e n e i z a c a o de b e n e f i c i o s e u n i v e r s a l i z a c a o de d i r e i t o s ,
pelo
menos
a t o d o s os a s s a l a r i a d o s u r b a n o s f o r m a l m e n t e
inseridos
no
mercado
de t r a b a l h o .
Em r e l a c a o á saúde,
c o m o foi dito,
desde
fins
dos
anos
70,
via
medicina
previdenciária,
abre-se
o
145
a t e n d i m e n t o de urgencia a toda a populacao.
No caso da educacao,
o
nivel básico o b r i g a t ó r i o e gratuito consta,
já,
da
primeira
constituicao
republicana
e a extensao da
obrigatoriedade
para
oito anos,
na década de 70,
amplia esse "direito" da
cidadania
(muito
embora
se
saiba que é baixa a efetiva
cobertura
nesse
ciclo,
p r i n c i p a l m e n t e após a primeira serie, que apresenta t a x a s
de
evasao em relacáo á segunda,
da ordem de
50%).
Entretanto,
estas
tendencias
universal izantes,
longe
estao,
aínda,
de
conferir,
ao
sistema b r a s i l e i r o de W e l f a r e
características
do
tipo " i n s t i t u c i o n a l - r e d i s t r i b u t i v o " .
Feitas
essas
o b s e r v a c o e s sumárias,
é possível elaborar
o
quadro
m o r f o l ó g i c o do W e l f a r e State no
Brasil,
apresentando
a
seguir,
tal
como se manifestou a partir de meados dos anos
70.
Urna avaliacao
rigorosa
desse quadro e n v o l v e r í a um
esforco
de
quantificacao (de recursos,
servicos oferecidos,
beneficiarios)
extremamente difícil de ser aquí realizado.
Mas,
desde logo,
é
possível observar que, tal como foi montado esse sistema, a maior
igualdade,
no
sentido de urna redistribuicao vertical
da
renda
(através das p o l í t i c a s sociais), nao constituí o b j e t i v o básico: o
nivel mínimo o f e r e c i d o é bastante minguado e, tal como veremos no
capítulo seguinte,
o m e c a n i s m o redistríbutivo interno ao esquema
de t r a n s f e r e n c i a s sociais é frágil.
Em
principio,
o
p r i m e i r o objetivo do
sistema
brasileiro
tendería
a ser,
no ámbito da seguridade social,
a protecao
do
status
já a d q u i r i d o pelo trabalhador,
contra riscos de declínio
social (presente e futuro).
Também aquí,
seja pelas iniquidades
que
abriga,
seja,
finalmente,
pelos
baixos
valores
dos
beneficios, a f r a g i l i d a d e se manifesta na p r o t e c a o .
Essas
observacoes
tao-somente
apontam
tendencias
e
características
muito
g e n é r i c a s do U e l f a r e State no
Brasil.
A
seguir, estudamos, com mais detalhes, sua m o r f o l o g i a e p r i n c i p i o s
de funcionamento.
C. 6 E u i c l í i c l d i d i
do HUil£ici S t B t i -
Scuiltice
Nao há n e n h u m a dúvida de que a intervencao social do
Estado
assumiu
características
bastante
nítidas
após
1964,
características
que
se expressam em p r i n c i p i o s
de
organizacao
perfeitamente
coerentes
com
o modelo e c o n ó m i c o
conservador
e
socialmente e x c l u d e n t e . Vejamos quais sao esses p r i n c i p i o s .
1. A Extrema cent ral isacSo política 9 flnance&ra no nívol federal
das acoes sociais do Ooverno
E
indiscutível que a cent ral izacao do poder de
decisoes
e
dos
c o n t r o l e s f i n a n c e i r o s no Governo Federal assumiu
proporcoes
sem
precedentes.
De um lado,
a cent ralizacao " d e s a p r o p r i a "
os
estados
e m u n i c i p i o s dos instrumentos de intervencao social,
em
146
147
tris
sentidos:
ao concentrar recursos f i n a n c e i r o s no
Executivo
Federal;
ao
e s t a b e l e c e r normas gerais a p l i c á v e i s
as
políticas
sociais; e ao submeter a a p l i c a c a o de fundos f e d e r á i s ¿s decisoes
da
Uniao,
evitando,
ao
máximo,
qualquer
tipo
de
"repasse
a u t o m á t i c o " de r e c u r s o s .
Dco&cg d9 E B S E U t í V S E e d g C S l ,
Por outro
lado,
há
urna reducao relativa da acao social da
administracao
direta
e
sua
substituicao,
seja
por
grandes
complexos
organizacionais
(BNH,
SINPAS,
etc.),
seja por
organismos
da
a d m i n i s t r a c a o d e s c e n t r a l i z a d a (empresas, fundacoes, a u t a r q u í a s ) .
8. Uaa fornidával
fraomantaeíe
in»tituslonal
Ocorreu urna m u l t i p l i c a c a o de d i f e r e n t e s formas de o r g a n i s m o s
públicos,
como institutos, fundacoes e, p r i n c i p a l m e n t e , e m p r e s a s
públicas.
£
possivel
identificar as c o n s e q U i n c i a s mais
graves
dessa
maneira " d e s c e n t r a l i z a d a " com que se e x p a n d i u
o
aparelho
social de Estado:
a) b u r o c r a t i z a c i o excessiva;
b) a u t o n o m i z a c a o
c r e s c e n t e desses o r g a n i s m o s em relacao
ao
comando central de governo;
c) bloqueio
á
formulacao e á i m p l a n t a c a o de p l a n o s
gerais
para cada setor e,
e v i d e n t e m e n t e , de urna p o l í t i c a social
nacional ;
d) ausincia
de m e c a n i s m o s p ú b l i c o s de
controle,
que
abre
espaco
para o livre m o v i m e n t o dos i n t e r e s s e s p r i v a d o s no
aparelho de Estado;
e) incrível s u p e r p o s i c a o de p r o g r a m a s e de clientelas,
como
expressao da d e s i n t e g r a c a o i n s t i t u c i o n a l .
3. A e x c l u s S o da p a r t i c í p e c 3 o escìa! e p e l i t I c a da ¡»opulacSa
proceaao» da d e d a l o
nos
Q
movimento
de
cent r a l i z a c a o e de
fragmentacao
de
tipo
burocrático
e
autoritario suprimiu ou evitou a p a r t i c i p a c á o
de
sindicatos,
partidos
e m o v i m e n t o s sociais em todos os
dominios
d a s p o l í t i c a s sociais.
Isso ocorreu,
já de inicio,
em
dominio
onde
estava,
há
muito,
estabelecida
a
participacáo
dos
sindicatos:
na
p r e v i d e n c i a social.
Os n o v o s "setores" já foram
concebidos
segundo
essa
orientacao,
como,
por
exemplo,
a
habitacao.
De
outro
lado,
as
diretrizes
fundamentáis
das
políticas
sociais nao foram objeto de d i s c u s s o e s no
Parlamento.
Foram suprimidas,
portanto, todas as formas de c o n t r o l e público.
E
nao
é por acaso que,
no inicio dos a n o s
80,
o
sistema
de
p r o t e c a o social exibia todas as formas de desordem institucional,
d e s o r g a n i z a c a o a d m i n i s t r a t i v a , fraudes e c o r r u p c a o .
4. 0 p r i n c i p i o do autof inane i a m a n t o ÈSO invamt í ciento
modal
Esse principio,
além de ter s i g n i f i c a d o a c r i a c a o de fundos
financeiros
específicos
para cada setor,
r e p r e s e n t o u também
a
s u b m i s s a o do gasto social a c r i t e r i o s e c o n ó m i c o s e financeiros de
rentabilidade
privada
para a a l o c a e a o
de
recursos.
0
melhor
exemplo,
eremos,
é
o
do BNH,
que p r i v i l e g i o u a h a b i t a c a o
em
detrimento
do
saneamiento e a h a b i t a c a o para a c l a s s e
media
sm
p r e j u í z o da h a b i t a c a o popular.
148
9. O principio da prívat1SBC3O
0
p r i n c i p i o do a u t o f i n a n e i a m e n t o t r a d u z i u - s e em unta especie
de regra de ouro das p o l í t i c a s sociais:
os u s u a r i o s deven
pagar
pelo que recebem. No limite, essa regra d e s e m b o c a na p r i v a t i z a c a o
dos servicos sociais, que tem d i f e r e n t e s aspectos:
a) a
abertura
de espaco p a r a a p e n e t r a c a o
dos
privados
no
aparelho de Estado,
a t r a v é s de
p r e s s a o , lobbie». etc.;
interesses
grupos
de
b ) urna
forma
de a r t i c u l a c a o bastante e s t r u t u r a d a
entre
o
a p a r e l h o de E s t a d o e o s e t o r privado produtor de servicos
(como
os h o s p i t a i s ) ou fornecedor de "produtos
sociais"
(como as c o n s t r u t o r a s ) .
Pode-se dizer,
portanto, que se
estabelece
urna d i v i s a o de trabalho entre Estado e
setor
p r i v a d o : o Estado e s t a b e l e c e regras e transfere recursos;
o
setor
p r i v a d o e n c a r r e g a - s e da p r o d u c a o de b e n s ou
da
d i s t r i b u i c a o de servicos;
c ) a p r i v a t i z a c a o , enfim, resultou na d i m i n u i c a o relativa da
p a r t i c i p a c a o do Estado n o s setores de e d u c a c a o e saúde.
Sao e s s e s os p r i n c i p i o s que estío na base da r e o r g a n i z a c a o e
da
reproducao
do s i s t e m a b r a s i l e i r o de protecao social.
Nao
é
necessário, aquí, que nos e s t e n d a m o s , d e m o n s t r a n d o de que maneira
se manifestam c o n c r e t a m e n t e , no funeionamento efetivo do aparelho
social
do
Estado.
V a l e a pena,
isto
sim,
mencionar
algumas
palavras sobre dois p o n t o s que c a r a c t e r i z a n bem as d i s t o r c o e s
do
nosso Malfare State.
Em
primeiro
lugar,
a
questao
da
natureza
extremamente
regressiva
do f i n a n e i a m e n t o do gasto social do
Estado.
Podemos
identificar quatro tipos de r e c u r s o s que servem para financiar as
políticas sociais: os r e c u r s o s fiscais, as c o n t r i b u i c o e s sociais,
os
fundos
de
tipo
p a t r i m o n i a l e os
fundos
constituidos
con
contribuicao
de empresas,
destinados específicamente
ao
gasto
social, como o FINSOCIAL e o s a l á r i o - e d u c a c a o .
Quanto
aos
recursos
de o r i g e m
fiscal,
nao
é
necesario
enfatizar
o que já é s a b i d o - o sistema t r i b u t a r i o b r a s i l e i r o
é
bastante r e g r e s s i v o -, nem a p o n t a r suas p r i n c i p á i s d i s t o r c o e s - a
ridicula
carga
fiscal
sobre
a agricultura,
o
alto
grau
de
sonegacao
fiscal da p e q u e ñ a e m e d i a empresa,
as
injusticas
do
imposto
de
renda
para p e s s o a s
físicas,
etc.
0
que
devemos
reiterar
é
o caráter residual do gasto
social
financiado
con
recursos
fiscais,
em dois s e n t i d o s :
o Estado gasta diretamente
urna proporcao r e l a t i v a m e n t e p e q u e ñ a do que arrecada con
impostos
e
esse
gasto é urna fracao desprezivel no conjunto do
dispendio
social.
(Exemplo
clássico:
a
nao-contribuicao
do
Estado
á
previdenc ia).
Os
o u t r o s tris tipos de r e c u r s o s sao definidos,
em
geral,
como uma r e l a c a o entre s a l a r i o ou folha salarial e
contribuicao.
Os
estudos
sobre
esse a s s u n t o demonstraram que essa
forma
de
financiamento recai,
principalmente,
sobre os a s s a l a r i a d o s , con
149
p e s o maior sobre as carnadas de r e n d a m a i s b a i x a .
0 exemplo
mais
notável é,
indiscutivelmente,
o da p r e v i d e n c i a social: fixado o
t e t o de 20 s a l a r i o s - m í n i m o s p a r a o c á l c u l o das c o n t r i b u i c o e s ,
as
carnadas a s s a l a r i a d a s m a i s e l e v a d a s sao p r i v i l e g i a d a s ;
assim, por
exemplo,
quem
g a n h a e n t r e um e t r e s s a l á r i o s - m í n i m o s paga 8,5%,
e n q u a n t o quem g a n h a 100 paga a p e n a s 2%.
No
que
diz
r e s p e i t o aos fundos f o r m a d o s
pelas
empresas,
p o d e - s e a f i r m a r que,
em geral,
e l e s sao o p e r a d o s como se fossem
impostos
i n d i r e t o s e sao r e p a s s a d o s aos p r e c o s d o s
produtos,
o
que s i g n i f i c a que sao p a g o s p e l o c o n j u n t o d o s
consumidores.
Nao
tèm, p o r t a n t o , e f e i t o s r e d i s t r i b u t i v o s .
0
segundo
ponto
que m e r e c e c o m e n t á r i o
é
o
burocratismo
excessivo
que
caracteriza
a
máquina
social
pública.
Evidentemente,
essa
nao
é
urna
característica
exclusiva
do
aparelho
social do E s t a d o ,
s e n i o que c o n t a m i n a toda a a t i v i d a d e
pública.
Mas,
as c o n s e q ü i n c i a s aqui sao, t a l v e z , mais t r á g i c a s .
Em p r i m e i r o lugar, numa s i t u a d o de c a r e n c i a s c r ó n i c a s e de falta
de
recursos,
nao
é
a d m i s s í v e l que o
custo
de
operado
das
p o l í t i c a s s o c i a i s acabe c o n s u m i n d o a "parte do leao", c o m o p a r e c e
indicar
a
observado.
Em
s e g u n d o lugar,
o burocratismo
e
a
i n e f i c i e n c i a a c a b a m por i n t r o d u z i r ou a c e n t u a r a p r à t i c a do favor
(Exemplo:
as
d i f i c u l d a d e s para a
aposentadoria).
Em
terceiro
lugar, a r e l a t i v a a u t o n o m i a da b u r o c r a c i a é e f e t i v a m e n t e um fator
muito
importante
de r e s i s t e n c i a ás t r a n s f o r m a e o e s
da
política
social, que e x i g e m , c o m o se sabe, a s u p r e s s a o de c e r t o s ó r g a o s , o
r e m a n e j a m e n t o de o u t r o s , a e x t i n c a o de p r o g r a m a s , etc.
Feitas
essas
considerados,
t o r n a - s e m a i s fácil
entender
porque
consideramos meritocrático-particularista
nosso
Welfsre
Na v e r d a d e , a i n t e r v e n c a o social do E s t a d o está fundada na
capacidade
c o n t r i b u t i v a do t r a b a l h a d o r ,
sancionando aquilo
que
podemos
chamar
de d i s t C i b u Í E a a E E Í B á n i a d § t e a d a Assim,
por
exemplo,
a e x t e n s a o da rede de água e e s g o t o s o m e n t e se farà
se
os e s t a d o s e m u n i c i p i o s puderem servir os e m p r é s t i m o s c o n t r a t a d o s
j u n t o ao ex-BNH,
c o b r a n d o , aos u s u a r i o s , " t a r i f a s r e a l i s t a s " . Os
e m p r é s t i m o s c o n c e d i d o s para a c o n s t r u c a o de h a b i t a c o e s p o p u l a r e s ,
realizados
basicamente
com
r e c u r s o s do F u n d o de
Garantía
por
Tempo
de
Servido
(FGTS),
requerem
um
valor
da
prestado
c o m p a t í v e l com os c u s t o s do BNH e dos a g e n t e s f i n a n c e i r o s ,
o que
resulta
em
urna taxa de j u r o s r e a i s em t o r n o de 10% ao
ano.
As
tarifas
dos
servidos
de t r a n s p o r t e s
coletivos
urbanos
devem
r e m u n e r a r os i n v e s t i m e n t o s p r i v a d o s ; os e s t u d a n t e s u n i v e r s i t á r i o s
que nao encontram v a g a s no s i s t e m a p ú b l i c o de e n s i n o devem
arcar
com
m e n s a l i d a d e s c o m p a t í v e i s com o i n v e s t i m e n t o em e d u c a d o ;
os
hospitais
privados
sao urna a p l i c a d o de capital
como
qualquer
outra,
etc.,
etc.
Nesse
quadro,
c o m o já
dissemos,
o
gasto
público,
f i n a n c i a d o a t r a v é s de um s i s t e m a t r i b u t à r i o r e g r e s s i v o ,
a s s u m e um c a r á t e r f r a n c a m e n t e r e s i d u a l ,
nao d e s e m p e n h a n d o nenhum
papel
r e d i s t r i b u t i v o que p u d e s s e a l t e r a r a d i s t r i b u i d o p r i m à r i a
de renda.
Isto
posto,
é
preciso
dar
um
passo
adiante
e
tentar
apreender
melhor
a
e s p e c i f i d a d e do n o s s o MaSíova BfcsÈQ. E
o
fundamental
é
compreender
que
nosso
capitalismo
definiu
um
c a m i n h o c o n s e r v a d o r de " p r o g r e s s o " s o c i a l .
150
Q u e r e m o s dizer com
isso
que:
a) o r á p i d o d e s e n v o l v i m e n t o econòmico
p r o v o c a urna acelerada
e p r o f u n d a t r a n s f o r m a c a o da estrutura social;
b) essa t r a n s f o r m a c a o se t r a d u z em urna m u d a n c a da
estrutura
de
emprego;
essa
criacao
de
empregos
se
expressa
socialmente
em
um
processo
de
mobilidade
social
ascendent e ;
c) mas,
por outro lado, vigoram b a i x o s s a l á r i o s para ampios
contingentes
de
trabalhadores,
ao m e s m o t e m p o
em
que
milhoes
permanecem
subempregados
ñas
cidades
ou
i n t e i r a m e n t e marginal izados no campo.
0 p r o g r e s s o social assume,
portanto,
a forma de mobilidade
com miseria a b s o l u t a de ampia parcela da p o p u l a c a o , de mobilidade
com d e s i g u a l d a d e extrema. 0 progresso social, entre nós, realiza-se
quase que p r e e n c h e n d o i n t e g r a l m e n t e os r e q u i s i t o s da
"forma
ideal" de d e s e n v o l v i m e n t o social do c a p i t a l i s m o - a
concorrencia
sem
travas
entre
homens
livres,
que
"seleciona"
os
"mais
capazes".
Ora,
essa
situacao
é
inteiramente
distinta
do
quadro
histórico
do
M a l f a r e S t a t e d o s países
desenvolvidos.
Como
se
sabe,
as p o l í t i c a s s o c i a i s de bem-estar surgem simultaQeameQte á
urna
situacao
de p l e n o - e m p r e g o que,
a c o m p a n h a d a de
urna
subida
persistente
do
salàrio
real,
eleva
os
níveis
de
vida
da
esmagadora
maioria
da
populacao.
Aqui,
nao.
Para
a
grande
maioria,
os
s a l á r i o s sao b a i x o s e para urna p a r t e e x p r e s s i v a nao
há
emprego
regular.
Diante
disso,
há
várias
conseqüéncias
fundament a i s :
a) a
pròpria
base c o n t r i b u t i v a (o s a l à r i o )
per
capita
é
relativamente estreita,
se t o m a r m o s a área da seguridade
social.
Conseqüentemente,
a
qualidade
dos s e r v i c o s
é
afetada
e
os
beneficios
sociais
sao
necessariamente
i n s u f i c i e n t e s para as finalidades a que se destinami
b) a
política
a s s i s t e n c i a l voltada ao c o m b a t e
da
miseria
absoluta fica " s o b r e c a r r e g a d a " ,
por ter de enfrentar
as
c a r e n c i a s de, digamos, um terco da p o p u l a c a o ;
c) mas,
há
outros
dois tercos
que,
(DeS(D9 SOietggadQS S
tgQgfegQdQ
regularmente
SSláEies,
necessitam
da
a s s i s t e n c i a do E s t a d o para assegurar urna vida digna.
Com
isso,
a
p r ò p r i a d e f i n i c a o de p o l í t i c a assistencial fica
prejudicada.
Porém,
de o u t r o lado,
os recursos fiscais d i s p o n i v e i s para
suportar
as
tarefas a m p l i a d a s da politica assistencial
e
para
complementar
os r e c u r s o s p r e v i d e n c i á r i o s sao
parcos,
porque
o
s i s t e m a ^ t r i b u t à r i o e x p r e s s a o "grande pacto",
que engloba todas
as fracoes e carnadas da c l a s s e p r o p r i e t á r i a ,
quer e x i m i n d o - a s da
c o n t r i b u i c a o fiscal justa, quer p r i v i l e g i a n d o - a s com i n c e n t i v o s e
subsidios.
151
D. ài íQttcecttica«» aabci ti
BCÌBIQÌ
DQ llWtlitct Statai: DB Bcaail
A
análise da e m e r g e n c i a e e x p a n s a o da p o l i t i c a social
tem,
m u i t a s vezes,
p a d e c i d o da l i n e a r i d a d e de r a c i o c i n i o , p r ò p r i a aos
e s q u e m a s i n t e r p r e t a t i v o s de tipo f u n e i o n a l i s t a ,
seja na v e r t e n t e
pluralista,
seja na m a r x i s t a .
No p r i m e i r o caso,
enfatiza-se
a
politica
social
como
r e s u l t a d o d a s e x i g e n c i a s do
processo
de
m o d e r n i z a c a o do Brasil,
com seus c o n t e ú d o s de
industrialìzacao,
u r b a n i z a c a o , t r a n s f o r m a c a o d e m o g r á f i c a , etc. Para os m a r x i s t a s , o
desenvoivimento
do c a p i t a l i s m o i n t r o d u z um d e t e r m i n a d o p a d r a o de
divisilo
social do t r a b a l h o e p r o v o c a m e c a n i s m o s g a r a n t i d o r e s
da
r e p r o d u c a o da forca de t r a b a l h o ,
c o e r e n t e s com as e x i g e n c i a s
do
processo
de a c u m u l a c a o .
Dada a m o d e r n i z a c a o ou a n e c e s s i d a d e de
r e p r o d u c a o ( a b s t r a t a ) da forca de trabalho,
poder-se-ia observar
um c o n t i n u u m das p r i m e i r a s m e d i d a s de p o l i t i c a social, t o m a d a s na
p r i m e i r a década d e s t e século,
até as mais r e c e n t e s , da década de
70,
tudo
se
p a s s a n d o em t e r m o s de um
processo
permanente
de
expansao,
seja dos b e n e f ì c i á r i o s ,
seja d o s t i p o s de b e n e f i c i o s ,
seja,
enfim,
dos
recursos
financeiros
e
institucionais
mobilizados
pelo
E s t a d o . n a o p e r a c a o dos
sistemas
públicos
de
p o l i t i c a soc ial .
Nesse
sentido,
é
de se destacar a d i f e r e n c a que pode
ser
observada
nos
e s t u d o s m a r x i s t a s ou
pluralistas
que
trabalham
e n f a t i z a n d o o c a m p o das r e l a c o e s de forca e dos c o n f l i t o s s o c i a i s
e
políticos
como
determinantes,
tanto da
origem,
quanto
da
e x p a n s a o dos s i s t e m a s de p o l í t i c a social. Seja porque privilegien!
o m o v i m e n t o e as p r e s s o e s das c l a s s e s t r a b a l h a d o r a s ,
seja p o r q u e
e n f a t i z e m o c o m p o r t a m e n t o d a s elites,
seja,
enfim, p o r q u e 1evem
s e r i a m e n t e em conta a e s t r u t u r a do Estado,
o sistema e o
regime
político.
Os
autores
que
trabalham nessa
tradicao
trata«
o
m o m e n t o de introdusaQ das p o l í t i c a s s o c i a i s , assim como as e t a p a s
de
sua
tnansfstmacls.
a partir de
criterios
fundamentalmente
p o l í t i c o s e poi í t i c o - i n s t i t u c i o n a i s , o que, de algum modo, r o m p e
com o padrao linear que a s s i n a l á v a m o s a n t e r i o r m e n t e , c o n d u z i n d o a
urna
periodizacao,
a
nosso
ver,
mais c o e r e n t e
e
sublinhando
d i f e r e n c a s q u a l i t a t i v a s i m p o r t a n t e s em cada etapa.
Tomemos
dois
trabalhos
para melhor e x e m p l i f i c a r o que d i s s e m o s :
Gidadaoia S
JU5tlta. de W a n d e r l e y G u i l h e r m e dos S a n t o s 2 2 / e §3udg g
P r e v i d e n c i a , de José C a r l o s Braga. 30/
0
primeiro
trabalho
tem
a
vantagem
de
expor,
muito
claramente,
o
esquema
de a n á l i s e que d i r i g e
a
interpretacao.
Movendo-se
no c a m p o das t e o r í a s das elites,
análise
sistèmica,
teoria da m o d e r n i z a c a o ,
trata de i d e n t i f i c a r as v a r i á v e i s , assim
como
as
relacoes
mais
típicas
que
permitem
compreender
as
29/ Cf
W.G
dos S A N T O S , " C i d a d a n i a e J u s t i c a : a p o l í t i c a social
na
ordem b r a s i l e i r a " ,
in C o n t r í b u i g g e s em C i g n c i a s S o c i a i s ,
1, C a m p o s , Rio de J a n e i r o , 1979, 138 p.
32/ Cf. J.C. BRAGA 8 S. Góes DE PAULA, OP. cit.
152
políticas sociais.
Resumidamente,
p o d e r — s e - i a dizer,
segundo o
autor,
que
a d i s p o n i b i l i d a d e de r e c u r s o s ( a p r e e n d i d a a t r a v é s do
conceito
de e s c a s s e z ,
m a i s p r e c i s a m e n t e e s t r u t u r a da
escassez)
d e t e r m i n a m u d a n c a s no c o m p o r t a m e n t o das e l i t e s ,
o qual,
por sua
vez,
provoca
alteracoes
no c o n t e ú d o e na
qualidade
das
suas
decisoes.
Entretanto,
essas
relacoes
sao
impulsionadas
por
processos
" n a t u r a i s " (isto é,
n a o - c o n t r o l á v e i s por p o l í t i c a s de
governo),
t a i s c o m o a d i v i s a o social do t r a b a l h o ,
o crescimento
populacional e a u r b a n i z a d o ,
os quais,
por sua
vez,
produzem
impactos
em
termos
de
diferenciado
social,
mediados
pelas
organizacoes
que
geram
d e m a n d a s (o p r o c e s s o
de
diferenciacao
social m a i s a m u l t i p l i c a d o o r g a n i z a c i o n a l sao c h a m a d o s , aqui, de
complexificacao
social).
Em
conjunto,
atuam
como
variáveis
intervenientes
e n t r e a e s t r u t u r a da e s c a s s e z e
o
comportamento
das
elites
decisorias.
Sobre
este
último,
atua,
também,
o
conhecimento
social
acumulado
como
fonte
independente
de
propulsao,
com
impactos
inclusive
sobre
os
processos
de
t r a n s f o r m a d o da e s t r u t u r a s o c i a l .
Em geral, e s s a s v a r i á v e i s nao
atuam
independentemente,
compoem
a n t e s um q u a d r o
dinámico
de
relacoes
e i n t e r a c o e s que podem ser v i s u a l i z a d o s no
esquema
da
p á g i n a s e g u i n t e , p r o p o s t o pelo autor.
Finalmente,
chama-se
a
a t e n c a o para o fato de
as
elites
d e c i s o r i a s n a o operaren! o a p a r e l h o de E s t a d o ( b u r o c r a c i a s , grupos
técnicos,
assessorias) livremente.
De fato,
m a i o r e s ou menores
probabilidades
de
encaminhamento
de
decisoes
(mudancas
ou
r e s i s t e n c i a s a e l a s ) d e p e n d e r a o das d i v e r s a s f o r m a s de interacoes
p o s s í v e i s e n t r e as e l i t e s p o l í t i c a s e a b u r o c r a c i a p ú b l i c a .
ó e g i a d g n g s t e guadce de t e l a t S e s e i a l g c a í S e s t a u s a i s ^ . q
tcafealhg gm etsame a l i e n a §gc a a l l g n a t a g oa t G E e s s i t a s dag
g l i t e g ^ . AUG §G gegca gm
o f a i g r e x e l i & a l i y g ECQHIES 9U§ dá
c g o l a da griggin da E Q l í t i £ a s o c i a l ng S c a s i l a g Q S U a Q t g r g g y l g t i g
dg
ECBQgssg ECgdutiyg•
Isto p o r q u e ,
nos e s t r e i t o s q u a d r o s
dos
principios
de 1 a i * s a z - f « i r » ,
p r e d o m i n a n t e s até os a n o s
30,
os
processos
de
crescimento populacional,
migracao,
imigracio
e
conseqüente
comp1exificacao
social,
gerando
mobilizacio
e
demandas
via
movimento sindical,
encontraram,
por
parte
das
elites,
respostas
fundamentalmente
repressoras,
coatoras,
respostas
tao-somente
a l t e r a d a s pela lei de
sindicalizacao
de
1907 e pela Lei E l o s C h a v e s ,
de 1923 (Caixas de ñ p o s e n t a d o r i a s e
Pensoes).
Esta
última,
segundo
o autor,
marca
o
inicio
da
producalo de leis s o c i a i s e f e t i v a s no País.
Sem r o m p e r plenamente
com
os
p r i n c i p i o s " 1 a i s s e z - f a i r é a n o s " (urna vez
corresponderem,
a i n d a , a a c o r d o s quase p r i v a d o s entre e m p r e g a d o r e s e e m p r e g a d o s ) ,
expressam,
entretanto,
o
r e c o n h e c i m e n t o do papel da
forca
de
trabalho
e
da
n e c e s s i d a d e de n o r m a s e s t á b i l i z a d o r a s
da
ordem
social.
Desta
forma
e
por
tais
razoes,
a
política
social
c o m p e n s a t o r i a , no Brasil, p r e c e d e a p o l í t i c a social via r e g u l a d o
da
acumulado,
que a p e n a s se i n i c i a r á a p ó s a R e v o l u c á o
de
30,
quando
já se t o r n a r a c l a r o ser "C.. D i n d i s p e n s á v e l urna
mudanca
na
composicao
da elite,
ou,
pelo menos,
em p a r t e
déla,
que
permitisse
a
renovado
do
equipamento
ideológico
com
que
enfrentava
o p r o b l e m a da ordem e c o n ó m i c a e social,
em
primeiro
lugar,
e,
como
corolário,
que
se a l t e r a s s e m
as
normas
que
V A R I W E I 8 E H E L A C O E 8 TIPICA» P A S POLITICA»
SOCIAIS
m u d a n p a s no o o n h e o l m a n t o
soolal ö8peolallzado
Prooessos
Naturale
dlvlaao soolal
do trabalho;
oresolmento
populaolonal;
urbanlzapäo
complexlfloapào
soolal (dlferenolapäo
• organlzapäo)
A
- >
mudanpas na
peroeppäo 3
oomportamento das
eli tee
mudanpas
no o o n t e ù do e q u a n tldadedae
deolsoes
polfttoas
estrutura da
esoassez
<
F O N T E : W.G. dos S a n t o « , nidarianla a Juwtlpa: e polftloa soolal na ordern b r a s l l e l r a ,
o p . c l t . , p. 6 7 .
154
presidiara
se d a v a m " .
o processo
31/
de a c u m u l a d o
e as relacoes
sociais
que
ai
Em
resumo
e
em
r e l a c a o ás q u e s t o e s s o b r e a
origem
e
o
m o m e n t o da e m e r g e n c i a da p o l i t i c a social no B r a s i l ,
U a n d e r l e y G.
dos S a n t o s e n f a t i z a ,
em ú l t i m a i n s t a n c i a , o c o m p o r t a m e n t o "desde
o
alto"
de n o v a s e l i t e s ,
a p ó s 193®,
em face
de
demandas
de
organizacoes
que
expressam
níveis
diferenciados
de
compiexificacao social;
e a s s i n a l a um d u p l o m o m e n t o de inicio da
p o l í t i c a s o c i a l : as r e g u l a m e n t a c o e s da d é c a d a de 20, d a n d o inicio
á
p o l í t i c a social c o m p e n s a t o r i a ;
e a política
econ6mico-social
encetada
pelo governo,
p r i n c i p a l m e n t e nos q u a t r o p r i m e i r o s anos
a p ó s a R e v o l u c a o de 1 9 3 0
Em r e l a c a o á m e s m a q u e s t a o , o t r a b a l h o de José C a r l o s Braga,
inscrito
na
tradicao marxista,
t r a t a de c o m p o r
um
quadro
de
d e t e r m i n a c ó e s , no qual leva em c o n s i d e r a d o , em ú l t i m a i n s t a n c i a ,
as n e c e s s i d a d e s de f o r m a d o e r e p r o d u c a o da forca de t r a b a l h o ñas
c o n d i c o e s do c a p i t a l i s m o e,
em p r i m e i r a i n s t a n c i a , o t i p o e grau
de d e s e n v o l v i m e n t o c a p i t a l i s t a b r a s i l e i r o ,
assim c o m o a n a t u r e z a
e f u n d o do E s t a d o N a c i o n a l . Ñ a s s u a s p a l a v r a s :
"Neste
trabalho,
utiliza-se,
de
forma
descritiva
e
provisoria,
a n o d o de g u e s t a s s o c i a l ,
para a p r e e n d e r f e n ó m e n o s
complexamente
determinados.
De
um
lado,
a
génese
e
a
t r a n s f o r m a d o d e s s e s f e n ó m e n o s c o n s t i t u e m man i f e s t a c o e s c o n c r e t a s
das f o r m a s a t r a v é s d a s q u a i s se r e p r o d u z e m as r e l a c o e s s o c i a i s de
producao.
De
outro,
manifestam-se
ñas
práticas
políticas
e
ideológicas
e t e n d e m a se c o n s t i t u i r em o b j e t o de
políticas
do
Est ado.
0 desenvolvimento capitalista,
nesse sentido,
c o n s t i t u í em
questoes sociais,
entre outros, aqueles processos relacionados á
f o r m a d o e á r e p r o d u c a o da f o r c a de t r a b a l h o para o c a p i t a l .
Num
mesmo movimento, constitui o Estado o organismo por excelencia, a
regular
e
responder
tais questoes;
e
ao
fazi-lo,
o
Estado
capitalista e nacional ampliam-nas,
" a t r i b u i n d o - 1 h e s " um c a r á t e r
geral e u n i v e r s a l .
No
Brasil,
o c a r á t e r tard io do d e s e n v o l v i m e n t o c a p i t a l i s t a
coloca precocemente,
ao E s t a d o ,
tais problemas.
Tanto porque o
Estada
assume
práticas
que
"classicamente"
pertenciam
á
i n i c i a t i v a das c l a s s e s , q u a n t o p o r q u e , m e s m o ñ a s p r i m e i r a s e t a p a s
de sua f o r m a d o , deve, m i n i m a m e n te, a t u a r c o m o E s t a d o N a c i o n a l .
Assim
pensada
a
gugstao
sgcigl,
parece
ser
possível
apreender
diferentes
processos e suas respectivas políticas
de
regulado,
d i s t r i b u i d a s por d i f e r e n t e s p l a n o s : o da r e g u l a d o do
mercado
de
trabalho
e do p r o c e s s o
de
trabalho
(política
de
imigrado,
l e g i s l a d o trabalhista,
política salarial, r e g u l a d o
da
j o r n a d a de t r a b a l h o ,
etc.);
o da n o r m a t i z a c a o da
atividade
política ( o r g a n i z a d o e controle sindical,
l e g i s l a d o do d i r e i t o
31/ Cf
U G
dos S A N T O S ,
op
cit.,
p.
74.
155
de
greve,
etc >¡
o
da
composicao
do
consumo
coletivo
dos
a s s a l a r i a d o s (saúde,
h a b i t a c a o , e d u c a c a o , etc.), o da c o m p o s i c a o
d a s "rendas do t r a b a l h o " (como,
por e x e m p l o , o F u n d o de G a r a n t i a
por
Tempo
de
Servico - FGTS,
o Programa
de
Assistencia
dos
S e r v i d o r e s P ú b l i c o s - PASEP)C . . .3". 3 2 /
De
acordo
com
esse
quadro
analítico,
Braga
afirma
a
emergencia
da
q u e s t a o s o c i a l (a s a ú d e e n t r e e l a s - que é a
que
lhe
preocupa)
no
bojo
da
economía
capitalista
exportadora
cafeeira,
primeira
etapa
do d e s e n v o l v i m e n t o do c a p i t a l i s m o
no
Brasil,
processo
que
o p e r a em d o i s n í v e i s :
"C...3
reflete
o
avanco
da
d i v i s a o do t r a b a l h o a s s a l a r i a d o ;
do p o n t o
de
vista
político,
assume
forma,
aínda
que
embrionaria,
de
política
s o c i a l " . 33/
É certo, s e g u n d o o a u t o r , que m e d i d a s de p o l í t i c a social vao
sendo,
entao,
a y a n c a d a s p e l o E s t a d o , d e s d e as p r i m e i r a s d é c a d a s
do
século,
mas,
principalmente,
durante
os
anos
20.
35/
E n t r e t a n t o , será s o m e n t e a p a r t i r d o s a n o s 30, com a a l t e r a c a o do
c a r á t e r do E s t a d o e a n e c e s s á r i a a m p l i a c á o de s u a s b a s e s s o c i a i s ,
que
as q u e s t o e s s o c i a i s g a n h a r a o e s t a t u t o p o l í t i c o ,
passando
a
fazer
p a r t e da p r o b l e m á t i c a d o p o d e r .
Mais ainda,
somente
num
segundo
momento,
quando a a c u m u l a c á o p a s s a a ser d o m i n a d a
pelo
capital i n d u s t r i a l , é que e s s e p r o c e s s o g a n h a r e s p a l d o e c o n ó m i c o .
Fundamental,
a seu ver, para m a r c a r esse m o m e n t o de i n f l e x a o , em
relacao
á
o r i g e m e ao m o m e n t o de i n t r o d u c a o da p o l í t i c a
social
( e n q u a n t o p o l í t i c a n a c i o n a l ) , sao " C . . . 3 a s a l t e r a c o e s de c a r á t e r
p o l í t i c o e as t r a n s f o r m a c o e s da n a t u r e z a d o E s t a d o ,
que criara as
condicoes
i n i c i á i s para que as q u e s t o e s s o c i a i s em geral
C...3,
já p o s t a s no p e r í o d o a n t e r i o r ,
p u d e s s e m ser e n f r e n t a d a s
através
de
um
bloco
orgánico
e
sistemático
de
políticas.
0
desenvolvimento
capitalista
anterior
colocara
urna
série
de
problemas
sociais,
de
alguna
forma
impossíveis
de
serem
r e s o l v i d o s no q u a d r o e c o n ó m i c o e p o l í t i c o d a P r i m e i r a
República.
Mas,
o p r o c e s s o p o l í t i c o de 1930 e, em p a r t i c u l a r , o fato de que
este n o v o s i s t e m a de poder d e v e r i a c o n t e m p l a r ,
de algum modo, os
assalariados
urbanos,
tornavam
necessária
urna
definicao
e
tentativa
de i m p l a n t a c a o de p o l í t i c a s s o c i a i s ,
C...3
forma
de
controlar,
política
e
económicamente,
a classe
trabalhadora,
respondendo,
por
vezes,
a
seus
movimentos,
mantendo
a
l u c r a t i v i d a d e d o s e t o r i n d u s t r i a l e sua c a p a c i d a d e de a c u m u l a c a o ,
mantendo
níveis
mínimos
d e r e p r o d u c a o da
forca
de
trabalho,
mantendo
sob
controle
a
participacao
política
dos
trabalhadores".35/
A
origem
e o m o m e n t o de i n t r o d u c i d da p o l í t i c a
social
no
Brasil e s t a o r e l a c i o n a d o s a um q u a d r o c o m p l e x o de
determinaGoes,
que
nao
se
reduz
ao
nivel
das
exigencias
estruturais
indeterminadas.
Exigencias
da r e p r o d u c a o da forca de
trabalho,
32/ Cf. J.C. B R A G A
33/ id
ibid , op.
34/ id. ibid., op .
35/ Cf. J.C
BRAGA
& S. G ó e s DE P A U L A ,
cit.
cit., p. 41.
8 S. G ó e s DE P A U L A ,
op.
cit.,
OP.
cit.
p.
41.
156
m o b i l i z a d o e demanda operária, n e c e s s i d a d e s de controle social e
político
dos
trabalhadores
sao postas desde
o
nascimento
da
economia
exportadora capitalista,
mas que
somente
encontrarao
resposta de tipo orgànico e integrado (ainda que r e s t r i t o ) após a
R e v o l u c a o de 1930.
Nao será,
de nenhuma forma,
incorreto dizer que o conjunto
da
literatura
sobre
as p o l í t i c a s sociais
no
Brasil
toma,
a
e x e m p l o dos dois autores que a n a l i s a m o s , a Revolucao de 1930 como
o
marco
que
dá
inicio á acao social
do
Estado,
ainda
que,
evidentemente,
possa
haver
discordancia
dentro
dessa
visio
" c o n f 1 i t u a l i s t a " básica.
Por e x e m p l o ,
Wanderley G u i l h e r m o s
dos
S a n t o s enfatiza,
como vimos,
a acao preventiva das élites; José
C a r l o s Braga fala em n e c e s s i d a d e de l e g i t i m a d o ,
vía massas,
da
estrutura
do
poder c o n f o r m a d a pelo " c o m p r o m i s s o " entre
setores
agrários
e
urbano-indust riáis,
numa
situado
de
cnse
de
hegemonia
Nem essa clareza, nem essa c o n c o r d a n c i a básica em r e l a d o ao
inicio
da política social no Brasil vamos encontrar na
formado
do U e l f a r e S t a t e após a "Revolucao de 1964"
Durante alguns anos, foi m u i t o difícil aos que se opunham ao
E s t a d o a u t o r i t à r i o abandonar a tese e s t a g n a c i o n i s t a e admitir que
a
"Revolucao
de 1964" havia r e a l i z a d o r e f o r m a s
económicas
com
base
ñas
quais
foi possível vencer a crise
e
desencadear
um
vigoroso
p r o c e s s o de expansao produtiva.
Ao acabar
rendendo-se
aos
fatos,
as
oposicoes
deslocam
sua
crítica
ao
caráter
excludente
do
desenvolvimento
económico
para
a
questio
da
distribuido
de
renda.
Nessas circunstancias,
admitir que
as
políticas
sociais ganharam novo impulso e c e n t r a r a
critica
no
cataten CQQSeCVadQi: da intervencao estatal era muito difícil, nao
somente
diante dos p o s s í v e i s b l o q u e i o s ideológicos,
como também
por causa do receio de nao ser entendido e estar enfraquecendo
a
crítica
ao regime.
Pensar
entao num U e l f a r e S t a t e
brasileiro,
como e s t a m o s agora fazendo,
era p r a t i c a m e n t e impossível,
porque
essa
categoria
tem,
entre nós,
urna c o n o t a c a o positiva
que a
associa á r e d i s t r i b u i d o de renda, direitos s o c i a i s ampios, etc.
Mas, hoje, e r e m o s que é c o r r e t o dizer que havia definida, no
final
dos
anos
50,
urna
questao
social
que
admitía
varios
encaminhamentos,
varias a l t e r n a t i v a s .
E v i d e n t e m e n t e , há um eang
de
fUGdQ e s t r u t u r a l .
E p o d e - s e pensar que estavam
dadas
novas
necessidades
de
regulado
social,
advindas
do
avanco
da
industrializacao
que
completa
sua
última
etapa
(a
i n d u s t r i a l i z a d o pesada,
trazendo consigo o surgimento da grande
empresa
oligopolista
moderna
e
a
vertebrado
do
aparelho
industrial; o a d e n s a m e n t o do a s s a i a r i a m e n t o da forca de trabalho,
a
unificado
do
mercado de t r a b a l h o
e
o
desen vo 1 viment o
da
u r b a n i z a d o e da met ropol izacao ) e do aprof undament o futuro desse
processo,
com
o
evolver de urna nova etapa
do
desenvo1vimento
capitalista
Mas, a d e t e r m i n a d o das solucoes, o tipo de Uelfare
State,
diríamos
nós
agora,
d e p e n d e r í a a n t e s de tudo
da
luta
política.
E
foi
a r e e s t r u t u r a c a o c a p i t a l i s t a conservadora
que
imprimiu a marca m e r i t o c r á t i c o - p a r t í c u l a r i s t a ao nosso sistema de
157
p r o t e c a o social,
que tem um enorme d i n a m i s m o a d v i n d o da
econòmica e, ao m e s m o tempo, é b a r b a r a m e n t e r e g r e s s i v o .
expansao
S. à Ssieakésin Me aalifcàRa asciai il -Ney» StBiiblici.
0
governo
da Nova República identificou e
comprometeu-se,
oficialmente,
com
o resgate da assim chamada
"divida
social",
herdada
do
passado
autoritàrio
e
agravada
pela
crise.
Ao
examinarmos
os dQGUtQgnfcgs g f i E i a i s dg 1285.
os p r o d u z i d o s
pela
COPAG
- Erignidadgs
Sbeísííj.
dg i u o b g de 85j.
q I END da
Nova
R g e y b l i c a ti
fioalfflentgo. E r i g t i d a d g s § g c i 3 i § i
de 1 2 i é
que
acompanharam o p a c o t e t r i b u t à r i o de n o v e m b r o de 1986,
é possivel
identificar,
tanto o d Ì a 3 Q Ó § t Ì £ g .
quanto a g s t r a t É S Ì S desenhada
para a intervencao social do Governo F e d e r a i .
No
que
se
refere
ao diagnòstico,
este
se
compòs
pela
a r t i c u l a d o de dois níveis de análise.
De um lado,
t r a t o u - s e de
estabelecer,
com
os dados disponiveis,
um quadro da
dramática
s i t u a d o social do país, p r i n c i p a l m e n t e no que se refere ás taxas
de
desemprego
e
aos graus de misèria e p o b r e z a
em
que
vivem
parcelas e x t r e m a m e n t e e l e v a d a s da p o p u l a d o b r a s i l e i r a .
De o u t r o
lado,
aqui,
talvez,
com um tom menos p ú b l i c o e oficial,
foram
sendo
gradativamente
identificadas
as
perversoes
do
padrao
b r a s i l e i r o de p r o t e c a o social, isto é, o perfil que, em conjunto,
adquiriram
as
políticas
públicas
de
corte
s o c i a l . -E isso,
basicamente,
a
partir
de
dois
parámetros
avaliados
pelos
criterios
mais
simples
e consensuáis
de
eqdidade
e
justica
social:
o
eadcag dg fiQaQEiafflgnig das p o l í t i c a s s o c i a i s (a sua
regressividade; a regra do a u t o f i n a n c i a m e n t o ; a base definida por
fundos vinculados;
a d i s t o r c i o no destino e f e t i v a m e n t e social de
fundos
e
recursos
para
tais
fins
arrecadados)
e
o
eadrgo
gcsaDlsacignal
que veio p r e s i d i n d o a d e f i n i d o e i m p l a n t a d o das
políticas
da
área
social
(a
centralizado
excessiva;
a
burocrat izacao
absurda;
a
fragmentado
institucional;
a
superposicao
dos
órgaos
e
programas,
e
suas
conseqUincias
conhecidas
- d e m o r a s inaceitáveis no curso dos recursos,
custos
elevados
da máquina,
d e s c o n t r o l e s de
todo
tipo,
dificuldades
quase
i n c o n t o r n á v e i s em se atingir as c l i e n t e l a s e s p e c í f i c a s
na
maior parte dos p r o g r a m a s ) .
0 diagnóstico,
c o n s i d e r a n d o ambos os p a r á m e t r o s , reconhecia
a
dramática r e i t e r a d o e a m p l i a d o da inefet i v i d a d e e ineficácia
s o c i a i s das p o l í t i c a s da área.
Pelo lado i n s t i t u c i o n a l , entao, a
" h e r a n c a " t r a d u z i a - s e num formidável a p a r e l h o social,
complexo e
o c u p a d o por grande e s o f i s t i c a d a b u r o c r a c i a ,
mobilizando volumes
bastante
significativos
de
recursos
- aparelho,
entretanto,
produtor
de
políticas
pifias,
socialmente
ineficazes,
descontinuas
no
tempo,
h e t e r o g é n e a s e mal c o m p o s t a s
no
todo,
inviab11 izando,
nao
somente
políticas
sociais
setoriais
harmónicas,
quanto
qualquer
d e f i n i d o de urna
política
social
geral para o país. E isso, vale lembrar, tanto no que se refere á
158
acao
junto
ás p o p u l a c ó e s
carentes,
marginais,
"vulnerareis",
quanto
áquelas
carnadas
formalmente
vinculadas
á
atividade
econòmica,
detentoras,
p o r t a n t o , de d i r e i t o s f o r m á i s á p r o t e c a o
c o n t r a os m a i o r e s r i s c o s s o c i a i s .
Finalmente,
e s s e q u a d r o dizia
respeito
ao
c o n j u n t o da i n t e r v e n c i o social
- ás
políticas
de
educacao,
saúde, previdencia, habitacao, alimentacio e nutricio,
t r a n s p o r t e s c o l e t i v o s , para a s s i n a l a r a p e n a s as m a i s i m p o r t a n t e s .
Dado
e s s e d i a g n ó s t i c o e em face das c o n d i c o e s e c o n ó m i c a s
e
políticas
do p a í s (os v á r i o s n í v e i s de " d i f i c u l d a d e s " e c o n ó m i c a s
e a s e x i g e n c i a s do p r o c e s s o m e s m o de d e m o c r a t i z a c i o ) ,
o
governo
m o n t o u urna e s t r a t e g i a ¿e i Q t e r v e n t a g social, t a m b é m o r g a n i z a d a em
d o i s n í v e i s e t e m p o r a l i d a d e d i s t i n t o s de i n t e r v e n c i o . De um lado,
c o n c e b e u - s e e i n i c i o u - s e a i m p l e m e n t a c a o d o s E 1 3 D Q S de E m e r g e n c i a
para
o
combate
á fome,
ao d e s e m p r e g o e
á
miseria.
Os
dois
p r o g r a m a s de p r i o r i d a d e s s o c i a i s - P P S - 8 5 e P P S - 8 6 - e x p r e s s a r a m ,
ao
mesmo
tempo,
essa
i n t e n c a o e as r e s t r i c o e s
financeiras
e
o r g a n i z a c i o n a i s que se i m p u n h a m : foram i d e n t i f i c a d o s p r o g r a m a s na
área
de
alimentacao
e nutricio,
numa
tática
de
ativacao
e
consolidacio
do
já e x i s t e n t e ,
com p r i o r i d a d e s p a r a
clientelas
c o m p o s t a s de c r i a n c a s ,
gestantes,
n u t r i z e s e f a i x a s de r e n d a de
até
dois
salários-mínimos.
A p e n a s tris n o v o s
programas
foram
a n u n c i a d o s : o do L e i t e , e s t e n d e n d o sua d i s t r i b u i c i o a c r i a n c a s de
até
sete anos,
o P r o g r a m a de A l i m e n t a c a o P o p u l a r ( P A P ) e
o
de
Medicamentos e Imunobio1ógieos
A c o p l a d a s a t a i s p r o g r a m a s , foram
previstas
m e d i d a s p o n t u a i s ou r e g i o n a l m e n t e d e f i n i d a s ñas
áreas
de
abastecimento,
saúde,
educacao,
construcio,
assentamentos
agrários,
com
algum
r e b a t i m e n t o sobre o
emprego,
assim
como
estímulos
á i n t e g r a c a o e n t r e a p e q u e ñ a p r o d u c i o (de a l i m e n t o s ) e
p r o g r a m a s r e g i o n a i s de a l i m e n t a c a o . Do p o n t o de v i s t a da i n o v a c a o
organizacional,
o P r o g r a m a do L e i t e e,
em m e n o r m e d i d a ,
o PAP,
foram
concebidos
sob
nova
chave,
envolvendo
o
primeiro
a
distribuicio
de c u p o n s a t r a v é s de a s s o c i a c o e s c o m u n i t á r i a s
e
o
s e g u n d o , t a m b é m com o e n v o l v i m e n t o d a q u e l a s a s s o c i a c o e s . Do ponto
de
vista dos r e c u r s o s ,
foram a l o c a d o s li t r i l h o e s de
cruzeiros
para
o
PPS-85
e 76 t r i l h o e s p a r a o P P S - 8 6 ,
modestos
ante
as
necessidades,
mas,
teoricamente,
cobrindo
a
ampliacao
da
cobertura
pelo
m e n o s de a l g u n s p r o g r a m a s ,
além do
inicio
dos
novos.
0 o u t r o nivel de a t u a c a o e r a ,
e a i n d a é, o que t e o r i c a m e n t e
deve
encaminhar-se
para
a
grande
reformulajaB
do
Sistema
Brasileiro
de P r g t e t a g S o c i a l .
A i n d a que com a c o e s p o n t u a i s
já
a v a n c a d a s em a l g u m a s á r e a s , n e s s e nivel, logo se d e s e n c a d e a r a m as
g r a n d e s d e c i s o e s s o b r e as g r a n d e s r e f o r m a s :
a da P r e v i d e n c i a ,
a
S a n i t à r i a , a do S i s t e m a F i n a n c e i r o da H a b i t a c a o , a da E d u c a c i o , a
Administrativa,
a do S i s t e m a de E d u c a c i o , a T r i b u t à r i a , etc. Que
esse
nivel de a c i o g o v e r n a m e n t a l e n v o l v e r l a ,
como envolve,
urna
temporalidade
d i s t i n t a do p r i m e i r o ,
n a o a p e n a s era s a b i d o
como
d e s e j á v e l , p e l a p r ò p r i a e x i g i n c i a de um p r o c e s s o m a i s d e m o c r á t i c o
de
definicao
de
políticas.
Deveriam
estar
presentes,
ñas
discussoes
e
propostas,
a
reformulacao
dos
padroes
de
f inane íament o
e
de
organizacao,
a
introducao
de
cntérios
s o c i a l m e n t e m a i s j u s t o s na c o n c e p c i o dos p r o g r a m a s e a
projecio,
159
para m è d i o e l o n g o p r a z o ,
do perfil
sociedade brasileira deverà conviver
de protesilo social
no f u t u r o .
com
que a
P o d e - s e i n f e r i r d e s s a p r o p o s t a de a c a o em d o i s n i v e i s a
sua
outra
face,
i s t o é,
a de que a s p o l í t i c a s f e d e r á i s e f e t i v a s em
cada
área
correriam "normalmente",
segundo o
padrao
vigente,
d e f i n i d a s i n c r e m e n t a l m e n t e em t e r m o s o r c a m e n t a r i o s ,
á e s p e r a das
inovacoes
p o s t e r i o r e s (com h o n r o s a s e x c e c o e s
- por
exemplo,
o
c r e s c i m e n t o do orcatnento do M i n i s t e r i o da E d u c a d o , por i m p o s i c a o
da
Lei
Calmon).
I n f e r e n c i a que s o m e n t e p o d e r i a ser
confirmada
pelo
exame
do g a s t o social a g r e g a d o e
discriminado
por
área,
c o i s a a p a r e n t e m e n t e i m p o s s í v e l até h o j e de se fazer no B r a s i l .
Essa
t e r i a s i d o a e s t r a t é g i a inicial d e s c o r t i n á v e l da
nova
intervencao
social
do
governo.
Visto
mais
de
perto
esse
movimento,
é possível,
tambera, i d e n t i f i c a r a l g u n s p a r á m e t r o s ou
principios presentes nessa estratégia,
aqueles mesmos reclamados
pela
sociedade,
desde
há
tempos,
e
que
passaram
a
ser
incorporados
no d i s c u r s o o f i c i a l :
a dgSEgQltaliSatae>
com
sua
forte
v e r t e n t e de m u D i s i e a l i s a t a Q ;
a i D t g a c a c a s dos servicos e
equipamentos
s o c i a i s em nivel locali
a eacticieaeaB popular nos
processos
de
decisao,
imp1ementacao e controle
das
políticas
sociais,e,
finalmente
- a l g o que vera g a n h a n d o forca
-,
urna
concepcio
a l t g r n a £ i y a de o r g a n i z a r e d i s t r i b u i r b e n s e
servicos
sociais
- alternativa,
porque
tem,
fundamentalmente,
o
s i g n i f i c a d o de c o r r e r p a r a l e l a m e n t e á m á q u i n a b u r o c r á t i c a , p o r q u e
sendo
"desinstitucionalizadora",
nesse
sentido,
aparece
ñas
sugestoes
recorrentes
de d i s t r i b u i c i o
de
cupons,
de
relacio
direta
com
os usuarios,
de d i s t r i b u i c i o d i r e t a de r e c u r s o s
em
d i n h e i r o ás f a m i l i a s ou,
enfim,
porque prevé a p a r t i c i p a d o
de
associacoes
v o l u n t a r i a s dos m a i s d i v e r s o s t i p o s na i m p 1 e m e n t a c a o
das poiít icas.
Por
fim,
cabe
destacar,
nesta
caracterizado
geral
da
estratégia
e dos principios,
o peso crescente
que
ganhou,
no
discurso
oficial
e
ñas
propostas,
a
tese
de
que
o
lado
assistencial
das
políticas sociais
saia,
definitivamente,
da
situado
relegada
em que
sempre
esteve,
distanciando-se
das
concepcòes
assist e n e i a l i s t a s e t u t e l a r e s que m a r c a r a n essa forma
de
atuacio,
e que,
efetivamente,
g a n h e m e s t a t u t o de
política
r e f e r i d a aos d i r e i t o s da c i d a d a n i a .
Isto, p r i n c i p a l m e n t e , no que
d i z r e s p e i t o a p r o g r a m a s a s s i s t e n c i a i s e de e m e r g e n c i a ,
de
base
nio-contributiva,
profetando,
no
longo
prazo,
sua
plena
integrado
com
os g r a n d e s s i s t e m a s de p o l í t i c a
social
ou
sua
g r a d a t i v a e 1 i m i n a c a o , seja pela s u p r e s s a o d o s b o l s o e s de p o b r e z a ,
seja
p e l o r e f o r c o da p r o t e d o social e x a t a m e n t e para as
carnadas
mais
vulneráveis
da
populado
(por
exemplo,
o
reforco
de
b e n e f i c i o s f a m i l i a r e s no à m b i t o da p r e v i d e n c i a s o c i a l ) .
Essa é a e s t r a t é g i a , e s s a s as t e s e s que m a r c a r a n , a t é c o m e c o
de
1987,
a d e f i n i d o de p o l í t i c a social da Nova R e p ú b l i c a .
Sua
efetivacao,
porém,
haveria
de o b s e r v a r d e t e r m i n a d a s
cgndiefigs
para
que,
de fato,
seus resultados
fossetti
significativos.
A
p r i m e i r a délas,
e a m a i s o b v i a , s e r i a a de que, efet i v a m e n t e , os
programas
de p r i o r i d a d e s s o c i a i s f u n c i o n a s s e m e fossem e f i c a z e s .
160
Uma
estrategia
que
organizou
como
um
dos
seus
pilares
os
p r o g r a m a s e m e r g e n c i a i s h a v e r i a de estar s e r i a m e n t e
comprometida,
se
aquelas
atoes
que d e f i n i u como
prioritarias,
imediatas
e
inadiáveis
entrassem
em r i t m o
de
estagnacao,
postergado
ou
desat i v a c i o .
A
segunda
condicio,
no plano das re-formas,
é a de que
a
demora
necessària
nao
se
t r a n s f o r m a s s e em
inercia
e
que
o
processo
de
discussao
envolvesse,
necessariamente,
dois
m e c a n i s m o s : o de dar a m p i a p u b l i c i d a d e ás t e s e s e ás p r o p o s t a s em
cada
área
e o da compat ib i 1 i z a d o p r o g r e s s i v a
entre
todas
as
propostas,
as
da
área
s o c i a l e as o u t r a s ,
ern p a r t i c u l a r
as
r e l a t i v a s á r e f o r m a t r i b u t à r i a , á qual t o d a s e s t a o a t r e l a d a s , e á
reforma administrativa,
uma v e z que e n v o l v e m t o d a s as e x i g e n c i a s
de r e f o r m u l a c a o do a p a r a t o i n s t i t u c i o n a l .
A
terceira
condícao,
e claramente a
mais
complexa,
diz
r e s p e i t o á e f e t i v a c o m p a t i b i 1 i z a c a o das p o l í t i a s s o c i a i s - a t u a i s
e
futuras
- com o c o n j u n t o
das
políticas
governamentais,
em
p a r t i c u l a r com a s da área e c o n ò m i c a no a m p i o s e n t i d o (isto é,
as
que d i r e t a m e n t e tèm que ver com e m p r e g o ,
salarios,
distribuido
de renda, d e s e n v o l v i m e n t o i n d u s t r i a l e a g r à r i o ) . Ou seja, e s t a m o s
aqui
nos
r e f e r i n d o a um nivel de c o m p a t i b i 1 i z a c a o de
políticas
que
assegure,
em c u r t o ,
m è d i o e longo p r a z o s ,
a harmonia
dos
impactos
mutuos atualmente
previsíveis.
Claramente,
trata-se,
aquí,
de
restabelecer
o
planejamento
no
país,
em
bases
democráticas,
que
exprima,
de
fato,
a vontade política e
as
prioridades
governamentais,
assegurando
metas,
recursos
e
definíndo
o p a d r a o de d e s e n v o l v i m e n t o social e e c o n ò m i c o que
se
al mej a.
Essas
condicoes,
a n o s s o ver,
nao tèm s i d o c u m p r i d a s .
Na
verdade,
pode-se
afirmar
que o p a d r a o de
protecao
social
do
Estado
autoritàrio
nao
foi a l t e r a d o em s e u s
pilares
básicos,
financeiros e organizacionais. Senio, vejamos.
Examinemos,
em
primeiro
lugar,
o
chamado
Programa
de
P r i o r i d a d e s S o c i a i s . £ p r e c i s o s a l i e n t a r , d e s d e logo, que a idéia
de
p r o g r a m a de e m e r g e n c i a foi f o r m u l a d a de m a n e i r a
inteiramente
imprecisa,
dando
a
e n t e n d e r que v i s a v a a
atenuar
os
efeitos
s o c i a i s da c r i s e e c o n ò m i c a . O r a , d e s d e 1984, a e c o n o m i a e s t a v a em
c r e s c i m e n t o , com o a u m e n t o da p r o d u c á o , do e m p r e g o e dos s a l á r i o s
reais.
Sería necessàrio,
isto sim, p e n s a r n a o em um p r o g r a m a de
emergència
mais
apropriado
evidentemente
a países
em
que
a
p o b r e z a ou a m i s e r i a p o s s a m ser c o n s i d e r a d a s c o n j u n t u r a i s , mas em
um
EtQgcamg
integrafo
dg
combatg
á
miséüia
absoluta,
que
identificasse,
c l a r a m e n t e , a p o p u 1 a c a o - a l vo, o c g n j u n t g de atoes
sociais
do
Estado e o prazo de cumprimento das
metas
fixadas.
P o d e - s e i m a g i n a r que a idéia de um p r o g r a m a i n t e g r a d o de
combate
á
misèria
absoluta
tenha esbarrado,
quer em
dificuldades
de
formulado,
quer,
e e s p e c i a l m e n t e , em d i f i c u l d a d e s p o l í t i c a s de
definido
e
coordenado
g o v e r n a m e n t ais,
que
exigiriam,
provavel mente,
t a n t o a r e f o r m u l a c a o ou s u p r e s s a o de p r o g r a m a s já
existentes,
q u a n t o a r e d e f i n i c a o ou ext i n d o de ó r g a o s .
Nao foi
161
p o s s í v e l , portante), m u d a r
da p o l í t i c a s o c i a l .
Dessa
a)
forma,
em p r o f u n d i d a d e ,
é de se a d m i t i r
nesse
ponto,
o
caráter
que:
foi
e s t e n d i d a a m e r e n d a e s c o l a r para 2 6 0 d i a s por a n o
e
incluidos,
como
beneficiarios,
o s irmaos
menores
dos
e s c o l a r e s , a i n d a que n a o m a t r i c u l a d o s . Este, sem q u a l q u e r
s o m b r a de d ú v i d a ,
é o p r o g r a m a social m a i s b e m - s u c e d i d o ,
a i n d a que, e v i d e n t e m e n t e , e s t e j a m u i t o longe de f u n c i o n a r
cora n í v e i s
de
eficiencia e cobertura
que
possam
ser
c o n s i d e r a d o s ideáis;
b) o
Programa
de
Sup1ementacio Alimentar
a
gestantes
e
nutrizes,
desenvolvido
pelo
INAN,
ainda
que
tenha
ampliado
o
número
de
atendidos
e
a
quantidade
de
alimentos
distribuidos,
esbarra
em
dificuldades
operacionais
quase
que
intransponiveis,
pela
simples
razao
de
que
é
impossivel
reunir,
cjg
maQgjra
EgDtt§lÍ3§da.
o s v a r i o s a l i m e n t o s i n t e g r a n t e s da c e s t a e
d i s t r i b u í - 1 os por I s d e o B r a s i l ;
c ) dos
novos
programas,
o
PAP,
iniciado
em
1985,
nao
d e s l a n c h o u e está,
hoje, p r a t i c a m e n t e d e s a t i v a d o , d e v i d o
mais
á s d i f i c u l d a d e s d e c o r r e n t e s da p é s s i m a
organizacao
da
COBAL
e m e n o s á falta de r e c u r s o s ou á
oposicáo
do
setor
distribuidor
privado.
Quanto
ao
Programa
de
Medicamentos e Imunobiológicos,
o d e f e i t o p a r e c e - n o s ser
de
concepcao.
Em vez de se b a s e a r num
mecanismo
ágil,
como,
p o r e x e m p l o , r e c e i t a s a p r e s e n t á v e i s em f a r m á c i a s e
pagas posteriormente pelo governo,
acabou assentando-se,
por
pressoes
do
M i n i s t e r i o da
Saúde,
sobre
a
CEME,
o r g a n i s m o que p a d e c e de c o n h e c i d o s m a l e s a d m i n i s t r a t i v o s .
Apenas
para
c i t a r d o i s fatos:
1) a C E M E
nao
consegue
gastar
as
disponibilidades
o r c a m e n t á r i a s que
lhe
sao
d e s t i n a d a s ; 2 ) p a r t e c o n s i d e r á v e l d o s r e m e d i o s que p r o d u z
perde
o p r a z o de v a l i d a d e por c a u s a d a s d i f i c u l d a d e s
de
distribuicao.
Apenas
o
P r o g r a m a do L e i t e
teve
éxito,
apesar
de
todos
os p r o b l e m a s que
tem
sido
apontados
( e l i e n t e l i s m o , f r a u d e s , etc.);
d) r e s t a r l a
urna
m e n c a o aos
programas
administrados
pelo
FINSOCIAL,
onde
se
registram importantes inovacoes
(o
P r o g r a m a do Lixo, por e x e m p l o ) e o n d e há um g e r e n c i a m e n t o
eficiente.
No
entanto,
c o m o se sabe,
os
recursos
do
FINSOCIAL
transformaram-se
em
recursos
orcamentários,
restando
relativamente
pouco
para
ser
aplicado
pelo
BNDES.
Facamos,
a g o r a , urna a v a l i a c a o s i n t é t i c a do a n d a m e n t o do que
chamamos
as
"grandes
reformas",
do
encaminhamento
da
reestruturacáo
do
padrao
de
finaneiamento
e
do
padrao
de
organizacao
da
nossa protecao social.
0
modelo
adotado
para
iniciar
o p r o c e s s o foi o de c r i a c a o das g r a n d e s c o m i s s o e s ,
área
por área (ou m e s m o s u b á r e a s de p o l í t i c a ) ,
c o m p o s t a s por
membros
162
do
governo
e
abertas a representantes
da
"sociedade
civil",
sindicatos
de
trabalhadores
e
patronais,
"especialistas",
"notáveis",
etc.
At<*aram,
somente
na
área do
Ministerio
da
Educacao,
cerca
de
1S c o m i s s o e s r e l a c i o n a d a s
ás
reformas
do
ensinoì
houve
comissoes
d e s t i n a d a s a propor a r e f o r m u l a c a o
do
s i s t e m a da p r e v i d e n c i a s o c i a l ,
do s i s t e m a n a c i o n a l de h a b i t a c à o ,
da
assisténcia
social
e
da
saúde
(a
Comissào
da
Reforma
S a n i t à r i a ) , , do
sistema tributàrio,
do s i s t e m a f i n a n c e i r o e
do
sistema administrativo.
R a s s a d o s m a i s de tres anos,
p o d e - s e d i z e r que,
no c a m p o do
finaneiamento,
é
preciso salientar,
de i n i c i o ,
que a
pròpria
retomada
do
c r e s c i m e n t o l i q u i d o u com os p r o b l e m a s
conjunturais
a t r a v e s s a d o s pela p r e v i d e n c i a s o c i a l e r e f o r c o u a a r r e c a d a c à o
do
F G T S e do P I S / P A S E P .
H o u v e v a r i a s m e d i d a s que a u m e n t a r a m a carga
fiscal,
mas
ficaram m u i t o l o n g e de c o n f i g u r a r urna a l t e r a c a o
em
p r o f u n d i d a d e do s i s t e m a t r i b u t à r i o . Q u a n t o a o s f u n d o s s o c i a i s , de
o u t r a parte, nem se c o n s e g u i u e l e v a r a a l i q u o t a do F I N S O C I A L , nem
r e m o v e r o t e t o da c o n t r i b u i c à o p r e v i d e n c i á r i a ,
nem d e f i n i r fonte
de
f i n a n c i a m e n t o p r ò p r i a para o s e g u r o - d e s e m p r e g o i n s t i t u i d o
em
f e v e r e i r o de Í986.
A única medida a relevar,
aqui, é a melKoria
da
eficiencia
na a r r e c a d a c à o d o F I N S O C I A L e na
contribuicào
á
previdencia.
Quanto
ao p a d r à o
organizacional,
poderiamos
dizer
que:
a) nao
houve
nenhuma
tentativa
de l e v a r
á
pràtica
urna
reforma
administrativa
que
sequer
se
restringía
á
melhoria
da
e f i c i e n c i a de
organismos
existentes.
Nào
h o u v e , t a m b é m , a p o s s i b i 1 i d a d e de c o o r d e n a r m i n i m a m e n t e o
existente,
quer
através
da r e a t i v a c a o do
Conselho
de
Desenvolvimento Social,
quer a t r a v é s da a c à o da
SEPLAN.
I d é i a s de um o r c a m e n t o s o c i a l e da r e e s t r u t u r a c à o e f e t i v a
dos o r g a n i s m o s s o c i a i s n à o p a s s a r a m do p a p e l ;
b) o
Banco
N a c i o n a l da H a b i t a c à o foi e x t i n t o e
fundido
Caixa
Econòmica Federai.
Mas a p o l i t i c a de h a b i t a c à o
s a n e a m e n t o nào se a l t e r o u ;
á
e
c) a
ú n i c a a l t e r a c a o f u n d a m e n t a l d e u - s e na área da s a ú d e
da p r e v i d e n c i a s o c i a l . C o n v é m e x a m i n á - l a d e t i d a m e n t e .
e
F. E i t c ì t i i i i i i ofeitáculoa i i a e i c t s i e o l í t i c o »
d t i c i Q t c a l l i a c a o da e o l í t i c a di a a ú d u .
ttfltHo«» ectllolaacca • eceulaóclaa
da
Pretendemos,
agora,
sintetizar
algumas
idéias acerca
da
natureza,
a l c a n c e e l i m i t e s do p r o c e s s o de d e s c e n t r a l i z a c à o
que
vem
ocorrendo
no
setor
saúde.
Procurar-se-á
buscar
os
antecedentes
dessa
experiencia,
de
modo
a
caracterizar
a
c o n f i g u r a c à o o r g a n i z a c i o n a l e o p r o c e s s o d e c i s ò r i o que p r e v a l e c í a
163
antes
da
experiencia
de iroplantacao
• e s c e n t r a l i z a d o de S a ú d e ( S U D S ) .
do
Sistema
Unificado
e
A
p a r t i r d e s s e quadro,
serao analisados os dois principáis
movimentos
de
n a t u r e z a e s t r a t é g i c a que
impulsionaram
e
deram
i n i c i o ao p r o c e s s o de descent r a l i z a c a o de p a r c e l a d a s d e c i s o e s do
Governo
Federal
para
os g o v e r n o s
estaduais
e
municipais:
a
r e i t e r a c a o das A c o e s I n t e g r a d a s de S a ú d e , em 1985, e o s c o n v e n i o s
S U D S , em 1987.
Por
último,
s e r á feita urna p r i m e i r a t e n t a t i v a de
refletir
sobre
resultados visíveis das decisoes tomadas,
quer p o s i t i v o s ,
quer
negativos,
ensaiando-se
brevemente
a
elaboracao
de
um
cenário
possivel
de
desenvolvimiento
do
processo
de
descentralizacao
dessa político setoria),
era face da c o n j u n t u r a
p o l í t i c o - e c o n ó m i c a de c u r t o p r a z o .
É
p r e c i s o ter c l a r o que o p r o c e s s o de
descent r a l i z a c a o
da
política
governamental
para o s e t o r s a ú d e o c o r r e em um
cenário
o n d e os p r i n c i p á i s a t o r e s s a o :
- os p r i n c i p á i s e s c a l o e s d e c i s o r e s d a s a g e n c i a s e s t a t a i s
em
nivel
federal,
que
participara da g e s t a o d e s s a
área
de
intervencao
- ministros
da
Previdencia
e
Assistincia
Social,
Saúde
e
Educacao
e
sua
assessoria
direta;
presidentes das autarquías,
fundacoes e empresas ligadas
a
esses
ministérios
e o priraeiro
nivel
de
dirigentes
dessas organizacoes (INAMPS, DATAPREV, FSESP, CEME, etc.);
- a Presidencia
da
República;
- o sistema político,
a t r a v é s de p a r l a m e n t a r e s ( d e p u t a d o s e
senadores)
com
mandato
federal,
estadual
e
local,
t r a d i c i o n a l m e n t e l i g a d o s á q u e s t a o da s a ú d e ;
- a
burocracia
das
organizacoes
p r o g r a m a s de i n t e r v e n c a o ;
que
operacionalizam
os
- os a g e n t e s p r i v a d o s p r e s t a d o r e s de s e r v i c o ,
quer
através
de
suas
organizacoes
de
representacáo
de
interesses
( s i n d i c a t o s p a t r o n a i s e f e d e r a c o e s ) , quer i n d i v i d u a l m e n t e ,
quando possuem relevancia e recursos políticos suficientes
para tanto;
- as c o r p o r a c o e s
- os g o v e r n o s
profissionais
estaduais
- os
agentes
medicamentos.
privados
e
dos trabalhadores
do
setor;
locáis;
fornecedores
de
equipamentos
e
De
forma
muito
simplificada,
é
possivel
dizer
que
as
p r i n c i p á i s linhas de c o n f l i t o ,
interacao e aliancas entre
esses
a t o r e s sao d a d a s p e l a d i s p u t a de.
164
- distribuido
dos r e c u r s o s
orcamentários¡
- distribuido
dos r e c u r s o s
financeiros;
- distribuido
a u t o r i d a d e de
dos
credenciamentos,
contratado;
- distribuidlo
de
postos-chave
b u r o c r á t i c a do setor,
em geral,
part icular;
- capacidade
de n o m e a c á o em
corwinios
e
da
de
operado
da
máquina
e da previdenciária,
em
geral.
Nessa p e r s p e c t i v a ,
o p r o c e s s o de descent ral i z a d o deve
ser
entendido
como
um
movimento
que
procura
alterar,
de
forma
significativa,
as
regras
do
jogo
e
a
distribuido
desses
recursos,
transformando,
de
m o d o importante,
a capacidade
de
m o b í l i z a c a o de r e c u r s o s ,
aliancas,
formas de o p e r a d o de vários
desses atores. Isso tem como conseqilincia um c o m p l e x o processo de
desestabilizado
das
c o r r e l a c o e s de forjas,
que durante
quase
duas décadas (desde 1967,
s e g u r a m e n t e ) prevaleceram na d e f i n i d o
do perfil dessa p o l í t i c a e s t a t a l .
A t r a n s f o r m a d o setorial que está o c o r r e n d o também nao
pode
ser
c o m p r e e n d i d a se d e s v i n c u l a d a do c o n t e x t o
político-económico
do Brasil, n o t a d a m e n t e no que se refere á:
- forma de c o n d u c a o da t r a n s i d o
nesse processo; e
democrática
e papel
- conjuntura
económica
e x t r e m a m e n t e favorável á
dos r e c u r s o s p r e v i d e n c i á r i o s ,
dado o desempenho
da massa de salários, e n t r e 1985 e 1987.
1.
do PMDB
ampliado
favorável
Antecedentes
A p o l í t i c a estatal para o setor saúde
caracterizou-se,
no
passado,
por um p r o c e s s o de cent ralizacao no Governo Federal,
e
d e n t r o déla na P r e v i d e n c i a S o c i a l ,
a c o m p a n h a d a por um
movimento
simultàneo
de f r a g m e n t a d o da c a p a c i d a d e de o p e r a c i o n a l i z a c a o da
principal
agencia
de
i m p l e m e n t a c a o de programas
de
acao
- o
INAMPS.
Tal
fato
foi , dado o
gigantismo
dessa
organizado,
ocasionado
por
vários
fatores,
entre os
quais
se
destacam.
crescimento
da c l i e n t e l a a b r a n g i d a e a conseqiiente i n c o r p o r a d o ,
pela
Previdencia
Social,
de
outras
organizacoes
que
se
encarregavam de p a r c e l a da p o p u l a d o c o n s i d e r a d a fora do seu raio
de
acao.
Em
conseqUincia,
o
quadro
organizacional
e
a
configurado
do
processo
d e c i s o r i o no
setor
eram
fortemente
m a r c a d o s pela p r e d o m i n á n c i a do I N A M P S ante as outras organizacoes
atuantes
no
setor
e
que,
paulatinamente,
foram
sendo
transformadas
em
agincias
de
prestado
de
servicos
para
a
Previdencia
Social.
Esse
fenómeno
ocorreu
muitas
vezes
em
d e t r i m e n t o do e x e r c í c i o de f u n c o e s de P 1 a n e j a m e n t o , normatizacao,
pesquisa,
etc.,
que foram s e n d o a t r o f i a d a s ou r e l e g a d a s a plano
165
muito
secundario,
organizacoes ditas
levando
centráis
ao " e n v e l h e c i m e n t o "
progressivo
de
no s e t o r , c o m o o M i n i s t e r i o da S a ú d e .
No p l a n o da p r e s t a d o de s e r v i c o s ,
o p t o u - s e , a t é 1980, c o m o
já
é conhecido,
por urna p o l í t i c a de c o m p r a de s e r v i c o s ao s e t o r
privado
(filantrópico e lucrativo),
que e x p e r i m e n t o u
um
forte
desenvoivimento e crescimento.
E s s a d i r e t r i z foi a c o m p a n h a d a por
outra,
de
abandono
progressivo
das unidades
hospitalares
do
pròprio
INAMPS,
que
sofreram
um p r o c e s s o
de
sucateamento
e
obsolescencia reais.
Tais c a r a c t e r í s t i c a s - c e n t r a l i z a c a o d e c i s o r i a , f r a g m e n t a d o
operacional
e
vínculo
de
compra e
venda,
como
diretriz
de
reíacionamento
com
o s e t o r p r i v a d o e com o
restante
do
setor
p ú b l i c o - levaram a um r e s u l t a d o p a r a d o x a l .
De um lado, c r e s c i a m
os q u a n t i t a t i vos de s e r v i c o s p r e s t a d o s ,
o v o l u m e de r e c u r s o s e a
b u r o c r a c i a de g e s t a o .
De o u t r o , o a t e n d i m e n t o era c a d a vez m e n o s
eficaz,
a d e t e r i o r a d o de p r á t i c a s o r g a n i z a c i o n a i s r a c i o n a i s era
c é l e r e e as b a s e s t é c n i c a s ( e q u i p a m e n t o s e i n s t a l a c o e s da r e d e de
servicos
disponível)
de
operado,
cada
vez
piores.
Mas
é
importante
reafirmar
a o b t e n c a o de um r e s u l t a d o
efetivo
pouco
lembrado,
ainda
que d i s t a n t e da n e c e s s i d a d e de a t e n c a o á
saúde
dos
brasileiros:
a
estruturado
de um g i g a n t e s c o
sistema
de
clientela,
do qual se b e n e f i c i a r a m , de a l g u m a forma, quase t o d o s
o s p r i n c i p á i s a t o r e s que i n t e r a g e m no s e t o r :
- os
e s c a l o e s d i r i g e n t e s da p o l í t i c a de a s s i s t é n c i a m é d i c o -previdenciária
eram b e n e f i c i a d o s p e l o n o t á v e l v o l u m e
de
recursos
orcamentários
e
financeiros
autónomos
ao
orcamento
fiscal
para distribuir,
a s s o c i a d o ao
número,
também
gigantesco,
de
nomeacoes,
credenciamentos,
contratacoes,
etc.
a n e g o c i a r , q u e r com a P r e s i d e n c i a da
R e p ú b l i c a , quer com o s i s t e m a p o l í t i c o ;
- a P r e s i d e n c i a da R e p ú b l i c a b e n e f i c i a v a - s e da u t i l i z a d o de
sistema
de
concessao
de
"benesses"
e
favores,
que
controlava,
indiretamente,
a t r a v é s do p o d e r de
nomeacao
dos
principáis
dirigentes,
além
de
poder
utilizar
o
desempenho
quantitativo
crescente como exemplo
da
ado
fiscal de cada g e s t a o ;
- o
sistema
político
beneficiava-se
através
do
uso
corriqueiro
e
r o t i n e i r o de l o t e a m e n t o de c a r g o s d c i d e
o
nivel
local,
p a s s a n d o p e l o nivel e s t a d u a l ,
até o
nivel
federal
da a u t a r q u í a I N A M P S e da o b t e n c a o
de
tratamento
d i f e r e n c i a d o na r e d e de a t e n d i m e n t o .
-
a
burocracia beneficiava-se,
a i n d a que de forma p e r v e r s a
para
sua
pròpria sobrevivencia,
da r e g r a que
passou
a
prevalecer:
pouco salario,
pouco trabalho e estabilidade
no e m p r e g o ;
-
as
corporacoes profissionais beneficiavam-se
dos
ganhos
funcionáis
de d e t e r m i n a d a s c a t e g o r i a s ,
especialmente
os
médicos,
e da o p o r t u n i d a d e p e r m a n e n t e de ter um o b j e t o de
166
crítica
e
denuncia,
o que a u m e n t a tanto o " e s p i r i t o
de
c a r g o " quanto m a s c a r a e d i l u i a s r e s p o n s a b i l i d a d e s
acerca
da e s p a n t o s a q u a n t i d a d e d e p r o f i s s i o n a i s mal t r e i n a d o s que
saem
das
i n s t i t u í c o e s d e e n s i n o m é d i c o a cada ano e
que
sao
absorvidos
no
m e r c a d o de
trabalho,
gracas
a urna
p o l í t i c a de a s s i s t é n c i a m é d i c a com um perfil
assistencial
e privatista;
- os
p r e s t a d o r e s de s e r v i c o s e f o r n e c e d o r e s de e q u i p a m e n t o s
e
medicamentos
beneficiavam-se,
quer da
capacidade
de
compra sistemática,
q u e r da total a u s e n c i a de c r i t é r i o s e
c o n t r o l e s de q u a l i d a d e ,
minimamente aceitáveis e efetiva,
o
que,
também,
validou a regra surrealista
da
"oferta
define a demanda".
Mesmo
aqueles
s e t o r e s ou o r g a n i z a c ô e s que,
em
principio,
eram
os
mais
afetados pelo desempenho
e
perfil
da
política
p r e v i d e n c i á r i a , d a d a sua s i t u a c a o de " m a r g i n a i i d a d e r e l a t i v a " das
decisoes estratégicas e operacionais,
acabarais r e c e b e n d o a l g u m a s
"benesses".
A
política
de
r e p a s s e s de
recursos,
tanto
para
programas
do
Ministério
da
Saúde,
quanto
para
os
governos
estaduais
e
locáis,
sem d ú v i d a c u m p r i u papel
importante
para
garantir,
ao m e n o s ,
a sobrevivencia das secretarias estaduais e
l o c á i s de s a ú d e e de v á r i a s o r g a n i z a c ô e s da ó r b i t a d o
Ministério
da S a ú d e a p a r t i r do final dos a n o s 70.
0 s i s t e m a de c l i e n t e l a ,
p a r a f u n c i o n a r em p l e n a c a p a c i d a d e ,
s e m p r e d e p e n d e u do d e s e m p e n h o da r e c e i t a p r e v i d e n c i á r i a que,
nos
anos
70,
foi
extremamente
l u c r a t i v o para
os
interesses
das
faccôes
e s e t o r e s que se a m a l g a m a r a m n e s s e perfil de i n t e r v e n c a o
estatal.
É
fato c o m p r o v a d o que,
á cada o s c i l a c i o do d e s e m p e n h o
dos
r e c u r s o s finar.ceiros a u t ó n o m a m e n t e g e r i d o s pela
Previdencia
Social,
surgiu
um
movimento
de
contencâo
de
despesas
e
racionalizado
da p r e s t a c a o de s e r v i c o s que,
de
alguma
forma,
rearranjava,
em
patamares
suportáveis,
os
interesses
dos
d i f e r e n t e s s e t o r e s que i n t e r a g i a m no s e t o r .
No
bajo
d e s s e s m o v i m e n t o s de a d a p t a c S o ao nivel
de
gasto
disponível
e
impulsionado
pelos
dados
alarmantes
quanto
ás
c o n d i c o e s de s a ú d e d o s b r a s i l e i r o s é que t o m a c o r p o o
denominado
"movimento sanitário",
v i s a n d o á r e o r d e n a c á o da p o l í t i c a estatal
p a r a o s e t o r . Um d o s p i l a r e s f u n d a m e n t á i s d e s s a r e o r d e n a c â o era a
d e s c e n t r a l i z a c a o d a s d e c i s o e s e da o p e r a c a o do s e t o r para e s t a d o s
e municipios,
a l i a d a á c r i a c i o de um s i s t e m a ú n i c o de s a ú d e e um
maior
controle
social,
d a d o que a p o p u l a c a o u s u á r i a s e m p r e
se
c a r a c t e r i z o u c o m o o g r a n d e a t o r a u s e n t e d a s d e c i s o e s do setor.
A p a r t i r de 1980,
com as f i n a n ç a s p r e v i d e n c i á r i a s em crise,
i n a u g u r a - s e um m o v i m e n t o de r a c i o n a l i z a c a o da a s s i s t é n c i a
médica
gerida
pelo
INAMPS.
Procuravam-se
medidas
de
contencao
de
d e s p e s a s d e s n e c e s s á r i a s , que iam d e s d e o e s t a b e l e c i m e n t o de novas
formas
de
r e m u n e r a ç a o a o s e t o r p r i v a d o (a i n t r o d u c a o
do
valor
m è d i o do p r o c e d i m e n t o ) , a t é a i d é i a de um maior a p r o v e i t a m e n t o da
rede
p ú b l i c a p r e s t a d o r a de s e r v i c o s e sua i n t e g r a c i o e f e t i v a
ao
sistema prestador.
16 7
Comecava-se,
dessa forma, a promover a i n t e g r a d o das a t o e s
setoriais, á m e d i d a que as e v e n t u a i s relacoes e a s s i s t e m á t i c a s do
INAMPS
con
as
áreas de saúde dos governos e s t a d u a i s
e
locáis
ganharam um n o v o impulso, via o que se denominou Acoes I n t e g r a d a s
de Saúde (AIS) .
Tal i n t e g r a d o , se deixado de lado o discurso p r o g r e s s i s t a e
inovador
que
a
justificou,
teve
como
resultado
prático
a
sistematizado
do
r e p a s s e dos recursos p r e v i d e n c i á r i o s
para
a
área
estadual e local,
r e f o r c a n d o a r e l a d o de compra e
venda,
com
p r e d o m i n a n c i a do INAMPS,
na d e f i n i d o d o s v a l o r e s
a
serem
r e p a s s a d o s e na forma de a v a l l a d o e controle.
Concretamente,
até
1984,
o cenário a n t e r i o r m e n t e r e s u m i d o
permanecía
inalterado,
a d a p t a n d o - s e ás c o n j u n t u r a s
financeiras
mais ou menos f a v o r á v e i s e m a n t e n d o , na sua esséncia, as r e l a c o e s
de
favoritismo,
c o r p o r a t i v i s m o e clientela que foram sua
marca
c a r a c t e r í s t i c a n o s anos 70.
a. A« mudanzas da Nova República: estratésl» a novinento
dos principáis
atoras
Com o inicio da t r a n s i d o política b r a s i l e i r a em 1985/86 e o
estabelecimento
do
que se convencionou chamar
Nova
República,
algunas t r a n s f o r m a d a s i m p o r t a n t e s ocorrem no perfil da
política
estatal de a t e n c a o á saúde.
Em
primeiro
lugar,
reafirraa-se
a
estratégia
das
Acoes
Integradas
de Saúde,
com a d e t e r m i n a d o de p r i v i l e g i a r o
setor
p ú b l i c o (próprios d o INAMPS;
h o s p i t a i s u n i v e r s i t á r i o s e rede d o s
g o v e r n o s estaduais e locáis)¡ d i v i d i r a pressao do setor privado,
estabelecendo
urna
alianca
diferenciada
com
as
entidades
filantrópicas
e
imprimir roaior r a c i o n a l i d a d e
e
eficiencia
á
g e s t a o da política de a s s i s t e n c i a médica.
Em
segundo
lugar,
a questáo da descent r a l i z a d o ganha
um
novo conteúdo,
á m e d i d a que passa a ser e q u a c i o n a d o um
conjunto
de
decisoes
que
visavam transferir parte
do
poder
decisorio
centralizado
no
INAMPS
para os governos
estaduais
e
locáis,
especialmente
ñas
áreas de g e s t a o e c o n t r a t a c á o de s e r v i c o s
ao
setor privado e o p e r a c á o d a s u n i d a d e s próprias.
Em terceiro lugar,
comeca a ser estudada urna
reorganizado
administrativa
no
INAMPS,
visando
transformá-1o
em
urna
o r g a n i z a d o de p 1 a n e j a m e n t o e s t r a t é g i c o ,
a v a l i a c a o e c o n t r o l e de
a p l i c a d o de r e c u r s o s p r e v i d e n c i á r i o s no setor saúde.
Procurava-se,
desse modo, afastar o INAMPS de suas funcoes o p e r a c i o n a i s e
gerenciais, d a n d o e s p a t o para que estas passassem a ser e x e r c i d a s
pelos governos e s t a d u a i s e locáis.
Preservava-se,
entretanto, a
pluralidade institucional em nivel federal,
sem que h o u v e s s e urna
definicao
m a i s clara de qual o r g a n i z a d o seria,
nesse nivel
de
governo, a p r e d o m i n a n t e na d e f i n i c a o das acoes s e t o r i a i s .
A
elaborado
de tal e s t r a t é g i a acontecía num
contexto
de
reativacao económica, quando as r e c e i t a s p r e v i d e n c i á r i a s ganharam
168
um
impulso
s i g n i f i c a t i v o . Isso
fez
com
que
fosse
possivel
proraover a l g u m a s a l t e r a c ô e s na c o r r e l a c â o de f o r ç a s v i g e n t e ,
sem
contrariar,
est r u t u r a l m e n t e , o s i n t e r e s s e s d o s d i f e r e n t e s atores
que
interagem
com
a
politica
de
assistência
médica
previdenc iâria.
Obviamente,
nao e x i s t i u nem urna p e r f e i t a s i n t o n i a de idéias
no
i n t e r i o r da e q u i p e d i r i g e n t e do M P A S / I N A M P S q u a n t o á forma de
c o n d u c a o d e s s e p r o c e s s o de f o r m u l a c a o de urna n o v a e s t r a t e g i a , nem
um
grau
de
formaiizacao e execucáo
dessas
etapas
que
fosse
racionalmente pré-escolhido e determinado.
Concretamente,
ocorreu
um maior d i s p è n d i o do I N A M P S com
o
s e t o r p ú b l i c o , sem que fosse p o s s i v e l e s t i m a r o s e v e n t u a i s ganhos
de
produtividade
ou
melhoria
na
questao
do
atendimento.
£
possivel s u p o r que nao tenham o c o r r i d o m u d a n c a s s i g n i f i c a t i v a s no
a t e n d i m e n t o por p a r t e da r e d e p ú b l i c a p r ò p r i a , e s t a d u a l ou locai.
0 e f e i t o m a i o r p a r e c e ter s i d o o e s t r e i t a m e n t o d a s r e l a c ò e s entre
e s f e r a s de g o v e r n o , a p a r t i r de um d i s c u r s o e de urna p r à t i c a que,
se
n a o e l i m i n a v a m o c l i e n t e l i s m o da d i s t r i b u i c a o de r e c u r s o s
no
v a r e j o , p r o c u r a v a » , em nivel do d i s c u r s o e d a s d e c i s o e s de a m b i t o
central,
c a r a c t e r i z a r urna r e l a c a o de p a r c e r i a , c o - p a r t i c i p a c a o e
c o - r e s p o n s a b i 1 i d a d e no e n f r e n t a m e n t o d o s p r o b l e m a s de s a ú d e .
Com
a eleicao dos novos governadores,
as r e l a c o e s e n t r e os
dirigentes
da
P r e v i d e n c i a Social
(MPAS/INAMPS)
estreitaram-se
ainda mais.
Procurava-se,
c l a r a m e n t e , o b t e r r e s p a l d o de um ator
( g o v e r n o s e s t a d u a i s ) que, l e g i t i m a d o p e l o voto, p a s s a v a a
ter um
g r a n d e p o d e r de p r e s s a o e n e g o c i a c a o , em geral , d a d o s os c a m i n h o s
da
transido
politica
brasileira,
podendo
alterar
s i g n i f i c a t i v a m e n t e a c o r r e l a c a o de forcas no s e t o r s a ú d e .
Os d i r i g e n t e s da P r e v i d è n c i a Social p o s s u í a m o r e c u r s o
mais
importante
para c o n v e n c e r n o v o s g o v e r n a d o r e s e n o v o s s e c r e t a r i o s
de
saúde
para a necessidade premente
de
descentralizacao:
os
recursos
que s e r i a m t r a n s f e r i d o s em um m o m e n t o
de
dificuldades
p a r a as f i n a n c a s e s t a d u a i s e m u n i c i p a i s .
É
preciso
ficar c l a r o . q u e as e v i d è n c i a s d e m o n s t r a m
que
a
intendo
dos
dirigentes
da P r e v i d è n c i a Social
em
promover
a
descent r a l i z a c a o
acelerada,
repassando
f u n c ò e s do I N A M P S
para
o u t r a s e s f e r a s de g o v e r n o ,
era t e s t a r , na p r à t i c a , a a l t e r n a t i v a
que
p a r e c e r í a m a i s viável de m e l h o r i a da p r e s t a d o
de
servicos
para o usuàrio
Tal c a r a c t e r i s t i c a d i f e r e n c i a as g e s t o e s P i r e s e
Almeida
Magalhaes
das anteriores,
urna v e z que se
tomam,
pela
primeira
vez,
decisoes
que
procuravam,
se
bem-sucedidas,
desmontar a máquina previdenciárla,
a l t e r a n d o as r e g r a s do jogo,
de
tal m a n e i r a que se p o d e r i a o b t e r urna m u d a n c a s i g n i f i c a t i v a na
correlacao
de
forcas
dos atores interessados
na- p o l í t i c a
do
set or.
Essa
p o s t u r a p a r e c i a p a r t i r da c o n s t a t a c a o de que,
dada
a
p r à t i c a de f u n e i o n a m e n t o da a s s i s t ê n c i a m é d i c a p r e v i d e n c i à r i a ,
a
ùnica
forma
de
p o s s i b i l i t a r que a rede de
servicos
se
tome
efetiva
para
a
p o p u l a d o é transferir
a
responsabi1idade
da
1 6 9
a l o c a d o de r e c u r s o s p a r a d i r i g e n t e s p o l í t i c o s que,
p o r forca
sua " l o c a l i z a d o " , s a o m a i s s e n s í v e i s ás p r e s s o e s p o p u l a r e s .
de
Inicia-se,
a p a r t i r de m e a d o s de 1987,
a c e l e b r a d o de
uro
c o n j u n t o de c o n v e n i o s com os e s t a d o s , v i s a n d o r e p a s s a r a s f u n c o e s
de
gerencia
dos
servicos
e
da
contratado
de
terceiros.
Procurava-se induzir,
s e m p r e que p o s s í v e l ,
que o p r ó p r i o e s t a d o
p a s s a s s e a r e a l i z a r um m o v i m e n t o c o n c o m i t a n t e de d e s c e n t r a l i z a c a o
de
p a r t e de s u a s f u n c o e s (já e x i s t e n t e s e r e c é m - r e c e b i d a s )
para
os m u n i c i p i o s . N e s s a d i v i s a o , o s m u n i c i p i o s f i c a r i a m r e s p o n s á v e i s
pelo
a t e n d i m e n t o b á s i c o ( a m b u l a t o r i a l e h o s p i t a l a r ) e os e s t a d o s
pelo
atendimento
de s e g u n d o e t e r c e i r o n í v e i s .
0
que
deveria
p e r m a n e c e r na ó r b i t a d o G o v e r n o Federal n u n c a foi d e l i m i t a d o
com
c l a r e z a . £ p o s s í v e l i n t u i r que as u n i d a d e s de r e f e r e n c i a n a c i o n a l
e de m a i s alta e s p e c i a l i z a c a o d e v e r i a m p e r m a n e c e r nessa e s f e r a de
governo
ou
terem
sua
g e s t a o t r a n s f e r i d a para
ela,
o
que
é
especialmente problemático no segundo caso (veja-se o exemplo
do
E s t a d o de Sao P a u l o ) .
Simultáneamente,
inicia-se
a
reforma
administrativa
do
INAMPS,
que
procurava
dar
inicio
ao p r o c e s s o
de
fusao
das
superintendencias
regionais
com
as
secretarias
estaduais
de
saúde,
cessao
de
imóveis
e
equipamentos,
transferencia
de
pessoal,
etc. T u d o isso p r o c u r a v a forcar que o c e n t r o d e c i s o r do
planejamento operacional,
da g e s t a o dos s e r v i c o s , da c o n t r a t a d o
e c o n t r o l e do s e t o r p r i v a d o fosse um ó r g a o e s t a d u a l , e l i m i n a n d o o
duplo
c o m a n d o que s e m p r e c a r a c t e r i z o u o s e t o r s a ú d e n e s s e
nivel
de g o v e r n o .
Se
levadas
até
as
últimas
conseqüincias,
ter—se-ia
conseguido
um
f o r t e a v a n c o na d e s e s t r u t u r a c a o da c o r r e l a c a o
de
f o r c a s e x i s t e n t e s n o setor,
f a z e n d o com que l i n h a s de
conflito,
interacao
e
a l i a n c a s fossem r e f e i t a s ero n o v a s
bases.
Dejamos
algumas hipóteses.
O s d i r i g e n t e s da P r e v i d e n c i a Social (MPAS e, p r i n c i p a l m e n t e ,
do I N A M P S ) p e r d i a m sua c a p a c i d a d e de a l o c a r r e c u r s o s e d i s t r i b u i r
facilidades
no
varejo,
f i c a n d o com a c a p a c i d a d e
de
discutir,
negociar e alocar,
b a s e a d o s no p l a n e j a m e n t o e na p r o g r a m a d o d o s
estados,
ñas m e t a s f í s i c o - f i n a n c e i r a s e na q u a n t i a de r e c u r s o s a
t r a n s f e r i r . Com e s s e n o v o p a p e l , o i n t e r e s s e p o l í t i c o na n o m e a c a o
dos
dirigentes
do I N A M P S d i m i n u i r l a s e n s i v e l m e n t e ,
passando
a
existir
urna o r g a n i z a d o que t e r i a sua r a z i o
de
existencia
na
avaliacao
e controle das acoes estaduais e locáis.
T e r - s e - i a um
novo
p ó l o de c o b r a n c a e f i s c a l i z a c a o ,
com c a r a c t e r í s t i c a s
mais
t é c n i c a s e sem o p o d e r de d i s t r i b u c a o c o t i d i a n a de r e c u r s o s .
0
sistema
p o l í t i c o t e r i a que
se
rearticular
passando
a
d e p e n d e r da c r i a d o ou da m a n u t e n c i o dos
comunicado
e
pressao
com
os
governos
estaduais
d i m i n u i n d o b a s t a n t e a i n g e r e n c i a do G o v e r n o F e d e r a l .
A P r e s i d e n c i a da R e p ú b l i c a
governos
estaduais
e locáis,
t e r i a que i n c o r p o r a r ,
de forma d i f e r e n c i a d a
totalmente,
canais
de
e
locáis,
t a m b é m , os
da que
até
1 7 0
entao
era a d o t a d a ,
em sua r o t a
at end iment os, n o m e a c ó e s , e t c .
de n e g o c i a d o
e distribuido
de
A
r e d e p r i v a d a c o n t r a t a d a teria seu d e s e m p e n h o a v a l i a d o
e,
p o s s i v e l m e n t e , o c o n t e ú d o da p r e s t a d o de s e r v i c o s , quer do p o n t o
de
vista
quantitativo,
quer
do
ponto
de
vista
financeiro,
revisto.
Isto
porque,
seria
lógico s u p o r que,
nenhum
estado
receberia
a s a t r i b u i c o e s de g e s t a o ,
sem a n t e s c e r t i f i c a r - s e
do
que e como e s t a v a a s s u m i n d o .
Isso faria com que,
no
mínimo,
a
rede privada perdesse forca relativa,
d a d o que s u a s i n s t i t u i c o e s
de r e p r e s e n t a d o d e i n t e r e s s e s ,
em nivel n a c i o n a l , que até entao
conduzíam
as negociacóes,
ficariam temporariamente fragilizadas
com a troca de i n t e r l o c u t o r e s ,
rotinas,
m e c a n i s m o s de c o n t r o l e ,
etc .
0
f u n c i o n a m e n t o da rede p ú b l i c a d e v e r i a
melhorar,
dado
o
esforco
de
inversao
f i n a n c e i r a feito em
1985,
1986
e
1987,
havendo,
também,
em r e l a c a o a eia,
urna a v a l l a d o d e ' d e s e m p e n h o
que r o m p e s s e com a q u e l e c í r c u l o de p o u c o s a l a r i o ,
pouco trabalho
e
completa
estabi1idade.
Isso
porque
esquemas
de
isonomia
salarial
e s t a v a m p r e v i s t o s n o s c o n v e n i o s e os g o v e r n o s e s t a d u a i s
teriam como conseguir maior produtividade.
Dessa forma,
e a i n d a que de m a n e i r a a b r u p t a ,
e s t a r i a sendo
forcado
que
os
interesses fossem rearticulados
ao
redor
das
liderancas
p o l í t i c a s e s t a d u a i s e locáis,
o que
possibi1itaria,
dado
o
seu
perfil
mais
progressista
em
alguns
estados
estratégicos,
a
obtencao
de m a i o r e s p a c o para
a
pressao
dos
usuarios,
compensando,
em
parte,
o
total
deslocamento
das
d e c i s o e s no s i s t e m a em s u b s t i t u i c a o .
Se
a
partir
dai
seria obtido
um
melhor
desempenho,
a
constatado
p a r e c e r í a ser c u r t a e l a c ó n i c a :
pior do que está
é
impossível!
Além
disso,
t e r - s e - i a urna d i v i s a o
geográfica
dos
problemas,
que,
d e p e n d e n d o d a s o r g a n i z a c o e s de s a ú d e e x i s t e n t e s
em
cada
estado e das complexidades dos problemas
a
enfrentar,
poderia
levar
a
a v a n c o s s i g n i f i c a t i v o s (o c a s o t í p i c o é
o
do
E s t a d o de A l a g o a s ) . F i n a l m e n t e , p a s s a r i a m a e x i s t i r d o i s p o l o s de
cobranca,
fiscalizado
e a v a l l a d o dos
servicos
prestados:
o
INAMPS transformado e a p o p u l a d o usuària.
A
r e a l i d a d e d e m o n s t r o u que a s d i f i c u l d a d e s de t r a n s f o r m a d o
em
um s i s t e m a de a t e n d i m e n t o tao c o m p l e x o sao m a i o r e s do
que
é
p o s s í v e l i m a g i n a r . N a o h o u v e urna c o n t r a p a r t i d a s e q u e r a d e q u a d a em
nivel de i m p 1 e m e n t a c á o d a s d e c i s o e s , c o m p a t í v e l com as p r e s s o e s e
resistencias
que c o m e c a r a m a s u r g i r .
Q u a n d o o d e s e n h o final
da
estrategia
dos S U D S p a s s o u a t o r n a r - s e m a i s
transparente,
dois
tipos
de r e s i s t e n c i a foram p a r t i c u l a r m e n t e s e n t i d o s .
Um a d v i n d o
d a s l i d e r a n c a s p o l í t i c a s de n a t u r e z a f i s i o l ó g i c a ,
no
Congresso,
articuladas
com
escaloes
internos
á
pròpria
Presidencia
da
República,
que
passaram
a
pressionar,
fortemente,
buscando
obstaculizar
a
realizado
d o s c o n v e n i o s ou a
substituido
de
p e s s o a s n o s p o s t o s - c h a v e de c o m a n d o da e s f e r a e s t a d u a l .
Isso
se
d e v i a ao fato de que:
171
- á
medida
que
os p r o c e s s o s de
estadualizacao
ocorriarn,
t o r n o u - s e e v i d e n t e que d e t e r m i n a d o s g o v e r n o s e s t a d u a i s nao
alinhados
com a e s t r a t e g i a do P a l a c i o d o P l a n a l t o
e
sua
e x t e n s a o p a r l a m e n t a r e s t a v a m r e c e b e n d o r e c u r s o s de m a n e i r a
autònoma
e
fora
do
campo
de
negociacao
e
sancao
e s t a b e l e c i d o no nivel da P r e s i d e n c i a da R e p ú b l i c a ;
- a
substituicao
de
pessoas
em
postos-chave
nao
era
acompanhada
de c o m p e n s a c o e s a
nivel
clientelistico,
ao
contràrio,
verificava-se
o
fechamento
de
canais
de
influencia
e
pressao,
ao m e n o s s e g u n d o
os
trámites
e
procedimientos a t é e n t a o u t i l i z a d o s ;
- os d i r i g e n t e s da P r e v i d e n c i a Social p a s s a r a m a m a n i f e s t a i —
-se,
publicamente,
em
relacao
ás
pressoes
recebidas,
a s s o c i a n d o tal p r à t i c a a c a r a c t e r í s t i c a s de
funeíonamento
do
atual
governo,
demonstrando
os
obstáculos
que
a
manutencao,
entre
outros,
do
sistaema
de
clientela
dificultava a transicio democrática pretendida.
üutro
p r o b l e m a é o r i u n d o da p r ò p r i a b u r o c r a c i a
do
INAMPS,
que
também
passa a p r e s s i o n a r c o n t r a r i a m e n t e a seu p r o c e s s o
de
transferencia
para
a gestao estadual e
local,
dificultando
e
boicotando
a
manutencao
dos n í v e i s
de
atividade
do
INAMPS.
Curiosamente,
os
prestadores
privados
nao
pressionaram,
num
p r i m e i r o m o m e n t o , p a r e c e n d o a g u a r d a r o d e s f e c h o da d i s p u t a intra-burocrática
e
no i n t e r i o r do p r i m e i r o e s c a l i o do g o v e r n o e
do
Congresso Nacional.
A e s f e r a estadual de g o v e r n o ,
para a qual se
transferirán,
ainda
que de m a n e i r a p o u c o r e g u l a r ,
atribuicio e
competencias,
man ifest a v a - s e
de m o d o d i f e r e n c i a d o .
Em S a o P a u l o ,
procurou-se
imprimir,
rapidamente,
regras próprias,
m o l d a n d o o p r o c e s s o de
estadualizacao
ás
diretrizes
poi i t i c o - p a r t i d á r i a s
do
governo
estadual
e
estabelecendo
c e r t o grau
de
autonomia,
tanto
em
r e l a c a o aos d i r i g e n t e s do I N A M P S do nivel c e n t r a l , c o m o ás o u t r a s
s e c r e t a r i a s de saúde.
Em e s t a d o s como Pará,
Alagoas,
R i o G r a n d e do Sul e
Bahia,
procurou-se
atuar
de m a n e i r a b a s t a n t e i n t e g r a d a com
a
Direcao
Geral
do I N A M P S ,
o m e s m o a c o n t e c e n d o com o R i o de
Janeiro.
Em
outros
estados,
nao
houve
um
movimento
de
apoio
ou
de
autonomizacao mais explícito,
d e p e n d e n d o de c a d a caso, de qual o
g r u p o p o l í t i c o que o c u p a v a a S e c r e t a r i a de S a ú d e e de seu grau de
a r t i c u l a c a o com a q u e l e que o c u p a v a a S u p e r i n t e n d e n c i a R e g i o n a l do
INAMPS,
sendo
que
a
maioria aguardava a definicao
das
novas
r e g r a s do j o g o , a i n d a p o u c o c l a r a s .
Em
outras
palavras,
para
além
do
repasse
de
recursos
inicial,
nada
acontecía
em
nivel
de
transformacoes
mais
concretas.
Os
dirigentes locáis sequer tiveram participacao
no
processo,
que
parecía
aínda
n à o ter a t i n g i d o
esse
nivel
de
governo.
E s s a s i t u a c a o foi t o r n a n d o a p o s i c a o do e n t a o
Ministro
da
Previdéncia
Social
cada
vez
mais
insustentável,
dada
a
quantidade
de
conflitos,
atritos
e
pressoes
daqueles
172
parlamentares
e m e m b r o s das c o a l i z ò e s g o v e r n a n t e : que viam
p e d i d o s nao só negados, como d e n u n c i a d o s p u b l i c a m e n t e .
seus
A dinàmica
do
movimento
de
descent r a l i z a c a o
sofre
urna
primeira
desaceleracao
com
a
substituicao
do
Ministro
da
Previdencia
Social,
Raphael
de
Almeida
Magalhaes.
Dada
a
continuidade
da linha mestra e s t r a t é g i c a pelo
seu
sucessor,
é
possivel
afirmar
que
a
d e s a c e l e r a c a o nao
se
transformou
em
retrocesso.
Entretanto,
dificuldades
internas
de
ordem
b u r o c r á t i c a , a s s o c i a d a s a o p c o e s de mudanca de rotina de trabalho
na
preparacao
do p l a n e j a m e n t o e
programacáo
orcamentária,
em
1988,
fizeram
com
que o c o r r e s s e um atraso
nos
pagamentos
em
J a n e i r o e fevereiro.
A c o n t i n u i d a d e da p r e s s a o dos p a r l a m e n t a r e s a r t i c u l a d o s com
o
Palácio
do
Planalto,
num c o n t e n t o p o l í t i c o
cada
vez
mais
tumultuado,
aliada á a p r o v a c á o do mandato de c i n c o anos para
os
Presidentes
da
República na A s s e m b l é i a
Nacional
Constituinte,
apoiada
pelos
mesmos
parlamentares
insatisfeitos
com
a
descentralizacao
do setor,
fizeram com que tal atraso
servisse
adequadamente
como
um dos p r e t e x t o s para a
dispensa
do
entao
P r e s i d e n t e do INAMPS.
A nomeacao
de
um f u n c i o n á r i o da
Previdencia
Social,
de
estrita
c o n f i a n c a do P r e s i d e n t e da República,
para
tal
posto,
p a r e c e d e f i n i r , agora sim, urna t e n t a t i v a de r e t r o c e s s o ou mudanca
de rota no p r o c e s s o r e c é m - i n i c i a d o .
A
fragilidade,
i n d e f i n i c o e s e a pouca o p e r a c i o n a l i d a d e
de
algumas
d e c i s o e s que foram t o m a d a s para tentar garantir um certo
grau
de
irreversibi 1idade
ao
processo
de
descent ralizacao
permitem que tal t e n t a t i v a de m u d a n c a ou r e v e r s a o possa ser
bem-sucedida.
Em
primeiro
lugar,
o
repasse
de
recursos
e
da
transferencia
das a t r í b u i c o e s a p ó i a - s e num i n s t r u m e n t o
jurídico
limitado
e de fácil r e v e r s i b i l i d a d e :
os c o n v e n i o s .
Em
segundo
lugar,
a
nova estrutura do I N A M P S nao foi c o m p l e t a d a e os
atos
para sua i m p l a n t a c a o sequer d e l i n e a d o s em sua t o t a l i d a d e . Além da
rigidez
das
normas
existentes,
limitando
as
decisoes,
a
dificuldade
do acerto em cada e s t a d o dos i n t e r e s s e s
dos
grupos
políticos
que
apóiam a descent ralizacao levaram a
nao-decisoes
acerca:
do
controle
dos
recursos
financeiros,
do
caráter
a u t o m á t i c o d o s r e c u r s o s f i n a n c e i r o s e da c a p a c i d a d e de definir
e
contratar
os
prestadores
de
servicos,
o
que
dificulta
o
desenvolvimento
do
processo.
Em
terceiro
lugar,
a
pròpria
inoperància
das o r g a n i z a c o e s e s t a d u a i s e l o c á i s de
saúde,
elas
próprias
necessitando
de
urna
reestruturacào
profunda
para
conseguir a s s u m i r o papel de g e s t o r a s dos SUDS, c o m p l e t a o quadro
de
o b s t á c u l o s mais u r g e n t e s a superar.
Isto se p r e t e n d e - s e
dar
c o n t i n u i d a d e á rota de descent r a l i z a c a o a l m e j a d a .
Note-se
que
em
nenhum m o m e n t o se tocou
aqui
na
questao
a s s i s t e n c i a l p r o p r i a m e n t e dita. Nao se trata de e s q u e c i m e n t o , mas
sim
da
c o n v i c c a o de que a l t e r a c o e s nesse c a m p o ainda nao
foram
o b t i d a s em d e c o r r è n c i a do p r o c e s s o de descent r a l i z a c a o ,
de forma
geral . Isso
significa
que
se houve
avancos,
o
processo
de
173
descentralizado
em
curso
pode,
no
máximo,
ter
facilitado
determinadas
d e c i s o e s p e l o e s t a b e l e c i m e n t o de um
mecanismo
que
obriga
a u n i f i c a d o das d e c i s o e s e,
m u i t a s vezes,
das redes de
atendimento existentes.
3, Cenarlos Eie
v&asnte
Existem
alguns
c e n á r i o s de desenvolvimiento i m a g i n á v e i s
curto
prazo.
Eles
dependem
do
resultado
específico
a c o n t e c i m e n t o s no c a m p o p o l í t i c o e e c o n ñ m i c o .
no
de
A
principio,
é
preciso
indagar se
a
articulado
entre
a P r e s i d e n c i a da R e p ú b l i c a e o C o n g r e s s o Nacional p r e t e n d e ou nao
aproveitar—se
do
canal
de
negociado
com
governadores
e
prefeitos,
com
a
i m p l a n t a c à o do SUDS,
p a s s a n d o a controlar
o
repasse
de
recursos
e
passando
a
imprimir
ao
processo
de
d e s c e n t r a l i z a d o urna dinámica que lhes seja favorável. Para isso,
é
necessària
a o b t e n c a o de cinco anos de m a n d a t o e
a
provável
s u b s t i t u i d o do M i n i s t e r i o da P r e v i d e n c i a Social por alguém
mais
sintonizado
com a c o a l i z à o g o v e r n a n t e ou a sua anuencia para com
tais p r o c e d i m e n t o s .
Em
segundo
lugar,
é preciso v e r i f i c a r o peso r e l a t i v o
de
cada
governo estadual ante o Governo
Federai.
Alguns
governos
estaduais
terao
seus
p r o c e s s o s de descent r a l i z a c a o
e
repasse
obstaculizados,
a m e n o s que se curvem ás e x i g e n c i a s da
coalizào
governante,
o
que nào parece ser o caso.
Outros
governadores,
entretanto, pelo apoio real que já p r e s t a n á c o a l i z à o governante,
tem
poder
suficiente
para
dar
continuidade
ao
processo
de
descent ralizacao,
segundo
seu
pròprio
ritmo.
Isso
poderia
significar,
em
muitos
casos,
a
p o s s i b i 1idade
do
uso
c l i e n t e l i s t i c o da m á q u i n a p r e v i d e n c i á r i a p e l o g o v e r n o estadual ou
local,
em
perfeita
sintonia
e associacào
com
os
interesses
r e g i o n a i s e locáis da c o a l i z à o g o v e r n a n t e em nivel federal.
Ter—
-se-ia,
portanto, o a v a n c o da descent r a l i z a c a o em s e n t i d o o p o s t o
ao p r e t e n d i d o no m o m e n t o inicial,
e x a t a m e n t e pela ausencia de um
dos c o n t r a p e s o s f i s c a l i z a d o r e s : o I N A M P S t r a n s f o r m a d o .
Em terceiro lugar, é p r e c i s o analisar o c o m p o r t a m e n t o futuro
da receita p r e v i d e n c i á r i a .
Se a c o n j u n t u r a e c o n ò m i c a
permanecer
na
rota recessiva,
como indicam alguns a n a l i s t a s ,
pode ser que
deixe
de ser i n t e r e s s a n t e para os g o v e r n o s e s t a d u a i s
e
locáis,
assumir
a
gestao,
dado
que
os
dividendos
do
manejo
da
administrado
da a s s i s t é n c i a médica p r e v i d e n c i á r i a deixariam
de
existir,
ou
seriam
muito
p e q u e ñ o s em face da
envergadura
da
tarefa
a
realizar
e dos p r o b l e m a s
de
sua
administracào
num
c o n t e x t o de e s c a s s e z f i n a n c e i r a .
Em
quarto
lugar,
é
p r e c i s o c o n s i d e r a r os e f e i t o s
que
a
reforma
t r i b u t à r i a terá,
quer no aporte adicional
de
recursos
para
estados
e
municipios,
quer
ñas
responsabilidades
que
possivelmente
e s s e s n í v e i s de g o v e r n o serio i n d u z i d o s a assumir,
dentre as quais se destaca a r e s p o n s a b i 1 i d a d e pelas p o l í t i c a s
de
p r e s t a d o de s e r v i G o s á p o p u l a c à o .
174
O
cenário
m a i s p r o v á v e l no c u r t í s s i m o p r a z o é a q u e l e
onde
s u r g i r á urna s o l u c a o n e g o c i a d a e n t r e os d i r i g e n t e s da P r e v i d e n c i a ,
a
coalizao
governante
e os g o v e r n o s m a i s
sintonizados
com
o
P l a n a l t o , f a z e n d o com que, m e d í a n t e a o b s e r v a n c i a de d e t e r m i n a d a s
regras e enguanto durar o processo constituinte,
medidas visando
a
continuidade
do
processo
de
descent ral i z a c a o
possam
ser
tomadas.
Nos
estados,
onde
as relacoes
sao
confiituosas,
o
processo tenderá a paralisai—se,
dependendo,
c a d a m o v i m e n t o , de
urna
n e g o c i a d o específica.
T u d o isso p a r t i n d o do p r e s s u p o s t o de
que,
a curto prazo,
nao o c o r r a um d e s e q u i l i b r i o f i n a n c e i r o
que
i n v i a b i l i z e os r e p a s s e s .
175
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R e n a t o
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DESENVOLWJMKNTO:
CONTA?
Cemfcs
Saug»
I.
INTRODUCTO
O
presente
trabalho
procura
analisar
sucintamente
as
c o n s e c u e n c i a s sobre o e m p r e g o e,
especialmente,
os s a l a r i o s das
políticas
de
ajustamento
mais
freqüentemente
adotadas
pelos
países
nao
desenvolvidos
fortemente
impactados
pelas
crises
internacionais d e s t a s d u a s ú l t i m a s décadas. 0 principal objetivo,
porém, será o de identificar em que c o n d i c o e s p o d e r í a m o s combinar
a
eficácia das p o l í t i c a s de a j u s t a m e n t o externo e interno com
a
manutencao do poder de compra dos salários e de níveis aceitáveis
de
bem-estar para a maioria da populacáo.
A experiencia a
este
respeito,
e s p e c i a l m e n t e na A m é r i c a Latina, ensina que o custo do
processo
de
ajustamento
tende
a
ser
muito
desigualmente
distribuido,
com
os a s s a l a r i a d o s e t r a b a l h a d o r e s em geral
- em
especial os de m e n o r e s r e n d i m e n t o s - suportando m a i s fortemente o
onus do processo.
0
trabalho está centrado,
em sua exemp1 ificacao,
sobre
o
caso
brasileiro,
cujas
características,
por
várias
razoes,
permitem
associá-lo,
nao
á média da situacáo
dos
países
nao
desenvolvidos,
mas a urna e s p é c i e de "caso-típico".
As dimensoes
do
país
lhe conferem um peso e s p e c i f i c o muito s i g n i f i c a t i v o
no
concerto
das s i t u a c o e s que se quer analisar;
por outro lado,
a
extrema g r a v i d a d e que os p r o b l e m a s tratados assumiram ou assumem,
no país, c o l o c a m - n o c o m o um dos melKores casos a serem analisados
e
discutidos
d e n t r o de urna p e r s p e c t i v a de buscar
urna
situacao
paradigmát ica.
Finalmente,
é preciso d e l i m i t a r o campo de trabalho, também
do ponto de vista do espectro d o s problemas que serio
abordados.
Interessa-nos
analisar o i m p a c t o de medidas típicas de
política
macroeconomica
s o b r e as v a r i á v e i s mais d i r e t a m e n t e a s s o c i a d a s ao
bem-estar
das
pessoas
(emprego
e
salários).
0
propósito
é
considerar
as
medidas
usualmente
associadas
á
política
de
desenvolvimento,
como
a
política
industrial,
a
política
de
d i s t r i b u i c a o de renda ou outras.
T a m p o u c o é adequado dizer que o
centro
das
preocupacoes
é
a p o l í t i c a de curto
prazo
na
sua
concepcao
tradicional,
pois
várias
medidas
tim
a
ver
com
alteracoes
estruturais
na e c o n o m i a (especialmente
no
que
diz
r e s p e i t o á n a t u r e z a e c a r a c t e r í s t i c a s de sua vinculacao externa).
Por estas razoes, é preferível agrupar o escopo do estudo desde o
ponto
de
vista
do
objeto
das
políticas
adotadas-.
queremos
analisar
o
conjunto
das p o l í t i c a s de a j u s t a m e n t o que
visam
a
superar
os d g S g g u i l i b t i S S COaQEQg£QQQ!EÍ£SS e x t e r n o s
e
internos.
Assim,
p r o c u r a r e m o s e s t u d a r o c o n j u n t o da p o l í t i c a
p r o c u r a dar c o n t a d o s s e g u i n t e s p r o b l e m a s :
a) o
desequilibrio
externo
insustentável endividamento
económica
que
vinculado
ao
crescente
destas economías;
e
b) a crise de f i n a n e i a m e n t o do setor p ú b l i c o e a c o n s e q ü e n t e
e x p l o s a o do seu g r a u de e n d i v i d a m e n t o interno;
c) a
aceleracao
da
inflacao a
taxas
e c o n o m i a s no límiar da H i p e r i n f l a c a o .
que
eoloeam
essas
II. A N A T U R E Z A
A.
DOS D E S E Q U I L I B R I O S
ECONOMICOS
RECENTES
Q ditiflullibclB latifDB • a ccin da divida
O
desenvolvimento
e c o n ó m i c o dos p a í s e s a t r a s a d o s
no
pós-guerra
foi m a r c a d o p o r v a r i a c o e s e x t r e m a m e n t e
importantes
ñas
condicôes
de f u n e i o n a m e n t o da e c o n o m i a i n t e r n a c i o n a l .
Em g r a n d e
medida,
esse
processo
de c r e s c i m e n t o e
diversificacâo
dessas
e c o n o m í a s foi b a s e a d o no f o r t a l e c i m e n t o e a m p l i a c a o d o s
mercados
internos
dos
respectivos
países,
sendo
a
substituicao
de
i m p o r t a c o e s e a m o n t a g e m d o s s e t o r e s i n d u s t r i á i s os m o t o r e s desse
d e s e n v o l v i m e n t o . N a o o b s t a n t e , l o n g e de s i g n i f i c a r a a u t a r q u í a em
relacao á economia internacional,
esse p r o c e s s o c r i o u e
ampliou
os
lacos
com
o exterior,
de tal forma que
as
flutuacoes
da
conjuntura
internacional
acabaram
por
induzir
ou
permitir
alteracoes
p r o f u n d a s na e s t r u t u r a d e s s a s e c o n o m í a s ,
a l é m do seu
esperado
impacto conjuntural.
Em t e r m o s m u i t o
gérais,
podemos
r e l e m b r a r as e s c a s s a s p o s s i b i 1 i d a d e s de f i n a n e i a m e n t o e x t e r n o que
m a r c a r a m as d é c a d a s d e 5 0 e 60. P r a t i c a m e n t e i n e x i s t i a m os f l u x o s
de
c a p i t a i s p r i v a d o s e o f i n a n c i a m e n t o r e s u m i a - s e ás
linhas
de
crédito
oficiáis
ou d a s e n t i d a d e s m u í t i 1 a t e r a i s ,
como o
Banco
Mundial
ou o BID.
A balança comercial desses países
mostrou-se
cronicamente
deficitaria
nesse
período,
em
parte
devido
á
deterioracâo
d o s t e r m o s de i n t e r c a m b i o e em p a r t e á n a t u r e z a
do
processo
de
industrializacao
que
introduzia
novas
i n f l e x i b i 1 i d a d e s na e s t r u t u r a d a s i m p o r t a c o e s . Os r e c u r s o s ao FMI
eram
freqüentes,
mas
apenas
c o m o um m e c a n i s m o de
acesso
aos
finaneiamentos
compensatorios.
0 déficit c o m e r c i a l
significava
concretamente
que
e s s e s p a í s e s a c a b a v a m por
absorver
poupanca
externa
que c o m p l e m e n t a v a o e s f o r c o i n t e r n o e p e r m i t i a urna
taxa
de i n v e s t i m e n t o m a i o r .
As
condicôes
c o m e c a m a a l t e r a r — s e no final
dos
anos
60.
Nesse
momento,
a
economia
internacional viveu
um
qUinqüénio
c o m p l e t a m e n t e diferente da s i t u a c a o anterior.
E n t r e 1 9 6 8 e 1973,
o
mercado
internacional de c a p i t a i s
privados
experimentou
um
grande
auge,
especialmente
devido
ao
excesso
de
liquidez
concentrado
nos
mercados
europeus
e
motivado
pela
política
expansionista
e
deficitaria da
economia
americana,
em
parte
v i n c u l a d a ao s e u e s f o r c o de g u e r r a ( V i e t n a m ) .
0 chamado "mercado
de
euro-dólares"
s i g n i f i c a v a a p o s s i b i 1 i d a d e de
empréstimos
a
prazos
relativamente
longos
e com t a x a s de
juros
flutuantes,
183
porém
extremamente
i n c l u s i v e , em t a x a s
r e d u z i d a s (6 a 77. ao ano),
reais negativas.
o que
implicava,
Do
lado c o m e r c i a l ,
e s s a é p o c a a s s i s t e a urna
alteracao
na
estratégia
de
mercado
das grandes corporacoes,
que
passam
a
incluir
as
suas
f i l i á i s de p a í s e s do
Terceiro
Mundo
no
seu
esforco
de a m p l i a c á o d o s m e r c a d o s a nivel m u n d i a l .
Isto i n d u z a
urna r e d e f i n i c a o d a s p o s s i b i l i d a d e s de p a r t i c i p a c a o d e s s e s
países
no m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l de p r o d u t o s i n d u s t r i a l i z a d o s , com g r a n d e
expansao
das
exportacóes
e geracao
de
superávits
comerciáis
aprec iáveis.
0 Brasil, em p a r t i c u l a r , u s u f r u i b a s t a n t e d e s s a s i m p o r t a n t e s
alteracoes conjunturais e passa a exportar manufaturas,
a captar
significativos
volumes
de
empréstimos
internacionais
- extremamente
vantajosos
do
ponto
de
vista
do
custo
de
finaneiamento
- e a obter importantes
saldos
comerciáis.
Como
conseqüincia,
c r e s c e a d i v i d a e,
t a m b é m , os n í v e i s d a s r e s e r v a s
i n t e r n a c i o n a i s do p a í s .
Em fins de 1973, a d i v i d a b r a s i l e i r a era
de
12
bilhoes
d e d ó l a r e s e as r e s e r v a s a t i n g i r a m
cerca
de
7
bilhoes.
A
crise
do
petróleo,
em
1973,
altera
radicalmente
a
situacao.
Os s u p e r á v i t s c o m e r c i á i s t r a n s f o r m a m - s e r á p i d a m e n t e em
e n o r m e s d é f i c i t s , nao a p e n a s p e l o a u m e n t o dos p r e c o s do p e t r ó l e o ,
mas,
também,
pela
queda
dos p r e c o s das d e m a i s e e í M e d i t & 8 B
no
mercado
internacional,
devido
á
crise
internacional.
Nao
obstante,
a l i q u i d e z i n t e r n a c i o n a l c o n t i n u a a l t a e em
expansao,
t e n d o a p e n a s t r o c a d o de m a o s .
Agora,
sao os " p e t r o - d ó l a r e s " que
n e c e s s i t a m ser r e c i c l a d o s no m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l .
Da
combinacao
desses
dois
movimentos,
resulta
a
i m p o s s i b i 1idade
de
pagar
a d i v i d a com s a l d o s
comerciáis
e
a
necessidade
c r e s c e n t e de r e c u r s o s e x t e r n o s para c o b r i r o déficit
c o m e r c i a l e para s a l d a r os c o m p r o m i s s o s v i n c e n d o s .
"A d i v i d a nao
deve ser paga,
m a s pode ser a d m i n i s t r a d a " , s e g u n d o urna c o n c e p e á o
muito
em
voga e n t r e os f o r m u l a d o r e s da
política
económica
na
segunda
metade
dos a n o s 7®.
Esse
período,
porém,
assiste
á
explosao
das t a x a s de j u r o s no m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l ,
d e v i d o ás
p o l í t i c a s m o n e t á r i a s dos p r i n c i p á i s p a í s e s i n d u s t r i a l i z a d o s
- em
especial
os
Estados
Unidos.
0
endivídamento
passa
a
ser
crescente,
a taxas exponenciais.
C o m e c a a ficar e v i d e n t e que
a
situacao
é
d i n á m i c a m e n t e i n s u s t e n t á v e l a o longo
do
tempo.
Em
1982,
o p r o c e s s o vem á t o n a ,
com a m o r a t o r i a m e x i c a n a . A p a r t i r
daí,
passa
a
ser
e v i d e n t e a t o d o s que o s i s t e m a
precisa
ser
ajustado.
Nao
é
mais
possível
sustentar
a
política
de
endividamento
crescente.
A
quebra
do
sistema
financeiro
i n t e r n a c i o n a l a p a r e c e , p e l a p r i m e i r a vez, n o p ó s - g u e r r a , c o m o urna
p o s s i b i 1idade c o n c r e t a .
0
ajuste
deveria
incluir
um
c o m p a r t i 1har
de
responsabilidades
e
custos
a
nivel
internacional.
É
obvio,
t é c n i c a m e n t e , que nem toda r e s p o n s a b i 1 i d a d e p o d e r i a ser a t r i b u i d a
aos
países
devedores.
As
políticas
monetárias
dos
países
centráis,
desde
os
anos
5®,
criaram
o
mercado
financeiro
184
internacional,
n o s moldes que o b s e r v a m o s , e agravaram claramente
a situacao,
em fins dos anos 70.
Por o u t r o lado, a deterioracao
dos termos de i n t e r c a m b i o era um tema que d e v e r i a pelo m e n o s
ser
objeto
de um t r a t a m e n t o c o n j u n t o entre países i n d u s t r i a l i z a d o s e
p a í s e s e x p o r t a d o r e s de c o m m o d i t l « » .
Do
ponto
de
vista
dos
países
devedores,
o
ajuste
significava,
básicamente,
a
adoclo
de m e d i d a s que visassem
á
e l i m i n a c a o d o s d é f i c i t s c o m e r c i á i s e á g e r a c i o de s u p e r á v i t s
que
permitissem o p a g a m e n t o do s e r v i c o da d i v i d a . Essa e s t r a t é g i a , em
si
mesma,
nao
era
p e r n i c i o s a ou c o n t r á r i a á
continuidade
do
crescimento
e c o n ó m i c o desses p a í s e s .
Desde que o
ajuste
fosse
comparti 1 h a d o
com os países credores,
as t r a n s f e r e n c i a s para
o
exterior
nâo atingiriam v o l u m e s que c o m p r o m e t e s s e m a
capacidade
de poupanca e i n v e s t i m e n t o do p a í s . Na realidade, porém, o ajuste
foi
realizado
a p e n a s pelos p a í s e s d e v e d o r e s e
a
transferencia
líquida
de r e c u r s o s para o e x t e r i o r a t i n g i u c i f r a s
extremamente
elevadas
a partir de 1983 em t o d o s esses p a í s e s (ver T a b e l a s 1 e
2),
comprometendo
sua
c a p a c i d a d e de p o u p a n c a
e
investimento,
afetando
especialmente
as f i n a n ç a s p ú b l i c a s
e
contribuindo
á
a c e l e r a c â o do p r o c e s s o i n f 1 a c i o n á r i o .
B.
Q
d i i t s u i l í b n i Q
do
u t a c
e ú h l i c a
i
o
l a d i u i d i i s t Q t Q
i a t i c o a
A
situacao
atual
do s e t o r público de
muitos
dos
países
devedores
r e f l e t e uma i n c a p a c i d d e quase a b s o l u t a de r e a l i z a r
os
investimentos
necessários
á
criacao
das
condicoes
para
o
desenvolvimento.
0 déficit p ú b l i c o vem a t i n g i n d o c i f r a s em torno
ou
superiores
aos 5% do P r o d u t o Interno Bruto.
0
acúmulo
dos
déficits
públicos
ao longo d o s anos deu inicio e
alimentou
um
p r o c e s s o de c r e s c e n t e e n d i v i d a m e n t o , que, e n t r e t a n t o , g a n h o u vida
p r ó p r i a e passou,
talvez,
a explicar a p a r c e l a maior do próprio
crescimento
do
déficit
em funcao do alto peso
do
servico
da
divida.
Olhando
retrospectivamente,
podemos
identificar
alguns
fatores
que
podem e x p l i c a r esse p r o c e s s o
de
deterioracao
das
financas
públicas.
Em
primeiro
lugar,
deve-se
destacar
a
desaceleracáo
geral no ritmo de c r e s c i m e n t o e c o n ó m i c o dos países
latino-americanos
a partir da c r i s e do p e t r ó l e o (ver Tabela
3).
Deve-se
ressaltar
a i m p o r t a n c i a de a l g u n s
períodos
de
franca
recessáo,
como,
por
exemplo,
os
p r i m e i r o s anos
da
presente
década.
Menor
crescimento
significou
menores
receitas
tributárias,
o
que
afetou
especialmente
os
servicos
de
p r e v i d e n c i a social.
Em segundo lugar,
é i m p o r t a n t e destacar que
os g o v e r n o s da r e g i a o optaram por uma e s t r a t é g i a de e n f r e n t a m e n t o
da
questao
externa
a partir de meados da
década
de
70,
que
procurava
defender m i n i m a m e n t e as economías n a c i o n a i s das graves
crises já m e n c i o n a d a s . Assim, a s p o l í t i c a s de c a m b i o , de precos e
tarifas
públicas
e de a d m i n i s t r a c a o
do
endividamento
externo
passaram
crescentemente
a
ser
e x e c u t a d a s com
um
sentido
de
185
TASELA i
AMERICA LATI»! E CARIBE: ENTRABA LIQUIDA CE CHITAIS E
TRANSFERENCIAS DE KCURSQ3
(US» bilHoes e percentagecisl
ENTRADA LIQUIDA
DE CAPITAIS
ANO
(1)
PAGAKENTOS LIQUIDOS
DE LUCROS E JUROS
(21
TRANSFERENCIA DE
RECURSOS
(31
EXPORTACAQ DE TRANSFERENCIA DE
BENS E SERHKQS RECURSOS/EXPORTÉ
CAO DE BENS E
SERVICOS 3/
(4)
(5)=(3)/(4)
(5)
1973
7.9
4.2
3.7
28.9
12.8
1974
11.4
5.9
6.4
43.6
14.7
1975
14.2
5.5
8.7
41.1
21.2
1976
17.8
6.8
11.9
47.3
23.3
1977
17.1
8.2
8.9
55.9
15.9
1978
26.1
16.2
Í5.9
61.3
25.9
1979
29.8
13.6
15.4
82.9
18.8
1989
29.5
17.9
11.6
197.6
19.8
1981
37.3
27.1
18.2
116.1
8.8
1982
19.8
38.7
-18.9
163.2
-18.3
1983
3.8
34.2
-31.2
182.4
-38.5
1984
Í0.3
36.1
-25.8
113.9
-22.7
35.1
-30.4
188.9
-28.1
1985 &/ 4.7
Fonte: CEPftL. 1986.
Notas:
9/ Ei percentagens.
ti/ Estiiativas preliainares sujeitas a revisao.
186
TABELA
13
ARGENTINA, BRASIL E MEXICO: DIVIDA EXTERNA DE MEDIO E
P R A Z O S E P A G A M E N T O S DE J U R O S - 1 9 7 0 / 1 9 8 6
(US$ m i l h o e s
1970
5 . 171
5. 128
5 . 128
5 .966
Total da d i v i d a
Argent ina
Brasil
Mexico
Total dos j u r o s p a g o s
Argent ina
Brasil
Mexico
J u r o s p a g o s corno % do PNB
Argent ina
Brasil
Mexico
Fonte:
Banco Mundial,
338
135
283
5 . 0
0 . 9
3.7
LONGO
e X do
1986
43.012
97.164
97.164
91.062
3.698
7.516
7 .737
6.8
4 . 1
10.2
1988.
TABELA
3
A R G E N T I N A , B R A S I L E M E X I C O : T A X A S DE C R E S C I M E N T O
DO C O N S U M O E DO I N V E S T I M E N T O POR P E R I 0 D 0 8 -
DO P R O D U T O ,
1965/86
(Taxas p e r c e n t u a i s
Taxa de c r e s c i m e n t o
Argent ina
Brasil
Mexico
C o n s u m o do g o v e r n o
Argent ina
Brasi 1
Mexico
Consumo privado
Argent ina
Brasil
Mexico
Invest iment o
Argent ina
Brasil
Mexico
Fonte: Banco
do
Mundial,
PNB)
1965/80
1980/86
3. 4
9 .0
6 .5
- 0 .8
2 .7
0 . 4
3. 6
7 0
8 .5
- 2 .4
0. 8
3 .0
2. 9
9 0
5 .8
0 6
2 .7
-1 .0
4 5
11 . 2
8 .5
-12 . 6
-2 . 7
-7 . 6
PIB
1988.
anuais)
187
prevenir
uria
quebra
de
proporcoes
do
sistema
produtivo.
A
conseqiienc ia,
porém,
foi
a
ocorrència
de
un
processo
de
"socializacào
de
perdas",
em que o E s t a d o p a s s o u a
arcar
com
grande
parte
do 6 n u s da d i f í c i l s i t u a c a o g e r a d a
pela
economia
internacional.
0
e x e m p l o da t r a n s f o r m a d o do perfil
da
divida
e x t e r n a de m è d i o e l o n g o p r a z o d o s c a s o s do B r a s i l ,
entre 1973 e
1985,
é e x t r e m a m e n t e i l u s t r a t i v o (ver T a b e l a 4).
Finalmente,
a
pròpria aceleracao inflacionaria teve
serias conseqüincias sobre
o
processo
de a m p l i a c a o do déficit p ú b l i c o .
0 chamado
imposto
inflacionario
p e r d e u s i g n i f i c a d o com a a c e l e r a c a o
da
ìnflacao.
Por
o u t r o lado,
na falta de o u t r o s i n s t r u m e n t o s m a i s e f i c a z e s a
curto prazo,
os governos recorreram reiteradamente á pràtica
de
p r o c u r a r d e s a c e l e r a r a e l e v a c a o de p r e c o s ,
via a d m i n i s t r a c a o das
tarifas
dos s e r v i c o s p ú b l i c o s ,
alcancando alguns resultados
no
curto
prazo,
mas
comprometendo,
ainda
mais,
a. c a p a c i d a d e
financeira
do s e t o r p ú b l i c o ,
em e s p e c i a l a c a p a c i d a d e de
auto- f i n a n e i a m e n t o e de i n v e s t i m e n t o d a s s u a s e m p r e s a s .
TABELA
BRASIL:
4
PARTICIPACAO RELATIVA
DIVIDA EXTERNA BRUTA
DO 8 E T 0 R P U B L I C O
- 1973/85
(em
ANO
a/
PARTICIPACAO
52
50
53
56
60
63
68
69
68
68
74
79
82
1973
1974
1975 b/
1976 b/
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
Fonte.
DO S E T O R
BAER,
1986.
Notas :
<|/ S i t u a c a o
b/ S i t u a c a o
ao
em
final do e x e r c i c i o .
30 de s e t e m b r o
NA
percentagem)
PUBLICO
188
A
dinámica
do
endividamento
público
constitui-se,
entretanto,
na
m a i o r f o n t e de a l i m e n t a c a o do " c í r c u l o
déficitdivida" . A chamada "ciranda-financeira" - extremamente importante
no
caso
b r a s i l e i r o - s i g n i f i c a v a que o E s t a d o p a s s o u
a
ser
o
grande
garantidor
de
um
processo
de
especulacao
financeira
baseado
em t í t u l o s p ú b l i c o s de a l t a s r e n t a b i l i d a d e ,
liquidez
e
s e g u r a n c a , t o d a s ao m e s m o t e m p o . As t a x a s de j u r o s foram m a n t i d a s
sempre
elevadas
e
positivas
- compensando
folgadamente
a
aceleracao
da
i n f l a c a o e g e r a n d o um
mecanismo
exponencial
de
expansao
da
divida
pública,
e respondendo
por
apreciável
e
c r e s c e n t e p a r c e l a do déficit p ú b l i c o .
Essa p r á t i c a , ao longo dos
anos,
acabou
por
inviabilizar a política
monetária,
enquanto
m e c a n i s m o de c o n t r o l e da e x p a n s a o da b a s e ,
e c r i o u um n o v o
tipo
de ativo,
totalmente líquido e rentável.
Nao é de se e s t r a n h a r ,
neste
caso,
que o m e r c a d o f i n a n c e i r o e s t e j a t o t a l m e n t e
baseado
nos títulos públicos.
0 a j u s t a m e n t o do setor p ú b l i c o ,
nestas condicoes,
passa
a
ser
extremamente
difícil.
De um lado,
o
enfoque
tradicional
apontaria
á
n e c e s s i d a d e de c o r t a r
gastos
supérfluos,
reduzir
salários,
cortar
pessoal
e privatizar importantes parcelas
do
setor
público.
Algumas
dessas medidas,
ou tem um
alto
custo
político,
o u t r a s sao í n v i á v e i s t é c n i c a m e n t e (por e x e m p l o , cortar
pessoal já e s t á v e l ) ou sao i n o c u a s (por e x e m p l o ,
a
privat i z a d o
de
algumas
e m p r e s a s ou s e r v i c o s m a r g i n a i s ) .
A
desmontagem
do
m e c a n i s m o de e n d i v i d a m e n t o f i n a n c e i r o do setor p ú b l i c o é,
porém,
extremamente
complicada,
pois
significaría
afetar
toda
a
estrutura
do
sistema
financeiro
privado,
devendo
o
Estado
a r b i t r a r as p e r d a s que podem s e r e x t r e m a m e n t e i m p o r t a n t e s .
c .
6
a c t l a c a c a e
i o í l i c í Q o á e i »
•
g
s a c i a s
da
h í e a t í o f l i t S a
Os
países
latino-americanos
c o n v i v e r a m com a
inflacao
a
taxas relativamente elevadas,
d u r a n t e todo o p ó s - g u e r r a . Durante
os
anos
80,
porém,
a
situado
tendeu
a
agravar—se
s i g n i f i c a t i v a m e n t e . P a í s e s , c o m o o Brasil e a A r g e n t i n a , passaram
a
apresentar
taxas
de i n f l a c a o
superiores
aos
dois
dígitos
mensais,
com t e n d e n c i a a s c e n d e n t e .
0 grau de i n c e r t e z a , que urna
inflacao
tao e l e v a d a i n t r o d u z n o s i s t e m a e c o n ó m i c o é tao grande,
que t e n d e a a f e t a r as d e c i s o e s de i n v e s t i m e n t o , i n d e p e n d e n t e m e n t e
de o u t r o s f a t o r e s .
Por o u t r o lado,
as p o s s i b i 1 i d a d e s de g r a n d e s
v a r i a c o e s na massa s a l a r i a l e n o p o d e r de c o m p r a da p o p u l a d o , em
geral , i n t r o d u z e m , a cada m o m e n t o , o p e r i g o da r e c e s s á o a g u d a ou,
em
menor
medida,
d o d e s c o n t r o l e por " e x c e s s o
de
demanda".
A
política
salarial
p a s s a a ser um e l e m e n t o crucial
da
política
económica.
Neste novo patamar,
a q u e s t a o da i n f l a c a o d e i x o u de ser urna
prioridade
a p e n a s para os e c o n o m i s t a s o r t o d o x o s ,
para g a n h a r
a
u n a n i m i d a d e dos a n a l i s t a s ,
c o m o um dos t e m a s a serem p e r s e g u i d o s
pela
política
económica.
Ao m e s m o t e m p o ,
vários
mitos
foram
189
derrubados e algunas discussoes superadas.
Assim,
por
exemplo,
ficou o b v i o que os s a l a r i o s nada tinham a ver com a a c e l e r a c a o da
inflacao,
ao c o n t r a r i o do que a p r e g o a r a m ao longo das d é c a d a s de
60
e
70
os e c o n o m i s t a s o r t o d o x o s .
Os p r ó p r i o s
industriáis
e
c o m e r c i a n t e s p a s s a r a m a ser o s d e f e n s o r e s de p o l í t i c a s
salariais
náo-restritivas.
Por
outro
lado,
também
ficou
claro
que
a
p o l í t i c a m o n e t a r i a t r a d i c i o n a l de c o n t r o l e de e x p a n s a o da b a s e só
tende
a agravar o problema,
na m e d i d a em que e l e v a os j u r o s e a
própria
divida
pública,
forcando a emissao mais
acelerada
de
títulos
que
possuam liquidez absoluta.
Duas das
medidas
mais
tradicionais
de
controle
inflacionario - salarios
e
moeda
t o r n a r a m - s e , o b v i a m e n t e , i n o c u a s nesta atual c o n j u n t u r a .
O p e r a n d o com t a x a s m e n s a i s de i n f l a c a o , da o r d e m de 10 a 208
ao mes,
estas e c o n o m í a s - em e s p e c i a l , a d o B r a s i l - t o r n a r a m - s e
f o r t e m e n t e i n d e x a d a s , o que i n t r o d u z um n o v o c o m p o n e n t e inercial,
que
torna
o
processo
rígido
para
reducoes
na
taxa,
mas
extremamente
elástico
e
flexível
para
elevacoes.
Qualquer
acontecimento fortuito tende a aumentar a inflacao e a
colocá-la
em
um
novo p a t a m a r ,
do qual é n o v a m e n t e d i f í c i l de
descer.
A
manutencao
de t a x a s de j u r o s e l e v a d a s e
positivas,
necessárias
para
evitar
a
fuga de c a p i t a i s para a t i v o s
reais
ou
para
o
exterior,
fixa,
também,
urna
e s p e c i e de p a t a m a r m í n i m o para
a
remuneracao
de
t o d o s os c a p i t a i s ,
o que i n f l u e n c i a a todos
os
produtores,
que
tém algum poder de m o n o p o l i o ,
a
adotaren
uma
política
de p r e c o s de sua p r o d u c a o c o r r e n t e em h a r m o n i a com e s s e
e1 e v a d o pat amar.
Neste
contexto
extremamente
complexo,
onde
as
receitas
tradicionais
mostraram-se
inocuas,
foram
formuladas
e
implementadas
d i v e r s a s e x p e r i e n c i a s de " c o n t r o l e h e t e r o d o x o "
da
inflacao.
Em
geral,
t r a t a v a m - s e de e x p e r i e n c i a s de c o n t r o l e de
precos e salarios baseados,
i m p l í c i t a ou e x p l í c i t a m e n t e ,
em uma
idéia
de p o l í t i c a de r e n d i m e n t o s .
Tais
políticas,
geralmente,
t i v e r a m éxito num p r i m e i r o m o m e n t o , mas, na m a i o r i a d o s c a s o s , as
economias
v o l t a r a m m a i s ou m e n o s r á p i d a m e n t e a e x i b i r os
mesmos
problemas
e a s m e s m a s i n f 1 e x i b i 1idades,
n o que d i z r e s p e i t o
ao
controle
inf1acionário.
É interessante notar,
também,
que
os
resultados,
em
t e r m o s do c u s t o social d e s s a s
políticas,
foram
e x t r e m a m e n t e v a r i á v e i s , t e n d o p r o v o c a d o r e c e s s a o e queda s a l a r i a l
(Argentina - P l a n o A u s t r a l ) ou, ao c o n t r á r i o , a e x p a n s a o s a l a r i a l
e a u g e e c o n ó m i c o (Brasil - P l a n o C r u z a d o ) . G e r a l m e n t e , o f r a c a s s o
no
controle
da i n f l a c a o p a r e c e estar a s s o c i a d o
á
ausencia
de
medidas
c o o p 1 e m e n t a r e s que a t a q u e n as c a u s a s ú l t i m a s g e r a d o r a s e
a l i m e n t a d o r a s do p r o c e s s o i n f 1 a c i o n á r i o . M a i s e s p e c í f i c a m e n t e , os
o u t r o s dois d e s e q u i l i b r i o s p e r m a n e c e m i n a l t e r a d o s ,
constituindo-se
em
elemento
disruptivo
dos
programas
de
controle
inflacionario, como analisaremos mais adiante
I l i
A LOGICA
ECONOMICA
DA8 POLITICAS
0 R T 0 D 0 X A 8 DE
AJU8TAMENT0
A jformulacao de p o l í t i c a s m a c r o e c o n ò m i c a s de a j u s t a m e n t o , em.
ger.al , é d i r i g i d a ^ join—dos- t r i s . d e s e q u i l i b r i o s que se mencionar^mr o e x t e r n o , o d o " s é t o r p u b l i c o ou o i n f l a c i o n a r i o . D e p e n d e n d o do
problema
a ser e n f r e n t a d o ,
a economia ortodoxa coloca maior
ou
menor
infase
n o s d i v e r s o s i n s t r u m e n t o s de
política
economica,
dentro
de
urna c o n c e p c à o g l o b a l b a s i c a m e n t e s e m e l h a n t e
para
os
tres tipos de desequilibrio.
Os
ajustes
praticados
ñas
economías
latino-americanas
durante
a
década
de
80,
em
geral ,
colocaram
ènfase
no
r e s t a b e l e c i m e n t o do e q u i l i b r i o e x t e r n o .
T r a t a v a - s e de b u s c a r urna
nova
estrutura
do
comércio exterior
e
da
balanca
comercial
compatível
com
um
nivel de f i n a n e i a m e n t o e x t e r n o
já
nao
tao
abundante
q u a n t o na d é c a d a de 7 0 e f r a n c a m e n t e e s c a s s o a
partir
de
1982.
Em e s s è n c i a ,
buscava-se a reduelo do gasto
doméstico
- consumo
e
investimento privados e públicos - e a
geracao
de
"excedentes exportáveis.
F o r a m t r i s os i n s t r u m e n t o s de p o l í t i c a e c o n o m i c a
utilizados
p r i o r i t a r i a m e n t e , p o l í t i c a m o n e t a r i a a t i v a , que p r o c u r a v a r e d u z i r
o
crédito
dos
setores
privado
e
público;
poi it i,ca JLiscai,..
..tendente
a r e d u z i r o déficit p ú b l i c o med.iante r e d u c a o n o s g a s t o s
reai s ( e s p e c i a l m e n t e . inyest iment o ) ; e a desval or i z a c à o do tipo de
"càmbio
d i r i g i d a a a l t e r a r a c o m p o s i c à o do g a s t o e a s
aplicacoes
de
r e c u r s o s d o s s e t o r e s p r o d u t o r e s de
bens
nào-transacionàveis
p a r a os s e t o r e s p r o d u t o r e s de b e n s t r a n s a c i o n á v e i s . 1/
No que d i z r e s p e i t o á est ab i 1 i z a c a o de p r e c o s i n t e r n o s , esse
m o d e l o s u p o e que a p o l i t i c a m o n e t à r i a t e r i a c o m o e f e i t o a r e d u c a o
n a s t a x a s de i n f l a c a o . 0 nivel d e a t i v i d a d e e e m p r e g o p o d e r i a _ n a o
ser
afet a d o sig.nificatTvamént g,
d e s d e que e s s e m o d e l o p r e v i que.
jaslZéf.eit.os
r e c e s s i v o s das p o l í t i c a s monetària e
fiscal
seriam
c o m p e n s a d o s p e l o e f e i t o e x p a n s i v o da p o l i t i c a c a m b i a i .
""
~
Urna
conseqüincia
direta
desejada
dessa
política
é
a
alteracao
na relacao c à m b i o / s a l à r i o s no setor produtor
de
bens
transacionáveis.
Busca-se
o
a u m e n t o na t a x a
de
r e n t a b i 1idade
1/ E s t e s c o n c e i t o s r e f e r e m - s e a o s p r o d u t o s e s e r v i c o s
p o d e m s e r o b j e t o de c o m é r c i o i n t e r n a c i o n a l ,
tanto
v i s t a da e x p o r t a c a o , q u a n t o d a i m p o r t a c a o .
que s a o
do p o n t o
ou
de
191
desse
setor,
o
que implica em que os a u m e n t o s
de
precos,
em
termos
de moeda nacional desses p r o d u t o s ,
sejam m a i o r e s que
os
aumentos
de
custo,
ai c o n t e m p l a d o s e s p e c i a l m e n t e os
salarios.
Isto,
em si,
nao significa que a queda dos s a l a r i o s reais
seja
exatamente
correspondente
ás v a r i a c o e s da taxa de c a m b i o e
dos
salarios.
0
resultado
final dependerá,
também,
do
peso
dos
produtos
nao-transacionáveis
na
cesta
de
consumo
dos
traba 1hadores
e da e v o l u c a o de seus precos.
Daí
a
importancia
estratégica
dos precos das tarifas p ú b l i c a s neste modelo,
a que
já fizemos referencia.
0
modelo admite que a renda nacional possa cair
em
termos
reais,
como
c o n s e q ü e n c i a das medidas adotadas.
Isto ocorreria,
porém,
apenas
caso
os
países e s t i v e s s e m
no
passado
recente
gastando
mais
do que permitiría seu nivel real
de
producao
e
renda .
Na
verdade,
o modelo está baseado em urna série de s u p o s t o s
sobre a eficácia dos instrumentos m a c r o e c o n ó m i c o s utilizados, que
d i f í c i l m e n t e e n c o n t r a - s e na realidade,
e s p e c i a l m e n t e , dos p a í s e s
latino-americanos.
Como
conseqüencia,
os e f e i t o s
indesej^dos,
como j
recessao e a queda nos s a l á r i o s e na
renda
per
capita
pódem
ser muito m a i o r e s do que o m o d e l o
admitiría.
Esta,
como
v e r e m o s na secao seguinte,
foi,
sem dúvida,
a r e a l i d a d e que os
países
latino-americanos
- e
o
Brasil,
em
particular
'experimentaran! na primeira metade desta década.
Assim, mesmo sem
considerar
que
o modelo em si pode ser c r i t i c a d o e
que
outras
alternativas
de
ajustamiento podem ser
adotadas, _é
importante
assinalar vários p r o b l e m a s intrínsecos á o p e r a c i o n a l i z a c a o
deste
mbtfeTor que p r o v o c a r a m um enorme custo social em sua a p l i c a d o .
_T£jiÍnej.ro_ a f e i t o .nao. desejado o c o r r e no lado da a c e l e r a d o
da
inflado.
As
desvalorizacoes
cambiais
geram
expectativas
TrvTl a c i o n á r i a s
nos agentes e c o n ó m i c o s e p r e s s ó e s reais de
custo
em
grande
parte do sistema económico.
Este último
fator
está
relacionado
ás
c a r a c t e r í s t i c a s da
pauta
de
importacoes,
que
resulta
do
processo
de
industrializacao
substitutiva,
onde
p r e d o m i n a n c o m p l e t a m e n t e os insumos i n d u s t r i á i s de uso geral.
As
e x p e c t a t i v a s inf1acionárias,
por outro lado, sao p r o c e s s a d a s por
agentes
e c o n ó m i c o s que possuem alguma c a p a c i d a d e de
administrar
precos,
transformando-as
em
aumentos
efetivos
na
taxa
de
inflado.
A
a c e l e r a d o da i n f l a d o tende a agravar a
queda
de
salários
reais e a aprofundar a recessao.
0 éxito do ajuste
em
r e l a d o ao c o m é r c i o internacional fica, assim, s u p e r d i m e n s i o n a d o ,
pois
a
queda ñas importacoes é
explicada,
pareialmente,
pela
própria
recessao
e
nao apenas por
mudancas
na
estrutura
de
p r o d u c a o e gasto.
Em
segundo
lugar,
o mesmo efeito r e c e s s i v o
maior
que
o
desejado
- com
as
mesmas c o n s e q ü e n c i a s a p o n t a d a s
- deriva
de
certas
c a r a c t e r í s t i c a s da estrutura e c o n ó m i c a dos p a í s e s latino- a m e r i c a n o s que,
em geral, nao sao levadas em c o n s i d e r a d o p e l o s
modelos
ortodoxos.
Deve-se
destacar
a
heterogeneidade
da
e s t r u t u r a produtiva que introduz certa i n e l a s t i c i d a d e de resposta
a i n s t r u m e n t o s de política económica de caráter global.
Assim
é
192
difícil
imaginar
que alguns s e g m e n t o s p r o d u t i v o s passem
a
ser
rápidamente
exportadores,
permanecendo
para
eles
apenas
os
efeitos
dos i n s t r u m e n t o s c o n t r a t i v o s da a t i v i d a d e interna.
Se a
isto
somarmos
um c o n t e x t o internacional também r e c e s s i v o
e
as
características
de baixa e l a s t i c i d a d e / p r e c o de g r a n d e parte
das
c o m m o d l t i a s que o s p a í s e s l a t i n o - a m e r i c a n o s exportam,
temos
urna
situacao
em
que
as d e s v a l o r i z a c o e s c a m b i a i s
nao
produzem
os
efeitos
d e s e j a d o s de aumentar as e x p o r t a c o e s no ritmo
requerido
pelo ajustamento.
Em t e r c e i r o lugar,
d e v e m o s mencionar a própria m a g n i t u d e do
d e s e q u i l i b r i o e x t e r n o e o prazo reduzido para sua e l i m i n a c a o .
Os
p r o g r a m a s de a j u s t a m e n t o foram drásticos,
uti 1izando-se,
porém,
de
i n s t r u m e n t o s que foram c o n c e b i d o s para dar conta de situacoes
m e n o s agudas, r e l a c i o n a d a s com a l t e r a c o e s c í c l i c a s em b a l a n c a s de
pagamentos.
Certamente,
seu
efeito
negativo
teria
sido
consideravelmente
menor se o e s f o r c o de a j u s t a m e n t o tivesse sido
comparti 1 hado
pelos
países c r e d o r e s e pelo
sistema
financeiro
internacional .
Por
último,
está
a
própria
conformacao
do
pacote
de
i n s t r u m e n t o s que sao u t i l i z a d o s .
Trata-se,
em geral,
a p e n a s de
políticas
de caráter global e nao a c o m p a n h a d a s
de
instrumentos
específicos
de
controle
direto
e
quantitativo
da
atividade
económica.
Assim,
por
exemplo,
deixaram
de
utilizar-se
os
controles
s e l e t i v o s de importacoes,
os r a e i o n a m e n t o s ao consumo
de d e t e r m i n a d o s p r o d u t o s ,
os a c o r d o s n e g o c i a d o s entre p a t r o e s
e
empregados,
etc. D e v e - s e recordar que, em s i t u a c o e s e x t r e m a m e n t e
graves,
em
que
o ajuste requerido
deve
ser
drástico,
essas
m e d i d a s tiveram é x i t o em a l g u m a s e x p e r i e n c i a s históricas, g/
g/ Veja-se,
a p r o p ó s i t o , a a n á l i s e sobre o a j u s t a m e n t o p r a t i c a d o
pela Inglaterra,
d u r a n t e a II Guerra Mundial,
elaborado
por
Richard JOLLY, 1986.
IV. 0 3 E F E I T O S D A 8 P O L I T I C A S D E A J U S T A M E N T O
PRIMEIRA METADE DOS ANOS 80
NA
Pudemos
observar,
na
Tabela
1,
o
enorme
esforcé
de
ajustamento externo realizado pelos países latino-americanos,
na
primeira
metade
dos
anos
80,
para
dar
conta
do
crescente
desequilibrio
e x t e r n o g e r a d o pela p o l í t i c a de e n d i v i d a m e n t o
dos
a n o s 70.
No p e r í o d o de a p e n a s q u a t r o anos,
e n t r e 1982 e 1985, a
e c o n o m í a T a t i n o - a m e r i c a n a t r a n s f e r i u para o e x t e r i o r um total de
103.6 b i l h o e s de d ó l a r e s , o que r e p r e s e n t o u n a i s de um q u a r t o das
exportatoes
da
regiao
neste período.
A
Tabela
5
resume
os
principáis
indicadores
macroeconómicos
da r e g i a o
no
período.
Observa-se,
claramente,
que
as e x p o r t a t o e s foram m a n t i d a s
num
nivel r e l a t i v a m e n t e e s t á v e l ,
em t o r n o d o s 90 b i l h o e s de d ó l a r e s ,
e n q u a n t o as i m p o r t a c o e s foram c o m p r i m i d a s
drásticamente,
caindo
de um nivel de 9 7 . 6 b i l h o e s de d ó l a r e s , em 1981, p a r a 56 b i l h o e s ,
em 1983,
m a n t e n d o - s e n e s s e n o v o p a t a m a r até 1985,
r e s u l t a n d o em
um
saldo comercial significativo,
que p e r m i t i u a
transferencia
dos
recursos
mencionados.
0
e f e i t o r e c e s s i v o da
política
de
ajustamento
pode
ser
observado
ñas
taxas
negativas
ou
e x t r e m a m e n t e b a i x a s de c r e s c i m e n t o do PIB e do PIB per c a p i t a .
TABELA
AMERICA
LATINA:
I N D I C A D O R E S DO A J U S T A M E N T O
(US$ b i l h o e s
S a l d o em c o n t a c o r r e n t e
Saldo comercial
Valor das exportatoes
Valor das importacoes
T a x a s de c r e s c i m e n t o :
• PIB
PIB p a r c a p i t a
P r e c o s ao c o n s u m i d o r
Fonte:
CEPAL,
1986
3
e taxas
1981
1982
-28 . 1
- 1 .4
89.. 1
90 5
-40
-1
95
97
-40
9
87
78
5. 3
2 .8
56.. 1
0 .4
- 1 .9
57 .
.6
1980/89
5Í de c r e s c i m e n t o
1980
. 1
7
.9
. 6
-
1983
anual)
1984
1985
. 4
5
.5
. 0
- 1 .0
38.7
97.5
58.8
-4
34
91
57
-1 .
.5
-2. 5
- 4 .7
-3 7
84 8 131 . 1
3.3
0.9
185.2
-7
.9
. 1 31
.4 - 8 7
.3
56
. 4
3
. 9
. 6
2 7
0. 4
274 .5
194
A
Tabela 6 ilustra a situacâo brasileira,
que a p r e s e n t a as
mesmas
c a r a c t e r í s t i c a s do c a s o gérai da A m é r i c a
Latina:
grande
e s f o r c o d e a j u s t a m e n t o e n t r e 1981 e 1983, e s t e n d e n d o - s e até 1985,
com a p r o d u c â o de g r a n d e s s u p e r á v i t s c o m e r c i á i s e
transferencias
ao e x t e r i o r ,
da o r d e m de 4 a 55$ do PIB,
a p e n a s p e l o c o n c e i t o de
pagamento
de
juros.
Esta transferencia afetou especialmente
a
c a p a c i d a d e de i n v e s t i m e n t o do p a í s : o c o e f i c i e n t e de i n v e s t i m e n t o
s o b r e o P I B r e d u z i u - s e de t a x a s v a r i á v e í s de SI a 55%,
no p e r í o d o
de
1977/82,
para um n o v o p a t a m a r ,
de a p e n a s 16X,
a partir
de
1983. A r e d u c a o na taxa de c r e s c i m e n t o d o p r o d u t o foi i m p o r t a n t e ,
e n t r e 1981 e 1984.
•s
efeitos
negativos
do a j u s t a m e n t o
se
fizeram
sentir,
especialmente
ñas
v a r i á v e i s s o c i a i s da
evolucao
económica.
0
desemprego
aberto,
que
históricamente
nunca
havia
sido
um
fenómeno
i m p o r t a n t e na r e g i a o - o n d e a s f o r m a s de
subuti 1izacio
da
mào-de-obra
assumiam principalmente
as
características
de
subemprego
e
grande
i m p o r t a n c i a do s e t o r informal
- passam
a
r e p r e s e n t a r um s è r i o d e s a f i o p a r a a p o l í t i c a e c o n ó m i c a .
A Tabela
7 m o s t r a que,
a p a r t i r de 1987,
as t a x a s de d e s e m p r e g o passam a
crescer,
atingindo
os dois dígitos,
no período
1973-85,
fato
i n é d i t o na r e g i a o ñ a s ú l t i m a s d é c a d a s .
As
J_ab_eXas_ 8
e _ _ 9 m o s t r a m que
os
efeitos
negativos
do
ajjj.st-amen-t.Q._foram...igual ment e g r a v e s na e v o l u c a o dos s a f a r l o s . As~
emun er ae o e s d o t r ab a 1 h o TètfùVirafl-seení.mé_d.I£,~ * "éñjcj~eLl2- e .18%
na r e g i à g ,
e n t r e 1980-85," d e p e n d e n d o do t i p o de v a r i á v e l adotada
para
medir
a
evolucao
salarial.
Em a l g u n s
países
- Perù
e
Equador—,
o
salàrio-minimo
c h e g o u a r e d u z i r — s e em m a i s de
40JÍ
neste
período
mas
a queda foi s i g n i f i c a t i v a t a m b é m
em
alguns
g r a n d e s p a í s e s - c o m o o Brasil (12'/.) ou o M é x i c o (28JO.
Em
resumo,
a
a n á l i s e d o s d a d o s r e v e l a que o
processo
de
ajustamento
na r e g i a o a s s u m i u t o d a s as c a r a c t e r í s t i c a s n e g a t i v a s
que a c r í t i c a ao m o d e l o o r t o d o x o p r e v i e que foram a n a l i s a d a s
na
secáo
anterior.
A
queda
no c r e s c i m e n t o do p r o d u t o
foi
muito
acentuada,
gerando-se
um p r o c e s s o r e c e s s i v o
muito
agudo,
com
sérias conseqUencias sobre o emprego e os salários, especialmente
os de m a o - d e - o b r a nao q u a l i f i c a d a .
Por o u t r o lado, os r e s u l t a d o s
do
ajustamento
no
B a l a n c o de
Pagamentos
deveram-se,
nao
ao
aumento
ñas
exportacoes,
mas
a
urna
drástica
reducao
ñas
importacoes,
associada,
em
grande medida,
ao
mesmo
processo
recessivo.
Em
g r a n d e parte,
os e f e i t o s
negativos,
parece-ne,
estâo
associados
á m a g n i t u d e do a j u s t a m e n t o p r a t i c a d o em um p e r í o d o de
tempo extremamente reduzido.
É i m p o r t a n t e a s s i n a l a r que nào
foi
observado
o e s f o r c o c o r r e s p o n d e n t e por p a r t e dos p a í s e s c e n t r a i s
ou por p a r t e das i n s t i t u i c o e s c r e d o r a s . A h i s t o r i a d o p r o c e s s o de
e n d i v i dament o
dos
países
do
Terceiro
Mundo
requerirla,
na
verdade,
um
e s f o r c o por p a r t e d e s s a s i n s t i t u i c o e s ou por
parte
dos p a í s e s i n d u s t r i a l i z a d o s ,
p o i s nio há d ú v i d a de que a m b o s sao
co-responsáveis,
junto
com
os
países
devedores,
pela
grave
situacáo gerada.
195
TASELA i
BRASIL: IKDICAMRES HACROECON0HICOS - 1977/85
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
5.7
5.0
6.4
7.2
-1.6
0.9
-3.2
4.5
8.3
3.3
2.6
4.0
4.8
-3.7
-1.3
-5.3
2.2
5.9
Taxa de i n f l a c â o
38.8
40.8
77.2
110.2
95.1
99.7
210.9
223.8
235.1
Pagasento juros/exportacoes
15.2
22.3
28.4
28.9
31.0
42.5
32.5
34.0
33.6
Taxa de crescisento do PIB
Taxa de cresciaento do PIB
per capita
Paganento juros/PIB
1.00
1.50
2.02
8.53
2.88
3.30
3.68
4.67
4.23
Balanco conta corrente »/
-4.0
-7.0
-10.7
-12.8
-11.7
-16.3
-6.8
0.0
0.3
Investiiento/PIB
25.9
25.2
22.1
22.5
21.2
21.2
16.9
16.4
16.3
Fonte: Banco Hundial, 1987.
* / USt bilhôes.
196
TABELA 7
AtëRICA LATINA: TAXAS DE KSEHPK60 URBANO ASERTO - ltfl/85
PAIS
Argentina 9/
B o l i v i a 6/
j l r a s i l _[/
toltati* il
Costa Rica e/
Chile il
Equador a/
Guatemala y
Honduras i /
Mexico i /
Panala il
Paraguai 1/
Peru s/
üruguai q/
Venezuela g/
Asèrica Latini e/
197»
1978
1979
1988
1981
1988
1983
1984
1985
4.9
3
5
8
8
8
3
2.5
7.4
4.4
8.9
5.3
13.4
5.4
8.3
7.5
7.8
5.7
11.4
5.9
li.2
8.3
5.8
4.7
9.7
7.9
8.8
9.1
9.8
4.«
8.7
9.8
4.2
11.8
8.8
18.4
4.7
4.8
5.3
9.4
4.3
9.3
9.9
88.8
4.3
4.7
9.8
4.2
18.4
5.4
18.4
il.9
7.8
4.4
12.1
6.7
11.8
8.5
19.8
6.7
7.6
9.5
6.7
11.2
8.4
13.9
15.5
18.5
4.6
12.6
7.1
13.4
6.6
18.5
18.5
9.7
18.7
6.8
11.1
7.4
14.4
14.8
14.3
4.3
15.8
9
4
1
i 4
1 1
1
2.4
7.5
4.2
9.7
4.8
11.7
5.7
2.2
8.8
4.5
9.8
3.9
18.9
7.4
4.4
4.8
74
7.5
4.9
7.2
8.7
lt.S
19.9
il.l
6.5
18.é
3.5
4.1
4.2
7.6
18.3
i
JLÌ
14.1
4.7
Ì7.8
19.4
12.9
11.7
4.8
11.5
5.2
17.4
13.1
14.3
Fonte: PREALC, 1987.
Notas:
ä/ Nacional urbano, sèdia de a b r i l - o u t u b r o ;
&/ La Paz, 1978, 1979, 1983 e segundo s e i e s t r e de 1?B4¡ es 1968 a sèdia de saio-outubro;
[ / Areas setropolitanas do Rio de Janeiro, Säo Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Salvador e
Recite, t e d i a de 12 seses; es 1988, a sèdia de junho-dezesbro;
i l Bogotá, Barranquilla, Cali e Hedellin; sèdia de «arco, junho, seteibro e dezesbro;
e/ Nacional urbano, sèdia de sarco, j u l h o e novesbro; e i 1984, a sèdia de sarco-novesbro;
\J
Grande Santiago, sèdia de 4 t r i s e s t r e s .
Metropolitana de Santiago;
g/ Nacional;
h/ Nacional;
i / Média nacional;
•J
Areas Hetropolitanas da Cidade do Héxi
V Nacional urbano; es i960, o Censo Populacional; 1981, 1982 e 1985 a Regiäo Metropolitana;
1/ Assuncäo, Fernando de l a More e Lasbarè e áreas urbanas de Lunque e San Lorenzo, a sèdia anual; es
1981, o p r i i e i r o s e i e s t r e ; es 1983, a sèdia de setesbro, outubro e novesbro; es 1984, a sèdia de
agosto e setesbro;
a/ Atividades nao-agrícolas;
a/ Hontevidéu, sèdia de 4 t r i s e s t r e s ;
Q/ Nacional urbano, sèdia de 2 sesestres; es 1984 e 1985, nacional;
e/ Mèdia a r i t s è t i c a .
197
TASELA
AMERICA
LATINA:
EVOLUCAO
8
DOS S A L A R I O S
- 1989/85
1980-85
Salarios
da
industria
Sal ár ios-- m í n i m o s
urbanos
Sal a r i o s na c o n s t r u c a o
Sal a r i o s no s e t o r
PREALC,
civil
público
Sal a r i o s a g r i c o l as
Fonte:
manufatureira
«/
1980-83
1983-85
-12 . 2
-5 . 5
- 6 .0
-16 . 3
-9 . 3
- 7 .7
- 1 7 .8
- 6 .7
- 1 1 .9
-17 . 1
-13 8
-3. B
-15 2
-10 . 2
-5 . 6
1987.
«/ V a r i a c o e s e n t r e as d u a s d a t a s d a s m e d i a s s i m p l e s d e 15 p a í s e s ,
para s a l a r i o s i n d u s t r i á i s ,
18 p a r a s a l a r i o s - m í n i m o s ,
14 p a r a
s a l a r i o s da c o n s t r u c a o c i v i l , 9 p a r a s a l a r i o s do s e t o r P Ú b l i c o
e 16 p a r a s a l a r i o s a g r í c o l a s .
198
TASELA 9
AMERICA LATINA E CARIBE: EVOLUCAO BO SALARIO-MINIMO REAL URBANO
(1988=186)
PAÍS
1976 •
Argentina b/
Brasil i !
Colôebia d/
Costa Rica t /
Chile e/
Eguador i /
El Salvador g/
6uateiala &/
H a i t i h/
Honduras i /
Héxico i /
Nicaràgua k /
Panaiá 1/
Paraguai | /
Peru a/
República Doiinicana
164.8
k/
Uruguai g/
Venezuela e/
1977
1978
1979
198«
77.9
86.8
-79.6
53.8
98.3
77.6
74.3
118.3
184.6
113.5 -118.5
116.1 118.1
186.8
188.5
98.8
188.6
187.3
94.8
81.8
97.7
89.5
96.8
188.7
48.1
48.3
78.8
94.i
188.8
168.6
119.8
115.7
94.8
78.3
85.3
97.5
97:5
98.5
99.8
68.4
87.7
68.5
85.8
189.8
167.8
118.7
113.6
98.4
86.8
168
168
168
168
168
168
166
166
168
186
186
166
186
166
186
171.5
78.9
94.7
113.6
68.8
185.8
184.8
68.7
188 6
168 8
186 6
99.7
75.1
79.5
67.5
68.5
188.8
85.8
114.7
73.8
8
6
6
8
8
8
6
6
6
8
8
8
8
6
6
1981
97.8
164.4
99.4
96.5
115.9
86.8
96.8
187.5
96.3
185.8
18Í.9
96.8
93.8
163.8
83.8
93.8
163.4
86.1
1988
1983
1984
97.8
184.9
163.7
85.7
116.6
75.9
86.7
167.5
168.8
164.4
98.7
74.4
89.4
161.1
77.1
136.9
93.8
188.3
99.3
93.9
63.6
76.6
188.5
94.8
96.4
76.6
56.7
87.6
93.6
79.4
163.7
. 86.6
113.1
184.5
88.8
68.8
76.9
99.1
87.1
98.1
78.3
63.6
86.8
93.4
68.3
86.3
164.6
78.6
86.8
89.6
73.9
88.8
89.9
65.8
1985 j /
187.5
88.8
118.6
118.8
76.1
59.7
66.4
89.8
71.7
99.1
53.3
94.1
Fonte: CEPAL, 1986.
Notas:
8/ Cifras p r e l i i i n a r e s ;
S a l á r i o - i i n i i o nacional; e i 1985, de j a n e i r o a gaio;
[ / S a l á r i o - i i n i i o para a cidade do Rio de Janeiro, deflacionado pelo IPC correspondente;
(t/ S a l á r i o - i i n i i o para os setores urbanos a l t o s ;
e/ Renda l i n i i a ;
V Reiuneraçâo l i n i i a v i t a l s e r a i ; calculada c o i base nos s a l á r i o s - i i n i i o s v i t á i s e ñas reiuneracóes
legáis complementares;
g/ S a l á r i o - i i n i i o para atividades nao agropecuarias e i San Salvador;
h/ Diaria l i n i i a paga ñas empresas i n d u s t r i á i s ;
í / S a l á r i o - i i n i i o no D i s t r i t o Central e e i San Pedro Sula, para a i n d u s t r i a l a n u f a t u r e i r a ;
i / S a l á r i o - i i n i i o na cidade do Héxico, deflacionado pelo IPC correspondente;
i / S a l á r i o - i i n i i o para t r a b a j a d o r e s da i n d u s t r i a no Bepartaiento de Managua;
1/ S a l á r i o - i i n i i o v á l i d o para todas as atividades, exceto a construcüo c i v i l ;
• / S a l á r i o - i i n i i o e i Assunçâo e Porto Stroessner; e i 1985, de j a n e i r o a agosto,
Q/ S a l á r i o - i i n i i o na área l e t r o p o l i t a n a de L i i a , para atividades nao agrícolas; e i 1985, de Janeiro a
Dutubro;
g/ S a l á r i o - i i n i i o nacional, para l a i o r e s de 18 anos;
&/ S a l á r i o - i i n i i o nacional, para atividades nao agropecuarias.
199
Assim,
tomando
apenas
como
exemplo
o
caso
brasileiro,
observamos,
na
Tabela
10,
que
as
perdas
por
efeito
da
deterioracao
dos t e r m o s de i n t e r c a m b i o no p e r í o d o 1 9 7 9 / 8 6
podem
ser e s t i m a d a s em cerca de 39 b i l h o e s de d ó l a r e s
Por o u t r o )ado,
na T a b e l a 11,
c a l c u l a - s e o c u s t o da d i v i d a , c a u s a d o pelo a u m e n t o
na
taxa
de
j u r o s a c i m a dos v a l o r e s h i s t ó r i c o s
que
podem
ser
considerados "normáis" durante o pós-guerra.
E n t r e 1979 e
1986,
pode-se
e s t i m a r que a p e n a s o a u m e n t o da taxa de j u r o s em r e l a c a o
ao nivel de 1978 ( 7 . 1 % ) s i g n i f i c o u um ó n u s para o país,
da ordem
de
37
b i l h o e s de d ó l a r e s .
Obviamente,
essas
estimativas
sao
grosseiras
e
nao
se p r e t e n d e dizer
que
a
divida
brasileira
deveria
ser
abatida nesses montantes
assinalados.
As
cifras,
contudo,
sao s i g n i f i c a t i v a s o s u f i c i e n t e para i l u s t r a r o fato de
que nao sao os p a í s e s d e v e d o r e s os ú n i c o s r e s p o n s á v e i s pela c n s e
da d i v i d a .
A p a r c e l a de r e s p o n s a b i 1idade dos p a í s e s c e n t r á i s , ao
adotarem
políticas
monetarias
extremamente
ativas
ou
ao
provocarem
a r e c e s s a o i n t e r n a c i o n a l e a d e t e r i o r a c a o dos
precos
dos
produtos
exportados pelos países devedores,
nao
pode
ser
desprezada.
Deveria,
portanto,
ter
havido
um
esforco
correspondente
de
participacao
nos c u s t o s do
ajustamento
por
p a r t e dos p a í s e s c e n t r á i s .
A Tabela 12 m o s t r a que,
em r e l a c a o a
um
dos
desequilibrios
- o
do setor
público
- nao
pode
ser
observado
um e s f o r c o de a j u s t a m e n t o i m p o r t a n t e - ao c o n t r a r i o
por
parte
de
a l g u n s p a í s e s mais r i c o s
do
mundo
capitalista,
e s p e c i a l m e n t e os E s t a d o s U n i d o s .
Da m e s m a forma,
foi e s c a s s a
o
esforco
de
ajustamento
no B a l a n c o de
Pagamentos.
A
política
monetaria
e
fiscal
desses
países
continuou
sendo
pautada
exclusivamente
pelos
interesses
do
equilibrio
dos
mercados
financeiros
dos
grandes
países,
sem
qualquer
contribuicao
p o s i t i v a s i g n i f i c a t i v a sobre o e s f o r c o de a j u s t a m e n t o dos
países
devedores.
200
TASELA 1«
BRASIL: CUSIO M DETER10RACA0 DAS RELACOES K TUCA - W 7 W W Í 4
(US» ailhoes)
BASEABO HAS RELACOES DE
TROCA VIGENTES EN Í97B \ !
AHO
EXPORTALES
IHPORTACOES
SALDO BANCO CEHTRftL (US* CORRES
TES)
CUSTO DAS R£
IACOES
SE
TROCA
SALDO
(4)
(i)
(2)
(3)=(1M2)
1978
12.659
13.683
-1.684
-1.884
-
1979
13.864
14.914
-1.945
-8.839
1.774
198«
17.»14
14.928
2.886
-2.823
4.989
1981
26.47«
12.958
7.518
1.262
6.318
1982
18.685
11.877
6.868
788
6.688
1983
21.394
9.986
11.488
6.476
5.818
1984
26.217
9.51«
16.787
13.696
3.617
1985
27.787
9.387
18.488
18.485
5.915
1986
2B.163 0
TOTAL 186.178
13.19« i l
118.353
Fonte: Banco Central, elaboracao
Conjuntura do CEBRAP.
14.913 i /
75.885
SERRA (1982).
9.527
36.068
<5>=(3H
y
5.384
38.957
Atualizacäo dos dados pelo Grupo de
Notas:
3/ O valor das exportacöes e iaportacöes, nos anos 1979 a 1984, é i 9 i a l ao valor corrente
de 1978, l u l t i p l i c a d o pela variacáo do "quantua" exportado/iaportatfo para cada ano e i
relacäo á data-base.
t / Previsäo do BACEH, f e v e r e i r o de 1987.
[ / A variacáo do índice de "quantua" é o valor de j u l h o / 8 4 . Coa isso, as exportacöes estäo
s u p e r v a l o r a d a s e as iaportacöes subvalorizadas, devendo o saldo estar s u p e r n i or izado.
201
TASELA 11
BRASIL: CUSIO DA DIVIDA EXTERNA REGISTRADA,
PROVOCADO Pao AUMENTO DA TAXA DE JUROS |/ - 1979/1983
(US» nilhoes) 6/
ANO
DIVIDA
DIVIDA BRUTA JUROS
LIQUIDOS HIPOTETICA
HEDIA
(A)
JUROS
HIPOTETICOS
(0
(B)
(D)
CUSIO ANUAL DO CUSTO DO ACUMUJURO ACRESCIDO LADO DO JURO
ACRESCIDO
(E)
(F)
-
-
1978
37.774
2.696
1979
46.787
4.185,5
46.707
3.316,2
869,3
869,3
1984
51.876
6.311,1
51.006,7
3.621,5
2.689,6
3.558,9
1981
57.629
9.161,0
54.870,1
3.839,0
5.322,0
8.880,9
2.696
-
l
1982
65.884
11.353
56.923,1
4.041,5
7.311,5
16.192,4
1983
75.758
9.555
59.565,6
4.229,2
5.325,8
21.518,2
1984
86.205
10.203
64.686,8
4.592,8
5.610,2
27.128,4
1985
93.474
9.589
66.345,6
4.710,5
4.878,5
32.006,9
1986 £/ 95.398
9.300
63.391,1
4.500,8
4.799,2
36.806,1
Fonte: Banco Central, elaboracao
Conjuntura do CEBRAP.
SERRA (1982).
Atualizatao dos dados pelo
Grupo de
Notas:
i / Considerou-se a lupótese de una taxa de j u r o s para o período igual á de 1978 ( 7 , I X ) ,
equivalente i razio entre os j u r o s líquidos e a divida externa bruta l é d i a daquele ano.
&/ Dólares correntes.
[ / Previsáo BACEN - Prograia Econooico do B r a s i l .
Obs.:
Ci = A I - F I - 1
Di = CI.8,071
Ei
Bi-íi
Fi = Ei=1978
202
TABELA
BALANCO
FISCAL
NOS PAISES
1S
INDUSTRIALIZADOS
- GOVERNO
CENTRAL
(percentagem
ESTADOS
UNIDOS
JAPAO
ALEMANHA
FEDERAL
GRUPO
do
DOS 7
1979
-1 .1
-6 . 1
-1 . 9
- 2 .8
1980
- 2 .3
- 6 .2
-1 . 9
-3 . 3
1981
- 2 .4
-5 . 9
- 2 .5
-3 6
1982
-4
1
-5 9
-2 . 4
- 4 .6
1983
- 5 .6
-5 . 6
- 1 .9
- 5 .4
1984
-5 1
-4 . 7
- 1 .6
- 5 .0
1985
-5. 3
- 4 .0
-1 . 3
- 4 .9
1986
-4 8
-3 3
-1 .2
-4 . 3
1987
-3 . 4
- 3 .8
-1 . 4
-3 6
Forite: B a n c o
*/ C a n a d á ,
Estados
Mundial,
World
Franca, Alemanha
Unidos.
Development
Federal,
Report,
Italia,
PNB)
*/
1988.
Japao,
Reino
Unido e
W. A S C 0 N B E Q 0 É N C X A 8 8 0 A J U 8 T A M E N T 0 I N T E R N O
O DESEQUILIBRIO
DO S E T O R
SOBRE
PUBLICO
A c r i s e e c o n ò m i c a que a f e t o u os p a í s e s l a t i n o - a m e r i c a n o s , em
g e r a l , e o B r a s i l , em p a r t i c u l a r , na p r i m e i r a m e t a d e dos a n o s 80,
como
conseqüéncia
do
tipo
de
ajustamento
praticado,
afetou
e s p e c i a l m e n t e a c a p a c i d a d e de f i n a n e i a m e n t o do s e t o r p ú b l i c o , por
q u a t r o v i a s p r i n c i p á i s : (a) l e n t o c r e s c i m e n t o da b a s e t r i b u t a r i a ;
(b>
p e r d a de r e c e i t a p e l o i n c e n t i v o ás e x p o r t a c o e s ;
(c) a u m e n t o
do
c u s t o d o s s u b s i d i o s a s e t o r e s s u b s t i t u i d o r e s de
importacoes;
(d)
a u m e n t o s u b s t a n c i a l do s e r v i t o da d i v i d a p ú b l i c a
interna
e
externa.
Além d i s s o , em m u i t a s o p o r t u n i d a d e s , a a d m i n i s t r a c a o de
precos
d o s b e n s e s e r v i c o s p ú b l i c o s foi u t i l i z a d a com
propósito
anti inf1acionário
- face
á a c e l e r a c a o de p r e c o s p r o v o c a d a
pelo
ajustamento
-,
c o m p r o m e t e n d o a c a p a c i d a d e de f i n a n e i a m e n t o
das
empresas públicas.
A
Tabela
13 m o s t r a que a r e c e i t a real do
Tesouro
Federal
reduziu-se
em 17%,
no p e r í o d o 1 9 8 0 / 8 4 ;
considerando
apenas
a
receita tributaria,
a r e d u c a o foi a i n d a m a i s s i g n i f i c a t i v a : 25%.
0
G r á f i c o 1,
por sua vez,
indica o c r e s c i m e n t o da p a r t i c i p a c a o
dos
gastos
com s u b s i d i o s
e
transferencias,
especialmente
no
p e r í o d o de a j u s t a m e n t o .
Nao
o b s t a n t e e s s a s i t u a c a o real,
foi p o s s í v e l p r a t i c a r
um
s e n s í v e l a j u s t a m e n t o do s e t o r p ú b l i c o ,
c o m o se o b s e r v a na T a b e l a
14.
0 déficit p ú b l i c o o p e r a c i o n a l r e d u z i u - s e de 7 3% do PIB,
em
1982,
para
2.7%,
em 1984,
m a n t e n d o - s e em n í v e i s r e l a t i v a m e n t e
baixos,
p e l o m e n o s até 1986. 0 a j u s t a m e n t o r e c a i u b a s i c a m e n t e na
c o n t r a c a o dos s a l a r i o s e na r e d u c a o s i g n i f i c a t i v a do i n v e s t i m e n t o
público.
Os
dois
c o m p o n e n t e s do a j u s t a m e n t o f i z e r a m
parte
da
estratégia
adotada
para reduzir a demanda
interna
para
gerar
crescentes
"excedentes exportáveis",
c o m o se a n a l i s o u na
secao
anterior.
É
interessante
observar
que as c i f r a s
de
incidencia
do
déficit p ú b l i c o em r e l a c a o ao PIB nao sao,
em si,
elevadas,
no
caso
brasileiro,
em
comparacao
com
outros
países
mais
desenvolvidos,
A
T a b e l a 15 m o s t r a c i f r a s c o m p a r á v e i s p a r a os
7
países
m a i s d e s e n v o l v i d o s do m u n d o o c i d e n t a l ,
onde
encontramos
casos
semelhantes
ao
brasileiro e alguns
até
mesmo
bastante
superiores (Italia).
Nao
público,
obstante
que,
em
e s s e s i n d i c a d o r e s de c o m p o r t a m e n t o
principio,
r e f l e t i r i a m urna s i t u a c a o
do
sob
setor
certo
Gràfico 1
*
pia
Braall: Partlolpacio da Itana da Dlaptndloa
Pùbllooa 8alaelonadoa
70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 86 86 87
Fonte: Orano Consultarla, em baae da dado« oflofafa.
205
TABELA
fi/
BRASIL : INDICES REAIB
13
DA R E C E I T A
DO T E S O U R O
FEDERAL-1988/84
(1980=100)
RECEITA
DD
TOTAL
1980
1981
1982
1983
1984
TESOURO
TRIBUTARIA
100
88
92
89
83
Fonte:
100
91
93
79
74
Banco
Central,
elaboracäo
do
G r u p o de C o n j u n t u r a do C E B R A P .
*/ D e f l a c i o n a d o
pelo
IGP.
TABELA
BRA8IL:
14
D E F I C I T P Ú B L I C O 0 P E R A C I 0 N A L FI/ (percentagem
DEFICIT
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
Fonte.
do
PIB)
PUBLICO/PIB
6 .0
7 . 3
4 .4
3 . 1
4 3
3. 7
5 .4
Banco Central, elaboracäo
do G r u p o de C o n j u n t u r a do
CEBRAP.
*/ C o r r e s p o n d e
ao
conceito
de
n e c e s s i d a d e s de f i n a n c i a m e n t o
do
setor público
- conceito
operac iona1 .
1981/87
206
TABELA 13
D E C E S S I D A D E 8 DE FINANCIAMENTO 0 0 6ET0R
C0MPARAC0E8 I N T E R N A C I O N A L
PÚBLICO'.
(percentagem
do
PIB)
PAISES
1983
1984
1985
Estados Unidos
Japao
Alemanha
Franca
Reino Unido
Itália
Canadá
4 .1
3 .5
2 .5
3 1
3. 7
12..4
6. 2
3 . 4
2 . .7
1.2
2 8
3. 8
13 .5
6 .3
3. 9
1 .7
1 .2
3 .3
3. 4
13 4
6 .5
Fonte:
OECD,
controle,
o
tipo
ajustamento
do
desequilibrio
do
f i n a n c e i r a " . 3/
Economic Outlook,
de a j u s t a m e n t o
setor
público,
setor
público,
1986.
externo e a pròpria
forma
de
acabaram
por
acentuar
o
aumentando
sua
"fragilidade
0
processo
de a u m e n t o da f r a g i l i d a d e f i n a n c e i r a
do
setor
p ú b l i c o v e r i f i c o u - s e a t r a v é s de d o i s c a m i n h o s p r i n c i p á i s ,
que se
e n t r e - c r u z a v a m e se r e f o r c a v a m m u t u a m e n t e .
De um lado,
o a u m e n t o d o s j u r o s no m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l
e
do
servito
da
divida
- processos
já
analisados
- geraram
i n s t a b i l i d a d e c a m b i a l , e s t i m u l a n d o a e s p e c u l a ç a o . 0 setor p r i v a d o
passou
a evitar novos endividamentos externos.
A r e c i c l a g e m dos
e m p r é s t i m o s v e n c i d o s e o p a g a m e n t o do s e r v i t o da divida p a s s o u
a
d e p e n d e r e x c l u s i v a m e n t e da c a p a c i d a d e de e n d i v i d a m e n t o e x t e r n o do
setor
público.
Todas
as
empresas estatais
foram
forcadas
a
c o n t r a i r e m p r é s t i m o s i n t e r n a c i o n a i s , a i n d a que a s c o r r e s p o n d e n t e s
aplicacoes
nao n e c e s s i t a s s e m de d i v i s a s (por e x e m p l o ,
operacoes
externas
b a n c á r i a s n ü o - o f i c i a i s para a c o n s t r u c a o de e s c o l a s
ou
de r o d o v i a s ) . A o m e s m o t e m p o , o setor p r i v a d o p r o c u r a v a garantir—
-se
contra
as
desval o r i z a c o e s ,
seja
através
de
mecanismos
3/ Sobre e s t e c o n c e i t o ,
ver A.
K A N D I R , (1988): "A rigor, nao há
nenhum
problema
m a c r o e c o n o m i c o na e x i s t e n c i a de
um
déficit
público,
d e s d e que este s e j a financiável de m a n e i r a adequada.
C.. D Um
déficit é f i n a n c i á v e l de
maneira
adequada
quando
e x i s t i r e m f o n t e s de f i n a n e i a m e n t o em t e r m o s de d i s p o n i b i 1 i d a d e
e
c u s t o s que n a o i m p l i q u e m ,
no futuro,
numa p e r s p e c t i v a
de
incapacidade
de
f i n a n e i a m e n t o ou em f i n a n e i a m e n t o
a
custos
e l e v a d o s " . 0 p . cit., pp. 162 e 183.
207
oficiáis
(Resolucäo
no.
4 3 2 do B a n c o C e n t r a l
do
Brasil,
por
exemplo)
ou de mec an i sinos i l e g a i s ( m e r c a d o s p a r a l e l o s ou
negros
de
divisas).
Como
conseqüéncia,
observamos
o
processo
de
"socializacao"
da
d i v i d a e x t e r n a já m e n c i o n a d o e
ilustrado
na
T a b e l a 4.
De
outro
lado,
a
política económica
respondia
a
essas
situacoes
com
a d e s v a l o r i z a c a o cambial e o a u m e n t o da
taxa
de
j u r o s i n t e r n a , p a r a e v i t a r a fuga de c a p i t a i s e m a n t e r o f l u x o de
financiamento
do
setor público.
0 aumento das taxas
de
juros
i n t e r n a d e s e s t i m u l o u os i n v e s t i m e n t o s p r o d u t i v o s , f a z e n d o r e c a i r ,
a i n d a mais,
no s e t o r p ú b l i c o , a r e s p o n s a b i 1 i d a d e p e l a d e m a n d a de
c r é d i t o para i n v e s t i m e n t o , em geral de o r i g e n e x t e r n a . A s i t u a c a o
f i n a n c e i r a do s e t o r p ú b l i c o d e t e r i o r o u - s e d a d a s as e l e v a d a s t a x a s
de
juros internas,
em conseqiiéncia d e s s a s m e d i d a s c o n j u g a d a s de
política
económica.
Passou
a
ser c r u c i a l
o
oferecimento
de
condicoes
c a d a v e z m a i s f a v o r á v e i s ás a p l i c a c o e s f i n a n c e i r a s
em
títulos públicos,
que p a s s a r a m a g o z a r de g r a n d e r e n t a b i 1 idade e
liquidez,
além
da s e g u r a n c a m a n t i d a i n t a c t a ,
p e l o m e n o s até
o
present e.
As
Tabelas
16,
17 e 18 i l u s t r a m
as
conseqüéncias
desse
processo.
A
d i v i d a p ú b l i c a i n t e r n a em r e l a c a o ao P I B c r e s c e u de
1 4 . 8 % a 45.2%,
e n t r e 1981 e 1986,
e a e x t e r n a de 1 8 . 4 % a 6 2 . 7 % ,
no
mesmo
período.
As d e s p e s a s f i n a n c e i r a s ,
que
representavam
32.3%
da
receita
das e m p r e s a s públicas
em
1979,
passaram
a
representar 59.1%,
em 1 9 8 3 .
Finalmente, os encargos financeiros
s a l t a r a m de 9 a 15% do g a s t o do G o v e r n o F e d e r a l , em a p e n a s 3 a n o s
(1983 a 1985)
E s t e ú l t i m o f e n ó m e n o é p a r t i c u l a r m e n t e v i s í v e l no
G r á f i c o 1, já a n a l i s a d o .
TABELA
BRASIL:
DIVIDA
16
LIQUIDA DO SETOR PÚBLICO
A O P I B - 1 9 8 0 / 8 6 §>/
EM
RELACAO
(percentagem
ANO
DIVIDA
1981
1982
1983
1984
1985
1986
Fonte:
INTERNA/PIB
14 .8
18.9
35 . 8
39 . 4
40 . 4
4 5 . 2 b/
Banco Central,
do C E B R A P .
Notas.
g/ s a l d o s em
b/ j u n h o / 8 6
dezembro.
elaboraçao
DIVIDA
do
PIB)
EXTERNA/PIB
18 . 4
23.8
64 . 2
60 . 6
59 .6
6 2 . 7 &/
do G r u p o
de
Conjuntura
208
TABELA 13
BRA8IL: PARTICIPACAO
•PERACIONAL BRUTA
D A 8 D E 8 P E 8 A 8 F 1 N A N C E X R A 8 NA R E C E I T A
DAS SOCIEDADES ANONIMAS - 1979/83
(em
EMPRESAS
ESTATAIS
1979
1980
1981
1982
1983
EMPRESAS PRIVADAS
ESTRANGEIRAS
32.3
25.2
35.4
43.7
59.1
Fonte-, FGV - C S Q i U Q t u n i
percentagem)
EMPRESAS PRIVADAS
NACIONAIS
5.8
4.8
6.6
7.9
10.7
7.3
6.6
7.9
10.3
11.9
ÉQgngmita,
TABELA
abril,
1985.
18
BRASIL: E8TRUTURA DOS DISPENDIOS PUBLICOS
DO G O V E R N O F E D E R A L - 1 9 8 3 / 8 S
(em
1983
1984
1985
9
23
48
20
12
19
51
18
15
19
49
17
100
100
100
Encargos financeiros
Pessoal e encargos
Outras despesas correntes
D e s p e s a s de c a p i t a l
TOTAL
Fonte: Joao
percentagem)
do Carino O l i v e i r a ,
op.
cit.,
p.
9.
A
queda
nos investimentos
produtivos,
especialmente
por
parte
do setor privado,
p r o v o c a d a por e s t e p r o c e s s o ,
pode
ser
observada
na T a b e l a 19:
o c o n s u m o a p a r e n t e de b e n s
de
capital
r e d u z i u - s e em 47% em t e r m o s r e a i s ,
e n t r e 1980 e 1 9 8 3 e, em 1986,
ainda
s i t u a v a - s e 2 6 8 a b a i x o d o seu nivel no i n i c i o da d é c a d a .
A
r e s t r i c a o ao c r e s c i m e n t o e c o n ò m i c o que e s s a q u e d a n o i n v e s t i m e n t o
retrata
levou,
obviamente,
a
reduzir
a
capacidade
de
209
finaneiamento
do
setor
inicialmente mencionado,
p ú b l i c o pelo lado t r i b u t a r i o ,
na p r e s e n t e s e c a o .
TABELA
como
foi
19
BRASIL: INDICES DE CONSUMO A P A R E N T E
DE BEN8 DE CAPITAL - 1980/86
(Base
ANO
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
Fonte:
1980=100)
INDICE
100
79
70
52
54
61
74
.0
. 1
.3
8
.7
.0
.3
SERRA
(198S).
Atual i z a d o
de
dados pelo Grupo de
Conjuntura
do C E B R A P .
Assim,
a
evolucao
recente do setor público
brasileiro
é
m a r c a d a por urna c r e s c e n t e d e b i l i d a d e f i n a n c e i r a ,
i n c a p a c i d a d e de
geracio
de
recursos
para
investimentos
a
custos
razoáveis,
crescente
parcela
d o s r e c u r s o s c o m p r o m e t i d o s com a
rolagem
da
divida
interna
e i n c a p a c i d a d e de u t i l i z a d o de i n s t r u m e n t o s
de
politica
m o n e t a r i a para r e s t r i n g i r a l i q u i d e z do
sistema,
dado
que
os
títulos
p ú b l i c o s devem g o z a r
de
plena
liquidez
para
continuar
atraindo
as a p l i c a c o e s f i n a n c e i r a s .
0
desdobramento
dessa s i t u a d o aponta, inexoravelmente, para o colapso financeiro
do
setor público,
num p r a z o r e l a t i v a m e n t e c u r t o
- tanto
menor
q u a n t o m a i o r e s forem as t a x a s de i n f l a d o e,
portante,
de j u r o s
n o m i n á i s . E s s a t e n d e n c i a , por c e r t o , é i n c o r p o r a d a c l a r a m e n t e ñas
expectativas dos agentes económicos.
VI, A S C 0 N 8 E Q U E N C I A S DO A J U 8 T A M E N T 0 E X T E R N O E DO
DESEQUILIBRIO DO SETOR PUBLICO SOBRE A INFLACAO
Todas
a s t e o r í a s s o b r e a i n f l a c à o a d m i t e m um c e r t o
impacto
i n f l a c i o n a r i o (ao m e n o s i n i c i a l ) das p o l í t i c a s de a j u s t a m e n t o .
A
elevacao
das
taxas
de c a m b i o ,
por
exemplo,
tendem
a
gerar
aumentos
de
custos
que
terao tanto
maior
impacto
geral
na
economia
quanto
mais
generalizado
for
o
caso
de
insumos
importados
na e s t r u t u r a i n d u s t r i a l .
No t i p o de e c o n o m i a de
que
estamos tratando,
em g e r a l , a e s t r u t u r a das i m p o r t a c o e s é típica
de
economias
que
avancaram
bastante
no
processo
de
industrializacao
iniciado
pela
via
da
substituicao
de
importacoes,
ñas
quais
a m a i o r parte d o s p r o d u t o s t r a z i d o s
do
exterior
é c o n s t i t u i d a de i n s u m o s i n d u s t r i á i s e s t r a t é g i c o s
para
seu
crescimento.
Nestas
circunstancias,
nao é
desprezível
o
e f e i t o i n f l a c i o n a r i o d o s c h o q u e s e x t e r n o s via e l e v a c a o de
precos
no m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l ou desval o r i z a c o e s c a m b i a i s .
Caso s i m i l a r p o d e m o s i d e n t i f i c a r no e f e i t o das e l e v a c o e s das
taxas
de j u r o s ,
que,
como vimos,
sao urna d a s m a i s i m p o r t a n t e s
c o n s e q ü é n c i a s do t i p o de a j u s t a m e n t o e x t e r n o e i n t e r n o
'praticado
nestas
economias.
0 a u m e n t o d o s juros p r o v o c a a u m e n t o de custos
financeiros,
que t e n d e a ser r e p a s s a d o para os p r e c o s . A s i m p l e s
manutencao
de j u r o s e l e v a d o s p o d e ,
também,
causar aumento
nos
custos
financeiros,
pois,
ao
m e n o s nos p e r í o d o s
iniciáis
da
desaceleracao
e c o n o m i c a p r o v o c a d a pelo a j u s t a m e n t o ,
o
grau
de
end i v i d a m e n t o
das
empresas
tende
a
aumentar.
Nestes
casos,
aumenta
a incidencia dos custos financeiros,
a i n d a que o s j u r o s
nao variem,
s e n d o , e s s e a u m e n t o , tanto m a i o r quanto mais e l e v a d a
for a taxa de j u r o s . 4/
Aquí
termina
a c o n c o r d a n c i a entre os e c o n o m i s t a s
sobre
o
impacto
i n f l a c i o n a r i o do a j u s t a m e n t o .
Os e c o n o m i s t a s
ortodoxos
argumentam
que
a
partir desse
impacto
inicial,
a
tendencia
natural
da e c o n o m i a s e r i a a r e d u e l o ñ a s t a x a s
de
inflacio.
Em
•geral,
está por t r á s d e s s a s a n á l i s e s ,
o marco teórico definido
pela
"curva
de
P h i l l i p s " - em que é i d e n t i f i c a d o
o
trid«-off
entre emprego e salários,
de um lado,
e e s t a b i l i d a d e de precos,
4/ E s t e d e t a l h e ,
ás v e z e s ,
0
e s c a p a aos econ o m i s t a s o r t o d o x o s .
ex-Ministro Mário Henríque Simonsen,
q u a n d o ainda
cer ta vez,
no M i n i s t é r i o da F a z e n d a , d e c l a r o u que ap e n a s j u r o s c r e s c e n t e s
e nao j u r o s elevad os p o d e r i a m causar infl a c a o .
211
de
outro.
Assim,
para
certa
situacao
econòmica,
com
dada
quantidade
de
recursos
e in f r a - e s t r u t u r a
disponiveis
para
a
producalo,
quanto
maior o produto e o emprego,
m a i o r e s serio os
salarios
(basicamente
p o r um e f e i t o de d e m a n d a
no
mercado
de
traballo)
e
maior também será a
inflacao.
Ao
contràrio,
urna
reducao
no e m p r e g o p r o v o c a r á q u e d a de s a l á r i o s ,
o que t e n d e r á a
p r o v o c a r m a i o r e s t a b i l i d a d e de p r e c o s .
0 modelo explica, também,
que se n a o há r e s i s t e n c i a s ( s i n d i c á i s ou d e p o l í t i c a e c o n ò m i c a ) á
queda
dos salários reais,
a e c o n o m i a t e n d e r í a ao e q u i l i b r i o
de
precos,
p o i s a i n f l a c a o p r o v o c a d a p o r urna e l e v a c a o do e m p r e g o
e
dos
salários
tendería
a r e d u z i r o s a l à r i o real e
o
nivel
de
demanda
agregada
na
economia,
produzindo o
efeito
recessivo
n e c e s s à r i o ao e q u i l i b r i o .
0 p o d e r e x p l i c a t i v o d e s s e m o d e l o r e s i d e na s u p o s i c a o de
urna
estrutura
de c o n c o r r é n c i a p e r f e i t a p e l o l a d o da o f e r t a ou,
pelo
menos,
n u m a g r a n d e f 1 e x i b i 1 i d a d e de p r e c o s ,
t a n t o no s e n t i d o de
s u a e l e v a c a o q u a n t o de r e d u c a o .
É incompatível,
porém,
com urna
estrutura
p r o d u t i v a em que se a d m i t a a e x i s t e n c i a de
estruturas
oligopólicas,
precos
administrados
e p o l í t i c a s de
precos
das
empresas.
Estas
outras interpretacoes ressaltam o poder das
empresas
na
fixacao dos precos,
e s p e c i a l m e n t e na i n d u s t r i a ,
mediante
o
estabelecimento
de
margem
de
lucro
(mark-up>
sobre
custos
correntes
variáveis.
Neste caso,
a i n f l e x i b i l i d a d e dos
precos
para
baixo
impediría
o
funcionamento
da
chamada
"curva
de
Phillips".
As p r e s s o e s de c u s t o s e r i a m t r a d u z i d a s em a u m e n t o s de
precos
e
o
mecanismo das expectativas tenderia
a
propagar
o
e f e i t o i n f 1 a c i o n á r i o ao l o n g o do t e m p o . 5 /
Esta
vertente
teórica gerou duas interpretacoes
sobre
as
características
do
p r o c e s s o i n f l a c i o n á r i o que,
algumas
vezes,
p o d e m ser até m e s m o a s s o c i a d a s .
A primeira délas,
m u i t o em v o g a
nos
anos
70,
é
a
teoria
da
inflacao
baseada
no
conflito
distributivo.
A
capacidade
de
defesa
dos
salários
dos
trabalhadores
f r e n t e á a c e l e r a c a o da i n f l a c a o g e r a r i a
um
certo
movimento
de
aumento
de
custos
que
seria
compensado
pelo
estabelecimento
dos
marN-up
que
propagariam
o
efeito
inf1acionário.
A
segunda
é
a
teoria
da
inflacao
inercial,
mediante
a qual,
urna v e z i n i c i a d o o p r o c e s s o i n f 1 a c i o n á r i o ,
se
produziria
urna
tendencia
á
sua
reproducao
pelo
efeito
das
expectativas.
A
existencia
de m e c a n i s m o s de
indexacao
apenas
reforcaria e consolidaría a tendencia inercial.
Muitas
interpretacoes
baseiam-se,
porém,
em
um
suposto
c r u c i a l : a e s t a b i l i d a d e d o s m a r k - u p , i n d e p e n d e n t e m e n t e da t a x a de
inflacao
ou
do
momento
do
ciclo
económico.
Algumas
novas
abordagens
t e ó r i c a s a b a n d o n a m a i d é i a d o raark-up f i x o e
mostram
que ñ a s s i t u a c o e s d e a j u s t a m e n t o c o m o a s d e s c r i t a s ,
este tende a
elevar-se,
transformando-se,
portanto,
em
um
mecanismo
de
5/ Sobre
o papel das e x p e c t a t i v a s ñas d i v e r s a s t e o r i a s
sobre
a
i n f l a c a o , i n c l u s i v e as de c a r á t e r o r t o d o x o , v e r K A N D I R ( 1 9 8 8 ) .
212
a c e l e r a d o inflacionaria,
dos precos.
e nao apenas de t r a n s m i s s á o
da
elevado
De um lado,
a e l e v a d o d o s juros e as a m p i a s possibi 1 idades
de r e a l i z a d o de lucros no m e r c a d o financeiro b a s e a d o nos títulos
públicos
de
alta
liquidez
significato,
concretamente,
um
parámetro,
urna
e s p e c i e de "preco-farol",
para a taxa de
lucro
desejada.
Obviamente,
os
c a p i t a l i s t a s nao tem c o n t r o l e
direto
sobre a r e a l i z a d o da t a x § de lucro,
mas sim sobre as m a r g e n s de
lucro
que sao um dos s e u s i n s t r u m e n t o s para a l c a n c a r
os
níveis
desejados
de r e m u n e r a d o sobre o
capital.
Assim,
pode-se,
em
principio,
esperar
que a e l e v a d o dos juros induza a um aumento
n o s mark-up d e s e j a d o s . 6/
0
comportamento
dos
mark-up
durante
a j u s t a m e n t o foi a n a l i s a d o por K a n d i r <1989):
o
processo
de
"0 a u m e n t o das taxas de jur os,
as i n c e r t e z a s sobre o cambio
e, ainda, o impacto d e s s a s medid as sobre a f r a g i l i d a d e financeira
do
setor
público fazem com que os e m p r e s á r i o s passem
a
operar
seus
mark-up
desejados
de
urna maneira
distinta
daquela
c a r a c t e r í s t i c a dos p e r í o d o s de b aixa inst ab i 1idade C...3,
o
que
tende
a
levar
a
economia
a
sofrer
sucessivos
"choques"
i n f l a c i o n á r i o s C...1". (p.160)
Segundo o autor,
a f r a g i l i d a d e financeira do setor
público
afeta
a
fixacáo
dos m a r k - u p d o s varios
setores
da
economía,
a t r a v é s dos s e g u i n t e s m e c a n i s m o s :
a) A
situado
de déficit com dificuldade de
finaneiamento
leva
á e x p e c t a t i v a de juros em e l e v a d o ,
dado
o
baixo
poder de b a r g a n h a do g o v e r n o em r e l a d o a seus credores;
b) A
necessidade
de c o r t a r subsidios e elevar
impostos
e
t a r i f a s p ú b l i c a s afeta o s precos e as p o l í t i c a s de precos
de
todas
as
e m p r e s a s que trabalham em algum
ponto
da
malha
de
relacoes
por onde passam
os
"bens
públicos
fiscais".
7/
Este p r o c e s s o alimenta a
especulado
com
esses
produtos,
induzindo
ao
aumento
dos
mark-up
d e s e j a d o s das e m p r e s a s que os utilizam,
para c o m p e n s a r o
a u m e n t o de seu c u s t o de uso.
A
isto se soma o a u m e n t o do custo de uso dos p r o d u t o s
que,
direta
ou i n d i r e t a m e n t e ,
tém a ver com o comércio
exterior.
A
necessidade
de a u m e n t a r os s a l d o s c o m e r c i á i s eleva a cotacao dos
p r e c o s futuros de a l g u n s p r o d u t o s ,
o que, por sua vez, leva a um
aumento
nos
seus c u s t o s de uso
e,
portanto,
nos
precos
dos
p r o d u t o s que os utilizam c o m o insumo.
6/ Esta idéia está e s b o c a d a em C 0 U T I N H 0 e SOUZA (1981).
7/ 0
autor os d e f i n e como p r o d u t o s que tém urna elevada carga
de
impostos
ou s u b s i d i o s ,
ou que sejam p r o d u z i d o s por
empresas
ligadas ao setor p ú b l i c o .
213
Em
resumo,
o
ajustamento,
em si,
e o aprofundamento
da
fragilidade
f i n a n c e i r a do s e t o r p ú b l i c o d e s e m p e n h a m um papel
de
poteneializar
as
incertezas,
s o b r e t u d o a t r a v é s do
aumento
do
c u s t o de uso de a l g u n s p r o d u t o s ,
em e s p e c i a l dos b e n s c a m b i a i s e
dos b e n s p ú b l i c o s f i s c a i s .
Isto p a s s a a ter um papel
importante
na d e t e r m i n a c a o dos m a r k - u p d e s e j a d o s ,
e s p e c i a l m e n t e nos s e t o r e s
que u t i l i z a m i n t e n s a m e n t e t a i s p r o d u t o s .
Por essa razio, o autor
trabalha
com
um
m o d e l o de d e t e r m i n a c i o da i n f l a c a o em
que
as
expressoes
para
o s raark-up d e s e j a d o s e
precos
distingue
tres
tipos
de insumo:
b e n s púb1 i c o - f i s c a i s ,
bens cambiais e
outros
bens .
"Em conseqiiéncia, em urna s i t u a c i o de a j u s t a m e n t o , os n a r k - u p
desejados
tendem
a alterar-se
diferenciadamente,
conforme
os
distintos
pesos
que os b e n s c a m b i a i s e os b e n s
púb1 i c o - f i s c a i s
tém
em
cada
setor.
Em
outras
palavras,
urna
economia
em
ajustamento
significa
urna e c o n o m i a sob p r e s s a o
de
mudanca
de
precos
relativos
entre
s e t o r e s com d i f e r e n t e s
composicoes
de
i n s u m o s em t e r m o s d a q u e l e s t i p o s de b e n s .
Tal p r e s s a o de m u d a n c a
de p r e c o s r e l a t i v o s ,
n u m a e c o n o m i a onde p r e v a l e c e o m e c a n i s m o de
p r o p a g a c a o b a s e a d o na t r a n s f e r e n c i a c o m p l e t a da i n f l a c a o
passada
para
o
presente,
r e s u l t a em a c e l e r a c i o da inflacao que nao
se
e s g o t a e n q u a n t o o a j u s t a m e n t o for c o n s i d e r a d o i n c o n c l u s o " . §/
Observa-se,
portanto,
que
o
desequilibrio
externo
e
o
tratamento
u t i l i z a d o para a j u s t á - l o t i v e r a m c o m o conseqíienc ia
o
agravamento
do d e s e q u i l i b r i o do s e t o r p ú b l i c o .
Ambos,
junto
á
política
adotada
em r e l a c a o ao s e g u n d o ,
acabaram
agravando
o
d e s e q u i l i b r i o no s i s t e m a de precos, a c e l e r a n d o e x p o n e n c i a l m e n t e a
i n f l a c a o . Por o u t r o lado, já m o s t r a m o s as c o n s e q ü é n c i a s n e g a t i v a s
sobre
o
emprego
e
os s a l a r i o s do
ajustamento
externo
e
do
ajustamento
do
setor
público.
A
secao
seguinte
tem
dois
propósitos:
analisar
os
efeitos
negativos
da
aceleracao
inflacionaria
e
mostrar
como
o
tratamento
isolado
do
d e s e q u i l i b r i o do s i s t e m a de p r e c o s pode a g r a v a r também os
outros
dois desequilibrios.
8/ Cf.
KANDIR
(1988),
p.169.
VIS.
INFLACAO,
EMPREQO
E
8ALARI0S
Ñas
secoes
anteriores,
pudemos
observar
a
queda
s i g n i f i c a t i v a no nivel dos s a l a r i o s e do e m p r e g o ,
p r o v o c a d a pelo
ajustamento
praticado
ñas
economías
latino-americanas,
na
p r i m e i r a m e t a d e da d é c a d a de 80.
0 ajustamento significou,
para
algumas economías,
como a b r a s i l e i r a ,
urna e s p é c i e de m u d a n c a no
p a d r a o de c r e s c i m e n t o .
0 d i n a m i s m o p a s s o u a d e p e n d e r da e v o l u c a o
do
setor
exportador.
Na
medida,
porém,
em
que
logrou-se
estabelecer
um n o v o p a d r a o de c r e s c i m e n t o ,
com um n o v o t i p o
de
relacoes
interindustriáis nessas economías,
o dinamismo externo
passou
a
t r a n s m i t i r - s e aos s e t o r e s p r o d u t o r e s
para
o
mercado
interno.
Esta conexao deu-se via demanda gerada pelo crescimento
do e m p r e g o e dos s a l a r i o s o b s e r v a d o s a p a r t i r de 1985,
a i n d a que
a
ritmos
s e n s i v e 1mente
m e n o r e s do que
os
padroes
históricos
d e s s a s e c o n o m i a s no p ó s - g u e r r a .
Neste
contexto,
a aceleracao inflacionaria observada
como
c o n s e q U e n c i a do a j u s t a m e n t o , e s p e c i a l m e n t e a p a r t i r de 1984, como
se
analisou
na s e c a o a n t e r i o r ,
contribuiu
decisivamente
para
frear o r i t m o de c r e s c i m e n t o d o s s a l a r i o s e,
em a l g u n s m o m e n t o s ,
para
urna
significativa
queda
real.
A
brutal
aceleracao
da
inflacao
e
as
m e d i d a s e r r á t i c a s que,
em
geral ,
foram
sendo
a d o t a d a s p a r a seu c o m b a t e ,
contribuíram significativamente
para
d e p r i m i r o nivel de i n v e s t i m e n t o s p r o d u t i v o s ,
atuando, portanto,
em c o n j u n t o com o a u m e n t o na taxa de juros.
Dado
que
os
anos
mais
recentes
- 1985/88
- foram
relativamente
favoráveis,
do p o n t o de v i s t a do
crescimento
do
mercado
internacional
para
o s p r o d u t o s que
o
Brasil
exporta
(manufaturados,
c o m m o d i t i e s e a l g u n s p r o d u t o s a g r í c o l a s ) , o novo
estilo
de c r e s c i m e n t o teve e f e i t o s b e n é f i c o s ,
a i n d a que tenues,
s o b r e o d e s e m p e n h o do e m p r e g o e d o s s a l a r i o s .
Estes
pontos
podem
ser
analisados
no
Gráfico
2.
Se
analisarmos
o d e s e m p e n h o da i n d u s t r i a de t r a n s f o r m a c á o ao
longo
do p e r í o d o 1 9 8 5 / 8 8 ,
nao c o n s i d e r a n d o ,
no m o m e n t o ,
o p e r í o d o de
marco
a
o u t u b r o de 1988 (Plano C r u z a d o ) ,
vemos exatamente
uma
t r a j e t ó r i a geral de um lento c r e s c i m e n t o ,
onde podemos
observar
que
a
aceleracao inflacionaria,
em geral,
tende a deprimir
o
crescimento
da p r o d u c a o .
Os s a l á r i o s m é d i o s i n d u s t r i á i s tém
um
comportamento similar,
sendo,
porém,
mais diretamente afetadas
p e l a a c e l e r a c a o da i n f l a c a o .
0 e m p r e g o i n d u s t r i a l , p o r é m , mostra
uma
notável
e s t a b i l i d a d e no p e r í o d o .
E n t r e j a n e i r o de
1985
e
Gráfico 2
BRASILi TfcXAS MENSAIS DE INFLACAO E ÍNDICES DE PRODUQÁQ ,
EMPREOOS E SALARIOS NA INDUSTRIA , JAN 1»S6 a JUN 1866.
INBIQM
9 0
TAXAB
MENSAIS
DE
INFLAQÁO
JFMAMJ
JFMAMJ J A 8 0 N D J F M A M J J A 8 0 N D J F M A M J
1966
063:
1986
1967
(1) F o n t a : I B Q E . ¡ ( 3 ) I n d i o * Q e r a l d a P r e g o * - D l a p o n l b l l l d a d a I n t e r n a
(@) F o n t a l F I E 8 P .
( 4 ) Fontal P I I S P - Datlator I 0 V - F I P G - 8 Í 0
Paulo.
1066
-FGV.
216
outubro
de
1986,
o
crescimento
é
apreciável
(influenciado,
t a m b é m , p e l o Plano C r u z a d o ) , p a r a c a i r l e v e m e n t e d e p o i s e m a n t e r - s e estável ao longo d o s ú l t i m o s 1H m e s e s .
É e x t r e m a m e n t e d i d á t i c o e x a m i n a r os e f e i t o s do P l a n o C r u z a d o
como
um
paréntesis
n e s t a e v o l u c a o geral de 1985
a
1988,
com
c a r a c t e r í s t i c a s t o t a l m e n t e d i s t i n t a s das que i d e n t i f i c a m o s para o
p e r í o d o c o m o um t o d o .
Praticou-se,
naquele período,
um tipo de
p o l í t i c a a n t i i n f 1 a c i o n á r i a de c o r t e h e t e r o d o x o ,
com um c h o q u e
e
congelamento
de
p r e c o s e a d o c a o de urna p o l í t i c a de
rendas,
em
especial
em
relacao
aos
salarios.
Tratou-se,
num
primeiro
momento,
de
um
c o n j u n t o de m e d i d a s d e s t i n a d a s a dar
conta
da
inflacao
e
que
deveria
ter s i d o
seguido
de
políticas
para
r e d e f i n i r o d e s e q u i l i b r i o do s e t o r p ú b l i c o e do s e t o r e x t e r n o .
A
ausencia
ou
t a r d a n c a na a d o c a o
dessas
medidas
complementares
acabou
deixando
isolada
a política
apenas
antiinf1acionária,
levando
a
seu
fracasso
e
ao
agravamento
dos
outros
dois
desequilibrios.
A
queda
abrupta
da
i n f l a c a o em m a r c o de
1986
pode
ser
v i s u a l i z a d a no m e s m o G r á f i c o 2.
0 e f e i t o das p o l í t i c a s de
renda
aplicadas
aos
s a l á r i o s o b s e r v a - s e no s i g n i f i c a t i v o
aumento
do
salário
medio
industrial
entre fevereiro e marco
de
1986.
A
manutencao
da i n f l a c a o a n í v e i s e x t r e m a m e n t e b a i x o s p e r m i t i u que
os
salários permanecessem nesse elevado nivel,
até
pelo
menos
novembro
de 1986.
A g r a n d e e x p a n s a o do m e r c a d o i n t e r n o
induziu
t a n t o ao e s p e t a c u l a r c r e s c i m e n t o da p r o d u c a o ,
quanto á dramática
reducao
do
saldo c o m e r c i a l que se o b s e r v a no
Gráfico
3.
Esta
reduelo
deveu-se
especialmente
á
queda
ñas
exporta;oes
no
p e r í o d o , c o n s e q ü e n c i a do d i r e c i o n a m e n t o p a r a o m e r c a d o i n t e r n o de
parte
da
producao antes exportada,
especialmente
de
produtos
básicos
e
insumos industriáis.
0 f r a c a s s o do p l a n o
comecou
a
r e v e l a r - s e na e s c a s s e z de p r o d u t o s i n d u s t r i á i s - e s p e c i a l m e n t e os
de c o n s u m o i n t e r m e d i a r i o - na e l e v a c a o d a s t a x a s de
juros,
como
veremos a seguir,
e no á g i o e f o r m a c a o de e s t o q u e s e s p e c u l a t i v o s
e
s u r g i m e n t o do m e r c a d o n e g r o p a r a v á r i o s p r o d u t o s .
A contencao
a r t i f i c i a l do c o n g e l a m e n t o até n o v e m b r o , n e s t a s c o n d i c o e s , apenas
poteneializou
a
explosao
dos
precos
que
se
verificou
especialmente
em
janeiro
de
1987.
Antes
de
examinarmos
as
conseqüénclas
da
retomada
da i n f l a c a o s o b r e os
salários
e
o
emprego,
é o p o r t u n o m e n c i o n a r as c o n s e q ü é n c i a s do P l a n o
Cruzado
sobre
o
d e s e q u i l i b r i o do s e t o r p ú b l i c o e s o b r e o
desequilibrio
ext erno.
0 c o n g e l a m e n t o de p r e c o s v e r i f i c o u - s e em um m o m e n t o em que a
maioria
dos
precos e tarifas dos
bens
púb1 ico-fi s e á i s
estava
desalinhada
em
relacao
ao
conjunto
de
precos
da
economia.
Esperava-se
que
este
fator n a o t i v e s s e urna
importancia
muito
grande
sobre
as
financas
das
empresas
públicas,
pois
este
componente
negativo
seria
compensado
pela
desvalorizacio
da
d i v i d a d e s s a s e m p r e s a s p e l a u t i l i z a c a o da t a b e l a de c o n v e r s a o dos
d é b i t o s em c r u z a d o s .
Na v e r d a d e ,
e s t e ú l t i m o e f e i t o nao foi tao
grande
quanto
o esperado e a situacao
financeira
das
grandes
e m p r e s a s e s t a t a i s p e r m a n e c e u e x t r e m a m e n t e v u l n e r á v e l . Em r e l a c a o
ao déficit p ú b l i c o p r o p r i a m e n t e d i t o ,
o g o v e r n o d e s f r u t o u de urna
Gràfico 3
H I I H M «• DtUrea
3.6
8.4
3.3
3.2
3.1
3
2.9
BRASIL: EXPORTAQOES E IMPORTAQOES
JAN 1986 - AGO 1988
EXPORTAQOES
2.8
2.7
2.8
2.6
2.4
2.3
2.2
2 . 1
2
1.9
1.8
1.7
1.8
1.6
1.4
1.3
1.2
IMPORTAQOES
1.1
1
0.9
0.8
l
l
l
l
l
l
I
I
I
I
1
I
»
i
l
l
l
I
I
J FMAMJJA80NDJFMAMJJASONDJFMAMJJA80NDJFMAMJJA
1686
1980
1987
1988
218
s i t u a d o e x t r e m a m e n t e f a v o r á v e l e n t r e m a r c o - j u l h o / a g o s t o de 1986,
p o i s a s e n s í v e l e l e v a d o do g r a u de m o n e t i z a c a o da e c o n o m i a que o
P l a n o i n d u z i a pela r e d u c a o da v e l o c i d a d e de c i r c u l a d o da
moeda,
s i g n i f i c a v a a p o s s i b i 1idade de un f i n a n e i a m e n t o fácil e b a r a t o : a
emissao monetária.
A rolagem dos títulos públicos neste contexto
verificou-se
sem
maiores
percalcos
e
a
taxas
extremamente
convenientes.
A
situado
comecou a alterar-se
radicalmente
a
p a r t i r de s e t e m b r o d a q u e l e ano, quando e s g o t o u - s e a p o s s i b i 1idade
de
finaneiamento,
via
elevacao
do
grau
de
monetizacao
da
economia.
A
única
a l t e r n a t i v a foi a r e t o m a d a
do
processo
de
r o l a g e m dos t í t u l o s p ú b l i c o s ,
s e g u n d o t a x a s c r e s c e n t e s de juros,
para
tentar
evitar
a
e s p e c u l a d o com e s t o q u e s
ou
com
moeda
e s t r a n g e i r a e ouro, g a r a n t i n d o um fluxo a d e q u a d o de r e c u r s o s para
rolar a divida pública.
De
o u t r o lado,
no que d i z r e s p e i t o ás c o n t a s
externas,
a
economia
passou
a
nao d i s p o r m a i s
de
saldos
comerciáis
que
permitissem
a
m a n u t e n c a o do s i s t e m a de r o l a g e m da d i v i d a e
que
s u p u n h a urna t r a n s f e r e n c i a de r e c u r s o s para o e x t e r i o r ,
da
ordem
de 4 a 5% do PIB.
Entretanto,
até f e v e r e i r o de 1987, m a n t e v e - s e
inalterado,
em sua e s s é n c i a , o s i s t e m a p a c t u a d o de t r a t a m e n t o da
divida
externa.
A c o n s e q ü é n c i a foi a p e r d a de r e s e r v a s até
um
nivel c r í t i c o inferior a 4 m i l h o e s de d ó l a r e s .
A a l t e r n a t i v a foi
a m o r a t o r i a d e c l a r a d a n a q u e l e mes,
sem que,
entretanto,
o país
tivesse
proposto
um
esquema alternativo
de
enfrentamento
da
questao
Já era t a r d e d e m a i s . A c o o r d e n a d o da p o l í t i c a e c o n ó m i c a
já
nao t i n h a a mesma e f i c á c i a ,
c o e r é n c i a e p o d e r que e x i b i a
no
i n i c i o do P l a n o C r u z a d o , para p r o p o r a l g o a c a b a d o e e f e t i v o nesta
delicada
matéria.
Tivesse
a moratoria sido declarada ainda
no
primeiro
semestre
de 1986,
j u n t o com um p l a n o
alternativo
de
enfrentamento
do
desequilibrio
externo,
certamente
o
Plano
C r u z a d o t e r i a tido m a i s c h a n c e s de é x i t o .
A
ausencia
de
acoes
concertadas
com
a
política
a n t i i n f 1 a c i o n á r i a p r o p r i a m e n t e dita na área do s e t o r p ú b l i c o e da
d i v i d a e x t e r n a levou,
portanto,
nao só ao f r a c a s s o da
política
antiinf1acionária,
c o m o , t a m b é m , ao a g r a v a m e n t o dos p r o b l e m a s em
c a d a um d o s d e m a i s d e s e q u i l i b r i o s .
?/ O b s e r v a m o s ,
p o r t a n t o , que
apesar
de
termos
urna
e s t r a t é g i a de
combate
á
inflado
que
procurou,
explícitamente,
p r e s e r v a r os s a l á r i o s e o e m p r e g o , os
r e s u l t a d o s f i n á i s nao d i f e r i r a m de o u t r a s e s t r a t é g i a s , j u s t a m e n t e
pela
ausencia
de
medidas complementares ñas
demais
áreas
da
p o l í t i c a e c o n ó m i c a . 10/
F r a c a s s a d o o P l a n o , a i n f l a d o r e t o m o u sua forca, com grande
ímpeto,
deprimindo
os
salários e ameacando colocar o
país
em
severa recessao.
De fato,
a s i t u a d o da e c o n o m i a b r a s i l e i r a era
extremamente
crítica
em m e a d o s de 1987,
como
se
observa
nos
9/
A a u s i n c i a de m e d i d a s de m é d i o e longo p r a z o s ,
v i n c u l a d a s ao
finaneiamento
do
d e s e n v o l v i m e n t o foi
advertida
em
artigo
p u b l i c a d o em j u l h o de 1986. Ver S O U Z A (1986).
18/ Este
é um ponto e x t r e m a m e n t e i m p o r t a n t e no m o m e n t o em que se
d i s c u t e e se p r o c u r a i m p l e m e n t a r um " p a c t o s o c i a l " r e s t r i t o á
q u e s t a o dos p r e c o s e s a l á r i o s .
219
indicadores
do
Gráfico
2,
já
referido.
A
perspectiva
da
hiperinf1acao
levou á a d o c a o de m e d i d a s de c o r t e s e m i - o r t o d o x o s ,
com
urna
tentativa
de o r d e n a m e n t o d o s
reajustes
de
precos
e
salários.
Conseguiu-se
urna
tregua
momentánea
na
explosao
inf1acionária,
com
t a x a s de a p e n a s um d í g i t o ,
durante 3 meses.
Isto foi s u f i c i e n t e , porém, para frear a queda dos s a l á r i o s e até
proporcionar
um
c e r t o c r e s c i m e n t o ( l e n t o ) em r e l a c a o
ao
ponto
mais
baixo
de
junho
de
1987.
0
emprego
estafai 1 i z o u - s e .
A
producao,
entretanto,
só v o l t o u a c r e s c e r a p a r t i r do final
do
ano,
em
funcao,
especialmente
do
vertiginoso
aumento
das
exportacoes,
como
se
o b s e r v a no G r á f i c o 3,
já
mencionado.
A
m e d i d a em que esse p r o c e s s o a v a n c o u no
tempo,
observamos,
mais
urna
vez,
a c o n j u g a c a o de um c e r t o ' í p o r é m l e n t o ) c r e s c i m e n t o
no
e m p r e g o e nos s a l á r i o s ,
tal como foi o b s e r v a d o em 1985. C o m o foi
a n a l i s a d o em a r t i g o r e c e n t e (ver Souza, 1988 A):
"0
emprego
na
e c o n o m i a b r a s i l e i r a vem c r e s c e n d o
a
taxas
relativamente
modestas,
mas
positivas,
ao longo
dos
últimos
meses.
A m a i o r i a d o s i n d i c a d o r e s a p o n t a a e x p a n s a o do e m p r e g o
a
t a x a s p r ó x i m a s a VA,
o que é i n f e r i o r ao c r e s c i m e n t o da forca de
trabalho,
embora
nao t e n h a s i g n i f i c a d o e l e v a c a o nos í n d i c e s de
desemprego.
Tanto
os
indicadores
do
IBGE,
quanto
os
do
SEADE/DIEESE/UNICAMP
a p o n t a m r e l a t i v a e s t a b i l i d a d e no d e s e m p r e g o
no
primeiro
s e m e s t r e e l i g e i r a queda
nos
meses
recentes.
Na
q u e s t a o dos s a l á r i o s , o m a i s s u r p r e e n d e n t e é a m a n u t e n c a o e mesmo
ligeiro
crescimento
do p o d e r de c o m p r a em m e i o a
urna
situacao
inf1acionária
que c o m b i n a t a x a s e l e v a d í s s i m a s ( s u p e r i o r e s a
2®Jí
ao mes),
com urna i n s t a b i 1idade que p r e n u n c i a ,
a cada momento, a
explosao
da h i p e r i n f 1 a c a o .
Em t e r m o s f a c t u a i s ,
e x p l i c a - s e esse
comportamento
pelo fato de t e r m o s r e a j u s t e s m e n s a i s
automáticos
pela URP, m a i s p r ó x i m o s d a s t a x a s da i n f l a c a o nos ú l t i m o s m e s e s e
por
"bons
acordos"
celebrados
ñas
categorías
numerosas
que
tiveram d i s s í d i o nos ú l t i m o s m e s e s do p r i m e i r o s e m e s t r e . Por trás
de
tudo,
está,
porém,
a
situacao
favorável
do
mercado
de
t r a b a l h o , com c r e s c e n t e d e m a n d a de m a o - d e - o b r a .
Em
termos macroeconómicos,
esse p e c u l i a r
comportamento
é
e x p l i c a d o pela c o m b i n a c a o de urna s e r i e de e l e m e n t o s .
Em p r i m e i r o
lugar
está o e l e v a d o c r e s c i m e n t o das e x p o r t a c o e s d e s d e o s e g u n d o
semestre
do ano p a s s a d o e,
em e s p e c i a l ,
no c o r r e r do
presente
ano.
E inegável que as e x p o r t a c o e s s u s t e n t a r a m o c r e s c i m e n t o
do
emprego
e i m p e d i r a m a queda s a l a r i a l .
Por o u t r o
lado,
tivemos
duas
s a f r a s a g r í c o l a s r e a l m e n t e excepc lonais,
que o c o r r e r a m
em
meio
a urna s i t u a c a o geral do m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l
extremamente
favorável.
Nos
dois
últimos meses,
entretanto,
já podem
ser
i d e n t i f i c a d o s c l a r a m e n t e s i n a i s de r e c u p e r a c a o em a l g u n s itens do
m e r c a d o interno,
e s p e c i a l m e n t e em a l i m e n t o s , v e í c u l o s e b e b i d a s .
Trata-se,
c l a r a m e n t e , de um e f e i t o i n d u z i d o e d e r i v a d o , t a n t o do
setor e x p o r t a d o r , q u a n t o do setor a g r í c o l a , o que s i g n i f i c a que a
economia passa a
ter urna c e r t a d i n á m i c a de r e a l í m e n t a c a o . "
Deve-se
recordar
que
isto
foi a l c a n c a d o
em
meio
a
um
p r o c e s s o de a c e l e r a c a o i n f l a c i o n a r i a sem p r e c e d e n t e s na h i s t o r i a ,
o
que,
certamente,
deve
ter
inibido
fortemente
um
maior
crescimento
dos
salários.
Esta
aceleracao
está
associada
á
220
crescente
vulnerabi1idade
do s e t o r p ú b l i c o face á r e t o m a d a
dos
padroes
t r a d i c i o n a i s de n e g o c i a d o da d i v i d a e x t e r n a .
Na
atual
conjuntura,
os
efeitos
d e l e t é r i o s do p a g a m e n t o do
servito
da
divida
sobre
as
contas públicas e
sobre
a
administrado
da
politica
monetaria
foram
acrescidos dos
efeitos
nocivos
dos
esquemas
de
"conversao
informal"
da
divida
externa
em
investimentos.
Este
processo
que,
na
pràtica,
significa
a
antecipacáo
do
pagamento
do
principal
da
divida
acaba
introduzindo
um
forte
movimento
especulativo
com
moeda
estrangeira,
além
de
comprometer
seriamente
a
execucao
da
politica
monetaria,
f o r c a n d o o l a n c a m e n t o de t í t u l o s
cada
vez
m a i s a t r a e n t e s aos i n v e s t i d o r e s .
Um
o u t r o a s p e c t o i m p o r t a n t e á a c o n s i d e r a d o d o s e f e i t o s do
a j u s t a m e n t o s o b r e a d i s t r i b u i d o de s a l a r i o s . Os d a d o s do G r á f i c o
4 s a o c o m p a t i v e i s com o u t r o s já a n a l i s a d o s ,
r e f e r i n d o - s e , porém,
ao
conjunto
dos
a s s a l a r i a d o s da
Grande
Sao
Paulo.
A
massa
salarial
t e v e seu p o n t o m á x i m o em o u t u b r o de 1986,
impulsionada
p e l a e x p a n s a o do e m p r e g o . De fato, os s a l á r i o s por faixa de renda
nao
c r e s c e r a m na m e s m a p r o p o r c a o d u r a n t e a q u e l e s m e s e s
de
1986
(ver
G r á f i c o 5).
Isto s u g e r e que o a u m e n t o do e m p r e g o d e u - s e em
t o d a s as f a i x a s de renda,
ocorrendo,
provavelmente,
um
rápido
processo
de
ascendo
do c o n j u n t o d o s t r a b a l h a d o r e s
dentro
da
escala salarial.
Os
m e s m o s G r á f i c o s 4 e 5 c o n f i r m a m que a c r i s e i n i c i a d a
em
o u t u b r o de 1986 nao se t r a d u z i u em queda no e m p r e g o , m a s sim numa
deteriorado
geral
d o s s a l á r i o s dos v á r i o s g r u p o s de
renda
em
proporcoes similares,
na faixa d o s 30 a 35%,
até j u n h o de
1988
(ver S o u z a , 1 9 8 8 B>.
A
p o l i t i c a de s a l á r i o - m i n i m o s e g u i d a n e s s e p e r í o d o p r o c u r o u
tirar
r e a j u s t e s m a i o r e s que o s g a r a n t i d o s aos
demais
salários,
sem,
c o n t u d o , l o g r a r e l e v a r seu v a l o r real, face á a c e l e r a d o da
inflado.
0 G r á f i c o 5 m o s t r a urna c e r t a e s t a b i l i d a d e no
salário-mínimo
ao
l o n g o d o s ú l t i m o s 15 m e s e s ,
o que
permitiu
manter
estável
o
valor
dos
salários
baixos
no
mesmo
período.
A
diferenciado
na p o l í t i c a de r e a j u s t e do
salário-minimo
parece
ser,
pois,
um
importante
fator p a r a i m p e d i r urna
deteriorado
a i n d a m a i o r no p o d e r de c o m p r a d o s s a l á r i o s b a i x o s ,
o que
seria
i m a g i n á v e l o c o r r e r , no atual p e r í o d o de quase h i p e r i n f 1 a c a o .
Gràfico 4
S i n d « B i o Pauloi Indio«« Trlin««trala do Emprago
do Randlmanto Mèdio Raal • da M I M I Salariai R«al
do« Aaaalarladoa (1) - 1086 a 1988
I I I I M I I B U t i a a W H M / l M - 1 4 - 1«a)
N u n
« a l a r l t i Raa!
•alérla I U I « «aal
ro
ro
Trlmaatroa
JASOND
Fonta:8EADE/DIEE8E/UNIOAMP.Paa(|Ulaa da Emprago a Daaamprago.
(1) Inflator utlllzado - 10V do D I E E S E .
Nota: Inolul oa Aaaalarladoa qua nao tlvaram ramunaraeSo no maa.
222
VIII.
C0NCLU8ÜE8
Ao
longo
do p r e s e n t e t r a b a l h o ,
procuramos desenvolver
um
m o d e l o para a n a l i s a r a p o l í t i c a e c o n ó m i c a n o s p a í s e s
endividados
nao
desenvolvidos,
b a s e a d o na e x i s t e n c i a de t r e s d e s e q u i l i b r i o s
macroeconomicos
básicos:
o
externo,
o do setor
público
e
o
i n f l a c i o n a r i o . A o r t o d o x i a e c o n ó m i c a vi, n o s t r i s d e s e q u i l i b r i o s ,
a
m a n i f e s t a c a o de um ú n i c o p r o b l e m a :
o e x c e s s o de d e m a n d a ou de
gasto
frente
a urna dada e s t r u t u r a de o f e r t a .
Este
excesso
de
g a s t o p o d e ter o c o r r i d o no p a s s a d o e g e r a d o , a g o r a , o p r o b l e m a do
s e r v i c o da d i v i d a , ou p o d e ser a t u a l , man i f e s t a n d o - s e num e x c e s s o
de
gasto
do
setor
público,
gerando,
com
ísso,
inflacao.
Identificado
o
problema
causador
dos
desequilibrios,
o
receituário
ortodoxo é coerente,
adotando solucoes
básicamente
s i m i l a r e s nos t r e s c a s o s , m e d i d a s p a r a r e d u z i r os g a s t o s i n t e r n o s
públicos
e
privados
e
aumentar
a
receita
de
divisas.
As
conseqüincias
sobre
o crescimento
económico
e
principalmente
sobre
seus
aspectos
sociais,
vale mencionar o
emprego
e
os
salários,
tem
sido
extremamente
negativas,
como
se
teve
o p o r t u n i d a d e de a n a l i s a r .
Na
maioria das vezes,
as p o l í t i c a s a d o t a d a s
procuran
dar
conta
de a p e n a s um d o s t r e s d e s e q u i l i b r i o s - o que é m a i s
agudo
em d e t e r m i n a d o m o m e n t o , r e l e g a n d o - s e a um s e g u n d o p l a n o os o u t r o s
dois,
ou
pelo
m e n o s um d e l e s .
Isto,
claramente.
ocorreu
no
a j u s t a m e n t o e x t e r n o em d e t r i m e n t o do a j u s t a m e n t o do setor p ú b l i c o
e,
principalmente,
do
combate
á inflacao.
Esta
prática
tem
c o n d u z i d o i n ú m e r a s v e z e s ao a g r a v a m e n t o d o s o u t r o s d e s e q u i l i b r i o s
- tal
como
o c o r r e u no e x e m p l o m e n c i o n a d o
- introduzindo
novos
g r a u s de i n f 1 e x i b 1 1 i d a d e na p o l í t i c a e c o n ó m i c a . A c o n t i n u i d a d e da
a p l i c a c a o das m e d i d a s o r t o d o x a s de p o l í t i c a e c o n ó m i c a t e n d e r í a
a
criar um c i r c u i t o de e f e i t o s n o c i v o s n o s t r e s d e s e q u i l i b r i o s , que
perpetua
urna
situacao
de
l e n t o c r e s c i m e n t o do
produto
e
do
emprego e salários deprimidos.
Na v e r d a d e , p o r é m , e s t a nao é urna
trajetória
linear,
tendem
a
suceder-se
períodos
de
franca
recessao
- os
momentos
de
ajuste
- e
períodos
de
lento
crescimento nestas variáveis mencionadas
£
extremamente
interessante
observar
que,
mesmo
quando
explícitamente
se t e n t o u urna p o l í t i c a de c o m b a t e á i n f l a c a o
que
preservasse
o e m p r e g o e os s a l á r i o s ,
fugindo pois á
ortodoxia,
observamos efeitos positivos,
p o r é m e f é m e r o s , d a d o que os o u t r o s
dois
desequilibrios
nao foram a t a c a d o s em
sua
essincia.
Essa
situacao,
ilustrada
particularmente durante o Plano Cruzado
em
224
1986,
no
Brasil,
r e f o r c a a i n d a m a i s a idéia da i m p o r t a n c i a das
interrelacoes
entre
os
très
desequilibrios.
Os
problemas
d e r i v a d o s d o s d e s e q u i l i b r i o s n a o c o n s i d e r a d o s a c a b a r a m por impor-se,
anulando
os
efeitos
benéficos
da
politica
heterodoxa,
reinstalando
um
e l e v a d o grau de i n f 1 e x i b i 1 i d a d e
na
conjuntura
económica.
Nestas
circunstancias,
é
preciso
voltar
inicialmente
posta neste trabalho:
como formular e
urna
política
de
a j u s t a m e n t o en que
as
dimensoes
crescimento económico sejam preservadas?
á
questao
implementar
sociais
do
A
primeira
observado
refere-se
exatamente
ao
ponto
mencionado.
nao
há
panacéia
na atual
conjuntura
dos
países
endividados.
N e n h u m a m e d i d a i s o l a d a c o n s e g u i r á dar c o n t a do
seu
objetivo
especifico
se
o
conjunto
dos
desequilibrios
m a c r o e c o n ó m i c o s n a o for a t a c a d o .
£ necessàrio,
p o r é m , e l e g e r um
dos desequilibrios como o centro,
o e i x o da p o l í t i c a
económica.
Na atual c o n j u n t u r a d o s p a í s e s - t i p o que se a n a l i s a r a m no p r e s e n t e
trabalho,
parece-me
inegável
que
o e i x o deva ser
a
política
antiinflacionária.
0
e s s e n c i a l na p o l í t i c a anti i n f 1 a c i o n á r i a é a d e f i n i c á o
de
urna p o l í t i c a de r e n d i m e n t o s ,
e s p e c i a l m e n t e p r e c o s e s a l á r i o s , de
s o r t e a p r e s e r v a r o p o d e r de c o m p r a da m a i o r i a da p o p u l a d o . Vale
dizer,
a p o l í t i c a d e v e ser D e u t n a em r e l a c a o a o s
salários.
11/
O b v i a m e n t e , urna p o l í t i c a de p r e c o s e s a l á r i o s deve ter um caráter
bastante
limitado
no
tempo,
sendo
essencial,
nos
primeiros
momentos
do ajustamento,
que se m a n t e n h a um r í g i d o c o n t r o l e
de
precos,
tendendo
p a u l a t i n a m e n t e á flexibi 1 i z a c a o e r e i n t r o d u c a o
d o s m e c a n i s m o s de m e r c a d o e i n s t i t u c i o n a l .
A i n d a a s s i m , m e s m o no
período
inicial
do
ajuste,
urna
excedo
deve
ser
feita
á
neutralidade
dos s a l á r i o s :
é preciso constantemente promover
a
d e f e s a e a v a l o r i z a d o real d o s s a l á r i o s m a i s b a i x o s ,
a t r a v é s da
política
de
salários-mínirnos.
£
e s s e n c i a l que a
política
de
precos
e
s a l á r i o s n a s c a de urna c o n c e r t a d o
social
mais
ampia
possível
e
qque
s u a s b a s e s sejam
permanentemente
reavaliadas.
Algumas
experiencias
em o u t r o s
países
(Israel,
por
exemplo)
avalizam
a
viabilidde desses pactos.
Nao deve ser
descartada,
inclusive,
a p o s s i b i 1 i d a d e de a p o l í t i c a de r e n d i m e n t o s incluir,
num
primeiro
momento,
m e d i d a s de l i m i t a c o e s
quantitativas
ao
consumo durante períodos muito curtos,
ou algum g r a u de s u b s i d i o
ou
incentivos
fiscais,
especialmente
para
produtos
sazonais
d u r a n t e o p e r í o d o de e n t r e s s a f r a .
certo
Urna
p o l í t i c a .anti i n f 1 a c i o n á r i a deve poder
grau de l i b e r d a d e na p o l í t i c a de c o m é r c i o
contar
com
um
exterior,
tanto
11/ Nao
é
o p r o p ó s i t o d e s t e t r a b a l h o d i s c u t i r os
detalhes
dos
possíveis
m e c a n i s m o s de p o l í t i c a e c o n ó m i c a .
A
neutralidade
dos
salários
num
primeiro momento pode
ser
alcancada
de
diversas
maneiras,
dependendo
do
tipo
de
ajuste
a
ser
praticado,
via
congelamento
de
precos
ou
critérios
de
i n d e x a c a o geral e h o m o g é n e a .
225
do
p o n t o de v i s t a de e v e n t u a i s r e d u c o e s ñ a s e x p o r t a c o e s ,
quanto
de a u m e n t o s de a l g u n s itens de i m p o r t a c a o .
£ preciso,
portanto,
concomitantemente
concertar
urna
nova
sistemática
de
e n f r e n t a n t a m e n t o do d e s e q u i l i b r i o e x t e r n o ,
que d i m i n u a os a t u a i s
requisitos
de
transferencias
de r e c u r s o s
para
o
exterior
e
permita
níveis
mais
b a i x o s de
saldos
comerciáis.
Há
vários
mecanismos
que p e r m i t i r i a m a l c a n c a r esse o b j e t i v o e que tem s i d o
freqUentemente
mencionados
no
debate sobre
a
divida
externa
brasileira.
Pode-se
pensar
em b u s c a r um a m p i o
acordo
com
os
p a í s e s e b a n c o s c r e d o r e s , e s t a b e l e c e n d o l i m i t e s ás t r a n s f e r e n c i a s
para o e x t e r i o r , seja a t r a v é s de p a t a m a r e s m á x i m o s de j u r o s ou de
participacao
no total do P I B ou das e x p o r t a c o e s ;
pode-se pensar
em m e d i d a s p o n t u a i s ,
como,
por e x e m p l o , a p o l í t i c a de c o n v e r s a o
em i n v e s t i m e n t o s d a s p a r c e l a s de j u r o s v i n c e n d o s .
Junto
a
isto
d e v e r i a m ser
implantadas
as
medidas
para
equacionar
o desequilibrio do setor público.
0 o b j e t i v o central
das
medidas
nesta
área d e v e r i a ser
o
estancamento
do
atual
processo
de
endividamento
em e s p i r a l .
É preciso
garantir
ao
conjunto
dos
agentes
e c o n ó m i c o s que o
Estado
será
capaz
de
financiar adequadamente seus gastos.
0 e n f r e n t a m e n t o da q u e s t a o do d e s e q u i l i b r i o do setor p ú b l i c o
p o d e ter urna s o l u c a o s i m p l i s t a e de alto c u s t o s o c i a l e que passa
pela
reducao
d r á s t i c a nos i n v e s t i m e n t o s p ú b l i c o s e
cortes
nos
gastos
de p e s s o a l ,
via r e d u c a o do s a l á r i o real d o s f u n c i o n á r i o s
públicos.
Como vimos,
esse tipo de p o l í t i c a p r o v o c a a
recessao
p r o f u n d a com e f e i t o s n e g a t i v o s s o b r e o c o n j u n t o da e c o n o m i a . Mais
importante
que
isso,
essa estrategia nao atinge os
principáis
m e c a n i s m o s de a l i m e n t a c a o q u a s e a u t o m á t i c a d o d é f i c i t p ú b l i c o : os
subsidios,
que em geral sao urna p a r t e i m p o r t a n t e da p o l í t i c a
de
a j u s t e e x t e r n o , e, p r i n c i p a l m e n t e , os j u r o s da d i v i d a p ú b l i c a
0
equacionamento destes dois problemas é crucial e difícil.
No
caso
dos s u b s i d i o s ,
t r a t a v a - s e de
eliminar
privilégios
e
definir
perdas,
o
que,
em
geral,
sofre
urna
oposicao
intransponivel
de g r u p o s que e s t á o p r o f u n d a m e n t e
vinculadas
ao
poder
dominante.
N o c a s o do s e r v i c o da d i v i d a p ú b l i c a ,
pode-se
considerar
desde
medidas fiscais específicas
sobre
o
mercado
financeiro,
até a r e d e f i n i c a o c o m p l e t a d o s c o n c e i t o s de l i q u i d e z
e r e n t a b i l i d a d e d o s t í t u l o s p ú b l i c o s . Q u a l q u e r m e d i d a n e s t a área,
porém,
reveste-se
de
um
caráter
extremamente
delicado
e
importante
pelos
efeitos
i m e d i a t o s sobre toda a
estrutura
do
mercado financeiro,
que,
c o m o já se m e n c i o n o u ,
está totalmente
f u n d a d o em t í t u l o s p ú b l i c o s .
De
qualquer
forma,
essas
medidas
podem
e
devem
ser
c o m p l e m e n t a d a s com o u t r a s de c o r t e m a i s t r a d i c i o n a l , c o m o a u m e n t o
de i m p o s t o s ,
e l i m i n a c a o de g a s t o s d e s n e c e s s á r i o s e a u m e n t o geral
na
eficiéncia
do s e t o r p ú b l i c o .
Nestes dois últimos
aspectos,
deve-se
considerar
una
e s t r a t é g i a de
privatizacao
de
várias
empresas
e s e r v i c o s que nao sao e s s e n c i a i s ao papel
do
Estado,
como
promotor
do
desenvolvimento,
e
que
podem
atrair
os
investidores
particulares.
0 p r ó p r i o t r a t a m e n t o da
questao
da
divida
interna
poderia
ser
combinado
com
a
estratégia
de
226
privatizado.
Na
questao
e s p e c í f i c a do a u m e n t o
de
eficiencia
estao
as
práticas
de
descentralizado
e
subcontratado
dos
servicos
públicos.
l g / Na q u e s t a o dos i m p o s t e s ,
o
fundamental
seria
lograr
o a u m e n t o real da receita do
Estado,
através
da
a m p l i a d o da b a s e t r i b u t a r i a , m e d i a n t e a r e d e f i n i c a o dos impostos
existentes
ou
e s t a b e 1 e c i m e n t o de n o v o s i m p o s t o s que a u m e n t e n
a
c o n t r i b u i d o dos g r u p o s de maior poder a q u i s i t i v o . C o m o é sabido,
a e s t r u t u r a t r i b u t a r i a dos p a í s e s l a t i n o - a m e r i c a n o s é,
em geral,
altamente
regressiva
e
a carga tributaria
nao
é
elevada
em
c o m p a r a d o com os p a í s e s m a i s a d i a n t a d o s .
Urna
estrategia
compreensiva
de
abordagem
dos
tres
desequilibrios
m a c r o e c o n ó m i c o s supoe,
obviamente,
um p o d e r
de
coordenado
da p o l í t i c a e c o n ó m i c a que s o m e n t e pode ser a l c a n z a d o
em a l g u n s m o m e n t o s da h i s t o r i a p o l í t i c a d e s s e s p a í s e s . Por ísso é
tao
difícil e s p e r a r que a s u p e r a d o dos a t u a i s p r o b l e m a s
se
de
sem um e l e v a d o c u s t o p a r a g r a n d e s s e g m e n t o s da p o p u l a d o .
12/ Para a n á l i s e do i m p a c t o e c o n ó m i c o de urna e x p e r i e n c i a c o n c r e t a
de descent ral i z a c a o no g a s t o p ú b l i c o em e d u c a d o no E s t a d o de
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h f i Ü
[dirotta ÇRÀBCA E forolrro M A .
»21 -7181 - 225-0526 ( s a k ptópRÍA)
SIC/SUL-QUADRA 3-BL"C"-N« 72-BRASLUADF.
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