Financiamento da política assistência social: analise dos aspectos

Financiamento da política assistência social: analise dos aspectos da
gestão da política de assistência social do governo do Estado de Sergipe 1
M.Sc Maria José Teles Melo Coutinho 2
[email protected]
M.Sc Maria Balbina de Carvalho Menezes3
[email protected]
Modalidade de trabalho:
Experiência
profissional
investigativos.
e
de
processos
Eixo temático:
Desenvolvimento de Políticas Sociais no contexto
neoliberal e os desafios para o Trabalho Social.
Palavras claves:
Assistência Social, Gestão e Financiamento da
Assistência Social.
Introdução
Um dos maiores empecilhos para o desenvolvimento social está na redução da
pobreza do país. No Brasil, o elevado nível de pobreza encontra seus determinantes na
estrutura da desigualdade que ocorre tanto pela distribuição de renda, quanto pela
negação das oportunidades de inclusão econômica e social, fazendo com que famílias e
grupos continuem em situação de vulnerabilidade social. A via do crescimento econômico
é necessária, mas não suficiente. É importante conjugar o crescimento com políticas
redistributivas para enfrentar as desigualdades.
Segundo relatório do PNUD4 (2006), o Brasil está em 63º lugar no Índice de
Desenvolvimento Humano dentre os 177 países e territórios comparados. O relatório
mostra que 27% dos pobres das áreas urbanas do Brasil conseguiram sair da situação de
pobreza em 10 (dez) anos. Os 73% restantes teriam ficado estagnados, caracterizando
um estado de pobreza “crônica”, “dependente”. Ainda mediante o relatório, “entre os mais
1
Ponencia presentada en el XIX Seminario Latinoamericano de Escuelas de Trabajo Social. El Trabajo Social en la
coyuntura latinoamericana: desafíos para su formación, articulación y acción profesional. Universidad Católica
Santiago de Guayaquil. Guayaquil, Ecuador. 4-8 de octubre 2009.
2
Mestre em Administração. Professora da Universidade Tiradentes - Sergipe/Brasil. Assistente Social da Secretaria de
Estado de Inclusão, Assistência e do Desenvolvimento Social, Aracaju/SE, [email protected].
3
Mestre em Administração. Professora da Universidade Tiradentes - Sergipe/Brasil. Assistente Social Coordenadora do
programa de Práticas Investigativas no curso de Administração da Universidade Tiradentes-Sergipe/Brasil.
[email protected]
4
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. É a rede global de desenvolvimento da Organização das Nações
Unidas, presente em 166 países. Seu mandato central é o combate à pobreza.
1
propensos à chamada pobreza crônica estão os não-brancos, os menos escolarizados, os
residentes da região Nordeste e os trabalhadores informais”.
Por outro lado, dados apontam que apesar da evolução média da população
pobre no Brasil ter caído de 30% em 2002 para 29% em 2005, o percentual de crianças e
adolescentes pobres apresentou um incremento de 3 pontos percentuais, passando de
47% para 50%. Se comparada a evolução da pobreza geral entre Brasil e Nordeste,
nesse período, verifica-se que passou de 22 pontos em 2002 para 21 pontos em 2005,
demonstrando uma pequena diminuição. Porém, nesse mesmo período a pobreza que
atinge aos mesmos no Nordeste aumentou de 71% para 73%. UNICEF5 (2005).
Transformar este cenário se tornou um desafio e uma questão de sobrevivência.
A pobreza e a fome converteram-se em espectros rondando os três esferas de governo.
Implantar políticas de desenvolvimento social efetivas passou a ser uma das principais
metas da gestão pública e responsabilidade dos governantes. Por conta disso, a
Constituição Federal de 1988 efetiva a Assistência Social brasileira como direito do
cidadão e responsabilidade do Estado, estabelecendo que, além da gestão e do controle,
cada ente federado – Federal, Estadual e Municipal - deve instituir o financiamento,
representado pelos Fundos de Assistência Social, onde devem ser alocados recursos
para o co-financiamento de Proteção Social, superando o modelo tradicional de
financiamento marcado pela segmentação e ações descontinuadas, pautado no modelo
de repasse de recursos sob a lógica “per capita”, que via de regra não correspondia às
necessidades específicas dos cidadãos.
Ante ao exposto, o estudo tem como objetivo analisar o financiamento da
Assistência Social na esfera do Estado de Sergipe, no período 2006 a fev/ano 2009.
Adotou-se como métodos de procedimentos, o crítico-dialético, o comparativo e o
estatístico, respeitando a natureza também subjetiva do objeto. Utilizou-se como
instrumentos e técnicas de coleta de dados: análise documental, Leis Orçamentárias
Anuais, Balanços Gerais do Estado, Planos Plurianuais (PPA), publicações anuais,
Relatórios de Gestão e Planos Estaduais de Assistência Social. Para interpretar os dados,
fez-se uso do método de Análise de Conteúdo, que permitiu a interpretação lógica do
material coletado.
5
Fundo das Nações Unidas para a Infância. É uma agencia das Nações Unidas que Tem como o objetivo promover a
defesa dos direitos das crianças, ajudar a dar resposta às suas necessidades básicas e contribuir para o seu pleno
desenvolvimento.
2
O Estado de Sergipe
No Estado de Sergipe estima-se que 666.997 pessoas estão em situação de
indigência e pobreza, o que corresponde a 37,37% da população e índice de pobreza,
segundo dados do PNAD 6 (2000), são de 45,6%, sendo 19,8% de indigentes (pessoas
que estão abaixo da linha da pobreza) IBGE (2000). Em 2005, esse índice passa para
49,53%, registrando-se um incremento de 3,93 pontos percentuais (IBGE/PNAD). No que
diz respeito à pobreza na infância, o Estado de Sergipe teve, entre 2002 e 2005 uma
evolução de 3,7 pontos percentuais, passando, de 63,3% para 67,0%, ocupando o 9°
lugar no Ranking da situação da pobreza no Brasil.
A população estimada do Estado de Sergipe é de 1.967.791, com uma taxa de
crescimento entre 2001 e 2005 de 2,01 pontos percentuais. Como essa população, os 75
municípios sergipanos são classificados segundo a Política Nacional de Assistência
Social como sendo 51 de pequeno porte I, 18 de pequeno porte II, 04 de médio porte e 02
de grande porte. No que se refere aos níveis de gestão do SUAS7, estabelecidos na
NOB8/SUAS 2005, todos os municípios estão habilitados, sendo 74 na gestão básica, e
01 na gestão plena.
Sergipe possui um IDH9 de 0, 682 (2000), sendo considerado de médio
desenvolvimento humano (IDH entre 0,5 a 0,8). Dentre os municípios sergipanos 32% têm
o índice abaixo de 0, 599, com destaque de menores índices para os municípios de Poço
Redondo, Santa Luzia do Itanhy e Brejo Grande. Os municípios que estão com o IDH
entre 0,59 e 0,60 são os mais populosos e com grande concentração de acampamentos e
assentamentos.
As conseqüências geradas pela desigualdade econômica e social provocada pelo
desemprego, analfabetismo, problemas ambientais, agrários e fundiários, dentre outros,
podem ser observadas com maior freqüência em algumas regiões do país e, com grupos
que historicamente foram excluídos dos direitos sociais.
6
Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)
7
Sistema Único de Assistência Social. É um sistema não contributivo, descentralizado e participativo que tem por função a
gestão do conteúdo específico da Assistência Social no campo da proteção social brasileira.
8
Disciplina a operacionalização da gestão da Política de Assistência Social, conforme a Constituição Federal de 1988.
9
IDH - Índice de Desenvolvimento Humano é uma medida comparativa que engloba três dimensões: riqueza, educação e
esperança média de vida e outros fatores entre os países membros da ONU.
3
No Estado de Sergipe, identifica-se que a maior parte destes grupos vive nas
regiões ribeirinhas, na periferia das cidades e na região do semi-árido. São pessoas e
grupos que estão em situação de vulnerabilidade e risco social, em sua maioria, crianças,
adolescentes e mulheres oriundas de comunidades tradicionais como os índios e os
quilombolas. Com esta realidade, aumenta o quadro de insegurança alimentar e
nutricional dos mais pobres, outro fator de desestabilização das condições de garantia de
vida, tornando os indivíduos e grupos inteiramente vulneráveis a todos os tipos de
doenças, principalmente, às crônicas.
A necessidade de ampliar a inclusão de pessoas e grupos por meio da
Assistência e Desenvolvimento Social configura-se como uma nova situação para a
definição e implementação de Políticas Públicas de Inclusão no Estado de Sergipe. Para
isso, as políticas devem levar em conta, primordialmente, as pessoas e as circunstâncias
em que vivem como: a família como núcleo de apoio fundamental, e as circunstâncias
comunitárias, territoriais, onde se ampliam o desenvolvimento humano e social por meio
da cultura, dos vínculos de pertença e da construção da identidade de cada sujeito.
A implementação da Política Estadual se realiza na perspectiva municipal e
socioterritorial e, ao assumir a centralidade sociofamiliar no âmbito das ações, reconhece
que a dinâmica demográfica e socioeconômica interfere e está associada diretamente à
exclusão/inclusão social, vulnerabilidade e riscos. Por essa razão, se faz necessário um
panorama dos territórios, pois eles são espaços privilegiados de intervenção das políticas
e, o reconhecimento da família e dos indivíduos como sujeitos de direitos que vivem e
trabalham nestes territórios.
4
TABELA 01
Total de Municípios por Território com IDH abaixo de (0 599)
Territórios
Total de
População
Municípios com idh
municípios
total
abaixo de 0, 599 (2000)
(2005)
1. Agreste Central Sergipano
14
227.788
03
2. Alto Sertão Sergipano
07
139.113
06
3. Médio Sertão Sergipano
06
63.881
01
4. Sul Sergipano
11
246.231
04
5. Baixo São Francisco Sergipano
14
126.680
06
6. Leste Sergipano
09
87.930
-
7. Centro Sul Sergipano
05
218.728
04
8. Grande Aracaju
09
857.440
-
Fonte: Secretaria de Estado da Inclusão, Assistência e do Desenvolvimento (2007). Secretaria de Estado de
Planejamento (2007). IBGE/PNAD – 2005. Censo Demográfico e contagem populacional; Atlas do Desenvolvimento
Humano no Brasil – 2000.
Na tentativa de erradicar a pobreza e a fome em Sergipe, o Governo do Estado
de Sergipe, por meio da Secretaria de Estado da Inclusão, Assistência e do
Desenvolvimento social – SEIDES elaborou sua Política Estadual direcionando-a para os
eixos de Assistência Social, Habitação, Inclusão Produtiva, Segurança Alimentar e
ampliação dos espaços públicos de convivência comunitária, assentando nas seguintes
diretrizes: a) Centralidade na família para a concepção e implementação dos benefícios,
serviços, programas e projetos; b) Descentralização político-administrativa das ações; c)
Participação da população, por meio das organizações representativas, na formulação,
execução, monitoramento e avaliação da política nas áreas de inclusão, assistência e
desenvolvimento social; d) Articulação com os gestores municipais na definição de
estratégias de implementação do Sistema Único de Assistência Social no Estado; e)
Primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de inclusão, assistência
e desenvolvimento social; f) Potencializarão da a inclusão social garantindo o direito à
moradia articulando-a às políticas de assistência, segurança alimentar e nutricional, e
inclusão produtiva e h) Financiamento partilhado entre os entes federados.
Essas diretrizes exigem um novo modelo de gestão, “ancorada na cidadania,
abandono as praticas minimalistas de atenção social ao requalificar essa política de
5
seguridade social como dever do estado na direção da universalização”. (TAPAJOS,
2006, p.186)
Financiamento da Política de Inclusão, Assistência e Desenvolvimento Social do
Governo do Estado de Sergipe
A Política Nacional de Assistência Social – PNAS/2004 define como
pressupostos: a gestão compartilhada, o co-financiamento da política pelas três esferas
de governo e a definição clara das competências técnicas-políticas da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como da rede prestadora de serviços,
com a participação e mobilização da sociedade civil, por meio dos movimentos sociais, e
dos organismos governamentais e não-governamentais, os quais, em conjunto, têm papel
efetivo na sua implantação e implementação.
A base dessa nova sistemática prima pelo cumprimento dos dispositivos do
inciso IX do art. 18 da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, e do preconizado na
PNAS/2004, propondo que a partilha dos recursos dos Fundos de Assistência Social
Nacional, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios siga critérios pautados em
diagnósticos e indicadores socioterritoriais locais e regionais.
A LOAS como norma geral, define que os Estados (como coordenadores da
política em seu âmbito) devem, além de estimular e/ou prestar serviços de caráter
regional, dar o necessário apoio aos municípios que não disponham de recursos
materiais, humanos e financeiros suficientes para assumir a execução das ações e dos
serviços. Atribui alto grau de responsabilidade à esfera estadual quanto ao cofinanciamento das ações desenvolvidas em âmbito local, devendo assumir diretamente
apenas o desenvolvimento de atividades consideradas de maior complexidade ou de
abrangência regional e/ou estadual.
Para fortalecer a idéia de sistema de co-responsabilidade entre as esferas de
governo, são instituídos novos mecanismos e formas de transferência legal de recursos
financeiros dos Fundos Estaduais para os Municipais, para co-financiamento das ações
prestadas no âmbito da NOB/SUAS. Busca-se consolidar o repasse regular e automático
fundo-a-fundo, superando o modelo tradicional convenial de operar o financiamento da
assistência social marcado pela segmentação, por ações não continuadas e pautadas
6
numa série histórica, num modelo de repasse de recursos realizado sob a lógica “per
capita”, que na maioria das vezes não corresponde às necessidades específicas.
Com essa nova lógica de transferência de recursos, planeja-se alcançar
gradativamente um novo patamar em termos de orçamento e de ofertas de serviços para
a assistência social que produza impactos positivos efetivos no quadro de enfrentamento
à pobreza no país. Esse processo deve se desenvolver de forma planejada e com o
respeito às instâncias de gestão compartilhada e de deliberação da política nas definições
afetas ao financiamento dos serviços, programas, projetos e benefícios componentes do
SUAS.
Os aspectos operacionais do processo de descentralização são objetos de
negociação e pactuação nas Comissões Intergestores Bipartite - CIB. As pactuações
realizadas nessas condições devem ser publicadas, amplamente divulgadas, inseridas na
rede articulada de informações para gestão da Assistência Social e encaminhadas, pelo
gestor, para apreciação e aprovação dos respectivos conselhos de Assistência Social.
Numa perspectiva democrática, Behring e Boschetti (2006) apontam os conselhos como
arenas de negociação de propostas que podem beneficiar a muitas pessoas, no
aprofundamento da democracia.
Frente a esse cenário, o Governo de Sergipe, por intermédio da SEIDES assinou
em 2007 2008, Protocolo de Intenções objetivando formalizar o compromisso com cada
município sergipano, com vistas aos repasses de recursos financeiros aos mesmos,
visando o Co-Financiamento de Serviços de Proteção Social Básica - PSB e Especial PSE, conforme o disposto na Lei nº. 8.742/93 - Lei Orgânica de Assistência Social,
alterada pela Lei nº 9.720/98, tendo como referência a Política Nacional da Assistência
Social/2004, que estabelece entre os pressupostos da Assistência Social, a gestão
compartilhada e o Co-Financiamento das ações entre as três esferas de governo,
prevendo direitos e deveres recíprocos entre os signatários.
O repasse de recursos financeiros era oriundo do Fundo Estadual de Combate e
Erradicação da Pobreza – FUNCEP, e do Fundo Estadual de Assistência Social – FEAS,
a ser transferido para o Fundo Municipal de Assistência Social - FMAS, do município
signatário, de acordo com o referencial técnico e operacional definido pela Norma
Operacional Básica – NOB/SUAS, pactuado na Comissão Intergestores Bipartite – CIB,
adotado pela SEIDES, na conformidade com os critérios de partilha pactuados pela CIB,
7
destinado ao Co-Financiamento de serviços constantes dos Planos de Ação elaborados
por cada municipalidade.
Analisando a complexa tarefa que é o financiamento da assistência social, podese constatar que a Política de co-financiamento desenvolvida pela SEIDES, apresentou
contradições e dilemas. Embora sua prática apresente elementos da racionalidade
substantiva, ela é fortemente marcada por elementos constitutivos do modelo instrumental
de gestão. Como resultado, os dados revelam que dos 75 municípios sergipanos, em
2006, foram co-financiados 04, em 2007, 11 e em 2008, 29 municípios, sendo que cada
município apresentou projetos para a PSB e PSE.
O baixo numero de municípios que receberam aporte de recursos do Governo do
Estado deve-se a aplicação das modalidades de transferência utilizada, convenial e de
Termo de Parceria, que devido à exigência documental e a burocracia para o tramite dos
processos, atrasa e dificulta o acesso aos recursos por parte das municipalidades,
tornando um grande impedimento a sua efetivação.
Embora o Governo venha alocando recurso no FEAS, esses recursos não foram
utilizados para co-financiamento das ações municipais previstos nos seus planos de
ações, a exemplo dos R$ 720.000,00os previsto para 2008. Os dados revelaram que os
R$ 4.388.160,00 previstos para os municípios, foram alocado no Fundo Estadual de
Combate e Erradicação da Pobreza - FUNCEP. Prática esta que continua a ser efetivada
no Quadro Demonstrativo de Despesa – QDD para 2009 da SEIDES conforme gráfico 01.
Gráfico 01.
Distribuição dos Recursos Orçamentários por Fundo
66.654.742,00
70.000.000,00
60.000.000,00
50.000.000,00
40.000.000,00
30.000.000,00
20.000.000,00
10.478.784,00
13.680.000,00
2.048.158,00 198.158,00
10.000.000,00
SEIDES
FUNDCRIA FUNDPROI
FEAS
FUNCEP
É notório que o Fundo com maior concentração de recurso é o FUNCEP que
possui R$ 66.654.742,00, o que equivale a 71,6% do recurso total disponível, enquanto
no FEAS se encontra 14,7% do Recurso Total da Secretaria, que equivale a R$
8
13.680.000,00, sendo que deste, 55% são originários de fonte do tesouro, como pode ser
visualizado no gráfico 02.
Gráfico 02
Recursos Orçamentários do FEAS por Fonte
Convênios - 025
45%
Tesouro - 000
55%
Com a concentração dos recursos no FUNCEP há uma fragilização do papel dos
Conselhos que compõem a Assistência Social no que se refere à deliberação,
acompanhamento e monitoramento da aplicação dos recursos como também, não
assegura a participação da comunidade na elaboração e implementação de programas da
área de Assistência Social, pois estes não têm participado nas decisões do conselho onde
os recursos foram alocados. Constituindo-se como uma dimensão contrária à participação
efetiva da sociedade civil nos processos de gestão pública “debilitando os espaços de
representação coletiva e controle social sobre o Estado, conquistados na constituição de
1988” (BRAVO, 2001, p. 49).
Mediante dados extraídos dos orçamentos, constatou-se uma instabilidade dos
recursos destinados ao FEAS. Em 2006, foram alocados R$ 1.240.000,00; em 2007 R$
2.020.000,00, em 2008 R$ 720.000,00, atingindo em 2009 recursos na ordem de
R$13.680.000,00. A pesquisa revela que a Assistência Social no Estado de Sergipe se
organiza como política pública desde 1995, através da Lei nº 3.686 de 21 de dezembro de
1995, que cria o Fundo Estadual de Assistência Social e institui o Conselho Estadual de
Assistência Social. Através do exame das Leis Orçamentárias Anuais e dos Balanços
Gerais dos exercícios 2007 e 2008, dos relatórios de Gestão SEIDES 2008 e PPA 2009,
pode-se afirmar que esta política foi responsável por 4% dos recursos do orçamento geral
do Estado em 2008, o que corresponde a R$ 61.831.864,00, entretanto, deste valor,
9
apenas 1.28% foram aplicados no FEAS, e 0,1% aplicados no FUNDECRIA10. O restante,
aplicado em outros Fundos para complementar a Política Estadual de Assistência Social.
Conclusões.
A Gestão Pública está intimamente ligada ao financiamento, pois se pode afirmar
que a destinação orçamentária e sua execução financeira, ou seja, seu efetivo
financiamento são condições para que haja a possibilidade de atendimento da população
às necessidades apresentadas.
Através do orçamento público busca-se dar legitimidade às ações de governo.
Embora seja uma peça técnica e legalmente definida, ele será sempre uma definição
clara das prioridades de atuação e intervenção do setor público no processo social, sendo
instância de disputa e controle político e econômico dos recursos públicos. Desta
maneira, o financiamento e o orçamento, por seu caráter técnico-político, se constituem
em indicadores importantes para a análise das Políticas Sociais.
Mediante os dados extraídos de orçamentos, constatou-se que a insuficiência e
instabilidade dos recursos do FEAS, compromete a execução de programas e projetos de
Proteção Social previstos no SUAS o controle, transparência e publicidade, processo no
qual o conselho assume papel estratégico na busca da efetiva destinação e aplicação os
recursos nessa política e conseqüentemente o agravamento das situações de
desproteção ou gera riscos e vulnerabilidades.
Portanto, esta problemática oferece um leque amplo de reflexões para elucidação
das tendências presentes nesta área. Aponta-se como desafio para consolidação da
política pública, a definição de percentual fixo dos recursos estabelecido por lei,
vinculação desses recursos ao FEAS e transferência pela modalidade fundo a fundo,
conforme está previsto na Política Nacional de Assistência Social 2004 e na Norma de
Operação Básica do Sistema Único de Assistência Social – SUAS/2005.
Apesar dos avanços em relação ao co-financiamento estadual, a exemplo do
projeto de lei que dispõe sobre a transferência de recursos financeiros do FEAS de
iniciativa da Secretaria de Estado da Inclusão, Assistência e do Desenvolvimento Social
que tramita na Assembléia Legislativa para aprovação, é necessário trazê-lo para novas
10
Fundo Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente.
10
reflexões, critérios e/ou aplicação de novos elementos constitutivos, que venham
contribuir de maneira efetiva com a Política Estadual de Assistência Social Sergipana.
Bibliografias
BEHRING, Elaine; BOSCHETTI, Ivanete. Política Social: fundamentos e história. 2. ed.
São Paulo: Cortez, 2007
BRAVO, Maria I.S. e PEREIRA, Potyara A.P. Política Social e Democracia – 2ª ed. São
Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: UERJ, 2002.
LEI Nº 8.742, de 7 de dezembro de1993. Lei Orgânica da Assistência Social
LEI nº 3.686 de 21 de dezembro de 1995. Governo de Sergipe.
Ministério do Desenvolvimento e Combate À Fome. Secretaria Nacional de Assistência
Social Política Nacional de Assistência Social. Brasília, novembro de 2004
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate À Fome. Secretaria Nacional de
Assistência Social Sistema/ Único de Assistência Social – SUAS. Norma Operacional
Básica NOB/SUAS. Construindo as Bases para a Implantação do Sistema Único de
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Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD) Administração Direta e Fundos. Governo de
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http://www.ibge.gov.br/estadosat/. Acesso em 05 março de 2009.
11